Gasto Social en AL

1
Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo (INDES)

Diseo y gerencia de polticas y programas sociales
INDES 2002
GASTO SOCIAL EN AMRICA LATINA

Carlos Gerardo Molina
J unio 2000

Introduccin

Limitaciones de los anlisis agregados del gasto social

Evolucin del gasto social

Nivel del gasto social: comparacin entre pases

Descomposicin del gasto social

Impactos del gasto social

Conclusiones

Introduccin

El gasto pblico social es una medida del dinero total invertido en las acciones pblicas
emprendidas por los sectores sociales de un pas --bsicamente educacin, salud,
seguridad social y vivienda--, en un contexto limitado por la disponibilidad de recursos
pblicos. En consecuencia, refleja el alcance de las polticas sociales adelantadas, y por
su naturaleza, debe entenderse ntegramente como una inversin. Su tamao est
condicionado tanto por las posibilidades de gasto del pas como por su inclinacin a
invertir en lo social, lo que se refleja en el tamao y en la distribucin del presupuesto del
gobierno.

El anlisis del gasto social permite observar cambios en los nfasis de poltica, en
especial cuando se observan sus variaciones a travs del tiempo. Es tambin til para
establecer a travs de comparaciones entre sectores o entre pases, si las inversiones son
altas o no pues no existen medidas absolutas que permitan establecer de antemano cul es
el nivel deseable de gasto. Asimismo, es til para analizar, a travs de su
direccionamiento, cmo se afectan los resultados sociales en tanto el gasto es uno de sus
determinantes.

El objetivo de esta sesin es, entonces, el de ofrecer un panorama global de estos tres
aspectos: evolucin del gasto pblico social en la regin; contextualizacin del nivel de
los gastos sociales a travs de una comparacin entre pases y entre regiones; y
presentacin de algunas implicaciones y relaciones del gasto con los resultados sociales.
Por tratarse de anlisis agregados, queda pendiente, entre otros, el anlisis detallado de la
2
INDES 2002
estructura del gasto por pases, sectores y programas. Este tipo de anlisis supone
adentrarse en la orientacin de poltica de cada pas y sector, y corresponde a un paso
posterior, necesario para afinar los resultados generales aqu presentados.

Limitaciones de los anlisis agregados del gasto social

La discusin sobre el comportamiento agregado del gasto social, particularmente en un
contexto internacional que permite comparaciones entre pases y que depende, a su vez,
de la informacin provista por ellos, hace surgir aprensiones que hacen difcil avanzar en
una discusin sustantiva. La primera aprensin se relaciona con un alto grado de
descreimiento sobre las cifras presentadas: ellas o han sido cuestionadas en sus pases de
origen o no interpretan cabalmente ni el momento ni las vivencias de cada uno de los
interesados. Al respecto, conviene aclarar que las cifras de gasto social se originan en los
pases y, por tanto, no pueden ser mejores a las all producidas. Adems, cuando tienen
confiabilidad, generalmente estn rezagadas en el tiempo, lo que no da posibilidad para
realizar anlisis de corto plazo, los que siempre son deseados. Finalmente, por tratarse de
cifras agregadas, ellas esconden realidades diversas que les quitan poder explicativo
sobre los casos y sectores particulares.

Un segundo reparo tiene que ver con el alcance del trmino gasto social: siempre se
discutir que falta incluir los recursos vinculados a tal servicio social que es
imprescindible, o que en algunos de los servicios incluidos no todas sus dimensiones
debieron estar o que, al contrario, algunas no fueron tomadas en cuenta. En este texto,
para evitar este tipo de discusiones, se adoptar una definicin restringida de gasto social,
en la que se incluyen tan slo cuatro servicios bsicos: educacin, salud, seguridad social
y vivienda. Esta definicin, si bien no consensual lo que en este terreno es casi
imposible-, s sirve de convencin y adems permite consistencia a lo largo de los
distintos anlisis.

Finalmente, aparecen recelos sobre la interpretacin que pueda drsele al nivel del gasto
social y, a su vez, sobre su impacto en los resultados sociales. En estas discusiones se cae
rpidamente en el apasionamiento pues, ciertamente, se trata de temas que no tienen
referentes absolutos, vlidos para los diversos enfoques con los cuales puede abordarse el
anlisis del gasto. As, por ejemplo, aparecer enfrentado el deseo que todos tenemos de
disponer de mayores recursos para los sectores sociales, y as atender sus crecientes
necesidades, pero que hace caso omiso de las limitantes sobre el monto disponible de
recursos, con el ejercicio estrecho pero real de asignar recursos limitados a los sectores
que ms los necesitan, respetando los dictmenes --exagerados o no-- de la estabilidad
macro-econmica. A su vez, no es evidente qu tanto de los resultados sociales es
acreditable al comportamiento del gasto pues, adicional a l, hay una gama amplia de
factores, como los institucionales o polticos, que tambin inciden con gran fuerza en los
resultados sociales.

Si bien aqu no pretendemos disipar estas aprensiones, s haremos sealamientos y
ofreceremos referentes -metodolgicos y contextuales- que permitan avanzar con algo
ms de seguridad en el sinuoso camino del anlisis del gasto pblico social. El alcance
3
INDES 2002
de este artculo es, entonces, el de caracterizar el comportamiento del gasto social en
Amrica Latina, a partir de la siguiente secuencia: evolucin reciente del gasto social,
tamao (absoluto y relativo) del gasto social, descomposicin del gasto social (con
nfasis en su participacin en los gastos del gobierno y en el tamao de las economas) y,
finalmente, presentacin de algunas metodologas que permiten estudiar el impacto del
gasto social sobre los sectores sociales. La mayora de las consideraciones sern hechas
para el agregado de los pases de la regin, advirtiendo que estos agregados esconden
diferencias importantes entre pases, toda vez que la regin es, en trminos de gasto, muy
desigual. Su gran limitacin es la falta de una informacin confiable, actualizada y
consistente para todos los pases de la regin.

Evolucin reciente del gasto social

La crisis econmica de la dcada de los aos ochenta hizo que el gasto social de la regin
se redujera de manera importante, especialmente en los pases de gasto social intermedio
y bajo (cuadro 1a). Slo a partir de los inicios de los aos noventa empieza a darse una
recuperacin (cuadro 1b). Si bien las unidades de medicin del gasto para estas dos
dcadas (dlares de 1987 y dlares de 1997, respectivamente) no son las mismas
1
, y si
bien adicionalmente hay algunos cambios metodolgicos que no las hacen del todo
comparables, se puede afirmar que el nivel del gasto social per-cpita a mediados de los
aos 90 era apenas comparable al de los inicios de los aos 80 (CEPAL 96). A partir de
mediados de los aos 90, algunos pases empiezan a mostrar una desaceleracin e incluso
un descenso en su gasto social per-cpita. Importa destacar aqu, adems de las
tendencias anotadas, las importantes diferencias en nivel de gasto entre pases.
4
INDES 2002

Es de anotar que, en este primer acercamiento, nos referimos al gasto social per-cpita
que es el valor de la inversin social que cada ciudadano recibira si esta inversin se
distribuyera a todos por igual. Es, entonces, una medida absoluta de gasto, de cantidad
desembolsada.

El anlisis agregado de tendencias de gasto no puede, sin embargo, llevarse ms all de
1997. Slo algunos pases poseen informacin ms actualizada, pero su consistencia an
no ha sido puesta a prueba. De hecho, esta es una de las grandes limitaciones que tienen
los anlisis de gasto: siempre para asegurar consistencia y confiabilidad, la que es muy
escasa en este terreno, hay que sacrificar parcialmente su grado de actualizacin. Incluso
fuentes confiables, como la Cepal, ya develan en ocasiones algunas inconsistencias o
cambios importantes en las formas de medicin (que estn en la base de no poder
comparar las cifras de los aos 80 y los aos 90 aqu presentados), que deben siempre
tenerse presentes.

De otra parte, el comportamiento del gasto social, visto a travs de su participacin en el
PIB, que es una medida relativa de gasto (en tanto porcentaje) y que indica la propensin

1
A fin de ofrecer el panorama de gasto de las dos dcadas, y la informacin ms actualizada disponible,
hemos respetado la presentacin y metodologa utilizados por CEPAL para estos dos perodos. Slo, a
manera de informacin, 1 dlar de 1987 equivale, aproximdamente, a 1.4 dlares de 1997.
5
INDES 2002
a gastar en lo social con relacin al tamao de la economa, se estanc durante la dcada
de los aos 80, para luego tener un crecimiento sostenido, al menos hasta mediados de los
aos 90 (cuadro 2). Similarmente al caso anterior, hay inconsistencias importantes una
vez se cambia de fuente. Con base en la informacin de Cepal, la tendencia anotada para
la regin est dominada por el comportamiento de los pases con las mayores economas,
que no necesariamente es comn a todos los pases (cuadro 3a y 3b). Adems, y muy
importante, hay diferencias significativas en el nivel de gasto pblico como porcentaje
del PIB. Sobre ellas luego volveremos.

6
INDES 2002

7
INDES 2002

El comportamiento del gasto, absoluto y relativo, permite adelantar, al menos, las
siguientes conclusiones preliminares:

Los ciclos econmicos afectan severamente el comportamiento del gasto pblico
social. El gasto social en Amrica Latina tiene un comportamiento claramente
procclico, en especial en los pases de menor gasto social, y la regin an no ha
desarrollado mecanismos certeros para revertir o al menos atenuar los aspectos
recesivos que sobre l producen las crisis econmicas. Estos mecanismos debern
pasar necesariamente por una mejor calificacin del gasto de manera que ste se
desagregue entre servicios bsicos y no bsicos (a manera de ejemplo, la propuesta
de Naciones Unidades sobre gastos sociales prioritarios: PNUD, 1991) o si se
prefiere, entre aquellos que resultan imprescindibles y que se deben mantener, an en
las crisis econmicas, frente a los que no. Este tipo de desagregacin no es, sin
embargo, fcil. De una parte, conlleva largas discusiones sobre lo que es prioritario y
lo que no lo es, lo que en los sectores sociales termina siendo una discusin
inagotable y apasionada. En la vaguedad de lo que es prioritario, cuando se presenta
una crisis, todos los servicios, incluidos aquellos con las mayores externalidades,
terminan afectndose por igual. De otra, supone algunas dificultades metodolgicas y
de medicin relacionadas con la posibilidad de diferenciar claramente los gastos de
estas categoras, que rara vez aparecen presupuestalmente separados.

El gasto social se determina no slo por el monto y el crecimiento del ingreso
nacional, sino tambin por el esfuerzo nacional de canalizar recursos pblicos
hacia las iniciativas sociales. Al hablar del comportamiento del gasto pblico social
per cpita, nos referimos a lo que recibira cada uno de los habitantes de un pas en
condiciones de perfecta distribucin del gasto, que es diferente al gasto pblico social
como porcentaje del PIB, que revela el esfuerzo hecho en ese pas hacia los sectores
sociales con relacin al tamao de su economa (medido por el monto del producto
interno bruto). Si bien podra ser de mayor inters el primero, es decir cunto se gasta
por persona, esta medida est condicionada por lo segundo, es decir por el tamao de
la economa y por el esfuerzo que se haga en gastar en lo social.

El aparente estancamiento del gasto social en los aos 80, como proporcin del PIB
absoluto (indicado en el cuadro 3a), permite concluir que la cada del gasto social real
de la dcada de los ochenta estuvo influida principalmente por una cada importante
de los tamaos de nuestras economas, es decir del PIB per cpita, y no tanto por una
menor propensin a gastar en lo social (porcentaje del gasto social frente al PIB).
Aqu es preciso recordar que estas afirmaciones son generales a la regin y que
esconden diferencias importantes entre pases sobre las que luego volveremos. En
8
INDES 2002
particular, cuando se saca Brasil del promedio de la regin, s se observan cadas en la
relacin gasto social sobre PIB.

El comportamiento del gasto en los cuatro sectores bsicos -educacin, salud,
seguridad social y vivienda-, ha seguido una tendencia similar a la evolucin del
gasto social total, aunque sus ritmos de crecimiento, para la dcada de los aos 90,
no hayan sido los mismos. As la seguridad social tuvo el mayor crecimiento, en
particular a finales de los aos 80 e inicios de los noventa (cuadro 4). Le siguen en
crecimiento la educacin y la salud, aunque con recientes estancamientos, y en menor
grado, la vivienda. De nuevo, estos comportamientos varan entre los pases, y se
sugiere que este anlisis, que refleja prioridades sectoriales, sea adelantado en funcin
de cada una de las realidades nacionales. Como sea, no puede pasar desapercibida la
importancia del crecimiento de las pensiones, siendo ste un sector en cierta medida
desestabilizante en la lucha por los escasos recursos sociales. En trminos de equidad,
conviene sealar que dado que parte de las reformas en pensiones de nuestros pases
se ha movido en direccin de las capitalizaciones individuales, a diferencia de las de
reparto simple, el carcter de este gasto ha dejado de ser solidario y redistributivo, lo
que le quita en mucho su carcter de inversin social.

El perodo de anlisis importa en el estudio de la evolucin del gasto. El perodo
de anlisis introduce condicionantes y limitantes en el estudio de la evolucin del
gasto. La primera se refiere a la arbitrariedad en la seleccin del punto inicial, ya que
dicho punto (el ao 1980, en los anlisis aqu presentados) termina convirtindose en
un referente no siempre justificado. En nuestro caso, motiva la seleccin de este
referente inicial, la disponibilidad de la informacin agregada para la regin, as como
el sentimiento de que con el inicio de una dcada se tienden a abrir perodos de
anlisis. Si bien algunos pases disponen de informacin para aos anteriores, ella no
siempre es compatible con la aqu presentada. En los casos particulares para los
9
INDES 2002
cuales exista la informacin y que sta sea homognea, siempre ser oportuno y de
gran inters ampliar la mirada a perodos largos de tiempo.
2

Recprocamente, la segunda limitacin se relaciona con la carencia de datos ms
actualizados. Ellos son extremadamente demandados pues son tiles tanto para los
decisores y como para los ejecutores, ya para ilustrar sus logros, ya para presentarlos
como un limitante a sus acciones. Los datos recientes son, sin embargo, un arma de
doble filo. En general, no han pasado por tamices adecuados, ya que por la premura y
necesidad de la informacin, han sido producidos sin mucha atencin. Por eso, aqu,
como ya se mencion, hemos eludido buena parte de la informacin nacional, que no
necesariamente ofrece una confiabilidad mnima. Al respecto, siempre resultar til
recordar que las coyunturas no son sino eso, y que es el anlisis prolongado a travs
del tiempo es el que resulta ms certero para conocer lo que un pas, y no una
administracin, est haciendo por sus sectores sociales. Adems, a medida que el
tiempo pasa, los datos se van depurando, volvindolos menos susceptibles a
manipulaciones, y por tanto ms confiables.

Nivel del gasto social: comparacin entre pases

Pero, son los niveles de gasto observados en Amrica Latina bajos o elevados?.
Evidentemente, ante un conjunto enorme de necesidades como las de la regin, estos
niveles de gasto resultan insuficientes. Pero aqu no se trata de cuantificar lo que valdra
atender todas las necesidades sociales, lo que s bien es deseable, no siempre es posible,
al menos en el corto plazo. Por el contrario, se trata de contrastar los recursos asignados
con las posibilidades reales que tiene un pas para invertir en lo social. Ello est mediado,
entre otras cosas, por el tamao de la economa. Bajo esa perspectiva, la pregunta sobre el
tamao del gasto cobra otra dimensin, ms real y, por ello mismo, menos utpica.

Hay que empezar afirmando que, en promedio, los esfuerzos en inversin social que hace
la regin no son despreciables con relacin a las posibilidades de su economa. Al menos,
en su agregado, los gastos pblicos en educacin y salud son similares o superiores a las
regiones con igual grado de desarrollo que la nuestra (cuadro 5a y 5b). Su propensin a
gastar en lo social, en cambio, s es inferior a la de los pases desarrollados, lo que aunado
a las diferencias en los tamaos de las economas, marca la gran diferencia entre los
gastos per cpita entre Amrica Latina y dichos pases.

2
Un ejemplo de ello es el anlisis econmico de Thorp (1998) sobre la economa latinoamericana durante
todo el siglo XX. Para nuestro caso, sus datos sobre gasto social son, sin embargo, espordicos, lo que es
comprensible por las limitaciones ya anotadas.

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INDES 2002

Pero una cosa es el agregado de la regin y otra, lo que sucede en diferentes pases
especficos. El gasto pblico social per cpita, que hacia mediados de los aos noventa
empezaba a superar los niveles de los inicios de los aos ochenta, tiene en efecto
diferencias importantes entre pases. En efecto, con relacin al tamao del gasto (cuadro
6) se puede hablar, al menos, de tres subregiones en Amrica Latina, las mismas que
utilizamos para presentar la evolucin del gasto:

los pases de mayor gasto social per cpita y que para 1997 correspondan a aquellos
que superaban el promedio regional de 460 dlares (Argentina, Uruguay, Brasil,
Chile, Panam y Costa Rica);
los de gasto intermedio (Colombia, Mxico y Venezuela) cuyos gastos son algo
inferiores del promedio regional; y
los de menor gasto (Per, Paraguay, Bolivia y buena parte de los pases
centroamericanos), cuyos gastos alcanzan, en el mejor de los casos, a representar el
50% de los de los pases precedentes.

Se han hecho mltiples clasificaciones de los pases latinoamericanos segn el tamao
del gasto social
3
. Las diversas agrupaciones coinciden en sealar que la regin est lejos
de ser una misma. En efecto, las diferencias entre pases son muy marcadas, y slo para
mencionar los extremos, un argentino promedio recibe servicios sociales que en valor
superan en treinta veces a los que recibe un nicaragense promedio.

3
Ver, por ejemplo, Cepal (1996), y otras clasificaciones ms elaboradas como las de Mesa Lago (1996) o
Filgueira (1999) que clasifican a la regin en funcin de la madurez de sus sistemas sociales (lo que en
trminos de gasto se traduce en que a mayor madurez mayor gasto) o al uso y carcter redistributivo de ese
gasto.
11
INDES 2002

Asimismo, la propensin a gastar en lo social en funcin del tamao de la economa es
bien distinta entre pases, permitiendo ver que algunos pases s podran aumentar sus
gastos sociales, tan slo priorizando estos sectores (cuadro 7). El patrn mundial (y
Latinoamericano) seala que la propensin a gastar en lo social aumenta con el tamao
de la economa. Sin embargo, se puede mostrar que, controlando por el tamao de
economa, la propensin a gastar en lo social es baja en la regin, en particular para los
pases de menor gasto (IPES, 98).

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De otra parte, son estos gastos comparables entre s? Un primer esfuerzo para hacerlos
homogneos es traducirlos a una misma moneda y adems eliminar en ella las
distorsiones a travs del tiempo producto de las devaluaciones y revaluaciones. Por
convencin, la moneda utilizada es el dlar y el ao de referencia escogido para la
presentacin de los cuadros es 1997. No obstante, el poder adquisitivo de un dlar no es
el mismo en los diversos pases. A ese respecto, se pueden establecer ndices que
permitan esa equivalencia y hagan comparables los datos sobre gastos. Al aplicar estos
ndices se obtienen gastos sociales en PPP (que en ingls corresponde a purchasing
power parities, una unidad de poder de compra constante, que mide la capacidad de
compra de las diferentes monedas respecto a una determinada canasta de servicios y
bienes). Los datos del gasto social medidos en PPP se presentan en los cuadros 8a y 8b.
En general, las diferencias entre el ordenamiento del gasto por dlares per cpita y PPP
no son significativas.

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Descomposicin del gasto social

En la comparacin de los gastos pblicos sociales per cpita conviene tomar en cuenta
que el nivel de gastos depende tanto de la inclinacin como de la posibilidad real que
tienen los gobiernos para gastar en lo social. Es decir, depende tanto del nivel de gastos
totales del gobierno, que depende, a su vez, de su nivel de ingresos, como tambin de la
manera como los gastos pblicos totales se orientan hacia los sectores sociales.

Esto, a su vez, nos conduce a destacar una relacin que por obvia, suele olvidarse: el
nivel de gastos pblicos depende del nivel de recaudos fiscales. Si los recaudos son bajos,
es claro que los gastos sern tambin bajos. Por tanto, y esta es la otra cara de la moneda,
se hace igualmente necesario estudiar el comportamiento fiscal, tema que por su amplitud
y especificidad se aborda en un texto complementario (Marulanda, 2000).

Para entender mejor la relacin del nivel del gasto social con el tamao de la economa y
con la inclinacin gubernamental para invertir en lo social, conviene recordar dos
descomposiciones del gasto social per cpita:

Poblacin
PIB
PIB
social Gasto
Poblacin
social Gasto
(1)

15
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Poblacin
PIB
PIB
gobierno Gasto
gobierno Gasto
social Gasto
Poblacin
social Gasto
'
(2)

Estas descomposiciones son particularmente tiles para entender dnde se originan los
desfases en el gasto social de un pas o, recprocamente, qu acciones pueden adelantarse
si se desea aumentar el gasto social. En efecto, el desfase del gasto puede deberse a
dbiles esfuerzos de gasto en lo social con relacin al tamao de la economa (Gasto
social/PIB) o a tamaos muy reducidos de la economa (PIB/poblacin) que impiden,
consecuentemente, una alta inversin.

Eso es lo que sugiere la primera descomposicin. Asimismo, los dbiles esfuerzos de
gasto frente a la economa pueden deberse a una baja propensin a dirigir los gastos
gubernamentales hacia los sectores sociales (Gasto social/gasto gubernamental) o a un
bajo nivel de gasto de todo el gobierno (Gasto gubernamental/PIB) como lo sugiere el
refinamiento en la descomposicin de la segunda frmula.

Si las frmulas anteriores se aplican al crecimiento del gasto, este queda descompuesto
linealmente en la suma del comportamiento de sus factores, as:

'
,
_

,
_
+
'
'
'
Pob.
PIB
PIB
social Gasto
?
Poblacin
PIB
?
PIB
social Gasto
?
Poblacin
social Gasto
? (3)

Esta expresin indica que el cambio porcentual anual (sealado por el smbolo delta, ?)
del gasto social per capita es igual al cambio porcentual anual la participacin del gasto
social en el producto nacional, ms el cambio porcentual anual del ingreso per cpita
(PIB per cpita), ms la covarianza del ingreso per capita y la participacin del gasto
social en el PIB. Este ltimo factor reflejara la medida en que un aumento proporcional
del gasto social incide en el crecimiento del ingreso per cpita o vice versa. Una
simplificacin de esta ecuacin se obtiene si no tenemos en cuenta el ltimo factor, ya
que el efecto conjugado de los dos incrementos, en trminos relativos a los otros
incrementos, es despreciable y podemos tratarlo como si fuese cercano a cero.
4
De esa
manera:

'
'
'
Poblacin
PIB
?
PIB
social Gasto
?
Poblacin
social Gasto
? (3)

El cambio en el gasto social per capita es aproximadamente igual al cambio porcentual en
la participacin del gasto social en el ingreso nacional ms el crecimiento del ingreso per
cpita.

4
Es tan as que aunque los cuadros 8a y 8b parecen representar la tasa de cambio del gasto social per capita
como mera suma de los datos representados en las columnas, fueron elaborados mediante clculos precisos
de los cambios porcentuales en gasto social per cpita. El ltimo factor de la ecuacin 3 ha sido cercano a
cero en todos los casos.
16
INDES 2002
La desagregacin de los cambios en el gasto social en Amrica Latina entre 1990 y 1997
se presenta en el cuadro 9a. Dicho cuadro nos permite presentar algunos resultados
interesantes:

A manera de ejemplo, dos pases con gasto social alto, Argentina y Uruguay,
presentaron en el primer quinquenio de la dcada de los aos 90 crecimientos
desiguales en sus gastos sociales per cpita, el primero con un crecimiento algo
inferior al promedio de la regin (Argentina aument su gasto social en 4,3% por ao
y la regin lo hizo en 5,5%), y el segundo con un crecimiento algo superior al
promedio de la regin (Uruguay creci en un 6,7%). Pero las razones que estuvieron
detrs de estos crecimientos fueron distintas. En el caso de Argentina, todo el
crecimiento del gasto social fue debido al crecimiento de su economa (que creci a
un 4,1% al ao) en tanto que su propensin a gastar ms en lo social frente al tamao
de la economa se mantuvo constante (creci tan slo 0,2% al ao). Por el contrario,
en el caso del Uruguay, el crecimiento de su gasto social fue propiciado por partes
iguales por el crecimiento de la economa (que creci a un 3,5%) y por una mayor
propensin a gastar en lo social frente al tamao de su economa (que creci en un
3,1%).

En Amrica Latina, como promedio, el crecimiento del gasto social fue propiciado
ms por un incremento en la propensin a gastar en lo social que por el crecimiento
17
INDES 2002
de sus economas (cuadro 9a, ltima fila). Al respecto, hay, sin embargo, diferencias
importantes:

Chile, fundament el crecimiento de su gasto social bsicamente en el crecimiento de
su economa;

Algunos pases con crecimientos importantes de su gasto social per cpita explican su
crecimiento del gasto social por crecimientos compartidos de la economa y el
creciente del esfuerzo en invertir ms en lo social (Repblica Dominicana);
Otros, en cambio, fundamentaron el crecimiento de su gasto en una mayor inclinacin
a gastar en lo social (Per, Colombia, Paraguay y Bolivia).

En los dos pases (Honduras y Venezuela) que tuvieron decrecimientos en su gasto
social per cpita, esta disminucin se presenta a pesar de un ligero crecimiento en sus
economas. De nuevo, al menos en estos casos, crecer no basta: el crecimiento es
condicin necesaria, pero no suficiente para tener mejores resultados (y quiz tambin
mayores inversiones) sociales.

Ahora bien, el incremento del gasto social per cpita puede, a partir de la ecuacin (2),
ser descompuesto en la siguiente ecuacin:

+
'
'
'
'
Poblacin
PIB
?
PIB
gobierno Gasto
?
gobierno Gasto
social Gasto
?
Poblacin
social Gasto
?

'
'
'
'
'
+
Pob.
PIB
?
PIB
gob. Gasto
?
gobierno Gasto
social Gasto
?
PIB
gobierno Gasto
?
gobierno Gasto
social Gasto
? (4)

que, se puede simplificar, por las mismas razones anotadas anteriormente, como:

'
'
'
'
Poblacin
PIB
?
PIB
gobierno Gasto
?
gobierno Gasto
social Gasto
?
Poblacin
social Gasto
? (4)

Esta expresin nos indica que los incrementos del gasto social per capita dependen de los
incrementos de la propensin a dirigir los gastos gubernamentales hacia los sectores
sociales (Gasto social/gasto gobierno); del nivel de gasto gubernamental total (Gasto
gobierno/PIB); y del producto (o ingreso) nacional per cpita.

La desagregacin de los cambios en el gasto social en Amrica Latina entre 1990 y 1997
se presenta en el cuadro 9b. Dicho cuadro nos permite presentar los siguientes
resultados:
5

5
Estos cuadros, siempre que la informacin de base exista que en este caso fue provista por el
Panorama Social de la CEPAL de 1998 son fcilmente actualizables y replicables, y son una
18
INDES 2002

Volviendo al ejemplo de Argentina y Uruguay, podemos observar que no slo se
presentan diferencias importantes en el comportamiento de estos dos pases en su
propensin para gastar en lo social, sino que tambin su descomposicin es desigual.
En efecto, aunque esa propensin es constante en el caso argentino, se observa un
ligero esfuerzo por redirigir algo de los gastos del gobierno hacia los sectores sociales
(pues el gasto social como proporcin de los gastos del gobierno creci en un 0.8%
anual). Dicho esfuerzo resulta neutralizado por una reduccin del gasto del gobierno
frente a las posibilidades de la economa (la proporcin del gasto del gobierno frente
al PIB decay en un 0.6%). Es decir, se contrajo ligeramente el estado y se trat de
redirigir parte de su menor gasto a los sectores sociales. En el Uruguay, en cambio, la
mayor propensin a gastar en lo social frente a las posibilidades de la economa se
benefici tanto del incremento en la proporcin de gastos sociales frente al total de
gastos del gobierno (dicha proporcin creci en 1.9% al ao) como del incremento
del tamao del gasto pblico total frente a la economa (ste tuvo un crecimiento
anual de 1.2% entre 1990 y 1997).

La mayor propensin a gastar en lo social frente al tamao de las economas, en
promedio sufri una mayor influencia del redireccionamiento de los gastos del

herramienta de gran utilidad a las siempre complicadas discusiones sobre asignacin del gasto. Adems,
pueden ser aplicados al anlisis del gasto en cada sector.

19
INDES 2002
gobierno hacia los sectores sociales, que de un mayor gasto del gobierno sobre el
tamao de las economas (cuadro 9b,ltima fila). Los pases que ms fuertemente
redireccionaron los gastos del gobierno hacia los sectores sociales fueron Per,
Bolivia y Guatemala.

Al respecto, hay una gran disparidad en la regin, como se desprende de la tercera
columna del cuadro 9b (gasto social, como proporcin del gasto total del gobierno).
Aquellos pases con una relacin baja del gasto social frente al gasto del gobierno
estaran, entonces, potencialmente en condiciones de priorizar, y por esa va,
aumentar el gasto social. Ello no es tarea fcil, porque supone tocar intereses de otros
sectores para favorecer una mayor inclinacin hacia lo social en la negociacin entre
sectores es documentar mejor y sistemticamente los resultados de los sectores
sociales. Es de advertir que Amrica Latina, como un todo, invierte de su
presupuesto pblico total menos en lo social que los pases desarrollados bsicamente
por la diferencia en el peso que tiene la seguridad social (cuadro 10). No obstante, la
discusin de asignacin intersectorial escapa el alcance de este texto.

En general, puede decirse que los pases con menor participacin del gasto social en
los gastos del gobierno corresponden a los pases de menor gasto social per cpita y
viceversa. Sin embargo, hay excepciones. Se destaca Costa Rica que tiene una de las
ms altas inversiones sociales frente al tamao de su estado, lo que muestra la
prioridad que en ese pas le dan a la inversin social. El gasto social per cpita de
Costa Rica no alcanza los niveles de mayor gasto pues el tamao de su economa
(medido por ingreso promedio per cpita) es intermedio.

En la regin hay diferencias significativas en los tamaos del Estado. Valga decir, por
ejemplo, si medimos el tamao del Estado en trminos fiscales, como participacin
del gasto del gobierno en el PIB, observamos un rango que vara entre el 10% y el
55% (cuadro 9b, sexta columna). Estos valores ms que importantes en s mismos, lo
son en cuanto a los resultados sociales que puedan estar produciendo.

Los crecimientos de los gastos del gobierno han sido, en general, bajos (los estados en
este sentido no han estado creciendo en la regin). Se observa tambin la dificultad
que enfrentan algunos pases para aumentar el tamao de sus gastos gubernamentales,
as sea reconocido que ellos son en extremo bajos, como es el caso de buena parte de
los pases centroamericanos, producto en buena medida de sus tradicionalmente bajos
recaudos. Aumentar los recaudos, supone mejorar los resultados sociales que hagan
comprensibles y aceptables los aumentos impositivos, y darle a los recaudos una
mayor fuerza redistributiva y una mayor transparencia de modo que sea claro cmo
se afectan los diferentes involucrados.

De otra parte, los mismos anlisis de descomposicin del gasto pueden realizarse
(cuando exista la informacin) para otros perodos. A manera de ilustracin se
presenta lo sucedido durante la dcada de los aos ochenta (cuadros 11a y 11b). All
se ve que la cada del gasto real per-cpita fue promovida mayoritariamente por la
cada del PIB per-cpita, pero que tambin hubo una cada en la relacin del gasto
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social frente al PIB en buena parte de los pases de la regin. Esta ltima fue
propiciada, en algunas veces, por una cada en la importancia relativa del gasto social
sobre el gasto pblico total (una prdida de prioridad de lo social), como tambin, a
veces, por una reduccin de los gastos del gobierno en relacin al tamao de la
economa (una reduccin del tamao del Estado).

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Impactos del gasto social

Resulta razonable esperar que el tamao del gasto social influya sobre los resultados
sociales. Tambin, que la relacin entre el monto invertido y los resultados logrados
depende del tipo y calidad de los usos dados a los recursos destinados al gasto social. Es
en ese contexto que resulta necesario estudiar la eficiencia y la equidad del gasto social,
como camino para determinar sus efectos. A continuacin se presentan algunas
conclusiones preliminares al respecto.

En primer trmino, hay que mencionar que los resultados sociales de Amrica Latina son
inferiores a sus posibilidades y no coinciden con los resultados esperados, segn el nivel
de ingresos de la poblacin. En efecto, el patrn de comportamiento mundial seala que
la regin tiene una escolaridad inferior a la que se esperara segn el patrn mundial,
producto particularmente de una menor escolarizacin de la secundaria, no as de la
primaria (cuadro 12). Este desfase educativo de la regin se ha acrecentado en la ltima
dcada, como consecuencia de la desaceleracin en su ritmo de crecimiento de la
escolaridad. Por el contrario, en salud, si bien la regin no se encuentra retrasada una vez
se controla su nivel de ingresos, con respecto al patrn mundial, s cabe mencionar que el
ritmo de crecimiento de indicadores como la mortalidad infantil ha venido decayendo en
trminos relativos. Antes, en los aos 50 y 60, la regin presentaba una tasa de
mortalidad infantil significativamente a la que se esperara segn su nivel de ingreso. Hoy
da, apenas supera dicha tasa.

Este desfase no es producto de un gasto bajo, pues ya vimos con los cuadros 5a y 5b que
el gasto social latinoamericano no es inferior al de otras regiones con niveles de ingresos
similares. Por tanto, podemos asumir que el desfase denota una falta de eficiencia de las
acciones y programas sociales. Es tambin producto de la falta de eficiencia y de equidad
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del gasto que tiene que ver, entre otras razones, con la falta de sostenibilidad de las
polticas sociales, el entorno poltico e institucional en que ellas se desenvuelven, y la
forma como se orientan los recursos y se gerencian los sectores sociales.

Los resultados que presentan los pases de la regin, tanto en educacin como en salud,
cuando se controla por el nivel de ingresos, dejan ver grandes diferencias entre pases y
tambin revelan que los mayores gastos no necesariamente se traducen en mejores
resultados sociales (cuadros 13a y 13b.
6
). Estos cuadros se basan en correlaciones
estimadas con base en un anlisis del comportamiento de diversas variables en diferentes
pases del mundo. El anlisis relacion los niveles de ingreso per cpita con niveles de
gasto pblico, mortalidad infantil, escolaridad, tasas de terminacin escolar y otros
indicadores asociados con los servicios sociales. Con dicha correlacin, se puede definir
para cada pas un nivel esperado de gasto, as como uno para los diversos indicadores
sociales. El nivel esperado es funcin del nivel de ingresos del pas. Una desviacin del
gasto esperado indicara que el pas gasta ms (signo positivo) o menos (signo negativo),
de lo que se esperara para su nivel de ingresos. Asimismo, una desviacin del valor de
un determinado indicador sealara que el pas ha logrado ms o menos avance de lo
esperado para su nivel de ingresos.

A manera de ejemplo, observamos en el cuadro 13a, que Jamaica gasta ms en educacin
de lo que gastan pases con un nivel similar de ingresos per cpita, y resultados
educativos (en este caso, medidos por la tasa de terminacin del cuarto de primaria)
superiores a dichos pases. Asimismo, Brasil tiene niveles de gasto acordes al tamao de

6
Si bien los cuadros ofrecen datos que se remontan a 1992, interesa destacar aqu la metodologa seguida
como una herramienta til para el anlisis del gasto (ver BID, 1996). En efecto, una base de datos mundial
que cruce gastos, resultados y nivel de desarrollo econmico es til para estimar el comportamiento
esperado de los gastos y de los resultados, controlando por desarrollo econmico. La diferencia entre los
comportamientos estimados y los valores observados de gasto y de resultados, permiten establecer los
correspondientes desfases. El cruce de estos desfases da luces (aunque no debe tomarse como taxativo)
sobre los resultados que estn proveyendo estos gastos.
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su economa pero resultados educativos muy inferiores a los esperados para su nivel
econmico. Por tanto su inversin en educacin no redunda, en mejores resultados
educativos. Ejemplos similares se pueden citar para la salud, referenciando el cuadro 13b.
Vemos, por ejemplo, que Bolivia gastaba en 1992 ms de lo que se esperara en el
concierto mundial segn su nivel de ingresos, pero sus resultados en mortalidad infantil
son muy inferiores a los esperados.

Ahora bien, la complejidad de la relacin causa-efecto entre el nivel de gasto y los
indicadores de impacto social hace que estos cuadros no puedan ser conclusivos sobre
que un pas es ms eficaz que otro en cuanto el uso de sus recursos. Sin embargo, s
permiten orientar la discusin sobre lo que puede estar sucediendo para que se den esas
relaciones (buenas o malas) entre niveles de gasto y resultados, una vez que controlamos
por el nivel de ingresos.

Asimismo, es posible comparar el efecto del gasto educativo o de salud sobre algunos
indicadores sectoriales entre Amrica Latina y Asia. Los cuadros 14a y 14b ilustran estas
comparaciones, utilizando algunos pases asiticos como referente. En los dos cuadros, se
puede observar como la regin tiene resultados sociales inferiores, an cuando sus gastos
son superiores. Estas diferencias no se deben tampoco a los niveles de ingresos, pues los
cuadros incluyen pases asiticos con ingresos per cpita parecidos o incluso, inferiores, a
los pases latinoamericanos.

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La distribucin del gasto social o, mejor, de los beneficios arrojados por el gasto es
un tema que hoy por hoy merece particular atencin. Algunos acercamientos como los
trabajos sobre la incidencia del gasto analizan la manera como llega el gasto pblico
social a los distintos quintiles de ingreso.
7
Estos trabajos requieren de informacin

7
Adicionalmente, han surgido lneas de investigacin que pretenden establecer cunto de lo invertido llega
efectivamente a las personas, y ojal diferenciando esto por ingresos, o cul es el balance individual entre
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recopilada por encuestas de hogares, que diferencie el acceso a los servicios sociales por
quintiles de ingreso. Hoy da, sin embargo, esa dificultad se ha reducido porque el uso de
las encuestas se ha simplificado. En el cuadro 15 se presenta la incidencia del gasto
pblico en algunos servicios y pases, y se observa cmo el gasto para los servicios
bsicos (llmese educacin primaria o secundaria o salud bsica) es progresivo, y no as
los de los otros servicios. Es decir, los segmentos ms pobres de la sociedad se benefician
proporcionalmente ms de la inversin en salud bsica y educacin primaria y
secundaria, al compararse con los de mayores ingresos. En contraste, los beneficios de
otros gastos sociales parecen concentrarse ms en los grupos de nivel socio-econmico
mediano o alto.

lo que aportan y lo que reciben como beneficios los usuarios, segn su nivel de ingresos (ingreso
ciudadano, Lo Vuolo, 1998).

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Conclusiones

En este texto, se vio que el comportamiento del gasto pblico social en Amrica Latina
ha seguido de cerca los ciclos econmicos. Ello es particularmente cierto en las
economas pequeas y los pases donde los sectores sociales se encuentran menos
avanzados, lo que se refleja en su inestabilidad del gasto. Para evitar que las recesiones
econmicas agraven los problemas de los pobres es necesario proteger las acciones y
programas sociales de mayor rentabilidad y las que tengan el mayor carcter
redistributivo. Ese proceso no slo conlleva el compromiso de los decisores hacia estos
programas (lo que es una de las grandes dificultades del desarrollo de las polticas
sociales de la regin pues estas se han caracterizado por su falta de sostenibilidad y por
haber seguido las oscilantes tendencias e intereses de las distintas administraciones), sino
tambin enfrenta un proceso de economa poltica. En la priorizacin de la accin social,
se afectan intereses, y dado este desequilibrio que hay entre involucrados en la toma de
decisiones no siempre los sectores sociales bsicos resultan beneficiados.

Se vio tambin que como porcentaje del PIB el gasto pblico social promedio es
significativo y comparable al de otras regiones que niveles similares de desarrollo
econmico. Pero los promedios esconden diferencias importantes. En efecto, si se
observa el gasto pblico per-cpita las diferencias entre pases son enormes y resulta
evidente que en algunos casos no slo es necesario sino, como tambin se vi, es posible
aumentar los gastos pblicos sociales.

Los caminos para aumentar este gasto no siempre son los mismos. En unos casos, se
requerir promover el crecimiento de la economa. En otros casos, habr que fortalecer la
inclinacin a gastar en lo social, lo que puede hacerse con mayores incrementos relativos
de lo social frente al gasto total del gobierno, o con un incremento de los gastos totales
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del gobierno. Esto ltimo es slo posible con crecimientos de los ingresos
gubernamentales, lo que necesariamente se traduce en aumento del nivel impositivo, el
cual es muy bajo en Amrica Latina. Estos incrementos no son, sin embargo, fciles. La
informalidad de la economa, la precariedad de los ingresos y la percepcin del poco
impacto de la inversin social, los dificultan.

La evidencia emprica deja ver, tambin, que los resultados sociales en la regin son
inferiores a sus posibilidades, como tambin a los niveles correspondientes a sus niveles
de gasto. Un primer anlisis dira que el gasto social en Amrica Latina es ineficiente.
Sin embargo, otros condicionantes, como los institucionales o los polticos, que inciden
en la efectividad del gasto, obliga a ser ms cuidadosos en este tipo de conclusiones.
Entender el origen de estas ineficiencias es un paso importante para mejorar los
resultados sociales. Asimismo, se observ que no todos los gastos pblicos sociales son
redistributivos. Una va para reducir las grandes inequidades sociales de la regin, es, sin
duda, la de fortalecer el carcter redistributivo del gasto pblico social.

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