Lo Publico y Estatal Reconstruccion EJE CAFETERO

JORGE IVN CUERVO RESTREPO
LA GESTIN DE LO PBLICO
Estudio de Caso N 63
LA GESTIN DE LO PBLICO MS ALL DE LO ESTATAL: EL CASO DEL FONDO DE RECONSTRUCCIN SOCIAL Y ECONMICA DEL EJE CAFETERO, FOREC, EN COLOMBIA
Esta es una versin resumida del Estudio de Caso realizado por el autor para obtener el grado de Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile. Agradecemos el apoyo proporcionado por Japn-Banco Interamericano de Desarrollo (Japn-BID) y Woodrow Wilson Center - Fundacin Ford.
Agosto 2002
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RESUMEN EJECUTIVO El 25 de enero de 1999 un terremoto en la zona suroccidental de Colombia afect a 28 municipios en cinco departamentos. Armenia fue la ciudad con mayor destruccin fsica y nmero de vctimas, en lo que puede considerarse el principal desastre urbano en la historia del pas. Para emprender la reconstruccin el gobierno nacional cre el Fondo para la Reconstruccin Econmica y Social del Eje Cafetero, Forec. Este funciona bajo un esquema de corresponsabilidad entre el Estado, sectores organizados de la sociedad civil y agentes de mercado, con apoyo de las entidades territoriales y voz para las comunidades afectadas. Este estudio de caso es un anlisis cualitativo de esta experiencia de gestin y creacin de bienes pblicos, en sus aspectos polticos, institucionales, sociales y econmicos, con el fin de hacer visibles las especificidades que hicieron de este modelo de intervencin un importante hallazgo de gestin de lo pblico ms all de lo estatal. El estudio muestra que el Forec es una forma de accin pblica que se sustenta en el Estado, pero cuya fuerza y credibilidad provienen de la sociedad civil organizada, de los activos sociales y culturales de las comunidades y del apoyo de la comunidad internacional, en un claro mensaje de que es posible gestionar bienes pblicos con eficacia y eficiencia y neutralizar la intermediacin del sistema poltico Lo que constituye la fortaleza del Forec tambin puede ser su debilidad. Si bien en el modelo de intervencin se plante la reconstruccin de la zona afectada como la implementacin de un modelo de desarrollo regional sostenible; en el estudio se establece que la falta de una estrategia de negociacin con los actores polticos regionales y de una propuesta de reactivacin econmica compromete su sustento en el tiempo. En esa lgica, un aspecto son las enseanzas del modelo para replicarlo en algunos temas de la agenda pblica, y otro los logros obtenidos en el proceso. Estos se concentraron en la reconstruccin fsica de viviendas e infraestructura pblica y privada en mejores condiciones, y en la inclusin de los no-propietarios en los programas de vivienda. No obstante, en su conjunto no alcanzaron a ser una reconstitucin de lo pblico en el eje cafetero. El modelo Forec hay que entenderlo como una intervencin de emergencia, que pretende establecer una transicin desde un modelo de desarrollo regional en declinacin en sus aspectos econmicos, sociales, polticos e institucionales. Queda por preguntarse si la reconstruccin permiti que las vulnerabilidades que hicieron del terremoto un desastre, se atenuaran o quedaran intactas. Sin embargo, como leccin de economa poltica y de poltica pblica, el modelo del Forec plantea cul debe ser el objeto de un proceso de reconstruccin luego de un desastre. No hay una sola respuesta, pero todo indica que lo central es poder combinar objetivos de restitucin del stock de capital destruido con la generacin de condiciones que permitan una reactivacin econmica que haga sostenible la 2 reconstruccin.
I.
INTRODUCCIN
El 25 de enero de 1999 en la zona sur occidental de Colombia -conocida como el eje cafetero- ocurrieron dos eventos ssmicos: uno de intensidad 6,2 y otro de 5,8 en la escala de Richter, que causaron cerca de 1.185 muertos, 8.500 heridos y daos materiales inicialmente valorados en US$ 1.857.365 millones. Resultaron afectados 28 municipios de cinco departamentos (Quindo, Risaralda, Caldas, Valle del Cauca y Tolima). Armenia, la capital del Departamento del Quindo, fue la ciudad ms afectada en su infraestructura urbana y rural, pblica y privada, vas de acceso, comunicaciones y actividad econmica y productiva. Este estudio se centra sobre el modelo de intervencin pblico-privado aplicado para reconstruir dichas zonas. Nos concentramos exclusivamente en la implementacin del modelo de intervencin para Armenia en el perodo comprendido entre febrero de 1999 y julio de 2001, y que se materializ mediante el Fondo para la Reconstruccin Social y Econmica del Eje Cafetero, en adelante Forec. Tan slo en Armenia, ciudad de 280.922 habitantes, se reportaron 929 muertos, 5.500 heridos, 21.810 viviendas destruidas o inhabitables (lo que afect a cerca de 96.534 personas), 42.272 personas que perdieron su empleo y 22 centros educativos que quedaron inhabilitados (lo que afect a 9.335 alumnos). En el sector comercial se registraron prdidas cercanas a los US$ 50 millones, en la industria y servicios prdidas por alrededor de US$ 22 millones, y entre enero y abril de 2001 se dejaron de realizar ventas por un valor estimado en US$ 160 millones. Los clculos oficiales indican que en Armenia se concentr cerca del 54% del dao total (Cepal, 1999; DANE, 1999; Valencia, 2000). Segn la Cepal, el terremoto caus un dao global de 2,7 billones de pesos 1 , que en principio equivaldra a un 2,2% del PIB nacional y a un 34% del PIB regional, con destruccin de stock de capital recuperable en no menos de cinco aos. Asimismo, el terremoto afect a buena parte de la infraestructura institucional y social.
La tasa de cambio representativa del mercado en dicha poca oscilaba alrededor de $2.100 por dlar. La tasa de cambio representativa, a mayo de 2002, oscila alrededor de $2.300 por dlar.
Estas cifras iniciales de estimacin de daos, actualizadas por autoridades nacionales y el propio FOREC, indican que el pas se encontr ante la ms grave situacin de destruccin urbana ocurrida en el ltimo siglo. Como lo seala un experto en gestin de desastres, en Armenia nos encontramos ante el primer gran desastre urbano que ha vivido Colombia (Wilches-Chaux, 2000) 2. Lo anterior refleja la magnitud del desafo que enfrentaban las autoridades nacionales y locales en el eje cafetero, en particular en Armenia, en relacin con los recursos por comprometer, decisiones de poltica e implicaciones econmicas y sociales, as como concertacin de actores de todas las tendencias polticas en una dimensin regional y en un escenario nacional de agravamiento del conflicto armado y de una percepcin cada vez ms aguda de deterioro de la gobernabilidad y de la viabilidad misma del pas.
La avalancha del Nevado del Ruiz en noviembre de 1985 caus cerca de 22 mil muertos; pero las caractersticas de ese desastre -que prcticamente borr del mapa al municipio de Armero- son distintas a las de los desastres urbanos porque en el primer caso no haba nada que reconstruir.
II. MARCO CONCEPTUAL PARA UNA LECTURA POLTICA, SOCIAL Y ECONMICA DE UN PROCESO DE RECONSTRUCCIN
1.
LOS DESASTRES Y LA POLTICA PBLICA
Cuando se produce un fenmeno de origen natural en una regin, una ciudad o una comunidad con una situacin social, institucional, econmica y cultural de vulnerabilidad, tenemos un desastre. Como seala el experto Gustavo Wilches (1999), la principal caracterstica de un desastre es que es un desastre. Su ocurrencia pone a prueba todas las capacidades y recursos, no slo del Estado, sino tambin de la sociedad y de esa representacin social de intercambios econmicos denominada el mercado. En un desastre se conjugan desafos relacionados con el restablecimiento de las condiciones de habitabilidad de la zona afectada; reparacin y reconstruccin de viviendas y edificaciones pblicas; tratamiento de riesgos ambientales y sanitarios, duelos colectivos; desarrollo econmico; retroceso o estancamiento de los logros obtenidos por las polticas sociales; reconstruccin de la institucionalidad pblica y privada; amenazas de flujos migratorios hacia dentro y hacia fuera, y recuperacin psicoafectiva de los habitantes, entre otros temas. En Armenia, ms all de los muertos y heridos y de la destruccin fsica de viviendas e infraestructura pblica -que son el captulo ms reconocible del terremoto- se origin un fenmeno de visibilidad de la pobreza en una ciudad acostumbrada a tener buenas condiciones de vida y percibida como prspera gracias a su ubicacin en el enclave cafetero ms importante de Colombia 3. En palabras del Presidente del Consejo Directivo del FOREC, el eje cafetero haba llegado a tener niveles de equidad muy grandes en su clase trabajadora, pero definitivamente era un borde social de miseria y esto se hizo presente al caerse las casas de inquilinato, al descubrirse las muy precarias viviendas en las que vivan miles de familias que no eran propietarias de sus inmuebles 4 . La visibilidad de la pobreza que produjo el sismo lleva a preguntarse de qu deba hacerse cargo un programa de reconstruccin. Es decir, cul deba ser el objeto de una poltica pblica de reconstruccin como una de las fases del ciclo de gestin de desastres.
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Ver Informe de desarrollo humano para Colombia (Departamento Nacional de Planeacin, PNUD, 1999). Peridico El Ejemplar, nm. 12, febrero de 2000.
En el caso de Armenia se trataba de reconstruir lo destruido y hacerlo con una mejor planificacin? o tambin haba que hacerse cargo del deterioro econmico y social que arrastraba la regin cafetera desde haca ms de una dcada, a raz del declive de la cultura y de la economa del caf? La intervencin del Forec tambin se debe evaluar en un contexto nacional marcado por un conflicto armado en vas de degradacin, y en un momento histrico donde crecen las dudas sobre la gobernabilidad y la viabilidad de las instituciones y del pas. Si bien al comienzo, el miedo, la incertidumbre, la impotencia y la confusin son las emociones que predominan; en el desastre tambin surgen la solidaridad, la fortaleza, el sentido de pertenencia al territorio y un estado de nimo de sobreponerse a la situacin. Para el Estado se da una situacin paradjica, una suerte de amplificacin de gobernabilidad, entendida como el surgimiento espontneo de un acuerdo social y poltico para que ste intervenga sin otras restricciones que las derivadas de la propia situacin de desastre. As se entiende que el Estado pueda realizar acciones que en condiciones de normalidad no seran fcilmente viables. Puede movilizar grandes recursos, aumentar tributos en las zonas no afectadas y disminuir o eliminarlos en las zonas afectadas para generar incentivos a la inversin, adquirir emprstitos externos -muchos ofrecidos de inmediato por pases u organismos internacionales- en condiciones favorables de pago, generar incentivos directos a la inversin privada, y reorientar y focalizar el gasto pblico social, entre otras medidas. Este hecho contrasta con la ausencia de polticas pblicas integrales de rehabilitacin y reconstruccin, en particular en pases en desarrollo, que algunas veces transforman lo que ya era un desastre en una catstrofe. Un anlisis sobre distintas experiencias en materia de atencin de desastres en Amrica Latina (Cepal, 1999) seala que la ausencia de institucionalidad para la atencin de desastres, o su inadecuado diseo, hacen que en una primera fase la respuesta sea a menudo catica, pero finalmente eficaz para recuperar la habitabilidad de la zona afectada. No obstante, transcurrido un lapso, se regresa a la inercia institucional y se diluyen los recursos adicionales, la solidaridad internacional y nacional, y la amplificacin de gobernabilidad. La zona afectada entra a formar parte de la agenda pblica tradicional
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del Estado en cuyo territorio ha sucedido el fenmeno. Parece una fatalidad adicional al desastre que sta sea la forma de enfrentar los desastres en la regin. El enfoque asistencialista de atencin de desastres, de corto plazo y cuyo objetivo es aliviar el dolor inmediato y reparar el dao, predomina en la intervencin de situaciones de desastre, tanto en los Estados como en los organismos internacionales y en la sociedad misma. Se le llama Sndrome de Primera Dama a esta manera de enfrentar los efectos de un desastre de manera reactiva para hacer referencia a la imagen recurrente de la Primera Dama que reparte frazadas y alimento a los damnificados (Wilches, 2000). En este enfoque, los procesos de reconstruccin terminan siendo declaraciones de principios y de buena voluntad que se suman a los planes de desarrollo en las mismas condiciones de restriccin presupuestaria e institucional de los dems programas pblicos. Luego de un desastre, la ventana de oportunidad que se abre generalmente sese desperdicia por la inercia burocrtica, la saturacin de la agenda pblica y la falta de realismo y sostenimiento de la fase de reconstruccin, lo que hace que la regin afectada difcilmente recupere los ndices de desarrollo econmico y social que exhiba antes del fenmeno, con la agravante de que la concentracin de recursos y de flujos que acompaa a la reconstruccin difcilmente se repite. Una vez que stos se retiran, se pueden producir ciclos contractivos en materia de empleo y crecimiento econmico.
2.
EL MODELO DE INTERVENCIN DEL FOREC Y S U I M P O R TANCIA EN LA DISCUSIN SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO
El modelo de intervencin del FOREC tambin tiene tambin otra connotacin para las ciencias sociales, la teora poltica y la gestin pblica en el contexto de la reforma del Estado. Al menos en su formulacin, es una apuesta que integra la accin del Estado en un rol planificador, coordinador y financiador; a la sociedad civil organizada, que administra y participa en la ejecucin de los proyectos de la reconstruccin, y que se vincula con los agentes econmicos mediante frmulas novedosas, como dinamizar el mercado de la tierra en un momento de escasez y sin intervencin estatal mediante la llamada vitrina
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inmobiliaria. Por ltimo, se trata de un esfuerzo para dar voz a las comunidades damnificadas, las que pudieron integrar las organizaciones populares de vivienda. En la discusin sobre las posibles alternativas de transformacin del Estado en pos de elevar su productividad y recuperar su legitimidad, el Forec es una importante apuesta de gestin de recursos pblicos en una dinmica de integracin del Estado, el mercado y la sociedad civil, configurando un escenario de corresponsabilidad entre lo poltico, lo econmico y lo social, para delinear lo que algunos autores han llamado la nueva gestin de lo pblico ms all de lo estatal (Cunill, 1997).
3.
PA N O R A M A G E N E R A L D E L A G E S T I N D E L R I E S G O Y D E E C O N O M A POLTICA DE LOS DESASTRES
Los desastres de origen natural y antrpico son un tema emergente en el mundo y en especial en Amrica Latina y El Caribe. La ocurrencia de fenmenos fsicos de gran poder destructivo como inundaciones, sequas, huracanes, erupciones volcnicas, ciclones, maremotos o tsunamis y terremotos, aunque su frecuencia estadstica permanezca estable, son hechos que producen cada vez mayores impactos en las condiciones de vida de las personas y en el desarrollo econmico, social y ambiental de los pases, ya que ha aumentado el grado de vulnerabilidad en las regiones donde se verifican estos fenmenos (Wilches-Cahux, 2000). Si aceptamos que riesgo es la probabilidad de ocurrencia de ciertas consecuencias destructivas de un fenmeno fsico, que amenaza es la probabilidad de que se manifieste un fenmeno fsico, y que vulnerabilidad es el grado de dao que se produce en un grupo humano expuesto al riesgo ante la ocurrencia de un evento desastroso (Cardona, 1996); podemos aceptar -de acuerdo con la literatura especializada- que las polticas pblicas se han ocupado de manera muy reactiva del tema de los desastres con un enfoque predominantemente asistencialista y de corto plazo, orientado a restablecer de manera muy precaria las condiciones de normalidad, a la espera de que el desarrollo econmico absorba los efectos econmicos y sociales.
No obstante, recientemente ha aparecido una aproximacin a los desastres que propone entenderlos desde el elemento vulnerabilidad, que es lo que permite que un fenmeno natural se transforme en desastre. La vulnerabilidad se asocia a condiciones sociales, polticas, econmicas, institucionales y culturales de una comunidad especfica, y es lo que hace comprender que un desastre es, a la vez, un producto y una construccin social. Por lo mismo, abre las posibilidades de abordar la problemtica desde otras perspectivas. La premisa fundamental en materia de economa poltica es que si un pas arrastra problemas de crecimiento econmico, desempleo, inflacin, dficit fiscal -por nombrar algunas de las variables ms reconocidas socialmente-, la superacin de las circunstancias del desastre es ms difcil. En la zona afectada por un desastre aumenta la tasa de desempleo, el gobierno incrementa el gasto pblico al desembolsar mayores recursos y con ello eleva el dficit fiscal pues tambin puede combinar medidas de alivio tributario que se traducen en menor recaudacin. Se afecta la balanza comercial debido a que pueden disminuir las exportaciones de los productos de la zona afectada y aumentan las importaciones de material de reconstruccin y reparacin. El ingreso intempestivo de donaciones internacionales y crditos externos puede afectar el tipo de cambio y la balanza de pagos. Es posible que tambin se registren aumentos en el costo de vida por la escasez de bienes y servicios y por fenmenos especulativos. Desde un punto de vista econmico se produce una especie de shock externo a la economa regional. Por una parte, se pierde acervo de capital y, por la otra, ingresan flujos intempestivos que pueden desbordar las proyecciones de poltica econmica. La premisa central es que la afectacin econmica depende de la magnitud del desastre y del tamao de la economa del pas, as como de la estructura productiva de la regin y del modelo de desarrollo econmico predominante (Cepal, 1991). Una vez concluida la fase de reconstruccin y retirados los recursos que la financiaron, en la regin se puede generar una situacin contractiva en la inversin y el empleo y un eventual deterioro de los indicadores sociales sino se refuerzan las polticas sociales.
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4.
LA RECONSTRUCCIN COMO BIEN PBLICO
Veamos brevemente la nocin de bien pblico para entender mejor por qu un proceso de reconstruccin, pero tambin una poltica de prevencin y atencin de desastres, se pueden entender como creacin de bienes pblicos. Segn Joseph Stiglitz (1995) los bienes pblicos puros tienen dos propiedades esenciales: no se puede racionalizar su uso y tampoco es deseable hacerlo. Los ejemplos clsicos de bien pblico puro lo constituyen la defensa nacional y las campaas masivas de vacunacin, de los cuales es imposible excluir a alguno de sus beneficios y tampoco existe inters en hacerlo. Se afirma que el costo marginal de un bien pblico para beneficiar a alguien ms es igual a cero. No cuesta nada que un ciudadano adicional se beneficie con el trabajo de los organismos de seguridad de un Estado para desmantelar un plan terrorista que atente contra la seguridad nacional. Asimismo, en el mbito privado tambin hay bienes que se comportan como un bien pblico puro. Por ejemplo, al calefaccionar una casa en invierno, es imposible excluir de sus beneficios a algn habitante del hogar y tampoco es deseable hacerlo. El problema de los bienes pblicos puros es que el mercado no los produce de manera eficiente. Hacerlo sin poder igualar el costo marginal de una unidad adicional con la disposicin a pagar de la persona adicional que se beneficia, se traduce en escasa cantidad del bien (por debajo del ptimo que la sociedad necesita). A los bienes pblicos puros es muy difcil establecerles precio. Como es un bien del que todos se benefician, nadie est dispuesto a pagar por un beneficio que recibir de todos modos. Lo anterior se denomina el problema del free rider o polizn. Si yo s que puedo asistir a una biblioteca pblica sin ningn costo, no revelo mi disposicin a pagar por usar ese servicio, ya que de todos modos recibir el beneficio. El mercado puede ofrecer bienes pblicos puros, pero lo hace de manera ineficiente tanto en cantidad como en precio. Este hecho justifica que sea el Estado el que financie y en muchos casos provea los bienes pblicos porque de todos modos son bienes que la
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sociedad necesita, como la defensa nacional o las campaas masivas de vacunacin. As como en el ejemplo del hogar, es el patrimonio familiar el que financia la calefaccin en lugar de que cada integrante instale su propio servicio de calefaccin privado. En el debate sobre la reforma del Estado, en especial en aquellas tendencias partidarias de su privatizacin, el campo de los bienes pblicos puros se ha ido acortando sistemticamente. Hoy es ms un recurso analtico para entender la justificacin de la intervencin econmica del Estado en ciertos mbitos, que un lmite entre lo pblico y lo privado. Se diferencia el financiamiento de la provisin y al Estado se le ha reservado la funcin de financista y regulador de actividades que bien pueden proveer los privados. Ms all de este debate, la nocin de bien pblico sirve para dar una lectura distinta de lo que es la reconstruccin como conjunto de estrategias de las que se pueden beneficiar todos los habitantes de una zona afectada. En el proceso de reconstruccin se financia y produce una cantidad importante de bienes pblicos. En la medida en que no pueden ser provistos de manera eficiente por el mercado, pueden ser producidos por esta conjuncin entre Estado, mercado y sociedad civil. Si la reconstruccin se sustenta en una buena gestin, podemos estar de acuerdo con Stiglitz (1995) cuando seala que uno de los bienes pblicos ms importantes es la gestin del Estado: todos resultamos beneficiados cuando la administracin es mejor, ms eficiente y ms sensible. De hecho, la buena administracin posee las propiedades de los bienes pblicos que hemos sealado antes: no es fcil excluir a nadie de sus beneficios. Una consecuencia del bien pblico puro es que en la medida en que todos nos beneficiemos, todos debemos contribuir a su financiamiento. Sin embargo, el financiamiento estatal de los bienes pblicos se explica ms por la dificultad de fijarle precio -y su consecuencia de menor provisin del ptimo social- que porque se valoren las externalidades positivas que produce en la sociedad. Lo anterior nos indica que debe ser el Estado, y especialmente los gobiernos, el que invierta en polticas de reconstruccin y de prevencin de desastres porque la sociedad subinvierte en ambas. Es decir, una condicin para enfrentar los riesgos que conlleva la ocurrencia de un desastre es la existencia de una poltica pblica de gestin
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del riesgo que permita identificar los impactos y seleccionar qu tipo de medidas deben adoptarse.
5.
LA GESTIN DE LO PBLICO MS ALL DE LO ESTATAL
En este estudio de caso entenderemos por gestin de lo pblico ms all de lo estatal a ese mbito de accin de corresponsabilidad entre Estado, mercado y sociedad, producto de la transformacin que ha experimentado la accin estatal en las ltimas dos dcadas. Esta se caracteriza por la prdida de su centralidad en la accin poltica y la emergencia de otros actores sociales como agentes de mercado, organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales que aspiran a construir respuestas colectivas a problemas colectivos. En el paradigma donde el Estado provea prcticamente todos los recursos y todas las soluciones, y la poltica pblica se entenda como producto de la perfecta sintona del aparato burocrtico con las sensibilidades y demandas ciudadanas, se parta del supuesto de la complementariedad entre Estado y sociedad civil. Sin embargo, cada vez hay mayor elaboracin terica acerca de la debilidad de este supuesto y de su insuficiencia para desarrollar una teora de la gobernabilidad en Amrica Latina (Caldern y Dos Santos, 1995; Snchez, 1997). Es a partir de los trabajos de Jrgen Habermas (1986) que se abre un escenario de discusin sobre la transformacin de las articulaciones entre Estado y sociedad civil, en especial en la configuracin de un espacio donde los actores privados se reencuentran en la discusin de aquellos temas que ataen a la mayora. Es el espacio pblico que viene a sustituir -o a reforzar en algunos casos- la esfera pblica tradicional de la sociedad moderna que se concreta en los parlamentos. La poltica moderna ya no se agota en el Estado, la cosa pblica se realiza en la interaccin del aparato institucional del Estado, el sistema poltico, la sociedad civil mercantil - el mercado- y no mercantil, el tercer sector, los movimientos sociales y los ciudadanos individualmente considerados. Como lo seala Cunill (1997), dicho espacio
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corresponde a un nivel ubicado entre la esfera privada y el Estado, y acta como la caja de resonancia de los problemas de la sociedad que deben ser trabajados por el sistema poltico. Nosotros vamos ms all de Cunill, en el sentido de que ms que autonoma entre esta esfera pblica y el sistema poltico como la instancia de mediacin tradicional de las demandas sociales; la transformacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad puede llevar en ciertos casos -y la reconstruccin de Armenia se acerca a ello- a la prescindencia del sistema poltico y a plantearse una asociacin entre ciertos sectores de la sociedad civil organizada y el aparato estatal. Planteada en estos trminos la discusin de lo pblico, hay que ser cautelosos al tomar en cuenta los efectos de la despolitizacin de la sociedad, en el sentido de reducir la representatividad de los conflictos - el Forec pretendi despolitizar la reconstrucciny de las polticas pblicas. Pero tambin debemos aceptar que sta puede ser una manera en que las sociedades latinoamericanas y algunos Estados le salen al paso al crculo vicioso recurrente, donde las polticas pblicas son ms el resultado concreto de la accin de los polticos en una lgica de maximizacin de su funcin de bienestar, en lugar de acuerdos sociales tramitados por las instancias de representacin poltica. Puede ser una forma de resolver la fractura entre representacin poltica y decisin poltica que hace que la democracia se perciba ineficaz en la solucin de los problemas sociales. La sombra de duda sobre la capacidad de gobierno y de eficacia de la democracia representativa se podra estar resolviendo por la va de reforzar las alianzas estratgicas entre ciertos ncleos tecnocrticos del Estado y aquellos sectores de la sociedad que reconocen en ellos las reservas de capital poltico, entendido como agentes transformadores de la realidad gracias a su supuesta neutralidad valorativa en la asignacin de los recurso pblicos, y que facilitan la movilizacin de voluntades para solucionar problemas que el sistema poltico no puede movilizar debido a que no cuenta ni con los incentivos ni con las capacidades para hacerlo.
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III.
EL MODELO DE GESTIN DEL FONDO DE RECONSTRUCCIN SOCIAL Y ECONMICA DEL EJE CAFETERO, FOREC5
1.
DESCRIPCIN DEL MODELO DE GESTIN PARA LA RECONSTRUCCIN DEL EJE CAFETERO
El modelo de intervencin del FOREC para adelantar la reconstruccin del eje cafetero no descansa en un organismo creado por el gobierno nacional y adscrito a la Presidencia de la Repblica. Es un complejo dispositivo de coordinacin interinstitucional y de movilizacin social y comunitaria promovida por el Estado y apoyado en organizaciones que pueden ubicarse en la frontera del Tercer Sector y el mercado, en constante negociacin con los gobiernos subregionales y municipales, bajo la tutela tcnica y operativa del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Este modelo para gestionar la reconstruccin se financi con aportes del Estado, el Banco Mundial, el BID, algunos gobiernos donantes, y en una escala nfima por las donaciones de miles de colombianos. Para dar una idea de lo que entendemos por el modelo de intervencin, veamos un organigrama funcional del FOREC, segn nuestra lectura:
Para la descripcin del modelo nos hemos basado en Montenegro, 2000; Giraldo, 2000; Saavedra, 2001; FOREC, Viva La Ciudadana, 2000; Rodrguez, 2000, y Red de Monitoreo, 2001.
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ORGANIZACIN FUNCIONAL DEL FOREC
Presidente de la Repblicas
Consejo Directivo (pblico / privado) Banco Mundial y BID Direccin Ejecutiva Alcalda de Armenia Departamento Nacional de Planeacin
Entidad Fiduciaria Unidades Tcnicas Gerencias Zonales (Organizaciones de la Sociedad Civil) Sector Privado
Unidades de apoyo
DAMNIFICADOS
Este esquema supone que a partir de las directrices de poltica del Consejo Directivo, las orientaciones tcnicas de la Direccin Ejecutiva y su cuerpo de asesores, la accin de las organizaciones de la sociedad civil (OSC), constituidas en Gerencias Zonales en constante coordinacin y consulta con las autoridades locales y las comunidades afectadas, se da un circuito complejo de interacciones no siempre fcil de visualizar. Ms que un organismo o una entidad, se trata de un dispositivo institucional complejo que trata de conciliar e integrar la accin del Estado central, de los gobiernos locales, de las OSC, de los damnificados y del mercado, bajo el constante monitoreo del Banco
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Mundial y del BID en corresponsabilidad, para el caso de Armenia con un proyecto de vivienda, con el gobierno de los Estados Unidos 6. El hecho de que la asignacin de los recursos est radicada en las OSC -previa aprobacin del Consejo Directivo- y no en las autoridades locales nos hace pensar que es un modelo de intervencin que se superpone al esquema de descentralizacin, si bien procura establecer relaciones de coordinacin con las autoridades administrativas locales. Este esquema general se concret de distintas formas en los 28 municipios afectados por el sismo. En algunos, una sola organizacin social se encarg del proceso de reconstruccin. En otros se unieron varias organizaciones. En el caso de Armenia, 15 organizaciones diferentes se encargaron del proceso de reconstruccin.
2.
DESCRIPCIN DEL MODELO FOREC Y SU IMPLEMENTACIN EN LA CIUDAD DE ARMENIA
Un da despus del terremoto, el gobierno nacional, simultneamente con la respuesta de asistencia humanitaria desplegada por los organismos de socorro nacional e internacional y las autoridades locales y nacionales, reconoci la dimensin del desastre en la zona cafetera y determin que la institucionalidad para la atencin de situaciones de emergencia -el Sistema Nacional de Atencin de Desastres- haba sido desbordada. Por lo tanto, haba que idear otro tipo de institucionalidad. El gobierno nacional primero decret la existencia de una situacin de desastre de carcter nacional (Decreto nm. 182 del 26 de enero de 1999). Luego, ante la magnitud del desastre que super todas las previsiones institucionales, decret el estado de
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En el estudio del Banco de la Repblica el FOREC es visto como una cuenta que recoge los diferentes recursos provenientes de fuentes nacionales y externas con una estructura administrativa simple, apoyada en las organizaciones de la sociedad civil y en coordinacin con los entes territoriales (Valencia, 2000). La Red de ONG Viva La Ciudadana, a su vez encargada del proyecto de comunicaciones de la reconstruccin, ve al FOREC como un modelo de alianza entre el gobierno central y el Tercer Sector para la produccin de algunos bienes pblicos y otros bienes privados, en concertacin con los gobiernos locales (Santana y Jaramillo, 2000). Para Rosario Saavedra se trata de la alianza estratgica entre el gobierno nacional y las ONG con participacin comunitaria para asignar recursos pblicos saltndose el circuito poltico tradicional, en una transformacin neoliberal del Estado (Saavedra, 2001). Estos son los tres puntos de vista ms representativos en la discusin sobre la naturaleza del FOREC.
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emergencia econmica, social y ecolgica por razones de grave calamidad pblica (Decreto nm. 196 del 29 de enero de 1999). Posteriormente se cre el Fondo para la Reconstruccin de la Regin del Eje Cafetero (Decreto nm. 197 del 30 de enero de 1999), el que gracias al Decreto nm. 258 del 11 de febrero de 1999 se transform en el Fondo para la Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafetero. Su objeto es la financiacin y realizacin de las actividades necesarias para la reconstruccin y rehabilitacin econmica, social y ecolgica del eje cafetero. La declaracin de emergencia permiti al gobierno adoptar medidas relacionadas con una situacin excepcional. Ello implic adicionar el Presupuesto General de la Nacin, (es decir, reasignar el gasto pblico); establecer estmulos, beneficios y exenciones tributarias para facilitar la reactivacin econmica (incentivos microeconmicos); conceder beneficios y crditos a los damnificados; autorizar para endeudamiento interno y externo y recepcin de donaciones nacionales e internacionales (amplificacin del marco macroeconmico para enfrentar el desastre); habilitacin para la transferencia de bienes y recursos desde las entidades pblicas hacia las entidades con responsabilidades en la atencin de la situacin de calamidad, y exencin del impuesto del IVA a las donaciones, principalmente. Para el gobierno, el proceso de reconstruccin era un tema de inters nacional. As qued demostrado cuando, con el apoyo del Consejo Nacional de Planeacin, decidi incorporar en el Plan Nacional de Desarrollo un captulo denominado Plan Nacional para la Recuperacin del Eje Cafetero, y de esta forma reasignar recursos provenientes del Presupuesto General de la Nacin; redireccionar crditos con el BID y el Banco Mundial, y crear el llamado impuesto de 2 por mil a todas las transacciones financieras efectuadas durante el ao 2000 7.
El marco normativo para la atencin del desastre, incluido el esquema del FOREC, fue avalado por la Corte Constitucional mediante sentencia C-217 del 14 de abril de 1999. Sin embargo, el Plan de Desarrollo se declar inconstitucional mediante la sentencia C-567 del 16 de mayo de 2000, lo que afect las fuentes de financiamiento de la reconstruccin, en particular el impuesto del "2 por mil" y los incentivos microeconmicos a la inversin. El gobierno restableci el Plan mediante Decreto nm. 955 del 26 de mayo de 2000 mediante la aplicacin del artculo 341 de la Constitucin Poltica. Posteriormente, la Ley nm. 608 de 2000, o "Ley Quimbaya", remedi en parte el problema del financiamiento de la reconstruccin, le dio base legal al impuesto a las transacciones financieras y destin el recaudo del ao 2000 a la reconstruccin del eje cafetero.
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Previo a la inclusin de este captulo en el Plan de Desarrollo, los mayores municipios de la regin afectada se reunieron en el Comit Regional de Planeacin para elaborar un diagnstico y un plan de accin que permitiera que la reconstruccin se inscribiera en un proyecto estratgico de consolidacin regional. El que la propuesta de reconstruccin de la regin no fuese recogida ntegramente por el Congreso Nacional en el Plan de Desarrollo anunciaba lo que sera una de las tensiones centrales a las que se sometera el modelo en todas sus fases: la tirantez entre las directrices del gobierno nacional y la visin de las autoridades locales sobre lo que deba ser la reconstruccin del eje cafetero; proceso de negociacin que no ha sido pacfico y que est en el corazn del sostenimiento del modelo una vez que el FOREC cese en sus funciones. En la propuesta regional el tema de la reactivacin econmica y la sustentacin ambiental eran los ejes sobre los que se estructuraba la reconstruccin; mientras que para el gobierno nacional la reconstruccin fsica y la reconstitucin del tejido social eran temas prioritarios de los cuales se derivaban los dems (Arango, 1999). Desde los primeros decretos el FOREC se define como una entidad de naturaleza especial del orden nacional con sede en la ciudad de Armenia, con personera jurdica propia, autonoma patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia y adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica. Es presidido por un Consejo Directivo cuyos miembros, nueve en total, son designados directamente por el Presidente de la Repblica, quienes actan a ttulo personal y en representacin del Presidente, sin que esa condicin los convierta en servidores pblicos. El Director Ejecutivo es nombrado por el Consejo Directivo y acta como representante legal. Para agilizar sus actividades el Consejo puede sesionar con tres de sus miembros y se reunir cada vez que lo solicite su Presidente y, al menos, una vez al mes. En situaciones muy especiales estas sesiones se realizan sin la presencia fsica de sus miembros, quienes avalan el contenido de las actas que levanta una secretara tcnica. En general, debemos decir que uno de los aspectos ms novedosos del modelo est en el Consejo Directivo y su formacin, al lograr integrar intereses pblicos y privados. Este esquema facilit al gobierno viabilizar una poltica de emergencia ante una situacin
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que no estaba en la agenda pblica y en un pas con graves problemas de gobernabilidad. Adems, hay que destacar el voto de confianza entregado a las organizaciones de la sociedad civil en la ejecucin de los recursos pblicos. Ambos elementos son las piezas claves del modelo en los que se sustent la apuesta de blindaje contra la corrupcin y la ineficiencia: dos males endmicos del Estado colombiano segn el Presidente del Consejo Directivo8.
3.
PLANES DE ACCIN ZONAL: LA HERRAMIENTA DE PLANIFICACIN DE LA RECONSTRUCCIN
Herramientas fundamentales del proceso de reconstruccin fueron los llamados Planes de Accin Zonal, PAZ. Son los planes que cada Gerencia Zonal debe presentar al Consejo Directivo del FOREC y constituyen el marco presupuestario y de planeacin en el que se ejecutan los recursos en cada zona, basndose en techos presupuestarios fijados por el FOREC y estimaciones de inversin mximas. Los PAZ son el resultado de varios ejercicios de concertacin entre la Gerencia Zonal, las autoridades municipales y las comunidades afectadas. En ellos se incorporan los diagnsticos contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, en el Plan de Desarrollo, los censos de las autoridades nacionales y el informe que elabora cada Gerencia Zonal sobre su zona. La propuesta de PAZ debe estar firmada por el Alcalde. En cada PAZ se refleja la correlacin de fuerzas en cada zona y el estilo de trabajo de cada gerencia zonal. Las gerencias zonales proponen su propio estilo de reconstruccin a partir de ejes estructurantes, conservando las prioridades de ejecucin del reglamento operativo y el nfasis en los recursos.
Declaraciones de Luis Carlos Villegas en el Peridico El Ejemplar, febrero de 2000
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Los PAZ deban ser la herramienta que articulara la reconstruccin integral con los lineamientos del Plan de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, en la prctica fue una herramienta muy limitada que contribuy a la fragmentacin de la ciudad. Como lo seala la Red de Monitoreo (2001), son relativamente pocos los planes que contextualizan y relacionan las instancias nacional-regional y local o que, por lo menos, intentan identificar las lgicas, tendencias y polticas del desarrollo.
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IV.
DIMENSIONES POLTICAS, INSTITUCIONALES Y ECONMICAS DE LA RECONSTRUCCIN DE ARMENIA. EL MBITO DE ACCIN DEL FOREC
DIMENSIN POLTICA E INSTITUCIONAL DEL MODELO DE INTERVENCIN DEL FOREC
1.
Sobre las instituciones colombianas pesa una sombra de duda. Desde los trabajos de Paul Oquist en la dcada del '60 y su tesis del Colapso del Estado, se habla de que la causa de todos los males se debe fundamentalmente a la mala calidad de sus instituciones, y en particular a la mala calidad de sus instituciones polticas. La guerra, la pobreza, la corrupcin y la inseguridad ciudadanas son el resultado de un Estado incapaz de integrar y de regular a la sociedad. Colombia es un caso paradigmtico de una crisis crnica de gobernabilidad. Los discursos acadmicos e institucionales se construyen desde all. Eduardo Wiesner resume esta apreciacin en su obra La Efectividad de la Polticas Pblicas en Colombia : La tesis central de la obra es que la estructura institucional en el sector pblico del pas y las restricciones de economa poltica constituyen el principal impedimento para un ms rpido crecimiento econmico, para una mejor distribucin del ingreso y para una mayor gobernabilidad (Wiesner, 1997). En este contexto de desconfianza en las instituciones surge el modelo de gestin del FOREC. Es una institucionalidad distinta para enfrentar un desastre, en comparacin con el esquema institucional previsto en la legislacin ordinaria, y en especial lo que dice relacin con el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Este comportamiento institucional introduce incertidumbre en la poltica de atencin de desastres en todas sus fases, en particular en la prevencin y preparacin, de tal suerte que Colombia contina sin estar suficientemente preparada para la ocurrencia de grandes y medianos desastres 9. El hecho es muy preocupante porque algunas regiones enfrentan un gran riesgo ssmico. Esta poltica de actuar sobre el desastre impide que se consoliden aprendizajes institucionales consistentes y sostenibles.
Tampoco es cierto que ante desastres de pequea magnitud, como las inundaciones en poca invernal, se observe un comportamiento institucional orientado hacia la prevencin y preparacin y hacia la coordinacin inter-institucional.
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El gobierno nacional decidi prescindir de la capacidad de coordinacin del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres cuando seal que dada la magnitud de la calamidad pblica a que se ha hecho referencia, las funciones legales y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensin de sus efectos 10. Afirmar que las funciones y recursos del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres son insuficientes para atender la tragedia implic sealar que en relacin con las competencias sobre atencin de desastres, resultaban insuficientes los recursos de los ministerios y los departamentos administrativos relacionados, de las entidades descentralizadas del orden nacional, de las entidades territoriales y de sus entidades descentralizadas, de la Cruz Roja Colombiana y de las entidades privadas que se relacionan con estas materias. Con la creacin del Forec se reconoce la debilidad del Estado para encargarse del desastre y es la primera dimensin de poltica pblica a tomar en cuenta. A nuestro juicio, el problema puede radicar en un tema de diseo institucional. El Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres es muy pesado, con muchas rigideces y con problemas de coordinacin y de recursos. Son ms de 30 entidades nacionales, departamentales y municipales sometidas a la rotacin poltica de sus funcionarios. El reto del Forec era hacer la reconstruccin con lo mejor del Estado y de la sociedad civil y reducir los costos de transaccin de la intermediacin del sistema poltico. Se parta del supuesto de la incapacidad de la institucionalidad existente; pero lo que puso en evidencia fue el desconocimiento y la falta de confianza de las autoridades nacionales en la capacidad de respuesta de la institucionalidad local. No obstante, tena el gobierno nacional los elementos de juicio, los antecedentes y el tiempo para haber reaccionado de otra forma; por ejemplo, confiando en la capacidad de respuesta de las instituciones locales? Tras indagar sobre la representacin social del desastre y la percepcin social de la capacidad de respuesta local, todo indica que el gobierno nacional no poda haber actuado de otra forma en la primera fase de emergencia.
10
Decretos nm. 195 y nm. 197 del 29 y 30 de enero de 1999. El destacado es nuestro.
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A medida que fue conociendo el portafolio institucional, social y poltico de la regin especialmente el de Armenia-, el gobierno decidi apadrinarla con un poderoso dispositivo de gobernabilidad. La decisin fue la de reconstruir Armenia con recursos econmicos, financieros, institucionales y polticos externos a la ciudad, aunque apoyndose en la estrategia de desarrollo contemplada en el Plan de Desarrollo 1998-2000 y en el Plan de Ordenamiento Territorial. El modelo Forec 11 es la apuesta ms novedosa que se puede registrar en Colombia a gran escala, para administrar recursos pblicos salindose del crculo vicioso crisis institucional/democracia representativa/sistema poltico. El espacio de lo pblico ms all de lo estatal, donde parece que se resuelve la crisis de legitimidad del Estado, segn lo sealado en el primer captulo, tuvo limitados alcances en Armenia. Hubo un espacio pblico, pero slo para la reconstruccin. Mientras permanezca el modelo del FOREC con sus recursos, seguramente permanecer una nueva forma de gestionar lo pblico, de resolver los problemas, de entender a la ciudadana; pero en Armenia no se consolid un espacio pblico que se encargue de continuar con la reconstruccin y de reconfigurar el modo de hacer poltica y ciudadana.
2.
DIMENSIN ECONMICA DE LA RECONSTRUCCIN
Dada la escasa literatura sobre este punto y la poca reflexin sobre el particular, nuestro propsito es introducir la discusin sobre si las medidas econmicas de una reconstruccin se deben concentrar en restituir el stock de capital fsico daado y que los flujos que se derivan de su reposicin restablezcan la actividad econmica. O, por el contrario, ms all de la restitucin del acervo de capital, una poltica integral de reconstruccin tambin debe ocuparse de sentar las bases para recuperar la actividad
11
Cuando hablamos de modelo, lo hacemos en el sentido de nuevo escenario que puede servir de ejemplo, de modelo, y no al hecho que haya sido un mecanismo de intervencin que hubiera sido pensado como un modelo, en el sentido de haber sido modelado con tcnicas propias de la ciencias sociales y de la economa. En ese sentido la expresin modelo es ms un anhelo que una realidad.
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econmica en el mediano y largo plazo; por ejemplo al estimular una reconversin productiva y una poltica social que enfrente el deterioro de los indicadores sociales de Armenia que pudieron acentuarse con el terremoto. En esta discusin se plantea la interrogante de si un proceso de reconstruccin puede fijarse, como objetivo realista, estimular el desarrollo endgeno de las actividades econmicas en una zona afectada por un desastre; o solamente puede plantearse la restitucin de los flujos por la destruccin del acervo de capital mediante recursos de emergencia que financian las actividades de manera temporal, mientras los mecanismos de mercado restablecen su dinmica una vez que se restituyan los factores productivos.
3.
IMPACT O ECONMICO Y ORIENTACIONES DE POLTICA ECONMICA
La teora econmica habla de tres grandes grupos de efectos econmicos de los desastres: los efectos directos, los efectos indirectos y los efectos secundarios o de ms largo plazo (Jovel, 1989) 12. Entre los efectos directos se encuentran la prdida de stock de capital (maquinaria y equipo), destruccin de bienes fsicos, de infraestructura de vivienda, de comunicaciones y en general de edificaciones pblicas y privadas, suelos agrcolas, y sistemas de acueducto y alcantarillado. La valoracin de esta prdida se hace a valor presente del stock destruido, incluida la depreciacin. Los efectos indirectos se definen como la afectacin de los flujos de bienes y servicios que no podrn ser producidos o prestados. De estos efectos tenemos los gastos de operacin del gobierno en la etapa de emergencia, costos alternativos de agentes pblicos y privados derivados de usar otros medios (costo de oportunidad), y prdidas o reducciones en el ingreso.
12
La literatura econmica se ha ocupado poco del tema, y los anlisis normalmente asimilan un desastre a un shock externo de la economa verificado en zonas focalizadas y absorbido por la economa nacional.
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La suma de los daos directos e indirectos son los daos materiales de un desastre. Dado que pueden ser fcilmente cuantificables son los que se registran como tales para dar cuenta de sus efectos. Cuando se afirma que en los ltimos diez aos, y a raz de los desastres registrados, Centroamrica ha perdido ms de US$ 20 mil millones, se refiere a este tipo de daos (Cepal, 1999). Los daos indirectos y los secundarios son ms difciles de cuantificar que los daos directos. En este estudio de caso nos concentraremos en los llamados efectos secundarios y que dicen relacin con el impacto del desastre en el comportamiento de la economa nacional y regional, medido por variables de macroeconoma. La premisa fundamental para este tipo de anlisis es que no existe un patrn determinado de las consecuencias de los desastres en las economas de los pases, ya que estn ntimamente ligados con la situacin econmica nacional. Estos impactos secundarios dependen del pas y del tipo de desastre. En pases pequeos con economas pequeas los efectos de los desastres son mayores y las medidas econmicas para la reconstruccin se asocian con la magnitud del desastre. En pases pequeos, la reconstruccin se enfrenta con poltica monetaria y poltica fiscal. En el caso del eje cafetero, si bien para la economa regional los daos secundarios se calcularon en cerca del 35% del producto (Valencia, 2000), a escala nacional se estimaron en un 0,19% del PIB (un impacto casi imperceptible), entre otras cosas porque la cosecha cafetera, base de la actividad econmica regional, no fue afectada con el sismo. Por el contrario, mostr una tendencia al alza, lo que no amerit una revisin de las proyecciones econmicas. El esfuerzo de la reconstruccin se concentr en focalizar recursos para restituir el stock de capital destruido -pblico y privado- y una serie de incentivos microeconmicos para estimular la inversin privada concretados en la Ley Quimbaya y otras medidas adoptadas por el gobierno nacional 13.
13
Para ver en detalle estas medidas, revisar Valencia, 2000.
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Gasto pblico, reasignacin de crditos internacionales, creacin de nuevos impuestos y subsidios a la demanda para vivienda e incentivos a la inversin privada fueron los elementos del paquete econmico definido por el FOREC. El caso de Armenia parece confirmar la escasa evidencia emprica que hay sobre el leve impacto de los desastres en la economa nacional y en el desarrollo en aquellos pases con economa medianas y grandes, cuando estos se concentran en una regin determinada. La hiptesis intuitiva indicara que un desastre afecta el desarrollo del pas donde se produce, lo que por cierto depende de su magnitud y del tamao de la economa. Sin embargo, un autor, J. Albala Bertrand (citado por Lavell, 1995) hizo un estudio comparativo de 28 pases en los que ocurrieron desastres entre 1960 y 1979 y analiz el comportamiento de las variables macroeconmicas (PIB, inflacin, produccin sectorial, gasto pblico). Concluy que los efectos secundarios o macroeconmicos fueron irrelevantes en dichos pases, gracias a que el conjunto de la economa absorbe el impacto de manera endgena. En materia econmica las implicaciones de poltica de dicha conclusin indican que un proceso de reconstruccin debe concentrarse en los efectos directos del desastre: la restitucin del acervo de capital y de la infraestructura fsica pblica y privada con el propsito de restablecer los flujos de produccin, que fue lo que sucedi en Armenia. Por tanto, la poltica de reactivacin econmica para el eje cafetero no tena que insertarse necesariamente en el proceso de reconstruccin proyectado en un mximo de tres aos, pues ella es una tarea de ms largo plazo que desborda los objetivos de un proceso que deba concentrarse en la restitucin del acervo de capital, como se hizo. Este debate estuvo presente en toda la etapa de formulacin del plan de reconstruccin. Los actores regionales, en especial el Comit Regional de Planeacin, defendieron la necesidad de que la reconstruccin no puede significar dejar al Eje Cafetero en el punto econmico y social en el que nos encontrbamos el 25 de enero, pues son harto conocidas sus precariedades. En consecuencia, con el proyecto de Ley Quimbaya lo que se discute es la sostenibilidad del desarrollo (Arango, 1999).
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Por su parte, el Ministerio de Hacienda sostuvo la tesis de que la reconstruccin deba restablecer las condiciones econmicas de la regin previas al sismo (Arango, 1999) y as qued consagrado en varias de las medidas adoptadas. Ante la ausencia de una poltica de reactivacin econmica, todo indica que prevaleci la tesis del Ministerio de Hacienda y que el desarrollo regional -factor de sustentacin de la reconstruccinquedar sometido a las mismas restricciones de poltica del proceso descentralizador, caracterizado porque los actores locales no controlan los factores productivos.
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V.
CONCLUSIONES Y LECCIONES DE POLTICA
1.
VULNERABILIDAD INSTITUCIONAL
El FOREC es una para-institucionalidad en la atencin de desastres al margen del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. En funcin de la sustentacin del modelo confirma la tendencia de acudir a la institucionalidad de emergencia para emergencias y la ausencia de una cultura institucional de gestin del riesgo en un pas con alto riesgo ssmico. El FOREC demostr que la complejidad de gestin de los efectos de un desastre desborda la capacidad de respuesta del Estado nacional y local, y que es necesario crear un espacio de coordinacin entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. El modelo puede servir de fuente de inspiracin de una nueva institucionalidad, mucho ms flexible, volcada hacia la participacin ciudadana y fuera del circuito de transmisin del sistema poltico, con un objetivo central que sea la prevencin, la sistematizacin de la mejor informacin tcnica para estimar el valor esperado de la ocurrencia de desastres en las zonas de alto riesgo ssmico e hidrolgico, y la ejecucin de campaas ciudadanas de difusin y educacin. En este punto, las OSC que gestionaron la reconstruccin, constituyen un valioso activo para desarrollar una gran campaa de alcance nacional de educacin ciudadana para situaciones de desastres que incluya rutinas de respuesta y simulacros. El municipio colombiano -dado sus niveles de precariedad institucional y de cooptacin por el sistema poltico- no es la entidad mejor preparada para encargarse de una cultura de prevencin y de mitigacin del riesgo, como supone el actual Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, pero es su columna vertebral en un diseo institucional que debe corregirse. Ms que la vulnerabilidad econmica, la variable ms significativa que debi intervenir el modelo del Forec fue la debilidad institucional -nacional y regional- para hacerse cargo de un desastre mayor. Esta vulnerabilidad incluye la vulnerabilidad poltica de la elite regional incapaz de elaborar una propuesta de pacto colectivo.
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Es un hecho que el eje cafetero, y especialmente el Departamento del Quindo, ha formado sus imaginarios colectivos y su modelo de desarrollo y gobernabilidad a la sombra de un modelo econmico y poltico que depende de la economa del caf, cuyos excedentes han conseguido los mejores indicadores de bienestar del pas. Este modelo est en declinacin, el terremoto lo hizo ms evidente y el Forec trat de extender un puente, una transicin entre un modelo de desarrollo que se derrumba y otro que debe surgir en el marco institucional que provee la Constitucin de 1991. A nuestro juicio, ello no result, no slo por la resistencia de los actores locales a apropiarse de sus potencialidades, sino porque el diseo se superpuso a las estructuras de poder locales sin removerlas ni recomponerlas.
2.
UN MODELO DE INTERVENCIN SIN POLTICOS
Si algo caracteriz al modelo de intervencin del Forec fue que prescindi de la intermediacin directa de los polticos en la asignacin de los recursos y se sustent en un dispositivo del gobierno nacional que desborda al Sistema Nacional de Atencin de Desastres. Se insert en las regiones a partir de los instrumentos de planificacin de los municipios, Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial. Pero la ejecucin de los recursos; es decir, la decisin de a quin contratar, corresponde a las organizaciones de la sociedad civil mediante los Planes de Accin Zonal, PAZ, que condensan la planificacin poltica y la planificacin derivada de la afectacin. Los PAZ fueron el instrumento de planificacin de la reconstruccin. Ellos recogen las prioridades de inversin de los planes de desarrollo local en el marco del ordenamiento territorial, que eran discutidos por los Concejos Municipales y avalados por el Alcalde. El esquema ideado pretendi combinar legitimidad poltica con eficacia instrumental. En cada municipio este proceso se concret de manera distinta, dependiendo de la capacidad instalada y del capital poltico para negociar los trminos de la reconstruccin.
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En Armenia, a la par que se adelantaba la reconstruccin, la administracin municipal intent un proceso de refundacin poltica de la ciudad, lo que signific un salto al vaco que comprometi el sostenimiento de la reconstruccin. La fragmentacin de que fue objeto Armenia en 15 gerencias zonales (como no ocurri en ningn otro municipio de los afectados por el sismo), no slo fragment la ciudad desde el punto de vista urbanstico, sino que profundiz la divisin sociedad - Estado en la regin y los quindianos se quedaron sin proyecto colectivo para defender la reconstruccin. Ms all de este resultado, el modelo del Forec es la apuesta ms importante en lo que se refiere a movilizacin de recursos y voluntades para ejecutar recursos pblicos al margen del rgimen poltico que se reproduce en la democracia representativa. Hay cierto agotamiento y desencanto en algunos pases de Amrica Latina con los resultados de la democracia desde el punto de vista de polticas pblicas eficaces: la desconfiguracin del Estado, la fragmentacin de la sociedad civil y el predominio de los mecanismos de mercado que se beneficia de una dotacin inicial de recursos inequitativa y poco competitiva, hacen que las polticas pblicas no impacten en los problemas que aquejan a la sociedad. El ciclo de las polticas que parte de las demandas sociales tramitadas por el sistema poltico y transformadas por el rgimen poltico en polticas pblicas en los distintos niveles de gobierno, sufre una disociacin estructural, ya que los actores del sistema poltico representan ms a intereses particulares que al inters general. La democracia no slo se estara vaciando de eficacia sustancial, sino de eficacia instrumental. El modelo Forec se sustenta en un incipiente Tercer Sector que muchas se confunde con el sector productivo. Desplaza de la asignacin de los recursos a los alcaldes y gobernadores, con la presuncin de su incapacidad o falta de probidad para ejecutar recursos pblicos de tamaa magnitud en una situacin de emergencia donde los controles institucionales se relajan. Esta intervencin del Forec prefigura lo que algunos autores han llamado la llegada del Estado Franquicia (Serrano Oate, 2002) y que se sustenta en la idea de que el Estado es un obstculo para el desarrollo econmico, por lo que es necesario darle la vuelta a la accin pblica para la creacin de bienes pblicos. Como el mercado no
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puede proveer ciertos bienes pblicos y ciertos bienes privados preferentes, por razones de eficiencia y equidad, Organizaciones de la Sociedad Civil suplen este dficit. Estas OSC actan como delegatarias y no como representantes del Estado, rinden cuentas, no al ciudadano, quien pierde su condicin de sujeto de derechos pblicos, sino al Estado directamente, cuando no es directamente a organismos multilaterales de crdito. Derivan su legitimidad de la eficiencia de su trabajo y de ser no gubernamentales y anti sistema poltico. Su presencia limpia de toda sospecha los programas pblicos y sirve tanto para reconstruir una zona de desastre como para prestar servicios educativos y de salud en un modelo de reduccin del Estado. A nombre de quin hablan y actan las OSC? Cmo diferenciar si representan grupos de inters -como sucedi con varias OSC en la reconstruccin del eje cafetero que eran organizaciones en que se desdoblaba el sector financiero y el sector productivoo intereses ciudadanos? Las OSC se autodenominan como sociales para diferenciarse de lo poltico, pero como seala Revilla Blanco (2002), la incorporacin de la accin poltica de las ONGs a los sistemas democrticos se realiza en el espacio reservado a los grupos de inters . Es decir, su accin tiene un contenido poltico a pesar de su condicin de organizaciones ajenas al sistema poltico. Es ms pblica, ms transparente, ms eficaz y ms legtima la accin que se sustenta en la organizaciones no gubernamentales? La teora poltica y las ciencias sociales deben empezar a reflexionar sobre esta transformacin de la accin pblica, mas all de los prejuicios sobre la accin del Estado y de dogmas sobre la eficiencia del mercado. Aun es muy prematuro defender la idea de que la accin estatal soportada en organizaciones no gubernamentales enriquece la vida pblica. Esta accin neogubernamental puede ser la correa de transmisin por la cual se vace de contenido poltico y estratgico la accin colectiva en la medida en que se asimila lo poltico a lo politiquero , para repudiarlo. Este es un dispositivo de poder y de accin pblica que ha hecho carrera en Amrica latina ante la desconfianza de la intervencin del Estado por razones de eficiencia y probidad, especialmente en los llamados proyectos sociales, y que de no rodearse de salvaguardas democrticas, sin que pierda eficacia, se puede transformar en un modelo neocorporativista de intervencin estatal, una nueva institucionalidad para imponer discursos autoritarios bajo el ropaje de lo social .
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Planteada en estos trminos la discusin de lo pblico, hay que ser cautelosos en el sentido de considerar los efectos de despolitizacin de la sociedad que apareja este tipo de modelos, en el sentido de reducir la representatividad de los conflictos - el Forec pretendi despolitizar la reconstruccin - y de las polticas pblicas. Pero tambin debemos aceptar que sta puede ser una manera como las sociedades latinoamericanas y algunos Estados con dficit de eficacia en sus polticas pblicas le salen al paso al crculo vicioso recurrente, segn el cual las polticas pblicas resultan ms de la concrecin de la accin de los polticos empeados en maximizar su funcin de bienestar individual, que en la consecucin de acuerdos sociales tramitados por las instancias de representacin poltica. Puede ser una forma de resolver la fractura entre representacin poltica y decisin poltica que hace que la democracia se perciba ineficaz en la solucin de los problemas sociales. La sombra de duda sobre la capacidad de los gobiernos y de la eficacia de la democracia representativa, parece estar dando lugar a alianzas estratgicas entre ciertos ncleos tecnocrticos del Estado y el sector productivo que reconocen el dficit de participacin de la sociedad civil en Amrica latina, y consideran que lo pblico es lo que se refleja de su discurso y de sus prcticas. En el mbito local colombiano, que apenas empieza a consolidarse desde un punto de vista institucional, constituye un mensaje de desconfianza preocupante sobre la capacidad de los actores polticos. En la prctica, fue una decisin de realismo poltico: para construir vivienda y restituir infraestructura pblica se necesitaba de un dispositivo de poder y de decisin que aislara a estos actores polticos pues la ineficacia de la reconstruccin podra poner en riesgo el blindaje histrico del eje cafetero ante el conflicto armado, como consecuencia de una alta inversin pblica y privada.
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3.
R E A C T I V A C I N E C O N M I C A Y NAT U R A L E Z A D E L O S P R O C E S O S D E RECONSTRUCCIN
La leccin ms importante de economa poltica de los desastres es que no hay un patrn determinado de las consecuencias de los desastres en las economas de los pases, ya que estn ntimamente ligadas a la situacin econmica nacional. Los impactos secundarios dependen del pas y del tipo de desastre. En pases pequeos con economas pequeas los efectos de los desastres son mayores y las medidas econmicas para la reconstruccin se asocian con la magnitud del desastre. En pases pequeos la reconstruccin se enfrenta con poltica monetaria y poltica fiscal. El modelo de reconstruccin del eje cafetero confirma que en los casos de desastres que afectan a toda una regin o a distintas regiones, el esfuerzo debe concentrarse en movilizar recursos para restituir el stock de capital destruido -pblico y privado- y dejar sentadas las bases institucionales para recuperar la senda del desarrollo local. El modelo del FOREC se debati entre un dilema esencial: si la reconstruccin deba hacerse cargo de toda la problemtica econmica de la regin cafetera -aun de la que haba antes del terremoto de 1999- o concentrarse en restituir el acervo de capital destruido para as restituir los flujos y reactivar la economa. La evidencia de las cifras y el comportamiento de los indicadores econmicos y sociales al ao 2002 indican que el proceso de reconstruccin del eje cafetero no fue capaz de descifrar las claves para articular reconstruccin con reactivacin econmica de la regin. Como leccin, queda claro que es necesario seguir avanzando para afinar los mtodos de medicin del impacto econmico de los desastres como fuente esencial del diseo de polticas de reconstruccin. Un pas debe saber cunto le cuesta prevenir un desastre en funcin de los impactos econmicos, en particular. Pero a la vez, la reconstruccin del eje cafetero deja abierta la pregunta sobre qu significa reconstruir. Si partimos de la definicin de que un desastre es tal si confluyen riesgo, amenaza y vulnerabilidad; reconstruir sera remover -o por lo menos atenuar- las vulnerabilidades que permitieron que un fenmeno fsico se convirtiera en desastre. Sin embargo, Amrica Latina ha avanzado muy poco en tcnicas de medicin de sus vulnerabilidades polticas,
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econmicas, sociales e institucionales. De ah la escasa eficacia de las polticas de prevencin y de gestin del riesgo. El modelo FOREC, viviendista y asistencialista, confirma esta deficiencia institucional y cultural, que es el mayor riesgo de retrocesos en el desarrollo econmico y bienestar de las comunidades ms vulnerables de la regin.
4.
LA REFUNDACIN DE LO PBLICO. CORRESPONSABILIDAD ENTRE ESTADO, MERCADO Y SOCIEDAD
El FOREC ms all de sus logros en la reconstruccin integral y sostenible en Armenia y el eje cafetero, prefigura una forma de hacer poltica pblica y de construir bienes pblicos en un escenario de corresponsabilidad entre el Estado, en un rol de planificador, regulador y financista; la sociedad civil organizada, en un rol de ejecutor y ejerciendo control social; el mercado mediante la provisin de bienes privados en un entorno competitivo y a la vez solidario, y unas comunidades afectadas que se organizan y se movilizan para hacerse or y defender sus derechos, disminuyendo la intermediacin del sistema poltico. Esta experiencia, mejorando muchos aspectos de gestin, coordinacin, representatividad y transferencia de saberes a las entidades territoriales, es una pista importante para el futuro de la accin colectiva en Colombia, con miras a superar los lmites de la modernidad poltica en los que se inscribe el quehacer de las polticas pblicas, caracterizado por fragmentacin poltica, debilidad institucional y falta de legitimidad estatal (Palacios, 1994).
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VI. BIBLIOGRAFA
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39
VII. ESTUDIOS DE CASO
PUBLICADOS EN 1996
Estudio de Caso N 1
PUBLICADOS EN 1997
LA REESTRUCTURACIN DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES EN PARAGUAY. Csar Pastore Britos.

Estudio de Caso N 2
MITOS Y HECHOS DEL PROGRAMA DE VIVIENDA BSICA EN SANTIAGO DE CHILE: UNA MIRADA DESDE LOS BENEFICIARIOS. Fernando Daz Mujica .
AZCAR: MERCOSUR Y RECONVERSIN, EL CASO CALNU (URUGUAY). Fernando Correa Alsina.

Estudio de Caso N 3
EL LITIO: UNA PERSPECTIVA FALLIDA PARA BOLIVIA. Walter Orellana Rocha.

Estudio de Caso N 4
GESTIN TERRITORIAL DEL FOMENTO PRODUCTIVO: UNA OBSERVACIN A LA PYME FORESTAL DE LA REGIN DEL BO-BO. Liliana Cannobbio Flores.
EL ESTUDIO DE CASO COMO INSTRUMENTO PEDAGGICO Y DE INVESTIGACIN EN POLTICAS PBLICAS. Ramn Borges Mndez.
Estudio de Caso N 5
LA REFORMA PREVISIONAL BOLIVIANA Y EL CASO DEL INCENTIVO AL TRASPASO. Luis Gonzalo Urcullo Cosso.
INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES EN BOLIVIA: UNA CONFRONTACIN ENTRE LA TEORA Y LA PRCTICA. Patricia Noda Videa.
Estudio de Caso N 6
GNERO, SALUD Y POLTICAS PBLICAS, DEL BINOMIO MADRE-HIJO A LA MUJER INTEGRAL. Alejandra Fandez Melndez.
EL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES PERUANO Y EL MECANISMO DE LA PENSIN MNIMA. Mara Lila Iwasaki .
Estudio de Caso N 7
ESTUDIO DEL SISTEMA DE REGULACIN SECTORIAL EN BOLIVIA. Julio Waldo Lpez Aparicio.
LA PRIVATIZACIN DEL REA DE CARGA DE LA EMPRESA DE FERROCARRILES DEL ESTADO EN CHILE: UNA NEGOCIACIN ATPICA? Cristin Saieh Mena .
Estudio de Caso N 8
LA INDUSTRIA DEL PETRLEO EN ECUADOR. EL CASO DEL SISTEMA DEL OLEODUCTO TRANSECUATORIANO. Luis Esteban Lucero Villarreal.
DE LO ERRZURIZ A TIL-TIL: EL PROBLEMA DE LA DISPOSICIN FINAL DE LOS RESIDUOS SLIDOS DOMICILIARIOS EN SANTIAGO. Sandra Lerda y Francisco Sabatini .
Estudio de Caso N 9
LA GESTIN COLECTIVA DEL DERECHO DE AUTOR Y LOS DERECHOS CONEXOS: INSTRUMENTO DE PROTECCIN DE LA PROPIEDAD. Marvin Francisco Discua Singh.
CONSTRUCCIN DE UNA CRCEL ESPECIAL PARA MILITARES: LECCIONES Y DESAFOS DE GOBERNABILIDAD EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA CHILENA. Soledad Ubilla.
MODERNIZACIN DE LA GESTIN DE UN HOSPITAL PBLICO: EL CASO DE LA ASISTENCIA PBLICA EN SANTIAGO. Cecilia Montero y Carlos Vignolo.
CONTROL Y RESPONSABILIDAD EN GOBIERNOS LOCALES: DESAFOS INSTITUCIONALES DE LA DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA. Claudio Orrego Larran.
40
PUBLICADOS EN 1998
Estudio de Caso N 19 Estudio de Caso N 28
ESTRATEGIAS INSTITUCIONALES PARA PROMOVER LA PERMANENCIA DE PROFESIONALES CALIFICADOS EN EL SERVICIO PBLICO PERUANO. EL CASO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA. Juan Carlos Cortzar Velarde.
LA PRIVATIZACIN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL PER. Leopoldo Arosemena Yabar-Dvila.

LA CRISIS DE LAS UVAS ENVENENADAS. Claudio Rodolfo Rammsy Garca.

DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA PARTICIPACIN POPULAR Y POLTICA PARA UNA COMPATIBILIZACIN CON LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO NACIONAL. Jos Antonio Tern Carren.
LOS DETERMINANTES DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO DE HAIT (ELEMENTOS PARA EL DEBATE). Michel-Ange Pantal.
LA POLTICA DE PROMOCIN DE EXPORTACIONES DE MXICO: EFECTOS EN EL CASO DE LA RELACIN BILATERAL MXICO - CHILE. Ana Mara Gmez Perera .
REGULACIN DE SEGUROS PRIVADOS DE SALUD: LA EXPERIENCIA EN CHILE DE LA SUPERINTENDENCIA DE INSTITUCIONES DE SALUD PREVISIONAL, (ISAPRES). Cecilia M, Yajaira Rivera, Livia Snchez.
LA LEY N 19.490: IMPLICACIONES Y PROYECCIONES DEL MANEJO DE UNA CRISIS: EL CASO DEL PERSONAL NO MDICO DE SALUD. Claudia Muoz Salazar.
LA REFORMA A LA JUSTICIA CRIMINAL EN CHILE: EL CAMBIO DEL ROL ESTATAL. Juan Enrique Vargas Viancos.
PUBLICADOS EN 1999
EL ROL DE LA SUPERINTENDENCIA PARA LA PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA LIBRE COMPETENCIA EN EL PROCESO DE PRIVATIZACIN VENEZOLANO. David Mieres Valladares.
LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA EDUCACIN EN EL PER DE HOY: UNA APROXIMACIN CUANTITATIVA Nelson Shack Yalta.
CONCERTACIN Y POLTICA EDUCATIVA EN ARGENTINA (1984 1996). Alejandro Esteban Rodrguez.

PROGRAMA CHILE - BARRIO UNA PROPUESTA DE INTERVENCIN PBLICA INNOVADORA EN ASENTAMIENTOS PRECARIOS? Mara Gabriela Rubilar Donoso.
POLTICA AMBIENTAL EN COSTA RICA: ANLISIS DEL PROYECTO DE USO Y CONSOLIDACIN DE LOS RECURSOS FORESTALES EN LAS COMUNIDADES RURALES DE LA REGIN CHOROTEGA. Georgina Paniagua Ramrez .
SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO, INNOVACIONES NECESARIAS EN EL SISTEMA DE SALUD OCUPACIONAL DEL PER Cecilia M Crdenas.
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y EQUIDAD EN LAS POLTICAS DE EDUCACIN SUPERIOR. UN ESTUDIO SOBRE LOS PROCESOS DE SELECCIN Y FINANCIAMIENTO. Sixto Carrasco Vielma.
EL ROL REGULADOR DEL ESTADO EN OBRAS VIALES CONCESIONADAS Ricardo Cordero Vargas.
41
PUBLICADOS EN 2000
Estudio de Caso N 36 Estudio de Caso N 43
MODERNIZACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE ATENCIN A NIOS Y ADOLESCENTES EN VENEZUELA: EL CASO DE LAS REDES LOCALES DE PROTECCIN A LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA Luzmari Martnez Reyes.
ANLISIS COMPARATIVO DEL FINANCIAMIENTO A LA EDUCACIN SUPERIOR, UNIVERSIDADES ESTATALES Y UNIVERSIDADES PRIVADAS CON APORTES 1981 - 1989 Y 1990 - 1998 Julio Castro Seplveda.
CULTURA CIUDADANA: LA EXPERIENCIA DE SANTAF DE BOGOT 1995 - 1997 Pablo Franky Mndez.
INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA EN LA EDUCACIN UNIVERSITARIA: ALGUNAS PROPUESTAS PARA EL SISTEMA DE ACREDITACIN CHILENO Danae de los Ros Escobar.
POLITCAS DE CAPACITACIN JUVENIL Y MERCADO DEL TRABAJO EN VENEZUELA ( 1990 - 1997 ) Urby Pantoja Vsquez.
POLTICAS DE COMPETITIVIDAD EN REGIONES A LA LUZ DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO CHILENA Jorge Menndez Gallegos.
LAS POLTICAS PBLICAS CONTRA LA CORRUPCIN COMO UN MODO DE CONSOLIDAR LOS PROCESOS DEMOCRTICOS: EL CASO ARGENTINO Irma Mirym Monasterolo.
ANLISIS DE LAS SEALES ECONMICAS EN LA INDUSTRIA ELCTRICA EN BOLIVIA Jorge Ros Cueto.
EL SISTEMA DE INTERMEDIACIN LABORAL Y LOS SERVICIOS PBLICOS DE EMPLEO EN CHILE: DIAGNSTICO, EVALUACIN Y PROPUESTA PARA MEJORAR SU GESTIN Csar Chanam Zapata.
POTENCIALIDADES DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL EN VENEZUELA Edgar Rojas Caldern.

REFORMA AL SISTEMA DE REMUNERACIONES DE LOS DOCENTES DEL SERVICIO DE EDUCACIN PBLICA EN BOLIVIA Teresa Reinaga Joffr.
ANALISIS DE LA REFORMA DE PENSIONES EN EL SALVADOR Irma Lorena Dueas Pacheco.

LA NEGOCIACIN DE LA TRANSICIN DEMOCRTICA EN CHILE ( 1983 - 1989 ) Justo Tovar Mendoza.
EVALUACIN DE LA POLTICA REGULATORIA DEL SECTOR HIDROCARBUROS EN BOLIVIA Tatiana Genuzio Patzi.
PARTICIPACI N CIUDADANA EN EL ESPACIO LOCAL: HACIA LA CONSTRUCCIN DE UNA NUEVA CIUDADAN A EN CHILE Roberto Godoy Fuentes.
GESTIN DE BILLETES EN EL BANCO CENTRAL John Vela Guimet.

EL CR DITO COMO INSTRUMENTO P ARA FINANCIAR EL ACCESO Y LA MANTENCIN DE ESTUDIANTES EN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIN SUPERIOR EN CHILE Juan Salamanca Velzquez .
42
PUBLICADOS EN 2001
PUBLICADOS EN 2002
EL NUEVO MODELO DE JUSTICIA PENAL ADOLESCENTE DE NICARAGUA Raquel del Carmen Aguirre.
EL ENFOQUE DE GNERO DENTRO DEL PROGRAMA DE REFORMA DEL SERVICIO CIVIL NICARAGENSE: ANLISIS DEL AMBIENTE INSTITUCIONAL Mara Andrea Salazar Meja
LA GESTION ESTRATEGICA EN EL GOBIERNO MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE LA PAZ Humberto Rosso Morales .

REFORMA AL SISTEMA DE PENSIONES EN COSTA RICA: EVALUACIN DE LA NUEV A ORGANIZACIN Cinthya Arguedas Gourzong
EDUCACIN SUPERIOR EN NICARAGUA: EFICIENCIA EN LA ASIGNACIN Y ADMINISTRACIN DE LOS RECURSOS DEL ESTADO? Emilio Porta Pallais .
SEGURO DE DESEMPLEO EN CHILE Juan Pablo Severin Concha .

FORMACI N DOCENTE CENTROS REGIONALES DE FORMACI N DE PROFESORES (CERP) Juan Eduardo Serra Medaglia
MODERNIZACI N DE LA GESTI N P BLICA. EL CASO CHILENO (1994 - 2000) Alvaro Vicente Ramrez Alujas
CONTENCION DE COSTOS EN MEDICAMENTOS LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL Y EL CASO CHILENO Lucas Godoy Garraza
LA REFORMA CONSTITUCIONAL ECUATORIANA DE 1998: U N A N L I S I S D E S D E L A P E R S P E C T I VA D E L A GOBERNABILIDAD Fernando Pachano Ordez
43

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LOS DESASTRES Y LA POLTICA PBLICA

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PA N O R A M A G E N E R A L D E L A G E S T I N D E L R I E S G O Y D E E C O N O M A POLTICA DE LOS DESASTRES

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LA RECONSTRUCCIN COMO BIEN PBLICO

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LA GESTIN DE LO PBLICO MS ALL DE LO ESTATAL

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DESCRIPCIN DEL MODELO DE GESTIN PARA LA RECONSTRUCCIN DEL EJE CAFETERO

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ORGANIZACIN FUNCIONAL DEL FOREC

DESCRIPCIN DEL MODELO FOREC Y SU IMPLEMENTACIN EN LA CIUDAD DE ARMENIA

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PLANES DE ACCIN ZONAL: LA HERRAMIENTA DE PLANIFICACIN DE LA RECONSTRUCCIN

Declaraciones de Luis Carlos Villegas en el Peridico El Ejemplar, febrero de 2000

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DIMENSIN ECONMICA DE LA RECONSTRUCCIN

IMPACT O ECONMICO Y ORIENTACIONES DE POLTICA ECONMICA

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Para ver en detalle estas medidas, revisar Valencia, 2000.

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CONCLUSIONES Y LECCIONES DE POLTICA

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UN MODELO DE INTERVENCIN SIN POLTICOS

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LA REFUNDACIN DE LO PBLICO. CORRESPONSABILIDAD ENTRE ESTADO, MERCADO Y SOCIEDAD

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VII. ESTUDIOS DE CASO

LA REESTRUCTURACIN DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES EN PARAGUAY. Csar Pastore Britos.

AZCAR: MERCOSUR Y RECONVERSIN, EL CASO CALNU (URUGUAY). Fernando Correa Alsina.

EL LITIO: UNA PERSPECTIVA FALLIDA PARA BOLIVIA. Walter Orellana Rocha.

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LA PRIVATIZACIN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL PER. Leopoldo Arosemena Yabar-Dvila.

LA CRISIS DE LAS UVAS ENVENENADAS. Claudio Rodolfo Rammsy Garca.

CONCERTACIN Y POLTICA EDUCATIVA EN ARGENTINA (1984 1996). Alejandro Esteban Rodrguez.

POTENCIALIDADES DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL EN VENEZUELA Edgar Rojas Caldern.

ANALISIS DE LA REFORMA DE PENSIONES EN EL SALVADOR Irma Lorena Dueas Pacheco.

LA NEGOCIACIN DE LA TRANSICIN DEMOCRTICA EN CHILE ( 1983 - 1989 ) Justo Tovar Mendoza.

GESTIN DE BILLETES EN EL BANCO CENTRAL John Vela Guimet.

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LA GESTION ESTRATEGICA EN EL GOBIERNO MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE LA PAZ Humberto Rosso Morales .

SEGURO DE DESEMPLEO EN CHILE Juan Pablo Severin Concha .

LA REFORMA CONSTITUCIONAL ECUATORIANA DE 1998: U N A N L I S I S D E S D E L A P E R S P E C T I VA D E L A GOBERNABILIDAD Fernando Pachano Ordez

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