Documento de Trabajo N 2

Economa del Conocimiento, Innovacin y Polticas Pblicas en la Argentina

Guillermo Rozenwurcel Gabriel Bezchinsky

Centro de iDeAS UNSAM Buenos Aires, Octubre de 2007

Trabajo a publicarse como captulo del libro Manual para una Argentina posible. Conocimiento, innovacin y desarrollo, UNSAM Edita, en prensa. 1

Introduccin Las economas desarrolladas y muchas de las denominadas economas emergentes asignan un lugar central al proceso de innovacin y a las polticas destinadas a promoverlo. El xito de los pases del sudeste asitico y otras economas de desarrollo reciente tambin se sustenta en estrategias donde los esfuerzos de innovacin desempean un papel crucial. La posibilidad de crecer rpidamente y elevar de manera significativa los niveles del PBI per cpita muestra un vnculo directo con el gasto que realizan los pases en investigacin y desarrollo medido como porcentaje del producto (una buena proxy de la importancia de las actividades de innovacin en el proceso econmico). As lo demuestran Lederman y Maloney (2002) para pases como Israel, Finlandia, Corea o la India, entre otros.

5.0 4.5 4.0 3.5 3.0

Israel Finlandia

I+D/PBI

2.5 2.0

Corea
1.5 1.0 0.5 0.0 4 5 6 7 Mexico 8 9 Costa Rica

China India Argentina

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Fuente : Ledermaann y Maloney ,

Log PBI per Capita

Considerando las ltimas dos dcadas del siglo pasado, Guinet (2004), por su parte, seala que los pases que exhiben una mayor tasa de crecimiento de la productividad total de los factores presentan una serie de rasgos comunes. En primer lugar, se trata de pases con buenos fundamentos macroeconmicos y economas muy abiertas. En segundo lugar, muestran una alta tasa de inversin en educacin, tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs) e I+D, y una elevada participacin del sector privado en el financiamiento de la I+D. En tercer lugar, tienen una base de innovadores crecientemente diversificada, con un rol importante de las pequeas y medianas empresas, as como vnculos estrechos entre la investigacin cientfica y la industria, y entre los distintos agentes del sistema de innovacin. 2

Finalmente, sus sistemas financieros son proclives a financiar las actividades innovativas. El hecho de que muchos de esos pases son economas pequeas pone de manifiesto que el tamao no es un factor limitativo en este plano. Si bien existen distintas acepciones de lo que ha dado en llamarse en los ltimos aos economa del conocimiento1 (algunas muy sesgadas hacia el rol que juegan en la economa las TICs), aqu la entendemos como una fase de desarrollo del sistema econmico en la que la generacin y difusin de conocimientos y su incorporacin al proceso econmico a travs de la innovacin han pasado a jugar un papel central en la competitividad de las economas (nacionales, regionales y locales) y de las empresas. En particular, analizaremos cmo se presentan esas condiciones de generacin, difusin e incorporacin de conocimientos en la Argentina, qu polticas existen actualmente en este rea, y qu recomendaciones se podran realizar con el objetivo de mejorarlas, de modo que el pas pueda insertarse de manera virtuosa en la economa del conocimiento. En la primera parte de este trabajo se presenta el marco conceptual que vincula conocimiento, innovacin y crecimiento econmico, partiendo de una resea histrica sobre la evolucin del pensamiento econmico sobre el tema, y llegando a la visin actual, que incorpora una mirada institucional y sistmica. En la segunda parte se presentan y discuten los rasgos centrales de las polticas de innovacin, segn se plantean en los pases desarrollados y en muchos pases en desarrollo con el objetivo de mejorar la competitividad de la economa y la insercin de esos pases en la economa del conocimiento. A continuacin se discute el caso de la Argentina, su situacin actual y sus perspectivas en trminos de la economa del conocimiento, considerando el fuerte peso de los recursos naturales en su estructura productiva y en la composicin de sus exportaciones; la situacin del pas en una comparacin internacional tomando en cuenta algunas variables indicativas del grado de desarrollo de la economa del conocimiento; y las caractersticas del sistema nacional de innovacin y de las polticas de innovacin implementadas en los ltimos aos. Finalmente se plantean algunas conclusiones y recomendaciones en trminos de polticas pblicas. 1. Conocimiento e innovacin: marco conceptual La relacin entre innovacin y crecimiento econmico tiene una larga historia en el pensamiento econmico, si bien en los ltimos aos ha cobrado una creciente importancia. 1.1. Teoras explicativas de la relacin entre innovacin y crecimiento

Ver Schweinheim (2007)

Sin pretender realizar un anlisis exhaustivo de la historia del pensamiento sobre la relacin entre innovacin y crecimiento econmico, se researn aqu brevemente algunas de las principales corrientes tericas que han intentado explicar esa relacin2, como un antecedente para los enfoques actuales que subyacen a los anlisis y a las recomendaciones de poltica en este rea. La visin de la teora macroeconmica convencional considera a la tecnologa como un dato, como algo totalmente exgeno al sistema econmico. Si bien reconoce que la innovacin tecnolgica tiene la capacidad de producir mejoras en la productividad (y eventualmente generar desempleo en algunos sectores), considera que se trata simplemente de un desequilibrio temporal del sistema, que los propios mecanismos de mercado tienden a corregir a travs de reduccin de precios y salarios en otros sectores, que vuelven a llevar el sistema al pleno empleo, su situacin de equilibrio. Si bien se trata de una versin sumamente simplificada de las teoras del equilibrio general, que tiene algunas formulaciones mucho ms complejas y sofisticadas, permite ver cmo la tecnologa es concebida como un dato externo al sistema. En la dcada del 50, Solow introdujo explcitamente el cambio tcnico como factor relevante para el crecimiento econmico, sosteniendo que el crecimiento de la produccin est determinado por la suma ponderada del crecimiento de los factores (capital y trabajo) y por el cambio tcnico. A mayor cambio tcnico mayor crecimiento del producto. Sin embargo, nos encontramos todava dentro del paradigma neoclsico de pleno empleo; la innovacin de producto no existe; la dimensin organizacional del cambio tcnico queda subsumida dentro del concepto de funcin de produccin, y no hay lugar para los aspectos institucionales. El cambio tcnico, si bien determina la dinmica del sistema, sigue siendo exgeno. El concepto que se deba explicar era el incremento de la productividad total de los factores, que es el promedio ponderado de los incrementos en la productividad de cada uno de los factores. Diversos estudios empricos demostraron que las tasas de crecimiento de los factores (capital y trabajo) no explicaban demasiado sobre el crecimiento del producto, lo que dio lugar a distintos esfuerzos por complejizar el anlisis del factor cambio tcnico. Se introdujeron explicaciones vinculadas con la estructura y calidad de los factores, con nuevos factores (como la educacin, la regulacin estatal, etc.), pero las explicaciones an eran insuficientes y no permitan entender el proceso que lleva a la innovacin. La llamada Nueva teora del crecimiento (New growth theory, con Romer como uno de sus principales exponentes) intent avanzar en la explicacin, considerando que la acumulacin de capital da lugar al cambio tecnolgico, que es concebido entonces como un subproducto de la actividad econmica. El aprendizaje derivado de las actividades de inversin de la empresa no puede
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Esta seccin se basa en Gregersen y Johnson (1997)

ser apropiado por ella, sino que se producen economas externas que benefician a todo el sistema econmico y hacen que se incremente la productividad de todas las firmas. En una versin ms reciente, el cambio tcnico se ha endogeneizado al modelo, considerando que existe un sector que es el que produce nuevas tecnologas para el resto de la economa. La innovacin pasa a ser una conducta racional de las empresas para maximizar sus beneficios. A diferencia del modelo previo, existe un grado de apropiacin privada de los efectos derrame, debido a que no existe competencia perfecta y a que la tecnologa no se difunde instantneamente en toda la economa. De esta manera, el crecimiento del producto est relacionado directamente con la inversin en nueva tecnologa (fundamentalmente en la forma de I+D) y con el grado de apropiabilidad de esas tecnologas. Si bien esta explicacin signific un avance importante respecto del estado previo de conceptualizacin de la relacin entre innovacin y crecimiento, segua mostrando sus falencias: qu tipos de conocimiento son ms relevantes?, qu diferencia al sector productor de nuevas tecnologas del resto de la economa?, qu explica la diferencia entre pases y entre distintos perodos de tiempo?. En un intento por responder algunos de estos interrogantes, la teora del catching-up (Abramovitz, entre otros) sostuvo que los pases retrasados tienen la posibilidad de cerrar la brecha respecto de los lderes tecnolgicos a partir de la utilizacin de su capacidad social. Esta capacidad social est vinculada con la educacin, la competencia tcnica, las instituciones que promueven el crecimiento empresarial y el rgimen de incentivos en general. Esta explicacin signific un avance, con la introduccin de los aspectos institucionales. Si bien las primeras formulaciones de esta teora fundamentaban la posibilidad de los pases de cerrar la brecha en su capacidad de imitar a los pases lderes, versiones posteriores incluyeron otras dimensiones de la innovacin: tcnica, organizacional, institucional. Debido al hecho de que en esta teora, la capacidad de cerrar la brecha es dependiente del contexto, est abierta la posibilidad de que se produzcan diferencias entre pases, entre sectores y entre perodos histricos. La innovacin se convierte en un factor mucho ms vasto que el simple cambio tcnico, y las polticas que los pases deberan implementar para poder cerrar la brecha incluyen aspectos como la poltica educativa, la mejora en las capacidades de las empresas, cambios institucionales y regulatorios, entre otros. Si bien la teora del catching up tuvo el mrito de colocar el proceso de cambio tcnico en su contexto histrico e institucional, el paso siguiente fue considerarlo como un proceso evolutivo, en el que el conocimiento (y en particular el conocimiento cientfico y el tecnolgico) evolucionan por un mecanismo de prueba y error, y donde los senderos previos van condicionando los desarrollos posteriores. 5

Dentro de esta la innovacin organizacional crecimiento en (Kuznets).

lnea interpretativa, la introduccin de la diversidad a travs de (en productos y en procesos, radical e incremental, e institucional) es uno de los factores que aseguran el el largo plazo, evitando el estancamiento de las economas

Un factor clave dentro de la teora evolutiva es el institucional (North). En efecto, el marco institucional (entendido, segn la definicin de Edquist y Johnson, como conjunto de hbitos, rutinas, practicas y reglas comunes que regulan las interacciones entre individuos y grupos) tambin evoluciona y conforma el ambiente para el proceso de seleccin tecnolgica de los agentes y de transmisin inter-temporal del conocimiento. Dentro de esta lnea, se ha enfatizado en la necesidad de la co-evolucin de la tecnologa, de la organizacin empresarial y del marco institucional (Chandler, Nelson). La idea de co-evolucin llev a su vez al concepto de paradigmas tecnoeconmicos (Freeman, Perez, Boulding), que indican un cambio radical en la organizacin tecnolgica e institucional de la economa, cambiando las bases del crecimiento econmico en una sociedad e inaugurando ondas largas de desarrollo. En cada etapa es posible identificar un factor clave que, a partir de una demanda elstica y de precios decrecientes, afecta profundamente todo el proceso econmico. No se trata slo de tecnologas, sino de constelaciones de tecnologas y de marcos institucionales que dan forma al modelo de crecimiento y se denominan paradigmas tecno-econmicos. Estos paradigmas introducen sesgos en los procesos de innovacin, tanto a nivel tcnico como organizacional, y aparecen crecientemente embebidos en los bienes de capital, en las prcticas y hasta en las formas de pensar y actuar de los agentes. Este anlisis enfatiza en el concepto de co-evolucin del cambio tcnico, organizacional e institucional y en las caractersticas histricamente determinadas del proceso de crecimiento de las distintas economas. Desde el punto de vista de las polticas, se enfatiza en la necesidad de promover y facilitar la ms amplia difusin de las tecnologas clave en los distintos perodos. La co-evolucin implica que el interjuego de distintos subsistemas (cientfico, tecnolgico, econmico, poltico y cultural) juega un rol clave en el proceso de crecimiento (Freeman). Puede haber, y de hecho los hay en muchos casos, desacoples y descoordinaciones entre estos subsistemas, lo que lleva a retardar e incluso a impedir el proceso de crecimiento. Freeman otorga una gran importancia al aprendizaje en este proceso, y concluye que, dada esa importancia y la tendencia de las sociedades a institucionalizar el proceso de aprendizaje, las teoras del crecimiento econmico deben incorporar una teora del aprendizaje, y las polticas para promover el crecimiento deben apoyar el desarrollo de diferentes tipos de conocimiento en distintos subsectores de la economa y de la sociedad. 6

1.2. La mirada actual Como se ha mostrado en la seccin anterior, el pensamiento econmico ha evolucionado hasta llegar a concebir al cambio tecnolgico como un proceso complejo que involucra mltiples actores. En particular, existe abundante evidencia de que las propias empresas en su accionar tambin aprenden y generan conocimiento. De hecho, la empresa es un sistema dinmico en el que la creacin de conocimiento es permanente. La creacin y utilizacin del conocimiento constituye uno de los factores clave en el proceso de innovacin y de generacin de ventajas competitivas. En este sentido, ms que la eficiencia de corto plazo en la asignacin de los recursos, es la habilidad de las empresas (as como la de las regiones y pases) de aprender, cambiar y adaptarse lo que determina su desempeo en el largo plazo. La competitividad de las empresas est determinada cada vez menos por reducciones de costos, y ms por la generacin de rentas diferenciales a travs de la innovacin en los procesos, el desarrollo de nuevos productos y el acceso a nuevos mercados (Maskel y Malberg, 1995). Ahora bien, existen distintos tipos de conocimiento. Algunos tipos de conocimiento slo se generan a travs de la experiencia, y su codificacin y transmisin puede ser difcil o, en oportunidades, prcticamente imposible. Ese conocimiento permanece como conocimiento tcito dentro de la empresa u organizacin donde se genera. Aquel que resulta ms fcilmente codificable puede transarse a travs del mercado o tornarse accesible a travs de otros mecanismos, independientemente de las distancias. Pero es principalmente el conocimiento tcito el que sustenta la ventaja competitiva especfica de los diferentes agentes (Lundvall, 1992). Todo proceso econmico se desarrolla en una cierta estructura social, y la mayor parte del conocimiento se crea y se reproduce a travs de la interaccin en redes sociales. El proceso de aprendizaje es bsicamente interactivo y generalmente caracterizado por la incertidumbre. La mayor parte del nuevo conocimiento est relacionado con la resolucin de problemas sobre la base del ensayo y error, y en general se alcanza en forma incremental. Esto difiere fundamentalmente de lo que ms o menos implcitamente plantea el enfoque convencional, que postula que todo el conocimiento existe en forma codificada y que agentes plenamente racionales, en base a informacin completa, pueden adquirirlo en el mercado listo para ser aplicado. As, la difusin tecnolgica requiere de la codificacin y formalizacin de nuevos conocimientos, en tanto que la innovacin se nutre de la transformacin de conocimientos mediante la prctica de las empresas. El proceso de innovacin va ms all de la existencia de laboratorios de I+D, para incorporar otros procesos de gran importancia, como la transformacin del conocimiento codificado en conocimiento tcito (internalizacin), la transmisin de conocimiento tcito de una empresa al resto del sistema (socializacin), la transformacin de conocimiento tcito en codificado (externalizacin) y el 7

traspaso entre agentes de conocimiento codificado (transferencia) (Nonaka y Takeuchi 1995). De acuerdo con este enfoque, la intensidad que alcanza el proceso innovativo depende de la forma en que el conocimiento se genera, circula, es absorbido y se adapta a las necesidades especificas de los agentes econmicos. El conocimiento especialmente el tcito y el especializado es ms que simple informacin, y su circulacin adquiere una importancia clave, lo que requiere poner foco en las articulaciones existentes entre los agentes. Esto significa que la efectividad del sistema de innovacin depende del grado de conexin existente entre los agentes y de su capacidad para absorber informacin y conocimientos, lo que otorga una nueva relevancia a los sistemas locales, los clusters de empresas, la formacin de recursos humanos calificados y la organizacin del proceso de trabajo como elementos complementarios a los mecanismos de mercado, que facilitan el desarrollo y los flujos de conocimientos no codificados (Yoguel, 2003). Un aspecto crtico es el del lenguaje y la confianza entre los actores. Es necesario que exista una funcin de traduccin, que puede ser realizada por agentes especializados (por ejemplo los as llamados consejeros tecnolgicos), o por otros medios, como por ejemplo las acciones de las propias empresas privadas al actuar en red. La efectividad de los mecanismos de traduccin depende del grado de desarrollo y de la heterogeneidad de los lenguajes, as como de las capacidades de los propios agentes para establecer redes. Esta funcin de traduccin es especialmente crtica en el terreno de la innovacin tecnolgica. 1.3. Un enfoque sistmico de la innovacin Desde fines de los 80 se ha comenzado a hablar de sistema de innovacin como una categora que permiti retomar el anlisis de los procesos de innovacin desde una perspectiva que partiera del reconocimiento del rol central del conocimiento y del aprendizaje como procesos interactivos que ocurren en redes sociales e institucionales complejas, lejos de la concepcin lineal del proceso de innovacin. Existen distintas definiciones de qu es un sistema de innovacin. Aqu tomaremos la de Gregersen y Johnson, que lo caracterizan como un conjunto de actores (firmas, organizaciones, agencias gubernamentales) que interactan de manera que inciden en el resultado innovativo de la economa como un todo. Este conjunto est afectado por la infraestructura de conocimiento, por el patrn de especializacin, por la estructura de la demanda, por la estructura institucional y por las polticas pblicas (Gregersen y Johnson, 1997). Estos, sin embargo, no son factores explicativos independientes, sino que se influyen mutuamente, de manera que un sistema de innovacin que funcione de manera virtuosa requiere de una adecuada de co-evolucin de los actores y de los distintos factores mencionados. Por lo tanto, el anlisis de un sistema de innovacin involucra tanto el estudio de los actores y de los factores, de sus 8

caractersticas y sus interacciones, como de los mecanismos que facilitan u obstaculizan la necesaria co-evolucin de los mismos. Algunos autores sostienen que es en los mbitos locales donde se genera y reproduce buena parte del conocimiento que sustenta los procesos de innovacin y la capacidad competitiva de empresas y sectores3. Es all donde reside la mayora del conocimiento tcito, el ms vinculado con las relaciones personales y sociales y con la cultura compartida, como se mencion anteriormente. A partir de esta concepcin se ha desarrollado una visin de los sistemas de innovacin que coloca el nfasis en el mbito local como un mbito privilegiado de generacin de conocimiento y de procesos de innovacin. Sin embargo, se debe tener en cuenta tambin el hecho de que, paralelamente, el conocimiento ha adquirido una dimensin cada vez ms global. Esto se verifica en diversos fenmenos, como por ejemplo en el desarrollo de verdaderos mercados internacionales de conocimiento para muchas tecnologas, o en el hecho de que grandes proyectos de I+D (sean de grandes corporaciones o regidos por mecanismos institucionales) son verdaderamente globales en trminos de su alcance, de su ejecucin, de los recursos involucrados, etc. Otras manifestaciones de esto son la creciente movilidad de la mano de obra altamente calificada, o la integracin de los sistemas nacionales de innovacin (por ejemplo, en la Unin Europea). Esta caracterstica hace que cada vez sea ms relevante tener en cuenta en el anlisis de los sistemas de innovacin a las relaciones externas. En efecto, a diferencia del excesivo nfasis en las interrelaciones al interior del sistema de innovacin que era caracterstico, por ejemplo, en los anlisis originales de los distritos industriales italianos, actualmente se pone mayor nfasis en las vinculaciones externas que el sistema establece, y an ms en las que es capaz de establecer y recrear4, en la forma en que logra internalizar los fenmenos globales (la integracin en las redes de las empresas transnacionales), etc. 1.4. Mercado e instituciones en el proceso de innovacin As, la creacin de ventajas competitivas dinmicas involucra tanto la generacin, difusin, transferencia y adaptacin de conocimientos codificados y tcitos, como el desarrollo de nuevas formas de vinculacin entre actores, particularmente entre las empresas privadas. En un proceso de esta naturaleza, la influencia de las instituciones -entendidas como conjuntos de hbitos comunes, rutinas, prcticas establecidas, reglas o leyes, que regulan las relaciones y la interaccin entre individuos, grupos y
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Ver, por ejemplo, Boscherini y Poma (2000) Idem.

organizaciones (Edquist y Johnson, 1997)- sobre la innovacin es evidente, ya que las instituciones afectan la creacin, almacenamiento, distribucin, uso y destruccin de conocimiento porque modelan las visiones, las interacciones y las decisiones de los agentes econmicos; ellas modelan el proceso de creacin y seleccin en relacin con el cambio tcnico y organizacional (Gregersen y Johnson, 1997). Una de las instituciones centrales del sistema econmico capitalista es el mercado. Un adecuado funcionamiento del mecanismo de mercado puede contribuir al desarrollo de procesos de aprendizaje y de generacin de conocimientos, y debe ser promovido y fortalecido en la medida en que contribuya efectivamente a este objetivo a travs de una asignacin eficiente de los recursos. Sin embargo, es sabido que por s solos los mercados no siempre cumplen adecuadamente con su funcin de asignar eficientemente los recursos. En particular, es muy difcil (si no imposible) que las seales de mercado aseguren una provisin suficiente de conocimientos consistente con los recursos disponibles y las preferencias sociales. De hecho, en muchos casos ni siquiera existen mercados para ciertos tipos de conocimiento. Cuando el conocimiento est embebido en artefactos (como equipos o bienes de capital, por ejemplo), cuando est contenido en servicios tecnolgicos, o cuando est corporizado en patentes, puede hablarse de mercados. Pero buena parte del conocimiento, particularmente el que hemos caracterizado como conocimiento tcito es difcil o imposible de transmitir, y por lo tanto, no es posible concebir a ese conocimiento como bien o servicio intercambiable ni hablar de un mercado para ese conocimiento. An en los casos en que el conocimiento sea registrable (patentable o susceptible de la proteccin de derechos de autor), existe una fuerte controversia en torno a cul es el lmite entre la proteccin de los derechos de propiedad intelectual y la proteccin del dominio pblico (al respecto ver, por ejemplo Cohen, 20055). Adems, incluso en el campo de las actividades amparadas o susceptibles de serlo a travs de mecanismos de proteccin de derechos de propiedad intelectual, como por ejemplo en las actividades formales de investigacin y desarrollo (I+D), la oferta generada por los mecanismos de mercado est afectada por una serie de limitaciones (mal llamadas fallas) inherentes a dichos mecanismos, entre las que cabe destacar: 1) la presencia de rendimientos crecientes a escala y elevados costos fijos (tanto en materia de capital fsico como de recursos humanos) en las actividades de I+D, 2) las
Un caso interesante y de gran actualidad es el de la patentabilidad del software, que ha desatado un acalorado debate en la Unin Europea. Finalmente, el Parlamento europeo ha rechazado la posibilidad de que el software sea patentable, considerando que los derechos de autor representan una proteccin suficiente para los desarrollos de software, y que el otorgamiento de patentes podra legitimar monopolios que atenten contra la innovacin y la creatividad en este campo.
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externalidades generadas por tales actividades, 3) la naturaleza de bien pblico de muchos de sus resultados y, 4) la existencia de complementariedades que, a nivel macro, suscitan mltiples problemas de coordinacin. Esto hace que la asignacin de recursos a las actividades de I+D y de innovacin en general tienda a ser insuficiente desde el punto de vista de la rentabilidad social y de los procesos de aprendizaje, dado que el mercado no genera todos los incentivos necesarios. En mercados como los de servicios tecnolgicos tambin existen fallas, como la insuficiente explicitacin y especificacin de la demanda, la dificultad de lograr niveles tcnicos y de calidad mnimos por parte de la oferta y, lo que es crucial, la facilitacin de las conexiones entre demanda y oferta (como los mecanismos de traduccin anteriormente mencionados). La existencia de estas fallas justifica la necesidad de la poltica pblica con dos objetivos centrales: por un lado, corregir o compensar las limitaciones de mercado, y por otro, desarrollar mecanismos complementarios que faciliten y hagan posible una mejor operacin de los mercados. La eliminacin o correccin de las fallas de mercado puede implicar cambios en aspectos regulatorios, institucionales, etc., incluyendo el impulso a la creacin y el fortalecimiento de nuevos mercados cuando estos presenten debilidades para su desarrollo inicial y se revelen como mecanismos adecuados para superar las limitaciones de mercados existentes, como as tambin una adecuada y oportuna intervencin proactiva del Estado. Por ejemplo, el desarrollo del sector de high tech en el Silicon Valley se debi en buena medida a la existencia y al funcionamiento de algunos mecanismos de mercado y un entramado de instituciones, de polticas pblicas y de incentivos adecuados, como lo sealan Cohen y Fields (1998)6. Otro ejemplo es el desarrollo de la industria de Internet, que se vio fuertemente impulsada por la poltica que aplic la FCC (Comisin Federal de Comunicaciones de Estados Unidos) durante un perodo de 30 aos, orientada explcitamente a promover la competencia y la innovacin a travs de la exigencia de mantener la infraestructura de redes abierta, lo que facilit el acceso masivo a costos razonables, como destacan Bar et al. (2000). Sin una poltica de este tipo, sealan los autores, ese desarrollo seguramente no hubiera sido tan rpido y vigoroso y no hubiera dado lugar a una serie de innovaciones complementarias.

Estos autores discuten la tesis de Putnam sobre el desarrollo del norte de Italia, segn la cual la cooperacin basada en la confianza, que a su vez se sustenta en lazos sociales densos y complejos, sera uno de los factores explicativos de ese desarrollo, y sostienen que en el caso del Silicon Valley fueron mucho ms importantes otros factores, como por ejemplo una poltica muy liberal en cuanto a la propiedad intelectual de las patentes generadas en laboratorios de las universidades (particularmente de Stanford, Berkeley y San Francisco), o la poltica de compras pblicas del complejo militar norteamericano orientada hacia el desarrollo de nuevas tecnologas.

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En cuanto al desarrollo de mecanismos complementarios, los mismos actan por fuera del mercado, pero debieran operar favoreciendo su funcionamiento. Por ejemplo, numerosos estudios demuestran que una adecuada combinacin de mecanismos de cooperacin y de competencia en mbitos locales o sectoriales puede ser un poderoso motor de la innovacin y de la competitividad de las empresas. Las fallas sistmicas son igualmente relevantes, en particular para economas en desarrollo. Entre ellas pueden mencionarse, por ejemplo: la ausencia de una cultura emprendedora (que puede reconocer races educativas, institucionales, etc.); o la carencia de capacidades de Investigacin y Desarrollo, derivada entre otras causas de la falta de inversin pblica y privada, del fenmeno del brain drain (que significa para estos pases una sangra en materia econmica, social y cultural) o de las debilidades del sistema de educacin superior (por ejemplo el bajo nmero de graduados adecuadamente calificados). La existencia de estas fallas tambin justifica la necesidad de intervencin pblica con el objetivo de reducirlas o eliminarlas. Tomando a ttulo de ejemplo el caso del brain drain, diversos pases como India, China, Escocia, Armenia, entre otros, han adoptado diversas estrategias (ms o menos explcitas) para transformarlo en lo que se ha dado en llamar brain gain, apoyando el desarrollo y fortalecimiento de redes de cientficos, profesionales y empresarios que residen en el exterior con instituciones y empresas del pas, de modo de generar nexos con fuentes de generacin de conocimiento ms avanzadas, redes de contactos, oportunidades de negocios, etc. 2. Rasgos distintivos de las polticas de innovacin El objetivo de la poltica de innovacin es promover la generacin, desarrollo, transferencia y difusin de nuevas tecnologas y principios organizativos capaces de traducirse en mejoras de la capacidad competitiva tanto de las empresas individuales como del entramado productivo considerado sistmicamente. Este tipo de polticas tienen como uno de sus destinatarios principales a las pequeas y medianas empresas, que generalmente no cuentan con la informacin y los conocimientos, el personal tcnico suficiente, el financiamiento y los dems recursos necesarios para encarar individualmente las acciones que requerira un proceso de mejoramiento de sus capacidades y de adopcin de innovaciones tecnolgicas de forma sistemtica. El diseo de la poltica de innovacin debe contemplar acciones en el plano microeconmico (desarrollo de competencias tecnolgicas, de redes de empresas y de sistemas territoriales), meso econmico (fortalecimiento de las organizaciones y del espacio de interaccin de los agentes), y macro (que abarca las regulaciones e incentivos generales para la actividad de innovacin) y combinar adecuadamente el enfoque bottom-up, que da cuenta de las necesidades y de las demandas de las empresas y sistemas locales, con el 12

enfoque top-down que permite realizar ajustes al marco institucional y regulatorio. En este marco, la poltica de innovacin debe considerar como sus sujetos fundamentales al conjunto de las empresas y dems organizaciones que directa o indirectamente contribuyen a la innovacin productiva (universidades, centros tecnolgicos, cmaras empresariales, ONGs especializadas, gobierno, etc.), tanto a nivel individual como en sus interrelaciones, dado que la capacidad competitiva de la economa depende en gran medida de la constitucin y desarrollo de un sistema de innovacin. La eficacia del mecanismo de mercado (sobre todo en un rea como la vinculada con la innovacin y el conocimiento, donde los mercados son altamente imperfectos), depende de la densidad de ese sistema y de la complejidad de sus articulaciones. Por el contrario, las debilidades del sistema institucional de soporte a la innovacin tiende a acentuar las fallas de los mercados relevantes cuando stos existen o a impedir su creacin cuando an no han surgido. Los objetivos de la poltica de innovacin encuentran su sustento en los aspectos que son considerados centrales para la competitividad: i) el fortalecimiento del sistema local en el cual operan los agentes, ii) el desarrollo de redes de empresas y organizaciones, iii) la mejora de la interrelacin de universidades, centros tecnolgicos y otras entidades especializadas con las empresas, y iv) la creacin y el fortalecimiento de ciertos mercados especficos, con acciones destinadas a generar y mejorar tanto la oferta (por ejemplo, a travs de la formacin de recursos humanos calificados, o del incremento de la infraestructura y la capacidad de I+D) como la demanda (particularmente a nivel de las pequeas y medianas empresas y de los emprendedores). Se trata de acciones que permiten aumentar las competencias de las firmas, promover y facilitar la circulacin del conocimiento, tanto del tcito como del codificado. La poltica de innovacin, por lo tanto, debe promover el fortalecimiento de tramas productivas, la formacin de clusters y sistemas locales de agentes innovadores, con el objetivo de lograr la reorganizacin de las firmas y de las organizaciones, definir su especializacin en contextos productivos que presenten una adecuada combinacin de mecanismos de competencia y de cooperacin tanto de tipo vertical como horizontal7. Este conjunto de acciones favorece el desarrollo de un lenguaje y una base tcnica comunes que incentivan la divisin del trabajo, la especializacin y la complementariedad de las empresas y las organizaciones y por lo tanto crean las externalidades claves para el aumento de la competitividad y para sostener un proceso de

En la literatura sobre clusters, por ejemplo, existe una diferencia entre quienes sostienen, como Porter, que el grado de competencia entre las empresas al interior del cluster es un determinante clave de las posibilidades de xito de un cluster, y quienes alegan, como Rosenfeld, que son ms importantes los mecanismos de cooperacin. Sin dudas, depende mucho de los sectores y de las condiciones particulares, pero es indudable que debe haber una adecuada combinacin de ambos factores.

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crecimiento genuino. Todo ello apunta a lograr un adecuado funcionamiento de los mercados relevantes y a enriquecer el Sistema Nacional y los sistemas locales de innovacin. Un aspecto que adquiere especial relevancia en el marco de los procesos de integracin regional (como es el caso del Mercosur) es el de la construccin de Sistemas Regionales de Innovacin. En efecto, el propio proceso de integracin a travs de la apertura comercial es un fuerte incentivo para las empresas de los pases miembro. La armonizacin y convergencia de las regulaciones que inciden directa o indirectamente en el proceso de innovacin, los espacios de cooperacin entre empresas e instituciones a escala regional, el desarrollo de plataformas tecnolgicas compartidas son algunos de los temas en los que deberan interactuar la agenda de los procesos de integracin con la de las polticas de innovacin. Cabe mencionar que este tipo de intervencin requiere de un profundo conocimiento de las condiciones especificas de funcionamiento de las regiones, los sectores, de los agentes que intervienen, de las problemticas que enfrentan, y de una dotacin de recursos humanos flexibles y de elevada calificacin. Ms all de ciertos lineamientos generales, no existen modelos estndar aplicables a cualquier realidad, sino que las polticas deben estar sustentadas en una adecuada lectura de la realidad y de la problemtica de los distintos sectores, regiones e historias evolutivas particulares. Esta capacidad de lectura de la realidad y de las necesidades generalmente presenta grandes debilidades en pases de menor desarrollo relativo, y por lo tanto debe prestrsele especial atencin para evitar que un diseo correcto de las polticas sufra problemas de implementacin que las hagan inviables. El siguiente grfico resume las principales fuentes de conocimiento e innovacin, y las polticas para promover la generacin y la aplicacin sistemtica del conocimiento al interior y entre sectores. (Guinet, 2004) En primer lugar, es de destacar la importancia de disear e implementar polticas especficas tendientes a promover el fortalecimiento de cada una de las fuentes de generacin de conocimiento. Asimismo, es fundamental contar con polticas de interface, que faciliten el flujo de conocimiento, como por ejemplo polticas de financiamiento para pymes que incorporen como componente importante la innovacin, polticas orientadas al desarrollo de redes de pymes, o esquemas de asociacin pblico-privada que apunten a incrementar el volumen y la intensidad de la I+D a la vez que a fortalecer los vnculos al interior del sistema de innovacin. Finalmente, es interesante destacar la importancia de las polticas de cluster y de las asociaciones pblico-privadas (Public-Private Partnership), que permiten englobar y entrelazar los distintos aspectos del problema de la innovacin en mecanismos que, si estn bien diseados y gestionados, tienen una enorme potencialidad como instrumentos de poltica.

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Fuentes de conocimiento e innovacin

Tcnica
La investigacin cientfica y tecnolgica incrementa el stock de conocimiento codificado El conocimiento se difunde ms ampliamente a travs de una colaboracin estructurada, de las redes y de la difusin

Organizacional
La adopcin de tecnologas y el aprendizaje en el lugar de trabajo dependen del capital humano y de la eficiencia organizacional El conocimiento organizacional (generalmente tcito) es un factor clave de la productividad

Institucional
Las instituciones forman parte de la estructura y de la governance de los sistemas nacionales de innovacin, que vinculan el conocimiento con la creacin de riqueza Los SNI consisten en vnculos entre las agencias pblicas, la educacin, la investigacin y las empresas

Generacin y aplicacin sistemtica de conocimiento al interior y entre sectores

Polticas de Cluster

Polticas para apoyar la inversin en ciencia y en I+D

Financia miento pyme

Polticas para mejorar las competencias innovativas de las firmas

Redes de pymes

Polticas para fortalecer los vnculos en los sistemas de innovacin

Asociaciones Pblico Privadas (APP)

En resumen, la innovacin tecnolgica en las empresas no se reduce a la adquisicin de bienes de capital ms sofisticados o complejos. Como se mencion anteriormente, existen otros elementos tanto o ms significativos para la innovacin y el desarrollo de procesos de aprendizaje de las firmas. Estos elementos requieren de interacciones de diversa ndole entre actores diversos, que en general suelen presentar deficiencias o limitaciones de distinto tipo, que deben ser abordadas por la poltica de innovacin. La misma debe operar entonces sobre: 9 la relacin de las universidades y centros tecnolgicos con las empresas, y de stas con el sistema local (que incluye adems al sector pblico, cmaras empresariales, sindicatos, ONGs especializadas, consultoras, etc.), 9 los diversos mecanismos de traduccin entre el lenguaje empresario y el cientfico-tcnico, 15

9 el vnculo de las empresas con los oferentes de servicios de capacitacin y consultora tecnolgica, 9 la relacin entre pymes y grandes empresas, que es una fuente potencial de ventajas competitivas para las pymes y 9 la capacidad de las empresas, las redes y los sistemas locales de adaptar el conocimiento codificado. Finalmente, es importante considerar algunas crticas que han comenzado a surgir en los ltimos aos respecto de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin adoptadas por algunos pases (en particular por la Unin Europea)8 en reaccin al modelo lineal de innovacin. Segn estos autores, el excesivo nfasis en el mercado, y en la definicin de las prioridades en funcin de la demanda de las empresas, ha llevado al rezago relativo de Europa respecto de Estados Unidos y de Japn en algunas reas cientficas y tecnolgicas de punta. La demanda de las empresas (an en las economas ms dinmicas e innovadoras) puede dar cuenta de un pequeo espectro de temas, de campos de investigacin y de tecnologas vinculadas, pero existen otras reas de investigacin y de innovacin que son importantes para el desarrollo de las sociedades que no son de inters empresarial (claramente, la llamada investigacin de inters pblico). Esta crtica es especialmente relevante para un pas como la Argentina, en el que la debilidad de su tejido empresarial (como se ver ms adelante) hace que sea altamente inconveniente una poltica de ciencia, tecnologa e innovacin exclusivamente orientada por la demanda. 3. Argentina: economa del conocimiento, innovacin y polticas pblicas En esta seccin se presentan y discuten algunos de los aspectos centrales de la situacin actual y de las perspectivas de la Argentina en trminos de la economa del conocimiento. En primer lugar se discute si los recursos naturales constituyen una barrera o una oportunidad de insercin en la economa del conocimiento para pases como la Argentina. En segundo lugar, se sita a la Argentina en el contexto internacional en trminos de algunas de las variables clave de la economa del conocimiento. A continuacin, se describen y analizan algunos de los aspectos centrales del SNI y de las polticas pblicas implementadas en los ltimos aos en Argentina. 3.1. Recursos naturales: maldicin u oportunidad? Durante el perodo en que las polticas de desarrollo en Amrica Latina estuvieron influenciadas por el modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI), especialmente durante la segunda posguerra y hasta fines
8

Ver, por ejemplo, Dosi et al. (2005)

16

de la dcada del 70, prevaleci la idea de que el desarrollo econmico era sinnimo de industrializacin tout court e implicaba un desarrollo progresivo, inducido por el Estado, de las actividades industriales como motor de las economas de la regin. As, segn se ha discutido en trabajos posteriores (ver, por ejemplo Fajnzylber, 1983), la ISI tuvo en verdad dos etapas: la inicial fue de sustitucin de bienes de consumo masivo no duraderos y de insumos bsicos, la segunda fue de sustitucin de bienes de consumo durables, insumos complejos y bienes de capital. En este perodo se crearon en Argentina y en otros pases de la regin las primeras instituciones pblicas de apoyo al desarrollo tecnolgico (ver seccin 3.3). Al colapso de la ISI contribuyeron varios factores. En primer lugar, la incapacidad del enfoque adoptado para generar incentivos capaces de inducir a las actividades promovidas a volverse gradualmente competitivas a escala internacional o desaparecer, como en cambio ocurri en las experiencias exitosas del sudeste asitico. En segundo lugar, las severas limitaciones institucionales, organizativas y de recursos del aparato estatal para cumplir satisfactoriamente con sus responsabilidades indelegables y, al mismo tiempo, intervenir de manera activa y extendida en el proceso productivo y la distribucin del ingreso. En tercer lugar, la fragilidad de sus fuentes de financiamiento, que derivaron en recurrentes desequilibrios fiscales y de balance de pagos, inestabilidad macroeconmica, inflacin crnica y una alta conflictividad social. Pero fueron finalmente las crisis internacionales de los aos 70, desencadenadas por el alza de los precios del petrleo y el deterioro de los trminos de intercambio, las que terminaron por dar el golpe de gracia a la ISI y desencadenaron una fuerte ofensiva contra la intervencin estatal. Entre otros efectos, esta ofensiva condujo al desmantelamiento generalizado de los esquemas de proteccin de la industria y la implementacin de agresivas polticas de apertura comercial y financiera. En el plano de la economa real, las polticas de liberalizacin indiscriminada indujeron dos tipos de transformaciones en la mayor parte de los pases de la regin. Por un lado, la dualizacin de la estructura econmica, es decir la creciente diferenciacin entre un pequeo ncleo altamente internacionalizado y con capacidades productivas y tecnolgicas muy cercanas a las mejores prcticas, y el resto de la economa cada vez ms rezagado en trminos relativos (Katz, 2004). Por otro, el retorno a un patrn de especializacin sustentado en ventajas comparativas estticas, donde las actividades ligadas a la exportacin de recursos naturales volvieron a convertirse en los sectores dominantes de casi todas las economas del subcontinente. Con algunas pocas excepciones, sin embargo, esta vuelta a los recursos naturales no signific una mejora en el desempeo y en las tasas de crecimiento de las economas de la regin, sino que por el contrario, produjo un debilitamiento de la capacidad local de generacin de conocimiento y ventajas competitivas dinmicas. Sin embargo, el rol que pueden desempear los recursos naturales en el proceso de desarrollo de economas abiertas ha sido recientemente 17

revalorizado (ver, por ejemplo, Ramos, 1998). De hecho, existen algunas experiencias recientes de pases exitosos (como Finlandia, Nueva Zelanda, Australia) donde la combinacin de recursos naturales, innovacin y una agresiva estrategia de penetracin en los mercados internacionales ha puesto en marcha procesos de crecimiento sostenido que permiten acelerar su ingreso a la economa del conocimiento. En esta lnea, el trabajo de De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2002) analiza la relacin entre comercio, desarrollo y recursos naturales, y concluye que, en concordancia con lo que sostienen las nuevas teoras del comercio, los patrones de especializacin de los pases estn determinados no slo por sus dotaciones de recursos concebidos en trminos clsicos (tierra, trabajo, capital), sino adems por su disponibilidad de otros recursos como la distancia a los grandes mercados, el conocimiento tcnico, el capital humano, la infraestructura, la calidad institucional, etc. Algunos de esos recursos estn dados, pero otros pueden generarse y/o incrementarse a travs de diferentes iniciativas pblicas y privadas. De este modo, segn los autores, la clave para que los pases con importantes dotaciones de recursos naturales alcancen una insercin exitosa en el comercio mundial y logren el desarrollo econmico no es dar la espalda a su dotacin de recursos naturales, sino disear una estrategia adecuada de complementacin de los mismos con la generacin y fortalecimiento de aquellos otros recursos. Resulta particularmente importante el esfuerzo de innovacin que los pases realicen a partir de su dotacin de recursos naturales. No slo es importante contar con una dotacin sustancial de recursos humanos, sino tambin desarrollar los soportes institucionales y organizacionales adecuados, y promover la creacin y el fortalecimiento de las capacidades empresariales mnimas y las redes entre empresas y entre empresas y otros actores, que son las que dan sustento a los procesos de innovacin. En muchos casos, el factor clave es la creacin de condiciones para el desarrollo de encadenamientos y clusters a partir de los recursos naturales. Estas condiciones tienen que ver con el conjunto de incentivos para la generacin de oportunidades de inversin y de negocios, as como tambin con las polticas genricas y especficas que se deben disear para promover la generacin y difusin de conocimiento y la innovacin en esas cadenas de valor. Estos son los factores que sustentaron los procesos de desarrollo de pases como los escandinavos, Australia o Nueva Zelanda. Los casos de Australia y de Nueva Zelanda9 son particularmente ilustrativos de cmo dos economas intermedias, con dotaciones de recursos naturales comparables a la de la Argentina, pudieron en los ltimos aos alcanzar un sendero de crecimiento sostenido, con una insercin dinmica en los mercados internacionales. Esto se debi fundamentalmente a la existencia de estrategias sostenidas en el tiempo (en Australia, Backing Australias Ability; en Nueva
9

Ver CEPAL (2006)

18

Zelanda, Growth and Innovation Framework) que colocaron el acento en la importancia de la innovacin en todos los sectores de la economa, y en particular en aquellos vinculados con los recursos naturales. Adems del creciente compromiso de recursos pblicos, se disearon e implementaron los incentivos adecuados para lograr un mayor involucramiento de las empresas en el financiamiento de la I+D. En efecto, mientras que Australia pas de un cociente de I+D/PBI de 1,31 en 1990 a 1,69 en 2002, Nueva Zelanda pas de 0,99 a 1,16 entre 1990 y 2003. Asimismo, entre 1990 y 2005, el porcentaje del gasto en I+D financiado por las empresas pas en Australia del 41,1 al 48,8, mientras que en Nueva Zelanda pas del 29,3 al 38,5. Un actor clave dentro de los SNI de ambos pases son los centros de excelencia, instituciones pblicas de investigacin que se destacan (sobre todo en el caso de las australianas) por estar ubicadas entre las ms importantes del mundo, que dedican buena parte de sus actividades a agregar valor a los recursos naturales, y lo hacen en estrecha colaboracin con empresarios y productores de los distintos sectores. En efecto, la Organizacin de Investigaciones Cientficas e Industriales del Commonwealth (CSIRO) de Australia, tiene entre sus lneas prioritarias: metales livianos, salud preventiva, riqueza de los ocanos, agua para un pas saludable, alimentos del futuro, y transformacin de la energa. En el caso de Nueva Zelanda, los Institutos de Investigacin de la Corona (CRI) realizan investigacin bsica, investigacin aplicada y desarrollo orientado a la comercializacin para el gobierno y para empresas privadas. Otro de los actores clave en Australia, y recientemente tambin en Nueva Zelanda, son las Corporaciones de Investigacin y Desarrollo, instituciones creadas por el sector pblico para promover la innovacin en reas rurales, pero que cuentan con importante participacin del sector privado (tanto en su gestin como en su financiamiento), y que definen prioridades y lneas de accin sectoriales y regionales. Paralelamente, los Consorcios de Investigacin, formados por la iniciativa conjunta de empresas y centros de investigacin, desarrollan programas focalizados de inters mutuo en distintos sectores y regiones de la economa. La disponibilidad de financiamiento es otro aspecto destacado tanto en el caso australiano como en el neocelands. No slo existe un importante desarrollo de mecanismos como el capital semilla o el capital de riesgo, sino tambin el financiamiento para empresas existentes. Programas como el Technology New Zealand en Nueva Zelanda o el Commercial Ready Program en Australia proveen apoyo financiero para actividades de innovacin. Un ejemplo del xito de esta poltica es la industria del vino australiana, que en pocos aos lleg a ubicarse en el cuarto lugar en el mercado mundial de vinos, y el primero entre los nuevos productores. Mientras que la estructura de exportaciones de Chile (segundo entre los nuevos productores) incluye un 45% de vinos de menos de 2 dlares el litro, en el caso de Australia, esa categora da cuenta del 17% del total. Australia concentra el 38% de sus exportaciones en el segmento Sper Premium o Ultra Premium. 19

En el caso de la Argentina, durante las ltimas dcadas se ha consolidado el perfil productivo y exportador basado en recursos naturales con bajo valor agregado. La estructura de las exportaciones argentinas es elocuente al respecto. En efecto, mientras que en el caso de las manufacturas de origen industrial, la participacin de las ventas de bienes de alto contenido tecnolgico en el total de las exportaciones es menos de la tercera parte que la que representan las exportaciones de este tipo de productos en el total mundial10, podemos ver que la gran mayora de las manufacturas de origen agropecuario se venden al por mayor, lo que significa que se trata de commodities, con bajo valor agregado y en cuyo precio no inciden los productores locales.
Composicin de las exportaciones de MOI por contenido tecnolgico (2004)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Argentina Mundo Bajo Medio-bajo Medio-alto Alto

Fuente: Castagnino (2006)

10

Esta participacin es menor que en Australia y Nueva Zelandia, que en ambos casos supera el 11%. La alta participacin de los bienes de contenido tecnolgico medio-alto en el caso argentino se debe al peso del complejo automotriz (la suma de vehculos y autopartes llega al 43%).

20

Exportaciones MOA Argentinas segn diferenciacin de producto (2005)

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
ar ne s al im en ta ria al es ve ge t C

Millones de u$s

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Por mayor

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Por menor

Fuente: Castagnino (2006)

En lo que sigue de la seccin se discutirn algunas de las caractersticas de esta debilidad relativa de la Argentina en cuanto a su capacidad de innovacin y de incorporacin de conocimiento. 3.2. Economa del conocimiento: Argentina en el mundo. Argentina muestra un gran retraso relativo prcticamente en todos los indicadores de ciencia, tecnologa e innovacin. Este retraso se verifica no slo respecto de los pases desarrollados, sino inclusive respecto de los pases de la regin. El siguiente cuadro muestra los principales indicadores de Argentina y de otros pases de Iberoamrica. Argentina supera al promedio de pases de Amrica Latina y el Caribe en inversin en I+D sobre PBI y en trminos per cpita, as como en miles de investigadores sobre la poblacin econmicamente activa; su coeficiente de invencin es cercano al promedio mientras que la participacin privada en I+D es ms baja que el promedio de Latinoamrica y el Caribe. 21

Be bi da s

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os

Al comparar con el promedio para Iberoamrica, se puede ver que Argentina slo lo supera en investigadores en relacin con la poblacin econmicamente activa, lo cual se debe al gran atraso de los indicadores argentinos en comparacin a los de los pases de mayor desarrollo relativo, como Canad, Espaa y Estados Unidos.
Indicadores de CyT Ao 2003 Pas Argentina Brasil Canad Chile Espaa Estados Unidos Mxico Portugal Amrica Latina y el Caribe Iberoamrica Fuente: RICyT *Ao 2002 **Ao 2001 ***Ao 2000 ****Ao 1999 I+D / PBI 0.41% 0.95% 1.91% 0.60% 1.10% 2.58% 0.40%* 0.84%** 0.57% 0.75% I+D per capita (en U$S PPC) 48.31 76.12 607.56 61.86 238.02 974.97 36.19** 150.46* 40.05 58.12 Miles de Invest./PEA 1.63* 0.71*** 6.41*** 1.17 4.92 8.77** 0.67* 3.34** 0.64 1.02 Coefic. de Invencin 2.14 5.67* 18.98* 3.21 8.70* 64.97 0.45 NA 2.33 2.87 Participac. privada en I+D (%) 29.0% 38.2%**** 53.0% 37.8% 54.1% 68.3% 29.8%* NA 35.3% 43.3%

22

Posicin relativa de Argentina y el G7 en los cuatro ejes de la economa del conocimiento

Rgimen de incentivos
10 8 6 4 2

Infr. de Informacion

Educacin

Innovacin

Argentina

G7

El grfico muestra la posicin de Argentina y el G7 en los cuatro ejes de la economa del conocimiento de acuerdo con la metodologa desarrollada por el Instituto del Banco Mundial11 para su medicin y comparacin internacional. En trminos generales, la posicin de Argentina dista mucho de la de los pases de mayor desarrollo12. Se puede ver que el desempeo de Argentina en educacin es bastante cercano al de los pases desarrollados13, mientras que en innovacin y en infraestructura de informacin presenta valores medios. La
11

KAM (Knowledge Assesment Methodology) es una metodologa desarrollada en el marco del Programa K4D (Knowledge for Development), que consiste en una serie de 80 variables estrtucturales y cualitativas, que sirven como proxies de los cuatro ejes de la economa del conocimiento: 1) un sistema econmico e institucional que provea los incentivos para un uso eficiente del conocimiento existente y nuevo, y que promueva el espritu emprendedor; 2) una poblacin educada y capacitada que pueda crear, compartir y usar correctamente el conocimiento; 3) una infraestructura de comunicacin dinmica que permita la comunicacin, diseminacin y procesamiento efectivos de la informacin; y 4) un sistema de innovacin eficiente, compuesto por empresas, universidades, centros tecnolgicos, consultores, y otros actores, que pueda utilizar el creciente stock de conocimiento, adaptarlo a las necesidades locales, y generar nueva tecnologa. Ver http://info.worldbank.org/etools/kam2005/index.htm Los valores estn normalizados respecto del promedio de todos los pases que integran la muestrta.

12

13

Es importante sealar que se trata de indicadores bsicamente cuantitativos, que no dan una idea acabada en trminos de calidad de los resultados educativos, donde seguramente la distancia respecto de los pases ms avanzados es mucho mayor.

23

situacin es ms crtica en el eje de rgimen de incentivos, donde Argentina, adems de encontrarse lejos de los pases pertenecientes al G7 presenta valores muy bajos, incluso con respecto al promedio de Amrica Latina, como muestra el siguiente grfico.
Argentina: Comparacin con otros pases en los cuatro ejes de la economa del conocimiento

Finland Australia New Zealand G7 Chile Argentina Latin America

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Rgimen de incentivos

Educacin

Innovacin

Infr. de Informacion

A su vez, este ltimo grfico revela que la dificultad en ingresar a la economa del conocimiento no est asociada a la especializacin productiva del pas. En efecto, economas con estructuras productivas relativamente similares a la Argentina, como Finlandia, Australia o Nueva Zelanda, con importantes dotaciones de recursos naturales, muestran indicadores an ms elevados que los del promedio del G7.

24

Posicin relativa de Argentina, Australia + Nueva Zelanda y el G7 en variables clave de la economa del conocimiento

Indice de desarrollo humano 10 Barreras arancelarias y no Usuarios de Internet por diez mil hab. arancelarias 8 Computadoras por mil hab.
6 4

Calidad de la regulacin

Telfonos por mil hab.

2 0

Vigencia de la ley

Escolaridad terciaria

Investigadores por mill. de hab.

Escolaridad secundaria Alfabetizacin adultos (% de mayores de 15)

Art.en revistas cient.por mil hab. Patentes otorgadas por la USPTO por mil hab.

Argentina

G7

Aust + NZ

Si analizamos estos ejes con mayor detalle, vemos que Argentina, a pesar de los efectos de la crisis de 2001/2002 se ubica en valores relativamente altos (similares a los de los pases de comparacin) en algunas variables clave como escolaridad secundaria, escolaridad terciaria o ndice de desarrollo humano. Los valores ms bajos corresponden a variables vinculadas con el eje de rgimen de incentivos, como la calidad de la regulacin o la vigencia de la ley14. Analizaremos especficamente el eje de innovacin, que es el tema que nos ocupa, mediante el siguiente grfico. En l puede verse que Argentina se encuentra en una posicin no tan lejana de los pases desarrollados de Oceana en exportaciones de alta tecnologa, patentes otorgadas por la Oficina de Patentes de Estados Unidos (USPTO) y nmero de artculos en revistas cientficas15. En el resto de las variables el atraso relativo es considerable, especialmente en estudiantes de ciencias e ingeniera, en disponibilidad de capital de riesgo y en absorcin de tecnologa a nivel de la firma.

14

Cabe aclarar, sin embargo, que si se consideran los datos de esas variables para 1995, en plena vigencia del rgimen de Convertibilidad, los valores son significativamente ms altos. Este resultado tiene que ver con el ordenamiento relativo en un ranking de paises. La distancia absoluta respecto a los paises desarrollados en materia de exportaciones de alta tecnologa, patentes o publicaciones es de todos modos muy grande.

15

25

Posicin relativa de Argentina, el G7 y Australia + Nueva Zelanda en variables clave del eje de innovacin

Estudiantes de ciencias e ingeniera (% de estudiantes terciarios) 10 Absorcin de tecnologa a nivel de Investigadores por mill. Hab. 8 la firma Gasto del sector privado en I+D (% del total) Exportaciones de alta tecnologa (% de las expo manufactureras)
6 4 2 0

Gasto en I+D como % del PBI

Colaboracin Universidad-Empresa Artculos en revistas cientficas por mil. hab. Costo de registrar un negocio (% PBN per cpita)

Patentes otorgadas por la USPTO Disponibilidad de capital de riesgo

Argentina

G7

Aust+NZ

Sin embargo, es importante destacar que, adems de tener un gran atraso relativo respecto de los pases de mayor desarrollo, Argentina ha retrocedido en los ltimos aos, como lo muestra el siguiente grfico, que presenta los valores del ndice de la economa del conocimiento para pases seleccionados en 1995 y en el ao ms reciente para el cual existe informacin de cada uno de ellos. El ndice es el promedio del valor que el pas tiene en cada uno de los cuatro ejes. Aquellos que se encuentran sobre la lnea son los que aumentaron el valor de su ndice, mientras que los que se encuentran por debajo de la lnea son los que redujeron ese valor en el perodo analizado. Un fenmeno interesante y preocupante a la vez es que, si bien Argentina sigue un patrn similar al que muestran los pases ms desarrollados (teniendo en cuenta las diferencias en el rango de valores entre ambos), se diferencia de pases vecinos, como Chile o Brasil, que han mejorado significativamente sus indicadores en el mismo perodo.

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Evolucin del Indice de la Economa del Conocimiento

10 9 8 Ao ms reciente 7 6 5 4 3 2 1 0 0
Finlandia A ustralia

2
Nueva Zelandia

4 1995
G7 Chile

6
A mrica Latina

8
A rgentina

10
Brasil

Fuente: KAM - Banco Mundial

Estas comparaciones nos permiten tener una fotografa de la situacin actual de la Argentina en el contexto internacional. Sin embargo, la comprensin del fenmeno exige la consideracin de los procesos subyacentes. En las dos secciones siguientes se analizar el sistema nacional de innovacin y las polticas de innovacin que Argentina ha implementado durante la ltima dcada. 3.3. SNI y polticas de innovacin en Argentina Argentina cuenta con una importante cantidad de instituciones dedicadas a la ciencia y la tecnologa, que se crearon y se desarrollaron a lo largo de las ltimas cinco dcadas. Este complejo de instituciones comenz a desarrollarse durante los aos cincuenta, en pleno auge del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI), como se menciona en la seccin 3.1.. En esos aos se crearon la Comisin Nacional de Energa Atmica, CNEA (1956), el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA (1956), el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, INTI (1957) y el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, CONICET (1958). Estas instituciones, junto con las universidades nacionales han sido la columna vertebral del sistema, canalizaron alrededor del 75% del presupuesto del rea y concentran al 80% de los investigadores y personal de apoyo. Dentro de este esquema, el Estado asuma el desarrollo de las actividades de CyT mediante el sostenimiento de la 27

formacin de recursos humanos, el desarrollo de la ciencia bsica y la intervencin directa en ciertos sectores basados en alguna tecnologa entendida como de punta o clave (nuclear o aeroespacial). Pero no exista una verdadera articulacin entre las actividades o instituciones existentes. La mejora de las capacidades tecnolgicas de las empresas no aprecia como un objetivo explicito de la poltica de CyT. En 1967 se cre la Secretara de Ciencia y Tcnica (SECyT), con el objetivo de convertirse en el organismo rector del sistema, encargado de definir las polticas y los mecanismos de coordinacin y articulacin entre sus distintos componentes. Durante la dcada del 90 se puso en prctica un nuevo enfoque de poltica en este campo, donde la modernizacin tecnolgica de las empresas se convirti en la principal inquietud. Este nuevo enfoque se dio en el contexto de la aplicacin de un plan antiinflacionario basado en el tipo de cambio fijo y de una serie de reformas tendientes a la liberalizacin de la economa, entre las cuales se destacan la apertura comercial, la desregulacin de los mercados y la privatizacin de empresas pblicas. Es importante destacar que las seales para las empresas privadas fueron contradictorias: mientras que por un lado la poltica oficial de ciencia y tecnologa pona (tardamente) el acento en la innovacin por parte de las empresas privadas, la poltica macro y de reformas estructurales provoc una desarticulacin abrupta del aparato productivo. Entre los rasgos ms salientes de este proceso se destacan los siguientes: 9 muchas pequeas y medianas empresas industriales desaparecieron o se vieron forzadas a dedicarse crecientemente a actividades de ensamblaje de partes importadas o directamente a la comercializacin de productos importados. 9 la gran oleada de inversin extranjera directa se dirigi principalmente a participar en el proceso de privatizacin de empresas pblicas. En este proceso, al contrario de lo que sucedi en otros pases, se desperdici la oportunidad de un masivo ingreso de capital extranjero y no se negoci algn requisito en trminos de desarrollo de capacidades tecnolgicas locales. 9 el ingreso de capital extranjero en sectores no vinculados con las privatizaciones estuvo centrado en la explotacin de recursos naturales, en la adquisicin de empresas nacionales para aprovechar marcas instaladas y posiciones de mercado, o en el aprovechamiento de los incentivos producidos por el MERCOSUR y por regmenes especiales de promocin (caso de la industria automotriz). Hacia mediados de la dcada se adopta la nocin de SNI. Se crea en 1997 la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCyT), que depende de la SECyT, que es la que define las polticas y las lneas prioritarias, pero que es autnoma en el manejo de los fondos y en la evaluacin de los proyectos. Tiene dos instrumentos de financiamiento: el Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR), que maneja fondos para financiar subsidios y crditos a 28

empresas, el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa (FONCyT), que financia proyectos de investigacin elegidos de manera competitiva en lugar de financiar salarios de investigadores. La planificacin y la ejecucin de las acciones en materia de CyT ya no son resorte exclusivo del Estado Nacional. Se crearon espacios de participacin de otros actores en el diseo y la gestin de las polticas: el Gabinete de Ministros de Ciencia y Tecnologa (GACTEC), que debe aprobar el plan plurianual de Ciencia y Tecnologa y sus reformulaciones anuales, el Consejo Federal de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (COFECyT), donde estn representadas todas las provincias, que asesora al Secretario de Ciencia y Tecnologa y articula la estrategia nacional con las de las jurisdicciones provinciales, y el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnologa (CICyT), que intenta coordinar a todos los organismos de ciencia y tecnologa de nivel nacional (CONICET, CNEA, IGM, INTA, INTI, CONAE, SEGEMAR, INIDEP, INA, ANLIS, CITEFA, CIN, CRUP, e INPI). A pesar de todas estas instancias institucionales, el nuevo esquema no ha logrado modificar la dinmica desarticulada del sistema, y algunos sostienen que no puede hablarse de sistema, sino de un complejo institucional. En relacin con las polticas implementadas, es importante sealar que en 1990 se aprob (aunque se reglament en 1992) la Ley 23.877 de Promocin y fomento de la Innovacin Tecnolgica, que constituye la base sobre la que se implement un conjunto de instrumentos destinado a alentar el desarrollo productivo durante la segunda mitad de la dcada. Entre los instrumentos que se implementaron en esos aos, se destacan la creacin de la figura de Unidad de Vinculacin Tecnolgica (UVT), definida como ente no estatal constituido por instituciones de carcter privado, cuya funcin es la identificar, seleccionar y formular proyectos de I+D, transmitir tecnologa y asistencia tcnica, y el Programa de Consejeras Tecnolgicas (PCT), que buscaba apoyar a grupos de empresas en la identificacin, especificacin y bsqueda de soluciones a sus problemas tecnolgicos. En consonancia con la lgica imperante en la poca (que puede identificarse tambin en las polticas de Chile, por ejemplo), los instrumentos diseados deban cumplir con los siguientes requisitos: ser neutrales en trminos de reas y sectores, de alcance masivo, que privilegiaran la vinculacin de las empresas con la oferta de servicios de asesora y capacitacin, que estimularan la participacin de entidades intermedias, que implicaran un cofinanciamiento obligatorio, que fueran acotados en el tiempo y que redujeran los requerimientos profesionales de los organismos que implementan los instrumentos. Otros instrumentos contemplados por la Ley recin comenzaron a implementarse en 1994, ao en que se firm un acuerdo de prstamo con el BID para financiar un Programa de Modernizacin Tecnolgica (PMT-I) que se dividi en dos subprogramas: el primero, con un presupuesto total de 80 millones de dlares, destinado a financiar proyectos de modernizacin tecnolgica de empresas e instituciones del CICyT (excluyendo a las 29

universidades nacionales en una primera etapa); el segundo, por un total de 86 millones de dlares, dirigido a financiar proyectos de vinculacin entre centros de investigacin y empresas y a apoyar el desarrollo de proyectos de investigacin de las instituciones pblicas. El PMT-I fue ejecutado por la ANPCyT En 1999 se aprob el segundo prstamo del BID (PMT-II), cuyos instrumentos destacables son el establecimiento de Aportes no Reembolsables (ANR) que remplazan una de las lneas de crdito creadas por el primer programa, la incorporacin de nuevas entidades financieras, incrementando el porcentaje de financiamiento a las mismas y la posibilidad de que los recursos aportados por las empresas se constituyan en la contraparte nacional del prstamo del BID. El FONTAR, creado en 1995 en el mbito de la Secretara de Programacin Econmica del Ministerio de Economa, con el objeto de implementar los fondos obtenidos por el PMT-I, incluy instrumentos de promocin caracterizados por una asignacin de recursos determinada por la demanda de empresas individuales, y por la intervencin orientada a desarrollar los mercados. En 1997 se traslad a la ANPCYT, lo que implic la concentracin en un solo organismo de todos los instrumentos destinados a fomentar la innovacin tecnolgica. Entre 1995 y 2001 el FONTAR aprob financiamiento para 778 proyectos correspondientes a 850 empresas. El Programa de Crdito Fiscal (CF) concentr el 46% de los proyectos aprobados y el 50% de los fondos adjudicados. Si se toma en cuenta el nmero de firmas alcanzadas, el principal instrumento fue el Programa de Consejeras Tecnolgicas (PCT) que atendi demanda de apoyo financiero de 326 PyME (el 38% de las empresas beneficiadas) utilizando solo el 3% de los recursos del organismo. Sin considerar el PCT, que estaba destinado a grupos de empresas, 28 firmas concentraban el 20% de los proyectos y el 19% de los fondos asignados por el FONTAR, lo que implica una fuerte tendencia hacia la concentracin. El FONCyT (Fondo para la Investigacin Cientfica y Tecnolgica) es el otro fondo con que cuenta la Agencia, que subsidia proyectos orientados a obtener nuevo conocimiento cientfico y tecnolgico, en el marco de los programas y prioridades establecidos en el marco del Plan Plurianual de Ciencia y Tecnologa. Entre 2000 y 2004, el fondo ha asignado $288 millones entre ms de 2000 proyectos, con un monto promedio de $145 mil por proyecto. El principal lnea de financiamiento con que cuenta el FONCyT es el de los Proyectos de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (PICT), que desde hace una dcada ha tenido prcticamente una convocatoria anual, y ha servido para financiar proyectos presentados por grupos de investigacin de universidades (54%) y del CONICET (24%). Las tres disciplinas que ms se destacan dentro de los proyectos financiados por el PICT entre 1997 y 2003 (unos 3000 proyectos) son ciencias biolgicas (19%), ciencias mdicas (18%) y tecnologa agraria, pecuaria, forestal y pesquera (13%). Recientemente ha comenzado a operar el PMT-III a partir de un nuevo prstamo del BID por U$S 280 millones, con una contraparte prevista por parte del Gobierno Argentino de U$S 230 millones. Este prstamo duplica los fondos 30

del PMT-II, y se aplicar en el perodo 2006-2010. El Programa prev la inversin de 260 millones para el financiamiento de proyectos de investigacin cientfica a travs del FONCyT, 195 millones para proyectos en empresas, destinados al desarrollo de la innovacin y al fortalecimiento del aparato productivo a travs del FONTAR, y 8,5 millones para el fortalecimiento institucional de entidades del sistema cientfico y tecnolgico. Un anlisis del presupuesto nacional destinado a actividades de ciencia y tecnologa muestra algunas caractersticas que resulta importante resaltar (ver cuadro XX). En primer lugar, la gran descentralizacin que tienen estas actividades al interior del sector pblico nacional. En efecto, el gasto se distribuye entre una gran cantidad de organismos con distintas dependencias funcionales. Sin embargo, tambin se verifica un alto grado de concentracin, ya que slo dos de esos organismos, el CONICET y el INTA, dan cuenta del 47% del presupuesto total. En segundo lugar, si bien las cifras del cuadro estn expresadas en pesos corrientes, es evidente que se ha producido un importante crecimiento del gasto pblico total en actividades de CyT en los ltimos aos. No obstante, este incremento slo ha permitido llegar al 1,74% del presupuesto nacional, inferior incluso a los valores registrados en 1997 y 1998, que eran del 1,8%. En tercer lugar, es notorio el lugar relativamente marginal que ha ocupado histricamente la SECyT dentro del sistema pblico en trminos del presupuesto asignado. Slo en los ltimos tres aos el organismo se ha producido un incremento significativo del presupuesto del organismo, pasando del histrico 7-8% al actual 14,4%. En particular, es de destacar el incremento del presupuesto de la ANPCyT, el principal instrumento de asignacin de fondos para I+D de la Secretara, que se cuadruplic entre 2003 y 2006.

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Organismos Fundacin Miguel Lillo

1

Presupuesto Nacional para Actividades de Ciencia y Tecnologa segn organismos En miles de pesos corrientes 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 3.750 195.148 112.056 22.478 18.295 120.054 60.226 6.647 53.579 11.021 12.891 11.262 118.808 34.151 17.757 28.154 11.604 15.234 0 779.998 792.889
5

2005 4.551 302.509 103.452 52.297 17.108 126.231 196.909 20.854 176.055 11.416 43.149 7.450 255.900 44.521 17.567 34.470 13.216 16.471 20.000

2006 7.555 382.294 133.476 84.632 20.354 126.231 235.973 24.525 211.448 11.487 46.684 8.843 390.000 56.299 22.707 43.052 20.010 20.404 20.000

3.137 215.886 108.740 26.703 20.844 120.635 77.883 6.899 70.984 10.716 12.925 10.883 128.317 41.692 21.548 31.189 13.231 12.708 20.000 864.112 877.037

3.718 203.074 90.824 28.398 23.165 120.215 60.273 7.776 52.497 8.873 10.948 9.957 121.206 37.279 18.139 30.057 13.470 14.637 20.000 803.285 814.233

3.718 186.450 87.494 22.378 24.767 120.215 59.069 7.454 51.615 3.548 11.899 7.997 107.285 32.855 15.994 27.546 11.547 7.435 20.000 738.298 750.197

3.718 186.856 83.302 23.829 19.388 115.215 71.507 16.258 55.249 5.227 17.683 7.777 103.966 30.814 15.727 27.940 15.785 13.212 0 724.262 741.945

3.644 180.872 85.939 25.884 14.480 115.288 45.487 6.055 39.432 6.478 16.072 6.832 106.314 28.046 13.700 23.406 9.044 13.899 20.000 699.314 715.385

4.051 232.845 91.502 30.059 16.615 115.288 66.481 14.944 51.537 4.575 37.125 7.346 184.062 29.451 16.672 30.811 10.624 14.366 20.000 874.749

4.051 257.311 94.445 27.856 16.741 116.538 120.243 7.233 113.010 13.616 38.822 7.177 198.227 37.062 16.484 33.861 10.420 15.326 20.000

CONICET CNEA CONAE INA Min. Educ.,CyT: Des. Educ. Sup. SeCyT SeCyT (excluye ANPC&T) ANPC&T Mrio. de Planif. Fed., Inv. Pb. y Ss. Instituto Geogrfico Militar 2 Plan Antrtico INTA
3

INTI SEGEMAR ANLIS INIDEP CITEFA Crdito Fiscal Total Fin. Func. 3-5 ampl. + C.F.4 Total AC&T homogeneizada

989.358 1.267.217 1.630.001

911.874 1.028.180 1.267.217 1.630.001

(1) Fcin.Lillo: Entre los aos 1998 y el 2005 incluida en el Programa 26 "Desarrollo de la Educacin Superior" del Min.de Educac., Ciencia y Tecnologa. (2) El IGM en el 2005 es incorporado a la funcin CyT. Por tal motivo entre 1997 y 2004 se lo incluye a los efectos de su homogeinizacin. (3) INTA. En el ao 1999 incluye $3 millones segn el art.13 de la Ley de Presupuesto (25064). (4) Corresponde a la funcin CyT ampliada con INIDEP,CITEFA. Incluye CRDITO FISCAL y excluye incisos 7 y 9. (5) Al total anterior se suma el IGM que no estaba en la funcin CyT entre los aos 1997-2004. Fuente.: SECyT.

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En sntesis, si bien es cierto que durante la dcada del 90 las polticas de innovacin se alinearon con algunas de las buenas prcticas internacionales en la materia (permitiendo que se pudiera realizar un proceso de aprendizaje digno de ser destacado dentro del contexto institucional argentino), es importante destacar que este avance se produjo en un contexto macroeconmico que, por un lado, impuso una fuerte presin competitiva sobre las empresas (que llev a muchas de ellas a cerrar, o a convertirse en ensambladoras o importadoras), y por otro gener fuertes incentivos para introducir innovaciones incorporadas en bienes de capital importados. En lo que hace a los procesos concretos de la innovacin en las empresas, resulta interesante mostrar algunos resultados que surgen de la comparacin de las dos ltimas encuestas de innovacin disponibles1: 9 El 78.3% de las empresas manifiesta haber realizado alguna actividad innovativa entre 1998 y 2001. 9 En las grandes empresas est generalizada la realizacin de esfuerzos innovativos. La brecha con las pequeas empresas es muy grande. 9 Las empresas destinaron en promedio el 1.64% de su facturacin a las actividades de innovacin en 2001. En 1998 haban destinado el 2.05%. Dentro de las actividades de innovacin, los gastos destinados a I+D representaron el 0.26% de la facturacin. 9 El monto destinado a las actividades de innovacin fue 1.419 millones (0.52% del PBI) EN 2001 y de 1983 millones en 1998. El promedio por firma innovativa rond el milln de dlares para 1998 cayendo a 744.000 dlares en 2001. 9 Se verifica una fuerte concentracin del gasto destinado a innovacin en el rubro adquisicin de bienes de capital (67%); si a esto se le suma el 3% de los gastos destinados a Hardware, obtenemos que el 70% del esfuerzo de modernizacin tecnolgica se expresa en la compra de equipos (conocimiento incorporado al capital). La gran mayora de esas compras son importaciones, lo que debilita la trama del SNI. 9 14% del gasto empresarial se destina a actividades que se desarrollan al interior de la empresa. 9 El 16% restante se destina a actividades de innovacin que se desarrollan de manera externa a la firma pero implican un grado de interaccin importante de los recursos humanos de la firma.

La primera se realiz en 1997 (releva datos del perodo 1992-1996). La segunda corresponde a 2002 (con datos para 1998-2001). El trabajo de campo estuvo a cargo del INDEC, tomando como muestra un conjunto representativo de empresas manufactureras. Ver Anll y Peirano (2005)

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Estos resultados muestran un cuadro mixto, en el que por un lado se verifica que un buen porcentaje de las firmas realizaban actividades de innovacin, y por el otro, que esas actividades estaban muy concentradas en un grupo de empresas (fundamentalmente grandes) y en la adquisicin de conocimiento incorporado en bienes de capital importados y con un bajo nivel de interaccin al interior del SNI.

3.4. Anlisis funcional del SNI argentino Argentina ha experimentado en los ltimos tres aos un proceso de recuperacin notable de su economa, que era impensable visto desde la salida de la crisis. Si bien en este proceso han incidido positivamente un conjunto de condiciones internacionales favorables, no es menos cierto que los factores internos han jugado tambin un rol clave en este proceso. Este proceso, signado por algunas caractersticas inditas en la historia econmica argentina, como la existencia de supervits gemelos, ha llevado a algunos economistas a sostener que el pas podra haber superado la extrema volatilidad macro que lo caracteriz durante las ltimas dcadas, sentando las bases para un crecimiento sostenido. Sin embargo, estas condiciones son necesarias pero no suficientes para un proceso de crecimiento liderado por la innovacin. Argentina est lejos de los pases desarrollados y de muchos pases en desarrollo (incluso de la regin) en casi todos los indicadores de I+D+i, sea el porcentaje del PBI dedicado a I+D, la proporcin de ese gasto realizada por el sector privado, o la densidad de los vnculos entre empresas privadas y los cientficos que trabajan en las universidades o centros de investigacin. Las empresas, en particular las PyMEs, carecen de la cultura y la motivacin para buscar mejoras en la productividad a travs de esfuerzos innovativos, a pesar de la mejora registrada en los ltimos aos, que evidencian las encuestas de innovacin. Aunque la innovacin no es un elemento central del modelo de crecimiento argentino, durante la ltima dcada se han aplicado nuevos enfoques, se implementaron algunos programas e instrumentos novedosos, y se ha acumulado alguna experiencia y aprendizaje institucional en algunas reas del Estado y en algunas empresas e instituciones privadas. Una de las seales que evidencian este avance es la comprensin por parte de la clase poltica de la importancia de la inversin en I+D, que se ha materializado en el incremento del presupuesto del rea en los ltimos aos, y el compromiso legislativo para el incremento sostenido del gasto en educacin. Sin embargo, mientras que estas medidas estn en aplicacin o en proceso actualmente, hay otros aspectos del funcionamiento del SNI que no han sido modificados, sobre las que ser necesario operar en el futuro para lograr impactos significativos de la mayor inversin social en ciencia, tecnologa e innovacin. 34

Tomando en cuenta estos criterios haremos a continuacin una evaluacin ms detallada de la forma en que el sistema de innovacin argentino da cuenta de las siguientes funciones: 9 Proveer los incentivos adecuados para la I+D+i a las empresas 9 Promover el surgimiento y consolidacin de una masa crtica de investigadores que cumplan con los criterios de excelencia y relevancia. 9 Proveer la infraestructura bsica para la difusin eficiente de informacin y formacin en nuevas tecnologas y otras oportunidades de innovacin para todos los actores involucrados. 9 Asegurar la oferta de recursos humanos calificados. 9 Aumentar la sinergia entre los distintos actores que forman parte del sistema a. Incentivos Ms all de los esfuerzos realizados en los ltimos aos en trminos de la implementacin de polticas especficas de CTI, los principales incentivos para la innovacin en las firmas provinieron fundamentalmente de la macro. En efecto, durante la dcada del 90, la combinacin de apertura comercial y retraso del tipo de cambio trajo como una de sus consecuencias una drstica reduccin de la estructura industrial, aunque un selecto grupo de empresas sobrevivientes demostr una buena capacidad de adaptacin al cambio de escenario. El rgimen macroeconmico vigente desde el colapso de la convertibilidad, sumado a una coyuntura internacional favorable caracterizada entre otras cosas por altos precios de las commodities, ha tenido un efecto positivo sobre la actividad econmica en general y sobre la industrial en particular, como lo muestran las altas tasas de crecimiento de los ltimos cuatro aos. Sin embargo, este crecimiento no modific los bajos requerimientos del sector productivo al sistema cientfico-tecnolgico. Una de las manifestaciones de que contina vigente el perfil de especializacin previo, basado en commodities es el hecho de que la estructura de las exportaciones es similar a la de finales de los noventa2. Uno de los cambios significativos que se produjeron en la economa argentina durante la convertibilidad es el creciente peso de las empresas transnacionales. En efecto, mientras que estas empresas eran el 44% de las 500 empresas ms grandes del pas en 1992, en 2002 pasaron a representar el 68%. En trminos de valor de produccin su importancia es an mayor, ya que del 60% que representaban en 1993 pasaron al 81% en 2002. Desde el fin de la convertibilidad ese peso se ha mantenido relativamente estable.

Ver Lugones (2006)

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Las empresas transnacionales, que en muchos pases emergentes realizan en forma creciente actividades de valor agregado (incluyendo I+D), en la Argentina, y particularmente a partir de la puesta en marcha de las reformas de los 90, han tendido a desarrollar pocos encadenamientos locales a partir de sus actividades, menos an que los que se haban registrado en el pas en perodos previos. Esto se debi, por una parte, a que el rgimen de incentivos macro fue funcional a ese esquema de insercin, y por otra, a que no hubo ninguna poltica pblica que requiriera, orientara o incentivara a las empresas a realizar actividades como desarrollo de proveedores locales, investigacin y desarrollo, etc. Otra de las limitaciones que enfrentan las empresas en general, y las PyMEs en particular es la grave dificultad de acceso al crdito. Esta dificultad ya se verificaba antes de la crisis de 2001/2002, y posteriormente no se ha revertido, a pesar de la notable recuperacin de la economa y del sistema financiero. Ms an, esa dificultad se agudiza para el caso de las actividades de innovacin, que implican mayor riesgo. A la falta de desarrollo de instrumentos especficos para el financiamiento de este tipo de actividades (como capital de riesgo, crditos de devolucin contingente, crditos participativos, etc.) se suma el hecho de que los bancos en general son renuentes a incursionar en operaciones financieras vinculadas con proyectos innovativos, como si lo hacen en otros pases. Ms all del impacto limitado que han tenido las polticas de la SECyT en trminos de inducir a las empresas a realizar actividades de I+D con mayores niveles de complejidad y riesgo, se advierte slo en forma muy reciente se han comenzado a desarrollar estrategias e instrumentos para canalizar recursos no hacia empresas individuales sino hacia clusters o cadenas de valor con grandes empresas, que es un enfoque que seguramente ser ms fructfero que el de orientar el apoyo a las empresas individuales. b. Masa crtica, relevancia y pertinencia de la I+D Como se mencion anteriormente, Argentina tiene un nivel de gasto en I+D en relacin con el PBI que resulta sumamente bajo, no slo en relacin con los pases desarrollados y con otros pases emergentes exitosos, sino tambin con los pases de la regin. En efecto, los valores de Argentina se ubican no slo por debajo de los de Brasil o Chile, sino tambin por debajo del promedio de Amrica Latina. Lo mismo ocurre con la participacin de las empresas en el total del gasto en I+D. Un esfuerzo sostenido que permita llegar al 1% del PBI en 2015, como es la meta actual, slo servir para alcanzar los niveles actuales de Brasil, o los que en los prximos tres o cuatro aos podr alcanzar Chile. Esta brecha es elocuente respecto del significativo retraso relativo de Argentina en este terreno. Argentina cuenta con una considerable base cientfico tecnolgica en cuanto a la dotacin de recursos humanos calificados dedicados a actividades de I+D, 36

aunque los recursos materiales asignados a sostener las actividades de los investigadores son sumamente bajos. En 2003 haba en Argentina 20.271 cargos de investigadores de tiempo completo y 15.896 de tiempo parcial, con un total de 36.167 personas fsicas o 21.743 investigadores EJC3, es decir, 0,59 investigadores por cada 1000 habitantes. Si se calcula en relacin con la poblacin econmicamente activa (PEA), Argentina tiene 1,67 investigadores por mil de la PEA, proporcin que supera a la de todos los pases latinoamericanos (Brasil 0,84, Chile 1,08, Mxico 0,55, Uruguay 0,61), pero resulta muy inferior a la de pases desarrollaos como Espaa (4,27), o Estados Unidos (8,89)4. De los 36.167 investigadores, 62,5% tienen grado universitario, 8,7% tienen grado de magister, y 25,1% tiene grado de doctor, lo que es sumamente bajo en trminos internacionales, e incluso regionales, y habla de otra de las debilidades importantes del sistema cientfico-tecnolgico argentino. En Argentina se otorgan muy pocos doctorados por ao (alrededor de 400), comparados con otros pases de la regin como Brasil (ms de 6.000). Adems de las diferencias existentes en los requerimientos de la carrera acadmica entre Argentina y otros pases, la estructura universitaria no slo no tiende a corregir este problema sino que lo potencia. En efecto, la creciente influencia de la cultura anglosajona ha producido en los ltimos aos una proliferacin de maestras, cuyos graduados no llegan al doctorado por falta de becas y por falta de incentivos para la carrera acadmica5. Otra de las caractersticas preocupantes del sistema es la composicin etaria de los investigadores. La mayora de los investigadores tiene entre 40 y 49 aos: los investigadores entre 60 y 69 aos han aumentado en un 42% entre 1999 y 2003 y los menores de 30 aos en apenas 1%. Luego de varios aos de que estuviera cerrada la carrera de investigador de CONICET por causa de la crisis econmica, el actual gobierno tom algunas medidas para revertir la situacin de estancamiento, aunque para lograr resultados significativos se requiere de un esfuerzo mayor y sostenido en el tiempo. La oferta de conocimiento cientfico-tecnolgico fuertemente concentrada en lo institucional (CONICET y UBA renen la mayor parte de los investigadores) y en trminos de localizacin, en la regin metropolitana de Buenos Aires. Tambin la oferta est concentrada en lo que hace a las reas temticas, donde prevalecen las ciencias naturales y humanas y predomina la investigacin bsica por sobre la aplicada. Argentina tiene una tradicin cientfica y tecnolgica fuerte, sobre todo en algunos campos (Matemticas,
3 4 5

Equivalente de Jornada Completa Ver Mari (2005) Idem.

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Ciencias Biolgicas, Qumica, Fsica del Estado slido y nuclear, agronoma), a pesar de la fuga de cerebros y el deterioro de la base cientfica en las ltimas tres dcadas6.

c. Flujo de conocimiento El flujo de conocimiento al interior del SNI se da a travs de una multiplicidad de canales. Aqu mencionaremos brevemente algunos de los ms significativos, como la movilidad de los investigadores, los spin offs, los programas de cooperacin internacional, la fuga de cerebros (brain drain), o el rol de la IED. Debido a la crisis, la movilidad de investigadores disminuy mucho. En lo que hace a la formacin. durante dos aos se suspendieron las becas de doctorado en el exterior, y aunque actualmente se han vuelto a otorgar, estn muy limitadas. Uno de los mecanismos que mayor importancia ha adquirido en los ltimos aos en los pases desarrollados para la generacin y circulacin del conocimiento es el de la movilidad de investigadores entre las instituciones cientficas y las empresas. En Argentina, ese tipo de mecanismo tiene un desarrollo casi nulo, debido fundamentalmente a que los incentivos para todos los actores involucrados son contrarios a esa movilidad. Por un lado, en la carrera del investigador cientfico no se valoran las actividades realizadas con o en empresas; por otro, las empresas en general no demandan personal con este tipo de calificacin debido a que no tienen a la innovacin como parte central de su estrategia empresarial. Son contados los casos de empresas innovadoras que incorporan personal con alta calificacin cientfica, sea en forma temporaria o permanente, para resolver problemas complejos que hacen al ncleo de sus ventajas competitivas. El fenmeno de fuga de cerebros (brain drain) afecta a todos los pases, y con particular intensidad a los pases de menor desarrollo relativo, que no pueden retener a sus talentos cientficos frente a los atractivos de una carrera acadmica con prestigio y altas remuneraciones como la que se ofrece en los pases centrales. En el caso de la Argentina, que haba sufrido anteriormente el xodo de cientficos fundamentalmente por razones polticas, la crisis reciente ha acelerado significativamente la emigracin de cientficos, aunque actualmente parece haberse frenado el xodo masivo que se produjo en lo peor de la crisis. Segn distintas estimaciones, existen unos 7.000 cientficos argentinos que residen en el exterior El programa Races de la SECyT, que busca vincular a esos cientficos con el pas, tiene unos 2.500 registrados.

Idem.

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Algunos de esos cientficos han regresado: en 2005, 80 fueron repatriados entre el Programa Races y el CONICET7. . Aparentemente, la SECyT ha variado ltimamente su poltica centrada casi exclusivamente en la repatriacin, hacia otra que pueda establecer un vnculo provechoso tanto para el pas como para los cientficos que por distintas razones no van a regresar al pas, pero que representan un valioso activo en trminos de conocimiento, vinculaciones, insercin en instituciones o empresas de primer nivel internacional, etc. Asimismo, en los ltimos aos se han generado algunas iniciativas por parte de cientficos y profesionales argentinos que residen en el exterior para cooperar con el pas en distintos proyectos vinculados con educacin, ciencia y tecnologa, o internacionalizacin de empresas argentinas de base tecnolgica, como la iniciativa ECODAR8. En lo que respecta a los programas internacionales de cooperacin, la misma ha sido y sigue siendo muy importante para la actualizacin de los cientficos argentinos, aunque la aplicacin de los resultados de esa investigacin por ahora es muy limitada. La atencin de organismos como la Unin Europea hacia temas como TIC, biotecnologa, nanotecnologa, materiales, tecnologa espacial, cambio climtico, significa un atractivo para que la comunidad cientfica y tecnolgica se incline a participar en ellos. En los ltimos 10 a 15 aos estos lazos se han incrementado a raz de programas internacionales, como la participacin en redes del Programa Iberoamericano Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo (CYTED, donde hay 336 grupos de investigacin argentinos, con ms de 2.000 cientficos y tecnlogos participando en estas redes) y crecientemente, la participacin en proyectos de la Unin Europea (ALFA, ALCUE, entre otros)9. En cuanto al MERCOSUR, pese a que no ha pasado de una integracin comercial altamente imperfecta, su creacin provoc grandes expectativas en el mbito cientfico, traccionadas por los primeros protocolos que se haban firmado ya en los aos 80 entre Argentina y Brasil, en Biotecnologa e Informtica y despus por el Programa tambin Binacional de Biotecnologa Brasileo-Argentino CABBIO. Hay 40 proyectos en ejecucin auspiciados por Convenios entre SECyT y sus pares entre centros de Brasil y Argentina, y 11 entre Chile y Argentina10. Si bien la cooperacin entre cientficos de los distintos pases del Mercosur es fluida, y es altamente valorada por los investigadores,
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Idem

Encuentro de Cooperacin de la Dispora Argentina, que intenta conformar una institucin privada sin fines de lucro que sea capaz de desarrollar proyectos y de canalizar recursos de cooperacin con el pas de cientficos y profesionales argentinos en el exterior. La iniciativa es promovida por diversos grupos de residentes argentinos en el exterior com CEGA y ANACITEC, de Estados Unidos, y APARU del Reino Unido, y cuenta con el apoyo de diversas instituciones pblicas y privadas de la Argentina.
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Ver Mari (2005) Idem.

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que ven en ella una fuente de subsidios, el impacto de los resultados de esas investigaciones dista mucho de ser significativo. En lo que respecta al rol de la inversin extranjera en el SNI, como se ha mencionado anteriormente, el mismo ha sido menor, a pesar de la creciente importancia de las empresas extranjeras en la economa argentina, fundamentalmente a partir del masivo ingreso de capitales externos durante la dcada del 90. Los esfuerzos endgenos de las filiales se concentraron en la capacitacin del personal y las mejoras en calidad y productividad. De las empresas privatizadas solo una de las prestadoras telefnicas mantuvo durante un tiempo un laboratorio de investigacin y desarrollo no vinculado al de la casa matriz, para cuestiones operativas. Entre las firmas manufactureras, los mayores esfuerzos los encontramos en fabricantes de equipos de telecomunicaciones y en algunas empresas del rubro alimentario orientadas a la exportacin de productos bsicos11. En los ltimos aos, ya luego de la devaluacin, se destacan algunos casos interesantes, como la instalacin de una filial de Motorola para desarrollo de software para telfonos celulares, o la ms reciente de Intel tambin para desarrollo de software, ambas en Crdoba. Sin embargo, los impactos sobre el medio local no parecen ser muy significativos. Otro mecanismo por el que la generacin y circulacin de conocimiento se produce en los pases desarrollados y en muchos pases de desarrollo reciente es el de los spin-offs de base cientfica. Sin necesidad de recurrir al ejemplo de Estados Unidos, en muchos pases las instituciones cientficas promueven y apoyan la creacin y el desarrollo de empresas por parte de sus investigadores. En Argentina, ms all de algunos ejemplos aislados, las instituciones cientficas no slo no promueven sino que en algunos casos hasta prohben expresamente los spin-offs, forzando a los investigadores a optar por seguir con su carrera acadmica o lanzarse a un emprendimiento de alto riesgo que, con un adecuado apoyo, tendra muchas ms probabilidades de consolidarse y crecer. d. Interaccin entre los actores La interaccin entre los distintos actores, y en particular entre las empresas y los centros de investigacin que constituye uno de los aspectos clave para un funcionamiento virtuoso del sistema de innovacin, como se ha mencionado anteriormente, es sumamente baja en la Argentina. Algunos datos que surgen de las encuestas de innovacin son elocuentes al respecto: 9 La mayor parte los recursos destinados a actividades de innovacin se destina a la compra de bienes de capital (en su mayora importados) o a

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Ver Chudnovsky (1999)

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esfuerzos internos a la firma. Slo una tercera parte de los recursos se traduce en un estimulo concreto a la consolidacin del SNI. 9 La demanda de servicios vinculado a la economa del conocimiento es de 460 millones de dlares anuales (0.18 % del PBI, en 2001) 9 La vinculacin del sector manufacturero con los restantes agentes del SNI es escasa, alcanzando niveles bajos la relacin con universidades y consultores. 9 El 70% de las empresas pequeas y el 91% de las empresas grandes manifiestan tener relaciones asiduas con otros agentes, aunque existe una marcada preponderancia de relaciones de naturaleza comercial frente a las de naturaleza institucional. 9 La relacin con los proveedores es la ms mencionada, ya sean empresas pequeas o grandes. Un 70 % de las grandes y un 51% de las pequeas desarrollan sus procesos de innovacin con algn tipo de contacto o colaboracin de sus proveedores. Para las ms chicas, se encuentran los clientes como actores influyentes en sus actividades innovativas para un 38% de las firmas. El 66% de las grandes y el 29% de las pequeas sealan a continuacin los vnculos con consultores. La universidad es la institucin del sistema de CyT con quien ms se contactan con un 54% y 22%, respectivamente. 9 El principal propsito por el cual las empresas establecieron relacin con otros agentes es la bsqueda de informacin tcnica. Luego, la asistencia tcnica, la capacitacin, los ensayos, cuestiones relacionadas con diseo e ingeniera industrial, el acceso al financiamiento y finalmente, por las actividades de investigacin y desarrollo. 9 La incorporacin del conocimiento a travs de la compra llave en mano ha sido la modalidad predominante, debido a la configuracin de precios relativos predominante. La SECyT ha implementado en los ltimos aos algunas acciones orientadas a mejorar la vinculacin entre los actores del SNI. En primer lugar, la creacin de las Unidades de Vinculacin Tecnolgica (UVT), previstas en la Ley 23.877, que tenan por objetivo vincular la oferta y la demanda de servicios tecnolgicos. Actualmente hay una gran cantidad de UVTs habilitadas, aunque se trata de instituciones sumamente heterogneas en cuanto a sus redes de relaciones, a sus capacidades de gestin y de deteccin de las demandas empresariales Las UVT no han sido hasta el momento un instrumento eficaz de vinculacin entre los actores del SNI. El Programa de Consejeras Tecnolgicas (PCT), otro de los instrumentos creados para mejorar la vinculacin entre oferta y demanda, tuvo un relativo xito en el fortalecimiento de la capacidad de diagnstico de problemas y de formulacin de proyectos por parte de las empresas participantes. Sin 41

embargo, slo unas pocas de esas empresas han presentado proyectos en otros instrumentos de apoyo de la ANPCyT.

4.

Reflexiones finales y recomendaciones de poltica

La poltica de innovacin, al igual que cualquier rea de la poltica pblica, no puede ser considerada en forma esttica. En efecto, como ya fue mencionado, una poltica exitosa debe co-evolucionar en el tiempo junto con la maduracin de los procesos de innovacin en el sector empresarial, en las instituciones y en la sociedad en su conjunto. Desde este punto de vista, resulta crtico considerar las diferentes fases que este tipo de polticas deben atravesar para tener chances ciertas de xito12. La fase inicial est generalmente orientada a la creacin de un amplio segmento de PyMEs innovadoras, a travs de apoyo directo e indirecto a la I+D; la segunda fase consiste en la creacin de las condiciones para la aceleracin de la innovacin a travs del fortalecimiento de la oferta del sistema cientfico-tecnolgico, de la demanda por parte de las empresas de servicios especializados y de financiamiento para la innovacin (incluyendo capital de riesgo), y de las capacidades institucionales para el diseo y la implementacin de polticas focalizadas; finalmente, la tercera fase es la de la aceleracin de la innovacin y el aprendizaje, y la transicin a la economa del conocimiento. Una de las condiciones de xito que resultan clave para una transicin adecuada entre las diferentes fases es la generacin de las capacidades institucionales para el diseo y la implementacin de polticas focalizadas. Una poltica orientada hacia la economa del conocimiento requiere del cambio de un enfoque horizontal a uno focalizado en clusters y en cadenas de valor, y ese cambio implica a su vez la creacin o el fortalecimiento de mecanismos apropiados para el financiamiento de proyectos innovativos y requiere de la experimentacin, el aprendizaje y la mencionada co-evolucin. En segundo lugar, es posible identificar a aquellos sectores, regiones y cadenas productivas que muestren ventajas reveladas en trminos de potencial innovativo y competitivo. Una vez identificados, resulta clave lograr rpidamente la consolidacin de la competitividad del sector/cluster y la captura de una porcin importante de los nichos en mercados globales. Finalmente, es fundamental tener un visin estratgica de la poltica de innovacin y desarrollar las capacidades institucionales necesarias. La tercera fase es la de la internacionalizacin de las PyMEs innovadoras y la de la insercin activa en la economa del conocimiento, que implica la

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Ver Teubal y Avnimelech (2004)

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generacin, difusin y circulacin sistemtica de conocimiento en todos los sectores de la economa, tanto en los nuevos como en los tradicionales. En trminos de la evolucin de la poltica de innovacin, podra decirse que Argentina ha transitado por la primera fase durante la segunda mitad de la dcada del 90 y lo que va de la actual, con alguna experiencia acumulada en la aplicacin de polticas horizontales de apoyo a la innovacin y con algn aprendizaje institucional que, aunque muy localizado, es destacable dentro del contexto argentino. Sin embargo, una caracterstica distintiva que ha tenido esta primera fase es que se ha dado en el marco de una extrema volatilidad macroeconmica, donde el pas ha pasado de una etapa de crecimiento basado en la sobrevaluacin del peso y en el endeudamiento externo a una prolongada recesin que culmin con la crisis de 2001/2002, y a una recuperacin basada en un cambio brusco de precios relativos, que ya lleva cuatro aos a tasas inditas para la historia econmica argentina. En un contexto como el mencionado, la potencia de las seales macro para las empresas es incomparablemente mayor que la de la poltica de innovacin. Podra decirse que, en esas circunstancias, la existencia o no de una poltica de innovacin es apenas una ancdota. Adicionalmente, la volatilidad macro podra haber generado una especie de crculo vicioso contrario a la innovacin: cuando las condiciones macro son desfavorables, las empresas tienden a adoptar actitudes defensivas, relegando la innovacin como estrategia de desarrollo de su negocio; cuando las condiciones macro son favorables, buscan recuperar rentabilidad y porciones de mercado en base a la utilizacin de su capacidad instalada y de sus activos previos, sin realizar innovaciones significativas (que implican inversiones de mayor riesgo) debido a la incertidumbre sobre la continuidad de las condiciones favorables. Por supuesto que existen excepciones, casos de empresas que han invertido sostenidamente en proyectos innovadores a lo largo de muchos aos (inclusive en los peores momentos de la crisis) y que han tenido xito en trminos de su capacidad competitiva y de su insercin en mercados internacionales exigentes. Sin embargo, se trata de casos aislados que no llegan a constituir la masa crtica suficiente como para que ese fenmeno pueda traducirse en un impacto significativo en trminos de la estructura productiva o de los indicadores macroeconmicos. Este fenmeno se vincula con otro aspecto importante que se debe considerar, que es el de los actores empresariales. En efecto, son los empresarios quienes deben encarnar y llevar adelante el proceso de innovacin que permita mejorar la productividad, y por ende, la capacidad competitiva de la economa argentina. Como se mencion anteriormente, luego de la profunda reestructuracin que el proceso de reformas de los 90 produjo en el tejido empresarial, no se vislumbra cules son los actores que podran encarnar ese proceso. 43

Las empresas transnacionales, que han adquirido un peso en el aparato productivo mayor an que el que tenan anteriormente, exhiben un patrn de insercin con muy escasos encadenamientos y derrames en la economa local y con escasa vocacin exportadora: servicios no transables, explotacin de recursos naturales con bajo valor agregado, produccin para el mercado interno o regional. En los pocos casos en que han existido polticas explcitas (como en el sector automotriz, por ejemplo), las mismas han estado diseadas para facilitar a las empresas el aprovechamiento de economas de especializacin y complementacin en el Mercosur, pero no han incidido en el fortalecimiento de la cadena de proveedores locales13. Lo mismo ocurre con los grandes grupos econmicos nacionales. Los que han logrado sobrevivir a la dcada del 90 se han concentrado en actividades de servicios, como socios menores de las empresas transnacionales que ingresaron al pas durante la dcada pasada14. Algunos nuevos actores han surgido en los ltimos aos en actividades dinmicas, competitivas, y con potencial de crecimiento futuro en base a innovacin15. Sin embargo, se trata an de casos aislados que no logran tener la masa crtica suficiente como para generar impactos macro significativos. Finalmente, las PyMEs, si bien en los ltimos aos han realizado importantes esfuerzos de inversin, habiendo sido, a falta de grandes proyectos, uno de los principales impulsores de la recuperacin de la inversin agregada, no han incorporado an a la innovacin como parte central de su estrategia de negocios. Tambin aqu hay excepciones en distintos sectores y regiones, aunque tampoco logran constituir una masa crtica. En este contexto, las tareas pendientes para lograr una insercin provechosa de la Argentina en la economa del conocimiento son arduas y exceden largamente a la poltica de innovacin. Por una parte, resulta clave definir una estrategia de desarrollo para el pas, que incluya aspectos tales como qu tipo de especializacin productiva y de
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Si bien esta es la tendencia general, tambin en este caso hay algunas excepciones que, por el momento son casos relativamente aislados: IBM concentrndose en servicios transables de base tecnolgica, Exxon instalando en Argentina toda la actividad administrativa de la corporacin, Transax exportando cajas de velocidad a las terminales automotrices europeas, la incipiente especializacin de las terminales automotrices argentinas en modelos de alta gama, entre otros. La presencia de empresas nacionales en estas actividades ha tendido a crecer en los ltimos aos, fundamentalmente a partir de las reestructuraciones y de la salida de algunos socios extranjeros que se produjeron luego de la crisis. Algunas empresas de distintos sectores se han destacado en los ltimos aos por su capacidad de desarrollar estrategias exitosas basadas en la innovacin, como BioSidus (biotecnologa farmacutica), BioCeres (biotecnologa aplicada a la produccin agropecuaria), Los Grobo (produccin agropecuaria), Cuatro Cabezas (industria de contenidos), Core Security (software de seguridad), entre otras.

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insercin en los mercados internacionales se busca, qu rol debe jugar la innovacin para lograrla, qu papel debera jugar el Mercosur en ese proceso. A partir de esas definiciones, es necesario avanzar en el tipo de arreglos institucionales necesarios, qu compromisos deberan asumir los distintos actores, qu acciones concretas es necesario implementar. En este sentido, el ejemplo de la Agenda Pro Crecimiento de Chile es ilustrativo sobre cmo es posible avanzar en este terreno16. Por otra, es necesario trabajar sobre el tejido empresarial que debe encarnar el proceso de innovacin. En este sentido, es imprescindible promover una nueva forma de insercin de las empresas transnacionales en el pas, a partir de una estrategia ms volcada hacia la generacin de valor agregado y de encadenamientos locales, y de una mayor insercin exportadora en productos y servicios sofisticados para mercados externos dinmicos. Con respecto a los grupos nacionales, ser necesario promover y apoyar el surgimiento y el crecimiento de empresas que puedan lograr una insercin competitiva en mercados dinmicos en base a la innovacin. Finalmente, en lo que respecta a las PyMEs, la tarea principal pasa por la concientizacin sobre la importancia de la innovacin como centro de su estrategia, y por su integracin en clusters y cadenas de valor que les permitan hacer el mejoramiento tecnolgico y organizacional necesario y vincularse con grandes empresas locales y extranjeras dinmicas. Existen algunas seales positivas que es necesario tener en cuenta. En primer lugar, el proceso de crecimiento sostenido por el que atraviesa la economa es una oportunidad que se debera aprovechar para encarar un debate serio y ambicioso sobre estrategias de desarrollo futuro. En segundo lugar, se advierte que el tema de la innovacin est teniendo una mayor presencia en la agenda pblica. Por un lado, el incremento sostenido del presupuesto pblico para educacin y para ciencia y tecnologa es un signo de esa importancia. Por otro, algunos intentos de involucrar en la planificacin

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Esta agenda surgi de un entendimiento entre el Presidente Lagos y la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) en Octubre de 2001 para iniciar un dilogo tcnico con expertos en polticas pblicas para identificar oportunidades para potenciar el crecimiento econmico. Durante ms de 60 das trabajaron tcnicos del sector privado y del gobierno en 28 comisiones. En el curso de este trabajo conjunto se ha podido debatir con expertos del sector privado y acadmicos un amplio conjunto de iniciativas ya en curso o en estudio en el gobierno. Las principales lneas temticas desarrolladas se agrupan en ocho grandes reas: modificaciones regulatorias para favorecer la competitividad, poltica tecnolgica, estructura tributaria, mercado de capitales, eficiencia del gasto pblico, mundo laboral, simplificacin de trmites, y desarrollo exportador. Una gran mayora de las iniciativas planteadas en la agenda inicial ya han sido plasmadas e implementadas en leyes y normas administrativas. Actualmente hay una segunda etapa en desarrollo (la llamada Agenda II), que incluye nuevas iniciativas sobre temas de la primera agenda, y algunos nuevos como educacin, desarrollo tecnolgico, PyMEs y regionalizacin.

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estratgica a las distintas reas del Estado, con iniciativas como el PROTIS17. Sin embargo, los obstculos y las limitaciones todava son grandes en la medida en que no existe una estrategia explcita, que pudiera dar un lugar central a la innovacin como motor de ese proceso de desarrollo. En el plano institucional, se advierte la necesidad de superar el GACTEC, que evidentemente no ha cumplido con los objetivos para los cuales fue creado, y avanzar hacia un modelo donde la definicin estratgica y la ejecucin estn mucho ms vinculadas. Nuevamente, un modelo posible es el de Chile, que acaba de crear un Consejo de la Innovacin para la Competitividad, que reporta al Presidente de la Repblica, y que est conformado por las autoridades polticas de las reas ms directamente involucradas con la temtica de la innovacin, por las autoridades de las instituciones de ciencia, tecnologa e innovacin, y por el sector privado. Este consejo no slo ha definido lneas estratgicas, sino que tendr a su cargo la aplicacin de un nuevo fondo creado con un impuesto especial a las exportaciones mineras, que le permitir actuar sobre las lneas estratgicas definidas, y orientar otros recursos del sistema en la misma direccin. En lo que respecta a las regulaciones, ser fundamental avanzar hacia un marco regulatorio general de la economa que sea propicio para la innovacin. La relacin entre regulacin e innovacin no ha sido tenida en cuenta histricamente en el diseo de polticas de innovacin, siendo que muchas veces el proceso de innovacin est ms influido por normas y regulaciones de tipo general de la economa que por la poltica de innovacin propiamente dicha. En este sentido, sera necesario avanzar en la introduccin del objetivo de promover la innovacin en distintas esferas regulatorias, como la poltica de competencia, la poltica comercial, la poltica de proteccin de los derechos de propiedad intelectual, las regulaciones financieras, la poltica fiscal, la poltica de empleo, las regulaciones ambientales, entre otras. Esto no puede hacerse sino en el marco de una estrategia que defina objetivos y pautas de cmo las autoridades de las distintas agencias pblicas, el parlamento, el sector privado, deben actuar en funcin de esa estrategia. Con respecto a la legislacin especfica, la Argentina ha estado avanzando en algunas normas de carcter sectorial que apuntan a promover el desarrollo de sectores considerados estratgicos. El Congreso ha sancionado la Ley de Promocin de la Industria del Software y Servicios Informticos, est discutiendo la de Biotecnologa. Estas iniciativas, si bien son discutibles en algunos aspectos de su formulacin, son indicios de una actitud positiva del Estado en trminos de promover la
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Iniciativa que busca, a partir de acuerdos entre la SECyT y las distintas secretaras de estado, definir las prioridades de las distintas reas del sector pblico en materia de I+D aplicada a la resolucin de las distintas problemticas sectoriales.

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innovacin en el pas. Sin embargo, en la medida en que este tipo de iniciativas no formen parte de una estrategia ms abarcativa, sern esfuerzos aislados cuyo impacto ser mucho menor al deseado, y darn lugar a presiones legtimas de otros sectores por obtener ventajas similares. En cuanto a los instrumentos de poltica, se advierte la necesidad de fortalecer el funcionamiento de la ANPCyT, en particular las nuevas lneas en las que est trabajando actualmente, ms orientadas a apoyar clusters y cadenas de valor que a empresas individuales. Profundizando en esta lnea, y fortaleciendo en forma paralela la capacidad institucional de las contrapartes, la SECyT podr ocupar un espacio de segundo piso, que es el que debera ocupar, mejorando a la vez la llegada de los instrumentos a los beneficiarios, su comprensin de la problemtica especfica de las empresas y los sistemas productivos de distintos sectores y regiones, y su capacidad de mejorar y adaptar los instrumentos a las necesidades de la demanda18. Sin embargo, dado que el destinatario principal de las acciones de la ANPCyT a travs del FONTAR es la empresa pequea y mediana, tambin es evidente la necesidad de coordinar acciones con la Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SSEPyMEyDR), que est intentando desarrollar acciones en el mismo sentido. De lo contrario, podra repetirse el fenmeno recurrente dentro del Estado argentino, de que dos o ms agencias pblicas implementen simultneamente polticas similares destinadas a los mismos beneficiarios sin ningn grado de coordinacin (y muchas veces, en abierta competencia). El resultado de este tipo de fenmeno es conocido: escasos resultados, nulo aprendizaje institucional una vez que el tema pasa de moda, desconfianza y frustracin o actitudes oportunistas y de maximizacin de subsidios por parte de las empresas. En lo que respecta a los recursos humanos del sistema cientfico y tecnolgico, es necesario avanzar en dos frentes en forma simultnea: por un lado, promover la incorporacin de cientficos jvenes al sistema y el apoyo para la obtencin de ttulos de doctorado y post-doctorado; por otro, incrementar los fondos para proyectos, para equipamiento y las remuneraciones de los investigadores. En los ltimos dos aos, la SECyT ha comenzado a implementar algunas medidas en esta direccin, aunque sera necesario darles mayor nfasis. Esto permitira ampliar la base de la pirmide etaria de los
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Un problema histrico en este tipo de organismos, tanto en la SECyT como en la SSEPyMEyDR ha sido el de la llegada a los potenciales beneficiarios. Los intentos por resolverlo no han logrado los resultados esperados: ni las unidades de vinculacin tecnolgica (UVT) de la primera, ni las Agencias de Desarrollo Productivo de la segunda han funcionado, salvo excepciones. En buena medida, esta falla se debe a un error en la concepcin meramente instrumental de la institucin intermedia como ventanilla u operador de la agencia central. En la medida en que no se desarrolle un mecanismo que est diseado sobre la base del concepto de sistema local de innovacin y de las instituciones intermedias como parte de ese sistema, la llegada a los beneficiarios seguir siendo difcil, y el impacto de los instrumentos ser mucho menor que el buscado.

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investigadores, mejorar la relacin de doctores y post-doctores sobre el total, e incrementar la productividad del conjunto. El tema de los recursos humanos en ciencia, tecnologa e innovacin debe contemplar asimismo la problemtica del brain-drain, que en la Argentina ha sido particularmente agudo en las ltimas dcadas, en principio por razones polticas, ltimamente por razones econmicas. Si bien en los ltimos aos, a raz del proceso de recuperacin de la economa luego de la crisis, el xodo parece haberse detenido (y en algunos casos, revertido), an es muy importante la cantidad de cientficos y profesionales argentinos que residen en el exterior. Es probable que en algunos casos la estrategia de repatriacin funcione, pero en muchos otros se trata de personas que ya han desarrollado vnculos familiares y sociales y exitosas carreras profesionales en los pases en los que residen desde hace aos, y es altamente improbable que vuelvan al pas. En muchos de esos casos, sin embargo, se ha puesto de manifiesto en los ltimos aos la voluntad de cooperar con el pas desde esos lugares. La poltica pblica debera considerar seriamente este activo que el pas tiene en el exterior, y desarrollar acciones que permitan desarrollar y fortalecer lazos permanentes con esas personas, que pueden aportar valiosos vnculos con universidades, centros de investigacin, empresas e instituciones que se encuentran en la frontera del conocimiento, y que pueden resultar muy tiles para el pas. Asimismo, pueden proveer o facilitar apoyo para la internacionalizacin de empresas argentinas, en especial, de emprendimientos de base tecnolgica, como lo hace actualmente ECODAR en pequea escala. La experiencia reciente de otros pases (como Israel, Armenia, Escocia, entre otros) es elocuente respecto de la potencialidad de estrategias que consideran a la dispora cientfica como un recurso del pas, que puede ser incorporado activamente en una estrategia de desarrollo orientada hacia la economa del conocimiento. Si bien en los ltimos aos el Programa Races de la SECyT ha comenzado a desarrollar algunas acciones en este sentido, cambiando un poco su nfasis original en la repatriacin como estrategia casi excluyente, es necesario fortalecer y profundizar en esta lnea, que debe complementar los esfuerzos de repatriacin, y que puede producir resultados importantes en plazos relativamente cortos. En resumen, Argentina ha realizado en los ltimos 10 aos algunos avances en materia de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin, y ha desarrollado algn modesto aunque importante aprendizaje institucional en este terreno. Sin embargo, este avance se ha producido en un contexto de volatilidad macro que ha conspirado contra la cultura y los esfuerzos innovadores de la sociedad en general y de las empresas en particular. Sin una estrategia de desarrollo que permita dar un marco a las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin ser difcil romper el crculo vicioso de la volatilidad macro y de las expectativas centradas exclusivamente en el corto plazo.

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