Resumen

PLANIFICACIN Y EVALUACIN PBLICA

Unidad 1: Juan Martin Funciones bsicas de la planificacin econmica y social. Juan Andrs Mio

I. Introduccin Transcurrido el primer decenio del siglo XXI, el balance regional de planificacin econmica y social es heterogneo, tanto en sus resultados como en las metodologas empleadas. ltimamente varios pases estn buscando nuevas modalidades para fortalecer esta funcin gubernamental. Los pases de la regin han experimentado profundas transformaciones en los ltimos 15 aos. De hecho, Amrica latina y el Caribe fue la regin del mundo en desarrollo que apost con mayor conviccin al programa de internalizacin, flexibilidad, apertura, y al papel protagnico del sector privado, enmarcado en el Consenso de Washington. El conjunto de reformas encerraban la promesa de que los menores desequilibrios fiscales, la inflacin controlada y los mercados integrados al mundo, con mayor protagonismo privado e intervencin estatal mnima, deba arrojar como resultado tasas de crecimiento ms altas y estables y, en consecuencia, un menor desempleo y salarios reales en ascenso y participes de los frutos de una competitividad creciente. Por varias razones estas expectativas no se materializaron. Como sostuvo la CEPAL, la inconformidad con los resultados de las reformas, particularmente en materia de crecimiento econmico y equidad social, va dando pie a una visin alternativa, un transito desde un enfoque que pregonaba ms mercado y menos Estado, hacia otro que, sin reneg ar de los progresos alcanzados en el desarrollo de economas de mercado, revaloriza la necesidad de un mejor gobierno, es decir, de intervenciones pblicas de mayor calidad. El Estado no es solo la mayor y ms compleja organizacin de nuestras sociedades. Adems, tiene el hecho singular de la representacin de los intereses generales. Por consiguiente es el nico actor con capacidad de encarnar el inters comn y, en tal sentido, constituye un importante instrumento para articular y canalizar las acciones

del conjunto de los actores sociales. Desde luego esto no implica desconocer la existencia de importantes fallas del gobierno. En los ltimos 15 aos el Estado ha ido reformando y reformndose, es decir ha sido simultneamente sujeto y objeto del proceso de transformacin. Esta caracterstica implica la simultaneidad de dos momentos en la accin actual del gobierno: administracin y cambio. Por un lado, se busca alterar dichas condiciones para delimitar los mbitos de actuacin gubernamental, redefinir sus funciones y ampliar la viabilidad de sus polticas. En consecuencia, un segundo hecho relevante es que la gestin actual del gobierno est marcada por esta interaccin de procesos de administracin, o sea de normalidad y cambio, es decir, de innovacin. Surge tambin una preocupacin cuando se aprecia que reducir protagonismo es ms sencillo que crear las capacidades efectivas para un nuevo perfil, aunque ambos procesos no necesariamente sean inconsistentes. El gobierno puede legtimamente considerar prioritario su accionar en determinadas reas, lo que equivale a postergar su bsqueda de soluciones a otros problemas vigentes. Sin embargo postergar no es desatender. El gobierno simplemente tiene la obligacin indelegable de conducir una accin colectiva para encarar el conjunto de los problemas nacionales que es, en ltima instancia, lo que espera y reclama la ciudadana. Adems el gobierno se ejerce por administraciones sucesivas y por consiguiente, esa responsabilidad de conducir la accin colectiva va recayendo en distintos actores y no siempre los compromisos de una administracin pasan a ser las obligaciones de la siguiente. Quizs el logro de acuerdos, explcitos e implcitos, entre las fuerzas polticas con capacidad de alternarse en el poder, sobre aspectos centrales de la direccin del desarrollo y el pleno funcionamiento de las instituciones, sea el camino ms eficiente para enfrentar ambas dificultades y mejorar, asi, la gobernabilidad del sistema. A parte de estos acuerdos se requiere, los activos a disposicin del gobierno son los marcos plurianuales de su gestin, que le brinda holgura para encadenar resultados y acomodar demandas. Por otro lado, estn los diferentes grados de interaccin pblico-privado para concretar acciones de inters conjunto, que le permite graduar su propio grado de participacin en el diseo, financiacin, ejecucin y evaluacin de las polticas relevantes. La planificacin, como calculo que precede y preside la accin pblica, es un instrumento esencial de la gestin de gobierno. En este sentido, establecer una distincin entre las funciones de la planificacin y la variedad de arreglos institucionales que han adoptado los distintos pases para poner

en prctica dichas funciones. No cabe detenerse en los arreglos institucionales (como en Brasil el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin). Ms bien podramos detenernos en las funciones bsicas de la planificacin. Tres funciones bsicas de la planificacin: prospectiva; concertacin y coordinacin; y evaluacin.

II. Prospectiva Podemos distinguir dos visiones polares de la prospectiva. Una, de naturaleza exploratoria, es la que parte del presente y recorre un cierto espectro de futuros posibles. La otra, de carcter normativo, articula una visin del futuro deseable y construye un itinerario de las acciones necesarias para alcanzarlo. Ambas tienen ventaja y encierran dificultades. Si el punto de partida es la realidad actual, el riesgo es quedarse en ella sin cambiar nada o introducir solo cambios en el margen. Por el contrario, si el punto de partida es una imagen deseable del futuro se puede quedar atrapado en ella, construyendo sueos divorciados de la realidad. Lo ms lgico sera explorar imgenes del futuro a partir de la situacin presente, pero el itinerario inverso tambin es atractivo pues lo esencial es romper inercias y movilizar energas. En realidad, el futuro se construye mediante un delicado equilibrio sobre un camino de doble va entre las realidades presentes y los escenarios posibles y deseables. El arte de transitar intelectual y polticamente en ambos sentidos es precisamente el nombre del juego y ste no es otro que el de definir e instrumentar una estrategia de desarrollo. En los pases de la regin se ha abandonado por largos aos este ejercicio fundamental. El peso de los problemas estructurales que se han ido acumulando en las economas y sociedades, junto con la tirana del corto plazo, han redundado en este olvido. A veces, algunos gobiernos han buscado atajos o soluciones cuasi-mgicas como el Consenso de Washington o actualmente los TLC. Por ende, debemos recuperar esa capacidad de construir el futuro, con todas sus complejidades y dificultades, pero tambin incluyendo las riquezas de una interaccin fecunda entre los distintos actores sociales en torno a visiones que sean compartidas e

inclusivas. Se abre as un espacio significativo para el aprendizaje institucional y, sobre todo, para el ejercicio de la democracia. (Tcnica: construccin de escenarios) Los escenarios, como fotografas de posibles situaciones futuras, permiten imaginar nuevas formas de funcionamiento, o al menos explorar potenciales desequilibrios o crisis. Asimismo, ello sirve para identificar factores de riesgo y de tensin, as como los conflictos emergentes en la regin.

III. Concertacin y coordinacin Los temas de gobernabilidad van a definir el rumbo y la eficacia de las polticas pblicas en los aos venideros. La vida en comunidad no puede concebirse sin conflictos ni diferencias. Pero los conflictos no son siempre los mismos, ni se expresan de igual forma. Ellos persisten, se transforman y se crean. Alrededor de ellos se puede elaborar la capacidad de las organizaciones sociales para procesarlos, as como para crear las principales visiones y consensos que permiten transformarlos en oportunidades y nuevas situaciones. El elemento ms destacado de los esfuerzos por constituir vinculaciones publicoprivadas es el de compartir visiones, concertar acuerdos y coordinar las acciones a desarrollar. Con demasiada frecuencia, el debate acerca del papel del Estado, ya sea en relacin con el sector privado como con las ONGs, se ha esterilizado producto de discusiones inconducentes. La razn es simple. No existe posibilidad alguna de delimitar las esferas de actuacin de una manera general, sin referencias precisas a tiempo y lugar, y sobre todo, sin considerar la historia y el desenvolvimiento de cada una de esas instituciones. Adems, este debate se ha planteado a veces en trminos de posiciones polares y excluyentes y, peor an, contrastando las ventajas de uno con las deficiencias del otro. Un primer falso dilema se plantea entre mercado y Estado, entre un supuesto mercado que asigna ptimamente recursos, y un estado ineficiente, o entre un estado que piensa en el bien comn frente a un mercado excluyente.

En realidad, las acciones pblicas toman cuerpo en un marco institucional, social y poltico determinado en que el Estado y el resto de los actores sociales, incluyendo a algunos poderosos agentes externos, se interrelacionan e influyen entre s. (NDT: adems suma sustancia) Uno de tales acuerdos debera materializarse entre los sectores pblicos y privados en torno al desarrollo productivo para enfrentar la creciente heterogeneidad de las economas de la regin. En efecto, como sealo la CEPAL, la estructura productiva de los pases de la regin se puede representar mediante un modelo de economa de tres velocidades, atendiendo a las caractersticas de las unidades productivas que la componen: microempresas informales, pequeas y medianas empresas del sector formal y grandes empresas nacionales y extranjeras. Estas tres modalidades demandan la aplicacin de estrategias pblicas diferenciadas: una, de inclusin, destinada a facilitar el traslado de las microempresas informales al sector formal de la economa. Otra, de articulacin, orientada no slo a proveer acceso a los factores productivos, sino a promover distintos esquemas de articulacin entre empresas. La ltima, de densificacin, busca inducir las innovaciones de todo tipo a travs del tejido productivo. Estas estrategias diferenciadas se justifican por la necesidad de nivelar el campo de juego para compensar la diferente situacin y oportunidad que enfrentan distintos tipos de unidades productivas. Al mismo tiempo, estas polticas pblicas exigen transparencia, evaluacin y concertacin entre los diferentes actores involucrados. Otro de los urgentes acuerdos de integracin debera celebrarse entre estado y sociedad civil, con miras a la igualdad de oportunidades y a la cohesin social. En varios pases de la regin muchos ciudadanos y grupos sociales han ido perdiendo su sentido de pertenencia junto con la capacidad de asumir como propios objetivos comunes. La superacin de estas tendencias centrifugas exige una labor para crear sociedad. Aparece un falso dilema entre participacin social y formas de representacin poltica. En los sistemas democrticos el parlamento constituye uno de los pilares fundamentales ya que est en la base misma de la divisin de poderes. Sin embargo, en la realidad de la regin esta institucin adolece de serias fallas vinculadas algunas con deficiencias propias de los partidos polticos y otras asociadas a sus modalidades de funcionamiento. Estas fallas han llevado en varios pases de la regin a severos cuestionamientos de la institucin y de muchos de sus integrantes.

Como consecuencia de ello, se ha ido abriendo espacios a formas de participacin directa de distintos grupos de ciudadanos, a veces agrupados en organismos no gubernamentales y, en otras ocasiones, organizados en torno a intereses o reivindicaciones de diferente tipo. Estas formas de participacin social son ciertamente necesarias para ejercer el derecho a voz de la ciudadana y, tambin, para progresar en el afn antes mencionado de transformar las polticas estatales en polticas pblicas. No obstante, sera una insensatez intentar reemplazar los sistemas de representacin poltica por mecanismos de participacin directa de la ciudadana. Ms bien de lo que se trata es de perfeccionar cada una de esas modalidades y, sobre todo, buscar las sinergias entre ambas. En efecto, la representacin poltica se fortalece con la participacin ciudadana, la cual a su vez solo es posible cuando existe una vigencia plena del estado de derecho que corresponde a un sistema democrtico. Cuando se habla de coordinacin, por lo general se hace referencia a una adecuada ejecucin de las polticas pblicas. Pero la coordinacin, si bien tiene un alto componente tcnico, es una funcin esencialmente poltica. Se trata de coordinar con un sentido estratgico, para promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto. La definicin de una estrategia significa, en buena medida, establecer las prioridades del desarrollo nacional y de los diversos programas de la accin gubernamental. De tal manera, el plan de gobierno debe servir de hilo conductor, de principio ordenador de las polticas pblicas. El proceso de construccin de estas prioridades estratgicas constituye el reto fundamental de un gobierno moderno. Con tal propsito, se requiere construir un espacio institucional capaz de conjugar el sentido estratgico con el principio de realidad, lo cual obliga a establecer la precedencia jerrquica y temporal de distintas metas. As, la instancia de coordinacin, debe definir y negociar las polticas sectoriales, formular grandes directrices, supervisar y evaluar resultados. En ausencia de un sentido de prioridades, se hace imposible cualquier tipo de planificacin estratgica, lo que a su vez conduce a una asignacin de recursos que se reproduce en funcin de las inercias y rutinas existentes. El espacio institucional de la programacin presupuestaria es el lugar de privilegio de la coordinacin intersectorial. La bsqueda de una mayor capacidad de gestin supone avanzar hacia un modelo de alta coordinacin entre polticas, entre sectores, entre programas e instituciones. Por otra parte, el aparato gubernamental se organiza sobre la base de sectores

especializados. Sin embargo, los ciudadanos se enfrentan y piden soluciones a problemas que habitualmente no se estructuran bajo una lgica sectorial, sino son transversales a varios sectores. Tres reas particulares merecen ser destacadas en los esfuerzos de coordinacin gubernamental. La primera es el rea social ya que la mayora de los problemas que atiende son de caractersticas multisectoriales. La segunda es el rea de desarrollo productivo. Aqu se deben armonizar diversas dimensiones tales como el acceso a los mrcanos externos, la generacin y adopcin de innovaciones, la provisin de infraestructura, los encadenamientos productivos que faciliten la articulacin de diferentes actores econmicos y el acceso a los factores de la produccin. Nuevamente estos temas caen bajo la rbita de distintas reparticiones, pero necesitan ser coordinados. La tercera rea, coordinacin entre distintas jurisdicciones territoriales de gobierno. Es especialmente relevante para aquellos pases de origen federal, o que hayan experimentado procesos intensos de descentralizacin territorial. En muchos pases esta coordinacin se logra mediante consejos federales. Todos estos elementos de concertacin y coordinacin demandan legitimidad poltica y sta, a su vez, exige mayor transparencia hacia la ciudadana y sus representantes. El pivote esencial para ello es la evaluacin de las polticas y programas pblicos, que constituye la tercera de las funciones bsicas de la planificacin anunciada.

IV. Evaluacin En los procesos presupuestarios modernos, el manejo flexible y prudente de los agregados fiscales debe complementarse con la efectividad en la asignacin de recursos y la eficiencia operacional en la prestacin de los servicios pblicos. De manera creciente se ha ido reconociendo que si bien la disciplina fiscal es una condicin necesaria para modernizar la gestin presupuestaria, no es condicin suficiente si no va acompaada de innovaciones que buscan satisfacer los restantes objetivos de las polticas presupuestarias. Uno de los logros importantes de las reformas de los aos noventa ha sido el abatimiento de la inflacin y el mayor control de los desequilibrios fiscales, dos males endmicos en nuestra regin. Esto ha redundado en la mayora de los pases en

indudables progresos hacia una mejor gestin de las finanzas pblicas. Pero quedan temas pendientes, especialmente en relacin con el tratamiento del ciclo macroeconmico en la programacin presupuestaria y el papel estabilizador de la poltica fiscal, aspectos fundamentales para lograr un ambiente apropiado para la inversin. Por otra parte, si se busca mejorar la calidad de la gestin pblica, no es posible supeditar el gasto a un manejo entregado a los vaivenes coyunturales, es decir, no se puede pensar en impactos significativos de las polticas con problemas frecuentemente de pare y siga en los programas gubernamentales. El ciclo presupuestario anual es una camisa de fuerza demasiado estrecha para una gestin efectiva. Por ello es necesario evolucionar hacia esquemas presupuestarios plurianuales que brinden mayores horizontes y holguras al manejo del gasto pblico. Asegurar un entorno apropiado para la inversin privada y administrar apropiadamente la inversin pblica implica tres desafos fundamentales. El primero consiste en respetar una regla fiscal a lo largo del ciclo econmico. Para ello, un primer desafo, se deben desarrollar instrumentos que orienten el proceso presupuestario hacia esquemas flexibles dentro de reglas preestablecidas, que permitan diferenciar los factores transitorios de aquellos permanentes y que aseguren una conduccin consistente con el pacto fiscal subyacente. Esto equivale a programar los gastos e ingresos con una visin de mediano plazo en el manejo de las finanzas pblicas. En economas con tasas de crecimiento tan voltiles como las de la regin, el sector pblico se suele convertir en una caja de resonancia de las perturbaciones externas. Pero esto no debe ser necesariamente as ya que la poltica fiscal puede ayudar a la poltica monetaria en su funcin estabilizadora, de dos maneras. En primer lugar, reforzando la plena operacin de los estabilizadores automticos para suavizar las fluctuaciones macroeconmicas derivadas de variaciones en la demanda agregada. En segundo trmino, proveyendo ayuda adicional mediante cambios en las polticas discrecionales del gobierno, cuando sea prudente y apropiado. En consecuencia, el criterio ordenador de la poltica fiscal debe ser el componente estructural de las cuentas pblicas. El segundo desafo consiste en identificar con antelacin posible dficit pblicos estructurales a fin de evitar endeudamiento excesivo que desemboque en una crisis. Cuando se disean las polticas presupuestarias, se debe tomar en cuenta que la marcha de la economa es inevitablemente incierta y que las proyecciones de los

determinantes de ingresos y gastos son necesariamente imprecisas. La mayor parte de los errores en la programacin plurianual puede atribuirse a errores de previsin. Muchos de esos errores suele generarse por el excesivo optimismo respecto de la hiptesis de crecimiento. Por tanto, los anlisis de sensibilidad deben ayudar a definir una trayectoria plurianual prudente que resguarde posibles mrgenes de maniobra frente a imprevistos y errores de medicin de la propia programacin presupuestaria. Orientar la poltica fiscal en funcin de un objetivo estructural de mediano plazo va mucho ms all de adoptar un criterio simple, pues requiere efectuar mediciones sistemticas de la posicin en el ciclo y, por ende, de los elementos qu estn afectando al producto potencial de la economa. Para ello, la programacin presupuestaria debera tener un componente de anlisis macroeconmico, mucho ms intenso de lo que es habitual en nuestros pases. En cuanto al tercer desafo, eliminar el sesgo en contra de los gastos de capital, es importante que se reconozca explcitamente la diferencia econmica entre gasto corriente y de capital. Una alternativa es evolucionar hacia la contabilizacin de ingresos y gastos sobre base devengado para distribuir la depreciacin de los bienes de capital a lo largo de su vida til. De esta manera se eliminara el sesgo contra los gastos de capital y se establecera un vnculo ms fuerte entre el proceso de programacin del gasto pblico y la regla fiscal. El manejo de la poltica fiscal debe combinar reglas que aseguran el control de las finanzas pblicas a mediano plazo y un rgimen de programacin presupuestaria, basado en la asignacin plurianual. Estos dos pilares son inseparables. Las reglas fiscales otorgan factibilidad tcnica a la programacin plurianual y esta ltima brinda incentivos a las reparticiones pblicas para manejar de manera ms eficiente sus presupuestos y contribuir as al cumplimiento de las metas a largo del ciclo. Por otra parte, las tendencias actuales apuntan a una gestin pblica por resultados, y en tal movimiento se establece la diferencia entre los organismos ejecutores y aquellos que tienen la funcin de velar porque los diferentes programas de gasto reflejen las prioridades sustantivas del gobierno y, adems, su agregado sea consistente con la disponibilidad global de recursos. Estas dos funciones estn insertas en el ncleo central del aparato gubernamental, no obstante la prctica gubernamental ha tendido a separar la responsabilidad para el ejercicio de una y otra funcin.

Independientemente del arreglo institucional elegido, esta funcin es clave y debe ser reforzada. Entre otras tareas, el organismo responsable debera proponer la estructura metodolgica general de la programacin por resultados, velar por la instrumentacin en los distintos organismos y sobre todo disear y llevar a la prctica diferentes instancias de evaluacin. Estas deberan abarcar como mnimo, al parlamento en el momento de discusin presupuestaria, a las propias entidades ejecutoras con participacin de evaluadores externos, adems de los ejercicios de auto-evaluacin. Por ltimo, y de manera creciente, a la ciudadana mediante diversos instrumentos (carta compromiso, libros blancos y otras modalidades). Para posibilitar lo anterior es necesario ordenar la programacin que realiza cada organismo ejecutor bases metodolgicas comunes. Un primer paso es la elaboracin de un plan estratgico para cada organismo ejecutor que identifique con claridad su misin, sus objetivos y metas como base para identificar y jerarquizar procesos, productos y resultados en la produccin de bienes y servicios. El segundo paso es establecer un conjunto de indicadores de seguimiento que permita evaluar el grado de cumplimiento de cada una de esas metas. El tercer paso es la negociacin de un convenio de desempeo con el ncleo central del gobierno, mediante el cual se establezcan consensos acerca de los compromisos que resultan de los pasos anteriores y de los recursos requeridos y se acuerden las modalidades para enfrentar contingencias y resolver disputas. La idea bsica es brindar mayor libertad de accin a los gestores pblicos para cumplir con su misin, a cambio de una mayor rendicin de cuentas por el lado de los resultados y el uso de los recursos. Ms all de las dificultades, algunos pases han logrado avances muy significativos. La direccin del cambio es inequvoca, pero exige reconocer que se trata de una verdadera revolucin en la cultura de las organizaciones que demanda imaginacin y perseverancia. Para ello deben definirse bien las prioridades, construir las confianzas, capacitar a los funcionarios y abrirse a la ciudadana a travs de sus representantes polticos y de las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, es necesario desarrollar la capacidad gerencial y la responsabilidad de los gestores pblicos, quienes deben ser reconocidos como emprendedores y no como burcratas. La accin rutinaria y repetitiva del agente pblico, sometido a un intrincado sistema de jerarquas, debe ceder paso a la responsabilidad grupal e individual, a la capacidad de iniciativa y a la libertad de juicio.

V. Comentarios finales En primer lugar, es necesario renovar el Pacto Fiscal en cada uno de nuestros pases ya que la robustez o fragilidad de las acciones publicas refleja la fortaleza o la debilidad del acuerdo que legitima el papel del Estado y el campo de sus responsabilidades en la esfera econmica y social. La ausencia de un patrn generalmente aceptado de lo que deben ser los objetivos del Estado erosiona cualquier consenso sobre la cuanta de los recursos que debe manejar, de donde deben surgir los mismos y cuales deben ser las reglas para su asignacin y utilizacin. En segundo termino, es esencial fortalecer el papel del pensamiento estratgico. En periodos de rpido cambio como el presente, el pensamiento estratgico es imprescindible para articular perspectivas ms ala de las posibilidades de los mercados y de cada actor o grupo social por separado, y tambin, para anticipar las consecuencias que producirn las decisiones de gobierno en distintos plazos. Por ltimo, es imperioso reconstruir una imagen de la funcin pblica socialmente valorada, con transparencia en su gestin y capacidad de accin efectiva. Esta tarea debera ser liderada por la direccin poltica, pero asumida por los distintos estamentos de la sociedad y, en especial, por el sector empresarial. El desarrollo exitoso de la economa privada tiene como prerrequisito la existencia de un sector pblico moderno y capaz de operar, con eficiencia, reas criticas de su gestin y, en particular, el proceso de asignacin de los recursos que la sociedad le entrega. Normalmente esto ha de requerir el establecimiento de acuerdos polticos para mantener el rumbo de cambio ms all de una administracin particular. Aunque parezca una paradoja, la Reforma del Estado tiene que ser una Poltica de Estado.