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La bote noire de laide Hati :

accrotre la transparence et la redevabilit de lassistance des Etats-Unis


Jake Johnston et Alexander Main
Avril 2013

Traduction : Sarah Morsi

Center for Economic and Policy Research 1611 Connecticut Avenue, NW, Suite 400 Washington, D.C. 20009 202-293-5380 www.cepr.net

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La bote noire de laide Hati

Sommaire
INTRODUCTION .................................................................................................................................................. 3 LAIDE AMERICAINE EST-ELLE EFFICACE EN HATI? .................................................................................... 3 CE QUE NOUS SAVONS ET CE QUE NOUS IGNORONS SUR LAIDE AMERICAINE EN HATI ....................... 5 USAID FORWARD EN HATI ...................................................................................................................... 9 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ........................................................................................................12 BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................................................14

Remerciements
Les auteurs remercient Sarah Morsi pour la traduction de ce rapport et Dan Beeton et Sara Kozameh pour leurs prcieux commentaires et appui ldition.

Les auteurs
Jake Johnston est Charg de recherche et Alexander Main est Associ senior pour la politique internationale au Centre pour la recherche politique et conomique (CEPR) Washington D.C.

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Introduction
En janvier 2010, la Rpublique d'Hati a t frappe par un sisme dvastateur qui a tu des centaines de milliers et dtruit d'innombrables foyers et autres btiments, causant des dommages estims 7,8 milliards de dollars1. Les scnes tragiques de destruction et de souffrance humaine ont engendr une vague sans prcdent de soutien international, aboutissant une confrence des bailleurs en mars 2010. Le gouvernement amricain s'est ainsi engag fournir 1,15 milliard de dollars pour des projets de secours et de reconstruction, et globalement les donateurs ont promis plus de 6 milliards de dollars pour les trois premires annes de reconstruction 2 . Des acteurs amricains de premier plan, tels que Cheryl Mills du dpartement d'tat, ont reconnu l une occasion unique de reconstruire en mieux et l'obligation de s'assurer de lefficacit de l'aide 3. Cette mme anne, l'Agence des Etats-Unis pour le dveloppement international (USAID) a lanc un vaste programme de rformes intitul USAID Forward (USAID En avant), visant changer la faon dont l'Agence exerce ses activits . Les rformes comprennent des mesures pour renforcer l'valuation et la transparence et augmenter les investissements directs au profit des gouvernements partenaires et organisations locales . Limportance des nouveaux montants amricains allous l'aide Hati semblait fournir une opportunit de mettre ces rformes en uvre pour reconstruire en mieux . Plus de trois ans se sont couls depuis le tremblement de terre en Hati et, en dpit de l'engagement pris par l'USAID en faveur dune plus grande transparence et redevabilit, le pays sinterroge sur lusage des fonds. La faon dont les milliards de dollars daide amricaine Hati ont t utiliss et l a durabilit de leur impact demeurent flous. quelques exceptions prs, les Hatiens et les contribuables amricains sont incapables de contrler lusage efficace de laide amricaine sur le terrain en Hati. L'USAID et ses partenaires d'excution nont pas t en mesure de rendre publiques les donnes lmentaires identifiant la destination et lusage des sommes verses4. Dans ce rapport, nous analysons l'efficacit de l'aide amricaine en Hati : que savons-nous sur sa gestion ? Dans quelle mesure l'aide amricaine en Hati est cohrente avec le programme de rforme de l'USAID ? Quelles mesures peuvent tre adoptes pour assurer une aide plus efficace et transparente en Hati ?

Laide amricaine est-elle efficace en Hati ?


Depuis le sisme, les Etats-Unis ont engag 3,6 milliards de dollars en faveur dHati. 2,5 milliards de dollars avaient t dbourss en septembre 2012, principalement travers de l'USAID5. Les rares audits et valuations des programmes de l'USAID en Hati prsentent une image troublante de la gestion des efforts daide et de reconstruction des Etats-Unis depuis le tremblement de terre. Le
1 PDNA (2010). 2 OSE (2012). 3 Romano (2010). 4 Pour plus dinformation, voir Walz et Ramachandran (2013 and 2013b). 5 Dpartement dEtat amricain (2013).

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dfaut de supervision, le non-respect et la non-application de certains principes lmentaires figurent parmi les problmes les plus frquemment relevs : En dcembre 2010, le Bureau de l'Inspecteur gnral (OIG en anglais) de l'USAID publie un rapport sur les programmes Travail contre rmunration (Cash-for-Work), constatant les faits suivants : - Les entreprises charges de la mise en uvre des programmes avaient embauch seulement 8 000 Hatiens par jour, contre 25 000 prvus initialement, - La slection des bnficiaires nimpliquait pas les communauts, - LUSAID n'avait pas procd aux contrles financiers internes des entreprises alors mme que lAgence dcaissait des millions de dollars rapidement 6. En mai 2011, lOIG pointe des problmes majeurs relatifs la fourniture de logements : - Les entreprises bnficiaires navaient accompli que 6% des travaux de construction dabris provisoires alors que la saison des ouragans de 2010 tait imminente, - Lappel doffres excluait les entreprises hatiennes, - La supervision des entreprises bnficiaires tait insatisfaisante7. En novembre 2011, le Bureau en charge de la redevabilit gouvernementale (GAO en anglais) publie un rapport sur les efforts de reconstruction financs par le gouvernement amricain identifiant : Des retards consquents dans la mise en uvre des projets dinfrastructure financs par lUSAID : seuls 3 millions de dollars avaient t dcaisss au regard des 412 millions engags ; Un manque de personnel sur le terrain, contribuant ainsi aux retards observs8.

En septembre 2012, lOIG publie un rapport sur lInitiative de redressement dHati, un programme mis en uvre par Chemonics, le plus grand rcipiendiaire des fonds post sisme de lUSAID. Laudit conclue que : Lentreprise bnficiaire ntait pas en voie dattendre les objectifs du programme, Les indicateurs de performance ntaient pas bien dfinis, entravant lvaluation des impacts du programme par lOIG, Le degr dimplication des communauts ntait pas suffisant pour garantir la durabilit du programme9.

Ces rapports de lOIG et du GAO nanalysent quune fraction des activits de lUSAID en Hati. Cependant, ils dmontrent clairement que des problmes consquents entachent la fourniture de l'aide ce pays. Ils suggrent galement que les donnes de base ncessaires au suivi et lvaluation des projets font souvent dfaut. Une valuation indpendante de la rponse du gouvernement amricain en Hati, mene par un bnficiaire important de lUSAID, est parvenu la conclusion qu un manque inquitant de donnes sur les indicateurs de rfrence permettant de mesurer les

6 OIG (2010). 7 OIG (2011). 8 GAO (2011). 9 OIG (2012).

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progrs ou mme l'impact empche toute valuation de la qualit ou de l'impact de l'aide du gouvernement amricain10. Afin de fournir une valuation plus complte de la gestion de l'aide en Hati et de la conformit de lutilisation des fonds aux objectifs fixs, des informations lmentaires sont ncessaires. Il importe par exemple de connatre les diffrents projets financs par l'USAID, le montant de financement allou chaque projet, les objectifs et indicateurs du projet et les partenaires en charge de son excution. Comme nous le verrons dans la partie suivante, sil est possible davoir une ide globale de l'allocation initiale des financements de lUSAID en Hati, il est actuellement impossible de suivre leur affectation prcise et la manire dont ils sont dpenss au niveau des projets.

Zones dombre et de lumire de laide amricaine en Hati


Sur la base dune analyse des donnes publiques disponibles dans la Base de donnes des passations de march fdrales (Federal Procurement Database System) et sur le site USASpending.gov, lUSAID a attribu 1,15 milliard de dollars en contrats et subventions depuis le sisme de 2010 (cf. Tableau 1).
TABLEAU 1 Hati : Engagements totaux de lUSAID en millions de dollars
Subventions Contrats

540,3 614,0

Engagements totaux : $1,154.3


Source : USASpending.gov, FPDS, Calcul des auteurs

10 Walz and Ramachandran (2012).

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Ces chiffres ne comprennent que les fonds verss par l'USAID aux fournisseurs de services et de matriel, ils ne comprennent pas les dpenses administratives et autres frais supports directement par l'USAID. Comme on le voit ci-dessus, 607,8 millions de dollars ont t engags sous forme de dons, et 540,3 millions de dollars sous forme de contrats. Les subventions sont gnralement accordes des organisations non gouvernementales (ONG) et des organisations internationales, tandis que les contrats bnficient des entreprises prives. Plus de la moiti des engagements de 1,14 milliard ont t verss aux dix premiers bnficiaires de fonds de lUSAID, comme on peut le voir dans le tableau 2. Le plus important, et de loin, est Chemonics International Inc., une socit de dveloppement international but lucratif base Washington DC. Aprs la Banque mondiale et les Nations Unies, Chemonics est le plus grand bnficiaire de fonds de l'USAID travers le monde11 : lorganisation a reu plus de 680 millions de dollars sur le seul exercice 2012. En Hati, depuis 2010, Chemonics a reu plus que les trois principaux bnficiaires suivants confondus.
TABLEAU 2 Hati : Dix premiers bnficiaires de fonds USAID (en millions de dollars)
ACDI/VOCA Development Alternatives Inc. DAI/Nathan Group Management Sciences for Health FHI 360 CHF International World Vision Inc. Catholic Relief Services International Organization for Migration Chemonics International Inc. $$100,0 $28,869 $34,560 $34,936 $39,998 $43,419 $45,843 $54,211 $56,516 $75,875 $195,929 $200,0 $300,0

Source : USASpending.gov, FPDS, Calcul des auteurs

Comme la quasi-totalit des financements de l'USAID en Hati transite par des entreprises privs, il est important de connatre lobjectif des fonds et la faon dont ces entits prives les grent. Ces partenaires d'excution sont-ils en voie datteindre les objectifs fixs conformment aux standards en vigueur et dans les dlais prescrits ? Le tableau 2 dmontre clairement quil est possible didentifier les principaux rcipiendaires des fonds de l'USAID. Cependant, comment ces bnficiaires, ONG et entreprises, dpensent-ils les
11 USAID (2013b).

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fonds ? Quel pourcentage est allou aux frais gnraux, au personnel, vhicules, logement, etc. ? Quelle part est rellement dpense sur le terrain en Hati ? l'heure actuelle, seule une infime partie de cette information est accessible au public, alimentant l'impression que l'aide trangre amricaine entre dans une bote noire sans quil soit possible de dire ce quil en advient ensuite. En rponse la pression exerce par la socit civile et le Congrs, l'USAID a produit des rapports sur ses projets en Hati, mais ceux-ci ont tendance ne contenir que de vagues descriptions12 et peu de donnes dtailles13.. La seule information financire fournie par ces rapports reprend les engagements et les dpenses annuels. En outre, le tableau de bord de laide au dveloppement amricaine affiche les chiffres globaux des dpenses prvues, des engagements et des dpenses relles de lUSAID et du Dpartement dEtat, comme le montre le tableau 3.
TABLEAU 3 Financements de lUSAID en Hati (20120-2012) : Prvisions, engagements et dcaissements (en millions de dollars)
1600 1412,4 1400 Engagements 1200 Prvisions

Dcaissements

1000 790,5

800

600 380,3

400 181,3 173,7

357,2 242

200

176,4

179,5

0 2010 2011 2012

Source : Tableau de bord de laide au dveloppement amricaine

Comme on le voit ci-dessus, sur la priode 2010-2012, l'USAID prvoyait de dpenser 2,15 milliards de dollars, avait engag 56% de cette somme et nen avait dcaiss que 25%. Le tableau de bord de laide au dveloppement amricaine rvle aussi la rpartition sectorielle, observable ci-dessous.
12 Haiti: Relief and Reconstruction Watch (2013). 13 Haiti: Relief and Reconstruction Watch (2012).

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Si la publication de ces donnes est un phnomne relativement rcent et reprsente un petit pas dans la bonne direction, il reste impossible de dterminer le montant des fonds dcaisss pour chaque projet et dvaluer la gestion des fonds du contribuable amricain. La base de donnes USASpending.gov fournit une brve description des travaux pour lesquels un bnficiaire reoit des subventions, mais celle-ci est gnralement vague et ne fournit pas de dtails sur la rpartition du budget, le calendrier des dpenses, ou les indicateurs de suivi.
TABLEAU 4 Rpartition sectorielle des dpenses de lUSAID en Hati, 2010-2012
6,8% 3,2% 9,2% Paix et scurit 14,6% Dmocratie, droits de lhomme et gouvernance Sant Education et services sociaux 24,8% Dveloppement conomique Environment Aide humanitaire Gestion de programme 28,2% 8,3%

5,1%

Source : Tableau de bord de laide au dveloppement amricaine

LUSAID na pas donn suite aux demandes de renseignements. Les demandes dinformations par le biais de la Loi sur la Libert dinformation (Freedom of Information Act) ont donn lieu la publication de documents expurgs, linformation financire tant la proprit exclusive de lUSAID 14 . Une enqute de lAssociated Press (AP) sur les dpenses de l'USAID a fait face des difficults similaires. Lenqute signale que les entreprises bnficiaires de lUSAID, des sondeurs aux entreprises prives de dveloppement, ont dclar l'AP que l'USAID leur avait demand de ne pas fournir toutes les informations et de renvoyer aux descriptions publiques de leurs projets . L'AP a demand une ventilation du budget FHI 36015, qui a reu plus de 40 millions de dollars de l'USAID (cf. tableau 2). Liza Morris, porte-parole de l'organisation a dclar l'AP que Nous prparions ces

14 Johnston, 2012. 15 Family Health International a repris le portefeuille de lAcademy for Educational Development (AED) en 2011, devenant FHI 360. AED tait lune des plus grandes entreprises rcipiendaires de fonds de lUSAID jusqu sa mise en cause fin 2010 pour faute professionnelle grave, mauvaise gestion et manque de contrles internes:

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donnes lorsque nous avons t informs que le propritaire de ces informations tait notre bailleur de fonds . Le bailleur de fonds tait l'USAID16.

L'USAID Forward en Hati


Comme il a t mentionn prcdemment, l'USAID a lanc un ambitieux programme de rformes intitul USAID Forward. Bon nombre des problmes identifis par lOIG, le GAO et les organisations de la socit civile se concentrent sur les domaines viss par le programme de rforme : le recours croissant aux organisations locales, lamlioration de la supervision et la conduite dvaluations rigoureuses. Alors que les rformes proposes sont destines tre appliques lensemble des programmes d'aide amricaine travers le monde, en Hati, elles n'ont pas russi se matrialiser ni entraner de changement significatif dans la gestion des fonds de lUSAID. Comme le suggre le Tableau 5 ci-dessous, la grande majorit des fonds de l'USAID accords pour lassistance et le dveloppement ont bnfici aux ONG et aux sous-traitants bass aux Etats-Unis, plus spcifiquement issus de la Beltway (Washington DC, sud du Maryland et Virginie du Nord).
FIGURE 5 Rpartition gographique des entreprises bnficiaires de lUSAID
Beltay Autres Haiti

01%

43%

56%

Source : USASpending.gov, FPDS, Calcul des auteurs

16 Mendoza and Daniel (2012).

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Comme on le voit ci-dessus, seul 0,7% des contrats signs dans le cadre de laide de lUSAID lont t avec des entreprises ou organisations hatiennes. Il est noter que l'USAID a subi des pressions de la plupart des organisations traditionnellement rcipiendaires de la majeure partie de ses fonds pour ralentir le rythme des rformes. La Coalition pour les socits de dveloppement international (CIDC), un groupe de lobbying dentreprises but lucratif qui sest ouvertement oppose un recours accru aux systmes nationaux locaux 17 , est compose d'entreprises qui ont remport la majeure partie des contrats USAID depuis le tremblement de terre, comme le montre le Tableau 6.
TABLEAU 6 Part des contrats passs avec les entreprises de la CIDC en Hati
Coalition des entreprises de developpement international Toutes les autres entreprises avec des contrats de USAID

241,1 299,2

Engagements totaux : $540,3


Source : USASpending.gov, FPDS, Calcul des auteurs

Pour valuer la vritable affectation des fonds de l'USAID, et le pourcentage dpens localement, il est essentiel de disposer d'informations sur les sous-bnficiaires en sus des donnes relatives aux entreprises bnficiaires directes. Ces dernires sont les entreprises signataires des contrats de lUSAID voques prcdemment : les fonds de lUSAID leur sont directement verss. Elles dlguent frquemment une autre entit tout ou partie de la mise en uvre du contrat, procd connu sous le nom de sous-dlgation. Suite aux critiques croissantes de la prpondrance des organisations amricaines dans lattribution des fonds de lUSAID, l'Agence a indiqu qu'une part beaucoup plus importante allait des organisations locales par le biais de la sous-traitance 18 . Cependant, il n'est pas possible de confirmer dans quelle mesure cela est vrai, l'USAID ne dclarant pas quelle part des fonds est verse des sous-bnficiaires.
17 Norris (2012). 18 USAID (2013c).

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Selon les termes de la loi de transparence et de redevabilit du financement fdral adopte en 2006, de nombreux bnficiaires directs sont tenus de fournir des donnes sur leur recours la sousdlgation. Malheureusement, linformation rendue publique ce sujet exclut toute possibilit d'analyse dtaille. Sur les 540 millions de contrats signs par l'USAID, seul un signataire, MWH Americas, a fourni des donnes sur son recours la sous-dlgation via la base de donnes USASpending.gov. Cette socit, qui a reu 4,3 millions de dollars pour raliser une tude de faisabilit, a sous-dlgu le travail cinq autres organisations, toutes bases tats-Unis, pour un total de 1,98 millions de dollars19. La situation est comparable pour les subventions. Sur les 614 millions de dollars attribus, seuls cinq bnficiaires ayant obtenu un total de 16 millions de dollars, soit 2,7% des fonds, ont fourni des informations sur les sous-dlgations de subventions. Sur les 16 millions de dollars de subventions accordes des organisations amricaines, seule la gestion de 604 000 dollars, soit environ 3,6 % des financements, a t confie des organisations locales20. Comme lillustre le tableau 7 ci-dessous, un peu moins de 1% des bnficiaires directs ont dclar des sous-bnficiaires, ce qui quivaut seulement 1,8% de la somme de 1,15 milliards de dollars en contrats et subventions engags par lUSAID.
TABLEAU 7 Pourcentage des bnficiaires de fonds USAID documentant le recours la sous-dlgation
Bnficiaires dclarant des sous-bnficiaires Bnficiaires ne dclarant pas de sous-bnficiaires

1%

99%

Source : USASpending.gov, Calcul des auteurs

19 Calcul des auteurs sur la base des informations fournies sur le site USASpending.gov 20 Calcul des auteurs sur la base des informations fournies sur le site USASpending.gov

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S'il est clair que le chiffre de 0,7% des engagements bnficiant in fine des organisations locales sous-estime le degr rel dimplication des organismes locaux, il est impossible de dterminer la vritable ampleur de la participation locale dans les programmes d'aide amricains sur la base des informations actuellement disponibles. Dans d'autres pays, le programme de rformes de lUSAID est dj mis en uvre. Les reprsentations de 70 pays ont achev -ou se sont engages le faire dici 2014- llaboration de nouvelles Stratgies-pays de Coopration pour le dveloppement (CDCS en anglais), qui dcrivent comment l'USAID sengagera dans les pays bnficiaires. Pourtant, ce jour, il n'y a pas eu de nouvelle stratgie formule en Hati, ni de vellit de le faire21.

Conclusion et Recommandations
Un constat simple est aujourd'hui largement partag par la communaut de laide internationale : la redevabilit suppose la transparence. L'USAID a, en principe, souscrit ce constat dans son programme de rformes et en adhrant lInitiative pour la transparence de l'aide. En pratique, les activits de l'Agence en Hati restent aussi opaques que par le pass. Les rares audits ayant eu lieu indiquent que la mise en uvre des programmes d'aide amricains en Hati laisse beaucoup dsirer. Cependant, le manque de transparence entourant l'aide amricaine dans ce pays rend difficile lidentification des problmes et ladoption de mesures correctives. Cette difficult ne concerne pas seulement les contribuables amricains et les bnficiaires de l'aide amricaine. Cest aussi un dfi majeur pour le gouvernement hatien. Sans informations prcises sur laction des agences d'aide en Hati, il lui sera impossible de conduire le dveloppement du pays de manire efficace. Le Directeur gnral du ministre des Finances d'Hati a ainsi dclar : ... Nous sommes tenus de faire preuve de transparence. Nous publions l'information financire relative l'excution de notre budget. Tout ce que nous demandons nos amis donateurs, c'est dagir avec la mme transparence, ce qui devrait tous nos aider. Cela rendrait le dialogue entre l'Etat et les bailleurs de fonds beaucoup plus inform, chacun saurait ce qui se passe, quelles sont les interventions de l'Etat, quelles sont les interventions des bailleurs de fonds travers les projets qu'ils financent et les organisations non gouvernementales22. Ces quelques mesures stratgiques peuvent aider amliorer la transparence, la supervision et la redevabilit des projets financs par les tats-Unis en Hati : - Exiger les donnes relatives la sous-traitance et sassurer de la conformit des bnficiaires aux rglementations fdrales et aux dispositions contractuelles

21 USAID (2013d). 22 OSE (2012).

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- Rduire le recours aux contrats vastes et pluriannuels qui favorisent les partenaires dexcution traditionnels et accrotre les versements directs aux entreprises, organisations et gouvernement hatiens - S'assurer de la participation des populations locales dans la conception et la mise en uvre du projet, par la publication de donnes au niveau du projet, comprenant les objectifs, les critres, les donnes budgtaires dtailles - L'USAID devrait rendre toutes les informations sur les projets accessibles au public hatien avec des traductions en crole hatien disponibles la fois en ligne et en version papier distribus par le bureau de l'USAID en Hati. - Renforcer la capacit de l'USAID assurer un suivi efficace et valuer les programmes d'aide, et rendre toutes les valuations disponibles publiques. Il est encore temps d'appliquer ces mesures. Plus d'un milliard de dollars de fonds engags pour la reconstruction dHati n'ont pas encore t dcaisss. L'USAID doit la fois au peuple et au gouvernement hatiens, ainsi quaux contribuables amricains, une plus grande transparence et un niveau accru de suivi du travail men pour reconstruire Hati en mieux .

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Bibliographie
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