Elites Parlamentarias Latinoamericanas

Desigualdad y desarrollo en la agenda de los legisladores brasileos

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Por Rodrigo Rodrigues-Silveira, rodrodr@gmail.com, Universidad de Salamanca

Amrica Latina ha presentado en los ltimos aos una tendencia manifiesta de crecimiento econmico y reduccin de la desigualdad social entre sus ciudadanos. La literatura sobre el tema apunta tres grandes causas para tales fenmenos. La primera es la valorizacin internacional de los productos primarios (commodities) como factor de crecimiento econmico, lo que ha permitido, a su vez, la incorporacin de una mayor proporcin de personas al mercado de trabajo, facilitando la redistribucin y el consumo (Gasparini y Lustig 2011; CEPAL 2010; World-Bank 2004). La segunda consiste en el crecimiento de la incorporacin de trabajadores al mercado laboral formal y el aumento sostenido de los salarios mnimos. La tercera, corresponde a las polticas de transferencia condicionada de renta, cuyos principales resultados han sido la reduccin de la pobreza absoluta y la creacin de nuevas clases medias, algo que ha incidido slo indirectamente sobre la desigualdad (Cornia y Martorano 2010; Cornia, Gmez-Sabaini, y Martorano 2011). No obstante, aunque la literatura seale tales hechos, poco o casi nada se ha indagado sobre la percepcin y el papel de las lites polticas de Brasil en la promocin del desarrollo econmico y la reduccin de las desigualdades sociales. Existe algn consenso entre tales elites sobre el papel de las entidades pblicas en estas dos ltimas reas? Cmo los parlamentarios brasileos valoran la necesidad de polticas econmicas de estmulo a la produccin como la inversin en infraestructuras, polticas laborales y de desarrollo tecnolgico? Hasta qu punto la desigualdad es un problema a ser combatido? El objetivo de este boletn consiste en explorar estas cuestiones utilizando como fuente de informacin las entrevistas con diputados federales en Brasil durante el ao 2010 llevadas a cabo en el marco del Proyecto Elites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA). En particular, se argumentar que las elites parlamentaria brasileas conciben la accin del estado dentro del marco de polticas redistributivas y, ms especficamente, sociales, percibiendo como menos centrales reformas y polticas de carcter econmico que afecten la distribucin primaria del ingreso y que promuevan desarrollo. El modo con que las lites asocian igualdad y crecimiento al rgimen democrtico y qu esfuerzo creen necesario para garantizar su obtencin constituye, por tanto, el eje central de este anlisis. Dentro de este marco, se examinarn cuatro aspectos o dimensiones centrales: (a) la asociacin entre el rgimen democrtico e igualdad o crecimiento; (b) el desarrollo econmico y la desigualdad como problemas polticos centrales que deben recibir atencin pblica; (c) cul debe ser el rol prioritario del Estado y si este est relacionado con alguno de los dos temas investigados aqu; y (d) cules deben ser las reformas fiscales y las prioridades de gasto del estado brasileo. En cuanto a la relacin entre democracia, desarrollo y desigualdad, se puede observar que las lites brasileas no asocian de inmediato ni uno ni la otra en su percepcin de cules son las principales ventajas de un rgimen democrtico (grfico 1). Incluso, se verifica justo lo contrario, los temas de crecimiento y mejor distribucin del ingreso se encuentran en las ltimas posiciones (slo en frente de la no respuesta). Para las lites, el rgimen democrtico consiste ms en una forma de garantizar derechos civiles y oportunidades de participacin poltica que un mecanismo promotor de mayor bienestar e igualdad social. Cuando se pasa al anlisis de los principales problemas del pas (grfico 2), emergen algunos patrones interesantes. En primer lugar, se destaca la constante referencia a problemas que constituyen la pauta actual de los medios de comunicacin y de la opinin pblica en general sobre los obstculos enfrentados por el pas. La seguridad ciudadana, la sanidad, la educacin, la corrupcin y la violencia, se encuentran entre los ms importantes. Los temas relacionados al crecimiento econmico, al empleo y la igualdad reciben referencia mucho menos importante.

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Grfico 1: Ventajas de la democracia

Grfico 2: Principales problemas del pas

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PELA (2010)

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PELA (2010)

Aunque los problemas econmicos constituyan la segunda categora de referencia, cabe sealar el carcter predominantemente reactivo de la percepcin de la economa. La economa pasa a ser objeto de preocupacin poltica slo a partir del momento en que se vuelve un problema social y necesita una accin correctiva por parte del poder pblico. Esta interpretacin se refuerza por el hecho de que, entre los 17 problemas identificados como clave para el pas, la inversin en infraestructuras aparece en la 12 posicin, la redistribucin de la riqueza en la 15 y el desarrollo tecnolgico la ltima posicin. Cuando son preguntados por la importancia de 1 a 10 (de menos a ms importante) que dan a algunos de los problemas listados individualmente, se observa un patrn muy semejante (tabla 1). La seguridad ciudadana, educacin, sanidad y corrupcin aparecen entre los primeros de la lista como temas prioritarios de intervencin pblica. Los temas econmicos son mencionados, pero su posicin resulta secundaria frente a los problemas de seguridad, de educacin y sanidad.

Tabla 1: Importancia de los principales problemas del pas Problema Narcotrfico Inseguridad ciudadana y delincuencia Educacin Salud/ Seguridad social Corrupcin Medio ambiente Desempleo y subempleo Derechos de los grupos tnicos y culturales Inflacin Estancamiento de la actividad productiva Violencia poltica Conflictos entre los poderes del estado Relaciones con las Fuerzas Armadas Deuda externa Media 8,7 8,6 8,6 8,4 8,3 7,8 7,6 6,9 6,3 6,3 5,6 5,5 5,2 4,8

Nota: el valor representa la media del grado de acuerdo del diputado con la afirmacin, siendo 1 para poca importancia y 10 para mucha importancia Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PELA (2010)

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Cabe resaltar, por tanto, que los temas econmicos s estn en la agenda de las lites parlamentarias, pero ocupan un lugar secundario y desde luego no prioritario en su discurso. Adems, resulta imperioso sealar los lmites de la utilizacin de una encuesta de opinin en un momento particular del tiempo. Por ejemplo, si estos datos hubieran sido generados en la primera mitad de la dcada de 1990, seguramente los temas de inflacin, deuda externa y desempleo apareceran entre los ms importantes entre la agenda de los legisladores. En ese sentido, lo que s se destaca aqu es que, en la actualidad, tales temas han dejado de ser centrales en la atencin de las lites en favor de otros de carcter ms social y de ciudadana. Otro elemento a destacar consiste en la divergencia entre la agenda del Ejecutivo y la del Legislativo. En los ltimos aos el estado brasileo ha lanzado iniciativas de amplia envergadura para la inversin en infraestructuras y promocin del desarrollo como ha sido el caso del Programa de Ayuda al Crecimiento (PAC) y del ms reciente Programa de Inversin en Logstica (carreteras y ferrocarriles). Sin embargo, el examen de las respuestas de los diputados sugieren que tales iniciativas chocan contra la percepcin de los legisladores sobre la importancia de estas medidas entre los problemas polticos del pas y refuerzan el hecho del Ejecutivo como principal actor con iniciativa poltica. Lo que queda claro es que no existe un consenso establecido entre los diversos poderes sobre la importancia de llevar a cabo polticas de desarrollo y la reduccin de las desigualdades por la va de las polticas econmicas. Como seala la tabla 2, los legisladores entienden el papel del estado como promotor de la igualdad por medio de polticas redistributivas mucho ms que por cambios en la estructura primaria de la distribucin de la riqueza en la economa del pas. Tabla 2: Papel del Estado en diferentes reas rea Implantar polticas para reducir la desigualdad Proveer servicios sanitarios Asegurar el bienestar de las personas Proveer educacin universitaria Proveer pensiones y jubilaciones Ser el responsable principal por crear empleo Ser dueo de las empresas ms importantes Media 6,3 6,1 5,6 5,6 5,4 3,8 2,4

social un 5,4. Al pasar al papel del estado como actor econmico, la situacin cambia significativamente. Muchos menos diputados apoyan una accin clara de las instituciones pblicas en la creacin de empleo y menos todava son favorables a la intervencin directa por medio de empresas de capital controlado por el estado. En gran medida, dicho carcter antiestatal en la actividad econmica tiene que ver con el fracaso del modelo desarrollista previo a la crisis de la deuda y de la adopcin del ideario neoliberal por parte de las lites polticas brasileas. Finalmente, es necesario analizar qu instrumentos de recaudacin y prioridades de gasto son los ms importantes para los legisladores brasileos a la hora de hacer frente a tales problemas. Antes de nada, cabe sealar el enorme consenso existente entre las lites parlamentarias en lo que se refiere a la urgencia de una reforma fiscal. Ms del 99% de los entrevistados han afirmado que tal reforma es necesaria y debe ser llevada a cabo. Cuando se pasa al examen de qu tipo de reformas se necesita, tambin se puede observar cierta congruencia en dos potenciales soluciones: (a) controlar la evasin de impuestos (el 38,4% de los respondientes); y (b) reducir la carga tributaria (el 36,8%). En ese sentido, la carga tributaria y la evasin mucho ms que la estructura fiscal ms o menos progresiva son los principales problemas del sistema de impuestos brasileo (grfico 3). Varios estudios han demostrado como la base impositiva del sistema tributario brasileo presenta una elevada proporcin de impuestos indirectos (Giambiagi y Alm 2008; Serra y Afonso 2007; Rezende y Afonso 2002).Tales tributos, que inciden, en su mayor parte, sobre el consumo, afectan mucho ms a los pobres que a los ricos. La proporcin de la renta pagada en impuestos por las clases bajas es muy superior que la misma fraccin de las clases medias y alta. Esto revela un sistema regresivo que termina actuando como reproductor de las desigualdades. Al enfocar la solucin en el control de la evasin y la reduccin de la carga de impuestos, los legisladores no tocan el punto central del problema de los efectos perversos del sistema tributario sobre la desigualdad y terminan favoreciendo soluciones ms fciles desde el punto de vista de la aprobacin poltica de reformas, dado que es mucho ms difcil subir impuestos que reducirlos y se resiste ms a la implantacin de tributos directos que indirectos.

Nota: el valor representa la media del grado de acuerdo del diputado con la afirmacin, siendo 1 para discrepa totalmente y 7 para acuerda totalmente. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PELA (2010)

En una escala de 1 a 7, la implantacin de polticas para confrontar la desigualdad social recibe un apoyo promedio de 6,3 de los legisladores. Al analizar los dems tems se verifica que todos aquellos que reciben ms de 5 puntos de apoyo de media son polticas de carcter redistributivo. La sanidad cuenta con 6,1; el bienestar (que tiene que ver directamente con el sistema de proteccin social) as como la educacin universitaria presentan una media de 5,6; y la seguridad

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La percepcin de que el gobierno debe reducir impuestos tambin conforma un obstculo a la inversin pblica y al desarrollo. Aunque el 99% de los diputados estn convencidos de que una reforma fiscal es necesaria, la mayor parte atribuye el problema a la carga tributaria en s misma y al modo en que sta incide sobre diversos sectores de la economa. Las soluciones de cortar impuestos, por un lado, y de vigilar y castigar a los que no pagan, por otro, no resuelve el problema de fondo que es el modo con que el mismo sistema tributario termina gravando de forma doble y a veces triple un mismo producto, reduciendo su competitividad en el mercado. Solamente el 16,8% de los que contestaron a la encuesta han mencionado alguna otra medida que no fuese mejorar la gestin tributaria o cortar impuestos, otro 6,4% ha sugerido el aumento de impuestos directos (incidentes sobre la renta y, por eso, ms progresivos). De cualquier modo, queda clara la opcin de los diputados por las soluciones polticamente ms sencillas y tcnicamente menos complejas. Grfico 3: Reforma fiscal

Grfico 4: Prioridades de gasto

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PELA (2010)

Qu explica este cambio tan abrupto y, en particular, por qu las infraestructuras pasan a tener tal relevancia? Se puede argumentar que por dos razones principales. La primera tiene que ver con el nfasis de los legisladores en percibir al estado como una institucin responsable de proveer poltica social con carcter redistributivo. Tanto la educacin como la sanidad en Brasil poseen un fuerte carcter universalista en su diseo y el acceso a estos dos servicios resulta claramente un factor de reduccin de desigualdad. La segunda tiene que ver con el hecho de que la agenda legislativa brasilea est dominada por el Ejecutivo. Desde 2007, con el lanzamiento del Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) en el gobierno Lula, el Ejecutivo federal ha introducido en la agenda legislativa una serie de iniciativas y proyectos de leyes con vistas a favorecer la expansin del gasto en infraestructuras. Ese movimiento ha sido continuado luego por la presidenta Dilma Rousseff. Esta heteronoma del Legislativo, ya apuntada por otros autores (Limongi y Figueiredo, 2005), ayuda a explicar el porqu de la inclusin de un tema vinculado al desarrollo econmico en el gasto cuando no presenta tal nivel en la percepcin de las lites legislativas como uno de los principales problemas del pas. En resumen, las percepciones de la lite legislativa en Brasil con relacin con los temas de desigualdad y desarrollo estn condicionadas a una visin del Estado como un actor que debe moverse fuera de la esfera de la intervencin en la economa. El papel estatal debe concentrarse en polticas sociales de carcter redistributivo y en otros temas que estn relacionados con la seguridad ciudadana. Tal divisin de tareas resulta preocupante una vez que Brasil presenta un crecimiento mucho ms lento que otros pases latinoamericanos en gran medida por la ausencia de polticas de fondo

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del PELA (2010)

El ltimo asunto a tratar es el gasto. Curiosamente, cuando se pasa al anlisis de cules deben ser las prioridades del gasto los resultados presentan patrones muy curiosos. En primer lugar, se esperara que la identificacin de los problemas fuera un proxy o un indicador indirecto de cules seran las preferencias de los legisladores por la asignacin de recursos. No es este el caso. El principal problema (como puede verse en el grfico 2 y en la tabla 1) es la seguridad ciudadana. Al pasar a los datos de gasto (grfico 4) se verifica que la educacin, la sanidad e infraestructuras ocupan las tres primeras posiciones. Otras polticas con relevancia como la de medio ambiente, defensa (por el narcotrfico) y pensiones se quedan muy por debajo de las tres primeras.

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que sean capaces de superar las limitaciones histricas en trminos de inversin en infraestructuras y promocin de mayor igualdad por medio de polticas que incidan directamente en la economa.

Bibliografa
CEPAL. 2010. La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago: CEPAL. Cornia, Giovanni Andrea, Juan Carlos Gmez-Sabaini, y Bruno Martorano. 2011. A New Fiscal Pact, Tax Policy Changes and Income Inequality. En Working Paper 2011/70, ed. United Nations University - World Institute for Development Economics Research. Cornia, y Martorano. 2010. Policies for Reducing Income Inequality: Latin American During the Last Decade. En Social and Economic Working Paper, ed. UNICEF. New York: UNICEF. Gasparini, Leonardo, y Nora Lustig. 2011. The Rise and Fall of Income Inequality in Latin America. En CEDLAS, WorkingPapers 0118, ed. Universidad Nacional de La Plata CEDLAS. Giambiagi, Fabio, y Ana CludiaAlm. 2008. Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier. Limongi, Fernando Papaterra, y Argelina Cheibug Figueiredo. 2005. Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo. Dados Revista de Cincias Sociais 48 (4): 737776. Rezende, Fernando, y Jos Roberto Rodrigues Afonso. 2002. The Brazilian Federation: Facts, Challenges and Prospects. Center for Research on Economic Development and Policy Reform. Serra, Jos, y Jos Roberto Rodrigues Afonso. 2007. El federalismo fiscal en Brasil: una visin panormica. Revista de la CEPAL 91: 29 52. World-Bank. 2004. Income inequality in Latin America and the Caribbean. Breaking with History? Washington, D.C.: World Bank, Latin American Section.

El Equipo de lites Parlamentarias se crea en 1994, y desde sus orgenes se ve motivado por los problemas de consolidacin democrtica de las recin (re) instauradas democracias de la regin, as como por el cambio sustancial del papel del Estado y de los agentes sociales en la economa como consecuencia de las reformas econmicas llevadas a cabo desde el estallido de la crisis de la deuda externa. Tras ms de una dcada de trabajo, fundamentalmente financiado por el Plan Nacional espaol de I+D a travs de proyectos de investigacin competitivos, los resultados de esta investigacin son en la actualidad una de las contribuciones ms notorias en este campo para la regin latinoamericana, como pone de manifiesto la enorme repercusin acadmica y poltica de sus investigaciones. Este proyecto ha ido recogiendo hasta el da de hoy las percepciones y actitudes de los parlamentarios latinoamericanos en dieciocho pases y cuenta ya con ms de 6.500 entrevistas.

http://americo.usal.es/oir/elites/ Correo: elites@usal.es

Ficha tcnica
Universo de estudio: Miembros de la Cmara de Diputados de Brasil 20072011.

Error muestral:

Tamao de la muestra: Afijacin y procedimiento de muestreo:

- Afijacin proporcional para la distribucin de la muestra. - Muestreo estratificado. - Seleccin aleatoria de los diputados.

Para un nivel de confianza del 95,5%, y P=Q, el error terico para el conjunto de la muestra es de 8,38.

129 entrevistas (25% de la Cmara)

Cuestionario:

Los cuestionarios se han aplicado mediante entrevista personal en las oficinas de la Cmara previa cita del entrevistado.

Fecha de realizacin: Trabajo de campo:

Del 10 de abril al 1 de julio de 2010.

Distribucin de la muestra:
24 19 16 13 8 7 9 33

- PT - PMDB - PSDB - DEM - PP - PSB - PR - Otros partidos:

Centro de Estudios Legislativos de la Universidad de Minas Gerais

Uso y difusin de los datos:

Se advierte que la reproduccin, total o parcial, de los datos ha de ir acompaada de la correspondiente referencia a la fuente: Manuel Alcntara (dir.). Proyecto Elites Latinoamericanas (PELA). Universidad de Salamanca (19942012).