A GUERRA FISCAL DO ICMS: QUEM GANHA E QUEM PERDE*

Ricardo Varsano**

Resumo

Os estados brasileiros tm disputado entre si a recepo de novos empreendimentos. Tal disputa a guerra fiscal travada mediante concesso, revelia da lei, de incentivos financeiro-fiscais relacionados ao ICMS, o que vem prejudicando suas j deterioradas condies financeiras. Este artigo, partindo de conceitos bsicos de finanas pblicas, prope um conjunto de condies que justificaria a concesso dos incentivos fiscais e mostra que, embora a concesso dos incentivos estaduais prejudique o pas, desde a tica de um governo estadual, as condies propostas so quase sempre satisfeitas. Discute-se a seguir a dinmica perversa da guerra fiscal: as condies financeiras de todos os participantes deteriora-se e, com elas, as condies locais de produo , e as renncias fiscais perdem seu poder de atrair empreendimentos. Ao final, os vencedores da
* Uma verso anterior deste texto foi apresentada no seminrio internacional Polticas Industriais Descentralizadas, patrocinado pela CEPAL e pelo IPEA, realizado em Braslia, em 11 e 12 de novembro de 1996. ** Coordenador geral de estudos setoriais da Diretoria de Pesquisa do IPEA.

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guerra so os estados financeiramente mais poderosos, capazes de suportar o nus das renncias e, ainda assim, assegurar razoveis condies de produo. Conclui-se que existem erros de sinalizao econmica que criam divergncias entre os objetivos nacionais e estaduais e entre a melhor estratgia de desenvolvimento do Estado a curto e a longo prazo. O principal ponto a corrigir a sistemtica atual de tributao das transaes interestaduais. Caso se adote o princpio de destino nas operaes interestaduais, alm de outras vantagens, praticamente elimina-se a guerra fiscal.

1 Introduo: a Lei Perde e a Federao Tambm

Lei Complementar no 87/96, de 13 de setembro de 1996, ao regulamentar o ICMS imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao , alm de preencher uma lacuna existente desde a promulgao da Constituio de 1988, introduziu importantes alteraes nas caractersticas econmicas do tributo. Primeiro, aproximou-o do conceito terico de imposto sobre o valor adicionado (IVA), ao estabelecer que todos os insumos produtivos geraro crdito do imposto pago anteriormente pelo adquirente. Segundo, assemelhou o ICMS, que era um IVA tipo produto bruto, a um IVA tipo consumo, ao permitir que os contribuintes se creditem do imposto pago sobre bens que incorporarem a seus ativos permanentes. 1 E, terceiro, adotou enfim o princpio de destino no comrcio exterior, ao desonerar as exportaes de produtos primrios e industrializados semielaborados que ainda eram tributadas e assegurar o aproveitamento dos crditos de imposto que o exportador vier a acumular. O projeto de lei que deu origem LC no 87/96 pretendia tambm reforar os dispositivos legais j existentes que buscam coibir a guerra fiscal entre estados. No entanto, em virtude da resistncia oferecida por alguns governadores em abrir mo da utilizao de incentivos vinculados ao ICMS como instrumentos de suas polticas industriais, foi necessrio, para assegurar a aprovao dos aprimoramentos que o projeto de lei continha, um acordo poltico entre o Senado Federal e o presidente da Repblica, segundo o qual o Senado aprovaria o projeto sem alteraes, e o presidente vetaria os dispositivos que tratavam da concesso de incentivos no mbito do ICMS. Tal acordo no criou um vcuo na
A desonerao de um bem de capital do IVA pode ocorrer de dois modos: isentando-se a venda do bem, assegurada a manuteno do crdito relativo a imposto pago anteriormente pelo seu produtor, ou tributando-se a venda e concedendo-se crdito do imposto pago ao seu adquirente. A Lei Complementar no 87/96 preferiu o segundo caminho. Vale dizer, para contribuintes do imposto, o ICMS um IVA tipo consumo; mas a aquisio de bens de capital por nocontribuintes (setor pblico e setor servios, exceto os de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao) continua a ser tributada. 1

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legislao a esse respeito, posto que, em decorrncia de os vetos terem retirado integralmente da nova lei os dispositivos que regulamentariam a matria, permanece em vigor a Lei Complementar no 24, de 7 de janeiro de 1975. A guerra fiscal se trava revelia da LC no 24/75. Veda as concesses de isenes e outros incentivos relacionados ao ICMS, salvo quando previstas em convnios celebrados em reunies do Conselho de Poltica Fazendria, que congrega todos os estados e o Distrito Federal. A lei determina que a aprovao da concesso de um benefcio dependa de deciso unnime dos estados representados e prev penalidades em caso de inobservncia de seus dispositivos. Bastaria o cumprimento dessa lei nem mesmo o reforo contido nos artigos vetados da o LC n 87/96 seria necessrio para que as guerras fiscais acabassem. O fato que a guerra fiscal continua, embora a lei exista h mais de vinte anos. A lei inobservada e ningum toma a iniciativa de exigir a imposio das sanes previstas, a despeito da expresso guerra fiscal ser sempre utilizada com conotao negativa, como malefcio. O desrespeito lei pelos prprios governantes certamente uma perda para a nao. A guerra fiscal , como o prprio nome indica, uma situao de conflito na Federao. O ente federado que ganha quando de fato, existe algum ganho impe, na maioria dos casos, uma perda a algum ou a alguns dos demais, posto que a guerra raramente um jogo de soma positiva. O federalismo, que uma relao de cooperao entre as unidades de governo, abalado. Tambm a Federao cara aos brasileiros a ponto de a Constituio conter clusula ptrea que impede sua abolio perde. Argumenta-se, a seguir, que h boas razes para a conotao negativa dada expresso guerra fiscal. Mas, do ponto de vista de um governo estadual, h claros incentivos econmicos, alm dos polticos, para que a guerra continue. Enquanto eles existirem, dificilmente a lei ser cumprida. O prximo captulo prope condies que deveriam ser satisfeitas para que a concesso de incentivos tivesse mrito. No captulo 3,

argumenta-se, com base nas consideraes do captulo anterior, que, do ponto de vista nacional, a guerra fiscal inaceitvel. O pas um perdedor nessa guerra. O captulo 4 discute a questo desde a tica de um governo estadual, com base nas mesmas consideraes, e conclui que um dado estado pode obter ganhos participando da guerra. Mas, a dinmica da guerra fiscal perversa. Com o seu aprofundamento todos perdem. Quanto s empresas, h as que ganham, mas h tambm as que perdem com a guerra fiscal. A ltima parte do trabalho, partindo do pressuposto antes mencionado de que os estmulos econmicos conspiram contra e prevalecem sobre as disposies legais que cobem a guerra fiscal, mostra que, caso a legislao do ICMS adotasse o princpio de destino nas operaes interestaduais, seriam praticamente eliminados os estmulos que induzem os estados a dela participarem. A Proposta de Emenda Constitucional que altera o captulo do sistema tributrio PEC no 175/95 , ora tramitando no Congresso, cria mecanismos que possibilitam a adoo do princpio de destino, mas deixa a cargo do Senado Federal a deciso de p-lo em prtica. Prope-se, no s para coibir a guerra fiscal, mas tambm em virtude de outras vantagens oferecidas pela adoo do princpio de destino, que o Congresso altere a PEC no 175/95, para assegurar que o princpio seja adotado.

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2 Condies que Justificam a Concesso de Incentivos

O produto da arrecadao de um tributo nada mais que uma transferncia monetria do setor privado para o setor pblico. Como tal, no um custo para a sociedade. O custo social de um imposto origina-se das distores que causa na alocao dos recursos da economia e, em escala usualmente muito menor, da necessidade que cria de se alocarem recursos produtivos para, de um lado, administr-lo e, de outro, dar cumprimento s obrigaes fiscais dos contribuintes. Todos os impostos utilizados na prtica, por induzirem mudanas no comportamento dos agentes econmicos, afetam a alocao de recursos e, portanto, impem uns mais, outros menos 7

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custos sociedade. Conceitualmente, a tributao justifica-se na medida em que o benefcio gerado pelo uso pblico de recursos da sociedade, possibilitado pela arrecadao, seja maior que seu custo de oportunidade, medido pelo benefcio social do melhor uso privado dos recursos, acrescido do custo criado pela tributao. Estaticamente considerada, a renncia fiscal sempre injustificada se h mrito na tributao, o uso privado dos recursos sempre uma alternativa inferior; e, se no h, no cabe a renncia, mas, sim, a extino do tributo. Na prtica, no possvel criar e eliminar tributos a cada momento, em funo de mudanas que ocorrem nas condies econmicas. Embora a tributao sofra alteraes praticamente todos os dias, o elenco de tributos e suas caractersticas bsicas so bastante estveis. Assim sendo, o sistema tributrio jamais perfeitamente adequado ao ambiente econmico ao qual se aplica. Mantida a linha conceitual evocada no pargrafo anterior, o incentivo fiscal pode ser concebido como uma eliminao marginal de tributo, em virtude do surgimento de uma nova oportunidade de uso privado de recursos da sociedade, cujos benefcios sejam superiores aos do uso pblico a que se destinavam. As armas usadas na guerra fiscal do ICMS visam atrair empreendimentos para o territrio da unidade que as utiliza. So incentivos diversos, em geral de natureza financeiro-fiscal, que resultam na reduo ou devoluo parcial do imposto a recolher. De acordo com o argumento anterior, caberia a concesso de incentivos somente no caso de oportunidade de uso privado dos recursos: i) que no seria aproveitada em qualquer ponto do territrio da unidade considerada caso o incentivo no fosse concedido; ii) que seja efetivamente nova, isto , uma adio ao investimento na unidade;2 e
2 Esta condio, como declarada no texto, , na verdade, algo mais restritiva que o devido. De fato, se um projeto incentivado A realizado em substituio a um projeto no-incentivado B que envolva igual investimento, no h qualquer adio ao investimento na unidade. Contudo, o incentivo seria justificvel se o benefcio social lquido do projeto A fosse maior que o do projeto B. Preferiu-se,

iii) cujos benefcios sejam, pelo menos parcialmente, apropriados por residentes da unidade, os quais, a menos de externalidades interjurisdicionais (spillovers), so os que perdem com a reduo da proviso pblica de bens; e que a parte apropriada supere os benefcios gerados pelo anterior uso pblico dos recursos. A primeira dessas condies reflete o fundamento da concesso de qualquer incentivo: o uso de recursos pblicos para estmulo ao investimento privado s se justifica caso existam externalidades que criem divergncias entre custos (ou benefcios) privados e sociais. A segunda e terceira condies, em conjunto, asseguram que a concesso do incentivo aumente o bem-estar da populao da unidade. S faz sentido utilizar recursos pblicos para estimular empreendimentos que venham a gerar uma adio que no existiria na ausncia do incentivo renda futura dos residentes, a qual seja maior que o valor por eles atribudo ao bem cuja proviso pblica se reduziu ou deixou de existir.

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3 O Ponto de Vista Nacional: o Pas Perde

Consideradas essas condies, no difcil verificar que so poucos os casos de empreendimentos que, do ponto de vista nacional, meream o incentivo estadual, ou seja, so raras as batalhas da guerra fiscal das quais resulte um ganho lquido para o pas. O primeiro ponto a notar que no possvel estimular, via ICMS, novos empreendimentos que visem destinar, diretamente, seus produtos ao mercado externo, posto que o imposto no incide sobre exportaes e, desde 1o de novembro de 1996, por fora da LC no 87/96, tambm no onera os bens de capital que se incorporaro ao seu ativo permanente. Existe, porm, o caso em que a exportao feita indiretamente, por meio de outra empresa. Nesse caso, a reduo (ou devoluo) do imposto a recolher da empresa produtora,
para simplificar o texto, ainda que ao custo de alguma perda de rigor, ignorar tal possibilidade.

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associada manuteno do crdito do imposto incidente sobre a mercadoria adquirida pelo estabelecimento exportador, constitui um incentivo. Como, considerada toda a cadeia de produo e comercializao, o imposto incidente sobre a mercadoria exportada igual a zero, a reduo de imposto a recolher , na verdade, um subsdio, velado sob o manto do imposto, quase idntico ao que fosse concedido, via oramento, empresa que exporta diretamente seus produtos. A diferena entre eles que o subsdio concedido via ICMS pode estimular a criao de um elo a mais na cadeia de produo e comercializao apenas para aproveit-lo. Por ser desnecessria, a existncia desse elo a mais constitui reduo da eficincia econmica. Mesmo quando o subsdio via ICMS satisfaz as condies estabelecidas no captulo anterior, impe uma perda ao pas, que o subsdio via oramento no imporia.3 Considerando-se empresas voltadas para o mercado interno, estimular a relocalizao de um empreendimento situado em outro estado tambm, do ponto de vista nacional, desperdcio de recursos. Troca-se bem pblico por lucro adicional, desnecessrio para assegurar a existncia do estabelecimento no pas; ou, pior, admitindo-se que a localizao original tenha sido corretamente escolhida, os recursos pblicos renunciados so, em parte, consumidos pela ineficincia alocativa provocada por uma localizao que no a melhor. Da mesma forma, conceder reduo de ICMS para empreendimentos multinacionais que se instalariam no Brasil, ainda que em outro estado, mesmo que o incentivo no existisse, entregar a no-residentes, em troca de nada, recursos antes utilizados para aumentar o bem-estar da populao do pas. Desde a tica nacional, a reduo de imposto s se justifica caso a empresa no viesse a se instalar em qualquer ponto do pas sem o incentivo. No caso de empreendimentos a serem realizados com capital nacio-nal, h uma restrio adicional importante para que se
Mais adiante, ver-se- que a sistemtica de tributao do comrcio interestadual adotada atualmente para o ICMS pode estimular os governos estaduais a participarem da guerra fiscal, atraindo exportadores indiretos. 3

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possa caracterizar como meritria a concesso do incentivo. A entrada de capital externo sempre uma adio ao investimento no pas, restando apenas estabelecer se ocorreria ou no na ausncia do incentivo. No caso do capital nacional, necessrio saber tambm qual seria o uso alternativo dos recursos. Assim, mesmo quando o objetivo viabilizar, mediante renncia fiscal, um empreendimento que sem ela no existiria, s cabe, do ponto de vista nacional, a concesso do incentivo se os recursos privados que seriam usados no empreendimento se destinassem, em face de sua inviabilidade, a outro uso que no o investimento no pas, ou seja, a consumo ou a investimento no exterior.4 Diante de todas essas restries, possvel afirmar, mesmo sem analisar projetos, que so rarssimos os casos em que se justifica, do ponto de vista nacional, a concesso do incentivo estadual. Mesmo nesses casos, h pelo menos um argumento adicional que refora a tese de que a concesso de incentivos relacionados ao ICMS deletria para o pas. , certamente, aceitvel, em face da dinmica do desenvolvimento, que se incluam entre os objetivos da poltica industrial a desconcentrao da produo e o desenvolvimento regional e que se utilizem recursos pblicos com essa finalidade. Tais objetivos, no entanto, so necessariamente nacionais e, por isso, devem ser perseguidos sob a coordenao do governo central. Quando, por meio da guerra fiscal, estados tentam assumir esse encargo, o resultado tende a ser desastroso. Primeiro, os vencedores das guerras fiscais so, em geral, os estados de maior capacidade financeira, que vm a ser os mais desenvolvidos, com maiores mercados e melhor infra-estrutura. Segundo, ao renunciar arrecadao, o estado est abrindo mo ou da proviso de servios (educao, sade, a prpria infraestrutura, etc.) que so insumos do processo produtivo, ou do equilbrio fiscal, gerando instabilidade macroeconmica. O dficit fiscal atualmente existente no Brasil deve-se, em grande parte, ao desequilbrio das contas pblicas estaduais. Em diversos estados, a arrecadao quase que insuficiente para
4 Aplica-se ao argumento contido neste pargrafo a observao feita na nota de rodap no 2.

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cobrir exclusivamente os gastos com pessoal. Mesmo entre estes, h os que insistem em participar de verdadeiros leiles promovidos por empresas que j decidiram instalar novos estabelecimentos no pas. Em alguns casos, at mesmo o estado de localizao j foi escolhido, e o leilo nada mais que um instrumento para forar a unidade a conceder vantagens adicionais. Obviamente, um programa de ajuste fiscal requer, entre muitas outras medidas, que o governo central adote uma posio frontalmente contrria guerra fiscal entre estados, buscando coibi-la por todos os meios que estiverem ao seu alcance. Esta significa uma sangria de recursos pblicos, a qual, desde a tica nacional, inaceitvel em face da sua insuficincia e, na maioria das vezes, intil. A guerra fiscal , alm disso, fator de atrito entre as unidades da Federao. Os estados dela reclamam, mas no tomam qualquer atitude concreta para coibi-la, ou porque so participantes, ou por vislumbrarem a possibilidade de vir a s-lo. Conclui-se, portanto, que o pas perde com a guerra fiscal. Mas ser que as guerras fiscais so feitas apenas por governadores que teimam em fazer o mal ou que vem uma oportunidade de beneficiar seus projetos polticos pessoais em detrimento da populao? Ou existem motivaes de carter pblico para que assim procedam?

4 A tica do Governo Estadual: o Estado (Quase Sempre) Ganha (por Algum Tempo)
Embora as condies tericas para que se atribua mrito concesso de incentivos, expostas no captulo 2, sejam as mesmas do ponto de vista da nao e sob a tica de um de seus governos estaduais, a simples mudana do territrio focalizado de pas para estado altera completamente a histria do captulo anterior. O governador de um estado, como homem pblico que , est certamente empenhado em atender aos interesses maiores da nao. Mas, at mesmo por dever de ofcio, coloca os de seu estado acima daqueles e, no caso de conflito de interesses, 12

certamente defender os de sua unidade, tendo como bandeira a autonomia dos entes federados. Ademais, preocupa-se tambm ningum de ferro com sua carreira poltica. Se a concesso de incentivos, ao menos na sua viso, traz benefcios para seu estado e, alm disso, gera bons dividendos para seu projeto poltico pessoal, junta-se o til ao agradvel. Ele fatalmente os conceder, a despeito dos interesses nacionais, ainda mais quando estes se manifestam de forma difusa, como, por exemplo, eficincia econmica. Seguindo a mesma ordem do captulo anterior, considere-se inicialmente o caso da produo para exportao. A atrao para o territrio do estado de uma empresa que oriente sua produo para o mercado externo no gera diretamente qualquer receita e, como se ver a seguir, pode at mesmo criar nus para o errio estadual. Entretanto, cria empregos e, portanto, renda adicional para os residentes do estado, o que, do ponto de vista econmico, um bom negcio para a unidade. Considerado-se o impacto indireto do empreendimento, at mesmo a fazenda estadual pode, mais adiante, sair ganhando. A menos que essa empresa tivesse a inteno de localizar-se no estado mesmo que no houvesse incentivo, as condies estabelecidas no captulo 2 so satisfeitas. Sendo politicamente mais fcil e rpido e administrativamente menos transparente prover o subsdio por via financeiro-fiscal do que por meio de dotao oramentria explcita, a primeira ser utilizada sempre que possvel. A sistemtica de tributao das operaes interestaduais vigente para o ICMS patognica no que diz respeito s exportaes (e em alguns outros casos). Considere-se uma empresa localizada no estado A, cuja produo total e diretamente exportada. Devido iseno das exportaes, as sadas de mercadorias realizadas pela empresa no geram dbitos de ICMS. Mas as aquisies de insumos geram crditos, os quais, na falta de dbitos que os compensem, precisam ser ressarcidos empresa exportadora para assegurar a iseno do valor total das exportaes. Se as aquisies so feitas de outras empresas do estado A, o ressarcimento corresponde exatamente ao que o estado arrecadou anteriormente dos produtores de insumos. Se, no entanto, os insumos so adquiridos do estado B, cabe a ele a

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arrecadao do imposto incidente sobre os insumos, e ao estado A a concesso do crdito de imposto correspondente. A exportao, alm de no gerar receita, cria um nus para os cofres estaduais. Em contrapartida, se a exportao, ao invs de direta, feita por uma firma situada no estado C, o estado B arrecada o imposto correspondente ao valor dos insumos, o estado A coleta o referente ao valor adicionado pelo produtor, e o estado C paga toda a conta relativa ao imposto anteriormente incidente. Nesse caso, um excelente negcio para o estado A atrair para seu territrio a empresa produtora do bem exportado. Este pode abrir mo de apenas parte de sua receita e, alm das vantagens econmicas, ainda arrecadar alguma coisa. A sistemtica de tributao das operaes interestaduais estimula a concesso do incentivo. No caso de empreendimentos voltados para o mercado interno, do ponto de vista de um governo estadual, o estmulo relocalizao de uma empresa situada em outro estado ou atrao de novos empreendimentos, sejam eles financiados por capital nacional ou externo, embora possa atentar contra a Federao e/ou a eficincia econmica, em nada fere as regras enunciadas no captulo 2. A exceo , outra vez, o caso de uma empresa que j escolheu localizar-se no estado e apenas barganha algum benefcio adicional. Tambm nesses casos, a sistemtica vigente de tributao do comrcio interestadual um fator de estmulo poltica de atrair empresas. A alquota do ICMS aplicvel s transaes interestaduais, no obstante ser inferior alquota aplicvel a uma operao interna com a mesma mercadoria, positiva, de modo que a receita referente quela transao se reparta entre as unidades de origem e de destino. Por ser positiva, permite que um estado A atraia, por meio de devoluo de imposto a recolher, uma empresa para o seu territrio, mesmo no caso extremo em que todo o mercado consumidor do bem por ela produzido esteja situado no estado B. Nesse caso extremo, admitida a igualdade de condies de produo em A e B, a perda de eficincia econmica bastante

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evidente. Materializa-se no aumento dos custos de transporte. Mas, se a devoluo de imposto tiver valor superior ao do aumento, vantajoso do ponto de vista privado instalar a empresa em A, pois isso lhe confere uma vantagem em relao aos seus competidores localizados em B, que pode se traduzir em maior lucro por unidade vendida ou ampliao de sua fatia do mercado. Fica evidente, a este ponto, que as empresas que obtm vantagens fiscais ganham, mas que outras, j instaladas, que disputam mercado com as aquinhoadas, perdem. Por isso, pressionam o governo estadual para lhes conceder idnticos incentivos que lhes permitam competir em iguais condies. Em face da dificuldade de resistir a essa justa reivindicao, a sangria dos recursos pblicos do estado aumenta. E, como as empresas prejudicadas no se restringem s localizadas em A, todos os demais governos estaduais sofrem presses semelhantes. Se A consegue atrair empresas e, com isso, obter vantagens para sua populao, o estado B, que dispe de idnticos instrumentos, pode agir da mesma maneira. Comea a guerra fiscal, a qual reduz ainda mais a disponibilidade de recursos pblicos; ainda assim, vantajosa. Mas, C, D e Z tambm dispem dos instrumentos. A guerra fiscal se espraia e aprofunda. Com o passar do tempo, as renncias fiscais se avolumam, e os estados de menor poder financeiro perdem a capacidade de prover os servios e a infra-estrutura de que as empresas necessitam para produzir e escoar a produo. As batalhas da guerra fiscal passam a ser vencidas somente pelos de maior poder financeiro, que so tambm os que tm acesso mais fcil a crdito. Ao mesmo tempo, com a generalizao dos benefcios fiscais todos os estados concedendo incentivos semelhantes , estes perdem seu poder de estmulo, que depende de diferenas na tributao. A guerra fiscal transforma os incentivos em meras renncias de arrecadao, que no tm qualquer efeito estimulador. Em face da reduo generalizada do peso da tributao, as empresas passam a escolher sua localizao em funo da qualidade da infra-estrutura oferecida. Evidentemente, a guerra fiscal inimiga tanto da poltica de desenvolvimento regional quanto da desconcentrao industrial.

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5 Guerra Fiscal e Sinalizao Econmica

Nenhum governador desinformado e, entre eles, rarssimo um caso de miopia econmica. Todos sabem que, no limite, o desfecho da guerra fiscal do ICMS ser o relatado nos pargrafos anteriores. Mas sabem tambm que, enquanto o limite no for atingido, h ganhos a serem obtidos fazendo a guerra fiscal. Nessa questo, existem claramente erros de sinalizao econmica, que criam divergncias entre os objetivos nacionais e estaduais e entre a melhor estratgia de desenvolvimento do estado a curto e a longo prazo. Os vinte e dois anos de vigncia e inobservncia da LC no 24/75 autorizam a conjectura de que os estmulos econmicos prevalecem sobre as disposies legais que cobem a guerra fiscal. Metade desse tempo decorreu durante o regime autoritrio, e nem mesmo nele foi possvel juntar vontade poltica suficiente para exigir o cumprimento da lei. Pode-se tentar, como fez o projeto de lei do qual resultou a LC no 87/96, ampliar as restries guerra fiscal. Mas, mesmo que se consiga apoio poltico para transformar a proposta em lei, pode-se antecipar que as disposies legais mais drsticas sero igualmente descumpridas. A soluo para a questo reside na mudana da sinalizao econmica, de modo que se minimize o estmulo participao na guerra. Como se mostrou neste artigo, um forte sinal na direo errada fornecido pela legislao que trata da tributao dos fluxos de comrcio interestadual pelo ICMS. Como se viu, a soluo salomnica adotada para a apropriao da receita das operaes interestaduais d margem exacerbao da guerra fiscal. Do ponto de vista nacional, o ICMS hoje um imposto sobre o consumo; mas, na tica de cada estado, um hbrido parte imposto sobre a produo do estado, e parte sobre o seu consumo. Como a mobilidade dos fatores de produo, especialmente a do capital, muito maior que a dos consumidores, o imposto sobre a produo arma muito mais poderosa na guerra fiscal que o de consumo. A minimizao do

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estmulo para dela participar requer que se transforme o ICMS em um imposto sobre consumo tambm do ponto de vista do governo estadual. Para tanto, basta adotar o princpio de destino para a tributao dos fluxos interestaduais, a exemplo do que j se faz no comrcio exterior. Adotar o princpio de destino significa eliminar a alquota interestadual do imposto. Isso feito, todos os produtos destinados ao consumo em determinado estado sejam eles produzidos no prprio estado, em outro ou no exterior geram arrecadao exclusivamente para aquele estado; e bens ali produzidos, destinados a outros estados ou ao exterior, no so por ele tributados. Essa sistemtica no elimina de todo a guerra fiscal, mas impe fortssima restrio eficcia dos incentivos do ICMS. Como todas as sadas de mercadorias destinadas a outros estados ou ao exterior no so tributadas, no servem de base para a concesso de incentivos; e como a Constituio veda aos estados estabelecer diferena tributria entre bens em razo de sua procedncia ou destino, no h como privilegiar o consumo de bens produzidos no estado. 5 A nica forma possvel de conceder benefcio fiscal para atrair empreendimentos a reduo do imposto a recolher, cujo valor agora depende do volume de vendas da empresa para dentro do estado. Evidentemente, somente as empresas que pretendam dirigir sua produo primordialmente para esse mercado podero ser atradas. Ademais, elimina-se a hiptese que, como se viu, existe atualmente e no mera curiosidade terica, pois efetivamente ocorre de um estado conceder incentivo, e outro pagar a conta. A adoo do princpio de destino tem outras vantagens: (i) elimina a injusta redistribuio de receita entre estados que hoje existe quando uma sada tributada de mercadoria para outro estado seguida de uma sada isenta (ou de nenhuma), caso em que um estado arrecada e outro concede o crdito de imposto;6 (ii)
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Ver artigo 152 da Constituio Federal de 1988. Esse o caso das exportaes, aqui tratado, bem como dos bens de capital.

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possibilita a iseno (ou reduo da alquota) de produtos cujo consumo tem peso importante nos oramentos das famlias mais pobres, sem causar danos maiores arrecadao de estados que tenham produo fortemente concentrada naqueles bens; e (iii) promove profunda alterao na distribuio dos recursos fiscais estaduais em favor dos estados importadores lquidos em comrcio interestadual, que vm a ser os mais pobres. A ltima das vantagens mencionadas tambm uma das dificuldades que se apresentam para a implantao do princpio de destino. Os estados exportadores lquidos no comrcio interestadual so numericamente poucos, mas so importantes tanto em termos de movimento econmico quanto politicamente. So Paulo, por exemplo, sofreria uma perda superior a 10% de sua arrecadao total, dificilmente suportvel se for abrupta.7 A soluo bvia para contornar essa dificuldade a implantao gradual, reduzindo-se paulatinamente a alquota estadual at zero. Outra dificuldade, tambm contornvel, a necessidade de restruturao das administraes fazendrias estaduais, principalmente nos estados menos desenvolvidos. A arrecadao est atualmente concentrada em um nmero relativamente pequeno de contribuintes, o que leva a administrao a focalizar nelas o controle. Com o princpio de destino, ocorre diluio da arrecadao, o que requer alterao nos mtodos de fiscalizao. A ltima das dificuldades o aumento do estmulo sonegao. A diferena entre as alquotas interestadual e interna estimula o mau contribuinte a simular uma operao interestadual e entregar a mercadoria no prprio estado, dando incio a uma cadeia de evaso. O problema, que j grave, seria ampliado com a eliminao da alquota aplicvel a operaes interestaduais. Esse problema solucio-nado pela Proposta de Emenda Constitucional que altera o captulo do sistema tributrio PEC no 175/95 , que ora tramita no Congresso: substitui-se o imposto sobre produtos industrializados (IPI) e o ICMS por um novo imposto de
7 Evidentemente, a essa perda correspondem grandes ganhos para os estados menos desenvolvidos, dado que a receita total dos estados no se altera com a adoo do princpio de destino.

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caractersticas semelhantes ao ltimo, partilhado pela Unio e pelos estados, e cria-se um mecanismo que elimina completamente o tipo de sonegao mencionado, inclusive no caso de se vir a adotar o princpio de destino.8 A PEC no 175/95 deixa a cargo do Senado Federal a deciso de pr em prtica o princpio de destino. Sendo este um possante instrumento para coibir a guerra fiscal alm de apresentar outras virtudes, inclusive a de beneficiar estados menos desenvolvidos , prefervel assegurar sua adoo no prprio corpo da Constituio, prevendo-se sua implantao progressiva. Para que a guerra fiscal praticamente termine, basta que o Congresso Nacional emende a PEC no 175/95 nesse sentido e providencie sua aprovao.

A GUERRA FISCAL DO ICMS: QUEM GANHA E QUEM PERDE

A esse respeito ver VARSANO, Ricardo. A tributao do comrcio interestadual: atual versus ICMS partilhado. Rio de Janeiro: IPEA, 1995. (Texto para

ICMS

Discusso, n. 382). Cabe tambm observar que a dificuldade de fiscalizao criada pela diluio da arrecadao menor com o ICMS partilhado do que com o
ICMS

atual.

(Originais recebidos em junho de 1997. Revistos em julho de 1997)

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