Les banques centrales par Michel ALBERT Ce colloque sur lavenir des entreprises publiques comporte cinq exposs.

Les sujets de tous ces exposs comportent lexpression gnrale d entreprises publiques (au pluriel), lexception dun seul, celui qui mest attribu et qui prsente, lui, un caractre sectoriel : Les banques centrales . Cette particularit me parat significative pour deux raisons. La premire est que les banques centrales constituent en effet une catgorie particulire dentreprises publiques qui na pas dquivalent dans les autres secteurs. En ce sens notamment que lvolution des banques centrales renforce leur caractre dinstitutions publiques. Ce sera mon premier point. En second lieu, je tenterai de montrer que le rle des banques centrales nationales est, paradoxalement, de plus en plus important en dpit du processus de mondialisation de lconomie. Il me semble que la BCE ne fait pas exception cette rgle. I) Mais avant daborder ces dveloppements, je voudrais donner quelques indications sur la notion mme de Banque centrale , expression dont notre prsident de sance, Pierre Tabatoni ma appris quelle a t invente au 19me sicle par lconomiste franais Lon Aucher. Cette notion de Banque centrale nest ni simple, ni stable. Je me bornerai donc suggrer lesquisse de dfinition suivante : une Banque centrale est lautorit publique charge : II) de contrler le financement de lconomie, notamment en assurant lmission des billets de banque et en octroyant des crdits aux banques commerciales dans le cadre de la politique montaire ; III) de surveiller et grer les systmes de paiement lis en particulier la compensation des chques et des virements interbancaires ; IV) et, dans certains pays, de surveiller la solidit du systme bancaire et financier. Ainsi, les banques centrales, cres lorigine pour des motifs assez diversifis, ont-elles toutes aujourdhui la mme mission essentielle qui consiste garder la monnaie , cest dire prserver la stabilit montaire. I - Lvolution long terme des banques centrales a renforc leur caractre dinstitution publique I/1. La plus ancienne banque centrale est la Banque de Sude cre en 1656, suivie de prs par la Vieille Dame de la City de Londres, cre en 1694. Depuis trois sicles, presque tous les tats se sont progressivement dots dune banque

centrale. En 1900, 18 tats seulement lavaient fait, soit peine plus de la moiti. Aujourdhui, il y a 172 banques centrales pour environ 200 tats. I/2. Lconomie moderne est une conomie de march fonde sur le libre jeu de la concurrence et, de plus en plus sur la proprit prive des entreprises. Depuis une vingtaine dannes surtout, on assiste un mouvement mondial de privatisation. Par rapport cette volution gnrale vers lconomie de march et les privatisations, lhistoire des banques centrales prsente un caractre doublement paradoxal : elles sont passes dun rgime de concurrence un rgime de monopole dmission et dun statut de socit prive un statut dautorit publique. I/2-1. Au cours du XIXme sicle, lusage du billet de banque se dveloppe rapidement mais, dans la plupart des pays, ltat nen assure pas directement lmission. Plusieurs banques commerciales obtiennent le privilge dmettre des billets sur des zones gographiques dlimites ou sur certaines coupures dfinies. Aussi, dans un mme pays, les banques dmission ont tendance se multiplier avec lusage croissant du billet de banque dans les changes, provoquant ainsi la juxtaposition de plusieurs dizaines de billets diffrents dans un mme pays Ainsi , la Banque de France cre il y a tout juste 200 ans, le 26 janvier 1800 ntait, lorigine, quun comptoir descompte parisien, parmi dautres et subit la concurrence de trois autres tablissements qui mettent aussi des billets. Elle demeure soumise un rgime de concurrence jusqu la Rvolution de 1848 o elle obtient le monopole national dmission des billets. Dans le mme sens, le cas le plus spectaculaire est celui des tats Unis. La Banque Fdrale de Rserve na t cre quen 1913. En 1912, 7355 banques prives assuraient lmission des billets de banque ! Au cours de longs dbats, la question des normes dmission, permettant de garantir la confiance indispensable la valeur et dorganiser cette mission, est vivement discute. Et, pendant plusieurs gnrations, un grand dbat doctrinal oppose les partisans de la concurrence en matire dmission montaire (Free banking) aux partisans du monopole (Central banking). Je ne connais aucun secteur dactivit conomique et financier o la victoire des seconds sur les premiers, celle du monopole sur la concurrence, ait t aussi complte. Pour en prendre la mesure, il faut ajouter que ce privilge dmission caractre monopolistique a t renforc partout par son corollaire, la rgle du cours lgal (cours forc) dotant les billets de la Banque centrale dun pouvoir libratoire illimit. Cette rgle impose des exigences de garantie beaucoup plus fortes et cre une tendance gnrale lunification de lmission au profit dun seul Institut qui, de fait, dominera les autres banques. On notera au passage le caractre rgalien du vocabulaire ici employ : monopole public, privilge dmission, cours lgal, cours forc. Alors que lvolution gnrale de lconomie tend liminer les monopoles au profit de la concurrence. Cest le contraire qui sobserve en ce qui concerne les Banques centrales. Cest un premier paradoxe.

I/2-2. Le second paradoxe renforce la porte du premier. lorigine, la plupart des banques centrales taient des socits prives. Or, paralllement au triomphe du monopole sur la concurrence dans ce secteur, on constate que le courant principal de lvolution de leur statut a fait que les banques centrales ont progressivement t nationalises, y compris dans des pays qui comptent, en gnral, parmi les plus libraux et dans la dernire dcennie beaucoup de banques centrales ont acquis leur indpendance vis vis du pouvoir politique. riges progressivement en gardiennes de la monnaie, installes au cur de la circulation montaire et du systme de paiements, donc des changes conomiques, les banques centrales vont ainsi se retrouver soumises aux pouvoirs publics pour sen affranchir ensuite. Ici encore, le cas de la Banque de France est exemplaire. Sous le mme statut pendant 130 ans, elle est reste une socit prive jusqu'en 1936, avec son assemble gnrale des actionnaires constitue par les fameuses 200 familles . Cest alors que le gouvernement du Front Populaire a lanc le slogan il faut que la Banque de France devienne la Banque de la France et donn aux Pouvoirs publics des moyens dintervention plus directs dans la gestion de la Banque. La nationalisation ninterviendra rellement quaprs la seconde Guerre Mondiale, en 1945, priode o le mouvement de nationalisation des banques centrales saffirme, notamment dans les pays comme la Grande Bretagne en 1946 ou les Pays Bas en 1948 sans parler de la Banque centrale dAllemagne qui porte le nom, particulirement expressif cet gard, de Bundesbank. Les banques centrales ainsi nationalises sont moins des entreprises publiques que des autorits publiques et elles deviennent alors naturellement les instruments de la politique montaire des tats. En tout cas, il est bien clair que, pour une Banque centrale, le profit ne saurait, en aucune manire, constituer un objectif. Ses missions sont des missions de service public. Dailleurs, en France, le lgislateur na pas dfini la nature juridique de linstitution Banque de France . Cest par un Arrt du 16 juin 1997, du Tribunal des Conflits que la Banque de France a t dclare personne publique . I/3. En dpit de leur caractre dinstitutions publiques, les banques centrales sont de moins en moins soumises au pouvoir excutif car elles sont de plus en plus nombreuses bnficier dun statut dindpendance. Traditionnellement, lindpendance de la banque centrale est le propre des pays structure fdrale (tats Unis, Allemagne, Canada, Suisse). Or, dans la priode rcente, bien des pays unitaires ont rform dans le mme sens leur Institut dmission : la Grande Bretagne, la Nouvelle Zlande, la Sude et le Japon par exemple. Mais le grand changement dans ce domaine est imputable au Trait de Maastricht qui pose comme condition premire de lentre dans leuro une rigoureuse indpendance de la Banque centrale. Huit pays sur onze ont d se rformer sur ce point. Le cas de la France est cet gard remarquable. En vertu dune loi en quelque sorte prdestine par sa date, la loi du 4 Aot 1993, le gouvernement avait renonc tout pouvoir en matire montaire. Mais le Conseil

Constitutionnel a estim que cette loi tait contraire larticle 20 de la Constitution : La politique de la France est conduite par le Gouvernement . Il a donc fallu rformer la Constitution et voter une seconde loi pour aboutir lindpendance de la Banque de France au 1er janvier 1994. Comment sexplique cette volution gnrale en faveur de lindpendance des Banques centrales ? Certes, notre poque a tendance recourir des autorits indpendantes dans de nombreux domaines (la COB, le CSA, la Commission de la Concurrence, la Commission informatique et libert, la Commission de privatisation par exemple). Mais l nest pas lexplication essentielle de ce phnomne singulier qui fait quun gouvernement se prive dune partie importante de son pouvoir, le pouvoir montaire, pour le transfrer la Banque centrale. Cest parce que de plus en plus, lintrt gnral de lconomie nationale lexige. La raison spcifique de lindpendance nouvelle des banques centrales tient au jeu combin de la dmocratie et des marchs financiers dans une conomie financire en voie de globalisation. En dmocratie, tout gouvernement veut tre populaire. Pour tre populaire, il est tent de demander moins limpt et de donner plus au peuple. Pour cela, il y a deux moyens : le premier consiste faire du dficit budgtaire, mais cela se voit et devient rapidement coteux par suite de laccumulation des dettes qui en rsulte. Le deuxime moyen consiste crer de la monnaie. Cest plus subtil, mais la vigilance des marchs financiers sur ce point est extrmement svre : un excs de cration montaire suscite des tensions inflationnistes et ces tensions inflationnistes sont impitoyablement sanctionnes par les marchs sous la forme de ce quon appelle des primes de taux dintrt et qui constituent en ralit des sanctions appliques aux pays laxistes. Cest pourquoi les marchs favorisent les pays qui acceptent de faire sortir leur Banque centrale du domaine de comptences de lexcutif pour permettre lconomie nationale de bnficier de la confiance internationale. I/4. partir des annes 80, le concept de stabilit de la monnaie devient lobjectif final explicite ou implicite, partag ou mme unique de la politique montaire. La banque centrale indpendante devient alors lautorit suprieure charge de rappeler aux partenaires sociaux quil leur appartient de contenir lvolution des prix et des salaires et au gouvernement quil doit mener une politique budgtaire assez rigoureuse pour que la monnaie nationale inspire confiance aux marchs internationaux. La responsabilit de censeur, de surveillant gnral qui incombe ainsi aux banques centrales est trs souvent dsagrable exercer. Arthur BURNS, ancien Prsident de la Rserve Fdrale disait que le rle dun banquier central est de retirer les boissons alcoolises avant que les convives ne commencent tre gais : prfrant sans doute lhumour au premier degr, Guido CARLI, gouverneur de la Banque dItalie, avait accroch derrire le fauteuil de son bureau, un tableau reprsentant Saint Sbastien perc de flches.

Le concept mme de politique montaire est relativement rcent. Jusquau dbut du XXme sicle, la monnaie tait mise en application de rgles automatiques telles que la convertibilit des billets en or. Cest surtout la suite de lacclration gnrale de linflation la fin des annes 70 que lindpendance des banques centrales par rapport ltat est apparue comme une condition majeure de la lutte contre linflation, qui sexerce conjointement travers la politique budgtaire dune part, la politique montaire dautre part, laquelle a pour objet douvrir ou de fermer les robinets de lmission montaire. Encore ne suffit-il pas que lindpendance de la Banque centrale lui soit donne par la loi. Il faut quelle soit scelle par la confiance, la confiance nationale et internationale, qui saccomplit en ce que lon appelle la crdibilit , cest--dire lensemble des exigences auxquelles les responsables de la monnaie doivent satisfaire pour rassurer les marchs et leur permettre doffrir lconomie nationale les meilleures conditions de financement, cest--dire, les taux dintrt les plus bas possibles. La crdibilit dune banque centrale constitue donc un bien public dautant plus apprciable que fort curieusement, le processus de mondialisation de lconomie renforce le rle des Banques centrales nationales. II - Limportance croissante des banques centrales nationales dans lconomie libralise et mondialise. II/1. Nous avons tous maintes fois lu dans les journaux que les Banques centrales seraient dsormais impuissantes lutter contre les dferlements possibles de la spculation internationale car elles ne disposent plus de munitions suffisantes pour faire face aux mouvements internationaux de capitaux. Il est bien vrai que les rserves mondiales des Banques centrales sont de lordre de 2000 milliards de dollars, soit approximativement le volume quotidien des transactions sur le march des changes. Cela explique lchec frquent de ce quon appelle les interventions des Banques Centrales sur le march des changes, cest--dire les achats ou les ventes de monnaie nationale quelles pratiquent parfois en vue dobtenir son apprciation ou sa dprciation. Cela contribue assurment expliquer la prudence de la BCE dans ses rponses ceux qui la pressent dintervenir pour lutter contre la baisse de leuro. Mais contrairement ce quon prtend parfois, cette attitude prudente ne traduit pas une faiblesse propre la BCE. En effet, le mme problme sest pos la FED en 1995 lpoque o ctait le dollar qui avait chut, au plus bas, un taux infrieur 5 F contre prs de 7.5 F aujourdhui. Or la FED a attendu pour intervenir sur le march des changes que les Etats-Unis aient pu obtenir par les accords du Plazza et du Louvre, le soutien mutuel de leurs partenaires europens et japonais. Ce soutien mutuel il faut le souligner tait essentiellement de caractre philosophique et non matriel. Son efficacit sest fonde, moins sur la puissance de feu utilise, que sur la crdibilit des acteurs, et dabord sur lautorit morale des banques centrales concernes.

Quoiquil en soit, ce serait une erreur de croire que la mondialisation financire aurait pour effet de rduire le rle des banques centrales. Au contraire, pour comprendre cet apparent paradoxe, il convient de faire un retour en arrire, lpoque du dirigisme et du contrle des changes. II/2. Dans une conomie dirige et cloisonne, le rle de la banque centrale est secondaire. Les prix sont alors dans une large mesure rglements, sinon contrls. Ainsi, quand je suis arriv au CGP en 1976, lun des principaux soucis quotidiens du gouvernement tait encore de fixer le prix du pain et le prix du beefsteak ! A fortiori, dans un tel contexte, le prix de largent est-il lui aussi contrl par ltat : quil sagisse de financer les besoins publics ou ceux de lconomie, les taux dintrt sont fixs ou du moins contrls par le gouvernement. Et cela lui est dautant plus facile quil exerce galement des contraintes sur les changes extrieurs, qui sont soumis la discipline des droits de douane et des contingents. Lisolement relatif qui en rsulte par rapport aux pays trangers permet de rendre linflation apparemment plus tolrable et de traiter le taux de change comme un simple facteur dajustement. Le Franc franais a ainsi t dvalu quatorze fois entre 1945 et 1983. Pour toutes ces raisons, dans lconomie dirige et cloisonne de jadis, le pouvoir de la Banque de France, lgard du gouvernement, ntait gure que de remontrances et dobissance. Ctait un organe subordonn de lappareil dtat. Mais, les uns aprs les autres, tous les pays dvelopps ont t conduits renoncer ce dirigisme si confortable pour les gouvernements, contraints quils taient dadmettre quon ne badine pas longtemps avec la monnaie. II/3. Dans ce domaine, je ne connais pas, en dehors de Jean Rueff qui la tant inspir, de prophte plus loquent que le Gnral de Gaulle lui-mme : Il sagit de la monnaie, critre de la sant conomique et condition du crdit, dont la solidit garantit et attire lpargne, encourage lesprit dentreprise, contribue la paix sociale, procure linfluence internationale, mais dont laffaiblissement dchane linflation et le gaspillage, touffe lessor, suscite le trouble, compromet lindpendance ; je donnerai la France un franc modle, dont la parit ne changera pas aussi longtemps que je serai l et que mme, malgr les mauvais coups ports notre pays au printemps de 1968 par lalliance des chimres, des chantages et des lchets, je maintiendrai jusquau bout grce aux normes rserves de devises et dor que la confiance aura, en dix ans, accumules dans nos caisses.1 Et encore : Linflation ntant quune drogue qui, par phases alternes dagitation et deuphorie, mne la socit la mort .

De Gaulle, Mmoires dEspoir Le renouveau (1958-1962) page 143-144

II/4. Cette vision prophtique est chaque jour davantage vrifie par le nouveau contexte de lconomie mondiale libralise et globalise. Dans ce type dconomie, o nous sommes irrversiblement entrs, ltat perd toute possibilit dutiliser les outils du dirigisme. Les rgles de lOMC ont limin presque tous les contingents et droits de douane. Les prix rsultent de la concurrence internationale et les taux dintrt surtout les taux dintrt long terme, ceux qui dterminent linvestissement et donc la croissance sont fixs par le march mondial qui constitue le gendarme permanent de la politique des tats. Cette mondialisation progressive a t particulirement efficace dans lUnion europenne parce que celle-ci sest construite essentiellement autour des quatre liberts de circulation : la libert de circulation des produits, des services, des capitaux et des hommes. Cette grande transformation de lconomie dirige et cloisonne en direction dune conomie libralise et globalise a rendu imprative la stabilit des prix et confr, par consquent, une importance considrablement accrue au rle des Banques centrales. Alors que leurs moyens daction sont dailleurs sensiblement rduits si on les compare larsenal rglementaire dont elles disposaient jusquau dbut des annes 80, (encadrement du crdit, rglementation des taux) ou sur lequel elles pouvaient sappuyer comme le contrle des changes. Dans le systme financier actuel de globalisation et dinternationalisation, la variation des taux dintrts et les rserves obligatoires sont les seules armes des Banques centrales dont leffet dpend trs largement de la crdibilit que doivent avoir les autorits montaires. II/5. Leur rle nest pas seulement technique, ni conomique. Il y a une nouvelle thique mondiale qui se fonde sur la stabilit des prix et se diffuse par lintermdiaire des Banques centrales puisque la stabilit des prix constitue un objectif essentiel pour toutes les Banques centrales. La porte thique de leur rle cet gard peut tre rsume comme suit : la monnaie est la garantie des changes. Tout change est un contrat, une promesse qui doit tre tenue. La stabilit montaire est ncessaire pour que cette promesse se ralise sans que linflation altre les rapports entre cranciers et dbiteurs. II/6. Ce nest donc pas par hasard que Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France, est aujourdhui lun des Franais les plus clbres, non seulement lintrieur, mais au plan mondial. Or, il y a vingt ans, presque personne ne connaissait le nom du Gouverneur de la Banque de France. Et que dire de lincomparable prestige dAlan Greenspan ! Son gnie nest pas seulement un gnie financier. Il repose aussi sur un vritable courage et sur une extraordinaire subtilit dexpression qui fait ladmiration de milliers dexgtes sur tous les marchs du monde. Alan Greenspan a dclar un jour que les marchs boursiers taient ports par une certaine exubrance irrationnelle . Ce jour-l a quelque chose dhistorique.

II/7. Vous vous attendez probablement ce que je sois moins enthousiaste propos de la Banque Centrale Europenne, compte tenu de la baisse de leuro Certes ! Et pourtant la BCE est dote dune trs robuste constitution fdrale. Son degr dindpendance est mme unique au Monde, puisque dans tous les pays, le statut de la Banque centrale peut tre modifi par la loi, alors que dans lUnion Europenne, il y faudrait un trait ratifi lunanimit des 15 pays membres ! Mais, on ne peut tre indpendant qu lgard dautrui. Or, contrairement toutes les autres Banques centrales, la BCE est un organe fdral constitu en dehors de toute fdration ou union politique. Elle na pas de vis--vis, de partenaire, pas dautrui politique. LEuro 11, institution informelle o se concertent les ministres des finances des 11 pays, peut juste tre considr comme un embryon de gouvernement conomique et le Parlement europen devant lequel doit se rendre le prsident de la BCE 4 fois par an na aucun pouvoir sur la BCE. La BCE se retrouve donc la seule institution europenne dtenir un outil de politique macro-conomique, le taux dintrt, mais seule aussi, pour conduire la partie montaire dune politique financire dont laspect budgtaire demeure toujours construire. Voil, me semble-t-il, un thme de rflexion particulirement actuel pour nous au moment o la France va devenir pour six mois le pays prsident de lUE.