Vous êtes sur la page 1sur 809

N 673

SNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Rapport remis Monsieur le Prsident du Snat le 17 juillet 2012
Enregistr la Prsidence du Snat le 17 juillet 2012
Dpt publi au Journal Officiel dition des Lois et Dcrets du 18 juillet 2012
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d'enqute sur l'vasion des capitaux et des actifs hors
de France et ses incidences fiscales (1),
Prsident
M. Philippe DOMINATI
Rapporteur
M. ric BOCQUET,
Snateurs.
Tome I : rapport.
(1) Cette commission est compose de : M. Philippe Dominati, prsident ; M. ric Bocquet, rapporteur ; Mme Corinne
Bouchoux, MM. Jacques Chiron, Yvon Collin, Jol Guerriau, vice-prsidents ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bcot,
Jean-Pierre Caffet, Luc Carnouvas, Pierre Charon, Francis Delattre, Louis Duvernois, Yann Gaillard, Mmes Colette Giudicelli,
Nathalie Goulet, M. Philippe Kaltenbach, Mme Marie-Nolle Lienemann, MM. Franois Pillet, Yannick Vaugrenard, Richard
Yung.
- 3 -
S OMMAI RE
Pages
AVANT-PROPOS...................................................................................................................... 9
INTRODUCTION UN PHNOMNE SOUS-ESTIM AU CUR DE
LCONOMIE CONTEMPORAINE........................................................................................ 41
I. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES QUI DOIT TRE
CORRIGE.......................................................................................................................... 43
A. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES....................................... 43
B. QUI ABOUTISSENT DES VALUATIONS SOUVENT PRSENTES COMME
PEU SIGNIFICATIVES ......................................................................................................... 46
1. La comptabilit nationale .................................................................................................... 46
2. Les chiffres du Conseil des prlvements obligatoires .......................................................... 47
3. Remdier la carence des estimations de source publique ................................................... 51
II. UN FAISCEAU DINDICES RECOUPS PAR DIFFRENTES ESTIMATIONS
DCRIT UN PHNOMNE TRS FORTS ENJEUX .................................................... 59
A. LA VALEUR AJOUTE RISQUE ...................................................................................... 60
1. Une technique souvent mentionne lors des auditions de votre commission........................... 66
2. Une estimation du risque pour la France ............................................................................. 67
B. LA MASSE FINANCIRE RISQUE ................................................................................... 70
1. Derrire les investissements directs (IDE), des oprations de prts-emprunts
intragroupes en forte expansion........................................................................................... 71
2. Lge du offshore................................................................................................................. 87
3. La masse des individus risque ..................................................................................... 104
4. Quels liens entre lexpatriation et lvasion fiscale internationale ?..................................... 113
III. RESTAURER LA FORCE DE LADAGE UBI EMOLUMENTUM IBI ONUS .......... 116
A. UN REL EMBARRAS DE LA PENSE DEVANT LVASION FISCALE.......................... 117
B. LA POSITION DU PROBLME PAR LA DOCTRINE FISCALE ET LE
TMOIGNAGE DES PROBLMES POSS PAR LORIGINE JURIDIQUE DU
CONCEPT DVASION FISCALE........................................................................................ 121
1. Aperus sur la doctrine........................................................................................................ 122
2. Les constructions juridiques fondent la lutte contre lvasion fiscale : de la
dualit au multiple............................................................................................................... 126
C. POUR UNE NOUVELLE TAPE DANS LA DIALECTIQUE JURIDICO-
INSTITUTIONNELLE........................................................................................................... 129
1. Instaurer une rgle gnrale anti-vasion fiscale ................................................................. 130
2. Adapter les institutions ........................................................................................................ 131
- 4 -
PREMIRE PARTIE : LES VISAGES MULTIPLES DE LVASION FISCALE................. 135
I. DE LA FRAUDE FISCALE LUSAGE ABUSIF DU NON LEGIFR
FAVORISANT LVASION FISCALE............................................................................... 135
A. LA FRAUDE FISCALE, LA SANCTION DU MENSONGE................................................... 135
1. La fraude fiscale des particuliers, lieu commun de lvasion ................................................ 135
2. La fraude fiscale des entreprises : du petit entrepreneur la multinationale ........................ 152
3. La sanction limite du cas-limite : labus de droit .......................................................... 161
B. LEVASION FISCALE, ENTRE TROMPERIE ET MANIPULATION.................................... 165
1. Les moyens dune grande vasion des bnfices des entreprises ..................................... 165
2. La dissimulation des revenus des particuliers : comment omettre sans mentir ?.................... 176
C. LES FROTTEMENTS FISCAUX...................................................................................... 189
1. Les contradictions de la fiscalit franaise : une illustration du complexe
concurrence fiscale-vasion fiscale-dlocalisation fiscale .............................................. 190
2. Linteraction dfaillante des rgimes fiscaux........................................................................ 196
II. UNE CARTOGRAPHIE GOMTRIE VARIABLE ...................................................... 202
A. LES PARADIS OFFICIELS PERDUS .............................................................................. 203
1. Des paradis aux contours multiples, voluant au gr de la satisfaction de critres
formels ................................................................................................................................ 203
2. Une grille de lecture complexe de la liste franaise.............................................................. 217
B. LES PARADIS RETROUVS................................................................................................. 222
1. Le maintien de zones dombre , la rsistance des paradis rglementaires......................... 224
2. Les paradis technologiques : la e-vasion ...................................................................... 246
DEUXIME PARTIE : UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LVASION
FISCALE AUX EFFETS INCERTAINS ET LA TRANSPARENCE
PERFECTIBLE ......................................................................................................................... 259
I. DES RACTIONS TOUS AZIMUTS TEMOIGNANT DUN BESOIN DE
RENOUVELLEMENT DE LACTION ENCORE INABOUTI........................................... 264
A. LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE : DE LOUTIL LA FINALIT..................... 264
1. La lutte contre la fraude fiscale, outil dendiguement de la criminalit financire ................ 265
2. La transparence fiscale, vecteur de lutte contre lvasion..................................................... 268
B. QUEL RETOUR SUR INVESTISSEMENT ?.......................................................................... 273
1. La coopration administrative en matire fiscale : 2015 la fin des paradis ? ........................ 273
2. Tracfin, lan ou essoufflement ?........................................................................................... 281
II. LUNION EUROPENNE EN ORDRE (TRS) DISPERS DANS SA LUTTE
CONTRE LVASION FISCALE........................................................................................ 284
A. LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE, UNE PROCCUPATION
CROISSANTE A LCHELLE EUROPENNE ? .................................................................. 284
1. Un march et une monnaie uniques, mais 27 souverainets fiscales en concurrence
sur les actifs les plus mobiles............................................................................................... 284
2. Les premiers garde-fous contre les dommages engendrs par la comptition fiscale
europenne : code de conduite et directive pargne , un ensemble insuffisant .................. 298
3. Un nouvel lan imputable la crise des finances publiques que traverse lUE...................... 305
- 5 -
B. LAMBITION DUNE ACTION COMMUNE CONTRE LVASION FISCALE
CONTRARIE PAR LES INTRTS NATIONAUX............................................................. 309
1. En matire de fiscalit des personnes physiques : linatteignable change
automatique dinformations ................................................................................................. 310
2. En matire de fiscalit des socits : les obstacles une concurrence fiscale loyale ............. 317
3. En matire financire : les freins la taxation et les rsistances la transparence .............. 323
III. UN ARSENAL LGISLATIF FRANAIS DSARMORC ....................................... 329
A. DES EFFORTS INDNIABLES EN TERMES JURIDIQUES................................................. 330
1. La traduction juridique interne des engagements internationaux : des mesures de
rtorsion frappant les tats et territoires non coopratifs .................................................... 330
2. De nouveaux outils juridiques pour ladministration fiscale ................................................. 336
3. Un effort de scurisation de lassiette de limpt .................................................................. 343
B. LIMITS PAR DES MOYENS DE LUTTE CONTRE LVASION FISCALE
MOINS MOBILES QUE LE PHNOMNE QUILS SEFFORCENT
DENDIGUER.................................................................................................................... 346
1. Un pilotage difficile de structures foisonnantes .................................................................... 349
2. Une carence en moyens humains et techniques..................................................................... 370
3. Des instruments de recherche limits : lasymtrie des moyens daccs
linformation financire et fiscale ........................................................................................ 377
C. FRAGILISS PAR LINSUFFISANCE DES RECOUVREMENTS ET DE LA
RPRESSION........................................................................................................................ 393
1. Des redressements globalement insuffisants ......................................................................... 393
2. Les interrogations de la commission denqute sur le procd de la transaction ................... 400
3. Des sanctions inefficaces ..................................................................................................... 402
D. ENTRAVS PAR UNE POLITIQUE CONVENTIONNELLE FRANAISE NON
ABOUTIE.............................................................................................................................. 405
1. Les dbuts de la coopration administrative......................................................................... 406
2. La coopration judiciaire en panne ?................................................................................... 408
E. ANNIHILS PAR UN SYSTME INCITATIF LVASION.......................................... 411
1. La libre circulation des capitaux et des personnes, un vecteur de lvasion .......................... 411
2. La culture de la faille ..................................................................................................... 415
TROISIME PARTIE : REMETTRE LVASION AU CENTRE DU DBAT...................... 423
I. RVEILLER LLAN CITOYEN DANS LA LUTTE CONTRE LVASION
FISCALE .............................................................................................................................. 423
A. CRER LES CONDITIONS DUN DBAT DMOCRATIQUE SUR LVASION
FISCALE ............................................................................................................................... 423
1. Structurer laction publique en lui donnant une relle visibilit politique ............................. 423
2. Intgrer la fraude et lvasion fiscales au dbat parlementaire............................................. 425
3. valuer la politique de lutte contre la fraude et lvasion fiscales ........................................ 426
B. VALORISER LA CITOYENNET FISCALE ......................................................................... 427
1. Promouvoir un comportement fiscal socialement responsable de la part des
entreprises .......................................................................................................................... 427
2. Sappuyer sur la dmocratie sociale, voie inexplore de la lutte contre lvasion
fiscale ................................................................................................................................. 428
3. Promouvoir un tat exemplaire............................................................................................ 429
- 6 -
II. RENFORCER LADMINISTRATION AU SERVICE DUNE POLITIQUE DE
LUTTE CONTRE LVASION FISCALE EFFICACE...................................................... 431
A. MIEUX INFORMER LADMINISTRATION ......................................................................... 431
B. AMPLIFIER LA FORCE DE FRAPPE DE LADMINISTRATION................................... 432
1. Rendre ladministration en mesure de rpondre aux nouveaux enjeux de lvasion
fiscale ................................................................................................................................. 432
2. Permettre une rpression effective de la fraude et de lvasion fiscales ................................ 433
III. AMLIORER LES OUTILS JURIDIQUES POUR ENDIGUER LVASION
FISCALE .............................................................................................................................. 435
A. MIEUX ENCADRER LES PRATIQUES DE RESTRUCTURATION ET LES PRIX
DE TRANSFERT ................................................................................................................... 436
B. PRVENIR LA FRAUDE ET LVASION FISCALES .......................................................... 438
1. Prvenir plutt que gurir lvasion fiscale.......................................................................... 438
2. Renforcer le dialogue entre les administrations et les entreprises......................................... 445
C. CONFORTER LE DISPOSITIF DE SANCTION DE LVASION FISCALE.......................... 445
IV. MISER SUR LCHELON EUROPEN COMME LEVIER DANS LA LUTTE
INTERNATIONALE CONTRE LVASION FISCALE.................................................... 448
A. POUR RENFORCER LA TRANSPARENCE ET LA COORDINATION, CLS DE
LEFFICACIT DE LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE........................................ 448
1. Systmatiser linformation sur les revenus de lpargne des personnes physiques, une
conqute indispensable........................................................................................................ 448
2. Sortir les trusts, notamment europens, de lombre .............................................................. 449
3. Centraliser linformation sur les comptes bancaires dans lUE ............................................ 450
4. Imposer aux multinationales une transparence comptable pays par pays .............................. 450
5. Approfondir la coopration entre les administrations fiscales europennes .......................... 451
6. Dvelopper le contrle fiscal lchelle de lUE ................................................................. 453
B. POUR EN FINIR AVEC LA CONCURRENCE FISCALE DLTRE................................... 454
1. Instaurer une assiette commune pour limpt sur les socits dans lUnion
europenne.......................................................................................................................... 454
2. Adopter des rgles communes en matire de prix de transfert ............................................... 454
3. Donner plus de force juridique au code de conduite encadrant la fiscalit des
entreprises dans lUnion europenne et tendre son champ daction .................................... 455
C. POUR MIEUX PESER DANS LA GOUVERNANCE FISCALE INTERNATIONALE............ 456
1. Ngocier ensemble avec la Suisse un accord commun plutt que des Rubik bilatraux.......... 456
2. Adopter une taxe sur les transactions financires ................................................................. 457
3. Mettre la bonne gouvernance fiscale au cur des accords signs par lUE avec les
pays tiers............................................................................................................................. 457
4. Assurer davantage de cohrence entre le niveau europen et le niveau international
en matire de lutte contre les paradis fiscaux....................................................................... 458
5. Promouvoir une gouvernance fiscale mondiale .................................................................... 459
QUATRIME PARTIE : CONTRIBUTIONS .......................................................................... 463
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 473
- 7 -
ANNEXES.................................................................................................................................. 487
ANNEXE 1 - PROPOSITION DE RSOLUTION CRANT LA COMMISSION .................. 487
ANNEXE 2 - LISTE DES MEMBRES DE LA COMMISSION DENQUTE ........................ 495
ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ET RENCONTRES.................. 499
ANNEXE 4 - RPONSE AUX QUESTIONNAIRES ADRESSS LA DIRECTION
GNRALE DES FINANCES PUBLIQUES (DGFIP)............................................................. 511
ANNEXE 5 - RPONSE DE LA DIRECTION GNRALE DU TRSOR............................. 611
ANNEXE 6 - RPONSE AU QUESTIONNAIRE ADRESS LAUTORIT DE
CONTRLE PRUDENTIEL (ACP).......................................................................................... 625
ANNEXE 7 - DOCUMENTS PRSENTS LORS DES AUDITIONS ..................................... 663
ANNEXE 8 - TUDE SUR LA MISE EN UVRE DE LA COOPRATION
FISCALE INTERNATIONALE................................................................................................ 789
- 9 -
AVANT-PROPOS
Le prsent rapport rpond une initiative du groupe communiste,
rpublicain et citoyen (CRC) du Snat dont lambition tait de mieux apprcier
lvasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales.
On pourra se reporter au trs riche expos des motifs de la proposition
de rsolution du groupe CRC pour mesurer lampleur de la tche assigne
votre commission denqute.
Celle-ci a souhait tre fidle lesprit dune ambition dont les
vnements intervenus depuis la cration de votre commission ont confirm
lentire pertinence que les travaux de la commission ont galement
pleinement confirme.
Lvasion fiscale internationale, dans un certain dsordre il faut le
reconnatre, a t au cur de la campagne prsidentielle, avec les dbats
ouverts sur limposition des grands groupes franais, mais aussi de nos
compatriotes rsidant ltranger.
De nombreux ouvrages parus dans la priode o votre commission
tait son travail ont connu un succs de librairie justifi. Notre commission
denqute a pu auditionner certains de leurs auteurs avec profit.
Des dcisions publiques importantes, mais passes un peu inaperues,
ont port sur les problmes abords par votre commission, quil sagisse de la
publication de la liste franaise des tats non coopratifs le jour mme de
laudition par votre commission de lancienne ministre du budget, des
rformes adoptes dans le cadre de la lutte contre le blanchiment qui concerne
de plus en plus explicitement, et cest heureux la fraude fiscale, des dispositifs
proposs dans le cadre du projet de loi de finances rectificative en cours de
discussion
Malheureusement aussi des affaires ont pris un certain
dveloppement, des informations judiciaires ayant pu tre ouvertes au cours
des travaux de votre commission, celle-ci pouvant peut-tre tre gratifie
dune certaine influence puisque le cours de la justice semble stre un peu
acclr dans le semestre coul.
A ce propos, votre commission a fait un premier choix quil faut
dfendre : sans rien sinterdire, sauf doutrepasser ses prrogatives
constitutionnelles, loption de ne point faire pencher les travaux de la
commission sur le versant inquisitif les a globalement inspirs.
Sans doute lampleur de la tche et-elle t trop lourde. La liste des
listes connat une sorte dexpansion qui dfie les moyens dune structure
parlementaire et qui pourrait bien se poursuivre. La dimension de lvasion
fiscale internationale et ses procds souvent dissimuls prviennent des
investigations individuelles qui rclament aux services de contrle des moyens
- 10 -
et du temps, prcieuses ressources dont manque par trop une commission
denqute parlementaire. Le propos dune commission denqute comme celle
portant sur notre sujet, vaste, global, ne peut tre prioritairement de sattacher
au particulier. Son utilit profonde est denvisager la structure , le systme
pour suggrer des solutions aux limites dune politique publique.
Parmi les limites observes par votre commission figure, lvidence,
la confiance. Restaurer celle-ci, pour une institution comme la ntre, ne
consiste pas se substituer aux organismes dont cest la charge que de traiter
les pathologies les plus glauques .
Autrement dit, plutt que de balancer des noms , envisager quel
point les institutions en charge de lordre rpublicain peuvent se trouver
confronter des difficults dans lexercice de redressement des situations
illicites et sefforcer de trouver les moyens de les surmonter.
La commission de son ct a voulu restaurer lespoir que les zones les
plus sombres soient un jour claires.
Lambiance qui a prsid ses travaux a t empreinte de respect
mutuel, dune forme de complicit aussi dans la volont de dcouvrir, de
contribuer faire avancer les choses.
Tout cela doit beaucoup au prsident de la commission denqute,
notre collgue Philippe Dominati, que votre rapporteur souhaite remercier trs
vivement pour sa prsidence qui a permis beaucoup. Les membres du Bureau
et tous les snateurs de la commission qui se sont impliqus dans un travail
intense et aux dimensions extrmement varies ont considrablement
contribu lintelligence dun sujet particulirement complexe.
Un consensus sest form au sein de la commission, celui de
privilgier le travail au fond mais aussi celui de la transparence. Les auditions
ont t systmatiquement ouvertes au public et la presse.
Au moment de la rdaction du prsent rapport, votre rapporteur a
souhait prolonger cette transparence. Il ne dissimulera lopinion publique,
qui y a droit, aucun des doutes quil a pu prouver. Certains dentre eux, non
couverts par des procdures judiciaires en cours, seront formuls dans le corps
de ce rapport. Dautres ne peuvent dsormais plus ltre, malgr la
transmission votre rapporteur de tmoignages, que le Bureau de votre
commission a pu partager, comportant des imputations quil appartient la
justice de dsormais apprcier puisque, selon toute vraisemblance, elle en
dispose.
Mais ces interrogations ne doivent pas polariser lattention du lecteur.
Lessentiel de la rflexion a port sur le systme, c'est--dire sur le
phnomne de lvasion fiscale internationale et sur les actions publiques
conduites pour le combattre.
Sur ce point, votre rapporteur nignore pas que des apprciations
nuances peuvent exister au sein de la commission, ce qui nest que normal
- 11 -
sagissant de questions qui sont naturellement perues diffremment selon la
sensibilit politique de chacun.
Mais il ne faut pas que ces diffrences cachent lessentiel, savoir
lexistence dune forme de consensus pour rprouver lvasion fiscale
internationale, consensus rpublicain, la franaise, et dont notre pays aura
grandement besoin au cours des annes venir.
Il est utile quexiste un tel consensus en France car, il ne faut pas sy
tromper, votre rapporteur a de srieux doutes sur la ralit des intentions de
conduire en la matire une politique cooprative lchelon international
Comme il existe une concurrence fiscale, il existe sans doute une
sorte de mistigri de la lutte contre lvasion fiscale qui sanalyse en partie dans
les termes de ladite concurrence fiscale. Si en ce domaine, votre rapporteur
voit notre pays comme plutt exemplaire, certains griefs ont pu tre
communiqus contre lui. Ainsi, de la dcision de sabstenir de participer un
groupe dadministrations fiscales constitu pour clarifier la situation du
Liechtenstein Par ailleurs, la volont de lutter contre lvasion fiscale
internationale peut avoir t mise en balance parfois avec dautres
proccupations.
Mais, ces rserves doivent tre peses laune dautres observations.
Lattitude de nombre de pays europens concernant les accords Rubik avec la
Suisse, qui reprsentent des enjeux autrement plus importants, a de quoi
offusquer quand le principe dune politique dchange dinformations est
lesprit de la raction europenne et mondiale notre problme. A cet gard,
les amendements la procdure FATCA consentis par les tats-Unis la
Suisse ont peut-tre t dcisifs. Il est tout de mme tonnant que des pays
considrs comme globalement fiables puissent de leur fait se trouver soumis
des exigences plus strictes que dautres moins transparents.
Par ailleurs, il faut envisager que le dveloppement dun droit mou,
mais porteur dobligations pouvant tre srieusement sanctionnes, soit
instrumentalis des fins de puissance par certains tats.
On peut l aussi se demander quelle justification existe imposer
des pays europens exemplaires en matire de coopration fiscale de respecter
des obligations plus dures que celles finalement imposes des juridictions de
secret bancaire
Le champ embrass par la proposition de rsolution fondatrice de
notre commission denqute tait vaste et pouvait prter plusieurs
prolongements.
Le choix de votre commission sest port sur lune dentre elles :
llucidation des phnomnes dvasion fiscale et des conditions de lutte
contre ce phnomne.
Votre rapporteur le croit tout fait fidle lesprit de la proposition
de rsolution du groupe CRC auquel il appartient.
- 12 -
Il aboutit se concentrer sur des phnomnes dont la nature est
difficile apprhender, on le verra , mais dont lampleur et la nocivit des
effets ne sont gure discutables.
Ce nest pas dire que la dlocalisation pour motif fiscal, qui pourrait
utilement faire lobjet dune mission dinformation de notre Haute Assemble,
nexerce pas des consquences regrettables.
Mais lvasion fiscale et la fuite fiscale , si elles ont des racines
communes, - lhtrognit fiscale du monde contemporain ne sont pas
un seul et mme phnomne.
Sans doute lune et lautre peuvent sauto-entretenir mais il convient
de les distinguer afin didentifier les politiques quil faudrait entreprendre pour
les surmonter chacune.
Votre commission denqute ne saurait prtendre dpasser toutes les
limites dune pense fiscale manifestement embarrasse par la notion
dvasion fiscale.
Pourtant, il est plus que souhaitable que le flou qui entoure celle-ci
soit dissip. Il en va de la prcision du propos et de la justesse et de lefficacit
non seulement des dcisions individuelles de ladministration fiscale et des
juges mais encore de notre politique de lutte contre lvasion fiscale et, au-
del encore, sans doute, de notre politique fiscale.
Prise dans un sens non technique, lide dvasion fiscale recouvre
une multitude de phnomnes qui manquent profondment dunit : lexil
fiscal, la dlocalisation fiscale, la gestion astucieuse dune situation fiscale
Lunit nest alors pas dans le phnomne, elle se trouve dans un sentiment
diffus de rprobation.
Prise dans un sens plus technique, lvasion fiscale est marque par
lorigine fiscalo-juridique des conceptions par lesquelles on lenvisage dans
notre systme juridique.
Elle est de ce fait indtermine puisque considre comme un
phnomne gnral pouvant relever de la saine et habile optimisation dune
situation fiscale, rserve par le principe de libre choix de la voie la moins
impose , ou, au contraire, devant tre range dans le champ de lillicite.
Si aucune de ces deux approches nest compltement rcusable,
aucune dentre elles nest vraiment satisfaisante.
Cest pourquoi le prsent rapport sen carte, considrant que son
objet doit rpondre une conception de lvasion fiscale prcise mais plus
large que celle que notre systme fiscalo-juridique comporte.
Cela demande, sinon un complet renouvellement, du moins un effort
pour mieux tenir compte de la dimension minemment conomique dune
notion dont la nature schappe quand on laborde selon langle traditionnel,
celui du seul droit.
- 13 -
Le parti a donc t pris de ne point traiter de lvasion motif fiscal
en soi. Non quelle ne puisse relever de lvasion fiscale au sens du prsent
rapport, soit en la mettant en uvre, soit en en runissant les conditions de
prosprit.
Pas davantage parce quelle nappelle pas dobjections.
Au demeurant, nombre dentre elles sont voques.
Mais, le phnomne de la dlocalisation motif fiscal au sens
large est bien plus vague que celui, plus prcis, dvasion fiscale.
Disons-le demble, aux yeux de votre rapporteur, il y a vasion
fiscale internationale lorsquune valeur, conomique ou susceptible dune
conversion conomique, se voit rduite au plan fiscal de sorte que les
prtentions lgitimes du fisc perdent une partie de leur effet au moyen, ou
par lintervention, de choix impliquant une dimension internationale.
Cette approche est voisine de lide gnrale suggre par M. Pierre-
Sbastien Thill : Peut-tre trouvons-nous l une source de dfinition de
lvasion fiscale : une structuration ou un investissement faisant apparatre
une dcorrlation entre la substance conomique en France et celle qui est
tablie ltranger .
Lvasion fiscale internationale trahit un principe trs ancien
Ubi emolumentum, ibi onus , (l o est le profit, l est la charge).
Votre rapporteur propose de lenvisager en fonction des
enseignements de la nouvelle cole dconomie gographique , autrement
dit comme consistant profiter de rentes dagglomration sans en
acquitter le cot, ce qui est toute la manire du passager clandestin, qui
est la figure mme de lvad fiscal.
Si la dlocalisation pour motif fiscal prise dans sa globalit nombre
de ses modalits pouvant, insistons-y, la rattacher lvasion nentre pas
dans ce cadre plus restreint ce nest pas parce quelle ne lserait pas des
intrts fiscaux. Mais lser des intrts ce nest pas lser un droit, ce que fait
de son ct lvasion fiscale.
Assurment, la dlocalisation fiscale, des particuliers comme des
entreprises, manifeste lexistence de limites la puissance des prrogatives du
souverain fiscal, limites dont on peut saccommoder ou, au contraire,
dnoncer, mais limiter une prrogative ce nest pas anantir les droits
constitus dans le cadre o elle subsiste.
Aux yeux de votre rapporteur, le fonctionnement de lconomie
contemporaine prsente des dangers conomiques et politiques considrables,
des dsquilibres aux effets sans doute pas irrmdiables mais qui peuvent tre
transitoirement trs graves.
La concurrence fiscale doit tre discipline, rgule, cela ne fait pas
de doute dans son esprit. Ses effets sont dune extrme gravit puisquelle
rompt lquit fiscale, dtruit les bases des politiques dlvation de la
- 14 -
croissance potentielle et dinstauration dune croissance soutenable. Il nest
pas viable dy rpondre en salignant sur elle : de jeu somme nulle
(considr dans sa dimension internationale puisque les gains de lun sont
totalement conditionns par les pertes de lautre), la concurrence fiscale se
transformerait en un jeu somme considrablement ngative.
Mais, la concurrence fiscale, si elle est un contexte de lvasion
fiscale au sens du prsent rapport, dploie des effets qui, pour tre plus
que proccupants, ne relvent pas toujours de lvasion fiscale dont on
entend traiter ici spcifiquement.
Pour le dire dun mot, tout dplacement international des activits ne
relve pas ncessairement de lvasion fiscale internationale : seuls les
transferts lsant des droits fiscaux lgitimes en relvent.
Pour les autres, on parlera plutt de fuite fiscale , sous
dimportantes rserves toutefois puisquil serait inconsidr dassimiler toute
extension des activits conomiques au-del des frontires un tel
phnomne.
Avec cette approche, admettons-le, on ne choisit pas la voie de la
simplicit. On pourrait sabandonner au royaume suggestif des simples faits.
On se range dans une problmatique plus complexe, qui oblige quelques
rflexions thoriques.
Toute la difficult est celle de la dfinition du droit fiscal lgitime,
que lvasion fiscale vient lser.
Le titulaire de ce droit est incontestablement le souverain. La question
pose est celle de ltendue de ses droits que vient trcir lvasion fiscale
internationale.
Sur ce point, lon peut carter demble, pour leurs prolongements
extrmes, deux conceptions qui ne sont pas admises dans ltat historique de
nos valeurs :
- celle qui rcuse toute souverainet autre que celle des individus dans
une vision libertarienne radicale qui exclut toute lgitimit fiscale, tout droit
du souverain et limite ainsi ceux-ci la portion congrue ;
- celle qui attribue aux dcisions de ltat une lgitimit per se et qui
correspond une vision nominaliste du souverain quelles que soient ses
dcisions ; le droit du souverain, cest ce quil dcide et lon sort alors du
Droit pour entrer dans le domaine de la force pure.
Situons-nous, au contraire, dans notre conception du droit o les
prrogatives fiscales de ltat sont consacres, mais selon des limites dordre
constitutionnel et recherchons quels sont les fondements formels et
substantiels de son titre de crance fiscale.
Clairement, le souverain peut mais il ne suffit pas quil veuille pour
pouvoir, ou plus prcisment pour avoir le droit de tout pouvoir.
- 15 -
Pour avoir ce droit, il lui faut respecter des formes et des limites
substantielles. Le Parlement est naturellement attach aux premires. Il peut
dans une certaine mesure dplacer les secondes.
Ces problmes de limites sont fondamentaux pour notre sujet ; ils
cernent ltendue des prrogatives fiscales et par consquent permettent
dapprocher les pratiques qui les transgressent.
Dans les conceptions modernes, les fondements conomiques de
limpt tendent occuper une place grandissante.
En particulier, limpt est d raison de la dtention dactifs
montaires ou non montaires, dtention qui fonde substantiellement le
processus de constitution de la dette fiscale.
Par ailleurs, ces valeurs sont rattachables un espace de souverainet
fiscale (une agglomration ), et ce rattachement justifie limposition au
nom des fonctionnalits disponibles dans cet espace et qui dpendent dun
ensemble complexe incluant le systme fiscalo-distributif.
Cest ici le grand enseignement des thories conomiques
contemporaines portant sur les effets dagglomration , mais aussi dune
pense holiste qui voit le social comme plus que la somme des individus.
Ces progrs de la thorie de limpt sont au cur de la rflexion de
votre rapporteur sur la nature de lvasion fiscale internationale et sur les
instruments pratiques que sa rpression implique.
Ainsi, matriellement, la lgitimit de limposition repose sur le
constat que des valeurs sont prsentes dans un espace de souverainet qui
contribue leur formation, leur jouissance aussi, confrant un titre
lgitime au souverain, fondant ses prrogatives.
Lexercice de ces prrogatives doit cependant respecter les limites
dordre lgal, et encore plus les limites constitutionnelles, qui peuvent le
borner. Cest une question de droit. Il faudra y revenir.
Ceci fait, le devoir du contribuable est de respecter la crance
fiscale du souverain.
Lvasion fiscale est rprhensible en ce quelle viole ce devoir.
Pour lvasion fiscale internationale elle procde la soustraction
une dette fiscale doublement fonde (formellement et matriellement) au
moyen doprations internationales en diminuant la valeur conomique
apprhendable par le fisc par rapport celle rellement constitue dans
lespace commun. Elle est profondment condamnable parce quelle lse, non
seulement des intrts fiscaux, mais encore de vritables droits fiscaux.
Ce cadre conceptuel suffit-il ? La rponse ne peut
malheureusement tre tout fait positive.
Dun point de vue normatif, deux problmes se posent :
- 16 -
- celui de la juste valeur, cest--dire de la rfrence en fonction de
laquelle apprcier la valeur fiscale qui devrait tre offerte limpt, autrement
dit la valeur normalement apprhendable par lui ;
- celui, plus pratique, de la porte de la norme fiscale qui, une
mme valeur intrinsque, peut faire correspondre soit, par choix, soit
involontairement, des valeurs fiscales diffrentes.
Ces questions sont au cur de notre systme fiscal et des rflexions
quil suscite, en France mais aussi ailleurs. On le vrifiera dans le corps du
prsent rapport quand seront exposs les mcanismes de contrle des prix de
cession internes aux entreprises ou encore le projet ACCIS, dassiette
consolide dimpt sur les socits en Europe.
Dun mot, il faut voquer la porte de la loi fiscale. Celle ci se trouve
pour ainsi dire dsarme dans sa volont dapprhender une vie conomique
qui se complexifie et offre en pratique une distribution de cas particuliers. La
loi veut, mais elle ne peut pas tout vouloir.
De plus, elle doit compter avec la libert. Dans notre tradition
juridique, il faut respecter la libert au sens de notre Constitution, mais encore
ses diffrents drivs auxquels sont prts parfois des effets qui djouent en
quelque sorte la force de la loi.
Un principe essentiel doit tre mentionn : celui qui consacre la
libert de choix de la voie la moins impose, principe qui rserve au
contribuable la libert de pratiquer, dans certaines limites, une
optimisation de sa situation fiscale, ce que les anglo-saxons nomment le
tax planning .
Cette libert ouvre actuellement assez grand le champ de la
conformit fiscale dans lequel on ne saurait trouver dvasion fiscale au sens
du prsent rapport, qui lui confre une valeur condamnable.
Ce champ a pu tre restreint, mais la question de ses limites reste
pose.
Cest notre systme juridique et institutionnel de mieux les tracer
afin que lusage fait de la libert ici envisage, qui ne saurait tre absolue, soit
conditionn la justice fiscale, qui veut que chacun paie sa dette.
La manire dont ces limites sont actuellement traces, la suite de
constructions qui sont souvent dorigine prtorienne, que ce soit par labus de
droit ou par lacte anormal de gestion, est sans doute perfectible pour mieux
carter lvasion fiscale internationale et restaurer dans tout son sens le
principe Ubi emolumentum, ibi onus et quainsi toute la porte de notre loi
fiscale lui soit rendue.
Mais il faut ajouter un propos, essentiel dans le monde fiscal
contemporain. Une prrogative fiscale fonde en droit nest pas
ncessairement une puissance fiscale mobilisable en fait.
- 17 -
La loi fiscale doit tre soutenable, et cette soutenabilit ne dpend pas
uniquement du souverain car la concurrence fiscale des autres souverains
limite sa puissance.
Cest la question de la concurrence fiscale internationale laquelle
il faut consacrer quelques mots, non seulement parce quelle est la toile de
fond de notre sujet, mais encore parce que la lutte mme contre lvasion
fiscale internationale sinscrit dans ce contexte trs prcis, et doit donc tre
pense, en fonction de cette ralit .
Sur ce point aussi, notre commission a runi un consensus fort
mme si des nuances sur les marges daction de notre pays ont pu
laccompagner, nuances qui refltent celles de lvaluation des effets de la
concurrence fiscale internationale .
Celle-ci, ainsi que dailleurs, plus globalement, lexistence dune
marqueterie fiscale mondiale avec des rgimes fiscaux trs diffrencis, a
donc t au cur des travaux de votre commission non seulement parce que
cest de ces contrastes, de cette concurrence, que se nourrit lvasion fiscale
internationale, mais encore parce que la lutte conduite contre celle-ci y est
soumise.
Pour autant, la concurrence fiscale cre deux effets quil faut
distinguer car ils sont, subtilement, diffrents, tant observ que ces deux
effets peuvent avoir des liens pratiques entre eux.
Le premier de ces effets peut tre nomm fuite fiscale . Elle
recouvre les transferts internationaux dactivit conomique raliss pour (ou
ayant pour effet de) profiter dun rgime fiscal plus favorable.
Lvasion fiscale internationale sen distingue, du moins dans un
sens technique, dans la mesure o elle consiste violer une obligation fiscale,
une dette fiscale lgitime, que celle-ci soit consacre par la loi ou quelle ne le
soit pas
1
.
A lvidence, ces deux processus ont, entre eux, des liens
pratiques.
La fuite fiscale par dplacement de certains actifs ltranger peut
tre ralise selon des modalits constitutives dvasion fiscale ; elle peut
favoriser lvasion fiscale qui, elle-mme, peut favoriser cette vaporation.
Mais, les deux problmes sont, par nature, diffrents.
Cette diffrence ne doit pas tre ignore ; elle a des effets sur la
prcision des politiques mettre en place.

1
On trouve mme des cas, nombreux, o la loi a pour effet doffrir un cadre lgal lvasion
fiscale internationale. Sagissant de lvaporation fiscale, la question ne se pose pas. En dpit de
dispositifs visant la prvenir (les rgles fiscales applicables en cas de transferts de sige
social, lexit tax), elle est plus ou moins explicitement organise par un ordre juridique qui
consacre la prminence de la sphre marchande sur les prrogatives des Etats, sans en limiter
vraiment les drives.
- 18 -
Pour autant, la concurrence fiscale est une racine commune ces
deux phnomnes et tout ce qui pourra tre entrepris pour la rguler, ou en
limiter les effets, apportera des solutions et lvaporation fiscale et
lvasion fiscale.
Globalement, lvasion fiscale internationale se manifeste, plutt que
par des dlocalisations du titulaire, ou de la source de cration, des revenus
ainsi soustraits au fisc, par des transferts indus de matire fiscale laide de
stratagmes ce que le monde anglo-saxon appelle income shifting .
On pourrait dailleurs considrer que cette observation est quelque
peu tautologique. La dlocalisation du contribuable rend logiquement
quasiment impossible lvasion fiscale pour la bonne raison quelle rompt par
nature la relation fiscale :
- pour les personnes physiques, seuls les rsidents sont imposs
en France ;
- les socits ne sont imposes qu raison de leurs rsultats franais
qui, du moins en thorie, ne peuvent pas tre dlocaliss du seul fait quelles
modifient leur rsidence fiscale
1
. Pour elles, seule la fin de lactivit ralise
en France a les effets quon redoute pour les particuliers dun changement de
rsidence.
Mettre les dlocalisations au cur de la problmatique de lvasion
fiscale, sans plus de prcisions aurait t formellement illogique et aurait
donn une extension excessive lobjet mme du prsent rapport. Elles sont
un aspect important des effets de la concurrence fiscale, mais les travaux de
votre commission denqute sont spcifiquement consacrs lvasion fiscale.
La concurrence fiscale internationale appelle ses analyses propres et des
remdes particuliers.
Pour autant, la concurrence fiscale internationale est bien la racine
de lvasion fiscale et les analyses quon peut en faire ont un rel intrt pour
envisager les termes de laction conduite contre lvasion fiscale
internationale.
Par ailleurs, sil faut consacrer quelques dveloppements ce sujet,
cest aussi parce que la rcente campagne prsidentielle a t loccasion de
saisir lopinion publique de deux questions tout fait importantes mais
prsentes de faon excessivement synthtiques comme relevant
globalement de la problmatique de lvasion fiscale internationale.
- le premier sujet est celui du taux dimposition des grandes
entreprises dcrit comme trs infrieur celui du reste de la population des
entreprises ;
- le second sujet est celui de limposition des franais qui rsident
ltranger.

1
Ce qui ne signifie pas quun transfert international des centres de dcision au sens large soit
sans effet sur lconomie franaise et la base apprhendable par le fisc.
- 19 -
Ces deux questions ne relvent de lvasion fiscale internationale au
sens du prsent rapport que pour partie et pour des raisons qui, bien
quapparentes, sont diffrentes. En voquant demble lune dentre elles, on
fera ressortir le primtre du sujet trait dans le prsent rapport tout en
proposant quelques grilles de lecture de la concurrence fiscale internationale.
Dans cet avant-propos, on nabordera que la premire question, la
seconde tant explicite dans le corps du rapport.
Sagissant de la fiscalit applique nos groupes internationaux,
on voudrait commencer la rflexion en voquant le triptyque : commerce
extrieur investissements franais ltranger fiscalit .
Lvolution du commerce extrieur franais est particulirement
proccupante. Depuis les annes 2000, le dficit se creuse ce qui, outre les
problmes de soutenabilit associs cette mauvaise performance, dprime la
croissance conomique. Lamplification du dficit te chaque anne quelques
points de croissance lconomie franaise et se traduit par du chmage
supplmentaire.
Il faut aussi souligner que le dficit extrieur est source de moins
values fiscales. Sur la base dune contribution ngative du commerce extrieur
la croissance de 0,5 point de PIB par an la perte fiscale peut tre estime
0,25 point de PIB chaque anne, soit, sur dix ans (au moins) 2,5 points de
dette publique supplmentaires.
Une partie non ngligeable du dficit rsulte de la facture nergtique
alors mme que la France dispose dune (trs) relative autonomie en ce
domaine et dune des plus grandes entreprises mondiales dexploitation des
nergies fossiles et gazires sans compter lexistence dautres trs grands
groupes du secteur. Cependant, labsence de matires premires nergtiques
dans son sol, du moins dans les conditions actuelles des connaissances,
combine aux conditions de partage de la rente ptrolire exerce des effets
majeurs sur lquilibre conomique nergtique du pays :
- la France importe ses besoins des prix tendanciellement
croissants ;
- les bnfices des groupes multinationaux qui oprent dans le secteur
sont raliss partir dentits localises ltranger sur lesquelles peut peser
une fiscalit locale leve dont ne bnficie videmment pas notre pays en
dpit des apports de toutes sortes par lesquels il contribue la russite
industrielle et commerciale de ces groupes (voir infra pour de plus amples
dveloppements).
Mais il existe dautres facteurs que lnergie pour rendre compte de
ltat de notre balance commerciale. A lvidence la concurrence des pays
mergents compte. La nouvelle division internationale du travail oblige des
transitions qui mettent mal la comptitivit des conomies occidentales,
contraintes des volutions difficiles de leurs spcialisations. Mais,
lessoufflement de nos exportations, qui est lun des principaux vecteurs de la
- 20 -
crise de notre commerce international, se manifeste lintrieur de lEurope
elle-mme. Pourtant, nos prix lexport ne sont pas plus dynamiques que ceux
de notre voisin allemand qui lui ne connat pas, cest le moins quon puisse
dire, ce problme. Ce nest pas dire que notre comptitivit soit indemne
malgr les efforts salariaux raliss. Les diagnostics les plus srieux
convergent vers le constat dun couple prix-qualit qui se serait dgrad et
mettent en vidence linsuffisante monte en gamme des produits franais.
Relevons simplement cet gard que lappareil productif franais souffre sans
doute moins de son retard par rapport une Allemagne dont la spcialisation
industrielle est assez proche de la ntre, avec cependant des produits plus
diversifis et plus haut de gamme dans les secteurs o elle se dploie, que
dtre absent des grands secteurs o les pays la frontire technologique
industrielle, les tats-Unis principalement, se situent. Remarquons aussi que la
dmographie exportatrice de la France ngale pas celle de notre grand voisin
continental connu pour disposer de PME plus fortes ayant un accs plus large
aux marchs dexportation (voir ce sujet, le rapport de notre collgue
Bernard Angels sur la prospective du couple franco-allemand ).
Mais soulignons surtout une des singularits de lappareil
productif franais trs marqu par lexistence de grands groupes oprant
dans des secteurs o lAllemagne est assez peu prsente ; cest--dire les
services aux entreprises et certains biens de consommation. Cette structure
productive contraste qui voit la France plus oriente vers les services que
lAllemagne et disposer dune industrie souvent trop moyenne gamme, avec
de trs notables exceptions bien sr, exerce un effet trop souvent nglig sur
les conditions dinsertion de lconomie franaise dans la mondialisation.
Pour en apprcier les dtails, on renvoie galement au rapport prcit de notre
collgue Bernard Angels, mais il faut en souligner ici une composante
essentielle : lexistence dune base de vente directement implante
ltranger dont le chiffre daffaires reprsente plusieurs fois le niveau des
exportations franaises (environ le double).
Cette ralit ne peut tre qualifie comme la dmonstration dun
choix systmatique fait par les entreprises de prfrer dvelopper leurs affaires
dans le monde partir de ltranger plutt qu partir de la France dans un
univers o elles seraient libres de substituer un choix dimplantation un
autre. Il existe de nombreux motifs conomiques de simplanter directement
ltranger notamment quand la relation de proximit est essentielle la
russite des projets. IDE et exportations ne sont pas toujours
conomiquement parfaitement substituables.
Par ailleurs, le contenu des exportations en valeur ajoute doit tre
considr pour apprcier les effets dune perte de dynamique des exportations
directes. A cet gard, le modle allemand, dans sa dimension dexemplarit
mrite bien des nuances puisque de nombreuses exportations allemandes ne
sont en ralit que des importations auxquelles la force productive localise en
Allemagne napporte que peu de valeur ajoute.
- 21 -
Il nempche que ce peu de valeur dgage des valeurs ajoutes
unitaires que le volume des exportations allemandes convertit en une valeur
ajoute globale mieux que significative, la contribution du commerce extrieur
allemand la croissance du pays atteignant des niveaux singulirement levs.
En bref, si lAllemagne est une conomie de bazar selon lexpression
emprunte lconomiste allemand Zinn, le bazar est immense.
Il produit des revenus pour les agents privs qui participent son
expansion mais aussi pour les finances publiques allemandes dont la
dynamique des recettes dpend trs troitement du commerce extrieur,
mesure de la contribution de ce dernier la croissance du pays.
Par comparaison, les finances publiques franaises profitent peu
des ventes ralises par les groupes franais ltranger et des bnfices
associs.
Par ailleurs, le dploiement du capital ltranger pose le problme
de ses liens avec lvasion fiscale : sil apparat peu contestable que la
complexification des groupes est une source potentielle dvasion, on ne peut
crire lquation dlocalisation = vasion fiscale sans faire intervenir des
variables tierces, pour la trs simple raison que notre impt sur les socits ne
fonde pas le droit dimposer les bnfices rellement raliss ltranger. Il
ny a vasion fiscale internationale que si les bnfices raliss ltranger
incorporent un bnfice qui aurait d tre rattach la France. Relevons
toutefois qu ce stade, lampleur des enjeux peut tre tablie. Les modalits
dadaptation de notre appareil productif la mondialisation, par transfert
international dactifs, attachent lexamen des gestions fiscales des
entreprises des enjeux particulirement importants.
On le voit, ce dtour ne nous a pas loigns de notre sujet.
Il permet de mieux situer le dbat ouvert par le constat dune trs
faible taxation des grandes entreprises franaises, prsent comme entrant
dans la problmatique de lvasion fiscale internationale par la dmonstration
quil apporterait en soi dune pratique courante de lvasion par les entreprises
en cause. Si les pratiques dvasion fiscale des entreprises multinationales
peuvent lgitimement tre envisages, pour tre rprimes, on ne saurait les
dduire des seuls constats du Conseil des prlvements obligatoires (CPO) sur
leur taux dimposition, ainsi que M Olivier Sivieude a pu notamment
lindiquer trs clairement votre commission.
Pour autant, le dbat alors ouvert prsente un grand intrt et il faut y
revenir un peu en dtail.
Ce dbat a t lanc la suite dun rapport du Conseil des
prlvements obligataires (CPO) qui aprs avoir relev une forte progression
des recettes dimpt sur les socits dans les annes 2000 (avec toutefois un
tassement en 2008), a fait ressortir la faiblesse du taux dimposition desdites
entreprises en le comparant avec celui des entreprises de dimension plus
rduite.
- 22 -
volution des recettes nettes dimpt sur les socits (hors IS par voie de rle)
3
8

9
3
0
4
0

8
8
1
4
7

8
5
4
5
0

8
4
3
4
9

1
7
9
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
2004 2005 2006 2007 2008
Source : DGFIP
La France, comme de nombreux pays europens, tablit un lien troit
entre la comptabilit et la fiscalit comme le rappelle justement le CPO.
Lassiette taxable est constitue par le rsultat fiscal de lentreprise et,
pour sa dtermination, les entreprises doivent respecter les dfinitions
dictes par le plan comptable, sous rserve que celles-ci ne soient pas
incompatibles avec les rgles applicables pour lassiette de limpt .
Ds lors, seules les charges effectivement comptabilises sont prises
en compte par le droit fiscal. Ainsi, la dductibilit fiscale des frais gnraux,
des amortissements ou des provisions est notamment subordonne leur
comptabilisation en compte de charges.
Compte tenu de lexistence dune certaine souplesse comptable,
ltablissement de limpt est ainsi directement li des choix raliss en ce
domaine dont le contrle de significativit (de fidlit) simpose pour une
bonne application de la loi fiscale.
Sur lensemble des entreprises assujetties, celles qui ont souscrit
une dclaration de rsultats, seule la moiti a dgag un bnfice fiscal et
acquitt un versement dIS en 2007.
Cette observation du CPO oblige sinterroger sur lventualit que
les pratiques doptimisation fiscale soient largement rpandues (mme sil est
peu vraisemblable quelles passent majoritairement par lvasion fiscale
internationale).
Les rsultats de lIS conduisent dautres interrogations.
- 23 -
Ventilation des paiements dIS selon la taille des entreprises (2007)
(en milliers et en millions deuros)
Effectifs*
Nombre
dentreprises
assujetties
Nombre
dentreprises ayant
pay lIS
Montants bruts
Moins de 250 salaris 1 104,6 523,9 29 314,9
De 250 499 salaris 6,5 1,4 2 634,4
De 500 1 999 salaris 9,3 1,1 7 387,2
2 000 salaris et plus 12,1 0,5 19 440,4
Non rapprochs 35,6 1 270,9
Total 1 132,5 562,6 60 047,7
Source : DGFIP
* Effectifs du groupe pour les entreprises intgres
On retrouve dans le tableau ci-dessous le chiffre indiquant les
proportions des entreprises dclaratives rellement contribuables lIS :
562 600 en 2007 sur un total de 1 132 500 entreprises, soit un taux de
contribution effective de moins de 50 %.
Ce taux de contribution effective varie selon la taille des entreprises
et il est dautant plus faible que les entreprises comptent plus de salaris.
Taux de contribution effective par taille de lentreprise (2007)
1
(en %)
Moins de 250 salaris 47,4
De 250 499 salaris 21,5
De 500
1 999 salaris
11,8
2 000 salaris et plus 4,1
Total 49,7
1)
Lapparente incohrence des chiffres est due la catgorie des
entreprises non rapproches qui comptent 35 600 units.
Les chiffres du CPO rvlent une trs forte dcroissance du taux de
contribution mesure quaugmente la taille des entreprises.
Prs de la moiti des entreprises de moins de 250 salaris assujetties
ont acquitt une dette fiscale limpt sur les socits.
De fait, elles auraient pay la moiti des recettes brutes de limpt sur
les socits en 2007
2
alors mme quelles bnficient depuis 2002 dun rgime
de faveur consistant en un taux rduit de 15 %
3
quand leur chiffre daffaires

1
Les recettes nettes dimpts sur les socits ont atteint 50,8 milliards deuros en 2007.
2
Les recettes nettes dimpts sur les socits ont atteint 50,8 milliards deuros en 2007.
3
Le taux rduit est appliqu sur une fraction de leur bnfice imposable sous condition de
plafond, soit 38 120 euros.
- 24 -
hors taxe est infrieur 7,63 millions deuros. Le cot du dispositif pour les
finances publiques est estim 2 milliards deuros pour une population
dentreprises de 450 000 units.
Ce rgime fiscal prfrentiel se traduit par une rduction dimpt
moyenne de lordre de 8 % pour des bnficiaires.
Au-del de 2 000 salaris, le taux natteint pas 5 %, si bien que
sur 12 100 entreprises assujetties, seules 500 supportent effectivement un
prlvement au titre de limpt sur les socits.
Cette situation nempche pas que les recettes dimpt sur les socits
ressortent comme fortement concentres au niveau de ces entreprises puisque
ces 500 entreprises auront acquitt 38,2 % des recettes nettes de cet impt
en 2007 (19,4 sur 50,8 milliards deuros).
La question de savoir si ces constats peuvent fonder un diagnostic
dvasion fiscale internationale ne peut tre lude.
Le Snat a eu se pencher sur cette question travers une
proposition de loi tendant amliorer la justice fiscale, restreindre le
mitage de limpt sur les socits et favoriser linvestissement.
Notre commission des finances avait largement rendu compte de la
situation de concurrence fiscale en Europe en mentionnant une course la
baisse du taux nominal comme manifestation dune concurrence fiscale en
Europe (qui) sest intensifie ces dernires annes .
Avec une grande justesse, elle avait relev la contagion de cette
baisse et, en particulier, ladoption de mesures dattractivit par de grands
pays, la suite de celles adoptes par les petits pays en les prcisant dans ces
termes :
Depuis le dbut des annes 2000, et en particulier avec
l'largissement de l'UE aux pays baltes et d'Europe centrale, un nombre
croissant d'tats membres s'est engag dans la voie de l'abaissement graduel
ou immdiat du taux d'IS, ce mouvement ayant tendance s'auto-entretenir
et s'amplifier par contagion . Si des petits pays tels que l'Estonie, la
Slovaquie ou l'Irlande ont t prcurseurs dans le cadre d'une stratgie
agressive d'attraction des investissements trangers, certains de nos
principaux partenaires, en particulier l'Allemagne et le Royaume-Uni, ont
adopt plus tardivement mais de faon rsolue cette dmarche.
Le rcent rapport thmatique de la Cour des comptes sur les
prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne , publi en
fvrier 2011, prcise ainsi que la rforme allemande a t ralise en deux
temps : la loi du 23 octobre 2000 a substitu un taux unique de 25 %
l'ancien systme de double taux, puis le taux a t abaiss 15 % au
1er janvier 2008, en contrepartie d'un largissement substantiel de l'assiette.
En incluant la contribution de solidarit et la taxe locale sur le commerce
- 25 -
(Gewerbesteuer), le taux nominal moyen d'imposition des bnfices des
entreprises s'lve aujourd'hui environ 31%, contre 38,65 % fin 2007.
De mme, au Royaume-Uni, le gouvernement conservateur a
annonc, le 23 mars 2011, une amplification de la baisse du taux d'IS, qui
passera de 28 %
8(*)
23 % d'ici l'anne fiscale 2014/2015, au lieu de 24 %
prvu initialement, grce une baisse de deux points ds l'exercice
2011/2012.
A contrario, le taux nominal d'IS a galement diminu en France,
mais selon un mouvement plus prcoce et de moins grande ampleur - car
partant d'un niveau plus lev - que dans le reste de l'Europe. En outre, la
tendance s'est inverse durant les annes 1990. Le taux d'IS est ainsi pass
de 50 % en 1985, soit un niveau particulirement lev, 42 %, 35 %
(en 1988) puis 33,33 % en 1994, soit l'poque un taux attractif en Europe.
Compte tenu des diverses majorations ( surtaxe Jupp ) et contributions
sociales, le taux nominal global est ensuite remont 41,67 % en 1998 avant
de redescendre par paliers pour se stabiliser 34,43 % depuis 2006.
Sur la priode 1998-2009, l'Allemagne a ainsi rduit son taux
nominal global d'imposition des bnfices de 25,6 points, tandis que la France
ne l'a rduit que de 7,2 points.
- 26 -
Taux nominal d'imposition sur les bnfices des socits
dans les principaux tats en 2010
Pays Taux nominal
au 1er j anvier
2010
Comment aires
Allemagne 29,41 % Ce taux moyen inclut l'impt sur les bnfices
hauteur de 15 %, une cotisation de solidarit de 5,5 %
et l'impt local sur le commerce (non dductible de
l'IS), dont le taux varie entre 7 % et 17,15 %.
Belgique 33,99 % Ce taux inclut un prlvement exceptionnel de
3 %. Un taux rduit est appliqu aux entreprises
dtenues plus de 50 % par des personnes physiques.
Dans la pratique, la possibilit de constater une charge
fiscalement dductible hauteur d'une rmunration
des capitaux propres (mcanisme des intrts
notionnels ) conduit un taux effectif de 24 %
27 %.
Brsil 34 % Inclut l'IS au taux de 25 % et une contribution
sociale de 9 %.
Canada 31 % Ce taux moyen inclut l'impt fdral au taux de
18 % et l'impt de la province, dont le taux est
variable. Un taux moyen de 15,5 % s'applique la
fraction des bnfices qui n'excde pas 500 000 dollars
canadiens.
Chine 25 % Impt national. Un taux de 20 % est appliqu aux
PME, et de 15 % aux entreprises de haute technologie
(sous conditions).
Espagne 30 % Les socits dont le chiffre d'affaires n'excde pas
8 millions bnficient d'un taux rduit de 25 % pour
la part des bnfices allant jusqu' 120 202 (30 % au-
dessus).
tats-Unis 40 % Le taux marginal de la taxe fdrale est de 35 %.
Les taxes locales peuvent varier entre 1 % et 12 % et
sont en gnral dductibles de l'assiette de l'impt
fdral.
France 34,43 % Inclut la contribution sociale sur les bnfices au
taux de 3,3 %, mais pas l'ex-taxe professionnelle.
Les PME rpondant certains critres, notamment
un chiffre d'affaires infrieur 7,63 millions ,
bnficient d'un taux rduit de 15 % sur la fraction des
bnfices infrieure 38 120 .
Inde 33,99 % Pour les socits locales, mais 40 % pour les
socits trangres.
- 27 -
Irlande 12,5 % Taux maintenu en 2010 et 2011 malgr les
demandes des tats de l'eurozone.
Italie 31,40 % Comprend l'impt sur les bnfices (IRES) au taux
de 27,5 % et la taxe rgionale au taux de 3,9 %, qui est
en gnral calcule sur une base plus leve que celle
de l'IRES.
Japon 40,69 % Comprend l'impt national au taux de 30 % et les
impts locaux.
Pays-Bas 25,50 % Un taux rduit de 20 % est appliqu sur les
premiers 200 000 euros de bnfices.
Pologne 19 % Pnalit de 50 % en cas de non-documentation des
prix de transfert.
Royaume-
Uni
28 % Depuis le 1er avril 2008 (30 % auparavant). Un
taux de 21 % s'applique aux socits dont les bnfices
ne dpassent pas 300 000 .
Russie 20 % Dont 2 % pour l'tat fdral et 18 % pour les
rgions (avec la facult de le rduire 13,5 %).
Sude 26,30 % Le taux de l'IS tait de 28 % jusqu'en 2009. Des
provisions taxables peuvent tre constitues dans
certaines limites de volume (25 % de l'assiette) et de
temps (six ans maximum).
Suisse 21,17 %
(canton de
Zrich)
Comprend les impts fdraux, cantonaux et
municipaux. Le taux de 21,17 % correspond au rgime
appliqu Zrich. Les taux s'tagent entre 12,5 %
(Obwalden) et 24,5 % (Genve).
Sources : KPMG (Etude sur l'imposition des entreprises et les taxes indirectes en 2010), Lettre Vernimmen
Notre commission des finances avait pu trs bon droit relever que la
situation dcrite par le CPO suggre une forme diniquit qui suscite
lincomprhension, la dgressivit tant contraire une conception
gnralement admise de la fiscalit .
Deux indications donnes par le rapporteur de la commission des
finances ce propos appellent une attention particulire compte tenu de leur
lien avec lobjet de notre commission denqute.
En premier lieu, lexistence dune dgressivit de limpt sur les
socits tait prsente comme probable mais confirmer.
Le rapporteur faisait valoir que si compte tenu des caractristiques
actuelles de l'assiette, le caractre dgressif de l'IS correspond une intuition
qui semble confirme par les calculs du CPO , il tait toutefois ncessaire
de relativiser ces rsultats, dont la mthodologie n'est pas exempte de
- 28 -
failles : d'une part, elles sont fondes sur des donnes de 2006 ; d'autre part,
il s'agit d'un taux implicite de nature macro-conomique, qui comporte des
biais et est moins prcis qu'un taux effectif moyen ou marginal.
Il ajoutait qu'il est indispensable de juger le faible montant d'impt
acquitt en France par certains grands groupes l'aune de leur situation
financire et fiscale sur le long terme et des impts qu'ils acquittent
l'tranger.
Cette analyse rend trs bien compte de la diffrence de principes
pouvant exister entre les effets de la concurrence fiscale : soit elle lse des
intrts sans lser des droits et alors ce nest pas de lvasion fiscale ; soit
elle lse des droits et alors, cest de lvasion fiscale.
En second lieu, le rapporteur avait fait prcder cette rserve de
mthode par un constat que les travaux de votre commission denqute ont trs
largement confirm :
De fait, les grands groupes, que ce soit en interne ou en recourant
des avocats conseils, disposent des ressources humaines et financires
adaptes pour matriser la complexit juridique, lutiliser leur profit et
construire leur taux dimposition. Lingalit des entreprises devant les
facults doptimisation aboutirait ainsi une forme de dgressivit de lIS, et
donc une situation dinjustice fiscale.
Comme a pu le constater votre commission denqute, il existe
bien, en effet, une activit de services aux entreprises qui peut consister
leur vendre des schmas doptimisation fiscale, au mieux, dvasion
fiscale, au pire.
A travers les deux interrogations formules par le rapport de la
commission des finances, on peut dvelopper les nuances dans lesquelles votre
commission denqute a d voluer.
Dans les anomalies apparentes de limposition paye par les
grandes entreprises, il existe en effet deux composantes possibles quon
peut, dans un premier temps, distinguer :
dun ct, un effet de la combinaison dune fiscalit mondiale sans
unit avec le dploiement international des activits des entreprises, cet effet
pouvant tre attribu, plutt qu des schmas dvasion, voire doptimisation
fiscale (compte tenu du rle souvent second ou secondaire de la variable
fiscale dans linternationalisation dune des activits des groupes), aux
conditions transnationales de lactivit des groupes ;
dun autre ct, un effet de pure optimisation, ou dvasion, qui
relverait de la facult des groupes choisir la voie la moins impose , en
procdant de faon acceptable, ou, au contraire, condamnable.
Ces deux effets sont distincts par leur nature, lun relevant du
phnomne dvaporation fiscale rsultant de lexistence de rgimes fiscaux
favorables que les entreprises mobiliseraient dans leurs stratgies de
- 29 -
dveloppement international, ou plus objectivement dont elles tireraient les
bnfices, lautre associ une capacit de gestion fiscale, maligne dans tous
les sens de ce terme, car versant dans ce que ce rapport voit comme une
gestion fiscale condamnable (lvasion fiscale proprement dite) consistant
dissocier la valeur conomique cre dans un espace de souverainet fiscale et
la valeur fiscalement apprhendable dans cet espace au moyen de
constructions dimension internationale rprhensibles de ce seul fait.
Votre rapporteur veut cependant ajouter que si cette distinction
est tout fait valable sur le plan de la pense pure, les deux phnomnes
dcrits dans ce cadre de raisonnement semblent, en pratique, entretenir
des liens troits.
Votre commission denqute a pu recueillir damples tmoignages de
ce que le dploiement international des firmes, assum par lordre libral
europen et mondial au nom deffets conomiques favorables dans une
dmarche que, pour sa part, votre rapporteur considre comme illusoire, offre
loccasion de procder cette dissociation des valeurs conomiques et
fiscales, qui est toute lvasion fiscale.
Votre commission denqute a pu constater que lentreprise
transnationale moderne trouve dans le contexte de totale htrognit fiscale
du monde une multiplicit de moyens de procder cette dissociation, qui
sape les droits lgitimes des tats sur des assiettes fiscales qui ne recouvrent
plus les assiettes conomiques, les revenus rels des agents en question.
Cette ralit a t globalement sous-valorise .
On pourrait lui confrer pour prolongement de justifier la mise en
uvre dune imposition minimale des socits rsidentes comme le proposait
les auteurs de la proposition de loi sur le mitage de limpt sur les socits .
Une tendance rcente de notre lgislation fiscale a t, dans le cadre
de la lutte contre lvasion fiscale internationale, dattribuer de plus en
plus limpt la fonction dassurer les tats contre des soustractions de
leurs assiettes fiscales constitutives de lvasion fiscale.
La lutte contre les paradis fiscaux, qui malheureusement, sest tiole
au fil du temps, procde de cette conception en sappuyant sur des majorations
de retenues la source appliques aux revenus financiers.
Le schma justificatif est le suivant : tablissement dune
prsomption de fraude ou dvasion contre laquelle les procdures lgales
- changes de renseignements, obligations dclaratives - sont rputes
djoues ; dfinition dun rgime fiscal dont les drogations sont causes (au
sens juridique) par cette prsomption et qui comportent un durcissement du
rgime visant sassurer contre le risque de fraude ou dvasion.
La lgislature prcdente a abondamment recouru cette technique
dassurance quelle a en partie, il faut le regretter, vid de sa porte.
- 30 -
Les constats de votre commission denqute tendant tablir que
les risques dvasion fiscale dans le contexte dune transnationalisation
des entreprises dans un univers de complte htrognit fiscale (du fait
des dispositions fiscales elles-mmes mais aussi des pratiques de gestion
des entreprises) sont srieux, rels et dommageables.
Cette conclusion justifie sans doute le principe dune
incorporation dans notre lgislation fiscale dune prime dassurance que
la proposition de notre collgue Franois Marc mettait en uvre, sa
faon. Dautres solutions existent comme la mise en uvre rigoureuse dun
contrle des prix de transfert intragroupes ou encore lharmonisation des
assiettes fiscales de sorte que chaque tat recouvre son d.
Ces choix nappartiennent pas votre commission denqute qui, en
revanche, en tablit la justification et lurgence.
A propos du taux dimposition effectif des grandes entreprises
franaises, votre rapporteur souhaite encore formuler une interrogation
et apporter un clairage.
Linterrogation sappuie sur les constats effectus par M. Jean-
Philippe Cotis dans son rapport sur le partage de la valeur ajoute. Lors de
son audition, la prsidente du Medef a appel lattention sur le niveau
historiquement bas du taux de marge des entreprises franaises suggrant que
la rentabilit conomique du capital avait atteint un seuil critique.
Votre rapporteur ne fera pas porter la discussion sur cette apprciation
qui appellerait pourtant une prsentation plus nuance.
De la mme manire, les dirigeants dentreprise auditionns par votre
commission ont insist sur les limites dune approche qui tend relier limpt
pay en France la totalit des rsultats des groupes quils gouvernent.
Ces observations ont t galement faites par M. Olivier Sivieude
sagissant de deux situations particulires dont celle de Total, qui, pour
nacquitter quenviron 300 millions deuros dimpt en France, subirait un
taux effectif dimposition record en raison des prlvements effectus sur la
rente ptrolire par les pays dont des pays europens gnralement connus,
par ailleurs, pour concevoir leur politique fiscale selon une logique
concurrentielle mais qui, en lespce, se rvlent beaucoup moins averses
limpt qui bnficient de la manne ptrolire.
Ces observations nempchent pas les grandes entreprises non
financires de connatre une rpartition de leur valeur ajoute produite
partir du seul territoire national (cest--dire excluant les oprations de
production ralises ltranger), o la part des salaires atteint en
moyenne 56 points (soit 11 points de moins que pour les PME) et o donc
la part de lexcdent brut dexploitation est de 44 points de valeur ajoute.
Dans un quart de ces entreprises, la part des salaires est mme de seulement
28 %. Autrement dit, 72 % de leur valeur ajoute est attribue lexcdent
brut dexploitation qui rmunre les dtenteurs de leur capital.
- 31 -
Le rapport Cotis montre galement que lappartenance un groupe
industriel entrane un partage moins favorable aux salaires, surtout quand la
tte de groupe est franaise et cote.
Si on ne peut pas passer en quivalence lexcdent brut dexploitation
et les profits taxables (il faut en particulier dduire les amortissements),
lexcdent brut dexploitation des grandes entreprises conduit estimer que la
rentabilit conomique de ces firmes ne peut expliquer le dcrochage
entre les impts effectivement pays par elles et les impts que
justifieraient leurs rsultats conomiques.
Dautres vnements doivent donc tre pris en compte. On
relvera que limpt sur les socits ne reprsente en moyenne que 14,5 % de
lexcdent brut dexploitation (contre 25,6 % pour les dividendes et 40,6 %
pour lpargne des entreprises). Ce taux moyen est trs infrieur au taux
dimposition nominal des socits. Si les amortissements peuvent expliquer
une partie de cet cart, ils ne suffisent manifestement pas. Dautres facteurs
interviennent.
Parmi ceux-ci, les charges dintrt doivent tre considres.
Les intrts verss sont particulirement levs pour les grandes
entreprises. Ils absorbent 9,2 % de la valeur ajoute des entreprises quand on
les apprcie en les pondrant en fonction de la part des entreprises versantes
dans la valeur ajoute, contre seulement 1,9 % quand on en fait une approche
purement arithmtique.
Ce constat conduit observer que les entreprises les plus
endettes sont celles dont la valeur ajoute est la plus leve, ensemble qui
regroupe les plus grandes entreprises.
Or, on a observ que ces entreprises sont aussi celles qui ont un taux
de marge comparativement lev.
Ce taux de marge devrait leur garantir une capacit
dautofinancement correspondante qui devrait rduire leur appel
lendettement, dautant que leur taux dinvestissement ne parat pas dpasser
la moyenne.
Par consquent, le poids des intrts dans laffection de leur excdent
brut dexploitation pose un problme.
On en connat lune des explications. Ces entreprises consacrent une
part leve de leur excdent brut dexploitation leurs actionnaires. Les flux
bruts de dividendes atteignent 16,8 % de leur valeur ajoute (contre 3,5 %
pour limpt sur les socits). Cette politique de distribution des dividendes
pse sur lpargne disponible pour financer linvestissement et oblige
sendetter les entreprises qui veulent investir.
Mais, comme la constat votre commission denqute, le niveau des
intrts peut galement correspondre des arrangements financiers, qui
- 32 -
permettent de rduire le bnfice imposable indpendamment de tout lien
entre lendettement et linvestissement rel des entreprises en France.
Dans une telle configuration, les intrts ne sont plus un effet du
recours lendettement pour investir mais pour optimiser la situation
fiscale de lentreprise. Ils ne sont plus le prix dune option alternative aux
fonds propres pour financer le dveloppement de lentreprise mais des flux de
charges qui entretiennent avec les dividendes des liens positifs de
complmentarit du fait des enjeux fiscaux de la circulation des charges et
revenus financiers au sein des groupes.
A cet gard le rapporteur de M. Cotis lie la monte en puissance des
groupes et la croissance des flux financiers intragroupes qui la accompagne.
Par exemple, la charge dendettement dun groupe peut tre endosse par la
tte de groupe, en change de quoi les diffrentes filiales font remonter les
flux de dividendes vers cette tte de groupe. Cest toutefois en termes de flux
bruts que leffet sera le plus manifeste. Ces flux connaissent effectivement une
croissance trs importante. Les flux bruts de dividendes verss passent par
exemple de 40 196 milliards deuros entre 1993 et 2007 (tableau 3.1). Mais
le rle de ces flux intragroupes est plus limit lorsquon raisonne en net
puisque ceci a pour effet de neutraliser tous les flux croiss entre SNF, et donc
les flux entre SNF appartenant un mme groupe. Le flux ne subsiste que si la
tte de groupe ou la holding vers laquelle convergent les dividendes est en
dehors du champ des SNF franaises. .
Les rponses au questionnaire de votre rapporteur aux
entreprises confortent souvent le constat dune gestion fiscale active des
rsultats des groupes. Le dcoupage des fonctions, avec notamment un grand
nombre de centres financiers situs dans des pays fiscalit allge, les carts
de productivit apparente entre la France et les pays faible fiscalit o,
parfois, notamment pour des structures financires, il ny a pas mme un
employ, entretiennent les doutes lgitimes de votre commission. Sans
compter le problme fondamental de lquilibre des effets fiscaux de
lendettement des groupes, qui peut rduire nant la base fiscale interne sans
contreparties ultrieures sur les bnfices ainsi financs.
Votre commission denqute sest avant tout attache mettre en
vidence les pratiques conomiques qui doivent tre prises en compte pour
faire voluer la lgislation fiscale.
A ce propos, elle a pu constater que la lutte contre lvasion fiscale
tait elle-mme soumise des contraintes qui relvent soit de lordre
juridique, parfois quelque peu fanatique aux yeux de votre rapporteur, soit de
lordre des faits.
Les contraintes rsultant dun ordre juridique de moins en moins
attach prserver lquilibre entre les intrts collectifs et les intrts privs
(voir ce propos, laudition de M. Olivier Fouquet et les articles de doctrine,
dont B. Edelman au sujet de la jurisprudence de la Cour europenne des droits
de lhomme (CEDH)) sont exposes au fil du prsent rapport. Elles conduisent
- 33 -
renforcer la porte du manque dharmonisation fiscale en Europe et, ce
titre, rduisent a priori les marges de la lutte contre lvasion fiscale
internationale.
Car celle-ci relve elle-mme des jeux dangereux de la
concurrence fiscale.
La lutte contre lvasion fiscale internationale, si elle russit, a
ncessairement pour effet dlever le taux dimposition effectif du revenu
alors priv des bnfices douteux de lvasion avec des effets dincidence
fiscale, toujours difficiles identifier, mais souvent dcrits de faon qui se
trouve trop sommaire comme contraires la croissance conomique par le
courant de pense dfavorable par principe limpt.
Les arguments produits passent systmatiquement par la thse des
distorsions fiscales qui met en vidence des effets sur la comptitivit (la
charge fiscale augmente les prix de qui la supporte) mais aussi sur la
productivit travers les incitations (ou plutt les dissuasions) quelle
implique. Du coup, lattractivit dun espace de souverainet fiscale serait
altre.
Position que rsume le rapport snatorial prcit en relevant que
limposition forfaitaire entreprise serait prjudiciable en termes de
crdibilit et de comptitivit .
Cette position est tout fait respectable, mais votre rapporteur
considre quelle prsente, formule aussi gnralement, quelques excs et
quelques limites, qui sont celles dune simplification des termes dans lesquels
le problme, vident par ailleurs, de la concurrence fiscale, est pos.
A cet gard, lanalyse des thories de la concurrence fiscale prsente
son tour un intrt majeur pour cerner lobjet vasion fiscale
internationale .
Il faut mentionner lexistence de deux cadres danalyse distincts de
la concurrence fiscale.
le premier modle, historiquement, correspond aux travaux de
Tiebout (1956). La concurrence fiscale y est conue dans les termes gnraux
des conceptions de la concurrence. La charge fiscale est un lment du cot de
production que des concurrents sattachent rduire pour attirer des actifs.
Tiebaut remarque que la concurrence fiscale est dautant plus intense que les
entits aux prises sont htrognes (les petits tats ayant des esprances de
gains nets suprieures celles des grands tats entre lesquels existe de ce fait
une sorte de paix arme ). Cette dernire observation est intressante car
elle fonde thoriquement un constat que chacun peut faire : lUnion
europenne nest pas seulement une zone montaire non-optimale (au sens
de Mandell), il lui manque galement dtre une zone fiscale optimale ;
un second modle vient enrichir le modle de Tiebout en lui
donnant tous ses prolongements. Laffirmation selon laquelle la charge fiscale
- 34 -
est un cot est, dans la pense de lauteur cit, mentionne au soutien dun
jugement plutt dfavorable limpt comme rduisant la croissance
potentielle, savoir le rythme atteignable par la croissance conomique, en
raison de ses effets sur les incitations conomiques (baisse de la rentabilit
gnrale des activits conomiques) et de ses effets sur la comptitivit.
Cependant, conformment la thorie gnrale classique de limpt, cette
conclusion est carte lorsque le prlvement touche des rentes, autrement dit
un excs de rmunration de certains facteurs (obtenue au dtriment des
rmunrations relles dun quilibre classique de pleine concurrence). En ce
cas, limpt resitue les conditions idales de fonctionnement des marchs et
contribue ce bien-tre conomique.
Cette rserve a t considrablement prolonge par les
conomistes contemporains, appartenant au courant de la nouvelle
conomie gographique
1
. Sinterrogeant sur les paradoxes offerts par la
persistance dune distribution des activits conomiques semblant favoriser les
espaces fiscalit leve, plutt que ceux fiscalit basse, ils ont fait valoir
que les espaces conomiques offrent des rentes de localisation qui
peuvent de beaucoup dpasser les avantages dune pure gestion fiscale des
revenus. Plus encore, ces rentes , qui justifient limposition en la rendant
possible sans les effets catastrophiques dcrits quand on la considre
isolment, peuvent rsulter de loffre de facteurs publics (financs
gnralement par limpt)
2
.
Autrement dit, si, dun ct, la fiscalit rduit le revenu aprs
impt, ses contreparties augmentent le revenu avant impt avec un bilan
des deux effets qui dpend de lampleur des rentes offertes par les
interventions publiques.
Cette augmentation de la thorie de la concurrence fiscale est
videmment tout fait essentielle. Elle rejoint les thories modernes de la
croissance (notamment la croissance endogne ) qui mettent laccent sur le
rle de la rsolution des imperfections de march, notamment par la fourniture
de biens publics (ducation, services non individualisables ou investissements
rentabilit si diffre quaucun investisseur priv ne sy risquerait dans le
monde court-termiste de la finance contemporaine).
Elle aboutit des recommandations fermes de lutter contre une
concurrence fiscale qui cre des rentes injustifies et dilapide des
opportunits conomiques.
Votre rapporteur partage pleinement ces convictions et votre
commission a, dans ce sens, pu sinterroger sur lutilit des ressources
engendres par lvasion fiscale (sans mme voquer leur nocivit du fait des
dsquilibres conomiques et sociaux quelles accentuent et de leur
propension augmenter les dsquilibres financiers).

1
Paul Krugman par exemple.
2
Voir notamment Benassy-Qur, Gobalraja et Trannoy. 2005 .
- 35 -
Mais, la thorie moderne de la concurrence fiscale est moins
convaincante dans son autre aspect non normatif, savoir sa dimension
pratique.
Selon celle-ci, la concurrence fiscale ne devrait finalement pas tre
excessivement redoute puisquelle serait prvenue par la contribution des
contreparties de limpt la rentabilit des activits conomiques.
Cette conclusion nest que partiellement exacte semble-t-il votre
rapporteur.
Elle butte contre une limite que la thorie conomique dcrit
partir de la parabole du passager clandestin . Celui-ci peut profiter des
rentes, notamment publiques, mais chapper leur financement (en
sabstenant, par exemple, de payer son ticket de ferry quand il a la chance de
se rendre dans une le du Sud rpute pour sa beaut).
Cette limite parat particulirement luvre dans lconomie
contemporaine du fait de nombre de ses proprits :
les portes des ferrys sont largement ouvertes, autrement dit les
capitaux et les actifs circulent avec une grande libert ;
les conditions selon lesquelles on peut sacquitter du prix du ticket
varient considrablement selon le guichet, autrement dit les rgimes fiscaux
sont trs htrognes
sans quon puisse sassurer que les ferrys pour lesquels on a
pay un faible tarif soient ceux sur lesquels embarquent, en ralit, les
bnficiaires de ces tarifs rduits.
Toute mtaphore a ses limites et pour tre plus direct, on peut
mentionner que la concurrence fiscale, si elle parat devoir ne se traduire
quavec nuances par une complte dlocalisation des activits des entreprises
- au sens de leurs actifs productifs - ou des personnes, prsente en revanche
des risques levs deffets dommageables :
soit que certaines personnes physiques ou morales se dlocalisent,
malgr tout, le risque de dlocalisation des personnes physiques les plus
fortunes paraissant particulirement lev du fait des conditions juridiques et
fiscales qui dterminent le statut des non rsidents ;
soit que les crateurs ou dtenteurs de valeurs sarrangent, dans un
monde conomique sophistiqu, pour chapper la (juste) imposition de
valeurs en la saucissonnant pour la localiser o bon leur semble (ce que
lextrme complexification des structures des entreprises daujourdhui
favorise) et (ou) en recourant des gestions comptables, financires,
commerciales produisant des discordances entre la valeur conomique cre
dans une agglomration (un pays) et sa valeur fiscalement apprhendable
par ladite agglomration .
Ces risques sont dautant plus srieux que la lutte contre lvasion
fiscale est elle-mme le champ de pratiques non coopratives du type de celle
- 36 -
du passager clandestin. Certains peuvent tre tents den faire assumer les
cots par leurs concurrents, plutt que de les encourir eux-mmes. Les risques
sont ceux que dcrit la thorie des jeux . Plus globalement, on peut
lire les initiatives internationales prises en ce domaine comme rpondant
des stratgies nationales o les intrts fiscaux se confrontent.
A cet gard, des interrogations peuvent exister sur la cohsion des
Europens pour faire plier les pays pratiquant le secret bancaire (voir les
dveloppements consacrs au projet Rubik), sur le choix des tats-Unis de
sattaquer par priorit des centres offshore quils nemploient que
secondairement et porter lattention sur ce qui se profile comme une vritable
guerre fiscale en perspective conduite par les pays mergents pour convertir
les valeurs conomiques cres sur leur territoire en des valeurs fiscales
suprieures ce quelles sont aujourdhui dans un processus dont
lapprciation est ncessairement complexe mais qui pourrait surprendre plus
dune entreprise transnationale et rompre la paix fiscale entre les tats assure
jusqualors par les traits passs en ce domaine.
Ce long dtour naura pas t inutile. Il aura permis denvisager
demble la subtilit de lvasion fiscale et ainsi de cerner le primtre
dintrt du prsent rapport, ses liens avec la concurrence fiscale, les sources
conomiques et juridiques auxquelles elles sabreuvent, la soumission de la
lutte contre lvasion fiscale au phnomne de concurrence fiscale qui
lentretient, certaines voies pour remdier au problme.
Lvasion fiscale internationale est pernicieuse par sa nature
puisquelle trompe les prrogatives lgitimes des tats en rduisant
abusivement les valeurs conomiques sur lesquelles ils ont juridiction. On
verra que cest par les moyens employs quelle est gnralement apprhende
par notre droit. Mais, cest bien le phnomne de soustraction qui en lui-mme
devrait ltre.
Cest dans ce sens quaujourdhui sopre un renouvellement des
actions conduites contre lvasion fiscale internationale. Sans se dissimuler les
difficults de toutes sortes, cest dans ce sens quil faut aller. De ces
difficults, relevons encore les traces quelles laissent dans notre lgislation
fiscale.
Elle porte la marque de choix contradictoires sexpliquant par une
volont, souvent dsordonne, de mnager des objectifs perus eux-mmes
comme se contrariant.
Notre fiscalit comme la plupart des systmes fiscaux obit des
injonctions contradictoires auxquelles elle rpond par des contradictions.
Les auditions et questionnaires de votre commission denqute
portent la marque de lembarras de la littrature conomique faire ressortir le
rle de la fiscalit sur la localisation des activits.
En revanche, de trs nombreuses tudes montrent que celle-ci exerce
une forte influence sur la localisation des bnfices taxables. Interrogs sur
- 37 -
linfluence de la fiscalit, les chefs dentreprise, la diffrence de lune de
leur organisation reprsentative sensiblement plus affirmative, ont considr,
soit quelle tait nulle, soit quelle ne sexerait que secondairement, parmi
dautres variables de poids plus lev. Beaucoup ont dfendu le choix de
loptimisation..
Ces tmoignages rejoignent ceux de la plupart des tudes
conomiques qui cependant diffrencient linfluence de la fiscalit sur les
facteurs de production en distinguant ceux aisment dlocalisables, soit ceux
dont lexploitation ne ncessite pas une main duvre particulire, notamment
qualifie, et peut tre ralise mondialement sans que la prsence sur les lieux
de consommation simpose pour dvelopper le chiffre daffaires. Entrent tout
particulirement dans cette catgorie les droits incorporels qui, pour des
conomies dveloppes, sont un secteur de spcialisation enjeux particuliers,
compte tenu de leurs avantages comparatifs dans la comptition conomique
internationale. Ajoutons que les tudes sur lvasion fiscale proprement dite
tablissent, en revanche, le rle des diffrentiels de fiscalit dans la
localisation des bnfices taxables, que les moyens employs passent par la
dlocalisation de certains centres de profit rpondant au profil dactivit
susmentionn ou par des procds plus dtourns.
Il nempche que notre fiscalit incorpore de plus en plus une
contrainte de comptitivit fiscale dont les moyens ne sont pas toujours
cohrents et peuvent tre contradictoires avec des objectifs plus classiques des
systmes fiscaux.
Cette incorporation est visible dans les volutions gnrales du
systme de prlvements obligatoires marques par la baisse des taux
marginaux dimposition dcide pour augmenter la force des incitations
destines attirer le capital, quil soit humain, financier ou entrepreneurial.
Mais elle se lit aussi dans une multitude de choix fiscaux
particuliers, qui viennent relayer empiriquement les effets dune contrainte de
comptitivit fiscale perue comme un facteur essentiel de politique fiscale.
En tmoignent :
- pour le pass, linstauration du rgime du bnfice mondial
consolid principalement sous langle de son fonctionnement et des conditions
dans lesquelles sa rforme a t dcide ;
- le rgime des socits mres et filiales des articles 145 et 316
du CGI, qui fonde un rgime de participation exemption particulirement
favorable la dliaison entre le fisc national et lactivit des entreprises
franaises ltranger en dpit du relvement de la quote-part pour frais et
charges ;
- le rgime dexemption des plus-values de participation de la loi de
finances rectificative de 2004, dit niche Cop ;
- 38 -
- le rgime de lintgration fiscale de larticle 223 A du CGI (en
raison de ses conditions dapplication telles quelles ont t rformes pour
complaire la jurisprudence europenne).
Globalement, ces dispositions permettent aux contribuables concerns
de bnficier de facults de gestion fiscale leur permettant dexonrer leurs
profits ltranger et pour certains de remonter les pertes sur les ttes de
groupe rsidentes franaises.
Il existe sans doute des amodiations cette logique ainsi que quelques
garde-fous, destins notamment modrer lefficacit des paradis fiscaux dans
leur prdation des recettes fiscales des pays o se cre la vraie valeur
conomique. Mais, lconomie de notre fiscalit nationale nen porte pas
moins une srie dincitations, sans contreparties apprciables, un
dveloppement de lactivit des groupes franais ltranger.
Quelques questions seulement du point de vue de la croissance
conomique franaise : quelle prvention des dlocalisations ? Quel effet sur
le rgime de croissance ? Laugmentation du rendement des actions (le ROE)
a-t-il accru les investissements ?
Ainsi lvasion fiscale internationale mobilise la rflexion sur
plusieurs aspects de notre lgislation fiscale que dune certaine manire elle
imprgne mme si cest plus une conception de la comptitivit fiscale qui
linfluence.
Votre rapporteur ne voudrait pas finir cet avant-propos sans
dcrire quelques effets pernicieux de lvasion fiscale internationale :
lasschement des recettes publiques particulirement sensible en cette priode
o la voie budgtaire a t choisie (on peut le regretter) pour sortir de la crise
des dettes souveraines, la rupture dgalit devant les charges publiques,
quelle lse lquit verticale (autrement dit la redistribution) ou lquit
horizontale (autrement dit lgalit de traitement et de concurrence), le
dveloppement dune finance dstabilisante et prdatrice qui accrot les
risques systmiques et dsquilibre les conditions de la croissance conomique
relle, et, sans doute surtout, leffondrement de la confiance sans laquelle le
vivre ensemble apparat comme un jeu de dupes, perception qui laisse
cours tous les populismes.
Face ces dangers, le rapport de votre commission denqute ne peut
que regretter quune certaine rsignation devant une prtendue impuissance,
voire, au pire, une certaine ngligence, entourent un problme quil faut
prendre bras le corps. Pour tre juste, il faut reconnatre que ces
proccupations ont pris un certain relief dans le monde et en France. Pour
autant, llan semble stre affaibli tandis que la structuration dune politique
publique rellement efficace manque de force.
Il convient de le ractualiser en instaurant une vritable politique de
lutte contre un phnomne si pernicieux, une politique qui devra embrasser
- 39 -
toutes les dimensions o elle peut se dployer, dans la justice et avec la
proccupation dun maximum defficacit.
- 41 -
INTRODUCTION
UN PHNOMNE SOUS-ESTIM AU CUR DE
LCONOMIE CONTEMPORAINE
Votre commission denqute a t confronte, surtout dans les tout
dbuts de ses auditions dont lordre chronologique peut tre consult en
annexe, lexistence dun double-embarras chez ses interlocuteurs : celui de la
quantification du phnomne laquelle, globalement ils se refusrent ; celui
de sa qualification, la fois sous langle de son ampleur et, mme, dune
certaine manire, de sa nature.
Dans la poursuite de ses travaux, votre commission a t mme de
dcouvrir un faisceau dindices , la conduisant estimer quelle avait
affaire un phnomne au cur de lconomie contemporaine et prsentant de
forts enjeux fiscaux. Ce dernier jugement rsulte dune quantification partielle
du risque dvasion fiscale internationale, qui la situe des niveaux plus que
significatifs.
Par ailleurs, elle a pu identifier les motifs quasiment
pistmologiques dun embarras face la notion dvasion fiscale, quil
convient de mieux dpasser, en renouvelant lanalyse et les institutions en
charge de la rsolution des problmes quelle pose.
Linstauration dune rgle gnrale anti-vasion fiscale complte par
un systme institutionnel permettant de restaurer lautorit de la loi sont des
pistes de rflexion quil faut mentionner demble.
- 43 -
I. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES QUI
DOIT TRE CORRIGE
La carence des estimations de source publique est troublante et
regrettable par les doutes quelle suscite quant la volont de se mobiliser
contre un phnomne qui devrait tout le moins faire lobjet de simulations.
Celles-ci auraient peut-tre moins de valeur pour leur prcision que
pour leur porte heuristique, tout fait essentielle pour mieux cerner lvasion
fiscale internationale, dans ses enjeux et dans ses manifestations concrtes.
A. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES
Lvasion fiscale internationale nest certes pas chiffrable avec
prcision mais il est plus qutonnant que les organismes en charge de
cette question ne disposent pas, ou du moins ne communiquent pas, au
minimum, des estimations qui pourraient ventuellement reposer sur des
jeux dhypothses.
Les sources publiques dvaluation de lvasion fiscale
internationale sont gnralement muettes .
Les informations quantifies fournies par les administrations
publiques franaises en charge de la fraude sont rares, leur rponse aux
questions portant sur lestimation de lvasion fiscale consistant nen pas
fournir.
Cependant, il existe quelques valuations de source publique.
Elles sont tablies partir des fraudes constates qui incluent les
constatations dabus de droit, et, ainsi, captent quelques pratiques dvasion,
mais elles ne mentionnent pas lvasion fiscale proprement parler, et
encore moins lvasion fiscale internationale.
Ces valuations reposent sur des mthodes plus ou moins
satisfaisantes mais qui ont, toutes, leurs limites.
Lvaluation de lampleur des fraudes procde, par nature, de
mthodes hypothtiques.
La fraude nest observe que partiellement cest une constatation
que votre rapporteur estime robuste et par consquent, lvaluation
ambition totalisante nest jamais le fruit dune observation pure et simple.
Elle peut donc tre fragile.
A cet gard, aux yeux de certains observateurs, les mthodes
employes par les sources publiques franaises, qui se risquent valuer les
fraudes aux prlvements obligatoires, obissent des modes demploi qui ne
semblent pas tout fait niveau des travaux disponibles par ailleurs.
- 44 -
Les mthodes principalement employes sont les suivantes
1
.
La mthode par enqute recourt un questionnaire de type
sondage.
Elle est confronte aux limites des enqutes portant sur des
comportements jugs dlictueux : soit les personnes interroges ne rpondent
pas (le taux de non-rponses est lev), soit elles dissimulent la vrit, soit
elles exagrent leur dviance, soit elles la cachent.
Ces enqutes peuvent tre considres comme intrusives par les
personnes intresses et dclencher ce titre des rflexes diversifis (le
matamore, le honteux, le prcautionneux) mais, convergeant vers des rponses
incisives.
Cest sans doute pourquoi cette mthode est peu employe.
On peut le comprendre mais cest loccasion de faire une remarque
incidente. Il est probable quun recours plus systmatique des enqutes
dopinion, ou portant sur les comportements ou attitudes fiscaux des
contribuables, aurait son utilit.
Aprs tout, tels ou tels aspects des questionnaires adresss par votre
rapporteur ont pu se rattacher cette dmarche et les rponses obtenues sur la
perception de lvasion fiscale internationale, des dettes dimpt ou sur des
intentions de dlocalisation fiscale livrent des enseignements utiles.
De faon gnrale, il est possible denvisager les questionnaires
comme un vecteur de communication offrant un cadre o lchange
dinformations a une valeur fonde sur les informations changes mais aussi
drive de lchange lui-mme.
Dans la matire dont traite le prsent rapport, la valeur de
linformation est considrable. En fait, lefficacit du systme fiscal dpend de
la qualit de linformation et, plus spcifiquement, la protection des intrts
financiers publics voit son efficacit conditionne par la rsolution de
lasymtrie dinformation entre le contribuable et les producteurs de
limpt (lgislateurs, administrations charges de son application).
Lenqute par sondage peut tre un lment pour amliorer
linformation des premiers. On pourrait ce titre lutiliser plus
systmatiquement en amont de la lgislation ou dans le cadre de son
application.
A titre de simple illustration, le phnomne dexil fiscal pourrait
sans doute tre mieux apprhend si lon recourait davantage cet
instrument.

1
Il reste dautres mthodes qualifies dindirectes par le CPO reposant pourtant elles aussi
sur des carts observs entre des variables donnes et le PIB national. Elles sont principalement
utilises pour estimer lconomie souterraine qui nest videmment pas neutre fiscalement.
- 45 -
Par ailleurs, lchange dinformation a aussi de la valeur en tant
quchange. Sans doute, une certaine proportion de nos concitoyens
estime-t-elle que ladministration fiscale change dj trop avec elle. Il
nen reste pas moins que la qualit des changes entre ladministration
fiscale et les contribuables pourrait sans doute tre un outil
damlioration de la relation fiscale.
Une deuxime mthode dvaluation passe par lextrapolation
des rsultats des contrles fiscaux.
Toute mthode dextrapolation repose sur le passage dun chantillon
une estimation gnrale. Pour que ce passage soit pertinent, il faut que
lchantillon soit reprsentatif et quil le reste au fil de son extrapolation.
La population de lchantillon et la population globale doivent tre
peu prs homognes. Cest une limite de lextrapolation comme mthode
destimation des atteintes aux intrts fiscaux des administrations publiques.
En effet, les contrles fiscaux ne sadressent pas nimporte quelle
population. On peut dailleurs esprer au regard de lefficacit du contrle
fiscal que la population contrle contienne un nombre de fraudeurs
proportionnellement lev. Quant au reste, lextrapolation nest exacte que
moyennant lhypothse que les contrles fiscaux quon ferait dans le reste de
la population dboucheraient sur des rsultats analogues ( quelques
raffinements statistiques prs).
La mthode danalyse des anomalies des comptes nationaux a
davantage de crdibilit.
Les impositions sont assises sur des grandeurs (revenus, patrimoines,
consommation, ) que la comptabilit nationale quantifie avec une assez
grande efficacit. En confrontant les produits thoriques de lapplication des
taux implicites dimposition ces assiettes avec leur produit effectif, on peut
aboutir des carts qui constituent des indices de fraude.
Au demeurant, la comptabilit nationale, affine pour sajuster au
cadre de rfrence des bases imposables, est largement sollicite dans les
prvisions fiscales figurant dans les projets de loi de finances.
Pourtant, la non-concidence entre les donnes de la comptabilit
nationale et les assiettes fiscales ainsi que labsence dassurance que
lconomie souterraine est correctement apprhende par les comptes
nationaux posent problme. Sans compter le poids des erreurs involontaires,
elles jettent un doute sur les estimations de la fraude drives des comptes
nationaux.
On peut relever quinversement, les fraudes estimes sont utilises
pour calculer le produit intrieur brut et sa rpartition (voir lencadr
ci-aprs).
- 46 -
B. QUI ABOUTISSENT DES VALUATIONS SOUVENT PRSENTES
COMME PEU SIGNIFICATIVES
1. La comptabilit nationale
Les estimations de la fraude fiscale (hors TVA) de la comptabilit
nationale conduiraient redresser le PIB de 3,3 %, dont une petite part est
attribuable au travail au noir (voir ci-dessous), valuation qui sappuie sur
lapplication aux redressements effectus dun coefficient et donne une
image de la valeur ajoute lude pour des motifs fiscaux.
Lutilisation des fraudes fiscales et sociales dans lestimation du PIB
Lestimation du produit intrieur brut par les comptables nationaux inclut une
correction pour tenir compte de la valeur ajoute qui nest pas apprhende par les informations
statistiques, autrement dit les valeurs dissimules que recouvrent la fraude et lvasion fiscale et
le travail au noir .
Sagissant de la fraude et de lvasion fiscale, que les comptables nationaux
envisagent ensemble, les donnes utilises sont partielles :
- en premier lieu, on ne retient que la fraude qui a pour effet de sous-estimer le PIB
(par exemple, le dfaut de paiement dune dette fiscale comptabilise comme telle na pas deffet
sur le PIB) ;
- en second lieu, seuls sont pris en compte les redressements fiscaux, ce qui signifie
que la mesure est sensible lefficacit du contrle fiscal.
Quoi quil en soit, les donnes comptables et statistiques transmises par les entreprises
sont corriges de leffet estim de la fraude, avec pour rsultat daugmenter la production et
lexcdent brut dexploitation (EBE), les valeurs dissimules tant logiquement imputes la part
des profits dans la valeur ajoute.
Les redressements pour fraude ont t valus en base 2000 par extrapolation des
fichiers de contrles fiscaux des trois dernires campagnes fiscales disponibles selon des
mthodes similaires celles mises en uvre pour les estimations de la base 1995.
Le taux global de redressement de la valeur ajoute est de 2,8 % contre 2,5 % en
base 1995 partir dun produit de la fraude de 11 milliards en 2000.
Quant au travail au noir , il recouvre deux types de situations : dune part, lactivit
des travailleurs indpendants non dclars auprs des administrations fiscales et sociales, dautre
part, les emplois non dclars dans des entreprises rgulirement enregistres. En base 1995,
seule la premire forme de travail au noir tait prise en compte dans les redressements pour
travail au noir de la production et de la valeur ajoute des entreprises. En base 2000, on tient
compte galement de la seconde forme de travail au noir.
Pour la plupart des activits, on reprend les valuations de la base 1995 en ce qui
concerne les productions au noir des travailleurs indpendants. La seconde forme de travail
au noir , a t estime partir des dissimulations de cots mises en vidence lors des contrles
fiscaux. Celles-ci taient antrieurement considres comme des dissimulations dachats de
matires. Une partie est dsormais considre comme des paiements de services. Les taux de
redressement de la production pour travail au noir, qui sont fixs pour toute la dure dune
base, ont donc t lgrement rviss.
- 47 -
Limpact sur le niveau du PIB des redressements pour fraude et travail au noir sur la
valeur ajoute de lanne 2000 est de 39,5 milliards en base 2000
1
contre 34,2 milliards en base
1995, chiffres qui sont, du fait de linflation, plus signifiants exprims en parts de PIB (voir
plus bas). En sens inverse, lcart de TVA , calcul en rapprochant la TVA constate dun
montant thorique obtenu en appliquant la valeur ajoute par produits les taux de TVA en
vigueur, a t revu la baisse (8,1 milliards au lieu de 9,8 milliards). Ce chiffre reprsente
lestimation des fraudes la TVA associes aux fraudes et dissimulations calcules dans les
conditions ici prcises.
Finalement, limpact global des redressements pour fraude et travail au noir et de
lcart de TVA conduit relever le PIB de 3,3 % en base 2000 au lieu de 3,1 % en base 1995.
1
La base 2000 dsigne le jeu de conventions comptables dtablissement des comptes nationaux.
Les corrections apportes par les comptables nationaux sont
avant tout destines valuer la vraie grandeur du PIB tout en
comportant des valuations lies de fraude rsultant de lcart de taxation
rel correspondant au PIB dissimul.
Elles partent plutt de la fraude fiscale quelles ny aboutissent.
2. Les chiffres du Conseil des prlvements obligatoires
Dans un rapport de mars 2007, le Conseil des prlvements
obligatoires (CPO), a propos une valuation des phnomnes de fraude
aux prlvements obligatoires stageant entre 29 et 40 milliards deuros.
Pour les seuls prlvements fiscaux, le chiffre avanc par le CPO se
situe dans une fourchette comprise entre 20,5 et 25,6 milliards deuros, les
prlvements sociaux connaissant une fraude value entre 8,4
et 14,6 milliards deuros dont une partie importante due au travail au
noir
1
correspondant une contribution la fraude apparemment beaucoup
plus leve que celle estime par lINSEE.
Le CPO indique partir dune approche statistique directe ralise
au moyen de travaux de la direction gnrale des impts, mais son
estimation repose, lvidence, sur une extrapolation.
Dans son rapport de 2007 sur la fraude aux prlvements obligatoires,
il fournit des donnes sur les rsultats des contrles fiscaux et sociaux.
Rsultat global des contrles
(en millions deuros)
2001 2002 2003 2004 2005
Variation
2001-2005
Les valuations 842 739 723 772 921 9,40 %

1
Il existe une rubrique hors travail au noir qui nest pas compltement explicite.
- 48 -
disponibles
Sphre fiscale (contrles
sur place et sur pices)
12 072 13 180 13 515 13 747 14 157 17,30 %
Total des droits et
pnalits redresss
12 914 3 919 4 238 14 519 5 078 16,80 %
Source : Conseil des prlvements obligatoires, rapport 2007, Evaluation de lirrgularit et de la fraude par catgorie de
prlvements.
Les redressements au titre des contrles fiscaux slevaient
14,2 milliards deuros en 2005
1
, en progression de 17,3 % par rapport
2001.
La rpartition des redressements montre que certaines impositions
sont plus contestes que dautres et, surtout, que les droits redresss ne sont
pas proportionnels leur poids relatif dans le total des prlvements.

1
Y compris les pnalits.
- 49 -
Rpartition des montants redresss par catgorie de prlvement
(en millions deuros)
Contrle
sur
pices
Contrle
sur place
Total
Produit
de
limpt
En % du
produit
de
limpt
Part dans
le total
des
montants
redresss
Part dans
le total
des P.O.
Impt sur les
socits
327 2 693 3 020 42 679 7,1 % 20 % 6 %
Impt sur le revenu 1 596 831 2 427 49 375 4,9 % 16 % 7 %
TVA 579 2 230 2 809 127 037 2,2 % 19 % 17 %
Droits
denregistrement
1 566 178 1 744 9 691 18,0 % 12 % 1 %
Autres impts 286 920 1 206 242 972 0,5 % 8 % 32 %
Pnalits fiscales - 2 947 2 947 2 947 100,0 % 20 % 0 %
Cotisations sociales
(et impositions
recouvres par les
URSSAF)
- 921 921 277 500 0,3 % 6 % 37 %
Total 4 354 10 720 15 074 752 200 2,0 % 100 % 100 %
Source : Conseil des prlvements obligatoires, rapport 2007, Evaluation de lirrgularit et de la fraude par catgorie
de prlvements.
On peut avancer que les rsultats des contrles sont un indice de
la vulnrabilit de limpt aux manuvres dvitement
1
.
Il est intressant dobserver que le contrle sur pices produit une
proportion leve des redressements (40 %). Il est assez peu probable que
ces contrles, qui demeurent comparativement lgers, permettent didentifier
les montages fiscaux les plus contestables.
Par ailleurs, il faut souligner que, selon le CPO, nombre de
redressements effectus dans le cadre du contrle fiscal sont en fait des
rappels de dcalage des amortissements, des provisions avec des faits
gnrateurs de TVA .
Ces redressements ne sont pas rellement productifs pour les recettes
publiques puisquils ont surtout pour effet dliminer des avantages de
trsorerie considrs comme indus.

1
Avec toutefois des prcautions puisquils peuvent aussi rsulter dune attention particulire des
contrleurs et dune vulnrabilit particulire des choix fiscaux la vigilance du fisc.
- 50 -
Toujours selon le CPO, les redressements les plus significatifs
dune dcouverte (et dune sanction) des soustractions aux obligations
fiscales les plus substantielles ne reprsenteraient (en 2004) que 20,3 % du
total.
Cette observation rduit peu de chose les rsultats de la lutte contre
la fraude fiscale correspondant aux seuls redressements associe aux contrles
classs par la DGI dans les oprations finalit rpressive qui visent
sanctionner les comportements les plus frauduleux (contrles dbouchant sur
des propositions de poursuite pnale et un niveau de pnalit excluant la bonne
foi).
Le CPO dduit de ces donnes que la lutte contre la fraude ne
donne pas tous les rsultats quon pourrait en attendre.
Incidemment, on peut relever que ces observations peuvent tre
discutes tant il est difficile de saccorder sur la gravit de la fraude. Par
exemple, on peut contester que les redressements au titre de la fixation des
prix de transfert concernent des erreurs plutt que des fraudes (ou de lvasion
frauduleuse) comme semble le juger le CPO.
On remarque que lextrapolation demeure la mthode de base
employe par le CPO mme si elle est sophistique pour tenir compte des
probabilits de redressements qui varient selon la taille de lentreprise ou des
secteurs dactivit. En consquence, les estimations avances sont trs
sensibles aux rsultats du contrle fiscal, qui peuvent varier considrablement
dun pays lautre. A titre dexemple, si les redressements mentionns dans le
tableau ci-aprs slvent en France 4,6 milliards deuros pour limpt sur
les socits, les seuls redressements sur le Big Business auraient rapport
8,2 milliards de livres au Royaume-Uni en 2011. Il est assez probable que la
mthode employe par le CPO laurait conduit sur la base des rsultats du
contrle outre-Manche une rvaluation sensible de la fraude fiscale.
- 51 -
Au total, les recettes ludes sont dcomposes comme suit
(en milliards deuros)
Prlvements fiscaux Prlvements sociaux
Type de
prlvement
TVA IS IR
Impts
locaux
Autres Total
Travail
au noir
Hors
travail
au
noir
Total
Total
PO
Montants
luds
7,3

12,4
4,6 4,3 1,9 2,4
20,5

25,6
6,2

12,4
2,2
8,4

14,6
28,9

40,2
Source : Conseil des prlvements obligatoires, rapport 2007, Evaluation de lirrgularit et de la fraude par
catgorie de prlvements.
On relve que les estimations du CPO signalent tout particulirement
limportance des fraudes la TVA qui se voit affecter un coefficient
multiplicateur beaucoup plus lev que ceux appliqus aux redressements
dimpts directs, en raison, semble-t-il, de limportance relative de lassiette.
En revanche, par rapport aux rsultats du contrle fiscal, limpt sur
les socits et limpt sur le revenu ne sont que peu corrigs .
Implicitement, ces constats reviennent attribuer au contrle fiscal
des performances effectives diffrencies selon les impts. Mais, pour autant,
la mthode du CPO capture-t-elle correctement lampleur de la fraude ?
On relvera aussi quil est impossible en ltat des donnes publies
de relier lestimation propose des phnomnes de fraude ou dvasion
particuliers.
A fortiori, la responsabilit de lvasion fiscale internationale nest
pas identifiable.
3. Remdier la carence des estimations de source publique
a) Une insatisfaction tous azimuts
Le trou noir des valuations de source publique franaise
tonne alors que les travaux extrieurs abondent pour tablir la ralit et
limportance des enjeux fiscaux de lvasion fiscale internationale.
Cet tonnement, ou plutt cette frustration, nest pas lapanage de
votre rapporteur.
Ainsi, MM. Michel-Pierre Prat et Cyril Janvier, auditionns par votre
commission, ont soulign que les administrations fiscales trangres avaient
ralis, ou financ, des analyses statistiques et macroconomiques beaucoup
plus fouilles que celles qui sont disponibles en France.
Selon les auteurs du Petit dictionnaire de la fraude fiscale , le
programme le plus ambitieux a t celui des services fiscaux amricains dans
- 52 -
les annes soixante. Le taxpayer compliance measurment program sappuyait
sur un chantillon de 100 000 dossiers la premire anne puis de 50 000 les
annes suivantes avec, en rgime de croisire, une actualisation partir dun
sous-chantillon de 26 000 dossier. Ce programme a t modernis dans le
cadre dun programme de recherche national plus lger. Il a donn naissance
lindice de tax gap qui mesure lcart entre les sommes recouvres et les
sommes thoriquement dues.
Cependant, ils ont dclar la commission avoir t amens
constater quil y avait, finalement, peu douvrages ou darticles qui
abordaient le thme de la fraude fiscale et que, surtout, les lments de
dfinition pouvaient tre mouvants, que les dfinitions elles-mmes ne
recouvraient pas tout fait les mmes ralits, quil y a trs peu de matriaux,
si ce nest le rapport du Conseil des prlvements obligatoires, datant
de 2007, dans lequel on voque un montant se situant entre 29 milliards
et 40 milliards deuros.
Ce chiffre est repris dans lessentiel des articles que nous avons pu
compiler, ainsi que dans la presse et dans les ouvrages spcialiss. Nous
navons pas eu limpression quil existait beaucoup de travaux qui puissent
ne serait-ce que confirmer ou prciser ce montant.
Lors de son audition quasi-inaugurale par votre commission,
le 6 mars dernier, M. Christian Babusiaux, prsident de la premire chambre
de la Cour des comptes, a pu dclarer :
Labsence de chiffres sera lune des difficults auxquelles se
heurtera votre commission. Ni la DGFIP, ni la douane ne sont en tat de
produire des renseignements chiffrs sur les sujets que vous voquez .
Pour tre juste, ce dfaut dvaluation ne parat pas limit la France.
Lors de son audition, M. Franois dAubert, prsident du groupe
dexamen par les pairs au sein du Forum mondial sur la transparence et
lchange dinformations en matire fiscale, a indiqu la commission qu il
se garderait bien de vous donner des chiffres . Il a cependant mentionn les
travaux dune socit dtude genevoise qui a publi des chiffres concernant
lUnion europenne, voil deux ans, indiquant que, en Suisse, sur un peu plus
de 800 milliards deuros offshore, venant de pays de lUnion europenne,
environ 85 % ntaient pas dclars, ces fonds provenant en priorit
dAllemagne, puis, peu prs galit, de France et dItalie, et enfin du
Royaume-Uni, dEspagne, etc. . Il a indiqu disposer encore de quelques
donnes chiffres sur le Luxembourg, qui font apparatre la position
dterminante de lAllemagne .
Ces donnes paraissent concerner essentiellement des particuliers.
Sagissant des entreprises, lorateur a pu voquer quelques donnes
qui concernent des socits amricaines, observant que pour les entreprises
franaises, la situation est plus complique et mriterait dtre approfondie .
Il a prcis que des lments de gestion de trsorerie font apparatre,
- 53 -
aujourdhui, lexistence de nombreuses liquidits parques dans des
juridictions non coopratives ou coopratives qui sont des centres financiers
internationaux, ou plus modestes .
Ayant indiqu qu il sagissait en ralit de bnfices non rapatris,
ce quautorise la loi amricaine , il a conclu que : L rside toute
lambigut de la situation : il existe en effet des dispositifs lgislatifs
permettant de ne pas rapatrier les bnfices .
Selon lui : Si lon se penche sur les chiffres, on constate que ces
bnfices sont en fait raliss lextrieur. Sagissant des tats-Unis, le
chiffre des capitaux stocks dans des paradis fiscaux avoisinait, voil
quelques mois, 1 500 milliards de dollars ; il a un peu baiss depuis.
Ladministration amricaine ny voyait rien dillgal, . Toutefois, il a
nuanc cette affirmation, indiquant que cela posait tout de mme un
problme, de nombreuses entreprises jouant sur les marges pour favoriser
loptimisation et observant que de nombreuses administrations
amricaines se sont donc efforces de faire revenir cet argent, alors mme que
les oprateurs, cest--dire les entreprises, navaient pas envie de rapatrier
leurs bnfices aux tats-Unis, dcourages par lexistence dun taux
dimposition sur les socits fix 35 % .
Le rapport du Conseil des prlvements obligatoires sur la fraude
et son contrle juge de son ct que certains pays de lOCDE sont plus
avancs que la France en matire de chiffrage .
Il indique que les travaux raliss ltranger peuvent provenir
notamment des administrations fiscales et des instituts statistiques et relve
que les tudes sattachent souvent lvolution de la conformit fiscale et
lconomie souterraine.
Sagissant des tudes sur la conformit fiscale, le CPO prsente
tout particulirement lenqute de lIRS amricain voque par MM. Prat
et Janvier, en prcisant quelle permet aux services fiscaux amricains de
cibler efficacement leurs contrles puisque ses rsultats ont une dimension
pratique lui permettant en quelque sorte de noter les catgories de
contribuables.
On remarque aussi, la lecture du rapport du CPO, quen France le
Parlement est peu prs le seul lieu o des estimations de la fraude sont
avances.
Le CPO relve ainsi :
Deux rapports parlementaires ont t consacrs au thme de la
fraude la fin des annes 1990
1
Lun dentre eux, le rapport Courson, fournit
des estimations de la fraude sur les prlvements obligatoires .

1
Il sagit du rapport sur les fraudes et pratiques abusives de MM. Grard Lonard et Charles
de Courson (avril 1996) et du rapport sur la fraude et lvasion fiscale de M. Jean-Pierre Brard
(rapport n 1105, octobre 1998).
- 54 -
Le CPO se montre assez svre pour ce rapport :
Ces estimations sappuient sur des mthodes assez disparates et
plus ou moins rigoureuses sur le plan statistique.
Total des fraudes aux prlvements obligatoires
estimes par le rapport Courson pour lanne 1994
I Partie recettes
Recettes
Montant
total des
recettes
perues en
1994 (MdF)
Montant de
la fraude
constate et
redresse (en
MdF)
Fraude et
abus en %
des recettes
Montant
estim de la
fraude et des
abus (en
MdF)
Fraude et
abus estims
en % des
recettes
perues ou
des
cotisations
liquides
Redevance audiovisuelle 9,4 0,28 2,9 1,0 10,6
Impt sur les socits hors
restitutions
113,3 4,7 4,2 8,2 7,3
TVA nette 540,5 3,7 0,6 32,43 6,0
Impt sur le revenu 295,6 5,7 2,0 15,0 5,0
ISF 8,6 0,3 3,6 0,31 3,6
Contributions chmage et
FNGS
155,7 0 0 1,9 1,2
Recettes des URSSAF sur les
cotisations sociales et en
attribution de tiers
917,0 2,6 0,3 7,0 0,76
Total 2 040,1 17,1 65,9 3,2
Travail illgal 3 263,0 0,16 0,1 De 100 160 De 3 5
Au total, le rapport Courson avait estim la fraude aux prlvements
obligatoires dans une fourchette comprise entre 25,3 et 34,5 milliards deuros
pour lanne 1994.
De son ct, le rapport Brard ne donne pas destimation globale
concernant la fraude, le rapporteur ayant considr que les mthodes
disponibles ntaient pas suffisamment fiables pour fournir une valuation
incontestable .
La svrit du CPO est moindre sagissant des estimations proposes
par les syndicats des personnels des administrations fiscales. Il relve
simplement que :
Le syndicat national unifi des impts (SNUI) procde ainsi une
valuation de la fraude fiscale depuis plusieurs annes. Selon ses analyses, la
- 55 -
fraude fiscale serait passe de 29,7 milliards deuros en 1992 un niveau
compris entre 42 et 51 milliards deuros pour la priode 2004-2005. Cette
estimation sappuie sur lagrgation de diffrents travaux : extrapolation des
rsultats du contrle fiscal et utilisation des donnes fournies par la
commission europenne sur la TVA .
On relvera, en toute hypothse, que les estimations du rapport
de M. de Courson sont sensiblement plus leves que celles du CPO, en ce
qui concerne en particulier limpt sur le revenu et limpt sur les
socits, cet cart paraissant rapprocher le rapport en question dun
certain ralisme.
b) La ncessaire mobilisation de notre intelligence statistique
Votre rapporteur nest pas sr que nos administrations fiscales soient
aussi dpourvues quelles le prtendent de capacits, (voire de rsultats),
dvaluation de la fraude fiscale et de lvasion fiscale internationales. Elles
disposent de beaucoup de moyens de procder de telles valuations et,
dailleurs, certains travaux universitaires peuvent, dsormais, semble-t-il,
sappuyer sur des donnes anonymises fournies par elles.
Il serait trs proccupant dailleurs quelles ne procdent pas de
tels exercices, tant donn limportance politique du sujet et les enjeux
pour la technique du contrle fiscal.
La premire des dimensions cites justifierait que ladministration
communique davantage sur ces questions quitte parfaire ses mthodes,
laide de notre appareil statistique.
Par ailleurs, lintelligence fiscale dj dveloppe dans
ladministration fiscale, doit devenir une seconde nature comme la justement
suggr M. Philippe Parini lorsquil a voqu des mthodes de contrle en
rteau devant votre commission.
La mobilisation de notre appareil statistique pour valuer
lvasion fiscale nest pas une recommandation purement intellectuelle :
elle rpond une proccupation politique de transparence et de mise en
responsabilit des dcideurs, elle rpond aussi des impratifs pratiques
de connaissance des phnomnes comme pralable la rsolution des
problmes quils suscitent.
A cet gard, votre rapporteur doit dclarer son incomprhension
des raisons pour lesquelles alors que Mme la ministre du budget en avait
annonc la communication incessante le rapport prvu larticle 136 de le
loi de finances pour 2011 concernant les contrles fiscaux des filiales
trangres des groupes franais ne lui est pas parvenu en dpit des
demandes ritres quil a pu formuler. Serait-ce que le primtre de nos
groupes pose dindpassables problmes didentification ou que toute
diffusion dinformations sur ce point soit juge embarrassante ?
- 56 -
Quoiquil en soit, votre rapporteur a t galement frapp par
lingale qualit des rponses apportes aux aspects de son questionnaire
adress aux grandes entreprises, impliquant la dimension internationale de leur
activit, en particulier sur la quantification des changes internes aux groupes
ou sur la rpartition de leur charge fiscale par pays.
Cette observation rejoint le sentiment des statisticiens qui, dans le
cadre du projet FATS (voir ci-dessous), remarquent que cet aspect de
lenqute est mal renseign par les dclarants et sabstiennent, pour ce motif,
de les exploiter.
L'enqute changes internationaux intragroupe
En 2000, a t lance une enqute sur les changes au sein des groupes industriels
internationaux implants en France (hors matriel militaire).
Les filiales de commerce de gros taient incluses et les considrations stratgiques des
groupes prises en considration. Les rsultats analyss taient ceux de 1999.
L'enqute tait limite aux entreprises dont le montant des changes internationaux
(importations + exportations) dpassait 1 million d'euros.
Au total, les donnes examines correspondaient environ 80 % des changes de
produits manufacturs de la France
Les groupes trangers utilisent leurs filiales franaises (notamment les filiales
commerciales) pour accrotre les dbouchs de leur production en France, et souvent, partir de
l, en Europe ; aussi ces filiales ont-elles davantage recours aux changes intragroupe que les
filiales rsidentes de groupes franais.
Constate-t-on, symtriquement, un phnomne analogue en ce qui concerne les filiales
des groupes franais implantes l'tranger ?
L'enqute le suppose mais ne le dmontre pas.
Au total, le commerce extrieur franais est ainsi de plus en plus influenc par les
pratiques de groupes multinationaux, trangers ou franais en fonction de leurs stratgies
propres.
- Une nouvelle enqute pilote sur les changes intragroupe des filiales rsidentes
de groupes trangers
Jusqu' prsent, les statistiques FATS, prcites, sur les activits des filiales trangres
dans les conomies dclarantes (volet Inward), ne rendent pas compte de leurs changes
extrieurs intragroupes.
Il s'agit pourtant de 40 % des changes de biens de l'conomie franaise.
Le futur rglement du Parlement europen et du Conseil, en cours d'laboration, sur la
structure, l'activit et les revenus des filiales trangres devrait s'efforcer de combler cette lacune.
Sans attendre, l'INSEE a dcid, afin d'organiser ensuite une rponse permanente au
rglement FATS, de conduire, dans le cadre d'une enqute pilote, une premire estimation des
changes intragroupe de biens et de services raliss par les filiales rsidentes de groupes
trangers en France (l'enqute de 2000 ne portait que sur les changes de biens manufacturs et
sur les services commerciaux concerns).
- 57 -
Cette enqute, dont les objectifs ont fait l'objet d'une convention passe avec Eurostat,
qui doit la subventionner, sera effectue auprs d'un chantillon reprsentatif de 3 000 entreprises
environ.
Les changes au sein et en dehors de l'Union Europenne seront distingus et la
ventilation gographique des flux prcise.
A cette occasion, la mesure des cots de transport en territoire de transit des biens
imports sera affine, afin de perfectionner la valorisation FAB des importations (cf. infra).
Il restera met t re en place un syst me d'informat ion prenne et rgulier,
rendant compt e de l'activit l't ranger des groupes franais (FATS, volet Outward),
conformment l'une des recommandations d'un groupe de travail du CNIS
(1)
sur les groupes et
la mondialisation .
Ce groupe prconise par ailleurs :
- la publication rgulire de donnes relatives ce qui relve de l'intragroupe dans les
changes extrieurs franais (exportations et importations) ;
- une meilleure distinction de la part de l'activit conomique de toute entreprise ou
groupe multinational ralise sur le territoire national.
Il s'agit de pouvoir disposer de statistiques diffrencies qui rendent compte
distinctement des activits des entreprises multinationales, d'une part dans leur dimension globale
et, d'autre part, vues strictement sous l'angle du territoire national. Par ailleurs, celles des groupes
franais l'tranger doivent tre mieux connues.
Concernant les revenus des filiales l'tranger des groupes franais, les donnes
issues de l'enqute investissements directs l'tranger sont incompltes et les rsultats de
la balance des paiements privilgient la prsence sur le territoire, donc la qualit de rsident,
plutt que la nationalit d'origine (compte tenu des liens de contrle indirect entre socits) de
l'investisseur tranger
(2)
.
Le problme de la sous-estimation des revenus des investissements directs par la
balance des paiements a t voqu lors du 12e colloque de l'Association de comptabilit
nationale qui s'est tenu Paris du 4 au 6 juin 2008.
Il a t soulign que cette difficult tait lie la non prise en compte des intrts sur
prts entre affilis, ainsi qu'au fait que l'enqute de la Banque de France sur les investissements
directs franais l'tranger (IDFE) ne s'intresse qu'aux filiales de premier rang
(3)
.
Il en rsulte, en comptabilit nationale, une sous-estimation des revenus verss par le
Reste du monde (qui intgre les donnes de la balance des paiements) du fait de cette difficult
mesurer les revenus des filiales non rsidentes des groupes franais.
(4)
.
Le jugement macroconomique port sur les entreprises partir des comptes nationaux
peut s'en trouver dform. Le concept de rsidence auquel se rfrent les comptables et les
statisticiens risque par ailleurs de conduire des erreurs d'interprtation concernant la dtention
d'entreprises par des non rsidents. Celle-ci rsulte en effet avant tout de la politique d'extension
l'tranger des groupes franais.
(1)
Il sagit, plus prcisment, du groupe de travail statistiques structurelles fondes sur les groupes
dentreprises et leurs sous-groupes , qui tudie les relations entre les groupes, sous-groupes et la
mondialisation .
(2)
Cf. Pierre Sicsic (Directeur de la balance des paiements) runion au club du CEPII 14 juin 2007.
Pierre Causse (Direction de la balance des paiements) bulletin de la Banque de France (op.cit) n 159,
mars 2007.
- 58 -
(3)
Sagissant de dterminer le pays destinataire des IDFE, on considre que cest le premier qui reoit les
fonds leur sortie de France et non pas celui qui en bnficie in fine. Ceci pourrait contribuer expliquer
la faiblesse apparente des investissements directs franais dans la rgion Asie-Pacifique.
(4)
Lors des rachats de socits non rsidentes par des socits rsidentes, des actions franaises sont
mises en remplacement dactions trangres dtruites.
Source : ancien Service des tudes conomiques du Snat , juillet 2009 Mesure des changes
extrieurs de la France et mondialisation.
Il semble que les projets FATS soient dsormais au point mort du fait
de rticences nationales relayant celles des agents conomiques.
Incontestablement, des motifs fiscaux seraient luvre, les groupes
multinationaux souhaitant pour nombre dentre eux garder le secret sur leurs
changes internes et, plus largement, sur leur organisation.
Il existe, ce sujet, un champ o le statut de linformation des
entreprises est actuellement particulirement sensible : celui des
publications commerciales obligatoires.
La lgislation franaise semble sur ce point comporter des obligations
de diffusion plus exigeantes que bien dautres applicables par les concurrentes
de nos entreprises.
Ce point est dsormais discut au niveau europen comme il se doit.
La tendance suivie dans les ngociations semble consister allger encore les
obligations dclaratives.
A lheure o la responsabilit sociale des entreprises est un
vritable impratif, il conviendrait dviter un nouveau recul de la
transparence financire des entreprises.
Le gouvernement franais devrait veiller ce que nos partenaires
mettent niveau les obligations de diffusion des informations figurant
notamment aux registres du commerce des diffrents tats europens
1
.
Il conviendrait encore que les obligations statistiques
internationales permettent didentifier la nationalit des titulaires
davoirs montaires ou en titres inscrits aux passifs ou en dpts dans les
livres des banques, obligations statistiques qui ne sont en rien contraires
au secret bancaire et sont parfaitement conformes au principe
fondamental de connaissance du client des normes de la surveillance
anti-blanchiment.

1
La consultation ralise par votre rapporteur de certains registres du commerce de pays
europens, qui sont attribus des habitudes de secret, de toutes natures, laissant pantois sur la
transparence de ces pays.
- 59 -
II. UN FAISCEAU DINDICES RECOUPS PAR DIFFRENTES
ESTIMATIONS DCRIT UN PHNOMNE TRS FORTS
ENJEUX
Souvent dorigine trangre, les sources abondent pour attribuer
lvasion fiscale internationale des enjeux majeurs.
La totalit des estimations de lvasion fiscale internationale des
entreprises remarque que celle-ci emprunte des canaux diffrents mais
privilgis : la gestion de la chane logistique, des incorporels, des services
partags, des cots de recherche ; les changes commerciaux intragroupes, les
financements
Ces diffrents vecteurs peuvent tre classs selon la nature des
oprations en cause et le niveau des soldes quelles influencent.
Certains jouent sur la dtermination de lEBITDA
1
, dautres au-
dessous de lEBITDA pour emprunter la terminologie de lentreprise.
En comptabilit nationale, sont concerns les soldes intermdiaires,
en particulier le revenu disponible. On peut diffrencier les vecteurs de
lvasion fiscale en retenant quelle peut passer par des oprations portant sur
la valeur ajoute elle-mme ou sur son utilisation.
Les premires impactent les lments des comptes de production, soit
la production elle-mme, et les consommations intermdiaires, dautres
exercent leurs effets sur le compte de revenu travers les intrts ou
redevances principalement, dautres enfin procdent directement doprations
financires.
Au terme dune analyse des risques dvasion fiscale internationale
conduite sur la base dun faisceau dindices croiss avec les tudes, diverses
dans leurs rsultats mais convergeant vers la conclusion dune pratique trs
forte dimension, votre rapporteur considre que les valuations fondes sur la
seule extrapolation des redressements constats, qui, de toute faon, ninforme
nullement sur lvasion fiscale internationale en soi, minimisent la ralit des
enjeux fiscaux lis des dplacements de valeur fiscale par le recours des
pratiques de gestion internationale de limpt contestables.
En bref, pour la seule vasion fiscale internationale, on se
situerait plutt dans le haut de la fourchette de lestimation du CPO, qui
porte, quant elle, sur lensemble des fraudes fiscales.
Une mention particulire doit tre faite en prambule sur la partie
consacre la masse des individus risque. Votre rapporteur, du fait de la
conception quil propose de lvasion fiscale internationale, ne peut considrer
sans nuances, comme entrant dans lobjet de la prsente commission la
situation des trs nombreux franais de ltranger. De mme, il appelle

1
Earnings before Interest, Taxes, Depreciation, and Amortization qui correspond en comptabilit
nationale lexcdent brut dexploitation.
- 60 -
lattention sur les incertitudes lies la notion dexil fiscal , mme si,
certainement, un tel phnomne existe. Celui-ci ne saurait tre intgr sans
autre prcision aux rflexions de votre commission. Ce nest que sous un
certain angle quil doit tre pris en considration au mme titre dailleurs que
la problmatique gnrale pose par le statut fiscal de nos compatriotes de
ltranger.
A. LA VALEUR AJOUTE RISQUE
Un des enjeux essentiels de la lutte contre lvasion fiscale
internationale passe par la matrise des lments de constitution de la valeur
ajoute brute des entreprises.
Celle-ci est gale la production ralise (le chiffre daffaires peu
de choses prs) moins les consommations intermdiaires employes cette fin.
La sous-estimation de la valeur de la production et lexcs de
valorisation des consommations intermdiaires sont deux voies que peut
emprunter lvasion fiscale internationale en permettant de minorer la valeur
ajoute constate dans les territoires fiscalit relativement forte pour la
transfrer l o elle est moins impose.
Une particulire attention est ainsi porte aux prix de transfert des
changes intragroupes (voir infra). Mais dautres procds o cette
technique est toujours plus ou moins directement en cause doivent tre
envisags pour leurs effets macro-conomiques, parmi lesquels le business
restructuring par lequel une tte de groupe attribue dautorit une entit
une rmunration hors march pouvant dissiper du pays o elle est ralise
une partie de la valeur conomique.
Lors de laudition de la plate-forme paradis fiscaux et judiciaires ,
diffrentes estimations du phnomne de soustraction limpt rsultant dune
localisation contestable de la valeur ajoute ont t mentionnes.
Dans le cadre dune valuation globale des flux illicites de capitaux
partir des pays du Sud de 800 milliards deuros chaque anne propose
par Global financial integrity (GFI) cr par Raymond Becker et auquel
collaborent plusieurs anciens du FMI
1
, 400 milliards deuros
proviendraient du dplacement abusif de la valeur ajoute produite dans ces
pays. Cette source de dtournement fiscal reprsente donc 50 % des
estimations des flux illicites estims par GFI qui attribue lvasion fiscale
entre 60 et 65 % de phnomne.
Le dplacement abusif de la valeur ajoute reprsente ainsi un
facteur majeur dvasion fiscale. Ses vecteurs sont trs diversifis. On en

1
Les estimations du GFI sont reprises par la Banque mondiale dans ses estimations du poids de
la corruption.
- 61 -
mentionnera quelques uns mais leur mobilisation a toujours le mme objectif :
diminuer la base imposable l o elle est soumise des taux effectifs
relativement levs et la localiser o elle est peu ou pas tant impose.
La plateforme a expos cet gard une tude mene en 2010
par Action Aid sur lentreprise SAB Miller, deuxime producteur de bire au
monde et premier en Afrique (expose dans la premire partie du prsent
rapport).
Plusieurs cas semblables ont t prsents votre commission.
Ces cas ne font quillustrer un phnomne global : dans le cadre de
lorganisation transnationale des firmes, avec le fractionnement international
des chanes de valeur, les changes internationaux intragroupes se sont
considrablement dvelopps - ils expliquent une part importante de lessor
des changes internationaux - si bien quils reprsentent une quotit
considrable de ces changes, estime parfois pour le commerce international
industriel 70% des changes commerciaux internationaux.
Un article paru en 1999 dans la revue Economie et Statistiques
(n 326-327)
1
posait la question des motivations des entreprises lorsque celles
ci, au lieu dexporter directement vers leurs clients trangers, passent par des
firmes lies au sein dun mme groupe.
A laide dune analyse conomtrique de lenqute sur les changes
intra-firme, les dterminants de ces changes avaient pu tre isols. Parmi
ceux-ci, ltude mentionnait sans dtour loptimisation fiscale - permettant
dannuler leffet de la charge fiscale grevant la comptitivit des exportations
directes - ralise par lintermdiaire des prix internes (autrement nomms
prix de cession interne ou prix de transfert ).
Cette analyse avait t conduite dans la ligne des travaux sur la
multinationalisation des firmes proposs par Dunning (1981) qui souligne
lexistence davantages spcifiques au commerce intra-firme, parmi lesquels,
dans la tradition inaugure par Coase (1937), la substitution au prix du
march dun prix interne. Celle-ci est cense obir un choix rationnel o
sont arbitrs les objectifs de part de march et les objectifs de marge, ainsi que
lallocation des activits et des profits entre les filiales selon les conditions
conomiques et fiscales prvalant dans le pays daccueil (Harris, 1993;
Cantwell, 1994) qui peuvent inclure les incitations accordes aux managers
(Donnenfeld et Prusa, 1965) dont certains aspects sont lis aux conditions
fiscales.
A lpoque de larticle de lINSEE, lanalyse des flux internes
lentreprise se heurtait souvent labsence de donnes sur le commerce intra-
firme. Mais une enqute particulire lance en 1994 (Mondialisation
industrielle) avait t consacre ce sujet en se concentrant sur le commerce

1
Exportations intra-firme ou directes : une alternative pour les firmes
multinationales E. Chevassus-Lozza et al.
- 62 -
international agro-alimentaire. Par ailleurs, il existait dans dautres pays
quelques tudes probantes.
Lanalyse des changes des firmes agro-alimentaires franaises
ralise par les auteurs put montrer que la prise en compte de la fiscalit
exerait un effet discriminant.
Lcart de fiscalit entre la France et le pays de destination, quand il
jouait dans le sens dune pnalisation de la comptitivit des exportations
directes, semblait sans influence sur les exportations vers des entits
trangres unies par des liens de groupe la firme exportatrice.
Cette constatation suggrait que la fixation du prix dexportation
dans les changes internes du groupe permettait lexportateur franais,
soumis un handicap de comptitivit du fait dun taux dimposition de ses
marges suprieur, deffacer ce handicap, autrement dit de localiser la
marge dans le pays de destination de lexportation du bien.
La littrature sur ce sujet sest depuis considrablement
dveloppe.
Elle converge vers lidentification dun processus doptimisation
fiscale recourant la fixation des prix de transfert dans les changes
internationaux internes aux groupes.
Ces tudes reposent rarement sur des donnes empiriques relatives
aux prix de transfert, celles-ci ntant gnralement pas dvoiles par les
entreprises.
1
Toutefois, des travaux plus empiriques sont dsormais
disponibles.
La sensibilit de la rpartition des profits entre entits affilies dans
un groupe est documente par une tude de Dischinger (2010)
2
qui montre
quun allgement de la taxation au bnfice dune entit dun groupe
augmente sa profitabilit selon une lasticit de 0,7 (autrement dit une baisse
de 1 point de taux dimposition des bnfices de laffilie correspond une
augmentation de 0,7 point de ses profits avant impts). Cet effet nest pas li
des variations des quantits de facteurs engags dans la production mais aux
modalits de valorisation des ventes et des consommations intermdiaires. Un
rsultat naf peut encore tre mentionn, qui dcoule des seules observations
ralises (en dehors mme de toute estimation conomtrique) ; les entits
soumises aux taxes les plus basses ont globalement des profits avant impt
suprieurs de 9 % par rapport celles supportant des taux dimpositions
relativement levs.

1
Ce nest que rcemment quune obligation documentaire a t institue en France. Mais elle
nest exigible que par ladministration fiscale et ne simpose qu des entreprises de grande
dimension. (Voir ailleurs dans le prsent rapport).
2
Ltude cite repose sur 67 804 observations concernant 14 077 entits affilies des firmes
multinationales.
- 63 -
Enfin, la sensibilit des profits lcart des taux dimposition est
plus forte mesure que le contrle sur la socit concerne augmente, ce
qui suggre quelle est directement lie des choix raliss par la socit
tte de groupe qui peut alors poursuivre une gestion fiscale plus active.
Une estimation recourant des donnes sur le commerce intragroupe
ralise par les filiales franaises de groupes industriels internationaux a
t publie en 2009 par lINSEE
1
. Elle confirme limpact des carts de
fiscalit sur la localisation de la valeur ajoute rsultant des changes
internes aux entits de ces groupes.
La discrtion des entreprises sur ces sujets nest pas motive
seulement par le souci de scuriser leur gestion fiscale ; elle peut aussi ltre
par la considration dventuelles ractions des propritaires des entreprises
dont la valeur ajoute est ainsi sous (voire d-) valorise).
Brve revue de la littrature conomique sur lincidence des carts de fiscalit
sur les prix de transfert
2
Les tudes qui cherchent valuer limpact des diffrences de fiscalit entre pays sur
les prix de transfert reposent en rgle gnrale sur des approches indirectes destimation.
Ainsi, la plupart des tudes examinent si les filiales localises dans des pays
faible fiscalit ralisent un profit plus lev que les filiales localises dans des pays forte
fiscalit ou encore si lactivit conomique varie selon la localisation. Par exemple, Grubert et
Mutti (1991) ou Hines et Rice (1994) se concentrent sur les filiales trangres des multinationales
amricaines et trouvent une corrlation ngative entre les profits et les taux dimposition sur les
bnfices des entreprises. Sur donnes amricaines, on peut galement se rfrer aux travaux de
Grubert et al. (1993) et Harris et al. (1993). Sur donnes non amricaines, on peut citer les
travaux de Bartelsman et Beetsma (2003), qui tudient les transferts de profits entre pays de
lOCDE, et Huizinga et Laeven (2007), qui analysent la rpartition des profits au sein des
multinationales en Europe.
Ces travaux mettent tous en vidence la ralit des pratiques doptimisation
fiscale. Mais ils chouent souvent en identifier prcisment les canaux, et notamment le
rle des prix de transfert. Quelques tudes abordent cependant cette question, en
sappuyant sur des donnes fines de transactions intragroupes. Clausing (2001, 2006)
montre que le comportement en la matire des multinationales amricaines est cohrent
avec lhypothse dune fixation des prix de transfert des fins doptimisation fiscale. De
mme, Overesch (2006) met en vidence, partir des donnes comptables des maisons mres
allemandes et de leurs filiales ltranger, une influence des diffrences de fiscalit entre pays
sur le montant des transactions intragroupes.
Dautres travaux arrivent sappuyer sur des bases de prix pratiqus par les
multinationales amricaines, et permettent daborder plus directement la question de la sensibilit
des prix de transfert la fiscalit.

1
Cette tude porte malheureusement sur des donnes un peu anciennes (les changes
intragroupes des entits sous revue pour les annes 93 99). Depuis, ce type dchanges sest
encore dvelopp, ainsi que les carts de fiscalit.
2
Extraits choisis de Commerce intragroupe, fiscalit et prix de transferts : une analyse sur
donnes franaises S. Quantin S. Raspiller S. Serravalle G 2009/07 Insee.
- 64 -
Clausing (2003) utilise, pour sa part, des donnes amricaines sur les prix des
importations et des exportations pour la priode 1997-1999. Elle met en lumire des diffrences
importantes de comportement entre les prix de transfert et les prix de march qui sont
cohrentes avec une dmarche doptimisation fiscale. Bernard et al. (2006) arrivent
galement la conclusion que les diffrences entre les prix de transfert et les prix de pleine
concurrence, quils observent partir de donnes trs compltes sur les exportations
amricaines ralises entre 1993 et 2000, sexpliquent notamment par les diffrences de
fiscalit entre pays.
Relevons que cette dernire conclusion qui porte sur les seules
exportations des tats-Unis (entre 1993 et 2000) suggre quen contravention
avec les principes directeurs adopts internationalement, les entreprises en
cause ne respecteraient pas systmatiquement le principe de pleine
concurrence, qui veut que les prix des changes entre les entits dun mme
groupe soient fixs comme si les biens et services concerns taient changs
sur le march.
Ltude sur donnes franaises suit une mthodologie visant
identifier les effets des carts de fiscalit sur la balance des changes internes
aux groupes concerns par ltude.
En effet, comme lexpliquent les auteurs, si les multinationales
utilisent les prix de transfert pour rduire leur charge fiscale globale, on peut
sattendre ce que la valeur des changes intragroupes entre filiales
franaises et filiales trangres soit influence par les diffrences de taux
dimpt sur les socits. Les entits franaises de multinationales peuvent par
exemple facturer moins cher leurs ventes vers les entits localises dans des
pays o le taux nominal dimpt sur les socits est plus faible et, au
contraire, facturer plus cher leurs ventes vers les entits localises dans des
pays o le taux nominal est plus lev quen France ; et rciproquement pour
les entits trangres vis--vis des entits franaises.
Ainsi, toutes choses gales par ailleurs, les exportations intragroupes
des filiales franaises destination de pays taux nominal dimpt sur les
socits faible devraient tre sous-values par rapport aux exportations
intragroupes des filiales franaises destination de pays taux plus lev ;
loppos, les importations intragroupes des filiales franaises depuis des pays
taux faible devraient tre survalues par rapport aux importations
intragroupes des filiales franaises depuis des pays taux nominal dimpt
sur les socits plus lev. Au final, un tel comportement devrait conduire
observer une balance commerciale intragroupe des filiales franaises plus
favorable avec les pays taux nominal dimpt sur les socits lev quavec
les pays taux plus faible (cf. schma) .
- 65 -
Schma : influence attendue des diffrences de fiscalit
sur les prix de transfert
Exportations
1
intragroupes dont
le prix est sous-estim
Importations
1
intragroupe dont
le prix est surestim
1
On se place du point de vue du pays 1.
Le modle thorique prdit une balance commerciale intragroupe plus
favorable avec les pays o le taux nominal dimpt sur les socits est lev
quavec les pays o ce taux est faible.
Dans ce dernier cas, la tentation est de transfrer la valeur ajoute via
les changes en question vers le pays fiscalit plus favorable : les prix
dexport vers ce pays seront bas ; les prix dimport partir du pays seront, au
contraire, levs.
Il est important de remarquer que lassiette des prix de transfert
est compose la fois des exportations et des importations de biens et
services.
La mthode employe par ltude de lINSEE est celle de la
rgression o la variable explique est la balance des changes intragroupes et
les variables explicatives principalement les taux nominaux dimpt sur les
socits dans les pays partenaires, le taux de change rel, la croissance de la
valeur ajoute et la balance commerciale des entits avec des entits
indpendantes (ce qui reprsente une forme de contrle des autres
caractristiques des entits concernes susceptibles dinfluencer leurs
changes).
La conclusion est bien que le taux nominal dimpt sur les
bnfices dans le pays partenaire modifie la balance commerciale des
changes intragroupes.
Une hausse de un point de ce taux conduit, toutes choses gales par
ailleurs, une hausse de la balance commerciale (lvation de lexcdent car
diminution du dficit) intragroupe de prs de 2 points de pourcentage.
Les rsultats de ltude sur donnes franaises confirmeraient
pleinement les tmoignages recueillis par votre commission sur
lutilisation fiscale des prix de transfert par les firmes multinationales.
La banalit du recours la gestion de la charge fiscale par les prix de
transfert peut encore tre dmontre par lhabitude prte aux entreprises
Pays 1 fort aux
dimposition (not t
1
)
Pays 2 faible taux
dimposition (not t
2
)
- 66 -
multinationales de dissocier la comptabilit des cots rels de leurs entits
productives (afin de disposer dun indicateur de gestion correspondant des
ralits conomiques) de celle rsultant de lapplication par elles des prix de
transfert (utilise pour les obligations fiscales de lentreprise) (Tim Baldenius
et al 2004)
1
.
Les prix de transfert sont ainsi certainement des vecteurs
dvasion fiscale internationale.
Leur effet nest cependant pas entirement quantifi par les
tudes disponibles.
A ce sujet, on peut toutefois partir de quelques constatations et
recourir quelques hypothses pour en apprcier lampleur.
Sagissant des constatations, une tude de Bernard et al de 2006
mrite une mention particulire.
En comparant, pour une entreprise et un produit donns, le prix des
exportations destination dentits affilies et dentreprises indpendantes
situes dans un mme pays, les auteurs ont calcul, pour chaque type de
produit, lcart entre le prix de transfert et le prix de pleine concurrence. Ils
ont trouv, sans surprise, que cet cart dpend de la nature du produit export.
Le prix de pleine concurrence, pour des biens peu diffrencis, est en
moyenne 8,8 % plus lev que le prix de transfert correspondant, ce qui
est cohrent avec le fait que les tats-Unis ont un taux nominal dimpt
sur les socits lev. Pour des biens diffrencis, lcart va jusqu
66,7 %, ce qui est cohrent avec le fait que sur ce type de biens, les firmes
disposent dun pouvoir de ngociation plus important, rendant la notion de
prix de pleine concurrence moins oprante et moins utilisable par les autorits
de contrle.
1. Une technique souvent mentionne lors des auditions de votre
commission
Ces rsultats recoupent des tmoignages difiants recueillis par
votre commission.
Ainsi de laudition de M. Christian Chavagneux le 17 avril 2012 :
Deux conomistes amricains ont, grce un snateur amricain,
eu accs des donnes extrmement prcises en provenant des douanes. On a
ainsi vu, par exemple, des seaux en plastique venir de Tchquie, passer par un
paradis fiscal, et arriver aux tats-Unis avec une valeur de prs
de 1 000 dollars le seau, ce qui est beaucoup, mme pour un seau de trs
grande qualit ! A linverse, des missiles sortis des tats-Unis destination
dIsral y arrivaient, aprs tre passs par un paradis fiscal, au prix

1
Cette pratique est cependant entoure de quelques prcautions, semble-t-il, au vu des risques
fiscaux quelle implique en cas de dcouverte par ladministration fiscale.
- 67 -
de 50 dollars. A ce tarif, on comprend que le terrorisme se dveloppe dans la
rgion !!
Et M. Chavagneux de prciser :
Il est assez facile pour le fisc de mettre en vidence les
manipulations qui aboutissent ce genre de prix de transfert et de tomber
sur les filiales quand le dcalage entre les prix quelles pratiquent entre elles
et les prix qui ont cours sur les marchs internationaux est manifestement
trop important. Les choses sont plus compliques lorsque la mthode des
prix de transfert est utilise sur la proprit intellectuelle. Une tude de mes
confrres de Bloomberg a montr que le taux dimposition de la
multinationale Google se situait entre 2 % et 3 %, en dpit de limportance de
ses profits. En effet, on constate quen Europe, par exemple, tout est centralis
Google Irlande, qui utilise la technique bien connue du sandwich
hollandais . Cette technique consiste pour une entreprise faire passer
lensemble de ses profits aux Pays-Bas, puis de l, les Pays-Bas ntant
quun pays intermdiaire, do le terme sandwich -, dans un paradis fiscal,
en lespce Google Bermudes, qui, pour ce que lon en sait -il faudrait avoir
les preuves, mais cest visiblement le cas-, dtient le droit dutilisation de la
marque Google pour lensemble du monde. Ce droit, qui est extrmement
cher, devant lui tre pay par toutes les filiales de Google, tous les profits
peuvent ainsi tre siphonns vers les Bermudes o, videmment, ils sont trs
peu taxs. Or, quel est le prix international de lutilisation de la marque
Google ? Ce nest pas facile dfinir ! Par rapport quoi le fisc peut-il se
rfrer pour dire quun prix est trop haut puisquil ny a pas de march
mondial de lutilisation de la marque Google ?
En matire de proprit intellectuelle, il est donc difficile de parvenir
cibler les excs. On entre alors dans des ngociations entre les diffrents
fiscs et les multinationales lorsquil semble que celles-ci ont utilis des prix de
transfert lis la proprit intellectuelle trop loigns par rapport ce qui
paratrait tre un juste prix. Une tude du Snat amricain de 2010 avait
montr que dans tous les secteurs, comme la pharmacie ou llectronique,
o la place des brevets est forte, les multinationales utilisent majoritairement
ces prix de transfert sur la proprit intellectuelle pour siphonner les profits
et les envoyer dans les territoires les moins taxs. .
2. Une estimation du risque pour la France
Une estimation de la valeur ajoute risque pour la France peut
tre propose sur la base de quelques hypothses.
Quelques rappels doivent tre faits.
En premier lieu, les grandes firmes franaises sont trs largement
dployes dans le monde, leur rseau tant le vecteur dun montant lev
dchanges intragroupes.
- 68 -
Le commerce ralis au sein des multinationales (le commerce
intragroupe), reprsente une part considrable du commerce international.
Dans le cas franais, un tiers des exportations et un quart des
importations avaient ainsi t ralises en 1999 destination ou en
provenance de filiales dune mme multinationale. En outre, le commerce
intragroupe reprsentait en 1999 prs de 70 % des changes raliss par
les filiales de groupes industriels internationaux situes en France.
Aujourdhui, ces proportions sont certainement encore suprieures,
considrant lessor des oprations internationales ralises par les grands
groupes.
Une tude de Pak et Zdanowick portant sur le commerce extrieur
des tats-Unis (2002) estimait la perte fiscale due aux manipulations de prix
de transfert aux tats-Unis 53,1 milliards de dollars en 2001.
La mthode employe est fonde sur une analyse des prix
dimportation et dexportation mondiaux et des carts constats aux tats-Unis
sur les mmes flux se rapportant sur des produits identiques qui sont tous des
biens (ils excluent ainsi les services).
Les auteurs mentionnent un certain nombre dexemples daberrations
touchant les prix dimportation ou dexportation.
A titre dexemple, on peut mentionner :
- pour les importations : des rasoirs en provenance du Royaume-Uni
113,2 dollars lunit, des seringues hypodermiques venant de Suisse
142,8 dollars lunit, des disques vierges danois 164,2 dollars ;
- pour les exportations : des appareils photo vers la Colombie
7,44 dollars, des diamants naturels 13,45 dollars par carat, de la dynamite
vendue au Canada pour 1,24 dollar le kilo
Cette estimation peut paratre rvler un phnomne assez modr,
puisque le montant des recettes fiscales perdues slve 0,6 point de PIB.
Mais il faut rappeler que les tats-Unis sont un pays relativement
ferm o le cumul des exportations et des importations ne reprsente que
de lordre de 18 points de PIB.
Le taux dvaporation fiscale slve ainsi 3,3 % des changes de
biens (les services ntant pas comptabiliss).
Appliqu aux changes de biens de la France en 2009, qui
slevaient en cumul 1 008,7 milliards de dollars (soit 37,7 % du PIB),
le taux dvasion fiscale des tats-Unis aboutirait des pertes fiscales
de 33,3 milliards de dollars (23,6 milliards deuros au taux de change de
lanne considre) (1,24 point de PIB).
Dautres jeux dhypothses pourraient tre envisags.
En sen tenant aux commerces des biens, (hors les services donc),
on relve quen 2010, le cumul des changes internationaux de la France
- 69 -
slevait 1 105 milliards de dollars. Moyennant une hypothse attribuant
60 % de ces changes au commerce intragroupe , on peut faire varier la valeur
ajoute risque de ce seul fait en fonction de diffrentes hypothses sur les
carts entre les prix de march et les prix internes aux groupes et approcher les
enjeux fiscaux associs.
Entre une dviation de 1 point et une dviation de 10 points, les
enjeux fiscaux sont compris, toutes choses gales par ailleurs, entre 2,2 et
22,2 milliards de dollars.
Encore faudrait-il considrer les changes de services et, en
particulier ceux portant sur les incorporels, dont la diversit doit tre au
pralable souligne. Ces incorporels comprennent des brevets, des marques, en
bref des droits de proprit industrielle, intellectuelle aussi Mais ils
comprennent aussi des incorporels non figs dans des droits clairement
identifiables : savoir-faire, expertises, management fees, etc.
Les statistiques internationales ne font apparatre clairement que les
redevances payes et perues, et encore pour leur globalit. Les donnes
bilatrales, supposer quelles soient disponibles, ne sont pas
systmatiquement diffuses. Ainsi ne peut-on identifier les soldes bilatraux.
Il nest pas davantage possible sauf tude spcifique didentifier la valeur
patrimoniale de ces actifs et ainsi denvisager la normalit des rendements
associs. Le manque dinformation systmatique sur leur localisation empche
de connatre les revenus tirs de ces droits par les entreprises quand ils sont
localiss en dehors de la France. Enfin, les changes au titre de prestations de
services diverses sont noys dans des postes globaux dont la significativit
nest pas apprciable.
Compte tenu des efforts de soutien public linnovation et des enjeux
conomiques dune spcialisation des agents conomiques sur des productions
forte productivit, qui attribuent une valeur dcisive aux actifs incorporels,
une part de plus en plus importante de la valeur conomique devrait tre lie
dans le futur des actifs sur lesquels les entreprises disposeront dune libert
trs grande de choix de leur localisation. Or, ces choix posent un problme de
principe au regard de lvasion fiscale internationale telle quelle est envisage
dans le prsent rapport. Ils sont susceptibles de dissocier leur valeur fiscale
concrte de leur valeur fiscale notionnelle, celle correspondant au juste retour
fiscal quune agglomration conomique qui en a permis la constitution
serait en droit desprer.
Problme vident dvasion fiscale, quillustre (voir infra), certains
aspects du rgime du crdit dimpt-recherche quand il ne conditionne pas son
bnfice des conditions dexploitation des brevets obtenus sur le territoire
qui a consenti la dpense fiscale.
Sans pouvoir les quantifier, les pertes fiscales associes la gestion
des droits sous revue et attribuables des procds dvasion fiscale doivent
tre ajoutes lestimation de ses enjeux montaires.
- 70 -
La multiplication des coquilles vides dans les pays fiscalit
favorable renforce la porte de ces interrogations.
Elles valent tout particulirement sagissant des structures interposes
qui semblent sans vritable facult de dployer des activits relles mais
rcoltent des profits.
Le dveloppement dune conomie de plus en plus immatrielle
renforce la prsomption dvasion fiscale conditionne toutefois au constat
dune notable insuffisance des frais facturs aux entits qui gnrent ces
profits.
A cet gard, certains secteurs o limmatriel atteint son paroxysme
semblent particulirement sensibles sans quil soit besoin de les nommer ici.
B. LA MASSE FINANCIRE RISQUE
Dans ses travaux, votre commission denqute a frquemment t
confronte des schmas dvasion fiscale internationale fonds sur la
surestimation des charges financires dductibles du bnfice imposable.
Ils supposent quun profit net entre les parties lies par des relations
financires puisse tre dgag de ces pratiques.
Ce sera le cas quand les oprations financires consolides du groupe
supporteront, par une srie darrangements adquats, un taux dimposition
rduit par rapport une situation contractuelle sans ces arrangements.
Typiquement, le cadre de lvasion fiscale internationale consiste
jouer sur des carts de fiscalit entre intrts et dividendes (ou encore entre
les dividendes et plus-values). Des montages plus ou moins sophistiqus
peuvent tre employs, comme celui consistant faire rmunrer la
contribution lacquisition de firmes trangres par des actions dividendes
prioritaires en lieu et place dintrts.
Ce type darbitrages vise dvasion fiscale est favoris par un
contexte dorganisation financire des entreprises transnationales qui leur
offre des opportunits diversifies. On mentionnera en particulier la masse
financire risque rvle par une approche plus prcise des investissements
directs pour dcrire lassiette de mobilisation de ces opportunits.
La vie financire des particuliers offre de son ct un deuxime
aspect de la masse financire risque avec les opportunits offertes par
lge du offshore qui, pour lessentiel consistent permettre de localiser
des actifs dans des juridictions o ils se trouvent labri du fisc national.
- 71 -
1. Derrire les investissements directs (IDE), des oprations de
prts-emprunts intragroupes en forte expansion
Dans son ouvrage sur les paradis fiscaux, Nicolas Shaxson relve :
Les paradis fiscaux permettent de comprendre pourquoi la carte des flux
dinvestissement internationaux parat souvent trange. Les deux plus grandes
sources dinvestissement trangers en Chine en 2007 ntaient ni le Japon ni
les tats-Unis ni la Core du Sud, mais Hong-Kong et les les Vierges
britanniques. De mme, la plus grande source dinvestissements trangers en
Inde 43 % du total ntait ni les tats-Unis, ni le Royaume-Uni ni la
Chine, mais Maurice, une toile montante du monde offshore .
Ces donnes provoquent ltonnement compte tenu de la trs forte
improbabilit que les ressources propres des territoires en cause puissent
alimenter de telles positions dinvestissement.
De fait, une fois corriges pour essayer didentifier le pays de
provenance de linvestissement ultime, conformment de nouvelles
recommandations statistiques du FMI et de lOCDE, le panorama change
considrablement.
Mais tel nest pas le seul tonnement que peuvent susciter les
statistiques des investissements directs trangers.
Ladoption galement rcente, et qui devrait trouver sa pleine
application internationale partir de 2014, dun principe directionnel
largi montre pour la France, que la plupart des investissements directs dont
elle bnficie proviennentde France.
Ce dernier constat est le tmoignage dune intense gestion financire
interne aux groupes dont on peut suspecter une partie des flux quelle implique
dtre en lien avec des arbitrages sur produits et charges financires ayant pour
finalit de localiser les rsultats des entreprises o ils sont comparativement
moins imposs.
a) La complexification du fonctionnement financier des groupes
transnationaux
Ce constat est directement li la complexification de
lorganisation et de la gestion financire des groupes multinationaux. Si
lintgralit des positions ainsi inventories ne peut tre attribue un
processus donnant naissance des phnomnes dvasion fiscale, une partie
dentre elles servent sans doute dassiette des transferts de bnfices au
dtriment des recettes fiscales nationales.
Du point de vue des mthodes statistiques, cette volution de la
discordance entre les statistiques traditionnelles dIDE et lintention qui
prsidait leur collecte ont conduit lOCDE adopter, en 2008, une nouvelle
recommandation portant sur la diffusion des donnes concernant les IDE.
- 72 -
Son application conduit passer dun enregistrement selon le
principe directionnel (cf. infra) un enregistrement selon un principe
directionnel tendu .
Le passage de lun lautre amplifie les corrections apportes aux
donnes traditionnelles concernant les IDE et permet den mieux isoler la
seule composante correspondant aux intentions de leur collecte : celle qui
manifeste lintrication internationale des firmes mondialises par le
dploiement de liens de proprit (ou dinfluence du capital via les droits de
vote) internationaux.
Autrement dit, se trouvent mieux encore quauparavant
neutraliss les effets de la multiplication des oprations financires
intragroupes correspondant de simples oprations de gestion de ressources
financires entre entits affilies.
Les investissements directs internationaux (investissements directs
destination de ltranger ou investissements directs en provenance de
ltranger) sont, en thorie, la composante des flux internationaux de capitaux
qui portent la trace de lorganisation transnationale des firmes.
Ils se distinguent des investissements de portefeuille en ceci quils
correspondent des oprations effectues par des investisseurs afin dacqurir,
daccrotre ou, au contraire, de liquider un intrt durable dans une entreprise
et de dtenir (ou de liquider) une influence dans sa gestion.
Cest pourquoi leur comptabilisation est soumise un critre de seuil
de participation : pour quune opration soit classe dans les investissements
directs, il faut que linvestisseur dtienne au moins 10 % des droits de vote ou,
dfaut, 10 % du capital social de lentreprise investie .
Des statistiques traditionnelles portant sur les investissements directs
trangers, qui leur attribuent une forte dynamique, on dduit les progrs de la
mondialisation du systme productif, quelle passe par la diversification des
acteurs transnationaux tats, entreprises ou par lamplification des
oprations ralises par les agents de la mondialisation. En bref, les
statistiques dIDE (en flux ou en stocks) dcriraient les volutions des
allocations internationales des actifs productifs dont lamplification constitue
lune des manifestations de la globalisation des systmes de production des
firmes transnationales.
Cette dduction doit tre considre comme partiellement
errone.
Les IDE doivent tre corrigs pour isoler un phnomne qui est bien
diffrent de celui auquel ils invitent se rfrer. Plutt que de recouvrir en
totalit la monte en puissance des intrts capitalistiques transnationaux,
autrement dit, des phnomnes de dtention dactifs productifs ltranger,
laccroissement des IDE a correspondu pour certains pays, dont la
France, laugmentation des flux de prts-emprunts intragroupes.
- 73 -
La dynamique de ces dernires oprations renvoie une ralit
financire dune autre nature que celle quentendent capter les statistiques
dinvestissements directs trangers. Elles ne correspondent pas un
renforcement de la composante internationale des systmes de production des
entreprises transnationales.
Elles dcoulent de la tendance la mise en place de structures de
financement lchelle continentale ou mondiale dans de nombreux
groupes internationaux.
Les groupes internationaux ont de plus en plus recours des filiales,
qui sont gnralement des socits financires, implantes dans des pays
donns dont certains relvent doffshore- ayant vocation effectuer diverses
oprations pour le compte du groupe.
Ces entits sont dnommes SPE (special purpose entities) en
anglais, ou EVS en franais (entits vocation spcifique).
Les statisticiens internationaux leur ont accord une attention justifie
et significative des tendances suivies par les firmes transnationales ces
dernires annes.
Les entits vocation spcifique
Les entits vocation spcifique (EVS) sont des socits financires, filiales de
groupes internationaux, qui peuvent prendre diverses formes juridiques. Il nen existe pas
lheure actuelle de dfinition prcise et universellement reconnue, mais elles peuvent tre
identifies par un certain nombre de caractristiques :
- ce sont des personnes morales, immatricules au registre du commerce et sujettes aux
diverses obligations lgales et fiscales du pays dans lequel elles rsident ;
- elles sont contrles de faon ultime par une tte de groupe rsidant dans un pays
diffrent de celui dans lequel elles sont implantes ;
- elles ont peu ou pas demploys et peu ou pas dactivit de production dans leur pays
de rsidence. Elles ny ont quune prsence physique limite, voire pas de prsence physique du
tout ;
- la majeure partie de leurs actifs et de leurs passifs correspond des investissements
effectus (directement ou non) par ou dans des pays trangers ;
- elles ont pour principales activits la dtention de titres de participations de socits
trangres pour le compte du groupe auquel elles appartiennent ou le financement daffilis non
rsidents. La gestion dune activit dans le pays de rsidence ne doit reprsenter quune part
marginale (voire nulle) de lactivit courante dune EVS.
Ces caractristiques sont explicitement cites dans la Dfinition de rfrence des
investissements directs, 4e dition (OCDE, 2008).
- 74 -
Certains pays et institutions de lUnion europenne ont jug que la question de la
dfinition des EVS mritait des investigations complmentaires. Un groupe dexperts a donc t
constitu, qui prconise, dune part, que lappellation dEVS puisse tre tendue aux vhicules
de financement et autres conduits mme lorsquils se financent partir de leur pays de
rsidence et ne remplissent donc pas strictement la quatrime condition, et qui propose, dautre
part, que lappartenance dune socit aux secteurs 7010 (quartiers gnraux) et 6420 (socits-
holdings) de la nomenclature des activits de la Communaut europenne (NACE) soit
considre comme un indicateur utile pour le reprage des EVS
1
.
Source : Conseil danalyse conomique Investissement direct tranger et performance des entreprises
Leffort didentification des EVS doit tre salu mais, pour sa part,
votre rapporteur stonne que lOCDE ait pris soin de prciser, parmi les
conditions didentification des EVS, limmatriculation au registre du
commerce local et la soumission de la structure aux diverses obligations
lgales et fiscales du pays dans lequel elles rsident.
Ces critres conduisent ngliger le rle des EVS les plus opaques et
ainsi, spargner leffort den identifier lactivit dans lquilibre financier
des groupes multinationaux.
Quoi quil en soit, ces entits peuvent exercer toute la panoplie des
oprations financires dun groupe, de la gestion de trsorerie au financement
dactivits capitalistiques.
De ce fait, les flux financiers internationaux obligent clarifier les
donnes relatives aux investissements directs trangers afin de leur
restituer leur vraie signification.
Dans ce dernier champ, les EVS peuvent intervenir dans le
financement et (ou) le rglement des IDE.
Sagissant du financement, le rle des EVS est typiquement de
collecter des fonds pour le compte de certaines entits que celles-ci utilisent au
bnfice dautres entits du groupe. Dans ce type dopration entre notamment
la gestion de trsorerie des groupes. Deux structures doprations peuvent tre
distingues : les capitaux en transit o les fonds vont dune entit du groupe
une autre en passant par un (ou des) intermdiaire(es) ; les boucles
dinvestissements o les fonds transfrs vers une entit non-rsidente
reviennent plus ou moins directement vers une entit du pays dorigine
(quelle soit lentit de provenance ou une autre).
A chaque franchissement de frontire, les oprations dcrites sont
enregistres comme IDE, ce qui a pour effet de dnaturer les donnes

1
Si lappartenance aux secteurs 7010 et 6420 de la NACE peut aider reprer les EVS, il faut se
garder de considrer que cela constitue une condition suffisante pour classer les entreprises qui
en relvent parmi les EVS. Les investissements directs de groupes trangers dans les pays
industrialiss sont en effet souvent ports par des socits-holdings qui ont-elles mmes des
filiales de production ou de distribution locales.
- 75 -
collectes par rapport aux objectifs de la collecte, mais aussi de gonfler
artificiellement les flux concerns.
Cette observation sapplique galement sagissant du rglement des
investissements.
Le Conseil danalyse conomique (CAE), qui a particulirement bien
dcrit ce phnomne, cite cet gard un exemple parfaitement instructif.
Soit une entreprise franaise acqurant une entreprise en Allemagne,
la logique des statistiques dIDE voudrait que lopration se traduise par
linscription de deux flux dinvestissement direct de la France vers
lAllemagne et en Allemagne en provenance de la France. Mais si des
structures sinterposent dans cette opration, il peut en aller autrement. On
peut par exemple supposer que le rglement soit opr par le centre de
trsorerie du groupe franais, situ au Luxembourg, au centre de trsorerie du
groupe allemand situ aux Pays-Bas. Dans cette hypothse, les
enregistrements suivants seront effectus :
un investissement luxembourgeois en France au titre de la mise
disposition des fonds par le centre de trsorerie au Luxembourg ;
un investissement direct allemand aux Pays-Bas au titre de la
crance rsultant du prt intragroupe, sachant que la rsidence du groupe est
dtermine par la rsidence de linvestisseur ultime de ce groupe
(gnralement la maison-mre ou tte du groupe) ;
un investissement direct de la France en Allemagne du fait de
lacquisition de la socit allemande ;
du ct allemand, un investissement direct en provenance de la
France.
Une deuxime consquence de ces enregistrements superftatoires est
que le recours des entits interposes situes dans des pays trangers a pour
effet dentraner une corrlation optique des IDE entrants et sortants qui ne se
constaterait pas en cas dlimination des circuits intermdiaires.
b) Lapplication dune nouvelle convention statistique permet
daffiner le diagnostic en prcisant la vraie dimension des flux
dinvestissement direct, de plus en plus marqus par les oprations
financires internes aux groupes
Les statistiques ont volu avec ladoption, en 2008, dune nouvelle
recommandation portant sur la diffusion des donnes concernant les IDE.
Son application conduit passer dun enregistrement selon le
principe directionnel un enregistrement selon un principe directionnel
tendu .
Le passage de lun lautre amplifie les corrections apportes
limage rsultant des donnes traditionnelles concernant les IDE en permettant
- 76 -
den mieux isoler la seule composante correspondant aux intentions de leur
collecte : celle qui manifeste lintrication internationale des firmes
mondialises par le dploiement de liens de proprit (ou dinfluence du
capital via les droit de vote (internationaux)).
Autrement dit, se trouvent mieux encore quauparavant
neutraliss les effets de la multiplication des oprations financires
intragroupes correspondant de simples oprations de gestion de ressources
financires entre entits affilies.
Lidentification de ces oprations de gestion financire intragroupes
est dsormais encore mieux assure avec lapplication du principe
directionnel tendu . Il permet de mesurer limportance des flux financiers
des prts et emprunts entre socits surs. Le panorama des IDE franais est
profondment transform, tant dans leur volume que dans leur rpartition
gographique.
Une prcision liminaire importante doit tre apporte quant au sens de
la distinction entre la prsentation traditionnelle et la nouvelle prsentation.
Le passage au principe directionnel tendu
Traditionnellement, les investissements trangers taient enregistrs selon un
principe directionnel . Les flux dinvestissement tranger, contrairement aux autres oprations
de la balance des paiements, ne sont pas enregistrs en fonction de leur nature de crance ou
dengagement mais en fonction de leur destination (vers ltranger) ou provenance ( partir de
ltranger) dans le cadre dune identification des oprations modifiant les conditions de contrle
dune entit par une autre quand des pays diffrents sont impliqus.
Pour comprendre leffet de ce choix denregistrement, on peut partir de lexemple
dun prt dune filiale trangre une maison-mre franaise.
Dans un systme denregistrement par la nature de lopration, ce prt serait considr
comme un investissement de ltranger vers la France (puisque correspondant une crance de la
filiale trangre dtenue sur lentit franaise).
Dans les conventions particulires suivies pour enregistrer les IDE, on inscrit, au
contraire, un dsinvestissement direct de la France vers ltranger (qui est dduit des oprations
dinvestissement de la France vers ltranger). On considre en effet que linvestisseur franais
rduit son investissement dans la filiale trangre en la privant de fonds qui aurait pu servir son
dveloppement.
Ce principe directionnel ntait toutefois pas appliqu universellement toutes les
oprations financires intragroupes. La France ne lappliquait qu des relations entre maisons
mres et filiales conformment lobjectif des statistiques sous revue, consistant identifier les
variations portant sur le contrle des entreprises.
Le principe directionnel tendu consiste tendre cette convention aux oprations
entre entits surs, soit des structures qui, pour relever du mme groupe, ne sont pas relies entre
elles par une dtention capitalistique hauteur du niveau ncessaire - 10 %- pour constater un
lien dinvestissement.
- 77 -
Autrement dit, la mthode traditionnelle denregistrement de ces oprations, par
recours la nature de crance ou de dette, est remplace par la mthode gnralement applicable
aux statistiques dIDE qui est gouverne par la considration du lieu de rsidence de la tte du
groupe auquel appartient lentit considre.
Ainsi, au terme de lapplication du principe directionnel tendu , ce ne sont plus
seulement les prts et emprunts des investisseurs rsidents dans des entits lies par des relations
capitalistiques fortes mres et filiales- qui sont classs en investissements ltranger (tandis
que les prts et emprunts des socits rsidentes investies sont classs dans les investissements en
provenance de ltranger). Il en va de mme pour les oprations qui nimpliquent que des socits
surs.
Les prts et emprunts des entits rsidentes appartenant un groupe rsident avec
des socits surs trangres figurent dans les investissements directs ltranger.
Inversement, les prts et emprunts des entits rsidentes appartenant un groupe non rsident
avec des socits surs trangres sont recenss en investissements directs en provenance de
ltranger.
Le passage dune mthode une autre permet de prciser la vraie
nature des investissements directs trangers. Par ailleurs, il aboutit leur
restituer leur vritable ampleur en largissant le primtre des
consolidations de ces oprations.
Le passage de la prsentation traditionnelle la nouvelle
prsentation se traduit dabord par un dgonflement des statistiques
dIDE du fait de llargissement du primtre de consolidation des
oprations de gestion financire.
Les flux dIDE franais ltranger passent de 877 594,8 milliards
deuros (pour la priode de 2000 2008) tandis que les flux dIDE trangers
en France se rduisent de 282,1 milliards deuros (de 487,1 205 milliards
deuros).
Cette contraction sexplique par la neutralisation de doubles
comptabilisations des oprations entre socits surs. Seuls, dsormais,
15,3 milliards deuros sont compts comme contreparties des prts et
emprunts, contre 297,5 milliards dans la mthode antrieure, au titre des IDE
de la France vers ltranger.
Comme le montre le tableau ci-aprs, pour la priode 2000-2008, les
investissements franais ltranger slvent, en cumul, 877 milliards
deuros. Mais 297,5 milliards deuros sont dans ce total la contrepartie
doprations nettes de prts des ttes de groupe rsidentes des filiales
trangres, soit une proportion de 34 %.
De la mme manire, alors que les flux dIDE en provenance de
ltranger dcrivaient une augmentation de 260,2 milliards (comptabiliss au
titre des prts-emprunts), lapport est dsormais ngatif (pour 22,1 milliards
deuros).

-

7
8

-

Flux dinvestissements directs selon la prsentation traditionnelle et la nouvelle prsentation depuis 2000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Investissements franais ltranger (prsentation traditionnelle) [1 + 2 + 3] 192,6 97,0 53,6 47,1 45,7 92,5 88,2 123,5 136,8
Investissements franais ltranger (nouvelle prsentation) [1 + 2 + 4] 180,0 67,8 33,7 19,4 24,1 56,4 51,4 81,9 80,1
capital social [1] 151,1 60,9 41,4 11,8 25,7 27,6 58,3 57,4 52,7
bnfices rinvestis [2] 7,8 0,4 -9,6 1,7 10,5 21,7 25,1 22,3 12,6
autres oprations (prsentation traditionnelle) [3] 33,7 35,6 21,7 33,6 9,5 43,2 4,8 43,9 71,5
autres oprations (nouvelle prsentation) [4] 21,1 6,5 1,9 5,9 -12,2 7,1 -32,0 2,2 14,8
Investissements trangers en France (prsentation traditionnelle) [1 + 2 + 3] 46,9 56,4 52,1 37,7 26,2 68,3 57,3 75,9 66,3
Investissements trangers en France (nouvelle prsentation) [1 + 2 + 4] 34,3 27,3 32,3 10,0 4,4 32,3 20,4 34,3 9,7
capital social [1] 29,9 23,1 36,0 15,1 4,2 18,4 21,8 22,7 15,4
bnfices rinvestis [2] 2,6 -2,8 -4,8 -1,9 4,8 14,2 9,5 11,8 7,0
autres oprations (prsentation traditionnelle) [3] 14,5 36,2 20,9 24,5 17,2 35,7 26,0 41,3 43,9
autres oprations (nouvelle prsentation) [4] 1,8 7,0 1,1 -3,2 -4,6 -0,4 -10,8 -0,3 -12,7
Source : Banque de France
- 79 -
Les corrections apportes aux donnes dIDE par neutralisation
des oprations de prts-emprunts internes aux groupes modifient aussi
considrablement la ventilation gographique des flux dIDE.
Comparaison de la ventilation gographique des flux dinvestissements directs
franais ltranger en 2008 selon la prsentation traditionnelle
et la nouvelle prsentation
(Montants en milliards deuros et variation en %)
Prsentation traditionnelle Nouvelle prsentation
Pays Montants Pays Montants
Variation par
rapport la
prsentation
traditionnelle
Belgique 45,3 Belgique 43,9 - 3
Luxembourg 20,8 Egypte 8,5 - 0
tats-Unis 11,9 tats-Unis 8,4 - 29
Pays-Bas 11,6 Pays-Bas 4,9 - 58
Egypte 8,6 Sude 3,8 - 16
Allemagne 7,6 Russie 3,1 - 3
Suisse 5,4 Italie 2,8 - 31
Sude 4,5 Allemagne 1,9 - 75
Espagne 4,1 Luxembourg 1,9 - 91
Russie 3,2 Brsil 1,6 - 5
Italie 2,1 Irlande 1,4 - 29
Irlande 2,0 Suisse 1,3 - 76
Pologne 1,8 Chine 1,2 - 7
Brsil 1,7 Hongkong 1,0 - 17
Australie 1,2 Japon 0,8 - 23
Hongkong 1,2 Roumanie 0,8 - 14
Jersey 1,1 Pologne 0,8 - 55
Japon 1,1 Maroc 0,7 - 5
Chine 1,1 Australie 0,7 - 41
Royaume-Uni - 10,2 Royaume-Uni - 17,1 - 68
Autres pays 10,7 Autres pays 7,6 - 29
Total 136,8 Total 80,1 - 41
Source : Banque de France
Dans les IDE franais ltranger en mthodologie classique
(les 136,8 milliards) figurent des prts de socits franaises des socits
affilies trangres. Dans la mthodologie en principe directionnel tendu,
lorsque ces prts sont raliss entre socits surs dun groupe tte
trangre, ils sont exclus des ID franais ltranger et ils sont reclasss en
dsinvestissements directs trangers en France. Symtriquement, des prts de
socits trangres des socits surs franaises dont la tte de groupe est
franaise sont enregistrs en ID trangers en France en mthodologie
classique, mais ils sont passs en dsinvestissements franais ltranger dans
la nouvelle mthodologie. Au total, les corrections qui font passer les ID
franais ltranger de 136,8 milliards 80,1 milliards mlent une rduction
des prts (de surs franaises surs trangres lorsque la tte de groupe est
- 80 -
trangre) et une hausse des dsinvestissements (lorsquil y a prts de surs
trangres surs franaises dont la tte de groupe est franaise).
Pour les flux dinvestissement ltranger, outre quils passent
de 136,8 80,1 milliards en 2008, la ventilation gographique est modifie
substantiellement pour le Luxembourg, les Pays-Bas, la Suisse et lIrlande.
Les corrections sur ces pays atteignent un niveau cumul de 30,3 milliards
deuros.
Pays-Bas : - 6,7
Luxembourg : - 18,9
Irlande : - 0,6
Suisse : - 4,1
Elles correspondent des oprations vues tort comme imputables
des socits franaises, alors quil sagit de prts entre surs relevant de
groupes trangers.
Des corrections majeures interviennent aussi sagissant des
investissements trangers en France.
- 81 -
Comparaison de la ventilation gographique des flux dinvestissements directs
trangers en France en 2008 selon la prsentation traditionnelle
et la nouvelle prsentation
(Montants en milliards deuros et variation en %)
Prsentation
traditionnelle
Nouvelle prsentation
Pays Montants Pays Montants
Variation
par rapport
la
prsentation
traditionnelle
Luxembourg 15,3 Belgique 8,2 - 14
Belgique 9,6 tats-Unis 4,8 - 42
tats-Unis 8,3 Egypte 2,8 - 1
Pays-Bas 8,2 Chypre 1,6 ns
Allemagne 5,6 Pays-Bas 1,5 - 82
Suisse 4,6 Japon 1,0 - 21
Royaume-
Uni
4,5 Irlande 0,9 - 39
Egypte 2,9 Canada 0,7 - 26
Irlande 1,5 Finlande 0,6 - 16
Pologne 1,4 Suisse 0,5 - 89
Japon 1,2 Pologne 0,4 - 71
Canada 0,9 Danemark 0,4 - 46
Finlande 0,7 Autriche 0,3 - 57
Autriche 0,7 Liban 0,3 - 1
Danemark 0,7 Norvge - 0,6 - 17
Australie 0,5 Italie - 1,1 37
Norvge - 0,5 Emirats
arabes unis
- 1,5 - 44
Emirats
arabes unis
- 1,0 Royaume-
Uni
- 2,4 - 154
Italie - 1,8 Luxembourg - 3,6 - 123
Espagne - 1,9 Espagne - 5,9 - 209
Autres pays 5,0 Autres pays 0,8 - 84
Total 136,8 Total 9,7 - 85
Source : Banque de France
Le Luxembourg, premier investisseur en France en 2008
(15,3 milliards deuros), devient un dsinvestisseur net dans la nouvelle
prsentation ; Chypre devient le quatrime investisseur.
c) Une image plus fidle des pays de provenance des investissements
trangers en France rvle le rle primordialde la France
Les statistiques prcites ne sont pas compltement clairantes.
Elles obissent au principe de premire contrepartie qui ne permet pas
didentifier le vrai bnficiaire ni la vraie provenance des investissements
trangers.
Chypre nest vraisemblablement pas le quatrime investisseur
en France, mais les entits des groupes trangers ayant investi en France
en 2008 lont fait en transfrant des fonds partir de Chypre. De mme, les
- 82 -
dsinvestissements du Luxembourg sont probablement attribuables aux
ponctions de fonds opres par des filiales luxembourgeoises dans les filiales
franaises.
Lidentification des flux partir de linvestisseur ultime effectue
dans ltude cite grce lexploitation de lenqute sur les liaisons
financires entre socits (LIFI) permet de corriger les effets optiques
rsultant de lenregistrement des flux selon le principe de premire
contrepartie.
La ventilation gographique des IDE en provenance de la France nest
pas substantiellement change, la mthode ntant pas applique en ce cas.
La plupart de ces flux restent donc attribus des investisseurs
franais.
Mais le panorama des IDE trangers en France est, de son ct,
profondment affect.
Flux dinvestissements directs de la France en 2008
selon le pays de rsidence de linvestisseur ultime
(en milliards deuros)
Investissements franais
ltranger
Investissements trangers en
France
Pays Montants Pays Montants
France 79,3 France 4,1
Pays-Bas 0,9 Belgique 3,5
Belgique 0,3 tats-Unis 2,3
Sude 0,2 Luxembourg 1,8
tats-Unis 0,1 Suisse 1,4
Luxembourg 0,1 Pays-Bas 1,2
Italie 0,1 Espagne - 1,4
Royaume-Uni - 0,2 Italie - 1,5
Allemagne - 0,6 Royaume-Uni - 3,3
Autre pays 0,0 Autre pays 1,6
Total 80,1 Total 9,7
Source : Banque de France
Le premier investisseur ultime en France est la France elle-
mme, ce qui signifie que des filiales non rsidentes de groupes franais
(qui peuvent tre des filiales financires) sont les premires entits
investir au capital des socits rsidentes en France.
Les rsidus levs pour les petits pays tiennent ce quils sont parfois
le sige de puissantes multinationales (ArcelorMittal au Luxembourg, EADS,
Unilever, Shell, Philips aux Pays-Bas, etc.). Dans certains cas, toutefois,
notamment lorsquil sagit dinvestissements directs raliss par des fonds
dinvestissement, il est difficile didentifier linvestisseur final et lon en reste
donc, par dfaut, au pays de premire contrepartie.
- 83 -
d) Un panorama des stocks et des oprations qui confirme le rle des
prts-emprunts intragroupes
Les corrections statistiques entreprises pour isoler les seules
oprations en capital modifient galement les donnes de stocks.

-

8
4

-

Comparaison des stocks dinvestissements directs en valeur comptable selon la prsentation traditionnelle
et la nouvelle prsentation en 2007 et 2008
(en milliards deuros)
Stocks 2007 Stocks 2008
Prsentation
traditionnelle
Nouvelle
prsentation
Prsentation
traditionnelle
Nouvelle
prsentation
Investissements franais ltranger (1) 877,4 628,8 1003,8 697,4
- capitaux propres 595,7 595,7 649,3 649,3
- autres oprations 281,7 33,1 354,5 48,1
- entre socits avec un lien direct en capital social 24,9 24,9 39,8 39,8
- entre socits surs appartenant un groupe rsident 126,8 8,2 145,3 8,2
- prts 126,8 126,8 145,3 145,3
- emprunts ---- - 118,5 ---- - 137,0
- entre socits surs appartenant un groupe non
rsident
130,0 ---- 169,3 ----
- prts 130,0 ---- 169,3 ----
Investissements trangers en France (2) 645,6 397,0 712,4 406,0
- capitaux propres 378,2 378,2 400,6 400,6
- autres oprations 267,4 18,9 311,8 5,4
- entre socits avec un lien direct en capital social 29,6 29,6 23,8 23,8
- entre socits surs appartenant un groupe non
rsident
119,2 10,8 150,9 - 18,4
- emprunts 119,2 119,2 150,9 150,9
- prts ---- - 130,0 ---- - 169,3
- entre socits surs appartenant un groupe rsident 118,5 ---- 137,0 ----
- emprunts 118,5 ---- 137,0 ----
Position nette en investissements directs (1) (2) + 231,8 + 231,8 + 291,4 + 291,4
Source : Banque de France
- 85 -
Les stocks dIDE vers ltranger et en provenance de ltranger sont
rduits de 306,4 milliards deuros qui correspondent des encours de prts-
emprunts intragroupes.
Le nombre des entreprises ralisant des oprations internationales
portant sur le capital social (en France partir de ltranger ou ltranger
partir de la France) a t longtemps stable.
Il nen est pas all de mme pour les entreprises qui ralisent
dautres oprations , cest--dire des oprations de prts-emprunts. Elles
ont beaucoup augment, passant de 4 000 en 2000 10 000 (pour les
oprations sortantes) et 9 000 (pour les oprations entrantes).
Nombre dentreprises investissant ou investies au titre des IDE
Ce contraste se retrouve avec encore plus dampleur quand on runit
des donnes qui ajoutent une dimension par pays de destination ou de
provenance et se centrent sur les oprations et non plus sur les seuls
oprateurs.
- 86 -
Nombre doprations dIDE par entreprise et par pays*
Certes, le nombre des oprations en capital social augmente (certains
oprateurs ralisent plusieurs oprations) mais les oprations de prts-
emprunts saccroissent bien davantage.
*
* *
Les donnes relatives aux IDE une fois prcises montrent
limportance des flux et encours financiers intragroupes rsultant doprations
de prts-emprunts. Les entreprises se passent de plus en plus des banques,
pour crer des systmes financiers internes. Ceci peut tre la base darbitrages
consistant transfrer les revenus dun territoire de taxation relativement
leve vers dautres o elle est beaucoup plus faible. On relve limportance
prise par les zones offshore dans ces circuits et le soupon de facticit
conomique (mais pas dinfluence financire) quelle suscite.
Encore faut-il observer que les donnes rassembles par les
statistiques ne traduisent pas lensemble des flux qui peuvent intervenir
puisque ceux-ci sont consolids un instant donn. Les flux bruts sont
nettement suprieurs. Ces changes peuvent tre loccasion de faire des petites
diffrences qui, accumules, produisent des revenus darbitrage financier. Ces
petites diffrences se sont tellement accumules que la valeur ajoute des
services financiers qui est calcule par les comptables nationaux partir
delles (pour la partie qui nest pas facture) a considrablement augment.
Son poids dans le PIB peut atteindre aujourdhui jusqu 10 % dans des pays
- 87 -
comme le Royaume-Uni et plus encore dans les nombreux centres offshore de
la plante.
Or, ces marges sur intrts dbiteurs et cranciers, si elles sont
difficilement mobilisables pour pratiquer lvasion fiscale internationale
quand les entits entre lesquelles elles se pratiquent ne sont pas lies entre
elles, peuvent aisment y donner lieu dans le cas contraire. Cette facult est
particulirement offerte aux entreprises dont lactivit est financire (banques,
assurances..), mais les donnes sur les prts-emprunts internes aux groupes
montrent que des entreprises relevant dautres secteurs y ont galement accs.
On peut faire lhypothse quune partie de lexcs des rsultats des
banques franaises attribuables aux tablissements quelles possdent dans le
offshore par apport au volume thorique de leur activit dans ces territoires
provient de ces mcanismes.
2. Lge du offshore
Dans son ouvrage sur les paradis fiscaux, Nicolas Shaxson use dune
formule heureuse en qualifiant le fonctionnement actuel de lconomie et de la
finance dge du offshore .
a) La place du offshore
Alors que les superviseurs financiers sinquitent de lessor du
shadow banking comme un coin dans ldifice de la stabilit financire, celui-
ci reprsente galement un dfi pour la soutenabilit fiscale mondiale, les deux
prils tant lis ce qui explique lintrt rcent des rgulateurs pour les faits de
blanchiment de fraude fiscale, voire plus rcemment de fraude fiscale elle-
mme.
Force est de constater que les passifs extrieurs du systme bancaire
mondial reprsentent un montant dsormais considrable et que, comme
lindique le tableau ci-aprs par lequel la Banque des rglements
internationaux informe sur les dpts externes des banques, la part des paradis
fiscaux et rglementaires atteint une proportion considrable de lensemble.
- 88 -
Passifs externes des banques dans les pays rapportant la BRI
(en milliards de dollars)
Source : BRI
On constatera, non sans un certain tonnement, que les dpts
bancaires trangers au Luxembourg dpassent largement ceux grs en Inde ou
encore aux Iles Camans, ces dpts atteignant quasiment le niveau allemand,
tandis que Singapour gre davantage de dpts que le Brsil et le Canada
runis.
- 89 -
Une autre indication, le nombre de socits cres chaque anne dans
certaines rgions du monde, confirme la dynamique du offshore.
Le graphique ci-dessous retrace le nombre de socits cres
annuellement entre 2008 et 2011 Hong-Kong et aux British Virgin
Islands respectivement.

Comme lindique pudiquement un document dtude du Fonds


montaire international (FMI), les pays des Carabes de langue anglaise
sont, en gnral, des petites conomies, trs ouvertes sur lextrieur,
vulnrables aux chocs externes
1
.
Les deux premiers dterminants paraissant pour le moins justifis, le
troisime est plus ambigu. La vulnrabilit de ces pays parat relative dans un
monde qui ne cesse de recourir aux avantages quils offrent.
Le diagnostic devrait tre invers. Ce sont plutt les quilibres
financiers et conomiques du monde qui sont vulnrables aux places offshore.
Il est vrai que le document du FMI crit en 2002 ne bnficiait pas de
lexprience en vraie grandeur de la crise globale dont une part importante
sest joue offshore dans une combinaison de dfauts de surveillance
financire et montaire explosive
2
.
Cependant, il aurait t possible de sinterroger sur les effets dune
accumulation de richesses dans des territoires o leur utilit conomique est
plus que douteuse quand les dsquilibres quelle cause ne font, de leur ct,
aucun doute.

1
Carribbean offshore financial centers : past, present and possibilities for the future
FMI 26 juin 2012.
2
Une part considrable des produits drivs et des instruments de titrisation sy est trouve
constitue, sans que les superviseurs du monde rgul ne ragissent pas plus que a.
- 90 -
Cest le cas quand ces territoires causent des pertes fiscales aux pays
dont lquilibre de la croissance repose sur une capacit financer les biens
publics qui la nourrissent.
Cest aussi le cas du fait du rflexe financier systmique qui sest
empar du capitalisme avec ses effets sur le partage de la valeur ajoute (au
dtriment du travail) et le dcrochage entre les profits et les investissements
susceptibles dlever les performances conomiques des pays dorigine.
Une tude de Natixis
1
peut encore tre mentionne. Elle estime les
avoirs des seuls europens en Suisse (quils soient dclars ou non)
705 milliards deuros et 5 milliards deuros de revenus annuels.
Selon le Boston Consulting Group (BCG), le volume mondial de la
gestion prive offshore slevait 7 800 milliards de dollars fin 2010
(5 950 milliards deuros) dont 2 100 milliards en Suisse (pour une part de
march de 28 %).
Rpartition des avoirs grs dans les centres financiers offshore (dcembre 2010)
Le tableau ci-dessus croise les lieux de dtention et la provenance des
fonds selon les estimations du BCG qui, notre connaissance, sappuient sur
une enqute systmatique auprs dun panel reprsentatif de gestionnaires de
fortune.

1
Banques/Suisse 21 mai 2012 FlashEco.Natixis
- 91 -
On relve que la plupart des centres offshore appartiennent la sphre
europenne mme si chaque rgion du monde (except lAfrique et
lAmrique du Sud) parat disposer de ses centres de proximit .
LEurope est le point dorigine majeur des richesses offshore. Elle
y dtiendrait 3 000 milliards davoirs dont un tiers en Suisse et un quart
dans lensemble Royaume-Uni et dpendances et Dublin.
Le poids relatif de lEurope excde celui qui est le sien dans le
processus de cration de richesses dans le monde. Par ailleurs, PIB
analogues, on sattendrait du fait dune rpartition des revenus plus
ingalitaire aux tats-Unis, couple avec des caractristiques financires qui
gnralement favorisent lvasion fiscale internationale (un recours
particulirement fort lingnierie financire) ce que les tats-Unis fassent
au moins jeu gal avec lEurope sous langle des placements offshore.
Il est possible quune partie de lcart provienne des conventions de
lenqute du BCG qui ne recensent que les richesses des particuliers,
ncessairement plus difficiles estimer quand elles sont gres dans des
supports intermdis par des fonds et qui procde dune approche ad hoc de
loffshore pouvant exclure certains territoires. Par ailleurs, des biais denqute
peuvent exister, lis aux intrts des parties lies.
Le offshore se distingue du onshore par le dcalage entre le
lieu de proprit des richesses et le lieu de dtention. Mais le offshore
comporte galement une dimension axiologique : les taux dimposition y sont
relativement faibles, le secret sur la dtention des actifs y est de rigueur,
faisant notamment obstacle lchange dinformations entre administrations
fiscales
Il ny a pas une dfinition du offshore mais diffrentes approches
plus ou moins englobantes.
Par exemple, pour lOCDE, la Suisse nest pas un paradis fiscal,
situation quelle partage avec le reste du monde except trois tats, dont deux
que personne ne saurait localiser, except quelques gographes chevronns
(le Guatemala, Nauru et Niue).
Il y existe pourtant quelques particularits que le sens commun tend
considrer comme de nature prsenter un incontestable attrait pour ceux que
motive lvasion fiscale comme le suggre le GAFI.
Le forfait fiscal (dont le taux diffre dans chaque canton) offre aux
trangers rsidents en Suisse sous certaines conditions (tre de nationalit
trangre ; ne pas avoir travaill en Suisse durant les dix annes qui prcdent
larrive dans le pays ; ne pas exercer dactivit lucrative en Suisse), un
rgime de taxation en fonction du train de vie du contribuable qui fait de
la Suisse une destination pour les grande fortunes.
La Suisse est galement considre comme un paradis financier du
fait du secret bancaire garanti depuis 1934 par larticle 47 de la Loi fdrale
- 92 -
sur les banques et les caisses dpargne. Il recouvre lobligation lgale quont
les banques de ne pas livrer des informations sur leurs clients des tiers.
Les infractions au secret bancaire relvent du droit pnal et sont punies de
peines allant jusqu trois ans de prison et damendes pouvant atteindre
250 000 CHF (environ 200 000 euros). Seule la justice peut obtenir la leve du
secret bancaire dans le cadre dune procdure pnale. Ladministration ne
possde pas de droit daccs aux informations dtenues par les banques,
lexception, toutefois, de la FINMA, lautorit fdrale de surveillance des
marchs financiers, charge de la surveillance du systme bancaire.
Votre rapporteur ajoute un sentiment personnel. Il est assez probable
que certaines autorits suisses disposent dinformations qui, pour ntre
pas ncessairement compatibles avec le secret bancaire, nen sont pas moins
utiles la prservation de cette institution suisse, notamment dans les
ngociations internationales o elle est mise en question.
La valeur de ce secret est somme toute considrable. Mme si on ne
lui attribue pas la totalit des avoirs dtenus en Suisse, qui peuvent y trouver
dautres motifs, il faut signaler que ceux-ci contribuent la part trs leve des
services financiers dans le PIB suisse (10 %).
Limportance des avoirs dtenus ltranger (en Suisse) pour des
motifs fiscaux peut tre apprcie partir dvnements rcents :
- dans le cadre de sa troisime scudo fiscale (amnistie fiscale),
lItalie aurait rapatri 85 milliards deuros en 2009 (que certaines personnes
auditionnes ont prsent comme tant assez largement repartis dItalie aprs
ce blanchiment fiscal ) ;
- loccasion du litige entre les tats-Unis et la banque UBS, celle-ci
aurait transmis aux autorits amricaines des donnes portant sur 4 450 clients
de nationalit amricaine, un rapport interne de la banque mentionnant
lexistence de 52 000 comptes concerns par lenqute abritant 17 milliards de
dollars (soit 28,3 % des avoirs estims par le BCG comme dtenus partir de
lAmrique du Nord tats-Unis, mais aussi Canada en Suisse) ;
- dans laffaire de la banque Wegelin (inculpe le 2 fvrier 2012
quelques jours avant la constitution de votre commission denqute),
1,2 milliard de dollars appartenant une centaine de contribuables
amricains auraient t dtenus sans tre dclars ;
- la cellule de rgularisation mise en place dans la foule de la
transmission de donnes concernant les clients dHSBC, qui a trait des
dossiers ne relevant pas ncessairement de cet tablissement, aurait
examin 4 725 situations pour 7,3 milliards deuros de fonds rgulariss
1
.
Au total, les donnes de la Banque nationale suisse conduisent
Natixis et Booz & Company (B et C) estimer ainsi la rpartition des avoirs
dtenus en Suisse partir des principaux pays europens :

1
Dont une partie a t conserve sur place.
- 93 -
Allemagne : 175 milliards deuros ;
France : 69 milliards deuros ;
Italie : 131 milliards deuros ;
Royaume-Uni : 50 milliards deuros.
Selon B et C, 60 % de ces avoirs ne seraient pas dclars, estimation
qui repose sur les taux de dclaration du Royaume-Uni et de lAllemagne.
Les avoirs dtenus partir du Royaume-Uni (60 milliards de francs suisses)
sont dclars pour 22 milliards ; ceux dtenus partir de lAllemagne
(210 milliards de francs suisses) sont dclars pour 84 milliards (soit
globalement un taux de dclaration de 40 %).
Cest en appliquant cette donne aux avoirs europens en Suisse
(850 milliards de francs suisses sur un total de passifs trangers
de 2 050 milliards) et partir du taux de marge brute dclar par une banque
suisse (UBS) de 115 points de base que sont valus les revenus courants qui
chappent aux fiscs europens (6 milliards de francs suisses et 5 milliards
deuros).
Cette estimation est toutefois conditionne lexactitude de celles
concernant les avoirs occultes et des rendements qui apparaissent
singulirement bas (1,15 %).
De son ct, Tax justice network (TJN) value, en 2004, le cot
fiscal de loffshore pour les pays dorigine des avoirs des seules personnes
physiques 255 milliards de dollars chaque anne.
Cette estimation repose sur une valuation des avoirs,
de 11 500 milliards de dollars et des revenus lis de 860 milliards de
dollars.
Les donnes de la Banque des rglements internationaux (BRI)
permettent didentifier les passifs bancaires (les dpts) trangers dans les
banques offshore. Ils slvent en juin 2004 2 700 milliards de dollars (sur
un total de 14 400 milliards). Ce montant a depuis considrablement
progress puisque les passifs bancaires des seuls Bermudes, Iles Camans,
Guernesey, Jersey, Luxembourg et Suisse slevaient en dcembre 2011
3 543,1 milliards de dollars
1
.
Encore ces dpts ne sont-ils quune partie des avoirs offshore. Il faut
y ajouter les titres financiers en dpt offshore et les actifs non financiers.
Ces actifs ne sont pas systmatiquement observs par le systme
statistique mondial. Il existe toutefois un suivi des positions financires (non
montaires) par pays dans le cadre des statistiques de la balance des paiements
qui permet dtablir des ratios mettant en relation les actifs financiers avec les
actifs montaires dtenus ltranger.

1
Les passifs bancaires Singapour slvent 869,5 milliards tandis que ceux de Hong-Kong
taient de 919,4 milliards.
- 94 -
Selon Mc Kinsey, le ratio atteint en moyenne entre 3,3 et 3,85.
Appliqu aux dpts bancaires dans le offshore en 2004 (selon un
coefficient de 3,5), Tax justice network en dduit une position financire dans
le offshore de 9 450 milliards de dollars. A quoi TJN ajoute 2 000 milliards
dactifs non financiers (sous forme dimmobilier ou de moyens de transport
notamment), estimation plutt existentialiste mais qui peut tre
argumente.
Sur la base dun rendement de 7 8 % (bien infrieur au ROE
de 15 % considr
1
comme une norme mondiale de rendement financier, mais
trs suprieur lestimation du BCG), les revenus des actifs offshore se
seraient levs en 2004 860 milliards.
De cette estimation dcoule celle des pertes fiscales associes
au offshore par application dun taux moyen dimposition.
b) Ltude de G. Zucman sur les avoirs franais ltranger non
dclars
Les statistiques mondiales du bas de la balance des paiements qui
dcrivent les flux financiers internationaux prsentent une anomalie. Elles
dnombrent davantage de passifs (ressources) que dactifs (placements).
Par exemple, en 2008, les passifs enregistrs par le Luxembourg
dpassaient de 1 000 milliards de dollars les actifs enregistrs par les autres
pays sur le Luxembourg.
Cette anomalie est accompagne dune seconde bizarrerie : le monde
verse plus de revenus financiers quil nen peroit.
Cest partir de ces observations quune tude de G. Zucman de
lEcole dconomie de Paris
2
chiffre 8 % du patrimoine des mnages leurs
avoirs dtenus offshore dont 6 % ne seraient pas dclars.
Ce rsultat va dans le sens des tudes prcdentes consacres ce
sujet. Par exemple, Milesi-Ferretti et Lane remarquaient en 2010 que de
nombreux portefeuilles dinvestissement nont pas de dtenteurs identifiables.
Lampleur du phnomne ne doit pas tre nglige, le patrimoine
mondial des mnages slevant en 2008 120 points du PIB mondial, donne
agrge qui occulte une trs forte dispersion selon les pays (ainsi le patrimoine
des mnages reprsente une proportion bien suprieure du PIB franais) et,
videmment, selon les individus.
Les actifs dtenus par les mnages dans les centres offshore (qui
couvrent peu ou prou les avoirs financiers identifis par le Forum de stabilit

1
ROE : return on equity. Norme particulirement dangereuse quand la croissance mondiale est
de lordre de 4 5 %.
2
La richesse marquante des actions : lEurope et les Etats-Unis sont-ils des dbiteurs ou des
crditeurs nets. 27 juillet 2011.
- 95 -
financire du FMI en 2000 comme non recenss) reprsentaient 7,3 % du PIB
mondial et 6,1 % de la richesse des mnages.
Avant dexposer la mthode et les estimations des montants non
dclars par les mnages franais dans le offshore, il faut signaler une
incidence intressante de linclusion des avoirs en cause dans les actifs
rellement dtenus par les pays.
La correction des positions financires officiellement recenses en
rintgrant les donnes ainsi occultes permet de rsoudre lune des questions
conomiques poses par les statistiques officielles qui portent sur les raisons
pour lesquelles les pays dvelopps (lEurope et les tats-Unis) sont
apparemment dbiteurs du reste du monde, et, en particulier des pays en
dveloppement, nigme formule par Lucas ds 1990. Il semble tonnant que
des pays disposant dun capital relativement abondant et se voyant offrir des
rendements du capital comparativement levs dans des pays mergents soient
apparemment des dbiteurs de ces pays. La persistance dcarts de rendement
la faveur des actifs dtenus dans les pays mergents renforce cette
interrogation, mme sil existe quelques pistes pour les expliquer dont les
risques perus suprieurs dans les zones en dveloppement. En thorie, des
marchs efficaces devraient aboutir des carts de taux minimes une fois
prises en compte les primes de risque. Or les carts de taux observs
apparaissent de nombreux observateurs suprieurs ces primes, laissant
supposer quen ralit les revenus verss partir de ces pays correspondent
des actifs partiellement non enregistrs.
Quoi quil en soit, si lestimation de Zucman est exacte, le montant
des avoirs des mnages non dclars dans le offshore est deux fois celui de la
dette nette des pays dvelopps, ce qui revient plus que la compenser et
dbouche sur une situation financire du monde plus conforme lanalyse
thorique.
Selon lauteur, le fonctionnement pratique du systme statistique
international, coupl avec les habitudes de dclaration de leurs avoirs
par certains mnages, explique pourquoi, du fait des paradis fiscaux, les
passifs des pays dvelopps sont structurellement suprieurs leurs actifs.
Un exemple permet de le comprendre.
Soit le cas dun mnage franais dtenant un titre de passif dune
socit italienne dpos sur un compte en Suisse. Les donnes italiennes
enregistrent un passif mais, si le dpositaire suisse et le dtenteur franais ne
le dclarent pas, le titre nest pas enregistr comme un actif franais. Ces titres
ne sont pas davantage enregistrs au titre de la Suisse puisque les conventions
statistiques internationales obissent au principe de rsidence de la
contrepartie : les investissements y sont dclars dans des conditions telles
que, normalement, le pays de simple dpt na pas dclarer de passif ni
dactif, tant suppos transparent dans la relation dinvestissement.
- 96 -
Il se trouve toutefois que les banques suisses nobissent pas ce
principe dans les obligations de dclaration de leur position leur Banque
centrale laquelle elles sont censes dclarer tous leurs avoirs en les
rattachant leur origine nationale. Dans ce cadre domestique, elles dclarent
tous les dpts trangers, ce qui les conduit identifier comme dpts de
titres trangers, 2,4 fois le montant des titres trangers dclars par elles
au titre des investissements trangers de la Suisse.
Les perturbations attribuables aux avoirs offshore ne se rsument pas
lexistence de passifs en excs par rapport aux actifs. Les statistiques portant
sur les revenus financiers internationaux enregistrent des versements
suprieurs aux perceptions.
A partir des donnes collectes par le FMI dans lenqute coordonne
sur les investissements de portefeuille (CPIS) qui recense les avoirs bilatraux
de 74 pays et dune base de donnes nomme la Richesse extrieure des
Nations , on peut estimer les relations financires bilatrales
1
.
Au total, lcart entre les passifs internationaux et les actifs
internationaux slevaient en 2008 4 500 milliards de dollars, c'est--dire
que 11 % des titres dtention internationale navaient pas de propritaires
identifiables.
Les deux tiers de cette valeur sont attribuables aux actions, si bien
que 20 % des actions dtention internationale nont pas de dtenteurs
identifiables.
Cet cart, qui concerne les stocks, est cohrent avec les donnes de
flux collectes pour ltablissement des balances des paiements.
Les statistiques du FMI comportent sur ce point deux anomalies :
- les flux des revenus financiers verss sont suprieurs aux flux reus
chaque anne (pour 156 milliards de dollars en 2008). Cette dernire somme,
mise au regard des actifs manquants, attribue ceux-ci un taux de rendement
de 3,5 %, cohrent avec le rendement (4 %) observ sur les titres
rgulirement enregistrs ;
- dans les statistiques, il y a plus de titres vendus que de titres achets.
Les 4 500 milliards de dollars de titres sans dtenteurs indentifiables
reprsentant 6 % du patrimoine financier des mnages.
Lanalyse des donnes nationales permet didentifier les pays o les
carts entre les passifs et les actifs se situent.
Le Luxembourg, les Iles Camans et lIrlande concentrent une large
part de ces carts.

1
Le principal pays manquant dans ces bases de donnes est le territoire des Iles Camans.
Les actifs des Etats-Unis aux Iles Camans sont estims 213 milliards dactions et 494 milliards
de dettes. A partir dun modle de gravit permettant dvaluer la rpartition des titres dtenus
aux Camans, on peut estimer que 1 250 milliards de dollars y sont dposs par lensemble du
monde.
- 97 -
Ce rsultat est conforme aux informations dont on dispose sur ces
pays :
- le Luxembourg est le deuxime centre mondial pour les fonds
dinvestissement aprs les tats-Unis ;
- la plupart des hedge funds sont domicilis aux Iles Camans ;
- lIrlande est une place financire diversifie qui accueille une trs
forte proportion de fonds internationaux.
La moiti des avoirs grs au Luxembourg et aux Iles Camans
nest pas rattachable un dtenteur. Il en va de mme pour 70 % des
fonds irlandais.
On en a dj prsent lexplication qui est simple. Soit un rsident
franais dtenant sur son compte en Suisse des parts dun fonds
luxembourgeois, le Luxembourg enregistre un passif mais sans dtenteur,
puisque la Suisse na rien dclarer, si le rsident franais ne se dclare lui-
mme titulaire dune crance sur le fonds luxembourgeois.
Le systme fiscal luxembourgeois comporte une incitation
spcifique : le Luxembourg ne pratique pas de retenue la source sur les
revenus financiers internationaux, si bien que le dividende inscrit sur le
compte suisse partir de fonds luxembourgeois y parvient sans tre impos.
Cette caractristique, couple avec le secret bancaire suisse, permet au
rsident franais dchapper limpt franais.
Lalternative consistant se passer du Luxembourg dans le schma
nest pas aussi favorable. Les revenus verss sur dtention dactifs suisses
supportent une retenue la source de 35 % qui nest dductible quau moment
o les contribuables font leur dclaration de revenus.
Le bnfice complet du schma suppose donc de recourir des
investissements dans des titres de fonds ne pratiquant pas de retenue la
source : fonds luxembourgeois, les Iles Camans, lIrlande
Cest grce aux informations donnes par la Banque nationale
suisse, qui permettent didentifier les diffrents avoirs des non-rsidents,
en particulier ceux qui sont susceptibles de ntre pas dclars, quon peut
apprcier plus largement le montant des avoirs offshore sur lesquels pse
une suspicion de non dclaration.
Elles peuvent tre croises avec les donnes gnrales concernant les
passifs trangers localiss dans les zones offshore quon peut estimer encourir
le mme risque pour apprcier la totalit de loffshore non dclar.
Lanalyse des donnes suggre que la Suisse concentrerait 34 % des
avoirs dtenus par des non-rsidents dans les zones offshore.
Aux sources, qui concernent les titres, on doit ajouter les
informations sur les dpts bancaires.
- 98 -
Ceux-ci sont apprhends par les statistiques internationales puisque
la Banque des rglements internationaux les inventorie. Toutefois, la Suisse
donne des informations particulires, sur les comptes fiduciaires dtenus
par les clients trangers. Ces comptes prsentent un intrt fiscal puisque les
intrts verss sur ces comptes ne sont pas soumis la mme retenue la
source que pour les revenus verss sur les dpts ordinaires. Les statistiques
suisses montrent que les dpts fiduciaires reprsentaient 24 % des avoirs des
non-rsidents en Suisse.
Par extrapolation aux autres paradis fiscaux, lauteur trouve
quaux 4 500 milliards de dollars de titres dtenus dans ces juridictions
par des non rsidents, il faut ajouter 1 400 milliards de dpts type
fiduciaire pour un total de 5 900 milliards de dollars davoirs, gal
8 % de la richesse financire des mnages dans le monde. Au moins 6 %
de cette richesse est probablement non dclare, quoi on peut ajouter,
au plus, 2 % de dpts bancaires (hors titres) non dclars, du fait des
systmes appliqus par les fiscs locaux en matire de retenue la source.
Les estimations de Zucman peuvent tre mises en parallle avec
dautres estimations sur les avoirs offshore dont certaines ont t
prcdemment mentionnes :
- celle du Boston Consulting Group (2009) qui value la richesse des
mnages dtenue offshore 6 700 milliards deuros ;
- celle de Cap Gemini et Merril Lynch (2002) qui la chiffre
8 500 milliards ;
- celle de Tax Justice Network (2005) qui la situe 11 500 millions
de dollars ;
- tandis que Palan et al (2010) lvaluent 12 000 milliards de
dollars.
Les donnes avances par Zucman se singularisent donc par leur
relative modicit mais ses chiffres nincluent que les actifs financiers,
lexclusion des actifs rels tels que les uvres dart ou les immeubles pouvant
tre dtenus travers des structures plus ou moins opaques
1
. Il faut aussi
relever que les avoirs sont supposs tre dtenus par des personnes physiques,
ce qui est cohrent avec lanalyse des incitations propose par Zucman mais
peut tre contestable au vu des incitations la constitution de rserves (qui
peuvent ntre pas sans lien avec des intrts particuliers, il est vrai).
Lidentification des dtenteurs des comptes suisses par nationalit est
rendue difficile par les rgles de dclaration qui sont appliques.
Les avoirs sont dclars comme relevant des pays de rsidence des
entits qui les dtiennent et qui, pour une grande part, sont des juridictions
offshore elles-mmes (Panama, les Iles Vierges britanniques, les Bahamas).

1
Au demeurant il ny a gure de moyens robustes pour quantifier ces actifs.
- 99 -
Ces entits sont opaques et elles permettent des rsidents de lUnion
europenne qui, sils percevaient directement des revenus partir de leurs
avoirs en Suisse seraient assujettis une retenue la source de 35 %, de ntre
pas soumis cette imposition, les dispositions de la directive Epargne
1
ne
sappliquant quaux rsidents de lUnion europenne. On sait quil existe un
moyen efficace de leur chapper qui consiste crer des structures
interposes, situes lextrieur de lUnion.
Un phnomne en tmoignerait : lapplication de la directive pargne
sest traduite par un dclin de la part des dpts fiduciaires enregistrs comme
dtenus par des rsidents de lUnion europenne, hauteur de 10 points de
pourcentage, entre dcembre 2004 et dcembre 2005, quand celle attribue
des paradis fiscaux augmentait de 8 points, dautres rgions non concernes
par la directive restant leur niveau ex ante.
Dans le mme sens, les enqutes systmatiques de lInternal Revenue
Service (RS) des tats-Unis sur le cas dune banque suisse ont montr que les
comptes en Suisse des rsidents des tats-Unis taient principalement dtenus
par des entits crans domicilies au Panama, aux Bahamas, au Liechtenstein
ou Hong-Kong.
Sur la base des hypothses adoptes en fonction de constatations
convergentes, Zucman peut cependant estimer que la part des avoirs sans
dtenteurs identifiables dans les banques suisses, dtenus en fait par des
rsidents de lUnion europenne et des tats-Unis, slverait 60 - 62 % du
total
2
.
LUnion europenne serait particulirement touche puisquil est
dmontr quelle dtient elle seule 45 % des dpts fiduciaires en Suisse.
Les avoirs financiers des mnages dans les offshore en 2008
(
1)
(en milliards de dollars)
Suisse Total
Titres dont : 1 545 4 490
Actions 35 % 37 %
Obligations 65 % 63 %
Parts des fonds
dassurance
50 % 48 %
Dpts bancaires 478 1 388
Total 2 022 5 878
1) Pour rappel, le patrimoine financier mondial des mnages est estim
73 625 milliards de dollars en 2008.

1
Quand la directive trouve sappliquer on remarque que 75 % du produit des retenues la
source sont transfrs des pays de lUnion europenne.
2
Cette proportion est plutt basse compare la part de la fortune des mnages du monde
riche qui slve 80 %.
- 100 -
Lapplication la France des rsultats de ltude Zucman aboutit
chiffrer le patrimoine financier non dclar localis dans les paradis
fiscaux (avec une hypothse 8 %) 2 740 milliards deuros x 8 %
= 219,2 milliards deuros dont environ 81 milliards en Suisse.
En attribuant la France un taux de dtention suprieur au taux
moyen de 10 % par exemple , ce qui est crdible compte tenu du poids
de la France dans lconomie mondiale, les avoirs franais non dclars
dans loffshore passent 274 milliards deuros.
Ces valuations peuvent servir cerner quelques enjeux fiscaux :
- en faisant lhypothse dun assujettissement de ces actifs lISF et
dun taux moyen de 1 %, le manque gagner slve 2,74 milliards deuros ;
- sur la base dun rendement des actifs de 5 % et dune application du
taux marginal dimposition des revenus financiers, le manque gagner slve
5,2 milliards deuros (13,7 milliards soit 38 %) pour limpt sur le revenu ;
- les droits de succession doivent tre ajouts cet horizon de moins-
values fiscales ainsi que les pnalits et rappels pour des exercices non
prescrits.
Hors ces derniers lments qui constituent des enjeux de recettes
publiques levs mais non reconductibles (et ventuellement difficiles
recouvrer), les 8 milliards de moins-values fiscales associs aux avoirs des
mnages dans les pays offshore non dclars forment une valuation
cohrente avec lestimation dun produit de lordre de 2 3 milliards
deuros en rgime de croisire associ la mise en uvre dune retenue
la source effective par la Suisse propose lors de son audition par
M. Eric Ginter.
c) Les valuations de Tax Analysts
Lorganisation Tax analysts a souhait estimer le volume des
avoirs grs dans les zones offshore susceptibles de faire lobjet dune
vasion fiscale aux dpens des pays de rattachement thoriques.
Plusieurs notes ont t ralises ce jour par cette organisation qui
ont port sur des les anglo-normandes, sur les Carabes et sur la Suisse.
Sagissant de ce dernier pays, les auteurs valuent 606,8 milliards
de dollars les actifs grs en Suisse exposs lvasion fiscale en 2006.
Compte tenu du montant des avoirs prsents en Suisse cette date
(plus de 7 000 milliards de dollars), cette estimation apparat conservatrice.
Les rdacteurs ladmettent en voquant lexistence supplmentaire de
356,1 milliards de dollars de dpts fiduciaires dans les banques suisses quils
tent de leur primtre pour des motifs techniques.
Mais dautres facteurs de sous-estimation sont de plus grande
importance, ainsi quon lindique au fil des dveloppements qui suivent.
- 101 -
Le paysage bancaire suisse
Le paysage bancaire suisse est particulirement riche. Il comptait, fin 2006,
331 banques grant 2 620,8 milliards de dollars dactifs avec un total demploys
de 127 921 personnes.
Deux banques, UBS et Crdit Suisse, appartenaient alors aux dix premiers
tablissements mondiaux et totalisaient elles seules 1 803,8 milliards dactifs
et 62 931 employs, soit respectivement 68,8 % et 49,2 % au total.
Les banques trangres sont trs prsentes avec 120 tablissements, 19 244 employs
et des actifs slevant 196,2 milliards de dollars, soit 7,5 % au total.
Les ressources gres par les banques suisses ont connu une trs forte progression,
passant de 847 2 621 milliards de dollars entre 1990 et 2006, soit un triplement, proportion qui
sapplique galement aux seuls dpts passs de 595 1 888 milliards de dollars. Le rythme de
progression de ces passifs a t particulirement soutenu dans les annes 2000 avec un
doublement des dpts entre 2001 et 2006.
Ces variations sont sans commune mesure avec les performances conomiques du
pays.
Le PIB en volume a augment de lordre de 15 % entre 1995 et 2005, tandis que les
dpts grs par les banques suisses augmentaient de 99,6 %.
Linflation, qui est reste modre, est tout fait insusceptible dexpliquer cette
lvation des dpts. Il en va de mme de la cration montaire observe en Suisse.
En ralit, une proportion considrable des dpts provient de la clientle
trangre. Si les rsidents suisses eux-mmes possdent des dpts bancaires de lordre
de 1 006 milliards de dollars, les dposants trangers apportent le solde, soit 882 milliards de
dollars en 2006.
Selon les statistiques de la Banque centrale suisse, cette somme se divise en :
- 367 milliards de dpts venant du Royaume Uni ;
- 325 milliards de dpts des tats-Unis ;
- 122 milliards de dpts allemands ;
- 53 milliards de dpts de non rsidents (au sens suisse) franais ;
- 41 milliards de dposants luxembourgeois ;
- et 351 milliards de dposants venant de centres offshore.
Lestimation de la masse financire risque en Suisse propose par
Tax analysts exclut la totalit des 2 720 milliards de dollars de passifs
bancaires, donc ceux correspondant des avoirs des trangers, au motif que
les intrts produits seraient soumis une retenue la source impose par le
pays, que les non-rsidents ne peuvent se voir rembourser par leur
administration fiscale que sur justification.
Mais, outre que le crdit dimpt dpend des conventions fiscales
bilatrales avec la Suisse, il reste des incitations la sous-dclaration comme
celle tenant lvitement des impts sur le patrimoine.
- 102 -
Au demeurant, la liste HSBC - et dautres affaires ayant dfray la
chronique judiciaire semblent avoir assez largement dmontr que des non-
dclarations pouvaient concerner ce type davoirs.
Lattrait principal de la Suisse rsiderait selon Tax analysts dans les
dpts fiduciaires et les services de dpts de titres offerts par son
secteur bancaire.
Les dpts fiduciaires sont des dpts effectus par les banques
suisses pour leurs clients dans des juridictions qui ne pratiquent pas la retenue
la source. Dans la mesure o les intrts produits par ces dpts ne sont pas
dorigine suisse, il ny a pas de retenue de la source en Suisse sur ces revenus
comme il a dj t indiqu. Les dpts en question ont connu une relle
croissance qui sest acclre en 2006.
Source : Tax Analysts
A cette chance, ils slevaient 356 milliards de dollars.
Les donnes dorigine et de provenance de ces avoirs sont rapportes
dans le tableau ci-aprs.
- 103 -
Source : Tax Analysts
Une partie dentre eux est investie dans des centres offshore que
Tax Analysts, aprs avoir relev des incohrences entre les statistiques suisses
et celles des centres en question, estime 56,3 milliards de dollars.
On relve que les dpts de cette nature de provenance franaise
slevaient 6,3 milliards de dollars.
Quant eux, les dpts de titres dans les banques suisses slvent
4 120 milliards de dollars soit deux fois le montant des dpts bancaires.
Ils ont connu une forte dynamique.
Les dtenteurs trangers possdent 59 % du total 2 410 milliards de
dollars dont 858 pour les clients particuliers, 184 pour les clients
commerciaux et 1 370 milliards pour les institutionnels .
On pourrait sans doute ajouter ces montants une partie des titres
dtenus par les rsidents suisses un certain nombre dintermdiaires pouvant
servir de couverture des clients trangers.
Les 858 milliards de titres en dpt ne font lobjet daucune
dclaration individuelle autre que volontaire. Pour viter des doubles
comptages, le montant retenu comme reprsentatif de lassiette dvasion
fiscale potentielle slve 463,3 milliards de dollars.
Il faut ajouter les avoirs en dtention indirecte, identifis comme
dtenus par des institutionnels, soit 49,1 milliards pour les fonds dassurance
et 94,2 milliards pour les mutual funds .
d) La structure capitalistique des firmes multinationales
Une tude de Hueyinger, Laeven et Nicodme (Tilburg University,
FMI, Commission europenne) de juillet 2006 conduite sur un chantillon
de 33 pays europens sur la priode 1994-2003 montre que la rpartition de
lendettement des firmes multinationales est influence par des
considrations fiscales.
- 104 -
La plupart des pays appliquent la dductibilit des intrts pour
dterminer le rsultat imposable. Quant eux, les dividendes sont distribus
aprs taxation (ils supportent limpt sur les socits) et peuvent tre soumis
une retenue la source avant leur distribution dans un pays tiers par le pays o
la filiale est localise (sur ce dernier point, on doit relever quil peut en tre de
mme pour les intrts dans un certain nombre de cas).
Ltude mentionne montre que si le niveau de lendettement varie en
raison directe du niveau de limposition des bnfices, cette sensibilit est
particulirement forte quand on a affaire des firmes lies dans des groupes
multinationaux. Le diffrentiel dimpt entre les pays peut alors tre considr
et les firmes multinationales semblent ragir un creusement du diffrentiel
en endettant la structure aux dpens de laquelle il intervient tandis que les
autres structures sont dsendettes.
Ltude observe encore que la dette ne parat pas ragir une
augmentation des retenues la source sur les dividendes distribus
ltranger. Lexplication avance par les auteurs est que les multinationales
sont insensibles ces retenues la source dans la mesure o elles pourraient
utiliser des conduits situs dans des pays o elles ne sappliquent pas.
3. La masse des individus risque
La libert de mouvement et dtablissement des personnes qui est
assez large dans le monde contemporain leur permet de choisir le lieu de leur
rsidence. Elle saccompagne dun choix faiblement encadr de dtermination
de leur rsidence fiscale qui nourrit le sentiment de possibles flux
migratoires fiscaux , autrement dit dune forme dexil fiscal.
Votre rapporteur y insiste : techniquement la dlocalisation pour
motif fiscal des personnes physiques, quelque rprobation quelle inspire, ne
saurait, au sens strict, sans aucune autre forme de prcision, tre range sous la
bannire de lvasion fiscale internationale. Sans doute, en relve-t-elle par
diffrents aspects, mais ces aspects doivent tre prciss.
Or, lorsquon les considre on est amen sinterroger plus
globalement sur le rgime fiscal appliqu aux rsidents franais qui ont
transfr leur domicile ltranger, mme sans intention fiscale, qui
reprsentent la quasi-totalit de nos compatriotes rsidant ltranger.
En ce qui concerne le phnomne dexil fiscal, il touche
potentiellement lensemble de la population mondiale des personnes que leur
rsidence en France assujettirait notre systme fiscal. La masse risque
est particulirement importante.
Cette approche est bien entendu absurde mais elle tmoigne des
limites dun raisonnement qui attribue notre systme fiscal une fuite
gnralise envers un pays si peu attractif que les 6 935 000 000 habitants du
- 105 -
reste du monde seraient dcourags dy rsider par considration des cots
fiscaux de cette rsidence !
Quant lassimilation de la totalit du phnomne dexpatriation
de lvasion fiscale, elle est aussi excessive que celle qui verrait dans
toutes les activits ralises hors du territoire par les entreprises une
forme dvasion fiscale internationale.
Mais, on pose gnralement la question en voquant lexil
fiscal . Cette rduction de lapproche ne modifie pas entirement les
problmes de concept mentionns.
Avant de le montrer, il faut souligner quelques difficults pratiques.
a) Un phnomne sans valuation
Dans les faits, lexil fiscal nest pas rellement valu ce qui est une
lacune de notre intelligence fiscale mais une lacune peut tre irrmdiable
mme si des enqutes dopinion pourraient tre dune certaine utilit.
Dans ce contexte, il faut apprcier les estimations quantitatives
formules lors des auditions de votre commission denqute, dont les auteurs
sattachent dnoncer par ailleurs, avec quelques nuances parfois, lenfer
fiscal quest la France.
Mme Agns Verdier-Molini, directrice de la fondation IFRAP,
fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques :
Vous mavez demand de prsenter notre estimation du nombre de
milliards deuros qui auraient quitt la France. Cet exercice est trs difficile
mener bien. Toutefois, selon les chiffres publis par Eric Pichet, professeur
et spcialiste de ces questions patrimoniales, prs dun tiers de ceux qui
appartiennent la plus haute tranche de limpt de solidarit sur la fortune,
lISF, celle qui tait taxe 1,8 %, soit 700 personnes en tout sexpatrient
chaque anne, en raison des contraintes fiscales. Parmi ces personnes figurent
de nombreux crateurs de richesse. Ces derniers temps, environ 10 milliards
deuros auraient ainsi quitt notre pays chaque anne, soit un total de prs de
200 milliards deuros depuis le dbut des annes 2000. Cette valuation est
corrobore par une estimation du patrimoine franais aujourdhui localis en
Suisse, qui serait de lordre de 94 milliards deuros selon Le Temps, chiffre
qui nous semble correct .
Votre rapporteur na pas connaissance des termes de lestimation du
journal Le Temps . Compte tenu de la rputation de discrtion de la
Confdration, on peut douter que le patrimoine dtenu par nos compatriotes
rsidant en Suisse soit identifi, mme si, paradoxalement, celui dtenu en
Suisse par nos compatriotes rsidant en France peut tre approxim, comme on
vient de le montrer, au moins pour la partie dpose dans les tablissements
financiers.
On ne peut exclure lhypothse dune certaine confusion.
- 106 -
On peut ajouter que les pertes dimposition lies lexil fiscal
seraient peu prs quivalentes celles de lvasion fiscale telles questimes
partir des travaux de M. G. Zucman et devraient sajouter elles.
Mme Verdier-Molini dajouter :
Tout le monde connat lexemple de Denis Payre, fondateur de
Business Objects, qui est parti en Belgique, en est revenu, mais nexclut pas
de repartir, compte tenu des annonces politiques en matire fiscale .
Tout le monde connat galement lexemple de Marc Simoncini :
fondateur de Meetic quil a vendu pour 200 millions ou 300 millions deuros,
il a cr un fonds, Jana Capital, qui investit dans des start-up et aide donc
des jeunes qui partent de rien crer de nouvelles entreprises. Il a lui-mme
annonc rcemment sur les ondes que, puisquil devait payer lISF sur
largent quil avait investi dans des start-up, argent que lon ne peut
considrer comme faisant partie de sa fortune, et que ladministration fiscale
lui rpondait quelle ne pouvait rien faire pour lui, il envisageait de
sexpatrier en Belgique. Laffaire nous parat dlicate : mme si lintress
explique quil continuera investir en France par lintermdiaire de son
fonds dinvestissement, nous savons bien quune personne qui quitte la France
pour des raisons fiscales a toujours du mal continuer investir sur le sol
franais .
Votre rapporteur ne peut apprcier un dossier fiscal individuel mais
relve quil arrive quun investissement dans une start-up soit rattach au
patrimoine dune personne comme les montrent des exemples clbres comme
celui de M. Zuckerberg. On notera cet gard quun des cofondateurs de
Facebook a, semble t-il, renonc sa nationalit amricaine pour des motifs
qui ne sont pas que patriotiques.
En toute hypothse, un constat pourra tre partag avec Mme Verdier-
Molini. Ce sont plutt des personnes dont la France a permis (avec leur talent
propre) lenrichissement qui se livrent lexil fiscal, ce qui, sous langle
dapprciation de lvasion fiscale internationale choisi par votre commission,
pose un vrai problme de raction face des choix individuels qui permettent
dchapper la juste contrepartie fiscale des facteurs ayant favoris leur
enrichissement.
Reste que de nombreuses personnes plutt fortunes ne font pas ce
choix puisque selon le Crdit Suisse la France se classe au 3
me
rang mondial
en ce qui concerne le nombre de millionnaires de la plante. Un journal
rapporte : Sur le territoire franais, ce seraient 2,2 millions de personnes
possder une vritable fortune. Selon cette tude, dont la grande banque
suisse, le Crdit Suisse, affirme tre la plus complte jamais ralise sur la
richesse mondiale, lHexagone serait donc la troisime terre daccueil des
gens les plus fortuns de la plante
1
.

1
Extrait de Argent Epargne-patrimoine 2,2 millions de franais millionnaires .
- 107 -
On mentionnera encore les affirmations de M. Julien Lamon de
lorganisation Contribuables et Associs :
Nous avons fait raliser une tude par Jean-Paul Gourvitch,
expert international en ressources humaines. Les rsultats de cette tude
permettent destimer les montants en capital humain et en capital schappant
chaque anne de France.
Cette tude a t ralise en 2009, mais ses chiffres portent grosso
modo sur lanne 2007.
Premier constat : ce champ dtude est trs peu dfrich. Trs peu de
donnes fiables sont disponibles, quil sagisse de travaux universitaires ou de
travaux de think tanks. Labsence de chiffres a tendance favoriser les prises
de position idologiques ou dogmatiques : en revanche, les chiffres sont
indispensables pour clairer la prise de dcisions rationnelles.
Si lon sen tient au registre informatis Racine, registre officiel des
Franais de ltranger notion que nous retiendrons pour lensemble de
ltude , le nombre des Franais expatris slverait 1,326 million. Aprs
recoupement avec les chiffres des ambassades des pays vers lesquels nos
compatriotes sexpatrient le plus et des enqutes auprs du ministre des
affaires trangres, on peut affirmer que ce chiffre est trs largement sous-
estim un rapport snatorial le montrait
Il estimait le nombre des Franais expatris 2,3 millions ; notre
propre estimation stablit 2,39 millions. Ce chiffre sest stabilis sur les
dernires annes de lenqute, 2005, 2006 et 2007, en revanche, il est en
augmentation lente, mais constante, sur dix ans. Il semblerait donc que les
Franais sexpatrient plus et les raisons en sont nombreuses.
Si lon sintresse aux flux, 233 000 Franais sortent du territoire
chaque anne, mais environ 16 000 rentrent, la diffrence reprsente donc
une perte de 65 000.
Trois raisons principales expliquent ces dparts : la poursuite des
tudes mais ces tudiants sont vous revenir sur le territoire national, avec
un bagage universitaire enrichi , lmigration fiscale, qui intresse plus
particulirement votre commission denqute, et une migration
professionnelle. Quand on sintresse aux incidences de lmigration sur les
capitaux, il faut sintresser aussi au capital humain et intellectuel, et pas
seulement au capital financier ou la base taxable qui pourrait tre
rcupre.
Lmigration professionnelle reprsente plus de 50 % de lmigration
totale et connat une progression rgulire...
Je ne dtaillerai pas les chiffres relatifs la structure de la
population qui sexile, mais on peut malgr tout retenir que la moyenne des
revenus nets des foyers exils stablit 48 000 euros par an, soit le double du
revenu moyen franais, ce qui sexplique en partie par un niveau dtudes plus
- 108 -
lev. Qui sexpatrie ? Des gens ayant des talents, de largent et en qute dun
meilleur niveau de vie. Ces considrations sont importantes, car elles vont
servir de base lvaluation des sommes perdues par ltat.
Le cot de lmigration svalue comme la diffrence entre des
dpenses initiales et des recettes, puisque les expatris rapatrient aussi de
largent en France.
Les dpenses initiales comprennent des dpenses de formation et de
sant. Tous les Franais qui ont t forms par lcole gratuite franaise
cotent cher : quand ils sexpatrient, la France perd une partie de son
investissement. Dans notre estimation, il sagit de la part la plus importante
du capital humain perdu, que nous valuons 5 milliards deuros par an.
Il convient dvaluer ensuite le manque gagner d lvasion
fiscale. On estime le nombre des Franais qui quittent le territoire pour des
raisons fiscales 11 200 par an. Ce chiffre sappuie sur des extrapolations
tablies partir de donnes manant de Suisse et de Belgique, destinations
prioritaires des exils fiscaux.
Selon nos estimations, ces dparts reprsentent une perte annuelle de
1,279 milliard deuros au titre de lISF, de 286 millions deuros pour limpt
sur les socits, de 660 millions deuros au titre de limpt sur le revenu, de
93 millions deuros pour les impts sur les successions, de 34 millions
deuros au titre dautres impts, de 830 millions deuros pour la TVA et la
TIPP et, enfin, de 800 millions deuros au titre des impts locaux et des
cotisations sociales. Le total du manque gagner pour ltat, par anne, est
estim 11,117 milliards deuros, dont un peu plus de la moiti en impts et
40 % en dpenses initiales de formation.
Heureusement, il y a des gains. Les Franais ltranger oprent des
transferts de fonds sur des comptes franais. Des impts sur le revenu sont
perus, ainsi que de lISF, des impts sur les socits et quelques cotisations.
A ces gains, viennent sajouter les conomies ralises par ltat pour la
formation des Franais qui partent avec leur famille. Nous avons essay de
comparer ce qui tait comparable.
Globalement, ces compatriotes exils rapportent ltat
3,32 milliards deuros par an. En soustrayant les gains aux pertes totales, qui
slvent, je le rappelle, 11,117 milliards deuros, il apparat que ltat
franais perd chaque anne 8 milliards deuros.
Si lon raisonne en stock global de Franais expatris, lequel est
peu prs constant, et non en flux, on obtient quasiment les mmes chiffres.
Nous avons perdu 180 milliards deuros en ducation puisque ces personnes
formes ne rapporteront rien ltat. Nous avons perdu en patrimoine, depuis
la cration de lISF, 2 300 milliards deuros, soit une fuite vers ltranger de
115 milliards deuros par an en vingt ans.
Ces 2 300 milliards deuros sont perdus un double titre. Ils sont
perdus au titre de lISF ; si lon raisonne en termes constants, la perte pour
- 109 -
ltat est de lordre de 25 milliards deuros. Mais ils sont surtout perdus au
titre de la collectivit globale : 2 300 milliards deuros de capitaux qui se sont
chapps de France, cest 2 300 milliards deuros de capitaux qui ne creront
pas de richesse en France. Notre pays sest donc appauvri de cette somme en
vingt ans.
Le cot brut pour ltat, si lon raisonne uniquement au niveau fiscal,
slve 233 milliards deuros. Cette somme reprsente les impts perdus
depuis vingt ans sur le stock des Franais de ltranger.
Les chiffres avancs posent de si nombreux problmes que votre
rapporteur renonce les exposer. Le lecteur sera juge. Il remarquera sans
doute que les pertes fiscales associes lexil fiscal telles que proposes
dpassent de loin des estimations portant sur les enjeux des valeurs
dissimules ltranger.
Avec un stock de 2 300 milliards deuros de patrimoine, des pertes
lISF comptes pour 25 milliards et des pertes au titre des impts directs
chiffrables de faon assez conservatoire 34,5 milliards deuros, on atteint un
niveau de pertes fiscales de 59,5 milliards hors autres impts. Mais, la
crdibilit des estimations dpend dune srie dhypothses discutables.
En revanche, il est tout fait exact que le changement de rsidence
des personnes physiques occasionne des pertes fiscales dune nature qui
conduit considrer la situation de nos compatriotes de ltranger sous langle
de la problmatique de lvasion fiscale internationale au sens du prsent
rapport qui, soulignons-le, ne la conditionne pas une intentionnalit
particulire
1
.
Pour tre complet, votre rapporteur mentionnera les rponses
apportes par la DGFIP aux questions suivantes poses au ministre de
lconomie et des finances :
A votre connaissance combien y-a-t-il dexils fiscaux?
Transmettre les donnes de flux au cours des cinq dernires annes
en indiquant les pays concerns.
Transmettre les donnes relatives aux stocks avec la mme
dcomposition par pays.
Quels sont les flux et les stocks du capital ayant fui la France par
cette voie pour des raisons fiscales ? Sur quelles bases peut-on chiffrer ces
phnomnes ?
Le phnomne semble ntre apprhend qu travers les rsidents
assujettis lISF qui transfrent leur rsidence ltranger. Est-ce bien le
cas ?

1
Qui certes ainsi quen a tmoign laudition de MM. Guy Forget et Yannick Noah peut tre de
quelque influence.
- 110 -
Dautres flux sont-ils suivis ? Parmi les assujettis lISF qui quittent
le territoire, combien sont-ils trangers ?
Dispose-t-on dune estimation du patrimoine immobilier dtenu par
les nationaux non-rsidents en France ? La transmettre ainsi que les recettes
fiscales affrentes .
A ces questions, les rponses suivantes ont t apportes :
Le nombre des Franais qui ont quitt la France pour des raisons
fiscales nest pas connu.
Il est not que, selon le Ministre des affaires trangres, les
membres lus de lAssemble des Franais de ltranger reprsentent plus de
deux millions de Franais tablis hors de France.
Les Franais de ltranger ont la possibilit de sinscrire au registre
mondial des Franais tablis hors de France. Cette inscription, bien que trs
conseille, nest pas obligatoire. Le registre permet de raliser chaque dbut
danne un bilan au 31 dcembre de lanne prcdente. Au 31 dcembre
2011, la population franaise inscrite au registre slevait 1.594.303.
Sagissant des redevables de limpt de solidarit sur la fortune
(ISF), la Direction gnrale des Finances publiques (DGFIP) effectue, depuis
lanne 2000, un suivi des dlocalisations des redevables de lISF. Ce suivi ne
permet pas de connatre les motifs de la dlocalisation.
Le nombre de redevables de lISF dlocaliss en 2006 tait de 843, leur
rpartition suivant les pays de destination tant la suivante :
Pays de rsidence Nombre
BELGIQUE 126
SUISSE 117
ROYAUME UNI 90
TATS UNIS AMRIQUE 75
ESPAGNE 38
MAROC 36
ITALIE 32
CHINE 25
ALLEMAGNE 21
ISRAL 17
LUXEMBOURG 14
CANADA 14
LIBAN, PAYS BAS, NOUVELLE CALDONIE, SINGAPOUR, LUXEMBOURG,
THAILANDE, MIRATS ARABES UNIS, AUSTRALIE, PORTUGAL, INDE, LIBYE, JAPON,
DANEMARK, MAURICE, MADAGASCAR, ARGENTINE, NIGERIA, BRSIL, HONGRIE,
SUDE, AFRIQUE SUD, CANADA, QATAR, MAYOTTE, POLYNSIE FRANCAISE,
ROUMANIE, TUNISIE, GRCE, ALGRIE, JORDANIE, AUTRICHE, GABON,
PORTUGAL, RUSSIE, POLOGNE, TANZANIE, ANDORRE, URUGAY, MALTE, ARABIE
SAOUDITE, RPUBLIQUE DOMINICAINE, TAHITI, COSSE, LETTONIE, COSTA RICA,
SLOVNIE, DUBA, VENEZUELA, CAMBODGE, BRUNE, PHILIPPINES, BAHREIN,
SERBIE, SENEGAL, AUTRICHE, INDONSIE, CORE SUD, NOUVELLE ZLANDE,
MAURITANIE, NORVGE, LITUANIE, MEXIQUE, REPUBLIQUE TCHQUE, ARMNIE,
SAINT DOMINGUE, ILES CANARIES, TURQUIE, ANTILLES NEERLANDAISES, SRI
LANKA
Moins de 11
TOTAL 843
- 111 -
Le nombre de redevables de lISF dlocaliss en 2007 tait de 719, leur
rpartition suivant les pays de destination tant la suivante :
Pays de rsidence Nombre
SUISSE 102
BELGIQUE 98
ROYAUME UNI 95
TATS UNIS AMRIQUE 80
ESPAGNE 31
ITALIE 24
MAROC 23
CANADA 19
JAPON 16
MIRATS ARABE UNIS 15
ALLEMAGNE 15
CHINE 14
LUXEMBOURG 13
ISRAL 12
BRSIL, NOUVELLE CALDONIE, ILE MAURICE, SINGAPOUR, PAYS-BAS, QATAR,
PORTUGAL, AUSTRALIE, THAILANDE, POLYNSIE FRANCAISE, RUSSIE, SENEGAL,
AFRIQUE DU SUD, TUNISIE, ROUMANIE, ARABIE SAOUDITE, EGYPTE, GRCE,
SUDE, DANEMARK, POLOGNE, AUTRICHE, RPUBLIQUE DOMINICAINE,
VENEZUELA, VIETNAM, CHILI, COLOMBIE, GABON, ARGENTINE, MAYOTTE,
AZERBAIDJAN, ANDORRE, CROATIE, ALGRIE, INDONSIE, CONGO, IRLANDE,
HONGRIE, HAITI, YEMEN, PANAMA, COSSE, NIGER, URUGUAY, SLOVNIE,
JORDANIE, TURQUIE, CHYPRE, MALAWI, CAMEROUN, MALAISIE, KOWEIT,
MADAGASCAR, NOUVELLE ZLANDE, CORE DU SUD
Moins de 11
TOTAL 719
Le nombre de redevables de lISF dlocaliss en 2008 tait de 821, leur
rpartition suivant les pays de destination tant la suivante :
Pays de rsidence Nombre
SUISSE 106
BELGIQUE 89
ROYAUME UNI 81
TATS UNIS AMRIQUE 79
MAROC 39
ESPAGNE 30
ITALIE 28
CANADA 25
CHINE 20
ALLEMAGNE 20
MIRATS ARABE UNIS 18
LUXEMBOURG 16
ISRAL 15
NOUVELLE CALDONIE 14
SINGAPOUR 12
BRSIL 12
INDE 11
PAYS BAS, PORTUGAL, POLYNSIE FRANCAISE, THAILANDE, TUNISIE, DANEMARK,
MAURICE, TURQUIE, JAPON, AUSTRALIE, CORE DU SUD, SUDE, GRCE,
POLOGNE, LIBYE, RPUBLIQUE TCHEQUE, RUSSIE, ALGRIE, QATAR, VENEZUELA,
MEXIQUE, GYPTE, MADAGASCAR, ANDORRE, AFRIQUE DU SUD, LIBAN, MALAISIE,
ARABIE SAOUDITE, VIETNAM, NORVGE, ARGENTINE, IRLANDE, SAINT
DOMINGUE, CONGO, CAMBODGE, NIGERIA, ROUMANIE, COTE D'IVOIRE, SAINT
MARTIN, FINLANDE, BULGARIE, AUTRICHE, INDONSIE, NAMIBIE, HONGRIE,
ZAMBIE, URUGUAY, SNGAL, GHANA, PANAMA, AZERBAIDJAN, COLOMBIE,
TURKMENISTAN, SLOVNIE, CHILI, GABON, PHILIPPINES, SAINT BARTHLMY,
NIGER, BURKINA FASO, TAIWAN, UKRAINE, LIECHTENSTEIN, ANTILLES
NEERLANDAIS, COSTA RICA, IRAN, BAHREIN
Moins de 11
TOTAL 821
- 112 -
Le nombre de redevables de lISF dlocaliss en 2009 tait de 809, leur rpartition
suivant les pays de destination tant la suivante :
Pays de rsidence Nombre
SUISSE 140
ROYAUME UNI 91
BELGIQUE 84
TATS UNIS AMRIQUE 61
MAROC 38
ITALIE 36
CHINE 31
ESPAGNE 27
ISRAL 24
ALLEMAGNE 23
CANADA 20
MIRATS ARABES UNIS 17
LUXEMBOURG 17
BRSIL 12
SINGAPOUR, SUDE, RUSSIE, PORTUGAL, AUSTRALIE, MAURICE, THAILANDE,
NOUVELLE CALDONIE, MADAGASCAR, IRLANDE, LIBAN, POLYNSIE FRANCAISE,
MALAISIE, ROUMANIE, TUNISIE, ANGOLA, INDE, VIETNAM, ARABIE SAOUDITE,
DANEMARK, MEXIQUE, PAYS BAS, GRCE, INDONSIE, MALTE, SNGAL, AFRIQUE
DU SUD, JAPON, CONGO, BOLIVIE, HONGRIE, GYPTE, PHILIPPINES, SEYCHELLES,
NORVGE, NOUVELLE ZLANDE, GABON, CORE DU SUD, COTE D'IVOIRE, ALGRIE,
AZERBAIJAN, CHILI, BAHREIN, KAZAKHSTAN, TURQUIE, YEMEN, AUTRICHE,
CHYPRE, QATAR, KENYA, SAINT MARTIN, CROATIE, OMAN, LIBYE, PANAMA,
PARAGUAY, NIGERIA, FINLANDE, ANDORRE, TRINITE ET TOBAGO, RPUBLIQUE
DOMINICAINE, SYRIE, ARGENTINE, CAMEROUN, GUINE QUATORIALE
Moins de 11
TOTAL 809
Les donnes relatives aux stocks correspondent aux nombres de
redevables de lISF grs par la DRESG. Il sagit des contribuables expatris
qui demeurent redevables de lISF raison de biens situs en France. Le
systme dinformation de la DGFIP ne permet pas de connatre le pays de
rsidence de ces redevables.
Anne 2010 2009 2008 2007 2006
Nombre de non-
rsidents redevables de
l'ISF
8 044 7 350 6 942 6 300 5 237
Le suivi ralis par la DGFIP ne permet pas de connatre les motifs
de dlocalisation des redevables de lISF.
titre dinformation, la diminution globale des patrimoines nets
imposables du fait des dlocalisations en 2010 de redevables de lISF est
estime 1 741 millions deuros. Cette baisse correspond lcart entre la
somme des patrimoines nets imposables dclars par les redevables de lISF
au titre de leur dernire anne dassujettissement lISF en tant que rsident
de France et la somme des patrimoines nets imposables dclars lanne
suivante en tant que non-rsidents.
Les rponses apportes ne permettent pas dapporter une totale
satisfaction aux questions poses. Elles ne mentionnent que les sorties et non
les retours qui semblent parfois substantiels.
- 113 -
Par ailleurs, il est bien possible que des rsidents changent despace
de souverainet fiscale avant dtre assujettis lISF, phnomne que les
donnes recueillies ne permettent pas denvisager.
Lvaluation de leffet de ces transferts de rsidence fiscale sur la
base imposable nette de lISF ressort comme plutt modre : sur un an (2010)
elle porte ce phnomne 1 741 millions deuros ce qui rapport au nombre
de non-rsidents restant redevables de lISF (en stocks) suggre une perte de
lordre de 17,4 milliards deuros, sans doute trs proccupante, mais trs
loigne des chiffres prcdemment cits. Il reste que ces chiffres nincluent
que la base taxable lISF.
4. Quels liens entre lexpatriation et lvasion fiscale
internationale ?
Lors de la dernire campagne prsidentielle, lancien prsident de la
Rpublique avait souhait largir le critre dimposition des personnes
physiques en incluant un principe liant limpt et la nationalit.
La soumission de nos compatriotes de ltranger un autre rgime
fiscal que celui appliqu aux rsidents de lintrieur ne peut videmment pas
tre considre sans nuances comme tmoignant de leur part dune vasion
fiscale. Peut-tre correspond-elle pour certains trs minoritaires une forme
de fuite fiscale . Mais celle-ci ne saurait tre assimile une vasion fiscale
que sous la rserve quelle saccompagne de la soustraction une dette fiscale
justifie.
Au vrai, cest souvent le cas, mais pour des raisons qui ont t
prcises dans lavant-propos du prsent rapport et qui tiennent lexistence
dune juste dette fiscale.
Aux yeux de votre rapporteur, il y a donc un vrai problme dquit et
de citoyennet qui appelle des solutions.
Certains pays y remdient, du moins en partie, par la conscration
dun principe liant la nationalit et limpt. Ils sont en faible nombre mais
comptent parmi eux les tats-Unis, ce qui nest pas rien compte tenu de
limportance de ce pays dans les quilibres mondiaux.
Dautres, dont la France, emploient des mthodes plus indirectes qui
consistent apprhender fiscalement des lments de patrimoine subsistant du
fait de leur ancrage territorial : typiquement, les biens immobiliers. Ils peuvent
galement compter sur des revanches fiscales retardes au moment de
limposition des successions par exemple, ou encore largir la gamme des
instruments fiscaux, quelque peu forfaitaires, comme lexit tax franaise.
On relvera galement que des pays europens, dont lAllemagne est
un exemple significatif, mettent en uvre des rgimes visant remdier aux
effets excessifs lis au transfert international de la rsidence fiscale.
- 114 -
Par ailleurs, et en lien direct avec la conception de lvasion fiscale
privilgie par votre rapporteur, il faut signaler la dnonciation par le
Danemark de sa convention fiscale avec notre pays au motif dun conflit sur
le droit dimposer les revenus diffrs.
Cette question, signale lors de son audition par M. Eric Ginter, est
une illustration dun problme plus gnral pos par lexemption des revenus
causs juridiquement, mais la cause est aussi conomique, dans un pays qui
sen trouve frustr du fait de la dlocalisation rsidentielle du bnficiaire de
ces revenus.
La question souleve par le Danemark est celle des revenus de
remplacement (ici les pensions) dont le statut de salaires diffrs est peu
contestable (puisquelles sont la contrepartie de cotisation), le problme tant
que si la charge est dduite, le revenu correspondant nest pas impos du fait
du transfert de rsidence fiscale.
Cette qualification peut tre applique dautres transferts publics
rsultant de la dductibilit des contributions sociales ou de la jouissance de
services publics concde gratuitement dans le cadre dun quilibre financier
o les contributions futures viennent compenser ces dpenses.
Votre commission denqute na pas la responsabilit de proposer
un dispositif technique adapt la rsolution de ce problme.
Mais, sur le plan des principes, votre rapporteur pense traduire le
sentiment de la majorit des membres de la commission en proposant quun tel
dbat soit ouvert.
Il relve que, lors de la campagne prsidentielle, hormis des nuances
de primtre, un accord implicite semble avoir prvalu entre les deux
candidats du deuxime tour sur ce point.
Il ne dissimule pas avoir senti quau sein de votre commission
denqute, des nuances de point de vue pouvaient exister sur cette question.
A titre dexemple, au cours des auditions successives, notre collgue
Louis Duvernois est intervenu sur lide mise par les deux candidats au 2
me
tour de llection prsidentielle, qui consisterait modifier lesprit et la forme
de la lgislation fiscale fonde uniquement sur lapplication de la
territorialit (non rsident aprs 183 jours) en y ajoutant le critre
intemporel de la nationalit , ainsi que sur un aspect particulier de notre
systme de conventions internationales. Votre rapporteur souhaite mentionner
ces analyses, qui sont un lment important de la rflexion.
En labsence de statistiques fiables sur ltat de la fiscalit des
Franais de ltranger et sur le recoupement dapprciations diverses portes
la connaissance de la Commission, on peut estimer prs de 1% le nombre
d exils fiscaux tablis hors du territoire national, soit environ 15 000
foyers fiscaux.
- 115 -
M. Jean Pujol, fiscaliste et membre lu lAssemble des Franais de
ltranger, auditionn, a estim dans le monde, le nombre de binationaux
et/ou multilatraux expatris , majoritaires, prs dun million de
personnes, en 2012. Lajout fiscal de la nationalit ouvrirait une
perspective de renonciations massives la nationalit franaise avec
toutes les consquences induites en terme de rayonnement conomique,
financier et culturel .
La commission denqute a t surprise par cet clairage sur
lexistence singulire dune collectivit territoriale dOutre-Frontire de
prs de deux millions de personnes, et dsormais reprsente tant au Snat
qu lAssemble Nationale.
M. Charles-Henri FILIPPI, prsident de la banque CITIGROUP
France, galement auditionn, a considr que lajout de la nationalit
lobligation fiscale devait conduire les pouvoirs publics concerns
dgager une solution dabord europenne, avec recherche dune
harmonisation fiscale multilatrale en cohrence avec une gouvernance
conomique souhaitable terme . Parvenir un consensus europen
tant lobjectif vis, selon Jean Pujol.
La nouvelle Convention fiscale entre la France et la Principaut
dAndorre en cours dapprobation, a par ailleurs retenu spcialement
lattention de la Commission. La France pourrait alors imposer les personnes
physiques de nationalit franaise comme si la convention nexistait pas.
Aux termes de cette clause, ltat franais peut considrer que la
Convention tendant viter la double imposition nexiste pas pour les
Franais rsidant en Andorre, ce qui pourrait constituer un prcdent.
Notre collgue Louis Duvernois a fait part de sa perplexit devant une
disposition qui obrerait lapplication dune ventuelle lgislation adopte par
le Parlement franais, dniant ainsi ce dernier son rle de contrle de
laction de lexcutif et favorisant ainsi lintrt dun des deux tats
contractants.
Au cours de son ultime runion, la commission a pu examiner un
amendement de notre collgue Marie-Nolle Lienemann tendant ce que le
statut fiscal de nos compatriotes rsidant ltranger fasse lobjet dune tude
approfondie, amendement adopt par la commission.
Peut-tre les nuances dapproche sur cette question pourraient-elles
tre surmontes par linvention dun dispositif adapt la vision de ce
problme comme relevant dun primtre technique de lvasion fiscale
internationale, soit la soustraction une dette fiscale lgitime par les
contreparties qui la fondent, savoir, en lespce, la correction du dsquilibre
naissant du bnfice de facteurs publics en quelque sorte impays du fait
de lexpatriation.
* * *
- 116 -
Au total, vus travers dune analyse partielle des risques, les enjeux
fiscaux de lvasion fiscale internationale, selon lestimation quen peut
proposer votre rapporteur sont en ligne avec les valuations qui leur attribuent
un poids lev.
Votre rapporteur a hsit formuler une valuation quantitative,
compte tenu de la complexit des paramtres considrer, de limpossibilit
en ltat prsent des donnes statistiques disponibles de couvrir certains
champs particulirement exposs lvasion (ainsi des relations financires
internes aux groupes ou de la facturation de certains services et actifs
incorporels, qui ne sont pas intgrs au calcul), et du risque de voir le dbat se
polariser sur un chiffre qui, pour rvler de forts enjeux financiers, est moins
clairant que lensemble des constats de votre commission, sur lexistence
dun phnomne entr dans nos murs. Les sommes quon peut
raisonnablement avancer, sous toutes les limites indiques, parmi lesquelles
figure au premier chef la non exhaustivit des risques pris en compte situent
les enjeux entre 30 et 36 milliards deuros. Cette valuation ne comporte
aucune soustraction fiscale au titre des oprations financires, du commerce
international des services, des facturations dincorporels, non plus que du fait
de lvasion fiscale attribuable au transfert international de rsidence (qui pose
des problmes de concept notamment). Outre une partie de la TVA, elle ne
prend en compte que lISF, lIR et lIS.
III. RESTAURER LA FORCE DE LADAGE UBI EMOLUMENTUM
IBI ONUS
A loccasion dun dialogue informel avec une tudiante dune cole
de commerce suivant un cursus juridique, votre rapporteur a eu loccasion
dexhumer ladage juridique Ubi emolumentum ibi onus dont le sens lui est
apparu fondamental pour comprendre les principes auxquels contrevient
lvasion fiscale internationale.
Lune des causes du dfaut destimation des effets ainsi que des
enjeux dune politique rsolue de lutte contre lvasion fiscale
internationale rside certainement dans la gne quon prouve quand il
sagit dapprhender intellectuellement ce que lexpression recouvre.
Cette gne, qui sest manifeste de faon rcurrente quand la
question a t pose aux personnes auditionnes par votre commission a
t aussi prsente dans la doctrine des fiscalistes issus des facults de droit
qui ont pourtant dvelopp, avec les tribunaux, des constructions
juridiques susceptibles de servir lencadrement de pratiques effets
fiscaux contestables.
En ralit, notre droit a connu une forme de dialectique, qui nest
pas compltement acheve et ne le sera sans doute que moyennant le
- 117 -
recours une combinaison de la norme juridique et des autres
institutions.
Ce dernier aspect est dailleurs dj en marche si lon songe la
comitologie qui caractrise lapplication de la norme fiscale.
La question qui se pose aujourdhui est de parfaire ce dispositif
qui sur le fond implique une forme de transfert du droit pur vers le droit
conomique afin que lvasion fiscale ne soit plus seulement apprhende
par drivation de concepts juridiques mais en tant que ralit et enjeu
conomico-fiscal.
La rsistance de la notion dvasion fiscale un processus
dunification mrite dtre analyse dans ses causes, mais aussi dans ses effets.
De mme, la faon dont le droit sattache vaincre cette rsistance
prsente un intrt vident sous langle de ses effets pratiques.
La dialectique juridique prsente un intrt qui nest pas
exclusivement intellectuel.
Elle doit permettre denvisager deux questions forts enjeux :
- lopportunit ddicter une rgle gnrale anti-vasion qui importe
au regard dune exigence defficacit normative
1
;
- la place de la norme de droit dans les institutions organiser pour
combattre lvasion fiscale internationale.
A. UN REL EMBARRAS DE LA PENSE DEVANT LVASION FISCALE
Un embarras de pense est manifestement prgnant du fait de la
superposition de plusieurs notions quil apparat difficile de distinguer,
principalement : la fraude, lvasion et loptimisation fiscales.
Les auditions de votre commission en ont tmoign maintes
reprises.
M. Christian Babusiaux, le 6 mars 2012 :
Lvasion fiscale a deux composantes distinctes : la fraude, qui
consiste chapper dlibrment lobligation fiscale, et va parfois jusqu
lescroquerie ou au blanchiment ; loptimisation, qui regroupe les pratiques
par lesquelles particuliers ou entreprises mettent profit les dispositions
fiscales ou linterprtation qui peut en tre faite. Loptimisation fiscale peut
elle-mme revtir plusieurs aspects : expatriation physique dune personne
pour chapper limpt, ou dcalage volontaire entre le lieu o se ralise
lactivit et le lieu de limposition .

1
A ce sujet, le Royaume-Uni offre lexemple dune rflexion en profondeur dont votre rapporteur
ne partage pas toutes les conclusions mais qui a dbouch sur des recommandations allant au-
del des principes mobilisables en France.
- 118 -
Lorateur distingue clairement la fraude et loptimisation quil
regroupe cependant dans la catgorie dvasion fiscale.
Dans ses propos, lvasion fiscale apparat a priori comme assez peu
qualifiable. Elle inclut des pratiques frauduleuses - la fraude est mentionne
mais aussi des pratiques dont la lgalit nest pas vraiment discutable
lexpatriation physique quand dautres sont plus suspectes le dcalage
volontaire entre le lieu o se ralise lactivit et le lieu de limposition.
En bref, lillicite est joint au (peut-tre) licite, ce qui peut choquer le
logicien mais aussi lhomme de principes qui se cache derrire tout juriste.
Toutefois, dj dans le propos, on constate que ce nest pas une
fatalit que de partir dune approche juridique pour dfinir un concept. Et les
prcisions apportes quant lintention poursuivie dans le cadre des
oprations doptimisation ( pour chapper limpt dans le cas de
lexpatriation) ou lexistence dune pleine conscience de leur cause et de leur
manifestation, ( un dcalage volontaire entre le lieu de lactivit et celui
de limposition), colorent le licite dune tche qui fait natre le doute quant
la conformit de loptimisation sinon avec le droit, du moins avec une certaine
impeccabilit fiscale ce que, dans le monde anglo-saxon, on nomme la
compliance (ou conformit) et une forme de logique conomique.
M. Cyril Janvier, le 7 mars 2012 :
La frontire entre loptimisation et la fraude est extrmement
floue ; elle dpend de lutilisation des textes. .
M. Jean-Marc Fenet, directeur gnral adjoint des finances
publiques, auditionn le 27 mars 2012 :
Il ny a pas de dfinition homologue de ce quest lvasion fiscale,
que ce soit dailleurs au niveau national ou au niveau international. On peut
la qualifier par opposition au civisme, cela va de soi, mais galement en la
distinguant de loptimisation fiscale, qui est, si jose dire, le bon ct du
fleuve , lvasion tant le mauvais ct. Loptimisation rvle en quelque
sorte lhabilet du contribuable grer au mieux sa situation, mais toujours
en conformit avec la lgislation en vigueur. De lautre ct du fleuve,
lvasion fiscale suppose, elle, un certain degr doccultation, de distorsion
par rapport la ralit, de sous-valuation, bref, de malhonntet, pour
prendre une formulation morale .
Le Conseil des prlvements obligatoires place lvasion fiscale
cheval sur le couple optimisation-fraude .
- 119 -
Elments de dfinition
Pour cet organisme, lvasion regroupe lensemble des
comportements du contribuable qui visent rduire le montant des
prlvements dont il doit normalement sacquitter. Sil a recours des moyens
lgaux, lvasion entre alors dans la catgorie de loptimisation. A linverse, si
elle sappuie sur des techniques illgales ou dissimule la porte vritable de
ses oprateurs, lvasion sapparentera la fraude .
Lvasion ne serait en soi ni lgale, ni illgale ; elle ne verserait
dans un des cts de la lgalit qu raison des moyens employs. Si ces
moyens sont lgaux, il y aurait optimisation ; sils sont illgaux, il y aurait
fraude.
Toutefois, pour les deux cas, il est fait mention dune rduction du
montant des prlvements dont le contribuable doit normalement
sacquitter .
Lapproche du conseil pose donc problme puisque, selon ses termes,
il peut tre lgal de rduire sa dette fiscale, quand bien mme celle-ci serait
normale . Autrement dit, il serait lgal de se constituer une dette fiscale
anormale (non conforme une situation de normalit, une norme) ds lors
que les moyens employs sont lgaux, conclusion qui reprsente une forme
daporie et rserve des prolongements peu satisfaisants.
On ne peut que dduire de cette approche que la lgalit des
moyens couvre lanormalit du rsultat.
Dans ce cadre, le CPO tablit, grands traits, une chelle des moyens
de fraude, allant des actions des plus simples aux montages les plus
complexes , soit, selon lui, de la simplification ou minoration de recettes la
Respect des
obligations fiscales et
sociales
Non respect des
obligations fiscales et
sociales
Irrgularit
Optimisation Fraude
Evasion
Erreur ou
divergence
dinterprtation
de la lgislation
Erreur
involontaire ou
non
intentionnelle
- 120 -
mise en uvre de montages sophistiqus en passant par la prsentation de
fausses justifications.
Les moyens de lvasion fiscale internationale observs par votre
commission pourraient tre rattachs aux diffrents degrs de cette chelle :
- au titre de la dissimulation des revenus, la non dclaration des
revenus logs dans des comptes occultes ltranger ;
- au titre des fausses justifications, la prtendue domiciliation
ltranger ou la prsentation de fausses factures dduites comme charges ;
- au titre des montages complexes, une srie darrangements
juridiques, financiers, contractuels, comptables
On pourrait imaginer de ranger dans cette catgorie le montage
prsent de M. Olivier Sivieude de la DVNI lors de son audition par votre
commission denqute.
Une socit installe en France ralisait des bnfices trs
importants. En regardant ses dclarations fiscales, nous nous sommes aperus
que, dun seul coup, ses bnfices avaient t presque rduits nant car des
frais financiers lui avaient t facturs. Nous avons donc effectu un contrle,
et nous nous sommes rendu compte que ces frais financiers, dun montant de
100 millions, provenaient dun emprunt d1,2 milliard souscrit auprs dune
filiale de sa maison mre, dune sur donc, situe aux Bermudes.
Nous nous sommes alors dit quil avait d se passer quelque chose
aux Bermudes... Lassistance administrative internationale na pas fonctionn
avec les autorits de ce pays, mais elle a fonctionn avec les autorits
canadiennes.
Grce aux informations quelles nous ont communiques, nous avons
pu savoir quil sagissait dun schma dit de double dduction. Lentreprise
canadienne, la holding, a emprunt 1,2 milliard auprs de banques au
Canada, et dduit les charges correspondantes 100 millions de ses
bnfices raliss au Canada. La somme d1,2 milliard a t immdiatement
verse au capital dune socit installe aux Bermudes, par un pur jeu
dcriture aux Bermudes, il ny a quune bote aux lettres , puis prte la
socit franaise, qui a dduit de ses bnfices raliss en France les intrts
quelle verse sur cette somme. Quant au produit du prt, il nest pas impos
aux Bermudes et remonte au Canada dans le cadre du rgime mre-fille, car il
existe une convention canado-bermudienne qui prvoit cette exonration.
Au total, on a une dduction de la charge au Canada, une dduction de la
charge en France et une imposition nulle part
Le deuxime exemple illustre les difficults que nous pouvons
rencontrer en matire de marques. Une socit installe en France est
propritaire de ses marques et ralise des bnfices importants. Dun seul
coup, la holding dont elle dpend, qui est situe aux Pays-Bas, se met lui
facturer 1,5 % du chiffre d'affaires ralis en France, ce qui est assez
considrable, pour le droit dutiliser une marque dont elle est pourtant
- 121 -
propritaire. En fait, la holding tait en train dinventer une marque sur la
marque on parle de marque ombrelle , et facturait donc lentreprise
installe en France le droit dutiliser la marque gnrique de lensemble du
groupe dans le monde.
Je ne peux pas vous donner dexemple prcis, mais certains produits
alimentaires vendus en France portent un tout petit sigle, cach sur une
tiquette larrire du flacon, dont la prsence justifie soi-disant le versement
d1,5 % du chiffre d'affaires une holding. Cela constitue une manire facile
de rduire les bnfices raliss en France. Pour dmanteler ce type de
schma, il faut dmontrer que la marque ombrelle ne vaut pas un tel prix.
Le problme est que cest une affaire de spcialistes .
Au vrai, la classification propose na pas en soi un intrt
considrable pour conceptualiser lvasion fiscale et ses moyens. En revanche,
elle appelle lattention juste titre sur la sophistication des moyens employs
qui peut tre plus ou moins forte. La dissimulation des revenus peut tre
triviale ou, au contraire, sophistique.
Cest juste titre que le CPO relve que aux tats-Unis, une
vritable industrie du montage fiscal, et notamment du montage fiscal abusif,
sest dveloppe au dbut des annes 2000. Comme le souligne un rapport du
Snat amricain, le dveloppement et la vente de montages fiscaux
potentiellement illgaux et frauduleux est devenue une industrie lucrative et
plusieurs professions, comme les grands cabinets dexperts-comptables, les
banques et les conseillers en investissements en sont devenus des promoteurs
importants
1
.
En revanche, il apparat beaucoup plus contestable votre rapporteur
daffirmer, comme le fait le CPO, quen France, il ne semble pas que ce
phnomne ait pris la mme importance, mme sil sagit dune tendance
relle et observe par ladministration fiscale. Celle-ci dispose dailleurs dun
outil le contrle des abus de droit, prvu larticle L. 64 du CGI, qui lui
permet de remettre en cause certaines oprations, mme juridiquement
rgulires, mais nayant pas dautre objectif que de soustraire limpt
certaines oprations.
B. LA POSITION DU PROBLME PAR LA DOCTRINE FISCALE ET LE
TMOIGNAGE DES PROBLMES POSS PAR LORIGINE JURIDIQUE
DU CONCEPT DVASION FISCALE
Mme si elle nest pas compltement clairante, la doctrine fiscale
offre une rfrence fructueuse.

1
US Senate Committee on governmental affairs, US Tax shelter industry : the role of
accountants, lawyers and financial professionals, 2003 (traduction libre)
- 122 -
1. Aperus sur la doctrine
Sagissant de la doctrine, Maurice Cozian estime quimaginer quil
puisse y avoir une fraude lgale est une ineptie. Cependant, il suggre que
lvasion fiscale pourrait tre rapproche, moyennant des prcautions, de
lvasion dune prison. Il rappelle ce titre que le droit pnal distingue entre
lvasion simple et lvasion violente. Lappel de la libert tant irrsistible,
nencourt aucune sanction le prisonnier qui svade la faveur dune porte ou
dune fentre ouverte ; commet en revanche une infraction punissable celui
qui, pour schapper, scie les barreaux de sa cellule ou assomme son
gardien .
Dans son introduction la thse de M. Charles Robbez Masson
1
, il
se rfre une chelle de la lgalit assise sur la thorie des trois zones : la
zone illgale (contra legem), la zone lgale (intra legem) et la zone extra-
lgale (extra legem).
Do trois faons dchapper limpt.
Les fraudeurs sont des habitus de la premire zone, celle de
lillgalit ; pour se soustraire limpt, ils nhsitent pas emprunter les
sens interdits fiscaux ; sils sont condamns, il ny a pas pleurer sur leur
sort.
La zone lgale est celle du confort puisque le lgislateur propose aux
contribuables le choix entre plusieurs voies ingalement taxes. Du moment
quil permet de se soustraire limpt l o il est normalement d, on ne
saurait reprocher aux contribuables une fuite organise par la loi elle-mme.
Ainsi, la liquidation dune entreprise individuelle entrane limmdiate
taxation des plus-values latentes ; mais le Code gnral des impts prvoit des
rgimes de sursis dimposition en cas de transmission titre gratuit ou en cas
dapport en socit par exemple
Pour que lon puisse parler dvasion proprement dit, il faut
pntrer dans la zone extra-lgale, l o la loi na trac aucun interdit, ni
davantage indiqu les voies que les contribuables sont autoriss
emprunter. Cest le domaine du non-lgifr. Le contribuable se prend en
charge lui-mme .
Mais est-il libre de se mouvoir sa guise ?
Certains le pensent au nom du principe selon lequel tout ce qui nest
pas interdit est permis, principe qui prserve la facult du contribuable de
choisir la voie qui sauvegarde le mieux ses intrts, affirmation extrme de la
thse du libre choix de la voie la moins impose .

1
Il est tonnant que la fiscalit soit enseigne dans les facults de droit sans que son contexte
conomique et social soit si peu que ce soit prsent aux tudiants (except par des bons
professeurs). Do un certain juridisme sans doute et peut tre une forme dirresponsabilit
dnonce devant votre commission par de trs minents juristes (laudition de M. Olivier
Fouquet en particulier)
- 123 -
Il demeure que cette position nest pas celle que suit exclusivement
notre droit positif.
Celui-ci ne rcuse pas le postulat initial de libert, mais il lui fixe
des limites.
Ce constat est essentiel en ce quil permet de dpasser laporie
provenant dune approche manichenne du problme : celle qui oppose la
fraude, rsultant de la transgression dune prescription positive, la libert qui
rgnerait en souveraine absolue en dehors des prescriptions de la loi.
Comme ailleurs, la libert fiscale peut tre utilise abusivement et ne
saurait tre sans limites. Toute la question est de savoir si le droit positif
dicte les bonnes limites, problme en ralit double puisquil est en mme
temps que technique (comment la loi peut-elle tre linstrument adquat dune
correction des abus ?) et un problme politique de puissance (comment
garantir un tat contre des abus quand ltat na pas les moyens dassurer sa
souverainet fiscale dans un monde o ses sujets peuvent sy soustraire ?).
Le contribuable, certes, est libre de ses choix juridiques, mais il ne
saurait faire nimporte quoi pour chapper limpt. Il existe sans doute une
vasion qui est tolre, mais condition de ne pas franchir certaines bornes .
Leur histoire enseigne que ces bornes nont pas t traces par le
lgislateur lui-mme, tant initialement situes dans la zone extra-lgale, mais
par le juge de limpt.
Depuis, des volutions formelles sont intervenues et le lgislateur a
construit des digues contre le dbordement de lordre public fiscal par une
libert de gestion fiscale dont les excs viennent le menacer si
dangereusement.
On le pressent, lvasion peut tre dfinie comme la soustraction
une contrainte. Quels que soient les sentiments quon nourrit envers les
obligations fiscales, celles-ci sont objectivement une contrainte.
La matire fiscale nest pas la seule matire concerne par la question
de la lgalit de la soustraction une contrainte juridique. Voici comment le
problme a pu tre expos, sagissant du droit commercial :
La question qui se pose est de savoir sil est permis, pour luder les
consquences dsavantageuses dun contrat, den choisir un autre qui
nentrane pas ces consquences. Il faut rpondre affirmativement si aucun
texte ne restreint la libert contractuelle. Ainsi, il est loisible des associs de
choisir le statut de la S.A.R.L. ou de la S.N.C. Mais ds lors quun type de
contrat rglement est impos dans une situation donne, le recours un
autre mode contractuel est une fraude la loi .
Dans cette approche, la soustraction la contrainte nest reprochable
que si elle est constitutive dune fraude la loi.
- 124 -
Or, pour quelle soit constitue, des conditions assez strictes doivent
tre runies. Il faut quun texte ait pos la prescription de suivre un autre
comportement que celui adopt par le sujet de droit.
Ds lors que la loi noblige pas avec assez de prcision, la libert
de choix reprend ses droits et il est loisible dadopter tel comportement de
fait ou de droit quon veut.
Les situations de fraude la loi doivent tre distingues dautres
situations o la libert de choix est a priori moins largement mnage et qui
correspondent lemploi de procds fictifs destins prserver une
apparence trompeuse. Ces cas correspondent des simulations pures et
simples qui, la plupart du temps, sont frauduleuses, pargnant lanalyste la
charge dapprcier si lon est en prsence dune soustraction ( une obligation,
ici fiscale) admissible ou, au contraire, reprochable.
Cependant, la fraude la loi nest pas lunique fondement des
reproches quon peut adresser la soustraction une contrainte. Il peut
arriver que la loi nnonce pas prcisment la contrainte. Dans ce cas, la loi
donne en quelque sorte celui quelle veut vouloir apprhender la facult de
lui chapper. Cette facult est-elle sans limites ? La rponse est clairement
ngative, mais le problme est plutt dans lefficacit des limites que dans la
question du principe ainsi pose.
Lexistence de bornes des comportements que la fraude la loi ne
permettrait pas ncessairement dapprhender nest pas douteuse.
M. Charles Robbez Masson, dans sa thse, le montre clairement par
un exemple emprunt au droit de la famille :
Depuis quelques temps dj, sont apparues des situations
auxquelles le lgislateur navait pas pens et dont il a appartenu au juge
dapprcier la validit : celui des couples adoptifs . Les rgles poses par
le Code civil et qui fixent les conditions de ladoption simple sont en effet peu
rigoureuses (contrairement celles concernant ladoption plnire) ; profitant
de ce laxisme lgislatif , certaines personnes ont imagin de se servir de
ces dispositions et duser de la technique quelles organisaient titre de
succdan du mariage, en constituant un couple adoptif. Il ny avait dans ces
cas place ni pour la simulation, le procd employ tait rel, ni pour la
fraude la loi, aucune obligation lgale pralable nexistant. Les magistrats
cependant, pour refuser cette pratique, se sont appuys sur la thorie
finaliste ou tlologique de labus de droit, telle quelle rsultait de
la conception originelle du doyen Josserand
1
; en dpit de la constatation que
tous les lments ncessaires ladoption taient runis, ils ont pu ainsi
estimer que lon ne saurait consacrer par ce dernier moyen des relations qui
ne correspondent en rien la finalit de linstitution .

1
Josserand, De lesprit des droits et de leur relativit , 1927, 2
e
d., 1939.
- 125 -
Au total, comme lobserve lauteur, si le principe du libre choix de
la situation juridique est souvent reconnu
1
, il nest pas sans limites. Comme le
reconnaissent MM. Ghestin et Goubeaux, si les exigences dordre moral, les
impratifs dune harmonieuse organisation des rapports sociaux, le souci de
la justice, viennent tre gravement menacs, de telles dviations doivent tre
redresses. Cest pour cette raison que la jurisprudence, venant au secours de
la loi, a forg des instruments propres sauvegarder les finalits du systme
juridique, par le maintien dun ncessaire quilibre entre le respect d la loi
et la dfense dun idal de libert juridique. Cest donc pour rpondre cette
double exigence que le juge en est venu crer ces thories gnrales que
sont celles de lapparence, de la fraude la loi et de labus de droit. .
Il est vrai que le droit positif apprhende mal un phnomne qui nest
ni intra legem, ni contra legem, du moins tant quil nest pas tir de sa zone
extra legem pour tre rprim comme contraire la loi.
Lorigine prtorienne des constructions juridiques au nom
desquelles lvasion fiscale sest trouve sanctionne dmontre les embarras
du lgislateur. Elle est le signe dun mal-tre juridique.
Ainsi que le note M. Bernard Edelman propos dun tout autre sujet
(le problme de la protection de la vie prive), la casuistique rvle, dans
notre systme de droit, un malaise certain. Les juges se rfugient en effet dans
le casus ds lors que les principes ne sont plus nettement affirms ou quils
sont eux-mmes en crise. La casuistique exprime alors une position
dattente .
De mme J. Untermaier, grand juriste fiscal, a pu crire :
Ltat se prmunit contre des rgles dont il est responsable.
Situation paradoxale ! Il serait infiniment plus satisfaisant que leffort portt
sur une transformation profonde de nos institutions fiscales, de notre socit,
de faon que la stricte application des rgles permette toutes les situations
juridiques rgulires de produire leurs effets, sans quil soit besoin dcarter
certaines dentre elles a posteriori, avec plus ou moins de succs et en tout cas
au dtriment de la scurit juridique .
Pour autant ny a-t-il pas lieu de progresser pour que notre droit
pouse mieux un phnomne aussi choquant que celui de lvasion fiscale ?
Choquant car attentatoire lautorit formelle du lgislateur puisque par
lvasion le contribuable se fait lui-mme le propre lgislateur de lui-mme et
attentatoire la volont substantielle du lgislateur dont les choix dimposition
ne sont pas indpendants dobjectifs plus gnraux que par ses pratiques le
contribuable djoue.

1
G. Ripert, La rgle morale dans les obligations civiles , 4
e
ed., 1949, n 173.
- 126 -
2. Les constructions juridiques fondent la lutte contre
lvasion fiscale : de la dualit au multiple
Le droit fiscal franais a constamment progress dans la voie
dune rpression des abus des pratiques fiscales. Cette progression peut
tre vue comme ayant apport des progrs. On peut aussi la juger moins
favorablement.
a) Labus de droit et ses drivs
Lun des deux instruments principaux pour apprhender les excs de
loptimisation fiscale et la convertir en une vasion fiscale reprochable est
labus de droit. Celui-ci a rencontr quelques problmes si bien quil a fallu en
driver certaines dispositions particulires afin de surmonter les limites de
linstrument.
Celui-ci consiste lutter contre lvasion fiscale en sappuyant sur
labus de la forme juridique des situations cres par les contribuables en mal
de soustraction lobligation fiscale. Labus de droit suppose lexistence dun
acte juridique. Cest une de ses limites essentielles. Les questions de fait
cest--dire les actes non juridiques ne sont pas du domaine de labus de droit.
On pourra dire que toute pratique est susceptible dtre assimile par un acte
juridique et que la distinction est mince. Cest oublier quil existe des
abstentions de pratique, qui nen sont pas moins lourdes deffet alors que
laccroche de la rpression de labus de droit suppose un acte juridique pour
que la dissimulation qui en conditionne lefficacit soit dmontrable. Si labus
de droit permet daller au-del des apparences juridiques cres, il faut encore
que des apparences juridiques aient t cres. Sil est vrai que celles-ci,
comme a pu sen apercevoir votre commission denqute et comme en
tmoigne abondamment le contentieux fiscal, sont riches en opportunits
dvasion fiscale, ce ne sont pas les seules. Or, pour les simples faits labus de
droit est sans utilit. Au demeurant, hors cas de complte fictivit de lacte, il
faut encore pour lcarter et lutter avec succs contre lvasion fiscale que
celui-ci soit constitutif dune sorte de fraude la loi fiscale : autrement dit
quil ne soit entrepris que pour des motifs fiscaux avec pour rsultat une
moins-value fiscale au dtriment de ltat. Cette condition est difficile
remplir. Il est souvent loisible un justiciable de faire valoir que
laccomplissement dun acte juridique a quelques effets juridiques autres que
fiscaux. Et la jurisprudence parat particulirement exigeante sous cet angle
pour les prtentions de ladministration fiscale. Ainsi en estil all dans une
espce trs rcente o pourtant le cumul des actes juridiques concerns
pouvait tre vu comme susceptible de contrarier lexistence de leffet juridique
argu par le dfenseur de lacte principalement reproch au contribuable
comme constitutif dune pure fiction destine se soustraire limpt.
Ces lacunes de labus de droit demeurent. Elles ont fait natre des
dispositifs anti abus drivs de son esprit mais distincts du rgime gnral,
- 127 -
celui-ci tant insusceptible de servir au redressement des pratiques en cause.
Comme tels doivent tre mentionns :
- larticle 57 du CGI qui porte sur les avantages consentis indment
des socits lies tablies hors de France, article de combat des prix de cession
interne dont la pratique obit davantage lordre des faits qu celui de
lutilisation des actes juridiques ;
- larticle 155 A-1 du CGI qui sanctionne les distributions de
rmunrations des structures hors de France pour des prestations ralises
en France et qui visant les distributions des socits crans de rmunrations
dues en contrepartie de prestations de services effectues en France sadresse
par exemple des montages utiliss par des sportifs ou des vedettes ;
- larticle 209-B du CGI (voir ci-aprs) ;
- larticle 238 A du CGI (voir ci-aprs).
Avec ces volutions, on sloigne de la dimension purement juridique
de labus de droit, pour entrer dans lordre des faits. Mais la multiplication des
rgimes particuliers apporte la dmonstration dune course du droit et de
lvasion fiscale o celle-ci a toujours un peu davance et qui se traduit par un
affaiblissement de lconomie juridique dorigine rendu ncessaire par la
considration du ralisme conomique.
b) Lacte anormal de gestion et ses drivs
Cest ce dernier quentend se rapporter lautre grand outil de lutte
conte lvasion fiscale quest lacte anormal de gestion.
Avec la notion dacte anormal de gestion, on pntre ainsi dans le
champ des faits. On sait que le juge administratif par une laboration
jurisprudentielle a consacr un principe de non-immixtion de ladministration
dans la gestion des entreprises. Toutefois, le droit fiscal comporte,
principalement quand il traite de limposition du rsultat de lentreprise, une
srie darticles par lesquels il pose des obligations de sincrit du calcul de la
base fiscale. Tel est le cas de larticle 39 du CGI qui lie un certain nombre de
dductions calcules par le contribuable la ralit de la charge expose par
lentreprise. Tout dans le monde de limpt nest pas observable ; beaucoup
doit tre calcul. La sincrit du calcul importe donc beaucoup .Le droit fiscal
le reconnat et le dit. Tel est aussi le cas de larticle L 55 du LPF qui dispose
que lorsque ladministration constate une insuffisance, une inexactitude, une
omission ou une dissimulation dans les lments servant de base au calcul des
impts, elle peut procder des redressements fiscaux. Cest sur ces bases
quest n lacte anormal de gestion. Il est en effet possible de crer les
conditions dun calcul exact mais en crant des situations que la bonne gestion
de lentreprise dconseillerait si lintrt fiscal nexistait pas. Plus prcisment
lacte anormal de gestion comme exception au principe de non-immixtion de
ladministration dans la gestion des entreprises suppose de runir un certain
nombre de conditions dfinies par la jurisprudence :
- 128 -
un acte doit tre en cause quil soit relatif au matriel, au personnel,
aux autres facteurs de production de lentreprise, sa gestion commerciale ;
sa gestion financire, sa gestion comptable ;
lacte a fondamentalement pour effet dimpacter lassiette fiscale,
soit par majoration des charges dductibles, soit par minoration des produits
imposables ;
lacte doit tre anormal, apprciation encadre par le juge en
fonction dune srie de critres sappuyant sur la licit de lacte, mais sous
des conditions strictes, etc., mais surtout, ce qui importe particulirement dans
le cadre des rflexions de votre commission recourant une forme daxiologie
conomique.
Sur ce point, lacte de gestion est apprci au regard dune norme de
juste valeur mais aussi de but conomique. Le contrle du juste prix sappuie
sur des mthodes qui en rvlent lintention : obvier aux manipulations de
valeur. Elles consistent dans des comparaisons directes (entre un prix de
convenance et un prix de march), proportionnelles ou globales. Elles reposent
galement sur des mthodes prospectives, par exemple quand il sagit
dvaluer la cession dun bien producteur de revenus futurs. Typiquement, la
valeur dacquisition dun droit incorporel a pu tre juge excessive au regard
de lexploitation relle qui en fut faite, celle-ci rvlant linexploitabilit du
brevet. Lanormalit tlologique sappuie gnralement sur lexistence dun
intrt tranger lentreprise, soit exclusif, soit mme prpondrant, ou encore
sur labsence de contrepartie conomique pour lentreprise, cas qui jouxtent
dautres incriminations parmi lesquelles labus de bien social quand lacte
anormal de gestion divertit une valeur de lentreprise au profit dun intrt
particulier
Entre labus de droit et lacte anormal de gestion, le premier penche
principalement du ct de la rpression de la fraude quand le second vise
plutt lvasion afin de la redresser. Lacte anormal de gestion ne prsuppose
pas de sattaquer un acte juridique et den dmontrer la facticit. Il va
directement au fait pour, partir dune apprciation de sa cohrence
conomique et de ses effets fiscaux, laccuser au nom de sa perversit. Ce
nest plus lacte juridique qui est condamn, cest le fait, dont une des
particularits est quil est souvent sans rgime juridique. Mais, la
jurisprudence est particulirement exigeante pour admettre les prtentions de
ladministration. Il faut que celle-ci dmontre lanormalit de lacte de gestion
ce que la considration dune atteinte aux intrts du fisc ne suffit clairement
pas tablir, au nom de la libert de choix du procd le plus avantageux
fiscalement.
Il reste que cest bien cette approche du contrle fiscal, indirecte mais
combien adapte dans son esprit aux formes de gestion fiscale des
entreprises, qui a inspir ladoption de dispositions de droit positif visant
djouer lvasion fiscale. Tel est le cas :
- de larticle 39-1-1 du CGI sur les rmunrations anormales ;
- 129 -
- des articles 62 et 211 du CGI concernant la rmunration des
grants majoritaires des SARL ;
- des articles 109-1, 111 et 117 du CGI sur les distributions, ce
dernier article permettant dimposer des pnalits la socit dans le cas o le
bnficiaire des distributions est inconnu quand le niveau des distributions
dclar est infrieur aux montants effectivement distribus ;
- le dispositif rsultant de lamendement Charasse qui plafonne
les intrts dductibles une proportion juge financirement raisonnable afin
dviter les vasions fiscales par montages financiers visant rduire le
bnfice imposable ou substituer des charges dductibles des revenus
imposables.
C. POUR UNE NOUVELLE TAPE DANS LA DIALECTIQUE JURIDICO-
INSTITUTIONNELLE
Le droit a de plus en plus pris en compte la dimension conomique
pour borner la libert de choix de la voie fiscale la plus avantageuse.
Cette volution est cohrente avec la nature rprhensible de
lvasion fiscale qui tient dans la discordance quelle introduit entre une
crance fiscale lgitime et une dette fiscale construite par les manipulations
des valeurs conomiques relles de sorte que ces valeurs soient converties en
des dettes fiscales sans proportion avec leur sous-jacent conomique rel.
Sans doute est-il difficilement envisageable de fonder un
essentialisme fiscal o chaque activit conomique se verrait attribuer une
valeur fiscale quoi lon ne saurait droger, encore que certaines propositions
formules pour rnover limpt soient fondes sur une telle approche, en
particulier celles qui tendent asseoir limpt en tenant compte de normes de
profitabilit minimale (et, inversement, maximale).
Pour autant, on observe que notre lgislation fiscale, ainsi que nos
juges ne se satisfont pas toujours des instruments leur disposition. La loi
fiscale se complexifie, des dcisions sont rendues un peu par dfauten
fonction du sentiment du juge.
Sans doute conviendraitil de rflchir linstauration dune rgle
gnrale anti-vasion fiscale, dont lconomie passerait par un dpassement
des limites rsultant dune approche trop troitement juridique des moyens,
pour sinscrire dans la perspective des effets conomiques de lemploi fait de
la libert des choix de gestion des entreprises, quils soient fiscaux ou de toute
autre nature.
Mais le ralisme impose aussi de prvoir que la loi ne pourra pas tout
et, par consquent de concevoir des institutions pouvant lgitimement pallier
les insuffisances peut-tre invitables de celle-ci.
- 130 -
1. Instaurer une rgle gnrale anti-vasion fiscale
Lors de sa mission Londres, les interlocuteurs rencontrs par votre
rapporteur ont dclar envier lexistence en France dun principe gnral de
lutte contre lvasion fiscale pour ladoption duquel ils militent parfois dans
leur propre pays. Le temps a manqu pour temprer un enthousiasme que notre
droit ne mrite pas tout fait.
Il est juste de dire que la formulation du principe anti-vasion que
proposent ces interlocuteurs va assez nettement au del de celle accessible du
fait de larticle L 64 de notre livre des procdures fiscales (labus de droit).
Elle se voudrait plus extensive, offrant davantage de marges de manuvre la
rpression de lvasion fiscale que celui-ci.
Pour tout dire, il sagirait de viser des actes juridiques mais aussi
des faits. Par ailleurs, la double conditionnalit de labus de droit
(manquer de fidlit aux intentions du lgislateur en mme temps qutre
motivs que par le seul objectif fiscal), serait assouplie.
Il suffirait quils soient entrepris avec un objectif fiscal
prpondrant ou encore que ses effets fiscaux soient prpondrants.
Cette volution ne serait pas sans prcdent dans le droit franais. Un
certain nombre de conventions fiscales internationales comportent des clauses
anti-abus qui peuvent exclure le bnfice des avantages prvus si le principal
objectif du bnficiaire, ou lun des principaux objectifs du bnficiaire a t
dobtenir les avantages fiscaux prvus par la convention.
En outre, le dbat ainsi ouvert par votre commission connat un avatar
au Royaume- Uni puisquun rapport de Graham Aaronson remis le 11
novembre 2011 y a prconis ladoption par le Royaume-Uni dune telle
rgle, sous certaines rserves.
Il serait justifi quun tel projet soit discut en France en tenant
compte dune conception o lvasion fiscale ne serait plus considre abusive
que par ses moyens mais aussi par ses effets.
Assurment, la considration dune juste proportion entre les
conditions fondamentales prsidant la dtention dune valeur et les
conditions de son imposition devrait guider la rflexion.
Cette considration ne doit pas tre rserve la problmatique ici
envisage qui est celle de ldiction dune rgle gnrale anti vasion.
Au demeurant, elle inspire des rformes essentielles comme celle de
limposition des bnfices en Europe sur une base consolide avec une clef de
rpartition obissant dans son esprit ce principe de proportionnalit.
Pour guider la rflexion, une fois encore la rfrence la nouvelle
conomie gographique et sa thorie des rentes dagglomration parat
une voie fconde. Lcart manifeste entre la dette fiscale construite par le
contribuable et la dette qui rsulterait de la taxation de sa rente , telle
- 131 -
quenvisage par le lgislateur pourrait constituer un motif de redressement
dune vasion fiscale.
Par l, on rejoint les travaux qui sattachent approcher de niveaux
de taxation justifis , en procdant une analyse en amont des conditions
de formation des profits taxables. Cette analyse consisterait associer telle
ou telle activit une profitabilit notionnelle partir de laquelle pourrait tre
envisage la gestion fiscale de lentreprise.
Cette dmarche ne doit pas tre considre comme purement
intellectuelle : elle ne fait que gnraliser des normes qui trouvent dj une
forme dapplication dans notre droit fiscal. Ainsi, en va-t-il, en particulier,
dans les mcanismes de dtermination des prix de transfert.
Lambition seule la distingue puisquil sagirait dappliquer tous les
postes du bilan une dmarche conomique, utilise pour fonder la dette fiscale,
ce qui va au-del de la problmatique du combat contre lvasion fiscale, il
faut ladmettre.
Pour revenir celle-ci, linspiration quelle fournit ldiction dune
norme gnrale anti-vasion est claire : elle en fonde la lgitimit ; elle invite
dpasser la critique des seuls actes juridiques ; elle sattache plus au rsultat
quaux moyens ; elle invite envisager un cart considrable entre une juste
valeur fiscale et la valeur dclare.
2. Adapter les institutions
En se reportant aux propos cits de MM Edelman et Untermaier,
(v supra) on relvera quils sonnent comme une forme dappel une
formulation plus nette des principes dans le premier cas, ldiction de rgles
plus prcises dans le second mais aussi sans doute, en interprtant le besoin
dinstitutions affirm par lauteur, comme un appel diversifier le rle de nos
institutions dans le cadre dune rnovation beaucoup plus radicale, o la loi
jouerait un rle sinon plus effac du moins plus partag avec dautres
procdures.
Au demeurant, vouloir plus de principes, ce nest pas rclamer plus de
rgles. Et sans doute faut-il se faire lide que la loi fiscale ne sera jamais en
mesure de couvrir tous les possibles, de prvoir tous les cas que lui offre la
ralit de la gestion fiscale des contribuables. Aprs tout, ceux-ci sont libres et
qui plus est libres de choisir la voie la moins impose ce dont un certain
nombre ne se privent pas. Certes, lenvironnement gnral de libert des actes,
et de libert des choix juridiques, les objectifs frquemment poursuivis par une
gestion fiscale optimisante crent des risques, ceux de voir la libert
sanctionne comme abusive. Certes donc, la libert nest dj plus complte
puisquil est admis quelle puisse tre vue comme abusivement employe.
Certes enfin, on ne saurait se satisfaire dune forme dinscurit juridique mais
aussi fiscale que le droit mou de labus implique ncessairement, droit
- 132 -
mou dont on a vu incidemment quil pourrait bien servir des fins stratgiques
douteuses.
Abus de quoi et pourquoi? Telle est la question quon a envisage
pour suggrer que le droit ne doit pas consacrer lexclusivit de son attention
aux moyens mais considrer aussi leffet : savoir la soustraction incause
dune valeur conomique relle ses obligations fiscales, ou mieux lcart
substantiel entre les effets fiscaux dune situation ancre dans une ralit
conomique et celle offerte au fisc, du fait dactes dimension internationale,
quand lvasion fiscale internationale est en jeu.
Il est probable que la loi ne puisse pas envisager tous les dtours
dune telle question dans tous les dtails quelle dcouvre mesure de la
confrontation entre lusage des liberts des uns et des autres et ce que ses
dfenseurs estiment acceptable.
On dira alors quil ny a plus de droit car il ny a plus de rgles de
droit. Cette objection pour ntre pas sans porte serait exagre formule
aussi crment. Le droit pose des principes, parfois des rgles drives de ces
principes, et, quand lensemble est pris revers, des juridictions
dmocratiques sappuient sur ces rfrences pour laborer des jurisprudences,
pour dire le droit. On peut sans doute prfrer un droit constitu a priori,
capable dassigner tout le rel sa sanction. La scurit juridique y gagnerait
dit on. Mais que serait ce droit clairement utopique ? Un inventaire la
Prvert ? Un logiciel dordinateur rempli de bases de donnes et dalgorithmes
juridico-judiciaires conu par un Big Brother omniscient et omni-prvoyant ?
Fig une fois pour toute ? Force est dadmettre que nous sommes loin de tout
cela et que le droit est ncessairement vivant. Dans ce contexte dun droit
vivant, faut-il demander limpossible la loi fiscale ? Ce serait demander plus
quelle ne peut et peut-tre plus quelle ne doit.
Est-ce dire que la loi doive se rsoudre la course-poursuite que le
champ de lvasion fiscale parat lui imposer ? Votre rapporteur ne le croit pas
et cest pourquoi il invite la formulation dune rgle gnrale anti-vasion
suffisamment extensive et raliste pour mieux mnager lquilibre entre la
libert et la responsabilit fiscale, la justice en somme, qui suppose que
chacun ait son d, chacun sa dette aussi.
Cependant, il faut tre bien conscient quune telle dmarche
saccompagnerait de la persistance dune forme dindtermination de la loi
fiscale, dsormais moins dfavorable la collectivit, mais qui appelle
certaines garanties.
Une rflexion densemble sur la gestion de limpt simpose donc. La
place des institutions nest dj pas mince dans lapplication de la norme
fiscale. Voil bien un domaine o les comits jouent un rle, potentiellement
important. Il ne fait pas de doute que ladoption dune rgle gnrale anti-
vasion accentuerait cette tendance.
- 133 -
Il arrive souvent qu partir des pathologies du droit, on dcouvre des
problmes de fond. Il ne faut donc pas stonner si lanalyse de lvasion
fiscale internationale produise cet effet de dversement dune question
particulire vers des lments beaucoup plus structurels.
Le rle des comits fiscaux, leur conception, leur composition doivent
tre valus.
Au-del ce sont sans doute les conditions de dtermination des
revenus apprhends par le fisc qui mritent un examen densemble.
Mais, cest aussi la gestion publique fiscale quil faut envisager.
Cest pourquoi votre rapporteur partage lintrt de ses collgues
devant les propositions abordes en particulier par les avocats fiscalistes, mais
aussi par le prsident Olivier Fouquet, pour la mise en uvre dans un cadre
institutionnel adapt de procdures de prvention des pratiques dvasion
fiscale internationale.
A cet gard, le prsent rapport exposera certaines voies parmi
lesquelles figurent les obligations de dvoilement des schmas fiscaux
agressifs, mais aussi lusage plus rpandu et plus ractif dune facult de
suspension de tels schmas par voie rglementaire avec sanction lgislative
rapide.
- 135 -
PREMIRE PARTIE :
LES VISAGES MULTIPLES DE LVASION FISCALE
I. DE LA FRAUDE FISCALE LUSAGE ABUSIF DU NON
LEGIFR FAVORISANT LVASION FISCALE
La complexit de la dfinition de lvasion fiscale renvoie aux
diffrents modes opratoires employs.
A. LA FRAUDE FISCALE, LA SANCTION DU MENSONGE
La fraude fiscale constitue la forme la plus visible de lvasion. En
effet, elle est la plus aisment dfinissable dans la mesure o elle rsulte du
non-respect volontaire dune obligation fiscale dment prcise par la loi
fiscale. Pour reprendre les notions exposes dans lintroduction au
rapport, la fraude fiscale est nettement contra legem.
Ainsi, lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques (OCDE) conoit la fraude comme toute action du contribuable
qui implique une violation de la loi, dans le dessein dlibr dchapper
limpt
1
.
Toutefois, il nexiste pas, en France, de dfinition gnrale de la
fraude fiscale pose par les textes. Les comportements frauduleux sont ceux,
considrs au cas par cas, sanctionns comme tels par la loi ou le rglement.
Cest pour cette raison que la fraude renvoie une ralit assez clate, selon
quelle concerne les particuliers ou les entreprises, dune part, ou la manire
dont elle est dfinie par les diffrentes normes fiscales, dautre part.
Afin de prciser le primtre de la fraude fiscale, il faut donc
procder un recensement des situations constitutives de fraude en
application des textes.
1. La fraude fiscale des particuliers, lieu commun de lvasion
Limaginaire collectif associe, le plus souvent, lvasion fiscale
la fraude des particuliers. Il faut dire que les marques de dfiance lgard
du fisc ont parsem notre histoire. Chacun garde lesprit le souvenir des
faux-sauniers de Mayenne, ces fraudeurs la gabelle du sel, notamment en la
personne de Jean Chouan, qui allait devenir lun des chefs de linsurrection
contre-rvolutionnaire. Cest sans doute pour cette raison que le dispositif de
lutte contre les comportements frauduleux des personnes physiques compte
parmi les plus dtaills et les plus svres.

1
OCDE (1987), Lvasion et la fraude fiscales internationales : quatre tudes.
- 136 -
a) Pour vivre heureux, vivons cachs ?
Dans un rgime dclaratif, fondement du systme fiscal franais,
limpt est tabli partir des lments fournis par les contribuables dans les
dclarations remises ladministration. Par consquent, la forme premire de
la fraude fiscale consiste ne pas dclarer les bases imposables, quil sagisse
de revenus ou encore du patrimoine. La fraude semble donc rpondre cette
citation, dsormais proverbiale, de la fable Le Grillon de Jean-Pierre Claris de
Florian : Pour vivre heureux, vivons cach .
Cependant, de telles pratiques, loin de garantir le bonheur du
contribuable fraudeur, exposent ce dernier dimportantes sanctions dans la
mesure o elles constituent des infractions aux rgles fiscales mais aussi au
droit pnal.
(1) La violation des obligations dclaratives
Deux situations doivent tre distingues : celle o le contribuable ne
souscrit pas ses dclarations et celle o ce dernier dpose des dclarations
incompltes ou errones.
Avant toute chose, il faut prciser que lapplication de pnalits
fiscales ne permet pas, en tant que telle, de qualifier une fraude. En effet,
celles-ci ne sanctionnent pas ncessairement les pratiques frauduleuses, dans
la mesure o elles sappliquent aussi aux retards de dclaration et
insuffisances de bonne foi.
Ainsi, selon larticle 1728 du code gnral des impts (CGI), le retard
ou labsence de dclaration conduit automatiquement une majoration de
10 % du montant dimpts d, puis 40 % en cas de persistance de
linfraction. Mais la majoration slve 80 % quand ladministration
dcouvre une activit occulte, comme lorsque des contribuables nont pas
dclar une activit commerciale dachat et de revente dobjets dart
1
, par
exemple.
De mme, une majoration de 100 % des droits est prvue si le
contribuable refuse tout fait de remplir ses obligations dclaratives au
point de sopposer au contrle fiscal (article 1732 du CGI). A titre
dexemple, une telle pnalit a t applique un dirigeant de socit
systmatiquement absent lors des visites de contrle dun inspecteur des
impts, ce dernier tant finalement renvoy vers un comptable qui ne disposait
daucune pice de comptabilit
2
.
En ce qui concerne les insuffisances susceptibles dentacher les
dclarations des contribuables, celles-ci peuvent rsulter de simples
omissions ou erreurs, mais galement de vritables dissimulations. Comme en
matire pnale, cest donc lintention du contribuable qui est prise en
compte et qui permet de dterminer le montant de la pnalit. Ainsi, pour la

1
Cf. dcision du Conseil dtat du 30 mars 2011, M. et Mme A, n 337979.
2
Cf. dcision du Conseil dtat du 30 dcembre 2009, SA Maison Bosc, n 307732.
- 137 -
plupart des impositions, larticle 1729 du CGI prvoit une majoration de 40 %
en cas de manquement dlibr du contribuable
1
et de 80 % en cas de
manuvres frauduleuses ou d abus de droit
2
.
Le manquement dlibr dcoule dune intention dluder une
obligation fiscale. Cette intention est apprcie par ladministration puis par
le juge partir de lattitude du contribuable, voire de ses comptences
professionnelles. A cet gard, une erreur de dclaration commise par un
conseiller fiscal sera plus naturellement considre comme dlibre
3
.
Les manuvres frauduleuses , quant elles, supposent une
dmarche volontaire de dissimulation de la base imposable ; selon la
jurisprudence du Conseil dtat, de telles manuvres impliquent que le
contribuable ait, lors de la souscription de sa dclaration [], cr des
apparences de nature garer ladministration dans lexercice de son pouvoir
de contrle
4
. Lexistence de manuvres frauduleuses a, par exemple, t
reconnue dans une affaire o le propritaire dune discothque avait mis en
place une double billetterie afin de dissimuler ladministration fiscale une
partie de ses bnfices
5
; comme cela sest produit dans ce dernier cas,
lapplication dune majoration pour manuvres frauduleuses peut
intervenir paralllement une procdure pnale pour fraude fiscale.
(2) La dissimulation comme infraction pnale
(a) Le dlit de fraude fiscale
Enfin, lorsque le recours au mensonge des fins de dissimulation
se fait trop vident, le droit pnal sanctionne le dlit de fraude fiscale
6
. Le
texte rpressif le plus couramment appliqu est larticle 1741 du code gnral
des impts (CGI) qui dfinit le dlit gnral de fraude fiscale
7
. Toutefois, il
existe aussi des dlits spciaux de fraude fiscale, tels que lorganisation de
fausse comptabilit par un professionnel
8
, la dissimulation de revenus
mobiliers
9
ou encore le dfaut de versement des retenues la source
10
. En
outre, les articles 1746 et 1747 du CGI rpriment les dlits dopposition
ltablissement ou au recouvrement de limpt.

1
La rforme du rgime des pnalits fiscales, opre par lordonnance n 2005-1512 du
7 dcembre 2005 relative des mesures de simplification en matire fiscale et lharmonisation
et lamnagement du rgime des pnalits, sest accompagne de changements terminologiques,
la notion de mauvaise foi laissant place celle de manquement dlibr et la bonne
foi devenant absence de manquement dlibr .
2
Cf. infra lanalyse dtaille par votre rapporteur de la notion dabus de droit.
3
Cf. dcision du Conseil dtat du 27 juillet 2001, M. Bernard Bancarel, n 211315.
4
Cf. dcision du Conseil dtat du 8 janvier 1997, M. Fattel, n 139711.
5
Cf. dcision du Conseil dtat du 20 fvrier 2008, M. Andr A., n 281130.
6
Les sanctions pnales applicables au dlit de fraude fiscale viennent sajouter, le cas chant,
aux pnalits et sanctions pnales (intrts de retard, majorations de droits et amendes).
7
Environ 1 000 plaintes pour fraude fiscale sont dposes, chaque anne, par ladministration
fiscale.
8
Art. 1772 du CGI.
9
Art. 1773 du CGI.
10
Art. 1771 du CGI.
- 138 -
Le dlit de fraude fiscale sanctionne les personnes, physiques ou
morales
1
, qui se sont frauduleusement soustraites ou ont tent de se
soustraire frauduleusement ltablissement ou au paiement de limpt ;
les complices sont galement punis
2
. Larticle 1741 du code gnral des
impts (CGI) pose une liste non limitative des formes que peut prendre cette
infraction :
- lomission volontaire de dclaration dans les dlais ;
- la dissimulation volontaire des sommes sujettes limpt ;
- lorganisation dinsolvabilit ;
- lobstruction au recouvrement de limpt par toute autre manuvre.
A titre dexemple, le juge pnal a condamn un promoteur
professionnel qui, sous le couvert de socits civiles immobilires (SCI)
fictives, avait dissimul volontairement des sommes assujetties limpt sur le
revenu et bnfici dun rgime fiscal auquel il navait pas droit, se
soustrayant ainsi frauduleusement ltablissement et au paiement dune
partie de ses impositions
3
.
Comme les autres infractions pnales, le dlit de fraude fiscale
implique un lment intentionnel.
Cela signifie que, pour que le dlit soit constitu, la soustraction
ltablissement ou au paiement de limpt doit tre intentionnelle et donc
que lauteur ait t anim par une volont de fraude. Il revient au ministre
public et ladministration dapporter la preuve du caractre intentionnel de la
soustraction
4
.
(b) Les seize facettes de la fraude fiscale
Afin daider son lecteur apprhender concrtement le dlit de fraude
fiscale, votre rapporteur souhaite mentionner le dcret du 16 juillet 2009
5
qui
fixe les 16 critres devant amener les professionnels soumis des
obligations de dclaration de soupon concernant les activits de
blanchiment accomplir lesdites obligations. Ces critres sont les suivants :
1) Lutilisation de socits cran, dont lactivit nest pas cohrente
avec lobjet ou dont le sige social est situ dans un tat qui na pas conclu de
convention permettant laccs aux informations bancaires avec la France, ou
ladresse prive dun des bnficiaires de lopration suspecte ;

1
Au titre de larticle 121-2 du code pnal, la responsabilit pnale des personnes morales peut
tre recherche en tout domaine, y compris en matire fiscale.
2
En application de larticle 1742 du CGI et conformment aux dispositions des articles 121-6 et
121-7 du code pnal auxquels il renvoie, les complices du dlit de fraude fiscale sont passibles
des mmes peines que lauteur de linfraction.
3
Cass. crim. 21 janvier 1975, Bull. cass. 1975 p. 60 n 23.
4
Art. 227 du livre des procdures fiscales (LPF).
5
Dcret n 2009-874 du 16 juillet 2009 pris pour application de larticle L. 561-15-II du code
montaire et financier.
- 139 -
2) La ralisation doprations financires de socits dans lesquelles
sont intervenus des changements statutaires frquents, non justifis par la
situation conomique de lentreprise ;
3) Le recours linterposition de personnes physiques
nintervenant quen apparence pour le compte de socits ou de particuliers
impliqus dans des oprations financires ;
4) La ralisation doprations financires incohrentes au regard
des activits habituelles de lentreprise ;
5) La progression forte et inexplique, sur une courte priode, de
sommes crdites sur les comptes nouvellement ouverts ou jusque-l peu
actifs ;
6) La constatation danomalies dans les factures ou bons de
commande ;
7) Le recours inexpliqu des comptes utiliss comme des comptes
de passage ou par lesquels transitent de nombreuses oprations tant au
crdit quau dbit et alors que les soldes sont souvent proches de zro ;
8) Le retrait frquent despces dun compte professionnel ou leur
dpt sur un tel compte non justifi par lactivit conomique ;
9) La difficult didentifier les bnficiaires effectifs et les liens
entre lorigine et la destination des fonds, recours des structures
socitaires complexes et des montages juridiques, recours des comptes
professionnels non financiers de passage ;
10) Les oprations financires internationales sans cause
juridique ou conomique apparente se limitant le plus souvent des transits
de fonds en provenance ou destination de ltranger, notamment avec des
tats qui nont pas conclu de convention permettant laccs aux informations
bancaires ;
11) Le refus du client de produire des pices justificatives quant
la provenance des fonds ou quant aux motifs avancs des paiements, ou
limpossibilit de produire des pices ;
12) Le transfert de fonds vers un pays tranger suivi de leur
rapatriement sous la forme de prts ;
13) Lorganisation de linsolvabilit par la vente rapide dactifs
des personnes physiques ou morales lies ou des conditions qui traduisent un
dsquilibre manifeste et injustifi des termes de la vente ;
14) Lutilisation rgulire par des personnes physiques domicilies et
ayant une activit en France de comptes dtenus par des socits
trangres ;
15) Le dpt par un particulier de fonds sans rapport avec son
activit ou sa situation patrimoniale connues ;
- 140 -
16) La ralisation dune transaction immobilire un prix
manifestement sous-valu.
Les cas envisags par le dcret du 16 juillet 2009 prcit, qui nest
pas sans susciter quelques interrogations sur son contenu, quon dtaille dans
la partie du rapport consacre au concours apport par lAutorit de contrle
prudentiel (ACP) la lutte contre lvasion fiscale internationale, permettent
en tout cas dapprhender les multiples visages que peut prendre la fraude
fiscale.
(3) Une tentative de dfinition de la fraude fiscale
Ainsi, ces diffrents lments offrent une vision plus prcise de ce
quest la fraude fiscale et autorisent votre rapporteur tenter den poser une
dfinition gnrique. Cet exercice parat dautant plus utile que le terme de
fraude est souvent utilis mauvais escient, prcisment parce quelle nest
pas dfinie par les textes. Aussi la fraude fiscale semble-t-elle correspondre
au fait dchapper limpt par une violation intentionnelle des textes
applicables, exposant de ce fait le contribuable des sanctions.
Ceci tant dit, votre rapporteur peut revenir sur la dimension
internationale de ses investigations. En effet, la fraude fiscale se rvle de
plus en plus sophistique dans la mesure o elle recourt la localisation
dactifs ltranger, et ce de manire croissante, devenant plus difficile
dtecter par ladministration.
b) La dissimulation dactifs ltranger : la nouvelle frontire de la
fraude
(1) Non plus franchir, mais contourner les frontires
Les frontires demeurent le support privilgi de la dissimulation
dactifs. En effet, la localisation de ces derniers dans dautres juridictions
limite les investigations de ladministration franaise. La tche de cette
dernire est complexifie, voire rendue impossible, par la ncessit de recourir
lassistance des administrations trangres pour obtenir les renseignements
ncessaires la reconstitution des bases imposables en France.
Il faut nanmoins se dtacher de limage dpinal prsentant la fraude
fiscale internationale sous les traits dindividus rivalisant dastuce pour
convoyer quelques lingots dor ou billets, linsu des douaniers, dans des pays
frontaliers la fiscalit plus clmente. Comme la soulign M. Thierry Nesa,
la tte de la direction nationale des vrifications de situations fiscales
(DNVSF) : On ne passe plus les frontires les mallettes pleines de billets :
cela nexiste quasiment plus
1
.

1
Cf. audition de M. Thierry Nesa, directeur de la direction nationale des vrifications de
situations fiscales (DNVSF), du mardi 3 avril 2012.
- 141 -
La sortie des capitaux et des actifs hors de France ne constitue pas le
cur de la fraude fiscale ; une telle opration va laisser des traces partout,
avec, en premier lieu, des virements bancaires
1
.
Dsormais, les services de contrle cherchent dtecter les actifs qui
nont jamais transit par le territoire franais. Ce sont bien ces derniers qui
sont les plus difficiles retrouver et rintgrer lassiette taxable, ne laissant
que peu dindices de leur existence aux autorits franaises. Ils permettent
ainsi aux contribuables concerns dchapper limposition des revenus quils
gnrent
2
, limpt de solidarit sur la fortune (ISF), la taxation des plus-
values en cas de cession, aux droits de succession le cas chant, etc.
La nouvelle frontire de la fraude fiscale nest donc pas celle qui
se franchit, mais celle qui se contourne.
Ces capitaux ou actifs localiss ltranger proviennent en grande
partie dactivits exerces hors de France. Il peut galement sagir
dhritages se transmettant de gnration en gnration depuis des temps
parfois reculs ; cet gard, M. Thierry Nesa a mentionn lexistence de cas
o les biens placs en Suisse remontaient la Rvolution franaise
3
!
(2) La diversit des supports de la dissimulation dactifs ltranger
La rcente affaire dite de la liste HSBC , qui a succd, et sans
doute prcd, dautres affaires de listes permet dillustrer le phnomne
et son importance.
Laffaire de la liste HSBC
La liste HSBC dsigne les fichiers informatiques saisis dans le cadre dune
procdure judiciaire auprs dun ancien salari de HSBC, M. Herv Falciani, contenant
des informations sur des comptes dtenus par des clients de la banque en Suisse.
En 2009, le Parquet prs le tribunal de grande instance (TGI) de Nice reoit
une commission rogatoire des autorits suisses concernant M. Falciani, souponn
davoir drob son ancien employeur des donnes informatiques. Dans le cadre dune
perquisition ralise la demande du Parquet fdral de Berne, des fichiers crypts sont
retrouvs au domicile de celui-ci. M. Falciani affirme alors quil sagit de donnes
portant sur des comptes bancaires dissimuls en Suisse. De ce fait, les donnes saisies
ont t transmises au ministre en charge du budget linitiative du procureur de la
Rpublique Nice, M. ric de Montgolfier
4
.

1
Ibid.
2
Il faut rappeler que les rsidents fiscaux en France sont imposs, au titre de limpt sur le
revenu (IR), sur la base de leur revenu mondial (cf. article 4 A du CGI).
3
Cf. audition de M. Thierry Nesa prcite.
4
Cf. audition de M. ric de Montgolfier, procureur gnral prs la Cour dappel de Bourges, du
mardi 22 mai 2012.
- 142 -
Ces fichiers comprenaient prs de 8 000 rfrences bancaires, correspondant
environ 2 200 foyers fiscaux encore existants ce jour
1, 2
.
A partir de ces informations, ladministration fiscale a pu engager des enqutes
approfondies afin de dtecter les situations frauduleuses parmi celles rfrences. La
direction nationale des vrifications de situations fiscales (DNVSF), spcialise dans le
contrle des particuliers les plus fortuns et des contribuables la notorit avre, a t
saisie de laffaire. Elle a commenc par examiner les 1 000 dossiers les plus importants.
A la fin du mois de mars 2012, prs de 500 dossiers taient dfinitivement traits,
portant sur plus de 700 millions deuros de capitaux ; les impts et pnalits mis en
recouvrement cette date slevaient 130 millions deuros
3
.
Dans certains dossiers, il a en outre t possible de recourir aux prrogatives
judiciaires de la brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale (BNRDF),
aussi appele police fiscale , afin de dnouer des contrles que les services du
contrle fiscal, seuls, ne parvenaient pas faire aboutir
4
.
Le traitement, ce jour, de 500 dossiers de la liste HSBC -
figurant parmi les plus importants - a permis de faire merger des actifs
auparavant dissimuls dun montant suprieur 700 millions deuros. Ds
lors que la liste ne concerne que quelques milliers de rfrences bancaires,
dont bon nombre ne correspondent apparemment qu des montants
relativement modestes, il est possible dentrevoir lampleur des capitaux
dissimuls par des contribuables franais ltranger
5
(voir lintroduction au
prsent rapport).
A nen pas douter, il ne sagit que de la partie merge de
liceberg.
Au demeurant, le volet britannique de la liste HSBC ressort
comme nettement plus consistant que sa dimension franaise puisque, selon
les informations recueillies par votre rapporteur lors de son dplacement
Londres, les avoirs identifis comme rattachables des rsidents du
Royaume-Uni slveraient 8 milliards de livres pour les particuliers et
4 milliards de livres pour les entreprises, soit un total de 12 milliards de
livres (environ 15 milliards deuros) plus de vingt fois suprieur aux
constatations faites par le ministre du budget.

1
Ces informations concernent les exercices 2006 et 2007, dates auxquelles environ 3 000 foyers
fiscaux taient impliqus, ce qui explique lappellation de liste des 3 000 galement donne
la liste HSBC .
2
Cf. audition de M. Thierry Nesa prcite.
3
Cf. audition de MM. Philippe Parini, directeur gnral des finances publiques, Jean-Marc
Fenet, directeur gnral adjoint des finances publiques charg de la fiscalit, Jean-Louis
Gautier, ancien chef du service du contrle fiscal, du mardi 27 mars 2012.
4
Cf. audition de M. Bernard Petit, sous-directeur de la lutte contre la criminalit organise et la
dlinquance financire la direction centrale de la police judiciaire, du mardi 27 mars 2012.
5
A titre indicatif, M. Antoine Peillon, dans son ouvrage Ces 600 milliards qui manquent la
France. Enqute au cur de lvasion fiscale (2012), estime 220 milliards deuros les actifs
franais dissimuls par des particuliers dans les paradis fiscaux.
- 143 -
A ce propos, on mentionnera encore que la new disclosure
opportunity , prcurseur de notre cellule de rgularisation fiscale lance au
Royaume-Uni en 2004 a pu concerner 400 000 contribuables disposant,
travers sept banques installes sur le territoire britannique, de comptes dans les
centres offshore.
La liste HSBC concerne exclusivement des comptes bancaires non
dclars ; toutefois, les contrats dassurance-vie souscrits auprs
dorganismes tablis hors de France constituent galement un support
privilgi de la dissimulation dactifs et de capitaux. En effet, ces
placements offrent un degr de discrtion comparable aux comptes bancaires
tout en prsentant une attractivit accrue du fait de leur rmunration.
La banalit du recours aux contrats dassurance-vie ouverts
ltranger semble mise en vidence par les pratiques commerciales qui les
entourent. A cet gard, le Professeur Thierry Lamorlette a mentionn, au cours
de son audition
1
, lexemple dun banquier genevois de trs haut de gamme
commercialisant de tels contrats en France ; en association avec des
assureurs luxembourgeois, des contrats dassurance-vie insaisissables en
France taient proposs en toute lgalit ; un chef dentreprise disposant dau
moins 3 millions deuros dactifs pouvait mme rentrer dans le fonds
dassurance-vie .
Toutefois, les comptes bancaires et les contrats dassurance-vie
non dclars ouverts ltranger ne sauraient, eux seuls, puiser le sujet
des supports de la dissimulation des particuliers. Ces derniers peuvent, en
effet, recourir une grande diversit dinstruments dont il parat difficile de
faire un recensement exhaustif.
Malgr tout, les investigations menes par votre rapporteur semblent
appeler un traitement approfondi dun dispositif encore trop mconnu en
France et qui prsente dimportantes commodits concernant la dissimulation
dactifs : les trusts.
(3) Le trust, une pratique anglo-saxonne fraudogne
(a) La dissimulation de biens dans des trusts
La dissimulation des revenus peut galement faire intervenir une
relation dune autre nature que celle rsultant dun compte bancaire
ou dun contrat dassurance vie : il sagit du trust.
En effet, pratique dorigine romaine et dveloppe au Moyen-Age, le
trust nest ni un contrat, ni un mandat, ni une personne morale. Il est constitu
dune triple relation juridique , fonde sur la confiance, entre le
constituant (settlor), ladministrateur en charge de la gestion du trust (trustee)
et le bnficiaire (beneficiary).

1
Cf. audition du Pr. Thierry Lamorlette et de M. Thibault Camelli, auteurs de louvrage
Stratgies fiscales internationales, du mardi 6 mars 2012.
- 144 -
Aux termes de la Convention de La Haye du 1
er
juillet 1985, lobjet
du trust consiste placer des biens sous le contrle dun administrateur dans
lintrt dun ou plusieurs bnficiaires ou dans un but dtermin. Le titre
relatif aux biens placs dans le trust est donc tabli au nom du trustee qui en
est propritaire dans lintrt dautrui et non pas dans le sien propre
1
.
Contrairement la fiducie, le trust opre une dissociation de la proprit.
2,3
Instrument dune grande souplesse, le trust peut tre irrvocable ou
rvocable, selon quil entrane ou non le dessaisissement dfinitif de la
proprit des biens mis en trust par le constituant. Il peut tre institu de
manire simple ou discrtionnaire, selon le pouvoir dont dispose le trustee de
remettre le capital, ou de distribuer les revenus placs dans le trust, aux
bnficiaires.
La cration dun trust peut viser, comme cest souvent le cas dans
les pays anglo-saxons, rpondre des problmatiques de gestion du
patrimoine aussi diverses que lpargne des frais de scolarit universitaire des
enfants jusqu la transmission des biens en cas de succession.
Dans le domaine de lentreprise, le cycle dauditions a galement
rvl quil pouvait tre utilis pour des raisons de squestration des fonds.
Ainsi, M. Christophe de Margerie, prsident directeur gnral de Total, a
dclar
4
:
Chez Total, les [trusts] existent uniquement pour des raisons
juridiques et non pas fiscales. Jvoquerai un seul exemple, savoir la remise
en tat des sites. [] Nous crons donc des trusts, qui sont en fait des comptes
squestres sur lesquels largent est dpos et ne peut tre utilis quen un
temps et un lieu donns, soit la fin des concessions.
A ce moment-l, on est en mesure de rcuprer les sommes en
question, pour les utiliser exclusivement la remise en tat des sites ; elles ne
peuvent tre utilises dautres fins par les tats dans lesquels nous
travaillons.
Bien quayant sign la Convention de la Haye, la France ne la
pas ratifie. En consquence : ce dispositif na pas t transpos en droit
interne.

1
Les biens du trust ne font pas partie du patrimoine de son trustee.
2
La dissociation est opre entre le legal ownership et le beneficial ownership .
3
Cf. Rapport n 11 (2006-2007) de M. Henri de RICHEMONT, fait au nom de la commission des
lois.
4
Cf. audition du mardi 29 mai 2012.
- 145 -
Nanmoins, il ny est pas totalement tranger. Tout dabord, un
rgime de transfert de biens similaire, mais distinct, a t introduit en droit
franais en 2007 : la fiducie
1
.
Puis, afin de mettre fin une certaine inscurit juridique rsultant de
lutilisation des trusts anglo-saxons
2
, la premire loi de finances rectificative
pour 2011
3
en a pos une dfinition accompagne de celle de son
constituant
4
. Ensuite, elle a prvu limposition des trusts aux droits de
mutation titre gratuit
5
, lISF
6
ainsi qu une nouvelle taxe sagissant des
trusts qui nauraient pas t dclars au titre de lISF
7
.

1
La loi n 2007-211 du 19 fvrier 2007 introduit la fiducie, codifie larticle 2011 du code
civil. Celle-ci est dfinie comme lopration par laquelle un ou plusieurs constituants transfrent
des biens, des droits ou des srets, ou un ensemble de biens, de droits ou de srets, prsents ou
futurs, un ou plusieurs fiduciaires qui, les tenant spars de leur patrimoine propre, agissent
dans un but dtermin au profit dun ou plusieurs bnficiaires . Ce rgime se distingue du trust
sur les modalits de son laboration. Ainsi, la fiducie doit tre tablie par la loi ou par contrat,
de manire expresse. De surcrot, le contrat de fiducie est frapp de nullit absolue sil procde
dune intention librale au profit du bnficiaire.
2
La jurisprudence reconnaissait la validit de trusts constitus ltranger, mais il ntait pas
toujours possible de qualifier les relations juridiques caractristiques du trust au regard des
catgories juridiques de droit interne pour en dduire la fiscalit applicable. De surcrot, ces
incertitudes sur le rgime fiscal des trusts taient de nature faciliter le recours cet instrument
des fins dvasion fiscale. Il en rsultait un traitement inquitable des contribuables selon le
mode de gestion de leur patrimoine.
3
Cf. article 14 de la loi n 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.
4
Cf. article 792-0 bis du code gnral des impts.
5
Cf. article 792-0 bis du CGI. Toute transmission dune part dtermine par voie de donation ou
succession, effectue par lintermdiaire dun trust, donne lieu limposition du bnficiaire au
barme de droit commun en fonction du lien de parent quil a avec le constituant : le trust est
donc transparent fiscalement. En cas de transmission dune part globalement due des
bnficiaires descendants du constituant, sans quil soit possible de la rpartir entre eux, cette
part est alors soumise au droit de mutation au taux marginal du barme, soit 45 %. Le solde est
tax 60 %. Il convient de souligner que si le trustee est soumis la loi dun Etat ou un
territoire non coopratif (ETNC), ou si le constituant est un rsident de France au moment de la
cration du trust, pour les trusts crs aprs le 11 mai 2011, le taux de 60 % sappliquera en tout
tat de cause. Le redevable des droits est alors le trustee, qui devrait les acquitter dans un dlai
de six mois.
6
Cf. article 885 G ter du CGI qui tend aux trusts le principe appliqu en matire de fiducie. Les
biens et produits capitaliss dun trust sont compris dans le patrimoine taxable du constituant
pour leur valeur vnale au 1
er
janvier de lanne dimposition.
7
Cf. article 990 J du CGI. La taxe slve 0,5 %.
- 146 -
Les nouvelles dispositions sappliquent si lune des conditions
suivantes est remplie :
- le constituant, au sens fiscal franais, est domicili en France ;
- le bnficiaire est domicili fiscalement en France ;
- lactif, mobilier ou immobilier, est situ en France
1
.
Ces nouvelles rgles ont t associes des obligations
dclaratives la charge de ladministrateur concernant dune part, la
constitution, la modification, les termes ou lextinction du trust et toutes
stipulations ventuelles complmentaires, ainsi que dautre part, lensemble
des biens valoriss au 1
er
janvier de lanne
2
.
Toutes les transmissions titre gratuit, ralises par le biais dun
trust, tant dsormais soumises aux droits de mutation, la violation des
nouvelles rgles est constitutive de fraude fiscale.
Force est de supposer que cet outil patrimonial anglo-saxon a
donn lieu des phnomnes massifs dvasion fiscale. Me Claude
Dumont-Beghi a ainsi qualifi les montages mis en uvre de leurres en
insistant sur leur extrme opacit : Imaginez un marionnettiste et des
marionnettes : un trust fonctionne de la mme manire
3
.
Rappelons que la cration de trusts fait gnralement intervenir
diffrents territoires tels que les Iles Camans ou Singapour. Cet loignement
est ncessaire toute tentative dvasion puisque le trust est considr en droit
franais comme une libralit
4
. En tant que donation, il est prsum
rapportable la succession. Les biens le composant doivent tre dclars au
titre de larticle 1837 du code gnral des impts.
Ainsi, M. Guillaume Daieff, juge dinstruction au Ple financier du
Tribunal de grande instance de Paris, a mentionn le recours aux trusts, en
prcisant
5
que les informations judiciaires quil a eu connatre concernaient
les droits de succession : omission de dclaration de biens meubles,
notamment des actions de socits, omission de dclaration dimmeubles,
lesquels ont tous t placs dans des trusts institus dans des paradis fiscaux
tels les Bahamas, Guernesey ou Singapour.

1
Plus prcisment et sous rserve de lapplication des conventions fiscales, les droits de
mutation titre gratuit sappliquent aux termes de larticle 750 ter du CGI :
aux biens franais et trangers des donateurs ou dfunts domicilis fiscalement en France ;
aux biens franais des donateurs ou dfunts non-rsidents en France ;
aux biens franais et trangers reus par les hritiers, donataires ou lgataires, domicilis
fiscalement en France la condition quils laient t pendant au moins six des dix annes
prcdant celle au cours de laquelle ils reoivent les biens.
2
Cf. article 1649 AB du CGI.
3
Cf. audition de Me Claude Dumont-Beghi du 24 avril 2012.
4
Cf. audition de Me Claude Dumont-Beghi du 24 avril 2012.
5
Cf. audition du 23 mai 2012.
- 147 -
A titre dillustration, un rsident souhaitant dissimuler ses
participations dans un groupe franais peut les faire porter par une socit
trangre, elle-mme dtenue par un trust ainsi que lillustre le schma
ci-dessous. Le montage est ralis en deux temps.
Tout dabord, sont mises en uvre les modalits dacquisition de
la participation dans une socit dite cible , gnratrice de revenus par
le biais dune socit dite prdatrice trangre. Cette acquisition est
effectue par voie dendettement dont les intrts demprunt sont dductibles.
Dans un second temps, les titres acquis sont cds en tant exonrs
de toute plus-value car la cession est accomplie par la socit prdatrice et non
le bnficiaire effectif.
Dans lexemple ci-dessous, un rsident franais a constitu un trust
aux Iles Vierges, dont le conjoint est le bnficiaire. Ce trust, gr par trois
trustees (afin dopacifier le schma), cre une holding au Luxembourg et en
dtient 99 % des titres. Un avocat luxembourgeois intervient comme second
associ hauteur de 1 %.
La holding luxembourgeoise procde limmatriculation dune
socit au Luxembourg dont elle est lunique actionnaire. Cette nouvelle
socit, la socit prdatrice , acquiert alors une participation hauteur de
25 % dans le groupe franais, la socit cible , par le biais dun leveraged
buy out.
En consquence, les revenus du groupe franais sont achemins vers
la socit luxembourgeoise par la voie de diffrents dispositifs fiscaux tels que
le rgime mre filles, etc. Ces revenus permettent de rembourser lemprunt de
cette dernire qui a conduit lacquisition de la participation dans le groupe
franais. Ils sont diminus des intrts demprunt verss la banque au titre de
leur dductibilit.
Au total, la dtention de la participation du rsident franais tend
tre masque par linterposition de deux structures, un trust et une
socit, crs ltranger.
De surcrot, lorsque la cession des titres interviendra, elle sera
exonre de toute imposition de la plus-value au Luxembourg.
Enfin, la porte de ces schmas dvasion fiscale ne saurait tre
ignore puisque le montage financier peut tre constitu en cascade . Il
conduit alors la transmission automatique des biens incorpors dans le trust
un nouveau bnficiaire en cas de dcs du prcdent.
- 148 -
Montage permettant une exonration des plus values de cession de participations
Source : direction nationale des enqutes fiscales
TRUST
TRUSTEE n 1 aux
Iles Vierges
TRUSTEE n 2
Singapour
TRUSTEE n 3 en
Nouvelle Zlande
HOLDING A.B SA
Luxembourg
SOCIETE LUXEMBOURGEOISE
Groupe franais
Avocat
luxembourgeois
M. et Mme X,
rsidents franais
100 %
Acquisition dune
participation de 25 %
99 %
Constitution par
M. X au profit de
Mme X
M. X dirigeant de droit
1 %
- 149 -
(b) Une illustration du recours aux trusts : le march de lart
(i) La dmatrialisation des uvres dart dans les trusts
La dissimulation de biens dans des trusts trouve sappliquer
dans le domaine des uvres dart, ainsi que la soulign Me Dumont-
Beghi
1
: Lexemple des Wildenstein nous le montre. Vous avez compris que
les milliers duvres, de tableaux des Wildenstein sont intgrs dans des
trusts situs aux les Caman, aux Bahamas, Guernesey que jai fait
merger. Cest une technique que les Wildenstein ont utilise de gnration en
gnration. .
Le caractre illgal ne rside pas dans la constitution du trust qui,
indpendamment de toute cause, est licite, mais dans la tentative de
dissimulation de la composition des biens placs dans le trust et de lidentit
relle du propritaire du tableau.
Dune manire plus gnrale, il est apparu, lors du cycle dauditions
2
,
que le march de lart constitue un terrain propice la ralisation
doprations dvasion fiscale dans la mesure o luvre dart constitue un
bien meuble, difficilement traable et estimable.
En effet, linformation des transactions ny est pas parfaite pour des
raisons tant lgitimes, lies la discrtion, quillgitimes lorsque lopration
relve dune volont dchapper limpt.
Sagissant tout dabord des achats dun montant modeste ,
ceux-ci peuvent constituer des techniques dvasion ou de blanchiment de
fraude fiscale. Les auditions ont mis en lumire une pratique des paiements en
liquide au-del des sommes autorises lgalement
3
.
Quant aux peintres reconnus, lacquisition de leurs uvres constitue
un placement dpourvu de risque qui peut tre ralis en toute confidentialit
par ceux qui cherchent viter limpt. En outre, Me Claude Dumont-Beghi
4
a
soulign la rentabilit de tels placements en faisant valoir que celle-ci
permet ceux qui se font aider dune banque de faire des consignations ou
dobtenir du cash. Lusage de trusts en la matire est donc une mthode de
financement occulte .
La mobilit des uvres et la discrtion qui peut laccompagner
constituent donc des facteurs fraudognes. Elle peut conduire tant des
oprations :
- dempilage, dans la mesure o il est possible de dissimuler
lexistence mme dune uvre dart et de procder relativement aisment
son transfert au profit dun tiers - y compris transfrontalier ;

1
Cf. audition du 24 avril 2012.
2
Cf. audition de la Direction nationale denqutes fiscales, DNEF.
3
En principe maximum 10 000 euros pour un rsident tranger et 3 000 euros pour un rsident
franais.
4
Cf. audition du 24 avril 2012.
- 150 -
- dintgration, qui permet non seulement de dissimuler lorigine
illgale des fonds mais galement de possder une uvre dont la valeur ne
pourra que crotre en raison de la renomme de son auteur.
(ii) La nbuleuse du march de lart
Il est apparu dans le cadre du cycle des auditions que certains
acteurs du march de lart ntaient pas prompts accepter toute
contrainte en matire de traabilit de la proprit des uvres, comme la
soulign Me Claude Dumont-Beghi
1
.
Tout est organiser dans le march de lart. Ainsi, dans laffaire
Wildenstein, tous les meubles qui se trouvaient dans lhtel particulier de
Daniel Wildenstein rue La Botie ont t vendus par Christies Londres,
alors quils taient en indivision. Le marchand sest donc satisfait des
dclarations de proprit des Wildenstein, alors que, lissue de la
procdure, les propritaires de plusieurs lots navaient toujours pas t
identifis. Certains lots nont pas t vendus et lon ne sait pas o ils se
trouvent. Il serait donc de lintrt de tous que cette grande nbuleuse du
march de lart soit mieux organise .
Ce constat est galement dress par M. Bernard Salvat, directeur
national des enqutes fiscales
2
. Il a ainsi dclar devant votre commission :
Le sujet des uvres dart est difficile pour nous. Il fut un temps o la BNI 4
avait un il sur ces dossiers. Ce segment est difficile suivre parce que, vous
le savez, les uvres darts sont exonres de limpt de solidarit sur la
fortune (ISF). Nous navons donc pas dides sur le stock de fortune
reprsent par les uvres dart. Et il mest impossible de placer un agent
dans toutes les salles de vente .
Pour autant, sagissant des obligations de vigilance qui psent sur
les vendeurs, il apparat quaux termes du recueil des obligations
dontologiques des oprateurs de ventes volontaires de meubles aux enchres
publiques du 21 fvrier 2012
3
, loprateur de ventes volontaires et le
commissaire-priseur de ventes volontaires sont tenus un devoir de vigilance.
A cette fin, ils mettent en uvre lensemble des moyens dont ils disposent pour
identifier et porter la connaissance des autorits comptentes dans les
conditions dfinies par la loi, les oprations susceptibles de concourir la
ralisation dinfractions telles que le trafic de biens culturels ou le
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme .

1
Cf. audition du 24 avril 2012.
2
Cf. audition du 10 avril 2012.
3
Arrt du 21 fvrier 2012 portant approbation du recueil des obligations dontologiques des
oprateurs de ventes volontaires de meubles aux enchres publiques publi au Journal officiel du
29 fvrier 2012.
- 151 -
Cette rfrence laconique nous renvoie au guide pratique lusage
des socits de ventes volontaires qui a pour objet de sensibiliser les SVV
aux obligations qui sont les leurs dans le cadre de la rglementation de lutte
contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme.
Nanmoins, force est de constater une certaine impuissance de leurs
tutelles (ministre de la justice et Conseil des ventes volontaires notamment),
accompagne dobstacles aux contrles du fait de la difficult didentification
des dtenteurs de droits et de leur origine, qui peuvent rclamer des
investigations trs approfondies. A cet gard, des analyses plus systmatiques
devraient porter sur certaines pratiques, notamment celles de retraits in
extremis des ventes.
Cest ainsi, trs juste titre, que notre collgue
Mme Corinne Bouchoux particulirement experte de la question des uvres
dart spolies durant lOccupation a soulign les enjeux dune mobilisation
renouvele pour que la lutte contre lvasion fiscale soit aussi loccasion de
progresser dans le combat contre ces spoliations avres ou plus mconnues.
c) Svader tout en restant chez soi ? Le cas des faux expatris
Lvasion fiscale emprunte parfois les voies les plus inattendues.
Ainsi, il est apparu que certains contribuables parvenaient sexpatrier
fiscalement ltranger Tout en restant en France ! En mars 2012,
lUnion SNUI-SUD Trsor Solidaires, premire organisation syndicale de la
direction gnrale des finances publiques (DGFIP), a rvl par voie de presse
la dcouverte de 193 cas de faux expatris , reprsentant plusieurs
millions deuros de redressements.
Larticle 4 A du Code gnral des impts (CGI) indique que les
personnes qui ont en France leur domicile fiscal sont passibles de limpt sur
le revenu en raison de lensemble de leurs revenus
1
. Prcisment, les faux
expatris prtendent avoir transfr leur domicile fiscal ltranger
afin de bnficier de rgimes fiscaux plus favorables mais continuent,
dans les faits, mener leur vie relle en France.
A cet gard, M. Thierry Nesa a prcis que les faux expatris sont
surtout nombreux dans nos dpartements limitrophes de pays trangers
2
.
Pour autant, ces faux expatris peuvent rsider dans dautres localisations
franaises, et notamment Paris ; il a, par exemple, t rapport votre
commission denqute le cas dun individu, officiellement domicili en
Belgique, qui vivait en ralit Paris avec son ex-pouse dans lappartement
dont il lui avait laiss lentire proprit lors dun divorce opportunment
prononc quelques mois avant le transfert de son domicile fiscal.

1
Le mme article dispose que les personnes dont le domicile fiscal est situ hors de France sont
passibles de cet impt en raison de leurs seuls revenus de source franaise.
2
Cf. audition de M. Thierry Nesa prcite.
- 152 -
La fausse expatriation est symptomatique du dilemme auquel
sont confronts nombre dexils fiscaux ; la volont de rduire sa charge
fiscale se heurte bien souvent la difficult dabandonner un pays o lon a
nou la majeure partie de ses liens affectifs ou centres dintrt et qui prsente
galement de nombreuses facilits en matire dducation, de culture, mais
aussi de sant.
En tout tat de cause, les 193 faux expatris recenss ne
reprsentent quune partie du phnomne ; aussi, M. Vincent Drezet,
secrtaire national de lUnion SNUI-SUD Trsor Solidaires, a dplor, lors de
son audition : Malheureusement, le nombre des faux expatris fiscaux
franais ne se limite pas 200
1
. Cette situation nest certainement pas
sans lien avec la difficult pour ladministration dapporter la preuve de
la fausse expatriation , mise en vidence par M. Thierry Nesa : Le
problme est que la preuve est extrmement difficile apporter. Le juge
administratif nous demande de produire une preuve formelle quil nous est
difficile de matrialiser, sauf avoir des constats de police judiciaire
2
.
De fait, lidentification des faux expatris ne semble pas la
mesure dun phnomne qui nest sans doute pas cibl prioritairement
par le contrle fiscal.
2. La fraude fiscale des entreprises : du petit entrepreneur la
multinationale
Si la fraude des particuliers constitue le lieu commun de lvasion
fiscale, il en est un autre, tout aussi discutable, concernant les entreprises. A
plusieurs reprises, votre rapporteur a t confront laffirmation suivante :
afin de rduire leur charge fiscale, les entreprises optimisent leur
imposition mais ne fraudent pas.
Les travaux de votre rapporteur naboutissent pas la mme
conclusion. Les donnes relatives aux sanctions des pratiques frauduleuses
quil dtient montrent bel et bien que la fraude fiscale des entreprises
existe, notamment en ce qui concerne limpt sur les socits. Toutefois, une
analyse approfondie de ces mmes donnes fait apparatre une situation
surprenante : la fraude fiscale des entreprises serait principalement le fait
des petits entrepreneurs Certes, les grandes entreprises disposent de
moyens pour procder loptimisation visage lgal plutt qu la fraude ;
mais la quasi-absence dentreprises de taille significative dans les
sanctions prononces pour fraude fiscale vaut dtre releve alors mme
que les redressements fiscaux montrent que les enjeux financiers sont
plutt de leur ct.

1
Cf. audition de MM. Laurent Gathier, secrtaire gnral de lUnion SNUI-SUD Trsor
Solidaires, et Vincent Drezet, secrtaire national, du 20 mars 2012.
2
Cf. audition de M. Thierry Nesa prcite.
- 153 -
a) Une fraude fiscale des entreprises principalement sanctionne chez
les petits entrepreneurs
Evaluer lampleur de la fraude fiscale des entreprises prsente une
difficult indniable. Toutefois, les donnes dont dispose votre rapporteur
indiquent clairement quil ne sagit pas dun phnomne ngligeable.
Il suffit, pour ce faire, de se reporter au bilan dactivit pour lanne
2011 de la Commission des infractions fiscales (CIF), qui est obligatoirement
saisie pour avis des plaintes que souhaite dposer ladministration pour fraude
fiscale. Ainsi, il apparat que les montants frauds ayant donn lieu une
procdure pnale se sont levs 112,53 millions deuros au titre de
limpt sur les socits (IS). De mme, la fraude la taxe sur la valeur
ajoute (TVA) poursuivie, qui intervient ncessairement dans un cadre
commercial, a reprsent 272,18 millions deuros
1
.
Rpartition par impts et taxes des dossiers poursuivis pnalement
linitiative de ladministration fiscale
Droits viss
pnalement*
Nombre daffaires
en cause
Moyenne par
dossier*
Taxe sur la valeur ajoute 272 180 334 776 350 747
Impt sur les socits 112 532 934 386 291 536
Impt sur le revenu 38 902 180 206 188 845
Droits denregistrement 396 359 1 396 359
Taxes diverses 267 361 2 133 680
TOTAL 424 279 168 924 459 176
* En euros
Source : Rapport dactivit de la commission des infractions fiscales en 2011.
Nanmoins, les comportements frauduleux ayant fait lobjet de
poursuites pnales ne constituent quune faible partie de la fraude. En
effet, cette dernire ne donne pas systmatiquement lieu, loin sen faut, au
dpt dune plainte par ladministration.
Par ailleurs, votre rapporteur a t surpris de constater que la
grande majorit des plaintes dposes par ladministration pour fraude
fiscale concernaient de petits entrepreneurs. Sur les 924 dossiers donnant
effectivement lieu un dpt de plainte devant la justice, 272 concernaient des
entreprises du btiment et 73 des activits de vente ou de rparation

1
Certains montants frauds au titre de limpt sur le revenu (IR) 38,9 millions deuros au total
- concernent galement des entreprises dans le cas des entrepreneurs individuels ou des petites
socits ayant fait le choix dtre imposes directement entre les mains des associs. Cependant,
les donnes rcoltes dans le bilan dactivit de la Commission des infractions fiscales (CIF) ne
permettent pas de dterminer les montants dIR frauds dans le cadre des entreprises.
- 154 -
dautomobiles. Ce constat est renforc par la faiblesse des montants
moyens frauds : 350 747 euros au titre de la TVA et 291 536 celui de lIS.
Cela conduit votre rapporteur sinterroger sur leffectivit de la
rpression de la fraude des grandes entreprises dans la mesure o celle-ci
est loin dtre ngligeable et semble porter sur des montants importants
comme il va sattacher le montrer. Mais, avant cela, votre rapporteur
souhaite sarrter sur une fraude aux caractristiques singulires : la fraude
la TVA.
b) La fraude la TVA : massive, varie et de plus en plus complexe
La TVA reprsente de loin la premire recette fiscale de ltat : son
produit constitue 48 % des recettes nettes de ltat en 2011. Cest pourquoi
il est particulirement important danalyser lampleur et les caractristiques de
la fraude cet impt.
En rponse la demande de la commission des finances de
lAssemble nationale, la Cour des comptes a rcemment ralis une
enqute sur la gestion et le contrle de la TVA. Votre commission
denqute a pu entendre ce sujet M. Christian Babusiaux, prsident de la
premire chambre de la Cour des comptes, afin de tirer de ce rapport, rendu
la fin du mois de fvrier 2012
1
, les enseignements concernant la fraude.
Il apparat que la fraude la TVA est croissante et massive, et
paradoxalement mal connue du fait de sa diversit et de sa complexit.
La Cour des comptes estime que la fraude la TVA est passe entre
2000 et 2006 de 5,2 environ 10 milliards deuros et sest stabilise depuis
ce niveau, qui reprsente aujourdhui entre le quart et le tiers de la fraude
fiscale totale. Ainsi, la fraude la TVA reprsente proportionnellement le
double de son poids dans les prlvements obligatoires : ceci suggre que le
taux de fraude sur la TVA pourrait tre environ deux fois suprieur la
moyenne de notre fiscalit, conclusion suspendue, il faut le souligner, la
significativit des redressements oprs sur les autres prlvements.
Si la France nest pas la plus touche des pays de lUE par cette
fraude, sa situation semble stre dgrade selon la Cour : les droits redresss
stagnent autour de 3 milliards deuros depuis 2000 quand les recettes nettes de
TVA ont augment de 22 % sur la priode. Seule une petite moiti de ces
droits redresss est effectivement recouvre et, dailleurs, le quart de ces
recouvrements serait sans enjeu budgtaire pour ltat puisquils portent sur
de simples dcalages dans le temps naffectant que la trsorerie de ltat.
La Cour justifie notamment cela par lvolution trs rapide de la
fraude la TVA, qui se nourrit de la dmatrialisation des flux et du
dveloppement des trs petites entreprises.

1
Et publi par la commission des finances de lAssemble nationale sous forme de rapport
dinformation n 4467 (XIII
me
lgislature) dpos par MM. Jrme Cahuzac et
Thierry Carcenac.
- 155 -
La connaissance dtaille de la fraude la TVA reste trs
insuffisante, cest pourquoi la DGFIP a lanc des contrles fiscaux alatoires
sur grande chelle, prlude ltablissement dune cartographie et dune
typologie sectorielle.
Il sagit incontestablement dune fraude trs diverse dans ses
caractristiques, de la plus fruste (activits occultes de type march noir,
fausses factures, fausses dclarations
1
) la plus complexe ( dimension
internationale, ou dmatrialise).
Institue en 1954, la TVA est un impt sur la consommation,
directement proportionnel au prix des biens et services. Cest en thorie un
impt relativement simple et son mode de perception fractionn chaque
tape de la cration de valeur ajoute le rend neutre pour les entreprises: les
oprateurs conomiques vendent et achtent des biens taxs limpt ; ils
collectent pour le compte de ltat la TVA facture leurs clients mais en
dduisent la TVA que leurs fournisseurs leur ont facture
2
. Lassujetti liquide
lui-mme la TVA : si la TVA collecte est suprieure la TVA dductible, il
paye une TVA nette ; sinon, un crdit de TVA apparat qui peut tre imput
sur les dclarations fiscales ultrieures ou tre rembours par ltat.
Le mcanisme de collecte repose donc en grande partie sur les
entreprises qui dclarent leur chiffre daffaires et calculent le montant de
TVA acquitter.
En principe, le risque de fraude se trouve dilu par le mode de
perception fractionn : la TVA collecte et reverse ltat par un oprateur
conomique en amont (quil pourrait tre tent de minorer) est aussi la TVA
dduite en aval par son client (lequel pourrait tre enclin la majorer). Ces
recoupements assurent un mcanisme dauto-surveillance spontan, qui
trouve nanmoins ses limites en cas de connivence entre le fournisseur et
son client.
Une autre caractristique de la TVA la rend moins sensible
lvasion fiscale : son assiette est peu mobile comparativement au capital ou
au travail qualifi.
Nanmoins, la complexit du rgime fiscal franais de la TVA, qui
rsulte des amnagements progressivement apports ses principes
fondateurs, nuit au contrle de cet impt et, de fait, encourage la fraude.
Ainsi, mme si la TVA est limpt le plus harmonis lchelle
communautaire, les rgles europennes
3
laissent une certaine latitude aux tats
membres dans le choix des taux : chaque tat adopte un taux normal qui ne

1
Par exemple, sous-dclaration auprs de la DGDDI des volumes de produits nergtiques mis
la consommation (le rgime drogatoire de TVA ptrole permettant aux oprateurs
deffectuer en suspension de TVA les oprations portant sur les produits ptroliers avant la mise
la consommation de ceux-ci sur le march intrieur franais).
2
La taxe est donc en principe assume par le consommateur final, seul ne pas pouvoir
procder des dductions.
3
Directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006.
- 156 -
peut tre infrieur 15 %. Un ou deux taux rduits sont possibles, qui ne
peuvent tre infrieurs 5 %, pour certains biens et services dsigns. Mais
des dispositions particulires autorisent les tats appliquer divers taux qui
taient dj en vigueur au 1
er
janvier 1991
1
et qui drogent ces rgles : taux
zro, taux super-rduits (infrieurs 5 %), taux parking
2
compris entre 12
et 15 %. Enfin, des drogations sont prvues pour loutre-mer. Ainsi, quand
dautres pays europens (comme lAllemagne, le Danemark ou les Pays-Bas)
ont choisi de navoir que deux taux diffrents, la France compte 10 taux de
TVA : quatre principaux (taux normal 19,6 %, taux rduits 5,5 % et, depuis
le 1
er
janvier 2012, 7 % et taux super-rduit 2,1 %), quatre en Corse et
deux outre-mer. Cette diversit des taux est de nature alimenter la fraude :
ainsi, il nest pas vident dtablir la distinction entre les produits alimentaires,
soumis au taux de TVA 5,5 %, et les produits alimentaires prpars en vue
dune consommation immdiate, dsormais
3
taxs 7 %.
Par ailleurs, les tats de lUE peuvent adopter des modalits
simplifies dimposition et de perception de la TVA pour les petites
entreprises, sous certaines conditions
4
. La France a dfini, ct du rgime
rel normal, trois autres rgimes simplifis en fonction du chiffre daffaires
ou du secteur dactivit : le rgime simplifi dimposition (RSI), le rgime
simplifi agricole (RSA) et la franchise de base (pour les micro-
entreprises, par exemple celles des auto-entrepreneurs). Du fait de la
prdominance des petites et moyennes entreprises dans le tissu conomique
franais, ces rgimes particuliers concernent en fait une grande majorit
des entreprises dont les oprations sont imposables la TVA : en effet, 71 %
des entreprises en bnficient, soit 41 % pour le RSI, 10 % pour le RSA et
20 % pour le rgime des micro-entreprises (dont certaines peuvent tre tentes
de sous-dclarer leur chiffre daffaires pour chapper aux obligations fiscales
dclaratives). Ce recours majoritaire aux rgimes particuliers ne contribue pas
simplifier le contrle de la TVA, dautant que le stock dentreprises
imposables a augment de plus de 1,2 million entre 1999 et 2010.
Enfin, un dernier facteur de complexit tient au fait que lassiette
de la TVA ne couvre pas la totalit des activits conomiques. Pour
diverses raisons, sont ainsi exonres les activits internationales, de sant,
denseignement, dune majorit doprations bancaires et dassurance Ainsi,
20 % des redevables de la TVA sont des redevables partiels : ils ralisent des
oprations situes dans le champ de la TVA mais dont certaines sont
exonres. Dautres sont des assujettis partiels : ils ralisent des oprations
sont certaines sont dans le champ de la TVA, dautres en dehors. De surcrot,
certaines entreprises peuvent bnficier dune franchise de TVA qui les
dispense de taxe en dessous dun certain seuil de chiffre daffaires.

1
Soit avant ladoption de la directive n 72/77 relative aux taux.
2
Taux suprieur 12 % pouvant tre provisoirement utilis par les tats membres qui
appliquaient avant le 1
er
janvier 1991 un taux rduit des produits qui ne devraient plus en
bnficier du fait de la directive 2006/112/CE.
3
Depuis le 1
er
janvier 2012.
4
Article 281 de la directive 2006/112/CE.
- 157 -
En outre, les volutions conomiques rcentes (dmatrialisation
et mondialisation) offrent de nouvelles opportunits de fraude la TVA,
brouillant les frontires entre tats, entre particuliers et entreprises ou entre
biens et services.
Le dveloppement du commerce lectronique
1
signifie quun nombre
croissant de ventes se fait par un rseau dmatrialis. Lorsquune telle vente
est suivie dun flux physique de biens, le risque de fraude est limit, dans la
mesure o la marchandise transite normalement sous couvert de documents de
circulation douaniers et o la TVA est collecte, sauf fausse dclaration, lors
du passage des frontires. En revanche, lorsque la vente concerne des biens
ou services dmatrialiss, par exemple par le biais de tlchargements en
ligne, aucun contrle douanier ne peut se faire sur un flux physique, ce qui
dconnecte la facturation de toute ralit matrielle et complique la dtection
de la fraude.
Lintgration commerciale croissante favorise aussi les opportunits
de fraude. Ainsi, au sein du march unique europen, une fraude
carrousel sest dveloppe partir du rgime dit 42 de franchise de
TVA sur les importations de marchandises immdiatement suivies de
rexpdition vers un autre tat membre: des socits tablies dans diffrents
tats membres, et souvent cres cette fin, ralisent entre elles des
oprations permettant de dtourner la TVA. Ainsi, une entreprise A (par
exemple en France) acquiert un bien auprs dune entreprise B tablie dans un
autre tat membre (vente qui est exonre de TVA, puisquelle constitue une
livraison intracommunautaire), puis le revend (en facturant la TVA) une
entreprise C en France. Lentreprise A collecte ainsi la TVA mais ne la reverse
pas ltat, ni son fournisseur (puisque la vente tait exonre). Lentreprise
C, pour sa part, demande le remboursement de la TVA quelle a acquitte (ou
la dduit) et peut ensuite revendre les marchandises lentreprise B (ou toute
autre entreprise situe dans un autre tat membre) en exonration de TVA, ce
qui permet denclencher un second tour de fraude (do lexpression de
carrousel ).
Avant que les administrations fiscales des diffrents pays se soient
aperues de la supercherie, les socits fraudeuses disparaissent et les trop-
perus de TVA sont dtourns par les vritables commanditaires de la fraude,
qui se cachent derrire les grants fictifs de ces socits-botes aux lettres. En
matire de carrousels de TVA, la Cour des comptes indique dailleurs que
les redressements demeurent faibles et, en tout tat de cause, ne donnent lieu
quasiment aucun recouvrement comptable pour le budget de ltat.
Ce systme de carrousel appliqu des transactions
dmatrialises est particulirement difficile djouer pour les
administrations : cest ainsi que la fraude aux quotas de CO
2
(qui sont des

1
Cf. le rapport d'information du Snat n 272 (2011-2012) : Commerce lectronique :
lirrsistible expansion de M. Jol Bourdin, fait au nom de la Dlgation la prospective, dpos
le 18 janvier 2012.
- 158 -
droits dmission de dioxyde de carbone acquis ou cds par les entreprises
europennes selon quelles dpassent ou non leur plafond dmissions
1
) a pu
faire perdre 1,6 milliard deuros au Trsor franais en quelques mois (de
lautomne 2008 linstruction fiscale de juin 2009 permettant dexonrer de
TVA les quotas de CO
2
). Des socits, coquilles quasi vides cres pour
loccasion, ont achet hors taxes, conformment aux rgles communautaires,
des quotas de CO
2
dans un tat membre, les ont revendus en France en
facturant la TVA 19,6 % sans la reverser ladministration fiscale et ont
relanc ce circuit en rinvestissant le produit de la fraude. Les montants
dtourns ont ensuite t transfrs vers des tats ou territoires non
coopratifs Laffaire a pu durer plusieurs mois du fait que la direction des
grandes entreprises, rattache la direction gnrale des finances publiques,
continuait rembourser de la TVA, ntant pas informe des anomalies
dtectes par les directions de contrle, ce qui, comme la suggr
M. Christian Babusiaux, traduit un dfaut de structuration et de pilotage au
sein de la DGFIP.
Selon lanalyse de la Cour des Comptes, la fraude sur les vhicules
doccasion en provenance des pays de lUE, trs rpandue
2
, illustre
galement les insuffisances du dialogue entre les services gestionnaires et
de contrle. Cette fraude repose sur lusage abusif du rgime drogatoire de
TVA sur la marge prvu pour sappliquer aux biens doccasion achets auprs
dun non redevable (personne non assujettie ou assujettie mais nayant pu
dduire la taxe affrente lachat du bien dans la mesure o la livraison du
bien est exonre) : le fraudeur revend un vhicule doccasion
3
achet dans un
autre tat membre en prtendant que cette vente est passible dune TVA sur la
marge (donc sur la diffrence entre le prix de vente et celui dachat) alors que
la TVA devrait normalement frapper le montant total de la vente. Cette perte
fiscale pour le Trsor assure au revendeur un avantage-prix, puisquil peut
ainsi vendre le vhicule TTC moins cher que ses concurrents. Ce type de
fraude peut tre dtect par lanalyse formelle des documents que lacqureur
doit fournir ladministration fiscale pour limmatriculation en France du
vhicule : lacqureur doit notamment produire la facture dachat et obtenir un
quitus fiscal auprs du service des impts des entreprises (SIE). Or les SIE
nalertent pas toujours les services de contrle dune possible fraude, que la
Cour des comptes juge pourtant susceptible dtre djoue.
La fraude la TVA prend donc diverses formes, mais, dans ses
formes les plus labores, se dploie le plus souvent sous la forme de circuits
passant par plusieurs tats membres de lUE. Cette dimension communautaire
de la lutte contre la fraude la TVA sera voque plus loin.

1
En vertu de la directive 2003/87/CE du Parlement europen et du Conseil, du 13 octobre 2003,
tablissant un systme d'change de quotas d'mission de gaz effet de serre dans la
Communaut et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil.
2
Estime 5 milliards deuros par an, selon la Fdration nationale de lartisanat automobile,
cite par Le Figaro dans un article du 26 juin 2012 : LEtat flou par une escroquerie sur les
voitures doccasion .
3
Immatricul depuis plus de six mois et ayant roul plus de 6 000 km.
- 159 -
c) Une vasion fiscale des grandes entreprises trop ignore
Comme votre rapporteur lindiquait prcdemment, la fraude fiscale
concerne galement les grandes entreprises. Mais il est vrai quelle est
souvent plus dlicate apprhender comme telle, prenant souvent des voies
plus sophistiques que la fraude des particuliers ou des petits entrepreneurs et
passant par des procds dvasion fiscale rprhensibles fiscalement mais se
prtant moins des poursuites pnales, que ce soit pour des raisons pratiques
ou pour des raisons juridiques.
Pour tablir un parallle avec les faux expatris , il est possible de
mentionner lexemple, rapport par M. Olivier Sivieude, directeur des
vrifications nationales et internationales (DVNI)
1
, votre commission
denqute, des tablissements stables, cest--dire les socits qui, exerant
leur activit depuis un autre pays, gnralement fiscalit privilgie,
ralisent des prestations en France sans pour autant y possder
dtablissement payant en tout cas, pas de manire substantielle des
impts sur ses bnfices . Ainsi, malgr une prsence conomique en
France, certaines entreprises ny remplissent aucune obligation fiscale.
En ralit, la spcificit de la fraude fiscale des grandes
entreprises rside dans lutilisation, des fins de contournement de
limpt, de techniques de gestion habituellement utilises par lensemble
des entreprises, techniques avec lesquelles on entre dans le domaine de
lvasion fiscale. Il en va ainsi, par exemple, des prix de transfert. Si le
recours ces derniers entre dans la gestion normale des firmes
multinationales, ils peuvent tre utiliss des fins dvasion fiscale et
reprsenter des pratiques fondamentalement frauduleuses mais qui, plus
formellement, peuvent tre prsentes comme devant chapper cette
qualification.
Il est alors possible de se rfrer laudition de M. Christian
Chavagneux
2
, journaliste Alternatives conomiques, lorsque celui-ci a cit
ltude ralise par les conomistes amricains Simon Pak et John Zdanowicz
(mentionne dans lintroduction au prsent rapport) sur les prix de transfert
pratiqus par les entreprises imposes aux tats-Unis
3
. Ainsi, M. Christian
Chavagneux a mentionn les exemples des seaux en plastique [venus] de
Tchquie, [passs] par un paradis fiscal, et [arrivs] aux tats-Unis avec
une valeur de prs de 1 000 dollars le seau ou encore des missiles sortis
des tats-Unis destination dIsral y arrivaient, aprs tre passs par un
paradis fiscal, au prix de 50 dollars . Dans ces cas, la manipulation

1
Cf. audition de M. Olivier Sivieude, directeur des vrifications nationales et internationales
(DVNI), du mardi 10 avril 2012.
2
Cf. audition de MM. Antoine Peillon, journaliste La Croix, Charles Prats, magistrat, membre
du conseil scientifique du Conseil suprieur de la formation et de la recherche stratgique, et
Christian Chavagneux, journaliste Alternatives conomiques, du mardi 17 avril 2012.
3
Simon Pak et John Zdanowicz (octobre 2002), U.S. Trade with the World. An Estimate of
2001 Lost U.S. Federal Income Tax Due to Over-Invoiced Imports and Under-Invoiced
Exports .
- 160 -
frauduleuse est vidente et ne saurait tre attribue un dsaccord entre les
entreprises concernes et ladministration au sujet de la mthode retenir pour
valuer les prix de transfert pratiqus
1

Mme si les tudes de ce type portes la connaissance de votre
rapporteur concernant dautres pays, et notamment la France, ne comportent
pas de chiffrages, des situations comparables existent en dehors des tats-
Unis, dont lefficacit de ladministration fiscale est unanimement reconnue.
Enfin, il peut tre intressant de clore cette brve analyse de la fraude
fiscale des entreprises par la citation dun chiffre mentionn par M. Antoine
Peillon
2
, journaliste au journal La Croix ; celui-ci estime 590 milliards
deuros les avoirs franais dissimuls dans les paradis fiscaux, dont
370 milliards par les entreprises. Si tel est bien le cas, la fraude fiscale des
entreprises, linverse des ides rpandues jusqu prsent, constitue bien un
phnomne massif. Mme les 125 millions deuros frauds recouvrs par la
direction des vrifications nationales et internationales (DVNI) en 2005, si
lon en croit le rapport du Conseil des prlvements obligatoires de mars 2007
sur la fraude aux prlvements obligatoires
3
, pourraient sembler reprsenter
bien peu de chose
4
.
Ce nest donc pas parce que les sanctions sont rares que la fraude
des grandes entreprises nexiste pas. Un triple problme existe en fait : celui
de la qualification de faits quil est possible, tant donn les moyens employs
par les entreprises pour luder leurs obligations fiscales, de soustraire la
qualification de fraude ; celui de la volont, limputation dune fraude pouvant
affaiblir srieusement la rputation dentreprises oprant face des
concurrentes qui pourraient en tirer des avantages comptitifs quon ne
souhaite pas leur offrir , proccupation dune certaine faon lgitime
dviter lapplication dune sorte de double-peine ; celui, enfin, de la dtection
des faits.
A cet gard, votre rapporteur souhaiterait citer nouveau M. Olivier
Sivieude qui a clairement indiqu votre commission denqute qu il est
extrmement difficile de dmanteler [les] schmas doptimisation fiscale [des
grandes entreprises], dabord parce quil faut les trouver, ensuite parce quil
faut prouver quelles nont pas respect la loi, enfin parce que leurs avocats et
leurs directeurs fiscaux sont trs comptents .

1
Cf. infra, lanalyse par votre rapporteur des prix de transfert.
2
Cf. audition de M. Antoine Peillon, prcite.
3
Conseil des prlvements obligatoires, La fraude aux prlvements obligatoires et son contrle,
(mars 2007).
4
Dans ce rapport, le Conseil des prlvements obligatoires (CPO) indique que seuls 5 % des
montants redresss par la direction des vrifications nationales et internationales (DVNI) en
2005 soit environ 2,5 milliards deuros avaient fait lobjet de pnalits signalant une
intention effective de frauder.
- 161 -
3. La sanction limite du cas-limite : labus de droit
On a dj largement voqu labus de droit dans la partie introductive
au prsent rapport pour montrer quavec lacte anormal de gestion, il jetait
dans notre systme juridique les bases dune rpression de lvasion fiscale,
cest--dire du vaste domaine o lvasion fiscale peut, du fait des lacunes de
la loi fiscale, pervertir la libert de choix de la voie la moins impose qui se
manifeste par la soustraction indue des dettes fiscales lgitimes. On entre
alors pleinement dans cet infra-legem pourtant rprhensible qui est la zone de
lvasion fiscale, notamment de lvasion fiscale internationale.
On ny reviendra ici que pour apporter quelques prcisions sur les
aspects techniques de la procdure et souligner nouveau ses limites pour
apprhender dans leur totalit les faits dvasion fiscale.
Force est de constater que labus de droit est sanctionnable dans des
conditions analogues la fraude : les redressements oprs la suite dabus de
droit donnent lieu une majoration de 80 %
1
, pareille celle applique aux
manuvres frauduleuses .
Cependant, labus de droit ne se confond pas toujours avec la fraude.
Si le contribuable dtourne son profit le droit applicable la seule fin de
rduire sa charge fiscale, il peut arriver que le contribuable dsireux
doptimiser son imposition soit victime dun excs de confiance en son
astuce et applique le droit au point dentrer en contradiction avec sa
finalit, sans pour autant tre anim par une intention frauduleuse.
Labus de droit prsente une utilit thorique qui semble toute
particulire en matire dvasion fiscale internationale. Comme la indiqu
M. Olivier Sivieude, qui dirige la direction des vrifications nationales et
internationales (DVNI)
2
, le dispositif dabus de droit, [] nest pas
spcifique aux questions internationales mais est extrmement utile en la
matire . Au demeurant, on a montr que son concept a pu inspirer des
dispositifs particuliers spcifiquement adopts pour combattre ces pratiques.
En effet, labus de droit permet de sanctionner des pratiques qui
ne sont pas expressment qualifies de frauduleuses par les textes
applicables tout en tant videmment abusives. Outil assurment
indispensable dans la mesure o le principal dfi aujourdhui lanc aux
finances publiques ne rside pas dans la fraude fiscale, mme si celle-ci est

1
Outre les intrts de retard au taux de 0,40 % par mois prvus par larticle 1727 du code
gnral des impts (CGI) en cas de paiement hors du dlai lgal, larticle 1729 prvoit une
majoration du montant de limpt de 80 % en cas dabus de droit, ramene 40 % pour le
contribuable qui nest pas le principal responsable de labus de droit lorsque plusieurs
contribuables sont en cause (cette attnuation permet de tenir compte de la responsabilit relle
de chacun, respectant ainsi mieux le principe de lindividualisation des peines). En tout tat de
cause, larticle 1754 du code prcit dispose que toutes les parties lacte constitutif de labus
de droit sont tenues solidairement au paiement des intrts de retard et de la majoration, au
mme titre que le redevable de limpt minor du fait de labus de droit.
2
Cf. audition de M. Olivier Sivieude, prcite.
- 162 -
condamnable, mais dans les comportements fiscaux qui, tout en ntant
a aa a priori priori priori priori pas illgaux, nen sont pas moins abusifs. Mais outil manquant de
puissance comme on va le montrer.
a) Labus de droit, une notion juridique complexe et volutive
Fondamentalement, la procdure dabus de droit permet
ladministration fiscale dcarter les actes juridiques
1
:
- soit, qui ont un caractre fictif ;
- soit, qui ont pour but exclusif dluder ou dattnuer les charges
fiscales en sappuyant sur une application littrale des textes, mais
contraire lintention de leurs auteurs.
Bien videmment, cest cette seconde hypothse qui se rvle utile
lorsquil sagit de lutter contre les montages doptimisation fiscale abusifs.
La procdure dabus de droit est prvue larticle L. 64 du livre des
procdures fiscales (LPF)
2
. Le dispositif actuel, issu de la loi de finances
rectificative pour 2008
3
, constitue le fruit dune longue volution, fortement
influence par la jurisprudence. En effet, au cours des dernires annes, celle-
ci sest attache en combler les lacunes afin den faire un instrument
pleinement efficace contre lvasion fiscale.
(1) Quelques rappels historiques
Cest en 1867 que labus de droit apparat pour la premire fois, dans
une dcision de la Cour de cassation
4
. La Haute Juridiction avait alors estim
que ladministration fiscale devait percevoir limpt raison de la ralit
de lacte gnrateur de limpt, en particulier du vritable caractre des
stipulations contractuelles ; de ce fait, les apparences juridiques susceptibles
de masquer cette ralit devaient pouvoir tre cartes. Lorigine de labus
de droit permet donc de comprendre pourquoi celui-ci ne trouvait,
initialement, sappliquer quaux seuls contrats et conventions : cest du fait
dabus constats dans les pratiques contractuelles que cette notion a t cre
par la jurisprudence.

1
Cela signifie que ces actes ne sont pas opposables ladministration fiscale.
2
Larticle L. 64 du LPF dispose : Afin d'en restituer le vritable caractre, l'administration est en
droit d'carter, comme ne lui tant pas opposables, les actes constitutifs d'un abus de droit, soit
que ces actes ont un caractre fictif, soit que, recherchant le bnfice d'une application littrale
des textes ou de dcisions l'encontre des objectifs poursuivis par leurs auteurs, ils n'ont pu tre
inspirs par aucun autre motif que celui d'luder ou d'attnuer les charges fiscales que
l'intress, si ces actes n'avaient pas t passs ou raliss, aurait normalement supportes eu
gard sa situation ou ses activits relles.
En cas de dsaccord sur les rectifications notifies sur le fondement du prsent article, le litige est
soumis, la demande du contribuable, l'avis du comit de l'abus de droit fiscal. L'administration
peut galement soumettre le litige l'avis du comit.
Si l'administration ne s'est pas conforme l'avis du comit, elle doit apporter la preuve du bien-fond
de la rectification. Les avis rendus font l'objet d'un rapport annuel qui est rendu public.
3
Cf. article 35 de la loi n 2008-1443 du 30 dcembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
4
Cass. civ. 20 aot 1867, DP 1867, 1, p. 337.
- 163 -
Ce champ dapplication restreint a t prserv lors de la
conscration lgislative de labus de droit par la loi du 13 janvier 1941
1
,
mais galement lors de la gnralisation de la procdure dabus de droit
tous les impts dtat par la loi du 27 dcembre 1963
2
. Ce primtre est rest
inchang lors de la rforme de larticle L. 64 du LPF par la loi dite Aicardi de
1987
3
, qui ne concernait que le renforcement des garanties des contribuables
dans le cadre de la procdure dabus de droit
4
.
(2) Des lacunes de labus de droit combles par des interventions du juge
Ne trouvant sappliquer quaux seuls contrats et conventions, la
procdure dabus de droit ne permettait pas dembrasser des pratiques
abusives recourant dautres instruments juridiques
5
. Par consquent, la
jurisprudence a dvelopp dans le domaine fiscal la notion de fraude la loi,
qui se caractrise par un dtournement de lobjet de la loi, afin de combler les
lacunes des dispositions de larticle L. 64 du LPF.
Ds 1981, le Conseil dtat, dans un arrt du 10 juin 1981
6
, a tendu
la procdure de labus de droit aux cas de fraude la loi, cest--dire aux
actes qui nont pu tre inspirs par aucun motif autre que celui dluder ou
attnuer les charges fiscales que lintress, sil navait pas pass ces actes,
aurait normalement supportes . La fraude la loi est ainsi devenue un cas
de mise en uvre de la procdure de rpression de labus de droit
7
.
Enfin, avec la dcision Socit Janfin du Conseil dtat du
27 septembre 2006
8
, le recours la notion de fraude la loi dans le domaine
fiscal sest dvelopp mais se trouve dsormais plac en dehors du cadre de
la procdure de labus de droit. Cet arrt a permis ladministration de
dclarer inopposables certains actes, sur la base des critres de la fraude la
loi, sans que le contribuable bnficie de garanties quivalentes, notamment la
facult de saisir le comit consultatif pour la rpression des abus de droit.
Cette volution jurisprudentielle est situer en parallle de la
jurisprudence de la Cour de justice de lUnion europenne sur la notion
de fraude la loi, en matire de taxe sur la valeur ajoute.
Le Conseil dtat a ainsi voulu unifier les deux concepts trs proches
de labus de droit et de la fraude la loi en matire fiscale. Cependant, les

1
Loi du 13 janvier 1941 portant simplification, coordination et renforcement des dispositions du
code des impts directs.
2
Loi n 63-1316 du 27 dcembre 1963 portant unification ou harmonisation des procdures,
dlais et pnalits en matire fiscale.
3
Loi n 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procdures fiscales et douanires.
4
Ce texte a modifi la procdure de labus de droit, afin daccrotre les garanties offertes au
contribuable (intervention obligatoire du comit en cas de demande par le contribuable, cration
de la procdure du rescrit et rduction des pnalits).
5
titre dexemple, les pratiques abusives en matire de crdits dimpt ne pouvaient donner lieu
lapplication de la procdure dabus de droit.
6
Cf. dcision du Conseil dtat du 10 juin 1981, M. X, n 19079.
7
La Cour de cassation a suivi lvolution de la jurisprudence du Conseil dtat.
8
Dcision du Conseil dtat du 27 septembre 2006, Socit Janfin, n 260050.
- 164 -
procdures applicables selon que lun ou lautre tait invoqu ne
prsentaient pas les mmes garanties pour les contribuables. En cela, la
coexistence de labus de droit et de la fraude la loi tait problmatique,
appelant ncessairement la rforme qui allait intervenir en 2008.
(3) La rforme de la procdure dabus de droit en 2008
Les conclusions du groupe de travail prsid par M. Olivier Fouquet,
auditionn par votre commission, indiquait que les jurisprudences rcentes
du Conseil dtat, de la Cour de Cassation et de la CJCE ont conduit un
renouvellement de la dfinition jurisprudentielle de labus de droit qui a jet
le trouble dans lesprit des contribuables et de leurs conseils et appelait
donc ce que la procdure dabus soit applicable tous les impts (pas
seulement du fait de la jurisprudence qui a tendu la notion dabus de droit) et
tous les actes (pas seulement aux contrats), avec les mmes garanties dans
tous les cas pour le contribuable.
Suivant ces recommandations, une refonte de la procdure de labus
de droit a t effectue par la loi de finances rectificative pour 2008 prcite
par laquelle le lgislateur a unifi labus de droit et la fraude la loi et
donn larticle L. 64 du LPF sa rdaction actuelle.
b) Labus de droit appliqu lvasion fiscale internationale
Indubitablement, dans sa forme actuelle, labus de droit
reprsente une arme dans la lutte contre lvasion fiscale, comme la
soulign M. Olivier Sivieude
1
. En effet, lensemble des actes qui, tout en
respectant la lettre des textes, les dtournent et violent lintention de leurs
auteurs dans le but exclusif de se soustraire limpt peuvent tre sanctionns
ce titre.
Ladaptabilit de cet instrument a pu tre partiellement
dmontre lorsque labus de droit a permis de rprimer les formes les
plus sophistiques de lvasion fiscale, et notamment lutilisation de
dispositifs hybrides
2
. A cet gard, il faut rappeler lexemple, mentionn par
M. Olivier Sivieude lors de son audition, d une socit installe en France,
qui dpendait dune socit situe aux Etats-Unis et ralisait des bnfices
trs importants. En simplifiant les montages utiliss, on peut dire que la
socit installe en France, qui avait donc de largent, pouvait en distribuer
sa filiale cre au Luxembourg, les sommes en question tant immdiatement
reverses la socit franaise sous forme de prts. Or, quand vous
souscrivez un emprunt, vous avez des charges que vous dduisez de vos
bnfices ; vous le remboursez sous forme dintrts et, en vertu dun systme
avec les tats-Unis, les intrts ne sont pas imposs ; cet exemple typique
[des] produits hybrides a pu tre dmantel par la direction des vrifications
nationales et internationales (DVNI) sur le fondement de labus de droit.

1
Cf. supra.
2
Cf. infra, lanalyse par votre rapporteur des dispositifs hybrides.
- 165 -
Ainsi labus de droit apparat-il lintervenant comme un
instrument extrmement puissant de lutte 1 contre lvasion fiscale, en
particulier des entreprises.
Cette apprciation a t nuance dans lintroduction au prsent
rapport.
A cet gard il faut revenir sur lune de ses principales faiblesses.
c) Le talon dAchille de labus de droit : dmontrer le but
exclusivement fiscal dun schma doptimisation
Comme cela a t dit, lapplication de la procdure de labus de
droit ncessite de dmontrer que le but du contribuable est exclusivement
fiscal. Or, ce critre fait lobjet dune application particulirement
problmatique, notamment en matire dvasion fiscale internationale. Sur ce
point, M. Olivier Sivieude a indiqu votre commission denqute que dans
une opration de montage international, il est assez facile pour les
entreprises, qui connaissent videmment ce critre, puisquil est mentionn
dans le code gnral des impts, de dire que leur but ntait pas uniquement
fiscal : elles trouvent toujours un petit lment conomique, elles peuvent par
exemple affirmer quelles voulaient regrouper dans tel tat toutes leurs
oprations europennes, ou quelles souhaitaient coordonner les choses . Il
ne fait aucun doute quune telle remarque peut galement tre formule
concernant les montages fiscaux raliss par des particuliers.
B. LEVASION FISCALE, ENTRE TROMPERIE ET MANIPULATION
Lvasion est la fraude ce que lobscurit est lombre.
Alors que tous les regards se tournent vers la fraude fiscale,
lenjeu principal semble se trouver ailleurs : les schmas fiscaux qui
exploitent les failles et lacunes de notre droit reprsentent la premire
cause de perte de recettes fiscales pour les tats comme la France.
Favorise, voire encourage, par lenvironnement juridique et
culturel, lvasion se dcline selon diffrentes pratiques qui permettent aux
contribuables de se jouer des rgles applicables afin dallger leur charge
fiscale, duser mauvais escient dune libert doptimisation ainsi pervertie.
1. Les moyens dune grande vasion des bnfices des
entreprises
Et ces pratiques sont nombreuses, comme lont dmontr les
investigations de votre commission en ce qui concerne les entreprises. Les
montages dvasion fiscale sont ce point multiformes que le Comit des
affaires fiscales de lOCDE a mis en place un groupe de travail charg de

1
Cf. supra.
- 166 -
recenser les schmas fiscaux agressifs ( Aggressive Tax Planning ).
Aliment par les inspecteurs des impts de diffrents tats membres de
lorganisation, ce travail de recensement permet aux administrations
nationales dapprhender avec plus defficacit ces montages et de dtecter
ceux dont la lgalit est douteuse.
Dans cette partie, lobjectif de votre rapporteur nest en rien de
procder un recensement des schmas dvasion pratiqus ce jour ; il
ne saurait tre question que celui-ci devienne, contre son gr, conseil en la
matire au profit dventuels contribuables mal intentionns Il sagit pour
lui de mettre en vidence les pratiques les plus couramment utilises afin,
dune part, de dmontrer la ralit ainsi que limportance du phnomne et,
dautre part, de convaincre son lecteur de limagination sans borne qui peut
tre celle des entreprises en matire dvasion fiscale.
a) Les prix de transfert : au-del des vidences
Lorsque la question de lvasion fiscale des entreprises est aborde, le
rflexe le plus courant consiste se rfrer aux prix de transfert. Ces derniers
constitueraient linstrument privilgi de la dlocalisation des bnfices dans
les tats fiscalit privilgie. Il ne fait aucun doute que la pratique des prix
de transfert confre un groupe dentreprises une certaine matrise de la
localisation de ses rsultats, et ce notamment dans un contexte marqu par
limportance des changes intragroupes
1
. Pour autant, un certain nombre
dvidences concernant les prix de transfert doit aujourdhui tre dpass
afin danalyser efficacement le phnomne. Cest ce quoi sattachera votre
rapporteur aprs avoir rappel le principe des prix de transfert.
(1) Une dfinition des prix de transfert
Il ne faut pas sy tromper, les prix de transfert ne constituent pas une
pratique frauduleuse par nature et font partie intgrante de la gestion normale
des entreprises multinationales. Pour reprendre la dfinition quen donne
lOCDE, les prix de transfert correspondent aux prix auxquels une entreprise
transfre des biens corporels, des actifs incorporels, ou rend des services
des entreprises associes situes dans des pays diffrents. En bref, les prix
de transfert sont les prix des transactions entre socits dun mme groupe et
rsidentes dtats diffrents : ils supposent donc des transactions intra-
groupes et le passage dune frontire.
Les transactions ainsi factures entre deux entreprises associes ont
pour consquence de rduire le rsultat de la premire et daugmenter
celui de la seconde. Ds lors, les bnfices imposables sen trouvent affects,
ce qui permet, si lentreprise recevant un prix de transfert est localise dans un
tat o la fiscalit est faible, de diminuer limposition globale du groupe.

1
Ces changes intragroupes reprsentent environ 50 % des changes commerciaux mondiaux.
Par ailleurs, selon lINSEE, les groupes contribuent prs de 75 % des changes internationaux
raliss par des entreprises franaises.
- 167 -
Afin dviter les dlocalisations injustifies de bnfices dans les
pays fiscalit rduite, les prix de transfert sont supposs tre fixs selon le
principe de pleine concurrence pos par lOCDE
1
; celui-ci veut que le prix
de transfert pratiqu soit le mme que si les deux socits en cause taient
deux entreprises indpendantes et ne faisaient pas partie du mme
groupe. En bref, les prix de transfert doivent tre fixs comme sils lavaient
t sur un march concurrentiel. Lapplication de ce principe est contrle par
ladministration fiscale franaise sur le fondement de larticle 57 du Code
gnral des impts (CGI)
2
laide des documents mis sa disposition, le cas
chant, par les grandes entreprises
3
.
Il existe galement une procdure prventive par laquelle des
accords peuvent intervenir entre ladministration fiscale et les entreprises.
Les rponses au questionnaire de votre rapporteur semble montrer que
cette pratique est particulirement peu rpandue en fait, trs rares tant
les entreprises qui disent avoir conclu de tels accords. Peut-tre faudrait-il
attacher au dfaut de conventions des effets quant au rgime de la preuve
de la normalit des prix pratiqus.
Par ailleurs, le rgime de redressements des prix de transfert
pourrait prvoir des sanctions spcifiques quand les oprations redresses

1
Lapplication du principe de pleine concurrence est prcise dans Les principes de l'OCDE
applicables en matire de prix de transfert l'intention des entreprises multinationales et des
administrations fiscales, publis en 1995 et rgulirement modifis depuis.
2
Le premier alina de larticle 57 du CGI dispose : Pour l'tablissement de l'impt sur le revenu
d par les entreprises qui sont sous la dpendance ou qui possdent le contrle d'entreprises situes
hors de France, les bnfices indirectement transfrs ces dernires, soit par voie de majoration ou
de diminution des prix d'achat ou de vente, soit par tout autre moyen, sont incorpors aux rsultats
accuss par les comptabilits. Il est procd de mme l'gard des entreprises qui sont sous la
dpendance d'une entreprise ou d'un groupe possdant galement le contrle d'entreprises situes hors
de France. L'article 57 du CGI institue un rgime spcifique de preuve concernant les prix de
t ransfert. Si l'administration fiscale parvient dmontrer, d'une part qu'il existe des liens de
dpendance entre l'entreprise franaise et l'tablissement l'tranger, sachant que ce premier
lment de preuve n'est pas ncessaire lorsque ce dernier est localis dans un paradis fiscal, et,
d'autre part, que l'entreprise franaise a consenti cet tablissement un avant age commercial
ou financier, tel une vente prix prfrentiel ou encore une avance sans intrts, il s'en suit
l'tablissement d'une prsomption de transfert indirect de bnfices, soit de l'existence d'un prix
de transfert ayant un objet illgal. Dans la mesure o il ne s'agit que d'une prsompt ion simple,
l'entreprise peut prouver que l'avantage ainsi accord avait une justification conomique, comme
l'existence de difficults pour la filiale ou encore d'une stratgie agressive de pntration d'un
march. Mais si les justifications apportes par l'entreprise franaise ne sont pas satisfaisantes,
son bnfice imposable est rehauss du montant de l'avantage indu qu'elle a consenti son
partenaire. En somme, le dispositif prvu par l'article 57 du CGI est une transposition, en
fiscalit internationale, de la t horie de l'act e anormal de gest ion.
3
Larticle L. 13 AA du livre des procdures fiscales (LPF), cr par la loi n 2009-1674 du 30
dcembre 2009 de finances rectificative pour 2009, a institu une obligat ion document aire
renforce pour les entreprises dont le chiffre daffaires excde 400 millions deuros. Le
contenu de lobligation documentaire comporte deux niveaux : dune part, les informations
gnrales concernant le groupe (description gnrale de lactivit et de lorganisation, analyse
des fonctions exerces) et, dautre part, les informations spcifiques concernant lentreprise
associe faisant lobjet dune vrification de comptabilit (description de la mthode de
dtermination des prix de transfert retenue et sa justification, analyse de comparabilit).
- 168 -
concernent un tat fiscalit privilgie, au sens de larticle 238 A du
CGI.
(2) Un levier dvasion fiscale
Toutefois, dans les faits, lapplication de ce principe peut savrer
dlicate, laissant une marge de manuvre aux entreprises pour rduire
indment leurs impositions. Les techniques gnralement utilises sont les
suivantes :
- les ventes prix insuffisant ou les achats prix excessif ;
- les redevances dun taux excessif, voire pour des services fictifs ;
- les avances faible intrt ou sans intrts ;
- les abandons de crance injustifis ;
- les charges communes non rparties ou mal rparties.
Pour autant, la liste des techniques pour procder des prix de
transfert ayant un objet dvasion est sans fin, de nouvelles techniques se
dveloppant sans cesse, rendant leur contrle par les administrations fiscales
dautant plus compliqu.
Cest pourquoi, les prix de transfert reprsentent un risque non
ngligeable en matire dvasion fiscale. En effet, les prix de transaction
agressifs reprsentent un cot potentiel substantiel pour les finances
publiques de nombreux pays ; ainsi, ltude prcite mene par Simon Pak et
John Zdanowicz
1
a montr que les transferts indirects de bnfices ont entran
une perte de recettes fiscales de prs de 53,1 milliards de dollars pour les
tats-Unis en 2001. De telles conclusions semblent pouvoir tre tendues sans
difficult aux pays de lUnion europenne
2
.
Pour comprendre le fonctionnement prcis des prix de transfert ayant
pour fin de transfrer illgalement des bnfices ltranger, il est intressant
de donner un exemple de telles pratiques, tir dune affaire qui a t juge par
la cour administrative dappel de Paris en 2004
3
.
La socit ALMED avait pour activit lachat de prothses mdicales
quelle revendait des mdecins. Elle se fournissait auprs de firmes
implantes aux tats-Unis, au Japon ou encore en France qui lui livraient
directement les produits ainsi commands. Nanmoins, les factures
correspondantes taient adresses la socit MIOS, domicilie dans une le
des Antilles nerlandaises. Cette dernire socit tait sous lentire
dpendance de la socit ALMED, ces deux entreprises tant diriges par une
seule et mme personne. La socit MIOS refacturait ensuite les produits la

1
Cf. Simon Pak et John Zdanowicz, op. cit.
2
Cf. Bartelsman E. et Beetsma R., Why pay more? Corporate Tax Avoidance through transfer
pricing in OECD countries , CES ifo Working Paper Series, Working Paper No. 324, CES ifo
Institute, Munich, Aot 2000.
3
CAA Paris, 31 mars 2004 : RJF 8-9/04, n911.
- 169 -
socit ALMED en appliquant aux prix dachat un coefficient compris entre
2 et 3.
Dans ce cas prcis, le transfert illgal de bnfices a lieu vers un tat
fiscalit privilgie. A nen pas douter, les paradis fiscaux constituent une
destination choisie pour les flux issus de pratiques abusives en matire de prix
de transfert. Toutefois, force est de constater que de telles pratiques
peuvent galement concerner des tats considrs comme coopratifs. En
effet, lvolution de la structure conomique, marque par une concentration
accrue des entreprises et le dveloppement des biens immatriels, a rendu
plus ais le recours aux prix de transfert des fins doptimisation.
(3) Des transferts de bnfices vers les paradis fiscaux, mais pas seulement
Les pratiques abusives en matire de prix de transfert sont
souvent associes aux paradis fiscaux. Cest dailleurs pour cette raison que
des dispositifs spcifiques de contrle des prix de transfert ont t institus
dans le cadre des entreprises dtenant des filiales dans les tats et territoires
non coopratifs. A titre dexemple, larticle 238 A du CGI institue une
prsomption simple de fictivit des rmunrations verses dans ces pays
1
;
en outre, larticle L. 13 AB du livre des procdures fiscales (LPF) a cr une
obligation documentaire supplmentaire pour les entreprises prsentes dans
les paradis fiscaux.
Seulement, comme cela vient dtre dit, le risque dvasion fiscale
inhrent aux prix de transfert ne se concentre pas exclusivement sur ces
derniers. Une partie importante du risque implique de fait des pays la
rputation fiscale prserve, sans doute exagrment, par les procdures de
stigmatisation des paradis fiscaux, dont, au demeurant, la porte tend
saffadir excessivement. Quelques considrations doivent tre mentionnes de
ce point de vue.
En premier lieu, en dpit de lextravagante multiplication des
entreprises dans les paradis fiscaux, qui ajoute aux coquillages trouvs sur
leurs plages, un amas de coquilles vides, peine signales par des botes aux
lettres, le gros du commerce intra-firme seffectue entre des juridictions
chappant la catgorie des paradis fiscaux mais qui peuvent prsenter des
carts de fiscalisation des revenus malgr tout substantiels, notamment dans le
contexte actuel de concurrence fiscale entre les pays.
En second lieu, dans ce contexte, les volutions de la ralit
conomique ont offert une plus grande latitude aux entreprises pour allger
indument leur charge fiscale laide des prix de transfert ; cet gard, M.
Olivier Sivieude a soulign qu il y a de moins en moins dindpendants,
puisque les grands secteurs professionnels sont aux mains, si je puis dire, de
quelques grands groupes ; ds lors, il devient difficile de comparer les prix
pratiqus entre entreprises du mme groupe avec les prix pratiqus avec une

1
Dans le cas prsent, il sagit des tats ou territoires dans lesquels le diffrentiel dimpt est
suprieur de plus de 50 % limpt qui aurait t d en France raison des mmes revenus.
- 170 -
entreprise indpendante . Ce dernier y a, par ailleurs, vu lune des causes de
la perte defficacit de larticle 57 du CGI prcit.
La concentration des entreprises limite, par consquent, le
contrle de ladministration sur les pratiques de prix de transfert. De ce
fait, il ne parat plus indispensable, ni globalement prioritaire, de recourir aux
paradis fiscaux pour rduire sa charge fiscale : modifier de quelques centimes
seulement les prix pratiqus au sein des groupes permet des transferts massifs
de bnfices
Relevons, en outre, que cette difficult contrler la justesse des prix
de transfert pratiqus est particulirement patente lorsquil sagit de biens
immatriels.
(4) Linsaisissable manipulation des prix de transfert sur les incorporels
Les pratiques abusives en matire de prix de transfert ne sont
jamais aussi videntes que lorsquelles portent sur des biens matriels ;
pour sen convaincre, il suffit de rappeler les exemples du seau 1 000 dollars
ou du missile 50 dollars exposs par M. Christian Chavagneux
1
. Pour autant,
ces pratiques sont de plus en plus associes aux biens incorporels. Et pour
cause : comment valuer le prix dun brevet, dun logiciel ou encore dune
marque ? Notons que lobstacle grandit encore quand le service rendu nest
pas cristallis dans un droit juridiquement indentifiable.
Les contrles pratiqus par ladministration fiscale sur la
valorisation des changes de biens incorporels au sein des groupes sont,
par consquent, limits dans leurs effets. De ce fait, les possibilits pour les
entreprises de rduire leur imposition laide des changes de biens
immatriels sen trouvent accrues. Sur ce point, M. Christian Chavagneux a
cit une tude ralise par Bloomberg montrant que le taux dimposition de
la multinationale Google se situait entre 2 % et 3 %, en dpit de
limportance de ses profits. En effet, on constate quen Europe, par exemple,
tout est centralis Google Irlande, qui utilise la technique bien connue du
sandwich hollandais . Cette technique consiste pour une entreprise faire
passer lensemble de ses profits aux Pays-Bas, puis, de l les Pays-Bas
ntant quun pays intermdiaire, do le terme sandwich , dans un
paradis fiscal, en lespce Google Bermudes, qui, pour ce que lon en sait
il faudrait avoir les preuves, mais cest visiblement le cas , dtient le droit
dutilisation de la marque Google pour lensemble du monde. Ce droit, qui est
extrmement cher, devant lui tre pay par toutes les filiales de Google, tous
les profits peuvent ainsi tre siphonns vers les Bermudes, o, videmment, ils
sont trs peu taxs. Or quel est le prix international de lutilisation de la
marque Google ? Ce nest pas facile dfinir ! Par rapport quoi le fisc
peut-il se rfrer pour dire quun prix est trop haut puisquil ny a pas de
march mondial de lutilisation de la marque Google ? M. Christian
Chavagneux a ensuite ajout qu En matire de proprit intellectuelle, il est

1
Cf. audition de M. Christian Chavagneux, prcite.
- 171 -
donc difficile de parvenir cibler les excs. On entre alors dans des
ngociations entre les diffrents fiscs et les multinationales lorsquil semble
que celles-ci ont utilis des prix de transfert lis la proprit intellectuelle
trop loigns par rapport ce qui paratrait tre un juste prix. Une tude du
Snat amricain de 2010 avait montr que dans tous les secteurs, comme la
pharmacie ou llectronique, o la place des brevets est forte, les
multinationales utilisent majoritairement ces prix de transfert sur la proprit
intellectuelle pour siphonner les profits et les envoyer dans les territoires les
moins taxs .
L encore, lactuel article 57 du CGI semble peu apte relever le
dfi. De laveu mme de M. Olivier Sivieude : Ce quon dlocalise le plus
facilement, ce nest pas des machines ou des usines mme si, hlas, cela
arrive tout de mme , mais des marques : on peut dplacer une marque du
jour au lendemain, dans le pays quon veut si possible un pays o la fiscalit
est favorable la marque. Ce dplacement tant factur nos entreprises
franaises, la difficult est de savoir si le niveau de facturation est le bon, si
cela peut tre admis en diminution des bnfices .
(5) Les prix de transfert, un siphon fiscal pour les pays en
dveloppement ?
Bien que cet aspect nentre pas dans le primtre de la commission
denqute, votre rapporteur ne saurait omettre de mentionner le dommage
caus par les pratiques abusives en matire de prix de transfert aux pays
en dveloppement (PED). Lorganisation non gouvernementale (ONG)
Christian Aid estime 160 milliards de dollars par an environ les pertes de
recettes fiscales occasionnes ces derniers.
A titre dillustration, il est possible de reprendre ltude, ralise par
lONG Action Aid en 2010 propos de lentreprise SABMiller, expose
devant votre commission denqute par Mme Mathilde Dupr, charge de
plaidoyer au Comit catholique contre la faim et pour le dveloppement
Terre solidaire : Cette entreprise, dont le sige social est Londres, possde
aujourdhui plus de soixante-cinq filiales situes dans des paradis fiscaux.
Une filiale de production implante au Ghana, dont les bires sont
commercialises dans toute la sous-rgion, est artificiellement mise en dficit
depuis plus de trois ans, de sorte que lentreprise ne paie pas dimpt sur les
bnfices dans ce pays. Ce rsultat a t obtenu par toute une srie de
manipulations et de paiements destination de paradis fiscaux, que les
auteurs de ltude ont russi mettre au jour. Le schma doptimisation est
donc mis en uvre de la manire suivante : Dabord, la socit ghanenne
verse des redevances une filiale des Pays-Bas qui est propritaire de la
marque, alors mme que cette marque a t dveloppe en Afrique du Sud et
quelle est utilise seulement en Afrique. Ensuite, une filiale suisse
apparemment sans relle activit oprationnelle facture des services de
gestion la filiale ghanenne, contribuant ainsi amoindrir artificiellement
ses bnfices. En outre, une partie des matires premires, qui viennent
- 172 -
pourtant dAfrique du Sud, transitent sur le papier par une centrale dachat
situe lle Maurice, o une partie de la valeur ajoute est ainsi retenue.
Surtout, la filiale ghanenne est sous-capitalise, cest--dire quelle est
endette auprs dune autre filiale du groupe, galement sise lle Maurice,
laquelle elle verse des intrts et des remboursements demprunts .
b) Des capitalisations fines pour une imposition rduite
Parmi les classiques de lvasion fiscale des entreprises, il faut
galement citer la technique des thin cap (ce qui signifie capitalisations
fines , galement traduite par sous-capitalisation), qui consiste installer
dans les tats fiscalit leve des filiales ne dtenant que peu de capital qui
doivent, par consquent, emprunter pour fonctionner la maison-mre ou, plus
gnralement, une filiale financire situe dans un pays la fiscalit plus
clmente.
Puisque les intrts demprunt sont dductibles des bnfices, les
remboursements verss la maison-mre ou la filiale financire
diminuent dautant les bnfices taxs dans le pays dimplantation de
lentreprise sous-capitalise. De la mme manire que les prix de transfert,
les capitalisations fines permettent aux groupes de dlocaliser des
bnfices dans des juridictions o la charge fiscale est moindre.
c) Tout dlocaliser sauf lusine : les contrats de faonnage
Enfin, votre commission denqute a t sensibilise la question des
contrats de faonnage , linitiative notamment de notre collgue
Mme Marie-Nolle Lienemann. Concrtement, il sagit pour les entreprises de
transformer leurs entits implantes en France en de simples faonniers et
de dlocaliser leur sige social dans un tat o la charge fiscale est
moindre.
Ces montages aboutissent donc des situations surprenantes : alors
que la concurrence internationale avait jusqu prsent conduit des
dlocalisations dunits de production, les contrats de faonnage
saccompagnent, quant eux, du transfert ltranger du sige social du
groupe alors que les usines restent sur le territoire franais. Le but de
lopration est alors simple : les entits en France produisent pour une
rmunration trs faible, cela au profit dune entreprise dlocalise,
gnralement dans un pays fiscalit privilgie. Les bnfices demeurant
en France sont donc rduits de simples taux de mark-up, tandis que la plus
grande partie des profits sont dplacs l o la charge fiscale est plus faible.
Mme Marie-Nolle Lienemann ayant mentionn lexemple de la
socit Colgate, votre commission denqute a souhait entendre M. Lionel
Verrire de la Fdration syndicale Chimie-nergie CFDT
1
; celui-ci a pu
donner un exemple-type de ces montages quil convient de reprendre. Dans cet

1
Cf. audition de M. Lionel Verrire, Fdration syndicale Chimie-nergie CFDT, du mardi
24 avril 2012.
- 173 -
exemple, il tait considr une socit auparavant prsente en France, en
Grce et en Allemagne, sous la forme de socits anonymes (SA) implantes
dans chacun des pays, avec un sige, des usines, etc. En 2002, ces socits ont
t transformes en socits par actions simplifies (SAS), qui prsentent
lavantage, pour les dirigeants, dtre juridiquement plus souples et
daccorder une moindre place aux reprsentants du personnel
Les filiales franaises, grecques et allemandes sont donc
transformes en centres de cots alors que la maison-mre est, quant
elle, dlocalise en Suisse. Les filiales ne reoivent, ds lors, de la maison-
mre que les moyens strictement ncessaires leur fonctionnement, rduits
leur minimum : elles ne ralisent plus de bnfices, lessentiel du produit des
ventes remontent la maison-mre, en Suisse privant les tats
dimplantation des filiales des recettes fiscales qui devraient accompagner
lactivit conomique relle. Dans cet exemple, M. Lionel Verrire a indiqu
que limpt sur les socits acquitt par le groupe en France est pass de
41 millions deuros seulement 8 millions deuros, alors que le produit de la
taxe professionnelle tait divis par deux.
Des schmas similaires, appartenant galement ce qui est
pudiquement dsign sous le vocable de business restructuring , ont t
constats concernant des filiales en charge de la commercialisation de
produits en France. Transformes en simples ngociants rmunrs la
commission (do leur nom de commissionnaires ), ces filiales ne
dgagent plus quun bnfice tax en France ngligeable, lessentiel des
profits tant perus et taxs ltranger
1
.
On relvera que certains pays ont mis en place une politique
particulirement agressive en ce domaine. Par exemple, la Suisse dduit des
rsultats imposables de la socit fatire les impts ventuellement pays par
les socits auxiliaires ( la circulaire n 8 de ladministration fdrale pouvant
tre interprte assez largement), ainsi quil est expos dans le mmoire de
Mme Rachel Genoud du Master in Business and Law des universits de
Genve et de Lausanne (o lauteur sattache identifier les moyens de
contrer les prtentions fiscales des pays de localisation des structures
commissionnes).
Il faut noter quil est extrmement difficile pour ladministration de
lutter contre des montages de ce type. En effet, M. Olivier Sivieude a mis en
vidence, devant votre commission denqute, labsence doutils
juridiques pour procder des redressements dans de tels cas : On
pourrait imaginer que, tout le moins dans ces cas-l, il y ait une
indemnisation hauteur de ce qui est parti : puisque des bnfices sont partis,
peut-tre une clientle et un certain nombre de donnes incorporelles sont-
elles parties aussi, et tout cela a une valeur. Aujourdhui, nous essayons de

1
Dans les rponses aux questionnaires transmis par votre rapporteur au ministre en charge du
budget, il tait indiqu que les oprations de business restructuring aboutissaient des aboutissaient des aboutissaient des aboutissaient des
amputations du rsultat taxable pouvant atteindre 80 amputations du rsultat taxable pouvant atteindre 80 amputations du rsultat taxable pouvant atteindre 80 amputations du rsultat taxable pouvant atteindre 80 %. %. %. %.
- 174 -
dmontrer quun pourcentage de la clientle a t dlocalis, etc., mais nous
navons aucun texte pour le faire. Des textes existent dans dautres pays, par
exemple en Allemagne
1
.
Ladoption dune rgle gnrale anti-vasion fiscale pourrait pallier
cette pnurie de moyens juridiques dans la mesure o elle permettrait
denvisager lconomie gnrale des oprations dune entit donne. Par
ailleurs, ladoption dune assiette consolide dimposition des bnfices en
Europe ferait avancer la rsolution de ce problme lchelle europenne du
moins. On ne saurait trop inviter ladministration fiscale qui sy attache se
fonder sur les rgles fiscales concernant les tablissements stables, qui
pourraient tre rendues plus ralistes afin dassouplir les exigences de
constatations de lexistence dun cycle complet dactivits. Par ailleurs, une
valorisation systmatique du goodwill rsultant de la conversion dune filiale
en un simple distributeur devrait intervenir de sorte que le distributeur soit
indemnis des lments dactifs transfrs la socit principale . A cet
gard, la lgislation allemande parat plus adapte que le droit franais. Elle
prvoit le droit dun distributeur une indemnisation si la socit qui lui vend
les produits a la facult de connatre lidentit des clients du distributeur. Et la
lgislation fiscale allemande mnage la possibilit dapprhender les situations
assez frquentes o une telle indemnisation nest pas demande en pratique en
considrant que cette abstention dissimule le paiement dun dividende cach.
Les enjeux de ces types dorganisation plaident pour un contrle ad hoc de
leur conomie densemble, en particulier de leur conomie fiscale.
Ladministration fiscale serait bien inspire de procder un contrle
systmatique des organisations contractuelles sous revue.
Enfin, la formalisation dune rgle de co-dcision des salaris
pourrait tre entreprise ds lors que la conversion dune entit de groupe en un
commissionnaire peut entraner des dommages importants aux salaris.
d) Le cas spcifique du crdit impt recherche
Enfin, votre rapporteur souhaiterait mentionner une forme dvasion
fiscale qui na pas, a priori, une dimension internationale vidente. Il sagit du
dtournement du crdit impt recherche (CIR). En effet, la direction
nationale des enqutes fiscales (DNEF) a relev des anomalies dans
lutilisation, par les entreprises, de ce crdit dimpt. M. Bernard Salvat
2
,
son directeur, a expliqu votre commission denqute que des entreprises
engagent des travaux soi-disant ligibles au crdit impt recherche et qui,
partant, diminuent leurs prlvements fiscaux avant dajouter que des
dpenses non ligibles [sont] dclares comme telles, [alors que] des
entreprises [] sorganisent pour maximiser les dductions en fractionnant
les dpenses par tablissement, etc. .

1
Cf. audition de M. Olivier Sivieude, prcite.
2
Cf. audition de M. Bernard Salvat, directeur national des enqutes fiscales (DNEF), du mardi
10 avril 2012.
- 175 -
A titre dexemple, M. Lionel Verrire, de la Fdration syndicale
Chimie-nergie CFDT
1
, a cit lexemple dune socit qui a ralis
2 milliards deuros de bnfices en 2007, qui ne paye aucun impt, mais qui a
reu 63 millions deuros au titre du CIR .
Ce qui se prsente comme un problme interne peut toutefois
rapidement prendre une dimension internationale M. Lionel Verrire a
ainsi indiqu votre commission denqute que lorsque nous avons
commenc travailler sur les dlocalisations fiscales et sur les dmarches
doptimisation fiscale, nous nous sommes aperus que certaines entreprises du
groupe dtournaient le CIR de sa vocation, savoir la promotion de la
recherche, afin de payer moins dimpts ou de financer un plan social . Ce
dernier a galement mentionn le cas dune multinationale qui, ayant bnfici
du CIR en 2010, avait ferm son service recherche et dveloppement lanne
suivante . Il nest donc pas exclu que le CIR soit utilis par certains
groupes multinationaux pour financer leurs activits ltranger.
Au sujet du CIR, un problme supplmentaire doit tre
mentionn provenant de labsence de conditionnalit portant sur la
localisation des entits dexploitation des rsultats dune recherche quil
contribue financer.
En ltat, la facult dexploiter les droits obtenus partir de
nimporte quel tat tranger est ouverte. Sans doute est-il bien vrai que les
redevances payes par les entreprises des structures de gestion des droits
situes dans des pays trangers se voient appliquer des retenues la source qui
peuvent dissuader demployer ce qui est une forme dvasion fiscale en
puissance. Toutefois, ces redevances ne couvrent videmment pas tous les
produits dexploitation des droits en question, ceux-ci pouvant tre
commercialiss dans le monde entier et ainsi produire des revenus exempts
de fait de toute imposition en France.
Cette problmatique est typique de celles que pose lvasion fiscale.
Une valeur constitue dans un pays lui chappe au stade fiscal du fait de choix
dimension internationale qui la font chapper limpt.
Dans le cas du CIR qui reprsente un transfert public parfaitement
identifiable, latteinte au principe de proportionnalit entre la contribution
dune agglomration la cration de valeur et les retours fiscaux qui en
dcoulent du fait des oprations internationales de gestion des entits
assujetties est particulirement frappant sur le plan thorique, plus visible
encore que pour nombre des hypothses o les revenus associs une rente
dagglomration sont distraits de celle-ci.
Dans les faits, les donnes manquent pour en apprcier les
prolongements pratiques, la diffusion des connaissances portant sur les
groupes tant trop souvent sommaire. Lalignement de la fiscalit franaise sur

1
Cf. audition de M. Lionel Verrire, prcite.
- 176 -
la concurrence internationale trs vive te peut-tre en ltat une part de son
acuit cette interrogation.
A ce propos, votre rapporteur doit signaler avoir t quelque peu
interloqu par une rponse son questionnaire faite par une entreprise
nappartenant pourtant pas un secteur dcrit comme forte recherche et
dveloppement, indiquant quaprs lintroduction dune conditionnalit plus
forte entre loctroi de lavantage fiscal et la territorialit de lexploitation des
droits, il serait probable que ledit groupe dciderait de ne pas raliser ses
oprations de recherche dans ce pays .
Il reste que dans une perspective plus gnrale, lon pourrait trouver
dans des lgislations trangres, des moyens dapporter des contreparties plus
efficaces aux problmes poss par les actifs immatriels.
2. La dissimulation des revenus des particuliers : comment
omettre sans mentir ?
La problmatique de lvasion fiscale des particuliers demeure un
enjeu important comme la rappel, lors de son audition
1
, M.Thierry
Lamorlette, auteur du Guide critique et slectif des paradis fiscaux lusage
des particuliers : Sagissant de lvolution des paradis fiscaux, nous
annoncions dans notre ouvrage la mort des paradis fiscaux pour les
socits ; il en va tout autrement des personnes physiques.
Ce constat a t corrobor par M. Renaud Van Ruymbeke, premier
juge dinstruction au Ple financier du tribunal de grande instance de Paris en
prcisant
2
: Aujourdhui, de nombreuses passoires permettent largent de
sortir du territoire. Cest un vrai problme, dautant que ces flux ne
manqueront pas de saccentuer si la pression fiscale venait augmenter dans
un contexte de rduction des dficits. Cest tout le paradoxe.
Les manifestations de lvasion fiscale semblent voluer vers une
recrudescence des montages complexes doptimisation fiscale, M. Thierry
Nesa, directeur de la Direction nationale de vrifications de situations fiscales
(DNVSF)
3
a dclar : Il est trs rare que nous rencontrions des fraudes
caractrises
4
. Les pratiques doptimisation sont, quant elles,

1
Cf. audition du 6 mars 2012.
2
Cf. audition du 22 mai 2012.
3
Cf. audition du 3 avril 2012.
4
Toutefois, il apparat quen cas de fraude, la circulation dimportants montants ait augment
depuis lanne 2011 ainsi que la soulign M. Bernard Petit lors de son audition du 27 mars
2012 : Pour ce qui concerne la typologie des montages pour lvasion des capitaux, la suite de
la fraude []. Je vous indique une tendance trs rcente, que lon observe en Italie, en France, et
que les Allemands commencent constater : que des personnes exercent une activit licite et
souhaitent chapper au fisc en exportant leurs capitaux, ou quelles exportent leurs fonds dans le
cadre dune activit illicite, on observe partout, depuis la fin de lanne 2011 et surtout depuis le
dbut de lanne 2012, circuler dnormes sommes dargent liquide. Nagure, on voyait peu
largent circuler .
- 177 -
nombreuses. Outre le dispositif de bouclier fiscal, elles utilisent diffrentes
techniques deffacement des revenus, ou de lactif taxable lISF.
Les techniques deffacement des revenus en matire dvasion
internationale sont diverses.
Sagissant de la dqualification des revenus en plus-values,
M. Thierry Nesa a ainsi relev que certains contribuables tentaient dchapper
au barme progressif afin dtre imposs au barme proportionnel en
acqurant une socit ou une partie dentre-elle laide dun emprunt qui est
ensuite revendu sans avoir peru de salaires . La rmunration rside dans
la plus-value et est impose sur cette base.
Avant la disparition du bouclier fiscal, la perception de dividendes
pouvait tre programme, cest--dire retarde, en fonction du jeu de ce dispositif.
Sagissant des techniques doptimisation abusive en matire
dvasion internationale lISF, elles consistent gnralement dmembrer la
proprit dans un pays tranger.
Certaines personnes physiques, ne souhaitant pas recourir
lexpatriation, maintiennent leur rsidence fiscale en France tout en structurant
de manire artificielle leur patrimoine ou leurs revenus de faon rduire
considrablement la charge de limpt. Cette rorganisation varie le plus
souvent en fonction de lactivit conomique (dissimulation de revenus) ou de
la situation patrimoniale (hritage, transmission ).
Un tel projet requiert gnralement lintervention de plusieurs
structures, outils et territoires.
Tout dabord, la cration de diffrentes entits vise opacifier le
montage de faon perdre le bnficiaire effectif dans un schma
demboitement et de circularit puisque in fine, le bnficiaire effectif
conserve le contrle des flux financiers qui auront t gnrs.
Linterposition de socits cran est accompagne de dtention de
comptes ltranger afin de faire circuler largent.
Ensuite, le recours diffrents territoires tend permettre dune
part, de situer les revenus finaux dans un pays fiscalit trs allge et
dautre part de faire intervenir un pays ne divulguant pas les informations
(soit par indisponibilit de celles-ci, soit par inaccessibilit en cas de secret
bancaire notamment).
Nonobstant leur complexit, ces oprations bien connues de
ladministration fiscale sont djoues ainsi que la soulign M. Thierry Nesa
lors de son audition
1
.
Le dveloppement qui suit abordera les structures et les outils utiliss
dans ces montages dvasion fiscale. Quant aux destinations, elles seront

1
Cf. audition du 3 avril 2012.
- 178 -
tudies dans le cadre du deuxime chapitre de cette partie intitul Une
cartographie gomtrie variable .
a) Linterposition de structures, premier lment opacifiant
(1) La cration de socits crans la proprit
Lhypothse la plus commune consiste immatriculer une socit
dans un territoire offshore aux rgles comptables favorables lopacit
fiscale. Un prte-nom est gnralement utilis. La socit est alors dtentrice
dun compte domicili dans une banque dun tat garantissant le secret
bancaire et qui est utilis par lactionnaire, comme lillustre le graphique ci-
aprs.
- 179 -
Dtention dun compte en Suisse au travers de deux structures interposes
Source : direction nationale des enqutes fiscales
Il convient de relever que ce dispositif peut tre dcel par les
services fiscaux. Lutilisation des cartes bancaires trangres en France
permet de dtecter ces montages comme la soulign Mme Valrie Pcresse
1
en dclarant la direction gnrale des finances publiques a men une action
afin didentifier tous les achats effectus avec des cartes bancaires trangres
par des rsidents franais. Cela signifie que nous sommes aujourdhui en
mesure didentifier les rsidents franais qui dtiennent des comptes
ltranger, y compris, donc, des comptes non dclars. Ce test a t concluant
puisque prs de 100 contrles ont pu tre lancs grce ce dispositif .

1
Cf. audition du 12 avril 2012.
Propritaire effectif, et
utilisateur du compte
en Suisse
Avocat
Cration dune socit au Panama
Compte en Suisse dtenu
par la socit
panamenne
- 180 -
Un autre montage mis en uvre vise rorganiser structurellement
une activit individuelle, librale ou commerciale, exerce en France. Elle
consiste faire acqurir des parts de la socit franaise par une socit
coquille immatricule dans un pays limitrophe, elle-mme dtenue par une
socit implante dans un pays fiscalit privilgie.
Le schma ci-dessous fait intervenir la cration dune telle socit
cran par une personne physique exerant une activit immobilire.
Tout dabord, le bnficiaire effectif de lactivit immobilire ne
dtient quune part de la socit civile immobilire (SCI). Lactionnaire
majoritaire 99 % est une socit responsabilit limite luxembourgeoise
que le bnficiaire effectif a cre. La SARL luxembourgeoise a en effet
comme objet la prise dintrts dans dautres entreprises, luxembourgeoises ou
trangres, la gestion, le contrle et la mise en valeur de ces participations.
Le second niveau, lment dopacit, consiste crer par exemple
une socit limited Gibraltar laquelle le bnficiaire effectif des activits
immobilires cde ses parts dans la SARL luxembourgeoise.
En conclusion, la SCI est donc dtenue majoritairement par une
socit luxembourgeoise elle-mme dtenue par une socit immatricule
Gibraltar. Le bnficiaire effectif napparat que pour une part dans la SCI
alors quil est lorigine des trois socits. Lutilisation des profits sopre par
le biais de lusage du compte bancaire de la SARL luxembourgeoise au
Luxembourg.
-

1
8
1

-

Utilisation de socits cran aux fins de rorganisation dune activit immobilire
Source : direction nationale des enqutes fiscales
M.
Cession de la totalit de ses parts
de la socit SARL
luxembourgeoise
SCI
Acquisition et location dimmeubles
Associ 1 part et Grant
SARL
Luxembourg
Prise dintrts dans dautres
entreprises luxembourgeoises ou
trangres, la gestion, le
contrle et la mise en valeur de
ces participations
Associ unique et Grant de la
socit luxembourgeoise
Associ unique LIMITED GIBRALTAR
Vritable bnficiaire du compte bancaire par
lutilisation de la carte bancaire
Compte dans une banque
au Luxembourg
SARL : Titulaire suppos du
compte luxembourgeois
Actionnaire majoritaire 99 parts
M. X
- 182 -
Linterposition de socits-crans peut galement intervenir aux
fins dviter limposition de plus- values.
Les plus-values de cession de titres peuvent chapper limpt par le
biais dun apport de titres une socit que lon cre. Un report dimposition
est organis, les titres ainsi acquis par lentreprise nouvellement cre sont
ensuite cds. Au total, les liquidits ont ainsi t transfres la nouvelle
structure sans plus-values imposables
1
.
A titre dillustration, un rsident franais M. X est un cadre dirigeant
dun groupe franais G. Il immatricule une socit L au Luxembourg
laquelle il apporte des titres G sa cration. La premire consquence dune
telle opration est le sursis dimposition des plus- values.
Dans un second temps, la socit luxembourgeoise procde la
cession des titres sans imposition des plus-values. Les modalits de retour
des flux vers le bnficiaire effectif de lopration sont multiples.
La premire consiste en un rinvestissement du produit de cession par
la socit L luxembourgeoise dans une socit F franaise dont M. X
est le rel bnficiaire. La socit L constitue donc une socit cran
entre M. X et la socit F.
La seconde conduit remployer le produit de cession des titres dans
un contrat de prt une socit F franaise et dirige par M. X. Lobjet du
prt peut consister en lachat dun bien immobilier, rsidence principale,
secondaire, placement usage pour M. X.
En dpit dune grande complexit, de tels montages sont nanmoins
identifiables par les brigades spcialises du ministre de lconomie et des
finances.

1
Cf. audition M. Thierry Nesa du 3 avril 2012.
- 183 -
Montage faisant intervenir une socit holding
Source : direction nationale des enqutes fiscales
Cadre dirigeant
M. X
Rsident
franais
Socit L
luxembourgeoise
Groupe franais
G
Apport des titres G la cration
de la socit L
Vente des titres G
Rinvestissement au
capital
de la socit F
Contrat de prt la socit F
pour lachat dun autre bien
immobilier
Deux possibilits parmi
tant dautres
Socit F
franaise
Socit F
franaise
Bien immobilier
Acquisition
Bnficiaire
rel
Cadre dirigeant
Bnficiaire
rel
- 184 -
(2) Une illustration du recours aux socits-crans : la gestion de limage des
sportifs
Une illustration dinterposition de socits-crans particulire concerne
la gestion et le droit limage des sportifs. En effet, il est apparu lors du cycle
des auditions que les rmunrations leves perues
1
dans les milieux sportifs
ainsi que la mobilit des joueurs pouvaient conduire ventuellement la mise ne
uvre de stratgies doptimisation fiscale, constitutives dune vritable vasion
fiscale comme la presse britannique lavait montr sagissant du club dArsenal.
Le tableau ci-dessous prsent par le cabinet Hipparque patrimoine rappelle les
diffrents rgimes fiscaux applicables en lespce aux joueurs de football :

1
A la question de M. Philippe Kaltenbach sur le nombre de footballeurs professionnels percevant
plus de un million deuros par an en France, M. Frdric Thiriez a rpondu Javais donn le
chiffre dans une interview ; cest significatif. Javais dit 130 joueurs. Mais ces 130 joueurs, ce sont
les meilleurs.
- 185 -
Espagne Royaume-Uni Belgique France
Bnfice de la loi
Beckham pour les
footballeurs arrivs
en Ligua avant le
1
er
janvier 2010.
Imposition au taux
forfaitaire de 24 %
(vs. 43 %) pour les
revenus suprieurs
600 000 /an.
Dispositif rserv aux
sportifs nayant pas
t rsident espagnol
durant les 10 annes
qui prcdent son
arrive.
Lactivit doit tre
exerce en Espagne
hauteur de 85 %
minimum
1
.
Adoption dune
tranche marginale
dimposition 50 %
pour les revenus
suprieurs
150 000
2
.
Possibilit dexonrer
une partie des revenus
trangers sous
conditions.
La rsidence fiscale
est triple au
Royaume-Uni et
conditionne
limposition des
revenus :
- rsidence,
- rsidence ordinaire,
- domicile
Dispositif spcifique
pour les jeunes
sportifs avec un taux
dimposition de
16,5 % (sous
conditions de
revenus).
Imposition au taux de
33 % uniquement
pour les sportifs de
plus de 26 ans et
ayant des revenus
annexes suprieurs
aux salaires perus en
tant que footballeur
3
.
A dfaut, ce sera
souvent la tranche
marginale
dimposition qui
sappliquera, soit
50 %.
Possibilit de lisser
sur trois cinq ans les
rmunrations
perues
4
.
Exonration de 30 %
des salaires avec le
rgime fiscal des
impatris.
Exonration hauteur
de 50 % des revenus
de capitaux mobiliers
de source trangre et
des plus-values
mobilires sur titres
de socits ayant leur
sige ltranger ou
titres dtenus
ltranger.
Exonration ISF
pendant cinq ans sur
les biens dtenus
ltranger (art. 885 A
du CGI).
Source : Hipparque patrimoine
M. Frdric Thiriez, Prsident de la Ligue de football professionnel,
a tenu insister sur le poids des cotisations sociales sur la gestion des clubs
5
:
prenons un joueur bien pay, hauteur de 600 000 euros bruts par an cest
un bon niveau de salaire en ligue 1 franaise , son cot total, charges sociales
patronales incluses, est de 786 000 euros pour un club franais, 676 000 euros
pour un club anglais, 630 000 euros pour un club italien, 612 000 euros pour un
club espagnol et 611 000 euros pour un club allemand .
M. Jacques Saurel, professeur au centre de droit du sport luniversit
dAix-Marseille, a alors prcis
6
: Il y a donc une tendance vouloir viter de
payer des cotisations sur les rmunrations verses aux joueurs. La tentation
est par consquent de trouver un moyen de rmunrer ces joueurs par des

1
En effet, seul 15 % de la rmunration peut tre effectu ltranger sous le dispositif espagnol.
2
Contre une tranche marginale 40 % jusquen avril 2010.
3
Des interrogations psent sur lapplication dun tel dispositif compte tenu du niveau de revenus
des professionnels du football. Ce dispositif sera souvent plus efficace pour les techniciens et autres
salaris du football belge.
4
Larticle 100 bis du CGI prvoit galement un talement pour les bnfices non commerciaux des
artistes et sportifs, la dure tant alors limite entre deux et quatre annes.
5
Cf. audition du 23 mai 2012.
6
Cf. audition du 23 mai 2012.
- 186 -
socits-crans via ce quon appelle communment, trop communment mon
avis, le droit limage .
Un des schmas doptimisation dcrit par le cabinet Hipparque
patrimoine consiste cder le droit dimage du joueur une socit le plus
souvent offshore bnficiant dun rgime fiscal attractif.
Cette dernire peut alors, soit exploiter directement limage, soit
transfrer ce droit dexploitation contre redevance une autre socit telle que le
club de football employeur du sportif, ainsi que lillustre le schma ci-aprs.
Dans un tel montage, le joueur peroit une rmunration intgrant
lexploitation du droit limage.
M. Jacques Saurel a toutefois rappel le dispositif anti-abus prvu
larticle 155 A du CGI visant considrer que la rtribution du droit limage
verse la socit a t en ralit attribue au sportif exerant son activit en
France.
Aux termes de cet article, le sportif, vritable prestataire de service, est
donc impos en France lorsque :
- soit, il contrle directement ou non la socit implante ltranger ;
- soit lorsque la socit nexerce pas de manire prpondrante une
activit industrielle ou commerciale autre que lexploitation dune image
sportive ;
- soit lorsque cette dernire est soumise un rgime fiscal privilgi
1
.
Encore faut-il pouvoir identifier de telles structures et sappliquer tirer
de larticle 155 A du CGI toutes ses potentialits.

1
Le cabinet Hipparque patrimoine a nanmoins rappel la jurisprudence de la cour administrative
de Douai qui a sanctionn en dcembre 2010 lapplication de larticle 155 A pour incompatibilit
avec le trait europen.
- 187 -
Optimisation du droit limage du footballeur
Source : Hipparque patrimoine
Joueur
Club de football
(employeur)
Socit offshore
Option 2
Versement de redevances
la socit
Rmunration
traitements
et salaires
Cession du droit
limage
Option 1
Cession du droit
dexploiter limage du
joueur
Avantages pour le joueur
- Absence de prlvements sociaux
sur les redevances verses la
socit ;
- Absence ou faible fiscalit sur les
redevances reues par la socit dtentrice
des droits limage.
Pour les footballeurs non rsidents
- Retenue la source de 33,33 % sur les
redevances verses pour lexploitation de limage
du joueur.
Avantages pour le club
- Absence de cotisations patronales
sur les redevances verses en
rmunration de limage du joueur ;
- Optimisation de la rmunration du joueur par
le biais de la rmunration
du droit limage.
- 189 -
b) Le recours aux techniques crans , un double voile
Lincapacit identifier le bnficiaire effectif de revenus ou le
propritaire rel de parts peut tre accompagne dun double cran, celui
rsultant non seulement de linterposition de socits mais galement de
lutilisation de techniques crans , le prte-nom et les actions au porteur.
(1) Les prte-noms
M. Guillaume Daieff
1
a rapport devant votre commission une des
techniques de dissimulation de lidentit des actionnaires : Je prendrai
lexemple dune profession lgale de prte-nom, qui existe dans de nombreux
pays anglo-saxons, celle de nominee trustee. Ce sont des personnes qui ont
pignon sur rue et qui vous prtent leur nom pour linscrire sur les actions des
socits dont vous tes propritaire. Le contrat tient en une page, cest trs
simple : le nominee trustee sengage porter les actions dune socit, ne
prendre aucune dcision de distribution de dividendes, suivre toutes vos
instructions lors des assembles gnrales, ne percevoir aucun revenu, en fait,
suivre absolument toutes vos instructions.
En consquence, toute interrogation portant sur un compte bancaire
ouvert aux Bahamas au nom dune socit tend tre vaine, en dehors
dlments dinformation complmentaires, si ne figure sur le registre de cette
socit que le nom du nominee trustee et non celui de lactionnaire rel.
(2) Les actions au porteur
Les actions au porteur demeurent un instrument particulirement
efficace de dissimulation de la proprit de titres de socit ainsi que la
galement soulign M. Guillaume Daieff
2
: les actions au porteur, un procd
trs classique dans notre pays il y a cinquante ans ou cent ans, me semble-t-il, et
qui nexiste plus aujourdhui. Cest formidable car, lorsque jirai voir
lentreprise aux Bahamas si ltat des Bahamas maccorde cet accs il ny
aura pas de nom sur le registre des actions. Je naurai pas avanc dans mon
enqute, mme si lentraide est excellente.
C. LES FROTTEMENTS FISCAUX
Le lecteur aura dj crois de multiples reprises des formes
dvasion fiscale importe , c'est--dire une incorporation dans les lois
fiscales de mcanismes typiques de lvasion fiscale, soit la dvalorisation des
crances fiscales par des dispositifs drogatoires. Cette forme subtile se
reconnat coup sr quand lquit horizontale de la fiscalit est rompue
avec pour seule justification lattractivit fiscale (processus dont la structure
est analogue celle de labus de droit mais ici avec un abus de droit consacr par

1
Cf. audition du 23 mai 2012.
2
Cf. audition du 23 mai 2012.
- 190 -
la loi et situ un niveau macro-fiscal). La loi Bekham en Espagne en offre
un tmoignage loquent. Il faut dire quelques mots de ce processus qui par les
contradictions quil rvle est une des figures de la crise de limpt dans le
monde contemporain.
1. Les contradictions de la fiscalit franaise : une illustration du
complexe concurrence fiscale-vasion fiscale-dlocalisation
fiscale
Le choix de votre commission denqute a t de privilgier lexamen
des processus par lesquels la valeur conomique cre en France svapore au
stade fiscal. A ce propos, votre rapporteur souhaite engager une rflexion portant
sur un aspect spcifique de la fiscalit franaise. La concurrence fiscale a exerc
des consquences majeures sur le droit fiscal franais.
Lattractivit du territoire et la comptitivit des entreprises ont
motiv une srie de dispositions fiscales, dans un processus de yardstick
competition par lequel on dsigne lincorporation dans les droits nationaux
dune contrainte de comptitivit fiscale allgue par les contribuables.
Dune certaine manire, on a alors affaire avec une vasion fiscale de
lintrieur o les avantages concds rduisent la contrepartie fiscale des
revenus engendrs par lactivit. On dira que cet aspect de notre politique
fiscale sort un peu de lpure dun rapport qui nest pas consacr la question de
la comptitivit fiscale.
Cest une observation quon peut admettre mais il faut faire valoir deux
motifs de sarrter un peu sur ces questions : en premier lieu, les dispositifs de
comptitivit fiscale paraissent souvent distribus sans le minimum dvaluation
qui devrait attester que leurs effets ne se traduisent pas par une perte sche
dassiette fiscale ; en second lieu, on ne peut que sinquiter des opportunits
dvasion fiscale que certains dentre eux comportent.
Cest en cela que les contradictions de la fiscalit franaise peuvent
concerner notre sujet ; alors que la lutte contre lvasion est prsente comme un
objectif majeur, certains dispositifs favorisent cette dernire.
a) Les rgimes de participation-exemption
Afin dtayer son propos, votre rapporteur retient un exemple
particulirement problmatique : celui du rgime fiscal des socits mres
1
. Ce
rgime exonre dimpt sur les socits (IS) les produits de participation reus
dune filiale dtenue au moins 5 % par une socit mre, sous rserve dune
quote-part de frais et charges de 5 % qui demeure imposable.
Ce dispositif, qui a pour principale finalit de neutraliser les doubles
impositions, est suppos renforcer lattractivit franaise envers les groupes. Les
dividendes distribus par les filiales sont effectivement issus dun rsultat qui est

1
Cf. articles 145 et 216 du CGI.
- 191 -
lui-mme imposable. Lorsque ces mmes filiales sont implantes en France ou
dans des tats la fiscalit comparable, le rgime fiscal des socits mres parat
donc se justifier, du moins dans le cadre, plus contestable, pos par le principe de
territorialit stricte qui sapplique limposition des socits. Toutefois, il nen
va pas de mme lorsque les filiales sont localises dans des tats o
limposition est plus faible La socit mre est exonre, en France, sur les
produits de participation reus de filiales dont les rsultats peuvent navoir t
que trs faiblement imposs !
Ce rgime fiscal peut donc encourager les entreprises franaises
localiser leurs actifs dans les tats fiscalit privilgie. Dans un excellent
manuel de fiscalit des affaires, lauteur, M. Daniel Gutmann, expert fiscaliste
consacr que votre commission a auditionn avec un grand profit, remarque
propos de ce rgime de participation exemption : il serait envisageable,
conformment la dfinition du bnfice imposable comme variation dactif net,
dimposer les dividendes reus par les socits au taux normal de limpt des
socits .
Sans doute, lauteur considre-t-il cette solution comme discutable, dun
point de vue conomique, et comme pouvant poser techniquement un problme
de double-imposition.
Il sy dclare donc dfavorable. Pour autant, il pose fort bien certains
problmes rsultant des ses prfrences. La quasi-totalit des tats connaissant
limpt sur les socits a mis en place, sous une forme ou sous une autre, un
rgime dexonration des dividendes reus des filiales. Les formes de ce rgime
sont cependant variables, ce qui conduit dailleurs une comptition
internationale entre tats dont lenjeu est dattirer des socits holding, cest--
dire ayant pour objet de dtenir des titres dautres socits. Du point de vue
dune socit holding, il est facile de dresser le portrait idal dun rgime des
socits mres. Cest un rgime qui garantit une exonration totale des
dividendes reus, sans condition tenant au taux de la participation dtenue ou
la dure de la dtention. Cest galement un rgime qui ne prvoit aucune
imposition sur les flux internationaux, que les dividendes soient verss par une
filiale trangre dune socit mre domestique ou linverse. A cela sajoutent un
certain nombre dautres composantes permettant dtablir un tableau idyllique :
absence dimposition des plus-values de cession de titres de participation,
dimpt de mutation frappant lapport en socit, lalination de titres ou la
liquidation de la socit, dductibilit des cots de financement de la
participation, etc .
Est-on vraiment loign de ce modle idal en France, idal pour les
contribuables concerns, mais discutable pour ses consquences fiscales et
conomiques ? Certes des diffrences substantielles subsistent mais ne sen est-
on pas encore rapproch en prolongeant le rgime dexonration des dividendes
par le rgime dexonration des plus-values sur titres de participations ? Sans
doute, peut-on intellectuellement relever que la mise en place de ce dernier ne
constituait quune mesure de coordination avec le rgime fiscal des socits
- 192 -
mres, afin de ne pas laisser subsister de diffrence de traitement fiscal entre les
dividendes et les plus-values
Mais, il faut aussi mentionner lintention de contrer les effets de la
concurrence fiscale exerce par les rgimes trangers offerts aux holdings.
Ces considrations fournissent un exemple des interactions complexes
entre les politiques de comptitivit fiscale et la politique de lutte contre
lvasion fiscale. La poursuite dobjectifs de comptitivit fiscale incorpore dans
notre systme fiscal des solutions se traduisant en somme par une dprciation
fiscale. Cet effet classique de la concurrence fiscale peut tre analys comme une
concession faite lvasion fiscale dautant quelle saccompagne de la mise
disposition des contribuables dopportunits dvasion. A cet gard, on sait les
ressources offertes par les holdings pour divertir la substance conomique des
socits dans lesquelles elles dtiennent des participations. Les rponses aux
questionnaires de votre rapporteur tmoignent des effets de ce cadre fiscal.
Certaine socit trs florissante voit son imposition compltement efface par la
dduction dintrts dus au titre dun emprunt contract pour acqurir une filiale
trangre, dont les revenus futurs ne seront pas taxs en France.
A ce propos, lauteur cit fait ressortir le cot croissant du dispositif
dexonration des plus-values de participations, valu 6 milliards deuros en
2009 par le CPO tout en sinterrogeant sur son efficacit.
Le bnfice de la mesure serait en outre concentr sur un faible
nombre de bnficiaires, les dix premiers dentre eux concentrant eux seuls
44% du cot du dispositif. Lattractivit du rgime est en outre juge
difficilement mesurable .
b) Le bnfice mondial consolid et le principe de territorialit de lIS
Il faut ajouter encore quelques considrations sur le bnfice mondial
consolid (BMC) et son histoire.
Le BMC a t supprim rcemment. Il ntait plus appliqu qu
5 entreprises dont deux seulement de trs grande taille (Total, qui en tait sorti
juste avant sa suppression et Vivendi). Il a historiquement profit un trs grand
nombre dentreprises importantes : Saint- Gobain, Pchiney, Sanofi
En affichage, il avait t dessin pour favoriser le dploiement
international des firmes franaises en permettant des entreprises de dduire de
leur rsultat imposable en France les pertes ralises ltranger.
Les entreprises sont progressivement sorties du BMC quand les carts de
taux dimposition entre la France et les pays dimplantation trangre ont atteint
un seuil critique o, combins avec larrive maturit des implantations
trangres, c'est--dire une situation o celles-ci ont dgag des profits nets, le
BMC est devenu une source de charge fiscale supplmentaire pour les firmes.
Seules demeuraient au BMC les entreprises faisant assez de pertes ltranger,
ou en France, pour que le rgime soit favorable.
- 193 -
La mention de la France demande une explication : le BMC permettait
de consolider fiscalement les entits dun groupe dtenues au moins 50 %.
Cette condition tait moins exigeante que celle concernant lintgration fiscale
qui atteint le niveau de 95 % de dtention de lentit. Ainsi le BMC permettait
aussi dimputer des pertes fiscales ralises en France des profits taxables en
France. Ceci pouvait prsenter un grand intrt pour une entreprise disposant de
pertes reportables indfiniment lie une entreprise bnficiaire avec un contrle
infrieur 95 % mais suprieur 50 %. Cest la raison pour laquelle Vivendi
tait au BMC par exemple. Cependant, lavantage ainsi procur semblait tre
essentiellement un avantage de trsorerie. Par ailleurs, le BMC faisait lobjet
dun agrment de la part de ladministration fiscale en change duquel les
contrles taient particulirement approfondis sur les entits consolides, y
compris les entits trangres.
A ce propos, votre rapporteur voudrait engager un dbat autour de deux
questions.
La premire a trait notre principe de territorialit stricte par lequel les
entreprises rsidentes ne sont imposes que sur les rsultats de leur activit
nationale. Ce principe nest pas universellement appliqu. Les tats-Unis ont fait
le choix de lui prfrer une imposition du bnfice mondial dans le respect
toutefois des principes de la convention de lOCDE sur lvitement de la double-
imposition et moyennant des amnagements somme toute considrables. Les
constats sur la rpartition des bnfices des grandes entreprises et sur le
rendement de limpt des socits ainsi que les observations sur les conditions
dans lesquelles nos groupes sadaptent la mondialisation (par la voie de la
dlocalisation) et sur la vulnrabilit quimpose leur organisation notre systme
dimposition conduisent sinterroger sur lopportunit de modifier notre choix
de principe. Ne serait-il pas opportun de privilgier un rgime dimposition sur le
bnfice mondial dans un processus de restauration du BMC, mais sur des
bases symtriques o les rsultats ne seraient pas intgrs quand ils sont
dficitaires pour tre exclus quand ils sont profitables ? A cet gard, on peut
juger un peu choquant que les entreprises qui ont bnfici du BMC en soient
sorties sans contreparties. Sans doute, faudrait-il des tudes approfondies sur
cette importante question.
Quelques rflexions peuvent tre mentionnes dores et dj.
Une question est de savoir si lincitation que pourrait comporter un tel
rgime dvelopper des activits ltranger nexercerait pas un effet
dappauvrissement de la base conomique nationale. Cette question est complexe
mais globalement des tudes montrent que les entreprises prsentes
linternational dgagent plus dactivits en France aussi. Ceci ne signifie pas
quil nexiste pas des cas, quon peut juger trop nombreux de dlocalisation
abusive. Ces cas despce doivent recevoir des solutions particulires. Malgr
tout un certain bon sens conduit ne pas tourner le dos linternationalisation
des firmes mme si lon doit mieux sassurer que celle-ci nexerce pas deffet
dviction sur lactivit productive intrieure.
- 194 -
On peut ce sujet envisager quun rgime dimposition mondiale, outre
les avantages en recettes quil pourrait comporter, serait aussi loccasion
dobtenir des contreparties des entreprises dans un certain nombre de domaines.
Sagissant de la question quenvisage votre commission denqute, il est
bien possible quun tel rgime permettrait de surmonter un certain nombre des
limites rsultant du choix dun principe de territorialit stricte. Plusieurs
personnes auditionnes par votre commission les ont mentionns. Dans un tel
cadre, ladministration fiscale napprhende les entreprises qu partir de leurs
comptes sociaux, sans connaissance prcise des comptes consolids. Elle sait ce
que fait lentreprise en France et sefforce de deviner les effets fiscaux de son
organisation internationale. Cet effort est un dfi promthen, dans un contexte
o, aprs leur sortie du BMC, suggrant un motif fiscal cette volution, mais
aussi en raison des modalits prises par la vie conomique et financire, les
organisations des entreprises transnationales atteignent un degr lev de
complexit. Effort promthen mais aussi peut-tre vain parce que pouvant se
heurter une impressionnante srie dobstacles juridiques en plus
quinformationnels.
Aux yeux de votre rapporteur, la substitution dun principe de
bnfice mondial quitable notre principe de territorialit ne doit pas tre
un tabou.
Pouvant tre une rponse aux effets de la concurrence fiscale passant
par lorganisation des groupes, elle pourrait aussi ltre ceux passant par
lvasion fiscale internationale sans pour autant, comme le montre lexemple des
Etats-Unis, que cette substitution exerce en cette matire des effets miraculeux.
Le rgime dimposition des socits aux tats-Unis ne garantit pas contre lvasion
fiscale internationale
Le rgime dimposition sur les socits des tats-Unis part dun principe alternatif par
rapport au systme franais : les entreprises sont imposes sur leurs rsultats mondiaux (ds lors que
les revenus sont rapatris). Tous les revenus rapatris (dividendes, intrts, redevances) sont
thoriquement imposs. Trois rgimes particuliers doivent tre mentionns: le foreign tax credit
et le deferral (voir ci-dessous), le Subfart F income enfin destin viter les abus tenant au non
rapatriement des revenus qui sapplique aux socits trangres contrles (cfc).
On pourrait considrer que ce rgime dsamorce lvasion fiscale internationale des
groupes amricains. Il nen est rien.
Par exemple, il a t dmontr que le rgime dimpt sur les socits des tats-Unis
affecte la localisation des actifs corporels ltranger travers les carts dimposition effective du
capital, suggrant lexistence dune concurrence fiscale entre les tats-Unis et le reste du monde et
dans le reste du monde.
Il en va de mme pour la localisation des actifs incorporels. Mme si une partie des
revenus peut tre rapatrie en franchise dimposition, lexistence de territoires trs faible fiscalit
incite y territorialiser ces actifs et labsence de crdits dimpt apprciables peut dissuader la
remonte des redevances aux tats-Unis. Lenjeu est lev, comme lindiquent les quelques donnes
suivantes qui montrent limportance des juridictions faiblement fiscalises comme lieux daccueil
des droits incorporels dtenus par les firmes amricaines ltranger.
- 195 -
La part des redevances comptabilises par les filiales en Irlande et Singapour a doubl
entre 1994 et 1999, passant de 9,3 20,90 % du total. En 1999, les redevances payes par les filiales
irlandaises des groupes amricains dpassaient les redevances payes partir du Royaume-Uni ou de
lAllemagne et les redevances payes par Singapour ntaient infrieures celles payes par le Japon
que de 20,5 %.
Le premier systme permet de dduire de limposition les prlvements oprs par les
fiscs trangers, tandis que le second exempte dimposition les revenus raliss ltranger ds lors
quils ne sont pas rapatris. Par ailleurs, une part des revenus de source amricaine est considre
comme de source trangre avec les avantages fiscaux affrents (50 % des exportations peuvent tre
classes dans cette catgorie). En outre, les crdits dimpt ne sont pas soumis un principe strict de
spcialisation : des crdits dimpt en excs sur une catgorie de revenus pourront tre reports sur
dautres revenus condition que ces revenus appartiennent un mme panier .
Des dispositions anti-vasion sont prvues : les revenus non rapatris des filiales
trangres sont taxs quand ils sont attachs des portefeuilles passifs , ce qui est le cas pour les
paiements dintrts, de dividendes ou de redevances entre socits situes ltranger.
En outre, le calcul des crdits dimpt opposables au fisc des tats Unis fait intervenir
une correction afin de prendre en considration une quote-part de frais et charges allous la tte de
groupe rsidente. Les cots exposs aux tats-Unis pour dvelopper les droits ou actifs exploits
ltranger doivent tre imputs pour le calcul des crdits dimpts opposables.
Cette rgle limite ceux ci mais elle ne joue que pour des revenus rapatris ou pour les
entreprises qui ne disposent pas de crdits dimpt suffisants.
Au total, les impts pays sur les revenus trangers auraient rapport 12,7 milliards de
dollars au Trsor amricain en 2000 alors que le principe de stricte territorialit appliqu par la
France ramne cette somme zro. En ralit, lvaluation du Trsor amricain semble surestimer
ces recettes aux yeux des observateurs du fait dune conception extensive des revenus de source
trangre.
Quoi quil en soit, ce rendement fiscal nest pas la hauteur des revenus engendrs par
lactivit des firmes multinationales des tats-Unis, du fait de limportance des revenus gagns dans
les pays de faible taxation des profits o ils sont conservs.
Les 12,7 milliards se dcomposent en dividendes (15 % et 1,3 milliard de dollars), en
produits de limposition des redevances et intrts reus des socits non financires (4,3 milliards
de dollars), le reliquat tant attribu des intrts purement financiers.
Dans cette somme, 2,1 milliards de dollars sont considrs comme provenant de
lapplication de clauses anti-abus.
Selon Grubert (2006), le systme contient des incitations exploiter les droits incorporels
des firmes amricaines ltranger ainsi qu y localiser les revenus dexportation.
Sagissant des incorporels, lauteur en souligne limportance dans les revenus associs
aux investissements amricains ltranger. Globalement, ceux ci slevaient 233,6 milliards de
dollars en 2004 quand en 2000 les redevances dincorporels reues par les firmes amricaines taient
de 45,1 milliards (soit 35 % du total des revenus de lIDE).
Les revenus en question navaient gnr que 5,8 milliards de recettes fiscales (soit un
taux dimposition trs infrieur au taux moyen) en raison de la facult de leur associer des crdits
dimpts obtenus sur les dividendes.
- 196 -
Par ailleurs, joue le trs faible niveau des imputations de cots de dveloppement des
mres qui dmultiplie leffet des crdits dimpts et traduit un problme aigu de fixation des prix de
transfert.
Les redevances perues ltranger reprsenteraient moins de la moiti de la contribution
de leffort de R et D des entits rsidentes aux tats Unis aux chiffres daffaires des filiales
trangres.
Progressivement semblent donc se diffuser des dispositifs dans le droit
fiscal franais qui laissent libre cours lvasion des capitaux et des actifs hors
de France, voire la favorise. A nen pas douter, en matire dvasion fiscale, la
peur nvite pas le danger, pis, elle lappelle. La crainte de voir se multiplier
les transferts dactifs et de capitaux hors de France dans un environnement
international fortement marqu par la concurrence fiscale ont conduit les
autorits franaises modifier la fiscalit dans le sens de plus dattractivit et de
comptitivit, et ce dans lespoir de les freiner, mais galement au risque de les
encourager.
2. Linteraction dfaillante des rgimes fiscaux
a) Les dispositifs hybrides, effets secondaires du frottement des
souverainets fiscales
Lvasion fiscale est aussi rendue possible par les failles existant entre
les rglementations fiscales nationales des diffrents tats du monde. Certains
dispositifs exploitent les diffrences dans le traitement fiscal des instruments,
des entits ou des transferts entre deux ou plusieurs pays : ils sont ainsi
dfinis comme hybrides par lOCDE, qui leur a consacr un rapport
1
en
mars 2012. Ils permettent de profiter des effets non souhaits rsultant des
divergences dinterprtation des textes fiscaux internationaux, effets pouvant se
traduire par une double exonration. Selon lOCDE, la perte fiscale pour les tats
est importante: mme sil nexiste pas de donnes compltes lchelle
mondiale, lOCDE cite notamment le cas de lItalie qui a indiqu rcemment
avoir rgl un certain nombre de cas faisant intervenir des dispositifs hybrides
pour un montant denviron 1,5 milliard deuros.
Ainsi, certains instruments financiers prsentent la fois des
caractristiques de dettes et de capitaux propres, ou, si lon se place du point de
vue du crancier/de lactionnaire, de prts et dactions. On compte parmi eux les
actions dividendes prioritaires et les prts participatifs. Les tats ne qualifient
pas ncessairement ces instruments hybrides de la mme faon : si lun les
considre comme des dettes, lautre comme des capitaux propres, une double non
imposition peut survenir. En effet, si des paiements rguliers sont effectus au
titre de cet instrument, il sagit dintrts verss dductibles en vertu de la
lgislation du premier pays, alors que les recettes correspondantes sont traites
comme des dividendes exonrs selon la lgislation fiscale du second :

1
Dispositifs hybrides : questions de politique et de discipline fiscales, OCDE, mars 2012.
- 197 -
linstrument hybride est la fois lobjet dune dduction dun ct et dune
absence dinclusion de lautre ct.
Un rsultat similaire peut tre obtenu par le recours une entit hybride:
les entits double rsidence, qui sont rsidentes fiscales de deux pays diffrents,
constituent un exemple dentit hybride. Quand une telle socit enregistre une
perte, elle peut bnficier du rgime de consolidation des rsultats des groupes
dans les deux pays. Un autre cas type est celui des entits qui se voient appliquer
le rgime de la transparence fiscale dans un pays alors quelles sont considres
comme opaques dans un autre. Si une entit considre comme opaque dans le
pays o elle est organise effectue un paiement son actionnaire situ dans un
pays qui considre lentit trangre comme transparente, ce paiement nest nulle
part pris en compte en vue de limposition : dans le pays o lentit est vue
comme opaque, le rgime fiscal de consolidation des rsultats du groupe
permettra dutiliser les intrts verss par lentit en dduction des revenus
dautres socits du groupe; dans lautre pays o elle est considre transparente,
limposition est rpute intervenir au niveau de son actionnaire donc les dpenses
de lentit hybride sont attribues sa socit mre qui peut dduire ces intrts.
Une dduction dimpt lie la mme obligation contractuelle peut ainsi tre
rclame dans deux pays diffrents, ce qui aboutit une double dduction.
Exemple dentit hybride autorisant une double dduction
Double dduction avec une entit hybride
Dans un cas type, une socit mre tablie dans un pays A ( A Co ) dtient
indirectement une socit dexploitation dans le pays B ( B Co ). Une entit ( lentit hybride )
insre entre A Co et B Co se voit appliquer le rgime de transparence fiscale ou nest pas prise en
compte dans le pays A alors quelle est considre comme opaque dans le pays B. A Co dtient la
totalit ou la quasi-totalit des participations dans lentit hybride qui dtient son tour la totalit ou
la quasi-totalit des participations dans B Co.
- 198 -
Lentit hybride emprunte auprs dune tierce partie et utilise le montant du prt pour
linjecter dans le capital de B Co (ou pour acqurir les actions de B Co soit auprs dune autre
socit du mme groupe soit auprs dune tierce partie indpendante). Lentit hybride verse des
intrts sur le prt. A part les intrts, lentit hybride ne rclame pas dautres dductions
importantes et ne peroit pas de revenus importants.
Lentit hybride est soumise limpt sur les bnfices des socits dans le pays B. Les
intrts quelle verse peuvent tre utiliss en dduction des revenus dautres socits du groupe dans
le pays B conformment au rgime de consolidation des rsultats des groupes applicable dans ce
pays. Au contraire, le pays A considre lentit hybride comme transparente ou ne la prend pas en
compte avec pour consquence lattribution des dpenses A Co pour les intrts quelle verse.
A Co a la possibilit de dduire les intrts en compensation dun revenu indpendant.
Leffet de ce dispositif consiste donc en deux dductions pour la mme obligation
contractuelle dans deux pays diffrents.
Source : OCDE
Dans dautres cas, ce sont les transferts entre pays qui prsentent un
caractre hybride : selon lOCDE, le transfert hybride dun titre de participation
est lun des dispositifs types pour gnrer un crdit dimpt tranger. Ainsi, un
accord de vente et de rachat dactions, trait dans un pays comme un transfert de
proprit dactifs, peut tre considr dans un autre pays comme un prt dont les
actions assurent le nantissement.
Exemple de transfert hybride donnant lieu crdit dimpt tranger
Dispositif donnant lieu des crdits dimpt tranger avec transfert hybride
- 199 -
La structure de base fait intervenir une socit du pays A ( A Co ) qui cherche en
gnral un financement auprs dune socit du pays B ( B Co ). A Co met en place un SPV,
effectue un apport en capital en change dactions (prfrentielles) de ce SPV et conclut avec B Co
une opration de vente avec rachat de ces actions prfrentielles. Dans le cadre de cette opration,
A Co vend les actions prfrentielles du SPV B Co et reoit en change du numraire, tandis que
les parties conviennent simultanment que A Co rachtera les actions une date ultrieure un prix
convenu. Entre la vente et le rachat, le SPV encaisse des revenus (cest--dire quil peroit des
intrts dobligations) qui sont imposables dans le pays A et paie limpt sur les bnfices des
socits au pays A. Le SPV verse ensuite des dividendes B Co, pour un montant gnralement fix
lavance. Selon le contrat de vente avec rachat utilis dans le cadre du dispositif, B Co a le droit de
conserver les dividendes, qui constituent sur le plan conomique la rmunration de B Co au titre de
la transaction.
Le contrat est considr comme une vente avec rachat en vue de limposition dans le
pays B. B Co est donc considre comme le propritaire des actions du SPV et le bnficiaire des
dividendes pendant la dure du contrat. Le pays B dispose dun systme de crdit dimpt tranger
indirect permettant B Co de prtendre un crdit dimpt tranger pour limpt sur les bnfices
pay par le SPV dans le pays A. En revanche, le contrat est considr comme un prt de B Co
A Co garanti par le nantissement des actions du SPV, dans le pays A. A Co est donc toujours
considr comme le propritaire des actions du SPV et comme le bnficiaire des dividendes pour la
dure du contrat. Le pays A applique une exonration des dividendes reus par B Co, ou un systme
de crdit dimpt tranger indirect permettant A Co de prtendre un crdit dimpt pour limpt
sur les bnfices pay par le SPV. Cette mthode permet ainsi A Co de percevoir effectivement les
dividendes en franchise dimpt. A Co prtend ensuite une dduction pour les dpenses comme les
intrts au titre de lopration considre comme un prt reu de B Co, dun montant gal aux
dividendes verss..
Leffet de ce dispositif est une dduction nette dans le pays A, jointe une imposition
dans le pays B, mais compense par un crdit dimpt tranger indirect au titre des impts que le
SPV a verss sur les bnfices distribus.
Source : OCDE
Non seulement ces dispositifs hybrides induisent des pertes fiscales
pour les tats, mais ils crent des distorsions qui faussent le fonctionnement
normal de lconomie : ainsi, un investissement transfrontalier peut devenir plus
attrayant quun investissement intrieur quivalent dans le pays de linvestisseur
ou mme quun investissement dun concurrent local dans le pays daccueil. En
outre, les dispositifs hybrides contribuent linstabilit financire :
notamment, ils encouragent la prise de risque puisque des investissements qui
sont anticonomiques avant impt deviennent marginalement viables aprs
impt.
Tout en tant en apparence conformes la lettre de la lgislation de deux
pays, les dispositifs hybrides peuvent aboutir une absence dimposition dans
ces deux pays, ce qui proccupe dsormais les tats autant que les distorsions
rsultant de la double imposition.
LUE sattelle aussi cette question, dans la mesure o la rduction des
asymtries entre tats membres peut permettre de la rsorber.
En tout tat de cause, lchange dinformations reste assurment un
vecteur primordial pour viter aux tats la perte fiscale induite par les
dispositifs hybrides.
- 200 -
En France, ladministration franaise privilgie une approche rpressive
base sur le recours la procdure de labus de droit : elle semble en effet
voluer vers la remise en cause de certaines oprations en raison de leur caractre
artificiel et de leur but exclusivement fiscal, que le traitement fiscal tranger de
ces oprations suffirait selon elle attester. Il faut reconnatre que, malgr les
recommandations de lOCDE, il nexiste aucune disposition lgislative
franaise ciblant explicitement certaines structures juges abusives.
b) Le jeu dangereux des conventions de suppression des doubles
impositions : la double exonration
La mise en uvre de conventions fiscales visant la suppression des
doubles exonrations peut paradoxalement conduire des situations de
double exonration.
A titre liminaire, rappelons que les conventions fiscales prvoient, en
premier lieu, lattribution de la comptence de taxer les revenus
(immobiliers, bnfices des entreprises, dividendes, intrts redevance, gains en
capital, revenus demplois, pensions ) soit ltat de la rsidence du
bnficiaire, soit ltat de la source du revenu.
En second lieu, si cette comptence fiscale nest pas attribue titre
exclusif lune des deux parties contractantes, les risques de doubles
impositions
1
sont alors rgls par lune des deux mthodes gnralement prvue
la convention, lexemption ou limputation.
Dans le premier cas, ltat de la rsidence ne taxe pas les revenus
imposables dans ltat source
2
, en application du principe dexemption.
Dans la seconde hypothse, il procde la mthode dimputation
3
en
deux temps. Tout dabord il calcule limpt sur la base du montant total des
revenus du contribuable, y compris ceux perus et imposables dans lautre tat
source. Puis dans un second temps, il dduit de limpt qui lui est d celui qui
a t pay dans lautre tat.
4


1
Il convient de distinguer la double imposition juridique, objet des traits ( une mme personne est
imposable au titre dun mme revenu ou dune mme fonction par plus dun Etat ) de la double
imposition conomique (deux personnes diffrentes sont imposables au titre dun mme revenu).
Source OCDE.
2
Aux termes du modle OCDE de convention fiscale concernant le revenu et la fortune ; la mthode
dexonration peut tre mise en uvre selon deux modalits. La rgle de lexemption intgrale
conduit lEtat de rsidence ne pas prendre en compte le revenu imposable dans lEtat source, ni
mme lorsquil fixe limpt percevoir sur le reste du revenu. En revanche, en application du
principe de lexemption avec progressivit, lEtat de rsidence conserve le droit de prendre en
considration le revenu exempt lorsquil fixe limpt percevoir sur le reste des revenus.
3
Deux procds dimputation peuvent tre utiliss. Limputation est intgrale si elle correspond au
montant total de limpt effectivement pay dans lautre Etat. Elle est qualifie d ordinaire si
elle est limite au montant de ce qui aurait t d dans lEtat de rsidence, si ce dernier avait eu le
droit exclusif dimposer les revenus perus dans lautre Etat.
4
La politique conventionnelle franaise relve gnralement des deux mthodes. En ce qui concerne
les revenus des socits, les accords tendent poser le principe de lexonration en France des
revenus imposables ou imposables uniquement dans lautre Etat contractant lorsquils sont
- 201 -
Nanmoins, le cadre conventionnel peut ne pas couvrir
ventuellement lensemble des situations dassujettissement limpt crant
ainsi des failles, sources de double exonration ainsi que la fait observer devant
votre commission M. Daniel Gutmann
1
, avocat associ au sein du cabinet CMS
Bureau Francis Lefebvre et professeur luniversit Paris I :
Lautre source doptimisation, cest la combinaison, parfois
dfectueuse, entre le droit interne et des conventions fiscales. Le problme des
conventions fiscales, cest quelles ne sont pas interprtes forcment de la mme
manire dans deux tats.
Tous les praticiens connaissent lexemple classique des socits
luxembourgeoises qui taient utilises pour acqurir des immeubles en France.
Les revenus taient dfiscaliss en France parce quon considrait que ctait au
Luxembourg dimposer, et le Luxembourg disait : Nous nimposons pas car
nous estimons que cest la France dimposer. En consquence, la convention
franco-luxembourgeoise est aujourdhui en cours de ngociation.
Votre rapporteur prend acte des diffrentes tentatives conventionnelles
de remdier tout risque de double exemption li une qualification
divergente dun revenu par les deux tats, dans le cadre de lapplication de
laccord. Il relve que certaines conventions stipulent que chaque tat conserve
le droit dimposer les revenus de ses rsidents conformment sa lgislation
interne alors mme que le droit dimposition exclusif a t attribu lautre tat,
si les revenus en question ne sont pas pris en compte dans lassiette de limpt de
cet tat, en raison dune qualification divergente des revenus concerns.
Votre rapporteur note galement que les stipulations conventionnelles
peuvent limiter les pertes fiscales lies lapplication du principe de remise
des fonds ( remittance basis ) en vigueur dans certains tats.
Un tel dispositif ne prvoit limposition des rsidents non domicilis
dans cet tat que dans la mesure o leurs revenus sont rapatris sur son
territoire
2
. Ces rsidents chappent donc limpt si leurs revenus demeurent
ltranger. Afin dviter toute exonration la fois par ltat de la rsidence
en raison du principe de remittance basis et par ltat de la source du
revenu, en lespce la France, la convention peut stipuler que le bnfice du
crdit dimpt octroy dans un tat (la France) est limit aux seuls revenus qui
sont imposs dans lautre tat sur le fondement du systme de remittance
basis .

exempts dimpt sur les socits en application de la lgislation franaise.
La double imposition des autres revenus provenant de lautre Etat contractant et dont le bnficiaire
effectif est une personne rsidente de France est limine par limputation sur limpt franais dun
crdit dimpt. Ce dernier est soit gal au montant de limpt pay dans lautre Etat (le plus
gnralement pour certains revenus expressment numrs tels que les dividendes, intrts
redevance ). Quant aux autres revenus, le crdit dimpt est alors gal au montant de limpt
franais correspondant ces revenus condition que le bnficiaire effectif sot galement soumis
limpt de lautre Etat raison de ceux-ci.
1
Cf. audition du 2 mai 2012.
2
La lgislation franaise, au contraire, impose les rsidents sur leurs revenus de source mondiale.
- 202 -
Votre rapporteur tient, cependant, insister sur le fait que ces
stipulations conventionnelles ne prsentent aucun caractre
systmatique . Elles ne figurent pas dans le modle OCDE et sont laisses
lapprciation des parties contractantes.
Il ajoute que de tels rgimes motivs par des considrations historiques
(le traitement de la priode post-coloniale britannique par exemple) mais
aujourdhui employs dans des perspectives dattractivit fiscale peuvent
conduire des formes dvasion fiscale sanctuarises. On voit semble til se
dvelopper des phnomnes de doubles-contrats accords certains cadres ou
individus revenus levs par lesquels une part de leur rmunration est verse
dans des comptes offshore sous forme de salaires mais le plus souvent de
rmunrations non salariales (stock-options notamment), les revenus dclars ne
reprsentant quune faible part de la rmunration. Cette forme dvasion fiscale
montre amplement que celle-ci peut tre blanchie par certaines lgislations quand
le choix a t fait de la mettre au service dune concurrence fiscale condamnable
pour ses effets mais aussi pour les procds sur lesquels elle repose.
II. UNE CARTOGRAPHIE GOMTRIE VARIABLE
Si les techniques varient en fonction des bnficiaires de lvasion,
entreprises ou particuliers, elles sont aussi subordonnes au cadre fiscal et
rglementaire des territoires, destinations des flux financiers chappant
limpt du pays qui constitue soit la source relle de lactivit gnratrice de
revenus, soit la vritable rsidence du bnficiaire.
Or force est de constater que les diffrentes listes des paradis
officiels se vident au gr de la satisfaction de critres le plus souvent formels.
Pour autant le phnomne dvasion fiscale perdure en raison du dveloppement
de territoires, qui sont les porte-tendards de lge du offshore, dans le contexte
dun march fiscal fond sur des pratiques de concurrence dommageables.
Ces instruments conduisent voquer une politique de la liste , dont
les motivations sont diverses. Symboliques, elles reposent sur la technique du
bonnet dne, de la mise au ban des Nations. Plus pratiques, les listes fondent des
rgimes de durcissement des obligations fiscales, dont on a mentionn la valeur
en quelque sorte assurantielle, mais aussi des obligations dclaratives prvues au
code montaire et financier.
Encore faut-il que les listes soient reprsentatives pour quelles aient la
porte quon en attend. Au demeurant, cela peut ne pas suffire. Ainsi, le droit
europen prive til de sa porte cette politique de la liste au nom des principes
que la CJUE dfend avec rigueur, mais aussi des subtilits de la construction
europenne. Par ailleurs, notre collgue Corinne Bouchoux a bien pos le
problme en faisant valoir que, sans une volont politique soutenue, les
certifications obtenues risquaient dobir un processus largement formel,
comme cest parfois le cas dans les procdures domestiques de certification.
- 203 -
Votre rapporteur voudrait ajouter que les normalisations ralises se
rattachent cette rgulation molle qui est la marque des institutions en charge du
pilotage de la globalisation.
Il peut sen suivre des effets paradoxaux, les normes en question tant
utilises moins pour dire le droit que pour exercer une influence vise
gostratgique.
Par ailleurs, leur dfaut de porte a une consquence dplorable : il
laisse subsister un cadre dinsuffisante coopration qui nest pas favorable la
rsolution dun problme, place sous les incertitudes de la concurrence fiscale.
En bref, le jeu reste non-coopratif ce qui est un obstacle majeur
rencontr par la lutte contre lvasion fiscale internationale.
A. LES PARADIS OFFICIELS PERDUS
Les proccupations de la communaut internationale lgard de la
fraude fiscale se sont particulirement manifestes en 1996 lorsque les pays du
G7, runis en sommet Lyon, ont officiellement soulev le problme des
dommages que cause lvasion fiscale au fonctionnement de lconomie. Une
dmarche de rduction de la concurrence fiscale dommageable a t alors
conduite au sein de lOrganisation pour la coopration et le dveloppement
conomiques (OCDE).
Ainsi, ds 1998, lOCDE a publi un rapport intitul Concurrence
fiscale dommageable : un problme mondial . Il examine les rgimes
prfrentiels mis en uvre au sein de certains tats membres de lOrganisation
ainsi que les pratiques anticoncurrentielles.
Quatre critres des paradis fiscaux y sont dfinis :
- des impts directs insignifiants ou inexistants ;
- labsence de transparence sur le rgime fiscal ;
- la raret dactivits conomiques substantielles ;
- enfin, labsence de transmission de renseignements aux
administrations fiscales des autres pays, juge par le rapport prcit comme
critre essentiel permettant de caractriser les pratiques fiscales dommageables.
1. Des paradis aux contours multiples, voluant au gr de la
satisfaction de critres formels
a) Les paradis lombre des listes officielles
La traduction de cette volont de promotion de la transparence fiscale a
donc t progressive.
La premire tape est mise en uvre ds 2000 avec linstauration
dune structure cadre multilatral de rflexions et de ngociations, le Forum
- 204 -
mondial sur la transparence et lchange de renseignements des fins
fiscales ( Forum mondial )
1
. Une premire liste a t alors tablie ds 2000
2
(ci-aprs).
La mission du Forum mondial avait pour objet dlaborer des normes en
matire de droit bancaire et fiscal, selon des modalits quitables et qui
permettent une concurrence loyale entre toutes les juridictions, petites et
grandes, dveloppes et en dveloppement . Un modle cadre intitul accord
sur lchange de renseignements en matire fiscale (Tax information
exchange agreement ou TIEA) a t publi en 2002.
La mise en uvre effective de la normalisation de ces stipulations
conventionnelles visant une coopration administrative efficace en matire
fiscale est reste dans un premier temps trs modeste, en labsence dune
volont politique internationale suffisamment forte pour la mettre en application.
On dnombrait vingt-trois accords dchange de renseignements fiscaux la fin
de lanne 2007.
La seconde tape est intervenue prs de dix ans plus tard face au
constat de linertie des tats et territoires non coopratifs (ETNC).
Elle a consist imposer la conclusion de douze accords prvoyant
lchange de renseignements afin de ne plus figurer sur les listes de lOCDE. Le
caractre formel de cette exigence a conduit le Forum mettre en place un
mcanisme dvaluation.
Une procdure de vrification de cet engagement formel cooprer
fiscalement a t mise en place par le Forum mondial. Elle consiste examiner
dans un premier temps, dit la phase 1, la conformit du cadre normatif du pays
aux standards
3
de lchange de renseignements tandis quune seconde phase vise
valuer la ralit de la coopration administrative.
Liste des territoires non-coopratifs de lOCDE et du FMI en 2000
Liste de lOCDE Liste du FMI
Andorre Andorre
Anguilla Anguilla
Antigua-et-Barbuda Antigua-et-Barbuda
Antilles anglaises
Antilles nerlandaises Antilles nerlandaises
Aruba Aruba
Bahamas Bahamas
Bahren Bahren

1
Comportant trente-deux membres lorigine, il en comprend aujourdhui cent-neuf.
2
Le Fonds montaire international (FMI) a galement rpertori les centres offshore lors dune
valuation de lassistance technique.
3
Cf. infra.
- 205 -
Barbade Barbade
Belize Belize
Bermudes
Campione
Chypre
Costa Rica
Djibouti
Dominique Dominique
tats-Unis
Gibraltar Gibraltar
Grenade Grenade
Guam
Guernesey/Sark/Aurigny Guernesey
Hong-Kong
Ile de Man Ile de Man
Iles Camans
Iles Cook Iles Cook
Iles Mariannes
Iles Marshall Iles Marshall
Iles Turques et Caques Iles Turques et Caques
Iles Vierges britanniques Iles Vierges britanniques
Iles Vierges des tats-Unis
Irlande
Isral
Japon
Jersey Jersey
Liban
Libria Libria
Liechtenstein Liechtenstein
Luxembourg
Macao
Madre
Malaisie(Labuan)
Maldives
Malte
Maurice
Micronsie
Monaco Monaco
Montserrat Montserrat
Nauru Nauru
- 206 -
Niou Niou
Panama Panama
Pays-Bas
Philippines
Puerto Rico
Royaume-Uni
St-Christophe-et-Nivs Saint-Christophe-et-Nivs
Sainte-Lucie Sainte-Lucie
Saint-Vincent-et-les-Grenadines Saint-Vincent-et-les Grenadines
Samoa Samoa
Seychelles Seychelles
Singapour
Suisse
Tahiti
Tanger
Thalande
Tonga
Uruguay
Vanuatu Vanuatu
Source : daprs les rapports de lOCDE et du FMI.
Une nouvelle prise de conscience internationale a merg en 2008,
sous leffet notamment du scandale du Liechtenstein et, plus largement, de la
crise financire. Elle sest manifeste en particulier lors de la confrence
organise Paris sur la transparence fiscale, runissant dix-sept des tats
membres de lOCDE. Elle sest poursuivie dans le cadre du G20 de Washington.
Le sommet du G20, qui sest tenu le 2 avril 2009 Londres, a
constitu une tape importante dans la lutte contre les paradis fiscaux puisquil a
conduit les identifier dans des listes grise et noire. Figuraient alors dans cette
dernire quatre tats (le Costa Rica, les Philippines, lUruguay et la Malaisie) qui
navaient pas encore pris lengagement de respecter les standards internationaux
de transparence fiscale.
La liste grise comprenait trente-huit tats ou territoires qui navaient
pas encore mis en uvre, de faon substantielle, ces mmes standards. En
dautres termes, ils navaient pas encore conclu au moins douze accords ou
conventions fiscales conformes ceux-ci.
Toutefois, cette premire liste na pas chapp aux critiques relevant le
poids de certains tats dans son laboration. Ainsi, M. Thierry Lamorlette a
dclar
1
: Les volonts de cooprer et les capacits de pression diffrent
galement. Au G20, lAllemagne et la France ont formul des propositions, mais

1
Cf. audition du 6 mars 2012.
- 207 -
la Russie na rien voulu entendre, la Chine a fait semblant de ntre pas
concerne, et les tats-Unis et lAngleterre ont refus de sen mler. Lhistoire
de la liste noire, ce titre, est frappante : 37 pays taient concerns mais il ne
restait plus, la fin des ngociations, que des paradis fiscaux doprette
(Andorre, Monaco et un pays du Pacifique). Nous avons dsormais une liste
grise, une liste gris clair, une liste gris fonce La liste noire ne compte plus
que deux tats. Dans ce domaine, la mondialisation na pas arrang les
choses.
Juridictions qui ont pris lengagement de respecter la norme fiscale internationale mais ne lont
pas encore rellement mis en uvre
Juridiction Anne de
lengagement
Nombre
daccords
Juridiction Anne de
lengagement
Nombre
daccords
Paradis fiscaux
Andorre
Anguilla
Antigua-et-Barbuda
Aruba
Bahamas
Bahren
Belize
Bermudes
Iles Vierges britanniques
Iles Camans
Iles Cook
Dominique
Gibraltar
Grenade
Libria
Liechtenstein
2009
2002
2002
2002
2002
2001
2002
2000
2002
2000
2002
2002
2002
2002
2007
2009
(0)
(0)
(7)
(4)
(1)
(6)
(0)
(3)
(3)
(8)
(0)
(1)
(1)
(1)
(0)
(1)
Iles Marshall
Monaco
Montserrat
Nauru
Antilles
nerlandaises
Niou
Panama
St Christophe et
Nivs
Sainte-Lucie
Saint-Vincent-et-
les-Grenadines
Samoa
Saint-Marin
Iles Turques et
Caques
Vanuatu
2007
2009
2002
2003
2000
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2000
2002
2003
(1)
(1)
(0)
(0)
(7)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
(0)
Autres centres financiers
Autriche
Belgique
Brunei
Chili
2009
2009
2009
2009
(0)
(1)
(5)
(0)
Guatemala
Grand Duch du
Luxembourg
Singapour
Suisse
2009
2009
2009
2009
(0)
(0)
(0)
(0)
Juridictions qui ne se sont pas engages respecter la norme fiscale internationale
Juridiction Nombre
daccords
Juridiction Nombre
daccords
Costa Rica
Malaisie (Labuan)
(0)
(0)
Philippines
Uruguay
(0)
(0)
Source : OCDE
- 208 -
b) 2012, des listes allges
(1) Le Forum mondial : la transparence au milieu du gu
Si limpact de cette publication fut immdiat en termes de conclusion
des accords (cf. graphique ci-aprs), votre rapporteur relve quelle na conduit
ce jour qu transfrer des listes grises et noires des tats et territoires sur la liste
blanche sans confirmation de la mise en uvre relle de ces accords.
Depuis fin 2008, plus de 700 accords dchange dinformations ou
conventions de double imposition ont ainsi t, soit signs, soit rviss afin de
les aligner sur les normes fiscales les plus leves .
Conventions fiscales et accords dchange de renseignements fiscaux signs depuis le
15 novembre 2008
65
725
44
229
364
524
606
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Sommet du G20 de
Washington
(15 nov. 2008)
Sommet du G20 de
Londres
(2 avril 2009)
Sommet du G20 de
Pittsburgh
(25 sept. 2009)
31 dcembre 2009 Sommet du G20 de
Toronto
(26 juin 2010)
Sommet du G20 de
Soul
(12 nov. 2010)
13 octobre 2011
Source : Forum mondial sur la transparence
Les quatre tats de la liste noire ont trs rapidement pris lengagement
de cooprer afin de ne plus figurer sur cette liste (Costa Rica, Malaisie (Labuan),
Philippines, Uruguay) qui se trouve vide aujourdhui de ce fait.
De surcrot, il ne reste dsormais que trois pays figurant sur la liste
grise en 2012 : Nauru, Niou, le Guatemala.
(2) France : la course laccord
Quant la France, avant de se doter dune dfinition des tats et
territoires non coopratifs, elle utilisait la notion de rgime fiscal privilgi
dfinie larticle 238 A du CGI qui fait abstraction de la coopration fiscale en
matire dchange de renseignements.
Cet article dispose que les personnes sont regardes comme soumises
un rgime fiscal privilgi dans lEtat ou le territoire considr si elles ny
sont pas imposables, ou si elles y sont assujetties des impts sur les bnfices
ou les revenus dont le montant est infrieur de plus de la moiti celui de
limpt sur les bnfices ou sur les revenus dont elles auraient t redevables
- 209 -
dans les conditions de droit commun en France, si elles y avaient t domicilies
ou tablies. .
Une premire observation de votre rapporteur quant lapprciation de
la consistance et de la porte de larticle 238 A du CGI est de souhaiter que
celles-ci ne soient pas sous-estimes. A cet gard, une piste de rflexion
consisterait relever de 50 % 60 % le seuil de qualification du rgime fiscal
privilgi.
Force est de constater que larticle 238 A du CGI ntait pas en parfaite
concordance avec la lutte contre les paradis fiscaux qui ont concentr
lattention de la communaut internationale et qui se distinguent par dautres
caractristiques que le niveau de limposition (le secret en particulier).
Cest pourquoi la loi de finances rectificative de 2009
1
a introduit, dans
le code gnral des impts, un nouvel article 238-0-A visant dfinir les ETNC.
Sont considrs comme non coopratifs, la date du 1
er
janvier 2010,
les tats et territoires non membres de la Communaut europenne dont la
situation au regard de la transparence et de lchange dinformations en matire
fiscale a fait lobjet dun examen par lOrganisation de coopration et de
dveloppement conomiques et qui, cette date, nont pas conclu avec la
France une convention dassistance administrative permettant lchange de
tout renseignement ncessaire lapplication de la lgislation fiscale des
parties, ni sign avec au moins douze tats ou territoires une telle
convention.
Ce glissement vers une rpression particulire des paradis fiscaux
apprhends sous langle de la coopration est un choix qui semble ne pas tre
remis en cause. Lattention se porte principalement dsormais sur la porte de
cette politique travers lexamen des listes , qui ont tendance se vider. Les
critiques que suscite ce phnomne dattrition tendent polariser le dbat.
La premire liste franaise datant du 12 fvrier 2010 comprenait dix-huit
tats
2
.
Liste tablie par la France des tats et territoires non coopratifs au 12 fvrier 2010
Source : ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi et ministre du budget, des comptes publics, de la
fonction publique et de la rforme de ltat

1
Cf. Article. 22 de la loi n 2009-1674 du 30 dcembre 2009 de finances rectificative pour 2009.
2
Arrt du 12 fvrier 2010 pris en application du deuxime alina du 1 de larticle 238-0 A du code
gnral des impts.
Anguilla Guatemala Niou
Belize Les Iles Cook Panama
Brunei Les Iles Marshall Les Philippines
Le Costa Rica Le Libria Saint-Christophe-et-Nivs
La Dominique Montserrat Sainte-Lucie
Grenade Nauru Saint-Vincent-et-les-Grenadines
- 210 -
Cette liste a t mise jour le 14 avril 2011
1
, en fonction de la
conclusion dun accord, ou de lvaluation du Forum mondial sur la transparence
en labsence dun tel accord
2
. Les Iles Turques et Caque et Camans et Oman y
ont t ajouts alors que Saint-Christophe-et-Nivs ainsi que Sainte-Lucie en
ont t retirs.
La dernire parution date
3
du 4 avril 2012. Ont t retirs de la
liste : Anguilla, le Belize le Costa Rica, la Dominique, Grenade, les Iles Cook,
les Iles Turques-et-Caques, le Libria, Oman, le Panama,
Saint-Vincent-et-les-Grenadines. Seul le Botswana a t ajout cette liste.
Les tats et territoires non coopratifs au 4 avril 2012 comprennent donc
outre le Guatemala
4
, Nauru et Niou figurant sur la liste de lOCDE, Brunei
5
,
les Iles Marshall, Montserrat et les Philippines et le Botswana
1
.

1
Cf. arrt du 14 avril 2011 pris en application du 2 de larticle 238-0 A du code gnral des
impts.
2
Deux lment s cls dclenchent la mise j our de cet te list e aux t ermes de larticle 238 0 A du
CGI, lexistence dun accord fiscal avec la France ou la nature de la coopration fiscale.
Sont radis, compter du 1er janvier de chaque anne, les Etats et territoires qui, cette date :
- ont conclu avec la France une convention dassistance administrative permettant dchanger tout
renseignement ncessaire lapplication de la lgislation fiscale ;
- nont pas sign une telle convention et auxquels la France navait pas propos une telle conclusion
avant le 1er janvier de lanne prcdente, mais dont le Forum mondial sur la transparence et
lchange dinformations en matire fiscale considre quils procdent lchange de tout
renseignement ncessaire lapplication des lgislations fiscales .
Sont inscrit s sur la list e, compter du 1er janvier de chaque anne, les Etats et territoires qui :
- ont conclu avec la France une convention dassistance dont les stipulations ou la mise en uvre
nont [cependant] pas permis ladministration des impts dobtenir les renseignements ncessaires
lapplication de la lgislation fiscale franaise. ;
- nont pas sign avec la France de convention dassistance administrative permettant lchange de
renseignement et qui :
- soit, ont dclin la proposition qui a t formule par la France avant le 1er janvier de lanne
prcdente, de conclure un tel accord ;
- soit, en labsence dune telle proposition, ne sont, en outre, pas considrs par le Forum mondial
comme procdant lchange de tout renseignement ncessaire lapplication des lgislations
fiscales .
3
Cf. arrt du 4 avril 2012 pris en application du 2 de larticle 238-0 A du code gnral des impts.
4
Pays dAmrique centrale, le Guatemala ne dispose pas dun cadre normatif permettant une
coopration administrative en matire fiscale efficace. La disponibilit des lments sur la proprit
et laccs linformation dune part, la pertinence du rseau conventionnel dautre part ne sont pas
garantis. (Cf. rapport du 5 avril 2012 (Peer review report phase 1 : legal and regulatory framework
Guatemala). En effet, en matire de disponibilit des informations sur la proprit et lidentit des
bnficiaires, les rcentes dispositions lgislatives relatives aux actions au porteur ne permettent
pas de dterminer avec certitude la fin dun tel systme. Sagissant des associations sous forme de
partnership, il apparat que celles dorigine trangre ne sont soumises aucune obligation
dinformation sur les propritaires de parts quand une telle structure opre sur le territoire du
Guatemala. Des carences ont galement t constates en matire didentification de bnficiaires
dun trust tranger pesant sur le trustee. En ce qui concerne laccs linformation, les pouvoirs de
ladministration fiscale guatmaltque semblent limits par la lgislation sur les secrets bancaire et
professionnel dune part, ainsi que par des limites constitutionnelles dautre part. Une procdure
judiciaire est possible. Les modalits de mise en uvre ne sont cependant pas clairement
dtermines
5
Sultanat du sud-est asiatique, son cadre rglementaire en termes dchanges de renseignements
nest pas conforme aux normes internationales de transparence fiscale. De nombreuses lacunes
- 211 -
Indpendamment de la dmarche franaise et de lOCDE en faveur
de la promotion de la coopration fiscale, deux autres approches de
paradis ont t galement retenues en matire de :
- lutte contre le blanchiment, sagissant du Groupe daction
financire (GAFI) ;
- et de mise en uvre de rgles prudentielles par le Conseil de
stabilit financire.
(3) Le GAFI : la dimension criminelle de lvasion fiscale
Sagissant de la liste du GAFI, rappelons que celui-ci est de nature
intergouvernementale. Organisme en charge de la coordination
internationale en matire de lutte contre le blanchiment de capitaux et le
financement du terrorisme, il a t cr en 1989, en marge dun sommet du
G7 Paris
2
. Depuis le sommet de Londres en 2009, la procdure
didentification des tats risque a t renforce au sein du GAFI. Les listes
ainsi rnoves sont actualises lors de chaque plnire
3
depuis fvrier 2010.
Le processus GAFI est dsormais plus pleinement orient sur
la fraude fiscale. En effet, depuis la rvision des standards de fvrier
2012, celle-ci est explicitement mentionne, ce qui devrait mettre fin aux
subtilits reposant sur la distinction entre blanchiment de fraude et
fraude en soi.

existent en matire de disponibilit dinformations sur la proprit, daccs cette information et
dinsuffisance du rseau conventionnel. Il apparat que la lgislation du sultanat ne garantit pas la
conservation de documents comptables des BIFC (international financial centre). Il en est de mme
des trusts. En outre, bien que lmission dactions au porteur est expressment interdite, sagissant
des socits IBCs (international business companies), il apparat que ces dernires ainsi que les
socits bruniennes peuvent mettre des bons au porteur, sans possibilit didentification.
Enfin le pouvoir daccs des autorits fiscales ces informations est limit par lexigence que
lchange dinformations soit prvu par une convention de suppression des double impositions qui a
t prescrite par le sultan. Il apparat quaucune des conventions signes par Brunei nait t
prescrite par le sultan. (Cf. rapport du 5 avril 2012 (Pear review report phase 1 : legal and
regulatory framework Brunei)
1
Le cadre normatif du Botswana ne parait pas permettre un change effectif de renseignements en
raison de lindisponibilit des informations concernant lidentit de lactionnaire lorsque les titres
en question sont dtenus par une autre personne (nominee). Sagissant du secret bancaire, les
informations dtenues par une banque ne peuvent tre obtenues que lorsquelles concernent une
procdure civile ou criminelle se droulant au Botswana (Cf. rapport du 30 septembre (Pear review
report phase 1 : legal and regulatory framework Botswana).
2
Le GAFI compte trente-six membres (les membres de lOCDE et du G20 lexception de
lIndonsie ainsi que deux organisations internationales rgionales, la commission europenne et le
Conseil de coopration du Golfe). Quant aux autres pays non membres, ils sont gnralement
couverts par neuf organismes rgionaux de type GAFI qui appliquent les mmes standards. La
direction gnrale du Trsor anime la dlgation franaise au GAFI.
3
La vie de lorganisation est rythme par les trois plnires annuelles (fvrier et octobre Paris,
juin dans le pays qui dtient la prsidence annuelle). La prsidence actuelle est assure par lItalie
qui sera ensuite transmise la Norvge en juin 2012 et la Russie en juin 2013. Le secrtariat du
GAFI est hberg par lOCDE.
- 212 -
Toutefois, il demeure que lvasion fiscale internationale peut ntre
pas entirement soumise au processus, du fait de la complexit de sa nature,
parfois ouvertement frauduleuse, parfois considre comme seulement
abusive, dans ltat du droit.
Sagissant de la liste, la dclaration publique du 16 fvrier 2012
mentionne dix-sept tats et territoires dont les insuffisances de la lgislation
ou les pratiques font obstacle la lutte contre le blanchiment des capitaux et
le financement du terrorisme
1
.
Cette liste noire comprend aujourdhui deux catgories de
pays :
- celle des pays risques faisant lobjet dun appel contremesures,
comme lIran et la Core du Nord ;
- et celle des autres pays risques identifis comme ne cooprant pas
suffisamment avec le GAFI tels que Cuba, la Bolivie, lEthiopie, le Ghana,
lIndonsie, le Kenya, Myanmar, le Nigria, le Pakistan, Sao Tom et
Principe, le Sri-Lanka, la Syrie, la Tanzanie, la Thalande et la Turquie.
La liste noire est accompagne dune liste grise
comprenant vingt-trois pays intitule Amliorer la conformit aux normes
sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme
dans le monde
2
. Ces tats se sont engags mettre en uvre dans les
meilleurs dlais un plan daction labor avec le GAFI pour combler leurs
lacunes. Dix-neuf dentre eux sont engags dans un plan daction avec le
GAFI.
En revanche, les progrs raliss par quatre tats (lEquateur, les
Philippines, le Vietnam et le Ymen) sont considrs comme insuffisants.
Ces pays de la liste grise pourraient figurer sur la liste noire lan prochain
sils nont pas respect dici-l les chances de leur plan daction.
(4) Le Conseil de stabilit financire : lapproche prudentielle
Le Conseil de stabilit financire, cr lors de la runion du G20
Londres en avril 2009, a succd au Forum de stabilit financire institu en
1999 linitiative du G7
3
. Sa mission est dordre prudentielle puisquelle vise
identifier les vulnrabilits du systme financier mondial et mettre en place

1
http://www.fatf-gafi.org/topics/high-riskandnon-
cooperativejurisdictions/documents/fatfpublicstatement-16february2012.html
2
http://www.fatf-gafi.org/topics/high-riskandnon-
cooperativejurisdictions/documents/improvingglobalamlcftcomplianceon-goingprocess-
16february2012.html
3
A lorigine, groupe conomique informel, le statut du Conseil de stabilit financire a t renforc
au sommet du G20 qui sest droul Cannes les 3 et 4 novembre 2011 puisquil a t annonc que
le Conseil serait dot dune personnalit juridique. Cf. Audition de M. Ramon Fernandez, directeur
gnral du trsor le 30 mai 2012.
- 213 -
des principes en matire de rgulation et de supervision dans le domaine de la
stabilit financire
1
.
A cette fin, le Conseil tend favoriser la coordination des activits des
normalisateurs techniques internationaux afin dviter toutes lacunes notamment
dans les domaines prudentiel et de la prvention du risque systmique. Il
regroupe, en effet, soixante dix institutions reprsentant vingt-quatre pays
2
, six
institutions financires rgionales et internationales
3
ainsi que six normalisateurs
techniques internationaux
4
.
Le Conseil a entrepris en mars 2010
5
dencourager certains pays se
conformer aux normes de coopration internationale en matire de supervision
bancaire, dassurance et de rglementation boursire. Lvaluation a concern
soixante tats et territoires considrs soit comme ayant dmontr un respect
des normes suffisamment fort , soit ayant ralis des progrs en vue de cette
conformit ou enfin jugs comme non coopratifs .
Votre rapporteur relve que les Bermudes, les Iles Vierges britanniques
les Iles Camans, Hong-Kong et le Liechtenstein sont considrs comme tant
coopratifs. Le Conseil sest appuy sur les dernires analyses du FMI relatives
lobservation des normes et des codes, ainsi que sur celle de lOrganisation
internationale des commissions de valeurs (OICV)
6
.
Lensemble de ces approches en matire de coopration fiscale, de
rglementation prudentielle ou de lutte contre le blanchiment et le financement
du terrorisme met en exergue la complexit de la dfinition des lieux de
lvasion fiscale.
La comparaison de ces listes en tmoigne.

1
Source : ACP ; Le Conseil sassure du respect des standards internationaux en matire de
rgulation financire, tels que le code des bonnes pratiques en matire de transparence des
politiques montaires et financires du FMI ou encore des principes fondamentaux pour une
supervision bancaire efficace du Comit de Ble sur la supervision bancaire.
2
Allemagne, Afrique du Sud, Arabie Saoudite, Argentine, Australie, Brsil, Canada, Chine, Core
du Sud, Espagne, tats-Unis, France, Grande-Bretagne, Hong-Kong, Inde, Indonsie, Italie, Japon,
Mexique, Pays-Bas, Russie, Singapour, Suisse, Turquie.
3
Fonds montaire international, Banque Mondiale, lOCDE, Banque des Rglements
Internationaux, Banque centrale europenne, Commission europenne.
4
Comit de Ble (Basel Committee on Banking Supervision - BCBS), Association internationale des
contrleurs dassurance (International Association of Insurance Supervisors - IAIS) , Comit sur le
systme financier mondial (Committee on the Global Financial System - CGFS), Comit des
paiements et de rglements (Committee on Payment and Settlement Systems - CPSS), Comit
international de normalisation comptable, (International Accounting Standards Board IASB),
Organisation internationale des commissions de valeurs (International Organization of Securities
Commissions -IOSCO).
5
http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111102.pdf
6
Organisation internationale cre en 1983 qui regroupe les rgulateurs des principales bourses
dans le monde, soit plus de 190 membres.
- 214 -
Listes officielles des paradis fiscaux
Liste des territoires
non-coopratifs de
lOCDE
(18 janvier 2012)
Liste franaise des tats et
territoires non coopratifs
(4 avril 2012)
Liste grise
1
et
noire
2
du GAFI
(16 fvrier 2012)
Liste grise
3
et
noire
4
du Conseil
de stabilit
financire
(2 novembre 2011)
Algrie
Angola
Antigua-et-Barbuda
Argentine Argentine
Arabie saoudite
Bahamas
Barbades
Bangladesh
Bolivie
Botswana
Brunei Brunei
Cambdoge
Chili
Colombie
Core du Nord
Cuba

Equateur
Ethiopie
Grce
Ghana
Guatemala Guatemala
Hongrie
Iles Marshall
Inde
Indonsie Indonsie
Iran
Israel
Kenya
Kirghistan
Libye
5
Maroc

1
Jurisdictions Improving Global AML/CFT Compliance: on-going process.
2
Jurisdictions having strategic deficiencies and works with them to address those deficiencies
that pose a risk to the international financial system.
3
Jurisdictions taking the actions recommended by the FSB and/or making material progress
toward demonstrating sufficiently strong adherence.
4
Jurisdictions not engaged in dialogue with the FSB.
5
Ancien rgime.
- 215 -
Liste des territoires
non-coopratifs de
lOCDE
(18 janvier 2012)
Liste franaise des tats et
territoires non coopratifs
(4 avril 2012)
Liste grise
1
et
noire
2
du GAFI
(16 fvrier 2012)
Liste grise
3
et
noire
4
du Conseil
de stabilit
financire
(2 novembre 2011)

Malaisie
Mongolie
Montserrat
Myanmar
Namibie
Nauru Nauru
Npal
Nicaragua
Nigria
Niou Niou
Maurice
Pakistan
Philippines Philippines
Pologne
Rpublique Tchque
Russie
Sao Tome et
Principe
Soudan
Sri Lanka
Syrie
Tadjikistan
Tanzanie
Thalande
Trinit-et-Tobago
Turkmnistan
Turquie Turquie
Venezuela Venezuela
Vietnam
Ymen
Zimbabwe
En gras : les territoires figurant sur la liste noire du GAFI et du CSF, les autres figurant sur leur
liste grise respective.
Source : Paradis fiscaux : le G20 de la dernire chance Bilan en 12 questions CCFD Terre solidaire
Sommet de Cannes 2011

1
Jurisdictions Improving Global AML/CFT Compliance: on-going process.
2
Jurisdictions having strategic deficiencies and works with them to address those deficiencies
that pose a risk to the international financial system.
3
Jurisdictions taking the actions recommended by the FSB and/or making material progress
toward demonstrating sufficiently strong adherence.
4
Jurisdictions not engaged in dialogue with the FSB.
- 217 -
2. Une grille de lecture complexe de la liste franaise
Lconomiste Ahmed Zorom
1
met en lumire les trois critres
gnralement retenus dans toutes les dfinitions de paradis fiscaux :
lorientation des activits financires, essentiellement vers les non-rsidents,
un environnement favorable souple, non contraignant, avec peu dexigence
des autorits de supervision en matire dinformation et de transparence,
labsence de taxes ou leur trs faible niveau.
a) Diffrentes approches conduisant des rsultats divergents
Votre rapporteur a tent de se livrer une analyse comparative des
quatre listes prcites (OCDE, France, GAFI et CSF) dont les rsultats
tmoignent la fois de la diversit des mthodes employes et des objectifs de
chacun des organismes.
(1) Deux lments communs la liste franaise et celle du GAFI
Seuls deux pays figurent la fois sur la liste franaise et sur
celle du GAFI : Brunei et les Philippines. De surcrot, ces derniers ont
t jugs comme ne ralisant pas de progrs suffisants par le GAFI en
fvrier 2012.
En effet, M. Christian Babusiaux, prsident de la premire
chambre de la Cour des comptes, a rappel lors de son audition
2
: Certes,
la France a conclu de nombreuses conventions, mais il existe une
divergence entre ce qui est fait en matire de blanchiment et ce qui est fait
en matire fiscale. Ainsi, lIran, le Pakistan, lIndonsie, lEthiopie et la
Thalande ont cess dtre considrs comme des tats non-coopratifs du
point de vue fiscal parce quils ont conclu une convention fiscale daccs
aux renseignements bancaires avec la France. Or, daprs le Groupe
daction financire (GAFI), [] ces mmes tats prsentent des
dfaillances et nappartiennent pas la catgorie des pays rputs
transparents.
A titre dillustration, Antigua-et-Barbuda qui figure sur la liste
du GAFI est absente de celle franaise, en raison de la conclusion dun
accord dchange de renseignements. Cependant, il convient de souligner
que lvaluation par la revue des Pairs du Forum mondial rvle de graves
lacunes en matire de coopration fiscale dans ce territoire.

1
Cf. IMF workinfg paper Concept of Offshore Financial Centers: In Search of an Operational
Definition de Ahmed Zorom. Selon lui, Un centre financier off shore est un pays ou une
juridiction qui fournit des services financiers aux non-rsidents une chelle sans commune
mesure avec la taille et le financement de son activit domestique .
http://www.etudes-fiscales-internationales.com/media/01/00/3067100767.pdf
2
Cf. audition du 6 mars 2012.
- 218 -
En revanche, Trinit-et-Tobago mentionn sur la liste du GAFI
nest pas considre par la France comme un tat non coopratif alors
quaucun lien conventionnel visant lchange de renseignements ne le lie
la France. De surcrot, ce pays a t valu trs svrement par le Forum
mondial.
(2) Trois lments communs entre la liste franaise et celle de lOCDE
Trois pays figurent sur la liste franaise et celle de lOCDE : le
Guatemala, Nauru, et Niou.
Montserrat, qui est considre comme un territoire non
coopratif, a t raye de la liste de lOCDE pour avoir sign rcemment
douze accords.
De surcrot, un certain nombre de pays qui apparaissaient alors
rcemment sur les deux listes les ont quittes pour avoir conclu des
accords dchange de renseignements alors que, depuis lors, les valuations
du Forum mondial ont dmontr que leur progression vers la coopration
fiscale est encore parseme de nombreux obstacles rglementaires et
lgislatifs.
Il en est ainsi du Costa Rica qui a galement conclu plus de douze
accords lui permettant de quitter ainsi la liste grise de lOCDE. Il nest plus
considr comme un tat non coopratif avec la France depuis le 4 avril
dernier.
Le Panama qui figurait encore sur la liste OCDE au 1
er
juin 2011
ainsi que sur celle franaise du 14 avril 2011 est dsormais t des deux
listes.
Votre rapporteur sinterroge sur cette radiation alors que
Mme Valrie Pcresse a dclar devant votre commission
1
sassurer quun
tat applique laccord dchange de renseignements ngoci avant de le
signer afin de ne pas lui permettre dchapper aux sanctions par la seule
conclusion de cet accord.
Force est de constater nanmoins que le Panama radi de la liste
franaise depuis avril dernier, chappe donc toute sanction conomique
en dpit dvaluations ngatives sur sa capacit normative changer,
ralises tant par le Forum mondial que le Snat
2
.
En effet, lvaluation de la revue des Pairs na pas admis cet tat
en phase 2 en 2010. Cinq des neuf critres valuables ne sont pas
conformes aux normes de disponibilit et daccs linformation. Les

1
Cf. audition du 12 avril 2012: jinsiste sur ce point. Il sagit dviter quun tat ne signe un
accord sans intention de lappliquer, dans le seul but de sortir de la liste tablie par lOCDE .
2
Cf. rapport n 190 (2011-2012) de Mme Nicole Bricq sur le projet de loi, autorisant
lapprobation de la convention entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le
Gouvernement de la Rpublique de Panama en vue dviter les doubles impositions et de
prvenir lvasion et la fraude fiscales en matire dimpts sur le revenu.
- 219 -
modifications normatives du cadre panamen intervenues depuis lors nont
pas t juges par la commission des finances du Snat comme permettant
une coopration efficiente lors de la ratification de laccord
1
.
Daucuns peuvent galement dplorer labsence du Vanuatu sur
les deux listes en raison de la seule conclusion daccords de
renseignements. Pour autant, le Forum mondial a considr que ce pays est
pourvu dun systme juridique dfaillant en matire de coopration
fiscale
2
.
Les Iles Cook, figurant sur la liste franaise du 10 aot 2010 lont
quitte le 4 avril dernier alors que de graves lacunes en termes daccs
linformation demeurent.
Sagissant du Libria, encore prsent sur les listes franaise
3
et
de lOCDE
4
en 2011, il nest plus considr en 2012 comme un tat non
coopratif. Force est cependant de craindre que labsence dun cadre
rglementaire conforme aux standards internationaux de disponibilit et
daccs linformation ne permette pas une coopration fiscale effective.
Quant Saint-Vincent-et-les-Grenadines, absent galement des
deux listes
5
, des doutes demeurent galement quant sa capacit
changer des informations comptables.
Il convient aussi de sinterroger sur les territoires absents de la
liste franaise, en dpit de svres lacunes dans leur dispositif lgal relev
par le Forum mondial.
Ainsi, les Seychelles prsents sur la liste blanche de lOCDE lors
de ltablissement de la liste franaise nont pas t sollicites pour la
signature dun accord. Ntant pas t admis passer en phase 2 par le
Forum mondial, ce territoire aurait pu figurer sur la liste franaise au titre
du c du 2 de larticle 238 0 A du CGI
6
, lors de la publication de la
troisime dition de la liste.

1
Loi n 2011-2013 du 29 dcembre 2011 autorisant lapprobation de la convention entre le
Gouvernement de la Rpublique franaise et le Gouvernement de la Rpublique de Panama en
vue dviter les doubles impositions et de prvenir lvasion et la fraude fiscales en matire
dimpts sur le revenu.
2
Il na pas t admis passer en phase 2.
3
Cf. liste du 14 avril 2011.
4
Cf. liste du 11 janvier 2011.
5
Il a t retir de la liste franaise le 4 avril dernier.
6
c) En sont retirs ou y sont ajouts les Etats ou territoires nayant pas conclu avec la France une
convention dassistance administrative, auxquels la France navait pas propos la conclusion
dune telle convention avant le 1er janvier de lanne prcdente, et dont le forum mondial sur la
transparence et lchange dinformations en matire fiscale, cr par la dcision du conseil de
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques en date du 17 septembre 2009,
considre, selon le cas, quils procdent, ou non, lchange de tout renseignement ncessaire
lapplication des lgislations fiscales.
- 220 -
Il en est de mme de Trinit-et-Tobago qui, semble-t-il, na pas
t sollicit pour signer un accord et qui, en outre, na pas t admis ce
jour aborder la seconde phase de lvaluation par le Forum mondial.
Enfin, le Liban, connu pour son secret bancaire, na pas rpondu
aux sollicitations de la France. Il rpond donc aux critres et il devrait donc
figurer sur la liste franaise au titre du b du 2 de larticle 238 0 A du
CGI
1
.
(3) Absence dlment commun entre la liste franaise et celle du Conseil de
stabilit financire
Force est de constater que la liste franaise et celle du Conseil de
stabilit nont aucun pays en commun.
En effet, la conclusion dun avenant aux conventions fiscales
sign respectivement avec lArabie Saoudite et lle Maurice ainsi quun
accord dchange de renseignements avec les Bahamas ont conduit ces
pays ne jamais figurer sur la liste franaise.
En revanche, on ne peut que stonner que la Barbade nait pas
t inscrite prcdemment sur la liste franaise alors quaucun accord ne
lie la France ce territoire, dune part, et que ce dernier a t valu
ngativement par le Forum mondial, dautre part. Il na t admis passer
en phase 2 que trs rcemment lissue de ladoption dun rapport
supplmentaire le 5 avril 2012.
b) Une liste franaise dimension discrtionnaire
La liste franaise des tats et territoires non coopratifs semble
relever de constats objectifs complts dlments dapprciation.
Ltablissement de la liste nest en rien automatique.
Limpact des sanctions sur les relations conomiques avec les
pays inscrits sur la liste, les liens diplomatiques souligns dans les avis du
ministre des affaires trangres et de manire plus informelle encore la
bonne foi des pays dans la mise en uvre des standards internationaux
dchange de renseignements, constituent autant dlments qui
interviennent dans llaboration de la liste franaise.
Force est dobserver que la lutte contre lvasion fiscale peut
toujours tre mise en balance avec dautres intrts, ce qui est de nature
en affaiblir la rigueur et pose un problme vident dvaluation.

1
b) Y sont ajouts () les Etats et territoires qui nont pas conclu avec la France de convention
dassistance administrative permettant lchange de tout renseignement ncessaire lapplication
de la lgislation fiscale des parties et auxquels la France avait propos, avant le 1er janvier de
lanne prcdente, la conclusion dune telle convention ;
- 221 -
De surcrot, labsence dlaboration automatique de la liste
peut tre explique par linsuffisance de prcision de la rdaction de
larticle 238 0 A du CGI. Ainsi, si le terme conclu se rfrant
laccord fiscal est gnralement interprt comme signifiant entr en
vigueur , il peut dsigner la ratification de laccord par la partie
contractante (cas du Panama) ou sa simple signature comme lillustre
laccord conclu avec Oman.
Quant la rfrence lavis du Forum mondial, elle ne permet
pas dtablir sil sagit des valuations intermdiaires ou des conclusions
finales qui interviendront en 2015.
Convenant du bien fond de ltablissement dune liste des tats
et territoires non coopratifs et des limites qui sy attachent, votre
rapporteur dplore que celle-ci ne soit pas accompagne des motifs
dinclusion ou de retrait ainsi que des observations sur la mise en
uvre des critres, tels que la diligence rpondre aux propositions de
ngociations, lentre en vigueur La nature des intrts mis en balance
appelle des prcisions au cas par cas, dans la mesure o le cot dune
amodiation des mesures de durcissement fiscal est support par la
collectivit quand ses bnfices peuvent tre souvent privatiss.
De telles prcisions permettraient dexposer notamment les motifs
de nature ventuellement diplomatiques, politiques, ou conomiques,
expliquant labsence de ces pays sur la liste franaise.
c) La conclusion daccords sans garantie de mise en uvre effective
En contraste avec les engagements de ne conclure un accord
quavec un pays qui a lintention de lappliquer, Mme Valrie Pcresse a
soutenu face au refus snatorial de ratifier laccord panamen si le
Panama accepte de signer un accord de transparence, signons avec le
Panama ! Acceptons-en laugure ! Cest un geste ; cest une avance ! Il
faut signer laccord, le ratifier, puis le faire entrer en vigueur.
La signature semble, en lespce, avoir reprsent un enjeu en
soi, en marge de la mise en uvre concrte de la politique conventionnelle
annonce. Une telle dmarche ne serait pas ncessairement blmable si la
conclusion de tels accords tait dpourvue de consquences fiscales
substantielles, notamment en matire de sanctions.
En labsence dinscription sur la liste franaise, la signature
dun accord avec le pays concern correspond un premier pas ncessaire
afin dobtenir lengagement de ce dernier cooprer fiscalement. Il est
envisageable quun certain dlai scoule avant que lensemble des
paramtres lgaux et politiques ncessaires un dialogue efficace soient
- 222 -
mis en uvre ainsi que la rappel Mme Valrie Pcresse
1
. Le nouveau lien
conventionnel nest, cependant, en aucun cas dommageable, bien au
contraire.
En revanche, lorsquun pays figure sur la liste franaise, celui-ci
est soumis aux sanctions fiscales en tant qutat et territoire non
coopratif. Toute conclusion dun accord met fin lapplication de telles
sanctions au titre de son retrait de la liste pour des raisons purement
formelles. Le primtre des listes nest donc nullement neutre.
Votre rapporteur appelle donc lattention sur le devoir dviter
toute forme dindiffrence lgard de la capacit normative
cooprer du pays contractant ce qui suppose dexercer une vritable
valuation pralable lors de la phase de ngociation, forts enjeux
comme lillustre le cas du Panama.
Il regrette galement que le Parlement ne soit pas inform du
calendrier des ngociations ainsi que la soulign Mme Nicole Bricq
2
lors
de laudition de Mme Valrie Pcresse.
B. LES PARADIS RETROUVS
Sans ignorer les dmarches entreprises tant au niveau national
quinternational afin de lutter contre les paradis fiscaux , force est de
constater que ceux-ci nont pas disparu ainsi que la rappel M. Renaud
Van Ruymbeke, devant votre commission, en dclarant
3
:
Voil quelques annes, on nous a dit que le temps des paradis
fiscaux tait rvolu, que ces derniers taient en voie de disparition, que le
G8 ou le G20 devaient les supprimer. [] Jimaginais dj que, pour toute
demande adresse la Suisse, Jersey, au Liechtenstein ou Gibraltar, les
portes allaient subitement souvrir sans aucune difficult. La ralit est tout
autre : les portes sont loin dtre largement ouvertes elles sont peut-tre
entrouvertes, mais il nest pas toujours facile de trouver le passage ! ;
lvasion fiscale et les paradis fiscaux se portent trs bien.

1
In audition du 12 avril 2012 : Cela dit, pour quun accord se mette en place, il faut du temps,
il faut de la coopration. Or la coopration ne se dcrte pas : il ne suffit pas de signer un accord
! Sur ce plan, je pense que le Gouvernement a bien agi.
2
Cf. audition du 12 avril 2012. Mme Nicole Bricq - Madame la ministre, cela ne suffit pas ! Ce
que je voudrais pouvoir apprcier, cest votre calendrier de ngociations. Monsieur le prsident,
je souhaite que soit vers dans les travaux de la commission denqute le calendrier de
ngociations en fonction duquel le Gouvernement retire les pays de la liste franaise, de manire
que nous puissions apprcier ce que fait la DLF et ses critres dapprciation. Sil continue dy
avoir une liste nationale, alors mme quil nexiste plus de liste noire au niveau de lOCDE, cest
quil y a une raison ! Cest parce que les pays conservent la facult de choisir avec quel tat ils
acceptent de signer des conventions.
3
Cf. audition du 22 mai 2012.
- 223 -
Outre les tentatives des organismes nationaux et internationaux
officiels de cartographier les paradis fiscaux , les organisations non
gouvernementales ont galement men des travaux didentification
des paradis , au nombre desquels on compte notamment ceux de Tax
Justice network labors selon douze puis quinze indicateurs dopacit dans
le cadre dun projet intitul Mapping the fautlines
1
ainsi que ceux de la
Plateforme des paradis fiscaux et judiciaires
2
prsents devant votre
commission
3
.
Ces derniers ont mis en lumire lampleur et la permanence du
phnomne. Ainsi les cinquante premires entreprises europennes ont en
moyenne une filiale sur cinq dans les paradis fiscaux . Le ratio est de
un sur quatre sagissant des banques.
Christian Chavagneux, journaliste Alternatives conomiques
auditionn par votre commission a galement tabli une liste selon dix
critres
4
tendant insister non seulement sur les aspects fiscaux mais
galement rglementaires et politiques.
Il a par ailleurs mentionn lors de son audition le rle jou par le
facteur gographique en dclarant que
5
: les acteurs amricains ont
tendance utiliser les Carabes, les acteurs asiatiques des pays situs en Asie,
comme Singapour ou Hong-Kong. Quant aux acteurs europens On ma dit
une fois Bercy quen prenant la Belgique, la Suisse, le Lichtenstein et le
Luxembourg on couvrait lessentiel de la fraude fiscale franaise, aussi bien
celle des particuliers que des multinationales .
La plateforme des paradis fiscaux et judiciaires a galement fait cho
ces propos en prcisant que 71 % des investissements directs trangers en
Chine proviennent de [quatre] petits paradis fiscaux (les BVI, Singapour,
Hong-Kong, les Iles Camans)
6
.

1
http://www.financialsecrecyindex.com/2011results.html.
2
Les Amis de la Terre, ANTICO, ATTAC France, CADTM, CCFD-Terre Solidaire, CRID, Droit
pour la justice, Oxfam France, Rseau Foi et Justice Afrique-Europe, Secours Catholique-
Caritas France, SHERPA, SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE, SYNDICAT NATIONAL UNIFIE
DES IMPOTS (SNUI), SURVI, Transparence-International France.
3
Cf. audition du 24 avril 2012. Paradis fiscaux : le G20 de la dernire chance de CCFD
Terre solidaire http://blogs.lesechos.fr/IMG/pdf/G20_TerreSolidaire_101011.pdf
et lconomie dboussole de ccfd-terre solidaire, http://ccfd-
terresolidaire.org/e_upload/pdf/ed_110110_bd.pdf?PHPSESSID=ab495b3ba65be0b15dce3a322
9015021.
Le rapport Oxfam France Paradis Fiscaux : A Quand la Fin des Petits Arrangements entre
Amis. Retour sur les promesses du G20 (Aout 2009).
Le rapport Des Socits responsabilit illimite de Oxfam France,
http://www.oxfamfrance.org/IMG/pdf/rapport_ccfd_oxfam_regulation_des_entreprises.pdf
4
Cf. louvrage intitul Les paradis fiscaux troisime dition de Christian Chavagneux et
Ronen Palan. Collection repres 2012
5
Cf. audition du 17 avril 2012.
6
Cf. audition du 24 avril 2012.
- 224 -
De manire plus complexe, le facteur gographique intervient
galement en matire de transparence fiscale. Certains tats sont considrs
comme paradis pour les uns et parfaitement coopratifs pour les autres. Si
le Costa Rica est transparent sur le plan bancaire lgard des tats-Unis, il ne
manifeste aucune coopration vis--vis dautres tats. Manifestation clairante
dun problme rencontr par la coordination des politiques des occidentaux
envers le offshore.
1. Le maintien de zones dombre , la rsistance des paradis
rglementaires
Au-del des listes et de leur mise en uvre pratique, toute tentative
didentification des territoires coopratifs devrait tre envisage selon un triple
axe :
- rglementaire ;
- culturel ;
- politique.
Labsence ou la souplesse dun cadre normatif crant les
conditions de lopacit constitue un lment essentiel de la dtermination des
lieux dvasion fiscale. En effet, lopacit fiscale ne rsulte pas du seul
secret bancaire. Les techniques lgales existant dans dautres cultures
juridiques sont autant de facteurs propices lvasion fiscale : procdures
denregistrement de socits sommaire, absence de tenue de registres
comptables, cration de trusts, recours au nominee trustee, actions au
porteur examins ci-dessus.
Toute valuation de la disponibilit de linformation ou de son accs
devrait tre galement accompagne dune analyse culturelle des structures
du territoire. En effet, les facteurs sociologiques interviennent de manire
prpondrante dans le cadre de la mise en uvre des rgles dchanges de
renseignements. Il serait imprudent dignorer la rsistance culturelle de
certains acteurs de cet change tels que les professions juridiques ou voire
mme ladministration fiscale.
Enfin, le cadre normatif et culturel est gnralement instaur et mis en
uvre par le pouvoir politique. Cette dimension demeure la plus diffuse et
complexe valuer. Objet des relations diplomatiques et des stratgies de
concurrence fiscale, laffirmation de la coopration doit tre accueillie avec la
rserve qui simpose car elle ne se manifeste que par la mise en uvre des
accords.
Il est apparu impossible ce stade des travaux de votre commission,
de ceux des instances nationales et internationales, dtablir prcisment et
dfinitivement une cartographie normative, culturelle et politique des
territoires favorisant lvasion fiscale.
- 225 -
Toutefois, le cycle dauditions men par votre commission a
permis dtablir un bilan dtape qui ne saurait prjuger des volutions
venir. Ce dernier vise insister sur la fragilit des processus engags tant au
niveau interne quinternational. Il na pas galement pour vocation dtablir
une nouvelle liste.
En effet, la liste franaise et celle de lOCDE incarnent plus une
politique dincitation la coopration fiscale quun constat objectif. De
surcrot, force est dobserver que se manifestent autant de rsistance de la part
de certains pays que de progrs des nouveaux repentis .
Ne prtendant aucune exhaustivit
1
, ce bilan de nature provisoire
tend distinguer deux zones intervenant dans les schmas de lvasion
fiscale.
La premire offre un cadre sommaire, voire inexistant, en matire
de rgles didentification des flux financiers et de leurs bnficiaires tandis
que la seconde est pourvue dun cadre normatif permettant lchange de
renseignements en termes de disponibilit mais dont laccs est le plus
souvent restreint par le recours des procdures (notamment le secret
bancaire) ou des outils dtourns de leur finalit premire (tel que le
trust).
Lanalyse qui suit est en partie fonde sur les travaux liminaires du
Forum mondial ainsi que sur les constats issus du cycle dauditions.
a) Les territoires coquilles
La premire zone concide gnralement avec ce que lon peut
appeler des territoires coquilles ou encore des conduits financiers .
Ces pays reprsentent des lieux dimmatriculation de socits crans
qui visent opacifier le montage financier. Les flux financiers ne sont pas
gnralement destins y tre grs mais seulement y transiter. Reus
8 h 01, les fonds peuvent tre rorients ds 8 h 04. Le patrimoine et les
bnfices dissimuls sont appels trouver un refuge invisible aux yeux des
autorits fiscales dans un pays au cadre normatif plus dvelopp.
Le modle conomique de ces territoires repose essentiellement sur
l hbergement de fonds attirs grce une fiscalit trs faible voire
inexistante. Outre les aspects fiscaux, leur rglementation en termes de
disponibilit et daccs linformation est plus ou moins labore.

1
La prsente typologie ne comprend pas le Libria et Belize. Pour autant, la disponibilit des
informations comptables et relatives lidentification des propritaires de parts est considre
comme gravement lacunaire au Libria par la revue des pairs du Forum mondial dans son
rapport du 20 juin 2012. Quant au Belize, il est en cours dvaluation. Ces deux pays ont en
commun de ne pas offrir un cadre politique suffisamment stable. La situation des Emirats arabes
Unis, de Duba et du Bahren na pu tre aborde dans le prsent rapport bien que pouvant
prsenter des difficults.
- 226 -
Cest pourquoi il convient de distinguer les pays dots de rgles si
sommaires que ces dernires peuvent tre certains gards qualifies
dinexistantes, dune part, des territoires prsentant un cadre trs
incomplet qui a cependant le mrite dexister, dautre part.
(1) Des abysses rglementaires combler
Une destination bien connue de lvasion fiscale semble tre la
zone des Caraibes. Ainsi que la relev M. Thierry Lamorlette lors de son
audition
1
devant votre commission : Certains paradis fiscaux ont t
sanctionns et ne constituent plus des paradis pour les personnes morales.
Toutefois, lon observe depuis plusieurs annes un glissement des paradis
fiscaux de lEurope vers les Antilles, qui rpond la sensation que les secrets
seront mieux conservs l-bas.
Toutefois, ltat dopacit des diffrentes les y est plus ou moins
important. En ce qui concerne les les juges peu coopratives notamment en
raison de leur cadre juridique lacunaire, les Iles Vierges britanniques
constituent un fort enjeu pour les nations en gnral et pour le Gouvernement
franais en particulier.
(a) Les paradis des Carabes
(i) Iles Vierges britanniques
Archipel des Antilles dune superficie de 153 km
2
et peupl dun peu
plus de 22 000 habitants, les Iles Vierges britanniques reprsentent un des
territoires doutre mer du Royaume-Uni les plus privilgis en termes de
destination des flux de lvasion fiscale. La rapidit de limmatriculation des
socits offshore
2
, labsence de fiscalit ainsi que la stabilit du pays
expliquent son succs.
M. Xavier Harel a insist lors de son audition
3
sur le statut de
paradis fiscal des Iles Vierges britanniques en dclarant : alors que les
crations de socits dans les Iles Vierges britanniques staient effondres en
2010 et 2011 en raison de linquitude lie lobligation de communiquer des
informations, les crations sont reparties au mme rythme quavant la crise
depuis quil est tabli que les socits BVI ne coopreront pas plus
quauparavant . Le dynamisme de lle est tel que la Plateforme des paradis
fiscaux et judiciaires a relev quon dnombrait trente-quatre socits par
habitant
4
.

1
Cf. audition du 6 mars 2012.
2
I.B.C International Business Company, qui est une forme de socit responsabilit limite au
capital
3
Cf. audition du 6 mars 2012.
4
Cf. audition du 24 avril 2012.
- 227 -
Dans une premire valuation
1
, le Forum mondial a considr que sur
neuf critres valuables en phase 1, quatre seulement avaient t satisfaits. Le
manque de disponibilit des informations a t relev. En lespce, le
Forum mondial a not quelques incertitudes quant lidentification des
propritaires des actions au porteur, en raison notamment de la mise en uvre
dun dispositif de dpt
2
. De surcrot, les informations relatives la proprit
de biens placs dans un trust ne sont disponibles quen cas de lutte contre le
blanchiment et le financement du terrorisme.
Force est de constater que lors de la remise du rapport
supplmentaire
3
par la revue des Pairs du Forum mondial, aucun
changement ntait intervenu depuis mai 2011 dans ces domaines.
Toutefois, ce territoire a t admis passer en phase 2 en raison
damliorations apportes en termes daccs linformation depuis un
changement de sa lgislation intervenu le 13 juillet 2011.
Sagissant de la coopration administrative en matire fiscale avec
la France, trente-et-une rponses sur les quarante-deux demandes ont t
reues au 31 dcembre 2011 ; sans prjuger de la qualit des rponses ainsi
fournies, rappelons que laccord dchange de renseignements sign avec la
France a t ratifi en juillet 2010
4
.
(ii) Antigua-et-Barbuda
Antigua-et-Barbuda, tat des Antilles, constitue un territoire propice
lvasion fiscale en raison de son secret bancaire et de labsence de fiscalit
sur les revenus et les socits.
Le Forum mondial considre
5
que la disponibilit des informations en
matire comptable ny est pas garantie. En effet, lobligation de tenir et de
conserver une comptabilit exhaustive et exacte nest pas gnralise aux
trusts et socits international business corporation . Ces lacunes nont
malheureusement pas t combles lors de lexamen du rapport
supplmentaire
6
de la revue des Pairs du Forum mondial destin recenser les
progrs raliss depuis la premire valuation.

1
Cf. rapport du Forum mondial du 12 septembre 2011.
2
Custodial arrangement.
3
Cf. rapport du Forum mondial du 26 octobre 2011.
4
Loi autorisant lapprobation de laccord entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et
le Gouvernement des Iles Vierges britanniques relatif lchange de renseignements en matire
fiscale (n 2010-852 du 23 juillet 2010), parue au JO n 169 du 24 juillet 2010.
5
Cf. rapport du Forum mondial du 12 septembre 2011.
6
Cf. rapport du Forum mondial du 20 juin 2012. Antigua a t admis passer en Phase 2
compte tenu de certains progrs et sous rserves de rapport de suivi permettant dvaluer la mise
en uvre des recommandations du Forum.
- 228 -
En termes de coopration fiscale
1
, une seule demande de
renseignements a t formule. Les services fiscaux nont pas reu ce jour de
rponse.
(iii) Trinit-et-Tobago
Trinit-et-Tobago est un tat insulaire des Carabes situ dans la mer
des Antilles, au large du Venezuela. Ce pays constitue un paradis
rglementaire dans la mesure o la disponibilit de linformation sur la
proprit nest pas totalement garantie. Ainsi, les socits immatricules
ltranger mais disposant dun centre de management Trinit ne sont pas
tenues de fournir des informations relatives lidentit de leurs propritaires,
ni de conserver un registre des actionnaires.
En outre, il nexiste aucune disposition particulire imposant
didentifier le constituant, les bnficiaires et les trustee dun trust.
Bien que ntant pas un membre du Forum mondial, il a t valu
par ce dernier le 27 janvier 2011 sur la base des lois en vigueur en aot 2010.
Il apparat quaucune disposition ne permet aux autorits fiscales dobtenir ces
informations en cas de demande dchange de renseignements. Un ordre
prsidentiel est requis
2
. Or, un tel ordre na t mis quune seule fois sur
vingt-quatre demandes dchange de renseignements.
(iv) La Barbade
A la frontire de la mer des Carabes et de lOcan Atlantique, petite
le de 430 km
2
et dune population dun peu plus de 280 000 habitants, la
Barbade offre un taux dimposition des socits entre 1 et 2,5 % ainsi que
labsence de fiscalit sur les redevances et les dividendes
3
.
Cet tat touristique constitue un territoire particulirement opaque.
Jusquen 2010, la disponibilit de linformation ainsi que son accs ny taient
pas garantis
4
. En effet, les prte-noms ntaient pas requis de maintenir un
registre permettant didentifier le propritaire rel des parts. Lidentification
des bnficiaires de trusts ntait galement pas assure, sagissant des trusts
tablis ltranger. Quant aux trusts tablis la Barbade, la possibilit
didentification du bnficiaire ntait pas certaine. Il en est de mme en
matire comptable, sagissant des partnerships et des trusts.
De surcrot, de srieuses lacunes existaient en termes dchange de
renseignements puisque les international business companies (IBC) sont
exclues du champ dapplication de certains des accords signs et que de
nombreux obstacles lchange bancaire existent.

1
La France est lie par un accord ratifi par la loi autorisant lapprobation de laccord sous
forme dchange de lettres entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Gouvernement
dAntigua-et-Barbuda relatif lchange de renseignements en matire fiscale (n 2010-1383 du
13 novembre 2010), parue au JO n 265 du 16 novembre 2010.
2
Presidential order.
3
Cf. site France Offshore.
4
Cf. rapport du Forum mondial du 27 janvier 2011 et rapport supplmentaire du 5 avril 2012.
- 229 -
Le constat ainsi tabli par le Forum mondial en janvier 2011 a t
nuanc le 5 avril 2012 lors de la prsentation dun nouveau rapport permettant
dobserver quelques progrs
1
. Toutefois, cinq critres sur les neuf valuables
ne sont toujours pas totalement satisfaits. La lgislation interne ne permet
toujours pas de garantir la tenue de registres pour lensemble des
partnerships et des trusts. Des obstacles la transmission dinformations
relatives aux bnficiaires dun trust international perdurent.
Enfin, si la Barbade tend mettre jour les clauses des conventions
et accords quelle a conclus, certains obstacles demeurent en matire dentits
couvertes et dinformations bancaires.
Aucune demande dinformations na t adresse cet tat, un accord
est en cours de ngociation depuis un certain temps.
(v) Iles Turques et Caques
Archipel des Antilles, situ au sud-est des Bahamas (dans les
Carabes du nord), ce territoire doutre mer du Royaume-Uni prsente un
cadre rglementaire incomplet en termes de disponibilit de linformation
2
.
Ainsi, les trustee ne sont pas assujettis clairement lobligation de rendre
disponibles des informations sur lidentit des constituants et bnficiaires
3
.
Les progrs accomplis depuis aot 2011 afin damliorer le cadre
rglementaire ne sauraient cependant occulter les dfis auxquels ce territoire a
d faire face depuis 2009. Rappelons qu la suite dune enqute sur des
allgations de corruption gnralise, le ministre des affaires trangres
britannique avait ordonn au Gouverneur de donner effet au dcret portant
amendement la Constitution le 14 aot 2009. En consquence, lapplication
directe de la lgislation britannique fut impose. Votre rapporteur rappelle que
la France est lie ce territoire par un accord
4
depuis 2010.
(b) Les les de lOcan indien
En dpit de rcentes rformes apportes au cadre normatif visant
plus de transparence fiscale, votre rapporteur sinterroge sur la nature
repentie de certaines des les de lOcan indien. Seule la pression
internationale permettra de garantir que les nouvelles mesures seront suivies
deffets.

1
Ainsi, le Forum mondial a relev labsence de pnalits pour non-conformit aux obligations de
conserver et mettre jour un registre des actionnaires dans le cas des socits responsabilit
limite.
2
Cf. rapport du Forum mondial du 12 septembre 2011 et rapport supplmentaire du 26 octobre
2011.
3
Les partnerships et les trusts ne sont galement pas soumis lobligation de conserver des
registres comptables pendant au moins cinq ans.
4
Loi n 2010-843 du 23 juillet 2010 autorisant lapprobation de laccord sous forme dchange
de lettres entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Gouvernement des Iles Turques
et Caques relatif lchange de renseignements en matire fiscale.
- 230 -
(i) Les Seychelles
Archipel de cent quinze les, de 451 km
2
, peupl de 87 000 habitants,
reconnu comme destination de lvasion fiscale, les Seychelles prsentent la
caractristique de ne prlever aucun impt sur les socits, droits de douane,
impt sur la fortune ou TVA
1
.
De surcrot, les flux financiers peuvent tre investis dans les IBC
au nombre de 75 000 selon le Forum mondial, soit trois fois plus quil y a
cinq ans
2
. Il est possible de disposer dune socit en vingt-quatre heures
grce la cration anticipe de socits existantes afin de raccourcir les dlais.
Une des caractristiques particulirement attractives de cet tat rside dans la
zone franche situe un kilomtre de la capitale des Seychelles, Victoria, et
trois kilomtres seulement de laroport international.
Ce pays a entrepris en 2011 dadapter son cadre normatif afin
dassurer plus de transparence conformment aux recommandations du Forum
mondial. Ainsi les socits locales ne peuvent plus mettre dactions au
porteur tandis que les IBC conservent ce droit sous rserve de tenir un registre
des parts. On peut toutefois douter de lefficacit des nouvelles normes ds
lors que des mandataires peuvent figurer sur les registres la place des
propritaires effectifs.
(ii) Lle Maurice
Dune superficie de 1 866 km
2
et peuple de plus de 1,2 million
dhabitants, lle Maurice accueille des socits dites GBC2
3
dont le statut est
similaire celui de la compagnie de commerce international des Iles Vierges
britanniques.
Pouvant tre cre en deux jours, elle est exonre dimposition
mauricienne sur le total des revenus gnrs lchelle mondiale. De surcrot,
lle Maurice a constitu ces dix dernires annes le premier investisseur
mondial en Inde, o elle ralise 44 % des investissements trangers.
4
A la suite de recommandations du Forum mondial sur lopacit de son
cadre normatif, ce dernier a t modifi compter de juillet 2011 afin
dimposer ces socits la reddition des comptes annuels. En outre,
lobligation de tenue de registres et de comptes a t impose toute personne
exerant des activits commerciales.
Toutefois des brches permettant la mise en uvre de montages
dvasion fiscale abusive demeurent. Il semblerait que les renseignements
relatifs aux trusts non rsidents de lle Maurice, mais grs par des trustee
mauriciens qui nont pas le statut de socit de gestion, ne soient pas
disponibles.

1
Cf. France Offshore.
2
Cf. rapport du Forum mondial du 27 janvier 2011 et rapport supplmentaire du 20 juin 2012.
3
Global Business Licence Companies.
4
Cf. audition de M. Jean Merckaert, administrateur de lassociation Sherpa du 24 avril 2012 au
titre de la plateforme des paradis fiscaux et judiciaires.
- 231 -
Compte tenu du caractre rcent, dune part de lensemble de ces
rformes comptables (dcembre 2010 juillet 2011), et dautre part, de
laccord conclu avec la France et entr en vigueur en mars 2012
1
, il
conviendra de demeurer vigilant quant lefficacit des nouveaux dispositifs.
Enfin, sagissant de la coopration judiciaire, M. Renaud Van
Ruymbeke a notamment dclar : A lle Maurice, certaines demandes de
commissions rogatoires ne sont jamais arrives, elles se sont perdues avant
darriver sous les cocotiers ! Lorsque vous demandez au bout dun an o est
passe votre commission rogatoire, on vous rpond quon na rien reu. .
(c) Les les dOcanie, une opacit fiscale intense
(i) Le Vanuatu
tat dOcanie situ en Mlansie, dans le sud-ouest de lOcan
Pacifique et peupl de 240 000 habitants, Vanuatu a particulirement
dvelopp un secteur bancaire offshore. Le cadre rglementaire apparat
lacunaire en termes de disponibilit des informations relatives la proprit et
la comptabilit des socits dune part, et daccs ces informations dautre
part
2
. Ainsi, il apparat que le trustee nest pas tenu de connatre lidentit du
bnficiaire et du constituant.
En consquence, le chemin parcourir vers la transparence fiscale
semble particulirement ardu ainsi que lont rvl les travaux de votre
commission auprs des diffrentes instances intervenant dans le domaine de la
coopration fiscale.
Un rel effort dorganisation mis en uvre la suite dune ncessaire
prise de conscience devra dmontrer la capacit relle dun tel tat renoncer
son statut de paradis fiscal .
Il convient de relever que la France est lie Vanuatu par un accord
dchange de renseignements ratifi en novembre 2010
3
.
(ii) Des paradis toujours officiels : Nauru, Niou et les Iles Marshall
En labsence daccords dchange de renseignements conclus par la
France avec respectivement Nauru, Niou et les Iles Marshall
4
, ces pays
demeurent ce jour des tats et territoires non coopratifs. Sagissant des Iles
Marshall, rappelons quelles constituent le troisime territoire au monde en
tant que pavillon de complaisance.

1
Loi autorisant lapprobation de lavenant la convention entre le Gouvernement de la
Rpublique franaise et le Gouvernement de lle Maurice tendant viter les doubles
impositions en matire dimpts sur le revenu et sur la fortune (n 2012-320 du 7 mars 2012).
2
Cf. rapport du Forum mondial du 26 octobre 2011.
3
Loi n 2010-1382 du 13 novembre 2010 autorisant lapprobation de laccord sous forme
dchange de lettres entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Gouvernement de la
Rpublique du Vanuatu relatif lchange de renseignements en matire fiscale.
4
Ces pays sont en cours dvaluation par le Forum mondial.
- 232 -
(2) Un dbut thorique de transparence
Parmi les territoires intervenant dans les schmas dvasion
fiscale par la voie de lhbergement de socits crans ou des flux
financiers, il convient de distinguer les pays dont le cadre rglementaire
semble moins lacunaire au regard de la transparence fiscale que ceux
prcdemment cits.
La mise en place dun systme juridique de nature plus substantielle
en termes de disponibilit de linformation fiscale et de son accs ne saurait
cependant garantir lefficience de la coopration en labsence de la
confirmation de sa mise en uvre.
La zone amricano-caribenne illustre nouveau ce propos.
(a) Iles Camans
Territoire doutre-mer du Royaume-Uni situ dans les Carabes, les
Iles Camans constituent le premier centre financier mondial pour les hedge
funds
1
. Elles hbergent galement un grand nombre de compagnies
dassurance et de banques. Mathilde Dupr
2
a ainsi observ que ces les
reprsentent la cinquime destination daccueil des filiales de grands groupes
bancaires aprs le Luxembourg, la Belgique, les Pays-Bas et lIrlande.
Votre commission a pu interroger M. Baudouin Prot, prsident du
groupe BNP Paribas, sur la prsence du groupe notamment dans les Iles
Camans
3
. Les lments fournis constituent une premire rponse qui requiert
une analyse complmentaire encore inacheve ce jour. Toutefois, force est
de constater quen labsence de lintervention de travaux denqute,
linformation sur la ralit conomique des structures offshore nest pas
ou difficilement disponible
4
.

1
Cf. Guide des nouveaux paradis fiscaux de Warren de Rajewicz, dition 2010.
2
Cf. audition du 24 avril 2012 de la plateforme des paradis fiscaux et judiciaires Les Iles
Camans accueilleraient 31 filiales bancaires appartenant BNP Paribas (27) Crdit agricole
(1) et Socit gnrale (3).
3
Cf. audition du 17 avril 2012. M. Baudouin Prot a dclar : Je vais maintenant voquer les
vingt-deux entits de BNP Paribas implantes aux les Camans, qui suscitent toujours beaucoup
dinterrogations. Premirement, neuf de ces entits sont non matrielles ou en cours de
liquidation. Ces socits figurent dans nos documents tant que leur liquidation nest pas acheve.
Deuximement, dix de nos entits situes aux les Camans sont taxes au Royaume-Uni au taux
normal. Ce point est trs important : si elles sont incorporated aux les Camans, leurs
rsultats sont remonts au Royaume-Uni, o ils sont imposs dans des conditions normales. Une
entit exerce des activits de leasing de conteneurs, hrites du groupe Fortis. Nos deux dernires
structures implantes dans les les Camans nous permettent dmettre des titres de crance, des
notes, souscrits essentiellement par des investisseurs internationaux, en grande majorit
asiatiques. Elles ne sont localises aux les Camans que pour des raisons de simplification
administrative. Jajoute que leur rsultat est nul, les produits quilibrant tout juste les cots
administratifs. Il sagit en quelque sorte de socits de back office, qui grent des missions
internationales. Le cot de leur activit est simplement quilibr par une commission de
gestion.
4
Cf. audition de Mathilde Dupr du 24 avril 2012. En ralit, nous avons besoin dautres
informations pour nous assurer que cette concentration de filiales dans les paradis fiscaux ne
repose ni sur des raisons fiscales ni sur la volont de contourner les rgles internationales de
- 233 -
Votre rapporteur tient souligner par ailleurs lintrt de prcisions
sur le nombre des implantations bancaires offshore de Citigroup.
1

Concernant le cadre normatif des Iles Camans, ce territoire a modifi
sa lgislation en 2010 sagissant des socits en partnership , et en 2011 en
ce qui concerne les trusts afin daccrotre la disponibilit des renseignements
comptables ainsi que sur lidentit des propritaires. Toutefois, des lacunes
semblent demeurer quant lidentification du propritaire de biens placs dans
des trusts
2
.
Quant la coopration administrative, dix-sept demandes ont t
adresses au 31 dcembre 2011, dont neuf avaient reu une rponse cette
date. Lensemble des rponses est parvenu en dbut danne sans toutefois que
leur qualit ait t tablie ce jour.
(b) Les Bahamas
Archipel de 700 les situ au nord de la mer des Carabes, la
lgislation des Bahamas nest pas conforme aux standards internationaux en
matire de disponibilit des informations comptables
3
. En termes de
coopration fiscale, huit rponses ont t fournies aux huit demandes des
services fiscaux sans pour autant pouvoir juger de la qualit des
renseignements ainsi transmis.
Il convient de relever que cet archipel ne dispose pas dun cadastre de
la proprit rendant ainsi vaine toute interrogation sur lidentification dun
propritaire.

prudence financire. Elles sont dailleurs trs simples : nous voudrions connatre pour chaque
pays la liste exhaustive des filiales et, le nombre demploys, le bnfice, le chiffre daffaires et
le montant des impts quelles payent.[]
Ces informations permettraient de distinguer les filiales ayant une vritable activit
oprationnelle des coquilles vides qui enregistrent des bnfices records sans avoir de salaris.
lheure actuelle, il nest pas possible de faire cette distinction. []
Il ne sagit videmment pas dinterdire aux entreprises doprer dans lensemble des territoires
que nous retenons dans notre tude. Mais il faut renverser la charge de la preuve, si elles nont
rien cacher, quelles nous expliquent ce quelles y font rellement
1
Cf. audition de M. Charles Henri Filippi du 9 mai 2012. Votre rapporteur a interrog
M. Filippi sur le nombre dimplantations offshore compte tenu des travaux du Governement
accountability Office (quivalent de la Cour des comptes aux Etats-Unis) et du Trade Union
Congress (syndicat britannique) rvlant que Citigroup concentrerait, lui seul, 17 % des
2 524 implantations bancaires dans les paradis fiscaux, soit 427 tablissements. Cette
information est extraite de louvrage de MM. Christian Chavagneux et Ronen Palan : Les
paradis fiscaux publi en avril 2012.
2
Cf. rapport du Forum mondial du 17 novembre 2010 et rapport supplmentaire du
12 septembre 2011.
3
Cf. rapport de la revue des Pairs du Forum mondial du 5 mai 2011.
- 234 -
(c) Les Bermudes
Territoire doutre mer britannique situ dans lAtlantique nord, au
large de la cte est des tats-Unis, le systme juridique des Bermudes semble
certains gards moins lacunaire que celui des Bahamas en termes de
disponibilit des informations comptables.
Cependant, il prsente quelques failles en termes didentification des
bnficiaires de trusts selon la revue des Pairs du Forum mondial. Votre
rapporteur observe que ce dernier point est galement susceptible de concerner
les Bahamas sans toutefois que ce manque de conformit ait t relev avec
certitude par les travaux du Forum mondial
1
.
Sagissant de la coopration administrative en matire fiscale, quatre
rponses sur quatre demandes ont t transmises au 31 dcembre 2011 sous
rserve dune valuation ultrieure de la conformit de ces rponses aux
standards dchange de renseignements.
Enfin, nonobstant ces observations de nature juridique, rappelons que
dun point de vue conomique, le salari des Bermudes apparat
quarante-six fois plus rentable que la moyenne tablie au niveau mondial
si lon rapporte le bnfice localis au nombre des salaris, selon la plateforme
des paradis fiscaux et judiciaires
2
.
(d) Saint-Vincent-et-les-Grenadines
Situ entre Sainte-Lucie et la Grenade, cet tat des Carabes prsente
des caractristiques similaires celles des Bahamas et des Bermudes en termes
de conformit aux normes de transparence fiscale.
La France est lie cet tat par un accord
3
en date du 13 novembre
2010 aux termes duquel une demande a t formule qui a reu une rponse
dont lapprciation qualitative na pas t fournie votre commission.
(e) Iles Cook
Les Iles Cook, pays de lOcan Pacifique, constituent une destination
privilgie des flux financiers en provenance de lAustralie.
Evalu le 20 juin dernier par la revue des Pairs du Forum mondial
4
, ce
territoire prsente linstar des les prcdemment tudies un cadre
incomplet en matire didentification des bnficiaires de trusts dune part, et
de tenue de registres comptables dautre part. En effet, les socits
responsabilit limite, les international partnerships , les limited
partnerships et les international trusts ne sont pas expressment requis

1
Cf. rapport de la revue des Pairs du Forum mondial du 7 dcembre 2010 et le rapport
supplmentaire du 5 avril 2012.
2
Cf. audition du 24 avril 2012.
3
Loi n 2010-1386 du 13 novembre 2010 autorisant lapprobation de laccord sous forme
dchange de lettres entre le Gouvernement de la Rpublique franaise et le Gouvernement de
Saint-Vincent-et-les-Grenadines relatif lchange de renseignements en matire fiscale.
4
Cf. rapport de la revue des Pairs du Forum mondial du 20 juin 2012.
- 235 -
de conserver des registres qui dcrivent les transactions et permettent la
prparation dtats financiers.
Lensemble de ces territoires coquille ne constituent
gnralement pas la destination finale des flux financiers en raison mme
de loffre juridique et politique moins complte que celle principalement
fournie par des pays souvent plus proches et partenaires conomiques de
la France.
b) Les zones dombre
Contrairement ces tats coquille , les pays de la zone
dombre ne dpendent pas uniquement de lindustrie financire et offrent un
cadre rglementaire plus complet en termes de disponibilit de linformation.
Ces pays attraient les flux financiers en raison de loffre de
certains outils et procdures favorisant lopacit fiscale tels que le secret
bancaire ou encore les trusts.
Il convient nouveau dtablir une distinction entre ces tats en
fonction du cadre rglementaire.
Pour certains tats europens et asiatiques dots de systmes
juridiques perfectionns et exhaustifs, lopacit rside gnralement dans une
confidentialit garantie par la lgislation ou lingniosit de leur industrie
financire.
En revanche, certains tats du continent amricain ne disposent
pas dun cadre lgal suffisant permettant didentifier les bnficiaires de flux
financiers, en raison dune volont affirme de maintenir un environnement
opaque pour des raisons tant internes quexternes.
(1) Le march cibl de lvasion europen et asiatique
La premire zone dombre
1
concerne certains tats
europens. Comme la soulign Mme Caillibotte
2
, directrice des affaires
criminelles et des grces au ministre de la justice, devant votre commission :
Sans vouloir stigmatiser qui que ce soit [] sil est facile dimaginer que les
Iles Camans ou Panama mais ce nest pas quimaginaire sont des paradis
fiscaux, on pense bien sr aussi la Suisse, au Luxembourg, et au
Liechtenstein .
M. Renaud Van Ruymbeke
3
a dvelopp ce constat devant votre
commission en introduisant une dimension historique et sociologique au
dveloppement des paradis fiscaux europens : Ces pays reprsentent
lEurope de lombre. Ils ont pu prosprer, car, traditionnellement, on tolrait
la fraude fiscale. Sans aller jusqu dire quils offraient une opportunit dexil

1
Cette qualification fait rfrence lAppel de Genve lanc par sept magistrats europens
dont Renaud Van Ruymbeke, le 1
er
octobre 1996 afin de btir une Europe de la justice.
2
Cf. audition du 2 mai 2012.
3
Cf. audition du 22 mai 2012.
- 236 -
politique, on les voyait comme des soupapes de scurit face au pouvoir
politique. Historiquement, ils tirent aussi un peu leur lgitimit de cette ide.
Mais, aujourdhui, ils jouent un tout autre rle. Car ce ne sont plus
uniquement des bas de laine, mais des sommes colossales qui passent dans ces
paradis fiscaux. Il est en effet extrmement simple, mme pour des socits,
douvrir des filiales dans ces pays, dy capitaliser un certain nombre de
ressources et de bnfices pour les soustraire limpt, et ce en toute
lgalit.
(a) La Suisse
Sagissant de la coopration administrative en matire fiscale avec la
Suisse, seules cinquante-cinq rponses ont t adresses sur quatre-vingt-
dix-sept demandes au 31 dcembre 2011.
Force est de constater que le cadre normatif suisse tel quvalu par le
Forum mondial en mars 2011 prsente un certain nombre de failles en termes
de transparence fiscale
1
.
Ainsi, lidentification des actionnaires au porteur nest pas garantie.
Les autorits suisses nont pas accs aux informations bancaires sagissant des
demandes formules en application daccords entrs en vigueur avant le
1
er
octobre 2010 ( lexception des cas de fraude fiscale spcifiquement prvus
par laccord). Un certain nombre de conventions conclues avant mars 2009 ne
sont pas conformes aux dernires normes de transparence, telles que la leve
du secret bancaire.
Sagissant de la mise en uvre de la coopration fiscale ou judiciaire,
les nombreuses auditions ont mis en relief la difficult de dialoguer avec la
Suisse. M. Guillaume Daieff
2
a ainsi dclar Avec la Suisse, lentraide est
excellente ds quil ne sagit pas de fraude fiscale. Pour les affaires de droit
commun, descroquerie classique, de blanchiment, de stupfiants, on obtient
de nos collgues suisses une entraide remarquable. Il mest arriv, dans
certains dossiers, denvoyer le lundi une demande dentraide pour identifier
dans une banque un compte bancaire dont je navais pas le numro et pour en
demander le blocage, et le mercredi le compte tait bloqu
En revanche, lorsquil sagit de fraude fiscale, cest beaucoup plus
compliqu : la Suisse se rserve le droit de refuser son entraide. En fait, cest
un peu plus subtil : elle accorde son entraide si la fraude fiscale se double
dune tromperie astucieuse . Elle nous dit : si votre contribuable a juste
oubli de dclarer ladministration fiscale le compte bancaire quil avait
dans une banque suisse, alors l, dbrouillez-vous sans nous ! Si, en revanche,
nous montrons que cette vasion fiscale sest double de fausses factures et
donc de tromperie astucieuse , l la Suisse peut accorder lentraide. Mais,
en gnral, quand cest le cas, lenqute franaise nest pas seulement ouverte

1
Cf. rapport du Forum mondial du 1
er
juin 2011 se rapportant la lgislation en vigueur en
mars 2011.
2
Cf. audition du 23 mai 2012.
- 237 -
du chef de fraude fiscale, elle est aussi ouverte pour faux, usage de faux, abus
de biens sociaux ou blanchiment .
Dune manire gnrale, la qualification juridique des faits
incrimins constitue un premier obstacle la coopration. Ainsi, aux
termes du droit suisse, la fraude fiscale suppose des manuvres frauduleuses,
lutilisation de faux, ou un dlit descroquerie. Or, ainsi que la soulign
M. Thierry Lamorlette
1
: ce schma ne correspond pas la dfinition
franaise de la fraude. Ds lors, un banquier suisse nacceptera la leve du
secret bancaire qu condition que la situation corresponde la dfinition
suisse de la fraude. Cette pratique est partage par un certain nombre de
pays.
Un autre frottement juridique rside dans linterprtation de
la demande dchange dinformations illustre par M. Philippe Parini
2
nous avons toujours des difficults avec la Suisse. [] Incontestablement,
depuis le dbut, linterprtation de nos amis suisses est restrictive, notamment
sur le caractre individuel des questions. Et mme dans ce cas, nous devons
leur fournir des lments tellement prcis, [] que nous navons plus
besoin dentreprendre la dmarche. Les autorits suisses ont une approche
diffrente non seulement de la ntre, mais galement de celle dautres pays.
Cette rticence lchange dinformations sur demande peut tre
analyse la lumire de la politique mene en matire dchange de
renseignements automatique. Elle a t formule en lespce dans le cadre
des accords dits Rubik qui prvoient un prlvement de limpt sur les
avoirs dtenus en Suisse tout en prservant le secret bancaire (cf. le
dveloppement sur les accords Rubik au chapitre II de la deuxime partie).
Non seulement, ces accords tendent empcher lapplication de lISF
ou tout impt progressif
3
, mais ils entravent gravement laction de lUnion
europenne en matire de lutte contre lopacit fiscale, ainsi que la rappel
Mme Marie-Christine Lepetit lors de son audition
4
: [] Rubik est une
dmarche qui est venue perturber jemploie ce terme fort dessein les
mesures lances par le G20 de 2009. Pourquoi ?[en] [] affirmant que la
rgulation de ce systme dconomie ouverte passe par la transparence []

1
Cf. audition du 6 mars 2012.
2
Cf. audition du 27 mars 2012. Sur labsence de coopration de la Suisse se reporter galement
laudition de M. Bernard Salvat, directeur national des enqutes fiscales (DNEF) le 10 avril
2012.
3
Cf. audition Marie-Christine Lepetit du 7 mars 2012 : les accords Rubik ont pour
inconvnient de bloquer la personnalisation de limpt. Avec de tels accords, comment appliquer
lISF ou un impt ventuellement progressif ? Cela nous est impossible puisque la Suisse prlve
un taux uniforme, les yeux ferms, sans dire sil sapplique M. Dupont ou M. Durand.
Do la perplexit de la France, dont lobjectif de droit interne est autre. Nous prtendons
continuer appliquer des impts caractre personnel sur les revenus de lpargne et sur le
patrimoine. Par ailleurs, nous continuons penser quil est pertinent davoir un dispositif qui
puisse tre adapt dans le temps. Avec Rubik, la lgislation interne est bloque par un accord
international bilatral. Ds lors, que faire si, demain, le Parlement change davis ? Faudra-t-il
repartir en ngociations ? Cela nest pas satisfaisant.
4
Cf. audition du 7 mars 2012.
- 238 -
Quelles sont les dispositions de ces projets [Rubik] ? Elles sont simples :
Nous, nous prfrons oprer une retenue la source et, ce faisant, nous
renonons la transparence . Cette politique est donc totalement diffrente de
la ntre, cest pourquoi jemploie le verbe perturber .
1
.
Or, nul ne saurait ignorer le rle majeur que joue la Suisse en termes
de dfense du secret bancaire. M. Christian Chavagneux a ainsi confi
2
: Je
parlais encore rcemment avec un reprsentant de lambassade de Suisse
Paris : il sait trs bien que, si lon fait craquer la Suisse, on dstabilise
alors lensemble des paradis fiscaux, et cest pourquoi on cible ce pays. En
lisant rgulirement la presse helvtique, on constate dailleurs que la classe
politique suisse est relativement fragile : lorsquon passe loffensive, elle a
tendance accorder des concessions et il faut continuer mettre la pression
sur ce territoire .
(b) Une tension dans la zone euro : le Luxembourg et lAutriche
Lattitude non cooprative du Luxembourg a t souligne par
Mme Marie-Christine Lepetit lors de son audition
3
: Voici un pays fondateur
de lUnion europenne, la rputation thoriquement bonne, mais dont le
comportement en matire dpargne est celui dun affreux petit canard, pour
ne pas dire plus !
Les donnes relatives la coopration administrative en matire
fiscale confirment ce constat puisque seules trente-deux demandes sur
soixante-huit adresses aux autorits fiscales luxembourgeoises ont reu
une rponse au 31 dcembre 2011. Rappelons que la fiscalit
luxembourgeoise est particulirement attractive
4
.

1
Cf. galement audition du 24 avril 2012 de Mme Mathilde Dupr, charge de plaidoyer au
Comit catholique contre la faim et pour le dveloppement Terre solidaire et coordinatrice de
la plateforme Paradis fiscaux et judiciaires Accepter de signer ce type daccords serait
aussi une faon de sous-traiter la politique de contrle fiscal. Cela reviendrait dire la Suisse :
on ne vous demande plus dinformations, collectez de limpt la source ; tant quil en entrera
dans nos caisses nous serons contents, mme si nous ne pouvons pas vrifier si ce que vous
collectez correspond effectivement la ralit des avoirs placs dans vos banques. [Ces recettes]
nont donc absolument rien voir avec les recettes fiscales qui pourraient tre recouvres par la
voie dune meilleure coopration et dune harmonisation des efforts entre pays .
2
Cf. audition du 17 avril 2012.
3
Cf. audition du 7 mars 2012.
4
Une retenue la source de 15 % est applique sur les dividendes distribus par les socits
luxembourgeoises pouvant dans certains cas tre rduite jusqu 0 %. Elle est nulle en cas de
boni de liquidation et de paiement de redevances (sauf certains cas pour sportifs et artistes) et de
paiement dintrts ( lexception de lapplication de la Directive pargne).
Les rgles de sous capitalisation sont trs souples. Il nexiste pas de droit denregistrement
prlev sur la cession dactions luxembourgeoises.
- 239 -
Quant lAutriche, aucune demande na t adresse ses
autorits fiscales, lavenant la convention fiscale ntant entr en vigueur
que rcemment
1
. Celui-ci a notamment pour objectif de mettre jour la clause
conventionnelle dchange de renseignements qui lie la France lAutriche
afin de prvoir notamment la leve du secret bancaire.
Il convient de prciser que dans le cadre des travaux de la
commission sur les modalits concrtes de la coopration fiscale, il est apparu
quune certaine autocensure pouvait intervenir si ladministration
fiscale franaise tait certaine que ltat ne rponde pas la demande de
renseignements, en labsence dengagement conventionnel.
Votre rapporteur sera donc particulirement vigilant lgard de la
mise en uvre du nouveau cadre de coopration franco-autrichien. La leve
conventionnelle de la restriction sur le secret bancaire devrait dsormais
permettre linterrogation des autorits fiscales.
De surcrot, des obstacles la transparence fiscale demeurent
dans chacun de ces deux tats ainsi que la relev la revue des Pairs du
Forum mondial en septembre 2011
2
. Ils concernent la disponibilit de
linformation, sagissant notamment de lidentification de certains actionnaires
au porteur, ainsi que laccs des autorits certains renseignements
concernant les institutions financires et les compagnies dassurance au
Luxembourg ou dtenus par certaines professions rgies par le secret
professionnel, telles que les avocats et les comptables.
A linstar de lanalyse effectue sur le positionnement suisse en
matire dchange de renseignements sur demande, il est ncessaire
dtudier la politique luxembourgeoise et autrichienne au regard de
lchange automatique. Or, force est de constater que ces deux tats tendent
retarder la conclusion du processus de rvision de la directive Epargne
prvoyant un tel change, en se rfrant la position suisse.
Mme Marie-Christine Lepetit a rappel que : Depuis 2008, la
directive pargne est en situation de blocage absolu, par la faute de deux
pays, lAutriche et le Luxembourg, lui-mme meneur en la matire. [] le
Luxembourg et lAutriche campent sur leur position, savoir le maintien du
secret et la retenue la source, plutt que dadopter une dmarche de
transparence. Je rappelle quil sagit dun pays fondateur historique de
lUnion europenne ! Cest inou. [] La faon dont ils cherchent gagner
du temps est absolument extraordinaire ! Ils se dclarent prts agir, mais
font valoir quils navanceront pas tant que les autres nen auront pas fait de
mme. Ils mettent ainsi en place ce quils appellent des conditionnalits
externes , en nous disant : Mandatons la Commission, pour discuter de la
mme chose avec la Suisse et le Liechtenstein. Quand tous les autres seront

1
Loi n 2012-321 du 7 mars 2012 autorisant la ratification de lavenant la convention entre la
Rpublique franaise et la Rpublique dAutriche en vue dviter les doubles impositions et de
prvenir lvasion fiscale en matire dimpts sur le revenu et sur la fortune.
2
Cf. les rapports du 12 septembre 2011.
- 240 -
daccord, nous le serons aussi ! Vous ne pouvez pas nous demander dagir
avant la Suisse. .
(c) Le Liechtenstein
Le cas du Liechtenstein a t galement voqu plusieurs reprises
au cours des auditions. M. Renaud Van Ruymbeke a ainsi mentionn,
sagissant des trusts et fondations qui y sont implants
1
, qu une fondation
au Liechtenstein a tout sauf un but non lucratif, lobjectif des personnes qui
placent leur argent au Liechtenstein ntant pas de le partager avec
dautres ! .
De surcrot, la revue des Pairs a jug que les critres de transparence
en matire de disponibilit des informations comptables ainsi que celles sur la
proprit ne sont pas conformes aux standards internationaux. Aucune
obligation nimpose de disposer dinformations sur les bnficiaires dun
intrt de moins de 25 % dans un trust. Cinq des neuf critres valuables
2
ne sont pas satisfaits. Le passage du Liechtenstein en phase 2 a donc t
conditionn la modification de son cadre normatif.
(d) La Belgique
Aux interrogations de votre rapporteur sur labsence de rponse au
31 dcembre 2011 aux dix demandes franaises dchange de renseignements,
la Direction de la lgislation fiscale a fait valoir que lavenant la convention
franco-belge navait pas t encore ratifi en raison du contexte politique
pass. En outre, il lui a t indiqu que ce pays avait modifi sa lgislation
interne afin de permettre la leve du secret bancaire.
Rappelons que ce pays a fait lobjet dune premire valuation par le
Forum mondial le 5 mai 2011 puis le 12 septembre 2011 relevant des progrs
notoires qui ncessiteront confirmation par une mise en uvre effective de la
coopration fiscale.
La Belgique reste nanmoins une destination privilgie dexil fiscal
pour les Franais fortuns. Mme si les revenus professionnels sont plus taxs
en Belgique quen France, trois motifs essentiels expliquent lattractivit de la
Belgique : limpt de solidarit sur la fortune ny existe pas, les droits de
succession et de donation sur valeurs mobilires y sont trs rduits et les plus
values de cession de titres de participation y sont exonres.

1
Cf. audition du 22 mai 2012.
2
Dans le cadre de la premire phase dvaluation relative au cadre rglementaire et non la
mise en uvre effective de la coopration.
- 241 -
(e) La City de Londres
Ds 2009, une enqute de M. Christian Chavagneux et Mme Marie-
Salom Rinuy dAlternatives conomiques avait rvl que sept territoires
offshore
1
concentraient eux seuls 90 % de la prsence franaise au
premier rang desquels figure la City de Londres.
Cette tude considrait en 2009 que le fait davoir 13 filiales pour
EADS, 21 pour Peugeot (8 seulement pour Renault) ou encore 43 pour
Schneider ne sexplique pas uniquement par la ncessit dtre prsent sur le
march britannique. Crer une socit cran la City cote aujourdhui
environ 250 euros. Cest aussi ce genre de services que viennent y chercher
les multinationales de tous les pays pour y minimiser leurs impts, grer une
partie des revenus de leurs dirigeants, etc.
Ce constat est partag par un grand nombre dtats rivaux sur le
march de lvasion fiscale
2
.
De surcrot, sagissant des particuliers, il convient de rappeler que le
Royaume-Uni offre aux trangers un statut fiscal privilgi de rsidents
non domicilis en application du systme de remittance basis .
En effet, une personne rsidente
3
au Royaume-Uni sans y tre
domicilie nest pas impose sur ses revenus de source trangre et les plus
values gnres ltranger tant que ceux-ci ne sont pas rapatris au
Royaume-Uni. En cas de rsidence prolonge, elle est toutefois soumise un
impt forfaitaire au titre des revenus de source trangre
4
.

1
Les Pays-Bas, la Suisse, le Luxembourg, Singapour, lIrlande et Hong-Kong. La City de
Londres. Cf. le numro dAlternatives conomiques intitul : Ltat de lconomie 2009 .
2
M. Renaud Van Ruymbeke a dclar devant votre commission le 22 mai 2012 : il ne faut pas
se polariser sur un seul pays. Car le Luxembourg va dire quil se passe exactement la mme
chose en Suisse on nest certes plus dans lUnion europenne, mais on nen est pas loin. Et les
Luxembourgeois et les Suisses vous conseilleront daller faire un tour la City : on se trouve
alors au cur de lun des grands Etats europens et il faudrait, l aussi, sans doute assurer un peu
plus de transparence.
3
Une personne physique est considre comme rsidente du Royaume-Uni pour toutes les
annes fiscales pendant lesquelles elle y sjourne :
pendant au moins 183 jours (6 mois) au cours de lanne fiscale (du 6 avril au 5 avril de
lanne suivante),
ou pendant plus de 90 jours (3 mois) en moyenne chaque anne, moyenne calcule sur 4 annes
conscutives.
4
50 000 livres sterling pour les personnes qui ont t rsidentes douze ans ou plus dans les
quatorze dernires annes compter du 6 avril 2012.
- 242 -
Ce systme a t cependant fragilis lors de la conclusion de la
convention fiscale franco-britannique
1
de 2008 qui tend viter les doubles
exonrations rsultant de lapplication du systme de remittance basis .
Larticle 29 stipule que si un revenu bnficie dun avantage fiscal dans un
tat contractant, et quen application de la lgislation interne en vigueur dans
lautre tat contractant une personne ny est assujettie limpt que sur le
montant de ce revenu qui est transfr ou reu dans cet autre tat et non sur
son montant total, lavantage fiscal accord dans le premier tat
conformment aux dispositions de la prsente Convention ne sapplique qu
la part du revenu qui est impose dans lautre tat .
En consquence, les revenus de source franaise, dun salari franais
expatri au Royaume-Uni, sont dsormais soumis la retenue la source de
droit interne franais, sils ne sont pas rapatris au Royaume-Uni. Ce salari
ne peut bnficier la fois de lexonration en France au titre de la mission
temporaire et de celle du Royaume-Uni en tant que rsident non domicili. Il
en est de mme des intrts.
Nanmoins, votre rapporteur craint que cette clause technique ne
soit illusoire face la volont politique de favoriser une pre concurrence
fiscale, comme semblent en tmoigner les rcentes dclarations du Premier
ministre du Royaume-Uni David Cameron
2
, lors du G20 runi au Mexique
Los Cabos en juin 2012. De fait, le systme britannique favorise lexistence de
double non-imposition, et reprsente une pratique de concurrence
dommageable non couverte par un code de conduite europen opportunment
manag par Mme Primarolo pour exclure les situations fiscales des
particuliers, champ privilgi de lattractivit fiscale langlaise.
Ce climat fiscal tendu sinscrit galement dans un contexte de
coopration judiciaire difficile. Ainsi M. Guillaume Daieff a rapport
3
que
Le Royaume-Uni a sign toutes les conventions dentraide judiciaire les plus
engageantes . Mais il est extrmement difficile dobtenir lentraide
judiciaire du Royaume-Uni. Pour dire les choses simplement, si vous leur
demandez quelque chose, ils ne le font pas. Ils ne le font que sils vous
demandent quelque chose et que, dans ce cas-l, vous le faites. Cest trs
pragmatique !

1
Convention entre le gouvernement de la Rpublique franaise et le gouvernement du
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et dIrlande du Nord en vue dviter les doubles impositions
et de prvenir lvasion et la fraude fiscales en matire dimpts sur le revenu et sur les gains en
capital, signe Londres le 19 juin 2008.
2
Cf. : If the French go ahead with a 75% top rate of tax we will roll out the red carpet and
welcome more French businesses to Britain and they will pay taxes in Britain and that will pay
for our health service, and our schools and everything else.
Every country sets its own tax rates, but I think in a world of global capital, in a world where
were competing with each other, in a world where we want to send a message that we want you
to build businesses, grow businesses and invest, I think its wrong to have completely
uncompetitive top rates of tax"
3
Cf. audition du 23 mai 2012.
- 243 -
Il semble en tre de mme en matire de coopration fiscale
administrative. Le Forum mondial a relev dans son valuation en date du
12 septembre 2011 sur le cadre en vigueur en juin 2011 que le Royaume-Uni
ne fournissait pas dtat davancement aux tats requrants, en cas dabsence
de rponse dans le dlai de quatre-vingt-dix jours.
A cet gard, votre rapporteur doit relever quau cours de son
dplacement Londres le 25 juin dernier, hormis une grve HMRC, pour
dnoncer les coupes dans les effectifs, un scandale dfrayait la chronique, en
lien avec lvasion fiscale dun humoriste clbre outre-Manche semblant
avoir abus du rgime ici envisag.
Les auditions et dplacements ont permis votre rapporteur dtablir
une distinction supplmentaire au sein de la zone dombre europenne en
examinant le cas des les anglo-normandes et celui des principauts.
(f) Les satellites repentis ?
Certains tats de petite taille semblent tre entrs dans une dmarche
de coopration bien quil soit encore trop tt pour valuer la sincrit de leur
engagement.
(i) Les les anglo-normandes
Lindustrie financire des les anglo-normandes, Jersey, Guernesey et
lIle de Man tend fournir des liquidits et fonds dinvestissement la City de
Londres. Ces les ont manifest leur souhait de cooprer fiscalement. Elles ont
respectivement conclu trente-quatre, trente-et-un et trente-huit conventions ou
accords dchange de renseignements. Elles ont rpondu au 31 dcembre 2011
lensemble des demandes dchange de renseignements, soit respectivement
dix-sept, deux et douze
1
.
La revue des Pairs du Forum mondial a notamment jug que
lensemble du cadre normatif de lIle de Man est conforme aux standards
internationaux, tout en pouvant tre amlior sur trois points (linformation
concernant lidentification des actionnaires de socits trangres, la
comptabilit des Limited partnerships et laccs aux informations dtenues
par certaines professions juridiques en raison de la confidentialit).
Quant Guernesey, la revue des Pairs a jug quun seul lment sur
neuf valuables ntait pas totalement conforme, en insistant sur la ncessit
de clarifier les obligations comptables des socits ralisant leur profit
provenant de sources autres que lexploitation.
Enfin, sagissant de Jersey, des lacunes en termes de disponibilit de
linformation comptable ainsi que certaines restrictions dordre technique
laccs aux renseignements ont t releves par la revue des Pairs. Des

1
Sous rserve de la confirmation ultrieure de la Direction de la lgislation fiscale de la qualit
des rponses ainsi transmises.
- 244 -
modifications normatives sont en cours dlaboration afin de rpondre aux
recommandations du Forum mondial.
Nonobstant les volutions favorables releves par le Forum mondial
ainsi que la manifestation de la volont politique de cooprer fiscalement,
votre rapporteur tient formuler les observations suivantes.
Tout dabord, seul lavenir indiquera si cette volont est suivie
deffets. Elle requiert la participation active des acteurs juridiques de leur
industrie financire. Un engagement na de force que si son interprtation est
non seulement conforme la lettre mais galement lesprit du texte. Les
rflexes professionnels profondment ancrs dans une culture juridique de
protection du client contribuable et de judiciarisation devront tre dpasss
afin de permettre un dialogue effectif entre autorits fiscales comptentes.
Enfin, votre rapporteur sinterroge sur la ralit de la transparence
fiscale en raison de lexistence de nombreux trusts que les autorits
prudentielles ne parviennent pas dnombrer. La rglementation de la
profession des trustees ne saurait constituer une rponse suffisante aux besoins
didentification des bnficiaires effectifs des trusts, dont nul ne saurait
ignorer les utilisations ventuelles aux fins dvasion fiscale.
(ii) Saint-Marin
Il semble galement trop tt pour confirmer la volont cooprative du
troisime plus petit tat dEurope, aprs le Vatican et Monaco, Saint-Marin.
La dernire valuation du Forum mondial en date du 26 octobre 2011 avait
jug conformes les normes relatives la disponibilit et laccs
linformation aprs une valuation ngative le 27 janvier 2011.
(g) Les paradis slectifs , les principauts de Monaco et Andorre
Certains tats peuvent constituer des zones dombre attractives
lgard de certains pays et tre nanmoins transparents lgard dautres
tats. Il en est ainsi des principauts de Monaco et dAndorre.
Mme Marie-Christine Lepetit lors de son audition
1
a constat que :
pour ladministration fiscale franaise, Monaco na pas forcment t le
pays le plus difficile ; les rgles fiscales et les outils, typiquement franais,
que nous avons avec la Principaut sont trs particuliers, et ce de longue date.
En ralit, la Principaut a pos davantage de problmes dautres tats,
qui ne bnficiaient pas des mmes facilits et des mmes rgles. Il en est
de mme de la coopration avec la principaut dAndorre.

1
Cf. audition du 7 mars 2012.
- 245 -
Relevons que le dialogue fiscal entre la Principaut de Monaco et
lItalie tend rencontrer de nombreuses difficults. Celle-ci a refus de
conclure un accord avec lItalie bien que cette dernire constitue un de ses
principaux partenaires commercial et financier. Il convient de souligner par
ailleurs que Monaco a dans un premier temps sign des accords avec
Saint-Marin, les Seychelles, Samoa, le Liechtenstein, les Bahamas, Andorre,
etc., avant den conclure notamment avec lAllemagne ou les pays nordiques.
Enfin le rapport supplmentaire labor par le Forum mondial
lissue de la premire valuation na pas dmontr de progression notoire en
termes de disponibilit des informations comptables.
(h) Le march europen de lvasion fiscale concurrenc par les territoires
asiatiques
M. Renaud Van Ruymbeke
1
a jug quen matire de coopration
judiciaire, Hong Kong, [] argue(n ) toujours du fait que quelque chose ne
va pas : par exemple, une virgule nest pas sa place. On peut toujours
vouloir cooprer, mais, dans certains pays, il y a toujours des problmes l o
il ny en a pas ailleurs. Le dialogue nest jamais direct, il faut passer par la
Chancellerie. La procdure est trs lourde et, chaque fois, cela prend des
mois et des mois. Si, dans un dossier, vous avez trois circuits qui passent par
Hong Kong, Singapour ou encore lle Maurice, que jai cite tout lheure,
vous imaginez .
(2) La rsistance la transparence en Amrique latine
Les travaux de la commission mens tant auprs dinstitutions comme
lOCDE que les ministres impliqus dans laction internationale, le ministre
des affaires trangres et le ministre de lconomie et des finances ont mis en
lumire la particularit des pays dAmrique centrale face au phnomne
dvasion fiscale. Lopacit fiscale tient la fois du cadre rglementaire
insuffisant en termes de disponibilit et daccs linformation ainsi que
dune difficult, voire volont politique ne pas cooprer en matire fiscale.
Ainsi que la rappel M. Renaud Van Ruymbeke devant votre
commission
2
: Il y a aussi des socits, immatricules au Panama, [], qui
forment autant de coquilles offshore et qui prosprent. Le systme mondial
vous permet dacheter, pour 10 000 euros, une socit panamenne qui vous
garantira lopacit. Le recours ces coquilles vides constitue le premier outil
de la fraude. . Ces observations sont confirmes par ailleurs par la Revue des
Pairs du Forum mondial
3
. Il en est de mme du Costa Rica
4
et de lUruguay
5
.

1
Cf. audition du 22 mai 2012.
2
Cf. audition du 22 mai 2012.
3
Le Panama na pas t admis passer en phase 2.
4
Le Costa Rica na pas t admis passer en phase 2.
5
LUruguay na pas t admis passer en phase 2.
- 246 -
A titre de conclusion, sur la permanence de cette zone dombre
fiscale, il convient dobserver comme manifestation de la rticence la
coopration fiscale, la ferme volont, rapporte par certaines personnes
auditionnes par votre commission, de conqurir des droits fiscaux au-del de
ceux quimpliquerait lapplication des principes conventionnels en ce qui
concerne la rpartition des droits imposer notamment travers une
contestation systmatique des prix de transfert.
Votre rapporteur qui mesure toute ltendue des opportunits fiscales
de ces procds ne dispose pas des moyens dvaluer la lgitimit des
revendications fiscales ainsi manifestes. Cependant, elles peuvent tre source
dvasion fiscale internationale dans la mesure o elles seraient excessives. A
lvasion fiscale prive, viendrait alors sajouter une vasion fiscale publique
qui consoliderait la premire. En tout cas, ces aspects pourraient lavenir
reprsenter un enjeu lev et une manifestation supplmentaire des problmes
poss par les procds dvasion fiscale internationale et de la crise de
limpt.
2. Les paradis technologiques : la e-vasion
Les auditions ont mis en vidence que lvasion fiscale avait chang
de nature avec lutilisation des technologies de linformation et de la
communication (TIC). Pour les administrations fiscales relativement figes
et cloisonnes, il sagit l dun dfi considrable car la fraude et
loptimisation deviennent de plus en plus mobiles, complexes et
instantanes.
En mme temps, la logique de notre droit fiscal fonde sur des
changes de biens et sur la territorialisation physique est mise rude
preuve. Ladaptation de la fiscalit au commerce des signes et la
dmatrialisation des changes est un travail de titan qui soulve des
difficults et des controverses non rsolues ce jour. Cest pourquoi la
commission, privilgiant le pragmatisme et lurgence fiscale, a choisi de
privilgier la rflexion sur les palliatifs sectoriels comme la taxe Google
en attendant un ramnagement des piliers de la fiscalit.
La commission denqute craint quen labsence de solutions
permettant de taxer les nouvelles formes de cration de richesse, le
perfectionnement du contrle organis sur des bases juridiques traditionnelles
cible imparfaitement lvasion internationale tout en exerant une pression trs
forte sur les contribuables assigns rsidence et dpourvus de moyens
doptimisation internationale.
Le thme des paradis technologiques a t abord au cours des
auditions sous deux angles principaux : il sagit tout dabord de dresser un
aperu gnral de la diversification des outils dvasion fiscale ; la seconde
approche, plus sectorielle, consiste rechercher des pistes de fiscalisation du
- 247 -
e-commerce ainsi que des entreprises du secteur des TIC qui pratiquent
ouvertement loptimisation fiscale.
a) La technologie, nouveau dfi pour la lutte contre lvasion fiscale
(1) Les nouveaux horizons de lvasion fiscale
La plupart des auditions ont mis en vidence, de faon directe ou
indirecte, que lvasion fiscale internationale tait facilite par leffet
conjugu de la mondialisation des changes et de lvolution rapide des
technologies de linformation et de la communication (TIC).
Tirant la conclusion commune aux divers rapports rcemment publis
par la Cour des comptes sur le contrle fiscal, Tracfin ou la TVA, et estimant
que loptimisation fiscale se concentre vraisemblablement sur limpt sur les
socits, tandis que la fraude concerne davantage la TVA, M. Christian
Babusiaux
1
a soulign lors de son audition une tendance de fond : la fraude
est de plus en plus mobile et instantane tandis que les moyens
administratifs de lutte contre cette dernire semblent, en comparaison, trop
figs et cloisonns.
Dans le mme sens, M. Olivier Sivieude
2
a indiqu que les
problmatiques doptimisation ou dvasion portent de moins en moins
sur des marchandises, et de plus en plus sur des incorporels : ce quon
dlocalise le plus facilement, ce nest pas des machines ou des usines - mme
si, hlas, cela arrive tout de mme -, mais des marques : on peut dplacer une
marque du jour au lendemain, dans le pays quon veut - si possible un pays o
la fiscalit est favorable la marque. Ce dplacement tant factur nos
entreprises franaises, la difficult est de savoir si le niveau de facturation est
le bon, si cela peut tre admis en diminution des bnfices.
Plus largement, le juge Van Ruymbeke
3
a soulign quil plaait au
centre de sa rflexion lutilisation des outils de la mondialisation par les
fraudeurs. En mme temps, la procdure pour dclencher lassistance
judiciaire avec certains pays dAsie du sud-est reste particulirement longue et
minutieuse. A linverse, il sest flicit que les magistrats puissent
communiquer directement par courriel avec certains de leurs homologues
trangers en citant en exemple la coopration judiciaire avec la Suisse, sauf
dans le domaine fiscal o prdomine encore une diffrence de conception
juridique lie au concept suisse de protection de la sphre intime .
Sociologiquement, M. Christian Chavagneux
4
, entendu en tant que
journaliste Alternatives Economiques, constatant quinternet a aboli
lloignement gographique des paradis fiscaux a diagnostiqu une
dmocratisation de lvasion et du recours aux paradis fiscaux . Ce ne

1
Cf. audition du 6 mars 2012.
2
Cf. audition du 10 avril 2012.
3
Cf. audition du 22 mai 2012.
4
Cf. audition du 17 avril 2012.
- 248 -
sont donc plus seulement les contribuables les plus fortuns qui peuvent
dlocaliser lassiette fiscale.
Cette remarque tend nuancer lide selon laquelle loptimisation
fiscale requiert des moyens rservs aux grandes entreprises et
lintermdiation de conseils coteux. Elle mrite dtre relie la
recommandation de la Cour des comptes qui invite mieux cartographier
la fraude tout en signalant que les trs petites entreprises ne sont que trs
rarement contrles en France, comme dans la plupart des pays de lOCDE.
Votre commission estime par ailleurs que la plus grande facilit
daccs aux moyens dvasion ou de fraude fiscale rend plus ncessaire
que jamais un effort de communication sur lthique et lutilit de limpt.
(2) La dmatrialisation des paradis
Les auditions et les investigations de la commission denqute ont
permis dvoquer quelques exemples dutilisation de procds techniques qui
relvent au premier chef du domaine pnal et saccompagnent de transferts de
capitaux ainsi que de fraude fiscale :
- dans le registre de la criminalit financire, lusage croissant des
paris en ligne des fins de blanchiment a t brivement voqu au cours de
laudition des milieux sportifs ;
- en ce qui concerne les comptabilits informatiques truques,
M. Cyril Janvier
1
a rappel que, dans un premier temps, les logiciels
comptables avaient t considrs comme une garantie contre tout risque
derreur. Par la suite, non seulement on na plus fait totalement confiance aux
tats informatiss, mais encore on a constat que des programmes
complmentaires permettaient de prsenter les comptes de faon errone. En
contrlant les comptes de lARC, dont les progiciels de comptabilit taient
ultramodernes, javais dcouvert quils utilisaient en ralit deux programmes
de prsentation qui ntaient pas cohrents entre eux. Cest ce moment que
nous avons commenc creuser les choses. . Par ailleurs, en dcembre 2010,
la presse a voqu lexistence dun logiciel pouvant quiper certaines
pharmacies qui permettait, officiellement, de rcuprer les erreurs de caisse et
en option de faciliter leffacement de ces oprations ;
- le directeur national des enqutes fiscales a confirm la
sophistication des techniques informatiques utilises par les fraudeurs en
sinquitant du recours au stockage distance, le cloud computing . Un
simple tlphone portable permet dy accder. Mais, le cloud, cest o ?
Personne ne le sait ! Cest nulle part. Les mafias vont sen emparer, placer
tous leurs documents dans les nuages.() Comment allons-nous dfendre les
intrts nationaux ? Aucun texte ne porte sur ce point actuellement. Nous ne
savons pas comment faire. . A lheure actuelle, les enquteurs sefforcent de
recueillir les codes daccs, auprs des utilisateurs et, en cas de refus, rendent

1
Cf. audition du 7 mars 2012.
- 249 -
compte de lincident au juge, qui donne lordre au fraudeur de le dvoiler. Si
la personne ne veut pas nous les fournir, nous ne les avons pas. Les donnes
flotteront donc dans les nuages. On en est l. Je dois dire que cest
extrmement proccupant. .
1
Le cloud computing
Dfinition Le cloud computing ou, plus simplement stockage distance
dsigne la pratique qui consiste transfrer sur des serveurs distants des donnes et des
traitements informatiques traditionnellement localiss sur des serveurs locaux ou sur le disque
dur de lutilisateur. Plus prcisment selon le National Institute of Standards and Technology
(NIST), le cloud computing est laccs via le rseau, la demande et en libre-service des
ressources informatiques virtualises et mutualises.
Le cloud comput ing et lexternalisation de la gestion informatique - Les
utilisateurs ou les entreprises ne grent pas leurs serveurs informatiques mais peuvent ainsi
accder de manire volutive de nombreux services en ligne sans avoir grer linfrastructure
sous-jacente, souvent complexe. Les applications et les donnes ne se trouvent plus sur
lordinateur local, mais dans un nuage (cloud) compos dun certain nombre de serveurs distants
interconnects au moyen dune bande passante qui doit tre suffisante pour garantir la fluidit du
systme. Laccs au service se fait par une application standard facilement disponible, la plupart
du temps un navigateur web.
Lutilisation grande chelle des nouvelles technologies par les
fraudeurs reprsente un dfi considrable pour ladministration fiscale, et tout
particulirement pour la DNEF car ses informaticiens sont avant tout des
inspecteurs des impts tandis que le recrutement de vrais spcialistes de
linformatique soulve des difficults statutaires.
La rsurgence rcente des valises de billets mrite dtre
releve. Selon M. Bernard Petit, sous-directeur de la lutte contre la criminalit
organise et la dlinquance financire
2
, on voyait peu largent circuler au
cours de la dcennie prcdente : les fraudeurs utilisaient alors plus volontiers
les circuits bancaires, les dcaissements, les compensations, selon un systme
trs organis. Il a cependant signal une tendance trs rcente : en Italie, en
France et en Allemangne depuis la fin de lanne 2011 et surtout depuis le
dbut de lanne 2012, dnormes sommes dargent liquide circulent. Les
explications possibles de ce phnomne tiennent la fois la fragilisation de
certaines organisations criminelles et la crainte de la traabilit des
oprations bancaires.
Nanmoins, lutilisation des possibilits de la technique a encore t
mentionne votre rapporteur par des personnes ayant pu en rencontrer les

1
Le directeur national des enqutes fiscales a fait observer que La police ne fait pas mieux
(que ladministration fiscale). Elle avait envisag le recours la commission rogatoire. Mais
l'gard de quel pays ? Le cloud, c'est nulle part ! Un jour, on aura peut-tre un bateau au beau
milieu de l'Atlantique ou du Pacifique, utilisant le froid de la mer pour rafrachir les serveurs - ce
qui serait d'ailleurs trs conomique - dans des eaux extraterritoriales. Ce problme est devant
nous. . Cf. audition de M. Bernard Salvat du 10 avril 2012.
2
Cf. audition du 27 mars 2012.
- 250 -
potentialits dans la gestion des relations avec des clientles ncessitant du fait
de leur caractre frauduleux une totale opacit.
b) Loptimisation fiscale internationale des entreprises du
numrique
Les modalits de la cration de richesses, de lorganisation des
marchs ainsi que de la constitution des marges connaissent des
transformations rapides et puissantes. Depuis quelques annes, les pouvoirs
publics ont manifest lintention de ramnager les systmes fiscaux afin de
prlever des recettes l o nat la richesse plutt que sur les secteurs en
stagnation ou en dclin.
Le secteur du numrique : quelques ordres de grandeur.
Parmi les segments de lindustrie numrique :
- celui des tlcommunications reprsente 2 000 milliards de dollars au niveau
mondial, et affiche une rentabilit de lordre de 9 % ;
- les matriels lectroniques grand public reprsentent 1 000 milliards de dollars pour
une rentabilit de 5 6 % ;
- la publicit atteint 500 milliards de dollars, dont une partie bnficie aux
fournisseurs de contenu, environ 100 milliards alimentant des entreprises telles que Google,
Yahoo ou MSN ;
- viennent ensuite lindustrie du logiciel, avec 260 milliards de dollars et le secteur de
la musique et du cinma qui reprsentent globalement quelques dizaines de milliards de dollars.
Source : groupe dtudes snatorial Mdias et nouvelles technologies : actes de la table ronde du
26 janvier 2012 sur la fiscalit du numrique
Le commerce lectronique a traditionnellement t considr par
lensemble des administrations fiscales comme une zone risques dans le
contexte de linternationalisation et de la dmatrialisation croissante des flux.
La raison de cette vigilance est que, par construction, les systmes fiscaux et
leurs contrles associs se sont jusqu prsent centrs sur des activits
visibles, tangibles, et palpables.
- 251 -
Donnes de base sur le e-commerce
Selon la dfinition de lOCDE, la structuration du commerce lectronique, qui englobe
les transactions de biens et de services effectues au moyen dun rseau lectronique, comporte
en fait plusieurs ralits :
- le commerce B2C (business to consumer) est constitu dentreprises ayant mis
profit Internet pour dvelopper un nouveau canal de vente de produits et/ou services destination
des particuliers ; le commerce lectronique des entreprises vers les particuliers reprsente environ
17 milliards deuros ;
- lintermdiation C2C (consumer to consumer) permet la structuration du secteur
informel de la vente entre particuliers ; les transactions entre particuliers demeurent limites,
avec environ 650 millions deuros pour les transactions de type petites annonces et
100 millions deuros pour les places de march, dont eBay et Priceminister dtiennent 75 % du
march ;
- le commerce B2B (business to business) concerne le commerce interentreprises ; le
secteur des transactions interentreprises reprsente 90 % du commerce lectronique total, soit
150 milliards deuros de revenus rpartis entre lInternet (80 milliards deuros) et les changes
lectroniques de donnes (70 milliards deuros).
(1) Lvasion fiscale des grands acteurs du commerce lectronique
La commission des finances du Snat, ds 2010, a constat que les
grands acteurs mondiaux du commerce lectronique ont bti leur modle
conomique en tablissant leurs siges sociaux dans les tats fiscalit
basse comme lIrlande et Luxembourg. Il en rsulte une fuite des assiettes
fiscales, quil sagisse des revenus tirs de la publicit en ligne ou du
commerce lectronique. Un nouveau Forum de la fiscalit numrique organis
la demande de la Fdration franaise des tlcoms au Snat le 14 fvrier
2012 a confirm lutilit de la mobilisation pour promouvoir le dbat sur la
fiscalit numrique ainsi que la difficult de parvenir des solutions
consensuelles pour limiter les possibilits doptimisation fiscale internationale
qui perdurent.
Les problmes ici envisags sont emblmatiques des relations existant
entre lorganisation des groupes transnationaux et lvasion fiscale
internationale. Ils relvent de limposition des bnfices sur les socits. La
localisation des firmes est moins en cause en soi que les effets quon leur
attribue sur le plan fiscal en jouant sur la valeur attribue aux entits du
groupe dans lensemble de la chane de valeur de lentreprise. Par ailleurs, le
libre choix dimplantation des entits titulaires des droits auxquels on rattache
le plus de valeur aboutit lser le droit fiscal imposer les revenus affrents,
droit que pourrait lgitimement revendiquer lagglomration dorigine de
ces droits (souvent les tats Unis).
- 252 -
Aperu dun schma doptimisation fiscale : le double irish et le sandwich
nerlandais .
En offrant une fiscalit attractive, lIrlande a attir un trs grand nombre de siges
europens de grandes entreprises, comme Microsoft, Intel, Oracle, Google et bientt Facebook.
Ces entreprises bnficient dun taux dimposition sur les bnfices de 12,5 % - lun des plus
faibles dEurope - et dun rgime fiscal sur la proprit intellectuelle extrmement favorable. En
installant en Irlande son QG europen, Google a ainsi russi ramener son taux dimposition sur
les bnfices 2,4 % seulement comme la rvl une longue enqute de Bloomberg.
Pour minimiser son imposition, Google a eu recours deux montages trs en vogue
parmi les multinationales domicilies en Irlande : le double irish et le sandwich
nerlandais . Ces deux astuces auraient permis Google de raliser 3,1 milliards de dollars
dconomie en trois ans.
Comment Google sy prend-il ? Google Ireland Holdings, dont la socit mre se
trouve dans les Bermudes, dtient les droits sur les brevets (moteur de recherche, publicit en
ligne...) et marques dposs par lentreprise. Elle contrle galement Google Ireland Ltd, qui
avec ses 2 000 employs, gre lensemble des activits du groupe pour lEurope, le
Moyen-Orient et lAfrique et encaisse 88 % des 12,5 milliards de dollars de revenus raliss par
Google en dehors des tats-Unis. Pour minimiser son imposition en Irlande, Google Ireland Ltd
reverse une grosse part de ses bnfices sous forme de royalties Google Holdings dtenteurs
des brevets et licences dvelopps par le gant de lInternet. Cela permet Google Ireland Ltd de
rduire drastiquement les bnfices raliss en Irlande. Cest le Double Irish .
Mais pour tre consomm dans les rgles de lart, le Double Irish doit tre
agrment dun sandwich nerlandais qui permet de sortir les profits sans payer dimpt.
Lautre particularit de la fiscalit irlandaise est dautoriser une imposition minime sur les
royalties gnres sur son territoire mais qui souhaiteraient en sortir.
Pour faire remonter les bnfices jusque dans les Bermudes, Google Ireland Holdings
les fait dabord transiter par les Pays-Bas. Pour une raison simple : lIrlande exempte de taxe les
royalties reverses certains pays membres de lUnion europenne. Les milliards de dollars de
royalties collects passent donc par Google Netherlands Holding BV qui en reverse 99,8 % la
socit mre de Google loge dans les Bermudes. Google Netherlands ne compte mme pas un
salari.
Les bnfices se perdent ensuite dans les sables des Bermudes, les socits cres par
Google dans ce petit paradis fiscal des Carabes nexigeant pas de tenir une comptabilit
publique. Voil comment Google a ramen son taux dimposition sur lensemble de ses activits
ltranger 2,4 % alors que lentreprise ralise lessentiel de ses bnfices dans des pays dont
limpt sur les socits oscille entre 20 % et 35 %. Voil pourquoi lUnion europenne
souhaiterait que lIrlande fasse voluer sa fiscalit.
Pour mmoire, Google a dclar pour la premire fois en France, en 2009, un chiffre
daffaires de 51,9 millions deuros. Un rsultat ridicule qui ne constitue quune toute petite partie
des revenus provenant de ses activits dans lHexagone.
Source : extrait dun article publi dans La Tribune le 22 novembre 2010
(2) La solution europenne en matire de TVA sur le e-commerce
Le principe retenu partir du 1
er
janvier 2015 est lapplication du
critre de la territorialit de la consommation au commerce B to C .
Les rgles en vigueur sur la vente de produits immatriels permettent,
en pratique, un site marchand oprant depuis le Luxembourg de bnficier
jusquen 2015 du taux de TVA luxembourgeois (15 %) plutt que du taux
- 253 -
applicable dans le pays de rsidence du consommateur. Le Conseil Ecofin de
dcembre 2007 a cependant entrin lextinction de ce systme en 2019 (avec
une priode transitoire entre 2015 et 2019). La TVA sur les prestations ( B to
C ) de services lectroniques sera donc facture au lieu de consommation
compter de 2015. Concrtement, le taux de TVA franais sappliquera donc
aux consommateurs de notre pays et la TVA deviendra exigible en France si
lacheteur final y rside.
Deux principales difficults restent en suspens.
Tout dabord, ce mcanisme laisse entier le problme des distorsions
de taux de TVA qui prennent deux formes :
- le niveau de ces taux, 15 % au Luxembourg et 19,6 % en France, par
exemple ;
- et les diffrences de traitement, notamment dans le secteur culturel,
entre certaines formes de consommations qui peuvent bnficier de taux
rduits si elles sont vendues sous forme de biens physiques mais sont soumises
au taux normal par la voie de tlchargements.
Ensuite, lefficacit du contrle reposera sur la diligence des
administrations partenaires.
Des progrs ont t raliss dans ce domaine et en matire de TVA, il
existe dores et dj des formes dassistance administrative : Eurofisc cre
ainsi les conditions dune meilleure coopration en matire fiscale. Reste que
le point le plus dlicat concerne la surveillance aux frontires de lEurope des
changes avec les pays tiers.
Enfin, il convient de signaler quinterroge par la commission
denqute au moyen dun questionnaire crit, sur le changement de lieu de
taxation de la TVA, lentreprise Amazon EU SARL a suggr, tout comme les
entreprises de lconomie numrique entendues au cours des auditions, une
simplification et une harmonisation des taux au niveau de lUnion europenne
en faisant observer qu compter de 2015 le vendeur devra grer de nombreux
paramtres pour dterminer le taux de TVA applicable ses client.
Un casse-tte pour les entreprises du e-commerce ?
Une des grandes raisons du succs de la plateforme e-Commerce luxembourgeoise est
videmment lattractivit dun des taux de TVA les plus bas dEurope. Avec ses 15 % de taxes
indirectes, le Grand-Duch disposait dun avantage concurrentiel sur les autres pays de lUnion
pour les vendeurs non europens qui souhaitaient stablir sur le Vieux Continent au travers de ce
quon appelle un One Stop Shop . Disposait ! Car dici 2015, cen sera fini dapposer une
TVA sur le lieu de rsidence du commerant mais il faudra tenir compte de la taxe sur la valeur
ajoute du lieu de consommation.
- 254 -
Ainsi, par exemple, pour iTunes, un single la mode se vendra avec 27 % de TVA en
Hongrie, 25 % en Sude et au Danemark, 23 % en Grce, au Portugal et en Irlande, 21 % en
Belgique, 19,6 % en France, 19 % en Allemagne et 15 % Chypre et au LuxembourgMais plus
probablement, le tube Video Games , sera vendu par la firme la pomme 1,29 Euros partout
dans lUnion Europenne. Cest dire que cest directement sur la marge que la variation des
diffrents taux de TVA en Europe grappillera les cents ncessaires.
Un vritable casse-tte qui cotera trs cher - sil est louable pour les tats membres
de vouloir rcolter la TVA sur les biens vendus sur leurs territoires, cela en devient un vritable
casse-tte pour les e-commerants.
Dune part, ils vont devoir jongler avec (bientt, lorsque la Croatie aura rejoint lEU)
28 taux de TVA rguliers et quasiment tout autant de taux rduits (de +/- 6 15 %), de taux
super-rduits (de +/- 2 5 %) et de taux parking (+/- 12 %). Dautre part, il faudra tablir les
reportings en consquence et maintenir les taux up-to-date. Sur les deux dernires annes,
23 pays des 27 de lUnion Europenne, ont modifi au moins une fois un de leurs taux de TVA ,
explique Christian Deglas. Or, on sent bien que face la situation de crise et aux impratifs
budgtaires des tats, il est souvent considr que la taxation indirecte comme la TVA est mieux
accepte que la taxation directe, tels les impts sur les revenus ou les habitations. On entend dans
la campagne prsidentielle franaise un questionnement sur la relve du taux rgulier de TVA.
Ainsi, la TVA est toujours en mouvance(le 01/10/12 le taux standard en France changera de
19,6 % 20,2 %).
Le vritable dfi rsidera pour le Luxembourg maintenir une industrie qui sest
dveloppe entre autres autour de cet avantage comptitif et qui a permis de se hisser au top des
pays du commerce en ligne europen pour les biens immatriels. Il faudra trouver des incitants
diffrents pour permettre la stabilit de cette conomie. Pour rappel, daprs lenqute
dITnation, elle seule, iTunes pserait jusqu plus de 2 % des revenus de ltat en rcoltant de
cette manire la TVA sur des millions de chansons vendues en Europe. Si selon les Echos, le
risque de voir partir des entreprises installes est modr, il est certain que lattractivit des
nouveaux joueurs venir ne se fera plus sur base de cet argument fiscal. Il faudra mettre les
autres cartes de qualit du Luxembourg en avant et si ncessaire creuser de nouveaux sillons pour
les prochaines niches du march du e-commerce en Europe. Les entreprises du secteur devront
tre particulirement cratives et devront repenser compltement la structure du prix, prvient
Christian Deglas. Ces dcisions sont stratgiques et ce sont les Board de ces entreprises qui
doivent sapproprier de prfrence sans tarder ces sujets.
Source : extrait dun article publi sur le site luxembourgeois : www.itnation.lu
Pour vrifier le bien-fond de cette nouvelle stratgie de taxation sur
le lieu de consommation, les autorits communautaires ont planifi une
rflexion densemble sur la TVA, les nouvelles formes de commerce et les
lieux de taxation qui fera le bilan de lapplication de cette rforme.
TVA : de la taxation chez le prestataire la taxation sur le lieu de consommation
De faon gnrale, la Cour des comptes rappelle que la TVA repose sur des rgles qui
font delle, en thorie, un impt relativement simple, conomiquement neutre et dun rendement
budgtaire important. Toutefois, ces caractristiques sont frquemment contraries dans leur mise
en uvre par de multiples drogations ou attnuations qui contribuent rendre plus complexes la
gestion et surtout le contrle de cet impt qui prsente la spcificit dtre gr par deux
administrations : la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) et la direction gnrale
des douanes et droits indirects (DGDDI).
- 255 -
Au niveau europen, historiquement, le principe de la taxation du prestataire a t
privilgi parce que le systme communautaire tait conu en fonction dun hypothtique
rgime dfinitif , avec une harmonisation de tous les taux. Il apparaissait, par la suite,
relativement indiffrent dtre tax chez le prestataire ou chez le consommateur et certainement
plus facile de contrler la taxation chez le prestataire. Le systme de la TVA tant sur le point de
migrer vers un systme de taxation au lieu de consommation, il conviendra de vrifier quil est
oprationnel.
Source : intervention au Snat de Mme Mat Gabet, chef du bureau affaires internationales, la direction
gnrale des finances publiques
(3) Le problme irrsolu de limposition des bnfices du numrique
De faon gnrale, la fiscalit internationale des revenus et des
bnfices est soumise au principe de territorialit de limpt et repose pour
lessentiel sur un concept de prsence physique : la notion de foyer ou de
rsidence habituelle pour les personnes physiques et celle dtablissement
stable pour les entreprises. En ce qui concerne limposition des bnfices, le
modle de convention OCDE, dans son article 7.1, prvoit ainsi que : les
bnfices dune entreprise dun tat contractant ne sont imposables que dans
cet tat, moins que lentreprise nexerce son activit dans lautre tat par
lintermdiaire dun tablissement stable qui y est situ .
M. Olivier Sivieude
1
a soulign que pour ladministration fiscale, il
est aujourdhui extrmement difficile de dmontrer lexistence dun
tablissement stable pour des socits qui, exerant leur activit depuis un
pays fiscalit privilgie, ralisent des prestations en France sans pour autant
y possder dtablissement acquittant de manire substantielle des impts sur
ses bnfices. La jurisprudence administrative exige, en effet, la preuve que
ltablissement install en France nest pas un simple prestataire de services
mais exerce en France, auprs des clients franais, une vritable activit, qui
gnre des bnfices bien plus importants que ceux quil dclare.
Ces limites pourraient tre dpasses dans le cadre des progrs du
projet ACCIS qui entend confrer une porte particulire au chiffre daffaires
dans la clef de rpartition des produits de limposition des entreprises entre les
tats tout en cartant au moins pour un temps des critres plus mallables,
comme le rattachement territorial des droits incorporels, solution qui nest pas
sans poser de srieuses difficults logiques.
Interrog propos des articles de presse voquant une ventuelle
procdure de redressement de Google , le directeur de la DNEF
2
a signal
quelle nmanait pas de son service, tout en confirmant que ce dernier a
travaill sur le dossier : certaines socits, sont officiellement tablies
ailleurs quen France. Or nont-elles pas en France un cycle commercial
complet ? Cest toute la question.

1
Cf. audition du 10 avril 2012.
2
Cf. audition de M. Bernard Salvat du 10 avril 2012.
- 256 -
Extrait dun article de presse publi par lExpress le 12 mars 2012
() La Direction nationale denqutes fiscales et les Douanes ont ralis, le 30 juin
2011, une perquisition au sige de Google France. Objet de cette descente , demeure
jusqualors secrte : la saisie de nombreux mails, factures, et autres contrats afin de dterminer le
montant de limpt sur les socits et la TVA dont ne sest pas acquitt le moteur de recherche
entre 2008 et 2010.
Si la France constitue, en termes dactivit, le quatrime pays pour Google, comme
Yahoo!, lentreprise na dclar avoir ralis quun chiffre daffaires de 68,7 millions deuros en
2010. Un montant 37 fois infrieur celui affich au Royaume-Uni (2,5 milliards deuros). Les
achats de liens sponsoriss en France ont t facturs directement au sige irlandais. Un procd
lgal, sauf si les ordres sont enregistrs dans lHexagone et suivent un cycle commercial complet
avant dtre encaisss dans un autre pays.
Les avocats de la firme de Mountain View doivent viter un redressement qui pourrait
dpasser les 100 millions deuros. De son ct, Google estime se conformer aux lgislations
fiscales de tous les pays dans lesquels lentreprise opre, et nous sommes convaincus dtre en
conformit avec la loi franaise .
Si le moteur de recherche tait condamn, cela pourrait galement avoir des
rpercussions chez les autres acteurs amricains qui utilisent le mme procd doptimisation
fiscale comme Apple, Facebook ou encore Amazon. Ce dernier est dailleurs sous le coup dun
contrle sur les annes 2007 2010. Le site de commerce lectronique Amazon France a dclar
un chiffre daffaires de 21,7 millions deuros en 2010 contre 26 milliards deuros pour sa maison-
mre. ().
Le concept de cycle commercial complet est avant tout
jurisprudentiel. Il trouve son origine dans une dcision du Conseil dtat du
14 fvrier 1944 qui, a contrario, carte limposition en France des profits
raliss par une socit dexpdition de fruits loccasion dactes de
commerce faits exclusivement ltranger, sans aucune installation fixe. Le
Gouvernement anglais ayant interdit en 1935 limportation des pommes de
terre franaises, deux associs staient rendus en Espagne durant quelques
semaines en vue de procder aux achats ncessaires, un troisime assurant en
Angleterre la vente des marchandises au fur et mesure de leur importation
dEspagne.
Au niveau lgislatif, les mcanismes de base principalement fonds
sur des questions de matrialit restent assez largement inadapts la logique
du e-commerce. La reprsentante du bureau affaires internationales, la
direction gnrale des finances publiques, a rsum cette incertitude
1
:
Quest-ce qui est taxable en France ? Une activit dploye en France. Or,
quelle est la nationalit dune activit dploye sur Internet ? Ce qui est
taxable en France, cest un tablissement stable qui va tre dfini par une
installation fixe daffaires, mais o est la fixit sur Internet ? . Estimant qu
droit constant, cest plutt ltat de la rsidence de lentreprise qui va attraire
les bnfices de lactivit, elle a soulign que la modification de ce principe
relve de la ngociation internationale : la France, seule, ne peut pas dcider

1
Cf. audition de Mme Mat Gabet du 27 mars 2012.
- 257 -
de changer le lieu de taxation puisquelle a sign plus de cent conventions
fiscales avec ses principaux partenaires sur ce point.
La commission denqute constate que les principes dimposition
des bnfices dfinis par lOCDE, bien adapts lconomie industrielle,
doivent tre ramnags ds lors que la cration de richesses nat dun
flux dmatrialis qui se loge trs facilement dans des lieux basse
pression fiscale. Elle estime prioritaire dexplorer, en particulier dans le cadre
des travaux relatifs lassiette commune consolide pour limpt sur les
socits (ACCIS), les solutions permettant dalimenter les caisses publiques
des tats o sont oprs les chiffres daffaires, plutt quen fonction du lieu
dimplantation des oprateurs conomiques.
(4) Linstitution dune taxe sur les services de publicit en ligne et sur les
surfaces commerciales virtuelles : deux essais transformer ?
Le dbat sur la fiscalisation de lconomie du numrique, lanc par la
commission des finances du Snat en 2010, a abouti la cration par la loi de
finances pour 2011 dune taxe sur les services de publicit en ligne gale
1 % du montant de la prestation, improprement appele Taxe Google
puisque, prcisment, Google ny est pas assujetti. A la demande du
Gouvernement, son application a t repousse du 1
er
janvier au 1
er
juillet
2011 puis supprime en loi de finances rectificative pour 2011, avant la date
dentre en vigueur de la taxe, sous la pression du secteur de linternet et
largument, en partie fond, que ne sappliquant quaux annonceurs bass en
France, elle prsentait le risque de voir les groupe dlocaliser leurs activits
dannonceur et donc de ne faire peser cette taxe nouvelle que sur les PME
franaises.
Article 302 bis KI du code gnral des impts (abrog)
I. Il est institu, compter du 1
er
juillet 2011, une taxe sur lachat de services de
publicit en ligne. Par services de publicit en ligne sont dsignes les prestations de
communication lectronique autres que les services tlphoniques, de radiodiffusion et de
tlvision dont lobjet est de promouvoir limage, les produits ou les services du preneur.
II. Cette taxe est due par tout preneur, assujetti la taxe sur la valeur ajoute au sens
de larticle 256 A et tabli en France, de services de publicit en ligne et est assise sur le
montant, hors taxe sur la valeur ajoute, des sommes verses au titre des prestations mentionnes
au I.
III. Le taux de la taxe est de 1 %.
IV. Cette taxe est liquide et acquitte au titre de lanne civile prcdente lors du
dpt de la dclaration, mentionne au 1 de larticle 287, du mois de mars ou du premier
trimestre de lanne civile.
V. La taxe est recouvre et contrle selon les mmes procdures et sous les mmes
sanctions, garanties, srets et privilges que la taxe sur la valeur ajoute. Les rclamations sont
prsentes, instruites et juges selon les rgles applicables cette mme taxe.
- 258 -
Outre la cration dune taxe sur la publicit en ligne, un second
amendement, visant crer une taxe sur lachat de services de commerce
lectronique (Tascoe), galement due par les professionnels, avait t retir
la suite de lengagement du Gouvernement dengager une rflexion
globale .
Alors que le produit de la taxe sur la publicit en ligne tait estim, au
plus, 20 millions deuros (1 % dun chiffre daffaires de deux milliards
deuros), le rendement fiscal de la Tascoe pourrait potentiellement atteindre
500 millions deuros (0,5 % dun chiffre daffaires de cent milliards deuros
dans le e-commerce B to B).
Mettant en lumire linadaptation des lgislations nationales face la
globalisation du commerce lectronique, ces initiatives ont eu pour principal
mrite de souligner la ncessit de rpondre concrtement la lutte contre
lvasion fiscale engendre par les grandes multinationales de lInternet et du
commerce lectronique. Cependant, hormis la cration rcente du conseil
national du numrique (CNN), lors du conseil des ministres du 27 avril 2011,
ce dossier na pas avanc depuis lautomne 2010.
Des assiettes larges et des taux rduits : telle est,
traditionnellement, la norme dune fiscalit optimale et peu distorsive. La
commission denqute sest demande dans quelle mesure une telle norme
tait pertinente au regard des difficults dapplication de la logique fiscale en
vigueur au commerce des signes et aux pratiques doptimisation des
groupes multinationaux.
Dans limmdiat, le bien-fond du raisonnement qui consiste
invoquer lexistence dun cycle complet dactivit ne semble pouvoir tre
valid que par le juge administratif, en ltat actuel de la lgislation et des
conventions internationales.
Au plan lgislatif et conventionnel, la commission denqute soutient
les travaux tendant fonder limposition des entreprises de lconomie
numrique sur une composante de leur chiffre daffaires plutt que sur leurs
bnfices : il sagit dassurer des recettes fiscales aux tats o rside la
cration de valeur et non ceux o sont domicilis les groupes
multinationaux. Dans lhypothse o les ngociations ne produiraient pas
de rsultats tangibles brve chance, votre commission prconise la
mise au point de nouvelles formes de taxes sectorielles ayant une efficacit
dmontrable, et qui pourraient tre institues au moins titre transitoire
- 259 -
DEUXIME PARTIE :
UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LVASION FISCALE
AUX EFFETS INCERTAINS ET LA TRANSPARENCE
PERFECTIBLE
Mme si la notion est un peu galvaude, la transparence est au
centre de nombre des problmes abords dans le prsent rapport.
Cest lopacit qui nourrit lvasion fiscale internationale. Cest son
dfaut de visibilit qui entretient les doutes sur le contrle fiscal.
Dans cette affaire, chacun veut plus de transparence :
ladministration la rclame aux contribuables ;
ceux-ci disent vouloir une lgislation plus claire et un contrle
plus comprhensible ;
les tats souhaitent que leurs homologues soient plus
transparents ;
nos compatriotes voudraient tre srs que le contrle et
lapplication de la loi fiscale soient revtus des insignes leur
permettant dtre totalement transparents au besoin.
Votre commission denqute, sa faon, a tmoign de cette
proccupation.
Son exprience lui permet de tmoigner de ce que les rticences
peuvent sinon disparatre du moins beaucoup faiblir ds lors quun dialogue
sengage.
Elle loblige aussi signaler certains aspects de nos pratiques quil
faudrait rformer pour progresser vers une situation o la fois lusage des
liberts et celui des pouvoirs puissent tre allgs de certains soupons
quelque infonds quils puissent tre.
M. Olivier Fouquet a exprim le sentiment des membres de la
commission quand il a relev la trs grande honntet des fonctionnaires
chargs de lapplication de la loi fiscale.
Par ailleurs, la circulaire Baroin adopte dans la foule du rapport
de M. Jean Bassres, chef de linspection gnrale des finances, la suite des
suspicions relatives au traitement fiscal de Mme Bettencourt tmoigne en
mme temps que de lexistence de pratiques limites de rels progrs
dintention quil faut poursuivre dans le long terme en leur donnant tous ses
prolongements pratiques.
Ainsi quil a t indiqu, votre rapporteur a reu loccasion de sa
mission un certain nombre de tmoignages, dont le Bureau de votre
commission a pu prendre connaissance, que louverture dinformations
judiciaires au cours des travaux de la commission empche de reproduire et
- 260 -
dont il y a tout lieu de supposer que lautorit judiciaire est saisie compte tenu
de leur importance. Cest dsormais la justice de dire notamment si dautres
listes existent encore. Parfois, il a pu se poser quelques questions sur la
ractivit de certains organismes participant au contrle qui, semble t- il,
avaient t saisis bien avant lui. Un retour dexprience sera sans doute
bienvenu sur ce point.
Par ailleurs, les auditions dont les comptes rendus sont intgralement
publies en annexe au rapport ont pu faire natre des interrogations. Cest, en
particulier le cas de celles qui ont port sur laffaire de la liste des 3000 ,
dite encore liste HSBC qui appellent une mention pour les questions non
rsolues quelle continue de poser.
La liste HSBC
La liste HSBC a t surnomme liste des 3 000 sans que ce surnom puisse tre
considr comme totalement adapt sa substance ainsi quon le verra.
Ladministration fiscale indique que cette liste a t transmise officiellement par le
procureur de Nice au dbut de lt 2009 dans le cadre dun droit de communication classique.
On doit relever que, selon le tmoignage de ladite administration, elle avait
galement t destinataire de cette liste du fait de linformateur mais sans que les donnes y
figurant aient t en aucune faon exploites , Seules les listes du procureur layant
t .
Cette observation appelle quelques interrogations sur les motifs dune telle abstention
sagissant dinformations laissant supposer lexistence de plusieurs dlits, fiscaux ou
correspondant des infractions au code montaire et financier.
Dautres questions peuvent tre poses.
La premire concerne le contenu de la liste finalement exploite par
ladministration.
Dans son intervention devant la commission le procureur gnral en charge de cette
affaire a donn quelques indications ce sujet.
Il indique que les comptes sont nombreux et reprsentent beaucoup dargent mme en
tenant compte du fait que les noms qui ont t extraits sont relatifs une dtention de un
million deuros et plus au terme dun tri initial demand lIRCGN . Des capitaux dune
centaine de pays, petits et gros, sont impliqus.
Le procureur gnral ajoute : il mtait expliqu par les techniciens que ces donnes
informatiques taient susceptibles de remplir un train de marchandises ! . On relve que ce
propos ne se rfre pas des constatations ralises par lui mais traduisent un sentiment, celui
des services techniques.
Une prcision supplmentaire doit tre apporte. Alors que la mdiatisation de
laffaire a port essentiellement sur lexistence de comptes ouverts au nom de personnes
physiques, le procureur gnral indique : il y avait des comptes de socits, que nous avons
confis la douane judiciaire. . Lexistence de socits ninforme pas vraiment sur la nature
desdites socits. Sur ce point, votre rapporteur peut toutefois mentionner que le volet
britannique de la liste HSBC semble avoir comport des comptes de socits pour un montant de
lordre de 4 milliards de livres.
- 261 -
De son ct, ladministration fiscale apporte une correction permettant de mieux
apprcier ce que recouvre la liste des 3 000 . En ralit, dit-elle la liste contenait
8 000 occurrences bancaires mais bien 3 000 contribuables identifis . On pourrait se demander
si le dfaut didentification de certains contribuables ne serait pas lorigine du dcalage entre
les nombres envisags. Mais, ladministration explique que ce dcalage sexplique par la
multiplicit des comptes pouvant tre dtenus par un mme contribuable. La liste des 3 000 se
rvle dj un peu plus fournie puisquelle pourrait aussi bien avoir t dnomme liste des
8 000 .
Cependant, mme ainsi enfle, on demeure assez loin de ce quvoque un train de
marchandise . Par ailleurs, nulle mention positive na t faite par ladministration fiscale de
lexistence de comptes de socits.
Ces observations conduisent se demander si toutes les donnes initialement
disposition soit du procureur gnral, soit de ladministration fiscale ont t conserves comme
donnes utiles de gestion des contrles.
Les faits mentionns devant la commission sur le droulement du traitement des
donnes doivent galement tre mentionns. Ils sont les suivants.
Du ct de ladministration fiscale, on prcise que la liste utilise na pas t la liste
transmise par linformateur mais la seule liste transmise par le procureur gnral. Ceci conduit
sinterroger sur le sort de la liste transmise par linformateur et sur dventuelles discordances
entre les deux listes. Cette question peut tre pose. Mais avant den prciser les raisons, il
convient encore dajouter que ladministration fiscale est passe par la CNIL afin dobtenir la
scurisation de la dtention de ces informations nominatives . Elle prcise : La premire
action fut donc de crer le fichier EVAFISC et dobtenir le label CNIL pour y incorporer lesdites
informations, que nous avons ensuite exploites .
Revenons-en aux questions poses par le choix de sappuyer sur la liste transmise par
le procureur gnral. Lors de son audition celui-ci dclare : cest avec tonnement que jai
pris connaissance, pendant lt, du communiqu du ministre du budget faisant tat de 3000
noms. Je me suis dit en souriant quil sagissait peut-tre bien de notre dossier, mais je ne
retrouvais pas ce chiffre. Javais dj livr des indications compltes aux services fiscaux,
savoir la copie des donnes informatiques dont je disposais. Il faut accepter lide que nos
dcouvertes furent volutives .
Cette dclaration pose la question de la concordance de deux fichiers : le fichier
transmis ladministration fiscale et celui figurant dans EVAFISC.
Par ailleurs, une autre interrogation doit tre mentionne. Le procureur gnral fait une
autre dclaration importante. Il dit : En ralit, M Falciani, pour des raisons qui mchappent
encore, nous a livrs ( la justice) par bribes ce quil dtenait. Avant que lautorit judiciaire
naille chercher ces donnes- je lai su plus tard-, il semble que des tractations aient eu lieu avec
les services fiscaux, ce qui nest pas peu dans ce dossier .
Cette observation suggre que cest partir de la liste transmise ladministration
fiscale qua t construite la transmission des donnes lautorit judiciaire aprs des
tractations avec les services fiscaux . Cette dclaration napporte pas de prcisions sur
lexistence de telles tractations, non plus que sur leur objet. Mais, elle est suggestive quant aux
motifs den passer par le truchement du droit de communication entre ladministration fiscale et
le procureur gnral.
Par ailleurs, il serait intressant de savoir quelles tractations ont pu exister entre
linformateur et le ministre du budget mme si, la question principale est celle de lidentit de la
liste transmise par le Procureur avec la liste dtenue initialement par les services fiscaux.
- 262 -
Enfin, le procureur a indiqu la commission quil avait saisi deux services pour les
charger de dcrypter les donnes informatiques, au moyen des clefs fournies par la procureure
suisse qui avait pris linitiative de demander la restitution des fichiers drobs par M Falciani. Il
observe que celle-ci lui a crit pour remarquer que dans les donnes transmises par le procureur
aprs sa demande de retour il ny avait pas tout. On peut en dduire que la partie suisse disposait
du fichier HSBC et a pu faire des recoupements entre celui-ci et le fichier transmis par le
procureur franais.
Selon la lecture quon peut faire de son tmoignage devant la commission, le
procureur gnral sinterroge sur un ventuel trucage des fichiers. Il dclare ne pas pouvoir
rpondre sur ce point mais il indique avoir transmis les donnes lIRCGN ainsi quau service
judiciaire de la douane nationale. Il dit stre pos des questions sur ses choix au vu des
mouvements qui se sont produits la tte de ces services la suite de cette affaire.
Les interrogations du procureur gnral proviennent aussi de la raction de la
procureure suisse. Elle semble indiquer que la liste a t tronque mais quel stade la-t-elle t
si elle la t. Le procureur gnral se demande si ce nest pas au stade de laval. Quand
lensemble suggre une autre possibilit.
Il semble crdible que la Suisse dispose du bon fichier. Dailleurs, plus globalement le
secret bancaire suisse nest probablement pas tel que les informations permettant dexercer une
pression sur les gouvernements trangers dans le cadre des ngociations internationales mettant
la Suisse en cause noient caches au gouvernement suisse. Par ailleurs, ladministration franaise
doit encore disposer du fichier mre. Tous ces points un peu obscurs appellent quelques
claircissements.
Si la transparence mrite dtre au cur des processus de lutte contre
lvasion fiscale internationale, cest pour des raisons de confiance dans
laction publique, mais cest aussi dautres titres. La gestion fiscale est
confronte un problme dasymtrie dinformation ; elle est aussi en butte
un certain nombre de non-dits qui peuvent en obscurcir le sens.
Longtemps, la situation des paradis fiscaux a relev dun rflexe la
Tartuffe. La crise globale a oblig envisager leur rle dans la prolifration
des facteurs de dstabilisation de ldifice financier international, dautant que
les tats ont subi des contraintes financires les conduisant conforter une
base fiscale mise mal par ces territoires.
Mais, force est dobserver que llan donn dans le cadre du G-20
semble spuiser, dfaut dune coordination des politiques nationales de
dclinaison des principes alors proclams.
LEurope a t trop absente de ce processus. Elle tmoigne
aujourdhui des effets dune incoordination des politiques fiscales nationales
qui inclut la lutte contre lvasion fiscale internationale. Il faut dire quelle
nourrit en son sein une concurrence fiscale agonistique, ainsi que des pays qui
sont plus que rticents cder les avantages comparatifs quils croient pouvoir
retirer dinstitutions favorisant lvasion fiscale internationale.
Votre commission denqute ne voit dans ces dissensions
europennes quun motif supplmentaire pour renforcer lintgration de la
politique de lutte contre lvasion fiscale entre les pays europens qui
partagent les objectifs dune telle politique.
- 263 -
Sur un plan plus franco-franais, il reste runir tous les moyens
dune politique cohrente et efficace.
Cela suppose de ne pas ngliger la productivit fiscale des
moyens consacrs cette politique. Cela suppose aussi de mieux coordonner
les efforts qui peuvent se disperser ou rester en de des attentes quand ils se
diversifient comme cest pourtant souhaitable.
La phase de la gestion publique des objectifs de la lutte contre
lvasion fiscale internationale que nous traversons est marque par une forme
de contestation du monopole de ladministration fiscale.
Contestation par les faits mesure que la diversification et la
complexification des secteurs et des enjeux de lvasion fiscale multiplient les
besoins de recourir des organismes et des comptences alternatifs.
Contestation objective donc, mais aussi contestation des acteurs , plus
subjective. Elle vient des contribuables au nom de la scurit fiscale . Mais
contestation des juges et de lopinion aussi, conduits sinterroger sur les
incidences dune confiscation du domaine fiscal par une administration qui
peut tre soumise dautres influences, mme si la lgitimit de lminence de
son rle nest pas systmatiquement conteste, quand sa probit est
unanimement reconnue.
Inversement, ladministration fiscale tend reconnatre les atouts de
lautorit judiciaire puisquelle se judiciarise de plus en plus dans ses
moyens.
Il faut pouvoir rpondre ces tensions. Notre systme de contrle
fiscal doit tre mieux coordonn, plus transparent et pouvoir se reposer plus
pleinement sur la contribution de la socit civile et des rgulateurs qui
interviennent dans les champs diversifis o lvasion fiscale internationale
prend ses racines.
Ce dernier processus est en cours de formalisation travers le
renforcement de la branche nouvelle de la politique de lutte contre la
fraude et lvasion fiscale quest le dispositif de lutte contre le
blanchiment.
Ce dispositif, qui trouve en Tracfin, une sorte dancrage
administratif semi-oprationnel, doit tre dvelopp, ce qui suppose que
tous les acteurs le prennent tout fait au srieux.
Par ailleurs, larticulation entre les dimensions fiscale et
judiciaire doit tre coordonne.
Enfin, les modalits du contrle doivent tre adaptes une
gestion plus proche du cur du racteur , savoir lensemble des
sources de production des gestions fiscales, et plus ractive
- 264 -
I. DES RACTIONS TOUS AZIMUTS TEMOIGNANT DUN BESOIN
DE RENOUVELLEMENT DE LACTION ENCORE INABOUTI
La complexification des pathologies de limpt, en lien avec la
sophistication de ses vecteurs et avec lopacification qui sen suit dans un
monde de plus en plus drgul a provoqu une raction des Etats encore
inacheve. Ils ont voulu crer des dispositifs susceptibles de lever le voile sous
lequel sabrite lvasion et la fraude fiscales. Ces ramnagements rencontrent
des limites quil faut dpasser.
A. LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE : DE LOUTIL LA
FINALIT
La lutte contre lvasion fiscale revt diffrentes formes au niveau
international, selon lobjectif poursuivi. Elle se situe sur le terrain de la
criminalit financire par le biais du blanchiment et elle concerne plus
directement la fraude et lopacit fiscales.
Paradoxalement, fraude et blanchiment constituent des procds
inverses puisque la premire consiste dissimuler des biens dorigine licite
aux autorits fiscales alors que le second tend procurer une forme lgale
des biens dorigine illicite.
Cependant tous deux prsentent des caractres communs. Ils
conduisent une forme de mensonge par action ou par omission puisque la
fraude est dfinie par la soustraction frauduleuse ou la tentative de se
soustraire frauduleusement ltablissement ou au paiement total ou partiel
des impts
1
. Le blanchiment, quant lui, est le fait de faciliter, par tout
moyen, la justification mensongre de lorigine des biens ou des revenus de
lauteur dun crime ou dun dlit
2
.
En outre, ces deux oprations peuvent tre intrinsquement lies.
Dune part, les flux illicites chappent limpt
3
, dautre part, certaines
oprations sophistiques de fraude fiscale sapparentent une vritable
dlinquance financire.

1
Cf. article 174 du code gnral des impts.
2
Cf. article 324-1 du code pnal.
3
Cf. audition de Mme Maryvonne Caillibotte du 2 mai 2012 : jinsiste sur le lien trs fort qui
existe entre la fraude fiscale et le blanchiment, mme si les deux infractions sont videmment
distinctes. En effet, il faut se reprsenter que, dun point de vue technique, lincrimination des
faits de blanchiment et leur rpression pnale conduisent normalement, si la justice fait bien son
travail, fiscaliser des revenus dorigine occulte. Cest la raison pour laquelle nous rappelons
constamment aux magistrats quils doivent leur tour transmettre un certain nombre
dinformations ladministration fiscale. Ce constat a galement t corrobor par M. Renaud
Van Ruymbeke, Premier juge dinstruction au Ple financier du tribunal de grande instance de
Paris.
- 265 -
Enfin, les flux illicites utilisent les mmes rseaux et circuits
financiers, ainsi que la observ M. Renaud Van Ruymbeke, en dclarant
devant votre commission
1
: derrire lvasion fiscale se cachent de
nombreux trafics. Ce nest sans doute pas la seule finalit de lvasion fiscale,
mais cest une problmatique essentielle. [] En ralit, et mme si la
criminalit organise ne reprsente peut-tre que 1 % 5 % de lvasion
fiscale, ces deux pratiques ont en commun un certain nombre doutils qui
appartiennent ce que lon pourrait appeler, sans aucune connotation
politique, le libralisme ou la mondialisation financire.
1. La lutte contre la fraude fiscale, outil dendiguement de la
criminalit financire
a) La rpression du blanchiment de fraude fiscale
La question du blanchiment fut aborde pour la premire fois par la
Convention des Nations unies contre le trafic de stupfiants
2
de 1988. Ce
concept a t depuis rgulirement enrichi face aux nouveaux dfis de la
criminalit financire.
(1) Un cadre gnral : le GAFI
Le GAFI dicte des normes en matire de lutte contre le
blanchiment et le financement du terrorisme, qui ont une porte trop
incertaine.
Les rgles dictes par le GAFI concernent tant les organismes
financiers tels que les banques ou les socits dassurances pour lessentiel
que des acteurs non financiers en raison de leur lien avec les transactions
financires. Il sagit notamment des avocats, des comptables, des agents
immobiliers
Ces rgles visent la mise en place de systmes de vigilance quant
la connaissance du client (le principe essentiel connu en anglais de Know
your customer ) et la surveillance des transactions.
Les standards du GAFI font lobjet dvaluations mutuelles
3
qui
sont ensuite examines en sance plnire. Le prochain cycle dvaluations
dbutera la fin de 2013, sur le fondement de standards rviss qui ont t

1
Cf. audition du 22 mai 2012.
2
Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupfiants et de substances
psychotropes adopte Vienne, le 20 dcembre 1988.
3
La France a t value en fvrier 2011 : le dispositif franais se classe ainsi parmi les plus
robustes du GAFI . La France est en mesure de proposer un ventail large de mesures
dentraide judiciaire pour les enqutes et les poursuites ayant trait au blanchiment de capitaux et
au financement du terrorisme. Les mesures disponibles en matire dextradition sont galement
satisfaisantes mme sil reste difficile de dterminer lefficacit du rgime en place en labsence
de statistiques adquates Faisant partie des derniers pays valus lors de ce 3me cycle
dvaluation (2005-2011), la France ne sera value nouveau que dans plusieurs annes.
Cf. http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer/MER%20France%20ful.pdf
- 266 -
adopts en 2012. Une mthodologie nouvelle est galement en cours de
discussion afin daccrotre lvaluation de lefficacit des dispositifs.
(2) Le dlit de blanchiment de fraude fiscale
Aux termes de larticle 324-1 du code pnal, le blanchiment consiste
faciliter, par tout moyen, la justification mensongre de lorigine des biens
ou des revenus de lauteur dun crime ou dun dlit ayant procur celui-ci
un profit direct ou indirect. . Cest donc une infraction de consquence qui
exige la prexistence dun crime ou dlit.
Sagissant plus particulirement du blanchiment de fraude fiscale
1
,
celui-ci constitue une infraction distincte et autonome par rapport
linfraction sous-jacente. Contrairement la fraude fiscale, sa poursuite nest
donc pas subordonne au dpt dune plainte pralable de ladministration
fiscale, ni lavis conforme de la commission des infractions fiscales
2
.
Laudition de M. Jean-Baptiste Carpentier
3
, directeur du service
traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins
(Tracfin),et celle de Mme Maryvonne Caillibotte, directrice des affaires
criminelles et des grces au ministre de la justice et des liberts
4
, ont permis
de mettre en lumire la porte de cette volution jurisprudentielle, en insistant
sur lalignement du rgime des poursuites du chef de blanchiment de fraude
fiscale sur celui du blanchiment des autres crimes et dlits prvus par le Code
pnal.
La jurisprudence a ainsi permis de rompre tout lien procdural
entre la fraude fiscale et le blanchiment des produits de celle-ci, ce qui facilite
la mise en uvre des poursuites contre les auteurs du blanchiment .
5
Elle a
galement conduit, selon Mme Maryvonne Caillibotte, renforcer lefficacit
des services en autorisant louverture dune enqute de flagrance, au contraire
de la fraude fiscale
6
, vitant ainsi tout risque de perte de preuve ou de
collusion.

1
Larticle L561-15 du code montaire et financier a tendu lobligation de dclaration au titre
du blanchiment aux sommes ou oprations dont ils savent, souponnent ou ont de bonnes
raisons de souponner quelles proviennent dune fraude fiscale lorsquil y a prsence dau moins
un critre dfini par dcret .
2
Dans son arrt du 20 fvrier 2008 dit Talmon (Cass. crim. , 20 fvrier 2008, n 07-82.977),
la Cour de cassation a consacr cette autonomie juridique en considrant que la poursuite du
dlit de blanchiment, infraction gnrale, distincte et autonome, nest pas soumise aux
dispositions de larticle L. 228 du Livre des procdures fiscales Toutefois, les lments
constitutifs de linfraction sous-jacente doivent tre dmontrs par lenqute sous le contrle du
juge.
3
Cf. audition du 3 avril 2012.
4
Cf. audition du 2 mai 2012.
5
Source : Mme Maryvonne Caillibotte, directrice des affaires criminelles et des grces au
ministre de la justice et des liberts.
6
En cas de fraude fiscale, la plainte de ladministration nintervient quaprs un contrle fiscal
ce qui exclut donc toute flagrance.
- 267 -
Cette avance na pas t remise en cause par lordonnance du
30 janvier 2009 transposant la troisime directive anti-blanchiment sous
certaines rserves
1
.
b) dtecte grce aux dclarations de soupon Tracfin
Les normes de vigilance dictes en matire de blanchiment
ont pour corollaire une obligation de dclaration de soupon auprs de
la cellule de renseignement financier, Tracfin qui occupe une position
primordiale comme interface entre les acteurs de la vie conomique et
financire au quotidien et les administrations comptentes, quelles
relvent du ministre des finances ou de lautorit judiciaire.
La cration de la cellule franaise Tracfin
2
a fait suite celle
du GAFI. M. Carpentier
3
a tout dabord insist sur la nature
documentaire de sa mission : Le travail de Tracfin consiste jouer le
rle dinterface entre ladministration et les personnes qui lalimentent, au
titre de leurs obligations lgales, dun certain nombre dinformations que
lon appelle dclarations de soupon , traiter ces informations pour
examiner si elles permettent de dceler des actions illgales et, le cas
chant, dissminer une information enrichie intellectuellement un
certain nombre de destinataires habilits. Notre premire mission est donc
la collecte dinformations provenant exclusivement de personnes habilites
par la loi les transmettre.
La dclaration de soupon
4
constitue une obligation lgale non
seulement pour les banques mais aussi pour les socits financires, les
assureurs, les notaires, etc. Le soupon ne concerne que certaines
infractions dont le blanchiment de fraude fiscale
5
. La dclaration doit tre

1
La Directive limite lenvoi du signalement la DGFIP au cas o seule linfraction sous-
jacente de fraude fiscale est vise par les investigations du service Tracfin (3
me
alina du II de
lart. L. 561-23 du code montaire et financier). La plainte de ladministration fiscale na pas
tre sollicite par le procureur de la Rpublique ds lors que lenqute na pas t initie la
suite dun signalement du service Tracfin (4
me
alina du II de lart. L. 561-29 du code montaire
et financier. Source DNEF.
2
Cellule de coordination intgre la direction des douanes ds le 9 mai 1990, elle est devenue
un service comptence nationale le 6 dcembre 2006. Un dcret et un arrt du 7 janvier 2011
organisent le service en trois dpartements : un dpartement des affaires administratives et
financires, un dpartement du renseignement et un dpartement des enqutes.
3
Cf. audition du 3 avril 2012.
4
Cf. article L. 561-15 du code montaire et financier.
5
Trois types doprations sont susceptibles dtre dclares Tracfin. Il sagit des sommes que
les banques souponnent de participer au financement du terrorisme ou de provenir de toute
infraction punie dune peine de plus dun an demprisonnement, notamment la fraude fiscale
(certains types de fraude prciss par dcret). Sont galement vises les oprations
particulirement complexes, ou dun montant inhabituellement lev sans justification
conomique, ou dobjet lgal et pour lesquelles la banque ne dispose pas dinformation et dune
manire gnrale toute opration pour laquelle lidentit du bnficiaire rel na pu tre tablie.
- 268 -
faite de bonne foi, cest--dire que le soupon doit tre tay et
document
1
.
La mission de collecte de linformation est complte par un
travail danalyse et denrichissement de celle-ci.
Ainsi, M. Carpentier
2
a insist sur le fait que : Tracfin nest pas
un service oprationnel, au sens de service de terrain. Lorsque nous
dtenons une information, nous ne posons pas de micros, nous ne faisons
pas de filatures, dauditions, ni de perquisitions. Nous effectuons un travail
documentaire consistant examiner des informations qui manent non pas
dauxiliaires de justice, mais de professionnels qui sinterrogent sur ce
quils observent. Notre principale mission consiste vrifier si ces
informations sont susceptibles de se rattacher, ou non, un flux financier
clandestin illicite
En effet, aux termes de larticle L. 561-31 du code montaire et
financier (CMF), Tracfin peut communiquer des informations avec les
cellules de renseignement financier homologues sur leur demande ou
son initiative. Cette coopration a conduit Tracfin tre ainsi sollicit
1 485 fois par ses homologues trangers, et formuler 849 demandes.
2. La transparence fiscale, vecteur de lutte contre lvasion
a) La norme internationale : lchange sur demande de
renseignements vraisemblablement pertinents
LOCDE a labor en 1958 un modle de convention qui tendait
liminer les risques de double taxation par le pays de la rsidence du
bnficiaire et celui de la source des revenus. Ce cadre a t une premire fois
rvis en 1963 et en 1977, date laquelle fut introduit larticle 26 relatif
lchange sur demande de renseignements vraisemblablement pertinents
3
.
Les dernires rvisions significatives en ce domaine sont intervenues
en 2005. Le modle a t complt par deux paragraphes. Le nouveau
paragraphe 4 de larticle 27 relatif au recouvrement prvoit que labsence
dintrt fiscal national propre pour cet tat de collecter linformation requise
ne lui permet pas de refuser de rpondre une demande
4
. Le paragraphe 5 de

1
La dclaration comprend notamment : lidentit des personnes concernes, lidentification des
oprations suspectes, lorigine et la destination des fonds, et toute justification du soupon.
2
Cf. audition du 3 avril 2012.
3
Les autorits comptentes des Etats contractants changent les renseignements
vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la prsente Convention ou pour
ladministration ou lapplication de la lgislation interne relative aux impts de toute nature ou
dnomination perus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de
leurs collectivits locales, dans la mesure o limposition quelles prvoient nest pas contraire
la Convention.
4
Larticle 27 du modle traite de lassistance en matire de recouvrement. Cette norme a une
porte plus rduite que celle sur lchange de renseignements. En effet, la lgislation nationale
de lEtat peut interdire cette assistance ou la limiter.
- 269 -
larticle 26 prcit prvoit, quant lui, linterdiction dopposer le secret
bancaire une demande de renseignements.
Il existe une autre norme que celle labore par lOCDE, en matire
dchange de renseignements : lONU a galement publi en 1980, un modle
de convention concernant les doubles impositions entre pays dvelopps et
pays en dveloppement. Largement inspir du modle de lOCDE de 1977, les
diffrences, peu nombreuses, sont toutefois significatives en matire de
suppression des doubles impositions. Le modle onusien, moins utilis, tend
confrer plus de droits ltat source du revenu
1
.
Le recours un accord de suppression des doubles impositions
afin de renforcer la coopration fiscale est cependant limit aux tats
prsentant une certaine pression fiscale, ce qui nest pas le cas des paradis
fiscaux.
En consquence, un accord cadre ayant pour objet exclusif
lchange de renseignements en matire fiscale a t publi en 2002 dans
lenceinte du Forum mondial, afin dradiquer les comportements fiscaux
dommageables :
- lchange de renseignements aux termes de ce modle, doit tre
accord, par un tat, sur la demande de lautre tat contractant lorsque
linformation est vraisemblablement pertinente pour lapplication de la
lgislation fiscale interne de ce cosignataire ;
- la nature des renseignements peut tre bancaire ou fiduciaire et
concerner les conditions de proprit de socits ;
- les restrictions la transmission de renseignements motives par
le secret bancaire ou par des exigences tenant lintrt fiscal national sont
prohibes ;
- les seuls refus de cooprer autoriss concernent les situations dans
lesquelles ltat requis serait conduit :
. prendre des mesures administratives drogeant sa lgislation ;
. transmettre des renseignements qui rvleraient un secret
commercial, industriel, professionnel ou dont la communication serait
contraire lordre public.
Enfin il convient de mentionner lexistence dun outil multilatral, la
Convention du Conseil de lEurope concernant lassistance administrative
mutuelle en matire fiscale labore conjointement par lOCDE, et par le
Conseil de lEurope en 1988
2
.

1
Cette logique particulire est clairement lie aux intentions onusiennes de protger les pays en
dveloppement contre lvaporation fiscale touchant les revenus et les capitaux trangers
pouvant sinvestir sur leurs territoires.
2
Ouverte la signature le 25 janvier 1988 aux pays membres de lOrganisation et du Conseil,
cette convention a t paraphe par la France le 17 septembre 2003, puis ratifie le 1er mars
2005.
- 270 -
Elle doit permettre dintgrer dans la dmarche dassistance fiscale
les petits pays qui ne disposent pas des ressources ncessaires la ngociation
des accords bilatraux
1
. La France a signe la version rvise de cette
convention le 27 mai 2010 et la ratifie le 27 octobre 2011
2
.
b) Une procdure dexamen en deux phases
Le caractre formel de lengagement de cooprer ncessitait la mise
en place dun mcanisme de contrle. Aussi, le Forum mondial a t
rorganis en 2009 afin de garantir lapplication des accords dchange de
renseignements.
Un programme dexamen de lensemble des membres du Forum
mondial a t tabli. Il vise galement les pays non membres qui sont
toutefois concerns par le travail du Forum
3
. Le refus dun tat de se
soumettre lexamen ny fait pas obstacle. Ce dernier est alors ralis sur la
base de renseignements publiquement disponibles.
Lvaluation est mene sous la forme dun examen par les Pairs
( Peer review ), cest--dire deux tats assists dun membre du secrtariat
du Forum mondial. Cette revue est effectue sous la surveillance des trente
membres du groupe dexamen par les Pairs, prsid par la France, en la
personne de Franois dAubert, assist de quatre vice-prsidents (Inde, Japon,
Singapour et Jersey).
Ce contrle se droule en deux phases. La premire vise
dterminer si le pays dispose dun cadre juridique suffisant pour changer
des renseignements. Elle value galement la pertinence du rseau
conventionnel. Cette analyse est effectue sur la base de dix critres relatifs
la disponibilit, laccs et au mcanisme dchange dinformations.
Un rapport est alors publi sur le contenu et le caractre
appropri du cadre normatif de chacun des pays, se concluant par une
autorisation de passage en phase 2 ou non. Cette valuation est gnralement
complte de recommandations tendant amliorer les rgles en vigueur.
La seconde phase tend dresser un bilan qualitatif et quantitatif
de la coopration fiscale. Cette tape doit commencer au second semestre
2012, lexception de certains tats qui ont bnfici dun examen dit
combin de la premire et seconde phase. Ce dernier est gnralement
rserv aux tats identifis comme coopratifs.

1
Cette convention a t rvise en 2010 afin, dune part, de la mettre jour et, dautre part, de
louvrir la signature dEtats qui ne sont membres ni de lOCDE, ni du Conseil de lEurope.
2
Loi n 2011-1370 du 27 octobre 2011 autorisant lapprobation du protocole damendement la
convention du Conseil de lEurope concernant lassistance administrative mutuelle en matire
fiscale. Cf. http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-002.html
3
Ctait notamment le cas du Botswana, du Ghana, de la Jamaque, de lAncienne Rpublique
yougoslave de Macdoine, du Liban, du Qatar et de Trinit-et-Tobago. Ces pays font depuis
partie du Forum mondial.
- 271 -
Les dix lments essentiels de transparence et dchange de renseignements
des fins fiscales disponibilit des renseignements
A Disponibilit des renseignements
A.1. Les juridictions doivent sassurer que leurs autorits comptentes ont leur
disposition des renseignements relatifs la proprit et lidentit pour lensemble des entits et
arrangements pertinents.
A.2. Les juridictions doivent sassurer que des registres comptables fiables sont tenus
pour lensemble des entits et arrangements pertinents.
A.3. Des renseignements bancaires doivent tre disponibles pour tous les titulaires de
comptes.
B Accs aux renseignements
B.1. Les autorits comptentes doivent, au titre dun accord dchange de
renseignements, avoir le pouvoir dobtenir et de communiquer les informations demandes une
personne place sous leur comptence territoriale et qui dtient ou contrle ces informations.
B.2. Les droits et protections applicables aux personnes dans la juridiction requise
doivent tre compatibles avec un change effectif de renseignements.
C Echange de renseignements
C.1. Les mcanismes dchange de renseignements doivent permettre un change
efficace de renseignements.
C.2. Le rseau de mcanismes dchange de renseignements des juridictions doit
couvrir tous les partenaires pertinents.
C.3. Les mcanismes dchange de renseignements des juridictions doivent comporter
des dispositions garantissant la confidentialit des renseignements reus.
C.4. Les mcanismes dchange de renseignements doivent respecter les droits et
protections des contribuables et des tiers.
C.5. La juridiction doit fournir rapidement les renseignements demands en vertu de
son rseau de conventions.
Source : note succincte du Forum mondial sur la transparence et lchange de renseignements des fins
fiscales
Les valuations qui ont dbut en 2010 sont en cours de ralisation
selon le calendrier ci-aprs :
- 272 -
Calendrier des examens par les Pairs dans le cadre du Forum mondial sur la transparence et lchange de renseignements des fins fiscales
2010 2010 2011 2011
1
er
semestre 2
nd
semestre 1
er
semestre 2
nd
semestre
Australie Canada Belgique Bahren, Royaume de Anguilla Andorre Chili Iles Cook
Barbade Danemark France Estonie Antigua-et-
Barbuda
Brsil Chine Rpublique tchque
Bermudes Allemagne Ile de Man Guernesey Iles Turques et
Caques
Brunei Costa Rica Grenade
Botswana Inde Italie Hongrie Autriche Hong-Kong, Chine Chypre Libria
Iles Camans Jamaque Liechtenstein Japon Iles Vierges britan. Macao, Chine Gibraltar Malte
Ghana Jersey Nouvelle Zlande Philippines Indonsie Malaisie Grce Fdration de
Russie
Irlande Monaco Saint-Marin Singapour Luxembourg Espagne Guatemala Sainte-Lucie
Ile Maurice Panama Arabie saoudite Suisse Pays-Bas Emirats arabes unis Core Rp. slovaque
Norvge Seychelles Les Bahamas Aruba Antilles nerl. Uruguay Mexique Afrique du Sud
Qatar Trinit-et-Tobago tats-Unis Royaume-Uni St-Christophe-et-
Nivs
Vanuatu Montserrat St-Vincent-et-les-
Grenadines
Ancienne Rp.
Youg. de
Macdoine
Saint-Martin
Liban

2012 2012 2013 2013 2014
1
er
semestre 2
nd
semestre 1
er
semestre 2
nd
semestre 1
er
semestre
Samoa Turquie Belgique Iles Vierges
brit.
Bahren Malaisie Anguilla Andorre Belize Rp. tchque
Argentine Portugal Bermudes Autriche Estonie Samoa Antigua-et-
Barbuda
Botswana Dominique Gibraltar
Belize Finlande Iles Camans Hong Kong Jamaque Rp. slovaque Chili Ghana Iles Marshall Hongrie
Dominique Sude Chypre Inde Philippines Slovnie Ancienne Rp.
Youg. de
Macdoine
Grenade Nauru Antilles nerl.
Isral Islande Guernesey Liechtenstein Iles Turques-
et-Caques
Iles Vierges
amr.
Costa Rica Isral Niou Pologne
Iles Marshall Slovnie Malte Luxembourg Emirats arabes
unis
Vanuatu Guatemala Libria Arabie saoudite Saint-Martin
Nauru Qatar Monaco Barbade Indonsie Mexique Fdration de
Russie
Iles Cook Salvador
Niou Saint-Marin Panama Brunei Colombie Montserrat St-Christophe-
et-Nivs
Portugal Mauritanie
Pologne Brsil Singapour Suisse Macao, Chine Gorgie Trinit-et-
Tobago
Sainte-Lucie Uruguay Maroc
Iles Vierges
amricaines
Seychelles Les Bahamas Lituanie Nigeria Lettonie St-Vincent-et-
les-Grenadines
Aruba
Kenya Liban
Examen Phase 1 Examen Phase 2 Examen combin
- 273 -
B. QUEL RETOUR SUR INVESTISSEMENT ?
Le Forum mondial a valu, ce jour, la conformit de la
rglementation aux normes internationales dchange de renseignements
1
de soixante-dix-neuf tats et territoires
2
.
Limpact de ces premires estimations sur la volont politique des
diffrents pays ayant manifest leur engagement lgard de la transparence
fiscale est difficilement mesurable.
1. La coopration administrative en matire fiscale : 2015 la fin
des paradis ?
Tout jugement sur la porte des travaux de lOCDE est
prmatur en raison de la dmarche volontairement pdagogique qua
entreprise lOCDE. A titre dillustration, lle Maurice et Jersey ont ainsi
bnfici dun examen combin normalement rserv aux tats dont la
coopration fiscale ne peut tre mise en question. Limpact de ces travaux ne
pourra donc tre rellement mesur quaux termes du processus.
Nonobstant ces propos liminaires, M. Franois dAubert, prsident du
Comit dexamen par les Pairs, a soulign les progrs raliss en matire de
mise en uvre du rseau conventionnel dchange de renseignements. Il a
toutefois convenu lors de la prsentation de rapports dvaluation du Forum
mondial le 26 octobre 2001 : A lvidence, il reste toutefois encore
beaucoup faire pour parvenir terme un change de renseignements
complet et efficace
3
.
En effet, onze tats et territoires ne sont pas admis en seconde
phase ce jour : le Botswana, Brunei, le Costa Rica, le Guatemala, le Liban,
le Libria, le Panama, Trinit-et-Tobago, les Emirats Arabes Unis, lUruguay
et le Vanuatu. Six autres pays navaient pas t galement initialement
accepts en phase 2 : Antigua-et-Barbuda, la Barbarde, les Iles Vierges
britanniques, les Seychelles, les Iles Turques et Caques et Saint-Marin. Ces
derniers ont depuis lors modifi leur lgislation, de manire satisfaisante selon
le Forum mondial.
Il convient de relever la conclusion conditionnelle du passage
de la Suisse en phase 2 sous rserve quelle effectue les modifications
ncessaires la mise en place dun cadre normatif conforme aux normes
internationales dchange de renseignements.

1
Cf. les dix critres relatifs la disponibilit et laccs linformation ainsi que la pertinence
du rseau conventionnel.
2
Treize rapports supplmentaires sur les amliorations apportes au cadre normatif ont
galement t adopts.
3
Source : site OCDE Salle de presse
- 274 -
Ces valuations ont donn lieu 710 conclusions sur chacun des
neufs critres de conformit (le dixime critre relatif la transmission
effective des informations ne pouvant tre valu quen phase 2). 150 dentre
eux ont t considrs comme incomplets et 65 comme inexistants.
Rpartition du nombre des critres en fonction de leur satisfaction
43
13
5
2
3
4
0 critre sur 10 "non satisfait"
1 critre sur 10 "non satisfaits"
2 critres sur 10 "non satisfaits"
3 critres sur 10 "non satisfaits"
4 critres sur 10 "non satisfaits"
5 critres sur 10 "non satisfaits"
Source : Forum mondial sur la transparence et lchange de renseignements des fins fiscales
Au total, 495 recommandations ont t formules, comme lillustre
le graphique ci-dessous.
Statistiques sur travaux et Recommandations mises au titre de la phase 1
140
84
5
65
27
68
86
4
15
1
0
20
40
60
80
100
120
140
160
A
1

-
P
r
o
p
r
i

A
2

-

C
o
m
p
t
a
b
i
l
i
t

A
3

-

B
a
n
q
u
e
B
1

-
D
r
o
i
t

d
'
a
c
c

s
B
2

-

P
r
o
t
e
c
t
i
o
n

d
e
s

d
r
o
i
t
s
C
1

-

I
n
s
t
r
u
m
e
n
t
s
C
2

-

R

s
e
a
u

c
o
n
v
e
n
t
i
o
n
n
e
l
C
3

-

C
o
n
f
i
d
e
n
t
i
a
l
i
t

C
4
-

D
r
o
i
t
s

e
t

s
a
u
v
e
g
a
r
d
e
s
C
5

-
D

l
a
i

d
e

t
r
a
n
s
m
i
s
s
i
o
n
Source : Forum mondial sur la transparence et lchange de renseignements des fins fiscales
Les lacunes les plus courantes concernent le manque de
disponibilit dinformations relatives la proprit des trusts et des actions au
- 275 -
porteur. Les renseignements comptables peuvent tre galement incomplets en
matire de trusts, de partnerships et de socits trangres.
Certaines rserves se sont leves quant lefficacit de la
dmarche entreprise, ainsi que la soulign Christian Chavagneux en citant
ltude de Niels Johannesen et Gabriel Zucman publie en fvrier 2012. Selon
ces travaux, lannonce de la signature dchange dinformations naurait pas
eu dimpact important sur les dpts bancaires dans les pays signataires
1
.
M. Christian Chavagneux a toutefois nuanc son propos en se demandant si
ltude navait pas t ralise trop tt compte tenu de la conclusion rcente
des accords.
M. Xavier Harel a, quant lui, mis des rserves sur la prennit de
leffet dissuasif des listes en dclarant
2
: Comme dhabitude, ils jouent la
montre, et comptent sur la lassitude des tats avant de reprendre la main..

1
Cf. audition du 17 avril 2012.
2
Cf. audition du 6 mars 2012.
- 276 -
Rpartition du nombre de recommandations formules
par le Forum mondial par pays
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Allemagne
Andorre
Anguilla
Antigua-et-Barbuda
Aruba
Australie
Autriche
Bahamas
Bahrein
Barbade
Belgique
Bermudes
Botswana
Brsil
Brunei
Canada
Chili
Chine
Chypre
Core
Costa Rica
Curaao
Danemark
Espagne
Emirats arabes unis
Estonie
Etats-Unis
France
Ghana
Gibraltar
Grce
Grenade
Guatemala
Guernesey
Hong-Kong
Hongrie
Ile de Man
Iles Camans
Iles Cook
Iles Turques et Caques
Iles Vierges britanniques
Inde
Indonsie
Irlande
Italie
Jamaque
Japon
Jersey
Liban
Libria
Liechtenstein
Luxembourg
Macao
Macdoine
Malaisie
Malte
Maurice
Mexique
Monaco
Montserrat
Norvge
Nouvelle Zlande
Panama
Pays-Bas
Philippines
Qatar
Rpublique Tchque
Royaume-Uni
Saint-Christophe-et-Nivs
Sainte-Lucie
Saint-Marin
Saint-Vincent-et-les-Grenadines
Seychelles
Singapour
Slovaquie
Suisse
Trinidad et Tobago
Uruguay
Vanuatu
Recommandations sur les critres satisfaits
Recommandations sur les critres satisfaits de manire incomplte
Recommandations sur les critres non satisfaits
Source : Forum mondial sur la transparence fiscale
- 277 -
Les difficults de mise en conformit par rapport aux normes
internationales dchange de renseignements, voire les rticences, linertie ou la
volont politique de conserver une certaine opacit, tendent induire une extrme
vigilance de la part de lensemble de la communaut internationale.
M. Guillaume Daieff
1
a ainsi insist sur cette tape cruciale et pralable
dlaboration des rgles de transparence fiscale : En effet, la meilleure entraide
du monde sert peu si lenvironnement rglementaire dans ltat requis est
favorable lopacit. Si les Bahamas cooprent, ils mouvriront le coffre-fort,
mais il ny aura aucun document lintrieur et nous naurons pas avanc.
Qui dtermine le contenu du coffre-fort aux Bahamas ? Cest la
rglementation interne applicable ce pays : par exemple, quelles informations
doivent figurer au registre du commerce. Peut-il y avoir encore des actions au
porteur ? Nous ne sommes plus dans une affaire dentraide judiciaire, il sagit de
savoir quelle est la rglementation applicable l-bas. Ces rglementations sont
sous la surveillance, par exemple, du groupe daction financire, le GAFI, et il est
absolument essentiel que des organisations comme celles-ci exercent une forte
pression sur ces tats afin que leur rglementation interne permette de remplir le
coffre-fort des informations dont nous avons besoin .
Cette tape pralable nest toutefois pas suffisante. Indpendamment
de toute pdagogie, le Forum mondial sur la transparence fiscale devra tirer
les conclusions de ses observations lissue du terme de ses travaux. Quelles
seront les sanctions pour les tats qui rintgreraient ventuellement la liste
noire pour dfaut de coopration ?
De surcrot, il conviendrait dores et dj dimaginer un suivi de la
mise en uvre des normes internationales dchange de renseignements aprs
cette valuation finale.

1
Cf. audition du 23 mai 2012.
- 278 -
tat davancement des valuations par le Forum mondial sur la transparence fiscale
Disponibilit de linformation Accs linformation Echange de linformation
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 C3 C4 C5 tat ou territoire Phase
Proprit Comptabilit Banque
Droit
daccs
Protection
des droits
Instruments
Rseau
conventionnel
Confidentialit
Droits et
sauvegardes
Dlai de
transmission
1 Allemagne combin non valu
2 Andorre 1 non valu
3 Anguilla 1 non valu
4 Antigua-et-Barbuda 1 non valu

supplmentaire
non valu
5 Aruba 1 non valu
6 Australie combin non valu
7 Autriche 1 non valu
8 Bahamas 1 non valu
9 Bahrein 1 non valu
10 Barbade 1 non valu

supplmentaire
non valu
11 Belgique 1 non valu

supplmentaire
non valu
12 Bermudes 1 non valu

supplmentaire
non valu
13 Botswana 1 non valu
14 Brsil 1 non valu
15 Brunei 1 non valu
16 Canada combin non valu
17 Chili 1 non valu
18 Chine combin non valu
19 Chypre 1 non valu
20 Core combin non valu
21 Costa Rica 1 non valu
22 Curaao 1 non valu
23 Danemark combin non valu
24 Emirats Arabes Unis 1 non valu
25 Espagne combin non valu
26 Estonie 1 non valu
supplmentaire non valu
27 tats-Unis combin non valu
28 France combin non valu
- 279 -
Disponibilit de linformation Accs linformation Echange de linformation
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 C3 C4 C5 tat ou territoire Phase
Proprit Comptabilit Banque
Droit
daccs
Protection
des droits
Instruments
Rseau
conventionnel
Confidentialit
Droits et
sauvegardes
Dlai de
transmission
29 Ghana 1 non valu
30 Gibraltar 1 non valu
31 Grce combin non valu
32 Grenade 1 non valu
33 Guatemala 1 non valu
34 Guernesey 1 non valu
35 Hong Kong 1 non valu
36 Hongrie 1 non valu
37 Iles Cook 1 non valu
38 Ile de Man combin non valu
39 Iles Camans 1 non valu
supplmentaire non valu
40 Iles Turques et 1 non valu
Caques supplmentaire non valu
41 Iles Vierges 1 non valu
britanniques supplmentaire non valu
42 Inde 1 non valu
43 Indonsie 1 non valu
44 Irlande combin non valu
45 Italie combin non valu
46 Jamaque 1 non valu
47 Japon combin non valu
48 Jersey combin non valu
49 Liban 1 non valu
50 Libria 1 non valu
51 Liechtenstein 1 non valu
52 Luxembourg 1 non valu
53 Macao 1 non valu
54 Macdoine 1 non valu
55 Malaisie 1 non valu
56 Malte 1 non valu
57 Maurice combin non valu
supplmentaire non valu
58 Mexique 1 non valu
- 280 -
Disponibilit de linformation Accs linformation Echange de linformation
A1 A2 A3 B1 B2 C1 C2 C3 C4 C5 tat ou territoire Phase
Proprit Comptabilit Banque
Droit
daccs
Protection
des droits
Instruments
Rseau
conventionnel
Confidentialit
Droits et
sauvegardes
Dlai de
transmission
59 Monaco 1 non valu
supplmentaire non valu
60 Montserrat 1 non valu
61 Norvge combin non valu
62 Nouvelle-Zlande combin non valu
63 Panama
1






non valu
64 Pays-Bas combin non valu
65 Philippines 1 non valu
66 Qatar 1 non valu
supplmentaire non valu
67 Rpublique Tchque 1 non valu
68 Royaume Uni combin non valu
69 Saint-Christophe-et-
Nivs 1






non valu
70 Sainte-Lucie 1 non valu
71 Saint-Marin 1 non valu
supplmentaire non valu
72 Saint-Vincent-et-les-
Grenadines 1




non valu
73 Seychelles 1 non valu
supplmentaire non valu
74 Singapour 1 non valu
75 Slovaquie 1 non valu
76 Suisse 1 non valu
77 Trinit-et-Tobago 1 non valu
78 Uruguay 1 non valu
79 Vanuatu
1


non
valu


non valu

critres satisfaits

critres satisfaits mais amliorations ncessaires du cadre normatif

critres non satisfaits
Source : Forum mondial sur la transparence fiscale
- 281 -
2. Tracfin, lan ou essoufflement ?
Les avances de la transparence en matire de blanchiment
semblent se heurter des obstacles tant techniques que juridiques.
Tout dabord, le flux des dclarations effectues Tracfin ne cesse
daugmenter depuis 1990. Les informations reues slevaient quelques
centaines en 1990 ; leur nombre a atteint un bon millier la fin des annes
1990. Le systme a pris une ampleur considrable au dbut des annes 2000,
la suite de diffrents vnements trs mdiatiss, le moindre ntant pas le
11 septembre 2001 : nous avons franchi la barre des 10 000 informations en
2003 ou 2004. En 2011, nous avons reu 24 090 informations, parmi
lesquelles 22 856 dclarations de soupon, cest--dire des informations
manant stricto sensu des professionnels, les autres tant reues des
administrations de ltat et de nos homologues trangers.
1
Cet essor a conduit Tracfin traiter une centaine dinformations par
jour, qui ont donn lieu un peu plus de 26 000 actes dinvestigation en
2011 contre 15 000 en 2010.
Toutefois, la Cour des comptes a dplor que le nombre de
dclarations transmises la Justice demeure constant. Seules 404 dclarations
de soupons sur les 20 000 effectues en 2010 ont ainsi adresses au procureur
de la Rpublique. Elle en a conclu dans son rapport annuel que Le ratio
dclarations transmises/dclarations reues par Tracfin est faible
2
.
De surcrot, il convient de souligner que seules 8,6 % des
dclarations reues en 2010 (soit 1 650 dclarations) ont fait tat en tout ou
partie dun motif fiscal. Cette observation a conduit la Cour des comptes
souhaiter que soit mieux prise en compte la fraude fiscale comme dlit sous-
jacent du blanchiment
3
.
Ce constat est en partie expliqu par une augmentation insuffisante
des recrutements ainsi que lont considr la Cour des comptes
4
dans son
rapport et M. Renaud Van Ruymbeke
5
devant votre commission. Ce dernier a
estim que : Les agents de Tracfin [] ne sont pas trs outills et sont
limits juridiquement pour traiter ces informations .
M. Carpentier a galement prcis
6
: Tracfin est un service de taille
modeste, bien que ses effectifs aient considrablement cr, toutes proportions
gardes, au cours des sept ou huit dernires annes. Actuellement, son effectif
budgtaire thorique est de 94 postes, sachant que nous ne saturons pas tout
fait notre plafond demplois, en raison des rotations de postes, mais que nous

1
Cf. audition de M. Jean-Baptiste Carpentier du 3 avril 2012.
2
Cf. page 212 du rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2012.
3
Cf. page 214 du rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2012.
4
Cf. page 209 du rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2012.
5
Cf. audition du 22 mai 2012.
6
Cf. audition du 3 avril 2012.
- 282 -
commenons nous en rapprocher. Notre budget est modeste : le montant de
lallocation inscrite au titre II, cest--dire les crdits de personnel, slve
1,2 million deuros, tandis que le montant de lallocation du titre III, qui
regroupe les autres dpenses, est de lordre de 500 000 euros pour
lessentiel, ces consommations de crdits reprsentent exclusivement des frais
de dplacement et des budgets informatiques.
Incontestablement, malgr la progression des effectifs, celle des
affaires transmises a t telle que les progrs de productivit demands
aux agents paraissent dpasser le possible, sans dperdition
dinformations, et donc, plus globalement, defficacit.
Si la nouvelle organisation de service mise en place en 2011 a permis
un certain recentrage de laction sur lanalyse, la Cour des comptes a
nanmoins mis en lumire labsence de stratgie de tri des dclarations,
assertion que la commission denqute na pas pu vrifier compte tenu du
dsquilibre entre ses moyens et le champ immense quelle avait couvrir.
Quant au dlai moyen de traitement, compter de la rception
des dclarations jusqu leur transmission en justice, celui-ci est de
142 jours. La Cour a prcis que Certaines transmissions sont effectues en
deux semaines. Dautres mettent plus dune anne. Dans certains cas en 2009
et 2010 ce dlai a dpass huit mois pour des transmissions en justice
relatives la fraude la TVA sur les quotas de CO
2
, ce qui doit inciter
Tracfin rflchir sur le degr dapprofondissement des enqutes et le temps
accord la validation hirarchique.
Sagissant des obstacles dordre sociologique, lobligation de
vigilance semble tre plus ou moins forte selon les professions.
Les professions soumises obligation de dclaration ont
quelquefois certaines difficults le mot est faible respecter cette
obligation lgale selon Mme Caillibotte
1
, dj cite.
Ce tmoignage est corrobor par le rapport annuel public de la Cour
des comptes de 2012 qui mentionne que depuis 2004, seuls les notaires
transmettent un volume significatif de dclarations de soupon. Sagissant des
autres professions rglementes (avocats, experts-comptables, commissaires
aux comptes, huissiers, commissaires priseurs, administrateurs et mandataires
judiciaires) lactivit dclarative est faible voire inexistante. Ainsi, seules huit
dclarations manent de commissaires-priseurs. [] Aucune des
dclarations de soupon reue par Tracfin en 2010 nmane davocats.
2
Ce
constat doit tre apprci au regard des 19 208 dclarations effectues en
2010.
Pour tre tout fait complet, votre rapporteur veut galement
souligner que certaines institutions publiques pourraient seconder les
fonctions exerces par Tracfin, soit en passant par cet organisme, soit en

1
Cf. audition du 2 mai 2012.
2
Cf. rapport annuel de la Cour des comptes de 2012 page 203.
- 283 -
saisissant davantage les administrations concernes des constatations
faites par elles dans les champs couverts par le dispositif.
Les juridictions financires, les administrations en charge de la lutte
contre les fraudes aux prlvements obligatoires suscitent sous cet angle
quelques interrogations. En outre, la rdaction actuelle de larticle 40 du
code de procdure pnale et ses incidences ont fait lobjet de doutes quant
leur porte. Au cours de laudition du procureur gnral de Montgolfier, cet
aspect du dispositif de lutte contre les fraudes financires (qui bien entendu
dpasse ce seul enjeu) a t voqu par notre collgue Marie-Nolle
Lienemann. Lune des solutions proposes serait de rformer ce texte dans le
sens suggr par la personne alors auditionne qui consisterait prvoir des
sanctions expresses dans les cas dabstention de se conformer la
prescription du code.
Pour finir, deux constatations paraissent peu rcusables.
Dune part , il manque Tracfin la possibilit de mener bien
lensemble des tches dvaluation de sa mission que limportance de celle-ci
pourrait justifier en termes, notamment, de retour dexprience et destimation
des processus de blanchiment. Certes, dautres superviseurs peuvent prendre
parfois le relais, mais il nest pas sr que leur culture les incline le faire
systmatiquement quand ils existent, ce qui nest pas le cas pour tous les
assujettis au dispositif. Certes encore, les autorits destinataires des
signalements de Tracfin accomplissent thoriquement cette mission. Mais,
cest une fois le filtre Tracfin pass, si bien que lvaluation des pratiques de
dclaration de soupon peut manquer dvaluateur.
Dautre part, la soumission de Tracfin la hirarchie du ministre de
lconomie et des finances, pour ntre pas dpourvue de justifications
pratiques, peut poser un problme au regard de standards vraiment exigeants
de gouvernance. Ce problme ne parat pas proccuper le Gafi qui a not notre
pays comme le troisime meilleur sur la liste des pays quil envisage.
Pourtant, quelques questions peuvent tre poses, quil sagisse de la culture
de transmission des affaires au plus haut niveau ministriel qui dcoule
ncessairement de ce rattachement, quand laffaire est sensible, ou encore du
dfaut gnral de saisine de Tracfin par les administrations financires, quune
autorit totalement indpendante pourrait contester plus ouvertement.
Sans doute ces administrations peuvent-elles considrer inutile le
dtour par Tracfin mais cette apprciation fait fi de la valeur que les
informations adresses cet organisme pourraient avoir pour lui, et de son rle
singulier au confluent des administrations fiscales et de lautorit judiciaire.
- 284 -
II. LUNION EUROPENNE EN ORDRE (TRS) DISPERS DANS SA
LUTTE CONTRE LVASION FISCALE
Cela fait des dizaines dannes que lUnion europenne parle
dharmonisation fiscale en son sein. Elle a fait quelques progrs, trs minces,
et a beaucoup recul en mme temps selon la figure classique dun pas en
avant, deux pas en arrire, malgr lexistence de projets ambitieux comme
celui portant sur lassiette de limposition des bnfices des socits.
Un temps, on a pu esprer que la sublimation des sujets fiscaux,
ports au niveau du Monde, serait un acclrateur de lharmonisation
europenne.
Cette esprance risque dtre lourdement due. La France doit
sattacher lviter , en faisant avancer les dossiers qui senlisent. A ce sujet,
elle doit tre exemplaire, ce quelle ne fut pas toujours, par exemple quand elle
demanda la substitution de lexamen du rgime de TVA sur la restauration
celui du projet ACCIS dans le calendrier de lEcofin.
A. LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE, UNE PROCCUPATION
CROISSANTE A LCHELLE EUROPENNE ?
La commission europenne a rcemment adopt une communication
sur lvasion fiscale internationale qui est une manifestation de plus dun
intrt pour les abus de la concurrence fiscale.
Pourtant, celle-ci se dploie sans discontinuer au sein mme de
lEurope, non-dit que lhumour britannique transgresse parfois, comme il est
arriv la veille de la mission de votre rapporteur Londres.
Lharmonisation fiscale europenne reste une harmonisation a
minima, dont le sige le plus efficace consiste ironiquement veiller ce que
les mesures prises par les tats pour combattre lvasion fiscale ne viennent
pas lever des obstacles au renforcement de lintgration conomique et
financire dune Europe fiscalementdsintgre.
1. Un march et une monnaie uniques, mais 27 souverainets
fiscales en concurrence sur les actifs les plus mobiles
La construction europenne sest dabord faite sur les principes de
libert de circulation des marchandises, des capitaux, des personnes et des
services, lintrieur du march unique et sur le principe de concurrence libre
et non fausse. Lintroduction de la monnaie unique, en supprimant les
oprations de change, est venue faciliter encore cette circulation.
Pour autant, les tats membres de lUnion europenne (UE)
conservent lessentiel de leur souverainet fiscale, considre comme lune
des dernires comptences rgaliennes susceptibles dtre transfres vers
- 285 -
lUnion europenne. Ainsi, de manire indite dans lhistoire conomique,
les tats membres de la zone euro partagent la mme politique montaire
mais conservent chacun leur libert budgtaire (dans les limites fixes par
le pacte de stabilit et de croissance conclu en 1997 et revu en 2005 et 2011)
et fiscale.
a) Une rgulation de la fiscalit amorce pour assurer une
concurrence loyale au sein du march unique
Paradoxalement, cest pour assurer une concurrence libre et non
fausse dans le march intrieur que des initiatives communautaires ont
progressivement vu le jour en matire fiscale. En effet, des disparits entre les
taux et les rgimes dimposition indirecte sont apparues susceptibles de
fausser la concurrence au sein du march unique. Cest pourquoi des textes ont
pu tre adopts pour harmoniser la fiscalit indirecte (TVA et droits daccise),
sur le fondement de larticle 113 du trait sur le fonctionnement de lUE
(TFUE)
1
. Lune des ressources propres de lUE tant fonde sur la TVA, lUE
a naturellement dvelopp une action commune de lutte contre la fraude
la TVA sur la base dune stratgie prsente en 2006, avec la contribution de
lOffice europen de lutte anti-fraude (OLAF). Ainsi, en 2008, une directive
2
et un rglement
3
ont permis dacclrer la collecte et lchange dinformations
sur les transactions intracommunautaires partir de 2010 pour informer plus
vite les administrations fiscales des tats membres et leur donner la possibilit
dagir un premier stade. En juin 2009, le Conseil a galement adopt une
directive destine renforcer les mesures de lutte contre la fraude la TVA
sur les importations
4
: pour viter les abus ( fraude loprateur dfaillant ),
ce texte encadre depuis 2011 les conditions dans lesquelles les importateurs
profitent de lexemption de TVA lorsque cette importation est suivie de la
livraison ou du transfert des biens concerns un assujetti tabli dans un autre
tat membre.
En matire de TVA, au-del de la fraude, une certaine vasion
fiscale a pu natre la faveur de lessor de la vente distance : des
entreprises ont pu en effet simplanter dans les tats membres ayant les plus
faibles taux de TVA, ce qui a entran une perte de recettes pour certains

1
Article 113 (ex-article 93 TCE) : Le Conseil, statuant l'unanimit conformment une
procdure lgislative spciale, et aprs consultation du Parlement europen et du Comit
conomique et social, arrte les dispositions touchant l'harmonisation des lgislations relatives
aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accises et autres impts indirects dans la mesure o
cette harmonisation est ncessaire pour assurer l'tablissement et le fonctionnement du march
intrieur et viter les distorsions de concurrence.
2
Directive 2008/117/CE du Conseil du 16 dcembre 2008 modifiant la directive 2006/112/CE
relative au systme commun de taxe sur la valeur ajoute, afin de lutter contre la fraude fiscale
lie aux oprations intracommunautaires.
3
Rglement (CE) n
o
37/2009 du Conseil du 16 dcembre 2008 modifiant le rglement (CE)
n 1798/2003 concernant la coopration administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur
ajoute, afin de lutter contre la fraude fiscale lie aux oprations intracommunautaires.
4
Directive 2009/69/CE du Conseil du 25 juin 2009 modifiant la directive 2006/112/CE relative
au systme commun de taxe sur la valeur ajoute en ce qui concerne la fraude fiscale lie aux
importations.
- 286 -
autres tats membres. Cette difficult sera rsolue compter du 1er janvier
2015, date laquelle le paquet TVA adopt en 2008
1
a prvu dimposer
les services de communications lectroniques et les services fournis par voie
lectronique dans ltat membre o est tabli le consommateur. Ceci aura
pour effet que la TVA sur ces services reviendra au pays de
consommation. Les prestataires de services sacquitteront de leurs obligations
en matire de TVA dans leur tat dorigine, y compris pour les services
fournis dans les autres tats membres, grce un systme de guichet
unique ; les recettes de TVA tires de ces services seront transfres du pays
o le prestataire est tabli vers le pays du consommateur et les taux de TVA
applicables seront ceux du pays o est tabli le consommateur. Une transition
en douceur est prvue : ltat membre dtablissement conservera une partie
dcroissante
2
de la TVA perue jusquau 31 dcembre 2018. La concurrence
fiscale en matire de TVA est donc en voie dtre jugule.
Rcemment encore, en mai 2012, les ministres de lconomie et des
finances ont accueilli positivement les projets de la Commission europenne
sur lavenir de la TVA
3
: lobjectif est de consacrer les principes de guichet
unique et de limposition au lieu de destination pour tous et de moderniser la
collecte et le contrle de la TVA par la mise en place dun mcanisme de
raction rapide la fraude, llargissement de laccs automatis
linformation et ventuellement un dispositif de paiement scind
4
pour
scuriser la collecte de la TVA.
LUnion europenne avance moins vite en termes de fiscalit
directe : celle-ci relve, quant elle, de la comptence quasi exclusive des
tats membres, lexception de quelques domaines harmoniss
5
. Et toute
dcision en ce domaine se prend lunanimit au Conseil, comme prvu
larticle 115
6
du TFUE.
b) Une intense concurrence fiscale
Depuis la cration dune zone montaire unique qui a supprim les
restrictions principales la mobilit du capital, la concurrence fiscale entre
tats membres de lUE saccrot moins par une divergence globale et

1
Directive 2008/8/CE du Conseil du 12 fvrier 2008 modifiant la directive 2006/112/CE en ce
qui concerne le lieu des prestations de services.
2
30 % des recettes en 2015 et 2016, 15% en 2017 et 2018 puis 0 % partir du 1
er
janvier 2019.
3
Communication de la Commission COM (2011) 851 du 6 dcembre 2011 : Vers un systme de
TVA plus simple, plus robuste et plus efficace, adapt au march unique.
4
Modle dans lequel lacqureur verse la TVA sur un compte bancaire TVA bloqu auprs de la
banque des autorits fiscales, qui ne peut tre utilis par le fournisseur que pour le paiement de
la TVA sur le compte bancaire bloqu de son propre fournisseur.
5
Directive mre-filles et directive fusion de 1990, directive pargne et intrts-
redevances de 2003.
6
Article 115(ex-article 94 TCE) : Sans prjudice de larticle 114, le Conseil, statuant
l'unanimit conformment une procdure lgislative spciale, et aprs consultation du
Parlement europen et du Comit conomique et social, arrte des directives pour le
rapprochement des dispositions lgislatives, rglementaires et administratives des tats membres
qui ont une incidence directe sur l'tablissement ou le fonctionnement du march intrieur.
- 287 -
gnralise des taux de pression fiscale que par des trajectoires divergentes de
certains pays et lexistence ponctuelle mais rpte de dispositifs de
concurrence fiscale portant essentiellement sur les assiettes mobiles : de ce
fait, depuis une dizaine dannes, limposition des facteurs les plus mobiles
(intrts, dividendes, impts sur les socits) a tendance sallger travers
lUE. Ainsi, selon les chiffres publis fin mai 2012
1
par Eurostat, loffice
statistique de lUE, et la Direction gnrale Fiscalit de la Commission
europenne, limposition du travail reprsente la moiti des recettes fiscales
dans lUE, suivie des taxes sur la consommation, comptant pour environ un
tiers des recettes, quand limposition du capital reprsente un peu moins dun
cinquime. La ncessit de limiter la migration des bases nationales
dimposition rsultant de cette concurrence fiscale simpose progressivement.
Elle est particulirement vitale pour notre pays, dans la mesure o,
selon cette rcente publication dEurostat, la France se distingue comme lun
des pays taxant le plus fortement le capital et les revenus des socits,
choix dquit fiscale, verticale et horizontale, mais que menacent nos
partenaires moins soucieux de ces principes.

1
Edition 2012 de la publication Taxation trends in the European Union qui prsente un ensemble
dindicateurs fiscaux harmoniss et bass sur le systme europen des comptes (SEC 95),
permettant une comparaison fiable des systmes fiscaux et des politiques fiscales entre les Etats
membres de lUE.
- 288 -
Taux dimposition lgaux maximaux
1
sur les revenus des socits, en %
2000 2011 2012**
UE27* 31,9 23,4 23,5
ZE17* 34,4 25,9 26,1
Belgique 40,2 34,0 34,0
Bulgarie 32,5 10,0 10,0
Rp. tchque 31,0 19,0 19,0
Danemark 32,0 25,0 25,0
Allemagne 51,6 29,8 29,8
Estonie 26,0 21,0 21,0
Irlande 24,0 12,5 12,5
Grce 40,0 30,0 30,0
Espagne 35,0 30,0 30,0
France 37,8 34,4 36,1
Italie 41,3 31,4 31,4
Chypre 29,0 10,0 10,0
Lettonie 25,0 15,0 15,0
Lituanie 24,0 15,0 15,0
Luxembourg 37,5 28,8 28,8
Hongrie 19,6 20,6 20,6
Malte 35,0 35,0 35,0
Pays-Bas 35,0 25,0 25,0
Autriche 34,0 25,0 25,0
Pologne 30,0 19,0 19,0
Portugal 35,2 29,0 31,5
Roumanie 25,0 16,0 16,0
Slovnie 25,0 20,0 20,0
Slovaquie 29,0 19,0 19,0
Finlande 29,0 26,0 24,5
Sude 28,0 26,3 26,3
Royaume-Uni 30,0 26,0 24,0
Norvge 28,0 28,0 28,0
Islande 30,0 20,0 20,0
* Moyenne arithmtique
** La date butoir pour la prise en compte des changements
des taux dimposition tait fixe au 30 avril 2012.
Source : Eurostat, 2012
Mme si la crise des finances publiques a provoqu partout dans lUE
une lgre remonte des taux dimpt sur les socits aprs une longue priode
de baisse, la France est devenue en 2012 le pays europen o le taux
maximal dimposition lgal sur les revenus des socits est le plus lev,

1
Le taux d'imposition lgal ajust des revenus des socits prend en compte l'impt sur les
revenus des socits (IRS) et, le cas chant, les surtaxes, les taxes locales, voire les taxes
supplmentaires prleves sur des bases d'imposition similaires, mais souvent non identiques
celles de l'IRS.
- 289 -
36,1 %, pour une moyenne de 23,5 % dans lUE, moyenne qui tait de
31,9 % en 2000. Les plus faibles taux dIS sont enregistrs en Bulgarie et
Chypre (10 % chacun) ainsi quen Irlande (12,5 %).
Taux dimposition implicite* sur le capital, en %
2000 2009 2010
UE27**
24,9 24,4 23,3
ZE17**
25,0 24,8 23,7
Belgique
29,5 29,5 29,5
Bulgarie
- - -
Rp. tchque
18,7 18,0 16,7
Danemark
36,0 39,0 -
Allemagne
27,0 21,4 20,7
Estonie
5,8 14,0 9,1
Irlande
- 15,6 14,0
Grce
- 18,3p 16,5p
Espagne
30,8 28,4 -
France
37,8 35,4 37,2
Italie
29,5 38,4 34,9
Chypre
24,7 29,8 31,1
Lettonie
11,5 9,8 7,4
Lituanie
7,1 11,0 6,8
Luxembourg
- - -
Hongrie
18,5 20,7 17,5
Malte
- - -
Pays-Bas
20,0 14,4 12,5
Autriche
27,2 25,6 24,1
Pologne
20,5 20,2 20,5
Portugal
31,6 32,8 30,7
Roumanie
- - -
Slovnie
17,2 21,3 22,5
Slovaquie
22,9 18,1 15,9
Finlande
38,1 29,0 28,4
Sude
42,7 32,3 34,9
Royaume-Uni
43,3 36,9 :
Norvge
42,2 44,9 44,9
Islande
- - -
* Les taux dimposition implicites (TII) expriment les recettes fiscales cumules, en
pourcentage de la base dimposition potentielle pour chaque domaine
** Moyenne pondre par le PIB des tats membres : donnes non disponibles
Source : Eurostat, 2012
- 290 -
Il en est de mme du taux moyen dimposition implicite du
capital, qui rapporte les impts, prlevs sur les revenus tirs de lpargne ou
des investissements par les mnages et les socits et sur les stocks rsultant
de lpargne et des investissements passs, au revenu du capital et au revenu
professionnel mondial des rsidents de ltat membre
1
: en 2010, cest
dsormais en France que lon enregistre le taux moyen dimposition
implicite du capital le plus lev, 37,2 %, quand la moyenne de ce taux
dans lUE tait alors 23,3 %.
Recettes provenant de limposition du patrimoine
2
, en % du PIB
2000 2009 2010
Belgique 2,8 3,0 3,1
Bulgarie 0,2 0,5 0,5
Rp. tchque 0,5 0,4 0,4
Danemark 1,6 1,9 1,9
Allemagne 0,9 0,9 0,8
Estonie 0,4 0,3 0,4
Irlande 1,7 1,6 1,6
Grce 2,0 1,3p 0,9p
Espagne 2,2 2,1 2,1
France 2,9 3,3 3,4
Italie 1,9 2,2 1,9
Chypre 1,5 0,9 1,0
Lettonie 0,9 0,7 0,9
Lituanie 0,7 0,5 0,5
Luxembourg 1,9 1,1 1,1
Hongrie 0,7 0,8 1,1
Malte 0,8 1,1 1,1
Pays-Bas 2,0 1,3 1,3
Autriche 0,6 0,5 0,5
Pologne 1,1 1,2 1,2
Portugal 1,2 1,2 1,2

1
Le TII du capital inclut, au numrateur, les impts prlevs sur les revenus tirs de l'pargne et
des investissements par les mnages et les socits, ainsi que les prlvements relatifs aux stocks
de capital rsultant de lpargne et dinvestissements effectus lors de priodes prcdentes. Le
dnominateur du TII du capital est une approximation du revenu du capital et du revenu
professionnel mondial des rsidents des tats membres des fins de fiscalit intrieure.
2
Les impts sur le patrimoine comprennent diffrents types de prlvements. On distingue
notamment les taxes rcurrentes sur les biens immobiliers, qui prennent gnralement la forme
de paiements annuels dus par le propritaire, dont le montant est li une mesure de la valeur
de la proprit un instant T, rvalue priodiquement l'aide d'un indice, et les taxes sur les
transactions qui sont gnralement appliques l'occasion de la vente ou du transfert de
proprit (cela inclut non seulement les biens immobiliers mais aussi la richesse nette ainsi que
d'autres actifs financiers et non-financiers).
- 291 -
Roumanie 0,7 0,8 0,9
Slovnie 0,6 0,6 0,6
Slovaquie 0,6 0,4 0,4
Finlande 1,1 1,1 1,2
Sude 1,7 1,1 1,1
Royaume-Uni 4,2 4,3 4,2
Donnes provisoires
Source : Eurostat, 2012.
Enfin, la France se situe au deuxime rang europen (derrire le
Royaume-Uni) pour ce qui concerne la part de PIB que reprsentent les
recettes provenant de limposition du patrimoine : les recettes fiscales sur
le patrimoine quivalent en France 3,4 % du PIB, et 0,4 % du PIB en
Rpublique tchque, en Estonie et en Slovaquie.
La concurrence fiscale entre tats de lUnion europenne est donc
particulirement prjudiciable la France en raison de sa structure
fiscale, puisque la pression fiscale y est apparemment la plus forte sur les
actifs les plus mobiles que sont le capital et les revenus des socits.
- 292 -
Une concurrence fiscale qui se nuance et se complexifie
En moyenne, en 2008, les recettes dimpt sur les socits dans lUnion europenne
slevaient 2,5 % du PIB, soit 6,3 % des recettes fiscales.
Impositions dans lUnion europenne 17 (en points de PIB)
Total taxes (including social security contributions) and tax structure, % of GDP, 2000-
2009, EA-17
Structure by type
of tax
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1 Indirect taxes 13.9 13.5 13.5 13.5 13.5 13.7 13.8 13.8 13.3 13.1
2 VAT 6.9 6.8 6.7 6.6 6.6 6.7 6.8 6.9 6.8 6.6
3 Excice duties and
consumption
taxes
2.7 2.7 2.7 2.7 2.6 2.5 2.5 2.3 2.3 2.4
4 Other taxes on
products (incl.
import duties)
1.7 1.7 1.7 1.7 1.8 1.9 2.0 1.9 1.7 1.7
5 Other taxes on
production
2.5 2.4 2.4 2.4 2.4 2.5 2.6 2.6 2.5 2.5
6 Direct taxes 12.9 12.5 12.1 11.9 11.7 11.8 12.3 12.7 12.5 11.7
7 Personal income 9.4 9.2 9.0 8.8 8.5 8.5 8.7 8.9 9.1 9.0
8 Corporate income 2.6 2.5 2.2 2.1 2.3 2.4 2.7 2.9 2.5 1.7
9 Other 0.9 0.9 0.9 1.1 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 1.0
10 Social
contributions
14.5 14.3 14.3 14.5 14.3 14.2 14.1 13.9 14.1 14.4
11 Employers 8.2 8.1 8.1 8.2 8.1 8.0 8.0 8.0 8.1 8.2
12 Employees 4.6 4.5 4.4 4.4 4.3 4.3 4.2 4.2 4.2 4.3
13 Self and non-
employed
1.8 1.7 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.7 1.8 1.9
Total taxes
(including SSC)
41.1 40.2 39.8 39.7 39.4 39.6 40.1 40.2 39.7 39.1
Structure by
economic
function

A Consumption 11.1 10.8 10.8 10.7 10.7 10.7 10.8 10.8 10.5 10.4
B Labour 21.5 21.3 21.2 21.2 20.7 20.6 20.5 20.3 20.8 21.1
C Employed 19.6 19.5 19.4 19.3 18.9 18.7 18.6 18.6 19.0 19.3
D Paid by
employers
8.8 8.8 8.8 8.9 8.7 8.7 8.7 8.6 8.7 8.9
E Paid by
employees
10.9 10.7 10.6 10.5 10.0 10.0 10.0 10.0 10.3 10.4
F Non-employed 1.8 1.8 1.8 1.9 1.8 1.9 1.8 1.7 1.8 1.9
G Capital 8.7 8.2 7.9 7.9 8.0 8.3 9.0 9.3 8.6 7.7
H Capital and
business income
6.2 5.8 5.4 5.4 5.5 5.7 6.3 6.6 6.2 5.3
I Income of
corporations
3.1 2.9 2.7 2.6 2.7 2.9 3.3 3.4 3.0 2.2
J Income of
households
0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.8 0.9 0.9 0.8
K Income of self-
employed (incl.
SSC)
2.3 2.2 2.1 2.1 2.1 2.1 2.2 2.3 2.2 2.2
L Stocks of
capital/wealth
2.5 2.4 2.5 2.5 2.6 2.6 2.7 2.7 2.4 2.5
Source : Commission europenne
- 293 -
Lgende :
A Consommation 1 Impts directs
B Travail 2 TVA
C Salaris 3 Accises
D Employeurs 4 Autres impts sur la production (y
compris droits de douane)
E Employs 5 Autres
F Non-employs 6 Impts directs
G Capital 7 Impt sur les personnes
H Capital et revenue 8 Impts sur les socits
I Revenus des enterprises 9 Autres
I Revenus des mnages 10 Cotisations sociales
K Revenus des indpendants 11 Cotisations employeurs
L Patrimoine 12 Cotisations employs
13 Indpendants
La taxation du capital doit inclure les impts prlevs sur les indpendants, sur les
revenus financiers des mnages et sur les stocks de capital. Quand on agrge ces prlvements, la
taxation du capital ressort comme plus leve 8,6 points de PIB. Elle est moins lourde que celle
subie par la consommation (10,5 points de PIB) ou pour le travail (20,8 points de capital).
Cependant, une apprciation plus exacte du taux de prlvement suppose de tenir
compte des masses imposables. La part des diffrentes assiettes dans la valeur ajoute nest pas
gale la part du capital.
Le taux implicite de taxation aboutit une vision plus juste du taux de prlvement
subi par chaque assiette.
Les taux implicites de taxation diffrent selon lassiette envisage mais le panorama
nest pas le mme que celui prsent prcdemment.
La consommation supporte un taux dimposition sensiblement plus bas que le travail
(18,9 % en 2009 contre 36,1 % pour lUE-25) mais aussi que le capital (30,2 %). Celui-ci est
moins impos que le travail mais lcart sest un peu resserr entre 1995 et 2009.
Plus prcisment, aprs une priode (entre 1995 et 2000) marque par une stabilit du
taux implicite dimposition du travail et une lvation de celui du capital (pass de 26,8
32,9 %), lcart sest nouveau largi puisque le taux implicite de taxation du capital a
rtrograd 30,2 % en 2009.
- 294 -
Les taux implicites dimposition par assiette conomique
(en %)
Source : Commission europenne
Lgende :
1) Taux implicite dimposition sur le travail
2) Taux implicite dimposition de la consommation
3) Taux implicite dimposition sur le capital
Il est notable que limposition du capital diffre significativement dans les pays de
lUnion europenne.
Classement des principaux pays europens selon la position par rapport
au taux moyen pondr dimposition implicite du capital
Taux infrieur Taux suprieur
Pays Ecart la moyenne
pondre
Pays Ecart la moyenne
pondre
Rpublique Tchque - 10,9 Belgique + 0,7
Allemagne - 8,1 Danemark + 10,9
Irlande - 15,3 France + 5,4
Espagne - 3 Portugal + 3,6
Pays-Bas - 14,8 Italie + 8,9
Autriche - 3,2 Sude + 3,3
Royaume-Uni + 8,7
- 295 -
De faon que lon est tent de juger significative, cinq pays sont non renseigns :
la Bulgarie, la Grce, Malte, Chypre et le Luxembourg.
Pour les principaux pays europens, les carts la moyenne sont trs substantiels.
Dans les pays o la taxation du capital est infrieure la moyenne, on retrouve sans
surprise les pays europens rputs pour tre la pointe de la concurrence fiscale en Europe :
lIrlande et les Pays-Bas. La prsence de lAllemagne dans ce groupe est plus tonnante. Elle
sexplique par des orientations plus rcentes de sa politique fiscale.
Alors que pour les autres assiettes fiscales, lAllemagne pratique des taux implicites
dimposition suprieurs la moyenne (+ 0,6 point pour le travail ; + 1,3 point pour la
consommation) et quen 2008 le taux implicite de taxation du capital en Allemagne ntait
infrieur la moyenne europenne que de 4,5 points, cet cart sest creus dans les annes 2000
pour atteindre 8,1 points.
La prsence de lAllemagne parmi les pays o le taux dimposition implicite du capital
est infrieur la moyenne europenne, ressort comme singulire. Cest le seul grand pays
dvelopp dans ce cas. Les autres nations classes dans cette catgorie sont soit des petits pays,
soit des pays en retard relatif de dveloppement (Espagne, Rpublique Tchque).
La divergence entre lAllemagne et la France atteint dsormais 13,5 points, le taux
implicite dimposition du capital slevant en Allemagne 62 % du taux franais. Elle est encore
plus forte avec dautres pays (19 points avec le Danemark et encore 16,8 points avec le
Royaume-Uni).
La France relve des pays o la fiscalit du capital est suprieure la moyenne
pondre europenne, lcart avec la moyenne arithmtique des taux tant encore plus important.
Elle partage cette situation avec la plupart des grands pays dvelopps de lUnion europenne
(lItalie et le Royaume-Uni) et les pays de lEurope du Nord.
Depuis 2000, limposition du capital a progress dans 8 pays (dont la France) et
diminu dans 11 pays, signe dune manifeste divergence affectant lune des assiettes fiscales
les plus mobiles.
Encore faut-il observer que cette divergence a principalement port sur limpt des
socits qui nest quune des composantes de limposition du capital (3 points de PIB sur un total
de 8,6 points de PIB en 2008). Le taux dimposition implicite des socits a baiss de plus de 7
points depuis 2007 et il nest plus que de 21 % en moyenne dans lUnion europenne
25 (23,1 points dans lUnion europenne 27).
En seize ans, la moyenne arithmtique des taux dimposition lgaux a baiss de
11,5 points (12,2 points pour lUnion europenne 27). Les pays europens peuvent tre
regroups selon leur niveau atteint par la rduction de leur taux comparativement la moyenne.
- 296 -
Classement des principaux pays europens selon la position par rapport la baisse
moyenne du taux dimposition lgal sur les socits
Baisse suprieure Baisse infrieure
Pays Ecart la
moyenne UE -
27
Pays Ecart la
moyenne UE -
27
Allemagne 14,8 Belgique 6
Irlande 15,3 Danemark 3,2
Grce 7,3 Espagne 7,2
Italie 8,6 France 9,9
Pays-Bas 3,2
Royaume-Uni 6,2
Dans lensemble, les pays ont plutt converg, les baisses de taux tant plus
accuses dans ceux o son niveau de dpart tait comparativement lev.
Toutefois, des carts bilatraux subsistent, qui ont pu saccrotre sensiblement.
Les carts bilatraux de taux lgaux ont pu saccrotre significativement
Pour la France, lcart avec ses principaux homologues (sur le plan du
dveloppement conomique) et partenaires (sur le plan des changes de biens et services et de
lintgration financire) atteint 20,1 points avec lAllemagne en 1995, alors que dsormais, le
taux allemand est infrieur de 4,6 points, soit une divergence de 24,7 points entre les deux pays.
Avec le Royaume-Uni, la diffrence de taux qui slevait 3,7 points en 1995 est passe
7,4 points en 2011.
Malgr une convergence par le bas, des diffrences de taux leves subsistent.
Classement des principaux pays europens selon leur position par rapport au taux moyen
lgal dimposition des socits
Taux infrieur Taux suprieur
Pays Ecart la
moyenne UE -
27
Pays Ecart la
moyenne UE -
27
Irlande 10,6 Belgique 10,9
Chypre 13,1 Danemark 1,9
Rpublique tchque 3,1 Allemagne 6,7
Espagne 6,9
France 11,3
Italie 8,3
Luxembourg 5,7
Royaume-Uni 3,9
Pays-Bas 1,9
Autriche 1,9
La dispersion des pays sous langle du taux lgal dimpt sur les socits doit tre
apprcie partir des carts entre les deux colonnes du tableau ci-dessus, mais aussi entre les
pays relevant de chacune des colonnes.
Sans surprise, lIrlande, dont le taux dimposition des socits est le plus bas de tous
les pays aprs la Bulgarie et Chypre, appartient la catgorie des pays o le taux lgal est
infrieur la moyenne arithmtique des taux.
- 297 -
Cette rfrence a abouti classer beaucoup de pays dans lautre catgorie ici
identifie, celle qui regroupe les pays o lcart de taux dimposition financier est positif. Mais,
lintrieur de cette catgorie, la dispersion est forte, rvlant la persistance de diffrences leves
de taux dimposition nominaux.
Il faut observer que ces carts ne se rpercutent pas due proportion sur les taux
dimposition implicite du capital, ni mme spcifiquement, des socits.
Les volutions diffrencies des diffrentes composantes du taux implicite
dimposition du capital semblent tre attribuables un arbitrage consistant taxer les profits
plutt qu la source (dans lentreprise) au niveau des bnficiaires externes.
Ce choix peut tre illustr par la stabilit, voire, dans certains pays, la lgre
augmentation des taux marginaux dimposition du revenu en Europe intervenue entre 2005 et
2010, aprs une priode marque par une nette rgression des taux marginaux.
Les taux marginaux de limpt sur le revenu en Europe
Source : commission europenne
Une telle orientation peut sexpliquer par les contraintes particulirement fortes
quexerce la concurrence fiscale sur limposition des bnfices des socits eux-mmes.
- 298 -
Limposition au niveau des titulaires de revenus financiers personnes physiques est
sans doute perue comme moins risque au regard de la mobilit rpute plus faible des
contribuables quelle concerne et ce titre tre moins expose lvasion fiscale internationale.
Quant au diffrentiel entre la variation des taux nominaux et du taux implicite
dimposition des socits, celui-ci se rvle plus stable et tmoigne de ce que la concurrence
fiscale rend les tats particulirement attentifs aux affichages fiscaux que portent leurs systmes
de prlvements.
Toutefois, ce constat nest que macrofiscal et il doit tre complt par le constat de
la persistance dune multitude de rgimes dattraction de comptitivit fiscale visant tel ou tels
revenus ou strate de contribuables et doit prendre en compte les incertitudes cres par les
faits examins par le prsent rapport qui brouillent la significativit des donnes sur
limposition relle des bnfices des entreprises.
2. Les premiers garde-fous contre les dommages engendrs par la
comptition fiscale europenne : code de conduite et directive
pargne , un ensemble insuffisant
Pour parer aux effets pernicieux de cette concurrence fiscale dans
lUE, quelques limites ont t progressivement poses, sans pour autant
que le principe de la concurrence fiscale ne soit dnonc, bien au
contraire.
Dans lensemble, force est de constater que ces limites se rvlent
trslimites.
a) Une jurisprudence ambigu admettant, avec peine, la lutte contre
lvasion fiscale comme motif dintrt gnral
Le juge europen pourrait jouer un rle dcisif en cette matire
fiscale, largement dserte par le lgislateur europen du fait de la
comptence nationale en la matire. Or, sa jurisprudence parat plutt
ngligente de certains quilibres menacs par une conception trop
radicale des grandes liberts de circulation de lensemble europen,
quand sur dautres plans elle se montre particulirement vigilante sur la
conception que doivent se faire les tats de leurs intrts au nom dune
rfrence la conduite dun investisseur avis.
La Cour de Justice de lUnion europenne rappelle avec constance
quau sein du march intrieur, la comptence des tats membres doit
sexercer dans le respect des liberts conomiques garanties par le Trait. A ce
titre, elle condamne les lgislations des tats membres, y compris en matire
fiscale, ds lors quelle considre que ces dernires y portent atteinte.
Nanmoins, elle peut admettre quun motif dintrt gnral, tel que la
lutte contre la fraude et lvasion fiscale, puisse sous certaines conditions,
restreindre lapplication dune de ces liberts. Elle se fonde alors sur
larticle 65 du TFUE en vertu duquel linterdiction (pose larticle 63) de
- 299 -
toute restriction aux mouvements de capitaux ne porte pas atteinte au droit
quont les tats membres :
a) dappliquer les dispositions pertinentes de leur lgislation fiscale
qui tablissent une distinction entre les contribuables qui ne se trouvent pas
dans la mme situation en ce qui concerne leur rsidence ou le lieu o leurs
capitaux sont investis;
b) de prendre toutes les mesures indispensables pour faire chec aux
infractions leurs lois et rglements, notamment en matire fiscale ou en
matire de contrle prudentiel des tablissements financiers, de prvoir des
procdures de dclaration des mouvements de capitaux des fins
dinformation administrative ou statistique ou de prendre des mesures
justifies par des motifs lis lordre public ou la scurit publique.
Le juge suit alors un raisonnement en quatre tapes, permettant de
vrifier :
- si la mesure tablit une diffrence de traitement entre une opration
domestique et une opration transfrontalire de mme nature ;
- si cette diffrence peut se justifier par le fait quelle rsulte de
situations non comparables ;
- dfaut, si elle est justifie par une raison imprieuse dintrt
gnral ;
- et, dans laffirmative, si la restriction est proportionne cet
objectif.
Lexistence dinstruments europens ou conventionnels permettant
lassistance administrative en matire fiscale conduit le juge oprer un
contrle de proportionnalit trs strict et censurer des dispositifs nationaux
de lutte contre la fraude et lvasion au sein du march unique. Ainsi, le
dispositif franais dexit tax, dans sa mouture initiale, a t dnonc par la
Cour de Justice de lUE
1
qui a considr que limposition des plus-values
latentes du seul fait du transfert du domicile dun contribuable vers un autre
tat membre entravait la libert dtablissement de manire disproportionne
par rapport lobjectif de lutte contre lvasion fiscale. En juillet 2011, le
gouvernement dalors a revu en consquence le dispositif, qui prvoit
dsormais doctroyer doffice un sursis de paiement au contribuable franais
transfrant son domicile fiscal dans un tat membre de lUE
2
. De fait, ce
dispositif anti-vasion a perdu une large part de son caractre oprationnel
lintrieur de lUE
Dans un rcent arrt de novembre 2011
3
, la CJUE voit aussi comme
une entrave la libert dtablissement toute imposition assise sur les plus-
values encore latentes affrentes aux actifs dune socit transfrant son

1
Arrt Lasteyrie du Saillant du 11 mars 2004.
2
Ou partie laccord sur lEspace conomique europen.
3
CJUE, 29 novembre 2011 aff. 371/10, Gr. Ch., National Grid Indus BV.
- 300 -
sige de direction effective dans un autre tat de lUnion, mme si elle
maintient un tablissement dans son tat dorigine. Par suite, en labsence de
disposition spciale prvoyant un diffr dimposition au moment de la sortie
de la socit du territoire, le transfert dactifs ltranger loccasion dun
transfert de sige serait purement et simplement exonr en France, tant que le
lgislateur nadapte pas le droit franais cette nouvelle donne. Laffirmation
par la CJUE du caractre discriminatoire de ce dispositif pour les entreprises
quittant le territoire, sonne comme un avertissement pour la France qui devra,
comme elle la fait pour les particuliers, adapter son droit celui de lUnion
europenne sous peine de nouvelles sanctions. Cette difficult a t
parfaitement prcise lors de laudition de M Daniel Gutmann et elle
pourrait fragiliser la base conomique nationale et remettre en question
les rares instruments encore disponibles dans lUnion europenne pour
matriser les facults dvasion fiscale internationales, ce que votre
rapporteur considre avec toute la gravit requise.
Tout rcemment encore, le 10 mai 2012, la Cour
1
a interprt les
articles 63 et 65 du TFUE comme interdisant toute rglementation dun tat
membre qui prvoit limposition, au moyen dune retenue la source, des
dividendes dorigine nationale lorsquils sont perus par des organismes de
placement collectif en valeurs mobilires (OPCVM) rsidents dans un autre
tat, alors que de tels dividendes sont exonrs dimpts dans le chef des
OPCVM rsidents dans le premier tat . Cet arrt pourrait reprsenter
pour ltat franais une perte fiscale value 4,5 milliards deuros,
correspondant au montant des remboursements effectuer au profit
des OPCVM trangers : il illustre bien limpact de la jurisprudence de la CJUE
sur la souverainet fiscale des tats membres et les problmes immenses
quelle pose dans un espace o lharmonisation fiscale, notamment sous
langle de lunification de la conception de lvasion fiscale, nest nullement
assure.
Nanmoins, la Cour a pu admettre certains dispositifs anti-abus
en prcisant les conditions, au demeurant restrictives, dans lesquelles ils
doivent tre appliqus. Selon la Cour, labus se caractriserait par une
opration constituant un montage artificiel, principalement motiv par
lintention dluder limpt.
En permettant ainsi aux tats membres de prendre des mesures
anti-abus, la jurisprudence limite le prjudice que subit notre pays en
matire de recettes fiscales du fait de la concurrence entre tats membres
mais est loin de lliminer. Il faudrait pour cela quexiste une vritable
coordination des politiques fiscales dans lUE. Mais les tats membres
peinent choisir entre lexercice exclusif de leur souverainet fiscale et la
construction de lEurope fiscale qui permettrait de consacrer une forme
dordre fiscal commun jugulant la concurrence fiscale.

1
Arrt CJUE affaires FIM Santander Top 25 Euro Fi e.a. (C-338/11 C-347/11).
- 301 -
b) La directive Epargne de 2003 pour tenter de scuriser la fiscalit
des personnes physiques
Dj en 1980, la Commission europenne observait, dans un
document intitul Les perspectives de convergence des systmes fiscaux dans
la Communaut, que non seulement la souverainet fiscale tait lun des
lments essentiels de la souverainet nationale mais aussi que la structure des
systmes fiscaux divergeait fortement en raison des diffrences de structures
conomiques et sociales et des conceptions divergentes sur le rle de limpt
en gnral ou sur celui dune taxe en particulier : chaque systme fiscal est le
fruit dune histoire.
Cest pourquoi en 1996, quand le Conseil des ministres des finances
(ECOFIN) cre un groupe haut niveau sur la fiscalit (le groupe Monti ),
celui-ci souligne que dans le domaine fiscal, toute proposition daction
communautaire devra pleinement tenir compte des principes de subsidiarit et
de proportionnalit . Lobjectif affich nest donc pas dharmoniser la
fiscalit mais de permettre aux tats membres dviter lrosion de leurs bases
fiscales.
A la veille de ladoption de leuro, le Conseil ECOFIN a donc adopt
le 1
er
dcembre 1997 un train de mesures
1
pour endiguer la comptition
fiscale : dune part, les tats se sont engags lgifrer sur la fiscalit des
revenus de lpargne et sur la taxation des intrts et redevances ; dautre
part, lUnion europenne sest dote dun code de conduite concernant
limpt sur les socits, afin didentifier et dmanteler les mesures fiscales
(lgislatives, rglementaires et pratiques administratives) qui faussent la
localisation des activits conomiques au sein de lUnion.
En matire lgislative, plusieurs initiatives ont donc t prises par la
Commission pour tenter denrayer lrosion des assiettes par le biais de la
coopration administrative. Les revenus du capital tant les plus mobiles, la
priorit fut donne la ngociation de la directive sur la fiscalit de
lpargne, finalement adopte en juin 2003 : elle permet aux administrations
fiscales dchanger des informations sur une base systmatique, mme si elle
ne sapplique quaux intrts provenant de lpargne des particuliers et que
trois tats membres ont t autoriss, titre transitoire, appliquer une
retenue la source. Son efficacit est rapidement apparue limite.
c) Un code de conduite pour encadrer la fiscalit directe des socits
En ce qui concerne la fiscalit des socits, deux grandes mesures
ont t adoptes : dabord, il a t dcid dappliquer la politique
communautaire en matire daides dtat
2
aux mesures relevant de la

1
Cf. la communication de la Commission europenne au Conseil du 1
er
octobre 1997 : Vers une
coordination fiscale dans lUnion europenne, un ensemble de mesures pour lutter contre la
concurrence fiscale dommageable, COM(97)495.
2
Fonde sur larticle 107(ex-article 87 TCE) du TFUE : Sauf drogations prvues par les
traits, sont incompatibles avec le march intrieur, dans la mesure o elles affectent les
changes entre tats membres, les aides accordes par les tats ou au moyen de ressources
- 302 -
fiscalit directe, ce qui a contribu la suppression de distorsions de
concurrence rsultant de rgimes fiscaux spcifiques introduits par les tats
membres pour leurs entreprises
1
; ensuite, les tats membres sont convenus de
se conformer un code de conduite dans le domaine de la fiscalit des
entreprises. Les critres dfinis pour dceler les mesures fiscales
dommageables sont notamment un niveau dimposition effectif nettement
infrieur au niveau gnral du pays concern, le fait de rserver des facilits
fiscales aux non rsidents, loctroi davantages fiscaux mme en labsence de
toute activit conomique relle ou encore le manque de transparence des
mesures fiscales.
Un groupe de suivi a t constitu pour coordonner lapplication de ce
code de conduite , aux termes duquel les tats doivent dmanteler les
pratiques identifies comme dommageables et sabstenir den instaurer de
nouvelles ( gel ). Non contraignant, cet instrument repose sur un mcanisme
de pression par les pairs .
LUE a dailleurs autoris plusieurs tats membres proposer
certaines exonrations fiscales : ainsi, le Portugal a obtenu de pouvoir
exonrer dIS les bnfices des socits implantes sur lle de Madre de
1987 2011 ; lIrlande a pu appliquer un rgime drogatoire la zone franche
des docks Dublin, avec un taux dIS proche de 10% et un possible
amortissement 100% des immeubles la premire anne, rgime qui est
quasiment devenu depuis le droit commun irlandais avec un taux dIS port
12,5% pour tre avalis par lUE.
Il reste que le groupe code de conduite a dores et dj permis
didentifier plus de 120 rgimes dommageables, qui ont t
progressivement dmantels. Dautres sont dans sa ligne de mire, comme le
rgime des prts convertibles avec participation aux bnfices (Profit
participating loans), et devraient tre valus sous prsidence chypriote de
lUE, dans la seconde moiti de 2012. Dautres rgimes comme celui des
intrts notionnels, qui permet en Belgique de dduire les intrts calculs sur
capitaux propres comme sils taient rellement charge mriteraient
attention. Au total, les rsultats, pour ntre pas ngligeables, restent
nanmoins limits en raison de la nature du code de conduite, cest--dire la
fois son champ dapplication et son mode de fonctionnement.
Matriellement, le code de conduite ne concerne que la fiscalit
des entreprises dans lUE. Ainsi, la fiscalit des personnes physiques
chappe au suivi du code de conduite, ce dont excipe par exemple le
Royaume-Uni pour justifier que ne soit pas qualifi de dommageable un
rgime dimposition avantageux pour les profits des socits de Guernesey

d'tat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en
favorisant certaines entreprises ou certaines productions. () .
1
Ainsi, en 2004, la France a d ramnager le rgime dexonration de limpt prvu larticle
44 septies du code gnral des impts pour la reprise dune entreprise industrielle en difficult.
- 303 -
ayant des actionnaires non-rsidents
1
. La pression des pairs a finalement
permis en avril 2012 de lidentifier comme dommageable mme si lavantage
ne porte pas expressment sur la socit mais sur ses actionnaires. Ce rgime
devrait donc tre dmantel ou amend, comme la rcemment t un rgime
analogue en vigueur Jersey.
Par ailleurs, le code ne peut viter les non impositions abusives du
fait de dispositifs hybrides rsultant de certaines directives en vigueur : la
directive Mre-filiales de 1990 revue en 2003
2
et la directive Intrts et
redevances de 2003
3
visent toutes les deux prvenir les cas de double
taxation de certains flux financiers entre socits transfrontires de lUE. Or
ces directives peuvent engendrer des cas de double non taxation : ainsi, pour
liminer les obstacles fiscaux frappant les distributions des bnfices
lintrieur des groupes de socits dans lUE, la premire de ces directives
exonre de retenue la source les dividendes pays par une socit filiale sa
socit mre tablie dans un autre tat membre, ds lors que la socit mre
dtient au moins 10 % du capital de sa filiale, mais ces dividendes peuvent
tre prlevs sur des bnfices distribus qui ne sont eux-mmes qu peine
imposs dans ltat dimplantation de la filiale. La seconde directive voque
(Intrts et redevances) vise liminer les entraves lies aux retenues la
source en matire de paiements transfrontaliers dintrts et de redevances
entre socits associes
4
dtats membres diffrents : ainsi, les intrts et
redevances reus par une socit tablie dans un tat membre bnficient
dune exonration de retenue la source dans ltat do provient le
versement mais bnficient galement dune imposition minime voire nulle
dans certains des tats recevant le versement qui encouragent la recherche-
dveloppement par un rgime fiscal national particulier exonrant (ou
quasiment) les intrts ou redevances reus de ltranger.
De mme, la focalisation du groupe sur les mesures fiscales
propres chaque tat membre ne lui permet pas dapprhender les cas de
non imposition rsultant du jeu des conventions internationales. Ainsi, il
na aucune prise sur le systme dit du Double Irish et du Dutch
sandwich , produit par la combinaison des conventions bilatrales : comme
la expliqu votre commission M. Xavier Harel
5
, auteur de La grande
vasion, le vrai scandale des paradis fiscaux, ce systme permet par exemple
la socit Google, qui a localis lessentiel de ses brevets en Irlande et y
encaisse lessentiel de ses revenus raliss en Europe, de faire transiter ces

1
Rgime dit 0-10 de taxation selon le cas 0 % ou 10 % assortie dune prsomption de
distribution dans certains cas (tels le dcs dun actionnaire).
2
Directive 2003/123/CE visant largir le champ d'application et amliorer la directive du
Conseil 90/435/CEE concernant le rgime fiscal commun applicable aux socits mres et
filiales d'Etats membres diffrents.
3
Directive 2003/49/CE concernant un rgime fiscal commun applicable aux paiements d'intrts
et de redevances effectus entre des socits associes d'tats membres diffrents.
4
La reconnaissance de la qualit de socit associe est accorde sous condition de dtention
directe dau moins 25% du capital de lune par lautre.
5
Cf. audition du 6 mars 2012.
- 304 -
revenus vers les Pays-Bas sans frais, grce au Double Irish , qui permet aux
revenus gnrs en Irlande par la proprit intellectuelle de transiter au sein de
lUnion europenne sans tre taxs, puis de sortir ces revenus des Pays-Bas
pour les envoyer aux Bermudes grce une convention signe entre les Pays-
Bas et les Bermudes, composant le Dutch Sandwich , qui permet de sortir
les revenus raliss sans quils soient imposs (ou en tant imposs trs
faiblement).
Comme Google, Apple, ou encore Amazon, nombreuses sont les
multinationales utiliser loutil de la holding pour minimiser ainsi leur
impt sur les socits et ces holdings sont implantes au cur mme de
lEurope.
Le cas Google
(extrait de lintervention de M. Philippe Marini, rapporteur gnral, lors de la
table ronde sur la fiscalit du commerce lectronique organise le 18 mai 2011 par la
commission des finances) :
Le Double Irish est un montage doptimisation fiscale qui combine le droit de la
proprit intellectuelle et la fiscalit. Il est donc principalement utilis par des entreprises
dtenant des brevets dans le domaine pharmaceutique ou les nouvelles technologies, comme
Google, Facebook ou Microsoft.
Le montage est le suivant : la socit de droit amricain Google US Inc. concde ses
droits de proprit intellectuelle Google Ireland Holdings, une socit de droit irlandais situe
aux Bermudes. En contrepartie, celle-ci verse Google US Inc. une redevance calcule pour
limiter la charge fiscale aux tats-Unis. Il semble quen 2006, le fisc amricain ait approuv le
montant de ce prix de transfert.
Le centre de management effectif de Google Ireland Holdings tant situ hors du
territoire irlandais, cette socit est exempte dimpt sur les bnfices en Irlande. Dautre part,
elle est la socit-mre dune filiale Google Ireland Ltd., installe Dublin, qui y emploie 2 000
personnes. Celle-ci est concessionnaire des droits de proprit intellectuelle dtenus par sa
socit-mre, en contrepartie dune redevance avoisinant les 5,4 milliards de dollars. Google
Ireland Ltd. ralise 88 % du chiffre daffaires non-amricain de Google, soit environ 11 milliards
de dollars.
La redevance paye par Google Ireland Ltd. constitue une charge fiscalement
dductible pour cette socit. En outre, les redevances lies lexploitation dun droit de
proprit intellectuelle sont totalement exemptes dimposition en Irlande lorsquelles sont
transfres lextrieur du pays vers un tat membre de lUnion europenne. Cest ici
quintervient le Dutch Sandwich, puisquune socit nerlandaise sinterpose entre les deux
socits de droit irlandais : la redevance transite par la Google Netherlands Holdings, dont cest
la seule fonction.
Au total, 99,8 % des bnfices raliss Dublin seraient ainsi perus par Google
Ireland Holdings, sise aux Bermudes... o les bnfices ne sont pas imposs.
- 305 -
Une difficult ultime persiste toutefois les bnfices rapatris aux tats-Unis depuis
les Bermudes sont imposs au taux ordinaire de 35 %. Ladministration Bush avait appliqu en
2005 une imposition exceptionnelle de 5 % pour les bnfices rapatris de ltranger ; cette
opration avait permis le retour de 300 milliards de dollars, apportant 15 milliards de recettes
fiscales. Google et dautres entreprises amricaines attendent aujourdhui une mesure similaire
pour effectuer un nouveau rapatriement. Daprs Bloomberg, les bnfices accumuls dans les
paradis fiscaux atteindraient 2 000 milliards de dollars, mais la traabilit des bnfices est pour
le moins incertaine, puisque les socits des Bermudes ne publient aucune comptabilit...
La couverture gographique du code est galement restreinte,
mme si les tats membres veillent lappliquer dans leurs territoires
dpendants ou associs (comme en atteste lexemple de Jersey et Guernesey
voqu ci-dessus). Fin 2008, sous prsidence franaise de lUE, le groupe de
suivi a envisag lextension des critres du code de conduite aux pays tiers :
des discussions ont ainsi t entames avec la Suisse et le Liechtenstein, les
premires avanant plus lentement que les secondes. Le groupe ne sinterdit
dailleurs pas de procder une valuation unilatrale des rgimes fiscaux de
ces tats si les discussions avec eux naboutissent pas rapidement. Le 22 juin
2012, les ministres des finances runis en Conseil ECOFIN ont tout de mme
accord la Suisse un dlai supplmentaire, jusqu la fin de 2012, pour
accepter dappliquer les critres et principes du code de conduite de lUE mais
lont menace, sinon, de suivre une approche plus coercitive.
Enfin, le mode de fonctionnement du groupe code de conduite ,
qui repose sur une pression sur les tats membres et un suivi de leur
lgislation, prsente des limites intrinsques propres tout processus de soft
law dpourvu dobligations sanctionnes.
3. Un nouvel lan imputable la crise des finances publiques que
traverse lUE
La crise conomique et financire que connat lUnion europenne
depuis 2008 a mis au jour la ncessit de scuriser les recettes fiscales des
tats membres. Lvasion fiscale subie par chaque tat membre est
devenue un enjeu pour tous, spcialement au sein de la zone euro : ainsi,
les rentres fiscales dans les pays sous assistance financire proccupent de
plus en plus les autres tats membres de la zone euro, sollicits pour
contribuer au fonds europen de solidarit financire et, bientt, au
Mcanisme europen de stabilit. On peut relever que, le 8 juin 2012, le
directeur de la brigade grecque des contrles fiscaux, M. Nikos Lekkas, a lui-
mme reconnu
1
que lvasion fiscale en Grce atteint 12 15 % du PIB, soit
40 45 milliards deuros par an et que, si nous pouvions en rcuprer ne
serait-ce que la moiti, le problme de la Grce serait rsolu
2
. Le lien entre

1
Dans un entretien publi par Die Welt cit par le Bulletin quotidien du 11 juin 2012.
2
Selon Le Monde du 19 avril 2012, le gouvernement grec travaille cette fin llaboration
dun vaste fichier lectronique recoupant toutes les transactions des contribuables avec les
banques, les caisses dassurance, les hpitaux ou les services publics.
- 306 -
la stabilisation financire des pays de la zone euro et la lutte contre
lvasion fiscale a galement t soulign par le Parlement europen : la
dput Mme Sylvie Goulard, que votre commission denqute a rencontre, a
ainsi enrichi le rapport de M. Jean-Paul Gauzs sur la proposition de
rglement relatif au renforcement de la surveillance conomique et budgtaire
des tats membres en difficult du point de vue de leur stabilit financire
1
,
adopt le 13 juin 2012 par le Parlement europen, de deux amendements
soulignant que lvasion fiscale subie par un tat sous assistance financire
reprsente un manque gagner qui peut tre gal, voire suprieur, au
montant de laide financire accorde cet tat. Lun de ces amendements
rappelle aussi que la jurisprudence de la CJUE permet de restreindre la libre
circulation du capital pour des raisons dordre public, parmi lesquelles figure
la lutte contre lvasion fiscale.
a) Le renforcement de la coopration entre administrations fiscales
comme rponse la crise des finances publiques
Conscients quune coopration lchelle de lUnion est essentielle
pour viter lrosion fiscale que les seules actions nationales et bilatrales ne
pouvaient arrter, les tats membres ont mis laccent sur la bonne
gouvernance dans le domaine fiscal . Celle-ci passe dabord par le
renforcement de la coopration administrative. Cette coopration est dj
promue par le programme Fiscalis, instaur en 2003 et destin amliorer le
fonctionnement des systmes fiscaux du march intrieur de lUnion
europenne en renforant la coopration entre les administrations fiscales.
Trois types dinitiatives sont soutenues dans le cadre de Fiscalis 2013 :
lchange de bonnes pratiques et la rflexion commune entre tats membres
sur les diffrents dossiers fiscaux dintrt commun, la conduite de contrles
fiscaux multinationaux et le dveloppement de systmes automatiss
dchange dinformations. A linitiative de la France, une structure
informelle dchange dinformations sur la fraude la TVA dnomme
EUROFISC a t cre dans le cadre de ce programme : le rseau
Eurofisc, dsormais actif, permet damliorer la coopration entre
administrations fiscales nationales lesquelles alimentent un systme commun
dalerte sur des socits souponnes de fraude, pour dtecter le plus tt
possible les cas de fraude, notamment les carrousels TVA frappant les
transactions transfrontires... En outre, les outils lgislatifs en matire
dassistance au recouvrement des crances fiscales (directive 2010/24 du
16 mars 2010, entre en vigueur au 1
er
janvier 2012
2
), de coopration
administrative en matire de TVA (rglement 904/2010 du 7 octobre 2010) et
daccises (rglement 389/2012 du 2 mai 2012) ont t moderniss et
renforcs ces deux dernires annes.

1
Proposition COM(2011)0819, lun des deux textes du two pack en cours de ngociation
pour renforcer la gouvernance de la zone euro.
2
Cette directive doit en principe permettre dacclrer le recouvrement forc des crances
fiscales par la mise en place dun titre excutoire europen et lapplication de mesures
conservatoires dans lEtat membre requis.
- 307 -
EUROFISC
Sous la prsidence franaise de lUE, le principe dun dispositif baptis Eurofisc
visant amliorer lefficacit de la lutte contre la fraude la TVA et renforcer la coopration
administrative entre les tats membres a t adopt lunanimit par le conseil Ecofin du
7 octobre 2008.
Le nouveau rglement de coopration TVA (904/2010) dont le chapitre X est consacr
la base juridique dEurofisc a t dfinitivement adopt le 7 octobre 2010.
La participation des tats membres est fonde sur le volontariat. La prsidence
dEurofisc est assure par la Belgique.
Eurofisc est entr en vigueur le 1
er
janvier 2011.
Dans le cadre de ce dispositif, les tats membres schangent instantanment des
informations cibles sur les oprateurs intracommunautaires frauduleux.
Quatre domaines dactivit couvrant lensemble de la fraude transfrontalire la TVA
ont t mis en place :
- la fraude carrousel dans tous les secteurs (secteurs de lnergie compris) ;
- la fraude aux vhicules et aux moyens de transport (y compris la fraude la TVA sur
les yachts) ;
- la fraude la procdure 42 (respect des conditions dexonration de TVA dune
importation suivie dune livraison intracommunautaire) ;
- les nouvelles fraudes la TVA.
Lanimation de chaque domaine de travail a t confie un tat membre qui en
assure la prsidence.
La France prside le domaine sur la fraude carrousel.
Depuis ses dbuts, plus de 45 000 informations ont t changes entre les tats
membres portant sur 16 000 socits pour un montant de transactions de 10 milliards deuros.
1 751 socits ont t mises sous surveillance par les tats membres suite ces changes
dinformation.
Source : DGFIP
Une nouvelle directive
1
a galement t adopte le 15 fvrier 2011
en matire de coopration administrative dans le domaine fiscal, abrogeant
ainsi une directive de 1977
2
qui prvoyait lchange dinformations entre
autorits fiscales dans le domaine de la fiscalit directe. Ladoption de cette
directive est particulirement dcisive pour la France, qui sollicite beaucoup
plus les autres tats membres quelle nest elle-mme sollicite par eux. Cette
nouvelle directive aligne les normes europennes en matire de transparence et
dchange dinformations sur les normes internationales, selon le modle de
convention OCDE. En outre, les changes dinformations peuvent porter sur
des personnes physiques ou morales, sur des associations de personnes ou sur
toute autre construction juridique. Elle instaure un change automatique et
obligatoire dinformation, compter du 1
er
janvier 2015, pour cinq

1
Directive 2011/16/UE.
2
Directive 77/799/CEE.
- 308 -
catgories de revenus
1
, mais sous rserve de la disponibilit de linformation.
Cette liste pourrait tre tendue aux dividendes, aux plus-values et redevances
sur la base dun rapport remettre par la Commission avant le 1
er
juillet 2017.
Lchange dinformations est galement encadr par des dlais maximaux
2
.
La directive prvoit aussi dautres moyens pour assurer la coopration
administrative : ainsi, les fonctionnaires habilits par lautorit requrante
peuvent tre prsents dans les bureaux des autorits administratives de ltat
membre auquel les informations sont demandes. Les fonctionnaires habilits
peuvent aussi participer aux enqutes administratives ralises sur le territoire
de ltat membre ayant reu une demande dinformations. Les autres
mcanismes sont les contrles simultans, les demandes de notification et
lchange de bonnes pratiques. Enfin, la directive contient une disposition
comparable celle de la nation la plus favorise : si un tat membre tablit
avec un autre tat une coopration plus tendue que celle prvue par la
directive, il ne peut la refuser aux autres tats membres.
b) Un nouvel lan politique prfigurant une action commune plus
ambitieuse ?
Un nouvel lan politique a t donn la lutte contre lvasion
fiscale lchelle de lUE. Dabord, le 25 mars 2011, vingt-trois tats
membres
3
ont sign le Pacte Europlus destin renforcer le pilier
conomique de lUnion europenne : ce pacte, qui reste peu contraignant,
prvoit de progresser dans la voie de la coordination fiscale, notamment afin
de lutter contre lvasion fiscale. En novembre 2011, pour la premire fois, un
rapport
4
sur les politiques fiscales propices la croissance dans les tats
membres et sur lamlioration de la coordination fiscale a t annex
lexamen annuel de croissance, document prsent par la Commission
europenne pour lancer le semestre europen de 2012. Puis, ce sont les
vingt-sept chefs dtat ou de gouvernement runis les 1
er
et 2 mars 2012 en
Conseil europen qui ont conclu ainsi : La politique fiscale peut contribuer
lassainissement budgtaire et la croissance. () Le Conseil et la
Commission sont invits concevoir sans tarder des moyens concrets de lutter
contre la fraude et lvasion fiscales, y compris en rapport avec les pays tiers,
et en rendre compte dici juin 2012 . La Commission europenne a
effectivement prsent au Conseil europen des 28 et 29 juin 2012 une
communication
5
proposant des pistes concrtes pour lutter contre la fraude et
lvasion fiscales, estimant 2 000 milliards deuros au total lconomie

1
Revenus professionnels, jetons de prsence, produits dassurance-vie, pensions, proprit et
revenus de biens immobiliers.
2
Transmission des informations dans le mois suivant leur disponibilit et rponse dans les six
mois pour lchange dinformations sur demande.
3
Outre les 17 Etats membres de la zone euro, ont sign la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la
Lituanie, la Pologne et la Roumanie.
4
Annexe IV lexamen annuel de la croissance 2012, Politiques fiscales propices la croissance
dans les Etats membres et amlioration de la coordination fiscale, COM(2011)815 du
23 novembre 2011.
5
COM (2012) 351 du 27 juin 2012.
- 309 -
souterraine dans lUE, soit un cinquime du PIB. Elle y plaide pour une
stratgie commune, sappuyant sur la force du nombre dune Union
vingt-sept tats membres, et dfinit une approche trois niveaux : national,
europen et international. Un plan daction concret sera prsent dici la fin de
2012, incluant des initiatives lgard des paradis fiscaux et de la
planification fiscale agressive.
Le Parlement europen contribue galement remettre le sujet de
lvasion fiscale sur le devant de la scne. Il a dabord mis laccent sur le
dtournement de fonds publics en dcidant, en mars 2012, de crer une
commission spciale charge denquter sur limpact social et conomique
ngatif du crime organis en Europe, particulirement la criminalit mafieuse.
Plus rcemment, le Parlement a directement appel lutter contre la fraude et
lvasion fiscales. Dans une rsolution adopte le 19 avril 2012, il exhorte les
tats membres se concentrer sur la perception de limpt et la lutte contre la
fraude fiscale, notamment en utilisant davantage les outils dchange
dinformations lchelle europenne, notamment les changes automatiques
dinformations. Il considre ncessaire de revoir la directive sur lpargne, la
directive mre-filiale
1
et la directive intrts et redevances (au titre desquelles,
on la vu, certains flux entre socits chappent toute vritable imposition) et
souligne le rle cl que pourrait jouer une assiette commune consolide pour
limpt des socits contre la fraude fiscale.
Ce faisant, le Parlement europen invite les tats membres faire
progresser les nombreuses propositions que la Commission europenne a
avances ces dernires annes : rvision de la directive Epargne propose
depuis mars 2008, rvision de la directive sur les paiements dintrts et
redevances entre socits associes, proposition en 2011 pour une assiette
consolide dimpt sur les socits, proposition de taxe sur les transactions
financires Mais, sur toutes ces questions, la rgle de lunanimit rend
difficile toute avance et, malgr llan donn par le Conseil europen les
1
er
et 2 mars 2012, la prsidence danoise du Conseil de lUE na pu faire
quaveu dimpuissance fin juin 2012, en passant la main la prsidence
chypriote pour les six prochains mois. De nombreux intrts nationaux
entravent effectivement laction commune au niveau de lUE.
B. LAMBITION DUNE ACTION COMMUNE CONTRE LVASION
FISCALE CONTRARIE PAR LES INTRTS NATIONAUX
En rponse la demande du Conseil europen des 1
er
et 2 mars 2012,
le Conseil ECOFIN a prsent au Conseil europen des 28 et 29 juin 2012 un
rapport faisant aveu dimpuissance sur la plupart des dossiers clefs initis par
la Commission europenne pour lutter contre lvasion fiscale, mme si, sur
certains de ces dossiers, une poursuite des efforts de ngociation pourrait

1
La directive socits mres et filiales de 1990 vise liminer la double imposition des
dividendes distribus par les filiales leurs socits mres situes dans un autre tat membre.
Elle a t amende et amliore en 2003.
- 310 -
ventuellement rendre possible une dcision ou une adoption unanime du
Conseil.
1. En matire de fiscalit des personnes physiques :
linatteignable change automatique dinformations
La commission denqute sest rendue Bruxelles le 16 mai 2012, au
lendemain dun Conseil ECOFIN qui, une nouvelle fois, stait conclu par une
impasse sur deux dossiers lis et dcisifs pour la lutte contre lvasion
fiscale en Europe : la rvision de la directive Epargne et la ngociation
dun nouvel accord en la matire entre lUnion europenne et la Suisse.
a) Le Luxembourg et lAutriche bloquent la ncessaire rvision de la
directive Epargne
La combinaison de la libert des mouvements de capitaux dans lUE
et de la souverainet fiscale faisant courir le risque que des rsidents de lUE
ne payent pas dimpts sur les intrts quils peroivent grce leur pargne
localise dans un tat membre o ils ne rsident pas, le Conseil europen sest
fix pour objectif, ds lan 2000, de mettre lchange dinformations au
fondement de limposition des revenus de lpargne des non rsidents. Ceci a
permis ladoption en 2003 dune directive communautaire sur la fiscalit
de lpargne (dite directive Epargne). Cette directive pose comme principe
que les agents payeurs (ceux qui paient les intrts) sont tenus de dclarer
les intrts perus par les contribuables rsidant dans dautres tats membres.
Une priode de transition tait nanmoins prvue pour la Belgique, lAutriche
et le Luxembourg : ces trois pays ntaient alors pas encore prts changer
automatiquement des informations et ont obtenu dappliquer transitoirement
une retenue la source, qui est aujourdhui de 35 %. Pour des raisons dquit
concurrentielle, la directive de 2003 prvoit que cette priode transitoire
sachvera quand les cinq tats tiers concurrents (la Suisse, le Liechtenstein,
Andorre, Monaco ou Saint-Marin) garantiront lUE un change effectif
dinformations sur demande, conforme au standard de lOCDE : tous les tats
membres de lUE participeront donc lchange automatique
dinformations quand sera prise, lunanimit du Conseil, la dcision de
ngocier de telles conventions bilatrales avec ces cinq tats tiers.
Quelques annes ont suffi pour montrer que la directive Epargne
pouvait facilement tre contourne : en effet, dans ltat actuel du texte, les
personnes physiques peuvent chapper limposition en recourant des
entits ou constructions juridiques (de type trusts ou fondations) dont les
revenus ne sont pas imposs. Par ailleurs, lutilisation dinstruments financiers
innovants plutt que dun compte dpargne classique dans une banque peut
aussi permettre dchapper la directive Epargne qui ne couvre que les
versements directs dintrts.
Cest pourquoi la Commission europenne a propos en 2008 de
revoir la directive pargne pour tendre son champ dapplication et la
- 311 -
rendre ainsi vritablement efficace contre lvasion fiscale : la Commission
propose une approche par transparence obligeant loprateur conomique
tabli dans lUE appliquer la directive (change dinformations ou retenue
la source) au moment du paiement des intrts en faveur dune structure
intermdiaire non taxe et situe hors de lUE, comme si ce paiement tait
directement effectu au profit de la personne physique rsidant dans lUE qui
en est le bnficiaire effectif. Quand ces structures intermdiaires non
imposes sont tablies au sein de lUE, elles devront agir comme agents
payeurs la rception , cest--dire appliquer la directive (change
dinformations ou retenue la source) la rception de tout paiement
dintrts provenant dun quelconque oprateur conomique, o quil soit
tabli et indpendamment de la distribution relle de toute somme au profit
des bnficiaires effectifs qui sont des personnes physiques. En outre, la
Commission propose dtendre le champ dapplication de la directive,
notamment aux revenus provenant de tout fonds de placement, de titres
quivalents des crances ou de contrats dassurance-vie dont la performance
est lie des revenus provenant de crances.
Cela fait donc plus de trois ans que cette rvision est propose aux
tats membres de lUE. Mais le dossier est bloqu au Conseil : si la
Belgique a lev le secret bancaire depuis le 1
er
juillet 2011, deux tats, le
Luxembourg et lAutriche, persistent vouloir le maintenir. Ils estiment
quil serait inquitable de leur imposer lchange automatique dinformations
quand la Suisse et les autres pays tiers ne seraient contraints qu un change
sur demande, correspondant aux normes OCDE. Pour viter que la Suisse et
les autres pays tiers ne tirent profit de la rvision de la directive Epargne, ces
deux tats membres soulignent donc la ncessit dassurer un paralllisme
entre les dispositions de la directive Epargne rvise et la mise jour des
conventions fiscales entre lUE et la Suisse et les autres pays tiers.
b) Le double jeu de la Suisse, plus grand commun diviseur de lUE
La Suisse nest pas trangre au blocage des ngociations, mme
si elle ny participe pas directement, ntant pas membre de lUE.
Dune part, elle sert dalibi au Luxembourg et lAutriche : tant
que la Suisse garde son secret bancaire, le Luxembourg et lAutriche
invoquent lquit concurrentielle pour le garder aussi. Cest pourquoi ces
deux pays bloquent ladoption, par la Conseil, dun mandat de ngociation par
lequel le Conseil demanderait la Commission europenne de passer en son
nom un nouvel accord avec la Suisse, incluant une clause relative lchange
dinformations sur demande conforme aux standards internationaux : en effet,
mcaniquement, un tel accord mettrait fin la priode transitoire dont
bnficient le Luxembourg et lAutriche
1
. On peut relever nanmoins le
paradoxe que cache ce refus, puisque des conventions bilatrales
2
entre chacun

1
En vertu de larticle 10.2 de la directive.
2
Ainsi, la France a ratifi en octobre 2010 l'avenant la convention entre la France et la Suisse
en vue d'viter les doubles impositions en matire d'impts sur le revenu et sur la fortune signe
- 312 -
des vingt-sept tats membres et les cinq tats tiers en question intgrent
dsormais ce standard dchange de renseignements.
Dautre part, la Suisse contribue faire grandir la division entre les
tats membres de lUE : en effet, elle a approch chacun deux pour
finalement conclure dernirement avec trois dentre eux, lAllemagne, le
Royaume-Uni en octobre 2011 puis lAutriche en avril 2012, des accords
bilatraux, dits accords Rubik . Par ces accords, qui restent ratifier, la
Suisse garantit ltat partenaire dimposer les fonds non dclars que ses
ressortissants dtiennent en Suisse. En change, lanonymat des clients est
prserv. A lheure o les tats membres de lUE cherchent par tous moyens
rtablir ltat de leurs finances publiques, le systme de prlvement propos
par la Suisse se prsente comme une opportunit LItalie serait elle aussi
prte franchir le pas, qui lui permettrait ds 2013 dobtenir des rentres
budgtaires concernant le stock davoirs italiens en Suisse, en vitant la
longueur, lala et le cot des procdures de recherche, de contrle et de
recouvrement, et dengranger lavenir une recette annuelle sur les revenus de
lpargne, entendus plus largement dans les accords Rubik que dans la
directive Epargne. Dautres tats membres, dont la Grce, la Belgique et la
Sude, seraient en train dtudier des accords similaires.
Les accords Rubik signs avec lAllemagne et le Royaume-Uni
Ces accords concernent les personnes physiques rsidant dans ces deux pays et qui
sont titulaires dun compte ou dun dpt en Suisse ou bnficiaires effectifs des avoirs dtenus
par une socit de domicile, une socit dassurance ou une autre personne physique. Une
personne physique nest pas concerne par limposition pour les avoirs dtenus au sein de
groupement de personnes ou de patrimoines, de trusts ou de fondations, si le bnficiaire effectif
ne peut pas tre tabli de manire dfinitive
1
.
Ces accords rgularisent la fraude passe grce un prlvement forfaitaire libratoire
effectu par la Suisse sur tous les comptes dtenus par un rsident allemand ou britannique en
Suisse ( lexclusion des contenus des coffres-forts et des contrats dassurance-vie sans risque
vie). Cette imposition forfaitaire permet au contribuable de continuer bnficier de la
confidentialit sur ses avoirs dtenus en Suisse et teint toutes crances fiscales
2
pour ltat de
rsidence sur ce stock davoirs (dtenus dans des comptes ouverts avant le 31 dcembre 2010),
sauf pour les contribuables faisant lobjet dune investigation lors de lentre en vigueur de
laccord ou si les avoirs proviennent dactivits criminelles
3
. Le taux dimposition forfaitaire
variera entre 19 et 34 % pour le Royaume-Uni et entre 21 et 41 % pour lAllemagne, en fonction
de la dure de dtention des avoirs et de lvolution de leur montant depuis louverture du
compte. Cette imposition est tablie et prleve par les tablissements financiers, qualifis
dagents payeurs, ladministration fdrale suisse reversant ensuite lintgralit de son produit
ltat partenaire.

Paris le 9 septembre 1966 (et son protocole additionnel), modifie par l'avenant sign Paris
le 3 dcembre 1969 et par l'avenant sign Paris le 22 juillet 1997, sign Berne le 27 aot
2009.
1
Cas des trusts discrtionnaires pour lesquels le trustee a tous pouvoirs pour grer les biens et
rpartir les revenus entre bnficiaires.
2
Impositions sur les revenus comme sur le capital, y compris les droits de succession.
3
Incluant expressment la fraude fiscale dans laccord sign avec le Royaume-Uni.
- 313 -
Pour le futur, seuls les revenus de lpargne (intrts, mais aussi dividendes, OPCVM
assimils et plus-values de cession) feront lobjet dune taxation par une retenue la source
libratoire reconnue comme quivalente limposition domestique. Le calcul et le recouvrement
de cette retenue libratoire font intervenir les mmes intermdiaires (agents payeurs et
administration fdrale) que limpt forfaitaire sur le stock davoirs. Le taux de cette taxation est
fix, pour lAllemagne, au niveau de la retenue la source libratoire prvue en droit interne
allemand (26,375 %) et, pour le Royaume-Uni, un niveau
1
lgrement infrieur au taux
marginal dimposition pratiqu dans ce pays selon la catgorie de revenus concerne.
Les accords saccompagnent dune clause spcifique dchange de renseignements qui
permet aux autorits allemandes et britanniques de formuler, dans un premier temps,
respectivement 1300 demandes sur deux ans ou 500 demandes par an sans avoir mentionner
le nom de la banque, mais seulement lidentit du contribuable
2
, si toutefois la demande est
fonde sur des raisons plausibles correspondant un risque fiscal identifi dans le cadre
dune procdure de contrle. Nanmoins, cette clause restera sans effet pour les comptes ouverts
avant le 31 dcembre 2010, sils ont fait lobjet dune imposition forfaitaire puis de retenues la
source annuelles, considres comme libratoires, sauf en cas de changement de titulaire ou
dapport de capitaux depuis cette date. Le nombre de cas dans lesquels la Suisse sera tenue de
rpondre une demande de renseignements dans le cadre de ces accords sera donc limit. En
outre, les autorits helvtiques informeront le contribuable avant de communiquer toute
information leur tat de rsidence.
En contrepartie, le Royaume-Uni et lAllemagne se sont engags ne plus acqurir de
fichiers drobs des banques suisses.
Le fonctionnement de laccord est cautionn financirement par les banques et a
vocation tre contrl par ladministration suisse.
c) Le refus franais de cder la tentation Rubik
La France a pour linstant dclin la proposition suisse. En
application de larticle 11 de la loi de finances rectificative pour 2011
3
, le
Gouvernement a remis au Parlement, en fvrier 2012, un rapport prsentant les
avantages et inconvnients pour la France quil y aurait conclure un tel
accord : dune part, le Gouvernement estime que cet accord procurerait une
rentre budgtaire certes immdiate
4
mais alatoire. Le parlement
allemand ne sy est dailleurs pas tromp : le Bundesrat ne semble pas prt
ratifier laccord Rubik sign par le Gouvernement allemand Le Royaume-
Uni parat plus enclin entrer dans cette logique, ce qui ne laisse de
surprendre au regard des habitudes de dignit de cette nation et de la
connaissance quelle ne peut manquer davoir de lexistence sur le seul fichier
HSBC dont elle dispose de plus de 700 clients britanniques, soit un chiffre
suprieur au quota de demandes dchanges de renseignements concd par la
Confdration helvtique aux services de Sa Majest.

1
Entre 27 et 48 %.
2
Quota rvisable dici 2 ans pour lAllemagne (3 ans pour le Royaume-Uni).
3
Loi n 2011-1117 du 19 septembre 2011.
4
Dont le Gouvernement ne donne aucune valuation, se rfrant celle du rapporteur de la
commission des finances de lAssemble nationale, soit environ 1 milliard deuros du fait de la
rgularisation du stock et une rentre annuelle lgrement infrieure au titre de la retenue la
source.
- 314 -
Il nest pas exclu que certains contribuables transfrent leurs comptes
ailleurs dici lentre en vigueur de laccord ou recourent des structures
cran pour chapper lapplication de laccord. De surcrot, la diligence
avec laquelle les agents payeurs suisses appliqueront laccord reste incertaine
et son contrle par ladministration fdrale se fonde sur une mthode de
sondage qui est loin dapporter les garanties ncessaires. Par ailleurs, la
clause dchange de renseignements spcifique prvue par les accords Rubik
ne constitue pas une avance par rapport la convention fiscale franco-suisse
en vigueur depuis le 4 novembre 2010
1
. Enfin, la retenue la source et le
maintien de lanonymat sont un frein lindividualisation de limpt et, par
exemple, lapplication dun taux progressif et ne permettent pas dimposer le
patrimoine.
A titre illustratif, on peut remarquer le recul progressif des
versements effectus par le Luxembourg et lAutriche au titre du systme
transitoire de prlvement la source, en application de la directive
Epargne en vigueur :
(en euros)
Montants verss par le Luxembourg Montants verss par lAutriche
2009 17 315 445,70 1 082 776,99
2010 11 253 209,69 507 435,94
2011 8 963 073,89 393 772,89
Source : Reprsentation permanente de la France auprs de lUnion europenne.
Comment expliquer cette baisse continue des versements effectus au
titre de la retenue la source, alors mme que le taux de la retenue, fix
20 % en 2009 et 2010, a t relev 35 % au 1
er
juillet 2011 ? Sans doute cette
baisse atteste-t-elle des possibilits de contournement de la directive Epargne
en vigueur ; mais elle rvle aussi le caractre alatoire du produit dune
retenue la source sur les revenus des contribuables franais quand elle
est confie des pays voisins auxquels la France na aucun droit de
rclamer des informations ou des explications sur les montants verss.
Dautre part, le Gouvernement souligne dans son rapport au
Parlement quun accord de type Rubik semble peu compatible avec nos
principes rpublicains et avec nos engagements, tant europens
quinternationaux, dont on doit au demeurant relever quils sont
galement ceux de nos partenaires europens. Au niveau europen, M.

1
La nouvelle rdaction permet la France dobtenir des renseignements de la part des autorits
suisses sans limitation quant la nature des impts, des personnes et des renseignements viss
par la demande. Elle ne permet plus la Suisse dinvoquer le secret bancaire pour refuser de
transmettre des informations. De surcrot, elle nexige la communication du nom de
ltablissement bancaire tiers dtenteur prsum que dans la mesure o il est connu.
- 315 -
Algirdas Semeta, commissaire en charge de la fiscalit, dont votre rapporteur a
rencontr le cabinet, a estim, dans un courrier adress le 5 mars 2012 la
prsidence danoise du Conseil de lUE, que les tats membres taient certes
libres de ngocier des accords internationaux mais que de tels accords ne
sauraient empiter sur des domaines o une action commune de lUE a t
entreprise ou, mme, est envisage : la Commission europenne dfend ainsi
la ncessit dune approche coordonne entre les tats membres de lUE
sur la fiscalit de lpargne.
De surcrot, un accord de type Rubik peut sinterprter comme
une forme damnistie : en librant le contribuable concern de toute
obligation fiscale, pnalit ou poursuite tout en prservant son anonymat, il
empche en effet didentifier les rsidents dtenant des comptes ltranger
non dclars et de rgulariser leur situation. La politique de la France est de
lutter contre la fraude et lvasion fiscales par le renforcement continu des
dispositifs du contrle : identification de virements vers ltranger effectus
par les rsidents franais grce lexercice du droit de communication auprs
des banques, cration du fichier EVAFISC recensant des informations laissant
prsumer la dtention de comptes ltranger, analyse des transactions
ralises en France au moyen de cartes de crdits trangres En outre, la
France privilgie une action consistant favoriser la rgularisation en France
des avoirs expatris frauduleusement. Votre rapporteur reviendra ci-dessous
sur le bilan de la cellule de rgularisation mise en place en 2009 par le
Ministre des finances.
Comme la France le dfend depuis plusieurs annes au sein du G20,
la transparence est assurment la seule manire de lutter efficacement et
durablement contre lvasion fiscale. Il est donc fondamental de consacrer le
modle de lchange automatique dinformations, dj lchelle de lUE,
mme si la Suisse essaye de remettre en cause ce modle en faisant valoir que
la retenue la source est un modle durablement quivalent. LUE sera
ensuite plus forte pour le promouvoir lchelle mondiale en soutenant
laction du G20 et de lOCDE en faveur de la transparence fiscale.
Dj, les tats-Unis dAmrique exercent une pression en ce
sens : ds le 1
er
janvier 2014, leur lgislation FATCA (US Foreign Account
Tax Compliance Act) promulgue le 18 mars 2010 obligera les
tablissements financiers du monde entier dclarer aux tats-Unis les
comptes des ressortissants amricains de par le monde. Pour effectuer une
telle transmission, ltablissement financier devra obtenir laccord du client
concern ; un client ne donnant pas son accord sera rput non dispos
cooprer. En pareil cas, ltablissement financier devra procder une retenue
fiscale gale 30 % du montant de tous les paiements en provenance des
tats-Unis. Il est probable que les tablissements financiers ne sacquittant pas
de ces obligations se trouvent terme exclus du plus grand march financier
du monde, le march amricain.
Cette obligation de dclaration des comptes amricains risque de se
heurter certaines limites lgales et contractuelles qui protgent le secret
- 316 -
bancaire en Suisse, consacr par la loi fdrale en 1934
1
. La Suisse a donc
entrepris de ngocier un accord-cadre avec les tats-Unis pour faciliter la
mise en uvre du FATCA. Dans leur dclaration commune du 21 juin 2012
concernant ce futur accord-cadre, les tats-Unis et la Suisse sont convenus
dorganiser une dclaration aux autorits fiscales amricaines, par les banques
suisses, des comptes dont les titulaires sont des Amricains mais sous rserve
de plusieurs assouplissements :
- certains tablissement suisses seront exempts de FATCA, tels les
institutions ou fonds de prvoyance, dautres y seront rputs conformes
comme certains petits tablissements ayant une activit locale ;
- les tats-Unis renoncent la retenue la source prvue par le
FATCA au bnfice du fisc amricain pour tout paiement en provenance des
tats-Unis sur les comptes suisses des clients amricains non cooprants ;
- les tablissements suisses ne seront pas tenus de fermer le compte
dun titulaire qui ne coopre pas ni dindiquer nommment son identit mais
seulement de transmettre le nombre de ces comptes et leur montant total et de
rpondre rapidement aux demandes groupes dassistance administrative
manant de lautorit fiscale amricaine sur ces comptes.
Contrairement au modle de mise en uvre dont sont convenus
avec les tats-Unis cinq grands tats de lUE (Allemagne, France, Italie,
Espagne et Royaume-Uni), les donnes ne seront donc pas changes par le
biais dune base de donnes centrale de ltat, mais fournies directement aux
autorits fiscales amricaines par les tablissements financiers. Si certains des
assouplissements ngocis par la Suisse pour la mise en uvre de FATCA ont
galement t consentis aux cinq tats de lUE, votre rapporteur relve que la
Suisse sest employe, avec succs, protger autant que possible
lidentit des contribuables peu coopratifs et conforter le principe de
lchange dinformations sur demande
Cest dans ce contexte que la prsidence danoise de lUE a dcid
de faire remonter le blocage de la rvision de la directive Epargne au
niveau des chefs dtat au Conseil europen des 28 et 29 juin 2012, dans
lespoir que les vingt-sept tats membres fassent pression sur les deux
rfractaires. Comment comprendre en effet que le Luxembourg, pays
fondateur de la Communaut europenne, empche lchange dinformations
entre banques europennes ? Dautant que son premier ministre, M. Jean-
Claude Juncker, prside lEurogroupe et prne la saine gestion des finances
publiques
Hlas, lordre du jour trs charg de ce Conseil europen na pas
permis de dbloquer ce dossier. Celui-ci risque de rester en plan pour au
moins un an, les deux prsidences chypriote et irlandaise nayant pas intrt
donner une acclration la construction dun ordre fiscal europen

1
Dont larticle 47 prvoit des peines pnales pour tout employ de banque suisse qui
transmettrait des informations sur la clientle sans y tre autoris.
- 317 -
2. En matire de fiscalit des socits : les obstacles une
concurrence fiscale loyale
En matire dimpt sur les socits, loptimisation fiscale que
pratiquent les socits au sein de lUE et hors de lUE constitue une menace
sur les recettes fiscales des tats membres, particulirement pour la France.
Puisque lexercice de la souverainet nationale en matire fiscale
conjugue aux quatre liberts internes lUE lempche denvisager la fin
de toute concurrence fiscale au sein de lUE, votre rapporteur tient
souligner lintrt de plusieurs dmarches inities en rponse la crise
mais non encore abouties.
a) Le projet dassiette commune pour les socits en panne : un enjeu
pour la France, un dispositif rpondant dans son esprit la
problmatique de lvasion fiscale internationale
Cest notamment pour favoriser la transparence fiscale et
dcourager lvasion ou le tourisme fiscal
1
que la Commission europenne
a initi une dmarche visant harmoniser dans un premier temps
lassiette de limpt sur les socits, pralable tout effort de
rapprochement des taux de cet impt qui restent de comptence nationale :
se fondant sur le travail prparatoire du groupe mis en place ds 2004, elle a
propos en mars 2011 une directive du conseil sur une assiette commune et
consolide pour limpt sur les socits (ACCIS), qui vise tablir un
systme commun de calcul de lassiette de limpt sur les socits, qui
existerait en parallle des systmes nationaux des tats membres et serait
optionnel
2
, et autoriser la consolidation des profits et pertes des groupes
ayant opt pour ce systme. La mesure propose tablit donc un ensemble
harmonis de rgles pour calculer le rsultat individuel imposable de chaque
entreprise ou filiale dans lensemble de lUE. Elle permet celles-ci de
consolider ces rsultats et de les prsenter dans une dclaration fiscale unique
introduire auprs dune seule autorit fiscale (guichet unique), supprimant
ainsi les prix de transfert et les cas de double impositi