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ES POSIBLE COMBINAR CRECIMIENTO CON EQUIDAD?

Osvaldo Giordano
ogiordano@novum-millenium.org.ar

SERIE DOCUMENTOS # 21 Agosto 2000

FUNDACIN NOVUM MILLENIUM

Junn 234 - (1026) Buenos Aires Argentina Tel.(011) 4959-6970 / (011) 4959-6961
www.novum-millenium.org.ar

Es posible combinar crecimiento con equidad?

La dcada del 90 muestra un sorprendente contraste entre la modernizacin y crecimiento de la economa, por un lado, y la profundizacin de las inequidades sociales, por el otro. El documento parte de la descripcin de las magnitudes que alcanz este contrate para luego adentrarse en los factores que lo explican. En este marco se subraya que la principal causa de tan bajos dividendos sociales es el pobre desempeo del mercado de trabajo, producido por trabas y obstculos generados por un marco regulatorio deficiente y por falencias en la formacin de capital humano. En el resto del documento se presentan breves diagnsticos sobre ambos aspectos y se proponen los lineamientos de una agenda de poltica laboral y educativa que sea consistente con el objetivo de crecimiento con equidad. La ltima seccin est destinada a sealar el valor estratgico de esta agenda, ya que slo con mayor equidad ser factible consolidar, armonizar y fortalecer los procesos de modernizacin poltica (basados en mecanismos democrticos) y los de

modernizacin econmica (basados en mecanismos de mercado).

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Indice

1. Una dcada de contrastes................................................................... 4 1.2. xitos en lo econmico ................................................................ 4 1.2. Frustracin en lo social................................................................. 6 2. Las causas de la frustracin social.................................................... 8 2.1. Los dficits del mercado de trabajo ........................................... 10 2.2. Por qu funciona tan mal el mercado de trabajo? .................. 13 a) El marco regulatorio .................................................................... 13 b) Los dficits en capital humano .................................................. 18 3. La agenda poltica para crecer con equidad ................................... 24 3.1. La agenda laboral ........................................................................ 25 3.2. La agenda educativa.................................................................... 28 4. Democracia y mercado: hacia la convergencia .............................. 30

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1. Una dcada de contrastes 1.2. xitos en lo econmico La dcada del 90, especialmente el primer quinquenio, constituye el perodo ms trascendente de nuestra historia econmica reciente. Luego de una secuencial acumulacin de errores en las polticas econmicas, en esos aos se concretaron importantes avances en materia de reformas econmicas estructurales. La liberalizacin del comercio, la disciplina fiscal, la privatizacin de empresas pblicas, la desregulacin de importantes reas de la economa y un nuevo rgimen cambiario basado en una caja de conversin, constituyen hitos de trascendental importancia. Las reformas permitieron poner fin a un largo y negativo ciclo de la economa argentina. De la inflacin crnica se pas a la estabilidad. An ms importante, se generaron las condiciones para que el pas iniciara un perodo de alto crecimiento econmico. Entre 1990 y 1999, an computando el efecto recesivo de dos crisis internacionales, el PBI per cpita creci el 34,5%. Como se muestra en el Grfico 1, se trata de una de las dcadas de ms alto crecimiento econmico de todo el siglo XX. Grfico 1 Tasa anual de crecimiento del PBI per cpita de Argentina durante el Siglo XX
7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,06% 2,00% 1,15% 1,00% -0,43% 0,00% -1,00% -2,00% -1,30% 1913-19 1920-29 1930-39 1940-49 1950-59 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 3,63% 2,67% 5,63% 4,40% 3,67%

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de Domenech (1986).

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Gracias a la audacia poltica para instrumentar un programa de reformas econmicas consistentes, rpidamente la Argentina pas de ser un pas en estado de decadencia aparentemente terminal, a ubicarse en el privilegiado grupo de las naciones de mayor crecimiento econmico. Como se muestra en el Grfico 2, slo Chile en el contexto latinoamericano super el nivel de crecimiento observado en la Argentina. Grfico 2 Tasa de crecimiento anual del PBI per cpita durante la dcada del 90

Brasil Italia Reino Unido Japn EEUU Colombia Mxico Espaa Noruega India Argentina Chile Corea Singapur

0,41% 1,13% 1,28% 1,42% 1,49% 1,75% 2,02% 2,06% 2,84% 3,49% 3,67% 4,93% 5,11% 5,25%

- Pases seleccionados Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de World Bank (2000). La integracin al resto del mundo impuso una rpida modernizacin de la estructura productiva. El ritmo de incorporacin de tecnologa fue vertiginoso. Eso es lo que sugiere el hecho de que el crecimiento econmico haya estado liderado por la expansin de las exportaciones (las que crecieron el 86%) y de las inversiones (con un crecimiento del 115%).1

Ministerio de Economa (2000). Las inversiones se refieren al perodo 1990 a 1997. Las exportaciones al perodo 1990 a 1999.

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Una economa mejor organizada, en crecimiento y con cuentas pblicas ms ordenadas permitieron sostener la expansin de las erogaciones del Estado. Dentro de ellas, se destaca el gran crecimiento del gasto pblico social. Como se muestra en el Grfico 3, el gasto pblico social per cpita creci casi el 40%, impulsado bsicamente por un fuerte incremento del gasto en empleo (ms del 200%), asistencia social (94%), educacin (88%) y salud (83%) Esto se dio en el marco de reformas estructurales, parciales pero significativas, como las introducidas en algunas reas de la seguridad social. Grfico 3 Gasto Pblico Social per cpita (en pesos de 1997)
$1.750

$1.600

$1.450

$1.300

$1.150

$1.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de Secretara de Programacin Econmica y Regional (1999). 1.2. Frustracin en lo social La dcada del 90, sin embargo, tambin ser recordada como la dcada de la frustracin en lo social. El ajuste estructural gener un gran crecimiento econmico. Sin embargo, los beneficios producidos por las reformas econmicas se canalizaron en el marco de una profundizacin del patrn distributivo altamente regresivo que

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caracteriza a la Argentina (y al resto de Latinoamrica). El coeficiente de Gini2, pas de un muy elevado valor como es el de 0,48 al comienzo de la dcada, a un drstico 0,53 a fin de 1999. As, la regresividad de la distribucin observada en los ltimos aos es comparable a la registrada en los aos de la hiperinflacin. Como se muestra en el Grfico 4, el 10% ms rico de la poblacin vio incrementados sus ingresos en casi un 70%. Por el contrario, la mejora de los estratos sociales ms bajos fue significativamente ms modesta.

Grfico 4 Ingreso mensual per cpita de los hogares segn decil


$1.600,0

$1.435,2
$1.400,0

$1.200,0

$1.000,0

$861,0
$800,0

$600,0

$400,0

$200,0

$70,5
1990

$99,0

$0,0 1999

Decil 1 a 3

Decil 10

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC Mayor disponibilidad de riqueza, pero un patrn distributivo ms regresivo, dieron como resultado un avance muy relativo en materia de disminucin de la pobreza. En trminos porcentuales, tras una importante cada lograda a partir de la estabilidad de

El coeficiente de Gini puede variar entre 0 y 1. Si la distribucin del ingreso es perfectamente igualitaria, el coeficiente toma el valor de 0. Si, en cambio, el ingreso se concentra en un solo grupo de poblacin, el valor del coeficiente ser 1. De esta manera un incremento del coeficiente implica un empeoramiento en la distribucin del ingreso. De igual forma, una cada (aproximacin a 0) implica una mejora en la forma en que se distribuyen los ingresos entre los miembros de la sociedad.

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precios (del 36,1% en 1990 al 18,2% en 1993), la pobreza volvi a crecer y hoy condiciona el presente y amenaza el futuro del 29% de los argentinos (Grfico 5).

Grfico 5 Incidencia de la pobreza urbana


40,0%
36,1%

35,0% 30,0%
27,0% 29,7% 27,2% 28,1% 29,0%

25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 1990

23,6% 20,9% 18,2%

22,3%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. En resumen, mientras que durante la dcada del 90 la riqueza generada por cada argentino aument un 35% y el gasto pblico social disponible para cada habitante lo hizo en un 45%, entre 1991 y 1999 la cantidad de pobres se increment en alrededor de 3 millones. Si bien se trata de un resultado que se repite en varios pases latinoamericanos, no por ello deja de sorprender y de generar mucha frustracin.

2. Las causas de la frustracin social Cules son los factores que subyacen en tendencias tan contradictorias? Cmo se explica que los beneficios derivados del crecimiento econmico se hayan concentrado en un grupo tan reducido de personas? Por qu hay segmentos tan importantes de la poblacin que no califican para aprovechar las oportunidades que

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brinda el proceso de modernizacin? En definitiva, cules son las causas de esta frustracin en lo social? Si bien la pobreza responde a una multiplicidad de causas, sin dudas la principal fuente generadora de marginalidad social es el mal desempeo del mercado de trabajo. Las evidencias empricas muestran una asociacin muy estrecha entre pobreza y alguna de las manifestaciones de una deficiente insercin en el mercado de trabajo. El Grfico 6 muestra que la pobreza se relaciona con bajas tasas de participacin (lo que sugiere una alta presencia de desempleo oculto derivado de severos problemas de empleabilidad), alto desempleo, bajos salarios y elevada incidencia del empleo no registrado.

Grfico 6 Asociacin entre pobreza y problemas de empleo


90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Tasa de participacin especfica Desempleo Salario < 200

82,2%

58,2%

56,8%

25,3%

31,3% 21,3%

3,7%

1,2%
Empleo no registrado

Decil 1 a 3

Decil 10

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. En los hogares de ms bajos ingresos, el 40% de la poblacin en edad activa no participa en el mercado de trabajo. De los que participan, un cuarto estn desocupados. Por otro lado, de los que tienen empleo, el 31% reciben una

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remuneracin inferior a 200 pesos y el 57% no realizaba aportes a la seguridad social. Estos datos sugieren que la frustracin en lo social responde

fundamentalmente a un insatisfactorio funcionamiento del mercado de trabajo. 2.1. Los dficits del mercado de trabajo Durante la dcada del 90 la oferta de trabajo experiment un vertiginoso crecimiento mientras que el mercado de trabajo present un pronunciado dficit en su capacidad para generar oportunidades de empleo. Esto se dio an bajo condiciones macroeconmicas muy favorables, presentes en gran parte del perodo. Obviamente que en los ciclos recesivos el problema muestra facetas ms graves. En trminos cuantitativos, en el balance laboral de los 90 se destacan los siguientes hechos (ver Grfico 7): a) La poblacin econmicamente activa, esto es la oferta de trabajo, creci un 29%. Esto equivale a la incorporacin al mercado de trabajo de 3,1 millones de personas. Este crecimiento resulta indito en la historia laboral contempornea de Argentina. En un 60% se explica por razones demogrficas, producido por un relativamente alto crecimiento vegetativo y por inmigracin. El 40% restante se origina en el incremento en la tasa de participacin, es decir en la proporcin de gente que trabaja o busca activamente trabajo. El factor clave de este fenmeno es la mayor participacin de la mujer en el mundo de trabajo.

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Grfico 7 El mercado de trabajo en la dcada del 90


15.000 20,0% 18,0% 14.000 16,0% 14,0% 12,0% 12.000 10,0% 8,0% 11.000 6,0% 4,0% 2,0% 9.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 0,0%

13.000

10.000

Desocupados

PEA

Ocupados

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. b) El incremento neto en el empleo, la demanda de trabajo, fue durante la dcada de los 90 de 2,1 millones de puestos de trabajo. Comparado con la dcada anterior hay diferencias notables. Por un lado, el incremento del empleo fue un 12% ms alto. Por otro lado, el Estado dej de ser la principal fuente generadora de oportunidades laborales, recayendo todo el peso del esfuerzo en el sector privado. El sector publico ha perdido peso absoluto en unos 300.000 puestos de trabajo y el cuentapropismo tambin se ha contrado. El dato comn y preocupante es la baja calidad de las ocupaciones generadas. Por ejemplo, el 70% de los empleos creados son no registrados, es decir son ocupaciones realizadas al margen de la legislacin laboral y de la seguridad social. c) Otro elemento a tener en cuenta es que estos fenmenos laborales se dieron en el marco de un buen desempeo macroeconmico. La baja capacidad para traducir el crecimiento econmico en ms empleo queda reflejada en el hecho de que Argentina necesit crecer 2,4 puntos para generar 1 punto porcentual de empleo (esto es una elasticidad empleo del producto igual a

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0,4). Por su parte, Chile necesit 1,5 puntos de crecimiento y Brasil y Mxico necesitaron poco menos de 1 punto para alcanzar igual resultado. d) Dados las desproporciones entre el crecimiento de la oferta y demanda de trabajo, la poblacin desocupada creci a lo largo de la dcada en casi 1 milln de trabajadores. Al final de la dcada ms de 2 millones de personas buscaron un empleo y no lo encuentraron. Ello signific un crecimiento del 170% en el nmero de trabajadores desocupados. De todas formas, esto es apenas una de las manifestaciones de la grave situacin ocupacional que enfrenta la Argentina. Otros problemas, probablemente ms relevantes que el desempleo, son los empleos de muy baja productividad, el subempleo, el empleo no registrado y el desempleo oculto (es decir personas que debido a severos problemas de empleabilidad decidieron retirarse del mercado de trabajo). e) Como ocurre en la mayora de los pases, se ha profundizado la fragmentacin del mercado de trabajo. Una de las manifestaciones ms visibles es la discriminacin por nivel de instruccin. En el marco de nuevos paradigmas econmicos y tecnolgicos la magnitud y calidad de la inversin en capital humano es un condicionante decisivo del desempeo laboral. El Grfico 8 muestra cmo se ha ampliado la brecha salarial entre quienes tienen mayor instruccin formal y quienes tienen menos aos de educacin en el sistema formal.

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Grfico 8 Brecha salarial entre trabajadores con alto y bajo nivel de educacin formal
$1.600 $1.400 $1.200 $1.000 $800 $600 $383 $400 $200 $0 1990 Primario Incompleto 1999 Terciario Completo $349 $1.283 $1.507

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.

2.2. Por qu funciona tan mal el mercado de trabajo? Hay una multiplicidad de factores que explican el deficiente desempeo laboral y sus negativas derivaciones. En trminos esquematizados, las causas responden a dos races bsicas: las deficiencias del marco regulatorio y los dficits en la formacin de los recursos humanos. a) El marco regulatorio En la dinmica laboral de la Argentina durante la dcada del 90 se pone en evidencia un error de diagnstico fundamental: suponer que la transformacin de las instituciones econmicas no requera un proceso de anloga magnitud, audacia y profundidad sobre las instituciones laborales. A nivel micro este error de diagnstico fue muy evidente en el proceso de privatizaciones. En las normas que regulaban la transferencia de los servicios pblicos al sector privado subyaca la idea de que era factible mantener el rgimen laboral que tradicionalmente prevaleci en las empresas pblicas. Sin embargo,

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apenas iniciado el proceso fue necesario va decretos de necesidad y urgencia transformar la institucionalidad laboral. De esta manera, poco prolija desde el punto de vista jurdico, se logr corregir la inconsistencia de buscar mayor eficiencia en la produccin de los servicios pblicos (para reducir costos y mejorar la calidad) y el sostenimiento de regulaciones laborales que impiden una gestin de recursos humanos racional. A nivel macro prevaleci la misma lgica aunque sus derivaciones fueron mucho ms dainas. Luego de 10 aos de reformas econmicas, la Argentina sigue manteniendo un modelo laboral propio de una economa cerrada. En la primera parte de la dcada la inconsistencia fue severa, al punto de que no se introdujeron transformaciones relevantes. Slo algunos agregados en la periferia de la institucionalidad laboral. As fue como la principal innovacin que introdujo la Ley Nacional de Empleo sancionada en 1991 fue la creacin del Fondo Nacional de Empleo con la finalidad de financiar el seguro de desempleo y polticas activas de empleo (bsicamente programas de empleo transitorio). Hacia mitad de la dcada, el desempleo alcanz un pico histrico (18,4% en mayo de 1995). De esta manera, se hizo explcito que la estrategia que haba adoptado el pas era inconsistente. En esta instancia se introdujeron algunas reformas. Las ms importantes fueron la reduccin de contribuciones patronales, las transformaciones en el sistema previsional y de riesgos del trabajo y la introduccin de contratos temporales promovidos. Las reformas, aunque tardas y parciales, produjeron resultados muy positivos. Entre 1996 y 1998 se generaron 1,3 millones de empleos, que permitieron reducir poco menos de 5 puntos porcentuales la tasa de desempleo. A finales de la dcada los avances hacia una institucionalidad laboral menos inconsistente con la organizacin econmica han sido en gran parte erosionados. Los contratos promovidos fueron derogados por la ley Erman, el proceso de reduccin de contribuciones patronales ha sido interrumpido y la reforma sobre el sistema de riesgos del trabajo se encuentra cuestionada a travs de decisiones judiciales. En el contexto de un ciclo econmico recesivo, estas contrarreformas han derivado en un creciente deterioro de los indicadores laborales. As es como el

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desempleo muestra una tendencia claramente ascendente a pesar de que la contraccin de la oferta de trabajo disimula parte del fenmeno. La reforma laboral impulsada por el gobierno de la Alianza muestra algunos aspectos positivos. Sin embargo, sigue siendo un cambio perifrico y, por lo tanto, insuficiente frente a los problemas estructurales que presenta el marco regulatorio bajo el que se desenvuelven las relaciones laborales. Los principales problemas radican en las siguientes reas crticas: Argentina sigue teniendo, an considerando los progresos realizados en los 90, muy elevados impuestos al trabajo. Como se muestra en el Grfico 9 hay 15 puntos de diferencia en los costos no salariales de Argentina y Chile. En todos los subsistemas de la seguridad social hay diferencias significativas, salvo en el seguro de riesgos del trabajo. Hay dos factores que aumenta la gravedad del problema. Por un lado, hay una percepcin bastante generalizada de que las prestaciones que ofrece la seguridad social no guardan relacin con las elevadas imposiciones sobre los salarios, lo que implica que gran parte de las cargas sociales son percibidas como impuestos y no como salario diferido. Por otro lado, los convenios colectivos agregan, en magnitudes significativas, aportes y contribuciones. Por ejemplo, el Convenio Colectivo de Trabajo de Comercio impone 7 puntos de costo salarial adicional, esto implica que la brecha con Chile se ampla en un 50%. La reduccin de impuestos introducida en la reciente reforma laboral tiene el mrito de restablecer este tipo de incentivos. Sin embargo, al hacerlo slo para los incrementos netos de empleo, va a resultar muy compleja, distorsiva y con altos riesgos de alentar el fraude.

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Grfico 9 Impuestos al trabajo en Argentina y en Chile


20
17,7

Argentina Chile

36,5% 21,5%

15
12,5 11,9

10
7 4,7 0,9 1,3 0 0
Asig.Fliares. LRT

Jubilacin

Salud

Desempleo

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a la legislacin vigente en cada pas a fines de 1999.

La negociacin colectiva sigue en estado de anquilosamiento. Ms del 90% de los trabajadores se rigen por convenios colectivos antiguos (la mayora de la dcada de los 70) y centralizados (es decir por rama o sector). Durante los 90 se gener un interesante pero muy marginal proceso de renovacin de los convenios colectivos. Mayoritariamente este ha sido un proceso asociado a nuevas inversiones de grandes empresas. En contrapartida, la mayora de las PyMEs siguen condicionadas por convenios que ponen trabas a una racional gestin de los recursos humanos. La reciente ley de reforma laboral no tiene la capacidad para cambiar significativamente este panorama. Esto es as debido a que no introduce un avance descentralizador y democratizador en la organizacin de las entidades representativas de trabajadores y empleadores. En la medida que no se avance en este sentido, la negociacin colectiva seguir reflejando el esquema centralizado en materia de representacin.

Se mantienen fuertes restricciones a la movilidad externa, a travs de la penalizacin que imponen la indemnizacin por despido y la alta litigiosidad. En
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el marco de la previsibilidad que daba una economa cerrada, este era un esquema que tena cierta lgica. Sin embargo, es claramente inconsistente con la gran volatilidad asociada a mercados ms turbulentos y al cambio tecnolgico vertiginoso. El camino ms racional es buscar mecanismos que acorten los perodos de transicin entre empleos (capacitacin e informacin) y brinden proteccin (mantenimiento de los ingresos). Mientras se mantenga una actitud necia frente a una realidad que impone mayor movilidad, la informalidad seguir siendo alta, los despidos se van a seguir produciendo, las probabilidades de reinsercin laboral seguirn siendo muy bajas y los costos sociales muy elevados. La reforma del ao 1995 relaj el esquema tradicional de alta indemnizacin por despido al introducir contratos temporales promovidos, es decir, con bajo o ningn costo de extincin y reduccin en las contribuciones patronales. Esta reforma implic slo un cambio para los nuevos contratos y en la medida que fueran por perodos cortos, ya que superado el plazo fijado el contrato se converta por tiempo indeterminado. El impacto fue positivo en trminos de generacin de empleos pero fuertemente distorsivo. Se gener un incentivo perverso a rotar mano de obra a los fines de aprovechar las ventajas que brindaba esta legislacin. Una porcin creciente de la fuerza de trabajo (que lleg a superar al 10% del total) permaneca en condiciones de alta inestabilidad. La reforma de 1998 tomo en cuenta este problema. Sin embargo, lo hizo de la peor manera, involucionando hacia el esquema tradicional de indemnizaciones por despido superpuesto al seguro de desempleo. De esta manera, se consumi una dcada con varias reformas legislativas pero sin avances hacia un esquema que permita un razonable nivel de movilidad con adecuada proteccin social. La registracin laboral es extremadamente compleja. Las empresas deben cumplir con un frondoso entramado de procedimientos administrativos para cumplir con los dispositivos laborales. Esto aumenta los costos laborales y

constituye un poderoso aliciente a favor del empleo no registrado. Las empresas argentinas destinan a gastos administrativos asociados a la registracin laboral

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casi $700 millones anuales. Como se muestra en el Grfico 9, nuevamente las pequeas empresas son las principales perjudicadas. Grfico 10 Gastos administrativos asociados a la registracin laboral
7 6
% del salario

5 4 3 2 1 0
1a5 6 a 40 41 a 100 101 a 500

$690 millones 1,5% de la nmina

501 a 1501 a Ms de 1500 2500 2500

Cantidad de empleados

Fuente: Elaboracin propia en base a Giordano y Torres (2000). b) Los dficits en capital humano El gobierno nacional junto con los gobiernos provinciales impuls una reforma a principios de la dcada, con el objetivo de adecuar el sistema educativo a las necesidades del siglo entrante. Luego de diez aos hay evidencias de que los resultados estn lejos de ser los esperados. El sistema educativo sigue defraudando la expectativa de constituirse en uno de los pilares bsicos sobre los que se sostenga el proceso de crecimiento con equidad. Algunos indicadores permiten ilustrar la magnitud y caractersticas de los principales dficits del sistema educativo: Durante la dcada se produjo un importante crecimiento de la inversin pblica del orden del 60% (ver Grfico 11). El problema es que los recursos se distribuyeron bajo criterios poco consistentes. En el sistema universitario en el perodo 1989-99 la inversin total creci ms del 100% (el gasto por alumno lo hizo cerca del 20%) mientras que en la educacin primaria y media el crecimiento no lleg al 60%. De todas formas, comparando internacionalmente,

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la inversin pblica en educacin en Argentina sigue siendo relativamente baja. Argentina invierte el 4,3% de su PBI, un valor menor que el observado en los pases desarrollados e incluso inferior al de Brasil (4,6%) y Mxico (5,3%). Grfico 11 Crecimiento del Gasto Pblico en Educacin (1989/99)
$14.000 $12.000 $10.000 $8.000 $6.000 $4.000 $2.000 $0 1985-1989 Educacin primaria y secundaria Otros conceptos del MEyC 1998 Educacin superior y universitaria

$2.178 $2.453 $1.517 $1.212 $8.381 $5.375

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de Accin por la Repblica (1999) En el perodo 1989-99, creci la cobertura aunque menos que la inversin y sin corregir la masiva desercin temprana. La matrcula en el nivel primario creci el 10%, la del secundario un 26% y la de educacin superior un 37% (Grfico 12). Actualmente, la cobertura del nivel primario es elevada (el 95% de los nios en edad escolar comienzan el primario) Por el contrario, la cobertura del nivel medio es significativamente mas baja que la observada en los pases desarrollados. En este nivel hay un alto nivel de repitencia y abandono. El Grfico 13 muestra las enormes distancias que separan los trayectos educativos de los jvenes argentinos respecto al mundo desarrollado. Casi la mitad de los estudiantes estadounidenses llegan a finalizar el nivel universitario, mientras que en la Argentina slo llegan a cumplir con esa meta el 12%. Sin embargo, el

Millones de pesos

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hecho ms notable es que en Estados Unidos son muy pocos los que no superan la educacin media (8%). En la Argentina ms del 60% de los jvenes son expulsados del sistema educativo antes de cumplir ese objetivo. En trminos de empleabilidad la mayora de los jvenes argentinos comienzan su vida laboral con un dficit que los condiciona durante toda su vida activa. Grfico 12 Crecimiento en la matrcula (1989/99)
45% 40% 35% 30%

42% 37%

26%
25% 20% 15% 10% 5% 0% Inicial Primario Secundario Superior

10%

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de Ministerio de Educacin (1999).

Grfico 13 Cobertura por nivel de enseanza

Finalizan Universidad Finalizan Secundaria Finalizan Primaria Entran primaria 95 100 72 37

12

46 92 92 100 100

Argentina

EE.UU.

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de Llach et. al. (1999)

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Pese a la mayor inversin y el esfuerzo de la reforma, la calidad educativa no ha mejorado. Los resultados en las pruebas de rendimiento muestran un nivel bajo y sin que se verifique una tendencia ascendente a travs de los aos. Como se muestra en el Grfico 14 la calidad no mejor bis a bis la mayor inversin.

Las escuelas reproducen las desigualdades preexistentes en la sociedad La cantidad y calidad de los servicios esta positivamente correlacionada con el nivel socioeconmico de la familia. La supervivencia (es decir la proporcin de estudiantes que finalizan sus estudios en relacin a los que inician) en la secundaria en 1997 fue del 66% para los jvenes de hogares de nivel socioeconmico bajo, pero del 93% para el nivel socioeconmico alto. Como se muestra en el Grfico 15, situaciones similares pueden encontrarse para la no repitencia (proporcin de estudiantes que pasan de grado) y la promocin a tiempo (proporcin de egresados que finalizan sus estudios en el tiempo terica del nivel). Por otro lado, los resultados de las pruebas de rendimiento muestran diferencias muy significativas segn cual es el estrato socioeconmico del hogar. Esto se da tanto en la educacin primaria como en la media y tanto en las pruebas de lengua como de matemticas (Grfico 16). El sistema educativo, tal como opera en la actualidad, contribuye muy poco a resolver los problemas fragmentacin social.

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Grfico 14 Resultados de las pruebas de rendimiento educativo


70

60

50

40

30

20

10

0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Primario

Secundario

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de Llach et al (1999) y Ministerio de Educacin (2000). Grfico 15 Rendimiento por nivel socioeconmico. Supervicencia, no repitencia y promocin a tiempo (secundaria 1998)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Supervicencia No repitencia Promocin a tiempo 39,4 65,7 57,1 46,7 52,8 80,3 72,4 81,9 92,8

NES bajo

NES medio

NES alto

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de Llach et. al. (1999)

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Grfico 16 Rendimiento por nivel socioeconmico. Puntajes en las pruebas de evaluacin (1998)
70 62,2 60 53,5 50 49,7 45,4 43,4 56,2

40

30

20

10

0 Primaria Secundaria

NES bajo

NES medio

NES alto

Fuente: Fundacin Novum Millenium en base a datos de Llach et al (1999). En sntesis, a pesar de que en los ltimos aos se ha realizado un esfuerzo financiero de envergadura, la mayora de los jvenes siguen ingresando al mercado de trabajo con una formacin deficiente. Este dficit formativo es particularmente severo entre los hogares de ms bajos ingresos. Lo anterior implica que gran parte de la fuerza de trabajo tiene limitaciones para desenvolverse dentro de paradigmas tecnolgicos cada vez ms exigentes en materia de calificaciones. Esto se agrava por el hecho de que no existe en la Argentina un sistema de capacitacin laboral destinado a adecuar en forma permanente las

competencias de la fuerza laboral con las necesidades del sector productivo. Las pocas experiencias exitosas implementadas durante la dcada de los noventa, como el Proyecto Joven, fueron discontinuadas y no se reemplazaron por nuevas iniciativas en la misma direccin.

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3. La agenda poltica para crecer con equidad La afirmacin de que el deterioro en los indicadores laborales es un derivado directo del cambio en la organizacin econmica es incorrecta e inconducente. Es incorrecta, porque la experiencia internacional y nuestra propia experiencia muestran que adaptando las instituciones sociales se pueden lograr resultados

significativamente ms alentadores. Es inconducente, porque es evidente que cuestionando las bases del nuevo modelo de organizacin econmica, por ejemplo la Ley de Convertibilidad, no slo no se solucionaran los problemas sociales sino que aceleradamente el pas caera en una etapa de inestabilidad y decadencia. Seguramente hay que hacer cambios en la poltica econmica. Sin embargo, stos no tienen que ir en el sentido de cuestionar las reformas introducidas en la primera parte de los 90 sino, por el contrario, retomar el espritu transformador a los fines de profundizar el programa de convertibilidad. Para promover un marco de crecimiento alto y sostenido es necesario, entonces, simplificar y reducir los impuestos, mejorar la asignacin del gasto pblico, redefiniendo la coparticipacin federal y asumir con audacia la desregulacin o regulacin de los mercados. Slo de esta manera es factible generar un shock de competitividad que sustente un crecimiento sostenido del 6% anual. Esta es una condicin necesaria para que la tasa de desempleo sea inferior a los dos dgitos antes de finalizar el ao 2005. La condicin suficiente para superar los problemas laborales y sus derivados de marginalidad y pobreza es modernizar las instituciones sociales. En este aspecto, el legado que deja la dcada del 90 es de pocos avances y muchos fracasos. Como se coment anteriormente, sigue habiendo grandes asignaturas pendientes en relacin a la organizacin del mercado de trabajo y a la necesidad de dinamizar la inversin en capital humano. Tambin falta como complemento el

redireccionamiento de la asistencia social. Estamos

frente a un monumental

programa transformador, que demanda una gran vocacin y audacia poltica as como un fuerte soporte tcnico.

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3.1. La agenda laboral La discusin de la poltica laboral se empantana al oscilar entre dos posiciones extremas y poco conducentes desde el punto de vista prctico. Por un lado, las polticas flexibilizadoras que proponen instrumentos que apuntan a ganar competitividad a partir de erosionar la proteccin de los trabajadores. Por otro lado, las polticas progresistas que buscan la equidad a travs de instrumentos que erosionan la competitividad de las empresas. En la actualidad, ambos

posicionamientos resultan obsoletos y esencialmente reaccionarios. La competitividad no es un fin en s mismo sino un instrumento de progreso social. De igual manera, es imposible pensar en un progreso social sostenido (y no una mera redistribucin transitoria de ingresos) sin una base productiva slida y dinmica. Las ideas tradicionales, propias del juego corporativo que caracteriz a las viejas reglas de juego de la economa, no slo traban el dilogo sino que son la principal causa de nuestro deterioro social y econmico. Mientras nos mantengamos en un espacio acotado por el antagonismo entre flexibilizadores y progresistas, la economa seguir perdiendo competitividad y la distribucin de ingresos seguir su camino hacia la concentracin. Es factible ampliar el espacio de discusin introduciendo reas donde se articulen armnicamente la equidad y la competitividad? La respuesta definitivamente es afirmativa, en la medida en que se est dispuesto a atacar nichos de ineficiencias, privilegios y corrupcin que con mucha generosidad cobija nuestro sistema de relaciones laborales. Un listado no exhaustivo de temas crticos alcanza para dar idea de que las dimensiones de estos nichos son significativas, de manera que con creatividad y audacia poltica hay grandes oportunidades para avanzar con instrumentos que promueven la equidad en funcin de bases productivas slidas. a) Un tema central, tanto desde el punto de vista de la equidad como de la eficiencia, es la inclusin de una porcin importante y creciente de trabajadores que actualmente permanecen en la informalidad. El empleo no registrado es la flexibilidad de hecho utilizada por muchas empresas, fundamentalmente las pequeas. El empleo no registrado, al igual que la evasin impositiva, forma parte de una estrategia de sobrevivencia a la que acuden la

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mayora de las PyMEs argentinas. Tambin es la causa de que sus posibilidades de desarrollo sean extremadamente acotadas, ya que en la informalidad, no califican para el crdito ni pueden establecer relaciones maduras con otros operadores econmicos. Por otro lado, tiene poco sentido discutir el rol protectorio de la legislacin laboral y seguridad social, si su efectivo cumplimiento se limita a un grupo cada vez ms pequeo de trabajadores. b) La reduccin de los impuestos al trabajo. La contratacin laboral no debe seguir siendo penalizada con elevados impuestos. Los avances realizados aunque meritorios son insuficientes. Es necesario emitir una seal muy contundente de que se dejar de discriminar contra la mano de obra. La eliminacin de los impuestos al trabajo no es razn para justificar el deterioro en la cobertura de las contingencias sociales. Muy por el contrario, es posible armonizar menos impuestos con mejor cobertura en la medida en que se complete el proceso de transformacin del sistema de seguridad social. Esto incluye, por un lado, el perfeccionamiento de reformas exitosas como la previsional y la de riesgos del trabajo. Por otro lado, es necesario asumir reformas largamente postergadas, como la del sistema de obras sociales y PAMI. c) La simplificacin de la registracin laboral. Al reducir la carga burocrtica se reducen costos laborales (de magnitudes significativas para las PyMEs) y se promueve la registracin laboral. Nuevamente, la eficiencia y la equidad lejos de ser metas conflictivas aparecen articuladas armnicamente.3 d) La descentralizacin de la negociacin colectiva. Los convenios colectivos antiguos y centralizados, por su propia lgica, quitan capacidad de adaptacin. Estas rigideces son particularmente severas para las PyMEs, ya que en general los grandes emprendimientos tienen disponibles diversas vas para eludir estos problemas. Por otro lado, en los viejos convenios se cobijan con nimo de perpetuidad diversos privilegios. Un ejemplo que explcita los intereses que protege el esquema actual lo brinda el art. 9 de la reciente reforma laboral (Ley N 25.250 modificatoria del artculo 28 de la Ley N 14.250). Si bien la nueva norma estableci plazos mximos para la vigencia de los viejos convenios
3

Ver Giordano y Torres (2000).

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colectivos, fruto de presiones corporativas se dejaron ultraactivas las clusulas que fijan aportes a las entidades sindicales. Si tendiramos a una negociacin donde participen ms directamente los involucrados en los procesos productivos se estableceran mecanismos de control sobre estas transferencias de dinero desde el bolsillo del trabajador a las entidades sindicales. Sin embargo, lo ms importante es que se dispondran de herramientas para adaptar las condiciones de trabajo a las fluctuaciones a que permanentemente estn sometidas las empresas. Esto implica asumir con realismo las crisis, explotar todas las oportunidades y compartir equitativamente los resultados. La mayor competencia y el cambio tecnolgico obligan a las empresas a desarrollar una alta capacidad de adaptacin. La descentralizacin es el mecanismo ms equitativo para administrar esta permanente revisin de las clusulas laborales. Sin embargo, la descentralizacin slo ser posible en tanto se democratice la representacin de los trabajadores y de los empleadores. Es la principal debilidad de la reciente reforma laboral. e) Seguro de desempleo. Las tasas de rotacin han aumentado y no hay ningn elemento que permita esperar que este panorama cambie en el futuro. Es cierto que con una negociacin colectiva ms dinmica es probable que muchos despidos se podran evitar a travs de una mayor movilidad interna. Sin embargo, hay que asumir que el rgimen de indemnizaciones por despido, ms seguro de desempleo tradicional era funcional en una economa ms estable y predecible. En las actuales y futuras condiciones constituyen instrumentos que erosionan la competitividad y que resultan socialmente ineficaces. La introduccin de contratos temporales, como forma de alivianar la rigidez del esquema indemnizatorio, no resuelve el problema de fondo y agrega nuevas distorsiones. Nuevamente, la solucin pasa por alternativas ms imaginativas que permitan una movilidad eficiente de la mano de obra con una adecuada proteccin social. En este sentido, el esquema ms atractivo es la creacin de un seguro de desempleo basado en cuentas individuales de capitalizacin

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combinado con mecanismos que ofrezcan informacin y capacitacin al trabajador que perdi su empleo. f) Sistemas de informacin. El mercado de trabajo es cada vez ms fluctuante y heterogneo. Bajo estas condiciones es muy importante la informacin. Esto permite acortar los perodos de bsqueda y orientar mejor la inversin en capacitacin. Para los segmentos gerenciales y de alta calificacin, el propio mercado ha desarrollado mecanismos que facilitan el intercambio de informacin, en muchos casos utilizando tecnologa de Internet. Para la mano de obra de menor nivel de calificacin, el proceso no resulta tan espontneo y, por lo tanto, justifica un rol promotor por parte del Estado.

3.2. La agenda educativa La modernizacin del sistema educativo tiene que basarse en una reorganizacin general en la cual se redefinan los roles de los actores. Hay que reforzar el papel del Estado, nacional y provinciales, en la evaluacin de la calidad, la provisin de informacin a los actores del sistema y el financiamiento concentrado en los segmentos socialmente ms vulnerables. El rendimiento a nivel escuela debe tener claras consecuencias, sean positivas o negativas segn el caso, a fin de promover una actitud hacia la mejora continua por parte de los directores y el personal. Esto ayudar a focalizar el debate en donde debe estar: qu, cmo y cunto aprenden nuestros hijos e hijas en la escuela; desplazando a los reclamos sectoriales de los docentes del centro de atencin. Los docentes constituyen un componente clave del proceso educativo pero no son una finalidad en s misma. a) Decentralizacin y desregulacin del sistema. El Estado nacional y las provincias deben garantizar el financiamiento y regular slo los aspectos sustanciales, por ejemplo, los contenidos bsicos para cada nivel. El resto de las acciones educativas deben estar desreguladas y la provisin del servicio educativo debe ser descentralizada. Una mayor descentralizacin y

desregulacin provocan adems un mbito adecuado y efectivo para la participacin de los padres y la comunidad en la administracin de la escuela.

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Incluso ello da pi para introducir mecanismos democrticos para elegir los administradores y los consejos escolares. b) Mayores posibilidades de eleccin. En este esquema, hace sentido la provisin de mayores opciones de eleccin a los padres, en un contexto de amplia informacin y donde estas decisiones tienen consecuencias sobre el financiamiento de cada establecimiento. Subsidio a la demanda, escuelas autnomas en manos de la comunidad, sistemas nacionales de evaluacin y financiamiento por resultados son esquemas sobre los cuales existen muy interesantes experiencias en varios pases de diferentes niveles de desarrollo. c) Concentracin de esfuerzos en los sectores socialmente ms vulnerables. Si bien la experiencia internacional muestra que la provisin de servicios educativos a travs de mecanismos de mercado tiene enormes potencialidades, tambin permite alertar sobre los problemas que se pueden derivar de una mala instrumentacin. Por ejemplo, hay riesgos de que se profundice la segmentacin y fragmentacin del sistema, agravando la inequidad. La Argentina tiene con su sistema pblico y centralizado una muy alta inequidad. Para corregir estos dficits el diseo de las reformas debe contemplar una fuerte concentracin de esfuerzos en las escuelas y los hogares ms desfavorecidos econmica y socialmente. d) Creacin de un sistema dinmico y eficiente de capacitacin laboral. Complementado este esfuerzo transformador en el sistema educativo, Argentina debe crear un sistema de capacitacin, ya que lo que hoy existen son acciones aisladas, desarticuladas y generalmente de baja calidad y pertinencia. El sistema de capacitacin debe cubrir dos grandes reas que involucran una gran cantidad de situaciones especiales. Por un lado, apoyar la transicin de los jvenes desde el mundo educativo al mundo laboral. Por el otro, atender las necesidades de recalificacin que a lo largo de la vida activa de cada trabajador van apareciendo en funcin de la mayor rotacin laboral y el vertiginoso cambio tecnolgico. Es importante que este sistema promueva que instituciones existentes, pblicas y privadas, brinden servicios de alta calidad y pertinentes a las necesidades de las

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empresas. A tal fin, el Estado slo debe regular incentivos especficos para las instituciones de capacitacin, las empresas y los mismos trabajadores.

4. Democracia y mercado: hacia la convergencia La Argentina ha producido avances extraordinarios en su organizacin poltica y econmica. Esto no fue el resultado de un cambio espontneo, simple y rpido. Fue el desenlace de un largo proceso de aprendizaje a partir de errores que costaron decadencia y crisis recurrentes. Actualmente, gozamos de los beneficios de la estabilidad institucional lograda en la dcada de los '80 y econmica alcanzada durante los '90. Sin embargo, resulta indisimulable que se siguen acumulando tensiones sociales. Se trata de una gran asignatura pendiente cuyo ncleo est en el mal funcionamiento del mercado de trabajo. Hay dos tipos de razones que justifica una accin rpida, integral y profunda que apunte a profundizar las reformas econmicas y modernizar las instituciones sociales en los trminos que se plantea en este documento. Por un lado, una responsabilidad moral frente a una gran cantidad personas a quienes injustamente se les niega la oportunidad de vivir dignamente. Por otro lado, porque no es sostenible la democracia poltica y la economa de mercado si se mantiene la fragmentacin social. Resignarse frente a la marginalidad no slo es censurable desde el punto de vista moral, sino que es una necedad estratgica ya que es el germen para que resurjan estilos autoritarios en lo poltico y modelos

intervencionistas en lo econmico. Por el contrario, la modernizacin de las instituciones sociales es la va para tender hacia una convergencia virtuosa entre democracia y mercado.

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Bibliografa Accin por la Repblica (1999). Un estudiante, un futuro. Buenos Aires. Domenech, R. (1986). Estadsticas de la evolucin econmica de Argentina 19131984. Estudios. N 39. Ao IX. Julio-Septiembre 1986. Giordano O. y Torres A. (2000). Simplificacin de la Registracin Laboral en Argentina. Documento de Trabajo N 15. Fundacin Novum Millenium. Llach J.J., Montoya S. y Roldn F. 1999. Educacin para todos. Buenos Aires: IERAL. Ministerio de Economa (2000). Informe Econmico. Ao 9. Nmero 33. Mayo del 2000. Buenos Aires. Ministerio de Educacin (1999). Ensear el futuro. Diez aos de transformacin educativa. Buenos Aires. Ministerio de Educacin (2000). Operativo Nacional de Evaluacin 1999. Buenos Aires. Secretara de Programacin Econmica y Regional (1999). Caracterizacin y Evolucin del Gasto Pblico Social. Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social, Direccin de Gastos Sociales Consolidados. Buenos Aires. World Bank (2000). World Economic Outlook 1999. Washington DC: The World Bank.

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