CURSO CONSRCIO PBLICO Aspectos Contbeis e da Gesto Operacional MDULO I

Neste mdulo, procede-se a uma abordagem introdutria dos consrcios pblicos, com o objetivo de contextualizar o seu surgimento no mbito da federao brasileira, bem como conhecer suas bases normativas e conceituais, sob a tica da doutrina majoritria. 1. Antecedentes histricos e bases normativas A partir da dcada de 1980, verifica-se uma tendncia no Estado brasileiro de novas formas de prestao de servios pblicos, adotando-se o modelo de descentralizao da atuao estatal como estratgia para se alcanar a eficincia no desempenho e uma melhor gesto das atividades administrativas. A Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, que implantou a reforma administrativa no mbito da Administrao Pblica brasileira, deu nova redao ao artigo 241 da Constituio Federal, o qual passou a vigorar nos seguintes termos:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei, os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.

A gesto associada, forma de atuao conjunta dos entes federados na prestao de servios pblicos, faz parte do modelo gerencial introduzido na Administrao Pblica brasileira pela Reforma do Estado, iniciada na dcada de 1980, que visa a implantar novas tcnicas de gesto para reduzir custos e aumentar a eficincia das atividades administrativas. Nesse sentido, significa gesto compartilhada entre os entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) para executar aes conjuntas, a fim de atingir objetivos comuns. A gesto associada, portanto, est em consonncia com o esprito de colaborao recproca que orienta o federalismo de cooperao, adotado como princpio pela Carta Poltica de 1988. Desse modo, com o advento da referida Emenda, duas inovaes foram introduzidas no texto constitucional: o princpio da eficincia (artigo 37, caput) e a gesto associada de servios pblicos, mediante celebrao de consrcios pblicos e de convnios de cooperao entre os

entes federativos - Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, como nova modalidade de prestao de servios pblicos (artigo 241). Entretanto este curso no tratar dos convnios de cooperao, pois essa abordagem no se inclui no seu escopo. Deu-se, assim, o primeiro passo para a criao do instituto jurdico do consrcio pblico, que, entretanto, s se concretizou com o advento da Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, resultante do Projeto de Lei n 3.884/2004, e posteriormente regulamentada pelo Decreto Federal n 6.017, de 17 de janeiro de 2007. A Lei n 11.107/05 dispe sobre as normas gerais para a contratao de consrcios pblicos e estabelece as regras que devero ser observadas quanto personalidade jurdica, sujeitos, objetivos, competncias, constituio, alterao e extino, instrumentos jurdicos de contratao para a sua atuao e gesto financeira e de pessoas dos aludidos consrcios. O Decreto Federal n 6.017/07, por sua vez, regulamenta o referido diploma legal, apresentando conceitos e detalhando os procedimentos necessrios implantao e atuao dos consrcios pblicos. Todavia, oportuno ressaltar que tais institutos j existiam no ordenamento jurdico brasileiro, embora sob outro formato. Com efeito, no Brasil, mesmo na ausncia de qualquer legislao especfica sobre consrcios pblicos, j existiam, como alternativas ao enfrentamento de demandas sociais diversas, decorrentes de desigualdades regionais, outras formas de cooperao federativa entre as esferas administrativas. Como os municpios apresentavam problemas que necessitavam de solues comuns e, por outro lado, nem sempre encontravam as solues adequadas para san-los, na medida em que no existia, no ordenamento jurdico, disciplina que previsse a reunio conjunta para solucionar problemas afins, era comum, poca, a celebrao de convnios e consrcios administrativos, constatando-se, quanto a estes ltimos, um nmero considervel de consrcios intermunicipais. Assim, diante da necessidade de cooperao entre os entes federados, no intuito de buscar o atendimento de interesses comuns, e em face da ausncia de sistematizao de institutos jurdicos que facilitassem a atuao conjunta desejada, costumavam os entes federados utilizar formas jurdicas dos consrcios e convnios administrativos, estipulando algumas regras. No entanto, o vnculo era precrio porque no havia a segurana jurdica necessria, visto que tais institutos eram considerados meros pactos administrativos e no possuam personalidade jurdica prpria, distinguindo-se apenas em funo das pessoas jurdicas envolvidas. dizer: se as pessoas jurdicas fossem da mesma esfera poltica, ter-se-ia um consrcio; para pessoas jurdicas

de esferas polticas diferentes, haveria a constituio de um convnio. Entretanto, tratava-se de construes desordenadas, sem sistematizao, verificando-se irregularidades na sua atuao, bem como dificuldades operacionais decorrentes de seu gerenciamento por sociedades civis paralelas, aliadas falta de controle no uso dos recursos pblicos. Esse era o panorama jurdico anterior vigncia da Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, que instituiu o marco regulatrio dos consrcios pblicos, estatuindo, a partir da, uma disciplina jurdica prpria para os referidos consrcios e concedendo-lhes maior segurana jurdica. Isto porque passaram a constituir novas espcies de pessoas jurdicas, criadas por entes federados de diversos nveis, com personalidade de direito pblico ou de direito privado, com capacidade para assumir direitos e obrigaes e dispondo de instrumentos jurdicos contratuais que do visibilidade e garantia para a realizao de suas atividades, a partir do momento em que os entes polticos decidem se associar para prestar servios pblicos de interesse comum. No entanto, ao ingressar no mundo jurdico, a Lei n 11.107/05 foi objeto de vrios questionamentos por parte de juristas brasileiros, no tendo, portanto, recepo pacfica na doutrina. Diversos autores discutem a sua constitucionalidade, no tocante a dois dispositivos que teriam sido violados, quais sejam: o artigo 23, pargrafo nico, da Constituio Federal de 1988, no sentido de que haveria exigncia constitucional de lei complementar para a edio da Lei n 11.107/05, e o artigo 241, por dar este a entender que os entes federados teriam competncia plena para legislar sobre consrcios pblicos (OLIVEIRA, M.; PICININ, 2006). Em sentido contrrio, Harger (2007) argumenta que a necessidade de lei complementar ocorreria somente quando se tratasse de instituio de consrcio pblico com o objetivo de atuar nacionalmente para promover o desenvolvimento e bem estar e que a competncia dos entes federados, na matria, continua sendo a de normas gerais para a Unio e, para cada unidade federada, a obrigatoriedade de editar lei especfica que autorize a celebrao de cada consrcio pblico. Aponta-se, tambm, a inconstitucionalidade da instituio de um consrcio pblico como nova pessoa jurdica que passa a integrar a administrao indireta de diversos entes da Federao, pelo que restaria ferida a autonomia do ente poltico quanto sua auto-organizao e auto-administrao (MEDAUAR;OLIVEIRA;2006). A doutrina administrativista reconhece, ainda, que existem obstculos a serem enfrentados pelos consrcios pblicos para a execuo de suas atividades. Nesse diapaso, Di Pietro (2008) entende que as dificuldades, a partir da nova lei, sero maiores, porque criar uma pessoa jurdica nova mais complicado do que celebrar apenas um acordo de vontades. E, alm disso, como o consrcio vai integrar a administrao indireta de todos os entes consorciados, estar sujeito,

tambm, aos controles de legalidade, financeiro e de resultados, a que todas as entidades da administrao indireta se submetem. Estes controles, a propsito, sero exercidos por todos os entes consorciados. Acrescenta, ademais, que a lei , sob todos os aspetos, lamentvel e no deveria ter sido promulgada nos termos em que o foi. Mais do que resolver problemas, ela os criou, seja sob o ponto de vista jurdico, seja sob o ponto de vista de sua aplicao prtica (DI PIETRO, 2008, p. 448). No mesmo sentido, Borges (2008, p. 52) aponta o procedimento complexo estabelecido pela Lei n 11.107/05, introduzindo institutos que no encontram parmetros em experincias pretritas e de difcil aplicao por municpios que no dispem de assessorias jurdicas bastante especializadas. Junqueira e Cruz (2002) apud Coutinho (2006) atentam para os desafios decorrentes das mudanas de gesto relacionadas ao carter suprapartidrio do consrcio, que podem ensejar descontinuidade; a dificuldade de negociao em uma arena composta por atores heterogneos; o cuidado que se deve ter para que no ocorra subordinao aos entes consorciados de maior poder econmico, garantindo uma efetiva cooperao interfederativa; e, por fim, as questes relativas ao financiamento, que podem frustrar as expectativas do consrcio. A esse respeito, vale salientar o posicionamento de Schneider (1998), no sentido de que o consrcio pblico nem sempre constitui a soluo para os problemas da sade pblica, visto que deve ser entendido pelos partcipes como um instrumento de cooperao mtua, necessitando de solidariedade e amadurecimento poltico para que executivos e gestores abram mo dos interesses pessoais e locais em prol do interesse coletivo. Ao mesmo tempo, para que o aludido consrcio seja assimilado e defendido pela populao, destaca que necessrio que esta compreenda sua importncia no contexto do SUS e do direito sade do cidado. Por fim, relembra a escassez de recursos destinados rea de sade, agravada, no Brasil, pelos reflexos da crise econmico-financeira mundial e pela poltica governamental de reduo do Estado no atendimento s demandas sociais. A verdade que, por se tratar de matria recente, a Lei n 11.107/05 ainda desperta dvidas quanto sua aplicao e efetividade, pois dispe acerca de um instituto que, apesar de j ser usado h anos atrs, tem agora regulamentao nova, notadamente a partir do Decreto n 6.017, editado a partir do ano de 2007. Todavia, discusses doutrinrias parte, verifica-se expectativa favorvel dos gestores pblicos em relao aos consrcios pblicos, por entender que, se bem administrados, podem

converter-se em instrumentos de implementao de polticas pblicas, ao mesmo tempo em que, ao estimularem a cooperao interfederativa vertical e horizontal, pela qual entes de maior porte auxiliam os de menor porte, visando melhoria da qualidade dos servios prestados populao, os consrcios pblicos fortalecem o federalismo cooperativo. Feitas essas consideraes iniciais, pode-se afirmar, ao lado da corrente majoritria (MEDAUAR; OLIVEIRA; 2006; HARGER, 2007; CARVALHO FILHO, 2009), que o fundamento constitucional da existncia dos consrcios pblicos encontra-se no artigo 22, inciso XXVII, da Constituio Federal, que trata da competncia privativa legislativa da Unio para editar normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, no mbito da Administrao Pblica brasileira, bem como no j mencionado artigo 241, que prev a criao do referido instituto. Por sua vez, a base normativa infraconstitucional est assentada na Lei n 11.107/05 e no Decreto Federal n 6.017/07, como j referenciado acima. 2. Bases conceituais e personalidade jurdica O conceito de consrcio pblico est explicitado no artigo 2, I, do Decreto Federal n 6.017/07, abaixo reproduzido: Art. 2. Para os fins deste decreto, consideram-se: I consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei n 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos comuns, constituda como associao pblica, como personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos. As concepes doutrinrias acerca do dispositivo ora transcrito seguem a linha de entendimento ali adotado. Di Pietro (2008, p. 453) conceitua consrcios pblicos como associaes formadas por pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios), com personalidade de direito pblico ou de direito privado, criadas mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de servios pblicos. De igual modo, Gasparini (2006, p. 419) estabelece um conceito similar para os referidos institutos: pessoa jurdica, pblica ou privada, sem fins lucrativos, constituda unicamente por entes da federao, para a realizao de objetivos de interesse comum. Por sua vez, Harger (2007, p. 82) apresenta um conceito de consrcios pblicos que

consolida o entendimento dos doutrinadores ora citados: [...] pessoas jurdicas com personalidade de Direito Pblico ou Privado, formadas exclusivamente por entes federativos, criadas por lei ou por intermdio de autorizao legislativa dos entes federados, que desejam associar-se, para, sem objetivar lucros, atender a servios de interesse comum dos consorciados. vista do exposto, percebe-se que as concepes doutrinrias ora referidas destacam os principais aspectos que definem a essncia jurdica dos consrcios pblicos criados pela Lei n 11.107/05, dando-lhes feio prpria, que os distinguem dos consrcios tradicionais. Nesse sentido, apontam-se: 1) a possibilidade de assumirem a personalidade de direito pblico ou de direito privado; a

ausncia de fins lucrativos; 2) 3) a exigncia de sua criao por meio de lei ou de autorizao legislativa; a obrigatoriedade de serem formados somente por entes federativos, ou seja, Unio,

Estados, Distrito Federal e Municpios; 4) o objetivo de atender servios pblicos de interesse comum dos entes polticos

consorciados. Estabelecida, portanto, a moldura conceitual dos atuais consrcios pblicos, cabe, agora, examinar quais as implicaes limites e possibilidades a que esto submetidos, em funo da aquisio de personalidade jurdica de Direito Pblico ou de Direito Privado. Dispe a Lei n 11.107/05 (artigo 1, 1) que o consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. Ao mesmo tempo, o Decreto Federal n 6.017/07 preceitua que o consrcio ser constitudo como associao pblica, como pessoa de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos (artigo 2, I). Dos referidos diplomas, extrai-se, de plano, que o consrcio entre os entes pblicos dever resultar na criao de uma nova pessoa jurdica. A esse respeito, Medauar e Oliveira (2006) consideram que tal disposio da lei em comento extremamente salutar, pois veio suprir uma lacuna no ordenamento jurdico brasileiro, ao determinar a personalizao do consrcio pblico, que, ao se constituir em sujeito de direitos e obrigaes, dar maior segurana para os entes polticos consorciados e para terceiros que estabeleam relaes jurdicas com os consrcios.

Consoante previsto na lei de regncia (artigo 4, IV), cabe aos entes federativos a definio da forma a ser adotada para o consrcio pblico: se de direito pblico ou de direito privado. Caso o consrcio assuma a personalidade jurdica de direito pblico, ter a natureza jurdica bsica de autarquia, sendo esta caracterizada como associao pblica, distinta das demais autarquias, que no possuem essa singularidade. Nesse sentido, ao comentar a respeito da personalidade jurdica dos consrcios pblicos, Carvalho Filho (2009, p. 29) assinala que correto afirmar que a natureza jurdica bsica da pessoa jurdica de direito pblico derivada da formao do consrcio pblico a de autarquia. Por fora de sua peculiaridade, foi caracterizada como associao pblica. Na sequncia, salienta o referido autor que a associao pblica pode ser conceituada como a modalidade de autarquia, de carter associativo, resultante da formao de consrcio pblico, que visa a alcanar objetivos de interesse comum, com base no intuito de cooperao mtua alvitrado pelos consorciados. por meio desse regime de parceria e unio de esforos comuns, vislumbra Carvalho Filho (2009), que sero atingidos os objetivos de interesses comuns, implementando-se, dessa forma, o federalismo cooperativo preconizado pela Constituio Federal. Por sua vez, Di Pietro (2008) ressalta que, sob a forma de associao pblica, os consrcios pblicos usufruiro de todas as prerrogativas e privilgios prprios das pessoas jurdicas de direito pblico, que imprimiro maior celeridade s suas atividades. Nesse sentido, salienta a autora citada (2008, p. 457) que, independente da personalidade jurdica adotada, alguns privilgios so comuns aos consrcios pblicos: a) poder de promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo Poder Pblico (artigo. 2, 1, inciso II); b) possibilidade de ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, com dispensa de licitao (artigo 2, 1, inciso III); c) limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de licitao ( 8 do artigo 23 da Lei n 8.666, de 21-6-1993, acrescentado pela Lei n 11.107/05); d) poder de dispensar a licitao na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua administrao indireta,

para a prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao (artigo 24, XXVI, da Lei n 8.666/93, acrescentado pela Lei n 11.107/05); e) valores mais elevados para a dispensa de licitao em razo do valor, prevista no artigo 24, incisos I e II, da Lei n 8.666/93, conforme alterao introduzida no pargrafo nico do artigo 24 pela Lei n 11.107/05.

Por sua vez, Harger (2007, p. 91-92) identifica ainda as seguintes semelhanas: a) processo de criao similar; b) ambas as modalidades consorciais so obrigadas a realizar licitaes para a aquisio de bens e servios; c) ambas as espcies de consrcio necessitam prestar contas; d) a admisso de pessoal depende da realizao prvia de concurso pblico; e) ambas as modalidades consorciais firmam contratos de programa e de rateio; f) os agentes que atuem em nome de ambas as modalidades consorciais submetem-se lei de improbidade administrativa; g) ambas as espcies de consrcio respondem objetivamente pelos danos causados por seus agentes nos termos do 6 do artigo 37 da Constituio Federal.

Esclarece Harger (2007), por oportuno, que o rol aqui apresentado no exaustivo, observando que h mais semelhanas que diferenas, tendo em vista que as duas espcies de consrcio visam ao mesmo objetivo, qual seja, a prestao de servios pblicos. Todavia, alerta o citado autor para trs distines principais que no podem ser olvidadas: 1) momento em que surge a personalidade jurdica; 2) competncia regulatria; e 3) regime de contratao de pessoal. Discorrendo sobre a matria, Carvalho Filho (2009, p. 32) destaca ainda determinadas prerrogativas privativas dos consrcios pblicos com personalidade de direito pblico: a) imunidade tributria (artigo 150, 2, CF); b) impenhorabilidade de seus bens e pagamento pelo sistema de precatrios (artigo 100, CF); c) imprescritibilidade de seus bens, no sujeitos estes aquisio por usucapio (artigo 102, C. Civil); d) preservao patrimonial, s

podendo ser alienados seus bens na forma que a lei determinar (artigo 17, I e II, Lei n 8.666/93); e) prescrio quinquenal de dvidas e direitos em favor de terceiros (Decreto n 20.910/32); f) prerrogativas processuais (artigos 188 e 475 do CPC). Por fim, ainda quanto s diferenas, merece registrar que a Lei n 11.107/05, em seu artigo 6, estabeleceu que, quando se tratar de consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico, este integrar a administrao indireta de todos os entes da federao consorciados, silenciando, portanto, no tocante ao consrcio pblico com personalidade de direito privado. Como seria de esperar, o dispositivo em relevo despertou intensa discusso doutrinria. Nesse sentido, Di Pietro (2008) afirma que, apesar da omisso legal, os consrcios pblicos com personalidade jurdica de direito privado devem integrar a administrao indireta do Estado, pois no haveria como uma pessoa jurdica poltica (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios) instituir pessoa jurdica administrativa para desempenhar atividades prprias do ente instituidor e deix-la fora do mbito de atuao do Estado, como se tivesse sido criada pela iniciativa privada. De igual modo, Carvalho Filho (2009, p. 40) salienta que os consrcios, formados que so por entes federativos no exerccio da funo administrativa, no podem ser inseridos seno no sistema da Administrao Indireta, seja qual for a natureza jurdica de que se revestem. Nesse contexto, reconhece que andou mal o legislador nesse aspecto, dizendo menos do que deveria dizer. E conclui, afirmando que o consrcio pblico integra o sistema da Administrao Indireta dos entes consorciados, independentemente de ser ele pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado. Por outro lado, Medauar e Oliveira (2006, p. 77) posicionam-se pela inconstitucionalidade do referido artigo, quanto ao fato de uma pessoa jurdica integrar a administrao indireta de diversos entes da federao, pois tal situao fere o prprio federalismo, no pela agregao em consrcio, conforme notado anteriormente, mas por um excessivo misturar-se das entidades federativas. Alm do mais, haveria leso autonomia, sobretudo nos itens da auto-organizao e auto-administrao. 3. Sujeitos e rea de atuao

Pela previso expressa na lei, podem constituir consrcios pblicos apenas a Unio, os Estados, Distrito Federal e os Municpios, pessoas federativas de direito pblico e capacidade poltica. Trata-se, portanto, de participao limitada, que afasta a possibilidade de o consrcio pblico ser formado por qualquer entidade da administrao indireta com personalidade de direito privado (empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas de direito

privado). De igual modo, as autarquias e as fundaes de direito pblico tambm no podem participar de consrcios pblicos, pois, embora com personalidade jurdica, no possuem autonomia poltica. Para tais entidades, resta a alternativa de cooperao por meio de convnios e consrcios administrativos nos moldes tradicionais. Considerando, portanto, as pessoas polticas que podem integrar os consrcios pblicos, poder haver as seguintes composies consorciais: 1) Municpio + Municpio; 2) Estado + Municpios; 3) Estado + Estado; 4) Estado (s) + Distrito Federal; 5) Distrito Federal + Municpios; 6) Unio + Estados ou Distrito Federal; 7) Unio + Distrito Federal ou Estados + Municpios. oportuno ressaltar que, se a Unio pretender formar consrcio com municpios, dever exigir a participao dos Estados em cujos territrios se situarem os entes municipais (artigo 1, 2, da Lei n11.107/05). Carvalho Filho (2009) tece crticas a esse dispositivo, por entender que, muitas vezes, o objeto do ajuste pode ser do interesse direto apenas dos municpios, sendo, portanto, dispensvel a participao do Estado-membro. Alm disso, acrescenta que a norma fere a prerrogativa de autonomia dos entes municipais, que afastaria a necessidade de estarem atrelados ao ente estatal, para o fim de pactuarem a execuo de servios comuns. Por sua vez, a rea de atuao de um consrcio compreende a dimenso espacial na qual o consrcio pblico poder exercer suas atividades. Por conseguinte, a nova legislao estabeleceu o critrio territorial como parmetro para a delimitao das atividades dos consrcios pblicos, que corresponder soma dos territrios, independentemente de a Unio figurar como ente consorciado (artigo 4, 1, da Lei n 11.107/05). Nesse contexto, depreende-se, por exemplo, que, se um consrcio pblico for constitudo somente por municpios ou por um Estado e municpios com territrios nele contidos, sua rea de

atuao abranger a soma dos territrios dos respectivos municpios. Por outro lado, convm ressaltar que a participao da Unio no foi considerada para a definio da rea de atuao, pois isso implicaria que todo consrcio pblico do qual participasse tivesse abrangncia territorial nacional, desvirtuando o esprito da lei consorcial, que pretende justamente resolver os problemas regionais ou locais. 4. Tipos e objeto Em face dos arranjos federativos admitidos pela Lei n 11.107/05, Medauar e Oliveira (2006) apontam diversas tipologias para se classificar os consrcios pblicos. Dessa forma, considerando-se como critrio os sujeitos integrantes do consrcio (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), h consrcios homogneos ou horizontais, quando todos os entes federativos so da mesma esfera poltica (consrcios interestaduais e consrcios intermunicipais). De outra forma, os consrcios heterogneos ou verticais so formados por entes federativos de esferas polticas distintas (consrcios entre Unio, Estados, Municpios; consrcios entre Estados e Municpios e consrcios entre Distrito Federal e Municpios). Com relao ao nmero de integrantes, h consrcios bilaterais (formados por dois entes federativos) e consrcios multilaterais (formados por mais de dois entes federativos). Podem ainda os consrcios pblicos ser de objetivos unos ou mltiplos, conforme persigam um nico ou vrios objetivos. Para Harger (2007, p. 88), a classificao mais importante, contudo, aquela que utiliza como critrio a personalidade jurdica do consrcio, pois, alm das duas possibilidades (personalidade de direito pblico ou de direito privado), subsistem os consrcios pblicos constitudos anteriormente edio da Lei n 11.107/05, aos quais a referida lei inaplicvel. Aliando-se ao mesmo entendimento, Carvalho Filho (2009, p. 9) assevera que merece registro o fato de que a instituio dos novos consrcios pblicos no ensejou, por si s, a extino dos consrcios administrativos tradicionais, como se poderia supor primeira vista. O objeto dos consrcios pblicos a prestao de servios pblicos de forma associada, para alcanar objetivos de interesse comum, que podem recair sobre uma nica matria ou sobre matrias diversas. A existncia de objetivos comuns implica a transferncia ao consrcio pblico de competncias conjuntas de titularidade dos consorciados para uma melhor execuo dos servios. No entanto, as competncias atribudas ao consrcio no podero afrontar a repartio de competncias expressas na Constituio Federal (artigos 21, 22, 23, 24, 125 e 30).

Quanto a esses objetivos comuns, embora a Lei n 11.107/05 tenha silenciado a respeito, o Decreto Federal n 6.017/07, em seu artigo 3, suprindo a lacuna legal, relacionou-os em um rol no exaustivo, sinalizando que, alm dos objetivos a seguir indicados, outros podero ser admitidos. Nesse passo, alguns dos objetivos aqui evidenciados recebem comentrios, sendo certo que outros, por si s, dispensam explicaes adicionais. I A gesto associada de servios pblicos: Possui a seguinte definio, segundo o diploma regulamentador: exerccio das atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao entre entes federados, acompanhadas ou no da prestao de servios pblicos ou da transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais comunidade dos servios transferidos.

A gesto associada de servios pblicos, por conseguinte, pode abranger diversas etapas, que vo desde o planejamento at a sua execuo conjunta pelos entes consorciados, mediante a fixao das tarefas e competncias atribudas a cada um deles, bem como a regulao e fiscalizao. II a prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta e indireta dos entes consorciados. III o compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal: Carvalho Filho (2009, p. 49) esclarece que so atividades de carter interno, normalmente conhecidas como servios administrativos, porque seus resultados produzem benefcios diretos ao ente pblico. Lembra o autor referido que tem sido expressivamente nesse sentido o compartilhamento de programas de informtica passveis de acesso por usurios especficos. IV a produo de informaes ou de estudos tcnicos; V a instituio e o funcionamento de escolas de Governo ou de estabelecimentos congneres: A doutrina reconhece que a cooperao conjunta teria como finalidade proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia, no se restringindo, assim, apenas educao

convencional, podendo estender-se tambm a outras reas, como formao e aprendizagem profissional, aperfeioamento tcnico, esportes, assistncia social, etc. VI a promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente; VII o exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; VIII a apoio e o fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os entes consorciados; IX a gesto e a proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum; X o planejamento, a gesto e a administrao dos servios e recursos da previdncia social dos servidores de qualquer dos entes da Federao que integram o consrcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados para pagamento de benefcios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no artigo 1, inciso V, da Lei n 9.717, de 1998: Visualiza-se, nesse inciso, a possibilidade de entes federativos formarem consrcios pblicos para planejar e gerir servios e recursos inerentes previdncia social de seus servidores. Envolveria, portanto, atividades de criao de planos, projetos, estratgias, aes e de gesto dos servios e recursos do setor previdencirio. XI o fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrrio; XII as aes e polticas de desenvolvimento urbano, socioeconmico local e regional; XIII o exerccio de competncias pertencentes aos entes da Federao nos termos de autorizao ou delegao. Viu-se, portanto, que os consrcios pblicos podem atuar em diversas reas de atividades, inclusive desenvolvendo polticas pblicas que visem a beneficiar o acesso e a qualidade da prestao dos servios pblicos destinados populao, notadamente os de sade e educao, comprovadamente mais carentes. 5. Competncias

So determinados poderes administrativos que podem ser utilizados pelos consrcios pblicos, para o alcance de seus objetivos, como explanado a seguir, estando previstos, de modo exemplificativo, no artigo 2, 1, 2 e 3, da Lei n 11.107/2005.

a) Firmar convnios, contratos e acordos de qualquer natureza (artigo 2, 1, I)

De modo geral, a doutrina reconhece que os consrcios pblicos podem celebrar convnios com entes pblicos, com outros consrcios ou com particulares; quaisquer contratos com terceiros, tanto contratos administrativos como contratos de direito privado, desde que sejam observadas as normas pertinentes, principalmente a Lei n 8.666/93; contratos de gesto, disciplinados pela Lei n 9.637/98, com organizaes sociais (OS); termos de parceria, de acordo com a Lei n 9.790/99, com as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs). No entanto, com relao aos contratos por meio de Parceria Pblico-Privada (PPPs), h divergncia. Medauar e Oliveira (2006) sustentam que somente os consrcios pblicos de direito pblico podem celebrar PPPs, visto que possuem modelagem jurdica de associao pblica (autarquia) e integram a administrao indireta de todos os entes federados consorciados, ao contrrio dos consrcios pblicos de direito privado, que no integram, em seu entendimento, a administrao pblica indireta de cada um dos entes federativos que constituem o consrcio. Ao revs, Carvalho Filho (2009) e Harger (2007) defendem que no h impedimento para que os consrcios pblicos de direito privado celebrem contratos de PPPs, pois, conforme assinalam, tais entes tambm fazem parte da administrao indireta de cada ente federado, alm do que o artigo 2, 1, I, da Lei n 11.107/05 no faz qualquer restrio aos consrcios de direito privado quanto ao tipo de contrato a ser celebrado.

b) Receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras

entidades e rgos do governo (artigo 2, 1, I) Ensina Carvalho Filho (2009, p. 57) que todas as hipteses anteriormente apresentadas constituem modalidade de fomento, assim considerado o conjunto de aes e estratgias que visam a incentivar aqueles que se dedicam a determinadas atividades sociais ou econmicas. Esclarece, tambm, que, semanticamente, no h praticamente diferena entre tais tipos de fomento, visto que contribuies e subvenes so espcies de auxlio e este, genericamente, significa qualquer tipo de ajuda ou estmulo que se possa emprestar a algum. Todavia, luz do Direito Financeiro, as modalidades apresentadas so tratadas de forma diferenciada. De acordo com a Lei n 4.320/64, auxlio modalidade de transferncia de capital, prevista em lei oramentria, para investimentos ou inverses financeiras a cargo de pessoas sem fins

lucrativos, independentemente de contraprestao direta de bens ou servios. Contribuio tambm uma transferncia de capital, mas sua previso deve constar de lei especial prvia autorizadora. Ambas so catalogadas sob a rubrica Transferncias de Capital. Por sua vez, subvenes so as transferncias feitas para cobrir despesas de custeio das entidades destinatrias, sendo catalogadas na rubrica Transferncias Correntes, dividindo-se em subvenes sociais, quando se destinam a pessoas pblicas ou privadas de cunho assistencial ou cultural, sem fins lucrativos, e subvenes econmicas, quando se direcionam a entidades pblicas ou privadas de carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril (CARVALHO FILHO, 2009). c) Promover desapropriaes e instituir servides (artigo 2, 1, II) A competncia em epgrafe compreende duas atividades administrativas: a de promover a desapropriao e a de instituir servides. Como cedio, a desapropriao o procedimento que leva transferncia de um determinado bem, geralmente propriedade privada, para o patrimnio pblico. Isso ocorre quando se materializam os requisitos previstos no art. 5, XXIV, da Constituio Federal, quais sejam, a utilidade ou necessidade pblica, ou o interesse social, sendo o primeiro disciplinado pelo Decreto Lei n 3.365, de 21 de junho de 1941, e o segundo, pela Lei n 4.132, de 10 de setembro de 1962. Por sua vez, a servido administrativa direito real pelo qual o Poder Pblico pode utilizar a propriedade imvel privada para permitir a execuo de obras e servios de interesse pblico, consoante previso do Cdigo Civil de 2002 (LEI n. 10.406/02). Desse modo, quando a lei prev que os consrcios pblicos podem promover desapropriaes, quer tal fato significar que essa atividade consistir na adoo de providncias concretas para transferir o bem que ser expropriado para a propriedade do expropriante, logo aps a declarao de utilidade pblica ou interesse social. Todavia, vale ressaltar que o consrcio pblico no tem competncia para expedir essa declarao, que prerrogativa exclusiva dos entes federativos, com raras excees. Como o consrcio pblico integrado por entes federados, indaga-se, geralmente, qual deles ser competente para emitir a declarao. Nesse sentido, a doutrina adota o seguinte entendimento (MEDAUAR; OLIVEIRA, 2006; HARGER, 2007; CARVALHO FILHO, 2009): se for consrcio formado por pessoas polticas da mesma natureza, por exemplo, s por Municpios, s por Estados ou por Estado e Distrito Federal, aplica-se o critrio do local do bem, vale dizer, caber a declarao ao chefe do Poder Executivo em cujo territrio estiver situado o bem.

Por outro lado, se o consrcio formado por entes federativos de espcies diferentes, o critrio utilizado seria o da competncia da funo, isto , caberia a declarao ao ente federativo competente para a atividade a ser desempenhada no bem desapropriado ou objeto da servido. Todavia, quando se tratar de competncia concorrente para o servio, lembra Carvalho Filho (2009, p. 60) que a declarao de utilidade pblica ou interesse social pode originar-se de qualquer dos consorciados em cujo territrio estiver situado o bem. d) Ser contratado pela administrao direta e indireta (artigo 2, 1, III) De acordo com o dispositivo legal em referncia, os consrcios pblicos podem ser contratados pela administrao direta e indireta dos entes federados consorciados, com dispensa de licitao. dizer: podem contratar consrcios pblicos para a execuo de servios pblicos as pessoas federativas Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e as pessoas da administrao indireta autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Pela dico legal, v-se que existe a possibilidade de contratao do consrcio pelos entes da federao consorciados, ocasio em que aquele executar servios aos entes que o constituram. Nesse caso, ao fornecer bens ou prestar servio para determinado ente consorciado, deve o consrcio ser contratado diretamente por este, sem licitao, arcando o ente federativo com o nus decorrente da contratao, quando beneficiado com os respectivos bens ou servios, Embora a lei no especifique qual o tipo de contrato a ser celebrado, leciona Carvalho Filho (2009) que a regra que sejam contratos administrativos que tenham por finalidade a execuo de obras ou de servios ou a compra de bens necessrios ao funcionamento do ente estatal. Excepcionalmente, admite o referido autor que pode o ente consorcial firmar contrato de direito privado com a pessoa da administrao direta ou indireta. e) Cobrar e arrecadar valores (artigo 2, 2) Aqui se trata de autorizao legal para realizar atividades ligadas obteno de determinadas receitas que sero teis ao funcionamento dos consrcios pblicos. Para tanto, podem emitir documentos de cobrana, arrecadar tarifas e receber outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso e outorga de uso de bens pblicos em duas hipteses: quando administrados pelo prprio consrcio pblico ou quando administrados pelo ente federativo consorciado mediante autorizao especfica.

f) Outorgar concesso, permisso e autorizao de obras ou servios pblicos (artigo

2, 3)

Segundo o dispositivo legal em referncia, para que o consrcio pblico se utilize da prerrogativa acima, deve obedecer a trs requisitos: 1) Autorizao prevista no contrato de consrcio pblico; 2) Indicao de forma especfica, no referido contrato, do objeto da concesso, permisso ou autorizao; 3) Indicao das condies a atender, com observncia da legislao pertinente, no caso, a Lei n 8.987/95, que trata dos contratos de concesso e de permisso no servio pblico. Por sua vez, no tocante ao ltimo requisito, o Decreto n 6.017/07 menciona ainda metas de desempenho e critrios para a fixao de tarifas ou outros preos pblicos. Destaca Carvalho Filho (2009) que o fato de o consrcio pblico figurar como poder concedente ou permitente de servios pblicos tem repercusses no campo da responsabilidade civil. Explica-se: na qualidade de concedente, no tem responsabilidade civil primria, pois esta do concessionrio, mas possui responsabilidade subsidiria ou secundria, quanto aos danos que o concessionrio ou o permissionrio causem a terceiros nessa condio. J no caso de culpa concorrente, o consrcio pblico e concessionrio ou permissionrio solidariamente responsvel pelos danos causados a terceiros.