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DEM(Q;CRACIA
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NUEVAS FORMAS INSTITUCIONALES DE GOBIERNO
PARTICIPATIVO CON PODER DE DECISI6N
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FACULTAD DEDERECHO, CIENCIAS pOLfnCAS Y SOCIALES
FONDODEPUBLICACIONES PARA LAMAESTRfAENDERECHO
COLECCI6N: TEORfAY JUSTICIA
Democracia en profundidad
Nuevasfonnas institucionales
de gobiemo participativocon poder
de decisi6n
Titulo Original: Deepening Democracy. Institutional Innovations in Empowered
Participatory Govemance
de la colecci6n: Verso2003
de las conlribuciones individuales: los autores2003
para AmericaLatina: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho,
CienciasPoHticas y Sociales.
ISBN: 958-8201-07-1
Traducci6n: AlvinG6ngora
Disefio y direcci6neditorial:LiliaSolan
lmpresoen Colombia
Prillted ill Colombia

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.. . rJ I. r-o;
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......_._. _
Contenido
Prefacio: ElProyecto Utopias Reales 9
Erik Olin Wright
Agradecimientos 13
Presentaci6n 15
PRIMERAPARTE
Introduccicn
CapItulo 1
En tomo al Gobiemo Participativo con Poder de Decisi6n .. 19
Archon Fungy Erik Olin Wright
SEGUNDA PARTE
Estudio de Caso
CapItulo 2
Participaci6n, Activismo y Polftica: El Experimento
de Porto Alegre 89
I
Gianpaolo Baiocchi
Capltulo S
Democracia y Desarrollo: La Planeaci6n Descentralizada en
r-
Kerala, India :...................................................... 139
t! T.M. Thomas Isaac y Patrick Heller
t
Capitulo-a
r
r
f Democracia Deliberativa al Estilo de Chicago: Gobierno

r:
de Base en Asuntos de Educaci6n Publica y Policfa 193
Archon Fung


acci6n democratica participativa concreta de actores sociales y
politicos reales en el mundo real.
A partir de investigaciones exhaustivas de democracia
participativa directa en diferentes partes del mundo, los autores
se concentran en cuatro casos que no solamente ilustran sus pro
puestas del modelo que denominan Gobierno Participativo con,.
Poder de Decisi6n (GPPD), sino que proveen elementos crfticos
que protegen al modelo contra el virus ideol6gico que sueIe ata
car a las propuestas novedosas.
La Facultad de Derecho de Ia Universidad Nacional de Colom
bia se complace de esta manera en poner al alcance del publico
hispanohablante el primer volumen de una serie que actualmente
esta abriendo una brecha hasta ahora inexplorada en el campo de
la teorizaci6n polftica, En este proyecto cientifico los de abajo,
la ciudadanfa de la calle, juegan un papel fundamental toda vez que
sus movilizaciones e iniciativas son el germen de una articulaci6n
te6rica que, como la que Fung y Wright nos ofrecen, hace eco a
las expectativas dernocraticas de nuestro continente. Al fin de
cuentas, en la dernocracia, como nos record6 hace afios el trova
dor canadiense Leonard Cohen, 10 perfectarnente acabado se debe
soslayar, pues:
"Toea las campanas que aun pueden sonar
olvida tu perfecta ofrenda
en todas las cosas hay una grieta
a traves de la cual se puede ver la luz
Suma las partes no es tuyo el total... "
Jairo Ivan Pefia Ayazo
Decano de la Faciiltad de Derecho,
Ciencias Polfticas y Sociales
Universidad Nacional de Colombia
16
PRIMERA PARTE
INTRODUCCION
,
I
I
I

I
}
Capitulo J
En lorno al Gobierno Parlicipalivo
con Poder de Decision
Archon Fung y Erik Olin Wright
FLACSO Blblloteca
{,
A medida que las tareas del Estado se vuelven mas complejas y
lascomunidadespolfticas se vuelvenmas populosasy heterogeneas,
las fonnas institucionalesde la democracia liberal que fueron desa
rrolladas en el siglo XIX -esto es, la democracia representativa
unida a una administraci6n tecnoburocnltica- parecen no encajar
con los problemas mas recientes a los que nos enfrentamos en el
siglo XXI. La "democracia", entendida como una forma de orga=j Vl'
nizaci6n del Estado, se ha reducido a las competencias electorales ,.",
que en un territorio determinado definen los funcionarios que han\
de detentar elliderazgo politico en los terrenos legislativo y ejecu-)
tivo. {Sin embargo, resulta cada vez mas claro que tales mecanis
mos de representaci6n polftica no corresponden a los ideales cen
trales de la polfticademocratica.que se resumen en los siguientes:
- facilitar una participaci6npolitica activa de la ciudadanfa.forjar un :'
consenso politico a travesdel dialogofdisefiar e implementar polf- .;
ticas piiblicasque fundamentenunaeconomfa productiva y una so- \ !l/
ciedad saludable; y, en las versiones igualitarias mas radicales del i
ideal democratico, asegurarque todos los ciudadanosse beneflcieni
de la riquezade la a c i 6 ~ 1.
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19
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l
I
La derecha del espectro politico esta aprovechando este ocaso en que un Estado activo era esencial para contrarrestar la multitud
aparente de la efectividad de las instituciones democraticas para
, incrementar sus ataques a la idea misma del Estado afirmativo. La
. iinica forma en que el Estado puede jugar un papel
...constDJctivo, argumenta la derecha siguiendo su alegato tfpico, se
consigue mediante la regucci6n drasticadelenfoque y la profundi
dad de sus actividades, Aparte de la tradicional mOral de
tlosliberales al Estado activo sobre la base de que este se entromete
en los derechos de propiedad y la autonomfa individual, se dice
hoy dfa que un Estado afirmativo sencillamente se volvi6 muy one
roso e ineficiente. Los beneficios que el Estado supuestamente
aporta no son mas que mitos. Los costos que el implica, tanto en
terminos de los recursos que directamente absorbe como los efec
tos negativos indirectos sobre el crecimiento econ6mico y la admi
nistraci6n eficiente, son reales y van en aumento.. En lugar de bus
car mecanismos que profundicen el caracter democratico de la po- , .
lftica en respuesta a esos desaffos, buena parte de la energfa polfti
ca en las democracias de los pafses desarrollados se viene orientan
do, en los iiltimos afios, a reducir de una vez por todas el papel de
10 politico.,La desregulaci6n, la privatizaci6n, la reducci6n de los

servicios sociales y la austeridad del gasto publico han pasado a
ser los terminos de moda que desplazaron a la participaci6n, la
sensibilidad del Estado a las necesidades ciudadanas y las formas
mas creativas y efectivas de intervenci6n democratica estatal. Como
reza el refran: "El Estado es el problema, no la
En el pasado, la izquierda en las democracias capitalistas de
fendi6 con vigor el frente a los argumentos bre
, r
vemente descritos arriba. En sus versiones mas radicales, losrevo
.)7
-,
J' lucionarios socialistas sostenfan que la propiedad publica de los
principales medios de producci6n, unida a la planeaci6n estatal cen
tralizada, garantizaban una sociedad mas justa, humana y equitati
incluso aquellos que desde la izquierda rechazaban las
perspectivas revolucionarias de ruptura con el capitalismo insistfan
..
20

de efectos negativos provenientes de las dinamicas de las econo
mfas capitalistas: pobreza, desempleo, incremento de la desigual
dad, provision reducida de servicios piiblicos como salud publica y
educaci6n, c:!Sl A falta de una intervencion estatal asf entendida, el
mercado capitalista llega a ser un "molino diab6lico", segiin la me
tafora de Karl Polanyi, que mina los fundamentos sociales de su
propia existencia. 1 Sin embargo, estas defensas del Estado afirma
tivo se han debilitado considerablemente en los iiltimos afios, tanto
en su fuerza ret6rica como en su capacidad polftica para la movili
zaci6n. Aunque la izquierda no ha llegado al punto de aceptar la
desregulaci6n de los mercados ni el Estado mfnimo como moral
mente deseables 0 economicamente eficiente, ya no esta tan con
vencida de que las instituciones que defendi6 en el pasado puedan
lograr lajusticia social y el bienestar econ6mico en el presente.
Es posible que esta erosion de la vitalidad.Jie.m.ocrca sea un
resultado inevitable de la complejidad y el tamafio. Posiblemente

no deberfamos esperar mas que fiscalizacion popular a las activi
dades del gobiemo mediante elecciones regulares y mas bien debi
les. Se podrfa decir que ya pas6 la era del "Estado
afirmativo," la de aquel que juega un papel creativo y activo en la
soluci6n de problemas como respuesta a las demandas populares,
y que por 10 tanto el inevitable precio a pagar por el "progreso"
consista en iniciar una retirada a los confines de la privatizaci6n y la
pasividad polftica. Pero es tambien muy posible que el problema
tenga que ver mas con el disefio especffico de nuestras institucio
nes que con las tareas que desempefian. De ser asf, un rete funda
mental para la izquierda consistira en desarrollar estrategias demo
craticas transformadoras que permitan llevar a la practica nuestros
tradicionales, a saber: \Justicia social igualitaria, libertad
individual sumada al control popular de las decisiones colectivas, ,
comunidad y solidaridad, y el florecimiento de individuos en for
mas que les permitan explotar sus potenciales al
21

---
Estevolumen exploraunagamade respuestas practicasa estos
desaffos. Se trata de experimentosprovenientes del mundo real
quebuscanredisefiar lasinstituciones democraticas e introducirjn
que aprovechenla energfae influenciade la gente del
.cormin,a menudoprovenientes de los estratos bajos de la socie
dad,enlasolucion delos problemas quelos aquejan, Describimos
brevemente acontinuacion cuatrodetalesexperimentos:
* Consejos vecinaLes de gobiemo en que-atendiendo
los temores y las esperanzas de los residentes de los sectores
deprimidos enel sectorcentricode la ciudad- haninvertidola
estructura dela de tal formaquebuenaparte
( del poderde decision sobrela seguridadciudadanay lasescue
\las publicasha pasadoa radicar en los ciudadancs quepartici
panenlosconsejos.
* Formas deplaneacionpara La conservaciondeL habitat que,
de acuerdoconla Ley Federal de Estados Unidos sobre Espe
I ciesenVfadeExtincion, leda a losindividuos y organizaciones
( interesadasel poder de de regulacion y go
I biemoquesatisfagan el imperativo doblede facilitar... el desarro
110 humano y protegerlasespecies en viasde extin<;!Onj
* EL presupuestoparticipativo de Porto Alegre, Brasil, que le
)' permitea los residentesparticipardirectamenteen la elabora
cion del para que, de esa manera, di
nerospiiblicos que anterionnentese desviabanparael pagode
favores clientelistas puedan orientarse ahora a la provision de
bienespublicos talescomoel mantenimiento de vfasyelse-rvi
ciode acueducto.
* Las reformas de Panchayat en los estados de Bengala Occi
, dental y Kerala, en la India, han creado canales democraticos
-. I directosyrepresentativos quedepositan unconsiderablepoder
. administrativo y fiscal enlosniveles localesde lasaldeas.
22
Aunqueestascuatrorefonnas son muydiferentesentresfen su
diseno, temay enfoque, todasellas pretendenprofundizar los me
canismosa travesde los cuales el ciudadano
par e influir efectivamenteen las polfticasque 10 afectandirecta
mente. Apartirde los rasgoscomunesa estasexperienciashemos
identificado unafiunilia de refonnas a lascualesdenominamos Go
bierno Participativo con Poder de Decision [GPPD]. Son refor
. mas porquedescansanen el compromisoy lascapa-/ j
cidadesque la gentecormin y corrientetienepara tomardecisiones ;/
inteligentesa traves de deliberacionesrazonables; y sonreforma
conpoder porqueaspiran a unirladiscusion a laacci6n.
La exploraci6nde la participaci6n con poder de decisioncomo
unaestrategiaderefonnainstitucional progresista promueve
conceptual y ernpfrica de lapracticademocratica, Anivel
conceptual el GPPDimpulsalos valores de la participaQ.ful.ladeJi-'
yel poder de decislQn hasta los lfmitesde la prudenciay
la factibilidad.. Al tomar la democracia participativacon toda se
riedad,el GPPDhaceque tantolas debilidadescomo lasfortalezas
de la democraciaparticipativasalgana la superficieconclaridad.
De otra parte, esperamos que al inyectarle al Qeb(lt.eactlJal sobre
democraciadeliberativa unadosisconsiderable de persuasiondes
de 10 ernpfrico, podremosexpandirlos horizontesimaginativosde
la discusionpor'cuanto,paradojicamente, la estamos nutriendode
realISiii:<>.Buena parte democraciase vienedando
conceptual,y porello noha logradodetallar ni
disefios institucionales que promueven losvaloresde la
democraciaparticipativa. Por el contrario,las reformasde largoy
mediano alcance como las que enumeramos arriba dan cuenta de
una variada gama de altemativas polfticasreales y disefios admi
nistrativos quefacilitan laprofundizacion de lademocracia. Como
veremosmas adelante, muchas de estas propuestasambiciosas no
sonsolamente funcionales a niveloperativo sinoquepodrfan inclu
sosobrepasar las fonnas democraticas institucionalesconvencio
23

nales al aspirar a que el Estado incremente su.apacidad de res
Ruesta yefectividad, y quea lavezsevuelvamasjusto,participative,
deliberativo y"responsable frente a la ciudadanfa. Sin embargo,
estos beneficiospuedenenfrentarcomo contrapartidacostos tales
como los relacionados con su pretendida fragiles j
condiciones polfticas yculturales, sutendencia acontarconlasdes- '
igualdades socialesyecon6micas comotel6ndefondo,y unadebil
garantfa de protecci6na las minorfas. ..J
Nuestro proyecto arranca con breves de sen
dos experimentosde reforma.' Los capftulos que siguenexamina
ran en detalle cada uno de ellos. Posteriormenteconcebiremosun
modelo abstracto del\Pobiemo Participativo con Poder de Deci
si6tyque revele los rasgos distintivos de esos experimentos a 10
largo de jres.prlnctpioacennales y trescaracterfsticas del
institucional. La siguientesecci6nexplicalas razonespor las cua
les,en principio, talesformas institucionales generan unacadena"de
efectos socialesdeseables. La presenteintroducci6n concluyecon
una listade preguntasque sirveparaexaminarcrfticamente los ca
sos deGPPD actualmente en curso.
1. Cuatroexperimentosen Gobierno Participativo conPoderde
Decision
Las reformas institucionales quedescribimos acontinuaci6n va
rianconsiderablemente en muchos aspectos, yninguna deelIas aplica
ala perfecci6n los valoresdernocraticos de:pm:icipaci6n, delibera
cion YQtorgarmento de poder de decisi6n a los ciudadanos; No
obstante, cadauna a sumaneray demanerafrancamente imperfec
"ta esos valores y de algunamanera10 logra.
Los cuatros casos a considerar se pueden agrupar en cate
gonas generales: por un lado, aquellas reformas concemientes a
las fallas de entidades administrativas 0 reguladoras especfficas;
----_.. - ".
24
por otro lado, las que buscan reestructurarlos procesosgenerales
de tomademocraticade decisiones. Dos de los casos a considerar
caen en la primeracategoria. En ellos aparecenlos experimentos
que pretenden entidades estatalesapelan
do a la participacion y la deliberacion comoherramientas paraau
mentar la efectividad. Uno de los casos describe reformas admi
nistrativas funcionalmenteespecfficas que se orientanal mejora
miento del desempefio de la policfa y del sistema de educaci6n
publica en Chicago. equilibrareI desarrollo
humanoy la ef! yfas deextinci6n a travesde
la gesti6n y decision de las partes involucradas, ala luz de las re
formas introducidas por la Ley Federal de Estados Unidos sobre
Especiesen Vfade Extinci6n. Los.otros.dos casos atafien a refor
mas mas ampliamenteconside;das en las que los partidos deiz
quierda, al lIegar al poder, han implementado formas de GPPD
comopartede sus programasdejusticia social. Estoscasos apun
"
tanen forma explfcitaa los problemasde inequided-yausencia de
responsabilidad democraticadel Estadofrentea la ciudadanfa. La
Pt!!!icipaci6n y ladevolucion depoderesa losniveles local y regio
nal sonlosinstrumentos paralogrartalesfines. delos casoses
el del experimentode la elaboraci6ndel presupuestoen la ciudad
de Porto Alegre, Brasil. En el otro, un partido de izquierda en el . "
estadode Keralacreocuerposde gobiemomunicipal participativo ( ;
y popular queasumieronmuchasde lasfunciones que venfa reali
zandola administraci6n
1.1. Consejos Vecinales Funcionalmente Especificos en
Chicago
experimento seocupade publica y
la seguridad n unaciudadcaracterizadapor unainmensapobreza
y unadesi ualdaddeproporciones considerables. Chicago, laciu
dad mas importante en el estadode nfinois:es la tercera ciudad
25

mas grande de Estados Unidos con sus 2.5 millones de habitantes.
Hacia finales de la decada de los .ochenta, de todos los lados Ie
/'
llovfan ataques al sistema de educaci6n publica de Chicago.-Las
defamilia, las organizaciones comunales y
el comercio organizado veian que la burocracia central estaba que
dandose corta en su cometido de proveerles educaci6n a los nifios y
j6venes de la ciudadc'Tanto individuos como organizaciones con
formaron un movimiento social pequefio pero visible que se las
ingeni6 para sistema educativo .er' . .}'-fuecte en
sus altos niveles de tal manera que la piramide comenz6 a reposar
en su venice. En 1988, el cuerpo legislativo del estado de Illinois
aprob6 unaley que el gobiemo de las escuelas pii
-, Chicago y 10 ab.ria de participaci6n co
, \-, munitaria.' La nueva legislacion traslado el poder y el control de
las oficinas centrales de la ciudad a las mismas escuelas individua
les. Para cada una de las 560 escuelas de educaci6n elemental
(Preescolar a Grado 8) y secundaria (Grados 9-12), la reforma
estableci6 un (CEL). Cada Consejo se
compone de seis padres de familia, dos miembros de la comuni
dad, dos profesores y el director de la escuelao Con la excepci6n
del director de la escuela, los miembros del Consejo se eligen
cada dos afios, Para el caso de las escuelas de secundaria, a los
once miembros del Consejo se agrega un representante estudian
til quien no tiene derecho al voto. Estos organism9s cuentan con\
la facultad para aplicar la ley e implementar politicas y, por man
dato legal, nombran los directores de las escuelas; celebran con- \
tratos de desempefio profesional con los directores que ellos su- I
pervisan y evahian cada tres aiios; desarrollan Planes Anuales de !
Mejoramiento Escolar concemientes a profesores y empleados, 1
programas, infraestructura; supervisan la aplicaci6n de tales pla
nes; y aprueban los presupuestos escolares. Usualmente los Con
sejos se reiinen una vez al mes durante el afio escolar, y con menor
frecuencia en las vacaciones de verano. Esta reforma origin6 el sis
26
tema democratico formalmente mas directo para el manejo de la
educaci6n publica en Estados Unidos/5lda afio, mas de 5,000
padres de familia, vecinos y profesores son elegidos para admi
nistrar las escuelas,' La mayorfa de los oficiales publicos de Illinois
que llegan a tales Consejos provienen de grupos minoritarios y
logran su elecci6n por un amplio margen.
A pesar de la euforia inicial, las debilidades de la descentrali
zaci6n muy prontosaltaron ala vista. Mientras muchas escuelas
comenzaban a florecer gracias a los nuevos poderes concedidos,
otras encallaban por falta de capacidad 0 conocimiento, conflic
tos intemos 0 mala El sistema de educaci6n publica de
Chicago estableci6 nuevas regulaciones y departamentos para que
se ocupasen de tales problemas. Por ejemplo, la legislaci6n de
1995 requiri6 que cada miembro de cada Consejo Escolar Local
pasase por una capacitaci6n de tres dfas en asuntos tales como
Plan de Mejoramiento Escolar, selecci6n de direc
tores de escuelas, procesos grupales y responsabilidades de los
Consejos. 'La misma'ley provey6 rendir cuentas
y desempefios a fin de identificar las escuelas con los mas
bajos niveles, las cuales recibirfan recursos y supervisi6n admi
nistrativa adicionales, y en algunos casos, intervenciones disci

El Departamento de Policfa de Chicago se reestructur6 a me
diados de la decada de 1990 siguiendo unas lfneas democraticas de
descentralizaci6n profunda que se asemejaban a la reforma escolar
de la ciudad, pero que se concibieron e implementaron en forma
independiente. La percepci6n general era que las practicas
convencionales se habfan vuelto ineficientes para controlar el in
cremento del crimen en la ciudad 0 garantizar la seguridad en las
areas residenciales. En consecuencia, la alcaldia, las organizacio
nes comunitarias, y los oficiales mismos al interior del Departa
mento de Policia, comenzaron a explorar ideas de "acciones
27

policiales comunitarias", en 1993. Para el afio de 1995 los
reformadoreshabfanya logrado implementaruna ampliavariedad
de programas que se dieron a conocer como la Estrategia Policial
Altemativade Chicago,que trasladoel pesode mantenerla seguri
dad publicade los hombrosde policfasprofesionalesa los de cien
tos de asociaciones a niveles vecinales entre la policfa y los resi
dentes.
Este programa divide la ciudad en unos 280 nueleos vecinales,
llamados "rondas", Las rondas son los atomos administrativosde
las accionespoliciales. Cada unode tales nodos abrelas operacio
nes de seguridad publica a la observacion, participacion y direc
cion de los residentes enel vecindariorespectivo. Las partes inte
resadas y los oficiales de policfa asignados al area asisten a las
"reuniones comunales de la ronda" que se llevan a cabo cada mes
en cada micleo. Esta estrategiaredefineigualmenteel quehacerde
la acci6npolicial. Encadareunion, los vecinos y lapolicfa discuten
los problemas de seguridaddel vecindarioa fin de establecer, me
diantela d<ili1Jeraci0-.!1' los problemasa losquedebedarselespriori
dad y en los cuales se centrara la atencionde la policfay los habi
tantes del sector. Luego, todos desarrollan conjuntamente las es
trategiasque les permitiransolucionaresos problemas. Amenudo
lapolicfa ylosvecinos se Asuntos como,
por ejemplo, la obtenci6ny ejecuci6nde autorizaciones judiciales
para llevar a cabo requisas y allanamientos son de la policfa. Los
residentes puedenocuparsede, por ejemplo,celebrarreuniones con
propietariosa fin de discutir el abandonode bienes inmuebles. En
reunionessucesivaslos participantesevahianla implementacion y
efectividad de sus estrategias para revisarlas de ser necesario e
identificarnuevasprioridades.
Al igual de 10 que sucedioconel experimentode reformaesco
lar, el Departamentode Policfaentr6 en red con otras agenciaspii
blicas y organizaciones sin animode lucropara apoyar y adminis
28
trar los esfuerzos de solucionde.problernas en una administra
cion descentralizada. Para fomentar lacapacidad ciudadana y la
----""-- . .------...
movilizacioncomunitaria,la administracion de la ciudadcontrat6\
educadoresy organizadorescomunitariospara que se desplazaran
a todos los vecindarios para capacitar a las organizacionescomu
nales en el desarrollo de habilidades para solucionar problemas.
Las rutinas administrativasy los reportes y evaluacionescorrien
tes se nutrenahora de las estrategiasy los planesque surgende las
reunionesde las rondas comunitarias. .
1.2. La Planeaci6n para la Conservaci6n del Habitat bajo
la Ley Federal de Estados Unidos sobre Especies en Vfa de
Extincion
El siguienteexperimentose separade lareconstruccion del go
biemo municipalpara apuntarsu lente a la conservacion de las es
pecies. Durante la mayor parte del tiempo transcurridodesde su
promulgacion en 1973, la Ley Federal sobre Especies en Vfa de
Extincionha sidola antftesis de la accionparticipativa. El articulo
9 prohibe "tomar" ---esto es, matar 0 herir, bien sea por medios
directos 0 acciones indirectas tales como la modificaclon del
habitat- cualquierade las especies que aparecenen la lista de las
queestanen vfade extinci6n. En la practica, estaregulaci6n impo
nfa, con mucha frecuencia, una barrera estrictaque impedfacual
quier proyectode construcci6n 0 de extracci6nde recursos en las
areasque servfan de habitata especiesen viasde extincion, 0 cerca
a elIas. Estaley adolecfa de dos defectoscentrales." El primeroera
que obstaculizaba los proyectos de desarrolloproductivoque po
drfanhabertenidosoloun impactomarginal sobrela viabilidad ul
timade las especiesen vfasde extincion. Dadoque la leyprotegfa
solamenteaquellasespeciesreconocidaspor el gobierno," elladio
origena unprocesode identificacion queconfrecuencia seconver
tfaen intensas batallas polfticas entreurbanizadores y ambientalistas.
29

Como resultado, muy pocas especies recibfan protecci6n y algu
nas estaban ya practicamentediezmadas cuando calificaban para
entrar en la listaque las protegerfa.
El Congreso cre6 en 1982 una opci6n para salir de estos ca
llejonessin salida. Se trat6 del "permiso para la toma incidental".
Bajoestaprovisi6nun solicitantepodia obtener un permisoque le
permitfaobviar la aplicaci6nestrictade la ley, mediante la presen
taci6n de un "Plan para la Conservaci6n del Habitat," (PCH) que
permitfa la actividadhumanaen el medio ambientede una especie
enviadeextincion, siempre quela"toma"ocurriera incidentalmente.
El plancontemplabamedidaspara mitigarla"toma", y garantizaba
que la actividadhumana no llegara a impedir las posibilidades de
supervivencia y recuperaci6n de laespecieen cuesti6n. Sinembar
go, a 10 largo de una decada, se hizo poco uso de esta opci6n por
que los procedimientospara obtener los permisos noeran claros y
loscostos para producirel planeran muyaltos. Entre 1982y 1992
se produjeron solamente catorce PCH. No obstante, desde 1993
ha habidouna proliferaci6n de talesplanesy los permisosrespecti
vos. Para abril de 1999, se habfan aprobado 254 planes que cu
brianmasde oncemillonesde acres,y 200masestabanen diversas
etapasde implementaci6n. Estaexplosi6nde PCHfue el resultado
de los esfuerzosde Bruce Babbit, Secretariodel Ministerio del In
terior,encaminadosa aprovechar laclausula de "toma incidental"
para evitar las perdidas que generaba una aplicaci6n estricta del
artfculo 9 de la Ley sobreEspecies en Via de Extinci6n. Los urba
nizadores,inversionistas, defensoresdel medioambiente y demas
partes interesadascontaban ya, en este nuevo proceso, con el po
tencial de trabajar mancomunadamenteen el disefiode planes de
conservaci6n del habitata granescala.
Los PCH mas avanzados han contribuido a los prop6sitos ya
descritos graciasa la incorporaci6nde elementos de GPPDen sus
propios procesos. Paracitar un ejemplo, bastenos mencionar que
30
los Planes de Conservaci6n de multiples especies en areas exten
sas del sur de California surgieron del seno de comites constitui
dos por miembros de las partes interesadas, los cuales inclufan
funcionarios de entidades ambientales del Estado tanto locales
comonacionales, urbanizadores, ecologistas y organizacionesco
munitarias. Mediante procesos deliberativos, estos actores desa
rrollaron planes sofisticados de manejo que se desglosan en me
tas explfcitascuantificables, los mecanismos para alcanzarlas, los
procedimientos de supervisi6n que penniten evaluar su efectivi
dadenel tiempoy provisiones administrativas que facilitan laadap
tabilidaddel plan a la infonnaci6n cientffica novedosa y los even
tos no previstos.
Mas alla de devolver a las partes interesadas la responsabilidad
por la protecci6n de las especies en vias de extinci6n y la facultad
de ejecutar las leyes, las mejoras recientes al regimen nacional de
conservaci6n del medioambientepropuestopor el Serviciode Pes
ca y Vida Silvestre de Estados Unidos aspira a crear mecanismos!1
de aprendizaje y responsabilidad que atemien los efectos de un 10-1
calismo excesivo," Ya se reconoce ampliamente que los PCH de
altacalidadcomparten rasgos comunes tales como metas biol6gi
cas cuantitativas, planes de adaptaci6n administrativa, y procedi
mientos de supervisi6n cuidadosamente disefiados. Sin embargo,
un estudio?de 200 planes revel6 que menos de la mitad de todos
los planes dan cuenta de tales factores comunes. El Servicio de
Pesca y Vida Silvestre imparti6 un instructivo a todos sus agentes,
en una de sus guias recientes, que exige esos rasgos en el desarro
llo de cada PCH y en las aprobaciones de permisos." Con estas
gufas, el Servicioquiere establecer una infraestructurade infonna
ci6n de PCH que permita rastrear en detalle los pennisos para de
sarrollar PCH y sus planes de desempefio. En iiltimas, con todo
esto se lograra que la alternativa de los planes de conservaci6n del.
medio ambiente y sus desempefios sean un asunto de escrutinio
31

publico, y les permitiraa las partes involucradas en diferentesPCH
evaluar sus desempefios y aprender unos de otros.
!.3. El Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil
Porto Alegre es la capital del estado de Rio Grande do SuI, en
Brasil, y albergaa 1.3millonesde habitantes. Al igual que muchos
otros estados locales y nacionalesen America Latina, un gobierno
clientelistaha dominadolaciudad por decadas a travesde una ma
quinaria de apadrinamiento polftico que se ha anquilosado con el
paso del tiempo. Este sistemadistribuia los fondos ptiblicosno de
acuerdo a las necesidades publicas sino como un mecanismo para
movilizarel apoyonecesarioparasostenerun sistemafundamenta
do en el flujo de favorespolfticos. Como resultado, "el presupues
.to no pasa de ser una ficci6n, una evidenciachocantede la dispari
dad entre el marco institucional formal yla practica estatal real."?
Al observar componendas similares en otras partes de Brasil los
investigadores concluyeron queesta"distribuci6n irregulardel gasto
social (basado en la compra y venta de favores) devoraba e164%
del presupuesto total.?'?
En 1988, una coalici6n de izquierda liderada por el Partido de
los Trabajadores (PT), obtuvo el control del gobierno municipal y
10 asegur6 en sucesivas victorias electorales en 1992 y 1996. La
medida de refonna mas sustancial que introdujo el PT, conocida
como "Presupuesto Participativo" (PP), busc6 transfonnar las ma
quinacionespresupuestalesclientelistasfundamentadas en el pago
\ de favores para poder articularun sistemadeliberativoque, organi
zado desde las bases y abiertoa la fiscalizacionpublica, respondie
\. se a las necesidades reales de los ciudadanos. Esta articulaci6n
multiple de una pluralidad de intereses ligada a una serie de refor
mas administrativas se empez6 a tejer en las dieciseis regiones ad
ministrativasque comprendenla ciudad. Una AsambleaRegional
Plenaria se reiine en cada regi6n dos veces al afio para discutir
cuestionespresupuestales-./\ esas reunionespuedenasistirfuncio
32
1 ...c.,
narios de la administraci6n municipal, representantes de organi
zaciones comunitarias tales como asociaciones vecinales y clu
bes de todo tipo, y todo residente interesado, pero solamentepue
den votar los habitantes de la region respectiva. La coordinaci6n
de las asambleas se da en forma conjunta con miembros del go
biernomunicipaly delegadosde la comunidad.
Durante la primera asamblea anual, que se lleva a cabo cada
mesde marzo, los representantesde laalcaldfapresentanun infor
me del presupuesto del afio anterior, revisan su ejecuci6n y discu
tensu implementaci6n. Los delegadosde la comunidadsonelegi
dos de entre aquellosque, estando presentesen la asamblea anual,
van a participar en las reuniones que se celebran en los tres meses
subsiguientes, en las que se ocupan de trabajar las prioridades
presupuestales, las cuales a su vez se llevana cabo en los distintos .
vecindarios a 10 ancho y largo de la regi6n. Las agendas de esas
reunionescontemplanuna amplia variedad de proyectospotencia
les que el municipio puede financiar en la regi6n respectiva, que
incluyenasuntoscomo el transportepublico,serviciode alcantari
llado, regulaci6n de tierras, guarderfas infantiles y centros de sa
Iud. Al final de los tres meses, los delegados regresan con sus
reportes ala segundaasamblearegionalplenariacon todauna serie
de propuestas presupuestales. En esta segunda plenaria, la asam
blea ratificalas propuestas, y elige dos delegadosy sus respectivos
suplentespara que representenla regi6nen uncuerpo a nivel de la
ciudadque se conoce como el Consejo PresupuestalParticipativo,
que sesionadurantelos cinco meses subsiguientes y, a partir de
agendasregionales, formulaunpresupuestoparatodala ciudad.
Este Consejo a nivel municipal esta integrado por dos delega
dos elegidos en cada una de las asambleas regionales, dos delega
dos elegidos en cada una de las cinco "plenarias tematicas" y que
representan a la ciudadcomoun todo, undelegadodel sindicatode
trabajadores del municipio, uno del sindicato de las asociaciones
33

,

s
,
I
vecinales, y dos delegados de las entidades municipales centrales.
I Este grupo trabaja intensamente, al menos una vez por semana de
julio a septiembre, para discutir y definir un presupuesto munici
. pal que se conforme a las prioridades que fueronidentificadas a
nivel regional, y al mismo tiempo coordina el gasto de la ciudad
en su totalidad. Puesto que los representantes son en su mayona
ciudadanos comunes y corrientes, no profesionales, las agencias
municipales ofrecen cursos y seminarios sobre elaboraci6n de
presupuestos para los delegados al Consejo y aquellos participan
tes en las asambleas regionales que esten interesados. Cada 30 de
septiembre, el Consejo pone en consideraci6n del alcalde una pro
puesta presupuestal. El alcalde puede 0 bien aceptarla 0 bien, ha
ciendo uso de su poder de veto, regresarla al Consejo para su revi
si6n. Como respuesta, este ultimo puede enmendar el presupues
to 0 contrarrestar el veto del alcalde mediante el voto mayoritario
de las dos terceras partes de sus miembros. De acuerdo a los
calculos de los funcionarios del municipio, alrededor de 100,000
personas, esto es, el8% de la poblaci6n adulta, participaron en las
sesiones de las Asambleas Regionales y reuniones intermedias en
1996.
1.4. Descentralizaci6n bemocrauca en la India: Bengala Oc
cidental y Kerala
Al igual que en las reformas presupuestales participativas en
Porto Alegre, los partidos de izquierda revitalizaron una autentica
forma local de gobierno'en Bengala Occidental 11 YKerala, en la
India, como rasgos centrales de sus programas politicos. Aunque
desde su independencia los estados en la India han gozado muchas
alternativas de autogobierno local, estas instituciones han sufrido
dos tipos de limitaciones graves. A nivel externo, a 10largo de la
historia de la India como pais independiente, las burocracias esta
tales mayores se han apropiado de la mayor parte del pastel finan
34
ciero y ejercido una considerable autoridad formal en las areas
administrativas y del desarrollo econ6mico. A nivel interno, las
elites tradicionales se han aprovechado del poder econ6mico y
social para dominar las estructuras democraticas formales loca
les. Hasta 1957, el derecho al voto estaba limitado a personas de
determinado estatus social." Sin embargo, incluso despues del
establecimiento del sufragio universal, los lideres tradicionales
se las ingeniaron para seguircontrolando los cuerpos colegiados
locales y sus Bajo una atm6sfera de corrupci6n desen
frenada las administraciones locales no ofredan los servicios que
supuestamente administraban y despilfarraban los recursos corres
pondientes.
Varios estados dela India habfan intentado solucionar esos pro
blemas de gobernabilidad local mediante reformas que buscaban
enfatizar su caracter dernocratico. La primera de ellas se lanzo a
finales de la decada de 1970 en el estado de Bengala Occidental. 13
El Gobiemo del Frente de Izquierda, que lleg6 al poder en 1977 y
que desde entonces ha contado con una base fuerte apoyo, via en la
instituci6n del Panchayat -e16rgano de gobierno tradicional en las
aldeas- una oportunidad para la movilizaci6n popular y el otorga
miento de poder de decisi6n a las bases. 14Aparte de instituir uno de
. los mas radicales programas de reforma agraria en la India con el
animo de quebrar la perpetuaci6n de las tradicionales estructuras
de poder a nivel de las aldeas, el Gobierno del Frente de Izquierda,
a 10 largo de diferentes etapas desde 1977, ha transformado los
Panchayates de Bengala de tal manera que los miembros de los
sectores menos privilegiados cuentan ahora con mayores posibili
dades de ejercer el poder publico.
El primer paso importante hacia el otorgamiento de poder a los
Panchayates se dio en 1988. En ese afio el gobierno estatalle quit6
. .
a los ministerios estatales las responsabilidades concernientes a la
implementaci6n de varios programas de desarrollo econ6mico, y
35

las traslad6 directamente a manos de los Panchayates. A la vez
que se daba esta expansi6n de sus funciones, los Panchayates
incrementaron sus presupuestos en mas de la mitad, en una canti
dad aproximada de dos millones de rupias por Panchayat. Mas
tarde, en 1993, una serie de refonnas constitucionales y de esta
tutos estatales acrecentaron significativamente el potencial de una
expansi6n democratica mayor a favor del sistema Panchayat. Vale
la pena mencionar tres cambiosimportantes. En primer lugar, es
tas reformas incrementaron la capacidad financiera de las autorida
des en el sistema Panchayat ubicadas en los niveles mas bajos, esto
es, los Gram Panchayates. Esto fue posible mediante el disefto de
un esquema tributario que grababa a los distritos y Ie conferia a los
Gram Panchayates su propia autoridad para recaudar impuestos.
En segundo lugar, tales medidas estipularon que un tercio de las
Asambleas de los Panchayates y ge las posiciones de liderazgo ten
drfan que ser ocupadas por mujeres, y que individuos de las castas
mas bajas deberfan ocupar puestos de liderazgo en todos los orga
nismos de manera proporcional a sus respectivas dimensiones de
mograficas en el distrito: Finalmente, y 10 mas importante para nues
tros prop6sitos, las refonnas de 1993 establecieron dos tipos de
cuerpos deliberativosdirectos llamados Gram Sabhas, que
incrementarfan la responsabilidad ante el pueblo de los represen
tantes miembros del Gram Panchayat. EI Gram Sabha esta com
puesto por todas las personas dentro de un area correspondiente a
un Gram Panchayat (usualmente, alrededor de 10,000 personas) y
se reiine una vez al afio en el mes de diciembre. En esas reuniones,
los representantes elegidos al Gram Panchayat evahian la propues
ta presupuestal para el afio siguiente y los logros 0 falta de logros
del afio que termina. Dos veces al afio se llevan a cabo reuniones
similares a un nivel.menos compacto de gobiemo al estilo del siste
ma Panchayat.
Los funcionarios del estado de Kerala, al suroccidente de la
India, Ie prestaron una atencion cuidadosa a esos experimentos de
36



''1:;

:1'
mocniticos y, en 1996, se embarcaron en una iniciativa audaz para
.
tr

adoptarla de forma amplia en su propio estado. E1 Partido Cornu
nista-Marxista de la India (PCM), que era el partido de gobierno,
traz6 un programa que consiste en devolver las facultades de poder
al nivel de las aldeas mediante la adopci6n de la planeaci6n
..
participativa como estrategia para reforzar su debilitada base elec
toral y mejorar su efectividad administrativa. En este programa, un
40% del presupuesto estatal pasarfa de los tradicionalmente fuer
tes canales departamentales de la burocracia estatal a las manos de
aproximadamente 900 consejos de planeaci6n de aldeas individua
les estilo Panchayat. 15 Sin embargo, para el gasto de esos recursos
cada aldea debfa producir un plan detailado de desarrollo que espe
cificara asuntos como evaluaci6n de necesidades, reportes de de
sarrollo, proyectos especfficos, financiamiento suplementario, cri
terios para decidir y documentar beneficiarios del plan, e indicadores
de evaluaci6n. EI voto popular directo en las asambleas populares
aldeanas aprueba 0 rechaza, en principio, estos planes. Ademas de
estos requisitos de procedimiento, hay polfticas que imponen algu
nas limitaciones: cada Panchayat debe invertir entre un 40% y 50%
de sus fondos en desarrollo econ6mico, mientras que el 40% se
destina al gasto social que incluye programas de mejoramiento de
asentamientos subnonnales, un maximo del 30% puede gastarse en
vfas, y 10% en programas orientados a la mujer. Aparte de estos
requisitos generales, los organismos aldeanos de planeaci6n pue
den disefiar sus propios mecanismos de gasto.
Se ha hecho un gran esfuerzo de movilizaci6n administrativa y
polftica a gran escala con el fin de respaldar esta reforma basica de
delegaci6n de poder y facultad de fiscalizacion." Uno de sus com
ponentes ha sido la capacitaci6n a habitantes de las aldeas para
adelantar evaluaciones rurales y fonnular planes de desarrollo. En
1997 y 1998 unos 300,000 participantes tomaron parte de una serie
de "seminarios de desarrollo" que los capacit6 en habilidades basi
cas de autogobiemo. Los procesos de planeaci6n como tales cuen
37

tan conmas de 100,000voluntarios que llevana caboproyectos en
las aldeas, y mas de 25,000 que combinan estos proyectos y los
convierten en planesque se aplicana todala aldeaen la que viven.
Esteincremento pronunciado enplaneaci6n aldeanay fonnulaci6n
de proyectosa nivellocal priv6al gobiernocentral de suhabilidad
paraevaluar la calidadde los planes, de rechazar los que no satis
facian los requisitos, e incluso de contribuir a su mejoramiento.
Con el fin de incrementarlas facultades oficiales, unos 5,000 yo:'
luntarios, muchosde ellos antiguos funcionarios yajubilados, em
pezarona engrosar los"ComitesTecnicosVoluntarios" querevisa
banlosproyectos y planes. .
Habida cuenta de la novedad de la refonna, sus alcances y la
escasez de los recursos disponibles para medir su impacto, no es
sorprendente quehoydispongamos s6lamente de unconocimiento
limitadode su resultadofinal. Los avanceshasta el momentoson
promisorios peroincompletos, tantoen los procesosparticipativos
comoen su efectividadtecnica. Mientrasque algunasaldeas arti
cularonplanesque parecianser propuestas muybienpensadascon
una participaci6n popular directa de alto nivel, muchas otras no
pudieronni siquieraconcebirunplan. De losplanesque se presen
taron, muchosadolecian deun nivelde articulaci6n bastantepreca
rio, concebianpobres alternativasde financiaci6ny credito, y los
proyectos quecontenian estaban malconcebidos 0 simplemente cal
cabanotrosqueprovenian de la canterade proyectos de laburocra
cia oficial. En 10 tocanteal procesodemocratico, debe destacarse
quelaparticipaci6n enlasestructuras existentes de gobierno aldea
no se increment6dramaticamentedespues de la refonna de 1996,
perotodavlainvolucraunicamenteal 10%de la poblaci6n. Visto
desdeun angulomasoptimistahabriaque decirque el otorgamien
to de poder de decisi6n a la ciudadania a nivel de las aldeas ha
38
,
gestado la proliferaci6nde grupos vecinalesde base en cientos de
caserfos. Al igual que el programade presupuesto participativo de
PortoAlegre, estos gruposarticulanlas necesidadesy los intereses
localesconlosorganismos de gobierno aldeanos.
2. Los principios y las formas institucionales del Gobierno
Participativo COil Poder de Decision
Aunquecadaunode estosexperimentos difierede los restantes
enexpectativas, enfoquey metasconcretas,todosellos comparten
similitudessorprendentesen sus principiosmotivadoresy los ras
gos de sus disefios institucionales. Ellos tienen tantas caracterfsti
cas comunesque bien podemosdescribirlos como instancias de un
modelonuevo, aunqueampliamenteaplicable,de una practicade
mocratica deliberativa que puedeextenderse horizontalmente -para
cubrir otras areas de interes politico y otras regiones- y vertical
mente-para afectar niveles mas altos y mas bajos de vida social e
institucional-. Podemos afirmar sin temor a equivocarnosque tal
es larealidaddeestasiniciativas, y por ella hemos acufiado el nom
bre Gobierno Participativo con Poder de Decisi6n (GPPD) para
referirnos a estemodelo.
El GPPD pretendepromovertres tendenciasen las ciencias so
ciales y la teoria democratica, En primer lugar, el modelo deriva
muchasde susorientaciones normativas de los analisisde las prac
ticasy losvaloresde lacomunicaci6n, el debatepublicoy la delibe
racion.'? La aplicaci6n de la deliberaci6n se extiende del ambito
abstracto del problemade los conflictosde valoresy los principios
de la justicia hasta aterrizar en asuntos concretos como la
pavimentaci6nde vias, el mejoramientode las escuelas y la admi
nistraci6n del ecosistema. El debatedeliberativo encuentraasfuna
ubicaci6nempirica, en practicasy organizacionesespecificas,con
el finde organizarla experienciasocial que pennita profundizarel
39

entendimiento de las practicas discursivas y explorar nuevas es
trategias que mejoren su calidad. Una buena parte de los estudios
recientes sobre la participaci6n ciudadana y las asociaciones secun
darias ofrecen una segunda bifurcaci6n del GPPD. 18 Esta linea de
trabajo intelectual busca entender, y con ella demostrar, la impor
tancia de la vida cfvica y de las organizaciones no gubemamentales
para una democracia vigorosa. EI GPPD se basa en estos aportes
para explorar nuevas altemativas de reorganizacion de las institu
ciones formales del Estado que puedan estimular la participaci6n
democratica de la sociedad civil, y de esta forma articula uncfrclilo
virtuoso de refuerzo recfproco. Finalmente, el GPPD es parte de
una tarea mas amplia, en la que estan involucrados muchos investi
gadores y ciudadanos, que pretende imaginar y descubrir institu
ciones democraticas que sean, ala vez, mas participativas yefecti
vas que las configuraciones de representaci6n polftica y adminis
traci6n burocratica a las que estamos acostumbrados." Al enri
quecer en forma considerable nuestra comprensi6n de las institu
ciones, practicas y resultados de la participaci6n ciudadana, el mo
delo GPPD contribuye a esa tarea ampl.a,
Vamos a comenzar, entonces, en forma tentativa y abstracta, a
bosquejar el GPPD a partir de tres principios generales que son
fundamentales a todos los experimentos ya descritos: (1) concen
traci6n en problemas especfficos y tangibles; (2) participaci6n acti
va de la gente corruin y corriente a quienes los afectan esos proble
mas, y de los funcionarios cercanos a ella; y (3) el desarrollo
deliberativo de soluciones a esos problemas. En los contextos de
reforma que hemos considerado aquf, son tres los disefios
institucionales que parecen darle estabilidad y profundidad a la prac
tica de esos principios basicos, Tales rasgos institucionales son:
(1) la delegaci6n de autoridad a las unidades locales con poder
para la toma de decisiones publicas; (2) la creaci6n de eslabones
form ales de responsabilidad, distribuci6n de recursos y comunica
ci6n que conectan esas unidades entre sf y con las autoridades cen
40
trales a niveles superiores; (3) el uso y la generaci6n de nuevas
instituciones estatales que apoyan y gufan los esfuerzos de soluci6n
de problemas de una forma descentralizada. Finalmente, nos pro
ponemos discutir algunas condiciones cruciales que son necesarias
como trasfondo a los disefios institucionales para la cristalizaci6n
de los valores democraticos,
n.l. Tres Principios del Gobiemo Participativo con Poder de
Decision
2.1.1. Primer principio: Orientacion practica
La primera caracterfstica distintiva de los casos considerados
arriba es que todos enos desarrollan estructuras de gobiemo que
apuntan a situaciones concretas. Estos experimentos, aunque liga
dos a movimientos sociales y partidos polfticos, difieren de ambos
en su concentraci6n en problemas practicos tales como la seguri
dad publica, la capacitaci6n de trabajadores, el cuidado del medio
, ambiente 0 el disefio de presupuestos que atiendan las necesidades
del municipio. Si tales experimentos abren nuevos carninos en esos
asuntos concretos, ellos ofrecen, entonces, el potencial para con
trarrestar las dudas ampliamente publicitadas en relaci6n con la efi
cacia de la acci6n del Estado, Mas importante aun, ellos pueden
aportar soluciones a favor de aquellos sectores de la sociedad que
sufren de una exclusi6n sistematica. EI enfoque practice crea, ala
vez, situaciones en las que los actores, acostumbrados a competir
unos contra otros en procura de porciones mayores de poder y re
cursos, pueden empezar a cooperar entre sf y construir relaciones
mas fratemas. Sin embargo, este enfoque tambien podrfa distraer
la atenci6n de aquellos conflictos mas amplios e importantes (por
ejemplo, tributaci6n redistributiva 0 derechos de propiedad) para
concentrarla en un bloque restringido de asuntos relativamente es
trechos.
41
..

2.1.2. Segundo principio: Participacion desde la base
Todas las reformas mencionadas crean nuevos canales para que
aquellos a quienes los problemas afectan mas directamente -usual
mente ciudadanos del comiin y funcionarios que tienen contacto
directo con ellos- apliquen sus conocimientos, inteligencia e intere
ses en la formulacion de soluciones. Quisieramos ofrecer dos justi
ficaciones generales a esta alternativa a la conviccion ampliamen
te sostenida en el sentido de que los problemas tecnicamente com":
plejos deben ser resueltos por expertos cuidadosamente entrena
dos para ello. La primera es que las soluciones efectivas a cierta
clase de problemas publicos nuevos que se resisten a explicacio
nes simples puede encontrarse mas en la gama amplia deexpe
riencias y saberes que pueden ofrecer los ciudadanos ordinarios y
funcionarios de campos diversos y abiertos, que en 10que aporta
nan los expertos distantes y confiados en su competencia tecni
ca. En el ejemplo de las acciones policiales y las reformas esco
lares de Chicago, los consejos vecinales organizados desde las
bases crearon soluciones efectivas que los oficiales de policia,
actuando aut6nomamente, nunca hubieran imaginado. La segunda
justificaci6n nos lleva a decir que la participaci6n directa de los
operadores de base incrementa la toma de responsabilidades y acor
ta la cadena de entidades que conforman el andarniaje burocratico
de los partidos. En lugares del mundo en desarrollo como Porto
Alegre y Kerala, uno de los logros principales en el campo de la
participaci6n amplia fue que se 10gr6 detener el desangre fiscal
que nutria la estructura clientelista y debilito el poder de las elites
politicas tradicionales.
Con esto no estamos desvirtuando el aporte que los expertos
tecnicos tienen para hacer en la construcci6n de gobiernos
participativos con poder de decision. Ellos desempefian un papel
de importancia en la toma de decisiones, pero no gozan de poder
exclusivo para tomar las decisiones importantes. Su tarea, en for
42
mas y ocasiones diferentes, consiste en facilitar procesos popu
lares deliberativos de toma de decisiones y desencadenar las
sinergias entre las perspectivas de los ciudadanos y de los profe
sionales, antes que apropiarse del aporte popular. Otras contribu
ciones al presente libro nos ayudaran a discernir si estos logros
de la participaci6n ciudadana compensan el costo potencial de per
der el aporte del experto.
2.1.3. Tercer principio: Generaci6n de discusiones deliberativas
La deliberacion es el tercer valor distintivo del modelo de
GPPD. En la toma de decisiones por la via de debate deliberativo
los participantes prestan atenci6n a las posiciones de los demas y
generan un ramillete de opciones luego de brindarles la debida
consideracion." AI argumentar y contemplar 10 que el grupo ha de
hacer, los participantes deben persuadirse mutuamente por medio
de razones que los demas puedan. aceptar. Tales razones pueden
adoptar formas tales como: deberfamos hacer X porque "es 10
apropiado en esta circunstancia", "es la decision justa", "nosotros
optamos por Y la Ultima vez y no nos funcion6", 0 "es 10mejor
para el grupo como un todo." Este ideal no exige que los partici
pantes sean altruistas 0 logren consensos sobre valores, estrate
gias 0 perspectivas. Las deliberaciones en el mundo real se ca
racterizan a menudo por las discusiones acaloradas, los ganadores
y los perdedores. La nota mas importante de la deliberaci6n ge
nuina es que los participantes encuentren razones que puedan acep
tar en sus acciones colectivas, y no necesariamente las que ellos
respaldarian indondicionalmente 0 las que promoverfan de forma
6ptima su interes individual.
Un proceso de decision deliberativa como el que se siguio en
. la formulacion de los planes de mejoramiento de las escuelas en
Chicago, 0 en la planeaci6n aldeana en Kerala puede comenzar con
la construcci6n de una agenda. Las partes ofrecen sus propuestas
43

de cuales deben ser las prioridades del grupo. A rengl6n seguido
pueden justificarlas por su capacidad de servir a sus intereses co
munes (por ejemplo, construir un sistema escolar efectivo) 0 im
pulsar lajusticia social bajo severas restricciones de recursos (pOI'
ejemplo, la seleccion de beneficiarios de proyectos de desarrollo
rural). Luego de repasar todas las propuestas y las consideracio
nes que las respaldan, los participantes pueden proceder a votar
para seleccionar un conjunto de opciones, en caso de prevalecer
algunas disputas. Sin embargo, para que se de un voto
autenticamente deliberativo, cada participante no vota poria op
cion que mas se ajuste a su propio interes personal, sino poria que
sea mas razonable. Las opciones van a ser justas si el grupo adopta
las propuestas razonables y deja a un lado las que esten motivadas
en la realizacion maxima del interes personal 0 de la influencia po
Utica. De esta manera, los participantes entran a dilucidar racional
mente las estrategias que corresponden mas cercanamente a la agen
da grupal para adoptar el conjunto de opciones mas promisorio,
visto en prospectiva. Estos resultados, desde luego, dependen de
que los participantes sigan los procedimientos y normas de la deli
beraci6n. La posibilidad de que esto sea as! depende, a su vez, de
los motivos individuales y los parametres institucionales.
Uno de los peligros de la participacion y de la toma de decisio
nes a partir de la discusion es que algunos participantes, motivados
pOl' sus intereses particulares, van a querer utilizar su poder para
manipular el procedimiento y as! asegurar sus posiciones. No obs
tante, para que un proceso de toma decisiones pueda calificarse
como deliberativo se requiere que el tipo esencialde razonamiento
a traves del cual se solucionan los problemas consista en argumen
tos concienzudos yjustificacionesconvincentes, Si bien puede ser
muy diffcil que un observador externo circunstancialllegue a dis
tinguir una deliberacion genuina de una pantomima carente de in
venti va, la diferencia es fundamental al final de cuentas, y muy cla
ra para los participantes enel proceso.
44
Mientras que el modelo de GPPD comparte con todas las for
mas de deliberacion este enfoque en la persuasi6n y la discusion de
razones, su preferencia practica 10 lIeva a distanciarse de muchos
tratamientos que hacen del discurso una proliferacion de razones al
servicio de principios, propuestas, valores 0 polfticas,
preestablecidos. Para evitar esas trampas conviene recordar que'
los experimentos deliberativos casi siempre comprenden esfuerzos
conjuntos y continuos de planeacion, solucion de problemas y for
mulacion de estrategias. Los participantes en los modelos de
GPPD con frecuencia se aventuran por esas arenas discursivas para
formular juntos tales medios y fines. Su participacion no obede
ce exclusivamente a agendas 0 perspectivas preformuladas, sino
que se espera que las estrategias y las soluciones se articulen y
cristalicen mediante la deliberacion y la planeacion juntamente
con la participacion de las dernas partes en el proceso. Aunque
los participantes pueden con frecuencia no tener muchas cosas en
comun -e incluso, como sucede a menudo, pueden tener un pasa
do de desconfianza mutua-, estos contextos de deliberacion los
une en una ignorancia cormin sobre como mejorar, de la manera
optima, la situaciongeneral que los convoca. POI' ejemplo, en los
esfuerzos de planeacion participativa a nivel de las aldeas en Kerala,
o los planes de conservacion del medio ambiente, los pasos ini
ciales en la planeacion consisten a menudo en sopesar las cir
cunstancias existentes. No es soprendente que los participantes
formen 0 transformen sus preferencias y opiniones a Ia Iuz de ese
esfuerzo inicial. Si ellos se introdujeran en estos procesos con Ia
confianza plena en un curso de acci6n determinado, alguna otra
estrategia diferente a Ia participacion deliberativa -POl' ejempIo,
un decreto gubemamental 0 estrategias partidistas para alcanzar
el poder- podrfa parecerles mas atractiva."
La toma de decisiones participativa puede contrastar con los
tres metodos mas conocidos de eleccion social, a saber: mando y
control par parte de los expertos, voto agregado, y negociacion
45

estrategica. En el primer abordaje el poder esta en las manos de
los gerentes, burocratas u otros especialistas a quienes se les ha
confiado velar porel interes general, con base en la convicci6n de
que estan capacitados para ello gracias a su entrenamiento, conoci
miento y compromiso con las reglas establecidas. Si bien tales
expertos pueden incluso facilitar procesos deliberativos entre ellos,
sus discusiones se generan en total aislamiento de la participaci6n
popular. Por el contrario, en los modelos de GPPD, los expertos y
los bur6cratas interacuian en sus deliberaciones directamente con
los ciudadanos.
EI voto agregado es el segundo metodo de toma de decisiones
mas conocido, yconsiste en que la decision de un grupo resulta de
la combinacion de las preferencias de los individuos que 10 confor
man. Votar sobre ideas, propuestas 0 candidatos es quiza el proce
dimiento mas cormin para calificar la opcion social. Para ello, los
participantes ubican las altemativas en una escala de acuerdo a sus
deseos. Luego, un algoritmo tal como la regia de la mayoria selec
ciona una opci6n simple para todo el grupo. Aquf tarnbien vale la
pena anotar que una diferencia importante entre el voto agregado y
,el deliberativo esta en que en el primero los individuos votan sim
:plemente de acuerdo a sus propios intereses particulares sin nece
sariamente prestarle atenci6n a la racionalidad, ecuanimidad 0
aceptabilidad de las opciones que los demas tienen para ofrecer.
Sin necesidad de hacer girar nuestra reflexi6n en torno a los ya
conocidos meritos 0 fallas
22
del voto agregado, digamos que el cam
bio hacia la decision por deliberaci6n en algunos de los experimen
tos de gobiemos participativos con poder de decisi6n respondi6 a
los defectos de los mecanismos que preceden la calificacion del
voto. Algunas veces, como en Porto Alegre, estas fallas consistfan
en que los mecanismos electorales no respondfan efectivamente a
los deseos de los electores debido al clientelismo y la corrupci6n.
En otros casos, por ejemplo la formulaci6n de mejoramiento en las
46
escuelas 0 los planes de conservacion.del habitat, la complejidad
y la incertidumbre, con frecuencia impedfan que los participantes
expresasen preferencias que pudieran ser facilmente cuantifica
das para de esa manera calificar el voto.
La negociaci6n cstrategica" constituye un tercer metodo co
nocido de elecci6n social. Al igual que con el voto agregado pero
a diferencia de la deliberacion y la mayorfa de las expresiones del
mando directo, las partes en la negociaci6n estrategica apelan a
procedimientos de toma de decisiones para satisfacer de forma
abierta e irrestricta sus intereses particulares, y para lograrlo se
apoyan en los recursos y el poder que traen a la mesa. EI proceso
del voto busca establecer un equilibrio entre esa diferencia de fuer
zas mediante mecanismos como "un voto por persona." Las con
vencionescolectivas entre los grandes sindicatos y los
empleadores ilustran esta diferencia. Cada una de las partes se
apoya en diferentes fuentes de autoridad y fuerza durante las ron
das de negociacion, y cada una echa mano de ellas con el fin de
asegurar para su respectivo reducto el mejor acuerdo, el cual no
es necesariamente el mas justo. A diferencia de las interacciones
puramente deliberativas, las partes utilizan todos los mecanismos,
incluyendo la amenaza, la diferencia de fuerzas, la falta de
representatividad y "el discurso estrategico.'?'
.Estas cuatro modalidades de decision -deliberaci6n, mando, .
calificaci6n agregada y negociaci6n estrategica- son tipos idea
les. Los procesos reales, no tanto aquellos que involucran princi
pios de gobiemo participativo con poder de decisi6n, con frecuen
cia contienen elementos de cada uno de ellos. Sin embargo, no
sotros privilegiamos la deliberaci6n en los modelos de GPPD
como un valor y una norma que estimula a las partes e influye en
el disefio institucional, dados sus beneficios caracterfsticos en
estos contextos polfticos y de gestaci6n de polfticas. Los estu
dios de casos incluidos en los siguientes capftulos del presente
47

volumen examinan hasta d6nde llegan en realidad las practicas de
toma de decisiones a partir de la deliberaci6n.
2.2. Tres propiedades del diseiio institucional del GPPD .
Puesto que estos principios son supremamente atractivos, la
cuesti6n de fondo es discernir si las configuraciones
institucionales factibles 0 las condiciones sociales reales podrfan
facilitar su puesta en practica. Los casos que explora el presente
conjunto de trabajos sugieren que las reformas implementadas de
acuerdo con estos principios y que son sostenibles exhiben con
frecuencia tres propiedades en su disefio. Dado que el estudio
ernpfrico de los disefios institucionales alternativos esta todavfa
en un nivel de inmadurez como para evidenciar si esos rasgos son
indispensables -aunque 10 que sf es segura es que no son sufi
cientes- para la deliberaci6n democratica, nosotros los ofrece
mos como observaciones y en calidad de hip6tesis de caracteriza
ci6n estructural que contribuyen a que las instituciones encamen,
estabilicen y profundicen los valores democraticos,
2.2.1. Primera propiedad: Delegaci6n
Dado que tanto los problemas que pretende solucionar el GPPD
como los individuos que participan en el se encuentran circunscritos
al nivel local, la realizaci6n institucional del modelo exige una reor
ganizaci6n correspondiente del aparato estataI. Esto significa que
debe producirse una delegaci6n de poderes administrativo y polfti
co a las unidades locales de acci6n -consejos vecinales, personal
en sitios de trabajo, ecosistemas definidos- a cargo de disefiar e
implementar soluciones y que dan cuenta de su desempefio de acuer
dos a criterios conocidos. Los organismos en estas reformas no
tienen simplemente funciones consultivas, sino que son los resulta
. ~
48
dos de un Estado transformado en el que estan dotados de una
considerable autoridad publica.
Esta delegaci6n de poderes se distancia claramente de las es
trategias progresistas de corte centralista, y por ello puede ser
problematica para muchas personas de izquierda. Asf como las
dimensiones participativas de estas reformas significan un distan
ciamiento de la autoridad del experto, la delegaci6n de poderes a
las unidades locales para que elIas conciban las acciones a seguir
y puedan ejecutarlas surge del escepticismo en relaci6n con la
posibilidad de que el centralismo dernocratico pueda generar so
luciones efectivas. Asf, por ejemplo, los casos de Chicago mues
tran que las formas de gobierno vecinales en materia de policfa y
educaci6n publica ofrecen alternativas flexibles a soluciones con
vencionales centralizadas tales como penas mas estrictas y un ma
yor mimero de policfas en las calles para garantizar la seguridad
publica, asf como examenes nacionales, reforma financiera esco
lar, aplicaci6n del mejor currfculo, integraci6n racial, cupones
redimibles en servicios y privatizaci6n de los problemas educati
t vos. La planeaci6n para la conservaci6n del habitat renuncia a los
criterios centralizados y uniformes de prohibiciones a planes de
desarrollo econ6mico conternplados en la Ley sobre Especies en
Vfa de Extinci6n, para favorecer un regimen en el que las partes
locales involucradas podrfan producir planes de protecci6n del
ecosistema que honrasen tanto el desarrollo como la protecci6n
de las especies. En lugar de destinar fondos para pavimentar, ex
tender la red electrica y construir alcantarillas de acuerdo a los
criterios 0 juicios centralizados, el sistema de presupuesto
participativo de Porto Alegre invit6 a los habitantes en sus vecin
darios a un proceso directo y recurrente para definir, implementar
y supervisar esas prioridades.
49

2.2.2. Segunda propiedad: Supervisi6n y coordinacion centra
lizadas
Aunque gozan de una considerable discreci6n para el ejercicio
del poder publico, las unidades locales no se convierten en ruedas
sueltas, ni en micleos atomizados de torna de decisiones en el mo
delo de gobiemo participatiyo. Por el contrario, cada caso ilustra
los enlaces de responsabilidad y comunicaci6n que conecta las uni
dades locales a los organismos que las supervisan. Estas oficinas
centrales pueden reforzar de muchas maneras la calidad de la deli
beraci6n dernocratica y de la busqueda de soluciones a nivello
cal: mediante la coordinaci6n y distribuci6n de recursos, la solu
ci6n de problemas que las unidades locales no pueden enfrentar
por elIas mismas, la rectificaci6n de procesos patol6gicos 0 in
competentes de toma de decisiones en los grupos mas debiles, y
la difusi6n de innovaciones y saberes mas alla de los confines
reducidos de las unidades locales. Los sistemas Panchayat en la
India y el presupuesto participativo de Porto Alegre nutren las de
cisiones relevantes que se toman en las altas esferas delgobiemo
a partir de 10 decidido en las aldeas y los vecindarifu. Las dos
refonnas de gobiemo vecinal en Chicago definen las facultades
centralizadas que permiten establecer los criterios de desempefio
de unidades locales comparables (escuelas, rondas policiales) a
fin de acordar las reglas a seguir segtin acuerdos procedimentales
minimos y aclarando condiciones de juego. EI Servicio de Pesca
y Vida Silvestre de Estados Unidos busca supervisar alrededor de
250 planes de conservaci6n del medio ambiente a traves de la su
pervisi6n centralizada, la recolecci6n de infonnaci6n y el rastreo
a permisos y sus aplicaciones.
A diferencia de los modelos politicos de la Nueva Izquierda en
los que el deseo de liberaci6n conduce a exigir descentralizaciones
autonomas, el GPPD sugiere nuevas formas de descentralizaci6n
coordinada. Estos nuevos modelos rechazan tanto el centralismo
50
democratico como una descentralizacion estricta por no ser fun
cionales, habida cuenta del imperativo pragmatico de encontrar
soluciones efectivas. La rigidez del centralismo lIeva con dema
siada frecuencia a menospreciar las circunstancias y conocimien
tos locales, y como resultado no Ie es posible aprender de la ex
periencia. La descentralizaci6n descoordinada, por su parte, aisla
a los ciudadanos en pequefias unidades, y asf condena a quienes no
saben c6mo resolver sus problemas pero que sospechan que otros,
en otro lugar, sf saben c6mo hacerlo. Estas refonnas, entonces,
pretenden construir las conexiones que faciliten la expansi6n de
la infonnaci6n entre las unidades locales y les pennitan ser res
ponsables las unas frente a las otras.
2.2.3. Tercera propiedad: No voluntarista, pero sf centrada en
elEstado
Una tercera caracterfstica del disefio institucional en estos ex
perimentos es que ellos colonizan el poder estatal y transfonnan las
instituciones fonnales de gobiemo. Muchos esfuerzos activistas
espontaneos en areas como la revitalizaci6n vccinal.P la defensa
del medio ambiente," el desarrollo econ6mico local, y la salud y
seguridad laborales buscan influir en el desempefio del Estado me
diante la presi6n exterior. Al perseguir tal prop6sito, los esfuerzos
mas exitosos promueven los principios de practicidad, participa
ci6n e incluso deliberaci6n en la organizaci6n polftica y civil que
son propios del modelo del GPPD. Sin embargo, esos esfuerzos
conservan las instituciones basicas de gobiemo estatal. Por el con-l
trario, las refonnas del GPPD aspiran a rehacer las instituciones
oficiales de acuerdo con esos principios. Esta ruta formal aprove
cha el poder y los recursos del Estado para la deliberaci6n y parti
cipaci6n popular y asf consigue que estas practicas sean mas dura
deras y gocen de un alcance mayor.
51
'41
_...
1.-:

En terminos generales, estos experimentos buscan transfor
mar los mecanismos de poder del Estado y convertirlos en for
mas de organizacion de base impulsadas por procesos democrati
i cos de deliberaci6n y movilizacion, Tales transformaciones ocu
rren a menudo gracias a la cooperaci6n estrecha de funcionarios
del Estado. Son menos "radicales" que la mayorfa de las variables
de accion de autogestion en el sentido de que su micleo central no
consiste en "Iuchar contra el poder." Sin embargo, son mas radi
cales en tanto operan con un angulo mas amplio de reformas, cuen
tan con la autorizacion del Estado 0 agencias corporativas para
llegar a soluciones sustanciales, y, 10 mas importante de todo, tra-
Il tan de cambiar los procedimientos centrales de poder antes que
cambiar ocasionalmente quien 10 ejerce. Mientras que los parti
dos, las organizaciones del movimiento social y los grupos de in
teres con frecuencia fijan sus metas como si se tratase de un pro
ceso deliberativo interno y luego luchan por el poder politico 0
corporativo para implementarlas, estos experimentos reconfiguran
los procesos decisorios al interior de las instituciones del Esta
do. Cuando esta reorganizacion tiene exito y los participantes se
pueden dar ellujo de ejercer la autoridad que se les del ega, ya no
necesitan invertir el grueso de sus energfas luchando por el poder
(0 en contra suya).
En consecuencia, estas transforrnaciones aspiran a
institucionalizar laparticipacion de los ciudadanos del cormin, que
en su expresion corriente los ubica como consumidores habituales
de los bienes publicos, permitiendoles definir en forma directa cua
les son esos bienes y como se deben proveer de la manera mas
satisfactoria. Esta participacion constante esta en contraste directo
con, por ejemplo, los breves momentos dernocraticos que proveen
los movimientos sociales y las cruzadas electorales de la polftica
ordinaria que descansan en las estrategias de las campafias y se
orientan a conseguir resultados, y cuyos lfderes y elites movilizan
la participacion popular para conseguir logros especificos. Si la
52
presion popular consigue los resultados necesarios para impulsar
una politica en particular 0 elegir un candidato, allf termina la parti
cipacion amplia. La Iegislacion, el disefio de politicas e la
implementacion subsecuentes se tejen en la esfera aislada del Estado.
2.3. Contextos fa vorables
Existe una multitud de condiciones que pueden facilitar 0 impe-i .
dir el progreso de los gobiemos participativos con poder de deci- )'
si6n. EI nivel de alfabetizacion es un ejemplo obvio. Las altas
tasas de alfabetizacion en Kerala, comparadas con las de los demas
estados de la India, y en particular la alfabetizacion en la pobla
cion femenina, estimulan sin duda los experimentos de democra
cia participativa. Ademas, y mas fundamental aiin, la posibilidad
de que esos disefios institucionales generen los resultados desea
dos dependen sustancialmente del equilibrio de poder entre los
actores que participan en el modelo del GPPD, y de forma parti
cular las configuraciones del poder no deliberante, que constitu
yen el terreno en los cuales se desenvuelven las estructuras de
deliberacion al interior del GPPD. Cuando surgen altemativas a
la deliberacion dernocnitica, tales como la dominacion estrategi
ca 0 la salida total del proceso deliberativo, un balance frontal del
poder desestimula tales altemativas y lleva a los actores a asumir
la deliberacion con mayor denuedo. Cada vez que unos individuOS)
no puedan dominar a otros para asegurarse una posicion de privi
legio, su apertura a la deliberacion es mayor. Es importante ob
servar que estas condiciones no exigen situaciones de igualdad
absoluta. Los participantes en los experimentos que nos ocupan
se distinguen por ser muy diferentes en terminos de los recursos
con que cuentan, sus niveles de experiencia, educacion, nivel so
cial y respaldo numerico. Sin embargo, estrin tambien tan al mis
mo nivel como para que la cooperacion deliberativa les parezca
atractiva."
53

Son al menos tres los senderos que conducen a un equilibrio
en el poder que facilita la deliberaci6n. El primero proviene de
los esfuerzos conscientesde disefioinstitucional. Cuando los ad
ministradores 0 legisladores dotaron a los padres de familia de
las facultades para despedir a los directores de las escuelas, 0 les
dieron a los consejos populares la autoridad para evaluar los pre
supuestosde las aldeas, llevarona los ciudadanos al mismo nivel
de importancia en que se encontraban los expertos. En algunas
ocasiones los accidentes hist6ricos cumplen esta funci6n de pro
piciar la igualdad,si bien nopretendfanen absolutodesencadenar
procesosde deliberaci6n0 participaci6n. Tal es el caso, por ejem
plo, de la Ley sobreEspeciesen Vfa de Extinci6n,cuya amenazaa
hacer mas onerosala propiedadprivada a expensas de sus propie
. tarios indujo a estos a que cooperarancon los ecologistas. Final
mente, grupos como las organizaciones comunitarias, los sindi
catos y organismos de defensa de intereses colectivos con fre
cuencia contrarrestan las tendencias de los altos funcionarios y
los grupos de ciudadanos a apropiarse de los procesos de delibe
racion para proteger sus propios intereses particulares.
A modo de recapitulaci6n, nuestros experimentos comparten
tres principios politicos, tres caracterfsticasen sus disefios y una
condici6n de fondoquees primordial:
* Cadaexperimentoapunta a Areas especfficasde interes publi
co.
*
Esta deliberacion descansa en la participacion con poder de
decision deciudadanos comunesycorrientesyde los funciona
riosquetienencontactodirectoconellos.
*
Cada experimentopretende resolver esos problemas a traves
de procesosde deliberacion razonados.
En 10 concemiente a sus propiedadesinstitucionales,
54
* Estos experimentos delegan los poderes de decision e
implementacicn en las unidadeslocales de acci6n. .
.* Las unidades locales de accionno son aut6nomas sino de ca
racter mixto, se enlazan unas a otras y estan conectadas a los
nivelessuperioresdel Estado para asignar recursos, solucionar
problemas comunes y los que se presentan en el
interrelacionamiento, ydiseminar las innovacionesy las tecni
cas queque van surgiendo en el proceso.
* Losexperimentos colonizany transfonnanlasinstituciones del
Estado. Las burocracias administrativasque se hacencargo de
resolver los problemas que les competen se conviertenen gru
pos de deliberaci6n. El poderde estosgruposparaimplementar
losdescubrimientos de sus deliberaciones provienede la autori
zaci6nde losorganismos del Estado.
Finalmente,en10tocantea las condicionesque caracterizanun
contextofavorable,
*
Se produceunaigualdaden el poderentrelos participantes que
favorecen lasdecisiones por deliberacion.
3. Objetivos Institucionales: Consecuencias para la Efectivi
dad, la Equidady la Participacion
Los rasgos de los procedimientosde las institucionesque estan
disefiadas de acuerdo con los principios ya resefiados son atracti
vos en sf mismos. Con frecuencia tendemosa creer que la delibe
raci6n y la participaci6n son valores importantes. Sin embargo,
analistas, activistas y observadorescasuales valoranestos experi-,
mentos no s610 por la calidad de sus procesos sino tambien en 1'
virtudde sus consecuencias. En esta secciondescribiremos como
55

I
las instituciones que siguen los principios ya considerados pue
den evidenciar tres cualidades de importancia capital para la ac
.cion del Estado: efectividad, equidad y un caracter ampliamente
:participativo. La constatacion empfrica, ante todo, permitira dilu
cidar si las instituciones diseiiadas de acuerdo con los principios
del GPPD se ajustan a esos valores 0, por el contrario, Ie dan paso a
una serie de consecuencias negativas que no estaban previstas ini
cialmente.
3.1. Solucion efectiva de problemas
Quiza 10 mas importante es que los' objetivos institucionales
de estos experimentos democraticos deliberativos logren objeti
vos publicos -tales como un sistema escolar efectivo, la seguri
dad ciudadana, la proteccion de especies en extincion, las asigna
ciones presupuestales acordes con las realidades de los munici
pios- con una efectividad mayor que la que podrfan tener iniciati
vas de otro tipo. Si las instituciones democraticas deliberativas
no pueden garantizar tales resultados, no pueden tampoco preten
der constituirse en reformas viables. Pero si su desempeiio con
duce a los resultados deseados, este halite de democracia radical
va a contar con el potencial para capturar una aceptacion popular
amplia e incluso de las elites. lPor que habrfamos de esperar que
estas instituciones fundamentadas en la deliberacion democratica
produzcan resultados efectivos?
'!-' En primer lugar, estos experimentos convocan a los individuos
y potencia las capacidades de quienes se han mantenido cerca a las
dinamicas sociales y que, por 10 tanto, conocen las situaciones rele
vantes de cerca...Segundo, en muchos de los casos, estos indivi
duos, ya sea porque son ciudadanos 0 funcionarios que operan a un
nivel basico, son los que saben c6mo introducirmejoras a las situa
ciones problematicas, ",Tercero, el proceso de deliberaci6n que
regula la toma de decisiones de esos grupos garantiza el potencial
para general' soluciones mejores que las que se obtendrian en pro
56
cedimientos mas jerarquicos 0 menos reflexivos de suma de inte
reses individuales, como es el caso del voto. Mediante la deli be
raci6n todos los participantes tienen la oportunidad de ofrecer
informacion titil y considerar mas profundamente soluciones al
temativas. Ademas de todo esto, la participaci6n y la delibera
ci6n pueden incremental' el sentido de compromiso en los parti
cipantes para llevar a la practica las decisiones, que son mas legf
timas que las que se obtendrfan mediante la imposici6n extema.
Cuarto, estos experimentos acortan el circuito de retroalimenta
cion -esto es, la distancia y el tiempo entre las decisiones, la ac
ci6n, el efecto, la observaci6n y la reconsideraci6n- en la acci6n
publica, y asf crea un estilo agil de acciones colectivas que puede
identificar las estrategias no efectivas 0 err6neas y responder a
elias. Finalmente, cada uno de estos experimentos engendra cien
tos de grupos relacionados, cada uno de los cuales entra a operar
con una considerable dosis de autonomfa pero sin sufrir de un
aislamiento total. Esta proliferaci6n de puntos con poder de de
cisi6n permite que se intente simultaneamente una multitud de
estrategias, tecnicas y prioridades, 10 que lIeva a descubrir y di
fundir con mayor rapidez las que se muestren mas efectivas. La
capacidad de aprendizaje del sistema como un todo puede, enton
'\
ces, robustecerse gracias a la combinaci6n de la deliberaci6n des
centralizada con poder de decision, de una parte, y la coordina
ci6n y retroalimentacion centralizadas, de la otra.
FLA,CSO f.llbliotMa
3.2. Equidad
Ademas de lograr que la acci6n publica sea mas efectiva, hay
tres caracterfsticas que refuerzan en estos experimentos su capaci
dad para general' resultados de justicia y equidad. Primero, estos
experimentos plantean metas que pueden lograrse si llevan la ac
ci6n publica a quienes generalmente no gozan de tal bien. Puesto
que la mayorfa de los experimentos se ocuparon en resolver pro
57
f .

blemasde sectores no privilegiados -habitantes de los ghettos de
Chicagoy Milwaukee, vecindarios pobresen Porto Alegre, cam
pesinos descastados delaIndiayobreros delaindustria deWisconsin
amenazados por el desplazamiento tecnol6gico- sumeraefectivi
dadcontribuye de maneraimportante alajusticiasocial.
Unasegundafuente de equidadyjusticia surgede la inclusi6n
de individuos en desventajasocial y econ6mica-vecinos y obre
ros- quienes confrecuencia sonexcluidos enlatomadedecisiones
parala vidapublica. Unjustificaci6n clasicaparael gobiernode
mocratico, que lleva a preferirlo a metodos paternalistas 0
excluyentes, es que una decision tiene mayores posibilidades. de
tratarconjusticia a los afectadoscuandoestos participanen ella.
Estosexperimentosllevaronesa noci6nhasta sus ultimas conse
cuencias mediante el disefio de procedimientos enlosqueaquellos
afectados por lasdecisiones ejercieron unainfluenciainmediata, y
al mismotiempoevitaronla paralisis y losresultados disparatados
quea vecessurgen deesfuerzos similares.
Los procesos de deliberacion de estos experimentos ofrecen
unaterceraformade promoverlaequidady lajusticia. Adiferen
cia de las negociaciones estrategicas(enlasque los resultadoses
tan detenninados porel poderconel quecadapartellegaa lamesa),
, del mandojerarquico (conresultadosque dependendel juicio de
. aquellos enlas altasesferas) y del votoagregado (cuyosresultados
dependen delacantidad desimpatizantes quepuedanser moviliza
dos),estosexperimentos establecengruposque tomandecisiones
siguiendo las reglasde la deliberaci6n. Las parteshacenpropues
tas que luegojustificancon razonesque otros en el grupo pueden
respaldar. Unanormadeprocedimiento enestos grupos es que las
propuestas quesegeneran y adoptan debensuscitarunamplio apo
yo consensual, aunque el consenso en su acepci6n estricta no es
nunca un requisito. Luegode un procesode reflexionlos grupos
optanpor lasmedidas quelogranlaatenci6n mayor. Lo ideal serfa
58
I'
que tales procedimientos se rigiesenpor larazon, antesque por el
:i:,
dinero, el poder, los mimeros 0 los privilegios socioecon6micos.
Dadoque la idea dejusticia subyaceala practicade una discusion
razonada, la tomadedecisiones realmente deliberativa debetender "f
,"!
i'
"
a resultados mas equitativosque aquellosregimentadosporel po
der, el privilegiosocioecon6mico, el dinero0 los mimeros. Desde
I'
:I
i
luego, hayciertadistanciaentreesos idealesaltruistas y la practica
'If
real de estosexperimentos.
I'
I
3.3. Participacion amplia y significtiva
Ademas de lograr resultados efectivos yjustos, estos experi
mentos tambienbuscanpromover la participacion continuay signi
ficativade ciudadanos del cormin, que es uno de los mas aprecia
dos valores democraticos. La participacion popularcomounrecur
so productivocentral forma parte de los fundamentos del GPPD.
Esaparticipaci6n facilita lainfonnaci6nlocalacercade los meritos
potenciales de politicasalternativas, suministradatossobreel fun
cionamientode las politicas existentesque a su vez alimentanel
aprendizaje colectivo, y lesaportadosisnecesariasde energiaadi
cional a las estrategias de ejecuci6n. Los experimentos invitan a
mantenerniveles altos de participaci6nde los no expertos en dos
dimensiones. La primerade elIasnos pennite ver que estasexpe
rienciascrean canalesadicionalesde expresi6nsobre asuntosque
interesan genuinamente a losparticipantes potenciales, talescomo
la calidad de sus escuelas, de los espacios que habitan y de la dis
ponibilidad de recursospiiblicos parafinanciarserviciospiiblicos.
Ademas, estosexperimentosincrementan la participaci6ncuando
generan espaciosque sonalternativesa los canalesconvencionales
de voceriapolitica, como sonel voto,el trabajoconjunto de grupos
de presionyel contactocon los funcionarios oficiales. Hay unhe
cho mas que induce a la participaci6n: la posibilidad real de ejer
cer el poder estatal.28 Respecto de otras fonnas de participacion
polftica, la relaci6n entre, supongamos, el voto de un individuo 0
59

..
una carta a algiin congresista es bastante tenue, en el mejor de los
casos. En estos experimentos, sin embargo, los participantes ejer
cen su influencia en las estrategias del Estado. Este aporte genera
respuestas palpables. A menudo, las prioridades y propuestas de
los no expertos son recibidos inmediatamente, 0 en forma modi
ficada. Incluso cuando el proceso de deliberaci6n rechace la pro
puesta que uno presente, al menos uno puede conocer las razones
por las que no fue aceptada.
La calidad de la participaci6n -medida por el grado de infor
maci6n que ostentan las opiniones y propuestas de los participan
tes y la cali dad de sus interacciones con los demas- puede ser
mayor bajo las condiciones deliberativas de estos experimentos
que la que podria lograrse en los contextos convencionales de.po
Iftica formal tales como el voto, la competenciaentre los grupos
de interes 0 los movimientos sociales. Siguiendo el comentario
de John Stuart Mill-quien dice que el exito de una propuesta de
mocratica puede medirse de dos maneras: por la calidad de sus
decisiones y por la calidad de los ciudadanos que prcduce't- cree
mos que el caracter de la participaci6n, aparte de su nivel (evalua
do en terminos de participacion electoral, por ejemplo) es una
aspiraci6n independiente de la politica democratica, Los crfticos
modernos, tanto de la izquierda como de la derecha, parecen co
incidir en su desden hacia las capacidades politic as de las masas.
La izquierda argurnenta diciendoque el surgimiento de la "indus
tria de la cultura" conduce al declive de las "esferas publicas" au
t6nomas de la sociedad civil en las que podrfa formarse una opi
ni6n publica competente. La derecha sostiene el mismo diagn6s
tieo pero recomienda que la elite dernocratica y la administraci6n
tecnoburocratica sean la soluci6n, sin necesidad de sanar el cuer
po polftico. La preocupaci6n por recuperar la sabidurfa publica
que atesoran los individuos es ahora mas urgente que en los dfas
de J. S. Mill, maxi me si se considera el trasfondo que ofrecen
esos diagn6sticos alarmantes.
Las capacidades de los individuos para deliberar y arribar a de
cisiones publicas se atrofian si no se usan. La participaci6n en estos
experimentos ejercita esas capacidades mas intensamente que 10
que los canales de la democracia convencional pueden permitir.
Por ejemplo, en elecciones nacionales 0 locales las cantidades im
presionantes de infonnaci6n que se les vende desde diferentes an
gulos tientan incluso a ciudadanos educados a bajar la guardia por
confusi6n y frustraci6n, 0 a centrar su atenci6n en aquellas dimen
siones de manejo facil como el caracter y la personalidad del candi
dato, 0 la identidad con el partido. Por el contrario, estos experi
mentos reducen las barrerasque se erigen en nombre de la sofis
ticaci6n tecnica y que impiden la participaci6n ciudadana yasf
estimulan a los participantes a desarrollar y desplegar sus capaci
dades polfticas pragrnaticas. Primero que todo, los experimentos
en GPPD abren la puerta para que participantes casuales y no pro
fesionales dominen areas especfficas del conocimiento que son
necesarias para tomar decisiones, mediante la reducci6n -gracias
ala descentralizaci6n- del ambito de decisi6n a areas geograficas
y tematicas mas precisas. Algunos de nuestros experimentos ma
nejan un enfoque de decisiones doble -por ejemplo, la seguridad
en un vecindario- y de esta manera los participantes pueden lIegar
a dominar los materiales necesarios para tomar decisiones de alta
calidad. Otros casos -por ejemplo los organismos de planeaci6n
deliberativa en Kerala y el presupuesto participativo de Porto Ale
gre- funcionan con un enfoque mas amplio, pero conservan, sin
embargo, los ejes pragmaticos que permiten que los ciudadanos
comunes y corrientes se involucren en los procesos de toma de
decisiones. Ademas, los ciudadanos cuentan con incentivos para
desarrollar sus capacidades y dominar la informaci6n necesaria
para tomar decisiones adecuadas porque ellos deben soportar las
consecuencias de las malas decisiones. Estos experimentos insti
tuyen la "democracia directa" en el sentido que las decisiones de
los grupos son, con frecuencia, directamente implementadas por
60 61

las entidades estatales competentes. Vale la pena recordar, una
vez mas, que todo esto contrasta con la mayoria de los canales de
voceria polftica tales como el voto 0 la redacci6n de cartas, en
dondelas consecuenciasde las decisionesno son estadfsticamente
relevantes.
Mas alla del ambito y el efecto de la participaci6n, estos expe
Irimentos estimulan igualmente el desarrollo de una sabidurfa po
llitica en los ciudadanos comunes y corrientes porque desarrolla
la capacidad de estos a traves de experiencias palpables de la ruti
na diaria, y no a traves de los datos mediatizadospor la prensa, la
televisi6n 0 "el aprendizaje en libros". Con Dewey y los te6ricos
contemporaneosde la educaci6ny la cognici6n, podemos esperar
que muchos, quiza la mayoria, desarrollen habilidades y compe
tencias mas facilmente si esas habilidades estan integradas al co
nocimiento practice. Dado que estos experimentos se basan en el
conocimiento practice -por ejemplo, de la manera como se ma
nejaunaescuela- y proveenoportunidades recurrentes parasuapli
caci6n y correcci6n, los individuos desarrollan capacidades poll
ticas en fntima relaci6n con otras esferas de sus vidas profesiona
les y privadas. Muchosparticipantespuedenencontrar que es mas
facil (para no decir que mas titil) adquirir esta clase de sabiduria y
capacidadpoliticas "contextuales" que los tipos aislados de cono
cimiento politico requeridos por el voto, por ejemplo. Finalmen
te, cada experimento contribuye al desarrollo politico del indivi
duo al darle una capacitaci6nespecializaday paraprofesional. Los
reformadores de avanzada en cada uno de nuestros experimentos
aprendieron por la vfa del desencanto que muchos de los no pro
fesionales carecende las capacidades paraparticiparefectivamente
en grupos con poder de decisi6n que tienen una funci6n especffi
ca. Sin embargo, en lugar de recurrir a una profesionalizaci6n
tecnocratica, crearon procedimientos para impartir las habilida
des fundamentalesnecesariaspara que los participantes que care
62
cfan de ellas pudieran contribuir al proceso. Asf, por ejemplo, la
reforma al gobiemo del sistema escolar de Chicago exige que los
padres de familia y la comunidad reciban capacitaci6n acerca de
procesos democraticos, financiaci6n y elaboraci6n de presupues
tos escolares, planeaci6n estrategica, contrataci6n de directores
de escuelas, y otras habilidades especfficas. Estos experimentos
no son solamente foros para practicar y perfeccionar habilidades
para la democracia deliberativa, sino que se constituyen en escue
las de democracia para que los participantes desarrollen sus capa
. cidades polfticas y tecnicas,
4. Vila Agenda para Explorar el GobierilO Participativo COil
Poder de Decision
Hasta ahora hemos bosquejado un modelo de democracia ra
dical que apunta a la soluci6n practica de los problemas publicos
mediante la acci6n deliberativa. Hemos, igualmente, descrito las
ventajas practicasyeticas de los ejemplosrealesque encarnanesos
.principios, En los capftulossiguientesexploraremos en detalle va
rioscasosdel mundoreal conel animode indagar si esos principios
abstractos los caracterizan a cabalidad, 0 si los experimentos real
mentearrojanlos beneficiosque le estamos atribuyendoala demo
cracia deliberativa, 0 bien si hay un costo atin no revelado que se
. debe pagar para conseguir esas ventajas. Antes de pasar a csa dis
cusi6n concretaquisieramos concluiresta introducci6ntrayendo a
la discusi6n tres asuntos de importancia critica que orientan estas
investigaciones. El primerode ellos nos llevaa preguntamos hasta
que punto estos experimentos se ajustan al modelo te6rico que he
mos elaboradopara hablar del disefio institucional y de los resulta
dos del GPPD. Elsegundo conduce a la pregunta sobre cuales
podrfan ser las fallas mas protuberantes de este modelo. Final
mente, hemos de preguntamos acerca del ambito de aplicaci6n:
i.el modelo se limita a los pocos casos bastante peculiares a los
63

que nos estamos refiriendo, 0 existen principios y propuestas de
disefio que se prestan para una aplicaci6n mas amplia?
~
4.1. Las relaciones de los casos con el modelo
Incluso si se llega a pensar que los principios normativos del
modelo que proponemos ofrecen una gufa atractiva para una inno
vaci6n institucional factible, los experimentos especfficos que he
mos descrito pueden, en realidad, no conformarse a tales fundamen
tos. Son seis los criterios de ajuste que deben tenerse en cuenta:
1.) loQue tan genuinamente deliberativos son los procesos con
cretos de toma de decisiones?
2.) loQue tan efectivamente se traducen las decisiones en accio
nes?
3.) loHastaque punto estan los organismos deliberativos en la ca
pacidad de supervisarefectivamente la implementaci6n de sus
decisiones?
4.) loHastaque punto estas reformas incorporan medidas combi
nadas que coordinan las acciones de las unidades locales y dan a
conocerentre ellas las innovaciones que se van descubriendo?
5.) loHastaque punto el proceso por deliberaci6n se constituye en
una "escuela para la democracia"?
6.) loLos resultados concretos de todo el proceso son preferibles a
los obtenidos bajo las estructuras institucionales previamente
conocidas?
4.1:1. Deliberaci6n
Puesto que muchos de los beneficios de nuestro modele des
cansa en la noci6n de deliberaci6n, la primera pregunta indaga so
64
. ~ .
, ,1
bre el grado en el cual los procesos de toma de decisiones en
~ ;
estes experimentos son genuinamente deliberativos. Las deci
'i'.
siones en condiciones de equidad dependen de los acuerdos de las
partes sobre 10 que es justo, antes que de la presi6n de cada una de
ellas para obtener su maximo beneficio individual. La efectividad
se fundamenta en la apertura de los individuos a nuevas informa
ciones y propuestas, antes que en el ingenio del que puedan hacer
gala para empujar propuestas previamente establecidas. EI apren
dizaje a niveles individual y grupal esta enraizado en la capacidad
que se pueda tener para cambiar las opiniones, e incluso las prefe
rencias, que previamente se sostenfan como validas. Aunque las
ciencias sociales rara vez echan mana de la deliberaci6n como
una caracterfstica descriptiva de las organizaciones, en la practica
publica y privada, donde con frecuencia se ventilan asuntos y se
resuelven conflictos no mediante la imposici6n de una postura
particular sino apelando a 10 que parece ser mas razonable y justo,
la deliberaci6n es central. loEsta generosa caracterizaci6n del com
portamiento individual y grupalle hace justicia a los procesos de
lorna de decisiones en el mundo real? lo0 sera que esas
interacciones estan caracterizadas por mecanismos de interes ra
donal mas coercitivos como el mando directo, la negociaci6n
estrategica, el intercambio de favores y la amenaza? En situacio
nes en donde existen grandes diferencias en tomo a intereses y
opiniones, especialmente las que provienen de fuentes ideol6gi
cas, la deliberaci6n puede estancarse en un tira y afIoje sin salida
... .f
o degenerar en un conflicto donde vence el mas poderoso. loSe,
limita, entonces, el enfoque del modelo a contextos de conflictos \ .'
de baja intensidad 0 niveles mfnimos de inequidad? loLos esfuer- I
zos deliberativos en situaciones mas conflictivas conducen a que
una de las partes suavice sus demandas y coopte sus discursos
para entenderse con posturas mas fuertes y ajustarse a condicio
nes injustas? De ser asf, la relaci6n simbiotica entre deliberaci6n
Yotorgamiento de poder de decisi6n a los participantes que suge
65

rimos arriba puede convertirse en una relaci6n antag6nica, en la
que ellogro de un objetivo va en detrimento dellogro del otro.
4.1.2. Acci6n
Las decisiones colectivas que surgen de un proceso
deliberativo, equitativo y democratico podrian no llevarse a la prac
tica. Aquellos que toman las decisiones pueden carecer de la ca
pacidad 0 la voluntad para implementarlas. Por ejemplo, los gru- .
pos de policfa comunitaria de Chicago a menudo les solicitan a
oficiales de la policfa que lleven a cabo varias tareas. En tales ca
sos, mecanismos debiles de seiialamiento de responsabilidades
en la publicidad de las decisiones y las deliberaciones pueden no
ser suficientes para que el grupo se yea en la obligaci6n de exigir
le a sus miembros acciones concretas. En otros casos, la
implementaci6n puede depender de la obediencia de otros sobre
los cuales el grupo tiene autoridad formal, como sucede con el
personal que trabaja bajo un Consejo Escolar Local. Estas situa
ciones enfrentan los conocidos dilemas que ocurren entre
mandantes y mandatarios. Incluso en otras instancias la acci6n pue
de descansar en los organismos cuyas relaciones con los grupos
deliberativos primarios no son tan estructuradas. Tal es el caso,
por ejemplo, del sistema de presupuesto participativo de Porto
Alegre, en el que las deliberaciones de las asarnbleas regionales
deben pasar a un organismo a nivel municipal cuyo presupuesto
tiene que ser sometido al alcalde para su aprobaci6n. Esas deci
siones presupuestales tienen que pasar por el filtro del andarniaje
municipal antes que, por ejemplo, pueda construirse una lfneacen
tral del alcantarillado 0 pavimentarse una calle. Todo esto nos
muestra cuan importante es deterrninar hasta que punto las deci
siones de un proceso deliberativo pueden traducirse efectivamen
te en una acci6n social real. Esta capacidad de traducir la delibera1
cion en accion es a 10 que se refiere el modelo que venimos p
r0
1
66
, poniendo cuando habla de gobiemoparticipativo con poder de
' ~ ,
s.' ,
decision.
:f.:
4.1.3. Supervisi6n
La implementaci6n no significa simplemente convertir una de
cisi6n inicial en acci6n. Se requiere, ademas, de mecanismos de
~
supervisi6n constante y de asignaci6n de responsabilidades. l,Hasta
que punto estos grupos de deliberaci6n son capaces de estar al tan
to de la implementaci6n de sus decisiones y pedirles cuentas a las
partes competentes? La mayorfa de los procesos democraticos
estan sobrecargados de una participaci6n popular que se concentra
en aclarar una cuesti6n polftica (v.gr., un referendum) 0 seleccionar
un candidato (10 que sucede en una elecci6n) antes que en supervi
sar la puesta en practica de una decisi6n 0 plataforma de delibera
ci6n. Los experimentos democraticos en el modelo de GPPD, por
el contrario, apuntan aniveles de participaci6n mas constantes en el
tiempo. La democracia en este sentido significa una participaci6n
que sobrepasa el punto de toma de decisiones, pasa por la
implementaci6n popular y llega ala supervisi6n de esa acci6n y a
- una evaluaci6n sistematica yjuiciosa de sus resultados. Se espera
que la participaci6n popular a 10largo de todo el ciclo de la acci6n
. ~ > publica incremente la responsabilidad del poder publico frente a la
;.....
" ~ !
ciudadania y la capacidad del publico para aprender de los exitos y
fracasos del pasado. Queda por verse, no obstante, si los partici
f\
pantes en esos experimentos pueden mantener su participaci6n en
el tiempo con la suficiente intensidad como para que se conviertan
en supervisores efectivos de sus propias decisiones. Tal como su
cede en los procesos democraticos convencionales, los momen
tos previos a la toma de decisiones generan sin duda mas energfa y
entusiasmo que los perfodos extensos de ejecuci6n que vienen pos
teriormente.
67

4.1.4. Coordinacion y poder centralizados
Si bien es claro que todas estas experiencias de refonnas des
centralizan el poder, los mecanismos de coordinacion centralizada
que aseguran la toma de responsabilidades y preciQ.H.an los proce
sos de aprendizaje son menos obvios de 10 que nuestra teorizacion
acerca del modelo GPPDparece indicar. A partir de la delegacion )
pragmatica de poderes, las unidades locales se encuentran con mu
chas dificultades para 'dar,cuenta de una coordinaci6n necesaria y
para enfrentar problemas que superan sus confines y asf aprove
charse de las conexiones que les pennitirfan compartir la infonna
cion con otras unidades dentro del sistema. Los experimentos ya
descritos construyen instituciones que ejecutan tales funciones en
fonnas y grados diversos. Los estudios empfricos podran sondear,
mas a modo exploratorio, las posibilidades que esas refonnas tie
nen para articular eslabones combinados entre las unidades loca
les y discernir los mecanismos que mejor se ajustan para los fines
de coordinacion centralizada y poder e informacion compartidos.
4.1.5. Escuelas de democracia
Para que la democracia participativa florezca en los contextos
del mundo real y concreto se necesita que 'aella se vinculen indivi
duos con poea experiencia y habilidades precarias de participa
cion. Este quinto interrogante pregunta si estos experimentos fun
cionan en la realidad como escuelas de democracia al incrementar
. las capacidades y disposiciones para la deliberaci6n et,l sus partici
pantes. Mientras que para los criterios de muchas instituciones po
,lfticas las preferencias y capacidades de los individuos constituyen
un dato fijo e inmutable, los experimentos democraticos dentro de
los modelos de GPPD asumen esas dos dimensiones de participa
cion como objetos de transfonnaci6n. Los individuos pueden llegar
a ser mejores deliberantes practica constante de argu
68
mentacion, planeacion y evaluacion!y podran incrementar su dis
posicion a la deliberacion razonable y razonada, y a transfonnar
sus preferencias estrechamente mezquinas al ver que la coopera
':'"
cion mediada por la deliberacion produce los beneficios que no se
J
dan en los metodos de animadversion. Estas dos hip6tesis en torno

al desarrollo de los individuos comoeiudadanos en nuestros expe

c
rimentos democraticos necesitan un examen mas detallado del com
,.'.> portamiento real de los actores.
"

4.1.6. Resultados
; '
Para muchos crfticos y simpatizantes potenciales la cuestion mas
importante es la que atafie a los resultados. l.Acaso estas institu
\','
; .. ,
ciones deliberativas producen estrategias 0 resultados mas desea
bles que los que provenfan de las instituciones que buscan suplan
tar? Una justificacion central para reacomodar el poder publico en
.
las manos de estos grupos descentralizados y deliberativos es que
.,,,,,
ellos disefian estrategias para la accion publica y llegan a solucio
nes que son superiores a las que fluyen de, por ejemplo, las buro
cracias de mando y control, gracias al conocimiento superior que
se da en los contextos locales, a mayores capacidades de aprendi
zaje y mejores mecanismos de toma de responsabilidades. Un to

pico de importancia crucial para la investigacion sera, entonces,
qiscernicsi estos experimentos se las han arreglado en la practic'i
para generar soluciones innovadoras.
'':'"
"

4.2. Criticas al modelo
Aparte de considerar las preguntas que buscan detenninar si
los principios de nuestros modelos de democracia deliberativa
describen a cabalidad los experimentos que ocupan nuestra aten
cion, hay un segundo bloque de cuestiones que se concentran en
tener en cuenta las crfticas suscitadas por las propuestas de un
69

gobierno deliberativo y asociativo. El material ernpfrico pennite
iluminar las siguientesseis preocupacionesalrededor de GPPD:
1.) El caracter democratico de los procesos y sus resultados pue
den ser propensos a serios problemas de poder y dominaci6n
por parte de facciones0 elitespoderosasal interior del escena
riodeliberativo.
2.) Los actores externos y los contextos institucionales pueden
imponer limitacionesseverasal alcance de las decisiones y ac
cionesdeliberativas. En particular, los participantes mas pode
rosos puedendesencadenar estrategiasde selecci6ndeforos de
deliberaci6n quelespermita utilizar lasinstituciones deliberativas
solamente cuandolesconvenga.
3.) Estas instituciones politicas disefiadas para prop6sitos espe
ciales pueden ser presa de quienes buscan escindir los movi
mientos deliberativosy ser domesticadaspor participantes in
teresados que esten bien infonnados.
4.) Los elementos de delegaci6n de poder que caracterizan al
modelo de GPPD pueden balcanizar la comunidad politica y
los procesos politicos de toma de decisiones.
5.) La participaci6n con poder de decisi6n puede exigir niveles
de participaci6n popular demasiado altos, especialmente en el
...
presenteclima de apatiacivica y politica.
6.) Finalmente, estos experimentos puedendisfrutar un exito ini
cial que se Iedificultara mantenera largoplazo.
4.2.1. De la deliberaci6na la dominaci6n
Quiza la debilidad potencial mas seria de estos experimentos
es que no Ie prestan la suficiente atenci6n al hecho de que los
70
participantesse interrelacionanusualmentedesde posiciones des
iguales de poder. Esta falta de equidad pueden deberse a diferen
cias materiales y a las diferentes clases sociales de las que pro
vienen los participantes, 0 a los abismos de infonnaci6n y cono
cimiento que separan a los expertos de quienes no 10 son, 0 a las
habilidades personales para la deliberaci6n y la persuasi6n que
estanasociadas a las ventajaseducativas y ocupacionales de algu
nos.
Cuandola deliberaci6npretendegenerar soluciones en las que
virtualmente todos los participantesse puedenbeneficiargracias a
la cooperaci6n-en terminostecnicos, estas soluciones son puntos
que se acercan a la froniera de Pareto -;-, tales diferenciales de po
der puedennoconducira decisiones injustas. Sinembargo, los pro
yectos que con todaseriedad buscan acrecentar lajusticia social y
laequidadno puedenlimitarses61amente a encontraresas situacio
nes en las que todos ganan. Por 10 tanto, creemos que nuestro
modelo no serfa interesante si no se aplicara a las areas conflicti
vas de acci6n publica, 0 si su aplicaci6n en esas areas debilitara
sisternaticamente a los participantes mas debiles, Podrfa sonar
muy optimista, pero creemos que la deliberaci6n exige que tanto
..;:
- el fuerte como el debil se sujeten a sus nonnas. El fuerte y el
debil tienen que abstenerse de defender sus intereses de manera
oportunista aun cuando tengan el poder para hacerlo." Entonces,
un conjunto de preguntas a las que se les debe prestar atenci6n
busca saber si el terreno de la deliberaci6n faculta al poderoso
paradominar al debil. Vaiela penaconsiderar cuatro mecanismos
que tienen la capacidad de transfonnar la deliberaci6n equitativa
en dominaci6n.
En primer lugar, un hecho lamentableque se presenta en todas
las democracias contemporaneas es que los ciudadanos que son
privilegiados en terminosde salud, educaci6n, ingreso0 pertenen
ciaa gruposetnicos0raciales dominantes sonlosque tienenmayo
71

.
res posibilidades de participar en la vida publica y en forma mas
efectiva, que los que estan en desventaja. Los experimentos que
estamos considerando en este libro exigen formas intensivas de par
ticipaci6n politica que podrfan acentuar esa participaci6n que de
pende de las ventajas de nivel socioecon6mico 0 riqueza. Si los que
participan van a ser los mas pudientes, entonces la acci6n publica
resultante va a ser necesariamente injusta. Como sucede en los
casos de otros canales de vocerfa para 10 publico, la cuesti6n de
,\'ql1ienparticipa" sigue siendo vital para la democracia deliberativa.
En segundo lugar, incluso si tanto el debil como el fuerte estan
bien representados, el fuerte puede aprovechar las herramientas a
su disposici6n -recursos materiales, asimetrfas informativas, capali
cidades ret6ricas- para apuntalar decisiones colectivas que, de for-\
rna irracional, favorecen sus propios intereses. Mientras que mu
chos otros modelos de toma publica de decisiones tales como las
politicas de grupos de interes y los mecanismo electoralesantici
pan que tales comportamientos se constituyan en la norma, la partici
paci6n con poder de decisi6n es mas exigente, normativamente ha
blando, y quiza por ello genera mas sospecha en el terrenopractice.
En tercer lugar, mas alla de una representaci6n injusta y del
uso indebido de la fuerza, los participantes pudientes pueden aspi
rar -de forma inapropiada e irracional- a excluir del a ~ de la
acci6n por deliberaci6n aquellos asuntos que podrfan amenazar
sus intereses. Los poderosos podrfan proteger las ventajas que
les aporta el status quo sin apelar a maniobras descaradamente no
deliberativas, simplemente mediante la reducci6n de la discusi6n
a t6picos tangenciales que aseguren una ganancia mutua 0 que sen
cillamente sean intrascendentes. De todas maneras, estrechar la
agenda de esa maneraviola frontalmente las normas de la deli be
raci6n abierta y, si se trata de un fen6meno corrnin a todos los
casos, delata una falla en el modele." .
72
Finalmente, y al fin de cuentas el factor mas serio de los cua
. tro aquf considerados, la democracia deliberativa puede desarmar
las asociaciones secundarias al obligarlas a "comportarse respon
sablemente" para de esa manera desestimular el radicalismo y la
militancia." En ultimas, la deliberaci6n exige racionalidad, y por 10
tanto el compromiso con los procesos por deliberaci6n pueden pen-
o sarse como si se tratasen de instancias que se abstienen de echar
mana de metodos vigorosos de desaffo al poder. Esto significa que
.las practicas internas de las asociaciones marginaran los
cuestionamientos a los privilegios, y que para mantener su credibi
lidad frente a "los poderes realmente en ejercicio" las asociaciones
habrfan de esforzarse por abstenerse de participar en tales desaffos
en el campo politico. Si las asociaciones populares que participan
en los experimentos que aquf consideramos fracasan en su pro
puesta de aplicar esos parametres politicos -esto es, si los apara
los de deliberaci6n se convierten en escenarios de desaffos genui
nos a las pretensiones de poder y privilegios de las clases y elites
dominantes- entonces esta crftica anticipa que los organismos de
deliberaci6n tienen sus dfas contados.
4.2.2. Selecci6n de foros y poder extemo
Incluso si prevalecen las normas deliberativas y los mas diver
sos participantes colaboran para desarrollar e implementar accio
nes colecti vas justas, los poderosos (0 los debiles) podrfan recurrir
a medidas porfuera de las nuevas instituciones democraticas para
defender y hacer valer sus intereses particulares. Las instituciones
del modelo de GPPD funcionan dentro de una red compleja de sis
temas mas convencionales que incluyen grupos de interes y polfti- {'
cos que compiten entre sf en entidades administrativas, cuerpos
legislativos y tribunales. Cuando los participantes no pueden ob
tener 10 que quieren en los contextos de deliberaci6n -posible
mente porque 10 que buscan no es razonable- ellos pueden pro
73

mover sus intereses en foros mas convenientes. En el contexto de
fa educaci6n publica, por ejemplo, un padre de familia que no 10
gra servicios especiales para su hijo en el consejo escolar local
podria probar suerte en el sistema escolar central para contrave
nir las deliberaciones locales. En Porto Alegre, algunas empresas
de construcci6n que se dedican al negocio de los bienes rafces
esquivaron el sistema de presupuesto participativo y acudieron a
las entidades estatales de planeaci6nurbana que eran mas afines a
sus propositos cuando advirtieron la oposicion ciudadana que se
avecinaba. Estaselecciondeforosaltemosal deliberativo quebusca
contrarrestar 0 pasar por alto las decisiones colectivas que no son
favorables a los interesesparticulares violaflagrantemente las nor
mas de la deliberaci6n que estan en la base de los experimentos
que hemosdiscutidoy, en caso de volverseuna costumbrecomun,
puede terminar contaminando la confianza mutua que se necesita
para que haya una discusi6n abierta y una acci6n colectiva de co
operaci6n mutua entre las partes que conforman el proceso.
Ademas de la posibilidad de desercion, las partes que se con
forman por fuera de los organismos deliberativos podrian no re
conocer esa autoridad y oponerse a sus decisiones. Hasta podria
mos esperar que, dados los recelos entendibles, los funcionarios
que gozaban de una posicion privilegiada en las preexistentes es
tructuras de poder -polfticos elegidos por voto universal, bur6
cratas veteranos, voceros de los grupos de interes- usen su auto
ridad y recursos para desconocer las decisiones deliberativas que
no les sean favorables. En situaciones extremas podrian, incluso,
frenar esos experimentos 0 reducirlos a un proyecto exploratorio.
Asi, por ejemplo, algunos grupos de ecologistas consideraron, en
algunas ocasiones, que los esfuerzos mancomunados para admi
nistrar el ecosistema terminaban cediendo demasiado terreno a
los interesesde urbanizadores y agroindustriales, raz6npor la cual
combatieron esas decisiones deliberativas locales a traves de me
todos y litigios jurfdicos." Las refonnas escolares de Chicago Ie
74
dieron tanto poder a los consejos de-gobierno local que estos in
cluso podfan contratar y despedir a los directores de las escuelas,
y por 10 tanto estos ultimos perdieron los privilegios que tradi
cionalmente les concedfa su veteranfa, La asociaci6n de directo
.res de escuelas respondio con el argumento de que la estructura
que le daba operatividada las reformas violabael mandatoconsti
tucionalque garantizaque unciudadanoadultotengaderechoa un
voto. Pero de otra parte, el poder extemo juega un papel impor
tante en el desarrollo de estos modelos de gobierno local
participativo con poder de decision, Las reformas de gobiemo lo
cal aldeanoen la India y el presupuestoparticipativode Porto Ale
gre cuentan con el respaldo de partidos polfticos dominados por
la izquierda. Los voceros de los partidos en estos casos reclaman
el credito de los exitos que allf se han cosechado y, por 10 tanto,
han apelado a esos resultados para solidificar sus fortunas polfti
cas posteriores. Los polfticosy bur6cratasconvencionales se con
vierten, entonces, en los siervos de la transformacion democrati
ca deliberativapues son ellos los que movilizan a las elites y la
poblaci6n en general y de esa manera respaldan la expansion y
reproduccion de tales experiencias. Sin esos fundamentos polfti
cos es facil imaginar que estos sistemas de acciones deliberativas
populares facilmente fracasarian ante las elites sociales y polfti
cas, que con frecuencia buscan contrarrestar sus efectos de trans
formaciones profundas.
4.2.3. Satisfacci6nde interesesparticularesvs. bienes publicos
Nuestra hipotesis sostiene que estos experimentos producen
bienes ptiblicosque benefician incluso a los que deliberadamente
optan por no participar. Una tarea concienzuda de disefio
presupuestal en Porto Alegre beneficia a todos los habitantes de
la ciudad, y no s610 a los que hacen sus contribuciones en las ins
tituciones formales del presupuesto participativo. No obstante,
\
75

v
I
los participantes que buscan introducir cismas al interior del ex
perimento tienen el potencial de detener ese flujo de beneficios
si lIegan a capturar los aparatos de deliberacion con el fin de sa
tisfacer intereses privados 0 planes que benefician solamente a
determinadas facciones. En consecuencia, la vieja escuela polfti
ca clientelista podrfa reabsorber el sistema de presupuesto
participativo de tal manera que los caciques electorales pudiesen
\
I continuar ejerciendo control sobre las dinamicas de discusion y
orientando el presupuesto resultante. De igual manera, pequefias
facciones de vecinos 0 de padres de familia podrfan apropiarse de
los poderes piiblicos que crean las acciones policiales cornunita
rias y los consejos locales de gobierno escolar para su propio
beneficio. Para lograrlo, s610 les bastarfa con, por ejemplo, pro
teger un reducido numero de calles 0 establecer programas esco
lares especiales que solamente beneficien a sus hijos.
Algunas de estas nuevas instituciones buscan terminar con los
favoritismos mediante el establecimiento de medidas de transpa
rencia centralizada y mecanismos que aclaren el sefialamiento de
responsabilidades. Los organismos descentralizados estan
interconectados y les rinden cuentas a instancias centralizadas con
el fin de que los resultados de la acci6n deliberativa sean amplia
mente conocidos y, con ello, esten sujetos a una fiscalizacion mas
clara. Todos los planes de conservaci6n del habitat, por ejemplo,
deben pasar por las manos de las autoridades del Ministerio del
Interior de Estados Unidos, y sus contenidos son puestos al conoci
miento del publico por la via del banco central de datos al cual tiene
acceso el publico interesado. Igualmente, los planes descentraliza
dos de las rondas policiales y de las escuelas en Chicago son es
crutados por las instancias mas altas, que los revisan y enrique
cen. Algo similar ocurre con las prioridades presupuestales de
Porto Alegre, y las decisiones en el sistema Panchayat, en la In
dia. En la mayorfa de estos casos, es simplemente imposible co


.\In

',;
,,;':,
nocer la capacidad que tienen los mecanismos de sefialamiento de
responsabilidades y transparencia para rastrear aquellos compor
lJ.:
tamientos que responden a agendas de interes particular. Por 10
tanto, una pregunta critica que debe ser considerada en el analisis
',' de este tipo de experiencias participativas es hasta que punto estas
\. son susceptibles de corromperse y servir como vehfculos de inte
\reses particulares, y que mecanismos se pueden establecer para
contrarrestar esta posibilidad.
4.2.4. La balcanizacion de la polftica
Un traspies mas que pueden enfrentar estos experimentos es
la profundizacion de una balcanizacion de una comunidad politica
que deberfa estar unificada. Los te6ricos democraticos mas pro
minentes, como Rousseau y Madison, llaman la atencion frente al
riesgo de la division del cuerpo politico en facciones contencio
sas por cuanto ellas pueden debilitar la polftica como un todo, y
abrir de esa manera un espacio propicio a que los intereses parti
distas se impongan sobre el bien comun, En su forma extrema,
esta division puede crear condiciones que Ie permite a una fac
cion dominar a la totalidad del cuerpo polftico. Es posible que las
instituciones polfticas divididas y las facciones sociales puedan
ser capaces de resolver por ell as mismas sus propios problemas,
pero el sistema como un todD, por ell as controlado, no tendrfa la
capacidad de enfrentar problemas de calibre mayor ni de formular
agendas que cubran todo el paisaje politico. Desde esta perspec
tiva crftica, los experimentos democraticos que nos ocupan po
drfan agravar los problemas de fraccionamiento puesto que ellos
constituyen y fortalecen cientos de grupos, cada uno de los cuales
se concentra en un asunto especffico dentro de una geograffa
pletorica en fronteras. Los defensores del modele podrian res
ponder diciendo que esos canales de participacion le agregan un
componente publico a dinamicas que de otra manera no pasarfan
76 77
J
ff

I
de estar totalmente dominadas por el ambito de 10 privado, 0 por
preocupaciones de caracter privado. Por 10 tanto, continuaria la
argumentaci6n, como resultado netoesas institucionesdemocra
ticasparticipativas terminaran ampliando los horizontes de losciu
dadanos, en lugar de estrecharlos. Sin embargo, todos estos ale
gatos no se salen del terreno hipotetico ante la ausencia de testi
moniosde individuosconcretosy de estudios sobre la relaci6nde
estos experimentos con las instituciones polfticas que supuesta
menteapadrinan unacomunidad polftica mayor.
4.2.5. Apatta
Las cuatro patologiasya consideradasprovienende participa
cionespolfticas que, aunqueenergeticas y decididas, noestanade
cuadamentecanalizadas. Una quinta nota crfticaempieza por re
cordar la observaci6ncomrin segiin la cuallas masasson ignoran
tes y no tienenentusiasmopolitico. Desde este angulo, la partici
paci6ncon poder de decisi6nles exige a los ciudadanoscomunes
y corrientesuna profundidad de compromisoy un nivelde partici
paci6n tales que ellos no pueden aportar, y unos conocimientos,
pacienciay sabiduriaque sencillamente no poseen 0 deben adqui
rir en plazos exageradamentecortos. Es posible que, en terminos
generales, los ciudadanos en las sociedades capitalistas contem
poraneas esten muy absorbidos en sus vidas privadas como para
dedicar el tiempo, la energfa y el compromiso que estos experi
mentos de deliberaci6ndernocraticaexigen, Es posible decir, de
otra parte, que la apatia puede ser el resultado del disefio
institucional y no tantoun asuntode preferenciaindividual.Estos
canalesdeliberativosles piden a los ciudadanosgenerar aquellos
bienes publicos que todos comparten, y por ello muchos se pue
den sentir tentados a flotar libremente en los esfuerzos de los
demas. Los casos que presentamosaquf dan algunas pruebas que
penniten considerarlacuesti6nde la apatfaciudadanaen lajustas
proporcionesde la extensiony el caracterde la participaci6n.
78
i . ~ .
, ~ . 4.2.6. Estabilidady sostenibilidad
.....
l'
Una preocupaci6n mas tiene que vcr con la estabilidad de es
>
tos experimentosen el tiempo. La deliberaci6ndernocraticapue
de surgir de un estallido de entusiasmo y buena voluntad popula
res para sucumbir poco despues frente a las fuerzas que impiden
que esos inicios prometedores echen rafces y crezcan en formas
sostenibles de participaci6n dernocratica. Por ejemplo, es posi
ble que las exigencias practicas de estas instituciones lleven a los
participantes a abandonarunaempresaque, comola tomade deci
sionespordeliberaci6n dernocratica, consumetantotiempo, y ter
minar por favorecer otras metodologfas oligarquicas 0
tecnocraticas. Incluso si se admite que la participaci6n con poder
de decisi6n genera innovaciones que no se conseguirian por las
s '
-T.
vias de la organizaci6n jerarquica, las ganancias finales pueden
' t ~
" ~ .
reducirse con el paso del tiempo. Despues de que los participan
,.'!:
tes hayan tornado las frutas que cuelgan de las ramas mas bajas,
esas fonnas institucionalespuedentenninar por osificarse de for
ma semejante a las burocraciasque pretendieronreemplazar. De
~ : ~
otro lado, es posible que los ciudadanos comunes descubran que
'':.
laparticipaci6n es en la realidadmasonerosay menosgratificante
.de 10 quepudieronhaberseimaginado, y queabandonenlaempre
sademocraticapor cansancio y desilusi6n. Aunque la mayoria de
las refonnas aquf consideradas son jovenes, algunas de elias ya
cuentan con un cierto trasegar hist6rico como para preguntarles
si sus exitos iniciales estan ya derivando en tendencias
antideliberativas.
4.3. iSe puede generalizar el GPPD?
Un pregunta final y de importancia crucial en torno a este
modelo de transformaci6n democratica apunta a sus posibilida
des en otros contextos. l,Sus principios dernocraticos y rasgos
institucionales son aplicables en terrninos generales? l,0 no
79


sera mas bien que estos experimentos se limitan a algunos con
textos tales como los ya mencionados? Puesto que las respues
tas a estas preguntas exigen una indagaci6n empirica mayor a la
que poseemos, s610 podemos ofrecer algunas observaciones
especulativas.
La diversidad de los casos considerados -a 10 largo de areas
de competencia polftica, niveles de desarrollo econ6mico y cul
turas polfticas- sugiere que los modelos de GPPD podrfan con
tribuir a la soluci6n de una amplia gama de situaciones problema
ticas. En terminos mas generales, esos contextos son aquellos en
los cuales los sistemas actuales -organizados segiin la autoridad
del experto, 0 acorde con la interacci6n mercantil, 0 bien siguien
do un arreglo mas informal- se agotan y en los que la participa- .
ci6n popular podrfa mejorar las cosas al traer al escenario un sis
tema de sefialamientode responsabilidades, un nuevojuego de ca
pacidades, 0 un mayor caudal de informaci6n que enriquezca la
dinamica deliberativa. Se argumenta que la gama de situaciones
consideradas es bastante amplia, y las investigaciones recientes
documentan el surgimiento y la operaci6n de reformas similares
en areas tales como el tratamiento a la adicci6n a las drogas" y la
regulaci6n del medio ambiente."
Sin embargo, los modelos de GPPD puedennoser de prove
\ cho en algunos contextos institucionales. No estamos frentea una
estrategia de refonna universal. En muchas areas de la vida publi
ca, los sistemas convencionales de vigilancia, delegaci6n y repre
sentaci6n polftica funcionan bien, 0 pueden mejorarse un poco
comopara que alcancenun grado6ptimo. Para tomar s610 unejem
plo digamos que introducir una dosis mayor de poder y participa
ci6n por parte de los padres de familia en los sistemas escolares
de clases sociales medias y altas puede conducir a conflictos y a
malversaci6n de energfas que, a la postre, no convienen a los pa
dres de familia, a los estudiantes y los profesores. El GPPD pue
-
80
de no ser apropiado aIH donde las instituciones existentes no fun
cionan satisfactoriamente pero en las que la participaci6n directa
notiene mucho que aportar. A veces, las polfticas ptiblicas deben
estar centralizadas, y por ella no admiten una participaci6n am
plia. En otras ocasiones, hay areas de la funci6n publica tan com

plejas que la participaci6n constructiva del no tecnico no es posi
ble. Pero, quiza, la evidencia mayor a favor de la necesidad y
d
-'j
factibilidad del GPPD la aportan quienes se oponen con mayor
vehemenciaa las medidas de participaci6ndemocratica, Despues
i'

"
';1
de todo, muchas de las areas de la vida publicaque ya estan bajo el
.
control de las reformas del GPPD intimidaban, hasta hace muy
poco, a los ciudadanos ordinarios: la formulaci6n de los presu
jil,
puestos municipales, la administraci6n de las escuelas, la conser
vaci6n del medio ambiente, y el desaffo del desarrollo econorni
co.
5. Preludio
"Democracia" es uno de los sfmbolos politicos mas podero
sos en el mundo de hoy. Estados Unidosjustifica su polfticaexte
rior y sus intervenciones militares apelando a la idea de restaurar

o proteger la democracia. Las masas en las calles de Surafrica y
Polonia precipitaron la transformaciones hist6ricas de sus regf

menes en nombre de la democracia. Sin embargo, justo ahora en
este momenta hist6rico en el que una proporci6n sin precedentes
de los gobiernos del mundo se esta volviendodemocratica, al me
nosnominalmente, la confianza publicaen las institucionesdemo
, craticas para resolver los problemas y representar las aspiraciones
de ciudadanoscomunes y corrientesdeclinaen aquellos proses que
muestran las experienciasdemocraticasmasprolongadas.

:f:
Creemos que esta reducci6n de la confianza en el Estado afir
mativo democratico no significa que el potencial democratico se
81

,

;
11

/
haya extinguido, sino que estamos ante el triunfo politico del
antiestatismo neoliberal. Si bien se necesita una movilizaci6n polf
tica para revitalizar a gran escala las instituciones democraticas,
este desaffo tarnbien exige nuevas visiones sobre c6mo las institu
ciones democraticas pueden alcanzar las metas urgentesde politica
social.
En 10 que sigue dellibro examinaremos en detalle el caudal de
infonnaci6n empfrica que poseemos sobre algunos experimentos
que encarnan tales visiones. Cada secci6n consta de un capitulo
extenso escrito por un academico que ha seguido de cerca el expe
rimento en cuesti6n, el cual pone al descubierto los detalles
institucionales del proyecto y aborda las preguntas criticas que ya
formulamos. La parte final del libro contiene una serie de comenta
rios criticos y comparativos, algunos de los cuales fueron escritos
por personas que tienen una gran familiaridad con el experimento,
mientras que otros fueron escritos por autores para quienes la teo
ria polftica es su interes fundamental. Esperamos que el marco
conceptual del modelo del GPPD y las investigaciones que vienen a
continuaci6n contribuyan a elaborar estas perspectivas y a fortale
cer un proyecto de regeneraci6n democratica participativa.
Queremos agradecer a los participantes en la conferencia UtopiasRealesv.. Experimentos en
Democracia Deliberativa COIl Poder de Decision, que se lIev6 a cabo en Madison, Wisconsin
(EU) en enero de 2000, por los valiosos comentarios a una version previa de este capitulo.
Igualmente agradecemos a muchos amigos y colaboradores en este proyecto permanente que
apunta a descubrir altemativas de gobiemo mas democraticas, Entre e1los mencionamos a
Joshua Cohen, Bradley Karkkainen, Jane Mansbridge, Dara O'Rourke y Charles Sabel.
.. Profesor Asistente de Pollticas Ptiblicas de la Escuela de Gobiemo John F. Kennedy de la
Universidadde Harvard(archonjung@harvard.edu).
... Profesor de Sociologfa de la Universidad de Wisconsin-Madison (wright@ssc.wisc.edu).
I Karl Polanyi, 77,e GreatTransformation, Nueva York: Reinhart & Co., 1944. La frase aparece
originalmente en William Blake, Jerusalem: The Emanation ofthe Giant Albion (1804).
82


1 Los cuatro casos fueron expuestos en una conferencia del Proyecto Utopias Reales, en la
Universidad de Wisconsin, [Madison, EU], en Enero de 2000.
) La Ley de Reforma Escolar de Chicago, P.A. 85-1418, solamente afecta las escuelas de la
ciudad de Chicago, la cual conforma su propio distrito administrativo.
Charles Sabel, Archon Fung, y Brad Karkkainen, Beyond Backyard Envlrontmentalism,
introduccion por Hunter Lovins yArnory Lovins, Boston: Beacon Press, 2000.
, En 1999, casi 1,200 figuraban en la lista federal como especies en via de extincion, pero
s610 a 120 se les habla asignado un "area crftica" de habitat que se necesitaba para
implementar la proteccion estricta. Ver Tomas F. Darin, "Designating Critical Habitat Under
the Endangered Species Act: Habitat Protection Versus Agency Discretion." en 77,e Harvard
Environmental Law Review, Vol. 24, No. I (2000), 209-235.
6 Federal Register, Vol. 64, No. 45, (Marzo 9, 1999), 11485-11490.
7 Peter Kareiva, et. al., Using Science in Habitat Conservation Plans, Universidad de
Califomia, Santa Barbara: National Center for Ecological Analysis and Synthesis, 1998.
B Federal Register; Vol. 65, No. 106 (Junio 1, 2000), 35242-35257
Ver Boaventura de Sousa Santos, "Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a
Redistributive Democracy," en Politics and Society 26, No.4 (Diciembre, 1988),461
510.
10 Ibid.
II La mayor parte del recuento que ofrecemos a continuacion proviene de G. K. Leiten,
Development, Devolution, and Democracy: Vii/age Discourse in West Bengal, Nueva
!.'.;' Delhi: Sage Publication, 1996.
~ ? '
nu.:.
l) Maitreesh Ghatak y Maitreya Ghatak, "Grassroots Democracy: A Case Study of the
"j
Operation of the Panchayat System in West Bengal, India", Manuscrito, 2000.
;','
" EI sistema Panchayat consta de Ires capas superpuestas. En el nivel inferior se halla el
Gram Panchayat, un organismo que usual mente cubre de lOa 12 aldeas que albcrgan
10,000 habitantes, Las responsabilidades de los Gram Panchayats han cambiado COil el
;:{
tiempo, pero inc1uyenahora la administraci6n de la salud publica e infrnestructura sanitaria,
"::, agua potable, mantenimiento de servicios publicos, educacion primaria, desarrollo agricola,
canales de riego, reforma de tenencia de tierras, alivio de la pobreza, industrializaci6n
rural, electrificaci6n y vivienda. En el segundo nivel se encuentra el Panchayat Samity, que
gobierna una unidad de area usualmente conformada por diez Gram Panchayats. Por
encima de este se encuentra un cuerpo de gobiemo distrital, el Zilla Parishad, el cual sofistica
y coordina los planes del nivel de los Panchayat Samitys.
Plural castellanizado del termino Panchayat, del cual no se ofrece una traducci6n directa
(Nota del traductor).
83

...
U VerT. M. Thomas Isacc y Richard Franke, Local Democracy and Development: People's
Campaign for Decentralized Planning in Kerala, Nueva Delhi: Left World Press, 2000.
16 Ibid.
17 Dos te6ricos de la deliberaci6n discursiva que son relevantes para los prop6sitos del presente
trabajo son Jurgen Habermas y Joshua Cohen.
18 Vel', pOI' ejemplo, Robert Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival ofAmerican
Community, Nueva York: Simon and Schuster, 2000; Theda Skocpol y Morris P. Fiorina
(eds.), Civic Engagement in American Democracy, Washington, D.C.: Brooking Institution
Press, 1999, 1-23; Joshua Cohen y Joel Rogers, Associations and Democracy, edici6n de
Erik Olin Wright, Londres: Verso, 1995; Paul Hirst, Associative Democracy: New Forms
of Economic and Social Governance, Cambridge: Polity Press, 1994.
19 Vel' Joshua Cohen y Charles Sabel, "Directly-Deliberative Polyarchy ", en European Low
Journal B No.4, Diciembre 1 9 9 7 ~ 313-342; Michael C. Dorf y Charles Sabel, "Drug
Treatment Courts and Emergent Experimentalist Govemment", en Vanderbilt Low Review,
Vol. 53, No.3, Abril 2000; Archon Fung, Street Level Democracy: A Theory of Popular
Pragmatic Deliberation and Its Practice in Chicago School Reform and Community
Policing, 19881997, tesis doctoral, MIT Departamento de Ciencia Politica, 1999.
20 Este asunto de la deliberaci6n como proceso de producci6n de razones esta capturando
la atenci6n de los mas recientes trabajos de teorfa democratica, especialmente en los diversos
trabajos de Joshua Cohen. Vel', pOI' ejernplo, "Procedure and Substance in Deliberative
Democracy", en Seyla Benhabib (ed.), Democracy and Difference: Contesting the
Boundaries of the Political, Princeton: Princenton University Press, 1996: 95-109.
21 Los procesos deliberativos pueden afectar a los individuos en su entendimiento tanto de
sus intereses como de las mejores estrategias para satisfacer esos intereses. Es patente
que, en general, cuando la gente entra en tales procesos deliberativos tiene una idea mas
clara de sus objetivos basicos que de los mejores medios para alcanzarlos. POI' esto, los procesos
participativos pol' deliberaci6n se ocupan mas en la discusi6n de soluci6n a problemas que en
Ifneas altemativas de acci6n. Sin embargo, puesto que los intereses son complejos y a menudo
vagos, y dado que los individuos suelen definir sus intereses ala luz de las variables presentadas
pol' otros actores,las practicas de discusi6n deliberativa pueden tambien afectar el entendimiento
que la gente tiene de los intereses como tales. Para conocer una discusi6n sobre los modos de
transfonnaci6n de intereses mediante la deliberaci6n, vel' Jane Mansbridge, "A Deliberative
Theory of Interest Representation", en The Politics ofInterest: Interest Groups Transformed,
Boulder, Estados Unidos: Westview Press, 1992: 32-57.
22 EI mas famoso de ellos es, desde luego, el problema de la incoherencia. Vel' William Riker,
Liberalism Against Populism: A Confrontation between the Theory ofDemocracy and the Theory
ofSocial Choice, Prospect, Estados Unidos: Waveland Press, 1982.
23 Para los prop6sitos limitados de esta discusi6n usamos negociaci6n y pactos colectivos
como si fuesen sin6nimos. Las negociaciones y los convenios pueden obviamente hacer
uso de la deliberaci6n en las partes involucradas. EI asunto aquf es que la diferencia entre
la negociaci6n deliberativa y la estrategica est a en que esta ultima busca darle el maximo
de ventajas a los intereses de una de 1IIs partes.
84
l' Vel', pOl' ejemplo, David Austen-Smith, "Strategic Models of Talk in Political Decision
Making", en lntemational Political Science Review 13, No. I (1992):45-58.
11 Vel', pOI' ejemplo, Harry Boyte, Backyard Revolution: Understanding tile Nell' Citizen's
Movement, Filadelfia: Temple University Press, 1980; y Peter Medoff y Holly Sklar, Streets
of Hope: The Fall and Rise of an Urban Neighborhood, Boston: South End Press, 1994.
Para considerar un caso sobresaliente desde la perspectiva de su lider, vease Emesto Cortes
Jr. "Reweaving the Social Fabric,", en The Boston Review 19, Nos. 3 & 4, Junio-Septiembre,
1994:12-14, que discute las actividades del grupo Comunidades Organizadas para el Servicio
PUblico(COPS) de la Fundaci6n para las Areas Industriales (lAF), en San Antonio, Texas.
26 Andrew Szasz, Ecopopulism: Toxic Waste and the Movement for Environmental Justice,
Minnesota: University of Minnesota Press, 1994.
17 EI espectro de igualdad aquf es probablemente similar al de Rousseau cuando asegura
que la ley de la democracia deberfa crear condiciones tales que "ningiln ciudadano sea 10
suficientemente rico como para comprar a otro, y ninguno 10 suficientemente pobre como
para que se yea forzado a venderse." JJ Rousseau, Social Contract, traducci6n de Donald
A. Cress, Cambridge: Hackett Publishing, 1987, Libro II, Cap. 11.
28 Un problema clasico en el ambito de la ciencia polftica es explicar por que la gente vota,
dada la ausencia total de resultados asociados al ejercicio del voto. Para considerar una
explicaci6n de este comportamiento aparentemente irracional desde una perspectiva de
elecci6n racional, vease William Riker y Peter Ordeshook, "A Theory of the Calculus of
Voting", en American Political Science Review Vol. 62, Marzo 1968:25-42.
19 John Stuart Mill, Considerations on Representative Government, Nueva York: Prometheus
Books, 1991, capitulo 2.
Vilfredo Pareto, 1848-1923, economista italiano. Pareto introdujo la noci6n de que una
distribuci6n de recursos entre individuos es social mente eficiente cuando ninguna persona podrfa
estar mejor -esto es, tener mas recursos que aumentaran su satisfacci6n personal- sin que esto
implique que otra persona estaria peor como consecuencia del cambio en la distribuci6n de
recursos (Nota del Editor).
30 Para conocer otra versi6n de esta crftica, vease Lynn M. Sanders, "Against Deliberation", en
Political Theory 25, No.3, Junio 1997:347-76.
11 Para una definicion clasica de esta dinamica, vel' Peter Bachrach y Morton Baratz, ''Two
Faces of Power", en American Political Science Review 56, Diciembre 1962:947-52.
J2 Vel' Szasz.
)) Vease Mark Sagoff, 'The View from Quincy Library: Civic Engagement in Environmental
Problem Solving", manuscrito, 1998;.y Louis Jacobson, "Local Timber Collaboration Stalls in
National Arena'l.en Planning, Vol. 61, No. II, Noviembre 1998:22-23.
3' Vel'Dorf ySabel.
J! Vel'Sabel, Fung y Karkkainen, 2000.
85