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8 Encontro da ABCP 01 a 04/08/2012, Gramado, RS

rea Temtica 08: Poltica e Economia

Ttulo: Fundos de penso e desenvolvimento: Governo Lula e o papel do Estado

Sidartha Soria e Silva (UFU)

Fundos de penso e desenvolvimento: Governo Lula e o papel do Estado


Sidartha Soria e Silva (UFU)

Introduo Este artigo objetiva analisar criticamente a constatao, feita em minha tese de doutorado (Soria e Silva, 2011), da existncia do que parecem ser sinais ambguos emitidos por setores do Governo Lula no encaminhamento de sua estratgia de desenvolvimento social e econmico do Pas. Por um lado, j em seu programa de governo de 2002, a candidatura Lula apresentava-se como uma alternativa de oposio s gestes liberalizantes anteriores. Estas teriam sido pautadas pela liberalizao (e descontrole) dos fluxos de capitais e apago no planejamento estratgico, expressando a fragilizao do Estado. No lugar disso, o governo federal petista prometia uma nova concepo de planejamento e desenvolvimento, com o governo retomando o papel do Estado no planejamento estratgico do desenvolvimento e da regulao do mercado: o Estado no pode limitar as suas aes a administrar o curto prazo e as questes emergenciais, mas deve se pautar por uma viso estratgica de longo prazo, [o que] implica reativar o planejamento econmico (PT, 2002, p. 32). Por outro lado, a estratgia do Governo Lula relativa ao fortalecimento dos fundos de penso nacionais parece destoar, em alguns aspectos importantes, da orientao geral de se atribuir ao Estado a responsabilidade central na articulao de polticas de desenvolvimento (idem). No movimento de promoo do desenvolvimento os fundos de penso entrariam como fatores de ampliao das fontes de financiamento ou da poupana domstica para o investimento em suma, na proviso de funding, da consolidao financeira do investimento (Soria e Silva, 2011). Em outro documento de 2002, a candidatura Lula defendia a participao dos fundos de penso no mercado de capitais como forma de ampliar o financiamento das atividades das empresas1. A fim de aclarar tais questes o trabalho subdivido em quatro partes, alm da introduo e concluso. Na primeira, sero trazidos alguns elementos

http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u57382.shtml. Acesso em 25/10/2006. Ver tambm Jardim (2007).

do discurso petista referentes aos temas do desenvolvimento e do Estado. A seguir, ser discutido o papel atribudo aos fundos de penso em um projeto de desenvolvimento, o que, para quadros dirigentes do governo, implica no fortalecimento do mercado de capitais. A terceira parte enfocar a lgica do investimento no mercado de capitais, em que se sobressai a noo de homem prudencial como referncia a ser seguida pelos investidores. E a quarta parte trar uma anlise crtica desta associao entre fundos de penso, mercado de capitais, Estado e desenvolvimento, buscando identificar a existncia de incongruncias no projeto desenvolvimentista do governo Lula acerca do papel dos fundos de penso e do mercado de capitais.

1. Notas sobre desenvolvimento e Estado no governo Lula Uma primeira observao a ser feita diz respeito notvel ausncia de consenso, entre as lideranas petistas que formariam o governo Lula, sobre o papel a ser assumido pelo Estado no projeto poltico que pretendia se apresentar como alternativa de governo gesto tucana. Se foi possvel redigir uma crtica formalmente unificada ao governo Cardoso e sua orientao liberalizante, a mesma facilidade no foi encontrada no passo seguinte, o de propor um projeto estratgico inequivocamente alternativo. No tocante crtica, em seu programa de governo de 2002 (PT, 2002), a candidatura Lula destacava o equvoco, atribudo gesto Cardoso, de que bastaria o equilbrio macroeconmico, a abertura econmica e a livre ao das foras de mercado para que o desenvolvimento flusse naturalmente (PT, 2002, p. 13). A proposta de governo petista acusava a ento situao de ter provocado um apago no planejamento estratgico, exemplificada pela crise energtica de 2001. A candidatura Lula propunha, em contrapartida, aumentar a eficincia da atividade reguladora e de planejamento do Estado (PT, 2002, p. 14). Seguindo na descrio de sua proposta, o programa de governo do Partido dos Trabalhadores assinalava que o desenvolvimento nacional supunha o fortalecimento da capacidade de regulao do Estado direcionandoa a trs objetivos: capacitao tecnolgica das empresas privadas e pblicas nacionais; ampliao das fontes de financiamento internas para encerrar a dependncia de recursos externos; e o reforo integrao econmica

nacional por meio da combinao de perspectivas e especificidades regionais (PT, 2002, p. 26). O papel dos fundos de penso, a propsito, encaixava-se na segunda ordem de objetivos. Outra passagem importante na apresentao da alternativa de governo petista estava no item o fortalecimento da economia nacional (PT, 2002, p. 32). Nela a candidatura Lula afirma que o Estado deveria se pautar por uma viso estratgica de longo prazo, em vez de limitar-se administrao de questes pontuais e emergenciais, para o que deveria reativar o planejamento econmico. O Estado planejador estratgico petista deveria articular interesses e coordenar investimentos pblicos e privados a fim de gerar o crescimento sustentado. Neste sentido, deve-se ressaltar que o programa de governo da candidatura Lula, no obstante propor a recuperao da capacidade de planejamento estratgico do Estado, no deixa jamais de acrescentar que a mesma no se daria como uma substituio do setor privado pelo setor pblico, mas sempre na combinao dos dois. que demonstra a passagem relativa necessidade de recuperao da infra-estrutura nacional: Caber ao novo governo, em parceria com o setor privado, definir e implementar um programa de investimento nestas reas (...) (PT, 2002, p. 33). Assim que empossado, o governo Lula deveria executar o seu programa, constitudo como oposio gesto anterior. E a partir deste momento pde-se constatar que a aparente unanimidade dos novos dirigentes governamentais no plano da crtica ocultava controvrsias diversas quanto ao caminho alternativo a seguir. As primeiras posturas do governo Lula levaram alguns autores, talvez de modo precipitado, a caracterizarem o governo petista como uma continuidade do neoliberalismo de seu antecessor2. No raro, tais anlises padeciam por uma observao seletiva das aes do novo governo, justamente aquelas que poderiam ser utilizadas como evidncias empricas das hipteses que propunham. Por sua vez, em um esforo de anlise mais detalhada ou refinada, outros autores j haviam detectado, logo nos primeiros anos do governo petista, a

Casos, por exemplo, de Boito Jr. (2005) e, ainda que com alguma cautela, de Marques e Mendes (s/d).

ausncia de integrao ou coerncia entre vrias aes ou polticas governamentais. Como pontuam Braslio Sallum Jr. e Eduardo Kugelmas:
Embora o que mais chame a ateno no governo Lula seja a subordinao de sua poltica macroeconmica cartilha liberal e ortodoxia fiscal e monetria, o que o singulariza no tanto isso (...), mas a notvel heterogeneidade de orientao com que atuam os vrios segmentos do governo e a visvel falta de coordenao estratgica e de diretrizes gerais com que eles atuam. (...) Ao longo do primeiro ano e meio da administrao Lula, ficou evidente que o governo funciona com vrios braos atuando de forma desencontrada (SALLUM JR.; KUGELMAS, 2004, 273-275) [grifos meus].

No mesmo sentido, para Couto e Baia (2004, p. 252), o governo Lula, em diversos campos de atuao, parecia no dispor de um projeto de Estado novo e minimamente unificado, o que os levou a sugerir que, para muitos temas, o PT parece ter chegado ao governo federal mais com um projeto moral e de poder do que com um projeto poltico e de construo estatal. A partir de certo momento, dentro do prprio ncleo duro que concebia a poltica macroeconmica do governo o duo composto pelo Ministrio da Fazenda e pelo Banco Central a contradio de concepes ganhou espao. Se at a gesto da Fazenda por Antonio Palocci (2003-2006) havia consonncia com as decises do Bacen concordncia quanto a certos cnones da ortodoxia liberalizante , quando Guido Mantega assumiu a pasta o clima harmonioso terminou, como assinalam Fortes e Cintra.
Desde que assumiu o ministrio, Mantega participa de uma espcie de guerra fria com Meirelles e sua turma. Se dependesse do Banco Central, por exemplo, as medidas tomadas para estimular o consumo e combater os efeitos da crise de 2008 no teriam sido adotadas. O efeito colateral uma certa esquizofrenia na poltica com a Fazenda a defender os estmulos e o BC a receitar doses cavalares de juros (Fortes; Cintra, 2010, p. 24).

Haveria, portanto, uma diferena significativa em relao aos governos tucanos: enquanto nestes a viso liberal da equipe econmica se espraiava por todas as reas (Sallum Jr.; Kugelmas, 2004, p. 286), o governo Lula apresentava, em seu interior, foras polticas e interesses que, ocupando reas importantes do governo, contradiziam as orientaes de cunho liberalizante que emanavam do ncleo da Fazenda (particularmente no primeiro mandato) e do Banco Central.

Concordando com tais posicionamentos analticos, Barbosa e Silva e Soria e Silva (2006, p. 11) propuseram uma hiptese pela qual qualificavam o governo Lula como um condomnio de interesses, definido como um complexo no articulado de posturas e aes contraditrias e n o raro antagnicas entre si. No haveria, portanto, uma orientao geral pela qual se pudesse classificar o governo Lula (como neoliberal, ou como antiliberal), de modo que a coexistncia de linhas ideolgicas diversas em seu interior faria dele, na verdade, um governo cujo trao distintivo seria o de uma dissociao de identidade3. Em sentido algo prximo, Fbio Erber, ao se debruar sobre o processo de desenvolvimento brasileiro contemporneo a partir da noo de conveno de desenvolvimento , faz uma anlise interessante sobre o governo Lula4. Para Erber (2011), a necessidade de uma nova conveno de desenvolvimento foi interpretada de formas distintas no interior do governo Lula, gerando duas convenes distintas. Uma delas Erber chamou de conveno institucionalista restrita restrita pelo limite que conferir ao desenvolvimento , defendida pelo Ministrio da Fazenda e Bacen. Esta tinha uma viso de sociedade competitiva e meritocrtica, cuja eficincia seria devida ao correto funcionamento do mercado. Seu cerne analtico era neoclssico, agregado a ensinamentos produzidos pela Nova Economia Institucional (North apud Erber, 2011). Nesta conveno de desenvolvimento, havia uma preferncia pelo modelo principal-agente, com o governo (principal) fixando regras estveis e permanentes de gesto, e o agente (agncias reguladoras) executando tais diretrizes. Tal modelo evitaria supostas ineficincias oriundas do suprimento

Para ficar em termos emprestados Psiquiatria, a noo de dissociao de identidade condio pela qual em que um nico indivduo demonstraria caractersticas de duas ou mais personalidades, cada qual com sua maneira de perceber e interagir com o meio seria talvez mais precisa do que a esquizofrenia com a qual Fortes e Cintra denominaram a poltica econmica do governo Lula. 4 A partir da distino tradicional entre crescimento e desenvolvimento o primeiro como mais do mesmo, e o segundo implicando em transformaes estruturais , Erber trabalha com a noo de conveno de desenvolvimento: sendo a conveno um conjunto de regras, agendas e s ua teleologia subjacente, a conveno de desenvolvimento consistiria no conjunto de regras e agendas que, partindo do que se considera errado no presente/passado, definem o rol de transformaes estruturais socioeconmicas. Tal conveno deve ter fora (nmero e influncia poltico-econmica de seus defensores), legitimidade (f de seus aderentes no contedo cognitivo em funo de suas expectativas) e contedo cognitivo (conhecimentos codificados e conhecimentos tcitos estruturados em um ncleo duro de perfil axiomtico, que organiza o conhecimento e secundado pela tarefa de operacionalizao deste conhecimento e de sua adaptao a condies especficas). Para maiores esclarecimentos, ver Erber (2011).

direto de servios pelo Estado. E, no tocante prioridade da distribuio de renda mais eqitativa, recomendava-se investimento em capital humano (educao) e polticas focalizadas para os pobres (Erber, 2011). O cnon liberal, portanto, dava o tom geral de tal conveno. Dada a prioridade prtica estabilizao de preos, garantia de contratos e proteo da propriedade, um Bacen restritivo foi posicionado no centro da poltica macroeconmica. A despeito da mxima segundo a qual a estabilidade de preos teria uma natureza pblica, que beneficiaria todos, Erber destaca que tal poltica fez ganhadores e perdedores. Entre os perdedores destacam-se os devedores, como o Estado (soterrado pelo endividamento na conta de juros) e, no setor privado, os consumidores de crdito (famlias e empresas necessitadas de financiamento de seu capital de giro e investimentos). A prioridade na estabilidade desestimulou atividades cruciais para o desenvolvimento, como a inovao, o emprego, a demanda agregada, o crescimento e a igualdade. Entre os vencedores esto os credores, condio assumida pelo sistema financeiro bancos e investidores institucionais, como os fundos de penso e companhias de seguros, alm de empresas com alta gerao de caixa e rentistas individuais. Estes, encorajados a concentrar suas operaes em ttulos pblicos em detrimento da concesso de crdito, elevaram

enormemente seu lucro lquido entre 2003 e 2007 (Erber, 2011). Coexistindo com a conveno acima descrita, mas a ela subordinada, havia a conveno neodesenvolvimentista. Esta tem uma vis o de sociedade essencialmente cooperativa, a ser reformada mediante pactos sociais e enfatizando a incluso social. Seu vis analtico de inspirao keynesiana, e inicialmente esteve presente no Plano Plurianual de Aplicaes (PPA) 20032007, ampliada pela Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e pela tentativa de estabelecimento de Parcerias Pblico-Privadas. Tal conveno foi reforada pela sada de Palocci da Fazenda e pela reeleio de Lula, encontrando sua forma seguinte no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) 2007-2010, alm da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) (Erber, 2011). Cinco pilares sustentariam a conveno neodesenvolvimentista:

investimento em infraestrutura; investimento residencial; crculo virtuoso entre

aumento do consumo familiar e investimento em capital fixo; investimento em inovao; poltica externa independente. Nesta conveno o Estado recupera a condio de liderana no processo de desenvolvimento, readquirindo-se o protagonismo das empresas estatais e dos bancos pblicos. Por fim, o neodesenvolvimentismo veiculado pelo governo Lula se difere do antigo desenvolvimentismo ao colocar como prioridade a reduo da pobreza (Erber, 2011) e seu entendimento no mais como subproduto do crescimento, mas como poltica com uma especificidade prpria. Aps a paralisao a que se submeteu no incio do primeiro mandato (me refiro s polticas restritivas adotadas de modo mais efetivo em 2003), o Governo Lula empreendeu aes em determinados setores que interromperam as prticas liberalizantes at ento generalizadas no conjunto das polticas governamentais. Concorrendo com a orientao fiscalista e monetarista da direo do Banco Central, outras polticas acabaram por minimizar o impacto da gesto monetria ortodoxa, podendo inclusive ser entendidas como responsveis, em alguma medida, pelos resultados econmicos que

diferenciaram o Governo Lula das administraes anteriores (Soria e Silva, 2011). As taxas de juros, no obstante manterem-se elevadas em relao ao resto do mundo, adotaram uma gradativa, mas continuada tendncia de queda da mdia de 21,51% entre 1996 e 2002, caiu para 15,54% no perodo 20032009. A despesa primria do setor pblico subiu (de 12,7% do PIB em 2003 para 18,1% em 2009) e o supervit primrio caiu (de 4,3% do PIB em 2003 para 2,1% em 2009). O fomento aos investimentos do governo cresceu significativamente se entre 1997 e 2002, o desembolso do BNDES aumentou 50% (de 19,1 para 38,2 bilhes de reais), entre 2003 e 2009 o aumento foi de 291,4% (de 35,1 para 137,4 bilhes de reais). A formao bruta de capital fixo experimentou trajetria de elevao no perodo 2003-2009 (de 15,9% para 19,1% do PIB), interrompendo a tendncia de queda no perodo FHC (de 20,7% para 16,4% do PIB). O investimento das empresas estatais federais tambm cresceu em ritmo significativamente superior 62,1% entre 1995 e 2001, contra 226,1% entre 2003 e 2009 (Soria e Silva, 2011). Como partes deste processo de reorientao parcial da postura governamental em relao aos seus gastos, situam-se a evoluo do nmero

de quadros do funcionalismo pblico, as despesas do Estado voltadas para os programas de transferncia de renda e a poltica de valorizao do Salrio Mnimo. No tocante ao funcionalismo, observou-se uma reverso da tendncia estabelecida pelos governos anteriores, de contrao do nmero de servidores. Entre 1994 e 2002, o quadro do funcionalismo do executivo federal decresceu em - 16%, contra uma variao positiva de 19,1% entre 2002 e 2010. E, ao se tomar o nmero total de servidores federais ativos (ou seja, dos poderes executivo, legislativo e judicirio), a diferena se mantm significativa. Entre 1994 e 2002, enquanto o nmero total de servidores ativos diminuiu 11,78%, entre 2002 e 2010 (at julho), este nmero havia se elevado em 21,3% (Sria e Silva, 2011). Em relao ao salrio mnimo (SM), a poltica de valorizao posta em prtica pelo governo tambm representou uma inflexo, se comparada com as gestes anteriores. No perodo 1994-2002, o SM real variou positivamente em 29,8%. J entre 2003 e 2010, o mesmo elevou-se em 57,5%, um avano quase duas vezes superior ao obtido no perodo do governo anterior (Soria e Silva, 2011). Finalmente, deve-se mencionar a poltica social ou assistencial do governo, a qual, na forma dos programas federais de transferncia de renda, provavelmente teve uma contribuio sensvel nas alteraes observadas no cenrio econmico nos ltimos anos. Em 2004, os programas de transferncia de renda (Programa Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada) representavam 0,36% do PIB; em 2006, passaram para 0,61%; em 2008, para 0,77%; e em 2009 alcanaram 0,85% do PIB aumento de 132,9% no perodo (Queiroz; Remy; Pereira; Silva Filho apud Soria e Silva, 2011). Assim, no deixando de lado o fato de que setores estratgicos do governo seguiam uma agenda terico-ideolgica de natureza liberalizante, no se podia desconsiderar que havia outros setores, mesmo no mbito da poltica macroeconmica, que adotavam referncias e prticas alternativas. At aqui, o sumrio terico e emprico do tema do desenvolvimento tal como apropriado e significado pelo Governo Lula se props evidenciar a complexidade da questo. O contexto descrito o do governo indica distintas concepes tericas e de polticas acerca do desenvolvimento convivendo em

um mesmo condomnio. O item seguinte tratar de um pilar especfico que compe o rol de aes governamentais relativas construo de um projeto de desenvolvimento. Este pilar como se ver a seguir particularmente caro a determinados setores e lideranas do governo Lula: os fundos de penso e o crescimento do mercado de capitais como parte da estratgia

desenvolvimentista

2. Fundos de penso e desenvolvimento A relao entre o governo federal petista e os fundos de penso tem suas origens em um momento histrico bem anterior vitria de Lula em 2002, e deriva da aproximao entre o meio sindical brasileiro e os fundos de penso nacionais5. Para os trabalhadores dos ramos produtivos mais fortes e dinmicos do setor privado (petroleiros, eletricitrios, bancrios), os fundos de penso so uma realidade h muito conhecida, remontando s dcadas de 1960 e 70, e, portanto, familiares ao meio sindical que emerge naqueles ramos produtivos. No entender de Grn (2003), o interesse sindical pelos fundos de penso manifestava-se em uma tentativa por fazer passar como natural a extenso de seu mandato como representante dos trabalhadores da esfera sindical para a esfera previdenciria (privada). Este processo, que comea no setor bancrio, espalha-se para outras categorias. Para Jardim (2008), desde meados dos anos 90 determinados segmentos sindicais passam a se interessar pela criao e gesto de previdncia privada, sobretudo dos fundos de penso, inserindo tais preocupaes na pauta sindical. O mapeamento emprico realizado por esta autora revela que sindicatos nos setores bancrio, eletricitrio, telefnico, petroleiro e (parte do) metalrgico, alm das direes das trs maiores centrais sindicais (Central nica dos Trabalhadores, Fora Sindical e Confederao Geral dos

Os maiores e mais antigos fundos de penso brasileiros tm sua origem entre as dcadas de 1960 e 1970. Em 1977 a Lei 6.435 moldou o sistema de previdncia complementar, o que disciplinou e facilitou a criao de novos fundos de penso, destinados ao pagamento de benefcio previdencirio complementar aposentadoria paga pelo INSS aos trabalhadores regidos pela CLT. A Lei 6.435 previa dois tipos de entidades de previdncia complementar, as fechadas (restritas aos funcionrios de uma empresa ou grupo especfico de empresas) e as abertas (acessveis a qualquer indivduo que queira custear um seguro ou plano privado de benefcios). Os fundos de penso aqui referidos so necessariamente entidades fechadas de previdncia complementar.

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Trabalhadores), passaro a reivindicar a criao de sistemas de previdncia complementar privada para seus associados. Ainda de acordo com Jardim (2007, 2008), o tema dos fundos de penso trabalhado no meio sindical de modo a ser incorporado no iderio dos dirigentes, num processo de construo de justificativas poltica e moral da defesa dos fundos, de sua implementao etc. A educao ideolgica dos sindicalistas neste sentido conta com cursos de formao, como o curso Previdncia Complementar e Regime Prprio, oferecido pela CUT entre 2000 e 2003. Tal curso foi ministrado pela consultoria Globalprev, de Luis Gushiken, e, conforme a pesquisa emprica de Jardim, formou mais de mil sindicalistas por ano na temtica. A apostila de formao, de autoria de Gushiken e de Reinaldo Gonalves (professor da UFRJ), defende a necessidade da participao dos sindicatos nos fundos de penso, vistos como fonte de poder ou agentes de negociao. Por sinal, Gonalves, em outra obra, sustenta que os fundos de penso possam ter, em seu portflio, uma parcela de recursos destinada a investimentos ticos, como empresas de autogesto, cooperativas, estruturas produtivas familiares, assentamentos etc. (Gonalves, 2003, p. 121). Em sua pesquisa, Jardim rene diversos relatos de lideranas sindicais no sentido de promover um casamento entre capital e trabalho, entendendo por isso a interveno do sindicato no universo financeiro, via fundos, de modo a influenci-lo em favor dos interesses da classe assalariada. Este dilogo com o mercado sustentado por Gushiken e Gonalves (apud Jardim, 2007) como uma atuao estratgica voltada para o combate aos males da financeirizao ao defender o uso dos recursos previdencirios em favor da produo, da gerao de empregos etc. Trata-se, no entendimento de Jardim, de uma ideologia de moralizao do capitalismo, expressa na aposta em se lutar contra o capitalismo [ou seus efeitos nefastos para o trabalho] utilizando as prprias armas do mercado (2007, p. 196). Existe um segmento de sindicalistas que funcionaria como ncleo duro do processo de disseminao e popularizao da temtica dos fundos de penso. Realizando um trabalho cotidiano, e contando com o apoio do Governo e de instituies diversas atuantes no mercado de fundos de penso, tal elite sindical se encarregaria de, num primeiro momento, desenvolver a ideologia

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legitimadora dos fundos, e num segundo momento, partir para um trabalho de reconverso de lideranas sindicais ao novo corpo de idias estabelecido (Jardim, 2007). E quem comporia este ncleo duro? Em geral, so sindicalistas oriundos do setor bancrio de So Paulo, militantes histricos do Partido dos Trabalhadores, com formao na FGV/SP, e de classe mdia. A seguir, e em menor grau, tm-se sindicalistas vindos de setores como o de

telecomunicaes e urbanitrio. Trata-se de lideranas que passam a freqentar ambientes empresariais, a realizar leituras relacionadas ao mercado e a se convencerem (a si e a outrem) da necessidade de se ampliar o arco de aes a serem desempenhadas pelos sindicatos, em direo ao mundo financeiro. No obstante, seguem como militantes sindicais tradicionais, que vo s ruas, lideram greves, dirigem campanhas salariais etc. Como tais lideranas sindicais comporo o ncleo dirigente do governo Lula, nada mais natural do que a incorporao do tema dos fundos de penso na agenda governamental. Em seu programa de governo de 2002, a candidatura Lula mencionava os fundos de penso como elemento-chave para se promover o desenvolvimento econmico6. No item do programa de governo intitulado, O fortalecimento da economia nacional, os fundos de penso comporiam uma das frentes propostas pelo governo para fortalecer a economia nacional, ou seja, a ampliao das fontes de financiamento internas, como meio de superar a dependncia de recursos externos (PT, 2002, p. 33). Os fundos de penso fariam parte do esforo do novo governo em ampliar a poupana domstica, somando-se existncia dos fundos de poupana compulsria (Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador, o FAT) no financiamento de longo prazo da economia nacional (PT, 2002). O passo lgico seguinte da estratgia de fortalecimento dos fundos de penso foi a aproximao com o mercado financeiro, arena por excelncia de

Naturalmente, o desenvolvimento dos fundos implicava uma profunda reformulao do sistema previdencirio (PT, 2002, p. 18). Neste sentido o programa de governo da candidatura Lula declarava abertamente suas diretrizes para encaminhar a reforma previdenciria: por um lado, propunha-se a criao de um sistema bsico universal, pblico, compulsrio, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor pblico e privado. Por outro lado, em complemento ao sistema pblico universalizado, aos trabalhadores tanto do setor pblico como do privado, (...) haver o sistema de planos compleme ntares de aposentadorias (PT, 2002, p. 18 [grifo meu]).

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atuao dos fundos. Em 2002, no documento intitulado O mercado de capitais como instrumento do desenvolvimento econmico, firmado em conjunto por representantes da candidatura Lula e da Bovespa, o futuro governo petista uma vez mais lembraria a importncia dos fundos de penso em seus planos econmicos. Lembrando a necessidade de se desenvolver o mercado de capitais como parte da estratgia de crescimento/desenvolvimento econmico, o documento reafirma o esforo a ser feito para se fortalecer a poupana voluntria nacional (fundos de penso, de investimento, previdncia aberta etc.), mobilizando recursos para o financiamento de investimentos privados. Em complemento ao sistema previdencirio pblico e universal, dever-se-ia incentivar a constituio e desenvolvimento dos fundos de penso, de modo que eles tivessem um papel relevante para o financiamento da atividade produtiva, por meio da participao relevante no mercado de capitais. Em 2003, ano da Emenda Constitucional 41, Ricardo Berzoini, ento Ministro da Previdncia Social, e Adacir Reis, Secretrio de Previdncia Complementar, reiteravam o apoio do novo governo poltica de constituio de novos fundos de penso. Destacavam seu papel na modernizao do sistema previdencirio brasileiro e de poupana interna de longo prazo para investimentos na atividade produtiva, na infra-estrutura e na ampliao do crdito. Mas como poderiam ou deveriam atuar os fundos de penso na concepo de desenvolvimento dos gestores designados para definir as relaes entre governo e fundos? o que se discutir no item seguinte.

3. Desenvolvimento e mercado de capitais: o homem prudencial Pensar os fundos de penso como instrumentos de desenvolvimento econmico requer avaliar a regulao dos investimentos permitidos ou estimulados aos fundos fazerem. A respeito da evoluo do marco regulatrio que estabelece os limites de investimento permitidos em cada setor, Paixo, Pinheiro e Chedeak (2005) fazem um levantamento da trajetria da legislao consolidada de

investimentos dos fundos de penso entre 1978 e 2005, na forma de Resolues do Conselho Monetrio Nacional, que o rgo competente para tanto. At 1993 (primeira fase) a legislao trabalhava com limites mnimos e

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mximos. A partir de 1994 (segunda fase) a legislao estabelecer apenas limites mximos. At o incio do Governo Lula, vigorava a Resoluo 2.829/2001. Nos anos seguintes, o Conselho Monetrio Nacional emitiria outras trs Resolues referentes ao estabelecimento das diretrizes de aplicao dos recursos dos fundos de penso. So elas a Resoluo 3.121/2003, a Resoluo 3.456/2007 e a Resoluo 3.792/2009. Uma descrio sinttica dessas diretrizes apresentada no quadro seguinte.
Quadro 1 Limites legais de aplicao de recursos dos Fundos de Penso em % Resoluo Renda Renda Emprstimos/ Investimentos Imveis Exterior CMN n fixa varivel financiamentos estruturados
60 - total CD 45 - total outros 20 (CD) participaes (10 - outros) 3 - debntures e outros 50 - total 20 participaes 3 - debntures e outros 50 - total 20 participaes 3 - debntures e outros 70 - total 20 participaes 3 debntures e outros 16 - 2001/02 14 - 2003/04 12 - 2005/06 10 - 2007/08 8 - a partir de 2009 14 - 2003 11 - a partir de 2006 8 - a partir de 2009 11 8 - a partir de 2009

2.829 100 total 30/mar/2001

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3.121 100 total 25/set/2003

3.456 100 total 01/jun/2007 100 total 20 CCB, NCE, CCE, FIDC, CRI, CCI, CPR, CDCA, CRA, WA

15 - conjunto dos investimentos 10 - investimentos em financiamento imobilirio 15 - conjunto dos investimentos 10 - investimentos em financiamento imobilirio

3.792 24/set/2009

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20 - total 10 - fundos de investimento imobilirio 10 fundos multimercado7

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Fonte: Resolues CMN. Obs.: CD (contribuio definida), CCB (cdulas de crdito bancrio), NCE (notas de crdito exportao), CCE (cdulas de crdito exportao), FIDC (fundos de investimentos em direitos creditrios), CRI (certificados de recebveis imobilirios), CCI (cdulas de crdito imobilirio), CPR (cdulas de produto rural), CDCA (certificados de direitos creditrios do agronegcio), CRA (certificados de recebveis do agronegcio), WA (warrant agropecurio).

Sobre as Resolues do CMN aprovadas no perodo Lula, em princpio elas traduzem certa continuidade quanto s alteraes relativas aos limites de investimento permitidos aos fundos de penso. Estes limites apontam em geral
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Fundos multimercado so aqueles que diversificam a aplicao dos recursos dos cotistas em vrios mercados simultaneamente, podendo usar derivativos para alavancar seus rendimentos. Existem quatro tipos de fundos multimercado: sem renda varivel, com renda varivel, com alavancagem sem renda varivel e com alavancagem com renda varivel. Os dois primeiros diferenciam-se pelo fato de um admitir a alocao em aes e o outro no. Os dois ltimos diferenciam-se dos primeiros por admitirem um risco maior, podendo fazer operaes com contratos futuros. A alavancagem quase sempre dir respeito a operaes em que o investidor aplicar mais recursos do que efetivamente possui, o que aumenta as possibilidades de retorno, mas tambm de risco.

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para uma primazia dos investimentos em ativos de renda fixa. Em segundo lugar como alvo dos investimentos em renda varivel, e por fim os demais, reiterando-se o rebaixamento progressivo dos limites relativos ao segmento de imveis. Tais limites, ao que parece, mais refletem o contexto

macroeconmico, com suas possibilidades de investimento e retorno, do que atuam no sentido de dirigir os investimentos dos fundos para finalidades previstas por programas de investimento de interesse do governo. Inclusive, membros da Secretaria de Previdncia Complementar, como Leonardo Paixo e Ricardo Pena, reconhecem que, a despeito de uma suposta vocao natural dos fundos para aplicaes de longo prazo, o fato de muitos fundos de penso j estarem maduros (com vrios participantes j em gozo de benefcios) deve lev-los a privilegiar aspectos de segurana e liquidez (Paixo; Pena, 2007). Considerando-se uma estratgia de desenvolvimento que aponte para a alocao de recursos em emprstimos ou empreendimentos imobilirios, ttulos de longo prazo de empresas (debntures) ou investimentos economicamente direcionados (FIPs, venture capital etc.), deve-se reconhecer que a legislao atua ainda de modo cauteloso na induo dos investimentos naquele sentido. A ltima Resoluo (3.792/2009) altera um pouco tal perfil. Esta resoluo aumenta o leque de investimentos dos fundos de penso. No segmento de renda fixa, a Resoluo 3.792/2009 aumenta para 20% o limite de aplicao em modalidades diversas de ttulos de crdito privado (ver Quadro 1), o que na prtica equivale a um montante maior de recursos destinados ao financiamento de exportaes, do agronegcio etc. Tambm amplia o nvel de recursos destinados a operaes de securitizao, buscando favorecer o aumento dos investimentos em setores e ativos econmicos diversos, via aumento da segurana e liquidez nos negcios8. No segmento de renda varivel, o limite mximo foi aumentado, embora se conservando o limite para aplicaes em debntures. Outra alterao importante a introduo de novos segmentos, como investimentos
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Securitizao a operao de financiamento pela qual o emprstimo/dvida convertido em ttulos negociveis, os quais so lanados com determinada garantia de pagamento aos seus compradores os quais se tornam emprestadores/credores. A emisso de tais papis, que podem ser negociados em mercado, se d com lastro em um ativo ou em uma carteira de ativos, que gerar receitas baseadas em fluxos de caixa correspondentes queles. Tal operao tem o objetivo de diluir o risco do negcio, ao diversificar as fontes originrias do crdito.

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estruturados e exportaes. Boa parte destas modalidades de investimento j existia nas resolues anteriores, mas com a nova legislao eles foram agregados em segmentos prprios, o que equivale, na prtica, a uma expanso nos limites de investimento em tais modalidades9. Uma novidade importante o segmento dos investimentos estruturados (ou alternativos), que englobam fundos de investimento em participao (FIP, ou private equity), empresas emergentes, imobilirios e multimercado. A elevao do limite para investimentos neste segmento at 20% do patrimnio dos fundos pode ser um interessante caminho para o uso dos recursos dos fundos de penso, desde que a evoluo do contexto macroeconmico cumpra o seu papel ou seja, que se torne menos permissiva a ganhos no mercado de ttulos pblicos, e mais favorvel a investimentos produtivos. E o segmento de investimentos no exterior, por fim, agrupa modalidades antes pertencentes a outros segmentos (como aes de emisso de companhias estrangeiras sediadas no Mercosul e cotas de fundos de investimento classificados como dvida externa) e novas modalidades, como certificados representativos de aes de empresas nacionais negociadas em bolsas no exterior (Brazilian Depositary Receipts BDR). Por ocasio da ltima Resoluo do CMN referente ao perfil de investimentos das EFPCs, o ento Secretrio da Secretaria de Previdncia Complementar (SPC)10, Ricardo Pena, afirmou que no caberia ao Estado tutelar entidades privadas, mas sim estabelecer regras prudenciais, pelas quais os gestores dos fundos tivesse liberdade de ao, embora exercessem tal liberdade com responsabilidade e diligncia11. Estamos aqui diante de uma expectativa cultivada por membros do governo Lula na gesto do sistema previdencirio , na passagem para uma fase da regulao dos investimentos dos fundos em funo de regras prudenciais (Paixo; Pinheiro; Chedeak, 2005).

Por exemplo, a modalidade de investimento em empresas emergentes, antes pertencente ao segmento de renda fixa e, portanto, tendo que dividir o investimento em outras modalidades pertencentes ao segmento, at o limite mximo do segmento , passa a estar em outro segmento com limite prprio, e potencialmente maior do que o que tinha quando estava no antigo segmento. 10 A Secretaria de Previdncia Complementar era um rgo vinculado ao Ministrio da Previdncia Social e tinha por responsabilidade a fiscalizao das Entidades de Previdncia Privada Complementar. O rgo foi substitudo em 2009 pela Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (PREVIC). 11 http://www.jusbrasil.com.br/noticias/1909699/cmn-1-aumenta-leque-de-investimentos-dos-fundos-depensao (Acesso em 25/10/2010).

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Esta fase, na caracterizao feita pelos autores, consistiria em maior flexibilidade, o que permitiria a adoo de uma regulao influenciada tambm pelo conceito de homem prudente. A noo de homem prudente tem origem na tradio jurdica anglo-saxnica (EUA, Reino Unido), pela qual prevalece a liberdade de movimento dos gestores em selecionar investimentos e aplicar recursos para tanto (Paixo; Pena, 2007). Ainda a respeito desta fase composta por regras prudenciais, Paixo, Pinheiro e Chedeak (2005, p. 10) acrescentam: os limites quantitativos perdem importncia, ganhando relevo, para seleo das opes de aplicao mais adequadas, as caractersticas prprias de cada plano de benefcios administrado por entidade fechada de previdncia complementar. Esta concepo sobre as EFPCs ou sobre este uso especfico das mesmas no front do desenvolvimento econmico parece bastante condicionada pela realidade dos fundos de penso no mundo anglo-saxo. Uma vez mais, indicando a opo por uma arquitetura institucional e do ambiente macroeconmico em que o mercado de capitais seria a instncia decisiva de promoo do desenvolvimento. Aos fundos de penso caberia o papel de fontes irrigadoras do mercado de capitais nacional, e este funcionaria como alocador dos recursos produtivos, para o qual contribuiriam gestores cada vez mais formados pelo modus operandi prudencial. Ao que parece, a lgica que anima os gestores governamentais da previdncia complementar brasileira sugere que o desenvolvimento do lcus em que atua o homem prudencial, o mercado de capitais favorecido por uma regulamentao governamental capaz de estimular sua expanso (como o caso da regulamentao a que esto submetidos os fundos de penso) seria uma espcie de pr-condio para o crescimento ou o desenvolvimento econmico. H de se avaliar, contudo, as implicaes decorrentes de tal estratgia qual seja, a de buscar fomentar o desenvolvimento, ou pelo menos uma parte importante dele, na expanso ou consolidao do mercado de capitais.

4. Incongruncias no projeto petista de desenvolvimento? Mercado de capitais versus Estado planejador

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O governo Lula via o mercado de capitais (MC) como instrumento estratgico do desenvolvimento econmico. A contribuio do MC ocorreria, segundo o governo, quando ele: criasse condies financeiras adequadas realizao do investimento (incluindo projetos de infra-estrutura e projetos produtivos); criasse mecanismos de securitizao de recebveis e de negociao de ttulos em mercados secundrios; e fosse ele mesmo uma alternativa de investimento atraente para os diversos agentes econmicos, especialmente fundos de previdncia privada que operassem em regime de capitalizao (os fundos de penso). Da, entre outras aes dirigidas ao incremento do MC, o desenvolvimento dos fundos de penso. Estes, assim como os fundos de investimento, a previdncia aberta, as companhia de seguros etc., irrigariam o MC e, em tese, ampliariam sua condio de ente financiador da produo nacional. Uma questo central seria determinar qual tipo de investimento no mercado de capitais poderia ser considerado produtivo. Para Matijascic (apud Amaral; Vilaa; Barbosa; Bressan, 2004), os fundos de penso s poderiam ser considerados investidores produtivos aumentando, portanto, a capacidade produtiva se suas aplicaes no MC fossem canalizadas para a melhoria das condies de financiamento das empresas domsticas. Tal condio, por sua vez, s se daria, no entendimento deste autor, se os recursos dos fundos fossem destinados para aplicaes realizadas no mercado primrio12. Outra linha de pensamento defende que os fundos de penso realizam investimentos produtivos ao terem em suas carteiras aes de empresas, sem haver a necessidade de que a compra de aes seja feita na emisso primria dos ttulos (Amaral et al, 2004). Segundo esta argumentao, ao comprar ttulos mesmo no mercado secundrio, os fundos estariam incentivando os negcios em bolsa de valores, estimulando a emisso de novas aes e da abertura de capital por outras empresas. A palavra-chave deste ponto de vista seria a liquidez. Com os fundos irrigando o MC com liquidez, eles elevariam as
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A distribuio primria de aes e debntures aquela feita na forma de IPO ( Initial Public Offering Oferta Primria de Aes). Quando as empresas abrem seu capital em bolsa de valores, elas podem emitir aes e debntures, e com a venda obtida pelas emisses primrias que se tem de fato a captao de recursos para o investimento nas companhias. J o mercado secundrio aquele em que as aes e debntures j esto em circulao no mercado financeiro, e a negociao das mesmas no implica mais em repasses de recursos para o caixa das empresas de capital aberto.

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taxas de preo/lucro do sistema, gerando uma reduo do custo de captao de recursos inerente emisso de aes (Castro apud Amaral et al. 2004). Pode-se considerar, em princpio, a pertinncia do argumento segundo o qual a aplicao em aes e debntures, independentemente de ter sido feita no mercado primrio ou secundrio, concorreria para uma maior atrao de recursos para financiamento das empresas, ao tornar atraentes tais ativos para o investidor. A maior valorizao dos ativos, decorrente da elevao dos montantes dirigidos para a sua aquisio, certamente se traduzir, em alguma medida, em maior aporte de recursos para as prprias empresas, atrados por novas emisses de ttulos. Contudo, tambm verdade que a alocao de recursos no mercado de capitais no necessariamente se traduz em crescimento ou desenvolvimento da atividade econmica. Afinal, a dinmica do MC consiste tambm e em grande medida na existncia de operaes financeiras pelas quais ocorre a troca de propriedades, em que a valorizao de papis mediante a sua negociao no implica em maior volume de recursos para financiar as empresas, e tampouco em criao material de riqueza. Deste modo, a prioridade estratgica dada ao MC utilizando-se para isso os fundos de penso como instrumento de crescimento econmico pode ser uma iniciativa insuficiente, especialmente se no for enfrentada a questo de se saber em que medida o mercado de capitais pode contribuir como fonte de financiamento para o investimento produtivo. Ou, por outra, se no for discutido o perfil geral de investimentos feitos pelos fundos de penso no mercado de capitais. A este propsito, Freitas (1998) lembra a experincia dos pases anglosaxes, em que entrada dos investidores institucionais nos mercados de capitais acarretou modificaes em sua dinmica, mas no no sentido esperado de introduzir um horizonte de longo prazo e de promover uma alocao mais eficiente do capital na atividade econmica. Pelo contrrio, a preponderncia dos gigantescos fundos administrados pelos investidores institucionais tornou os mercados mais volteis e muito mais sensveis a retornos de curto prazo, acrescentando maior incerteza no clculo capitalista.
Em geral a distribuio do portflio dos investidores institucionais, inclusive os fundos de penso, fortemente influenciada pelo retorno relativo dos

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ativos. Um rpido ajustamento do portflio promovido pelos administradores, em resposta s mudanas nos retornos relativos das vrias categorias de ativos. Como os investidores institucionais mobilizam volumes de recursos de grande magnitude, uma rpida realocao dos investimentos tem forte impacto sobre o preo dos ativos. Neste contexto, os administradores das corporaes industriais podem ser obrigados a concentrarem-se na busca de lucros no curto prazo, para evitar as ameaas de take over, s quais se tornam vulnerveis se os preos das aes esto em queda. Tal estratgia nociva ao planejamento de longo prazo, ao investimento e ao desenvolvimento de novos produtos (Freitas, 1998, p. 45).

A necessidade crnica de realizar lucros no curto prazo, por sua vez, leva naturalmente os fundos a buscarem papis com maior liquidez, exatamente para, se necessrio, reajustarem rapidamente seus portflios. Tais papis correspondem s aes de poucas grandes empresas, sobretudo estatais e exestatais (Corra; Vieira, 2002). Esta dinmica tende a gerar uma concentrao do mercado, o que, conforme j havia alertado Hermann (2010), no interessante para uma economia e um mercado de capitais emergentes. Lcio Raimundo, em pesquisa feita junto a gestores e dirigentes de fundos de penso nacionais, constatou que uma das razes que desestimularia o incentivo em investimentos economicamente direcionados (IEDs) seria o fato de que retornos sociais uma das metas do desenvolvimento econmico interessam menos do que a busca pelo maior retorno para o participante do plano: no fundo, tal manifestao guarda algum tipo de aderncia regra do homem prudente, pilar da legislao americana que regula o comportamento dos gestores de FP nos EUA (Raimundo, 2002, p. 149). Tais consideraes fundamentam, no entender deste autor, uma crtica a ser dirigida pretenso de ancorar o desenvolvimento (ao menos em parte) neste pilar composto pelo duo mercado de capitais & fundos de penso. O desenvolvimento um fenmeno e um movimento que consiste no papel central do Estado como dirigente do mesmo e tal direo necessariamente uma direo poltica, pois que funo de interesses e demandas situadas no seio da sociedade, os quais encontram justamente no Estado democrtico seu mecanismo de vocalizao. Sendo assim, no mnimo paradoxal ver este mesmo Estado empenhado em fortalecer uma instituio que, por definio, se pretende alheia a interferncias ou rudos oriundos da esfera poltica. A lgica do mercado reinante em mercados de capitais maduros fundamenta-se na crena de que a

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eficincia econmica matria de natureza tcnica, a ser tocada por profissionais do mercado cuja atuao deveria ser livre de ingerncias externas, como de governos, partidos polticos, sufrgios etc. Os formuladores de tal estratgia parecem no se dar conta (ou no se importarem) do fato de que, particularmente no contexto de sociedades e economias subdesenvolvidas, no recomendvel, para dizer o mnimo, ao Estado abrir mo (nem mesmo em parte) de determinar o curso do desenvolvimento em favor da lgica do mercado, cuja prioridade no guarda nenhuma relao necessria com projetos desenvolvimentistas.

Concluso Uma das crticas fundamentais da candidatura e do governo Lula aos seus antecessores era a de que, sob os governos que vigoraram na dcada de 1990, o Estado teria deixado de lado sua condio de protagonista na tarefa de construo da sociedade e da economia nacionais em bases republicanas e socialmente justas ou equnimes. Como parte desta crtica, acusavam o equvoco da idia de que a livre ao das foras do mercado, em um cenrio de razovel equilbrio macroeconmico, seria suficiente para que o desenvolvimento flusse naturalmente. Contudo, no momento em que se daria o planejamento do

desenvolvimento, setores importantes do governo elaboraram (ou reelaboraram) uma concepo pela qual o desenvolvimento poderia ter, como um de seus pilares, um mercado de capitais fortalecido pela injeo de recursos oriundos de grandes fundos de penso, os quais tambm deveriam ser favorecidos por polticas pblicas que permitissem a sua expanso e consolidao. Neste processo uma questo foi aqui abordada: seria possvel combinar em um mesmo projeto de desenvolvimento a autonomia prpria de um mercado de capitais maduro e a necessidade de direcionamento de recursos econmicos pelo poder pblico-estatal de modo a atender o grave dficit socioeconmico em um pas subdesenvolvido? Em outras palavras: se o desenvolvimento socioeconmico fundamentalmente um processo cujo sentido politicamente determinado ou

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seja, uma funo de interesses e demandas expressas por foras sociais situadas em um contexto marcado pela desigualdade e pelo subdesenvolvimento , qual seria o sentido em deleg-lo, ainda que em parte, aos cuidados de estruturas e agentes que, normalmente, no consideram aqueles interesses e demandas, a menos que estes impliquem em possibilidade de ganhos econmicos? Neste sentido, a incongruncia fundamental de tal projeto estaria no fato de que o mercado de capitais desenvolvido, por sua natureza, implica uma tendencial negao do direcionamento dos recursos econmicos pelo Estado. Assim, quanto maior for a atrao gravitacional exercida pelo mercado de capitais sobre os recursos econmicos da sociedade, menor ser a disponibilidade dos mesmos sob o comando dos governos, e, portanto, menor ser a margem de manobra para o atendimento de fins outros que no o da estrita valorizao de ativos, cujos direitos de propriedade de modo algum autorizam a ideia de que o conjunto da sociedade ser beneficiado. So em grande nmero as disfunes observadas na contemporaneidade, crises sociais e econmicas provocadas diretamente pela submisso de outras dimenses sociais e humanas aos imperativos da lgica estritamente econmica posta em condies de liberdade irrestrita o chamado neoliberalismo. Diante disso, no mnimo duvidoso apostar que o homem prudencial seja capaz de aliar sua razo de ser rentabilidade e lucratividade ao desenvolvimento econmico subordinado ao imperativo do bem-estar coletivo.

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