ISSN 0104-8015 107 POLTICA & TRABALHO Revista de Cincias Sociais, n. 35 Outubro de 2011 - pp.

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EVIDNCIAS DA FRAGMENTAO DA POLTICA DE REDUCIONISMO ESTATAL: O mito da reforma administrativa gerencial brasileira
talo Fittipaldi Universidade Federal da Paraba Cletiane Medeiros Arajo Universidade Federal de Pernambuco Saulo Felipe Costa Universidade Federal de Pernambuco

Introduo O diagnstico de crise fiscal do Estado originria de uma sobrecarga de demanda de polticas pblicas de natureza social e o declnio da governabilidade dela decorrente conduziu ao receiturio de reformas nas administraes pblicas ancorado em iniciativas de reduo do escopo das policies e da dimenso estatal (Crozier; Huntington; Watanuki, 1973). Segundo as anlises reducionistas, as tenses resultantes do crescimento das demandas sociais e do custo de manuteno/expanso do welfare state geraram crises de governana que s poderiam ser revertidas com o aumento da capacidade operacional do Estado, via reduo da interveno estatal na economia e diminuio de seu corpo burocrtico. A estrutura organizacional do Estado encontrava-se inchada, cara, e com defasada responsividade s demandas sociais crescentes. Assim, o paradigma da administrao pblica gerencial ( new public administration), identificou, dentre outros fatores, no corte da despesa de custeio do processo de produo de polticas pblicas um importante vetor para a elevao do desempenho estatal. Guiado pelo arcabouo terico da nova economia institucional (Downs, 1967; Niskanen, 1971; Williamson, 1975, 1985), o modelo da nova administrao pblica ancorou a reestruturao organizacional das

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agncias governamentais na diferenciao vertical do processo decisrio e, especialmente, na diminuio dos quadros de pessoal, com vistas minimizao da relao custo/benefcio dos produtos e servios disponibilizados ao eleitorcontribuinte. Ou seja, o foco na dimenso eficincia balizou a definio da ao ou no-ao do Estado sob a gide das reformas administrativas gerenciais. Entretanto, o estabelecimento de um ambiente poltico favorvel para a implementao de tais polticas de downsizing apenas se materializou no final dos anos de 1970 com a vitria da nova direita na Gr-Bretanha e nos EUA, transformando esses pases, via agncias multilaterais, em plataformas de exportao de um modelo de administrao pblica que incorporava princpios de administrao privada ao gerenciamento das organizaes governamentais (Abrucio, 1997, 2005; Glade, 2005)1. Porm, ao no considerarem os conflitos de poder como varivel independente para a explicao do comportamento da burocracia pblica, os tericos gerencialistas limitaram a identificao dos mecanismos causais do processo de recuperao do desempenho institucional, apresentando propostas de reorganizao do aparato estatal desconexas com a dinmica das burocracias governamentais. Diante das tenses burocrticas originadas com a implementao das reformas gerenciais, um dos temas recorrentes na agenda de pesquisa da Cincia Poltica tem sido a anlise do grau de efetividade das reformas na administrao pblica voltadas para a execuo de polticas reducionistas do escopo e dos gastos governamentais como instrumento de elevao do desempenho estatal (Abrucio, 1996, 2007; Coutinho, 2000; Ferreira, 2002; Rezende, 2004; BresserPereira, 2005; Matias-Pereira, 2006). Afinal, a execuo das reformas gerenciais foi efetiva? A implementao da poltica pblica de downsizing foi consistente ao longo do tempo? Objetivando responder a tais questes optou-se neste trabalho por um estudo de caso acerca do esforo de reforma gerencial no Brasil, com corte longitudinal entre 1995 e 2007, atravs do mapeando do comportamento temporal das variveis despesa de pessoal e quantitativo de servidores pblicos, como proxy para a anlise da longevidade (e efetividade) da reforma gerencial brasileira e sua poltica
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Foi a vitria do Partido Conservador na Gr-Bretanha em 1979, conduzindo Margaret Thatcher Downing Street n10, e a vitria do Partido Republicano nos E.U.A. em 1980, conduzindo Ronald Reagan Casa Branca, que as polticas de downsizing (i.e. privatizaes, desregulamentao de diversos setores econmicos, corte no nmero de servidores pblicos etc.) passaram da teoria prtica. Isto possibilitou que este bloco de polticas fosse avidamente defendido (e patrocinado) por organismos multilaterais como Banco Mundial, Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento (OCDE) e Banco Interamericano de Desenvolvimento, possibilitando sua disperso internacional.

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de downsizing. Destarte, este artigo est estruturado em quatro sees, onde, na seo 1 apresenta-se um sumrio das experincias brasileiras de reformas na administrao pblica federal desde a dcada de 1930, e na seo 2 descreve-se em linhas gerais o esforo e os conflitos de execuo de uma reforma gerencial no Brasil. Por sua vez, a seo seguinte consiste em uma anlise descritiva dos dados sobre o comportamento temporal do quantitativo de servidores e da despesa de pessoal na administrao pblica federal brasileira. Finalmente, na seo 4 esto contidas as consideraes finais do trabalho em tela.

1. Um sumrio da experincia brasileira com reformas na administrao pblica: o Dasp e o Decreto-Lei 200/67 como instrumentos para a expanso estatal. A tentativa brasileira de reestruturao do aparelho estatal federal no recente, uma vez que ainda nos anos de 1930 comearam a ser delineadas as primeiras experincias relevantes de reforma administrativa. Em 1935 foi nomeada a Comisso Mista de Reforma Econmico-Financeira que objetivou estabelecer controles sobre as despesas operacionais da administrao federal, at ento sem mecanismos institucionais de controle da despesa governamental. No ano seguinte foi promulgada a Lei n 284, que criava a Comisso de Reajustamento, voltada para a regulamentao de remanejamento de servidores entre os rgos federais e tornava obrigatrio o ingresso na administrao federal via concurso pblico. A Lei n 284/36 tambm criou o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, responsvel pela realizao dos concursos pblicos, controlando assim o ingresso e distribuio de servidores na burocracia federal. Esse esforo reformador culminou com a promulgao do Decreto-lei n 579 de 1938 e a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), rgo responsvel por toda a poltica de gesto de pessoal, patrimnio, e corresponsvel pelo processo de oramentao da administrao federal2. Nesse sentido, a criao do Dasp inaugurou no Brasil o iderio de administrao pblica burocrtica racional, eficiente e dinmica. Atravs de um rgo vinculado diretamente Presidncia da Repblica, dotado das atribuies de controle sobre o ingresso e as carreiras no servio
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Inicialmente o Dasp seria responsvel pela elaborao do oramento do governo federal. Porm, em razo de fortes presses da tecnocracia do Ministrio da Fazenda foi encontrado um meio termo para a operacionalizao da oramentao com a criao da Comisso de Oramento, composta de tcnicos do novo rgo e da Fazenda, e chefiada pelo presidente do Dasp.

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pblico, e de qualificao tcnica do corpo funcional, buscava-se prover a alta e mdia burocracia estatal de padres minimamente profissionais para fazer frente s novas atribuies estatais. A grande depresso econmica e os desafios para a promoo de polticas desenvolvimentistas, atravs da industrializao de uma economia essencialmente agrria, exigiam a interveno estatal com polticas pblicas bem delineadas, o que seria algo possvel apenas com quadros tcnicos qualificados e eficientes sistemas de execuo de policies. Ou seja, o Estado, em particular a administrao pblica federal, necessitava de instrumentos de expanso de sua capacidade intervencionista, e a construo de uma burocracia nos moldes weberianos seria o passo inicial. Mas o funcionamento do Dasp se deu em consonncia com resqucios do arcabouo institucional patrimonialista de longa trajetria da gesto pblica do pas. Segundo Bresser-Pereira (2005), a tentativa de substituio de um corpo administrativo patrimonialista por uma burocracia moderna e com perfil tcnico no se mostrou completa. A indistino entre o pblico e o privado persistia no bojo da administrao federal, comprometendo a qualidade da poltica pblica produzida, e revelando as tenses poltico-partidrias existentes no processo de reestruturao organizacional nos cargos e funes do poder Executivo. Estas tenses apresentaram crescimento exponencial com a redemocratizao do pas em 1946, quando o retorno aos ciclos eleitorais fortaleceu, naquele perodo, a prtica de indicaes polticas para cargos pblicos (spoil system), margem da legislao de orientao daspiana. A indicao de cargos e seus efeitos sobre a gesto pblica explicitaram-se no governo de Juscelino Kubitschek (1955-1960) quando da necessidade de utilizao de uma administrao pblica paralela, composta de uma burocracia tcnica, para a execuo das aes estatais constitutivas do Programa de Metas. Tal medida explicava-se em razo de apenas 12,4% dos servidores federais em 1958 terem ingressado no servio pblico pelo sistema de mrito, evidenciando a fragilidade gerencial da burocracia existente poca, e os limites operacionais do Dasp para a construo de uma racionalidade burocrtica ps regime Vargas (Lafer, 2002). A reforma administrativa inconclusa do Estado Novo gerou disfunes na gesto estatal, inerentes combinao de prticas clientelsticas de acesso ao servio pblico, rigidez legal da poltica de recursos humanos, e excesso de procedimentos administrativos derivado dos mecanismos de controle criados pela reforma de 1938. Assim, apenas com o Decreto-lei n 200 de 25 de fevereiro de 1967, foi estabelecido um marco jurdico-legal de uma segunda tentativa relevante de reforma administrativa, e primeira tentativa de desburocratizao da mquina pblica para fazer frente baixa flexibilidade e elevado formalismo das rotinas

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administrativas advindas das disfuncionalidades do modelo Dasp. A fase dos planos nacionais de desenvolvimento inaugurada com o regime autoritrio de 1964 necessitava de um corpo administrativo qualificado, porm revestido de autonomia decisria, visando celeridade nos processos de elaborao de projetos, maior eficincia e eficcia na gesto de polticas setoriais, e aumento no padro de gerenciamento das polticas macroeconmicas. A natureza da reforma administrativa de 1967 era, portanto, eminentemente descentralizadora3, como fica evidenciado pelo artigo 10 do Decreto-lei 200/67 que declara que a execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada. Ademais, em seu o artigo 6, que estabelece os princpios fundamentais da reforma, encontra-se a descentralizao e delegao de competncias, juntamente com planejamento, coordenao e controle, como balizadores da atuao da administrao pblica federal. Porm, a busca por maior dinamismo do setor pblico federal via descentralizao resultou no crescimento da quantidade de agncias governamentais em escala exponencial. Analisando o Grfico 1.1 abaixo possvel observar que, ao trmino do regime autoritrio, em 1985, comparado com seu incio em 1964, ocorreu um crescimento em torno de 250% na quantidade de rgos pblicos no Executivo federal, expandindo sem precedentes o padro de interveno estatal na economia brasileira. A expanso do setor pblico naquele perodo foi resultado do crescimento do nmero de empresas estatais e, especialmente, do aumento da participao relativa de suas despesas na composio do gasto pblico total (cf. Rezende, 1987). Destarte, se, por um lado, o Decreto-lei 200/67 proporcionou o arcabouo jurdico para maior flexibilidade decisria e gerencial, por outro, provocou uma multiplicidade de plos decisrios que comprometeram a capacidade de coordenao e controle componentes basilares da reforma - na execuo de polticas. Embora, em 1979, tenha sido criada a Secretaria Especial de Controle das Estatais (SEST), como instrumento para consolidao dos vetores controle e coordenao previstos na reforma de 1967, a descentralizao exacerbada ocorrida ao longo da dcada de 1970 limitou fortemente a capacidade de atuao da SEST. Afinal, uma tentativa de recentralizao do processo de oferta de polticas
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Com o Decreto-lei 200 a administrao pblica federal foi dividida, pela natureza do bem ou servio pblico ofertado, em dois setores, compreendendo: a) administrao direta, composta da estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios; e b) administrao indireta, compreendendo autarquias, empresas pblicas, e sociedades de economia mista. As fundaes, ao serem criadas, foram enquadradas com a natureza organizacional das sociedades de economia mista.

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produz tenses, pois qualquer proposta de controle centralizado geram conflitos que no podem ser facilmente solucionados (op. cit., p: 231). A tentativa de descentralizao administrativa do Decreto-lei 200/67, e o aumento da produo de bens privados pelo setor pblico, sem os adequados instrumentos de planejamento e controle, comprometeram, no tempo, o objetivo de elevao do desempenho na execuo das polticas pblicas no perodo do regime autoritrio.
Grfico 1.1 ndice da evoluo da quantidade de agncias governamentais. (1964=100,0)
338,2 292,7 202,7 152,7 349,1

400,0 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0

100,0

1964

1967

1969

1974

1979

1985

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Rezende (2004), Quadro 2.

Enquanto Mota (2007) destaca a sobrevivncia das prticas patrimonialistas sob a gide da reforma de 1967 como a razo do fracasso da iniciativa reformista, e Cardoso (1993) identifica no surgimento de anis burocrticos as disfunes no escopo e dimenso na oferta de polticas, Bresser-Pereira bem resume as limitaes da reforma, afirmando que:
O Decreto-lei 200 teve, porm duas conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, por permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro, por no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que era vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. [...] Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-lei n 200 ficou pela metade, fracassou. A crise poltica do regime militar, que se iniciou j em meados dos anos 70, agravou ainda a situao da administrao pblica, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao (Bresser-Pereira, 2005, p. 244245).

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As duas primeiras grandes reformas administrativas no perodo republicano apresentaram como caractersticas similares a implementao em perodos autoritrios e a criao de mecanismos que possibilitassem o aumento da interveno estatal. Tal expanso ocorreu ora promovendo maior racionalizao na dinmica da burocracia pblica, para fazer frente s novas demandas de industrializao, como no caso do modelo Dasp, ora atravs do aumento da produo de bens privados pelo setor governamental, via empresas estatais e autarquias (fundaes), como no caso do decreto-lei 200/67.

2. A reforma administrativa da dcada de 1990 2.1 O preldio de uma nova reforma A politizao da burocracia por um lado, a rigidez procedimental e a gesto ineficiente, por outro, tornavam a administrao federal incapaz de fazer frente aos novos desafios do final do sculo XX. A reestruturao produtiva e o processo de globalizao e financeirizao do capital se constituram limitadores da capacidade de arrecadao fiscal do Estado, comprometendo a oferta de polticas e desarticulando sua demanda de produo. O quadro de desequilbrio macroeconmico tornou significativamente escassos os recursos para financiar as polticas pblicas, pois o perigo de recrudescimento da inflao inviabilizava o financiamento de policies via imposto inflacionrio. Diante disto, identificou-se no pas uma crise fiscal geradora das crises de governana e governabilidade4 do incio da dcada de 1990, semelhante ao diagnstico produzido na dcada de 1970 nos pases centrais. Ou seja, o Estado brasileiro, em particular a administrao pblica federal, necessitava de reestruturao organizacional com vistas a suplantar tais limitaes operacionais e rearticular a demanda social por polticas pblicas e sua oferta. Foram identificados quatro problemas principais para essa reestruturao: a delimitao do tamanho do Estado; a redefinio do papel regulador do Estado (esses interdependentes); a recuperao da governana; e, o aumento da governabilidade. Se o diagnstico da crise do Estado brasileiro foi semelhante quele das economias desenvolvidas, o receiturio no poderia ser diferente: a estrutura estatal precisava ser redimensionada. Destarte, no tocante delimitao do tamanho do Estado, ideias de privatizao, publicizao e terceirizao passaram a compor o receiturio
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Para a definio de crise de governana e crise de governabilidade, cf. Diniz (2001, 1997).

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reformador (cf. Bresser-Pereira, 1997). Ou seja, a poltica de downsizing foi considerada como um dos pilares de sustentao das diretrizes de reforma do Estado, baseado no modelo gerencial (new public administration). De acordo com Rezende (2000, p.120) as polticas de downsizing, ou reduo do nmero de funcionrios pblicos, como estratgia de reforma da administrao pblica, tm sido um dos componentes das reformas gerenciais no mundo desenvolvido e em desenvolvimento. J para Abrucio (2005), novos conceitos emergiram desse novo paradigma da organizao pblica gerencial, como administrao por objetivos, downsizing, servios pblicos voltados para o consumidor, entre outros; todas medidas com carter inovador que visavam redefinir o papel do Estado. A execuo da reforma aguardava apenas a legitimao de um novo governo emergente das urnas para ser iniciada. A conjugao da estabilidade inflacionria originria do Plano Real e o incio do governo eleito em primeiro turno de Fernando Henrique Cardoso propiciaram o momento adequado para mais uma reestruturao organizacional da administrao pblica federal. Deuse incio ao terceiro grande esforo de reforma administrativa. 2.2 O Estado sob suspeita De acordo com Bresser-Pereira (2005), um dos principais arquitetos do esforo da reforma administrativa gerencial, a nova administrao pblica pode ser considerada como a principal resposta crise fiscal e poltica que o Estado enfrentava no perodo em que a poltica econmica de perfil keynesiano era hegemnica. Aquele paradigma para a gesto governamental se constitua em uma forma estratgica de controle dos gastos pblicos e reestruturao do escopo de ao, tendo em vista a otimizao da eficincia dos servios cabveis ao Estado e a superao do tradicional modelo burocrtico de gesto. Przeworski (2005) destaca que a compreenso acerca das perspectivas contrastantes entre Estado e economia pode ser fator explicativo para as ondas de reforma do Estado na dcada de 1990, uma vez que:
Na verdade, as anlises do trmino do keynesianismo, apresentadas em meados dos anos 70 pela esquerda (Habermas, 1975), pelo centro (Skidelsky, 1997) e pela direita (Strigler, 1975), eram quase idnticas: o Estado fortaleciase e, por essa razo, passava a atrair os interesses privados especulativos. Como resultado, o Estado acabava permeado por interesses especiais, prevalecia a lgica privada e desintegrava-se a coeso interna e da interveno estatal. [...] O setor pblico deve ser privatizado porque os governos so supostamente mais sensveis s presses polticas das empresas pblicas do que s das empresas privadas. O Estado deve ser isolado das presses

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polticas para que no se torne presa do rent-seeking por parte dos interesses privados (Przeworski, 2005, pp. 41-42).

Esta argumentao foi absorvida por parte dos policy-makers brasileiros ainda na fase de elaborao da nova constituio federal, mas os mesmos no detiveram fora poltica suficiente para adequar inteiramente, na Constituio de 1988, o aparato estatal ao paradigma da administrao pblica gerencial. A universalizao de alguns servios pblicos, bem como a garantia constitucional de repasses oramentrios para rubricas especficas (i.e. sade, educao, assistncia social) fortaleceu as presses da demanda por polticas de natureza social que, em ambiente de colapso das contas externas e hiperinflao, apenas agravaram o quadro de crise de governana no pas. Em meio a este cenrio, Diniz (1999, p.176) ressalta que o objetivo de reformar o Estado parte intrnseca de um processo mais amplo de fortalecimento das condies de governabilidade democrtica. O embate de foras entre os favorveis reconfigurao do escopo do Estado e os defensores da expanso da rede social de proteo, estes ltimos ancorados no peso poltico de parte de uma tecnocracia militante e de especialistas em polticas setoriais com mandatos eletivos no Congresso, retardaram a execuo de algumas medidas. Porm, a hiperinflao e o agravamento da crise de governana que caminhava a largos passos para uma crise de governabilidade sem precedentes na histria contempornea do pas funcionaram como catalisadores do processo de forma administrativa. Entendia-se que a baixa performance do setor pblico estava associada ao modelo de desenvolvimento, ancorado na forte interveno estatal na atividade econmica, e sua tendncia captura do Estado por grupos de interesses patrocinadores de polticas de autobenefcio. Assim, uma das diretrizes inclusas no Plano de Reconstruo Nacional, lanado ainda no governo Collor (1990-1992), foi a proposta de desregulamentao de mercado, privatizao de empresas pblicas e o aumento de abertura para o mercado internacional. O velho papel do Estado estava sob ataque (Rezende, 2004, p.64). Na realidade, as polticas do governo Collor traduziram o carter de desorganizao e desmantelamento da mquina pblica, com aes desarticuladas e ineficazes, mas dotadas de elevado grau de conflito, gerando ondas de instabilidade e inrcia no funcionamento da administrao pbica federal (Albuquerque, 1995; Santos, 1997; Martins, 1997; Lima Junior, 1998; Rezende, 2004; Bresser-Pereira, 2005; Abrucio, 2007; Costa, 2008). Abrucio (2005) destaca que um conjunto de mudanas significativas atinentes gesto governamental norteou o esforo de implementao do modelo

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de administrao gerencial. Destacam-se: a profissionalizao da alta burocracia, visando o fortalecimento das capacidades de formulao e a avaliao de polticas pblicas; a focalizao no atendimento das demandas do cliente-cidado; transparncia e responsabilizao democrtica na administrao pblica; a descentralizao da execuo dos servios aos nveis subnacionais; a desconcentrao organizacional da execuo e funes do governo central para agncias especializadas; a orientao dos mecanismos de controle para resultados, baseados em indicadores fixados em contratos de gesto; e a adoo de um novo desenho organizacional para as atividades no exclusivas (formuladas, reguladas e financiadas pelo Estado, mas realizadas pelo setor pblico no estatal). No entanto, a quase totalidade dessas mudanas institucionais no saiu do papel:
No obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalizao do servio pblico previstas na Constituio de 1988, parte desta legislao resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal, e no na produo de servidores do pblico, para lembrar a origem da palavra (Longo, 2007). Foram criadas falsas isonomias (como a incorporao absurda de gratificaes e benefcios) e legislaes que tornaram a burocracia mais ensimesmada e distante da populao (Abrucio, 2007, p. 68)

Ferreira (2002) considera que apenas no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) foram introduzidos mecanismos institucionais para viabilizar a reforma gerencial na administrao pblica, tendo em vista superar o notrio esgotamento do modelo burocrtico vigente. A partir da Secretaria da Administrao Federal (SAF), foi criado o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) cujas aes foram sistematizadas com a elaborao do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995). Inspirado nos avanos da reforma gerencial em outros pases, e atento para as especificidades do caso brasileiro, o Plano Diretor props ao mesmo tempo aperfeioar e consolidar os quadros permanentes da burocracia, e desenvolver o gerenciamento no setor pblico (Pacheco, 2002, p. 13). Aes importantes de racionalizao foram adotadas, mas o processo de execuo da reforma no apresentou um padro regular:
[...] a maior mudana realizada foi, paradoxalmente, a continuao e o aperfeioamento da civil service reform, por mais que o discurso do Plano Diretor da Reforma do Estado se baseasse numa viso (erroneamente) etapista com a reforma gerencial vindo depois da burocrtica. Houve uma grande reorganizao administrativa do governo federal, com destaque para a melhoria substancial das informaes da administrao pblica antes

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desorganizadas ou inexistentes e o fortalecimento das carreiras de Estado. Um nmero importante de concursos foi realizado e a capacitao feita pela Enap, revitalizada. Em suma, o ideal meritocrtico contido no chamado modelo weberiano no foi abandonado pelo Mare; ao contrrio, foi aperfeioado (Abrucio, 2007, p. 71).

Em 1998, em razo de conflitos entre o segmento burocrtico da autoridade monetria e os reformadores encastelados no MARE, no tocante descentralizao decisria sobre recursos oramentrios, este ministrio foi extinto e suas atribuies absorvidas pelo Ministrio do Planejamento5. Se os esforos de reforma administrativa ocorridos na ditadura Vargas e durante o regime autoritrio foram vitimados pelo conflito distributivo de poder no interior da burocracia estatal, tal conflito foi potencializado quando do esforo de reforma em um perodo de regularidade democrtica. As variveis ambientais, sob as quais operam as reformas, i.e. dependncia oramentria, averso ao risco poltico, e assimetria de informao, so potencializadas em mecanismos decisrios abertos e de mdio prazo e.g. ciclos eleitorais , dado o forte conflito de poder desencadeado pelo processo reformador, conduzindo a poltica de reestruturao burocrtica ao problema da falha sequencial (cf. Fittipaldi, 2005). Porm, mesmo com o fracasso da execuo da dimenso da mudana institucional, a dimenso fiscal, ncora desse paradigma de reforma administrativa, foi implementada? Em outros termos, o processo de downsizing, amplamente defendido pelos burocratas vinculados autoridade monetriaBresser-Pereira (i.e. Ministrio da Fazenda; Banco Central) e eventuais vencedores do embate pela centralizao dos gastos governamentais - foi posto em execuo? Na seo seguinte apresentar-se- a real magnitude do processo de implementao da administrao pblica gerencial no Brasil.

3. A reforma gerencial em (in)ao Um dos elementos constitutivos do modelo de reforma gerencial em suas diferentes verses a poltica de reduo das despesas de custeio, com vistas a ganhos de produtividade na oferta de polticas pblicas. Esse ganho de eficincia do Estado se daria reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal, atravs de programas de privatizaes, terceirizaes e publicizao
5

As atribuies do MARE foram incorporadas pelo Ministrio do Planejamento, que foi renomeado como Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. No governo Lula a nomenclatura do rgo foi mais uma vez modificada para Ministrio do Planejamento, como tradicionalmente era denominado.

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(este ltimo processo implicando na transferncia para o setor pblico no-estatal os servios sociais e cientficos que hoje o Estado presta) (Bresser-Pereira, 1997, p. 18). Nessa direo, torna-se imprescindvel ao estudo das reformas administrativas voltadas para elevao da eficincia, analisar o comportamento, no tempo, das variveis despesa de pessoal e quantitativo de funcionrios, com vistas ao real dimensionamento do esforo reformador para a elevao da produtividade estatal, sob a tica do paradigma da new public administration. Assim, o estudo em tela sistematizou os dados extrados do Boletim Estatstico de Pessoal (BEP), produzido pelo Ministrio do Planejamento no perodo 1995 a 2007, visando o cotejamento entre o padro observado nas variveis em estudo e as diretrizes da poltica contidas no arcabouo terico balizador da reforma empreendida no Executivo federal.

Fonte: Elaborao dos autores a partir do Boletim Estatstico de Pessoal / Ministrio do Planejamento. Vrios Volumes: Braslia.

No grfico 3.1 pode-se observar que o comportamento da varivel quantitativo de servidores no registrou oscilaes expressivas ao longo da srie histrica analisada. Variaes marginais foram registradas no intervalo entre os anos de 1999 e 2003, mas sem comprometer a trajetria das curvas. Ademais, chama ateno o fato de que, ao longo de toda a srie, a administrao indireta registrou um contingente de servidores sempre superior ao da administrao direta. Considerando que o processo de privatizao foi concentrado em rgos governamentais situados nessa esfera da administrao pblica, possvel inferir

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que um dos vetores do paradigma gerencial i.e. as privatizaes apresentou efeito nulo sobre o quadro de servidores do Executivo federal brasileiro. Este argumento reforado pelas modestas modificaes no perfil de distribuio de servidores entre a administrao direta e a administrao indireta. Ao longo da srie analisada foi registrada uma expanso de 3,5% na participao relativa dos servidores da administrao indireta no total de servidores da administrao federal, enquanto a participao relativa do contingente de servidores da administrao direta apresentou uma reduo de 4,7% (cf. Grfico 3.2); ou seja, uma reduo, em mdia, inferior a 0,5% ao ano ao longo de toda a srie histrica. Esses dados refutam a hiptese da execuo de uma poltica de downsizing no Brasil, descaracterizando o modelo de reforma administrativa gerencial que lastreava as polticas reformadoras.

Fonte: Elaborao dos autores a partir do Boletim Estatstico de Pessoal / Ministrio do Planejamento. Vrios Volumes: Braslia.

Por sua vez, ao se analisar a evoluo da varivel despesa de pessoal no mesmo perodo de tempo, percebe-se que o quadro de incongruncia entre as diretrizes da poltica de reforma e sua execuo permanece inalterado. Ao longo do perodo estudado no foram observadas tendncias de queda na despesa com a folha de pagamento do Executivo federal, em termos reais. Ao contrrio, ainda no segundo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), e de forma mais expressiva ao longo dos dois governos Lula, o gasto com pessoal registrou um crescimento acima da taxa de inflao (cf. Grfico 3.3). Apenas no primeiro governo FHC

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observou-se uma reduo em termos reais da despesa de pessoal, com inverso desta tendncia a partir de seu segundo mandato presidencial.

Fonte: Elaborao dos autores a partir do Boletim Estatstico de Pessoal / Ministrio do Planejamento. Vrios Volumes: Braslia.

Por seu turno, em 1998 verificou-se uma reduo real de 13% no gasto com pessoal quando comparado com 1995. Porm, de 1999 em diante as despesas com a folha de pagamento se comportaram de forma ascendente registrando, no ano de 2007, um crescimento de 37% em relao ao incio da srie histrica analisada, significando um crescimento percentual mdio de 2,8% ao ano, acima da inflao do perodo. O grfico 3.3 tambm expe indiretamente o crescimento da razo entre a despesa com servidores ativos e a despesa com aposentados e pensionistas (inativos). O quociente desses gastos salta de 1,67 em 1995 para aproximados 1,94 em 2007, refletindo uma expanso de 16,2%, como resultado da elevao das despesas com servidores ativos, principalmente a partir de 2003. Ainda com base no grfico 3.3 percebe-se, a partir da inclinao da curva de despesa com servidores ativos, a existncia de uma diferenciao nas polticas adotadas pelo governo FHC para cada um de seus mandatos presidenciais6, assim como no tocante ao primeiro mandato do governo Lula e incio do segundo. As respostas s iniciativas de polticas de reduo do escopo e dos gastos
6

Para um balano mais detalhado do governo FHC, cf. Costa (2002).

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governamentais, em meio ao ambiente de reforma prevalecente com a criao do MARE, e aps sua extino, comportaram-se distintivamente. A curva do gasto com a folha de pagamento dos servidores ativos revela que: i) ao longo do primeiro governo FHC (1994-1998) foi executada uma poltica de restrio de despesa, uma vez que a curva exibe, mesmo que suavemente, um declive ao longo daquele perodo; ii) a partir do segundo governo FHC (1999-2002), percebese a descontinuidade da poltica de downsizing do setor pblico, como resultado da extino do MARE; e iii) a partir do primeiro governo Lula (2003-2006) percebe-se um padro ascendente do gasto com pessoal ativo. Este crescimento mostrou-se mais intenso a partir do incio do segundo mandato petista. De fato, a incorporao do rgo governamental responsvel pela execuo da poltica de downsizing i.e. MARE pelo Ministrio de Planejamento, reflete o conflito de poder encapsulado no processo de implementao da poltica de reforma, e os claros sinais de vitria para os segmentos da burocracia federal resistentes diminuio de suas atribuies. 3.1 Os cargos comissionados: os DAS em foco. Se a anlise da quantidade de servidores, per si, apresenta suas limitaes como proxy do grau de implementao da poltica de reforma gerencial, em razo dos impedimentos legais para o desligamento de servidores, a observao do comportamento do quantitativo de pessoal em cargos comissionados est livre de tais amarras jurdicas. Quando analisados os dados do quantitativo dos ocupantes de cargos de Direo de Assessoramento Superior (DAS) os cargos comissionados do Executivo federal fica evidenciado o padro de crescimento no tempo (cf. Grfico 3.5). A exceo dos anos de 1998 e 1999, quando o nmero de ocupantes de DAS (17.183 e 16.306, respectivamente) foi inferior ao verificado no incio da srie (17.227), o padro predominante na curva do quantitativo de pessoal ocupando tais cargos foi de expanso. Porm, esse padro de crescimento foi diferenciado entre os governos FHC e Lula. Enquanto a expanso no nmero de pessoal com cargos de DAS nos dois governos FHC apresentou crescimento mdio apenas marginal de 0,8% ao ano, no primeiro governo Lula e incio do segundo o aumento de pessoal em cargos comissionados elevou-se, em mdia, 3% ao ano. Mesmo que tais percentuais no representem nenhuma expanso espetacular, percebe-se a dificuldade do governo FHC em reduzir o quantitativo de DAS, bem como a total reverso da poltica de enxugamento do quadro de servidores do governo Lula. Assim, confirma-se a hiptese de fragmentao da poltica de downsizing e a baixa longevidade desta poltica pblica.

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Fonte: Elaborao dos autores a partir do Boletim Estatstico de Pessoal / Ministrio do Planejamento. Vrios Volumes: Braslia.

Quando considerado o perfil dos cargos de DAS ocupados7, apresentado na Tabela 3.1, constata-se que, de fato, a predominncia do quantitativo de tais cargos loteia os nveis mais perifricos da administrao federal, no caso DAS 1, DAS 2 e DAS 3. Mesmo verificando uma pequena reduo percentual em tais nveis, uma vez que no ano de 1995 a participao percentual de ocupantes de DAS 1 era de 41,8% reduzindo para 33,9% em 2007, o conjunto de tais nveis continua representando em torno de 50% da ocupao dos cargos de Direo e Assessoramento Superior. Vale ressaltar que a partir de 2005 foi estabelecido por lei que 75% dos cargos de DAS, nveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, nvel 4, deveriam ser ocupados, exclusivamente por servidores de carreira. Se por um lado tal medida criou obstculos para o loteamento de cargos comissionados na administrao federal por indicao partidria e/ou pessoal, no foi suficiente para estancar o crescimento do quantitativo de servidores nesses cargos, implicando em presses expansionistas sobre a folha de pagamento. Em outros termos, o paradigma da administrao pblica gerencial no encontrou respaldo factual na poltica de recursos humanos do poder Executivo.

Sobre o perfil referente a cada cargo de DAS cf. DArajo (2007).

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Tabela 3.1 Participao Percentual do Quantitativo dos ocupantes de DAS, segundo o nvel de funo. Nvel da Funo
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 Total

1995 41,8 32,9 13,1 8,5 2,9 0,7 100,0

1996 nd nd nd nd nd nd

1997 38,7 33,8 14,0 9,6 3,2 0,7

1998 1999 38,1 33,0 14,5 10,0 3,5 0,8 34,8 32,6 16,5 11,1 4,1 0,9

2000 2001 37,4 31,3 16,3 10,7 3,5 0,8 100,0 37,0 31,2 15,7 11,5 3,7 0,8 99,9

2002 36,6 31,0 16,1 11,7 3,7 0,8 99,9

2003 2004 37,3 26,5 17,4 13,3 4,4 1,0 35,4 27,3 17,9 13,9 4,5 1,0

2005 35,4 27,5 17,6 13,9 4,5 1,0

2006 34,5 27,1 18,1 14,6 4,8 1,0

2007 33,9 27,5 18,3 14,6 4,7 1,0

nd 100,0

99,9 100,0

99,9 100,0

99,9 100,1 100,0

Fonte: Elaborao dos autores a partir do Boletim Estatstico de Pessoal / Ministrio do Planejamento. Vrios Volumes: Braslia.Nota: nd= dados no disponveis

Agregando a anlise das variveis selecionadas neste trabalho para captar a real dimenso da poltica de downsizing na administrao federal brasileira, sob as diretrizes do modelo de administrao pblica gerencial, percebe-se, atravs do Quadro 3.1, o mito do Estado mnimo na experincia recente do Brasil com as reformas administrativas. Apesar da reduo no quantitativo de servidores pblicos entre os anos de 1995 e 2007, o comportamento da despesa de pessoal registrou crescimento bem superior, sendo acompanhado pela expanso do quantitativo de servidores em cargos de DAS. A anlise conjunta do padro temporal das variveis selecionadas como proxy para medio do grau de implementao do encolhimento do Estado no permite afirmar que a experincia brasileira de reforma administrativa iniciada na dcada de 1990 inaugurou uma nova dimenso estatal no Brasil. De fato, foi observada uma reverso de iniciativas de polticas de downsizing ainda no segundo governo FHC.
Quadro 3.1 Comportamento da Administrao Federal Brasileira 1995 a 2007 (Servidores ativos da Adm. Direta e Indireta) Variveis Selecionadas Despesa de Pessoal(Ativo) Qtd. servidores Ativos (Adm. Direta e Indireta) Qtd. DAS Padro Temporal Expanso Reduo Expanso Variao Percentual 37,01% -6,93% 17,18%

Fonte: Elaborao dos autores a partir do Boletim Estatstico de Pessoal / Ministrio do Planejamento. Vrios Volumes: Braslia.

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4. Consideraes finais Atravs de uma anlise descritiva dos dados referentes despesa de pessoal e ao quantitativo de servidores na administrao federal brasileira, no perodo de 1995 a 2007, foi possvel mapear a longevidade da poltica de reduo do tamanho do Estado. Observou-se que, apesar do discurso de elevao da eficincia da ao governamental via corte no gasto de custeio ncora do paradigma gerencial de reformas administrativas , a experincia brasileira no incorporou o downsizing como vetor de recuperao do desempenho estatal, transformando a concepo de Estado mnimo em mito. A implementao do modelo gerencialista fragmentou-se ao longo do perodo analisado, decorrente das prprias incongruncias do modelo de reforma que foi adotado e dos embates polticos que a cercaram. Ou seja, ao ancorar a poltica de reforma administrativa no paradigma gerencial, os decisores brasileiros incorporaram as dificuldades de se estabelecer um padro cooperativo entre as elites burocrticas federais para uma implementao exitosa de uma poltica pblica de recuperao da eficincia governamental centrada na reduo do escopo e dimenso do Estado. O encolhimento estatal contrariava importantes setores da burocracia estatal que perderiam recursos de poder caso a pretendida reforma fosse levada a cabo, enfraquecendo agncias governamentais com forte atuao na distribuio de polticas pblicas a expressivos segmentos sociais. O padro ascendente dos gastos com a folha de pessoal e a modesta reduo no quantitativo de servidores ativos, apontam para a fragmentao da reforma administrativa pretendida. A descontinuidade temporal da poltica de downsizing sua breve longevidade refletiu o conflito de poder em torno do redimensionamento do Estado brasileiro, parecendo indicar certa inadequao do paradigma gerencial quando aplicado a estruturas estatais sob presso por expanso de polticas. Como desdobramento da anlise aqui desenvolvida importante o surgimento de trabalhos que contemplem a comparao entre a oferta de polticas pblicas no perodo estudado e os custos operacionais do poder Executivo federal, com vistas a medidas mais precisas de mensurao da produtividade governamental, recorte analtico que no foi abarcado por este trabalho.

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EVIDNCIAS DA FRAGMENTAO DA POLTICA DE REDUCIONISMO ESTATAL: O mito da reforma administrativa gerencial brasileira Resumo Um dos temas recorrentes na agenda de pesquisa da Cincia Poltica tem sido a anlise sobre os alcances e limites dos paradigmas das reformas na administrao pblica. Dentre os modelos de reformas organizacionais, o modelo gerencial foi aquele encabeou a agenda reformadora da dcada de 1990, tendo na lgica da elevao da eficincia estatal a poltica de downsizing. Destarte, o presente artigo recorreu-se a anlise do comportamento temporal do quantitativo de servidores e das despesas com pessoal, no perodo de 1995 a 2007, como proxy para identificar a longevidade da implementao do modelo gerencial no mbito da administrao pblica brasileira. Concluiu-se que a experincia do pas com o paradigma da administrao pblica gerencial fragmentou-se no tempo. Palavras-chave: Administrao pblica, reformas administrativas, modelo gerencialista, downsizing.

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Poltica & Trabalho 35 EVIDENCE OF FRAGMENTATION OF THE POLICY DOWNSIZING OF THE STATE: The myth of Brazilian managerial administrative reform

Abstract One of the recurring themes in the research agenda of political science has been the analysis of the scope and limits of paradigms of reforms in public administration. Among the models of organizational reform, the managerial model is one that comes to heading reformist agenda, with the logic of raising the efficiency of state policy downsizing. Therefore, this article used to analyze the temporal behavior of the quantity of servers and staff costs in the period 1995-2007, as a proxy to identify the longevity of implementing the management model within the Brazilian public administration. It was concluded that the countrys experience with the paradigm of public management fragmented over time. Keywords: public administration, administrative reform, managerial model, downsizing.