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Bnin

Dmocratie et participation la vie politique : Une valuation de 20 ans de Renouveau dmocratique

Une tude dAfriMAP et de lOpen Society Initiative for West Africa


Par Gilles Badet

2010

UNE PUBLICATION DU RSEAU OPEN SOCIETY INSTITUTE

Copyright 2010, Open Society Initiative for West Africa. Tous droits rservs. Aucune partie de la prsente publication ne peut tre reproduite, conserve dans un systme de recherche automatique, ni transmise sous quelque forme que ce soit ou par quelque moyen que ce soit sans lautorisation pralable de lditeur. Publi par: lOpen Society Initiative for West Africa ISBN: 9781920355388 Pour de plus amples informations, veuillez contacter: AfriMAP President Place 1 Hood Avenue/148 Jan Smuts Ave Rosebank, South Africa info@afrimap.org www.afrimap.org Open Society Initiative for West Africa (OSIWA) BP 008 Dakar-Fann Sngal www.osiwa.org Maquette et impression: COMPRESS.dsl, Afrique du Sud

Table des matires


Liste des tableaux Liste des encadrs Liste des acronymes Prface Remerciements vi vii viii xii xiv

Partie I

Dmocratie et participation la vie politique: Document de rflexion Introduction Adopter une dmarche globale de rvision de la Constitution Renforcer les mcanismes de contrepoids Promouvoir lgalit de la citoyennet bninoise Rformer urgemment le systme lectoral Rationaliser le systme partisan et renforcer le statut de lopposition Parlement 3 5 6 7 8 10 12 14 15 16

1 2 3 4 5

6 Renforcer les modalits dexercice des pouvoirs de contrle du 7 8


Parachever le processus de dcentralisation Renforcer lappropriation nationale de laide au dveloppement Conclusion

Partie II

Dmocratie et participation la vie politique: Rapport principal

1 2

Le Cadre constitutionnel de la participation politique


A Normes internationales B Constitution C Recommandations

19
19 22 42

galit de la citoyennet
A galit de la citoyennet bninoise B La dimension ethnique de la participation politique au Bnin C La participation des femmes la vie politique au Bnin D Droits des migrants et des rfugis au Bnin E Recommandations

45
45 50 55 59 64

Participation au processus politique


A Libert dassociation B Place et force de la socit civile au Bnin C Syndicalisme et dialogue social D Liberts de manifestation et de runion E Les mdias et la libert dexpression F Le Mdiateur de la Rpublique G Le Haut commissariat la gouvernance concerte H Recommandations

66
66 67 75 78 80 86 89 91

Les lections
A Organisation des lections B Inscription sur les listes lectorales C Conditions dligibilit D Systme lectoral E Les pratiques lectorales F Financement des lections G Lobservation des lections H La validit des rsultats et rsolution judiciaire des disputes lectorales I Recommandations

93
93 104 107 109 109 112 115 116 120

Le systme partisan et le statut de lopposition


A B C D E F G Cadre juridique Le paysage partisan Composition des partis politiques Financement des partis politiques Fonctionnement des partis politiques Le statut de lopposition Recommandations

122
122 124 128 131 132 134 138

LAssemble nationale
A Fonctions B Composition

139
139 146

C D E F G

Organisation et fonctionnement Conditions de travail Budget de fonctionnement du Parlement Participation du public au travail parlementaire Recommandations

149 151 155 155 156

Dcentralisation et autorits traditionnelles


A B C D E La structure territoriale Les comptences des collectivits dcentralises Les finances locales Fonctionnement de la dmocratie locale Recommandations

157
157 159 162 166 170

Aide au dveloppement et participation politique


A B C D Appui extrieur au dveloppement dmocratique Appropriation nationale et harmonisation de laide Participation nationale et transparence Recommandations

171
171 179 182 185

ANNEXE I: Principaux traits sous-rgionaux et internationaux relatifs aux droits de lHomme, la citoyennet et la dmocratie ratifis par le Bnin ANNEXE II : Listes des partis politiques regulirement enregistrs la date du 14 juin 2007 au Bnin

187 189

Liste des tableaux


Tableau 1 Tableau 2 Tableau 3 Tableau 4 Tableau 5 Tableau 6 Tableau 7 Conditions de sjour des trangers (rgime gnral) au Bnin Permis /carte de sjour pour les trangers immigrants au Bnin Nombre de siges par parti lAssemble nationale depuis 1995 Structure territoriale Ressources locales dans le budget (en milliers de FCFA) Subventions de ltat entre 2003 et 2005 Appui de diffrents partenaires la dcentralisation au Bnin 60 61 125 159 163 163 164

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Liste des encadrs


Encadr 1 Les sujets controverss du projet de Constitution 25 Encadr 2 La Cour constitutionnelle censure le comportement dun officier de police 36 Encadr 3 La Cour constitutionnelle veille au bon fonctionnement des institutions 38 Encadr 4  Course pour la Marina en 2011: S-Ava exige un poste ministriel dabord avant tout soutien Yayi 55 Encadr 5:  Comment la socit civile bninoise sest organise pour suivre les Accords de Cotonou ACP-EU 70 Encadr 6  Recours en irrgularit et en illgalit de la dsignation et de la nomination du reprsentant de la socit civile au sein de la Commission politique de supervision extraits 74 Encadr 7 Restriction lgitime la libert de manifestation 79 Encadr 8 Bilan de lOMP pour les annes 20072008 87 Encadr 9 La Cour constitutionnelle valide la cration de la CENA 94 Encadr 10 Bras de fer entre CENA et gouvernement 96 Encadr 11 Quelques pistes pour une rforme du systme lectoral au Bnin 103 Encadr 12 La Cour constitutionnelle vole au secours des lections de 2006 114 Encadr 13  Les pouvoirs respectifs de la Cour constitutionnelle et de la CENA, daprs Nicphore Dieudonn Soglo ancien Prsident de la Rpublique, maire de Cotonou 119 Encadr 14  Le multipartisme intgral, daprs Nicphore Dieudonn Soglo, maire de Cotonou et ancien Prsident de la Rpublique 128 Encadr 15  Comptences du Parlement mines par les pouvoirs spciaux du Prsident de la Rpublique 145 Encadr 16 Les pressions extrieures sur le processus dmocratique 180 Encadr 17  Le gouvernement passe outre lautorisation parlementaire de ratifier des accords de coopration (Communiqu du conseil des ministres) 182

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Liste des acronymes


ABP AC ACAT-B ACBF ACCT ADD ADP AFJB AFP AfriMAP ALCRER AN ANCB AR ASD ASSODIV BOAD CAD CAO CAPAN CARD-Dunya CaRMeSP CBE CCS CDCC CEA CED CEDEAO Agence Bnin presse Alliance camlon Action des chrtiens pour labolition de la torture-Bnin Fondation pour le renforcement des capacits en Afrique (African Capacity Building Foundation) Agence de coopration culturelle et technique Alliance pour une dynamique dmocratique Alliance pour la dmocratie et le progrs Association des femmes juristes du Bnin Alliance des forces du progrs Projet pour lobservation et le plaidoyer sur la gouvernance en Afrique (Africa Governance Monitoring and Advocacy Project) Association de lutte contre le racisme, lethnocentrisme et le rgionalisme Assemble nationale Association nationale des communes du Bnin Alliance du renouveau Alliance pour la sociale dmocratique Association pour le dveloppement des initiatives villageoises Banque ouest-africaine de dveloppement Confrence administrative dpartementale Centre Afrika-Obota Cellule danalyse des politiques de dveloppement de lAssemble nationale Cercle daction pour le renouveau dmocratique Cadre de renforcement des meilleures stratgies et pratiques de rhabilitation, de production et dintgration et de protection du genre au Bnin Coalition pour un Bnin mergent Commission communale de supervision Conseil dpartemental de concertation et de coordination Commission lectorale darrondissement Commission lectorale dpartementale Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest

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CEL CENA CES CGTB CNDLP CNPA CNPF COSI CPP CPS CSA CSPIB CSTB CSUB DHPD DISM DPP DSCRP EMICov FADEC FARD-ALAFIA FCBE FED FNUAP FONAC FORS-LEPI FUPRO G/PIFED GERDDES HAAC HCGC HCR IDEE IDH-DQ IFES IPD JAS LDDH LEPI

Commission lectorale locale Commission lectorale nationale autonome Conseil conomique et social Confdration gnrale des travailleurs du Bnin Commission nationale pour le dveloppement et la lutte contre la pauvret Conseil national du patronat de la presse et de laudiovisuel Commission nationale de promotion de la femme Confdration des organisations syndicales indpendantes Congrs du peuple pour le progrs Centre de promotion sociale Confdration des syndicats autonomes Confdration des syndicats du priv et de linformel du Bnin Confdration des syndicats des travailleurs du Bnin Centrale des syndicats unis du Bnin Droit de lHomme, paix et dveloppement Direction de lintelligence et de la scurit militaire Direction de la programmation et de la prospective Document de stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret Enqute modulaire intgre sur les conditions de vie des mnages Fonds dappui au dveloppement des communes Front daction pour le renouveau, la dmocratie et le dveloppement Force cauris pour un Bnin mergent Fonds europen de dveloppement Fonds des Nations unies pour la population Front des organisations de la socit civile contre la corruption Coalition du front des organisations de la socit civile pour la ralisation de la LEPI Fdrations des unions de producteurs du Bnin Groupe des ONG pour le Programme dintgration de la femme dans le dveloppement durable Groupe dtudes et de recherches sur la dmocratie et le dveloppement conomique et social Haute autorit de laudiovisuel et de la communication Haut commissariat la gouvernance concerte Haut commissariat des Nations unies aux rfugis Institut pour le dveloppement et les changes endognes Institut des droits de lHomme dmocratie au quotidien International Foundation for Electoral Systems Institut panafricain pour le dveloppement Stratgie commune dassistance (Joint Assistance Strategy) Ligue pour la dfense des droits de lHomme au Bnin Liste lectorale permanente informatise

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MADEP MAEP MAP MDC MdM MDS MFE MFWA MNDD NCC OCDE ODEM OFID OIT OMD ONG ONIP ONU OPEP OPM ORTB OSC OSCAR OSD OSIWA PADED PARAG/SRP PARMAN PAS PCB PDB PGDP PNPF PNUD PRD PRD-NG PRD PRPB PS PSB

Mouvement africain pour la dmocratie et le progrs Mcanisme africain dvaluation par les pairs Mouvement pour une alternative du peuple Mouvement pour le dveloppement par la culture Maison des mdias Mouvement pour la dmocratie et la solidarit Ministre de la famille et de lenfant Fondation pour les mdias en Afrique de lOuest (Media Foundation for West Africa) Mouvement national pour la dmocratie et le dveloppement Notre cause commune Organisation de coopration et dveloppement conomique Observatoire de la dontologie et de lthique dans les mdias Fonds de lOpep pour le dveloppement international (Opec Fund for International Development) Organisation internationale du travail Objectifs du millnaire pour le dveloppement Organisation non gouvernementale Office national dimprimerie et de presse Organisation des Nations unies Organisation des pays exportateurs de ptrole Organe prsidentiel de mdiation Office de radiodiffusion et de tlvision du Bnin Organisation de la socit civile Organisation de la socit civile appuye et renforce Orientations stratgiques de dveloppement Open Society Initiative for West Africa Projet dappui la dmocratie et ltat de droit Politiques et stratgies de rduction de la pauvret Projets dappui la rforme et la modernisation de lAssemble nationale Programme dajustement structurel du Fonds montaire international Parti communiste du Bnin Parti dmocratique du Bnin Programme gouvernance et droits de la personne Politique nationale de la promotion de la Femme Programme des Nations unies pour le dveloppement Parti rpublicain du Dahomey Parti du rveil des dmocrates pour la nouvelle gnration Parti du renouveau dmocratique Parti de la rvolution populaire du Bnin Parti socialiste Parti socialiste du Bnin

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PSD PTF RAP RAVEC RB RBSJA RDD RDL-Vivoten RDP RENA RIFONGA RPR RSF RUND SAP/CENA SCRP SRP UA UDFP UBF UDD UDFP UDS UEMOA UN UNACEB UNDP UNESCO UNSD UNSTB UP UPD UPD UPMB UPR USAID WANEP WILDAF

Parti Social Dmocrate Partenaires techniques et financiers Rassemblement africain pour le progrs et la solidarit Recensement administratif vocation tat civil La renaissance du Bnin Revue bninoise des sciences juridiques et administratives Rassemblement dmocratique du Dahomey Rassemblement des dmocrates libraux Rassemblement pour la dmocratie et le panafricanisme Recensement lectoral national approfondi Rseau pour lintgration des femmes des ONG et associations africaines Rassemblement pour le progrs et le renouveau Reporters sans frontires Rassemblement pour lunit nationale et la dmocratie Secrtariat administratif permanent de la Commission lectorale nationale autonome Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret Stratgie de rduction de la pauvret Union africaine Union dmocratique des forces du progrs Union pour le Bnin du futur Union dmocratique dahomenne Union dmocratique des forces du progrs Union pour la dmocratie et la solidarit nationale Union conomique et montaire ouest africaine Union fait la Nation (Alliance de partis politiques) Unit danalyse, de contrle et dvaluation du budget de ltat Union nationale pour la dmocratie et le progrs Organisation des Nations unies pour lducation, la science, la science et la culture Union pour la solidarit et le dveloppement Union nationale des syndicats des travailleurs du Bnin Union patriotique Union progressiste dahomen Union pour la paix et la dmocratie Union des professionnels des mdias du Bnin Union pour la relve Agence des tats Unis pour le dveloppement international West African Network for Peace Building Women in law and development in Africa

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Prface
Il y a exactement vingt ans, le Bnin a organis du 19 au 28 fvrier 1990 une confrence nationale regroupant autour des institutions publiques, les reprsentants de toutes les sensibilits politiques, couches sociales et regroupements professionnels pour rflchir sur ltat de la gouvernance dans le pays et jeter les bases dun nouveau pacte national de la dmocratie et de ltat de droit au Bnin. Au vu de lclatant succs de la Confrence des forces vives de la nation , de nombreux pays de lAfrique francophone ont, dans les semaines qui ont suivi, essay den reproduire le format et la formule, dans leur qute dune re nouvelle de constitutionnalisme et de gouvernance dmocratique. On peut donc dire que la confrence nationale du Bnin constitue lvnement fondateur des processus de dmocratisation dans une bonne partie des pays africains. Dans le pays lui-mme, cependant, quel est ltat de la dmocratie et de la participation politique, vingt ans aprs cet vnement historique ? Dans quelle mesure le Bnin a-t-il confirm son rle de pionnier en matire dexercice de la dmocratie participative? Quel est ltat de ldifice institutionnel et juridique bti depuis vingt ans sur les solides fondations de la confrence nationale? Cest ces questions que le prsent rapport a lambition de rpondre. Les recherches menes en vue de ce rapport avaient comme objectif dvaluer les progrs raliss et identifier les faiblesses corriger dans le systme de gouvernance au Bnin au moment o le pays clbre les vingt ans de sa pratique de dmocratie participative. Ce rapport fait partie dune srie de quatre tudes sur la gouvernance au Bnin inities par le projet AfriMAP (Projet pour lobservation et le plaidoyer sur la gouvernance en Afrique). Une de ces tudes, publie en juillet 2008, est une analyse critique de la faon dont le Bnin a conduit le processus dautovaluation de la gouvernance dans le cadre du Mcanisme africain dvaluation par les pairs (MAEP) entre novembre 2005 et septembre 2007. Les deux autres tudes ambitionnent de faire un bilan exhaustif des vingt ans de gouvernance dans les secteurs respectifs de la justice et de ltat de droit (publie en mme temps que la prsente tude) ainsi que de la prestation des services publics de lducation (encore en cours dlaboration). Comme les trois autres, cette tude est le fruit dune collaboration troite entre AfriMAP, la socit civile bninoise et la fondation OSIWA ou Initiative pour une socit ouverte en Afrique de lOuest (Open Society Initiative for West Africa). AfriMAP a t mis en place par les quatre fondations africaines du rseau des Fondations Soros, parmi lesquelles OSIWA. Son objectif est de suivre de prs la mesure dans laquelle les

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pays africains et leurs partenaires au dveloppement assurent le respect des normes africaines et internationales en matire des droits de lHomme, de ltat de droit et de la responsabilit du gouvernement. AfriMAP a t institu dans un contexte particulier. Depuis que lUnion africaine (UA) a remplac lancienne Organisation de lunit africaine (OUA) en 2002, les Etats africains ont pris des engagements prcis en faveur du respect dune meilleure gouvernance. LActe constitutif de lUnion africaine contient des dispositions visant la promotion des droits de lHomme, des principes et institutions dmocratiques, de la participation populaire et de la bonne gouvernance. Dautres documents contenant des engagements plus prcis ont par la suite t adopts, parmi lesquels le Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique (NEPAD), le Mcanisme africain dvaluation par les pairs (MAEP), la Convention pour la prvention et la lutte contre la corruption, le Protocole la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples sur les droits des femmes en Afrique, ainsi que la Charte sur la dmocratie, les lections et la gouvernance. Les travaux de recherche dAfriMAP ont pour but de faciliter et de promouvoir le respect de ces engagements en faisant ressortir les enjeux et en fournissant une base au travail des organisations de la socit civile. Les rapports dAfriMAP ne sont pas un catalogue de jugements subjectifs. Ils vitent, dans la mesure du possible, dpouser le modle des classifications quantitatives actuellement en vogue dans le domaine des tudes sur la gouvernance. Ils se veulent plutt tre une discussion aussi complte que possible tenant compte la fois des forces et des faiblesses dans la pratique de la gouvernance, du respect des droits de lHomme, et de la participation politique, et soulignant les domaines qui mritent une amlioration. travers un processus de consultation dexperts, AfriMAP a mis au point des formats de rapport dans les trois domaines suivants: le secteur de la justice et ltat de droit, la dmocratie et la participation politique et la prestation efficace des services publics. Les questionnaires labors, notamment le questionnaire sur la dmocratie et la participation politique sur lequel est bas le prsent rapport, sont disponibles sur le site Internet dAfriMAP ladresse: www.afrimap.org.Les rapports sont tablis par des experts des pays concerns, en troite collaboration avec le rseau des fondations de lOpen Society Institute en Afrique et avec le personnel dAfriMAP. Lobjectif est que ces rapports constituent une ressource pour les parties prenantes, les dcideurs, les praticiens, les chercheurs et les militants du pays concern ainsi que pour ceux qui travaillent dans les autres pays dAfrique, dans le but damliorer le respect des droits de lHomme et des valeurs dmocratiques. Le prsent rapport va donc au-del de lanalyse de la conformit avec les normes de base lies au respect des droits civiques et politiques. Il expose et analyse les rformes en cours visant la consolidation des acquis dmocratiques. En mme temps, il rend compte des progrs qui restent raliser et propose des pistes pour affronter les faiblesses ainsi identifies. Nous esprons que ce rapport pourra contribuer la poursuite des efforts actuellement en cours dans le pays en vue dasseoir une dmocratie participative plus solide. Comme la confrence nationale de 1990, nous esprons que ce rapport et les dbats autour de ses recommandations pourront inspirer des rformes similaires ailleurs sur le continent.

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Remerciements
Les recherches en vue de prparer ce rapport ont t ralises pendant prs de deux ans par des quipes comprenant chercheurs, enseignants, militants des droits de lHomme et de la lutte contre la corruption, organisations de promotion de la gouvernance locale et experts en lections. Il nous est dun devoir agrable de remercier tous ceux qui ont contribu rendre possible ce projet. Constant Gnacadja, coordonnateur de lorganisation Droit de lhomme, paix et dveloppement (DHPD) a assur avec un professionnalisme admirable la coordination gnrale de lquipe AfriMAP au Bnin. Son organisation, le DHPD, a tenu le secrtariat et servi de dpositaire de toutes les recherches AfriMAP au Bnin. LAssociation de lutte contre le racisme, lethnocentrisme et le rgionalisme (ALCRER) a servi dinstitution hte pour les travaux de recherche et de plaidoyer sur ce rapport. Son trs dynamique prsident, Martin Assogba, a accompagn lauteur du rapport avec le dvouement et la passion devenus les signes distinctifs de son action dans le paysage de la socit civile du Bnin. travers Constant Gnacadja et Martin Assogba nous tenons remercier tout le personnel des organisations DHPD et ALCRER pour leur contribution la ralisation de ce rapport. Cest Gilles Badet, auteur de ce rapport, que nous tenons exprimer nos remerciements les plus chaleureux. Juriste spcialis en gouvernance, dmocratie et droits de lhomme de luniversit dAbomey Calavi au Bnin, Gilles Badet a apport la rdaction de ce rapport les deux ingrdients qui en font la force: sa rigueur duniversitaire et sa passion de militant de la socit civile bninoise. Nous sommes reconnaissants du fait que M. Badet ait trouv du temps consacrer ce rapport alors quil rdigeait une thse de doctorat sur la Cour constitutionnelle du Bnin, quil prenait part la campagne de la socit civile en vue de la rforme de la Constitution, et quil conseillait le Parlement dans les travaux en vue de ltablissement dune Liste lectorale permanente informatise (LEPI). Une version prliminaire de ce rapport a t soumise la critique dun atelier de validation co-organis par DHPD, ALCRER et le Centre Afrika Obota les 9 et 10 avril 2009 Cotonou. Au cours de cet atelier la version avance du rapport a t prsente par Gilles Badet et une lecture critique du rapport a t propose par Me Ibrahim Salami, avocat Cotonou. Des propositions et recommandations ont ensuite t soumises et dbattues par la quarantaine des participants comprenant des fonctionnaires et experts du gouvernement, des enseignants en sciences politiques, des spcialistes du constitutionnalisme et des reprsentants des organisations citoyennes uvrant dans divers domaines de la gouvernance. Nous tenons remercier les

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personnes et organisations qui ont pris part cet atelier et ont ainsi contribu lenrichissement de ce rapport par les commentaires critiques. Pascal Kambale, directeur adjoint dAfriMAP, a assur la direction ditoriale et le contrle de qualit de ce rapport. Il a bnfici du prcieux concours de ses collgues Yaye Helne Ndiaye, assistante de programme dAfriMAP, Idiatou Bah, charge du programme dmocratie et gouvernance OSIWA et Bronwen Manby, conseillre spciale dAfriMAP.

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Partie I
Bnin: Dmocratie et participation la vie politique
Document de rflexion

Introduction
Il y a vingt ans, le Bnin a organis du 19 au 28 fvrier 1990 une confrence nationale regroupant autour des institutions publiques, les reprsentants de toutes les sensibilits politiques, couches sociales et regroupements professionnels. Convoque par un rgime marxiste pris en tau par une bureaucratie tatique incapable de faire face la crise conomique aigue de la fin des annes 1980, la Confrence des forces vives de la nation avait pour but de faire le bilan de ltat de la gouvernance dans le pays au cours des trente premires annes de lindpendance. Elle visait surtout jeter les bases dun nouveau pacte national de la dmocratie et de ltat de droit au Bnin. La confrence de 1990 a eu un tel succs que de nombreux autres pays de lAfrique francophone confronts aux mmes dfis de constitutionnalisme et de gouvernance dmocratique ont essay den reproduire le format et la formule. On peut donc dire que la confrence nationale du Bnin constitue lvnement fondateur des processus de dmocratisation dans une bonne partie des pays africains. Au Bnin mme, la Confrence de 1990 a clairement sonn lre du renouveau dmocratique dont le pays jouit des fruits depuis 20 ans. Aux changements rpts et inconstitutionnels de rgimes politiques au cours des 30 premires annes de lindpendance a dsormais succd un rgime politique stable enracin dans un solide fondement constitutionnel. Depuis le dbut du renouveau dmocratique en 1990, le Bnin a organis quatre lections prsidentielles, quatre lections lgislatives, deux lections communales et municipales et une lection locale. Les diffrentes lections prsidentielles ont rendu possible une culture dalternance pacifique telle que le pays a dj compt trois diffrents Prsidents de la Rpublique entre 1990 et 2009. Les paysages mdiatique, associatif, syndical et partisan attestent un climat de grande libert. Les droits et liberts sont protgs et gnralement respects. La socit civile est trs active et a fait montre de son dynamisme par, notamment, des actions citoyennes visant participer la lutte contre la corruption, la dfense de la Constitution et une plus grande fiabilit des listes lectorales. Lexercice des liberts publiques est galement garanti grce au bon fonctionnement des institutions cres pour jouer le rle de contre poids et de surveillance sur les institutions dmocratiques traditionnelles. La Haute autorit de laudiovisuel et de la communication a, son actif, un bilan honorable de la garantie de la libert de la presse et de veille un accs quilibr de toutes les forces politiques aux mdias publics. La Cour constitutionnelle a probablement fait plus que toute autre institution pour surveiller le respect des droits et liberts garantis dans la Constitution tout en arbitrant avec professionnalisme les conflits entre institutions politiques.

D ocument de rflexion

Toutefois, la fondation sur laquelle la participation politique et la dmocratie au Bnin sont bties demeure fragile. Comme souligne dans le rapport Bnin: dmocratie et participation la vie politique une valuation des 20 ans du Renouveau dmocratique (rapport principal) do le prsent document de rflexion est tir, les 20 annes du Renouveau dmocratique ont t mailles de crises politiques et sociales qui ont soulign lurgente ncessit de renforcer le cadre constitutionnel et les institutions de la participation politique au Bnin. Bien que les crises successives aient toutes t rgles, pour linstant, par des voies constitutionnelles et lgales, elles ont mis en vidence lhypertrophie de la Cour constitutionnelle et la fragilit des procdures et mcanismes de rglement judiciaire des conflits politiques, et lectoraux en particulier. Un autre domaine qui mrite des rformes urgentes est celui de lquilibre des pouvoirs et du rle des organes politiques de contre poids. Le multipartisme intgral, caractris par labsence dun parti dominant, a longtemps constitu un atout potentiel pour le systme politique bninois. Lmiettement du paysage partisan, combin avec le systme lectoral, ont empch la possibilit dune majorit automatique en faveur du Prsident de la Rpublique. Cela na toutefois pas tourn lavantage du Parlement. Ce dernier a gnralement t incapable dexercer un contrle effectif sur lexcutif, en partie cause du foss de plus en plus large de lexpertise des deux organes. La clbration de vingt ans de pratique dmocratique donne la socit bninoise loccasion de sinterroger sur les forces et faiblesses du systme politique et dmocratique en place depuis la confrence nationale. Dans ce cadre, plusieurs initiatives de rforme ont t lances au cours des trois dernires annes. Des organisations de la socit civile ont lanc partir de 2007 une campagne visant formuler des propositions concrtes pour une rvision de la Constitution de 1990. La mme anne, le gouvernement a charg une commission dexperts indpendants de proposer des rformes du systme lectoral. Toujours en 2007, le Bnin a achev le processus dautovaluation de sa gouvernance dans le cadre du Mcanisme africain dvaluation par les pairs. Le gouvernement a ensuite mis en place en 2009 un comit dexperts indpendants chargs de conseiller sur les grands axes dune rvision de la Constitution. Il ressort, toutefois, du rapport complet quau-del de la Constitution et du systme lectoral, cest dans pratiquement tous les domaines de la participation politique et de la dmocratie que des changements profonds sont ncessaires. Les rformes devraient donc tre conduites de manire holistique dans lesprit de la Confrence des forces vives de la nation, plutt que par pices dtaches travers des commissions ad hoc. Le prsent document a lambition de modestement contribuer aux rflexions en vue dune telle stratgie de rformes. Bien que ses conclusions et recommandations rsultent du rapport Bnin : dmocratie et participation la vie politique une valuation des 20 ans du Renouveau dmocratique , ce document de rflexion nen est pas un rsum. Il est donc recommand de lire le rapport complet pour une analyse plus dtaille des dfis auxquels le systme de gouvernance dmocratique bninois est confront.

PARTIE I BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

1. Adopter une dmarche globale de rvision de la Constitution


Des efforts de rvision constitutionnelle en cours depuis 2007 offrent la premire occasion depuis 1990 de consolider le cadre constitutionnel en vue du renforcement dune participation politique de qualit. La Constitution bninoise adopte en 1990 de manire dmocratique, consensuelle et participative est en phase avec les principales normes internationales ratifies par le Bnin dans le domaine des droits de lHomme et de la gouvernance dmocratique. Elle prvoit un excutif fort avec toutefois des contre poids qui ont, date, fonctionn de faon relativement satisfaisante. Parmi les institutions de contrepoids, la Cour constitutionnelle a jou un rle important comme organe protecteur des droits fondamentaux et comme organe de rgulation. Le consensus qui a caractris ladoption de la Constitution bninoise impose dadopter la dmarche la plus participative possible pour sa rvision. Aussi, convient-il de faire les propositions suivantes: LAssemble nationale qui est dsormais saisie du projet de loi de rvision de la Constitution introduit par le gouvernement doit exiger la publication de la version initiale du rapport des experts sur les rformes constitutionnelles envisageables au Bnin et prendre ce rapport comme base du travail. Il vaudrait mieux, aprs une vingtaine dannes de pratiques de la Constitution, se donner le temps dune rforme globale de ce qui mrite dtre rforme plutt que de copier la plupart des provisions, qui appellera de nouvelles rformes dans peu de temps. La priode 20102011 caractrise par une campagne lectorale prcoce par rapport aux chances lectorales (prsidentielles et lgislatives) du premier trimestre 2011 et une certaine crispation des relations politiques noffre pas le contexte idal pour des discussions apaises et consensuelles sur les rformes constitutionnelles pertinentes. Il vaut mieux reporter les discussions relatives la rforme constitutionnelle au deuxime trimestre 2011, soit en dbut des mandats prsidentiel et lgislatifs. Cela permettrait par ailleurs dviter les risques dinstrumentalisation du processus en cours et faire en sorte que les autorits politiques qui initient et/ou qui interviennent dans linitiative de rvision constitutionnelle ne soient pas taxes de vouloir bnficier des rformes qui en dcoulent (prolongation de mandats parlementaires en cours, leve de la limitation des mandats du Prsident de la Rpublique en exercice, renforcement inopportun et conjoncturel des pouvoirs de lexcutif ou de ceux du lgislatif, etc.). Une popularisation du rapport des experts doit tre organise aussi bien par les dputs que par les organisations de la socit civile afin de permettre toutes les institutions de la Rpublique, prises en tant que telles, y compris le gouvernement (qui nest quune institution parmi dautres dans ce processus), tous les partis politiques reprsents lAssemble nationale, toute association ou ONG, ainsi qu toute autre personne physique ou morale qui le souhaite, de faire parvenir ses observations motives une commission ad hoc charge dlaborer une version

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finale dun texte consensuel qui pourrait tre soumise aux parlementaires vers la fin 2011 pour adoption. Compte tenu de non adoption de la loi organique sur le rfrendum, du caractre technique des rvisions souhaites et des difficults de couverture des charges financires relatives aux votations, il est en effet prfrable demprunter la voie parlementaire de rvision de la Constitution.

2. Renforcer les mcanismes de contrepoids


La structure monocphale du pouvoir excutif parat satisfaisante. Compte tenu du fait que lhistoire politique mouvemente qua connue le pays tait parfois lie aux conflits entre les deux ttes de lexcutif, le fait que le pouvoir excutif prvu dans la Constitution de 1990 soit dirig par une seule autorit est apprci. Cet arrangement ouvre la voie la possibilit pour le Prsident de la Rpublique de nommer une personne (Premier ministre ou ministre dtat) pour coordonner laction gouvernementale sans que cette personne nexerce les attributions de chef de gouvernement rserves au Prsident de la Rpublique. Ceci dit, le systme accuse un dsquilibre des pouvoirs trop vident en faveur de lexcutif dont la capacit dinfluence sur les autres pouvoirs est trop forte. Le chef de ltat et chef du gouvernement participe de manire trop importante la dsignation des responsables des institutions de contrepoids. Son rle cet gard devrait tre considrablement attnu. Il est donc recommand que le Prsident de la Cour suprme ne soit plus nomm par le Prsident de la Rpublique, mais quil soit dsormais dsign par ses pairs, membres de cette institution. De mme, la nomination des membres de la Cour constitutionnelle est aujourdhui rduite aux choix effectus par le Prsident de la Rpublique et par le Bureau de lAssemble nationale. Ce systme de nomination invite le risque que lensemble des membres de la Cour constitutionnelle soient dsigns par la mme tendance politique en cas de domination du Bureau de lAssemble nationale par les partisans du chef de ltat. Une telle possibilit est dangereuse compte tenu du rle de plus en plus important que la Cour joue en matire darbitrage des conflits politiques. Il faudrait doncconfier la plnire de lAssemble nationale le soin de dsigner les membres de la Cour constitutionnelle, par un vote qualifie 2/3 par exemple et ajouter la possibilit pour les facults publiques de droit, lunion nationale des magistrats et lordre des avocats, dlire un ou plusieurs des leurs la haute juridiction. De mme, la possibilit donne lexcutif et au Parlement de procder au renouvellement du mandat des membres de la Cour est une entorse lindpendance des juges. Il faudrait prvoir un mandat long, non renouvelable de 9, ou 12 ans, ou un mandat exercer jusqu une certaine limite dge soixante quinze ans par exemple. Un renouvellement partiel des membres fera aussi gagner lexprience acquise par certains aux nouveaux arrivants, or tel que les textes le prvoient aujourdhui, il nest pas impossible quune nouvelle mandature de la Cour constitutionnelle arrive avec la totalit des membres de la juridiction se retrouvant au dbut de leur premier mandat. La Cour devrait galement jouir de la mme autonomie financire que lAssemble nationale et le contrle a posteriori de ses dpenses devrait tre effectu par la Chambre des comptes de la

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Cour suprme pour viter que le pouvoir excutif nexerce des pressions ou chantages sur les juges de la Cour. Enfin, la Cour constitutionnelle est actuellement victime de son propre succs. Elle a tellement bien jou son rle de protecteur des droits de lHomme et de rempart de la dmocratie quelle est actuellement submerge par des demandes et recours qui menacent de ltouffer et de la rendre inefficiente. Il convient de desserrer ltau autour de la Cour en confiant une partie de ses comptences aux tribunaux ordinaires. Par exemple, les juges ordinaires pourraient connatre de certains contentieux en matire lectorale en premier ressort, quitte ce que la Cour constitutionnelle connaisse de ces affaires en appel ou en dernier ressort. Il serait tout aussi important de renforcer lautonomie de la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication (HAAC) vis--vis du pouvoir excutif. Le prsident de la HAAC devrait tre dsign directement par ses pairs, membres de la HAAC, et non plus par le Prsident de la Rpublique. Lexpertise technique de la HAAC devrait aussi tre renforce, par exemple, par laugmentation du nombre de ses membres dsigns par les professionnels des mdias. Enfin, le pouvoir dattribuer les frquences de diffusion audiovisuelle aux promoteurs privs constitue une condition fondamentale de lexercice de la libert de presse et devrait tre confie la HAAC plutt qu lexcutif.

3. Promouvoir lgalit de la citoyennet bninoise


Bien quil ne compte pas parmi les pays affects par des conflits inter-ethniques violents, le Bnin est travers par des rivalits rgionales et ethniques qui marquent fondamentalement sa vie politique et la qualit de la participation des citoyens aux politiques nationales. La participation politique des citoyens est galement affecte par des ingalits de genre. Il persiste des pratiques discriminatoires lgard des femmes quoique des progrs notables aient t enregistrs surtout dans la lgislation. Les lois demeurent toutefois en de de la conformit avec les dispositions progressistes de la Constitution et des conventions internationales. Le Bnin applique un systme complexe alliant le droit du sol et le droit du sang dans les critres doctroi de la nationalit dorigine. Mais cette combinaison cache mal des discriminations nes des diffrences de traitement de la femme par rapport lhomme dans la lgislation sur la nationalit. Le Code de la nationalit bninoise doit tre revu pour dune part, harmoniser certaines de ses dispositions avec la Constitution et les lois lectorales et, dautre part, reconnatre les mmes droits et imposer les mmes conditions aux hommes et aux femmes quant la possibilit dobtenir ou de donner la nationalit bninoise. Compte tenu de la fragilit de la construction de la nation bninoise, les acteurs politiques doivent manier la donne ethnique ou rgionale avec beaucoup de prudence pour viter le retour des vieux dmons de rgionalisme que le pays a connu. Si lon peut encourager le dosage ethno rgional du gouvernement ou de lensemble des institutions ou administrations de ltat par exemple, il faudrait dans le mme temps viter autant que possible les pratiques de quota ethnique ou rgional qui ne sont prvues par aucune loi mais qui provoquent beaucoup de

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frustrations pour les participants aux concours dentre dans la fonction publique, par exemple. Dautre part, les membres du gouvernement ou des institutions, administrations, ou entreprises publiques devraient viter de sidentifier de manire trop ostentatoire leur dpartement, commune ou village dorigine. Tout ministre, responsable ou membre dinstitution de ltat doit pouvoir tre reconnu comme fils du pays, o quil se trouve. Si des obstacles juridiques nexistent pas pour empcher que les femmes, par exemple, participent effectivement aux activits politiques, il semble que des efforts spciaux, notamment lgislatifs, soient utiles pour augmenter davantage la participation des femmes aux instances de prise de dcision. LInstitut de la femme dont le projet de mise en place a t annonce en dbut 2010 doit rapidement commencer ses activits afin de faire des recommandations pertinentes cet effet.

4. Rformer urgemment le systme lectoral


Le cadre juridique des lections au Bnin est caractris par une multitude de lois votes, amendes et revues la veille dun cycle lectoral. La mise en uvre de ces lois est souvent soumise des exceptions qui les rendent vulnrables des manipulations politiques. Lorganisation des lections depuis 1995 par la Commission lectorale nationale autonome (CENA), un organe indpendant du gouvernement, a constitu un dveloppement majeur dans lvolution de la dmocratie bninoise. Lexpertise technique et la stabilit institutionnelle attendues de la CENA sont nanmoins menaces par son caractre non permanent. La confusion entre ses comptences et celles de la Cour constitutionnelle en matire de rsolution des conflits lectoraux est parmi les facteurs qui menacent lintgrit du processus lectoral au Bnin. Linstabilit de la CENA, organe ad hoc cr loccasion de chaque lection, ne permet pas de capitaliser les acquis de ses membres. De mme, les modifications rptes de lois lectorales chaque lection ne permettent pas non plus leur appropriation par des membres divers niveaux de la CENA installs souvent dans la prcipitation. La politisation de la CENA sert des intrts partisans et empche de tenir compte des critres fixs par la loi tels que la probit, la comptence, limpartialit et le patriotisme. Cette politisation est consacre par la Cour constitutionnelle qui a institu une cl de rpartition des membres de la CENA sur la base dun quota attribu chaque groupe parlementaire en tenant compte de la configuration politique de lAssemble nationale pour que soient reprsentes toutes les forces politiques. La trs faible fiabilit des listes lectorales est devenue un danger pour la qualit de la participation politique au Bnin. Le systme de confection, de contrle et de mise jour des listes lectorales est trs dfectueux et mrite une rparation urgente et durable. La non exigence de pice didentit ou didentification, due en partie linexistence de ltat civil, est la base des inscriptions multiples ou frauduleuses de mineurs, dtrangers et de personnes condamnes. Les dficiences des listes lectorales expliquent aussi en partie les multiples insuffisances lies au vote des Bninois de lextrieur.

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Ces faiblesses du systme lectoral bninois et dautres dtaills dans le rapport principal ont t identifis dans nombre dtudes dont la plus rcente et la plus complte est le rapport remis par la Commission des juristes indpendants sur le systme lectoral en Rpublique du Bnin institue en avril 2007 par le Prsident de la Rpublique. Il est important que le gouvernement et le Parlement sattlent la mise en uvre des recommandations de cette Commission qui tendent lamlioration du systme lectoral. En ce qui concerne la CENA, il convient den modifier la composition et la structure pour la rendre la fois plthorique, moins politise et plus souple. Conformment aux recommandations de la Commission, les membres de la CENA doivent tre rduits 17 membres nomms (5 pour composer le bureau, 12 coordonnateurs conformment aux 12 dpartements) avec un mandat de 5 ans renouvelable une fois. Un tel mcanisme vaudra la CENA dtre un organe permanent et offrira linstitution suffisamment de temps pour excuter, avec moins de risque de les bcler, toutes les tches de prparation et dorganisation des lections. Lexprience acquise par les commissaires au cours dune lection devrait servir amliorer la qualit des consultations lectorales suivantes. Par ailleurs, les commissaires pourront bnficier dune formation continue pour lactualisation et le renforcement de leurs capacits et de leurs expertises, participer des lections comme observateurs dans dautres Etats en vue damliorer leurs propres prestations. En ce qui concerne la formation, en particulier, la Commission a not avec pertinence quun amateurisme caractrise le systme de formation des formateurs qui se chargent leur tour de rpercuter les connaissances reues jusquau niveau le plus bas des agents des bureaux de vote. La Commission a ainsi recommand la CENA de faire dsormais appel aux ONG ou experts qualifis en matire de droit, de dmocratie et dlections telles que les organisations AFJB, IDH-DQ et WILDAF, et les anciens prsidents et secrtaires gnraux de CENA ou les anciens membres de la Cour constitutionnelle. La formation devra sadresser aux dmembrements de la CENA aussi bien quaux membres des bureaux de vote, aux dlgus des candidats ou partis politiques en lice, voire aux agents recenseurs. Des outils pdagogiques sont laborer au profit desdits bnficiaires qui doivent tre dun niveau scolaire minimum de brevet dtudes du premier cycle du secondaire. En ce qui concerne les listes lectorales, tous les efforts doivent tre faits pour terminer la ralisation de la Liste electorale permanente informatise (LEPI) avant les lgislatives et la prsidentielle de 2011. Tel doit tre lobjectif. Les acteurs politiques devraient sentendre ds prsent (premier trimestre 2010) pour quen dcembre 2010, le point de lvolution de la ralisation de la LEPI soit fait afin de dcider de commun accord quel type de liste lectorale utiliser pour les chances de 2011. Le financement des lections est un sujet de proccupation grandissant. Les dpenses effectues par la CENA pour lorganisation des lections prsidentielles sont passes de 1.704.115.300 FCFA (US$ 3,6 millions) en 1996 6.832.780.000 (US$ 14,5 millions) en 2001 avant datteindre 12.285.786.000 FCFA (US$26 millions) en 2006. Pour ce qui est des lgislatives, les dpenses qui ntaient que de 1.144.946.900 FCFA (US$ 2,4 millions) en 1995, se sont leves 3.547.262.200 FCFA (US$ 7,5 millions) en 1999, avant datteindre 6.668.200.000 FCFA (US$14 millions) en 2003.

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Il y a donc ncessit de rationaliser les dpenses des lections qui doivent relever de la souverainet nationale. Un certain nombre de recommandations proposes cet effet par la Commission vont dans la bonne direction et leur mise en uvre devraient tre considre pour les lections de 2011. Ces recommandations concernent, notamment: ltablissement dun bureau de vote pour 500 lecteurs au lieu de 300, le couplage des lectionset la prvision chaque anne dune dotation sur le budget de ltat verser dans un compte bancaire spcial ouvert au profit de la CENA. Ce compte peut recevoir laide des partenaires au dveloppement. Il reviendra au ministre des Finances de dtacher un contrleur financier auprs de la CENA pour vrifier la rgularit des dpenses. Le systme de rsolution des conflits lectoraux mrite galement une rvision qui tablisse une division plus claire des comptences entre les diffrents organes de contrle. La confusion des comptences entre la CENA et la Cour constitutionnelle, en particulier, doit tre leve. Il importe de clarifier les attributions de chacune des institutions en confiant la gestion du processus lectoral, y compris la publication des rsultats provisoires la CENA et le contentieux lectoral la Cour constitutionnelle. Par ailleurs, la liste des lecteurs inscrits doit tre transmise la Cour constitutionnelle deux mois avant le scrutin pour contrle et publication. En ce qui concerne le contentieux des lections communales, la loi la confi la Cour suprme et le moins quon puisse dire est que ce nest pas un bon choix. La preuve : Plus dune anne aprs les lections municipales, communales et locales de 2008, ce contentieux nest toujours pas vid. Or, si lon peut comprendre que sous lancien systme judiciaire, la chambre administrative de la Cour suprme tait la seule juridiction administrative du pays, depuis lavnement de la nouvelle loi sur lorganisation judicaire, le pays connait maintenant une organisation de juridictions administratives de la base (tribunal) jusquau sommet (Cour suprme). Il serait donc temps que le contentieux des lections municipales, communales et locales soit distribu dans lensemble de cet appareil juridictionnel de manire rgler le problme de lengorgement. On pourrait par exemple considrer que le contentieux des locales (conseils de villages ou de quartiers de villes, units administratives les plus basses) relve des chambres administratives des tribunaux dinstance, avec possibilit dappel et de cassation. Le contentieux des communales et municipales pourrait quant lui relever de la comptence des chambres administratives des cours dappel avec possibilit de cassation.

5. Rationaliser le systme partisan et renforcer le statut de lopposition


Le cadre juridique de dfinition et de cration des partis politiques au Bnin semble moderne et conforme aux standards dmocratiques. Mais il na pas empch une atomisation accentue du paysage politique qui a pu paradoxalement servir datout dmocratique si lon sait que les diffrents prsidents de la Rpublique, dj dots de pouvoirs importants dans le systme prsidentiel bninois, ont toujours eu du mal maintenir une majorit automatique leur profit lAssemble nationale. La composition des partis politiques et leur fonctionnement offrent plus de sujets dinquitudes en termes de participation optimale des acteurs politiques au processus

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dmocratique et au dveloppement socioconomique du pays et de ses habitants. Le statut de lopposition contient une longue liste de droits et avantages divers offerts aux partis politiques qui ne se reconnaissent pas dans lquipe au pouvoir. Il na toutefois pas t attractif pour les partis de lopposition du fait dabord, quil est conditionn en grande partie la bonne volont du pouvoir en place, ensuite, quil occulte plusieurs aspects des garanties attendues par lopposition comme les modalits concrtes daccs aux mdias de service public, enfin, parce que certains acteurs politiques, supposs de lopposition, ne dsesprent pas dtre associs la gestion des affaires par le Prsident de la Rpublique, cette possibilit tant exclue une fois la dclaration dappartenance lopposition faite. La combinaison du scrutin majoritaire avec le scrutin proportionnel aux lections lgislatives ajout la mise en uvre des rgles actuelles de sanction des partis politiques qui ne participent pas plusieurs lections lgislatives successives conduira sans doute une plus grande clarification du paysage politique. Mais lobjectif ne saurait tre de diminuer pour diminuer car cest la diversit des partis politiques reprsents lAssemble nationale et limpossibilit pour les diffrents prsidents de la Rpublique de disposer dune majorit automatique lAssemble nationale qui permet dviter une prsidentialisation outrancire du rgime politique qui reconnait dj dnormes pouvoirs au Prsident de la Rpublique. Les rgles de cration des partis politiques auront une influence sur le degr auquel la composition des partis politiques sera ethnique. De mme, on peut mettre les rgles notamment les critres et conditions de financement des partis politiques profit pour rgler les problmes lis une meilleure participation des femmes ou des jeunes aux activits des partis politiques, notamment leur prsence en position ligible sur les listes de candidature, les partis faisant le plus defforts dans ces domaines pouvant se voir attribuer des fonds plus levs que ceux verss aux partis moins regardants sur les questions de genre et de mixage de gnrations. Il est important de mettre en uvre rapidement le dcret sur le financement des partis politiques pour permettre ceux-ci de jouer les diffrents rles que leur confie la loi, en particulier, lanimation de la vie politique et publique. terme, il faudra toutefois amliorer aussi bien la Charte des partis politiques que le dcret sur le financement des partis politiques de manire intgrer des critres de couverture gographique diversifie (sagissant notamment des militants, des antennes rgionales, et des suffrages obtenus), de prise en compte du genre et du mixage gnrationnel dans les modalits doctroi de fonds publics aux partis politiques. Lautre problme important en matire de financement des partis politiques est celui du contrle de leurs revenus et dpenses, pour viter tout la fois les financements occultes de partis politiques et un dsquilibre financier important entre les adversaires politiques. La Chambre des comptes de la Cour suprme devra tre dote de moyens financiers, humains et techniques lui permettant dassumer les responsabilits qui lui ont t confies par la loi. La sanction des rgles de fonctionnement des partis politiques doit faire lobjet dune meilleure attention, notamment le fait quelles soient gres par les autorits judiciaires. Les partis politiques qui ne respectent pas la frquence statutaire de lorganisation des congrs ou assembles gnrales doivent pouvoir tre sanctionns sans que ne soit soulev le grief dabus de pouvoir de ladministration (et donc, du pouvoir politique en place).

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Lautre dfi relever est le renforcement des capacits des militants de partis politiques, non seulement en citoyennet, mais aussi en matire de problmes et solutions lis aux dfis sociaux, conomiques et culturels auxquels doit faire le pays, ses localits, le continent africain et le monde, car ce sont ces militants qui sont appels avoir la charge de la rsolution de ces diffrents problmes. Le statut de lopposition pose de nombreux problmes qui doivent tre rsolus. Sur la dfinition mme de lopposition et lidentification de son (ou ses) chef (s) dans un rgime prsidentiel comme le Bnin, on note que la loi sur le statut de lopposition propose une dfinition relativement convaincante de ce quon peut entendre par opposition et du rle quon attend delle dans une dmocratie. Il nen demeure pas moins que dsigner le(s) chef (s) de lopposition uniquement par rapport des critres de reprsentativit lAssemble nationale ou de suffrages obtenus lors des lections lgislatives pose un problme dans un pays o on peut tre candidat llection prsidentielle sans appartenir aucun parti politique et arriver en deuxime position. En fait, tous les prsidents de la Rpublique du renouveau dmocratique ont t lus sans tre ports ou formellement prsents par un parti politique en particulier. Dans ces conditions, pourquoi ne pas faire du candidat arriv en deuxime position llection prsidentielle passe le chef automatique de lopposition? Quant aux droits et avantages accords lopposition, ils paraissent extrmement fragiles car laisss, en gnral, la bonne discrtion du pouvoir excutif, il semble prfrable dinscrire ce statut de lopposition dans la Constitution et de prvoir une loi organique pour dtailler les obligations qui devront peser sur le pouvoir excutif quant au respect desdits droits, sinon, on assistera encore longtemps la situation connue jusque l, o part une seule fois, les partis politiques font de lopposition sans faire la dclaration dopposition et sans rclamer les droits et avantages qui semblent en principe leur tre accords. Ainsi, la possibilit offerte lopposition de dnoncer, la Chambre administrative de la Cour suprme, qui doit statuer en procdure durgence, le non respect des droits et avantages reconnus, non seulement, aura un sens, mais relverait du contrle de la Cour constitutionnelle pour une garantie encore plus leve.

6. Renforcer les modalits dexercice des pouvoirs de contrle du Parlement


Compose dune seule chambre appele Assemble nationale, cette institution en est sa cinquime lgislature depuis 1991, alors quavant lre du renouveau dmocratique, le Dahomey dalors a vcu une priode dinstabilit politique accrue o aucune lgislature lue dmocratiquement ce qui exclut lAssemble nationale Rvolutionnaire de la priode marxiste-lniniste introduite au Bnin par la Loi fondamentale de 1977 navait pu aller jusqu son terme. Ainsi, depuis lavnement du processus dmocratique enclench au Bnin en 1990, le Parlement bninois travers ces cinq lgislatures, contribue lenracinement du processus dmocratique. Le Parlement bninois constitue donc lun des piliers essentiels sur lesquels repose ltat de droit en uvre au Bnin depuis une vingtaine dannes. Selon la Constitution du

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11 dcembre 1990, la dure dela lgislature est de quatre ans. Chaque dput est ainsi lu pour un mandat de quatre ans et est rligible sans limitation. Au bout de quatre ans de lgislature, tous les postes de dputs sont remis en jeu et lAssemble nationale pourrait donc se renouveler intgralement si le peuple en dcide ainsi. Les fonctions du Parlement bninois sont classiques, mme si lon peut critiquer le pouvoir du dernier mot qui revient au Prsident de la Rpublique, du fait de ses pouvoirs exceptionnels. La composition du Parlement bninois est politiquement htrogne, domine par des hommes. Les cadres et intellectuels dominent ct de quelques commerants influents. En vingt ans de gouvernance sous le renouveau dmocratique, le Parlement na toutefois pas pu jouer de faon pleinement effective son rle lgislatif et son rle de contrle de lexcutif. Des profonds dsquilibres techniques et politiques au profit de lexcutif expliquent en partie cette faiblesse. Malgr la lgitimit et le prestige dont elle jouit, lAssemble nationale bninoise souffre encore de nombreuses faiblesses qui lempchent dexercer pleinement ses trois principales fonctions que sont la reprsentation, la lgislation et le contrle de laction gouvernementale. La principale contrainte qui continue dentraver la performance du Parlement bninois est le constat dun dsquilibre important de niveau dinformation, de moyens et de ressources humaines comptentes entre le gouvernement et le Parlement. Ainsi, les comptences et capacits des dputs, de ladministration parlementaire ou du personnel de soutien, ainsi que de manire gnrale, les capacits institutionnelles du Parlement, sont faibles. Les efforts de renforcement des capacits des dputs et des fonctionnaires parlementaires doivent tre poursuivis et renforcs. Chaque dput ou groupe de dputs (groupe parlementaire par exemple) doit pouvoir disposer dun cabinet compos au minimum, dagents spcialiss en procdure lgislative et en contrle budgtaire, et ce, en dehors de laccroissement du nombre dassistants de commissions techniques dont le rle dappui nest plus dmontrer. Par ailleurs, un vritable corps dagents parlementaires doit tre cr et la filire propose lcole nationale dadministration et de magistrature. Le pouvoir de contrle budgtaire du Parlement doit tre renforc et il ne doit tre permis au Prsident de la Rpublique de prendre une ordonnance de pouvoirs exceptionnels (articles 68 et 69 de la Constitution) pour mettre en excution un budget gnral de ltat que si toutes les autres voies constitutionnelles de mise en vigueur provisoire et/ou dfinitive du budget gnral de ltat sont puises. Il sagit notamment des conditions strictes prvues aux articles 110 et 111 de la Constitution. Larticle 57 al.6 de la Constitution prvoit que si le Prsident de la Rpublique refuse de promulguer une loi, la Cour constitutionnelle, saisie par le prsident de lAssemble nationale, peut dclarer la loi excutoire. Or, dans une situation de majorit parlementaire qui se confondrait avec la majorit prsidentielle, le prsident de lAssemble nationale naurait aucun intrt saisir la Cour constitutionnelle en vue dune telle dclaration de la part de celle-ci. Cette disposition perdrait son efficacit faute de saisine de la Cour constitutionnelle par le prsident de lAssemble nationale. Il serait donc utile dlargir la saisine de la Cour constitutionnelle aux dputs individuellement ou aux groupes de dputs pour renforcer le pouvoir de contrle du parlement.

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Sagissant des suites de lexigence de publication de la loi par le Prsident de la Rpublique, il faut signaler que les hautes juridictions (Cour constitutionnelle et Cour suprme) considrent que le dfaut de publication prive deffet une loi promulgue. En dautres termes, un prsident de la Rpublique ne devrait mme pas perdre son temps solliciter lexamen en deuxime lecture dune loi lencontre de laquelle il nourrit quelques griefs. Il lui suffit de promulguer la loi mais de ne pas en assurer la publication. Il sagit, au-del dun dni de justice, dun dni de lgislation que seule une disposition constitutionnelle pourrait rgler. Il est donc important de prvoir par amendement constitutionnel un dlai dans lequel le Prsident doit promulguer une loi vote, et lexpiration duquel la loi doit tre rpute excutoire si le prsident nen a pas demand une seconde lecture.

7. Parachever le processus de dcentralisation


Le processus de dcentralisation entam en 2003 avec linstallation des premiers conseils communaux et municipaux a connu de nombreuses difficults dans sa mise en uvre. Ltat central a tran les pieds pour transfrer les comptences. Quand celles-ci ont t transfres, les communes nont pas pu les exercer, dune part parce que ltat central continue de dfinir et de mettre en uvre les politiques sectorielles, dautre part parce que les communes nont encore reu ni les ressources financires, ni les comptences techniques et humaines ncessaires pour leur permettre dexercer les comptences que leur donne la loi. Le processus de transferts de comptences a fait lobjet de plusieurs rencontres et commissions paritaires entre tat et communes dont les rsolutions tardent tre appliques. En outre, le rapport dvaluation du Bnin dans le cadre du Mcanisme africain dvaluation par les pairs a relev, au sujet de la dcentralisation, ce quelle a appel une tendance prononce la destitution souvent fantaisiste des maires, de nombreux conflits internes favoriss par des intrigues et querelles politiciennes, la mauvaise matrise des textes, exacerbe par lincomptence et parfois lanalphabtisme de nombreux lus locaux, laffairisme, les intrusions de lautorit de tutelle du fait dune interprtation trop extensive du contrle de tutelle, la mauvaise collaboration entre services dconcentrs prsents sur le territoire communal et lus locaux, etc. Par ailleurs, les dpartements (administrs par des prfectures) censs apporter un appui conseil aux communes sont tout aussi dpourvus de comptences humaines et techniques compatibles avec latteinte de pareils rsultats. Cela est dautant crucial que, faute dapplication des textes, les six nouveaux dpartements crs nont toujours pas commenc fonctionner, les prfectures continuant dadministrer et dexercer leur tutelle sur les communes appartenant deux dpartements diffrents. Les ressources transfres sont nanmoins en hausse ces dernires annes et la cration rcente dun ministre uniquement en charge de la dcentralisation et de lamnagement du territoire ainsi que la tenue dun forum sur le bilan et les perspectives de la dcentralisation, permettent desprer de meilleures suites au processus. Il en est de mme du leadership que dveloppe de plus en plus le Bnin dans la coordination de lappui des partenaires au processus de dcentralisation. On peut donc croire que les nouveaux conseils issus des lections de 2008

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connatront de meilleures avances sur les terrains de la dmocratie locale et du dveloppement la base. Cela ne sera possible quau prix des rformes prcises et bien cadres, parmi lesquelles: Un meilleur respect par le gouvernement des transferts de comptences et de ressources tels quils ressortent des textes, mais aussi des concertations du gouvernement avec lAssociation nationale des communes du Bnin. Laboutissement du projet de mise en place dune administration territoriale compose dagents ayant reu des formations spcifiques sur la gestion des municipalits, la prestation des services sociaux de base et dveloppement local. Le renforcement de la capacit dassistance-conseils des ministres, de leurs directions dpartementales et des prfectures de dpartements. Le renflouement plus consquent du Fonds dappui au dveloppement des communes (FADEC). Le renforcement des possibilits pour les communes de faire des emprunts sur le march financier, avec, le cas chant, les garanties de ltat central. Une intgration plus effective des autorits traditionnelles dans la gouvernance locale en dfinissant un cadre lgal appel rgir leur participation et leur implication dans les activits des collectivits dcentralises, notamment leurs droits et obligations, les activits de mdiation dans les conflits, lassistance-conseil la prise de dcision, le rgime des incompatibilits et des indemnits.

8. Renforcer lappropriation nationale de laide au dveloppement


La coopration internationale joue un rle cl dans le dveloppement du Bnin en gnral, et dans lavancement de son processus dmocratique en particulier. Toutefois la participation des acteurs nationaux et ceux de la socit civile la dfinition et lvaluation de ces diffrentes formes dappui nest pas encore rendue systmatique. De mme, le gouvernement na pas encore russi prendre le leadership en matire de coordination de lappui des partenaires dans diffrents domaines. Il est recommandau gouvernement et aux partenaires techniques et financiers : dexaminer les moyens dune systmatisation de la participation de la socit civile la programmation et lvaluation des programmes dappui des partenaires au dveloppement; dexaminer les moyens de la systmatisation de la participation de lAssemble nationale (ne serait-ce quaux pralables) la conclusion des accords de crdits importants; de prendre le leadership en matire de coordination de laide au dveloppement au-del du rapport sur la coopration au dveloppement quil labore priodiquement.

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Conclusion
Le Bnin achve les 20 premires annes de son Renouveau dmocratique avec des motifs de satisfaction sur le fonctionnement des institutions dmocratiques mises en place par la Constitution de 1990. en mme temps, les initiatives prives et publiques qui se sont multiplies les trois dernires annes tendant la rvision de la Constitution et une redistribution des quilibres du pouvoir tmoignent de la ralisation grandissante du fait que le systme de gouvernance actuel mrite une rforme profonde. Une telle rforme naurait de sens que si elle sinspire dans sa forme de lapproche consensuelle de la Confrence nationale de fvrier 1990. Dans le fonds, la rforme doit tendre vers le renforcement et llargissement, et non pas laffaiblissement, des mcanismes et institutions qui ont permis au Bnin de jouir dun tat de gouvernance dmocratique en relativement meilleure sant que dans la plupart des pays de la sous-rgion.

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PARTIE I BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Partie II

Bnin: Dmocratie et participation la vie politique


Rapport principal

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Le Cadre constitutionnel de la participation politique
Le droit bninois offre un cadre constitutionnel favorable une participation politique de qualit. En effet, la Constitution bninoise adopte de manire dmocratique, consensuelle et participative est en phase avec les normes internationales ratifies par le pays. Elle prvoit un excutif fort avec toutefois des contre poids. Le rgime politique choisi est de type prsidentiel avec quelques originalits. La Cour constitutionnelle joue un rle important comme organe protecteur des droits fondamentaux et comme organe de rgulation. La Constitution bninoise jouit dun crdit certain et dune relle lgitimit populaire. Cette lgitimit a t manifeste par les campagnes que des organisations de la socit civile ont lances pour sa dfense. La Cour constitutionnelle a galement nonc des conditions strictes sa rvision qui ont mis en chec les tentatives de rvision opportunistes motives par des intrts politiciens.

A. Normes internationales
Avant 1990, le Bnin navait pratiquement ratifi aucune des conventions internationales importantes consacrant les principes dmocratiques et la participation politique. On ne pouvait gure relever comme ratifications de conventions importantes que celle de la Convention sur lesclavage en 1962, celle de la Convention sur lapartheid en 1974 et celle de la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples en 1986. Cest le renouveau dmocratique, entam en

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1990, qui a permis au Bnin de se rattraper sur le terrain de la ratification des conventions internationales relatives aux droits de lHomme, la dmocratie et la participation politique.1 Sagissant des normes des Nations unies, le Bnin est ainsi partie aux deux pactes de 1966, sur les droits conomiques sociaux et culturels, et sur les droits civils et politiques, au Protocole de 1966 sur le Pacte relatif aux droits civils et politiques, la Convention relative aux rfugis de 1951 et son Protocole de 1967, la Convention de 1979 pour llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes, la Convention de 1989 relative aux droits de lenfant et au statut de la Cour pnale internationale. En ce qui concerne les normes de lUnion africaine relatives aux droits de lHomme et la dmocratie, le Bnin a sign la quasi-totalit desdites normes. Il a aussi ratifi les plus importantes que sont la Charte de lUnion africaine, le Protocole sur le Conseil de paix et de scurit, la Convention de lUnion africaine sur les rfugis, la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples (qui fait partie intgrante de la Constitution bninoise), la Charte africaine des droits et du bien tre de lenfant, le Protocole la charte africaine des droits de lHomme relatif aux droits des femmes. Mme si le tableau en annexe 1 ne recense pas la totalit des conventions internationales auxquelles le Bnin est partie, on observe que le pays a ratifi bon nombre de traits et conventions en gnral et ceux relatifs aux droits de lHomme en particulier. Toutefois des efforts restent faire sur la ratification de certaines conventions de lUnion africaine ainsi que sur la transposition et lapplication effective de ces instruments dans lordre juridique national. En effet, certaines ratifications capitales tardent venir comme celles relatives la Charte africaine pour la dmocratie, les lections et la gouvernance ainsi que celle de la Convention de lUnion africaine sur la prvention et la lutte contre la corruption de juillet 2003. La Constitution du 11 dcembre 1990 accorde aux instruments internationaux rgulirement ratifis et sous rserve de rciprocit, une autorit suprieure celle de la loi.2 La ratification est de la comptence exclusive du Prsident de la Rpublique3 sauf pour les accords qui engagent les finances de ltat, [] modifient les lois internes de ltat, [] comportent cession, change ou adjonction de territoire , pour lesquels le recours au Parlement ou aux populations concernes est exig avant toute ratification.4 La Constitution bninoise ne comporte aucune contradiction avec les normes et principes dmocratiques telles que ceux qui sont consacrs dans les textes internationaux relatifs la dmocratie et la gouvernance politique. A titre dexemples, la Charte de lunion africaine sur la dmocratie, les lections et la gouvernance, prvoit comme objectifs pour les tats membres de lUnion, de promouvoir ladhsion de chaque Etat partie aux valeurs et principes universels de la dmocratie et le respect des droits de lHomme , ainsi que leur adhsion au principe de ltat de droit fond sur le respect et la suprmatie de la Constitution et de lordre constitutionnel dans lorganisation politique . La Constitution bninoise, adopte plusieurs annes plus tt, proclame, en
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Voir tableau en annexe 1. Article 147. Article 144. Article 145.

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harmonie parfaite avec ce texte, la dtermination () de crer un tat de droit et de dmocratie pluraliste, dans lequel les droits fondamentaux de lHomme, les liberts publiques, la dignit de la personne humaine et la justice sont garantis, protgs et promus comme la condition ncessaire au dveloppement vritable et harmonieux de chaque Bninois tant dans sa dimension temporelle, culturelle, que spirituelle. De mme, elle raffirme son attachement aux principes de la dmocratie et des droits de lHomme, tels quils ont t dfinis par la Charte des Nations unies de 1945 et la Dclaration universelle des droits de lHomme de 1948, la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples () dont les dispositions font partie intgrante de la prsente Constitution et du droit bninois et ont une valeur suprieure la loi interne. La Charte de lUnion africaine sur la dmocratie, les lections et la gouvernance prvoit galement de promouvoir la tenue rgulire dlections transparentes, libres et justes afin dinstitutionnaliser une autorit et un gouvernement lgitimes ainsi que les changements dmocratiques de gouvernement et interdit, rejette et condamne tout changement anticonstitutionnel de gouvernement dans tout tat membre. Dans le mme sens, le Protocole A/SP1/12/01 de la CEDEAO sur la dmocratie et la bonne gouvernance additionnel au Protocole relatif au mcanisme de prvention, de gestion, de rglement des conflits, de maintien de la paix et de la scurit, cite parmi ces principes de convergence constitutionnelle le fait que toute accession au pouvoir doit se faire travers des lections libres, honntes, et transparentes. , car tout changement anti constitutionnel est interdit de mme que tout mode non dmocratique daccession ou de maintien au pouvoir.. De mme, il faut assurer la participation populaire aux prises de dcision, le strict respect des principes dmocratiques, et la dcentralisation du pouvoir tous les niveaux de gouvernement. En conformit avec ces principes, la Constitution bninoise prvoit que le la souverainet nationale appartient au peuple, aucune fraction du peuple, aucune communaut, aucune corporation, aucun parti ou association politique, aucune organisation syndicale ni aucun individu ne pouvant sen attribuer lexercice.5 La Constitution prvoit aussi les principes dgalit de tous les citoyens devant la loi,6 de sparation des pouvoirs,7 duniversalit, dgalit et de secret du suffrage,8 de libert de la presse,9 de libert de runion,10 de libert de participation de tous les citoyens la direction des affaires publiques du pays,11 et de faon plus prcise, le principe de llection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct et au scrutin uninominal majoritaire 2 tours12 ou le principe de llection des dputs au suffrage universel direct pour un mandat de 4 ans13 ou encore le principe de la comptence lgislative pour la dtermination du rgime lectoral du Prsident de la Rpublique et des

Article 3 et 4 de la Constitution. Article 26 de la Constitution. 7 Articles 54, 98, 100 et 125 de la Constitution. 8 Article 6 de la Constitution. 9 Article 24 de la Constitution. 10 Article 25 de la Constitution. 11 Article 13 Charte africaine des droits de lHomme et des peuples qui fait partie intgrante de la Constitution et du droit bninois selon larticle 7 de la Constitution. 12 Article 42 et 43 de la Constitution. 13 Article 80 de la Constitution.
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dputs, ou enfin, le principe de la lgalit et du caractre lectif des conseils de collectivits locales.14

B. Constitution
La Constitution bninoise, compte tenu des conditions de son adoption, dispose dune lgitimit populaire incontestable. La dfense de la Constitution par la socit civile ne fait que confirmer cette donne. Ce nest donc pas simplement les conditions rigides de rvision qui ont empch toute modification de ce texte depuis son adoption en 1990. Il faut relever en effet que la Cour constitutionnelle a durci les conditions textuelles de rvision en y ajoutant lexigence de consensus avant toute entreprise de rvision constitutionnelle.

Lgitimit de la Constitution
La lgitimit de la Constitution bninoise tient, en premier lieu, ce quelle na pas t adopte de manire unilatrale, et ne peut donc tre rvise de cette manire. La Constitution bninoise actuellement en vigueur a t adopte lissue dune rvolution ngocie. .15 En effet, en 1989, les difficults conomiques, financires et politiques poussent le chef de ltat, le Prsident Mathieu Kerekou, chef du parti unique, arriv au pouvoir dix sept ans plus tt par un coup dtat, et rgnant sur la base duneConstitution du 26 Aot 1977, appele Loi fondamentale, prendre un certain nombre de dcisions prsentes comme tant conjointes aux organes monolithiques qutaient le comit central du Parti de la rvolution populaire du Bnin, le comit permanent de lAssemble nationale rvolutionnaire et le Conseil excutif national. Il sagit essentiellement du rejet du marxisme lninisme comme idologie officielle de ltat. Il sagit aussi de la convocation, au cours du premier trimestre 1990, dune Confrence nationale regroupant toutes les forces vives de la nation avec la prcision que les rsultats issus de cette Confrence nationale seront exploits pour llaboration dune nouvelle Constitution dans la quelle seront garantis les principes ci aprs: La sparation du Parti de ltat La cration dun poste de Premier Ministre, Chef du gouvernement La responsabilisation du gouvernement devant lAssemble nationale sur la base dun programme.

Articles 150 et 151 de la Constitution. Fabien Eboussi Boulaga, Les Confrences nationales en Afrique noire, une affaire suivre, Paris, Karthala, 1993; Maurice Kamto, Lurgence de la pense, Yaound, Mandara, 1993; G. Conac (Sous la direction de), LAfrique en transition vers le pluralisme politique, Paris, Economica, 1993, en particulier les contributions de M. Ahanahanzo-Glele, le Bnin et de Robert Dossou, Le Bnin: du monolithisme la dmocratie pluraliste, un tmoignage; J.J. Raynal, Les confrences nationales en Afrique: au-del du mythe, la dmocratie?, in, Recueil PENANT, n 816, 1994, pp.310 et suivantes; Th. Vittin, Bnin, du systme Krkou au renouveau dmocratique, in, J.-F Medard (Sous la direction de), tats dAfrique noire, Formation, mcanismes et crises, Paris, Karthala, 1991, pp.93115; A. Cabanis et M. L. Martin, Note sur la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990, in, Revue Juridique et Politique, Indpendance et Coopration, Janv-mars 1992, n 1, pp.28 et suivantes. Philippe Richard, Emergence et ralisation dun tat de droit: lexemple du Bnin , in, Pierre Arsac, Jean-Luc Chabot et Henri Pallard, tat de droit, droits fondamentaux et diversit culturelle, Paris, LHarmattan, 1999, pp.137164; Philippe Noudjenoume, La dmocratie au Bnin, Bilan et perspectives, Paris, Lharmattan, 1999; Fondation Friedrich Naumann, Les actes de la Confrence nationale, Cotonou, Editions ONEPI, 1994.
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La prise en compte des principes du libralisme conomique.16 Effectivement, le rassemblement historique que fut la Confrence nationale bninoise a eu lieu du 19 au 28 fvrier 1990. Elle a regroup quatre cent quatre vingt treize dlgus reprsentant cinquante deux sensibilits politiques, des dlgations de diffrentes institutions politiques du pays, des personnalits bninoises vivant ltranger, des reprsentants des diffrentes confessions religieuses et associations nationales et non gouvernementales. Alors que le Prsident Krkou lui avait confr un pouvoir simplement consultatif, la Confrence nationale a proclam la souverainet de ses dcisions et abouti, au bout de dix jours, la prise de dcisions importantes pour le pays.Ainsi, la Constitution marxiste lniniste de 1977 a t suspendue et une commission constitutionnelle a t mise en place par la Confrence. Elle propose au peuple une nouvelle Constitution. Des institutions de transition ont t mises en place jusquaux lections qui de mars 1991. Il sagit dun excutif compos dune part, dun Premier ministre exerant lessentiel des pouvoirs et, dautre part, dun Prsident de la Rpublique sans rels pouvoirs. Quant lorgane lgislatif appel Haut conseil de la Rpublique, il se composait des treize membres du bureau de la Confrence, de six anciens Prsidents de la Rpublique, des trois prsidents des commissions techniques formes lors de la Confrence (constitutionnelle conomique culturelle et sociale) et de six dlgus provinciaux, chacun reprsentant sa province dorigine. Le Prsident Kerekou, la surprise gnrale, a accept lensemble de ces dcisions. Au plan constitutionnel, la suite de cette acceptation est quune Commission constitutionnelle sera mise en place par dcret 90-44 du 1er mars 1990. Cette Commission tait compose de cinq personnes membres du bureau de la commission des affaires constitutionnelles de la confrence nationale et dix autres personnalits dsignes en raison de leurs comptences. Toutes ces personnalits taient bninoises.17 La mission confie cette commission tait de partir des options faites par la Confrence elle-mme pour laborer une nouvelle Constitution. La Commission des lois et des affaires constitutionnelles de la Confrence nationale avait labor un rapport dans lequel on pouvait lire les grandes lignes que la nouvelle Constitution devrait respecter. Le rgime politique choisir doit tre un rgime prsidentiel dans lequel le chef de ltat est en mme temps chef du gouvernement, car il fallait tirer leon de lexprience dsastreuse du rgime PRPB,, cette option stant impose aprs avoir pass en revue les divers rgimes politiques qui existent dans le monde et qui sont fondes sur le pluralisme dmocratique et un tat de droit. Le Parlement doit tre monocamral, et une Cour constitutionnelle pouvant tre
16 Texte du document in, Philippe Noudjenoume, La dmocratie au Bnin, Bilan et perspectives, Paris, LHarmattan, 1999, Annexe 2, p.375 ou, Fondation Friedrich Naumann, Les actes de la Confrence nationale, Cotonou, Editions ONEPI, 1994, pp.112116 17 Une grande majorit de juristes composaient cet organe linstar de son prsident, le professeur Maurice Glele-ahanhanzo, professeur de droit public luniversit de Paris I Panthon Sorbonne et conseiller juridique de lUNESCO. Le vice Prsident tait le Professeur Thodore Holo, agrg de droit public, directeur de lcole nationale dAdministration du Bnin. Une autre juriste et universitaire, Madame Sikiratou Aguemon, professeur la facult de droit de lUniversit dAbomey-Calavi, se trouvait tre la seule femme de la commission. Des avocats de renon (Me Robert Dossou, Me Sadou Agbantou, Me Florentin Feliho), des magistrats expriments (Moucharafou Gbadamassi, Pascal Ndah sekou, Alexandre Paraiso, William Alyko), des diplomates (Ambroise Adanklounon, Cyrille Sagbo) et des universitaires dautres domaines tels que la sociologie et lhistoire (Andr Lokossou, Pierre Metinhoue, Valentin Agbo) compltaient la liste.

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saisie par tout citoyen, devra tre tablie pour assurer le contrle de constitutionnalit des lois et le respect des droits de lHomme, etc.18 Sur ces bases, la Commission constitutionnelle sest mise luvre pour rdiger le projet de Constitution. Une fois le texte de lavant projet de Constitution rdig, elle a t soumise au Parlement de la priode transitoire qutait le Haut Conseil de la Rpublique. Cette instance adopta lavant projet, en sances spciales, les 17 et 18 avril 1990. ces sances dadoption, trois sujets ont sembl diviser les hauts conseillers. Premirement, lenseignement primaire devrait-il tre obligatoire et gratuit? Deuximement, faudrait-il limiter lge pour les candidats llection prsidentielle? Troisimement, faut-il fusionner le Haut Conseil de la Rpublique et la Cour constitutionnelle pour ne former quune seule et mme institution? Comme laccord na pas pu tre trouv au sein du Haut Conseil de la Rpublique, les conseillers ont dcid de soumettre directement ces questions au peuple lui-mme pendant la phase suivante du processus, cest-dire la phase de popularisation de lavant projet de la Constitution. Du 21 au 30 juin 1990, une phase de popularisation a t organise. Cette phase visait faire connaitre la population la formalisation que les experts avaient faites des propositions issues de la Confrence nationale en ce qui concerne le texte fondamental qui devrait rgir lavenir la vie du Bnin, de ses institutions et de ses populations. Avant le dmarrage effectif de la popularisation, Il y a eu affichage du texte de lavant projet de Constitution sur les lieux publics. La phase de popularisation a t organise selon les dispositions de la dcision n 90-003/HCR/PT/SG/CC/SA. Le Comit national de popularisation prsid par le ministre de lIntrieur de la priode transitoire avait un dmembrement dans chaque dpartement. Des agents vulgarisateurs ont t forms. Les discussions sur le texte sorganisaient en sances publiques auxquels assistaient les populations dans les lieux publics tels que les coles, les services publics, les casernes militaires, etc. Lagent vulgarisateur, charg de la popularisation, exposait le contenu du texte dans un premier temps en franais, avec quelques explications en langues nationales. Il donnait la parole ensuite aux populations pour les ractions, critiques et recommandations. Elles pouvaient aussi sexprimer, tant en franais quen langues nationales. Les trois questions non tranches au sein du Haut Conseil de la Rpublique, furent mises en lumire pour la priode de popularisation, ce qui nempchait pas ceux qui le voulaient, de soulever dautres proccupations. Les agents de vulgarisation taient chargs de transmettre ces recommandations au Haut Conseil de la Rpublique. Paralllement cette organisation officielle, le texte ayant t affich dans des lieux publics et publi dans les journaux, des dbats intenses se firent jour sur plusieurs questions, dans les mdias audiovisuels (radios, tlvision) et crits. Entre la priode de vulgarisation de juin 1990 et le rfrendum du 2 dcembre 1990, les partis politiques, les associations diverses, les universitaires et plusieurs autres catgories de personnes prirent des positions tranches ou nuances sur une srie de points,19 aussi bien en franais que dans les langues nationales.

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Fondation Friedrich Nauman, Les actes de la Confrence nationale, ditions ONEPI, pp.5051. Philippe Noudjenoume, La dmocratie au Bnin, Bilan et perspectives, Paris, Lharmattan, 1999, pp.212231.

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Encadr 1 : Les sujets controverss du projet de constitution


Un des points controverss a t celui de la limitation de lge des candidats llection prsidentielle. Lavant projet de Constitution proposait de retenir que ne pouvaient se prsenter llection prsidentielle que les candidats ayant au moins 40 ans et au plus 70 ans. Cette clause, si elle tait retenue dans la Constitution dfinitive, allait liminer les anciens prsidents de la Rpublique qui avaient dpass lge de 70 ans. Il leur tait reproch, de manire peine voile, dtre responsables de linstabilit politique qua connue le pays entre 1960 et 1972. Lune des personnalits vises, lancien prsident Hubert Maga, eut des mots trs dsapprobateurs: Ne menterrez pas vivant. Quant lautre personnalit vise, lancien prsident Emile Derlin Zinsou, il a organis plusieurs marches contre cette disposition entre juin et dcembre 1990. De fait, les anciens prsidents de la Rpublique ntaient pas les seuls adversaires de la limitation dge. Pour Monsieur Virgile Akpovo, Professeur de droit public luniversit dAbomey-Calavi, par exemple, les droits et devoirs de la personne humaine tant indissociables, la limitation parait susceptible de rompre lquilibre entre droits et devoirs; car le citoyen de 70 ans est limit dans la jouissance de ses droits politiques, il nest pas par contre limit devant les charges et autres impts qui sont dfinis comme des devoirs servant de contrepartie aux droits. Quant Philippe Noudjenoume, considerant que la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples fera partie intgrante de la Constitution qui sera adopte, et relevant que larticle 13, alina 2, de cette charte dispose que tous les citoyens ont galement le droit daccder aux fonctions publiques de leur pays, il considre que les dispositions de limitation dge proposes pour accder la magistrature suprme devraient tre considres comme contraires la Constitution.20 Plusieurs journaux tels que le Forum de la semaine ou LOpinion dnonaient aussi cette exclusion. Un deuxime point portait sur le caractre gratuit ou non de lenseignement primaire. Enfin, malgr loption des confrenciers pour le rgime prsidentiel, lintgration de cette option dans la version du texte propose par la commission constitutionnelle na pas reu laval de tous. Cette question du choix de rgime politique fera ainsi lobjet de vifs dbats entre les partisans du rgime prsidentiel et ceux du rgime parlementaire ou plus exactement, semi prsidentiel. Alors quon pouvait esprer que ce point tait vacu lors des travaux de la Confrence nationale, plusieurs personnalits, partis politiques ou journaux, sont encore revenus sur le sujet entre la publication du texte et le rfrendum, car pour eux, le rgime prsidentiel tait susceptible de ramener lautocratie que la Confrence a voulu rejeter pour toujours. Pour le journal indpendant Gazette du Golfe, par exemple, lavant projet de Constitution ressemble trangement une potence qui attend sereinement dtrangler les liberts chrement conquises. Crer une nouvelle lgitimit ne signifie pas une nouvelle dictature.
S o u rc e s :

Philippe Noudjenoume, La dmocratie au Bnin, Bilan et perspectives, Paris, LHarmattan, 1999, pp.226227 Le Forum de la Semaine, numro spcial, Aout 1990; LOpinion, n 9, 20 aout -30 septembre 1990. Richard Banegas, La dmocratie pas de camlon, Transitions et imaginaires politiques au Bnin, Paris, Karthala, 2003, p.181. La Gazette du Golfe (dition internationale), n 50, 1er juin 1990
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Idem.

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Les dbats sur le projet de Constitution prirent fin avec le rfrendum du 2 dcembre 1990 visant ladoption populaire de la Constitution. Comme les membres du Parlement de transition ne staient pas accord sur la ncessit de retenir la limitation dge la prsidentielle dans le projet de texte constitutionnel soumettre au rfrendum, ce sont trois options qui taient offertes aux lecteurs, savoir: Oui (ce qui quivaut une acceptation de la Constitution y compris la clause de limitation dge pour la candidature llection prsidentielle) ; Non (ce qui quivaut un rejet complet de la Constitution) ; Oui, mais (ce qui quivaut une acceptation de la Constitution, sauf la clause de limitation dge pour la candidature llection prsidentielle). La campagne en vue de ladoption de la Constitution a t vive, anime et charge de rebondissements. Au dpart, par exemple, dix partis politiques sur les vingt quatre ayant pris part aux oprations rfrendaires, avaient appel voter non (bulletin rouge). Mais au fur et mesure que lchance sapprochait leur posture devenait de plus en plus difficile tenir, car les plus hautes autorits de la transition politique en cours les accusait, de manire peine voile, de saboter le processus du renouveau dmocratique. Ayant peur de se retrouver en marge de la nouvelle re politique qui sannonait en cas de dfaite, plusieurs dentre eux, dcidrent donc de rallier le camp du oui, de sorte que, la veille du rfrendum du 2 dcembre 1990, seuls deux partis politiques sont demeurs fidles au non.21 A lissue des votes, le Oui arrive en tte avec 73% des voix. Le Oui, mais arrive en deuxime position avec 19,9 %. Le Non obtient 6,8%. Au total donc, les OUI font 96, 9%. La Constitution ainsi adopte sera promulgue le 11 dcembre 1990. Ce processus dadoption plus ou moins dmocratique de la Constitution comporte des faiblesses puisque, par exemple, la majorit de la population est analphabte et na pas pu participer convenablement aux dbats sur les options retenir. Mais globalement, la Constitution na pas t que laffaire des seuls politiques ou juristes ou lites. Elle est apparue comme une Constitution consensuelle tirant ses bases et sa lgitimit de la Confrence nationale elle-mme. Cest cette base consensuelle qui rend extrmement complique les tentatives de rvision de la Constitution.

Dfense de la Constitution par la socit civile


La premire occasion de faire ce constat a t offerte entre 2003 et 2005. Deux ans aprs la rlection controverse de Mathieu Krkou en 2001, un petit groupe de ses partisans a dclench le dbat sur une ventuelle rvision de la Constitution pour faire sauter le verrou de lge (70 ans au maximum)22 et la limitation du nombre de mandats (deux au maximum).23

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Richard Banegas, La dmocratie pas de camlon, Transitions et imaginaires politiques au Bnin, Paris, Karthala, 2003, p.184; Philippe Noudjenoume, La dmocratie au Bnin, Bilan et perspectives, Paris, Lharmattan, 1999, pp.226227. 22 Article 44 de la Constitution. 23 Article 42 de la Constitution.

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Face cette situation, lassociation Elan a sonn le rappel des troupes, la rvolte de la socit civile.24 Elle a dclench, en juillet 2003, une vaste campagne de sensibilisation dnomme Touche pas ma Constitution , avec des affiches gantes apposes dans les grandes villes du Bnin. Cette opration a t suivie dintenses dbats dans les mdias. Les diffrents points de vue sur le sujet ont t dvelopps dans des articles de presse (y compris des contributions intellectuelles de quelques universitaires et de certains citoyens ordinaires), des ditoriaux et des missions la radio et la tlvision.25 Pour les anti- rvisionnistes, le projet de rvision de la Constitution est une tentative de rupture dun des piliers du consensus de la Confrence nationale de 1990, savoir, le respect des chances lectorales. Devant le silence du Prsident Krkou et les hsitations de la classe politique, des acteurs de la socit civile ont dcid de structurer leurs mobilisations. Ainsi, trente trois (33) associations et rseaux dassociations de dfense des droits humains, de lutte contre la corruption, de prvention de conflits, de promotion de paix et dducation civique ainsi que des personnalits civiles et universitaires se sont joints lONG ELAN pour crer, en janvier 2005, le Front des organisations de la socit civile pour les lections transparentes et dmocratiques (Fors prsidentielle 2006). Cette coalition dorganisations a maintenu la pression sur les rvisionnistes et a pouss finalement labandon, non seulement de la tentative de la rvision de la Constitution, mais aussi de toutes les manuvres tendant ne pas organiser la prsidentielle de 2006 qui marquait la fin des mandats prsidentiels du Prsident Mathieu Krkou. Dans son action contre la rvision de la Constitution, mais aussi pour le combat qui a remplac le prcdent, savoir la lutte contre la non tenue de llection prsidentielle de mars 2006, la coalition des acteurs de la socit civile a bnfici de lappui de plusieurs autres acteurs, en particulier, les syndicats et les mdias.26 Les acteurs de la socit civile ont exploit avec une comptence inattendue lespace mdiatique bninois dans sa grande diversit. Il a t mis en place une stratgie de communication performante, qui cible la fois les populations urbaines et rurales, instruites comme analphabtes. . Les organes de presse crite et les chanes de tlvision ont t exploits pour toucher les citadins et les instruits, tandis que les radios prives soccupaient de la sensibilisation des ruraux et les analphabtes. Tous les supports ont t mis contribution, transformant ainsi le combat pour la dfense de la Constitution en une bataille pour la conqute de lopinion publique. Les mdias bninois ont assum avec succs lune des missions fondamentales de la presse en dmocratie: clairer et enrichir le dbat dmocratique.27 Pendant deux ans et demi, cest lalliance des organisations non gouvernementales animatrices de la contestation, des mouvements de syndicats, de la Commission lectorale et des mdias qui, combine avec les actions et comportements des partenaires techniques et financiers dont lUnion europenne, et des institutions de ltat comme lAssemble nationale et

Emmanuel Adjovi, Mobilisations citoyennes et dmonopolisation du travail politique au Bnin, Perspective Afrique, Vol1, n 3, 2006, p.187223, www.perspaf.org. 25 Idem. 26 Idem; Voir aussi Reckiat Madougou, Mon combat pour la parole, Paris, LHarmattan, 2008. 27 Emmanuel Adjovi, idem.

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surtout la Cour constitutionnelle, tous hostiles a rvision de la Constitution, qui a fait reculer le pouvoir du Prsident Krkou. En dfinitive, les joutes verbales et pistolaires autour de la rvision de la Constitution ont pris fin en juillet 2005, suite la dclaration du Prsident Mathieu Krkou qui sest engag ne pas modifier la Constitution pour rester au pouvoir en 2006.

Conditions rigides de rvision de la Constitution


Mais au-del de cette dfense de la Constitution par la socit civile et plusieurs autres acteurs, ce sont les conditions de rvision prvues par le texte constitutionnel lui-mme qui ne facilitent pas une rvision fantaisiste de la Constitution. La Constitution bninoise se veut en effet rigide puisque, pour sa rvision, il est expressment prvu des conditions difficiles runir. Des dispositions expresses de la Constitution, on peut retenir des phases pralables la rvision et la phase de la rvision proprement dite. Les phases pralables se fondent sur les dispositions ci aprs: Linitiative de la rvision de la Constitution appartient concurremment au Prsident de la Rpublique, aprs dcision prise en conseil des ministres et aux membres de lAssemble nationale..28 Une fois que linitiative est prise, il faut quelle reoive ladhsion dune majorit qualifie de dputs fixe trois quarts des membres composant lAssemble nationale.. En cas de vote positif en ce sens, on considre que linitiative estprise en considration. La procdure proprement dite de rvision peut maintenant dmarrer. Pour cette phase, soit on recourt au rfrendum, soit on se contente de la voie parlementaire. Dans le premier cas, la rvision est acquise si la majorit des lecteurs lapprouve. Dans le deuxime cas, la rvision ne sera considre comme acquise que si elle est approuve par une majorit des quatre cinquime des membres composant lAssemble nationale.

Exigence du consensus avant toute rvision de la Constitution


Mais, au-del des exigences constitutionnelles expresses, la Cour constitutionnelle a considr, malgr un vote crasant, le 23 juin 2006, de 71 voix sur 83 au Parlement en faveur dune rvision constitutionnelle portant la prolongation du mandat des dputs de quatre cinq ans, que, mme si la Constitution a prvu les modalits de sa propre rvision, la dtermination du peuple bninois crer un tat de droit et de dmocratie pluraliste, la sauvegarde de la scurit juridique et de la cohsion nationale commandent que toute rvision tienne compte des idaux qui ont prsid ladoption de la Constitution du 11 dcembre 1990, notamment le consensus national, principe valeur constitutionnelle.29 Cela signifie au minimum que toute rvision de la Constitution doit se faire en essayant autant que possible dobtenir la fois ladhsion du Parlement qui est requise dans tous les cas, mais aussi, tout au moins, ladhsion du pouvoir excutif lorsque linitiative de rvision est dorigine parlementaire.30
Article 154. Voir aussi les articles 155 et 156 de la Constitution sagissant de sa rvision. Cour constitutionnelle, DCC O6- 74 du 08 juillet 2006. 30 La situation qui a amen la Cour constitutionnelle prendre la dcision DCC 06-74 du 08 juillet 2006 tant que les parlementaires, malgr lopposition du gouvernement, ont russi atteindre le nombre suffisant de votants pour oprer une rvision de larticle 80 de la Constitution limitant leur mandat quatre ans. Par leur vote, ils avaient dcid de porter la dure du mandat des dputs cinq ans, y compris en ce qui concerne leur propre mandat qui devrait finir une anne plus tard, si
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Processus en cours pour une ventuelle rvision de la Constitution


Echauds par les deux expriences malheureuses de tentatives de rvision fantaisiste de la Constitution du 11 dcembre 1990, les Bninois sont devenus trs frileux vis--vis des questions relatives la rvision de leur Loi suprme. Cependant, depuis la fin des lections lgislatives de 2007, lopinion publique semble, non seulement daccord avec lide que la Loi fondamentale a besoin dtre amende, mais en plus, prte accompagner toute initiative de rvision concerte de la Constitution. En effet, il ny a presque plus de dbats aujourdhui autour de certaines insuffisances releves par les experts ou dautres citoyens quant au fonctionnement des institutions ou aux rapports entre eux.31 Cest donc sans surprise que lannonce faite par M. Boni Yayi Prsident de la Rpublique lu en avril 2006, dinitier un processus de rvision de la Constitution du 11 dcembre 1990 a t reue par lopinion sans contestation.32 Par dcret n 2008-052 du 18 fvrier 2008/02/08 le gouvernement a cr une commission technique ad hoc charge de la relecture de la Constitution du 11 dcembre 1990. La commission technique33 a t installe par le chef de ltat, deux jours plus tard, cest--dire le 20 fvrier 2008. Il leur a t donn 6 mois pour dposer leur rapport provisoire. Pour garantir la qualit de leurs contributions ce processus qui tait devenu invitable, plusieurs groupes de citoyens avaient dj initi des actions de prparation. De ces actions, nous ne citons que les deux plus importants ici qui ont t inities et mises en uvre avant la mise en place par le chef de ltat de la Commission de rvision de la Constitution. Il sagit, premirement, de linitiative de lIDH (Institut des droits de lHomme et de promotion de la dmocratie dont le prsident est le Professeur Maurice Glele-Ahanhanzo) et de
lon appliquait larticle 80 de la Constitution dans sa version originelle. Article 80 de la Constitution: Les dputs sont lus au suffrage universel direct. La dure du mandat est de quatre ans. Ils sont rligibles. Chaque dput est le reprsentant de la nation toute entire et tout mandat impratif est nul. 31 Voir Mathias Hounkpe, Rvision de la Constitution au Bnin: processus en cours et perspectives, Communication latelier sur la rvision de la Constitution bninoise, 8 aout 2008, INFOSEC, Cotonou.; Gilles Badet, La Constitution bninoise de 1990: Les raisons de son intangibilit, Communication latelier sur la rvision de la Constitution bninoise, 8 aout 2008, INFOSEC, Cotonou. 32 Stphane Bolle, La rforme franaise des institutions: Un modle pour lAfrique?, in, POLITEIA, n 15, 2009, pp.519541. Voir aussi le blog de lauteur http://www.la-constitution-en-afrique.org/. 33 La Commission tait compose ainsi quil suit: Prsident, Professeur Maurice Glele ahanhanzo, Professeur agrg de droit public, ancien prsident de la Commission constitutionnelle de 1990; Vice-Prsident: Madame Elisabeth Pognon, magistrat la retraite, ancienne prsidente de la Cour constitutionnelle entre 1993 et 1998; 1er rapporteur: Professeur Thodore Holo, professeur agrg de droit public, ancien membre de la Commission constitutionnelle de 1990; 2me rapporteur: Monsieur Ousmane Batoko, docteur en droit public, ancien ministre; Secrtaire: Maitre Safiatou Bassabi, avocate la Cour; Membres: Monsieur Moise Bossou (professeur de droit luniversit), Monsieur Albert Tingbe azalou (professeur de sociologie luniversit), Monsieur Pierre Metinhoue (professeur dhistoire luniversit, ancien membre de la Commission constitutionnelle de 1990), Me Robert Dossou (Avocat et professeur de droit, ancien membre de la Commission constitutionnelle de 1990), Me Sadou Agbantou ( Avocat, ancien membre de la Commission constitutionnelle de 1990), Monsieur Victor Topanou( professeur de sciences politiques). En dehors du Prsident qui tait directement dsign dans le dcret portant cration de la Commission, les autres membres de la Commission ont dsign les autres membres du bureau. Et, en cours de travail, plusieurs membres de cette commission ont t appels dautres fonctions. Messieurs Robert Dossou et Thodore Holo sont devenus membres de la Cour constitutionnelle, Monsieur Victor Topanou est devenu Garde des Sceaux, ministre de la Justice de la lgislation et des droits de lHomme. Le bureau de la Commission a t ramnag et les postes de 1er et 2me rapporteur sont revenus respectivement Monsieur Ousmane Batoko et Pierre Metinhoue.

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la Chaire UNESCO des droits de la personne et de la dmocratie de lUniversit dAbomey-Calavi ,( dont le responsable tait lpoque le Professeur Thodore Holo) consistant en des journes de rflexion sur la Constitution organises les 7 et 8 aot 2006.34 Lobjectif poursuivi tait de dgager les tendances lourdes de lopinion publique pour esquisser les retouches quil semble utile dapporter la Constitution; ces journes ont runi les institutions de la Rpublique, les partis politiques, les organisations de la socit civile ainsi que des personnalits politiques et sociales. Il sest agi essentiellement de lidentification dventuels points de retouche la Constitution, au regard des difficults rencontres dans son application. La deuxime initiative remarquable a t luvre de lONG DHPD (Droit de lHomme, paix et dveloppement) travers un projet, financ par OSIWA, et qui portait sur Appui pour une meilleure implication de la socit civile dans le processus de rvision concerte de la Constitution bninoise. Sa mise en uvre sest tale sur six mois en 2007. Lobjectif poursuivi tait de donner la parole aux acteurs de la socit civile pour quils contribuent la rvision de la Constitution travers une consultation nationale faite de sondages dune part, dateliers dpartementaux dchanges, dautre part. Les acteurs de la socit civile ont pu, lissue de la mise en uvre de ce projet, donn leurs points de vue sur lopportunit et le dlai de la rvision, le changement ou non du type de rgime politique, la rvision ou non des prrogatives des institutions constitutionnelles (Cour constitutionnelle, Conseil conomique et social, Haute cour de justice, Cour suprme, etc.), le maintien ou non de loption du multipartisme intgral ou encore du nombre et de la dure du mandat prsidentiel, etc.. Les rsultats de ces consultations ont t dits, publis, distribus et ont pu servir de bases de discussions et dchanges dans toute lopinion publique bninoise. Cest donc avec cette moisson de rflexions et dopinions disponibles que la Commission de rvision constitutionnelle cre par le chef de ltat a commenc ses travaux. Elle a, en dehors de ses travaux internes dtudes, de recherches et de discussions, reu et cout plusieurs personnes ressources dont le Prsident de lONG DHPD.35 Elle a soumis dans un premier temps un rapport au chef de ltat et au gouvernement. Beaucoup de personnes se sont inquites de la non publication dudit rapport. Le chef de ltat et le gouvernement, commanditaires du travail, ont fait des observations la Commission qui les a pris en compte. Finalement, en janvier 2009, le rapport final de la Commission a t dpos au chef de ltat avec une nouvelle version de la Constitution. Bien que le gouvernement qui a promis de saisir toutes les forces vives du pays pour obtenir leurs points de vue sur cette nouvelle version ne lavait pas encore formellement effectu en fvrier 2009, plusieurs journaux avaient russi obtenir copie des amendements proposs par la Commission la Constitution de 1990 et lavaient publie.36 Des dbats ont donc repris sur les options de la Commission. Lhebdomadaire La Croix du Bnin a carrment ddi un blog cette question sur son site Internet anim rgulirement par des personnes ressources telles
Institut des droits de lHomme et de promotion de la dmocratie et Chaire UNESCO des droits de la personne et de la dmocratie, Journes de rflexion sur la Constitution du 11 dcembre 1990, Les Actes, IDH, Cotonou, 2007. 35 Joseph Djogbenou, Lide de rforme de la Constitution du 11 dcembre: entre progrs et regrets, in, La Croix du Bnin, Hebdomadaire paraissant au Bnin, http://lacroixduBnin.com/987_Constitution.html, consult le 7 septembre 2009. 36 Notamment le journal Fraternit http://www.fraternite-info.com
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que Mathias Hounkpe, le Pre Andr Quenum, Me Joseph Djogbenou, Monsieur mile Tozo, Gilles Badet, Francis Laleye et dautres encore.37 Il faut noter que la commission technique ad hoc a, dans un rapport non publi, fait un tableau do il ressort clairement ses options originaires, les observations du gouvernement ces options et la version finale parue dans les journaux. Ce rapport ne manquera pas dtre publi dans la presse pour alimenter les rflexions des uns et des autres. Le gouvernement a quant lui gard le silence pendant plusieurs mois avant que le communiqu sanctionnant le conseil des ministres du 21 aout 2009 nvoque lapprobation dun compte rendu du Garde des Sceaux, ministre de la Justice, de la lgislation et des droits de lHomme, Porte-parole du gouvernement relatif aux travaux du Comit charg de rflchir sur les amendements de la Commission technique ad hoc de relecture de la Constitution du 11 dcembre 1990. Ce compte rendu na pas t rendu public, ni un chancier de la suite du processus. Toutefois, par dcret n 2009-548 du 03 novembre 2009, le Prsident de la Rpublique, a transmis lAssemble nationale, un projet de loi portant rvision de la Constitution de la Rpublique du Bnin. Le ministre de la Justice a expliqu au courant du mois de dcembre 2009 que ce projet navait pas pris en compte toutes les propositions de la Commission ad hoc de rvision, estimant que certaines paraissaient trop rvolutionnaires pour linstant. Il a prcis que le projet gouvernemental ne prend en compte que ce qui parait urgent pour le gouvernement et que les propositions de la commission de rvision taient une bonne base de discussion pour lavenir. Mais quoi quil en soit, les particuliers continuent de dmontrer, travers des saisines frquentes de la Cour constitutionnelle, leur attachement indfectible la Constitution et son respect par tous.

Rgime politique prvu par la Constitution


Le Bnin est lun des rares pays africains francophones avoir opt pour un rgime prsidentiel dmocratique original38 et non pour un rgime semi-prsidentiel la franaise.39 Il faut prsenter ce type de rgime, avant de relever le caractre central du pouvoir excutif dans ce rgime et le dsquilibre que cela peut parfois crer au niveau des institutions. Un rgime prsidentiel original Un rgime prsidentiel classique est caractris dabord (en dehors de llection du chef de ltat au suffrage universel) par une sparation rigide des pouvoirs. La sparation est non seulement organique, mais aussi fonctionnelle. Au plan organique, les deux pouvoirs (excutif et lgislatif) bninois manent du suffrage universel, ce qui leur donne la mme lgitimit dmocratique; ils sont lus sparment pour des dures distinctes, lAssemble nationale pour 4 ans, le Prsident de la Rpublique pour 5 ans renouvelable une seule fois. Au plan fonctionnel, le lgislatif devrait tre entirement matre de la confection des loiset le Prsident de la Rpublique devrait monopoliser
http://lacroixduBnin.com. Stphane Bolle, Ltat de droit et de dmocratie pluraliste au Bnin , in http://www.la-constitution-en-afrique.org/12categorie-10195442.html. 39 Voir galement ce sujet, A. Cabanis et M. Martin, Note sur la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990, Revue juridique et politique, Indpendance et coopration, janvmars 1992, n 1, p.31.
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la fonction gouvernementale. La ralit de lorganisation des pouvoirs au Bnin est diffrente de cette version pure du rgime prsidentiel. Comme lenseigne la pratique amricaine, une certaine collaboration fonctionnelle entre les pouvoirs est toujours ncessaire la bonne marche de ltat. Cest pourquoi le Constituant a pris le soin dcarter la perspective dun prsident de la Rpublique autiste, et ce, en introduisant des instruments inspirs du parlementarisme: lavis consultatif du Bureau de lAssemble nationale est requis avant la nomination de tout ministre; surtout, lAssemble peut interpeller le gouvernement ou lun de ses membres et lui faire, aprs dbat, des recommandations.40 Un autre lment caractristique du rgime prsidentiel consiste en labsence de moyens dactions rciproques entre lexcutif et le lgislatif. En effet, le Prsident de la Rpublique ne peut dissoudre lAssemble nationale qui ne peut, non plus, renverser le Prsident de la Rpublique. En fait, les deux pouvoirs sont condamns vivre ensemble sans pouvoir se sparer. Cest un mariage sans divorce , synthtisait Maurice Duverger.41 Comme le relve Stphane Bolle, une telle configuration institutionnelle ne va pas sans inconvnient : elle a gnr des crises, notamment, les crises budgtaires de 1994, 1996 et 2002 ; lAssemble nationale a, parfois, entrav le mouvement de rforme et contraint le Prsident de la Rpublique lgifrer par ordonnances ( articles 68 et 69 de la Constitution), comme Nicphore Soglo en 1996 pour la ratification du programme dajustement structurel (PAS III) et ladoption du code des marchs publics, comme Mathieu Krkou en 2002 pour la refonte du secteur des tlcommunications..42 Boni Yayi na pas chapp la donne puisquil a t contraint aussi prendre deux fois des ordonnances en 2008 , la premire fois pour la ratification daccord de crdits relatifs larrt de lavance de la mer dans la ville de Cotonou et ses environs, la seconde fois, pour un collectif budgtaire qui a t rejet par les parlementaires. De fait, labsence dune majorit parlementaire acquise une fois pour toute au chef de ltat a conduit de nombreux conflits entre les deux pouvoirs, de sorte que lon peut noter entre eux, une sparation concurrentielle des pouvoirs.43 Pour certains observateurs, lexcutif et le lgislatif bninois se sont concurrencs et ont fini par se neutraliser au bnfice dun certain quilibre des institutions. Lexcutif et le lgislatif, surtout durant le quinquennat de Nicphore Soglo (19911996), se sont montrs jaloux de leurs comptences et se sont disput la primaut: () Ainsi, lopposition prsidentielle, majoritaire lAssemble nationale, a contraint le Prsident Soglo procder linstallation des contrepouvoirs prvus par la Constitution et, en particulier, la Cour constitutionnelle en 1993; elle a interpell lexcutif sur la privatisation sans base lgale de la brasserie La Bninoise en 1992 et sur la dvaluation du franc CFA en 1994; elle a forc le Prsident Soglo promulguer la loi de 1995 crant la CENA. La gurilla permanente entre les institutions a donn naissance un contre-pouvoir lgislatif fort, qui use et, parfois, abuse des ressources que lui reconnat la Constitution. ()..44
40 41 42 43 44

Stphane Bolle, idem. Cit par Stphane Bolle, idem. Idem. Idem. Idem.

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Prminence du Prsident de la Rpublique Mme si le Parlement rsiste et contraint parfois lexcutif un certain quilibre des pouvoirs, il faut reconnaitre que le rgime politique mis en place par la Constitution du 11 dcembre 1990 tourne essentiellement autour du Prsident de la Rpublique (chef de ltat) et que lon peut aisment noter un dsquilibre du systme au dtriment de lAssemble nationale et en faveur du chef de ltat. Pour sen convaincre, il faut examiner dabord les attributions du chef de ltat avant de constater le dsquilibre que les pouvoirs qui lui sont reconnus, cre dans le systme politique en place au Bnin. Le pouvoir excutif bninois est monocphale et confi au Prsident de la Rpublique, chef dun gouvernement dont il dsigne et rvoque librement les membres.45 Quel que soit le titre quil fait porter aux membres du gouvernement, aucune autre autorit excutive ne partage avec lui la tte du gouvernement. Cest ce qui ressort de la dcision DCC 96-020 des 25 et 26 avril 1996 dans laquelle la Cour constitutionnelle soutient que la nomination au poste de Premier ministre dans le rgime prsidentiel bninois nest pas contraire la Constitution ds lors que le Prsident de la Rpublique conserve son attribution de chef du gouvernement alors que le Premier ministre nest que coordonnateur de laction gouvernementale. Le chef de ltat dispose de pouvoirs propres et de pouvoirs exercer en conseil des ministres. Au nombre des pouvoirs propres, il dispose de ladministration et des forces armes.46 Il est le garant de lindpendance nationale, de lintgrit du territoire et du respect de la Constitution ainsi que des traits et accords internationaux.47 Cest dailleurs lui qui ngocie et ratifie les traits et accords internationaux,48 accrdite les ambassadeurs et les envoys extraordinaires auprs des puissances trangres et reoit laccrditation de ceux qui sont envoys auprs du Bnin.49 Il est, de ce fait, seul maitre de la diplomatie et des relations internationales. Il nomme et rvoque librement les membres de son Gouvernement et prside le Conseil des ministres.50 Il a linitiative du rfrendum.51 Il assure lexcution des lois et garantit celle des dcisions de justice.52 Il a le droit de grce.53 Certains des pouvoirs reconnus au Prsident de la Rpublique ne peuvent tre exercs quen conseil des ministres ou en collaboration avec ses ministres. Cest ce titre quil a linitiative des lois quil doit promulguer, aprs leur vote, sauf sil choisit la voie de la deuxime lecture ou celle du contrle de constitutionnalit.54 Cest galement ce titre quil dtermine et conduit la politique de la nation de mme quil exerce le pouvoir rglementaire.55Toujours dans les mmes

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Article 54 de la Constitution. Article 54, alina 2 de la Constitution. Article 41 de la Constitution. Article 144 de la Constitution. Article 61 de la Constitution. Article 54, alinas 3 et 4, et, article 55 de la Constitution. Article 58 de la Constitution. Article 59 de la Constitution. Article 60 de la Constitution. Article 57 de la Constitution. Article 54 et article 100 de la Constitution.

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conditions, il nomme certaines personnalits et hauts fonctionnaires56 ou prend linitiative de la rvision de la Constitution. Le Prsident de la Rpublique peut dlguer ses pouvoirs aux ministres, sauf ceux relatifs aux relations internationales (articles 61 et 144 de la Constitution), ou ceux prvus aux articles 54, alina 3,57 60,58 101,59 115,60 13361 et 15462 de la Constitution. Dans sa relation avec lAssemble nationale, la prminence du chef de ltat peut sobserver sur plusieurs angles. Sagissant de la maitrise de la confection des lois, le Professeur Victor Topanou a montr quil y a en la matire, un partage lonin des pouvoirs au profit du pouvoir excutif.63 Lorsque le projet de loi (dorigine prsidentielle) ou la proposition de loi (dorigine parlementaire) est dpos auprs de lAssemble nationale, il est transmis la Commission permanente comptente qui lexamine et tablit un rapport. Le rapport et le texte du projet ou de la proposition de loi sont programms pour tre discuts en plnire. Les dputs peuvent alors faire des amendements. Le texte est discut, article par article, puis dans sa globalit. Le gouvernement assiste aux travaux en commission et en plnire et peut intervenir. Si le texte est vot, il est envoy au Prsident de la Rpublique pour promulgation. Si le Prsident de la Rpublique refuse de promulguer une loi vote par lAssemble nationale dans les dlais requis (quinze jours), sans demander une deuxime lecture ou un contrle de constitutionnalit des lois, le Prsident de lAssemble nationale peut saisir la Cour constitutionnelle pour procder la mise en vigueur de la loi sil ny a aucune contrarit avec la Constitution.64 Mais, cest bien l, la seule concession faite au pouvoir lgislatif en matire de procdure et de pouvoirs lgislatifs. En effet, plusieurs autres dispositions de la Constitution donnent une prminence au Prsident de la Rpublique en matire de maitrise de la confection des lois. Ainsi, aux termes de larticle 105, alina 1 de la Constitution, linitiative des lois appartient concurremment au Prsident de la Rpublique et aux membres de lAssemble nationale. Mais la disponibilit des ressources humaines et financires est trs largement favorable lexcutif qui dtient ladministration et tous les moyens y affrents tandis que les dputs ont peine leur disposition des assistants
Article 56, alinas 2 et 3, article 62, alina 2, de la Constitution. Le Prsident de la Rpublique nomme, aprs avis consultatif du bureau de lAssemble nationale, les membres du gouvernement; il fixe leurs attributions et met fin leurs fonctions. Les membres du gouvernement sont responsables devant lui. 58 -Le Prsident de Rpublique a le droit de grce. Il exerce ce droit dans les conditions dfinies par larticle 130. 59 -La dclaration de guerre est autorise par lAssemble nationale. Lorsque, la suite de circonstances exceptionnelles, lAssemble nationale ne peut siger utilement, la dcision de dclaration de guerre est prise en conseil des ministres par le Prsident de la Rpublique qui en informe immdiatement la nation. Ltat de sige et ltat durgence sont dcrts en conseil des ministres, aprs avis de lAssemble nationale. La prorogation de ltat de sige ou de ltat durgence au-del de quinze jours ne peut tre autorise que par lAssemble nationale. Lorsque lAssemble nationale nest pas appele se prononcer, aucun tat de sige ou tat durgence ne peut tre dcrt sans son autorisation, dans les soixante jours qui suivent la date de mise en vigueur dun prcdent tat de sige ou durgence. 60 Nomination des membres de la Cour constitutionnelle. 61 Nomination du Prsident de la Cour suprme. 62 Linitiative de la rvision de la Constitution appartient concurremment au Prsident de la Rpublique, aprs dcision prise en conseil des ministres et aux membres de lAssemble nationale 63 Victor Topanou, Lquilibre des pouvoirsdans la Constitution du 11 dcembre 1990 , in, Institut des droits de lHomme et de promotion de la dmocratie: La dmocratie au quotidien et Chaire UNESCO des droits de la personne et de la dmocratie, Journes de rflexion sur la Constitution du 11 dcembre 1990, Les Actes, Cotonou, 2007, p.141. 64 Article 57, alina 6 et 7 de la Constitution.
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rattachs leur Commission technique, pour les aider dans leurs tches. De plus, lexcutif bninois peut bnficier de la procdure de la lgislation dlguequi, aux termes de larticle 102 autorise le gouvernement pour lexcution de son programme demander lAssemble nationale de voter une loi lautorisant prendre par ordonnance pendant un dlai limit des mesures qui sont normalement du domaine de la loi . Pour renforcer ce dispositif, larticle 88 de la Constitution donne le pouvoir au Prsident de la Rpublique de faire convoquer des sessions extraordinaires de lAssemble nationale. Par ailleurs, en plus de linitiative des lois que la Constitution confre lexcutif, le Prsident de la Rpublique peut dicter des rglements autonomes. Alors que les attributions lgislatives du Parlement sont strictement dlimites par larticle 98 de la Constitution, les pouvoirs rglementaires du Prsident de la Rpublique, eux, sont tendus toutes les matires autres que celles qui sont du domaine de la loi (art. 100).65 Il faut relever aussi que les articles 68 et 69 de la Constitution donnent des pouvoirs de lgislation trs tendus au Prsident de la Rpublique. Enfin, larticle 58 de la Constitution donne le pouvoir au Prsident de la Rpublique, aprs les formalits de consultation du Prsident de lAssemble nationale et du Prsident de la Cour constitutionnelle, de prendre linitiative du rfrendum sur toute question relative la promotion et au renforcement des droits de lHomme, lintgration sous rgionale ou rgionale et lorganisation des pouvoirs publics, alors quune telle initiative ne peut tre prise du cot parlementaire quaprs accord des deux tiers des membres de lAssemble nationale (Art. 108). Quand on ajoute tout ce qui prcde, les pouvoirs exceptionnels du chef de ltat par lesquels il a pu se sortir daffaire face au Parlement, dune part, la faiblesse des pouvoirs du Parlement en matire de contrle budgtaire (qui sera examin dans le chapitre sur le Parlement) , dautre part, on peut valablement conclure la prminence du chef de ltat dans le systme politique bninois, do limportance des organes de contrle.

Les institutions de contrle prvues par la Constitution


ct des deux principales institutions constitutionnelles que sont lexcutif et le Parlement, dautres sont crs par la Constitution pour exercer, en plus du Parlement, des rles de contre poids. Il sagit principalement, mis part la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication qui sera aborde plus loin, du Conseil conomique et social (CES) et de la Cour constitutionnelle. La Cour constitutionnelle En plus de son rle comme plus haute juridiction de ltat en matire constitutionnelle et juge de la Constitutionnalit de la loi ,66 la Cour constitutionnelle est dote dattributions qui en font une importante institution de contrle des principes dmocratiques. La Cour est dabord garante du respect des droits fondamentaux de la personne humaine et les liberts

65 Victor Topanou, Lquilibre des pouvoirsdans la Constitution du 11 dcembre 1990 , in, Institut des droits de lHomme et de promotion de la dmocratie: La dmocratie au quotidien et Chaire UNESCO des droits de la personne et de la dmocratie, Journes de rflexion sur la Constitution du 11 dcembre 1990, Les Actes, Cotonou, 2007, pp.135147. 66 Article 114 de la Constitution

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publiques .67 Elle est galement, et surtout, lorgane rgulateur du fonctionnement des institutions et de lactivit des pouvoirs publics .68 La Cour, selon les termes de larticle 114 de la Constitution garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les liberts publiques . Elle reoit les plaintes provenant de toute personnes, en particulier des individus et tranche les conflits que ceux-ci ont, soit avec les autorits publiques ou agents publics, soit, entre eux. Les domaines dans lesquels la Cour a rendu dimportances dcisions en la matire portent sur la libert daller et de venir, le non respect par les agents ou officiers de police (et de gendarmerie) des dlais de garde vue ou de linterdiction des traitements inhumains et dgradants. Les abus de pouvoirs de toute sorte, conduisant, soit des licenciements, sanctions ou mutations fantaisistes , soit des arrestations arbitraires, ou encore des expropriations publiques sans juste et pralables indemnits ont galement t sanctionns avec beaucoup de succs par la Cour dont les dcisions ont t gnralement respectes.69

Encadr 2 : La Cour constitutionnelle censure le comportement dun officier de police


() Considrant que la requrante expose que le mardi 9 janvier 2007, de retour de Tgon, 120 mtres environ de la route inter-tats, elle a t arrte avec son chauffeur par un homme en tenue militaire qui a rclam la cl de leur vhicule ; que nayant pas obtempr de suite parce que doutant de son identit, ce dernier gifla le chauffeur, ouvrit la portire du vhicule et y entra ; quelle poursuit: Jentrai par la suite dans la voiture de peur quil lemporte pour une destination inconnue. Il commena par me brutaliser et me roua de coups de coude plusieurs reprises sur ma poitrine et dans mes ctes. Je tombai par terre tourdie Lorsque je me suis retrouve il continuait de nous assner des coups ; Quelle a joint sa requte un certificat mdical initial dlivr par le mdecin-chef du centre de sant de la commune de Zogbodomey, le docteur Bruno Aholoukpe, qui fait tat dun traumatisme de lhmi thorax droit ayant occasionn des douleurs intenses au niveau des ctes avec des lsions ecchymotiques. et demande que justice lui soit rendue ; Considrant que la lettre de Dame Clestine Tchoukpa ne Gblomadje adresse au Procureur de la Rpublique fait tat de violation de droits de la personne humaine, en loccurrence de svices

Idem. Idem. 69 Aboudou Ibrahim Salami, La protection de ltat de droit par les Cours constitutionnelles africaines, Analyse comparative des cas bninois, ivoirien, sngalais et togolais, Thse pour lobtention du grade de Docteur en droit public, Universit Franois Rabelais de Tours, 29 janvier 2005; Jol Aivo, Le juge constitutionnel et ltat de droit en Afrique, Lexemple du modle bninois, Paris, LHarmattan, 2006; Etienne Ahouanka, Le juge constitutionnel et la protection des droits fondamentaux de la personne humaine, Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives ( RBSJA) n 15, pp.99129; Koffi Kessougbo, La Cour constitutionnelle et la rgulation de la dmocratie au Togo, RBSJA , n 15, pp.6198; Adama Kpodar,Rflexions sur la justice constitutionnelle travers le contrle de constitutionnalit de la loi dans le nouveau constitutionnalisme: les cas du Bnin, du Mali, du Sngal et du Togo, RBSJA , n 16, pp.104146; Komla Dodzi Kokoroko, Lapport de la jurisprudence constitutionnelle africaine la consolidation des acquis dmocratiques ( les cas du Bnin, du Mali, du Sngal et du Togo), RBSJA , n 18, pp.85128.
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corporels et de traitements inhumains ; quen vertu des dispositions de larticle 121 alina 2 de la Constitution, il y a lieu pour la Cour de se prononcer doffice ; Considrant quen rponse la mesure dinstruction de la Haute Juridiction, le Procureur de la Rpublique prs le tribunal de premire instance dAbomey crit: La plainte de Dame Clestine Tchoukpa ne Gblomadje dpose au Parquet dAbomey le 19 janvier 2007 a t transmise pour enqute sous le soit-transmis n 98/PRA du 29 janvier 2007 la brigade gendarmerie recherches Bohicon. Le procs-verbal denqute prliminaire nest pas encore rentr malgr les multiples relances du parquet. ; que le commandant adjoint de la brigade routire, quant lui, dclare: jai lhonneur de porter votre attention que je nai pas connaissance des faits relats. Nanmoins, javais t convoqu au sujet de cette lettre plainte lInspection technique de la gendarmerie nationale et la Direction de lintelligence et de la scurit militaire (DISM) du ministre de la Dfense nationale. cet effet, je voudrais vous demander trs respectueusement de bien vouloir vous adresser mon Institution quest la gendarmerie nationale, pour toutes fins utiles. ; que le Directeur gnral de la gendarmerie, son tour, affirme: Suite mes instructions, lInspecteur technique de la Direction gnrale de la gendarmerie nationale a convoqu le mis en cause pour lentendre sur les faits mis sa charge. Des lments de rponses fournies par lintress , il ressort que ce dernier a rejet tout ce qui a t mis sa charge et affirme navoir jamais port la main sur dame Tchoukpa. Cependant, il reconnat avoir donn un coup de coude au conducteur de Dame Tchoukpa pour se dbarrasser de lui car, ce dernier, dit-il, aurait tent de lempcher de retirer la cl de contact de la voiture. Aussi, accepte-t-il davoir menac Dame Tchoukpa de la traduire en justice pour outrage agent car, cette dernire, aprs avoir tent, par des subterfuges, de retirer les pices de son vhicule, laurait dlibrment empch de poursuivre la procdure. Mais le sous-officier se serait abstenu de mettre excution sa dcision de la traduire en justice en raison des multiples interventions de personnes qui allaient le voir ce sujet. Ladjudant Agoligan stonne aujourdhui que ce soit lui qui fait lobjet de plainte et souhaiterait une confrontation avec la plaignante en prsence des tmoins que sont le chauffeur et Monsieur Alexis Gantin ; Considrant que larticle 18 alina 1er de la Constitution nonce: Nul ne sera soumis la torture, ni des svices ou traitements cruels, inhumains ou dgradants. ; Considrant que le mis en cause rfute toutes les allgations de la requrante, cependant que le certificat mdical dlivr le 16 janvier 2007 par le mdecin-chef du centre de sant de la commune de Zogbodomey, le docteur Bruno Aholoukpe, fait tat dun traumatisme de lhmi thorax droit ayant occasionn des douleurs intenses au niveau des ctes avec des lsions ecchymotiques sigeant la base de la face latrale de lhmi thorax droit, compatibles avec les plaintes allgues par la victime. ; que le fait de gifler, le fait de brutaliser et de donner des coups de coude sont des gestes constitutifs de svices, de traitements inhumains et dgradants, lesquels au demeurant sont corrobors par les nonciations du certificat mdical ; que, ds lors, en se comportant comme il la fait, ladjudant Urbain Agoligan a viol larticle 18 alina 1er de la Constitution prcit ;

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D E C I D E: Article 1: La Cour se prononce doffice en vertu de larticle 121 alina 2 de la Constitution. Article 2: ladjudant Urbain Agoligan, chef adjoint de la brigade routire dAbomey, a viol larticle 18, alina 1er, de la Constitution. Article 3: La prsente dcision sera notifie Madame Clestine Tchoukpa ne Gblomadje, ladjudant Urbain Agoligan, Monsieur le Procureur de la Rpublique prs le Tribunal de premire instance dAbomey, au Directeur gnral de la gendarmerie nationale et publie au Journal Officiel.
S o u rc e :

Cour constitutionnelle, Dcision DCC 09-069 du 9 juillet 2009

La Cour constitutionnelle est galement charge de contrler le respect du principe de la sparation des pouvoirs. Ce principe permet en effet dviter lintrusion de lExcutif dans le domaine de la dtermination des modalits dexercice des liberts, domaine rserv au Lgislatif. Il permet aussi dviter lintrusion de lExcutif dans lactivit juridictionnelle, ce qui assure lindpendance de la justice. Une telle attribution rend des services normes la dmocratie bninoise comme le montrent toutes les dcisions de la Cour quand il sest agi de dnouer des crises aussi bien entre institutions quentres animateurs dune mme institution. La Cour constitutionnelle est linstitution grce la vigilance de laquelle les exclusions de candidats aux lections prsidentielles en 1996 et 2006 nont pu prosprer. Les dcisions de la Cour constitutionnelle bninoise forcent ladmiration. On pourrait citer ici les cas des dcisions portant sur la Commission lectorale nationale autonome, quil sagisse de sa cration, de la ncessit de sa composition pluri partisane, de la protection de ses attributions ou de son autonomie, ou de celles, intervenant lencontre des manuvres tendant ne pas organiser llection prsidentielle de 2006, et enjoignant au gouvernement davoir donner les moyens financiers la Commission electorale nationale autonome ( CENA) pour quelle accomplisse sa mission dorganisation des lections. On pourrait voquer aussi dautres dcisions phares de la Cour constitutionnelle du Bnin comme celles enjoignant au Prsident de la Rpublique davoir recommencer sa prestation de serment.

Encadr 3 : La cour constitutionnelle veille au bon fonctionnement des institutions


Affaire 1: En avril 1996, le Prsident Krkou qui venait de revenir au pouvoir aprs avoir battu son prdcesseur Nicphore Soglo, prte serment le 4 avril 1996 comme lexige larticle 53 de la Constitution, le serment devant tre reu par le Prsident de la Cour constitutionnelle devant lAssemble nationale et la Cour suprme.

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Ce serment commence par la formule Devant Dieu et les mnes des anctres, la nation et le peuple bninois, seul dtenteur de la souverainet, nous , Prsident de la Rpublique, lu conformment la loi, jurons solennellement de respecter et de dfendre la Constitution. Le Prsident Krkou, devenu chrtien vangliste pendant sa priode de traverse du dsert (19911996), a dcid dignorer dans sa prestation de serment, la portion de phrase les mnes des anctres, peut tre parce quil considrait cette phrase comme une concession aux religions traditionnelles, qualifies parfois de diabolique par certains chrtiens. Mal lui en a pris car deux citoyens ont saisi aussitt, cest--dire le mme jour, la Cour constitutionnelle. Celle-ci sest runi le lendemain et a dclar non-conforme la Constitution le serment prt par le Prsident de la Rpublique au motif que la formule prvue par larticle 53 de la Constitution est une formule sacramentelle indivisible et quil ne saurait en aucun cas, subir une quelconque modification. Le Prsident Krkou, se pliant la dcision de la Cour, a t oblige de reprendre sa prestation de serment en prenant soin, cette fois de rciter intgralement la formule constitutionnelle. Affaire 2: Le 22 avril 2003, les dputs lAssemble nationale, nouvellement lus, prennent officiellement fonction lors dune crmonie de rentre parlementaire. Comme le demandent la Constitution et le Rglement intrieur de lAssemble nationale, la doyenne dge convoque alors ses collgues pour le vendredi 25 avril 2003 en vue de llection du Bureau de lAssemble nationale. cette date, la doyenne dge ouvre la sance, reoit les candidatures aux diffrents postes, procde llection du poste de Prsident de lAssemble nationale. Au moment dengager le vote poste pour poste des autres membres de lAssemble nationale, la doyenne dge exige que la composition du Bureau de lAssemble nationale tienne compte de la configuration politique de la chambre lgislative et que les postes soient distribus entre majorit et opposition. Face au refus de la majorit des dputs daller dans ce sens, la doyenne dge a suspendu les travaux ayant trait llection des autres membres du Bureau de lAssemble nationale et report la suite desdits travaux au 29 avril 2003. cette nouvelle date, les positions des uns et des autres nayant pas chang, elle a, une nouvelle fois, report la suite des lections des membres du bureau au 06 mai 2003. Trois dputs saisissent alors la haute juridiction. Le premier, Ahamed Akobi, demande la Cour, de se baser sur larticle 15 du Rglement intrieur de lAssemble nationale pour dduire que la doyenne dge a viol la Constitution. Le deuxime, Razaki Amouda Issifou, retient les mmes griefs sur la base des mmes fondements, mais ajoute que la haute juridiction doit enjoindre la doyenne dge de poursuivre sans discontinuer le processus lectoral pour llection des autres membres du Bureau de lAssemble nationale. Le troisime, Orou Gab Orou Sego introduit, presque mot pou mot, le mme recours. Un particulier, Serge Roberto Prince Agbodjan, saisit galement la haute juridiction sur la base des mmes faits et lui demande de se fonder sur les articles 3, 4 et 35 de la Constitution pour dclarer le comportement de la doyenne dge contraire la Constitution. La Cour constitutionnelle se basera aussi bien sur la violation de larticle 15 du rglement intrieur de lAssemble nationale, et par ricochet, celle de larticle 82, alina 1, de la Constitution invoqu par les parlementaires que sur celle de larticle 35 de la Constitution souleve par le particulier pour dcider qu en procdant aux suspensions de sances rptes aux fins de recueillir

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de nouvelles candidatures, en se comportant comme elle la fait, la doyenne dge de lAssemble nationale a viol la Constitution. Le 09 mai 2003 la cour recevra un recours dun particulier, Cyrille Gougbedji, qui relate qu louverture de la sance du vendredi 09 mai 2003 de lAssemble nationale, la cinquime devant connaitre de llection des membres du Bureau, la doyenne dge a fait procder une lecture de la dcision DCC 03-077 de la haute juridiction (). Dans son commentaire qui a suivi la lecture de la dite dcision elle a affirm que la seule chose qui lui est reproche par la Cour constitutionnelle est davoir accept la candidature de dernire minute du dput Aboudou Assouma au poste de deuxime questeur. Dame Rosine Vieyra-Soglo qui a fait procder au retrait de cette candidature a dclar attendre quon lui dise ce quelle a faire, et a dcid de suspendre nouveau la sance jusquau 20 mai 2003. Le requrant expose que malgr des courriers manant de plusieurs groupes de dputs dpassant largement la majorit et lui demandant de bien vouloir reprendre le processus dlection ds le 12 mai 2003, la doyenne dge oppose une rsistance la dcision de la Cour et abuse de ses prrogatives de Prsident du bureau dge bloquant ainsi le processus lectoral devant conduire llection et linstallation des membres du Bureau de lAssemble nationale. Le dput Ahamed Akobi, relatant les mmes faits, soutient que cette rbellion de la doyenne dge constitue une fois de plus une violation de la Constitution () et menace srieusement le fonctionnement des institutions. Le premier requrant demande que face au bocage du fonctionnement de lAssemble nationale, la Cour constitutionnelle enjoigne la doyenne dge de convoquer et de poursuivre sans dlai, sans discontinuit, le processus lectoral devant conduire llection des membres du Bureau de lAssemble nationale autre que le Prsident. Il demande la haute juridiction dordonner quen cas dabsence ou dempchement de la doyenne dge ou en cas de non excution de linjonction, quil soit procd doffice au remplacement de la doyenne dge par le doyen dge suivant et ainsi de suite, et ce jusqu laboutissement du processus lectoral engag. Le deuxime requrant dfend les mmes positions. Il excipe du risque imminent de blocage des institutions de la Rpublique, pour demander la haute juridiction, entre autres, de constater la persistance de la doyenne dge violer la Constitution notamment les articles 34, 82 et 124, de dire que le Bureau de lAssemble nationale devra tre install au plus tard le 15 mai 2003, dinviter lAssemble nationale reprendre ses travaux le jeudi 15 mai 2003. La Cour constitutionnelle accde toutes ses demandes. Elle dcide que la doyenne dge doit convoquer lAssemble nationale ds la date de la prsente dcision et poursuivre sans discontinuit, cest--dire au cours de la mme sance, llection des autres membres du Bureau, () en cas de rsistance, il sera procd immdiatement son remplacement par le doyen dge suivant, et ainsi de suite jusqu laboutissement du processus lectoral, le tout devant saccomplir imprativement dans les 48 heures de la date de la prsente dcision; () en tout tat de cause, le Bureau de lAssemble nationale devra tre install au plus tard le mercredi 14 mai 2003 minuit. Cette dcision a t respecte et le Bureau de lAssemble nationale mis en place dans le dlai prvu par la haute juridiction.
S o u rc e s :

Cour constitutionnelle, Dcision DCC 96-O17 du 5 avril 1996; Dcision DCC 03-077 du 7 mai 2003 (http://www. cour-constitutionnelle-Bnin.org/doss_decisions/030577.pdf); DCC 03-078 du 12 mai 2003 (http://www.courconstitutionnelle-Bnin.org/doss_decisions/030578.pdf).

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Le Conseil conomique et Social (CES)


Les articles 139, 140 et 141 de la Constitution crent un Conseil conomique et social. La loi n 92-010 du 16 juillet 1992 portant loi organique sur le Conseil conomique et social (CES) complte les dispositions constitutionnelles sur linstitution. De lensemble de ces dispositions, on peut retenir que le CES a pour rle de donner son avis sur les projets de loi de programme caractre conomique et social qui doivent lui tre obligatoirement soumis, mais aussi sur tout autre projet de loi, dordonnance ou de dcret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis. Il peut par ailleurs tre consult par le Prsident de la Rpublique sur tout problme caractre conomique, social, culturel, scientifique et technique. Il peut enfin, de sa propre initiative, sous forme de recommandations, attirer lattention de lAssemble nationale et du gouvernement sur les rformes dordre conomique et social qui lui paraissent conformes ou contraires lintrt gnral. Il peut, dans les mmes conditions, faire connaitre au gouvernement son avis sur lexcution des plans ou programmes caractre conomique ou social. Selon larticle 5 de la loi organique sur le CES, cette institution est compose de trente (30) membres qui sont des personnalits concourant par leur comptence et leurs activits au dveloppement conomique, social, culturel, scientifique et technique de la nation. Cinq de ces trente personnalits sont nommes raison de trois (3) par le Prsident de la Rpublique et deux (2) par le Bureau de lAssemble nationale. Les vingt cinq autres personnalits sont lues raison de: quatre par les organisations demployeurs; quatre par les syndicats de travailleurs; six par les associations de dveloppement raison de 1 par dpartement;70 deux par les organisations dartisans; 1 par les organisations dartistes et danimateurs culturels; deux par les fdrations sportives; deux par les reprsentants des professions librales; deux par les organisations de chercheurs; deux par les organisations de personnes exerant des activits sociales (ducation, sant, ). Il faut prciser que les membres lus par les associations de dveloppement doivent tre ncessairement des agriculteurs, pcheurs, leveurs ou exploitants forestiers, mais que la vrification de la conformit ces conditions ne se fait pas rellement, et que les membres du CES sigeant au titre dune structure, dune corporation ou dune catgorie socio-professionnelle doivent tre spcialement lus pour lexercice de leur mandat au sein du Conseil. Les fonctions de membres du CES sont incompatibles avec celles de membres du gouvernement, de lAssemble nationale, de la Cour constitutionnelle, de la Cour suprme et de la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication. Il existe plusieurs conditions remplir pour tre membres du CES. Il faut (i) tre de nationalit bninoise ou jouir au Bnin en vertu dune Convention dtablissement dune assimilation avec des nationaux bninois; (ii)appartenir depuis au moins deux ans la catgorie socio- professionnelle dans laquelle ils sont lus; (iii) tre gs de vingt-cinq ans au moins.71

70 Avant les textes sur la dcentralisation intervenus la fin des annes 90, le Bnin comptait six dpartements. Depuis lors, comme il sera montr plus loin, il a t cr six nouveaux dpartements. Mais dans la pratique, ce sont encore les six anciens dpartements qui seuls, sont oprationnels en mars 2009. 71 Article 6 de la loi organique sur le CES.

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Il est difficile dvaluer la contribution du CES lanimation de la vie publique, ces contributions restant souvent confidentielles et adresses uniquement au gouvernement et au Parlement qui sont libres den tenir compte ou non. Mais on peut gager quil est de lintrt des institutions destinataires de tenir compte des recommandations de cette instance car, quelles le veuillent ou non, ces recommandations finiront pas tre portes devant elles par certains membres du CES avec leur organisation dorigine. On pense notamment aux syndicalistes qui ne manquent jamais dutiliser des avis et analyses faites au sein du CES pour nourrir leurs revendications, le plus souvent, en durcissant les points de vue retenus par le CES et qui sont le fruit de compromis entre toutes les catgories socio professionnelles membres de linstance.

C. Recommandations

Sur le processus de rvision de la Constitution en cours en dbut 2010


Le consensus qui a caractris ladoption de la Constitution bninoise, dont les grandes lignes ont t retenues la Confrence nationale, impose dadopter la dmarche la plus participative possible pour sa rvision. Une telle dmarche devrait au minimum comporter les lments suivants: LAssemble nationale qui est dsormais saisie du projet de loi de rvision de la Constitution introduit par le gouvernement doit exiger la publication de la version initiale du rapport des experts sur les rformes constitutionnelles envisageables au Bnin et prendre ce rapport comme base du travail. La priode 20102011 caractrise par une campagne lectorale prcoce par rapport aux chances lectorales (prsidentielles et lgislatives) du premier trimestre 2011 et une certaine crispation des relations politiques noffre pas le contexte idal pour des discussions apaises et consensuelles sur les rformes constitutionnelles pertinentes. Il vaut mieux reporter les discussions relatives la rforme constitutionnelle au deuxime trimestre 2011, soit en dbut des mandats prsidentiel et lgislatifs. Cela permettrait par ailleurs dviter les risques dinstrumentalisation du processus en cours et faire en sorte que les autorits politiques qui initient et/ou qui interviennent dans linitiative de rvision constitutionnelle ne soient pas taxes de vouloir bnficier des rformes qui en dcoulent (prolongation de mandats parlementaires en cours, leve de la limitation des mandats du Prsident de la Rpublique en exercice, renforcement inopportun et conjoncturel des pouvoirs de lexcutif ou de ceux du lgislatif, etc.). Une popularisation du rapport des experts doit tre organise aussi bien par les dputs que par les organisations de la socit civile afin de permettre toutes les institutions de la Rpublique, prises en tant que telles, y compris le gouvernement (qui nest quune institution parmi dautres dans ce processus), tous les partis politiques reprsents lAssemble nationale, toute association ou ONG, ainsi qu toute autre personne physique ou morale qui le souhaite, de faire parvenir ses observations motives une commission ad hoc charge dlaborer une version finale dun texte consensuel qui pourrait tre soumise aux parlementaires vers la fin 2011

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pour adoption. Compte tenu de non adoption de la loi organique sur le rfrendum, du caractre technique des rvisions souhaites et des difficults de couverture des charges financires relatives aux votations, il est en effet prfrable demprunter la voie parlementaire de rvision de la Constitution.

Sur le rgime politique


La capacit dinfluence du pouvoir excutif sur les autres pouvoirs est trop forte et se manifeste notamment par le fait que le chef de ltat, chef du gouvernement participe de manire trop importante la dsignation des responsables des autres pouvoirs. Il est souhaitable que ce ne soit plus lui qui dsigne le prsident de la Cour suprme et celui de la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication. Les membres de ces institutions doivent pouvoir dsigner eux-mmes leur propre prsident.

Sur la Cour constitutionnelle


La nomination des membres de la Cour constitutionnelle est aujourdhui rduite aux choix effectus par le Prsident de la Rpublique et ceux effectus par le bureau de lAssemble nationale. Pour viter que par suite de domination du Bureau de lAssemble nationale par les partisans du chef de ltat, ce soit la mme tendance politique qui dsigne lensemble des membres de la Cour constitutionnelle, il faudraitconfier la plnire de lAssemble nationale le soin de dsigner les membres de la Cour constitutionnelle, par un vote qualifi de 2/3 par exemple. Il serait galement important de prvoir la possibilit pour les facults publiques de droit, lUnion nationale des magistrats et lordre des avocats, dlire un ou plusieurs de leurs membres la haute juridiction. De mme, la possibilit de renouvellement de mandat est une entorse lindpendance du juge. Il faudrait prvoir un mandat long, non renouvelable de 9, ou 12 ans, ou un mandat exercer jusqu soixante quinze ans. Un renouvellement partiel des membres fera aussi gagner lexprience acquise par certains aux nouveaux arrivants, or telle que les textes le prvoient aujourdhui, il nest pas impossible quune nouvelle mandature de la Cour constitutionnelle arrive avec la totalit des membres de la juridiction se retrouvant au dbut de leur premier mandat. Lautonomie financire de la Cour doit tre garantie comme en ce qui concerne lAssemble nationale et le contrle a posteriori des dpenses effectu par le juge des comptes pour viter que le pouvoir excutif nexerce des pressions ou chantages sur les juges de la Cour. Sagissant des comptences de la Cour, il faudrait, terme, que les juges ordinaires connaissent de certains contentieux en premier ressort, quitte ce que la Cour constitutionnelle, aujourdhui engorge, ne connaisse de ces affaires en dernier ressort, lorsque la solution ces problmes permettra la Cour de sanctionner le non respect dune rgle constitutionnelle. De mme, sil faut se fliciter du respect des dcisions de la Cour dans la plupart des cas, certaines dcisions (rares, il est vrai) restent sans application. Il faudrait prvoir des sanctions pouvant affecter le patrimoine personnel de toute personne ne respectant pas les dcisions de la Cour.

1 . L e C adre constitutionnel de la participation politique

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Sur le Conseil conomique et social


La principale critique faite au CES est que son rle semble tre accompli non seulement par les diffrents et multiples conseillers du chef de ltat, ceux du Prsident de lAssemble nationale, les membres du gouvernement mais aussi par les organes consultatifs non constitutionnels crs par les pouvoirs politiques, les ordres professionnels, les chambres des diffrents mtiers, les organisations de la socit civile, etc. Mais il peut tre pertinent dajouter aux vingt cinq membres lus par leur pairs dans les diffrentes catgories socio-professionnelles actuellement envisages, un certain nombre de personnalits reprsentant les traditions (et non des cultes en raison de la lacit de ltat) ainsi que des personnalits qui ont rendu dminents services la Rpublique aux plans scientifique, technique, culturelle, politique, conomique, etc.). Cette deuxime catgorie de personnes pourra tre dsigne par voie de nomination. Le CES rpondrait ainsi davantage lattente de la prsence et de la protection des cultures, traditions et valeurs bninoises de manire beaucoup plus accentue.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

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galit de la citoyennet
Bien quil ne compte pas parmi les pays affects par des conflits inter-ethniques violents, le Bnin est travers par des rivalits rgionales et ethniques qui marquent fondamentalement sa vie politique et la qualit de la participation des citoyens aux politiques nationales. La participation politique des citoyens est galement affecte par des ingalits de genre. Il persiste des pratiques discriminatoires lgard des femmes quoique des progrs notables aient t enregistrs surtout dans la lgislation. Le Bnin applique un systme complexe alliant le droit du sol et le droit du sang dans les critres doctroi de la nationalit dorigine. Mais cette combinaison cache mal des discriminations nes des diffrences de traitement de la femme par rapport lhomme dans la lgislation sur la nationalit. Les lois rgissant les immigrants sont parmi les plus gnreuses, surtout lgard des immigrants des pays membres de la Communaut conomique des tats dAfrique de louest (CEDEAO) et de lUnion conomique et montaire de lAfrique de louest (UEMOA).

A. galit de la citoyennet bninoise

Le droit la personnalit juridique


La question du droit la personnalit juridique revt une importance capitale au Bnin car sans une identit lgale, la jouissance des diffrents droits est illusoire ou fortement compromise. Or, le systme dtat civil du pays est embryonnaire. Nombre de personnes sont des sans papiers dans leur propre pays. Cette situation nest pas sans consquences, car quand lidentit lgale manque, lindividu ne peut ni circuler librement (libert daller et venir), ni exercer son droit de vote (libert de choisir), ni tablir un commerce ou crer une socit (libert dentreprendre), accder normalement aux services sociaux de base (ducation, sant, eau et lectricit), accder ou acqurir une proprit (demande dun titre foncier, hriter des biens), ouvrir un compte en

2 . galit de la citoyennet

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banque, trouver un emploi (droit au travail) ou mme former lgalement une union (droit au mariage). ().72 Certes, des subterfuges ont parfois t trouvs pour contourner ces difficults comme par exemple linscription des citoyens ou supposs tels sur les listes lectorales sans pices didentit et sur la base de simples tmoignages. Mais ces solutions nenlvent rien la responsabilit de ltat car lacte dtat civil constitue un droit inalinable de la personne humaine. Il est de la responsabilit de ltat, au regard de ses engagements vis--vis des instruments internationaux de protection des droits de lHomme, de prendre toutes mesures ncessaires pour en assurer la pleine garantie afin que chaque Bninois soit dtenteur dune identit lgale..73 Pour remdier cette lacune, ltat bninois a initi en 2006 le projet Recensement administratif vocation tat Civil ou RAVEC. Par dcret n 2006-318 du 10 juillet 2006 portant tablissement et dlivrance des actes de naissance aux personnes qui nen possdent pas, le gouvernement a mis en place une administration spciale dont lobjectif est dorganiser, en collaboration avec les tribunaux et les communes, des audiences foraines afin de dlivrer des actes de naissance aux personnes qui nen possdent pas. Le recensement sur les registres de requrants a connu un succs considrable puisque les demandeurs dactes de naissance (en principe seulement ceux qui ont plus de quinze ans) dans les 77 communes se chiffrent 2336159 personnes. La phase des audiences foraines proprement dites est encore en cours. Elle a en effet connu quelques difficults de parcours (vacances judiciaires, grves des magistrats, puis des greffiers, etc.), mais dbut 2010, plus de 70% des requrants avaient obtenu satisfaction. Lobjectif terme est de crer une base de donnes regroupant tous les Bninois avec attribution chacun deux dun numro didentification. Mais le dcret qui avait programm le volet base de donnes a t invalid par la Cour constitutionnelle au motif que cest de la comptence du lgislateur de prvoir de telles dispositions.74 Il faudra donc adopter une loi pour boucler dfinitivement cette autre phase.

La nationalit bninoise
La nationalit dorigine La nationalit bninoise est rgie par la loi n 65-17 du 23 juin 1965 portant Code de la nationalit bninoise. Le Bnin applique la fois le critre de la naissance sur le territoire Bninois (droit du sol) et celui de la filiation (droit du sang) pour lattribution de la nationalit dorigine. On note nanmoins des discriminations videntes lgard des femmes dans lapplication de ces critres. Le droit du sol est en principe double au Bnin dans la mesure o il ne suffit pas pour un enfant de naitre au Bnin pour obtenir la nationalit bninoise ce titre. Encore faudrait-il que son pre ou sa mre soit, lui aussi, ou elle aussi, n(e) au Bnin. Daprs le Code de la nationalit, est bninois lindividu n au Bnin dun pre qui y est lui-mme n. Tout individu qui a sa rsidence habituelle sur le territoire du Bnin et jouit de la possession dtat de bninois est
72 73 74

Union africaine et gouvernement du Bnin, MAEP: Rapport dvaluation du Bnin, pp.355 et 366. Idem. Dcision DCC 06-17 du 17 novembre 2006.

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prsum remplir ces deux conditions (n au Bnin dune part, avoir un pre qui est lui-mme n au Bnin, dautre part), sauf preuve contraire.75 La femme, peut dans les mmes conditions, voir son enfant acqurir la nationalit bninoise. Larticle 8 du code de nationalit prvoit quest bninois tout individu n au Bnin dune mre qui y est elle-mme ne. Mais dans cette deuxime hypothse concernant lattribution de la nationalit bninoise lenfant dune femme ne au Bnin, la prsomption de double naissance au Bnin nexiste plus du simple fait de la rsidence habituelle au Bnin et de la possession dtat de bninois de lenfant. Il faut donc tablir la naissance de la mre au Bnin de mme que la naissance de lenfant au Bnin par dautres voies. La charge de la preuve de cette double naissance revient la mre ou lenfant. Par ailleurs, il est prvu une facult de rpudiation de la nationalit bninoise par lenfant n dune mre elle-mme ne au Bnin dans les six mois prcdant sa majorit. Une telle possibilit de rpudiation nest pas prvue pour lenfant n au Bnin dun pre qui y est lui-mme n. Toutes ces nuances constituent des discriminations en dfaveur des femmes nes au Bnin quant la possibilit pour leur enfant dtre considrs comme bninois. Ces dispositions relatives la nationalit bninoise en raison de la double naissance au Bnin (naissance dun des gniteurs au Bnin, puis naissance de lenfant au Bnin) ne sappliquent pas aux enfants des agents diplomatiques et consulaires de carrire de nationalit trangre ou aux enfants de reprsentants et fonctionnaires des tats trangers en mission auprs des organismes internationaux ayant leur sige au Bnin. Toutefois, rien nempche les enfants de ces personnes dont le lien avec un pays tranger est tabli, dacqurir la nationalit bninoise par dclaration faite au cours dun sjour dau moins cinq ans au Bnin (articles 11, alina 2, 28, 54 et suivants du Code de la nationalit). Le droit du sol peut exceptionnellement tre simple. Tout individu n au Bnin qui ne peut se prvaloir daucune autre nationalit (parents inconnus ou parents sans aucune nationalit) est considr doffice comme bninois.76 De mme, tout enfant nouveau n, trouv au Bnin, est prsum bninois jusqu preuve du contraire.77 Le Bnin connat galement la nationalit dorigine par filiation, en application du droit de sang, en vertu duquel lhomme bninois et la femme bninoise peuvent transmettre la nationalit bninoise leur enfant. Lenfant n dun pre bninois est considr comme bninois, sans aucune autre condition particulire, le fait quelle soit connue ou inconnue, ou que sa nationalit soit connue ou inconnue tant indiffrent. Lenfant n dune mre bninoise est galement considr comme bninois quand il est n au Bnin78 ou quand son pre est inconnu ou na pas de nationalit connue,79 ou mme quand il est n ltranger dun pre ayant une nationalit trangre. Mais dans ce dernier cas, il lui est permis de rpudier cette nationalit dans les six mois qui prcdent sa majorit.80
75 76 77 78 79 80

Article 7, Code de la nationalit. Article 9, Code de la nationalit. Article 10, Code de la nationalit. Article 13, Code de la nationalit. Article 12, Code de la nationalit. Article 13, Code de la nationalit.

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On note ainsi, en comparaison avec le caractre automatique et inbranlable de lattribution de la nationalit bninoise un enfant n dun pre bninois, une certaine fragilit, pour ne pas dire une simple virtualit, dans lattribution de la nationalit bninoise un enfant n ltranger, dune mre bninoise et dun pre ayant une nationalit trangre. Lacquisition de la nationalit bninoise Il existe cinq possibilits dacqurir la nationalit bninoise: la filiation, le mariage, la naissance et la rsidence, la dclaration de nationalit et la naturalisation ou lintgration. La filiation: Lenfant mineur non bninois adopt par une personne de nationalit bninoise ou par des poux ayant tous deux la nationalit bninoise acquiert cette nationalit, avec toutefois, la possibilit de rpudier cette nationalit dans les six mois qui prcdent sa majorit. Le mariage: La femme trangre qui pouse un bninois acquiert la nationalit bninoise au moment de la clbration du mariage sauf si elle dcline cette nationalit avant la clbration du mariage ou que le gouvernement, dans le dlai de six mois aprs la clbration du mariage, et de manire discrtionnaire, soppose cette acquisition. Il est noter quun an aprs lacquisition par la femme trangre de la nationalit bninoise, elle ne peut prendre part, ni en qualit dlectrice, ni en qualit de candidate aux lections tant que ces lections sont subordonnes la qualit de bninois (article 21 du Code de la nationalit). Il nest pas prvu que lhomme tranger qui pouse une bninoise acquiert la nationalit bninoise au moment de la clbration du mariage. La femme bninoise ne peut donc pas, au mme titre que lhomme bninois, transmettre sa nationalit son conjoint du fait du mariage. Il ne reste ce dernier que la voie de la naturalisation. La naissance et la rsidence au Bnin: Tout individu n au Bnin de parents trangers acquiert la nationalit bninoise sa majorit si, cette date, il a au Bnin sa rsidence et sil y a eu, depuis lge de seize ans, sa rsidence habituelle. Dans les six mois prcdant sa majorit, le mineur a la facult de dcliner cette nationalit. Le gouvernement peut aussi sopposer lacquisition de cette nationalit dans les mmes dlais. Les enfants de parents qui ont la qualit dagents diplomatiques et consulaires de carrire ou de reprsentants et fonctionnaires dtats trangers ne sont pas concerns par ce mode dacquisition de la nationalit bninoise. La dclaration de nationalit: Lenfant mineur n au Bnin de parents trangers peut rclamer la nationalit bninoise par dclaration si au moment de sa dclaration, il rside au Bnin depuis au moins cinq ans. Le gouvernement peut sopposer cette acquisition de la nationalit bninoise dans le dlai de six mois compter de la date de la dclaration. La naturalisation ou la rintgration: Lacquisition de la nationalit bninoise par dcision de lautorit publique peut rsulter dune naturalisation ou dune rintgration.

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La naturalisation peut tre accorde par dcret du Prsident de la Rpublique aux trangers rsidant au Bnin au moment de la signature du dcret, et remplissant les conditions suivantes: (1) avoir atteint lge de vingt et un an, (2) avoir rsid pendant au moins les trois ans qui prcdent le dpt de sa demande, ou dfaut, tre n au Bnin ou tre mari une bninoise, tre femme ou enfant majeur dun tranger qui acquiert la nationalit bninoise, tre, tant majeur, adopt par une personne de nationalit bninoise, ou enfin, avoir rendu des services signals ou prsenter un intrt certain pour le Bnin, (3) tre de bonne vie et murs et navoir encouru aucune condamnation suprieure une anne demprisonnement pour infraction de droit commun, non efface par la rhabilitation ou lamnistie, (4) tre reconnu sain de corps et desprit, et (5) justifier de son assimilation la communaut bninoise, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, dune langue bninoise ou de la langue officielle (franais la date daujourdhui).Il a t prvu des possibilits de rintgration dans la nationalit bninoise au profit de ceux qui lont perdue entre temps. Cette rintgration se fait par dcret du Prsident de la Rpublique, aprs enqute, sans condition dge et de stage pourvu que le bnficiaire rside au Bnin. Elle ne peut se faire au profit dun dchu non rhabilit ou amnisti ou encore au profit dun tranger qui a fait lobjet dun arrt dexpulsion ou dassignation rsidence non rapport. Dans tous les cas, lorsque la nationalit bninoise est acquise, certains effets y sont attachs. Lindividu qui acquiert la nationalit bninoise jouit dater de cette acquisition de tous les droits attachs la qualit de bninois, lexception des incapacits ci aprs(article 41 du code de la nationalit): Pendant un dlai de cinq ans compter du dcret de naturalisation, le naturalis ne peut, selon le Code de nationalit, tre investi de hautes fonctions prvues par la Constitution ou de mandats lectifs pour lexercice desquels la qualit de bninois est exige; mais des textes postrieurs ont modifi ou complt ces dispositions. En matire de candidature llection prsidentielle, la Constitution bninoise de 1990 (article 44) a durci cette limitation en prcisant que le naturalis doit lavoir t pendant dix ans au moins pour pouvoir tre retenu comme candidat. Sagissant des lections lgislatives, cest le lgislateur qui a renforc cette exigence de nationalit bninoise depuis au moins cinq ans par une condition de rsidence continue depuis au moins dix ans. En effet, aux termes de larticle 11 nouveau (Loi n 98-036 du 15 janvier 1999) de la loi 94-015 du 27 janvier 1995, le candidat la dputation, sil est tranger naturalis bninois, doit tre domicili au Bnin et y vivre sans interruption depuis dix ans au moins. Pendant un dlai de trois ans compter du dcret de naturalisation, le naturalis ne peut tre lecteur lorsque la qualit de bninois est ncessaire pour lui permettre linscription sur les listes lectorales. Pendant un dlai de trois ans compter du dcret de naturalisation, le naturalis ne peut tre nomm des fonctions publiques rtribues par ltat, ni tre titulaire dun office ministriel.

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La soumission ces conditions peut tre allge dans le dcret de naturalisation pris au profit de tout naturalis qui a rendu des services signals au Bnin ou lorsque sa naturalisation prsente un intrt certain pour le Bnin. Enfin, des naturaliss bninois peuvent transmettre la nationalit bninoise leur enfant lgitime ou adopt. Ainsi, acquiert de plein droit la nationalit bninoise lenfant mineur dont le pre acquiert la nationalit bninoise. Quand la mre naturalise bninoise, elle ne peut transmettre sa nationalit son fils mineur que si le pre est inconnu ou dcd. De mme, acquiert de plein droit la nationalit bninoise lenfant adopt mineur qui nest pas mari ou na pas servi dans les armes de son pays dorigine, lorsque ladoptant, ou les deux poux, en cas dadoption par deux poux, acquirent la nationalit bninoise. Toutefois, cet enfant a la facult de rpudier la nationalit bninoise dans les six mois prcdant sa majorit.

B. La dimension ethnique de la participation politique au Bnin


lexception de la priode du rgime marxiste-lniniste entre 1972 et 1989, la participation politique au Bnin est constamment marque par de subtiles mais bien videntes rivalits entre groupes rgionaux et ethniques. Les politiciens et lecteurs de chacune des trois principales rgions du Bnin, le Nord, le Centre-sud et le Sud-est, se font une comptition, surtout loccasion des lections prsidentielles, pour que le Prsident lu provienne de leur rgion. Cette division rgionale a des racines historiques bien ancres et une dimension ethnique trs forte. Elle sest matrialise quelques annes avant lindpendance intervenue en 1960.81 A la veille des lections lgislatives de 1951, le dsir des originaires de la partie septentrionale de la colonie de voir attribuer un des deux postes de dputs revenant la colonie un des leurs et le refus du parti de lUnion progressiste dahomen (U.P.D) daccder leur demande devaient conduire les nordistes se regrouper au sein dun mouvement base ethnique et rgionaliste quils ont appel Groupement ethnique du Nord, par opposition au Sud qui brimait le Nord et le traitait de parent pauvre.82 Les justifications taient que le Nord avait accus du retard dans tous les domaines et que pour rattraper ce retard, il fallait se librer de la tutelle des sudistes et avoir un authentique fils du Nord dans les instances de prise de dcision. Hubert Maga a t ce messie qui tait cens conduire les destines des ethnies du Nord que sont les Baribas, Dendi, Somba etc... Effectivement, suite aux lections lgislatives, M. Maga lemporta au Nord. Pendant ce temps, les suffrages sparpillaient au sud entre plusieurs listes, lunit tant difficile trouver face aux rivalits classiques entre les frres adversaires que sont les Fons, hritiers du royaume dAbomey et les Gouns, hritiers du royaume de Porto-Novo. Finalement, cest un Goun, Sourou Migan Apithy, qui lemportera au Sud. Cette situation de dpart entraina une prise de conscience du Nord par rapport au poids quil peut avoir dans la balance politique dahomenne. Ainsi le Nord et le Sud devinrent une ralit politique objective, une exigence constante et dterminante

81 Maurice Glele Ahanhanzo, Naissance dun tat noir, Lvolution politique et constitutionnelle du Dahomey, de la colonisation nos jours, Paris, LGDJ, 1969, pp.119120 82 Idem, p.119.; Voir aussi Alain Kisito Metodjo, Devenir Maire en Afrique, Dcentralisation et notabilits locales au Bnin, Paris, Larmattan, 2008, pp.6162.

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de la politique du Dahomey (futur Bnin).83 On ne peut comprendre ce qui sest pass dans les premires annes de lindpendance du pays sans ce rappel historique. La priode 19601972 a t marque par des rivalits politiques sur fond de rivalits ethniques, ou rgionales plus exactement (plusieurs ethnies se greffant lethnie leader dans chaque rgion et devenant de ce fait des ethnies assimiles). Toutes les batailles politiques se droulaient entre trois leaders politiques reprsentant chacun, de manire plus ou moins ouverte, une rgion du pays connue pour ses solidarits ethniques. Les militaires intervenaient de temps en temps pour arbitrer les conflits. Hubert Maga, originaire de par sa mre du pays Bariba, avait tous les suffrages du Nord du pays, zone o se situe le pays Bariba. Justin Ahomadegbe, originaire du pays Fon, situ au Centre et au Sud, tait le leader incontest dans cette zone, et Sourou Migan Apithy, goun du sud est du pays, avait toutes les faveurs des populations de cette zone. Ces trois leaders ont pass leur temps sentredchirer. Ils se sont forgs une lgitimit politique dans lantre des vestiges territoriaux et symboliques des royaumes existant avant la colonisation et jadis antagonistes;84 Hubert Maga se voulait lhritier de la riche civilisation des royaumes Bariba de Nikki et de Kouand; Justin Ahomadegbe voulait incarner le puissant royaume de Danxom Abomey tandis que Sourou Migan Apithy dfendait les couleurs du royaume de Xogbonou (Porto-Novo). La rgionalisation du vote, autour de ces trois leaders politiques, a transform leur mouvement en quasi partis uniques rgionaux: le Rassemblement dmocratique du Dahomey (RDD) de Hubert Maga, lUnion dmocratique dahomenne (UDD) de Justin Ahomadegbe et le Parti rpublicain du Dahomey (PRD) de Sourou Migan Apithy.85 A la suite des lections, chaque fois le mme scnario se produit: Deux des trois leaders politiques se mettent ensemble pour exclure le troisime jusquau moment o ce troisime, profitant de la division entre les deux allis du moment, cartait un membre de lalliance pour former une nouvelle alliance avec lun des deux anciens allis au dtriment du nouvel isol. Et comme presque toujours les membres des nouvelles alliances recommenaient sentredchirer, chacun rclamant le leadership sur lautre, les crises taient invitables, et chaque fois, larme essayait de mettre de lordre avant de retourner le pouvoir lun ou lautre de ces trois leaders qui salliait un deuxime pour isoler le troisime. En 1970, cest lensemble des trois leaders que larme remit le pouvoir pour quils exercent la fonction prsidentielle tour de rle. Cette exprience nalla pas son terme, larme prenant nouveau le pouvoir le 26 octobre 1972 pour ne le laisser quaprs 19 ans. La priode 1972 1989 correspond au rgime politique monolithique dans lequel toutes les dcisions politiques relevaient en dernier ressort dune seule personne: Le chef de ltat, le Prsident Mathieu Krkou. Le sentiment gnral est quau cours de cette priode les rivalits ethniques et comptitions rgionales ont cess de dominer la vie politique au Bnin, alors monopolise par le Prsident Krkou et la petite classe didologues marxistes-lninistes autour de lui. Ainsi, daprs lhistorien Flix Iroko de lUniversit dAbomey-Calavi, on peut noter lgard de Krkou une absence de critres rgionalistes et de prfrences ethnocentristes dans le choix de ses collaborateurs, civils comme militaires, mme les plus proches . Le professeur Iroko se base sur le fait, quentre autres, ses ministres de lintrieur et de la scurit,
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Maurice Glele Ahanhanzo, idem. Alain Kisito Metodjo, ouvrage op. cit., p.62. Idem.

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taient souvent originaires dAbomey (centre du pays), pour conclure que le Prsident Krkou, originaire du Nord, est le moins rgionaliste de la fonction.86 Il existe nanmoins une opinion qui croit dceler des relents de discrimination lgard des politiciens du Sud-est dans la pratique politique sous le rgime rvolutionnaire, car, selon cette opinion, il y a confusion entre association des fils dAbomey au pouvoir et association de tous les cadres ressortissants du centre et du Sud du pays aux affaires de ltat. Daprs le politologue Frdric Jol Avo, par exemple, il y a eu un dsquilibre ethnique au Bnin entre 1972 et 1989, donc sous le rgne du Prsident Mathieu Krkou. Lassise ethnique du pouvoir marxiste tait, selon ses analyses, gographiquement situ entre le Centre et le Nord du pays. La ralit du pouvoir politique aurait t de fait dtenue et partage entre les Fon,87 les Bariba, les Dendi et les Somba. Et il explique cette situation par la nature rvolutionnaire, marxiste et anti imprialiste du rgime du Prsident Krkou. Lorientation anti-imprialiste qui dcoule du marxisme va dune part conduire le Prsident Krkou et les tenants du coup dtat du 26 octobre 1972 bannir de lhistoire du Bnin le roi Toffa du royaume de Hogbonou (Porto-Novo, Sud-est du pays) considr alors comme collaborateur de lenvahisseur franais. loppos, le rgime militaro-marxiste lvera le roi Bhanzin du royaume dAbomey (Centre-sud) au rang de hros national pour son combat contre le colonisateur franais. Cette vieille dispute qui opposa pendant longtemps le royaume de Porto-Novo et celui dAbomey travers leurs rois rivaux, connaitra, partir de 1972, son prolongement politique .88 Ainsi, selon ses constats, en dehors de quelques exceptions dont la plus clbre est le gnral Barthlmy Ohouens, les fils de Porto-Novo et ses environs auraient t carts du pouvoir durant toute la priode de rfrence. Cette situation, qui ne peut tre vrifie formellement par manque dtudes ou de statistiques srieuses sur la question, est nanmoins clairement exprime comme sentiment ou ressentiment par de nombreux ressortissants, comme Jol Aivo lui-mme, de cette localit. Il mrite donc dtre pris au srieux. Toutefois, le pouvoir du Prsident Krkou tant monolithique entre 1972 et 1989, les constats dexclusion quel quils soient, avrs ou non, ne peuvent tre considrs que comme le reflet de la politique dune seule personne. La question fondamentale est donc celle de savoir si la priode 19721989 a laiss des traces de pratique dexclusion dans la vie politique bninoise au dtriment des ressortissants de telle ou telle localit, ou si des stratgies de repli identitaire se sont exacerbs et cristalliss autour de leaders porte flambeaux des royaumes prcoloniaux rivaux, comme pendant la priode de 1960 1972. Pour bien le mesurer, il faut donc prendre comme repre, une priode douverture dmocratique o les populations ont nouveau eu le droit dexprimer librement leurs choix politiques en dsignant elles mmes les personnes quelles pensaient en mesure de les diriger ou de les reprsenter La priode de renouveau dmocratique commence en 1990 et qui se poursuit jusqu nos jours a redonn la possibilit aux populations ressortissants des diffrentes rgions du pays de choisir librement leurs responsables politiques. Elle permet ainsi de vrifier si ces populations taient toujours attaches au leader charismatique de leur rgion. On pourrait ainsi constater si
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Flix Iroko, Le Prsident Mathieu Krkou. Un homme hors du commun, Cotonou, Les nouvelles ditions du Bnin, p.195. Il convient de signaler quand mme quil y a des fons non seulement au centre du pays mais aussi au sud. 88 Frdric Joel Avo, Le Prsident de la Rpublique en Afrique noire francophone, Gense, mutations et avenir de la fonction, Paris, Lharmattan, 2007, p.202.

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la division du pays en trois blocs dadversit politique relevs entre 1960 et 1972 est reste intacte. Comme repres faciles, il sera pris en compte essentiellement llection prsidentielle, seule occasion o il est vritablement donn la possibilit chaque bninois de voter pour nimporte quel autre bninois quelque soit sa rgion dorigine. Il y a eu lection prsidentielle en 1991, 1996, 2001 et 2006. La prochaine se tiendra en 2011. En 1991, treize candidats taient en lice. Les deux prtendants issus de lAtacora, un des deux dpartements du Nord, Mathieu Krkou et Bertin Borna, ont rafl 87,4% des suffrages exprims dans ce dpartement contre seulement 6,67% pour celui qui emportera la prsidentielle cette anne l, savoir Nicphore Soglo. Quant ce dernier, il remporta aussi 68% des suffrages mis dans son dpartement dorigine pendant que Adrien Houngbedji et Albert Tevoedjre, originaires du Sud-est du pays (Porto-Novo et sa rgion) raflaient eux deux, 70% des voix des personnes ayant vot dans le dpartement de lOum. Les trois zones dadversit politique sont donc rapparues ds que la possibilit de choix libre a t redonne aux populations. Mathieu Krkou a repris la place quoccupait Hubert Maga dans le cur des populations du Nord, Nicphore Soglo, celle quoccupait Justin Ahomadegbe pour les populations du Centre-sud et Adrien Houngbedji (avec Albert Tevoedjre, mais seulement en 1991), est devenu le nouveau Sourou Migan Apithy pour les populations du Sud-est, allant jusqu crer un parti qui reprenait lappellation abrge PRD du parti dApithy dans les annes 60. En 1996 et 2001, le mme schma sest prsent, savoir Mathieu Krkou, maitre des dbats au Nord, Nicphore Soglo, premier trs loin devant tous les autres au Centre-sud, et Adrien Houngbedji, presque seul au monde au Sud-est. En 2006, alors que les prsidents Krkou et Soglo, arrivs en tte des suffrages lors des trois dernires lections prsidentielles ne pouvaient plus valablement et constitutionnellement se prsenter la prsidentielle, la donne na pas chang. Comme le relve Comlan Cyr Davodounle candidat Boni Yayi a t surtout plbiscit dans les circonscriptions lectorales du nord et des collines, pour deux raisons principales. La premire est quil est originaire de la commune de Tchaourou, partie intgrante du dpartement du Borgou (un dpartement du Nord). Les populations du Nord se retrouvent donc travers leur fils Boni Yayi(). La seconde raison est que natif de Tchaourou, Boni Yayi est nagot, ethnie majoritaire du dpartement des Collines.89 En somme, Boni Yayi a remplac en 2006, le Prsident Krkou dans le cur des populations du nord. Les populations fon majoritaires dans le centresud du pays, et fidles Nicphore Soglo en 1991, 1996 et 2001, ont jet leur dvolu sur son fils Lehady Soglo, candidat du parti de son pre en 2006 et lont plac en tte, surtout dans le Zou (centre du pays). Quand au Sud-est, il est rest fidle, une nouvelle fois, au fils du pays, Adrien Houngbedji le propulsant dailleurs pour la premire fois de sa carrire politique, au deuxime tour du scrutin prsidentiel. On pourrait donc noter un retour aux vieilles habitudes lectorales du pays consistant dpartager des leaders reprsentant les populations du nord, du Centre-sud et du sud est du pays. Mais lanalyse serait tronque si on ne mentionnait pas lmergence, sous la conduite de M. Bruno Amoussou, dune nouvelle rgion vote homogne pour le fils du terroir, savoir le Sud-ouest. En effet, le pays adja sest galement trouv un leader politique denvergure. Les ressortissants
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Comlan Cyr Davodoun, Prsidentielle 2006 au Bnin, le coup du 3me larron, Cotonou, Star ditions, 2007, pp. 5253.

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de cette localit ont toujours massivement vot pour leur fils en 1991, 1996, 2001 et 2006. Le fait que Bruno Amoussou aura dpass le maximum de 70 ans dge autoris pour se prsenter au scrutin de 2011 a dj fait naitre dans lopinion des supputations sur son remplaant au poste de reprsentant des populations adja et assimils llection prsidentielle prochaine. Il faut noter que cette tendance la reconnaissance dun reprsentantde telle ou telle rgion la candidature prsidentielle nindique pas un rejet des populations de telle rgion par celles de telle autre. Au deuxime tour de scrutin, toutes sortes dalliances entre deux ou trois reprsentants de telle ou telle rgion permettent toujours de gagner llection et de partager le pouvoir entre les vainqueurs provenant de rgions diffrentes. Ainsi en 1996, Houngbedji du Sud-est sest ralli Krkou du Nord au dtriment de Nicphore Soglo du Centre-sud. En 2001, Nicphore Soglo du Centre-sud a renonc au deuxime tour du scrutin contestant sa transparence. Il a t soutenu dans cette position par Adrien Houngbedji du Sud-est qui a dcid, comme Nicphore Soglo, de dsister du deuxime tour, laissant la place de concurrent de deuxime tour Bruno Amoussou du Sud-ouest, qui sest prsent contre Mathieu Krkou du Nord dans le gouvernement de qui il tait juste avant llection et pour lequel il avait appel voter avant que les dsistements successifs ninterviennent. En 2006, tous les leaders quelque soit leur rgion dorigine ont appel voter pour Boni Yayi du nord au dtriment de Adrien Houngbedji du Sudest. Ce qui est en uvre au Bnin du renouveau dmocratique nest donc pas une exclusion de telle ou telle rgion ou ethnie de la participation politique, mais bien un jeu de chaises musicales qui offre lopportunit au groupe le plus rus de hisser au sommet de ltat son reprsentant , ainsi quaux groupes associs de faire participer les leurs au pouvoir politique. Mais quels que soient les groupes qui ont ainsi russi se hisser au pouvoir, ils ne prennent jamais le risque dexclure des ressortissants des autres groupes de lexercice du pouvoir. Cest ainsi que le rgionalisme est toujours prsent lesprit des acteurs politiques bninois. Cette notion de rgionalisme ne se rattache aucune idologie dmocratique relie au suffrage universel, au rgne de la majorit ou la reprsentation proportionnelle. Il sagit dune variante originale de la dmocratie, dune sorte dethnocratie (si nous pouvons utiliser ce nologisme). Cette idologie (insidieuse) suppose, comme condition ncessaire et suffisante un jeu politique loyal, la prsence physique au banc du gouvernement dun enfant de la rgion et de lethnie. Ce spectacle troit, souvent empreint dailleurs de bonne foi pose en rgle absolue, qu tous les niveaux de la socit, les individus ne se proccupent que des intrts de leur famille ou de leur rgion .90Sous le renouveau dmocratique, le renouvellement de lquipe gouvernementale sest toujours accompagn de commentaires sur lorigine dpartementale des nouveaux promus. Une tradition voudrait que chaque rgion soit contente pour, dit-on, sauvegarder lunit nationale. Aucun prsident de la Rpublique ne veut laisser dire quil a ignor ou exclu telle ou telle rgion de la gestion des affaires publiques. Cette politique de quotas91 qui ne dit pas son nom, cet quilibre interrgional, est fortement ancr dans lesprit de tous les hommes politiques et prsidents de la Rpublique. Elle a t mise en uvre tant par Nicphore Soglo (19911996), Mathieu Kerekou (19962006) que Boni Yayi (2006 ).
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Guy Landry Hazoume, Idologies tribalistes et nations en Afrique, le cas dahomen, Paris, Prsence africaine, 1972, p.27. Pierre Metinhoue, Les Gouvernements du Dahomey et du Bnin : 19572005, Porto-Novo, CNMPS, 2005, p.5

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Encadr 4 : Course pour la Marina * en 2011: S-Ava exige un poste ministriel dabord avant tout soutien Yayi
Finis les soutiens aveugles au Chef de ltat dans la commune lacustre de S-Ava. Les populations de ladite commune ont exig, au dtour dune sance de travail avec le conseil communal un poste avant de continuer par apporter leur soutien au Prsident de Rpublique. Le Prsident Boni Yayi a dsormais les populations de la commune lacustre de S-Ava dos. Elles ont pos des conditions dans lesquelles leur soutien au prince de Tchaourou la magistrature [suprme] en 2011 ne pourra pas tre ralit. Entre autres exigences, les populations ont demand un poste ministriel, la construction des voies, llectrification de tous les chefs lieux darrondissement, ladduction deau potable dans tous les villages, la construction des salles de classe pour faire face aux flux des coliers etc. Le prsident Boni Yayi ne sattendait pas un tel accueil. Dbarqu limproviste bord dun hlicoptre So-Ava, chef-lieu de la commune, le Prsident de la Rpublique a cru quil pouvait avoir aussi facilement la confiance de cette population de pcheurs. Mais trs tt, son plan de visite inopine () sest heurt la vigilance des populations qui ne demandent que le partage de la prosprit nationale et le soutien de ltat pour sortir les femmes et les dscolariss de leur situation. Les enveloppes financires offertes par le Prsident Boni Yayi nont pas cart les populations de leur but. Le Prsident Boni Yayi a constat que les populations du Lac ne veulent pas se faire tenir par le ventre. Elles souhaitent du concret et non les promesses sans suite. Le Conseil communal domin par les FCBE (coalition de partis soutenant le Prsident Boni Yayi) na pas eu froid aux yeux pour ritrer les aspirations et les desiderata de la population au chef de ltat au cours de leur sance de travail. De sources dignes de foi, le Prsident de la Rpublique aurait rpondu au Conseil quil pensait que les trois ministres choisis dans la commune dAbomeyCalavi (commune voisine) sont leurs reprsentants au gouvernement. Ce que le Conseil a unanimement contest. Les mmes sources prcisent que depuis le dpart du chef de ltat, les runions des sages et des jeunes se multiplient dans la commune.
* Au Bnin, le Palais de la Prsidence de la Rpublique est dnomm Palais de la Marina en rfrence au boulevard au bord duquel il se trouve, le Boulevard de la Marina
S o u rc e :

Extraits du Quotidien bninois La PRESSE du jour n 0871 du jeudi 02 avril 2009

C. La participation des femmes la vie politique au Bnin92


La participation des femmes bninoise aux affaires politiques a connu quelques progrs avec le renouveau dmocratique. Grce aux efforts de nombreuses associations ddies la dfense des droits des femmes, telles que lAssociation des femmes juristes du Bnin (AFJB), WILDAFBnin (Women in Law and Development in Africa, section Bnin), RIFONGA-Bnin (Rseau pour
92 Voir David Godonou Houinsa, Femmes du Bnin au cur de la dynamique du changement social, Livre Blanc, Fondation Friedrich Ebert, Cotonou , 2008; Mamadou Dicko ( Sous la direction de ), Genre, culture et dveloppement au Bnin, Rapport national Bnin et UNFPA sur ltat et le devenir de la population du Bnin ( REP 20042005), Cotonou, Aout 2008; WILDAF-Bnin, WANEP-Bnin et RIFONGA-Bnin, Rapport alternatif: Le Bnin et la Convention des Nations unies de novembre 1979 sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes, Cotonou, mai 2005; Coopration danoise au Bnin, Programme dappui la dmocratie et ltat de droit, Document de composante 3, deuxime bauche, Septembre 2008.

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lintgration des femmes des ONG et associations africaines), G-PIFED (Groupe des ONG pour le Programme dintgration de la femme dans le dveloppement durable), le Rseau des femmes parlementaires et ministres, etc, les esprits commencent souvrir la problmatique de la faible reprsentation des femmes dans les instances de prise de dcision. La situation est loin dtre satisfaisante pour linstant, mme si au plan juridique, des efforts importants ont t faits ces dernires annes sur base dun solide fondement constitutionnel. Aux termes de larticle 26 de la Constitution, ltat assure tous lgalit devant la loi sans distinction (.) de sexe (). Lhomme et la femme sont gaux en droit. Ltat protge la famille et particulirement la mre et lenfant (.). Se basant sur ces prescriptions, des efforts notables au plan des normes ont t faits. Il y a eu adoption dun nouveau code des personnes et de la famille93 qui rend illgal tout nouveau mariage polygamique et amliore la participation des femmes lhritage. Une loi interdit le harclement sexuel94 et une autre punit les mutilations gnitales fminines.95 La loi sur la sant sexuelle et la reproduction96 accorde de nouveaux droits la femme en ces matires. Dans les mouvements associatifs, les femmes bninoises se font remarquer par leur grand nombre. Il a t recens au Bnin plusieurs dizaines, voire des centaines dorganisations fminines uvrant dans divers domaines comme lducation sociale, le crdit pargne, la protection de lenvironnement, lalphabtisation, la dfense des droits des femmes et des enfants, la lutte contre le VIH-SIDA.97 En dehors de quelques unes de ces associations, telles que lAFJB, WILDAF-Bnin, RIFONGA-Bnin, G PIFED, le Rseau des femmes parlementaires et ministres, limpact de leur action reste peu visible. Les moyens, en effet, font dfaut et leur travail est gnralement caractris par un certain amateurisme. Leur difficult sorganiser en vritables groupes de pression sur les autorits gouvernementales et parlementaires, explique parfois les rsultats mitigs de certaines de leurs actions sur le terrain. Par exemple, dix ans se sont passs entre le dpt en 1995, lAssemble nationale, du projet de loi portant code des personnes et de la famille, pour ladoption duquel plusieurs associations fminines staient mobilises, et son adoption finale en 2004. Mais ladoption rapide de plusieurs textes favorables aux droits de la femme entre 2003 et 200698 dmontre que les associations fminines ont su tirer des leons defficacit en matire de lobbying.

Loi n 2002-07 du 24 aout 2004 portant Code des personnes et de la famille. Loi n 2006-19 du 05 septembre 2006 portant rpression du harclement sexuel et protection des victimes en Rpublique du Bnin. 95 Loi n 2003-03 du 03 mars 2003 portant rpression de la pratique des mutilations gnitales fminines en Rpublique du Bnin 96 Loi n 2003-04 du 03 mars 2003 relative la sant sexuelle et la reproduction. 97 En ralit, les statistiques en la matire ne sont pas jour. Le rapport labor par le gouvernement bninois et prsent au Comit pour llimination des discriminations lgard de la femme en 2002 (CEDAW/C/BEN/13, p.38) voque plus de 71 ONG; Le livre blanc, publi en 2008 (David Godonou Houinsa, Femmes du Bnin au cur de la dynamique du changement social, Livre Blanc, Fondation Friedrich Ebert, Cotonou, 2008, p.184) voque 115 ONGslectionnes et rencontres. 98 Loi n 2002-07 du 24 aout 2004 portant Code des personnes et de la famille; Loi n 2006-19 du 05 septembre 2006 portant rpression du harclement sexuel et protection des victimes en Rpublique du Bnin; Loi n 2003-03 du 03 mars 2003 portant rpression de la pratique des mutilations gnitales fminines en Rpublique du Bnin; Loi n 2003-04 du 03 mars 2003 relative la sant sexuelle et la reproduction.
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Sur le plan de la participation politique, les rsultats se font toujours attendre. Il ny a en effet aucune obligation, de quota par exemple, permettant dacclrer une meilleure reprsentativit des femmes dans les instances de prise de dcision. Au cours du mandat prsidentiel 19962001, le nombre de femmes ministres est pass de quatre un, puis il est remont deux en 2001 2002, puis quatre en 2003, toutes les fois pour une quipe de 21 membres, soit un taux de 20%. Le gouvernement de Boni Yayi (lu en 2006) a inclus six femmes sur 26 ministres (contre cinq femmes sur 21 dans le gouvernement antrieur). En 2008, ce nombre de femmes a baiss et est pass quatre sur 30 postes ministriels. Sagissant des autres postes de nomination, le profil genre du Bnin note, en 2006, entre autres progrs, la nomination de deux femmes sur sept membres de la Cour constitutionnelle (on peut ajouter la prsidence de cette institution de 1993 2008 par une femme), la prsidence de 2003 2009 de la Haute Cour de justice (poste lectif mais portant sur une personne nomme au pralable la Cour constitutionnelle) par une femme, la nomination de deux femmes prfets sur six en 200699(Notons toutefois quelles ont t remplaces en 2008. Lune dentre les deux a t nomme directrice de cabinet du ministre en charge de ladministration territoriale et lautre directrice de cabinet du Prsident de la Rpublique). On pourrait signaler aussi au niveau de la justice, que la Cour suprme compte une femme Prsidente de Chambre sur trois pour la priode 20022003 soit un pourcentage de 33,33%. Le nombre de femmes conseillres a volu de deux sur 31 trois puis dix, soit successivement 6,5% 9,7% puis 32,3% en 20022003. Cette volution notable est saluer. Mais il est remarquer que le mtier de la magistrature se fminise de plus en plus. la Cour dappel et dans les tribunaux, les femmes sont de plus en plus nombreuses. Cependant, sur six tribunaux, une seule femme est prsidente dun tribunal dinstance. Le parquet gnral de la Cour dappel a t dirig par une femme.100 En 2008, une femme dirige la Cour dappel de Cotonou et une autre est devenue Procureur de la Rpublique au niveau du plus grand tribunal du pays, celui de Cotonou (elle a par la suite t nomme directrice de cabinet au ministre de la Justice). Sagissant des postes lectifs, les femmes ont t longtemps absentes au sein des bureaux des centrales syndicales. Mais des progrs notables sont enregistrs ces dernires annes. Les statistiques sont passes de 7,7% 30,4% la Confdration des organisations syndicales Indpendantes (COSI).Sur 123 partis politiques recenss en 2003 au Bnin, seuls trois sont prsids par une femme. Le parti La Renaissance du Bnin prsid par une femme compte plus de 60% de femmes militantes. Paradoxalement, sa direction nationale, on note seulement huit femmes sur un total de 30 membres. En position dlecteurs, aucune discrimination normative nest signaler puisque la Constitution prvoit en son article 6 que: le suffrage est universel, gal et secret. Sont lecteurs dans les conditions dtermines par la loi tous les bninois des deux sexes gs de 18 ans rvolus et jouissant de leurs civils et politiques .

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Elisabeth Fourn et Claudy Vouhe pour le compte de la Coopration Union europenne, Profil Genre du Bnin, Septembre 2006, pp.1617. 100 WILDAF -Bnin, WANEP-Bnin et RIFONGA-Bnin, Rapport alternatif: Le Bnin et la Convention des nations unies de novembre 1979 sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes, Cotonou, Mai 2005, p.16.

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Au niveau des candidatures, la situation nest pourtant pas satisfaisante. Bien que reprsentant plus de la moiti des membres de plusieurs partis politiques, les femmes sont trs peu ou pas du tout positionnes en tte des listes de candidature lors des diffrents suffrages. Pour la prsidentielle, en 2001 il y avait une candidature fminine et en 2006, deux candidatures fminines. Il faut noter quil sagit de candidatures indpendantes qui ne sont donc pas issues des partis politiques. Les rsultats obtenus par ces candidates nont pas atteint 2% des suffrages exprims pour chacune delle. Aux lgislatives, le pourcentage de femmes inscrites au nombre des candidats a volu de 4,6% en 1991 9,9% en 2003. Le nombre de femmes inscrites par leur parti, tte de liste et supplantes confondus est pass de 9,3% en 1991 23,1% en 2003. Aux lections lgislatives de 2003, six femmes dputes ont t lues sur 83. En 2007, ce nombre est pass sept, puis neuf (aprs quelques remplacements) sur 83. Leur faible reprsentativit met en cause leur positionnement sur les listes de candidatures. Aux communales de 2002 et 2003, sur 6 224 candidats inscrits, 440 sont des femmes, soit 7,1%. Sur les 440 femmes inscrites, 46 ont t lues conseillres, soit environ 10%.101 Trois maires sur 77 sont des femmes. La faible reprsentativit des femmes dans les principales instances de dcision est due plusieurs facteurs au nombre desquels on peut citer:102 Le faible niveau de prise de conscience des femmes lutter pour leur participation la gestion politique du pays ; Le manque de confiance des femmes en elles-mmes ; Labsence de formation en leadership ; La faible implication des femmes dans la politique ; Le poids de la tradition (la femme ne saurait tre chef) ; Les rsistances ou mfiances des hommes face lengagement de leurs pouses dans la politique ; Le nombre limit de femmes chef de parti politique ; Le manque de moyens financiers pour mener bien les campagnes lectorales ; Labsence dune politique de quota ; Labsence de structures permettant lallgement des tches mnagres telles les crches. En plus de ces facteurs, lanimation de la vie politique ncessite de nos jours des moyens importants dont les femmes ne disposent pas en gnral. Le gouvernement du Bnin a adopt en 2001 une Politique nationale de promotion de la femme (PNPF) (20012011). Le PNPF repose sur les grandes orientations ci-aprs: La promotion de lducation et de la formation de la fille et de la femme ; Lautonomisation conomique de la femme ; La promotion de la sant de la femme;
101 Elisabeth Fourn et Claudy Vouhe pour le compte de la Coopration Union europenneBnin, Profil Genre du Bnin, Septembre 2006, p.16. 102 WILDAF -Bnin, WANEP-Bnin et RIFONGA-Bnin, Rapport alternatif: Le Bnin et la Convention des Nations unies de novembre 1979 sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes, Cotonou, Mai 2005, p.16.

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Lamlioration et le respect du statut juridique et social de la femme; La valorisation et la prise en compte du travail fminin; La valorisation des cultures et des traditions favorables lpanouissement de la femme; La gestion des calamits et des grands phnomnes sociaux et environnementaux. Les principales modalits dintervention observer dans le cadre de ces orientations sont les suivantes: Ladoption dune dmarche globale et multisectorielle dans la mise en uvre des programmes et projets des diffrents secteurs, avec une priorit aux contacts et dialogues permanents avec les personnes ressources et acteurs (hommes et femmes), les institutions et organismes de dveloppement, pour veiller la prise en compte systmatique des questions lies au genre; La mise en application de lapproche Genre et Dveloppement dans tous les programmes en faveur des femmes; Lamlioration et le renforcement des dispositifs danimation et dencadrement travers des canaux et supports de communication et de formation afin de diriger davantage les services vers les femmes et de sassurer quils rpondent leurs besoins et proccupations; Des mesures rgulires concernant les effets et les impacts des stratgies et des activits sur les femmes et les hommes, avec des indicateurs simples et diffrencis par genre en vue des rorientations ncessaires faire; Le dveloppement des actions de plaidoyer. Une Commission nationale de promotion de la femme (CNPF) a t mise en place en 2002, ainsi que des Commissions dpartementales en 2003, pour assurer la mise en uvre du plan daction. Un rle important est allou au rseau de points focaux genre, qui sont choisis dans les diffrentes structures de planification des ministres techniques, des ONGs et des associations. Enfin, dbut 2010, le Prsident Boni Yayi a cr un Institut de la femme pour lui faire des propositions concrtes damlioration du statut de la femme au Bnin.

D. Droits des migrants et des rfugis au Bnin


Il existe un rgime gnral qui sapplique tous les migrants, mais certaines dispositions particulires concernent les migrants communautaires (CEDEAO et UEMOA)

Les migrants non communautaires


Le Bnin dispose dune lgislation spcifique sur les trangers. On peut se rfrer en la matire la loi n 86-012 du 26 fvrier 1986 portant rgime des trangers en Rpublique du Bnin. Ce texte est complt par le dcret n 213/MISAT/DC/DGPN/DRGST/SE du 3 novembre 1992 instituant la carte de sjour au Bnin et prcisant les conditions de sa dlivrance. La loi dfinit

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ltranger comme toute personne qui na pas la nationalit bninoise.103 Les trangers sont classs et rpartis selon leur fonction et selon la dure de leur sjour.104 Les rsidents temporaires sont ceux qui font un sjour initial dun an au plus, avec une possibilit de renouvellement de leur sjour (et donc de leur carte de sjour) deux fois au plus pour la mme dure. Les rsidents ordinaires sont ceux qui font un sjour initial dpassant un an sans dpasser trois ans, avec possibilit de renouvellement de ce sjour (et donc de la carte de sjour) par priodes successives de trois ans. Les rsidents privilgis sont ceux qui rsident au Bnin de manire ininterrompue depuis plus de dix ans et qui taient gs de moins de trente cinq ans au moment de lentre au Bnin. La carte de rsident privilgi est valable dix ans. Le statut de rsident privilgi peut tre accord sans conditions de dure de rsidence aux conjoints des nationaux sils nont pas acquis la nationalit par leur mariage.

Tableau 1: Conditions de sjour des trangers (rgime gnral) au Bnin Types de visa Cartes, carnets ou Permis de sjour Contrat de travail, Inscription au registre de commerce
Visa obligatoire et pralable pour les salaris. Inscription au registre du commerce pour les commerants et autres professionnels Attestation dinscription pour les lves et tudiants

Ressources, Certificats caution rapatriement

Observation

Visa dentre Visa de transit (48 heures) Visa touristique (1 30 jours) Visa de court sjour (1 3 mois) Visa de long sjour (1 an) Visa de sortie

Carte de sjour obligatoire partir de 3 mois de sjour (90 jours) Carte de rsidents temporaires (1 an) Carte de rsidents ordinaires (3 ans) Carte de rsidents privilgis sans condition de dure

Justifier de ressources suffisantes Prsenter une caution de rapatriement ou une dispense de caution

Certificat dhbergement Certificat mdical Extrait de casier judiciaire

Attestation provisoire de sjour un (1) mois en attendant la dlivrance de la carte de sjour correspondante Loi n 86012 article 17 26

Source: Hamidou Ba et Etienne Folabi-Kouton pour le compte de la Coopration Union europenne-Bnin, Profil Migration du Bnin, dcembre 2006, p.98.

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Article 2 de la loi n 86-012 du 26 fvrier 1986 portant rgime des trangers en Rpublique du Bnin Hamidou Ba et Etienne Folabi-Kouton pour le compte de Coopration Union europenne-Bnin, Profil migration du Bnin, Cotonou, dcembre 2006, p.95.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

La libert dtablissement ne fait pas lobjet de dispositions particulires. Les trangers dsireux de rsider au Bnin pour mener une activit conomique devront tre titulaires au moins dune carte de rsident temporaire ou dune carte de rsident privilgi. Les travailleurs trangers sont pour la plupart soumis aux mmes conditions que les nationaux. Cependant la lgislation nationale droge quelques fois au principe de lgalit de traitement en prvoyant dans certains cas des dispositions particulires pour les immigrs. Quand ils travaillent, ils sont assujettis au rgime de scurit sociale au mme titre que les nationaux.

Tableau2: Permis /carte de sjour pour les trangers immigrants au Bnin Texte lgal ou rglementaire
Article 20, Loi n 86012 du 26 fvrier 1986 portant rgime des trangers. Article 2, Arrt n 213 du 3 novembre 1992. Article 4, Arrt n 213 du 3 novembre 1992.

Contenu de la disposition
Ltranger qui dsire rsider au Bnin doit, au plus tard 3 mois aprs son arrive, solliciter une carte de sjour auprs des autorits comptentes. Tout tranger qui sjournera plus de 3 mois au Bnin doit tre muni dune carte de sjour aux caractristiques dcrites larticle 3. Les cartes de sjour exigibles toutes rquisitions sont rparties par catgories dtrangers immigrants ainsi quil suit: -rsidents temporaires = carte marron clair ; -rsidents ordinaires= carte bleue ; -rsident privilge= carte verte ; -rsident CEDEAO= carte brune.

Source: Hamidou Ba et Etienne Folabi-Kouton pour le compte de la Coopration Union europenne-Bnin, Profil Migration du Bnin, dcembre 2006, p.99.

En matire de participation politique, les trangers ne peuvent pas participer aux lections au Bnin. Pour jouir des droits politiques, il faut donc acqurir la nationalit bninoise. Il t dcrit plus haut les conditions dans lesquelles les trangers peuvent acqurir la nationalit bninoise. Mais cette acquisition de la nationalit bninoise ne suffit pas pour avoir des droits politiques. En effet: Pendant un dlai de cinq ans compter du dcret de naturalisation, le naturalis ne peut, selon le Code de nationalit, tre investi de hautes fonctions prvues par la Constitution ou de mandats lectifs pour lexercice desquels la qualit de bninois est exige; mais des textes postrieurs ont modifi ou complt ces dispositions. En matire de candidature llection prsidentielle, la Constitution a durci cette limitation en prcisant que le naturalis doit lavoir t pendant dix ans au moins pour pouvoir tre retenu comme candidat.105 En matire dlections lgislatives, cest le lgislateur qui a renforc cette exigence de nationalit bninoise depuis au moins cinq ans par une condition de rsidence continue depuis au moins dix ans. En effet, le candidat la dputation, sil est tranger naturalis bninois, doit tre domicili au Bnin et y vivre sans interruption depuis dix ans au moins.106
105 106

Article 44 de la Constitution. Article 11 nouveau (Loi n 98-036 du 15 janvier 1999) de la loi 94-015 du 27 janvier 1995.

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Pendant un dlai de trois ans compter du dcret de naturalisation, le naturalis ne peut tre lecteur lorsque la qualit de bninois est ncessaire pour lui permettre linscription sur les listes lectorales.107 Pendant le mme dlai, le naturalis ne peut tre nomm des fonctions publiques rtribues par ltat, ni tre titulaire dun office ministriel.108 La soumission ces conditions peut tre allge dans le dcret de naturalisation pris au profit de tout naturalis qui a rendu des services signals au Bnin ou lorsque sa naturalisation prsente un intrt certain pour le Bnin (Code de la nationalit, article 41).

Les migrants communautaires


LUnion conomique et montaire ouest-africaine (UEMOA) regroupant, outre le Bnin, le Burkina-Faso, la Cte dIvoire, la Guine-Bissau, le Mali, le Niger, le Sngal et le Togo, prvoit des dispositions relatives tout la fois la libert de circulation et de rsidence et au droit dtablissement. Les ressortissants dun tat membre bnficient sur lensemble du territoire de lUnion de la libert de circulation et de rsidence qui implique, notamment, labolition entre les ressortissants des tats membres de toute discrimination fonde sur la nationalit, en ce qui concerne la recherche et lexercice dun emploi, lexception des emplois dans la fonction publique, le droit de se dplacer et de sjourner sur le territoire de lensemble des tats membres et le droit de continuer rsider dans un tat membre aprs y avoir exerc un emploi.109 Ils bnficient galement du droit dtablissement dans lensemble du territoire de lUnion qui comporte laccs aux activits non salaries et leur exercice ainsi que la Constitution et la gestion dentreprises dans les conditions dfinies par la lgislation du pays dtablissement pour ses propres ressortissants, sous rserve des raisons dordre public, de scurit publique et de sant publique.110 La Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest (CEDEAO) regroupe, outre les tats membres de lUEMOA que sont le Bnin, le Burkina-Faso, la Cte dIvoire, la Guine Bissau, le Mali, le Niger, le Sngal et le Togo, dautres tats savoir le Cap vert, le Ghana, la Gambie, la Guine, le Liberia, le Nigria et la Sierra-Leone, soit au total quinze tats. Son Trait originaire a t adopt le 28 mai 1975 Lagos et un trait rvis a t adopt Cotonou en janvier 1993. Ce Trait prcise que la CEDEAO ambitionne de devenir terme la seule communaut conomique de la rgion aux fins de lintgration conomique et de la ralisation des objectifs de la Communaut conomique africaine. Les citoyens de la Communaut ont les droits dentre, de rsidence et dtablissement sur le territoire de tout tat membre de la communaut. Pour assurer la mise en uvre de ces droits, la CEDEAO a pris un nombre impressionnant de protocoles, dcisions, directives et de rsolutions dont les dispositions sont applicables au Bnin.111 Les trangers immigrants communautaires ne
107 108 109 110 111

Article 41/, Code de la nationalit. Idem. Article 31 du Trait de lUEMOA. Article 92 du Trait de lUEMOA. Protocole A/P1/5/79 du 29 mai 1979 sur la libre circulation des personnes et des biens, le droit de rsidence et

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sont pas soumis aux conditions sur les conditions dentre et de sjour au Bnin de la mme faon que les autres trangers immigrants qui ne sont pas ressortissants de lUEMOA ou de la CEDEAO. Par exemple, les ressortissants UEMOA et CEDEAO sont dispenss de visa pour entrer au Bnin et larrt n 213/MISAT/DC/DGPN/DRGST/SE du 3 novembre 1992 portant institution de la carte de sjour au Bnin prvoit expressment une carte rsident CEDEAO. Il faut prciser que, en droit CEDEAO (article 1er du Protocole additionnel relatif lapplication de la deuxime tape, droit de rsidence), le droit de rsidence se dfinit comme le droit reconnu un citoyen, ressortissant dun tat membre de demeurer dans un tat membre autre que son tat dorigine et qui lui dlivre une carte de rsident pour y occuper ou non un emploi. Au Bnin, le ressortissant CEDEAO accde ce statut et cette carte qui donne au moins les mmes droits et avantages que ceux de rsident privilgi sans avoir remplir les conditions requises des autres trangers pour obtenir ce statut, et cela, du seul fait dtre ressortissant dun tat CEDEAO (article 8 de larrt n 218 du 23 novembre 1992). Il convient de rappeler quon exige des trangers non communautaires, pour avoir le statut de rsident privilgi, de rsider de manire permanente et ininterrompue au Bnin depuis plus de dix ans et tre g de moins de 35 ans au moment de lentre au Bnin. Le Protocole additionnel de la CEDEAO relatif lexcution de la troisime tape (droit dtablissement) dispose en son article 1er que le droit dtablissement est le droit reconnu un citoyen, ressortissant dun tat membre, de sinstaller ou de stablir dans un tat membre autre que son tat dorigine, daccder des activits conomiques, de les exercer ainsi que de constituer et de grer des entreprises notamment des socits dans les conditions dfinies par la lgislation de ltat membre daccueil pour ses propres ressortissants. Les textes nationaux bninois nont pas encore pris en compte rellement cette totale absence de discrimination et cette totale assimilation des immigrants communautaires aux nationaux. Mais dans lensemble, les trangers communautaires bnficient dun traitement de faveur par exemple au titre de linscription dans les universits publiques o ils payent des droits dinscription moins levs que ceux des autres trangers. En matire de travail et de scurit sociale, comme en matire de participation aux activits politiques, aucune diffrence lgale ou rglementaire nest faite entre les droits reconnus aux trangers ordinaires et ceux accords aux trangers CEDEAO (cette dernire catgorie comprend aussi les trangers UEMOA).

Le cas particulier des rfugis


Le Bnin est partie aux conventions des nations unies de 1951 sur les rfugis et son protocole de 1967 ainsi qu la Convention de lUnion africaine de 1969 sur les aspects propres aux problmes des rfugis en Afrique. Lordonnance n 75-41 de juillet 1975 est la principale norme sappliquant aux questions des rfugis au Bnin. Ce texte parait conforme aux normes internationales
dtablissement; Protocole A/P5/82 du 29 mai 1982 portant code de conduite de la citoyennet de la communaut; Rsolution A/Res 2/11/84 du 23 novembre 1984 de la Confrence des chefs dtat et de gouvernement relative lapplication de la premire tape du Protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de rsidence et dtablissement; protocole additionnel A/SP 1/7/86 du 1er juillet 1986 , relatif lexcution de la deuxime tape ( droit de rsidence) du Protocole sur la libert de circulation des personnes, le droit de rsidence et le droit dtablissement, par exemple, voir, Hamidou Ba et Etienne Folabi-Kouton pour le compte de la coopration Union europenne-Bnin, Profil migration du Bnin, Cotonou, dcembre 2006, pp.8588.

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applicables aux rfugis. Ainsi, aux termes de ce texte, est rfugi toute personne qui tombe sous le mandat du Haut commissariat des Nations unies aux rfugis (HCR) ou qui rpond aux dfinitions contenues dans larticle 1(A)2 de la Convention de 1951 et/ou larticle 1 de la Convention de lUnion africaine de 1969. Le statut de rfugi peut tre retir ou annul dans les conditions prvues dans ces textes internationaux. Le principe de non refoulement est galement consacr dans son contenu, mme sil nest pas expressment mentionn. Au 31 dcembre 2004, le nombre total de rfugis en charge du HCR au Bnin tait de 5 856 dont 40% de femmes et 33% dadolescents (ge infrieurs 17 ans). La majorit de ces personnes provenaient du Togo voisin (1 768), mais aussi de la Rpublique dmocratique du Congo (1 200) du Rwanda (609), du Tchad (96), du Nigeria (340) et du Burundi (118).112 En 2005, le Bnin a connu lafflux de 25000 rfugis prima facie.113 Les rfugis bnficient de tous les droits reconnus aux Bninois par la Constitution sauf les droits politiques, notamment les droits de vote et dligibilit. Ils ne peuvent pas non plus accder la fonction publique puisque ces droits sont rservs aux bninois. Bien que les rfugis aient la possibilit de demander et dobtenir la nationalit bninoise, des experts ont dmontr le manque de clart en ce qui concerne les procdures de naturalisation;114 pour eux, le gouvernement ne dispose pas dune mesure claire et prcise en ce qui concerne les demandes de naturalisation. Par consquent, ni les rfugis, ni mme le HCR et ses partenaires ne maitrisent avec exactitude, les critres remplir par les rfugis qui dsirent se naturaliser ou tout autre facteur pris en compte, une fois le processus engag..115 Il faut reconnaitre que le Code de la nationalit bninoise ne prvoit pas de critres dacquisition de la nationalit bninoise propres la qualit de rfugi. En conclusion trs peu auraient actuellement dpos des demandes de naturalisation.116

E. Recommandations
Le code de la nationalit bninoise doit tre revu, pour dune part harmoniser certaines de ses dispositions avec la Constitution et les lois lectorales, dautre part, reconnaitre les mmes droits aux hommes et aux femmes quant la possibilit dobtenir ou de donner la nationalit bninoise. Compte tenu de la fragilit de la construction de la nation bninoise, les acteurs politiques doivent manier la donne ethnique ou rgionale avec beaucoup de prudence pour viter le retour des vieux dmons de rgionalisme que le pays a connu. Si lon peut encourager le dosage ethnorgional du gouvernement ou de lensemble des institutions ou administrations de ltat par exemple, il faudrait dans le mme temps, viter, autant que possible, dune part, les pratiques de quota ethnique ou rgional non consacr par des textes et qui provoquent beaucoup de frustrations pour les participants des concours dentre la fonction publique, par exemple, dautre part, la trop grande identification des membres du gouvernement ou de certaines
112 Hamidou Ba et Etienne Folabi-Kouton pour le compte de la Coopration Union europenne-Bnin, Profil Migration du Bnin, dcembre 2006, p.78. 113 Idem. 114 Idem., p.81. 115 Idem. 116 Hamidou Ba et Etienne Folabi-Kouton pour le compte de la Coopration Union europenne-Bnin, Profil Migration du Bnin, dcembre 2006, p.81.

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institutions, administrations, ou entreprises publiques, leur dpartement, commune ou village dorigine. Tout ministre, responsable ou membre dinstitution de ltat doit pouvoir tre reconnu comme fils du pays, o quil se trouve. Si des obstacles juridiques nexistent pas pour empcher que les femmes, par exemple, participent effectivement aux activits politiques, il semble que des efforts spciaux, notamment administratifs ou en matire dducation, soient utiles pour booster davantage la participation des femmes aux instances de prise de dcision. LInstitut de la femme dont le projet de mise en place est en cours en dbut 2010 doit rapidement commencer ses activits afin de faire des recommandations pertinentes cet effet. Des efforts supplmentaires doivent tre faits pour informer les rfugis sur la possibilit de demander et dobtenir la nationalit bninoise, dans les conditions prvues par la loi.

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Participation au processus politique
Les principales liberts permettant une participation politique effective sont gnralement respectes au Bnin. On note nanmoins une certaine tendance restreindre sans motifs srieux les liberts de manifestation et les droits syndicaux. La Cour constitutionnelle joue un rle protecteur des liberts gnralement bien apprci. La socit civile est trs diversifie mais gnralement forte, comptente et dynamique. Le paysage syndical connait un essor non ngligeable et lexpression est libre, mme si lon peut noter ces dernires annes quelques difficults, drives ou dconvenues en matire de libert de la presse. En plus de celles prvues par la Constitution, la loi ou les rglements ont tabli des institutions diverses pour permettre une meilleure implication des populations dans la prise ou le suivi des dcisions les concernant, et pour amliorer leurs relations avec ladministration.

A. Libert dassociation
Dans la Constitution bninoise, Ltat reconnait et garantit dans les conditions fixes par la loi, la libert daller et de venir, la libert dassociation de runion, de cortge et de manifestation.117 En matire de participation politique, la libert dassociation constitue, avec les liberts de runion et de manifestation, des liberts surs. Le principe au Bnin est que tout groupe de personnes dsireux de crer une association peut le faire. La loi franaise de 1901 relative la libert dassociation est toujours en vigueur dans le pays. Aux termes de cette loi, lassociation est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, dune faon permanente, leurs connaissances ou leur activit dans un but autre que de partager des bnfices. Elle est rgie, quant sa validit, par les principes gnraux du droit applicables aux contrats et obligations.
117

Article 25 de la Constitution.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

La libert dassociation est gnralement respecte dans le pays. Les associations senregistrent officiellement auprs du ministre de lIntrieur et de la scurit publique ou auprs des prfectures de dpartements. Actuellement, le Bnin compte plus que 6 000 ONG enregistres.118 La jouissance effective de la libert dassociation de mme que son contenu peuvent re mesurs travers les dcisions de la cour constitutionnelle. Sagissant de ltendue de la libert dassociation, la Cour constitutionnelle sest penche la fois sur la libert positive dassociation cest--dire le droit de constituer librement des associations avec les autres personnes et sur la libert ngative dassociation, ou le droit de ne pas sengager dans une association. La Libert positive dassociation a t dfinie dans la dcision DCC 02-066 du 5 juin 2002 par laquelle la Cour constitutionnelle a estim que linterdiction faite aux membres de la Cour constitutionnelle dexercer, en mme temps que leur mandat, toute fonction lective ne fait pas obstacle leur libert fondamentale dtre prsident ou membre dune association. En ce qui concerne la libert ngative dassociation, la Cour a jug contraire la Constitution le fait pour le ministre de lIntrieur de crer des Comits de cogestion des gares routires dans lesquels ne sont admis que les conducteurs affilis un syndicat. Pour la Cour, carter les conducteurs non syndiqus constituait une violation de la libert dassociation qui implique le droit de nadhrer aucun syndicat.119 La Cour a galement considr quun appel doffres violait la Constitution en obligeant les soumissionnaires constituer un consortium, ce qui revenait une obligation dassociation impose par ltat et contraire la libert de ne pas sassocier.120

B. Place et force de la socit civile au Bnin


Au Bnin, les organisations de la socit civile ont toujours occup une place importante dans les domaines divers et varis, comme cela est illustr par les luttes rcentes de la socit civile pour la non rvision de la Constitution et pour la tenue effective dlections transparentes dans les dlais constitutionnels. La gense du mouvement de la socit civile au Bnin correspond au besoin des personnes ne pouvant exercer ouvertement des activits de nature politique pendant la priode rvolutionnaire et monolithique des annes 80 de se rfugier dans les associations de dveloppement ou les organisations religieuses pour y exercer leur action citoyenne. Cest au sein de ces creusets que des rflexions ont t menes et des stratgies labores. Cest quand ces stratgies ont converges avec celles des syndicats dtudiants et denseignants, mais aussi avec celles des luttes clandestines du Parti communiste du Dahomey (Parti communiste du Bnin) que le pouvoir Krkou, diminu par ailleurs par des difficults conomiques, a t contraint de procder aux ouvertures qui conduiront la Confrence nationale et au dmarrage du processus dmocratique en 1990. Une fois le processus dmocratique entam, dimportantes ONG se sont investies dans lducation et la formation la citoyennet des populations. On peut mentionner ici linstitut des droits de lHomme et de la promotion de la dmocratie (IDH) du Professeur Maurice
118 119 120

Dlgation de la Commission de lUnion europenne au Bnin Profil Gouvernance du Bnin, Cotonou, janvier 2007. Dcision DCC 98-043 du 14 mai 1998. Dcision DCC 98-047 du 15 mai 1998.

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Ahanhanzo-Glele, le Groupe dtudes et de recherches sur la dmocratie et le dveloppement conomique et social (GERDDES- Bnin et la structure mre installe aussi au Bnin avec des antennes dans plusieurs pays africains, savoir, le GERDDES-Afrique) de Me Sadikou ALAO, le Centre Africa-Obota , lAssociation pour le dveloppement des initiatives villageoises (ASSODIV), lAssociation des femmes juristes du Bnin ( AFJB), la Ligue pour la dfense des droits de lHomme au Bnin, Amnesty-international Bnin, lInstitut pour le dveloppement et les changes endognes (IDEE). On peut ajouter la Commission bninoise des droits de lHomme, structure mi-administrative, mi-ONG, qui nest plus active de nos jours, mais qui, malgr sa cration par ltat, a su jouer un rle significatif et similaire ceux des ONG. Plus tard, se sont joints ce groupe des ONG telles que lAssociation de lutte contre le racisme, lethnocentrisme et le rgionalisme (ALCRER-ONG), droits de lHomme, Paix et dveloppement (DHPD-ONG) et bien dautres. En matire de promotion des droits de la femme, les organisations sont aussi nombreuses mais les plus dynamiques sont celles qui se sont constitus en rseau telles que lAssociation des femmes juristes du Bnin (AFJB), WILDAF-Bnin, RIFONGA-Bnin, G/PIFED, le Rseau des femmes parlementaires et ministres etc. Dans le domaine de la lutte contre la corruption se sont illustrs plusieurs associations regroupes dans le Front des organisations de la socit civile contre la corruption (FONAC), trs engag dans les investigations et les dnonciations publiques de prsums auteurs de toutes sortes de malversations financires. Dans la promotion du dveloppement conomique et social, on peut signaler les associations de dfense des consommateurs telles que Que Choisir Bnin? et la Ligue pour la dfense des consommateurs, auxquelles il convient dajouter, le Rseau Social Watch-Bnin, dont les activits intgrent en particulier le contrle citoyen de laction publique et la promotion de la lutte pour latteinte des objectifs du millnaire pour le dveloppement. Les associations professionnelles telles que lordre des avocats, lUnion nationale des magistrats du Bnin ou le Patronat jouent un rle trs important dans la dfense des intrts de leurs membres et mme dans la dfense de certains acquis sociaux ou dmocratiques. La dynamique daction de la socit civile est si forte que les institutions tatiques et les partenaires au dveloppement ont d sintresser de prs leurs activits. Par exemple, ds 1996, le Prsident Krkou a ajout aux attributions du ministre en charge des relations avec les institutions de ltat, lattribution de relations avec la socit civile. Jusqu ce jour, cette activit est reste dans les attributions de ce dpartement, mme si elle napparait plus forcment dans lintitul du ministre. Les activits du ministre consistent essentiellement sintresser aux activits menes par les organisations de la socit civile afin de les aider obtenir un statut dintrt public avec ltat, ce qui leur ouvre certaines facilits administratives et fiscales moyennant la signature dun accord avec le gouvernement. Une direction spcifique de ce ministre est consacre la promotion des organisations de la socit civile. Mais la cohabitation de ltat ne plait pas toutes les organisations. Certaines dnoncent un risque de caporalisation. En ce qui lanalyse de lassociation de la socit civile llaboration des politiques de dveloppement conomique et social, cest travers llaboration des Documents de rduction de la pauvret quelle peut tre faite. cet gard, le gouvernement reconnait lui mme les insuffisances du processus participatif lors de llaboration de la Stratgie de rduction de la

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pauvret (SRP) 20032005 et prenant en compte les principes de la gouvernance concerte, a dcid que llaboration de la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret (SCRP 20072009 serait ouverte tous les acteurs du dveloppement.121 Ce processus sest ainsi articul autour de 11 tapes: (i) le lancement officiel du processus; (ii) lvaluation de la premire SRP; (iii) la mise en place de groupes thmatiques de travail ; (iv) le forum national sur la nouvelle Stratgie de rduction de la pauvret; (v) llaboration des Orientations stratgiques de dveloppement (OSD) 20062011; (vi) la ralisation dtudes et dateliers sur des thmatiques importantes; (vii) lEnqute modulaire intgre sur les conditions de vie des mnages (EMICoV); (viii) les consultations (nationales, dpartementales, sectorielles, institutionnelles); (ix) la dfinition des axes stratgiques de la SCRP (x) la rdaction de la SCRP; et (xi) les travaux de validation et dadoption de la SCRP. Cest surtout au cours de la phase des consultations nationales que la socit civile a troitement particip llaboration de la politique nationale. La socit civile, regroupe en rseaux, a organis dans toutes les localits des sances de collecte des aspirations des populations la base. Ces aspirations ont t compiles sous la forme de propositions de la socit civile, lesquelles ont t prises en compte dans le cadre des travaux des groupes thmatiques de travail. De manire dtaille, la contribution de la socit civile llaboration du DSRPII a suivi onze tapes:122 1. Cration dune quipe technique DSRP II pour appuyer le secrtariat excutif de Social Watch dans tout le processus du DSRP II; 2. Participation au forum sur le DSRP II organis par la CNDLP (Commission nationale pour le dveloppement et la lutte contre la pauvret): les thmes dvelopps ce forum ont permis dorienter le renforcement de capacits prvu au bnfice des organisations de la socit civile (OSC) dans le cadre du projet; 3. Implication de Social Watch dans les neuf groupes thmatiques de la CNDLP afin dinfluencer les orientations dans le sens dune amlioration des conditions de vie des populations la base; 4. Organisation de trois formations des formateurs des organisations de la socit civile provenant des 77 communes du Bnin et regroups en trois zones (nord, centre et sud) afin quils forment les OSC de leurs communes en dfinissant des approches de collecte de donnes pour llaboration du DSRP II; 5. Mise en uvre des actions de communication pour sensibiliser les populations au moyen des mdias: une cellule de communication a t cre au sein du rseau pour coordonner les activits mdiatiques de sensibilisation sur toute ltendue du territoire. Cette cellule de communication anime un bulletin dinformations dnomm Social WatchBnin Info; 6. Organisation de sances de restitution, de mobilisation et sensibilisation des populations des 77 communes et des 12 groupes thmatiques;

Rpublique du Bnin, Document de stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret, Pr draft, novembre 2006, pp.57. Rseau Social Watch Bnin, Processus dimplication des acteurs de la socit civile dans llaboration de la SCRP, Cotonou, dcembre 2006, sur http://www.bj.undp.org/fr/omd.html.
122

121

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7. Collectes de donnes sur les besoins des populations locales: Un questionnaire en 112 points a servi de guide aux enquteurs au niveau des communes; 8. Organisation de 12 sances dpartementales pour harmoniser les donnes collectes au niveau de chaque dpartement; 9. Elaboration dun document national de synthse des priorits et des recommandations des OSC et des populations pour le DSRP II: les synthses des dpartements ont t soumises lapprciation des reprsentants des OSC, des reprsentants de ladministration publique et des partenaires de Social Watch pour aboutir un document national final transmis la CNDLP; 10. Organisation de trois ateliers de rflexion et damendement du draft du Document de stratgie de croissance et de rduction de la pauvret (DSCRP) labor par la CNDLP pour sassurer quil contient bien les proccupations des populations les plus vulnrables et les plus pauvres; 11. Participation des OSC aux ateliers de concertation et de validation relatifs au draft du DSRP qui seront organiss par la CNDLP sur toute ltendue du territoire. Selon Social Watch Bnin, ce processus lui a permis dapporter une contribution spcifique base sur les ralits des populations la base, telles quelles les ont exprimes et sur les dfis relever dans ces diffrentes zones pour atteindre les Objectifs du millnaire pour le dveloppement.123

Encadr 5: Comment la socit civile bninoise sest organise pour suivre les Accords de Cotonou ACP-EU
Lexprience du Forum des ONG bninoises pour le suivi efficace de lAccord de Cotonou (FOSAC) est en parfaite adquation avec le processus en cours et les engagements pris au niveau international, notamment sur la base des actes (de la rencontre de Bruxelles). Cest lun des rsultats attendus des actions menes dans le cadre du Forum des Organisations de la socit Civile ACP depuis la rencontre dEntebe. En effet, depuis la prparation de la rengociation de la Convention de Lom jusqu la priode qui a prcd la Confrence de Bruxelles en passant par ltape de la signature de la nouvelle convention (Accord de Cotonou) le GRAPAD (point focal bninois du Forum des organisations de la Socit Civile ACP) a contribu linformation, la structuration et la mise en place dun cadre organisationnel dans lequel les acteurs non tatiques, en particulier les ONG, se sont mobiliss pour assurer leur participation aux diffrentes tapes du processus. Ensuite, il y a eu largissement et consolidation de cette dynamique grce limplication des principaux rseaux thmatiques oprationnels au Bnin, ce qui a abouti en dcembre 2001 une appropriation de ce processus par une coalition dorganisations plus forte dnomme Forum des ONG bninoises pour le suivi efficace de lAccord de Cotonou (FOSAC).

123

Idem.

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Le FOSAC rpond ainsi au souci dune plus large reprsentativit au niveau des ONG pour renforcer lefficacit de leur participation en tant quacteur de la socit civile bninoise comme stipul dans les articles n 2, 4 7, 8, 9, 10, 15, 17, 19, 25, 33, 56, 57, 58, 70, 71, 72 et 81 de lAccord de Cotonou. Il regroupe les huits rseaux thmatiques dONG ci-aprs qui rassemblent prs de cinq cent (500) membres: le Rseau de dveloppement dagriculture durable (REDAD); le Rseau des ONG bninoises de sant (ROBS) ; le Rseau des ONG bninoises pour la gouvernance dmocratique (RGD); le Groupe national de travail sur leducation non formelle (GNTENF); lAssociation nationale des praticiens de la microfinance (Consortium ALAFIA); le Groupe national de travail pour la prvention des changements climatiques et le dveloppement durable (GNT/CD); le Groupe des ONG pour le Programme dintgration de la femme dans le dveloppement durable (G/PIFED); le Rseau des associations des consommateurs du Bnin (RACB). Dans les principes de base, le FOSAC en tant que coalition de rseaux thmatiques intervenant dans les domaines couverts par lAccord ACP/UE de Cotonou reste ouvert toute organisation qui souhaite uvrer dans la mme dynamique. Il se veut tre une plate-forme crdible, dmocratique et transparente danalyse et daction pour la mise en uvre efficace et correcte des accords, en particulier, celui de Cotonou. Cest un creuset dinfluence positive auprs des dcideurs pour oprer des changements qualitatifs, quantitatifs ncessaires la lutte contre la pauvret et pour un dveloppement durable. Conformment aux actes de la confrence de Bruxelles, le FOSAC constitue une initiative pertinente et enrichissante quil sagira de soutenir par tous les moyens et tous les niveaux, de manire ce quune vritable plate-forme nationale reprsentative de tous les acteurs de la socit civile bninoise puisse merger et se positionner comme un interlocuteur crdible des acteurs concerns par la coopration ACP-UE. Aujourdhui, force est de connatre quune dynamique similaire sest mise en place au niveau de toutes les centrales syndicales qui existent au Bnin et bnficie dun change fructueux avec le FOSAC, et ce, dans la perspective de la plate-forme ci-dessus cite. Les autres composantes de la socit civile suivront certainement cet exemple et viendront rejoindre cette plate-forme et amliorer ainsi la reprsentativit au niveau national, par rapport tous les acteurs non tatiques. Dj, la concertation devant aboutir la mise ne place de la plate-forme a eu lieu avec une validation du document dorientation pour la cration de la plate-forme nationale dnomme PASCiB (Plate-forme des acteurs de la socit civile bninoise).
S o u rc e :

Elargissement et renforcement des plates-formes nationales de la socit civile dans le cadre des Accords de Cotonou (cas du Bnin), communication prsente par Emmanuel Gahou lassemble gnrale annuelle de EUFORIC en juin 2002 Barcelone, Espagne.

Le processus du Mcanisme africain dvaluation par les pairs (MAEP) a donn la socit civile une autre occasion dinfluencer la gouvernance du pays.124 Au sein de la Commission nationale indpendante du MAEP, la socit civile tait largement reprsente, avec 60 membres sur 97. Seulement, les associations qui devaient envoyer des membres au sein de la Commission taient dsignes doffice par ltat, dans le dcret portant cration de la Commission nationale. Cette
124

Gilles Badet, Le Bnin et le MAEP, Consolider les acquis dmocratiques, AFRIMAP et OSIWA, Dakar et Johannesburg, 2008, p.21.

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slection a t faite de cette faon malgr lexistence dun cadre de concertation de la socit civile qui aurait pu valablement oprer les dsignations souhaites et transmettre la liste au gouvernement comme cela se fait pour la dsignation des organisations de la socit civile au sein de la Commission nationale lectorale et de ses dmembrements. Il est vrai que certains rseaux phares de la socit civile se retrouvent dans la liste apprte par le gouvernement. Cest le cas du Front des organisations nationales anti-corruption (FONAC) qui lutte contre la corruption et de Social Watch qui contrle laction publique. On peut nanmoins remarquer que certaines associations assez reprsentatives et menant des actions sur toute ltendue du territoire national nont pas t associes malgr la pertinence de leurs actions. On ne saurait dire que cela ait t fait exprs car il est difficile dintgrer tout le monde dans un processus; mais on constate quand mme que, par exemple, certaines associations ou rseaux trs reprsentatifs menant des actions dans le domaine du genre nont pas t associs. Il est surprenant que des rseaux connus et trs actifs en matire de genre tels que WILDAF et le RIFONGA naient pas t associs directement au processus. La prsidente du WILDAF a dplor cet tat de choses. Toutefois, la dcharge du gouvernement, WILDAF est membre du rseau Social Watch. De plus, la vice-prsidente de la Commission nationale bien quayant t implique comme vice-prsidente de la Commission nationale en sa qualit de membre du FONAC est galement la prsidente du RIFONGA et a dit avoir fait de son mieux pour que le genre soit pris en compte. Au niveau local, des carences ont galement pu tre notes. Ainsi, lUnion dpartementale des producteurs de coton du dpartement du Borgou naurait pas t approche, alors que la production du coton est la principale activit dans ce dpartement et que son exportation est lune des principales ressources financires du Bnin. Malgr ces quelques rats ou omissions, cette forte reprsentativit de la socit civile au sein de la Commission nationale lui a permis de peser tous les niveaux du processus. Aux runions, la socit civile tait la plus reprsente, que ce soit au niveau national ou local. Elle a donc t implique et a particip de faon active la mise en uvre du processus dautovaluation. Pour clarifier les rapports entre ltat et les organisations de la socit civile, mais aussi les rapports internes la socit civile, le gouvernement et les organisations de la socit civile ont organis un sminaire national sur le recentrage du concept de socit civile au Bnin.125 Les participants ce sminaire ont retenu que La socit civile est compose dassociations but non lucratif et apolitique poursuivant des objectifs dintrt gnral. Elle a pour but de dfendre et de promouvoir les intrts des populations. Son mode de fonctionnement est bas sur une prise de dcision dmocratique. Elle exerce des fonctions dauto gouvernance aux plan local, national et international, indpendamment de ltat, du march ou des pouvoirs politiques. Les mmes sminaristes ont retenu comme composantes de la socit civile dans le contexte bninois, 1.Les confessions religieuses, 2.Les organisations non-gouvernementales (ONG), 3. Les syndicats, 4. Les mdias, 5. Les organisations socio-professionnelles, 6. La chefferie traditionnelle, 7. Les associations (associations de dveloppement, associations des femmes, associations des jeunes, etc..). Les contours sociaux, financiers et juridiques de lactivit des
125

Ministre charg des Relations avec les institutions, Actes du sminaire national sur le recentrage du concept de socit civile au Bnin, Palais des congrs de Cotonou, les 18, 19 et 20 septembre 2007, pp.9596.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

organisations civiles ont t examins et des recommandations ont t faites pour amliorer la contribution de la socit civile la promotion de la dmocratie et du dveloppement. Un comit de suivi a t mis en place pour veiller latteinte des rsultats. Les rapports entre lAssemble nationale et donc les partis politiques qui y sont reprsents et la socit civile ont t bonnes pendant longtemps avant de se refroidir progressivement. Au cours des dix premires annes du renouveau dmocratique, plusieurs organisations de la socit civile cherchaient des relais au sein des parlementaires pour atteindre leurs objectifs. Des formations ou des changes formels et informels taient organiss pour inciter les dputs adopter tel projet de loi ou inscrire telle dotation au budget de ltat. Mais depuis qu partir des annes 20052006 les organisations de la socit civile se sont mis dnoncer certaines malversations reproches certains dputs, ou quelles se sont opposs au prolongement des mandats parlementaires, les dputs, qui avaient parfois certaines raisons de ne plus croire la neutralit de certains acteurs de la socit civile, ont commenc entretenir des rapports plus conflictuels avec la socit civile. Cette situation a conduit par exemple les dputs exclure entirement la socit civile de la participation aux organes de gestion des lections. Cest ainsi que par exemple, lors du vote de la loi n 2005-14 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin, le 24 mai 2005, lAssemble nationale a exclu tout reprsentant de la socit civile de la participation aux organes en charge de lorganisation des lections. Lors du contrle de constitutionnalit de cette loi, la Cour constitutionnelle a constat que, dans le texte vot la CENA est compose exclusivement de personnalits toutes dsignes par lAssemble nationale (19 + 4) et le Prsident de la Rpublique (2) lexclusion de personnalits dsignes par la socit civile, composante de mdiation ou dinterface par excellence. Elle a en consquence considr que cette exclusion de la socit civile est contraire au principe valeur constitutionnelle de transparence, dhonntet, de fiabilit et de sincrit des lections;. La Cour a ds lors impos lintgration de la socit civile dans les organes de gestion des lections, ce qui a t fait par lAssemble nationale.126 Quant aux partenaires au dveloppement, ils ont toujours apport un concours financier considrable aux organisations de la socit civile prenant en compte le fait que ces organisations ont besoin dtre appuyes pour continuer remplir , en toute indpendance et impartialit, leurs missions de complment, de substitution, et parfois de contrle des actions du gouvernement ou des collectivits locales.

126

DCC 05-056 des 21 et 22 juin 2005, Recueil 2005, p.267 et suivantes.

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Encadr 6: Recours en irrgularit et en illgalit de la dsignation et de la nomination du reprsentant de la socit civile au sein de la Commission politique de supervision (EXTRAITS)
Monsieur le Prsident, Mesdames et Messieurs les Membres de la Cour constitutionnelle () a) Sur la rgularit de la dsignation du sieur Orden Alladatin Attendu que larticle 37 alina premier de la loi 2009-10 dispose: Il est cr un organe administratif dnomm Commission politique de supervision et comprenant des membres du gouvernement, de lAssemble nationale, de lUnion nationale des magistrats du Bnin, de lOrdre des avocats et de la socit civile ... Attendu que larticle 39 de la mme loi prcise que la Commission politique de supervision est compose de quinze (15) membres dsigns raison de:()Un (01) par la socit civile () Attendu que la dsignation par la socit civile de son reprsentant sentend de lorganisation par celle-ci de cette dsignation. Que cest ainsi que toutes les institutions, organes et corps appels dsigner des membres au sein de la CPS organisent par eux-mmes cette dsignation. Que nayant pas fix les rgles et modalits de cette dsignation, la loi a entendu laisser le soin chaque institution, organe ou corps de les dterminer. Que les requrantes, mues par le principe dauto-organisation de la socit civile, ont initi le processus qui a conduit la socit civile dsigner par elle-mme ses reprsentants pour siger dans les CCS et son reprsentant au sein de la CPS en la personne de Orden Alladatin. Que ni le sieur Orden Alladatin ni les organisateurs de sa dsignation nont reu aucune notification de linvalidation de sa dsignation. Que cest loccasion de la crmonie de prestation de serment, et alors mme quil sest prsent pour laccomplissement du devoir citoyen, quil sest rendu compte de la manuvre orchestre par ladministration. Que tant que la dsignation du sieur Orden Allada Tin nest pas dclare contraire la loi ou invalide par une dcision de justice, toute autre dsignation ultrieure opre travers des procdures dtournes est irrgulire, nulle et non avenue. Que cet tat de choses est frustratoire et menace dangereusement les liberts publiques en gnral et la libert daction des associations en particulier. b) Sur lirrgularit de la dsignation du sieur Ren Tchibenou Attendu que la dsignation du sieur Ren Tchibenou procde de limmixtion de ladministration dans les affaires de la socit civile, immixtion dj sanctionne par la jurisprudence constitutionnelle. Attendu en effet que dans un cas similaire, la Cour de cans a, par dcision DCC 05-111 du 15 septembre 2005, sanctionn cette immixtion.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Attendu que cest galement le sens de larrt n 04/CA/ECM rendu le 1er fvrier 2008 par la Cour suprme loccasion de lorganisation des lections communales et municipales de 2008. Attendu par ailleurs quen mettant tout en uvre pour faire reprendre le processus DassaZoum, et en tout cas, en procdant la nomination du sieur Ren Tchibenou, alors que le nom du sieur Orden Alladatin tait dj communiqu au chef de ltat depuis le 4 juin 2009, ce dernier sest rendu justice ou a rendu Justice ceux qui sont mcontents de la dsignation du sieur Orden Alladatin. Quayant choisi le nom de Ren Tchibenou au lieu de celui de Orden Alladatin, ladministration sest rendue juge de la rgularit des actes poss par la socit civile. Qu supposer que ladministration ne se soit pas mle de cette dsignation du sieur Ren Tchibenou, ce dernier est mal venu se faire dsigner dans la mesure o il a particip, en mme temps que son suppos supplant, la dsignation lunanimit du sieur Orden Alladatin. Et qualors mme quil na jamais manifest en ce moment quelque intention de postuler ce poste. Quil sagit l dune fraude ou dune turpitude, lexpression manifeste de la mauvaise foi incompatible avec la bonne gouvernance et qui mrite dtre sanctionne. Que le dfaut de sanction dun tel comportement est une prime limmoralit et la dlinquance, toute chose contraire aux valeurs prnes par la socit civile. Quen tout tat de cause, la dsignation et la nomination du sieur Ren Tchibenou violent la loi 2009-10 portant organisation de recensement lectoral national approfondi et tablissement de la liste lectorale permanente informatise. III- CONCLUSION Aux motifs qui prcdent, plaise la Cour constitutionnelle: Dclarer irrgulires et illgales, en tout cas contraires la loi 2009-10 portant organisation du recensement lectoral national approfondi et tablissement de la liste lectorale permanente informatise, la dsignation et la nomination du sieur Ren Tchibenou en tant que reprsentant de la socit civile au sein de la Commission politique de supervision. Annuler le dcret n 2009-270 du 22 juin 2009 en ce qui concerne la nomination du Sieur Ren Tchibenou en qualit de reprsentant de la Socit civile au sein de la Commission politique de supervision (CPS). Dclarer rgulire et valable, la dsignation du sieur Jean-Baptiste Orden Alladatin. Ordonner sa nomination par le chef de ltat conformment la loi. Le renvoyer aux fins de prestation de serment devant la Cour.

C. Syndicalisme et dialogue social


Le Bnin a ratifi la convention (n 87) sur la libert syndicale et la protection du droit syndical de 1948, la convention (n 98) sur le droit dorganisation et de ngociation collective de 1949, ainsi que la convention (n 135) concernant les reprsentants des travailleurs de 1971. Sa Constitution reconnait les liberts dassociation, le droit au travail, le droit de grve et la libert syndicale

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(articles 25, 30 et 31). Le Code du travail adopt en 1998 reconnait galement la libert syndicale et une nouvelle loi sur la grve, la loi 2001-19 du 21 juin 2002 a t adopte pour remplacer lancienne ordonnance, n 9-14/MFPRAT du 19 juin 1969, longtemps dnonce par les syndicats. Il est toutefois reproch ce cadre juridique (le Code du travail) lobligation faite aux syndicats de dposer les statuts avant la reconnaissance de leur personnalit juridique en violation de la convention n 87 sur la libert syndicale de 1948. Sur ce point, le gouvernement a t interpell aussi bien par le comit des droits conomiques, sociaux et culturels des Nations unies que par la Commission dexperts pour lapplication des conventions et recommandations de lOrganisation internationale du travail (OIT). Cette mme commission avait invit le gouvernement lever lobligation de prciser la dure de grve contenue dans la loi 200119.127 Certaines intimidations sont galement reproches au gouvernement, mais gnralement, les centrales syndicales se mobilisent pour obtenir gain de cause et prserver les droits syndicaux. Il existe des centaines de syndicats au Bnin et il sen cre encore tous les jours. Cest donc travers les centrales syndicales quune analyse peut facilement se faire sur les ralits syndicales au Bnin. cet gard, on note que lUnion nationale des syndicats des travailleurs du Bnin (UNSTB) a survcu au rgime marxiste dont elle tait lunique organisation syndicale autorise. Depuis le dbut du renouveau dmocratique des annes 90, six autres centrales syndicales sont venues sajouter lUNSTB. Il sagit de la Confdration des syndicats autonomes du Bnin (CSA-Bnin), Confdration des organisations syndicales indpendantes du Bnin (COSI-Bnin), Confdration gnrale des travailleurs du Bnin (CGTB), Confdration des syndicats des travailleurs du Bnin (CSTB); Centrale des syndicats unis du Bnin (CSUB) et la Confdration des syndicats du priv et de linformel du Bnin (CSPIB). Pour les aider fonctionner, et, ce, depuis 1997, ltat accorde aux organisations syndicales, une aide annuelle de 300 millions de Francs CFA (US$634,235). Ces centrales syndicales sont implantes surtout dans la fonction publique et dans les entreprises publiques, mais commencent occuper aussi le terrain du secteur priv formel, voire, du secteur priv informel. Le rle des syndicats est videmment de dfendre les intrts professionnels et moraux de leurs affilis que sont les travailleurs. Pour atteindre ces objectifs, ils reprsentent les travailleurs au sein des commissions techniques ou paritaires. Ils sont membres des Institutions tatiques telles que la Caisse nationale de scurit sociale, le conseil national du travail, le Conseil conomique et social. Les syndicats uvrent pour la formation professionnelle et ducative de leurs adhrents travers les sminaires, journes de rflexion, des stages aussi bien lintrieur qu lextrieur du pays. Dans laccomplissement de leur mission, les syndicats participent llaboration et lapplication des textes de lois et conventions qui organisent le travail dans son ensemble. Ils se prononcent sur lensemble des textes lgislatifs et rglementaires. Ils essayent de veiller sur toutes les questions qui surgissent dans chaque entreprise et sur la formulation et llaboration des revendications soumettre lemployeur avec la participation des travailleurs. Ils font des propositions sur la faon de mener la discussion avec le patronat, le choix des arguments dvelopper et lattitude adopter suivant les rponses du patronat. Les
127 BIT, Application des normes internationales du travail 2004 (I), Rapport de la Commission dexperts pour lapplication des conventions et recommandations, Genve, 2004, p.49.

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syndicats participent la rsolution des problmes sociaux des travailleurs en collaboration et dans lentente mutuelle pour un panouissement durable savoir lamlioration des conditions de travail et de vie de leurs adhrents tout en ngociant correctement les conventions collectives ou les statuts des fonctionnaires.128 cet gard, plusieurs actions communes se font jour entre les centrales syndicales et les victoires les plus grandes ont t obtenues lorsque les syndicats parlaient dune mme voix au gouvernement. Sagissant du dialogue social, mme sil existe des lections pour dsigner les centrales syndicales les plus reprsentatives dans le secteur public, comme dans le secteur priv, ltat essaye de dialoguer avec toutes les centrales syndicales. Mais le constat est que trs rgulirement, notamment dans les secteurs de lducation, de la sant ou des finances, de nombreuses grves paralysent les services publics et dmontrent que le dialogue social est en panne au Bnin. Lors de la semaine sur le dialogue social organis par le gouvernement du 13 au 16 octobre 2008 Cotonou, les organisations demployeurs, les organisations de travailleurs et ltat, ont reconnu que le dialogue social souffrait de certaines faiblesses que sont entre autres : la non-matrise des notions du dialogue social; la confusion des thmatiques; le manque de spcialistes des ressources humaines qualifies en dialogue social; laffaiblissement du ministre du Travail et de la fonction publique par le ministre des Finances. Au regard des observations et constats, ils ont propos: Linstitution dun cadre global du dialogue social travers la cration dune structure technique fatire dnomme Haut conseil pour la promotion du dialogue social avec pour missionla prvention des conflits sociaux; la promotion du dialogue social; le suivi de la mise en uvre effective du dialogue social dans tous les secteurs; la mdiation en cas de ncessit. Cette structure fatire devra tre dote de moyens humains, matriels et financiers ncessaires. Pour ce faire, outres les reprsentants des employeurs, des travailleurs et de lAdministration, elle runira les personnes ressources aux expriences avres. La cration dune telle structure consacrera la disparition de lactuelle structure de veille sociale dont les attributions sont intgres cette nouvelle structure. Cette structure, tout en prenant en compte les diffrents cahiers de dolance des confdrations syndicales ne ngligera pas les synthses des travaux des Conseils sectoriels pour le dialogue social au niveau des ministres. Dans le mme ordre dides, les dlibrations du Conseil national du travail et du Comit consultatif paritaire de la fonction publique doivent tre portes la connaissance du cadre de concertations gouvernement/confdration syndicales formalis. De mme, les rsultats des travaux du cadre de concertation gouvernement-confdrations syndicales sont verss aux documents entrant dans le cadre de llaboration du budget de ltat ; La cration dune structure de dialogue social dans tous les ministres qui nen ont pas encore;

128 Lontine Denakpo, Cours A1 00388 : Formation Syndicale sur les NIT et la Dclaration de lOIT sur les principes et droits fondamentaux au travail et son suivi, 16 mai10 Juin 2005, Rapport du Bnin.

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La dynamisation du Conseil national du travail et du Comit consultatif paritaire de la fonction publique prenant en compte les textes existants, les normes internationales du travail, lexprience vcue et les insuffisances releves; La formulation du cadre de ngociation gouvernement-confdrations syndicales par un acte officiel prcisant entre autres la priodicit des sessions, les membres permanents et le mode de fonctionnement ; La dtermination des vrais acteurs du dialogue socialet le renforcement de leur lgitimit ; La promotion de la dmocratie sociale lchelle de lentreprise et des services publics; Le vote dune loi sur le droit syndical. En fin 2009, un dcret a t pris pour mettre en place un cadre et des modalits de dialogue social. Ce cadre a t officiellement lanc dbut 2010.

D. Liberts de manifestation et de runion


Moyennant le respect dune obligation dinformation auprs des maires de communes ou des prfets de dpartement lorsquune manifestation doit tre organise, tout groupe de personnes peut organiser des runions publiques ou faire des manifestations. Toutefois, il arrive que pour des raisons qui ne sont pas toujours transparentes, et invoquant les menaces de trouble lordre public, les prfets, reprsentants de ltat au niveau dpartemental, et autorit de tutelle des maires de communes, refusent la tenue de telle ou telle manifestation. La Cour constitutionnelle, lorsquelle est saisie de ces affaires rend une dcision pour situer les uns et les autres sur le respect ou non des liberts constitutionnellement garanties. Sagissant de la libert de runion par exemple, on peut signaler la dcision DCC 98-030 du 27 mars 1998 qui relate des faits selon lesquels le ministre de lIntrieur a interdit la tenue de lAssemble gnrale constitutive de lassociation dnomme Union des propritaires terriens des primtres damnagement rural pour le dveloppement du Palmier huile. Pour la Cour constitutionnelle, les seules restrictions la libert de runion rsultent dune loi franaise transpose au Bnin durant la colonisation, alors quen lespce, la runion envisage ne portait atteinte aucune des restrictions dictes par la dite loi.129 Ds lors, les dcisions contenues dans les correspondances du ministre de lIntrieur, et interdisant la tenue du congrs envisag, violent la Constitution. Dans plusieurs de ses dcisions la Cour constitutionnelle a prcis les critres dexercice et de restriction de la libert de manifestation ainsi que les conditions de mise en uvre des restrictions lgitimes la libert de manifestation. Dans une dcision du 21 aot 2003, par exemple, la Cour a prcis les critres dexercice de la libert de manifestation, en particulier, les conditions dans lesquelles on peut y apporter des restrictions. La Cour y relve que le fait pour le chef de la circonscription urbaine de Cotonou davoir interdit une marche pacifique pour menace de trouble lordre public viole la libert de
129

Il sagit plus prcisment des articles 6 et 7 de la loi franaise du 30 juin 1881 portant sur les runions sur la voie publique.

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manifestation. Pour la Cour en effet, la lettre du parti de lopposition informant de cette marche ne rvle aucun lment susceptible de faire craindre de tels troubles, et les raisons invoques par lautorit administrative lappui dune telle interdiction sont sans rapport avec lexception dordre public et leffectif dagents de forces de scurit publique disponible.130

Encadr 7: Restriction lgitime la libert de manifestation


Alors que des membres de lAssociation des producteurs agricoles de la commune de Kalal voulaient organiser une marche pour protester contre le dcs, occasionn par un douanier, dun des leurs, lors dune manifestation prcdente contre larrestation de motos par les douaniers de la localit, le Maire de Kalal interdit ladite marche.La Cour constitutionnelle est alors saisie dune requte par laquelle Messieurs Sidi Banni et Abdoulaye Demon forment un recours en inconstitutionnalit de linterdiction, par le Maire de Kalal et le Prfet du Borgou, de la marche pacifique que lassociation des producteurs agricoles de la commune de Kalal a voulu organiser le mardi 15 novembre 2005 pour protester contre le massacre de leurs enfants souvent perptr sans justice.La Cour, saisie de laffaire, adresse alors au maire une mesure dinstruction, cest--dire une lettre pour lui demander de sexpliquer. En rponse cette mesure dinstruction de la Cour, le Maire de la commune de Kalal, Monsieur Imorou Bourahima, explique la Cour ce quil appelle la gense de la bavure policire du 08 octobre 2005 Dunkassa.. Il soutient que Ce jour, la douane de Nikki, en patrouille dans cette localit, a arraisonn trois (03) motos entre Dunkassa et Gbassakprou, deux villages distants de 17 kms. Alors, avant le retour de la douane Dunkassa, ceux dont les motos ont t arrtes ont sollicit laide de certaines personnes pour riger des barricades dans le souci de contraindre les douaniers leur rtrocder les motos. La douane voulant passer cote que cote, il y a eu affrontement entre les manifestants et la douane. Cet affrontement sest sold par la mort de Boubakar Sanmon.. Lautorit administrative poursuit que cette situation a t srieusement relaye par sieur Orou Se Gun, Maire destitu, et ses acolytes. Il fallait saisir cette aubaine pour me discrditer voire me mettre hors dtat de nuire. Cest dans ces conditions que des runions non autorises ont t tenues les 14, 15 et 20 octobre 2005 par les membres de lassociation E SEMEN ALLAH ,avec leur tte le maire destitu Orou Se Gun. La dcision issue de ces rencontres tait dabattre le chef dArrondissement de Dunkassa et moi-mme, puis abattre tout douanier en mission Kalal dans le souci de venger lme de la victime. Ctait la psychose, la panique dans toute la commune. Chaque jour mes rseaux de renseignement me donnaient des informations concordantes. Il en est de mme de la gendarmerie de Kalal. Cest dans cette priode critique, caractrise par linscurit et la mfiance, que jai reu cette demande de marche. Conscient de la libert dexpression et de celle daller et de venir constitutionnellement reconnue tout citoyen, et conscient des dgnrescences que cette marche aurait provoques, dans le souci de faire rgner lordre public, la scurit et la tranquillit publique, et aprs avis de lautorit de tutelle du dpartement, jai refus dautoriser cette marche.

130

Dcision DCC 03-134 du 21 aot 2003.

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Aprs avoir rappel larticle 25 de la Constitutionaux termes duquel: Ltat reconnat et garantit, dans les conditions fixes par la loi, la libert daller et venir, la libert dassociation, de runion, de cortge et de manifestation., la haute juridiction a considr quil rsulte des dispositions de larticle 25 de la Constitutionque la jouissance des liberts par les citoyens, doit se faire dans le respect de lordre public tabli par la loi et les rglements; que de telles dispositions visent viter les abus, tant dans la jouissance desdites liberts par les citoyens, que dans leur restriction par les autorits charges de ladministration territoriale; quen lespce, en nautorisant pas la marche projete, le Maire na pas viol la Constitution. Dans une autre dcision, la Cour constitutionnelle est saisie dune requte du 30 avril 2000 par laquelle Monsieur Ankari Koueba Gorza, prsident du collectif des Princes Dendi (Karimama et Malanville), demande la Haute Juridiction (..) dannuler () larrt prfectoral du 14 avril 2000 interdisant la manifestation du 22 avril 2000 lie la chefferie de Karimama (). En rponse la mesure dinstruction ordonne par la Cour, le ministre de lIntrieur, de la scurit et de ladministration territoriale (MISAT) affirme que larrt querell a t pris pour prvenir les risques de drapage et les troubles lordre public que pourraient entraner les crmonies de conscration de la ligne Konguize, prvues pour le 22 avril 2000.. La Cour constitutionnelle, considrant que larticle 25 de la Constitution dicte: Ltat reconnat et garantit, dans les conditions fixes par la loi, la libert daller et venir, la libert dassociation, de runion, de cortge et de manifestation ; quil rsulte des lments du dossier quil existe entre les deux clans antagonistes des tensions susceptibles dengendrer des affrontements ; qu cet gard, le Prfet est fond prendre des dispositions pour prvenir de tels incidents ; que, ds lors, larrt querell ne viole pas la Constitution.
S o u rc e :

Cour constitutionnelle, dcision DCC 06-047 du 5 avril 2006; DCC 01-97 du 7 novembre 2001.

E. Les mdias et la libert dexpression

La libert de cration des organes de presse


Cest la loi franaise n 60-12 du 30 juin 1960 sur la libert de la presse en vigueur lpoque coloniale, qui continue de rgir la presse crite au Bnin.131 Selon ce texte, la cration des journaux, crits et priodiques est libre et nest subordonne aucune autorisation administrative pralable ou au dpt dun quelconque cautionnement. Il suffit de faire, avant publication, une dclaration crite sur papier timbre au parquet du Procureur de la Rpublique et au ministre de lIntrieur. Cette dclaration doit comporter mention du titre du journal, son mode de publication, les rfrences de limprimeur et lidentit ainsi que la demeure du directeur de publication, ce dernier devant tre majeur et jouir de ses droits civils et civiques. Cest en effet lui qui est toujours pnalement et civilement responsable en cas de dlit de presse, avec le cas chant, linculpation de lauteur de larticle comme complice.

131 Observatoire de la dontologie et de lthique dans les mdias (ODEM), tude sur ltat des mdias au Bnin, 19882000, Cotonou, Fondation Friedrich Ebert, 2001 ; Idem, Rapport national sur ltat de la libert de la presse au Bnin, 2me dition, Fondation Friedrich Ebert, Cotonou, 2007.

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chaque parution, le nom du directeur de publication et le nombre des exemplaires tirs doivent tre mentionns au bas de tous les exemplaires. Mais dans la pratique, aucun journal ne mentionne le nombre dexemplaires tir.132 Par ailleurs, deux heures ouvrables au moins avant la publication de chaque numro, le journal doit dposer deux exemplaires signs du directeur de publication au Parquet du tribunal et au ministre de lIntrieur (ou la mairie). En ce qui concerne les radios et tlvisions, cest la loi 97-010 du 20 aout 1997 portant libralisation de lespace audiovisuel et dispositions pnales spciales relatives au dlit en matire de presse et de communication audiovisuelle en Rpublique du Bnin qui rglemente les autorisations dmissions. Sagissant des deux types de mdias, ils ne peuvent oprer sans autorisation de la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication (HAAC). Toute personne physique et morale peut obtenir lautorisation dmettre par radio ou tlvision. Toutefois les personnes physiques bninoises doiventfournir tous les renseignements ncessaires lexamen de leur demande et produire la liste complte et dtaille des moyens quils comptent mettre en exploitation. Quant aux personnes morales, en plus des obligations mises la charge des personnes physiques, elles doivent prouver que : (i) la moiti du capital social ou des titres participatifs appartiennent des personnes physiques ou morales bninoises; (ii) ces personnes disposent de plus de la moiti des voix lAssemble gnrale ou celle des actionnaires; (iii)plus de la moiti des membres de la direction sont de nationalit bninoise; (iv) nul ne peut dtenir plus de 51% du capital social parmi ses membres. Sagissant de conditions dautorisation des radios et tlvisions prives, il semble quen labsence de dispositions lgales spcifiques, cest la HAAC quil revient de discuter avec elles en toute libert. Il faut signaler que les autorisations sont renouvelables, mais accordes chaque fois pour six ans pour les radios et pour dix ans pour les tlvisions. En ce qui concerne en particulier les radios, le postulant qui compte lancer une radio commerciale doit avoir un capital dau moins 19 millions de F CFA (US$40,168). Sil sagit dune radio non commerciale, il faut que le postulant satisfasse aux conditions de lancement des radios commerciales ou soit une association but non lucratif. Sagissant des tlvisions prives diffusant par faisceaux hertziens, elles doivent tre des entreprises de droit bninois ayant un capital dau moins deux cent cinquante millions (250.000.000) de francs CFA (US$528,529). Ce montant est de cent millions quand il sagit de tlvision prive commerciale par cble ou par satellite. Quant aux tlvisions prives non commerciales, elles ne peuvent tre autorises que si elles sont des associations ou fdrations dassociations, moins de satisfaire aux conditions prvues pour lautorisation des tlvisions commerciales. Les radios communautaires (prives non commerciales) jouent un rle important au Bnin en matire dducation et de sensibilisation des populations, majoritairement analphabtes, surtout lintrieur du pays. Ceci est principalement d au fait que la plupart des radios prives commerciales ne couvrent que les zones urbaines et surtout Porto Novo, Cotonou et Parakou. Ces dix derrires annes, la coopration suisse sest implique dans laccompagnement des radios communautaires en leur fournissant des quipements et en assumant leurs frais dimmobilisation. Ces stations sont trs importantes dans le sens quen plus de fournir des
132

ODEM, Rapport 19882000, op. cit., p.58.

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informations sur le dveloppement agricole et conomique, elles couvrent des questions sociales et assurent le divertissement de la population. Selon une valuation rcente: la diffrence de la radio rurale nationale, les radios rurales locales, les radios communautaires ou associatives et les radios commerciales ne se comportent pas comme des rouages dans la machine de la propagande gouvernementale. Elles constituent le creuset de lexpression pluraliste des susceptibilits politiques, sociales, conomiques, philosophiques et religieuses du pays..133

Les acteurs de la libert de la presse


Selon le rapport sur ltat de la libert de la presse, 1re dition, parue en 2005, il y avait 73 stations de radiodiffusion sonore, 38 quotidiens, 25 priodiques, quatre chaines de tlvision (cinq depuis lautorisation dune nouvelle chaine depuis lors). Mais ces chiffres fluctuent souvent lapproche des lections, comme le montrent le nombre de 250 titres nouveaux enregistrs au ministre de lintrieur entre 2005 et 2007, cest--dire la veille des lections prsidentielles de 2006, et lgislatives de 2007.134 Les animateurs de ces diffrents organes se retrouvent au sein des associations professionnelles que sont lUnion des professionnels des mdias du Bnin (UPMB),135 le Conseil national du patronat de la presse et de laudiovisuel (CNPA-Bnin),136 lObservatoire de la dontologie et de lethique dans les mdias (ODEM)137 et la Maison des mdias(MdM).138 En ce qui le concerne, ltat possde un journal, La Nation, une agence de presse, lAgence Bnin-Presse (ABP), et un Office de radiodiffusion et de tlvision du Bnin (ORTB) comportant une chane de tl qui atteint lensemble du pays aussi bien quune station de radio qui, elle aussi,
Idem. En ralit certains acteurs politiques financent la cration de journaux pour porter leurs messages, et narrivent pas toujours continuer le financement desdits journaux une fois llection passe. 135 Elle a vu le jour lors du congrs constitutif de mai 2004 Cotonou. LUPMB uvre lavnement dune vritable presse professionnelle au Bnin en contribuant une formation permanente et soutenue de ses membres. Elle dfend les intrts matriels et moraux des journalistes de mme que la libert de presse. Il est en fait le syndicat des journalistes bninois. Lors de son dernier congrs, elle a connu quelques difficults qui ont conduit la cration de deux autres syndicats. Mais, dans les faits, en tant quissue dun compromis lors des tat gnraux de la presse, elle continue de jouer le rle dorgane reprsentatif des journalistes. 136 Le Conseil national du patronat de la presse et de laudiovisuel (CNPA-Bnin) est le creuset de rflexion des patrons de la presse bninoise. Le CNPA a pour mission essentielle de dfendre et promouvoir les intrts du patronat de la presse et de laudiovisuel du Bnin. 137 Lanc le 3 mai 1999, lODEM est la base de ladoption en septembre 1999 dun code de dontologie pour les mdias au Bnin. LODEM est compos de treize membres des mdias publics et privs. Le mandat de deux ans des membres est renouvelable une seule fois. Lobjectif principal de lODEM est dassurer le respect des rgles de dontologie et dthique par les mdias, protger laccs aux informations libres et contribuer lever la qualit des mdias. LODEM publie des communiqus en vue dassurer le respect de ses dispositions. Par ailleurs, il produit un rapport annuel sur le respect de lthique aussi bien quun rapport semestriel sur ltat de la libert de la presse au Bnin avec lappui de Friedrich Ebert Stiftung. 138 La Maison des mdias (MdM) est institue par les tats gnraux de la presse bninoise, tenus Cotonou du 18 au 23 novembre 2002 et ladministration de la MdM a t installe le 08 juin 2005. La MdM est ouverte tous les acteurs et usagers des mdias, tous secteurs et toutes catgories confondus, du Bnin et dailleurs. La MdM est la proprit collgiale et indivisible des associations professionnelles des mdias. Elle est apolitique, but non lucratif et dispose dune autonomie de fonctionnement et de gestion. La MdM a des fonds propres issus des diffrentes subventions octroyes la presse prive par ltat bninois, et est le fruit de plusieurs annes dconomies mettre lactif des organisations professionnelles des mdias. La Maison des mdias est situ sur un immeuble trois niveaux situ en plein cur dun quarter rsidentiel de Cotonou. Le cot de lachat, de la rfection ainsi que les frais notariaux sont denviron de 250.000.000 FCFA (US$528,529).
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atteint tout le territoire national. Ces organes sont rgis par des textes spcifiques, mme sils sont galement soumis au contrle de la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication qui procde galement des appels candidature en vue de slectionner les personnes parmi lesquelles le Prsident de la Rpublique dsigne leurs responsables. la diffrence des mdias privs et communautaires, les mdias publics (lORTB et lONIP) sont clairement dfinis par la loi: ce sont des tablissements publics caractre social, culturel et scientifique. La loi leur accorde une certaine autonomie quant la gestion et ladministration. La ralit est pourtant diffrente. Le Conseil dadministration est contrl par le gouvernement et est compos largement de reprsentants de plusieurs ministres plus un dlgu, un reprsentant des usagers et un expert du domaine de limprimerie et de linformation pour lONIP et un expert de laudiovisuel pour lORTB. Tous sont dsigns par le ministre de tutelle.139 Depuis 1997, le gouvernement bninois attribue une enveloppe de 300 millions de francs CFA (US$634,235) titre daide publique la presse prive. Lenveloppe est divise en deux composantes: aide aux organes de mdia (crits comme audiovisuels) et aide pour la formation. Les critres dligibilit laide pour les journaux sont la publication, le respect de la loi et le professionnalisme. La part de laide affecte la formation est sous forme de sminaires, de stages pratiques et dateliers destins aux journalistes et aux reporters-photographes ainsi quaux rdacteurs et aux directeurs des organes audiovisuels. Toutefois, malgr les mesures mises en uvre, les parties prenantes ont t pratiquement unanimes penser que laide accorde aux mdias par le gouvernement nest pas bien utilise. En 2008, laide de ltat sest accrue de 50.000.000 CFA (US$ 105,706). Ltat encadre la libert de la presse travers, historiquement, le ministre de la Communication dont le rle est de dfinir et de mettre en uvre la politique de communication du gouvernement. Mais depuis la cration de la HAAC par la Constitution de 1990, le ministre de la Communication a perdu la plupart de ses prrogatives en matire de mdias et dinformation, et partage le rle de supervision du secteur des mdias avec la HAAC. Le ministre continue essayer dassurer la gestion de lallocation annuelle du gouvernement aux mdias qui est gre par la HAAC. De mme, compte tenu de textes peu clairs, le ministre de la Communication et la HAAC se divisent sur la question de lattribution de nouvelles frquences des radios et tlvisions. La Haute autorit de laudiovisuel et de la communication (HAAC) est une institution cre par la Constitution de 1990 pour grer, au nom de ltat, la libert de la presse et de la communication au Bnin, quil sagisse du secteur public ou du secteur priv. La HAAC est officiellement indpendante du gouvernement. Les premiers conseillers de la HAAC sont entrs en fonction en juillet 1994. La HAAC est une autorit administrative indpendante compose de neuf membres: le prsident qui est dsign par le Prsident de la Rpublique et les autres sont lus. Ils ont un mandat non-renouvelable et non-rvocable de cinq ans.

139 Coopration danoise au Bnin, Document de prsentation du Projet dappui la dmocratie et ltat de droit (PADED) de la Coopration danoise au Bnin, Cotonou, 2008.

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La Haute autorit de laudiovisuel et de la communication, conformment aux dispositions des articles 24, 142 et 143 de la Constitution a pour mission(article 5 de la loi organique n 92-021 du 21 aot 1992 relative la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication (H.A.A.C.) : de garantir et dassurer la libert et la protection de la presse ainsi que de tous les moyens de communication de masse dans le respect de la loi; de veiller au respect de la dontologie en matire dinformation et laccs quitable des partis politiques, des associations et des citoyens aux moyens officiels dinformation et de communication; de garantir lutilisation quitable et approprie des organismes publics de presse et de communication audiovisuelle par les institutions de la Rpublique, chacune en fonction de ses missions constitutionnelles et dassurer le cas chant les arbitrages ncessaires. La Haute autorit de laudiovisuel et de la communication, en sa qualit de garante de lexercice de la libert de presse et de communication (article 6 de la loi organique): assure lgalit de traitement entre tous les oprateurs en matire de presse et de communication; propose la nomination par le chef de ltat en Conseil des ministres, les directeurs des organes de presse publique; garantit lautonomie et limpartialit des moyens publics dinformation et de communication; veille la sauvegarde de lidentit culturelle nationale par une matrise approprie de louverture des moyens de communication sur le march; veille favoriser et promouvoir la libre concurrence; veille la qualit et la diversit des programmes au dveloppement de la production et de la cration audiovisuelle nationale, ainsi qu la mise en valeur du patrimoine culturel national et universel; veille ce que les organes de presse ne fassent pas lobjet de concentration afin de maintenir le caractre pluraliste de linformation et de la communication; peut faire des suggestions en matire de formation dans le domaine de la presse et de la communication; garantit lindpendance et la scurit de tout oprateur de presse et de communication; prend toute initiative et organise toute action de nature accrotre le respect de la dontologie et de lthique, la conscience professionnelle; encourage la crativit dans le domaine de la presse et de la communication; garantit les conditions du soutien de ltat la presse publique et prive. La difficult majeure que rencontre la HAAC reste, en dehors de la gestion de laide de ltat la presse, la question de laccs quitable des diffrents acteurs politiques aux mdias de service public. Si elle russit bien cette mission en priode lectorale, elle a du mal la rendre effective en priode non lectorale. Le fait que chaque organe doive comporter dans son personnel un

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

ou plusieurs journalistes professionnels ou des personnes travaillant dans des conditions qui permettent de le devenir, amne sinterroger sur comment devient-on journaliste au Bnin. Il y a deux voies daccs la profession de journaliste: laccs aprs une formation dans une cole de journalisme et la formation sur le tas.140 Mais ce sont les personnes formes sur le tard qui dominent largement la profession. Une enqute mene en 2000 sur un chantillon de 100 journalistes a montr que 95% des personnes interroges possdent un diplme universitaire, 5% nont pas fait dtudes universitaires et seulement trois personnes ont fait une cole de journalisme dont deux lextrieur du Bnin.141 La 11me dition de lAgenda des mdias parue en juin 2007 recense un total de 1 541 professionnels des mdias tant du service public que priv.142 Les journalistes bninois sont mal pays. Dans certaines entreprises de presse, les journalistes ne reoivent pas de salaire. On leur donne plutt des allocations journalires. Ce phnomne stend la couverture des runions, colloques, sminaires ou autres, puisque dans la pratique, les organisateurs de ces rencontres sont trs souvent obligs de donner une enveloppe aux journalistes qui assurent la couverture de leurs manifestations. Cest le seul moyen de sattirer une relation biaise, et oriente des faits. La couverture ou lanalyse nest donc pas juste et objective dans de pareilles situations. Par ailleurs, une bonne partie de la couverture tend se baser sur des opinions. Il y a donc trs peu dinitiative et de volont de faire des reportages bass sur limagination, la comptence, la maitrise du sujet et des analyses critiques et objectives. Ces problmes de statut et de formation ont t perus par les associations professionnelles et la HAAC qui consacrent des efforts pour amliorer le statut des journalistes (Convention collective), leur formation et la prise en compte de lthique et de la dontologie (Code de dontologie de la presse bninoise).

La situation de la libert de la presse


Au Bnin, la libert de presse est reconnue et consacre par de multiples textes. Les mdias indpendants sont actifs et expriment une varit dopinions sans restriction. Il ny a pas de restriction gouvernementale la libert daccs linformation ou lInternet. Aucune radio ni tlvision, nationale ou internationale na t coupe pendant des lections. Mais il nexiste pas un droit lgal daccs aux informations, et souvent, dans les administrations, la mention confidentiel est abusivement et trop systmatiquement utilise sur des documents qui nont rien de confidentiel. Il est vrai que les journalistes finissent toujours par obtenir les documents quils veulent et excipent du droit protger leur sources. Les publications critiquent le gouvernement librement et frquemment mais leur impact sur lopinion publique (en milieu rural) est restreint cause du niveau de tirage inadquat et de la gnralisation de lanalphabtisme. Toutefois la pratique des revues de presses commentes en langues nationales sur certaines radios est devenue un phnomne trs important qui permet des milliers de personnes analphabtes ou ne pouvant se procurer les journaux, de se tenir informs de lactualit.
140 141

Idem., p.95. Idem. 142 ODEM, Rapport national sur ltat de la libert de la presse au Bnin, 2me dition, Fondation Friedrich Ebert, Cotonou, 2007, p.36.

3 . P articipation au processus politique

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Malgr des efforts louables, ces dernires annes pour juguler le phnomne, lamateurisme, la vulnrabilit de certains journalistes aux pouvoirs financiers et certaines considrations politiques conduisent encore des condamnations de journalistes, mme si les emprisonnements, non seulement sont limits aux priodes suivant les condamnations, mais parfois, ne sont pas excutes. Le dbat sur la dpnalisation des dlits de presse refait surface de faon priodique- certains prfrent parler desuppression des peines privatives de libert en matire de dlits de presse, ce qui nexclurait pas alors des amendes-, mais les autorits politiques ( Prsident de la Rpublique comme dputs lAssemble nationale ), qui promettent souvent danalyser la question, semblent attendre une plus grande responsabilit de la part des journalistes avant dexaminer effectivement le texte de loi qui pourrait consacrer cette avance dj connue dans les pays voisins. Depuis plusieurs annes, le pays est considr comme modle de bonnes pratiques mdiatiques et de libert de la presse non seulement en Afrique de lOuest mais aussi travers le continent africain. En 2006, le Bnin sest class premier en Afrique et 23me au niveau mondial dans lindice de la libert de la presse de Reporteurs Sans Frontires (RSF), cest dire une meilleure performance que celles affiches par la France, lItalie et les USA.143 Toutefois en 2007, le Bnin est descendu de 30 places dans le classement global et le pays a galement perdu la premire position en Afrique pour se classer 9me tandis quil narrivait qu la 53me place mondiale. En 2008, le Bnin a encore dgringol passant de la 9me la 11me place en Afrique, et de la 53me la 70me place dans le monde. Certes, cette baisse de performance nest pas lie des menaces contre les journalistes, mme si certains dentre eux ont eu des difficults avec la police et la justice,144 mais est surtout due au fait de contrats entre lexcutif et certains organes de presse. Ces contrats fortement rentables au plan financier pour ceux qui les ont signs, touffent dans les faits, toute critique contre le gouvernement et empchent des sons de cloches diffrents de se faire entendre sur les antennes ou dans les pages des organes sous contrats.145 Il faut reconnaitre nanmoins que les sons de cloche diffrents russissent se faire entendre sur dautres antennes ou dans dautres lignes puisque toutes les chaines de radio et de tlvision, et tous les journaux nont pas sign les contrats. De plus, certains journaux appartiennent officiellement ou officieusement des personnalits politiques de lopposition, ce qui finit par crer un espace public pluriel.

F.

Le Mdiateur de la Rpublique

Deux tapes cruciales ont jalonn la vie de cette institution de lespace public bninois. Il convient de les analyser tour de rle pour rendre compte de lancrage dfinitif que cet organe a fini par acqurir dans lespace public.

143

ODEM, Rapport national sur ltat de la libert de la presse au Bnin, 2me dition, Fondation Friedrich Ebert, Cotonou, 2007, p.36. 144 Par exemple, en septembre 2006, quatre journalistes ont t arrts pour diffamation et offense au chef dtat , mais ont t relchs quelques jours plus tard par le Procureur de la Rpublique. 145 DHPD, Rapport sur ltat de droit et de dmocratie au Bnin, Les mdias lre du changement, Cotonou, 2008.

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Le difficile accouchement du Mdiateur: la priode de lOrgane prsidentiel de mdiation (OPM)


Conscient de ce que les administrs ont souvent beaucoup de mal dfendre leurs droits face une administration puissante, et conformment lune de ses promesses lectorales, le Prsident Boni Yayi a cr par dcret un organe prsidentiel de mdiation (OPM), en attendant un vritable Mdiateur de la Rpublique qui ne peut tre mis en place que par une loi. La bonne gouvernance de ltat demande en effet que ladministration soit rapproche du citoyen et malgr la dcentralisation et la dconcentration administratives dune part, lexistence dun juge administratif rcemment dconcentr aux niveaux des tribunaux dautre part, les problmes non rgls que portent les citoyens dans leurs relations avec ladministration demeurent nombreux. La ncessit simposait donc de trouver un mcanisme gracieux qui soit entirement consacr la question de satisfaction des citoyens (clients de ladministration) et de rduction des dysfonctionnements de ladministration. Tel est lobjet de lOPM. Selon le dcret n 2008158 du 28 mars 2008 portant cration, attributions, organisation et fonctionnement de lOPM, cet organe a pour mission dassister le Prsident de la Rpublique dans le rglement, par la mdiation, des diffrends et litiges de toute nature soumis son arbitrage, sans prjudice des comptences reconnues aux institutions et structures de ltat par les lois et rglements. Ces litiges sont notamment ceux qui pourraient natre des rapports entre les personnes physiques ou morales et les administrations de ltat, les collectivits territoriales, les tablissements publics ou tout autre organisme investi dune mission de service public. LOPM est dirig par un Mdiateur nomm par le Prsident de la Rpublique en raison de ses expriences professionnelles prouves, de sa solide connaissance de ladministration publique, de son audience sur lchiquier politique, de son dvouement au bien commun, de son intgrit morale avre, de sa probit intellectuelle et de son attachement la concorde et la paix sociales. LOPM jouit dune autonomie de gestion et son budget est aliment par le budget national et par plusieurs apports extrieurs (Danemark, Suisse, Pays Bas).

Encadr 8: Bilan de lOMP pour les annes 20072008


I- En rcapitulatif, la situation des recours en 2007 ainsi que leurs traitements se prsentent comme ci-dessous: Nombre de plaintes reues jusquau 31 dcembre 2007: 232 Nombre de plaintes acceptes: 160 Nombre de plaintes pour lesquelles lOPM nest pas comptent: 72 a litiges privs: 38 b dossiers en instruction devant les juridictions: 8 c litiges opposant les agents de ltat en service et leur administration: 19 d non-puisement des voies de recours administratifs: 7 Nombre de plaintes par objet (sur la base des 160 plaintes acceptes) a Gestion de carrire: 39 b Rclamation de droits salariaux, primes et indemnits et autres droits financiers: 28

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c Licenciements abusifs: 15 d Litiges domaniaux: 14 e autres: 64. Soit un total de 96 quivalents 60% des plaintes acceptes. II- En rcapitulatif, la situation des recours 2008, ainsi que leurs traitements se prsentent comme ci-dessous: A- Prsentation gnrale des plaintes: nombre de plaintes reues (janvier 2008 au 25 novembre 2008): 480 nombre de plaintes acceptes: 350 soit 72,92% a en cours de traitement: 300 soit 85,71% b clos: 50 soit 14,29% nombre de plaintes rejetes: 130 soit 27,08% a litiges privs: 50 soit 38,46% b dossiers en instruction devant les juridictions: 20 soit 15,38% c litiges opposant les agents de ltat en service et leur administration: 38 soit 29,23% d non puisement des voies de recours administratifs: 22 soit 16,92%. B- Rpartition des plaintes par objet (sur la base des 350 plaintes acceptes): a frquents par ordre dcroissant: Gestion de carrire: 135 Litiges domaniaux: 80 Rclamation de droits salariaux, primes, indemnits et autres droits financiers: 30 Licenciements abusifs: 20 Soit un total de 265 quivalant 75,71% des plaintes acceptes. b autres: 85 soit 24,29% des plaintes acceptes. Sur les 350 interpellations, lOPM a seulement enregistr 42 ractions des structures contre lesquelles les plaintes ont t formules.
S o u rc e :

Rapport dactivits 20072008, Porto-Novo, fvrier 2009, disponible sur le site du Mdiateur de la Rpublique du Bnin, http://www.mediateur.gouv.bj.

Le Mdiateur de la Rpublique
La loi n 2009-22 du 11 Aout 2009 instituant le Mdiateur de la Rpublique, qui remplace dsormais le dcret n 2008-158 du 28 mars 2008 portant cration, attributions, organisation et fonctionnement de lOPM, entraine une disparition de lorgane prsidentiel de mdiation et la naissance dun vritable Mdiateur de la Rpublique au Bnin. Le Mdiateur de la Rpublique est, selon larticle 2 de la loi qui la cr, une autorit administrative indpendante. Il ne reoit dinstruction daucune autorit politique, administrative, lgislative ou judiciaire. Selon le mme texte (article 8), Le Mdiateur de la Rpublique reoit les griefs des administrs relatifs au fonctionnement des administrations centrales de ltat, des collectivits dcentralises, des tablissements publics et les tudie afin dy apporter des solutions quitables. Il suggre au chef de ltat des propositions tendant au fonctionnement normal et

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lefficience des services publics. Il contribue de faon gnrale lamlioration de ltat de droit et de la gouvernance administrative. Il peut galement (article 9) la demande du Prsident de la Rpublique ou du gouvernement, des membres de toute autre institution de la Rpublique, participer toute activit de conciliation entre ladministration publique et les forces sociales et/ou professionnelles. Il peut encore tre sollicit par le Prsident de la Rpublique pour des missions particulires relatives aux questions de rconciliation et de paix au niveau national, rgional ou international. Toutefois, les litiges suivants ne relvent pas de sa comptence : les diffrends qui peuvent slever entre les personnes physiques ou morales prives ; les diffrends internes ladministration, cest--dire ceux qui peuvent slever entre les administrations et leurs agents ; les procdures engages devant la justice ou la dnonciation dune dcision judiciaire.146 Lorsquil est saisi dun recours relatif lun des domaines dincomptence, il adresse au rclamant une suite lui indiquant une dmarche alternative. Lorsquune rclamation lui semble justifie, le Mdiateur de la Rpublique fait toutes les recommandations qui lui paraissent de nature rgler les difficults dont il est saisi et, le cas chant, toutes propositions tendant amliorer le fonctionnement de lorganisme concern. Le Mdiateur de la Rpublique peut demander ladministration concerne dtre tenu inform des mesures qui auront t effectivement prises pour remdier la situation dont il est saisi. A dfaut de rponse satisfaisante dans le dlai quil a fix, il peut en aviser par crit, le Prsident de la Rpublique et sil le juge ncessaire, exposer le cas dans un rapport spcial ou dans son rapport annuel. Le Mdiateur de la Rpublique tablit en effet un rapport dactivits chaque anne. Ce rapport est transmis officiellement au Prsident de la Rpublique, chef du gouvernement. Il est publi au Journal officiel de la Rpublique du Bnin. Mais le Mdiateur est libre dtablir autant de rapports spciaux quil juge pertinents sur des situations de mal administration avres et rcurrentes, assortis de propositions de rforme. Suite la promulgation de la loi instituant le Mdiateur de la Rpublique, le Professeur Albert Tevoedjre a t nomm la tte de cette institution en Conseil extraordinaire des ministres le lundi 17 aot 2009. Ancien fonctionnaire international, homme politique et personnalit intellectuelle de premier plan au Bnin, le Professeur Tevoedjre occupait dj le poste de Responsable de lorgane prsidentiel de mdiation.

G. Le Haut commissariat la gouvernance concerte


La cration, dun Haut commissariat la gouvernance concerte, par dcret n 2007-624 du 31dcembre 2007, et son installation solennelle le 19 fvrier 2008, marquent la volont du chef de ltat, Boni Yayi, de consacrer et dinstitutionnaliser une tradition bninoise de dialogue et de concertation. Cest en effet dans ce pays qua eu lieu, en 1979, une Confrence nationale des cadres, prmices la clbre Confrence des Forces vives de la nation de fvrier 1990 qui a connu de nombreuses tentatives de reprises dans plusieurs pays africains.

146

Article 10.

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Le HCGC a pour objectifs dappuyer le Prsident de la Rpublique dans ces initiatives tendant : raliser les aspirations des populations bninoise une bonne gouvernance dans tous les domaines, politique, conomique, social, administratif, culturel et tous les niveaux: tatique, national et local, et uvrer en sorte quelles soient effectivement satisfaites; rechercher , par la concertation, le dialogue et les changes entre les forces vives de la Nation et les acteurs de la vie publique, y compris les prsidents des institutions de la Rpublique, les voies et moyens de parvenir une meilleure appropriation, par les populations bninoises, des principes dune bonne gouvernance , ainsi que ceux des objectifs du millnaire pour le dveloppement; faire merger une vision concerte et partage de la bonne gouvernance, gage de lunit nationale et du dveloppement conomique et social. Le HCGC a pour missions, dune part, la facilitation des mcanismes de consultations des populations ( ce titre, le HCGC est charg de la collecte et du classement des informations sur des questions dtermines, dans tous les domaines politique, conomique, social et administratif, aussi bien au niveau national quau niveau local), dautre part, lorganisation dun forum annuel regroupant toutes les parties intresses par un problme de grande proccupation nationale. En mettant en place cette institution, lobjectif recherch est dinstaurer une tradition de concertation, de bonne gouvernance et de reddition des comptes. Mose Mensah, ancien fonctionnaire international et personnalit politique respecte et consensuelle, a t nomm Haut commissaire par le Prsident de la Rpublique et install dans ses fonctions le 19 fvrier 2008. Le personnel technique qui devait lappuyer a t progressivement mis en place jusquen aout 2008. Le Haut commissariat a tenu plusieurs sessions de son comit de pilotage, compos des reprsentants de ladministration, des partenaires techniques et financiers, du secteur priv et de la socit civile ainsi que des organisations syndicales, pour valider ses programmes de travail et ses rapports. Il a par ailleurs organis des rencontres avec les partenaires techniques et financiers, les mdias, la socit civile et plusieurs autres acteurs de la vie politique et socio conomique du pays, afin de partager avec eux sa mission. Le HCGC a surtout, au cours de lanne 2008, assur la prparation et la tenue du forum annuel de concertation dont le thme fut :Les ralits de la pauvret face aux dfis des objectifs du millnaire pour le dveloppement. Pour y parvenir, le Haut commissariat a initi des mini fora dans le village ou quartier de ville le plus pauvre de chacun des douze dpartements. Ces mini fora ont permis aux populations de dmontrer leur capacit dfinir et prioriser leurs relles proccupations en matire de lutte contre la pauvret et de promotion de la croissance. Il a t ainsi recens les stratgies mises en uvre, ou proposes, par les populations ellesmmes, en vue de sortir de la pauvret. Les rapports de ces mini fora ont t prsents, en mme temps que dautres tudes, au forum annuel, qui a regroup prs de quatre cents participants de toutes les catgories socio conomiques et de toutes les communes du Bnin. Les rsultats de ces travaux ont dbouch sur dimportantes recommandations visant rduire la pauvret et booster latteinte des Objectifs du millnaire pour le dveloppement lhorizon 2015. Un projet de communication en conseil des ministres a t introduit par le HCGC afin que les ministres

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concerns et autres acteurs publics et privs puissent concevoir ou rorienter les projets ou programmes de dveloppement en tenant compte des recommandations issues dudit forum. La communication a t approuve et des sances de concertation ont cours entre le Haut commissariat et diffrents ministres concerns par les recommandations du forum en vue de leur mise en uvre. Toujours au cours de lanne 2009, linstar de ces actions en matire de gouvernance conomique, le HCGC a poursuivi beaucoup dautres actions de concertation en matire de gouvernance politique et denracinement de la dmocratie au Bnin. Mais il faut surtout signaler les prparatifs et la tenue du forum de concertation 2009 dont le thme est: Quelle gouvernance pour le dveloppement du secteur priv au Bnin? Ce forum qui a regroup, fin 2009, tous les acteurs institutionnels ou non du secteur priv (formel comme informel), le gouvernement, les administrations, les partenaires techniques et financiers, les associations diverses, a permis de rflchir sur les attentes respectives du secteur public et du secteur priv, et de faire des propositions concrtes au gouvernement et aux autres partenaires relatifs la mise en place dun vritable dialogue secteur public/ secteur priv permanent susceptible de permettre la leve de tous les obstacles la participation du secteur priv au dveloppement conomique et social du Bnin.147

H. Recommandations

Statut du Mdiateur de la Rpublique


Si la procdure de rvision de la Constitution en cours aboutissait, il serait souhaitable dinscrire lexistence de cette institution dans la Constitution elle-mme de manire lui donner une plus grande autorit.

En ce qui concerne les liberts dassociation, de runion, de manifestation, les droits syndicaux et le dialogue social
Le code du travail devrait tre modifi de faon ne plus exiger des syndicats le dpt de leurs statuts avant toute reconnaissance de leur personnalit juridique. Le Conseil national du travail et le Comit consultatif paritaire de la fonction publique devraient tre dynamiss sur base des textes existants, des normes internationales du travail et en tenant compte de lexprience vcue ainsi que des insuffisances releves. Le gouvernement et le Parlement devraient envisager le vote dune loi sur le droit syndical qui contienne la formulation dun cadre complet de ngociation gouvernement-confdrations syndicales , la dtermination des vrais acteurs du dialogue socialet le renforcement de leur lgitimit et la promotion de la dmocratie sociale lchelle de lentreprise et des services publics.

En ce qui concerne la libert des mdias


Il est important de renforcer lautonomie de la HAAC lgard du pouvoir excutif, notamment dans la dsignation de son prsident, le renforcement du nombre de ses membres dsigns par

147

Cf. le site Internet du HCGC: www.gouvernance-benin.org.

3 . P articipation au processus politique

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les professionnels des mdias et la maitrise totale par la HAAC des frquences attribuer aux promoteurs privs pour lexercice de la libert de presse.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

4
Les lections
Le cadre juridique des lections au Bnin est caractris par une multitude de lois votes, amendes et revues la veille de chaque lection. La mise en uvre de ces lois est souvent soumise des drogations qui les rendent vulnrables des manipulations politiques. Lorganisation des lections depuis 1995 par la Commission lectorale nationale autonome (CENA), un organe indpendant du gouvernement, a constitu un dveloppement majeur dans lvolution de la dmocratie bninoise. Lexpertise technique et la stabilit institutionnelle attendues de la CENA sont nanmoins menaces par son caractre non permanent. Sa forte politisation ainsi que la confusion entre ses comptences et celles de la Cour constitutionnelle en matire de rsolution des conflits lectoraux sont parmi les facteurs qui menacent lintgrit du processus lectoral au Bnin.

A. Organisation des lections


Le prambule de la Constitution raffirme lopposition fondamentale du peuple bninois, tout rgime politique fond sur larbitraire, la dictature [et] la confiscation du pouvoir. Larticle 2 rappelle que le principe de la Rpublique du Bnin est Le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple. Les articles 3 et 4 confirment que la souverainet nationale appartient au peuple qui lexerce par ses reprsentants lus et par voie de rfrendum. Larticle 5 prcise que ce sont les partis politiques qui concourent lexpression du suffrage. Larticle 6 insiste sur le caractre universel, gal et secret du suffrage. Enfin, les conditions favorisant un bon droulement des lections, savoir les liberts de pense, dopinion, dexpression, de presse, dassociation, de runion et de manifestation sont consacres aux articles 23 et 24. Diverses autres dispositions relatives la Cour constitutionnelle rappellent que toute loi violant ces principes sera invalide pour violation de la Constitution.

4 . L es lections

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En vertu dune loi de 1990, lorganisation des lections tait de la comptence du ministre de lIntrieur.148 La loi de 1990 prvoyait des garanties pour prvenir dventuelles manuvres frauduleuses manant du gouvernement. Parmi ces garanties il y avait la possibilit pour chaque candidat ou liste de candidats de dsigner, dans chaque bureau de vote, un dlgu charg de contrler les oprations de vote, de dpouillement des bulletins et de dcompte des voix. Il tait galement prvu que le dpouillement devait tre public et enfin, le fait que la Cour constitutionnelle allait procder au recensement gnral des votes, proclamer les rsultats et connatre du contentieux. Cest sur cette base que firent organiss les scrutins relatifs aux lgislatives et la prsidentielle de 1991. la veille des lections de 1995 et 1996, les dputs de lopposition, qui ne faisaient plus confiance la capacit du pouvoir dorganiser des lections neutres, ont introduit une proposition de loi lectorale modifiant la loi de 1990. Ce texte a t vot en septembre 1994 malgr lopposition du gouvernement sur certains de ses points, en particulier le dessaisissement du ministre de lintrieur dans lorganisation des lections et la cration dune Commission electorale nationale autonome (CENA). Le gouvernement sest oppos la nouvelle loi lectorale telle que vote par les parlementaires au motif que le Parlement a viol le principe de la sparation des pouvoirs puisque la cration dun nouvel organe administratif est de la comptence de lexcutif. Le Prsident de la Rpublique a demand une deuxime lecture de la loi qui a t de nouveau vote le 21 novembre 1994 sans que les dispositions querelles, cest--dire celles relatives la cration de la CENA ne disparaissent. Le 30 novembre 1994, le Prsident de la Rpublique a saisi la cour constitutionnelle pour quelle dclare la nouvelle loi contraire la Constitution. La cour constitutionnelle a jug que la loi tait conforme la Constitution et valid la cration dune commission lectorale indpendante.

Encadr 9: La cour constitutionnelle valide la cration de la CENA


Considrant que la cration de la CENA, en tant quautorit administrative indpendante, est lie la recherche dune formule permettant disoler, dans ladministration de ltat, un organe disposant dune relle autonomie par rapport au gouvernement, aux dpartements ministriels et au Parlement, pour lexercice dattributions concernant le domaine sensible des liberts publiques, en particulier des lections honntes, rgulires, libres et transparentes; Considrant que la cration de la CENA se fonde sur les exigences de ltat de droit et de dmocratie pluraliste affirmes dans le Prambule de la Constitution du 11 dcembre 1990; Considrant que lattachement du Peuple bninois aux principes de la dmocratie et des droits de lHomme tels quils ont t dfinis par la Charte des Nations unies de 1945 et la Dclaration Universelle des droits de lHomme de 1948, sest traduit par lintgration la Constitution du 11

148 Loi90-034 du 31 dcembre 1990 portant rgles gnrales pour les lections du Prsident de la Rpublique et des membres de lAssemble nationale.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

dcembre 1990 de la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples qui fait siens les principes prcits (); Considrant que la Dclaration universelle des droits de lHomme dispose en son article 21 alina 3: La volont du peuple est le fondement de lautorit des pouvoirs publics; cette volont doit sexprimer par des lections honntes qui doivent avoir lieu priodiquement, au suffrage universel gal et au vote secret suivant une procdure quivalente assurant la libert de vote; Considrant que la cration de la Commission electorale indpendante est une tape importante de renforcement et de garantie des liberts publiques et des droits de la personne; quelle permet dune part, dinstaurer une tradition dindpendance et dimpartialit en vue dassurer la libert et la transparence des lections, et dautre part, de gagner la confiance des lecteurs et des partis et mouvements politiques; (...) Considrant que le rgime lectoral, qui se dfinit comme lensemble des rgles juridiques qui dterminent la manire dont il est possible de se porter candidat une lection et dtre lu, repose sur des sries doprations savoir des mesures prparatoires (date du scrutin et convocation des lecteurs, prsentation des candidats), la campagne lectorale (organisation et contrle), le scrutin (mode, droulement, dpouillement, proclamation, rclamation ou contentieux); quainsi, selon la Constitution, le rgime lectoral est une matire remise dans sa totalit au lgislateur; que ds lors, lAssemble nationale peut, volont, en fixant les rgles lectorales, descendre, aussi loin quil lui plait, dans le dtail de lorganisation du processus lectoral, ou laisser au gouvernement le soin den arrter les mesures dapplication; Considrant que rien dans la Constitution ne soppose la cration, par lAssemble nationale, dune Commission electorale nationale autonome; quen procdant comme elle la fait, lAssemble nationale na fait quexercer lune de ses prrogatives constitutionnelles et na donc pu violer le principe de la sparation des pouvoirs contenu notamment dans les articles 54, 98 et 100 de la Constitution; Considrant que lorganisation, le fonctionnement et les attributions de la C. E. N. A, tels quils apparaissent dans la Loi n 94-013, ne ressortissent pas au domaine du pouvoir rglementaire; quil sen suit quil ny a pas eu non plus violation du principe de la sparation des pouvoirs.
S o u rc e :

Dcision DCC 34-94 des 22 et 23 dcembre 1994, Recueil 1994, pp.159 et suivantes.

La CENA tait au dpart compose de 17 personnes dsignes par diverses structures, soit sept par le gouvernement, sept par lAssemble nationale, deux par la Commission bninoise des droits de lHomme et un magistrat du sige de lordre judiciaire. Il a aussi t prvu que cette CENA ait des dmembrements au niveau dpartemental (neuf membres, dont quatre dsigns par le gouvernement, quatre par lAssemble nationale et 1 magistrat de lordre judiciaire) et local (sept membres nomms par la CENA, sur proposition de la Commission lectorale dpartementale (CED).149 Aucun membre de la CENA ou de ses dmembrements ne peut tre candidat llection concerne.

149

Le niveau local correspond la circonscription lectorale retenue pour les lections lgislatives.

4 . L es lections

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Selon larticle 37, alina 2, de la loi 94-013 du 17 janvier 1995, la Commission lectorale nationale autonome (CENA), est charge de la prparation de lorganisation, du droulement, de la supervision des oprations de vote et de la centralisation des rsultats quelle met la disposition du ministre charg de lIntrieur pour transmission la Cour constitutionnelle. Elle a tout pouvoir dinvestigation pour assurer la sincrit du vote. Lalina 1 du mme article dispose que la Commission electorale nationale autonome travaille sous lautorit de son bureau en collaboration avec un ministre dsign par le gouvernement qui met la disposition de la Commission, les moyens dont elle a besoin pour laccomplissement de sa mission. Malgr la relative clart de ces dispositions et larbitrage de la Cour constitutionnelle, des confits de comptence entre la CENA et le ministre de lIntrieur sur des aspects de lorganisation des lections taient trs frquents au dbut, comme lillustrent les exemples dans lencadr ci-aprs.

Encadr 10: Bras de fer entre CENA et gouvernement


1 Par message radio n 599 du ministre de lIntrieur, de la scurit publique et de ladministration territoriale en date du 16 mars 1995, relatif la dsignation dobservateurs dans les bureaux de vote, message adress tous les prfets de dpartements, le ministre indique, dans le dernier paragraphe ...Par ailleurs, vous demande faire remarquer ces chefs circonscription administrative que pour mon dpartement, Union dmocratique des forces du progrs (UDFP) na prsent aucune liste. Par consquent aucun rcpiss ne doit tre dlivr dventuels observateurs qui seraient mandats par lusurpateur Adalin Timothe cautionn par la Commission lectorale nationale autonome (CENA). Cest pour demander lannulation pour inconstitutionnalit de ce paragraphe du message ministriel que Monsieur Timothe Adanlin, prsident de lU D F P a saisi la Cour constitutionnelle par requte en date du 21 mars 1995. Aprs analyse du dossier la Cour a rpondu que Considrant que la loi 94-013 en son article 37 dispose: la Commission lectorale nationale autonome est charge de la prparation, de lorganisation, du droulement, de la supervision des oprations de vote et de la centralisation des rsultats ; quil en rsulte que le MISAT na aucune comptence pour intervenir en la matire ; quen consquence, le message radio n 599 du ministre de lIntrieur de la scurit et de ladministration territoriale (MISAT), en ce quil interdit aux Prfets de dlivrer des rcpisss dobservateurs aux dlgus du parti UDFP, doit tre dclar nul et de nul effet. 2 Lors des prparatifs pour lorganisation du premier tour de llection prsidentielle du 3 mars 1996, le Prsident de la CENA a sollicit du ministre de lIntrieur quil mette sa disposition, pour le lundi 26 fvrier 1996, dernier dlai, trois millions huit cent mille (3800000) enveloppes non gommes en vue du vote du dimanche 3 mars 1996, ces enveloppes devant tre achemines par la CENA en mme temps que les autres imprims lectoraux le mardi 27 fvrier 1996. Suite au refus du ministre de lIntrieur de mettre lesdites enveloppes sa disposition, le Prsident de la CENA saisit, par requte du 27 fvrier 1996 la Cour constitutionnelle pour demander quil plaise l Cour constitutionnelle de dire et juger

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quil ne revient pas au ministre de lIntrieur, de la scurit et de ladministration territoriale (MISAT) de livrer les enveloppes dans les dpartements, sous-prfectures et circonscriptions urbaines et que le refus de Monsieur le ministre de lIntrieur de livrer les enveloppes la CENA constitue une violation de larticle 37 de la loi n 94-013 et de larticle 124 de la Constitution bninoise. La Cour constitutionnelle, aprs mesures dinstructions urgentes diligentes lendroit du ministre de lIntrieur ce mme jour, 27 fvrier 1996, mesures demeures sans rponse, a dcid: quil rsulte de la lecture croise des dispositions des articles 37 et 46 de la loi n 94-013 du 17 janvier 1995 que seule la CENA est habilite assurer lorganisation de toutes les oprations de vote en collaboration avec un ministre dsign par le gouvernement ; que la dsignation cet effet du ministre de lIntrieur nemporte transfert celui-ci daucune des attributions de la CENA ; quen vertu de larticle 117 de la Constitution, il y a lieu denjoindre au ministre de lIntrieur de livrer sans dlai la CENA les enveloppes en vue des lections prsidentielles de mars 1996.
S o u rc e s :

Cour constitutionnelle, dcision EL -P-96006 du 27 janvier 1996; dcision EL95-012 du 24 mars 1999, Recueil, vol 1 p.64

Malgr son caractre progressiste, la loi du 17 janvier 1995 crant la CENA comportait des insuffisances importantes, parmi lesquelles: 1. La manire dont le gouvernement devrait mettre les moyens financiers et matriels la disposition de la CENA ntait pas dtaille ou prcise, ce qui fragilisait lautonomie de la CENA. 2. Le dlai dinstallation de la CENA ntait pas prcis. 3. Aucune structure lectorale ntait prvue, entre deux lections pour assurer la transition et conserver le matriel lectoral. Ce sont ces faiblesses que viendront corriger la loi 98-034 du 15 janvier 1999 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin. Le mrite principal de cette loi de 1999 est davoir amlior lautonomie de la CENA en prvoyant expressment en son article 40 que celle-ci: dispose dune relle autonomie par rapport au gouvernement, aux dpartements ministriels, au Parlement et la Cour constitutionnelle () Elle jouit dune autonomie de gestion de son budget. Elle dispose dun Secrtariat administratif permanent (SAP-CENA). Elle labore son rglement intrieur. Il faut relever que sagissant de ses moyens de travail et de son autonomie, la loi 98-034 du 15 janvier 1999 nvoque plus des moyens quun ministre mettrait la disposition de la CENA, mais insiste sur lautonomie de gestion de son budget par la CENA,150 pendant que le SAP-CENA, nouvelle cration de la loi, soccupe de gestion de la mmoire administrative et
150

Article 40.al.3.

4 . L es lections

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du patrimoine lectoral [ainsi que de la] gestion de la liste lectorale nationale et du matriel lectoral .151 Il est clairement prcis que le SAP-CENA ne peut prendre aucune dcision relevant de la comptence de la CENA. Sous le rgime de cette loi, il nest pas prvu que pendant les lections, les membres du SAP-CENA fassent partie de la CENA, mais la loi dit seulement que ceux-ci assistent les commissaires dans leurs missions. Ce SAP-CENA, quon peut qualifier de premire gnration, est compos dun secrtaire administratif permanent assist de cinq adjoints, tous dsigns par le Prsident de la Rpublique parmi les hauts fonctionnaires ayant totalis au moins dix ans dexprience professionnelle. Les cinq adjoints du SAP-CENA se voient confier les attributions suivantes:152 logistique et oprations lectorales; communication, relations publiques, gestion des archives; affaires juridiques; circonscriptions lectorales et listes lectorales; administration et finances. Il a t prvu quun dcret pris en conseil des ministres rglerait lorganisation et le fonctionnement des services du SAP-CENA, lequel devrait, selon la loi,153 se mettre sous lautorit hirarchique et fonctionnelle du prsident de la CENA, une fois celle-ci installe. La nouvelle loi de 1999 modifie, par la hausse, la composition de la CENA. Il y a dsormais 23 membres, contre 17 dans lancien texte. Le gouvernement, malgr cela, dsigne seulement trois membres contre sept dans la prcdente loi. La Commission bninoise des droits de lHomme voit aussi rduit son quota de reprsentants, celui ci passant un au lieu de deux dans lancien texte. LAssemble nationale qui a vot la loi, dmarre manifestement l une politisation outrance de la CENA comme il sera con stat dans les textes postrieurs. Elle soffre 15 membres contre sept dans lancien texte. Pour faire bonne mesure, le nombre de magistrats du sige de lordre judiciaire est galement revu la hausse, soit dsormais, quatre au lieu dun seul dans le texte prcdent et il est exig de ces derniers une exprience professionnelle de dix ans et une dsignation en Assemble gnrale des magistrats. Les Commissions lectorales dpartementales (CED) continuent davoir 9 membres mais la cl de rpartition change: un dsign par le gouvernement, cinq par lAssemble nationale, deux magistrats et un reprsentant de la Commission bninoise des droits de lHomme. Rien ne change au niveau de la dsignation des Commissions lectorales locales (CEL), sauf que dsormais, le local correspond la commune et non plus la circonscription lectorale (qui comprend plusieurs communes), ce qui augmente ncessairement le nombre de membres de CEL, dautant que si le nombre de sept membres est conserv pour les communes ordinaires (74/77), les communes statut particulier (3/77, Cotonou, Parakou, Porto-Novo)ont des CEL de 15 membres. Dsormais, la CENA doit tre installe au plus tard 60 jours avant la date du scrutin et ses membres prtent serment devant la Cour constitutionnelle. La CENA, aprs centralisation des rsultats des lections lgislatives et prsidentielles, les transmet, elle-mme, la Cour
151 152 153

Article 47. Article 48 de la loi n 98034 du 15 janvier 1999 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin. Article 48 de la loi n 98034 du 15 janvier 1999 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin.

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constitutionnelle et non plus par lintermdiaire du ministre de lIntrieur. La Cour, aprs vrification de la rgularit, examen des rclamations, proclame les rsultats dfinitifs. Mais cest la CENA qui proclame les rsultats des lections locales dont le contentieux relve de la Cour suprme. Cest sur la base de cette loi gnrale que seront organises les lgislatives de 1999, lissue desquelles la CENA a rendu un rapport sur, notamment, son exprience de collaboration avec le SAP-CENA.154 Suite ce quil a qualifi de conflit dattributions entre la CENA et le SAPCENA, le rapport a recommand de modifier la loi lectorale aux fins de: Revoir la composition du SAP. En effet, la composition actuelle du SAP est lourde et inutile; il faut dsigner un cadre de conception de ladministration assist dun secrtaire administratif et dun responsable charg du matriel; Revoir les attributions du SAP car il doit veiller la conservation de la mmoire administrative, du matriel lectoral et assurer la conservation et la bonne tenue des listes lectorales. Une nouvelle loi a t vote en 2001 pour rpondre ces recommandations.155 En vertu de cette dernire loi, la CENA a chang encore une fois de composition et pass 25 membres dsigns raison de trois par le gouvernement (+ 2), 19 par lAssemble nationale (+ 4), deux par les magistrats (- 2) et un pour la Commission bninoise des droits de lHomme. Fait notable, dsormais, la dsignation des membres de la CENA par lAssemble nationale doit se faire en tenant compte de la configuration politique, cest--dire proportionnellement au nombre de dputs appartenant chaque groupe parlementaire. Cette prescription na pas t imagine par les dputs eux-mmes. Cest la Cour constitutionnelle qui la impose lAssemble nationale pour garantir la transparence (principe valeur constitutionnelle) dans la gestion des lections (Cf. Dcision DCC 34-94 du 23 dcembre 1994).156 La loi de 2001 prvoit aussi que la CENA doit tre installe au moins 90 jours avant la date du scrutin, contre 60 jours dans la prcdente loi. Notons que ces dlais ne sont pas souvent respects157 et ne sont partiellement respects aprs intervention de la Cour constitutionnelle. Autre nouveaut remarquable, les membres du SAP-CENA qui sont dsormais au nombre de quatre, sont dsigns par lAssemble nationale et nomms par dcret du Prsident de la Rpublique pris en conseil des ministres. Ils sont chargs, en plus de leurs attributions classiques, de la supervision des structures professionnelles charges de linformatisation des listes lectorales.158
CENA, lections lgislatives de mars 1999, Rapport gnral du 10 mai 1999, Cotonou, Imprimerie Tund, 1999. La loi n 2000- 18 du 03 janvier 2001 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin. 156 Dcision DCC-O78 du 7 dcembre 2000. 157 Cf par exemple larticle 1er de la loi n 2003 -02 du 27 janvier 2003 portant drogation larticle 41 de la loi n 2000-18 du 03 janvier 2001 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin qui dispose Nonobstant les dispositions de larticle 41 de la loi n 2000-18 du 03 janvier 2001 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin et pour le cas o le dlai de quatre-vingt dix (90) jours ne pourrait tre respect, toutes les institutions concernes doivent avoir dsign dans les cinq (05) jours qui suivent la promulgation de la prsente loi, les membres de la Commission lectorale nationale autonome (CENA) et les membres des Commissions lectorale dpartementales (CED) chargs de lorganisation matrielle et de la gestion des lections lgislatives de 2003. 158 Article 48.
155 154

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Cette loi gnrale a servi de base lorganisation de llection prsidentielle de 2001 et des lections lgislatives de 2003. lissue de la prsidentielle de 2001, la CENA a fait quelques constats et recommandations dans son rapport.159 Dans la rubrique de lorganisation et de la gestion de llection prsidentielle, elle a dplor son installation tardive. Elle na en effet t installe que le 21 janvier 2001, soit 35 jours seulement avant la date du premier tour de scrutin au lieu de 90 jours prvus par la loi lectorale. Aprs les travaux prparatoires consacrs la conception du calendrier lectoral et autres tches connexes, elle sest consacr aux oprations lectorales proprement dites. Elles comprennent, selon le rapport 2001, le dpt des candidatures, le recensement des lecteurs stendant la formation des agents recenseurs et linscription sur les listes lectorales, le premier tour et le second tour du scrutin. Le rapport de la CENA rappelle que la phase du second tour du scrutin a t frappe par deux incidents majeurs: dsistement de Monsieur Nicphore Dieudonn Soglo, alors deuxime au premier tour au motif que les conditions rgulires pour une lection transparente et crdible ntaient pas runies. dsistement galement du troisime, Me Adrien Houngbedji, pour les mmes motifs que ceux voqus par Monsieur Soglo. La crise ne sera dnoue que par lappel lanc par de nombreuses personnalits au quatrime candidat, Bruno Amoussou, qui marqua son accord pour prendre part au deuxime tour de la prsidentielle de 2001. ces incidents, il convient dajouter la dmission de neuf membres de la CENA, y compris la vice-prsidente du Bureau pour irrgularits observes plusieurs niveaux . Cest donc la nomination par la CENA de 11 personnes ressources pour appuyer les coordonnateurs dpartementaux qui permettra de sauver les meubles. La CENA a galement fait observer que le personnel lectoral tait insuffisant et que la ncessit de recruter des personnes ressources en 2001 pour venir en appui aux Commissions lectorales locales (CEL) des villes de Cotonou, Porto-Novo, Parakou et Abomey-Calavi simposait en raison: de la qualit de commune statut particulier attribues aux villes de Cotonou, PortoNovo, Parakou; de la densit de la population dans ces localits ; de la ville de Cotonou qui constitue, elle seule, un dpartement composant treize arrondissements dont chacun a la taille, du point de vue densit de la population, dune sous-prfecture (dsormais appele commune) ; de la densit de la population et de ltendue de la ville dAbomey- Calavi. La CENA a ainsi recommand une modification de la loi lectorale afin que le nombre des membres CEL de chacune de ces communes soit port : 143 au lieu de 21 pour Cotonou raison de 11 par arrondissement; 55 au lieu de 21 pour Porto-Novo raison de 11 par arrondissement;
159

CENA, Rapport gnral de llection prsidentielle de mars 2001, Cotonou, ONIP, 2001.

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33 au lieu de 21 pour Parakou raison de 11 par arrondissement; 30 au lieu de 11 pour Abomey- Calavi. La loi n 2005-14 du 28 Juillet 2005 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin a essay de tenir compte de ces constats. Elle a cr un dmembrement supplmentaire la CENA, les commissions lectorales darrondissement (CEA), et donne des dtails sur la composition des bureaux de la CENA et de ses dmembrements. Elle a galement rendu les membres du SAP-CENA membres de droit de la CENA et prcis que le SAP-CENA est le Secrtaire gnral de la CENA. Cette mesure tait particulirement importante compte tenu de lexpertise et de la mmoire institutionnelle que peuvent verser les membres du SAP-CENA aux travaux de la CENA. En outre, la loi de 2005 a modifi le mode de dsignation des membres des Commissions locales (ou de commune) quelle aligne sur celui des CEA, tous tant dsigns par la socit civile et lAssemble nationale. Les agents recenseurs sont dsigns, pour le compte de la CENA, par les partis politiques. Quant aux membres des bureaux de vote, ils doivent galement tre dsigns par la CENA, mais sur proposition des candidats ou des listes de candidats. Il faut relever que ces modes de dsignation doivent tre revus ainsi que la pertinence de maintenir tous ces niveaux de dmembrements de la CENA si lon veut tirer les leons de la difficult de mettre en uvre ces rgles trop sophistiques lors de llection prsidentielle de 2006. En ce qui concerne les dlais dinstallation de la CENA, la nouvelle loi confirme les 90 jours au plus tard avant le scrutin, mais ajoute que pour la prsidentielle de 2006, linstallation doit tre acheve au plus tard six mois avant le scrutin. Le contrle de constitutionnalit de la loi de 2005 a donn la cour constitutionnelle loccasion de raffirmer son attachement au pluralisme et la participation de la socit civile au processus de renforcement de la dmocratie. Larticle 36 de la loi vote par le Parlement prvoyait en effet que: La Commission lectorale nationale autonome est compose de vingt-cinq (25) personnalits reconnues pour leur comptence, leur probit, leur impartialit, leur moralit, leur sens patriotique et dsignes raison de: deux (02) par le Prsident de la Rpublique; dix-neuf (19) par lAssemble nationale en tenant compte de sa configuration politique;les quatre (04) membres du Secrtariat administratif permanent de la Commission lectorale nationale autonome La Cour constitutionnelle a estim que cet article est contraire la Constitution parce que: La CENA est compose exclusivement de personnalits toutes dsignes par lAssemble nationale (19 + 4) et le Prsident de la Rpublique (2) lexclusion de personnalits dsignes par la socit civile, composante de mdiation ou dinterface par excellence. Pour la haute juridiction, cette exclusion de la socit civile est contraire au principe valeur constitutionnelle de transparence, dhonntet, de fiabilit et de sincrit des lections.160
160

Dcision DCC 05-056 des 21 et 22 juin 2005, Recueil 2005, p.267 et suivantes.

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Cette omission sera corrige par les dputs dans la nouvelle version de larticle 36 qui prvoyait dsormais que: La Commission lectorale nationale autonome est compose de vingtcinq (25) personnalits reconnues pour leur comptence, leur probit, leur impartialit, leur moralit, leur sens patriotique et dsignes raison de:deux (02) par le Prsident de la Rpublique ; dix-huit (18) par lAssemble nationale en tenant compte de sa configuration politique; un (1) par la socit civile; les quatre (04) membres du Secrtariat administratif permanent de la Commission lectorale nationale autonome. Une nouvelle loi a t adopte en janvier 2007 pour servir de base aux lgislatives de mars 2007.161 Elle ne cre aucune innovation particulire sauf en ce qui concerne les comits techniques sur lesquels se base la CENA pour accomplir sa mission. Alors que la loi de 2005 prvoyait deux comits techniques chargs lun des quipements, de la logistique et du fichier lectoral, lautre, des ressources humaines et de la centralisation des rsultats, le nouveau texte prvoit plutt trois comits techniques. Un comit du fichier lectoral, de la planification, du vote et de la centralisation des rsultats, un comit des ressources humaines, de la formation et de la communication et un comit du budget, de la logistique, des quipements, charg de la rpartition du matriel. La loi n 2007-25 du 23 novembre 2007 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin donne encore loccasion au Parlement doprer quelques modifications dans le dispositif lgislatif. Avec cette nouvelle loi, le nombre de membres de la CENA est de nouveau revu la baisse et revient 17 membres, raison de deux nomms par le Prsident de la Rpublique, 13 par lAssemble nationale en tenant compte de sa configuration politique, un par la socit civile et le Secrtaire administratif permanent de la CENA. Les autres membres du Secrtariat administratif permanent de la CENA ne font plus partie de la CENA. Le bureau de linstitution est galement revu la baisse, passant de sept personnes cinq personnes. En dpit des multiples modifications du cadre juridique au fil des annes, lorganisation des lections au Bnin reste caractrise par des lacunes importantes. En avril 2007, le Prsident de la Rpublique a cr une Commission de juristes indpendants sur le systme lectoral en Rpublique du Bnin charge didentifier ces lacunes et, plus gnralement, dvaluer le systme lectoral du Bnin afin de proposer des solutions pour son amlioration.162 Parmi les lacunes lies lorganisation des lections, la commission a identifi les suivantes:163

La loi N 2006-25 du 05 janvier 2007 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin. Dcret n2007-171 du 18 Avril 2007. La commission tait compose des 5 experts suivants : Professeur Maurice AhanhanzoGlele, rsident de lInstitut des Droits de lHomme, la dmocratie au quotidien (IDH-DQ), ancien prsident de la Haute Cour de justice, ancien membre de la Cour Constitutionnelle (prsident de la Commission) ; Mme Elisabeth Pognon, magistrat la retraite, ancienne prsidente de la Cour Constitutionnelle (vice-prsidente de la Commission) ; Professeur Thodore Holo, titulaire de la chaire Unesco des droits de la personne et de la dmocratie (rapporteur de a Commission) ; Matre Robert Dossou, avocat la cour, ancien btonnier ; Matre Sadou Agbantou, avocat la cour, ancien prsident de la CENA. 163 GLELE Ahanhanzo Maurice (Prsident), Thodore Holo (Rapporteur) et autres, Rapport de la commission de juristes indpendants sur le systme lectoral en Rpublique du Bnin, Cotonou, 27 avril 2007.
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Linstabilit de la CENA, organe ad hoc cr loccasion de chaque lection, ne permet pas de capitaliser les acquis de ses membres. De mme, les modifications rptes de lois lectorales chaque lection ne permettent pas non plus leur appropriation par des membres divers niveaux de la CENA installs souvent dans la prcipitation. La politisation de la CENA sert des intrts partisans et empche de tenir compte des critres fixs par la loi tels que la probit, la comptence, limpartialit et le patriotisme. Cette politisation est consacre par la Cour constitutionnelle qui a institu une cl de rpartition des membres de la CENA sur la base dun quota attribu chaque groupe parlementaire en tenant compte de la configuration politique de lAssemble nationale pour que soient reprsentes toutes les forces politiques. Les longs retards accuss dans la transmission et la proclamation des rsultats provoquant ainsi des perturbations dans lorganisation du second tour du scrutin. Le cot exorbitant des lections surtout par rapport aux pays population plus importante que celle du Bnin.

Encadr 11: Quelques pistes pour amliorer lorganisation des lections au Bnin
Rapport entre la CENA et les autres institutions  La CENA et les autres structures de contrle doivent entretenir de bonnes relations tout en restant chacune dans les limites de ses comptences. La CENA et la Cour constitutionnelle: Lenjeu est dviter des interfrences dans les actions de la CENA et de la Cour constitutionnelle. Do il importe de clarifier les attributions de chacune des institutions en confiant la gestion du processus lectoral, y compris la publication des rsultats provisoires la CENA et le contentieux lectoral la Cour constitutionnelle. Cette clarification impose une relecture de la loi fondamentale. Par ailleurs, la liste des lecteurs inscrits doit tre transmise la Cour constitutionnelle deux mois avant le scrutin pour contrle et publication. La CENA et Cour suprme: Il faudra que la loi lectorale permette la CENA de proclamer les rsultats provisoires des lections communales. La Cour suprme ninterviendra que pour connatre du contentieux lectoral et proclamer les rsultats dfinitifs. Il convient alors de lever lquivoque de larrt n 79/ CA/ECM de la Cour suprme du 19 janvier 2002 qui nonce que la CENA na aucun pouvoir de contrle et de sanction des irrgularits du scrutin. La CENA et Assemble nationale: Il est arriv que lon modifie la loi lectorale trois mois des lections, ce qui constitue une violation du Protocole de la CEDEAO de 2001 relatif la bonne gouvernance, la dmocratie et aux lections qui interdit toute modification six mois avant les lections. Il faut alors runir tous les textes de loi relatifs aux lections dans un document unique ou code lectoral pour sa meilleure appropriation par les citoyens. La CENA et gouvernement: Les blocages lis au financement des lections seront levs par la mise des fonds disposition de la CENA et ce, bonne date. Cette autonomie financire

4 . L es lections

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nexonre pas la CENA du respect de la lettre de cadrage du ministre en charge des finances. Ces blocages seront aussi levs par la cration dun Fonds spcial pour les lections. cet effet, un compte bancaire sera ouvert et aliment chaque anne. Conservation du matriel lectoral et des quipements bureautiques Pour assurer une meilleure conservation du matriel lectoral, la commission choisit les chefslieux des dpartements pour abriter le matriel lectoral lourd (urnes, isoloirs, feuilles disorel) sous la responsabilit du Prfet qui peut associer les mairies dans cette tche. Les quipements bureautiques (ordinateurs, photocopieurs, tlcopieurs) peuvent tre confis au ministre des finances comme cest actuellement le cas. Et pour rduire davantage le cot des lections, il est souhaitable denvisager la location du matriel bureautique durant la priode lectorale. Formation des membres de la CENA de ses dmembrements et des agents lectoraux Il y a aujourdhui un amateurisme qui caractrise le systme de formation des formateurs qui se chargent leur tour de rpercuter les connaissances reues jusquau niveau le plus bas des agents des bureaux de vote. La rforme envisage sadresse la CENA qui devrait faire recours aux ONG ou experts qualifis en matire de droit, de dmocratie et dlection (AFJB, IDH-DQ; WILDAF; anciens prsidents et secrtaires gnraux de CENA, anciens membres de la Cour constitutionnelle). La formation sadresse aux dmembrements de la CENA, aux membres des bureaux de vote, aux dlgus des candidats ou partis politiques en lice, voire les agents recenseurs. Des outils pdagogiques sont laborer au profit desdits bnficiaires qui doivent tre dun niveau scolaire minimum de BEPC.
S o u rc e :

Gll Ahanhanzo Maurice (Prsident), Thodore Holo (Rapporteur) et autres, Rapport de la commission de juristes indpendants sur le systme lectoral en Rpublique du Bnin, (extraits) Cotonou, 27 avril 2007.

B. Inscription sur les listes lectorales


La participation aux lections au Bnin est conditionne linscription sur une liste lectorale. Ne peut tre inscrit sur une liste lectorale quun(e) citoyen(ne) bninois(e) g de 18 ans et jouissant de ses droits civils et politiques.164 Cette inscription est considre comme un devoir pour tout citoyen, mais aucune sanction ne vient punir le dfaut dinscription. Il est important dobserver quau moment o est adopt ce texte lge de la majorit civile tait toujours de vingt et un ans et ne passera dix huit ans quavec le Code des personnes et de la famille de 2004. Cest donc un choix du lgislateur dlargir la base lectorale en fixant la majorit lectorale un ge atteint plus tt que lge de la majorit civile. La prsentation dune pice didentit avant linscription est facultative. Le seul tmoignage du chef de village ou de quartier de ville ou de son reprsentant quand il est prsent au poste de recensement, suffit pour considrer que la personne remplit toutes les conditions lgales pour se faire inscrire sur une liste lectorale. Impensable dans la plupart des pays africains qui ont suivi le Bnin dans la voie de la dmocratisation, cette pratique lgale a ouvert la voie, chaque

164 Loi90-034 du 31 dcembre 1990 portant rgles gnrales pour les lections du Prsident de la Rpublique et des membres de lAssemble nationale.

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consultation lectorale, de nombreuses irrgularits et fait lobjet de plusieurs contentieux relatifs aux cartes dlecteurs et aux listes lectorales. La liste lectorale labore dans ces conditions doit tre affiche. Elle est par ailleurs dclare permanente et peut faire lobjet de rvision avant chaque lection, sauf si celle si a lieu moins de six mois aprs la prcdente.165 En ralit, la place des rvisions en question, la CENA a plutt procd la confection de nouvelles listes lectorales par dfaut de conservation de la liste prcdente, ce qui na fait quaugmenter le cot des lections. Par ailleurs, les lections lgislatives de 1995 et prsidentielles de 1996 ont mis nu les trois grandes faiblesses suivantes du systme de liste lectoral au Bnin: de frquentes remises en cause de la fiabilit des listes lectorales travers les dclarations de plusieurs partis politiques et les dcisions de la Cour constitutionnelle relatives aux rsultats des lections. Labsence ou la faiblesse du systme de ltat civil dans le pays, entranant une faible fiabilit des listes lectorales tablies. Lorganisation des lections a connu des cots de plus en plus croissants justifis, entre autres, par la reprise des oprations dinscription de tous les lecteurs sur de nouvelles listes lectorales chaque nouvelle lection. La loi 98-034 du 15 janvier 1999 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin a tent de corriger ces faiblesses. Cette loi confirme dabord le caractre permanent de la liste lectorale et prvoit que celle liste devra continuer dtre affiche. La loi prvoit surtout que la liste lectorale devra tre si possible informatise. En application de cette disposition, le parlement a lanc un programme de constitution dune Liste lectorale permanente informatise (LEPI) avec lappui du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD), de lAgence des tats-Unis pour le dveloppement international (USAID), la coopration du Danemark, la coopration canadienne et de lInternational Foundation for Electoral Systems (IFES). La loi du 3 janvier 2001 a ensuite prcis un certain nombre de mesures destines lutter contre les fraudes aux listes lectorales rendues possibles par les inscriptions sans aucune pice didentit.166 Elle a prvu de nouvelles rgles sur linscription sur les listes lectorales pour les bninois de lextrieur. Elle a galement rendu obligatoire linformatisation des listes lectorales alors que cette informatisation ntait envisage, sous la loi de 1999, qu condition quelle ft possible. Cette disposition imprative na cependant jamais connu dapplication effective, suite aux lois de drogation quadopte le Parlement la veille de chaque consultation lectorale pour repousser indfiniment la mise en place de cet outil de modernisation du systme lectoral. Par ailleurs, la place du simple tmoignage permettant dinscrire ceux qui nont aucune pice, la loi exige dsormais un tmoignage crit et sign du reprsentant du conseil de village ou du quartier de ville contresign par le prsident du bureau dinscription. Elle ajoute que le faux tmoignage est puni dun emprisonnement dun mois un an et dune amende de cent

165 Article 11 de la loi 94-013 du 17 janvier 1995 portant rgles gnrales pour les lections du Prsident de la Rpublique et des membres de lAssemble nationale. 166 Loi n 2000-18 du 3 janvier 2001 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin.

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mille francs (US$211) deux cent mille francs CFA167 (US$423). Enfin, la carte dlecteur doit tre infalsifiable, comporter un numro de srie et de souche. Sagissant de linscription des trangers sur les listes lectorales, la loi prvoit que ne peut sinscrire sur une liste lectorale que celui qui est dtenteur dun passeport bninois ou dune carte consulaire didentit en cours de validit et immatricul depuis au moins six mois lambassade ou au Consulat de la Rpublique du Bnin dans le pays de rsidence. En 2005, une nouvelle loi a dtaill les conditions de ralisation dune LEPI,168 mais elle a aussitt prvu des clauses drogatoires qui ont abouti limpossibilit de faire la LEPI, voire de procder plus simplement au recensement lectoral prvu pour tre une phase initiale de la LEPI. Toutes les lois lectorales postrieures ont maintenu ces drogations. En 2006, sous limpulsion du prsident Yayi Boni fraichement lu, le gouvernement a voulu rgler le problme du manque de pices didentit ou dtat civil des personnes sollicitant leur inscription sur les listes lectorales, en initiant un projet appel RAVEC, ou Recensement administratif vocation dtat civil. Le programme RAVEC navait quune ambition trs limite et visait permettre la dlivrance des actes de naissance aux personnes qui nen avaient pas.169 Le RAVEC est conu comme une opration daide la ralisation de la LEPI, dans le sens de lamlioration de ltat civil au Bnin. Sa premire phase, celle du recensement sur les registres de requrants a connu un succs considrable: les demandeurs dactes de naissance (en principe seulement ceux qui ont plus de quinze ans) dans les 77 communes se sont chiffrs 2336159 personnes. Sa deuxime phase, celle des audiences foraines des tribunaux pour dlivrer les actes de naissance, a connu quelques difficults de mise en uvre dues en particulier aux vacances judiciaires et aux grves des magistrats et des greffiers. 506000 actes ont nanmoins pu tre dlivrs dans 28 communes. Les services comptents du projet RAVEC espraient pouvoir achever cette deuxime phase avant la fin 2008, mais le manque de moyens financiers na pas permis de raliser cet objectif.170 De leur cot, les partenaires techniques et financiers du Bnin ont marqu leur accord pour accompagner le pays dans la mise en place dune Liste electorale permanente informatise (LEPI). Courant 2008, le gouvernement bninois a sollicit lappui de la communaut internationale pour relancer le processus de la LEPI. Le 27 mars 2008, les partenaires se sont runis pour examiner les conditions de relance de ce processus pour lequel ils taient tous prts en 2004 mais qui na pas pu se faire, faute de consensus politique. Ils se sont entendus pour quune tude dactualisation du document LEPI de 2008 soit faite. Cette tude, ralise sur financement de lUnion europenne, sest acheve en octobre 2008 et a permis de prciser les conditions de ralisation du consensus politique ncessaire la mise en uvre de la LEPI. Les points du rapport ont port sur ltat des lieux, les conditions pralables au plan juridique, institutionnel et
Articles 14 et 109. Loi n 2005-14, intervenue le 28 Juillet 2005 et portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin. 169 Une version plus ambitieuse du RAVEC impliquant des oprations de recensement et la Constitution dune banque de donnes de toutes les personnes ayant un acte dtat civil a t abandonne par le gouvernement aprs que la cour constitutionnelle lavait juge contraire la Constitution. Voir la dcision DCC 06-171 du 7 novembre 2006. 170 Projet RAVEC, Le RAVEC, une activit daide la ralisation de la LEPI, Cotonou, avril 2008. Par dcision prise en conseil des ministres dbut 2009, le gouvernement a dcid dacclrer le processus.
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sociopolitique, la mthodologie /technologie approprie, le plan de mise en uvre du projet, des propositions pour la prennisation des acquis techniques et matriels. Suite ce rapport qui a t ralis dans un contexte de grande concertation avec toutes les forces politiques, les partenaires techniques et financiers ont ritr leur disponibilit soutenir la mise en place de la LEPI et dcid de mettre leurs contributions dans un panier commun gr par le PNUD.171 Fin 2009, la loi sur la LEPI tait adopte,172 les organes de supervision et de ralisation de la LEPI taient en place, le panier commun des partenaires techniques et financiers tait galement ralis et un projet dappui technique avait reu mandat des partenaires techniques et financiers pour appuyer le Bnin dans la russite des oprations. Toutes les conditions semblaient donc runies pour la ralisation dune LEPI, idalement, avant les lections lgislatives et prsidentielles de 2011. Mais des tensions sont nes lorsque certains acteurs politiques de lopposition ont dnonc unegestion solitaire du processus de ralisation de la LEPI par le superviseur gnral de la Commission politique de supervision de la LEPI. Ces acteurs de lopposition appelaient donc un dialogue politique rapide pour viter la consommation de la mise en place dune LEPI non consensuelle quils rejetteraient. Les organisations de la socit civile, regroupes au sein de FORS-LEPI, ont galement ragi pour appeler au dialogue. Le processus connaissait donc un dbut difficile en janvier 2010.173

C. Conditions dligibilit

A la Prsidence de la Rpublique
Larticle 44 de la Constitution relatif aux conditions requises pour se prsenter llection prsidentielle dispose que: Nul ne peut tre candidat aux fonctions de Prsident de la Rpublique sil: -nest de nationalit bninoise de naissance ou acquise depuis au moins dix ans; -nest de bonne moralit et dune grande probit; -ne jouit de tous ses droits civils et politiques; -nest g de 40 ans au moins et 70 ans au plus la date de dpt de sa candidature; -ne rside sur le territoire de la Rpublique du Bnin au moment des lections; -ne jouit dun tat complet de bien-tre physique et mental dment constat par un collge de trois mdecins asserments dsigns par la Cour constitutionnelle. Une condition prvue dans la Constitution et lie lhistoire politique du Bnin voudrait que Tout membre des forces armes ou de scurit publique qui dsire tre candidat aux fonctions de Prsident de la Rpublique doit au pralable donner sa dmission des Forces armes ou de scurit publique.174 travers, les diverses lois dfinissant les rgles particulires pour llection du Prsident de la Rpublique savoir la loi n 90-036 du 31 dcembre 1990, la loi n 95-015 du 23 janvier 1996
Il sagit en particulier de lUnion europenne, du Danemark et du PNUD. Loi n 2009-10 portant organisation du recensement lectoral national approfondi et tablissement de la liste lectorale permanente informatise. 173 Dclarations faites au cours de programmes dans les mdias audiovisuels en dbut janvier 2010. 174 Article 64 de la Constitution.
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et la loi n 2000-19 du 3 janvier 2001 on observe, sagissant des conditions requises pour tre candidat une lection prsidentielle, la reprise pure et simple de larticle 44 de la Constitution bninoise.175 Le lgislateur na eu que trs peu de marge de manuvre ici puisque la Constitution a dj prvu elle-mme la dure et la limitation des mandats le mode de scrutin, la possibilit de deux tours en cas dabsence de majorit au premier tour,176 le mode de convocation du corps lectoral,177 la gestion du contentieux lectoral.178 Les diffrentes lois lectorales nont donc apport du nouveau que dans les dtails administratifs relatifs surtout la dclaration de candidature et au cautionnement exig des candidats. Sur ce dernier point, cest le mme montant de 5 millions prvu en 1990 qui a t maintenu jusqu ce jour, autorisant parfois des candidatures fantaisistes, malgr lobligation davoir dix pour cents pour se faire rembourser son cautionnement.

Au Parlement
Le candidat la dputation doit tre g de 25 ans au moins. Sil est bninois de naissance, il doit rsider depuis au moins un an au Bnin. Sil est tranger naturalis bninois, il doit tre domicili au Bnin et y vivre sans interruption depuis dix ans au moins. Il est interdit quiconque dtre candidat dans une circonscription lectorale dont le territoire comprend ou est compris dans une circonscription administrative o il exerce une fonction de commandement cest-dire prfet, chef de circonscription urbaine, sous-prfet, secrtaire gnral de prfecture, de circonscription urbaine ou de sous prfecture moins de dmissionner de ses fonctions 12 mois avant la date du scrutin.179 Chaque parti ou liste de parti doit prsenter des candidats dans toutes les circonscriptions lectorales. Le mandat de chacun deux est incompatible avec tout autre emploi public national ou international.

Article 4 de chacune des lois. Article 45 de la Constitution: Le Prsident de la Rpublique est lu la majorit absolue des suffrages exprims. Si celle-ci nest pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procd, dans un dlai de quinze jours, un second tour. Seuls peuvent se prsenter au second tour de scrutin les deux candidats qui ont recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour. En cas de dsistement de lun ou de lautre des deux candidats, les suivants se prsentent dans lordre de leur classement aprs le premier scrutin. Est dclar lu au second tour le candidat le candidat ayant recueilli la majorit relative des suffrages exprims. 177 Dcret pris en conseil des ministres selon larticle 46. 178 Article 49 de la Constitution : La Cour constitutionnelle veille la rgularit du scrutin et en constate les rsultats. Llection du Prsident de la Rpublique fait lobjet dune proclamation provisoire. Si aucune contestation relative la rgularit des oprations lectorales na t dpose au Greffe de la Cour par lun des candidats dans les cinq jours de la proclamation provisoire, la Cour dclare le Prsident de la Rpublique dfinitivement lu. En cas de contestation, la Cour est tenue de statuer dans les dix jours de la proclamation provisoire; sa dcision emporte proclamation dfinitive ou annulation de llection. Si aucune contestation na t souleve dans le dlai de cinq jours et si la Cour constitutionnelle estime que llection ntait entache daucune irrgularit de nature en entraner lannulation, elle proclame llection du Prsident de la Rpublique dans les quinze jours qui suivent le scrutin. En cas dannulation, il sera procd un nouveau tour de scrutin dans les quinze jours de la dcision. 179 Article 11 nouveau (Loi n 98-036 du 15 janvier 1999) de la loi 94-015 du 27 janvier 1995.
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D. Systme lectoral
Le Prsident de la Rpublique est lu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois. Nul ne peut exercer plus de deux mandats prsidentiels. Pour les lections prsidentielles, lensemble du territoire constitue lunique circonscription lectorale.180 Les dputs sont lus au suffrage universel direct. La dure de leur mandat est de quatre ans. Ils sont rligibles sans limitation de nombre de mandats.181 Chaque dput est le reprsentant de la nation toute entire et tout mandat impratif est nul. La Constitution prvoit que cest la loi qui fixe le nombre de dputs, les conditions dligibilit, le rgime des incompatibilits qui leur sont applicables et les conditions dans lesquelles il est pourvu aux siges vacants mi-mandat.182 La loi 90-35 du 31 dcembre 1990 a choisi le scrutin proportionnel de liste avec plus fort reste comme mode de scrutin pour llection lgislative. Le dpartement est retenu comme circonscription lectorale. Ce systme a t modifi par une loi de 1995. Dsormais le systme lectoral pour les lections lgislatives est le scrutin proportionnel avec plus forte moyenne et les circonscriptions lectorales sont passes 18, soit trois par dpartement.183 En 1999, la loi 98-036 du 15 janvier 1999 portera le nombre de circonscriptions lectorales 24. Ce sont ces textes antrieurs qui ont t remis en vigueur en 2003, sous rserve des nouveauts contenues dans les lois gnrales. En 2007, ce fut le statu quo en la matire. Une proposition de loi non encore adopte en fin janvier 2010 envisage de porter le nombre de dputs 97 et driger chacune des 77 communes du Bnin en circonscription lectorale.

E.

Les pratiques lectorales

En dpit de sa relative bonne rputation, le processus lectoral bninois est min par des pratiques de corruption, un systme opaque de financement des campagnes, des abus du processus lgislatif pour exclure des candidats et des abus des ressources de ltat par les partis et candidats au pouvoir.

Tentatives dexclusion des candidats


deux reprises au moins, le Parlement a tent dcarter des candidatures spcifiques aux lections prsidentielles en votant des lois qui ajoutaient des conditions particulires celles nonces dans la Constitution. En 1995, lAssemble nationale a adopt la loi n 95015 dfinissant les rgles particulires pour llection du Prsident de la Rpublique, dont larticle 5 prvoyait que: Au cas o un citoyen se trouve au bnfice de plusieurs nationalits, il est tenu, lors du dpt de sa candidature pour la fonction de Prsident de la Rpublique, de renoncer officiellement toute nationalit autre que celle du Bnin et den fournir la preuve en versant au dossier de candidature tous documents officiels pouvant faire foi.

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Article 42 de la Constitution. Article 80 de la Constitution. Article 81 de la Constitution. Loi 94-015 du 27 janvier 1995.

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Cette disposition constituait une tentative claire dcarter la candidature de Nicphore Soglo, qui dtenait la nationalit franaise en plus de sa nationalit bninoise. Deux dputs saisirent la Cour constitutionnelle pour demander linvalidation de la loi ou de cette disposition au motif que la loi vote en ces termes ajoute une restriction et une limitation la condition de nationalit prvue larticle 44 de la Constitution. En rponse cette requte, la Cour a retenu qu en procdant comme il la fait, larticle 5 de la loi () [querelle] cr une condition supplmentaire en matire de nationalit pour llection du Prsident de la Rpublique, alors que la seule condition exige ce titre par la Constitution en son article 44 est dtre de nationalit bninoise de naissance ou acquise depuis au moins dix ans.184 En 2005, alors que se succdaient des sondages favorables la candidature non encore officiellement annonce du Dr Boni Yayi, prsident de la Banque ouest-africaine de dveloppement (BOAD) dont le sige est Lom, les dputs ont vot une nouvelle loi lectorale qui prvoyait que: Nul ne peut tre candidat llection prsidentielle sil:() ne rside sur le territoire de la Rpublique du Bnin au moment des lections. Le moment des lections durant lequel le candidat doit rsider sur le territoire de la Rpublique du Bnin correspond la priode allant de linstallation de la Commission lectorale nationale autonome la proclamation des rsultats dfinitifs du scrutin.185 tant donn quen vertu de la loi linstallation de la CENA devait avoir lieu six mois avant les lections, cette loi aboutissait en fait llimination de la candidature de Boni Yayi qui, jusqu trois mois avant le scrutin, avait encore sa rsidence Lom au Togo. Saisie par plusieurs requrants proches du futur candidat Boni Yayi, la Cour a annul la loi 2005-26 du 24 mai 2005 en considrant que la seule condition exige par la Constitution en son article 44 5me tiret est de rsider sur le territoire de la Rpublique du Bnin au moment des lections et que la loi avait viol la Constitutionen crant une condition supplmentaire relative la dure de rsidence.186 Au total, par laction de la Cour constitutionnelle, deux tentatives dexclusion de candidats srieux, dont le premier tait en exercice, et le deuxime, le sera, ont chou, permettant ainsi de ne pas dplorer au Bnin des cas flagrants dinstrumentalisation de la Constitution, de la loi ou de la justice, pour exclure des adversaires politiques de la possibilit daccession la gestion des affaires publiques de leur pays.

Corruption, achat de conscience et abus des biens de ltat


La loi 90-034 du 31 dcembre 1990 portant rgles gnrales pour les lections du Prsident de la Rpublique et des membres de lAssemble nationale a constitu une premire tentative de lutte contre la corruption lectorale et lachat des consciences pendant les oprations lectorales. Ses articles 58, 59 et 60 limitaient les dpenses lectorales un million de francs CFA (US$2,114) par
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DCC 96-002 du 5 janvier 1996, Recueil 1996, p.17. Loi no 2005-26 du 24 mai 2005, article 5. Dcision DCC 05-69 des 25 et 26 Juillet 2005. Article 36 alina 3.

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candidat pour les lections lgislatives et cinquante millions de francs CFA (US$105,706) pour llection prsidentielle. Les candidats taient galement tenus, avant llection, de dresser des comptes de campagne retraant lorigine des ressources et lensemble des dpenses effectuer. Trente jours aprs le scrutin, tout candidat tait tenu de dposer auprs de la Chambre des comptes de la Cour suprme, ses comptes de campagne accompagns des pices justificatives. Le candidat tait expos une procdure pnale et des sanctions telles quune amende de 10 millions de francs CFA (US$21,141) et cinq ans de dchance civique en cas de dpassement des comptes prvus, et en dehors de la publication desdits comptes. Ces dispositions ont t difficilement appliques. La Chambre des comptes de la Cour suprme na pas t capable dexercer le contrle qui lui a t confi dans la loi de 1990. Les candidats ont gnralement ignor les conditions strictes qui leur sont imposes en vertu de la loi, sans que cela nentrane la moindre sanction, et en sabritant parfois derrire leur ignorance de certaines dpenses que des bonnes volonts auraient faites leur insu, en leur faveur. La loi 94-013 du 17 janvier 1995 portant rgles gnrales pour les lections du Prsident de la Rpublique et des membres de lAssemble nationale va un peu plus loin que la prcdente. Sagissant des mesures de lutte contre la fraude et la corruption lectorales, en dehors des dispositions relatives aux frais de campagne, la loi prcise en son article 31 que: Trois mois avant tout scrutin, et jusqu son terme, sont interdits les pratiques publicitaires caractre commercial, les dons et libralits ou des faveurs administratives faites un individu, une commune ou une collectivit quelconque de citoyens, des fins de propagande pour influencer ou tenter dinfluencer le vote. Lutilisation des biens ou moyens dune personne morale publique, institution ou organisme public, aux mmes fins est interdite, notamment ceux des socits, offices et projets dtat. Lusage des attributs, biens et moyens de ltat, des socits dtat et des projets est galement interdit. Larticle 33 interdit aux associations et ONG de soutenir des candidats et des partis. Larticle 34 prvoit le remboursement des frais de campagne lectorale aux partis politiques en tenant compte du nombre dlus de chaque parti ou du pourcentage de 10% obtenu par tout candidat la prsidentielle. Plusieurs dispositions pnales sanctionnent les rgles relatives linscription sur les listes lectorales, la campagne lectorale, aux dpenses lectorales, au droulement du scrutin, etc. La loi n 98-034 du 15 janvier 1999 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin na pas rellement modifi ces dispositions. La loi n 2000-18 du 03 janvier 2001 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin a, quant elle, procd quelques innovations. Sagissant de la propagande lectorale, en dehors des mesures traditionnelles de lutte contre la fraude et la corruption lectorales, le rgime de la campagne lectorale senrichit de nouvelles dispositions: linterdiction aux autorits administratives et aux membres de la CENA

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et de ses dmembrements de se prononcer sur, de soutenir ou de dnigrer une candidature quelle quelle soit.187 Sur le plan du scrutin, la nouvelle loi introduit le bulletin unique dans le systme lectoral,188 offrant ainsi loccasion de diminuer une forme de fraude lectorale par rtention des bulletins dun ou plusieurs candidats ou liste(s) de candidats. Certains lecteurs gardaient par devers eux, des bulletins de candidats pour lesquels ils nont pas vot pour dmontrer, contre rmunration, certains candidats ou leurs partisans, que seul leur bulletin avait effectivement t dpos dans lurne. Ils apportaient ainsi la preuve de leur vote en faveur du candidat, du parti ou de la liste dont ils navaient plus le bulletin. Et le membre de la famille politique choisie leur donnait une rcompense, souvent une somme dargent. Avec le bulletin unique, cette pratique nest plus possible puisque le seul bulletin doit ncessairement tre dpos dans lurne. Diverses dispositions relatives surtout au droulement du scrutin et au dpouillement sont prcises tenant compte des fraudes ou irrgularits constates au pralable. La loi n 2005-14 du 28 juillet 2005 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin, part de ces acquis pour aller encore plus loin. Sagissant de la campagne lectorale, la nouvelle loi rend illgales loffre de tissus, de tee- shirts, de stylos, de porte clefs, de calendriers et autres objets utilitaires leffigie des candidats ou symboles des partis ainsi que leur port et utilisation, six mois avant le jour du scrutin, ce qui permet de limiter encore mieux quavant lachat des consciences. Mais cette disposition, linstar de celles qui limite les frais de campagne, pose le problme de son contrle effectif. Il faudrait poursuivre la rflexion sur cette question. En ce qui concerne le droulement du scrutin, la nouvelle loi rduit la dure du scrutin neuf heures pour permettre, dans la plupart des cas, dachever le dpouillement sur place avant la tombe de la nuit.

F. Financement des lections


Cest ltat qui finance les lections au Bnin, mais trs souvent avec lappui des Partenaires techniques et financiers. Le Budget des lections, au sens large, comporte, non seulement le budget de la Commission lectorale nationale autonome (CENA), mais aussi les budgets des autres structures qui ont un rle plus ou moins direct dans les lections, comme la Cour constitutionnelle, juge du contentieux des lections nationales. Cette dernire institution recrute par exemple, lors de llection prsidentielle, des personnes ressources supplmentaires pour laider faire son travail de contrle de la rgularit du scrutin sur le terrain. La loi autorise en effet la Cour sanctionner les irrgularits quelle pourrait elle-mme relever. Mais, les dveloppements qui suivent concernent uniquement le budget des lections, au sens strict de budget touchant lorganisation du scrutin, en dautres termes, le budget de la CENA. Lexamen des rapports des CENA successives rvle, au fil des ans, une prise en charge plus importante par le budget national des dpenses lectorales, mme si lappui des partenaires, en nature, comme, en numraire, na jamais fait dfaut. Par exemple, pour les lgislatives de 1999, le gouvernement du Bnin par le ministre des finances a prvu les dpenses des lections
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Article 36 alina 3. Article 60.

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au budget national, soit trois milliards cinq cent quarante sept millions deux cent soixante deux mille deux cents francs (3.547.262.200) CFA (US$ 7,5millions), mais les partenaires au dveloppement ont apport une assistance significative au Bnin dans le but de laccompagner dans le processus dmocratique.189 Pour la prsidentielle de 2001, le gouvernement du Bnin a mobilis un budget de six milliards cinq cent douze millions deux cent trente huit mille quatre cents francs (6.512.238.400) CFA (US$ 13,7 millions). Le PNUD a mis la disposition de la CENA une somme de vingt cinq millions cinq cent francs (25.500.000F) CFA (US$ 53,910) pour les travaux de dpouillement (paiement des opratrices de saisie et achat du matriel de bureau. Laide de lAgence de la francophonie slve dix millions six cent quatre vingt treize mille cent trente huit francs (10.693.138F) CFA (US$22,606) pour acquisition de matriel (fax et photocopieurs) au profit des Ambassades des zones francophones. Les gouvernements du Ghana et du Nigeria ont mis chacun la disposition de la CENA 20000 flacons dencre indlbiles pour les premier et second tours, aux conditions ci- aprs: (i) les flacons vides devront tre retourns la commission lectorale du Ghana; (ii) lassistance de la Commission nationale de la Rpublique du Nigeria est un prt remboursable en nature ou en valeur financire correspondante. On note donc que la tendance, au fil des ans, est la prise en charge complte par le budget national des dpenses lectorales. Un double problme est nanmoins signaler par rapport cette situation. Il sagit premirement de la ncessit de maitriser les dpenses lectorales. Le budget de la CENA est ainsi pass de 1.704.115.300 FCFA (US$ 3,6 millions) en 1996 6.832.780.000 (US$ 14,5 millions) en 2001 12.285.786.000 FCFA (US$26 millions) en 2006. Pour ce qui est des lgislatives, il est pass de 1.144.946.900 (US$ 2,4 millions) en 1995 3.547.262.200 (US$ 7,5 millions) en 1999, 6.668.200.000 (US$14 millions) en 2003, do linquitude exprime par la Commission des juristes indpendants et leur appel une meilleure rationalisation des dpenses lectorales,190 ce, dautant quune partie de ce budget est finance par les partenaires techniques et financiers. Deuximement, malgr lautonomie de gestion de son budget par la CENA, une certaine dpendance de celle-ci vis--vis du gouvernement provoque une possibilit de manuvres de la part de celui-ci pour empcher la tenue des lections comme lillustre lencadr ci-dessous.

Parmi ces contributions, on peut citer: Danemark(8 000 urnes transparentes, 69 000 scells et quatre conteneurs pour la conservation des urnes); USAID(17 000 flacons dencre indlbile, 40 000 scells en plastique pour les urnes); France(6 200 isoloirs, 24 appareils de tlcopie, 1 photocopieur de grande capacit et limpression de guides de llecteur, financement dun tlfilm pour la sensibilisation sur le bulletin unique); Canada(impression de 40 000 manuels de formation pour les agents recenseurs et les membres de bureau de vote); PNUD(location dordinateurs pour la centralisation des rsultats des lections et la prise en charge de tout le personnel affect cette tche; Pays Bas(impression de 100000000 bulletins spcimen pour la sensibilisation). 190 GLELE Ahanhanzo Maurice (Prsident), Thodore Holo (Rapporteur) et autres, Rapport de la commission de juristes indpendants sur le systme lectoral en Rpublique du Bnin, Cotonou, 27 avril 2007.

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Encadr 12: La cour constitutionnelle vole au secours des lections de 2006


Le Prsident Mathieu Kerekou devant achever son deuxime et dernier mandat constitutionnel comme Prsident de la Rpublique en avril 2006, llection prsidentielle devant permettre de dsigner son successeur devait avoir lieu en mars 2006. Comme ce fut le cas depuis 1995, cette lection devait tre organise par la Commission electorale nationale autonome (CENA), organe administratif indpendant, install quelques mois de chaque scrutin et qui reoit les fonds ncessaires lorganisation de llection du gouvernement. Alors que deux mois staient couls depuis linstallation de la CENA et que le gouvernement, au motif de vouloir ramener les diffrents budgets de la CENA et des autres Institutions des normes raisonnables, a refus de dbloquer les ressources financires ncessaires lorganisation du scrutin, deux requrants saisissent, le 14 novembre 2005, la Haute Juridiction. Ils exposent que: Depuis bientt deux mois, la Commission electorale nationale autonome, malgr la volont affiche de ses membres dorganiser dans le dlai constitutionnel les consultations lectorales , se heurte des obstacles lis essentiellement au non dblocage par le ministre des Finances des fonds y affrents Les activits de la CENA se trouvent bloques et du coup le processus lectoral () faute par le gouvernement davoir dot la CENA des moyens financiers, linstallation des Commissions electorales dpartementales (CED) par deux fois a t programme et reporte. Les requrants estiment donc que, sur la base des articles 114 et 117 de la Constitution, et vu la ncessit de ne pas compromettre le droulement de llection prsidentielle de mars 2006, la cour devrait constater lextrme urgence commande par le calendrier lectoral tabli par la CENA et , dune part, enjoindre au ministre des Finances et de lconomie de mettre sans dlai la disposition de la CENA 2006 les moyens financiers dont elle a besoin pour accomplir sa mission, dautre part, de dire et juger: que le terme constitutionnel du mandat actuel du Prsident de la Rpublique est le 6 avril 2006; que la CENA est une structure autonome, un organe administratif et technique indpendant des pouvoirs excutif, lgislatif et judiciaire;() quil y a obligation constitutionnelle pour le gouvernement de doter la CENA des moyens financiers dont elle a besoin pour accomplir sa mission. La Cour constitutionnelle, invoque alors larticle 114 de la Constitution, et prcise que cette disposition fait delle lorgane rgulateur du fonctionnement des institutions et de lactivit des pouvoirs publics . Elle ajoute quen cette qualit, elle a comptence pour prendre toute dcision susceptible dviter la paralysie du fonctionnement rgulier des institutions et des pouvoirs publics. Aprs avoir convoqu et cout un ministre du gouvernement qui a confirm que les moyens financiers navaient pas encore t mis la disposition de la CENA la date du 17 novembre 2005, la Cour constate quil rsulte des faits que depuis son installation le 23 septembre 2005, la CENA ne dispose pas encore de moyens financiers pour dmarrer ses activits; () le terme du mandat prsidentiel en cours tant le 6 avril 2006 minuit, il urge que le processus lectoral se poursuive; quen consquence, la Cour, organe rgulateur du fonctionnement des institutions et de lactivit des pouvoirs publics, demande au gouvernement et lAssemble nationale de prendre en urgence toutes les mesures administratives et lgislatives ncessaires au droulement harmonieux du processus lectoral

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pour llection du Prsident de la Rpublique en mars 2006, ordonne au gouvernement et spcialement au ministre des Finances et de lconomie de mettre dans les vingt-quatre (24) heures de la prsente dcision la disposition de la CENA une avance substantielle de fonds pour assurer le dmarrage immdiat de ses activits, dit et juge que la CENA devra grer ces fonds conformment aux rgles de lorthodoxie financire. Constatant que, deux trois semaines aprs cette dcision, le gouvernement navait toujours pas dbloqu de fonds pour la tenue du scrutin, trois requrants saisissent nouveau la haute juridiction. Le premier demande la Cour de constater le non respect de sa dcision DCC 05-139. Le deuxime invoque une srie de dispositions constitutionnelles et demande la Cour de constater que le gouvernement, son chef et le ministre des Finances et de lconomie les ont violes. Quant au troisime, il introduit auprs de la Cour un recours en vue de dbloquer le processus lectoral. La Cour accde ses diffrentes demandes. Elle cite dabord larticle 124, alinas 2 et 3, de la Constitution aux termes duquel: Les dcisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles daucun recours. Elles simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits civiles, militaires et juridictionnelles. Se basant sur le prolongement de cette disposition dans la Loi organique sur la Cour constitutionnelle, notamment larticle 34 alinas 2, 3 et 4 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle, la Cour rappelle que ces dcisions doivent en consquence tre excutes avec la diligence ncessaire. Elle en dduit que le gouvernement est tenu dexcuter la Dcision DCC 05-139 en mettant une avance substantielle la disposition de la CENA. La Cour ajoute quen se comportant comme ils lont fait, le gouvernement et le ministre des Finances et de lconomie ont viol par ailleurs larticle 35 de la Constitution aux termes duquel Les citoyens chargs dune fonction publique ou lus une fonction politique ont le devoir de laccomplir avec conscience, comptence, probit, dvouement et loyaut dans lintrt et le respect du bien commun. Le gouvernement finira par se plier aux injonctions de la Cour, surtout que la socit civile avait organis une cotisation nationale au profit de la Commission electorale nationale autonome (CENA) pour lui permettre dorganiser le scrutin et que les partenaires au dveloppement avaient dcid de financer directement la CENA. Le gouvernement ne pouvait ds lors que jouer sa partition, au risque de voir llection se tenir sans sa participation financire.
S o u rc e s :

Cour constitutionnelle, dcision DCC 05-139 du 17 novembre 2005, Recueil 2005, pp.681 et suivantes; dcision DCC 05-145 du 1er dcembre 2005, Recueil 2005, pp.721 et suivantes.

G. Lobservation des lections


Au dbut du processus dmocratique dans les annes 1990, le Bnin recevait plusieurs observateurs internationaux chaque cycle lectoral. Les missions internationales dobservation des lections arrivent dsormais en nombres de moins en moins importants avec les cycles plus rcents des lections, et des organisations de la socit civile bninoise se sont de plus en plus organises pour procder lobservation nationale des lections et produire des rapports publics. Lobservation des lections par les organisations nationales ne connait gnralement

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aucune entrave notable. Les ONG concerns reoivent mme des financements des partenaires techniques et financiers, au mme titre que les structures de ltat impliques dans les lections. Quant aux organes de presse, nationaux, comme trangers ils ont toujours t libres dobserver les lections et de publier des tendances sans aucun problme. La seule exigence qui leur est faite est de prciser quil ne sagit pas de rsultats officiels et que seuls les organes habilits devraient procder la proclamation officielle des rsultats.

H.  La validit des rsultats et rsolution judiciaire des disputes

lectorales

Tout le contentieux des lections lgislatives et prsidentielles est tranch par la Cour constitutionnelle.191 La Cour intervient pratiquement toutes les phases du processus lectoral pour trancher les litiges et contestations qui en naissent, y compris : le contrle de constitutionnalit des lois lectorales, le contrle du droulement de la campagne lectorale et du scrutin, et les contestations sur les rsultats du scrutin.192

Unicit du contentieux lectoral


Contrairement beaucoup de pays francophones, le Bnin ne fait pas de diffrence dans le traitement judiciaire du contentieux lectoral selon que ce contentieux porte sur la liste lectorale ou sur les rsultats du scrutin. Dans la tradition de plusieurs pays francophones, en effet, les contestations ou disputes portant directement et uniquement sur les inscriptions, les refus dinscription, les radiations ou les omissions dans ltablissement des listes lectorales relvent des tribunaux judiciaires ordinaires. Seul le contentieux relatif aux rsultats des scrutins relve dans ces pays dun juge lectoral spcial, le conseil dtat ou la cour constitutionnelle ou encore le conseil constitutionnel selon le pays. Cest le cas, par exemple, des pays suivants: Belgique, Burina Faso, Cte dIvoire, France, Mali et Sngal. La comptence des tribunaux judiciaires en matire de listes lectorales se justifie dans ces pays par le fait que linscription, le refus dinscription, les radiations ou omissions dans ltablissement des listes, renvoient ltablissement ou la contestation de la qualit dlecteur et relvent donc du domaine de ltat civil des personnes, domaine de comptence traditionnelle des tribunaux judiciaires ordinaires. Au Bnin, la Cour constitutionnelle en tant que garante de la rgularit des lections prsidentielles et lgislatives, connat de toutes les irrgularits touchant aux listes lectorales et aux cartes dlecteurs, considres comme partie intgrante de tout le processus lectoral. Tout citoyen peut donc prsenter une rclamation en inscription ou en radiation en introduisant un recours par simple lettre adresse la Cour constitutionnelle.193 Ce choix du lgislateur bninois peut paratre curieux. Cest que, simplement, le lgislateur bninois refuse de confiner lintervention du juge lectoral laprs scrutin, cest--dire lanalyse des contestations du scrutin. Il veut que lensemble des questions suscitant un contentieux soit soumis un seul et
191 Article 117 de la Constitution. Pour le reste de ce chapitre, voir Gilles Badet, Cour constitutionnelle et rgularit des lections au Bnin, Cotonou, Fondation Friedrich Ebert, 2000. 192 Articles 49,81 et 117 de la Constitution. 193 Article 56, loi no 91-009 du 4 mars 1991 portant loi organique sur la Cour constitutionnelle.

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mme juge, le juge lectoral. Cette vision est dailleurs clairement affiche dans les textes qui prvoient que tout le contentieux lectoral relatif aux lections prsidentielles ou lgislatives est soumis la Cour constitutionnelle qui statue conformment aux textes en vigueur, ce qui dnote une volont du lgislateur, celle de remettre le contentieux aussi bien des actes prparatoires du scrutin, du scrutin lui-mme que du dpouillement et des rsultats, un juge unique, le juge lectoral. Dans un pays forte densit danalphabtes, la dmarche nest pas sans mrite puisque la personne qui conteste telle ou telle question lie aux lections prsidentielles ou lgislatives na pas se demander quelle est la juridiction comptente. Il en existe une seule, la Cour constitutionnelle. Et comme le contentieux des listes lectorales doit en plus tre rgl trs rapidement, le citoyen qui ne sait pas quelle juridiction adresser sa rclamation risque de ne pas avoir de suite sa rclamation puisquune juridiction se dclarera incomptente et que, du fait du retard, celle comptente finira par dclarer la requte irrecevable. Le choix du lgislateur bninois est donc salutaire pour les requrants ventuels qui savent que cest la Cour constitutionnelle qui rgle tous les problmes lis aux lections nationales, requrants qui auraient peut-tre t un peu perdus en cas de rpartition de comptence entre la Cour constitutionnelle, juge lectoral et le juge civil. Mais dans la perspective prochaine dune liste lectorale permanente informatise, on pourrait envisager un contentieux des listes lectorales hors priodes lectorales. Dans ce cas, ce contentieux pourrait relever en premier ressort des juridictions civiles, quitte envisager des recours la Cour constitutionnelle, en cas de non satisfaction.

Risque de partialit de la Cour constitutionnelle en matire de contentieux des rsultatsde llection prsidentielle
Le systme actuel de lorganisation du contentieux des rsultats de llection prsidentielle expose la Cour constitutionnelle aux risques de partialit. Un tel risque a t expos en 2001 lorsque les candidats Soglo et Houngbdji, arrivs respectivement en deuxime et troisime positions au premier tour de llection prsidentielle, ont dsist et refus de participer au deuxime tour pour protester contre les tripatouillages quils croyaient avoir relev dans le scrutin, notamment, en relation avec la liste lectorale quils ont estim non fiable. La Cour constitutionnelle, saisie de leur requte, na pas considr leur rclamations comme pertinentes. Ce risque provient de la confusion des comptences de la cour constitutionnelle et de la dlimitation floue du champ de ces comptences avec celles de la CENA. Larticle 117 de la Constitution prvoit que La Cour constitutionnelle.... veille la rgularit de llection du Prsident de la Rpublique, examine les rclamations, statue sur les irrgularits quelle aurait pu par elle-mme relever et proclame les rsultats . Or, aux termes du mme article, en ce qui concerne les lections lgislatives, la Cour est seulement charge de statuer, en cas de contestation sur leur rgularit. Au moment o ces textes taient rdigs, le Bnin navait pas de CENA. Avec lavnement de cette institution, il est apparu que deux institutions devraient dsormais tre destinataires des rsultats lectoraux en provenance du terrain (mairie, prfecture et ministre de lintrieur reoivent aussi pour archivage). Cela a entran des cafouillages, chacune des institutions donnant parfois des rsultats diffrents de ceux donns par lautre.

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Dans la pratique et la lgislation actuelles, les rsultats venant des dmembrements de la CENA sont transmis en mme temps la Cour constitutionnelle et la CENA. Chaque institution fait son travail de recensement et dispose de son total presque en mme temps. La Cour ne prend donc pas comme point de dpart les rsultats de la CENA pour en faire la correction sur la base des recours. De plus, la Cour a un pouvoir de redressement et dannulation des voix. Les rsultats proclams de part et dautre ne seront donc jamais les mmes. Enfin, en matire dlections prsidentielles, la Cour sautosaisit des irrgularits, et procde, avant tout recours, aux rajustements et annulations de voix ncessaires avant de proclamer les rsultats qui sont censs tre provisoires. Il souvre alors une priode de cinq jours o les candidats peuvent contester ces rsultats. Cest aprs examen de ces contestations que la Cour proclame les rsultats dfinitifs. Mais, dire vrai, cette priode de cinq jours ne sert rien. La Cour estime quasi systmatiquement quelle a dj relev elle-mme les diffrentes irrgularits, de sorte que les rsultats provisoires deviennent toujours dfinitifs. En fait, tout requrant, dans ce dlai, demande la Cour constitutionnelle de se djuger. La tendance pour la Cour de banaliser ou de ngliger les requtes est grande. Et elle la fait aussi bien en 1996 quen 2001 .Elle a considr chaque fois avoir dj fait le travail demand, avec laide de ses dlgus sur le terrain qui ont pu lui transmettre des rapports sur les irrgularits constates, et que les irrgularits, lorsquelles ont t avres, ont dj t sanctionnes. Autrement dit, la Cour constitutionnelle veut faire croire quavec laide de dlgus, dont les critres de recrutement nont pas t imposs par la loi, elle a russi, en envoyant quelques uns de ces sept membres sur le terrain, dtecter toutes les irrgularits qui ont pu entacher llection prsidentielle sur tout le territoire national. Cette attitude sexplique par le fait que la Cour ne peut pas se djuger. Cette faille dans le systme du contentieux lectoral ne peut tre corrige que par une rorganisation de la rpartition des comptences entre la cour et la CENA. Il conviendrait cet effet que: Soit, la CENA proclame les rsultats provisoires et la Cour, sur la base des recours et de ses observations personnelles, opre les corrections utiles en vue de la proclamation dfinitive des rsultats. Lorganisation du scrutin prendrait un peu plus de temps dans ce cas. Soit, la CENA se contente de collecter et de centraliser les rsultats quelle transmet la Cour constitutionnelle qui a lexclusivit de la proclamation des rsultats, dans les textes et dans la ralit. En ce qui concerne le contentieux des lections communales, la loi la confi la Cour suprme et le moins quon puisse dire est que ce nest pas un bon choix. La preuve; Plus dune anne aprs les lections municipales, communales et locales de 2008, ce contentieux nest toujours pas vid. Or, si lon peut comprendre que sous lancien systme judiciaire, la chambre administrative de la Cour suprme tait la seule juridiction administrative du pays, depuis lavnement de la nouvelle loi sur lorganisation judicaire, le pays connait maintenant une organisation de juridictions administratives de la base (tribunal) jusquau sommet (Cour suprme) ? Il serait donc temps que le contentieux des lections municipales, communales et locales soit distribu dans lensemble de cet appareil juridictionnel de manire rgler le problme de lengorgement.

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On pourrait par exemple considrer que le contentieux des locales (conseils de villages ou de quartiers de villes, units administratives les plus basses) relve des chambres administratives des tribunaux dinstance, avec possibilit dappel et de cassation. Le contentieux des communales et municipales pourrait quant lui relever de la comptence des chambres administratives des cours dappel avec possibilit de cassation.

Encadr 13: Les pouvoirs respectifs de la Cour constitutionnelle et de la CENA, daprs Nicphore Dieudonn Soglo, ancien Prsident de la Rpublique, maire de Cotonou
La Constitution du 11 dcembre 1990 a 15 annes dexistence dj, quelle apprciation faitesvous de sa pratique? La Constitution est un outil mis en place au sortir de la confrence nationale pour rguler la vie de la nation. Cest une uvre humaine. Comme la rappel la Prsidente de notre parti politique, toute Constitution prvoit sa rvision. Il y a des dbats autour de cette Constitution. Je ne reviendrai pas l-dessus. Il faut maintenant dpassionner ce dbat l et navoir dans son champ de vision que les intrts du pays. Je nai que deux points qui me posent quelques problmes dans cette Constitution. Il y a dabord les pouvoirs exorbitants confrs la Cour constitutionnelle. Dans une interview que jai accorde au journal le Matinal jai eu me prononcer l-dessus. Nous avons fait de la Cour constitutionnelle une institution au-dessus de la mle dont les dcisions sont sans appel, donc une institution quasi infaillible. Or, en 2001, elle a pu ignorer les listes dj contestables de la CENA pour sappuyer, prtenditelle, sur des listes envoyes des bureaux de vote. Dans tous les pays, la chose laquelle on ne touche pas, mme en cas de faute grossire, cest la liste lectorale. Elle constitue une donne de base de toute consultation lectorale. Ce qui provient des bureaux de vote ne peut, en aucune faon, servir de base ou de rfrence. Or cest ce qui sest pass, cest ce sur quoi sest appuye la cour. Je ne veux pas revenir l-dessus. Un grand nombre de juristes trangers ont trouv cela absolument scandaleux lpoque. On doit donc modifier le pouvoir de la cour, le pouvoir de faire ce quelle veut. Sinon, elle nous conduira tout droit au gouvernement des juges. Ce qui est un dsastre pour toute vritable dmocratie et qui risque daboutir une violente contestation si on ne sy prend pas tt, parce que la pratique de notre cour constitutionnelle ne satisfait personne et ne peut satisfaire personne. En 1996, les membres de cette Cour ont t fantastiques. Ils ont pratiquement absorb les pouvoirs de la CENA. Si on me demandait mon opinion, je militerais pour la suppression de la cour constitutionnelle ou du moins son intgration dans la Cour suprme en tant lune des chambres de cette institution. Les comptences de la Cour constitutionnelle ne peuvent pas tre maintenues en ltat. Il vaut mieux rgler les problmes aussi graves, aussi sensibles froid. Tout le monde peut alors dire ce quil a sur le cur, vider sa conscience. Le Bnin tient un rle phare dans les expriences dmocratiques en cours en Afrique. Il faut tout prix continuer de tenir ce rle.() Vous lavez soulign, la Constitution est une uvre humaine, elle nest donc pas parfaite et a besoin damlioration. Que prconisez-vous?
4 . L es lections 119

Je pense que vos journes de rflexion sur la Constitution vont permettre de rgler un certain nombre de problmes. () Enfin, je voudrais que nous allions vers le couplage des lections prsidentielles, municipales et locales, sinon on va toujours continuer tendre la main pour les organiser. Et puis, un pays qui est en permanence en campagne lectorale sloigne visiblement des horizons du dveloppement. Ce nest pas responsable.
S o u rc e :

IDH et Chaire UNESCO, Journes de rflexions sur la Constitution du 11 dcembre 1990, Les actes, Cotonou, 7 et 8 Aout 2006, 2007, pp.190191.

I.

Recommandations

Sur la ncessit dune stabilit du cadre juridique des lections au Bnin


Les lois lectorales bninoises dnotent une recherche constante du meilleur systme lectoral possible. Elles rvlent aussi parfois le manque de responsabilit des acteurs politiques, qui tantt, prvoient des textes inapplicables, tantt manquent des occasions de mettre en uvre les dispositions lgales quils ont eux-mmes prvues. Il est donc urgent que les dputs et le gouvernement sinspirent des nombreuses tudes aujourdhui disponibles pour amliorer le systme lectoral bninois dans le sens de sa professionnalisation en constitutionnalisant par exemple une CENA composition lgre, sappuyant, entre autres acteurs sur les lus locaux. Il est galement urgent que les juridictions mettent effectivement en uvre les dispositions du droit pnal lectoral, afin que les diffrents acteurs lectoraux rpondent de leurs actes et que les priodes lectorales ne soient plus les moments de toutes les magouilles, de toutes les compromissions et de lenrichissement illicite. Sagissant plus particulirement des dispositions relatives llection prsidentielle, les cinq points suivants mritent des amliorations: (1) La Constitution doit prvoir la possibilit pour la Cour constitutionnelle ou la CENA davoir convoquer le corps lectoral lorsque le Prsident de la Rpublique ne le fait pas dans un certain dlai et les dlais de convocation du corps lectoral doivent tre beaucoup plus antrieurs ceux en cours actuellement, do une refonte des articles 45 et 46 de la Constitution. (2) La proclamation des rsultats du premier tour doit tre clairement provisoire et permettre les recours devant dboucher sur les rsultats dfinitifs. Larticle 49 de la Constitution ne semble avoir envisag cela que pour le deuxime tour. (3) Le dlai de quinze jours entre les deux tours doit avoir comme point de dpart, la proclamation dfinitive des rsultats du premier tour. (4) Le dsistement ne doit tre possible que dans un dlai maximum de 48 heures aprs les rsultats dfinitifs du premier tour. (5) La Cour constitutionnelle doit cesser dtre juge et partie en se cantonnant au contentieux.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Sur les recommandations de la Commission des juristes indpendants


Il est important de mettre en uvre toutes les recommandations mises par la Commission des juristes indpendants sur lorganisation des lections et la rforme du systme lectoral. Le Prsident de la Rpublique et le Parlement doivent travailler de concert lamorce dun processus de mise en uvre lgislative et administrative afin que lessentiel de ces recommandations soient effectives avant les lections prsidentielles et lgislatives de 2011.

4 . L es lections

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5
Le systme partisan et le statut de lopposition
Les partis politiques se forment et exercent librement leurs activits. Une charte des partis politiques dtermine les conditions dexercice de cette libert, y compris lobligation de respecter les principes de la souverainet nationale, de la dmocratie, de lintgrit territoriale et de la lacit de ltat. Le paysage partisan du Bnin est caractris par une atomisation accentue, avec plus de 100 partis agrs au 14 juin 2007. Cet miettement a paradoxalement servi datout dmocratique en tant quil a priv le Prsident de la Rpublique dune majorit automatique lAssemble nationale alors quil dispose dj de pouvoirs importants dans le systme prsidentiel bninois. En revanche, la composition des partis politiques et leur fonctionnement ne facilitent pas une participation optimale des acteurs politiques au processus dmocratique et au dveloppement socioconomique du pays. Le statut de lopposition contient une longue liste de droits et avantages divers offerts aux partis politiques qui ne se reconnaissent pas dans lquipe au pouvoir. Cependant, son respect est largement li la bonne volont du pouvoir en place.

A. Cadre juridique
La Charte des partis politiques dfinit le parti politique comme un groupement de citoyens, forms en vue de promouvoir et dfendre des projets de socits et des programmes politiques. Dans leur vocation conqurir le pouvoir dtat ou participer la reprsentation du peuple au niveau local et national, les partis politiques concourent la formation de la volont politique et lexpression du suffrage universel par des moyens dmocratiques et pacifiques.194
194

Article 2, loi 2001-21 du 21 fvrier 2003 portant Charte des partis politiques.

122

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Les partis politiques doivent exprimer leurs objectifs dans leur programme politique, et ces objectifs doivent contribuer la dfense de la dmocratie et de la souverainet nationale (), la sauvegarde de lunit nationale (), la protection des liberts fondamentales et des droits de la personne.195 Doivent tre proscrits des objectifs ou programmes des partis politiques, lintolrance, le rgionalisme, lethnocentrisme, le fanatisme, le racisme, la xnophobie, lincitation et/ ou le recours la violence sous toutes ces formes. Concrtement, aucun parti ne peut fonder sa cration et son action sur une base et/ou des objectifs comportant le sectarisme et le npotisme, lappartenance exclusive une confession, une philosophie, un groupe linguistique ou une rgion, lappartenance un mme sexe, une ethnie ou un statut professionnel dtermin, lappartenance une association de dveloppement ou une organisation non gouvernementale.196 Les partis politiques ne doivent porter atteinte ni la scurit, ni lordre public, ni aux droits et liberts individuels ou collectifs.197 Les conditions et la procdure suivre pour la cration dun parti politique sont dtermines par les articles 15 29 de la Charte des partis politiques. Les personnes dsirant crer un parti politique doivent faire une dclaration administrative en dposant un dossier auprs du ministre charg de lintrieur. Ce dossier comprend un certain nombre de pices dont le procs verbal de la runion constitutive du parti politique, quatre exemplaires des statuts et rglements intrieurs, quatre exemplaires du projet de socit, les actes de naissance, certificats de nationalit, attestation de rsidence et casiers judiciaires des membres fondateurs, la dnomination du parti et ladresse complte du sige prvu pour le parti. Un numro darrive est immdiatement communiqu au dposant du dossier ou expdi par courrier administratif dans un dlai de deux mois. Ce mme dlai de deux mois permet au ministre en charge de lintrieur de procder, au besoin, toute tude utile, toute recherche et enqute ncessaire au contrle de la vracit du contenu de la dclaration. La conformit la loi sapprcie non seulement par rapport aux exigence de la loi en matire dobjectifs, de buts et de programmes des partis politiques tels quexamins ci-dessus, mais aussi par rapport au nombre et la provenance des membres fondateurs. La loi prvoit en effet que le nombre des membres fondateurs dun parti politique ne doit pas tre infrieur dix par dpartement. Le nombre de dpartements tant de 12 en janvier 2010, aucun parti politique ne peut donc tre form sans un minimum de 120 membres en provenance de tous les dpartements du pays. Ces membres doivent tre gs de dix huit ans au moins, tre de nationalit bninoise, jouir de leurs droits civils et politiques et ne pas avoir t condamns une peine afflictive ou infamante, avoir, en ce qui concerne les dirigeants, leur domicile ou leur rsidence sur le territoire national. Aprs le contrle de conformit et dans un dlai de deux mois, le ministre charg de lintrieur dlivre un rcpiss de la dclaration au mandataire du parti politique, avec avis de rception. Si lexpiration du dlai de deux mois, aucune notification nest faite, le dossier est rput conforme la loi. Dans le cas o le rcpiss nest pas dlivr dans le dlai de deux mois pour non-conformit la loi, le ministre est tenu de procder une notification motive au parti politique concern au plus tard 8 jours avant lexpiration du dlai de deux mois. Ce parti
195 196 197

Article 3, idem. Article 5, idem. Article 8, idem.

5 . L e systme partisan et le statut de l opposition

123

politique peut saisir la chambre administrative de la Cour suprme dans le dlai de 15 jours de la notification. La Cour est tenue de statuer en procdure durgence. La publication au journal officiel doit intervenir dans les deux mois qui suivent la rception du rcpiss. Elle est faite par les responsables du parti politique dans le dlai de deux mois aprs rception du rcpiss (ou deux mois aprs le dpt du dossier en cas de silence de ladministration qui na pas dlivr de rcpiss dans ce dlai). Au terme de la procdure de publication, le parti politique acquiert dfinitivement la personnalit morale.

B. Le paysage partisan
La Confrence nationale de 1990 a opt pour le multipartisme intgral; elle a rejet toutes les propositions de rduction a priori du nombre de partis politiques. Au sortir de la dictature du parti unique, ce choix simposait; la majorit des bninois optait pour lexercice intgral de toutes les liberts politiques. Il tait mal peru dorganiser une dmocratie contrle, un multipartisme limit du type de celui qua expriment le Sngal de 1976 1981. La loi n 90-23 du 13 aot 1990 prvoyait donc simplement que le nombre de membres fondateurs ncessaires la cration dun parti politique devrait tre de trois par dpartement. Comme il ny avait que six dpartements, il suffisait donc de se retrouver dix huit personnes pour crer un parti politique. Ainsi, les partis politiques ont prolifr, ce qui a entran, avec lapplication de la reprsentation proportionnelle, une atomisation sans prcdent du paysage politique bninois .198 Le nombre de partis politiques est pass de 36 aux lgislatives de 1991 115 la veille des lgislatives de 1999. La reprsentation de ces diffrents partis politiques lAssemble nationale est un bon repre pour mesurer leur vraie capacit de mobilisation ainsi que lmiettement que cre la multitude de partis politiques sur la vie politique. Pour faciliter la comparaison, il est intressant de prendre comme point de dpart, la deuxime lgislature quand le nombre de dputs est pass de 60 83. Au total, de toute lhistoire des lections lgislatives au Bnin du renouveau dmocratique (depuis 1990), la Renaissance du Bnin (27 dputs aux lgislatives de 1999) dtient toujours le record du meilleur score obtenu par un parti politique, cest dire sans alliance devant le PRD (19 dputs en 1995). Quant lUBF (Union pour le Bnin du futur), il dtenait avant 2007 le record de score dune alliance, soit 31 dputs en 2003. Comparable la liste Force Cauris pour un Bnin mergent (FCBE), cette alliance tait nanmoins plus large et regroupait la plupart des grands partis de la classe politique traditionnelle. Dsormais, avec 35 dputs en 2007 (et ce, jusquen 2011), cest donc la liste FCBE qui dtient le record dlus. Toutefois, et paradoxalement, un multipartisme prononc a constitu un atout pour lexistence des ncessaires contre poids dmocratiques, mme si la sant dune dmocratie pluraliste ne saurait se mesurer la prsence dun trs grand nombre de partis politiques. Il sagit souvent de micro-partis, forms sur des bases ethno-rgionales, de partis fragiles, constamment menacs par les querelles intestines et les scissions, de partis qui se font et se dfont au gr des intrts conjoncturels des grands lecteurs du pays. La multitude des partis politiques a provoqu un miettement de la reprsentation nationale qui, aggrav par la
198 Stphane BOLLE, Ltat de droit et de dmocratie pluraliste au Bnin, Bilan et perspectives, in, http://www.la-constitutionen-afrique.org/article-13784862.html.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Tableau3: Nombre de siges par parti lAssemble nationale depuis 1995 Nom du parti
Force Cauris pour un Bnin mergent (FCBE) Union pour le Bnin du futur (UBF) Alliance pour une dynamique dmocratique (ADD) regroupant les militants de la RB, du PSD et du MADEP La Renaissance du Bnin (RB) Parti du Renouveau Dmocratique (PRD) Front daction pour le renouveau, la dmocratie et le dveloppement (FARD Alafia) Parti social dmocrate (PSD) Mouvement africain pour la dmocratie et le progrs (MADEP) Force cl Union pour la dmocratie et la solidarit nationale (UDS) Rassemblement des dmocrates pour la libert et la reconstruction nationale (RDL Vivoten) Union pour la relve (UPR) Alliance IPD (Impulsion pour le progrs et la dmocratie) Alliance etoile CarDunya Notre cause commune (NCC) Merci La Nouvelle alliance (LNA) Alliance MDCParti socialiste (PS)CPP Nouvelle gnration FDDMUNSP (Union nationale pour la solidarit et le progrs) Union nationale pour la dmocratie et le progrs (UNDP) Alliance du renouveau (AR) Coaliation pour un Bnin mergeant (CBE) FE Autres (un dput chacun)d Total

1995 1999a

1999 2003b

2003 2007c
31

2007 2011
35 20

21 19 10

27 11 10

15 11

10

8 5 3

9 6

9 5

3 3 2 9e 83

4 4 3 2 7f 83

2 3 2 2 3g 83

3 2 2 2 2 3 83

Note : Ce tableau reflte la rpartition des siges en dbut des lgislatures; il ne considre pas les siges gagns ou perdus par les partis et coalitions en cours de lgislature.

5 . L e systme partisan et le statut de l opposition

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Cf. Cour constitutionnelle, Proclamation des rsultats dfinitifs des lections lgislatives du 28 mars 1995, Recueil des dcisions, lections lgislatives 1995, 1er volume, p.67 et suivantes et Cour constitutionnelle; Proclamation des rsultats dfinitifs des lections lgislatives partielles du 28 mai 1995 dans la premire circonscription lectorale du dpartement de lAtlantique et dans la troisime circonscription lectorale du dpartement du Borgou, Recueil des dcisions, lections lgislatives 1995, 2me volume, p.229 et suivantes.

b cf. Agapit Napolon MAFORIKAN, Le Parlement bninois en marche, Cotonou, Friedrich Ebert Stiftung, 1999 ; Cour constitutionnelle, Proclamation des rsultats dfinitifs des lections lgislatives du 28 mars 1995, c Cour constitutionnelle, Proclamation des rsultats dfinitifs des lections lgislatives du 30 mars 2003, Recueil des dcisions, lections lgislatives 2003, p.49 et suivantes.

Les plus petits partis sont ici identifis uniquement par leurs sigles en note de bas de page. Leurs dnominations compltes sont indiques dans la liste en annexe II la fin de ce rapport.
e f g

RAP, ADD, ASD, PCB, ADP, MNDD, Alliance camlon, UNDP, et RDP. PDB, PS, RUND, Ensemble, RDP, RPR-UNSD, Alliance Suru. AFP, le RDP, le MDS ALO de ALOME.

transhumance politique, a empch les prsidents de la Rpublique successifs de disposer dune majorit parlementaire automatique.199 Labsence dune majorit automatique a largement contrebalanc limmensit des pouvoirs du Prsident de la Rpublique dans le systme politique et constitutionnel bninois. La question est de plus en plus pose de savoir sil est prfrable de laisser le spectre politique se dcanter, pour que le nombre de partis se rduise spontanment et durablementdans des proportions raisonnables, ou plutt sil faut lgifrer pour crer de nouveaux garde-fous au multipartisme intgral.200 Des lois votes au Parlement ont toutefois essay de corriger les excs et drives du systme. La Charte des partis politiques labore en 2003 tait une tentative de canaliser la prolifration des partis politiques. Elle dispose que pour crer un parti politique, il faut quil y ait au moins dix membres fondateurs par dpartement, ce qui fait, en comptant les douze dpartements, 120 bninois. Larticle 7 dispose: Les partis politiques sont tenus de participer aux lections nationales et locales. Tout parti politique perd son statut sil ne prsente pas, seul ou en alliance de candidats, deux lections lgislatives conscutives. La dcision de retrait de lenregistrement dlivr est prise par arrt du ministre charg de lintrieur et publie au journal officiel de la Rpublique du Bnin. Le recours en annulation contre larrt du ministre charg de lintrieur est suspensif. Mais les effets recherchs par cette loi nont pas t atteints, du moins, pas entirement: aux lgislatives du 25 mars 2007, 16 partis et dix alliances de partis ont concouru (4 316 candidats pour 83 siges).

199 200

Stphane Bolle, idem. Stphane Bolle, idem.

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Les dispositions de la Charte nayant pas t suffisants pour rduire la prolifration des partis, le prsident Boni Yayi a constitu en 2007 une Commission des juristes indpendants sur la rforme du systme lectoral en charge de rflchir, entre autres, sur des propositions visant contrler la prolifration des partis politiques. La Commission a notamment propos ladoption dun scrutin mixte permettant llection dune partie des dputs au scrutin majoritaire un tour, lautre partie des dputs la reprsentation proportionnelle, estimant quune telle rforme est de nature favoriser le regroupement des forces politiques, ce qui clarifierait lchiquier politique et faciliterait le choix de leurs lus par les citoyens . Le risque majeur de cette formule est quelle ouvre la voie la possibilit de trop dsquilibrer les institutions en faveur du Prsident de la Rpublique, quasiment assur de disposer dune majorit lAssemble nationale.201 On ne peut en effet perdre de vue le risque de prsidentialisme li lassujettissement du Parlement au Prsident de la Rpublique qui est dj particulirement fort dans le systme constitutionnel bninois. Les alliances entre partis politiques pourraient rduire les effets ngatifs de lmiettement des partis. Mais lexprience montre que les regroupements ont t crs autour de et sous limpulsion du Prsident de la Rpublique en fonction et nont souvent pas survcu ce dernier. LUnion pour le Bnin du futur (UBF), par exemple, a t cre sous le Prsident Kerekou au pouvoir entre 1996 et 2006, tandis que les Forces Cauri pour un Bnin mergent (FCBE) ont t constitues sous le Prsident Yayi au pouvoir depuis 2006. Les rivalits de leadership entre dirigeants des partis empchent galement la Constitution et la durabilit des regroupements des partis. Le phnomne de regroupement politique le plus frquent est celui par lequel les partis proclament leur soutien au Prsident de la Rpublique en fonction, une stratgie qui leur vaut dtre invits aux dbats sur les partages de postes aprs les victoires aux lections. Lautre constat est que ces regroupements ne se font pas autour de programmes de dveloppement. Il ny est souvent question que de stratgie pour conserver le pouvoir au profit de leur leader afin de continuer tre du bon ct. Du ct de ce qui est assimilable lopposition en dbut 2010, on peut signaler que lAlliance pour une dynamique dmocratique (ADD), cre la veille des lections lgislatives de 2007, et compose, au dpart, de trois partis (RB, PSD, MADEP) pour ne compter que ceux qui ont un dput lAssemble nationale a largi ses rangs au Parti du Renouveau dmocratique (PRD) pour former le Groupe des 4 (G4). Plus tard, ce groupe des 4 a encore largi ses rangs pour intgrer le parti Force Cl . Dsormais, cette alliance se nomme LUnion fait la nation (UN). Mais l encore, comme pour lalliance autour du chef de ltat en exercice, il sagit essentiellement de groupements mis en place pour une chance lectorale prcise (en loccurrence ici, la prsidentielle de 2011), de sorte quil est difficile de prdire la prennit de ces alliances. Dailleurs, dune part, chacun des partis constituant ces alliances prend bien soin de garder son existence juridique intacte au niveau du ministre de lIntrieur, dautre part, des partis aux idologies diffrentes , par exemple, les sociaux dmocrates (notamment le PSD) et des libraux (notamment la RB), se retrouvent dans un mme groupe sans aucune plate forme programmatique commune.
201

Idem.

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Encadr 14: Le multipartisme intgral, daprs Nicphore Dieudonn Soglo, maire de Cotonou et ancien Prsident de la Rpublique
La Constitution du 11 dcembre 1990 a 15 annes dexistence dj, quelle apprciation faites-vous de sa pratique? () Le deuxime problme, touche au multipartisme intgral. Cest un problme trs important. Dans un pays pauvre comme le ntre, quand on prend le pouvoir, cest de se donner la capacit de lexercer normalement avec la majorit qui vous a fait confiance. Le cas de la Grande Bretagne est l. Dans ce pays, depuis des sicles, les Anglais ont adopt le scrutin uninominal un tour. Il y aussi lexprience faite par Senghor o au lieu davoir plusieurs partis, on en a eu que trois. Avec le multipartisme intgral, chacun fait son numro et on dit que si tu veux que je te donne mes voix, jexige ceci, je rclame cela. On oublie lintrt gnral pour se perdre dans des marchandages sans fin. Et nous bradons ainsi lessentiel. Avec le multipartisme intgral, et dfaut dune majorit de gouvernement, on court alors aprs les mouvances prsidentielles. Vous lavez soulign, la Constitution est une uvre humaine, elle nest donc pas parfaite et a besoin damlioration. Que prconisez-vous? Je pense que vos journes de rflexion sur la Constitution vont permettre de rgler un certain nombre de problmes. Il faut, travers le mode de scrutin, aboutir ce que celui qui exerce le pouvoir puisse disposer dune majorit pour appliquer son programme. On le jugera la fin de son parcours et on vitera toute cette gymnastique qui oblige des compromis boiteux, pour ne pas dire de graves compromissions. ().
S o u rc e :

IDH et Chaire UNESCO, Journes de rflexions sur la Constitution du 11 dcembre 1990, Les actes, Cotonou, 7 et 8 aout 2006, 2007, pp.190191.

C. Composition des partis politiques

Reprsentation des femmes au sein des partis politiques


Les partis politiques bninois sont rfractaires toute enqute les concernant quant leur composition et leur fonctionnement. Ainsi ne se sont-ils pas montrs disponibles pour rpondre aux questionnaires qui leur ont t envoys quant la reprsentation des femmes en leur sein.202 Daprs le sondage Le profil genre du Bnin publi en 2003, sur 123 partis politiques recenss en 2003 au Bnin, seuls trois taient prsids par une femme et que le parti La Renaissance du Bnin, un des plus importants du Bnin, prsid par une femme, compte plus de 60% de femmes militantes, mais paradoxalement, sa direction nationale, on note seulement huit femmes sur un total de 30 membres. Le Livre blanc de 2008, sest intress, faute dinformations en provenance des partis, la situation des femmes dans les deux partis politiques importants qui ont accept de fournir des informations. Il sagit du Parti du renouveau
202 David Godonou HOUINSA, Femmes du Bnin au cur de la dynamique du changement social, Le livre blanc, Cotonou, Fondation Friedrich EBERT, 2008, p.89.

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dmocratique (PRD) et du Mouvement africain pour la dmocratie et le progrs (MADEP). Au niveau du PRD, les femmes ont occup en 2007 10 11% des postes de direction, respectivement au sein du Bureau politique et de la Direction nationale, tandis quau sein du MADEP, elles ont occup.8 27% des postes sur la priode allant de 1997 2008.203 Le constat gnral qui se dgage est que les femmes jouent souvent le rle de militantes la base, surtout les femmes des marchs. Ces dernires sont souvent organises en mouvements de soutien au profit des leaders politiques et de leur parti, mais elles nont pas de rle cl dans la direction des partis. Sur la liste des partis politiques qui se sont conforms la nouvelle charte des partis politiques en 2007, seuls deux noms de femmes apparaissent sur les soixante treize partis.204

Ethnicit, rgionalisme et systme partisan


La dimension ethno-rgionale na jamais t absente de la cration et du fonctionnement des partis politiques au Bnin. Des donnes tant historiques quactuelles lattestent. Au plan historique, comme examin plus haut, la division ethno-rgionale des rassemblements politiques bninois sest matrialise quelques annes avant lindpendance intervenue en 1960.205 A la veille des lections lgislatives de 1951, le dsir des originaires de la partie septentrionale de la colonie de voir attribuer un des deux postes de dputs revenant la colonie un des leurs et le refus du parti de lUnion progressiste dahomen (UPD) daccder leur demande devaient conduire les Nordistes se regrouper au sein dun mouvement base ethnique et rgionaliste quils ont appel Groupement ethnique du Nord , par opposition au Sud qui brimait le Nord et le traitait de parent pauvre.206 Les justifications taient que le Nord avait accus du retard dans tous les domaines et que pour rattraper ce retard, il fallait se librer de la tutelle des Sudistes et avoir un authentique fils du Nord dans les instances de prise de dcision. Hubert Maga a t ce messie qui tait cens conduire les destines des ethnies Baribas, Dendi, Somba etc... Effectivement, suite aux lections lgislatives, M. Maga lemporta au Nord. Pendant ce temps, les suffrages sparpillaient au sud entre plusieurs listes, lunit tant difficile trouver face aux rivalits classiques entre les frres adversaires que sont les Fons, hritiers du royaume dAbomey et les Gouns, hritiers du royaume de Porto-Novo. Finalement, cest un Goun, Sourou Migan Apithy, qui lemportera au Sud. Cette situation de dpart entraina une prise de conscience du Nord par rapport au poids quil peut avoir dans la balance politique dahomenne. Ainsi le Nord et le Sud devinrent une ralit politique objective, une exigence constante et dterminante de la politique du Dahomey (futur Bnin).207 Les donnes de lhistoire politique rcente du Bnin attestent que ces tendances nont pas beaucoup chang. Pour Christophe Kougniazonde, Professeur de sciences politiques
Idem. Il sagit de madame Rosine SOGLO de la Renaissance du Bnin (RB) et de madame Ramatou Baba Moussa du Rassemblement dmocratique pour le dveloppement (RDD-Nassara). 205 Maurice Glele Ahanhanzo, Naissance dun tat noir, Lvolution politique et constitutionnelle du Dahomey, de la colonisation nos jours, Paris, LGDJ, 1969, pp.119120. 206 Idem, p.119; Voir aussi Alain Kisito Metodjo, Devenir Maire en Afrique, Dcentralisation et notabilits locales au Bnin, Paris, Larmattan, 2008, pp.6162. 207 Maurice Glele Ahanhanzo, idem.
204 203

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luniversit dAbomey-Calavi, lappartenance un groupe ethnique ou une communaut rgionale constitue la base fondamentale de lexpression lectorale. Lethnie et la communaut rgionale apparaissent alors comme les points dancrage autour desquels se crent la plupart des partis politiques au Bnin.208 En 1995, par exemple, la dcomposition des suffrages obtenus, et donc des dputs lus par dpartement, montre lancrage ethno-rgional du vote et le fait que les lecteurs ont vot essentiellement pour un parti dont le responsable est originaire du mme dpartement queux. Ainsi le FARD-ALAFIA dont les responsables sont du Nord doit 91,87% de son score national aux votes issus des deux dpartements du Nord du pays. LUDS dont le premier responsable est originaire du Nord vient en deuxime position dans le nombre de voix obtenues au nord. Dans le Mono do est originaire le leader du PSD, plus dun lecteur sur deux a accord sa voix au PSD. 61, 20% de lensemble des voix obtenues dans le pays provient du dpartement dorigine du leader. 54,54% du score national du PRD a t ralis dans lOum, dpartement dorigine du leader de ce parti, pendant que la RB est arriv en tte dans les dpartements du Zou et de lAtlantique, dpartement majoritairement composs dlecteurs Fons, ethnie dorigine du leader de ce parti.209 Par ailleurs, plusieurs partis politiques bninois sont ns de la transformation des associations de dveloppement de certaines communes.210 Par exemple, cest dans lassociation Iri Bons, compose essentiellement de cadres du Borgou que lUDS a puis ses premiers militants, le prsident de lassociation devenant le prsident du parti. Les associations de dveloppement des communes du Mono ont travaill la naissance du PSD. Quant lAssociation de dveloppement des communes du Plateau, elle a donn naissance au MADEP. Constatant ce phnomne, Jol AVO a remarqu qu oprent au Bnin et concourent aux suffrages des citoyens, des partis fondamentalement rgionaux et ethno rgionaux. Des partis communaux, sous-prfectoraux, voire de quartier, font partie de ceux qui, sans avoir une relle assise, dtiennent des parcelles non ngligeables du pouvoir politique.211 Il nest ds lors pas surprenant que le PRD soit dabord perus comme parti des Goun et Yorouba du Sud-est , la RB, parti des Fon du Centre-sud, le PSD, parti des Adja du Sud-ouest, le FARD ALAFIA ou lUDS, parti des Bariba et Dendi du Nord, et ainsi de suite. Une tude ralise en aot 2006 auprs de 1022 bninois rvle que pour 53% de ceux qui staient dclars militants de partis politiques, les partis politiques facilitent une entente intra ethnie.212

Christophe Kougnianzonde, Multipartisme et dmocratie: Quel lieu commun?, Cotonou, Fondation Friedrich Ebert, 2001, p.91. Idem, pp.9194 210 Voir sur cette question, Epiphane Quenum, Financement des partis politiques, Communication lAtelier dchanges sur la question du financement des partis politiques au Bnin, INFOSEC, Cotonou, 14 avril 2009, p.4. 211 Jol Avo, La perception des partis politiques au sein de lopinion publique., in, Jean Niklas Engels, Alexander Stroh et Lonard Wantchekon (eds), Le fonctionnement des partis politiques au Bnin, Cotonou, Fondation Friedrich Ebert, 2008, p.147. 212 Kotchikpa Olodo et Damasse Sossou, Militantisme et identification ethnique au Bnin, in, Jean Niklas Engels, Alexander Stroh et Lonard Wantchekon (eds), Le fonctionnement des partis politiques au Bnin, Cotonou, Fondation Friedrich Ebert, 2008, p.116.
209

208

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D. Financement des partis politiques


En vertu de la Charte des partis politiques le financement des partis politiques se fait par des ressources propres ou de ressources externes.213 Les ressources propres comprennent les cotisations des membres ; les contributions volontaires et les souscriptions des membres ; les produits de leurs biens patrimoniaux; les recettes de leurs activits. Quant aux ressources externes, elles se composent des aides entrant dans le cadre de la coopration entre partis politiques nationaux et/ou trangers ; les emprunts souscrits conformment aux lois et rglements; les dons et legs; les subventions et autres aides de ltat. Lensemble des acquisitions des partis politiques au titre de laide, des dons et legs, doit faire lobjet dune dclaration adresse la Cour suprme sous le sceau du secret. Le montant des dons et libralits ventuels de source extrieure au Bnin provenant de personnes physiques ou morales et destines un parti politique ne doit en aucun cas dpasser 1/3 du montant total des ressources propres de ce parti. Pour permettre le contrle de lensemble de leur comptabilit, les partis politiques sont tenus de dposer leurs comptes annuels la Chambre des comptes de la Cour suprme, au ministre charg de lintrieur et au ministre des finances, et dtre en mesure de justifier la provenance de leurs ressources financires et leurs destinations. Il est aussi impos la direction du parti de rendre compte ses membres, dans un rapport, de la provenance des ressources financires qui ont t accordes au parti au cours de lanne civile.214 Enfin, les partis politiques sont tenus douvrir un compte auprs dune institution financire installe au Bnin et leurs revenus ne sont pas imposs sauf sils proviennent dactivits lucratives.215 La ralit est cependant trs loin de ces dispositions lgislatives modernes. Les partis politiques sont perus simplement comme des structures dascension pour les cadres et des structures dassistance sociale pour les populations la base,216 militants ou non. Il nexiste pas de tradition des cotisations au sein des partis au Bnin. La Chambre des comptes de la Cour suprme prouve de srieuses difficults exercer son mandat de contrle de lensemble des oprations comptables de ltat, principalement par manque de moyens et de personnel. Elle naccomplit donc pas efficacement son rle de contrle des comptes et des dpenses des partis politiques. Cette dfaillance laisse la voie ouverte la possibilit des pratiques de financement occulte des partis politiques. Au cours dune procdure judiciaire intente contre elle aux tats Unis en 2005, une socit amricaine du nom de Titan a plaid coupable et reconnu avoir vers aux Bninois dans le cadre de la campagne prsidentielle de 2001, au profit du Prsident en exercice, la somme de 2,1 millions de dollars US (environ 1,3 milliard de francs CFA) comme pots de vin, en vue de sassurer le maintien de sa collaboration technique et commerciale avec la socit publique bninoise de tlcommunications.217 La Charte des partis politiques adopte en 2003 prvoit un financement public des partis politiques en ces termes:
Articles 32 40, Charte des partis politiques. Article 37, Charte des partis politiques. 215 Article 38, Charte des partis politiques. 216 Cyr Comlan Davodoun, Prsidentielle 2006 au Bnin. Le coup du 3me larron, Cotonou, Star dition, 2007, p.127. 217 Wilfrid Herv Adoun et Franois K. Awoudo, Bnin, une dmocratie prisonnire de la corruption, Cotonou, Fondation Friedrich Ebert et Editions COPEF, 2008, pp.183 et suivantes.
214 213

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Les partis politiques rgulirement inscrits et ayant au moins un (1) dput bnficient dune aide financire annuelle de ltat. Le montant de cette aide est fix par dcret pris en Conseil des ministres. En tout tat de cause, cette aide ne peut tre infrieure cinq millions (5. 000. 000) de francs par dput lu. La rpartition de cette aide se fera au prorata du nombre de dputs obtenus par parti politique.218 Cest en fvrier 2009 seulement que le dcret dapplication de cette disposition a t publi. Le communiqu du gouvernement du 25 fvrier 2009 annonant la publication de ce dcret a dclar que le financement public des partis rpondait au souci dapprofondissement de la culture politique et dmocratique et la volont de mettre en uvre progressivement, en fonction de lvolution de la croissance conomique, la politique daide de ltat aux Institutions qui sest dj traduite par loctroi daide annuelle la presse, aux organisations syndicales et, rcemment, aux composantes de la socit civile bninoises telles que les confessions religieuses et les chefferies traditionnelles . la fin janvier 2010, cependant, aucun parti politique reprsent lAssemble nationale navait reu le moindre franc au titre de ce dcret. Certains commentateurs ont suggr que le gouvernement devrait mettre en oeuvre des critres de rpartition de laide plus labors que le simple fait davoir un dput lAssemble nationale. Ils ont par exemple propos lexigence dune reprsentativit gographique minimale dans les suffrages obtenus, lquit dans la prise en compte du genre dans les positionnements sur les listes de candidatures, le respect par le parti des rgles de fonctionnement et de financement.219

E.

Fonctionnement des partis politiques

Dmocratie interne au sein des partis politiques


Pour un observateur averti de la classe politique bninoise, le parti politique fonctionne comme une socit dans laquelle ce sont les actionnaires majoritaires qui dcident. Les supposs militants se contentent dun statut demploy et attendent de leur leader des moluments priodiques, des primes dassujettissement, de dvouement, de soutien et dappui la rsolution de leurs problmes sociaux. Les membres des partis ignorent royalement, dune manire gnrale, leur devoir de militant et se contentent de revendiquer des droits, notamment celui de se voir placer des postes lucratifs.220 Cette privatisation des partis politiques sillustre par le fait que cest le Prsident du parti, et parfois quelques proches de lui, qui financent, eux seuls, les activits du parti, notamment les campagnes lectorales. Cest ce qui explique dailleurs le manque de dmocratie vritable au sein des partis politiques, les dcisions tant prises souvent par ceux qui financent les activits. Et lors des positionnements sur les listes lectorales en vue

Article 40. Mathias Hounkpe et Francis Laleye, Problmatique du financement des partis politiques au Bnin, Communication au sminaire du ministre charg des Relations avec les institutions du Bnin, Cotonou, 14 avril 2009. 220 Comlan Cyr Davodoun, op. cit. p.127.
219

218

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de participer aux lections lgislatives ou communales, seules les personnes qui financent ont le (premier et le) dernier mot. Des conflits ou ruptures naissent rgulirement dans les partis politiques du fait que certaines personnalits de ces partis, parfois membres des organes dirigeants, dcouvrent les listes de candidatures de leurs partis politiques dans les journaux, en mme temps que lensemble des citoyens, et constatent quelles nont pas t positionnes la place quelles avaient souhaite et que le prsident du parti leur avait parfois promise. Cest ce qui explique les dpts tardifs des listes de candidatures aux lections lgislatives et communales. Certains prsidents de partis ont peur, en dposant avant le dernier jour (voire la dernire heure) la liste des candidats de leurs partis, de voir certains de leurs allis se faire enrler sur des listes de partis adverses si leur nom napparait pas sur les listes de leur parti de dpart et quils ont encore le temps de ngocier leur place sur les listes de partis politiques adverses. Dans les faits, aux postes ligibles, les responsables de partis politiques, avant tout, se positionnent eux-mmes et /ou positionnent les bailleurs ou financiers du parti, moins que ceux-ci ne prfrent recommander tel ou tel inconnu qui a leur confiance, mais que les militants ne connaissent pas forcment. Les candidats sont donc parfois dsigns sans tenir compte de lintrt du parti, du militantisme ou de llectorat quils peuvent drainer, convaincre ou mobiliser.221 Peu de partis politiques sont jour de lorganisation des congrs, assembles gnrales et autres runions statutaires. Quand ces rencontres sont organises, cest parfois aprs plusieurs annes de retard et dans des conditions noffrant pas toujours la libert pour les membres de rclamer un compte rendu effectif des activits du parti aux responsables sortants, ni de dsigner les personnes de leur choix aux commandes du parti. Labsence de dmocratie interne est la base de nombreuses scissions au sein des partis politiques. Le parti La Renaissance du Bnin (RB) de lancien Prsident de la Rpublique et actuel maire de Cotonou, Nicphore Dieudonn Soglo en est une illustration. Cr en 1992 par son pouse, Rosine Vieyra-Soglo, alors que le Prsident Soglo tait au pouvoir, ce parti dont le Prsident Soglo a pris la prsidence dhonneur en 1994 avec ladhsion de plusieurs cadres et ministres, sest progressivement appauvri de ses cadres, surtout pendant les dix ans passs dans lopposition au Prsident Kerekou entre 1996 et 2006. Tous les anciens cadres du parti RB qui lont quitt 222 ont voqu le manque de prise en compte de leurs points de vue, le fait que les dcisions ne soient pas toujours prises avec la transparence et la concertation requises. Le mme arguments a t aussi voqu pour justifier les dparts de Kamarou Fassassi, ancien ministre, du Parti du renouveau dmocratique (PRD), et sa cration du Parti du rveil des dmocrates (PRDNouvelle gnration), de Jean Claude Hounkponou, ancien dput, du Parti social dmocrate (PSD) et sa cration du parti Union pour le progrs et la dmocratie (UPD-Gamesu), du Dr
Cabinet Afrique Conseil, Rapport dautovaluation du Bnin en matire de dmocratie et de gouvernance politique dans le cadre du MAEP, Juin 2007, p.49. 222 Cest notamment le cas de: le dput et ancien ministre Valentin Aditi Houde, qui a quitt le parti RB pour former son propre parti, le Rassemblement pour le progrs et le renouveau (RPR), lancien dput, aujourdhui conseiller communal Maxime Houedjissin, fondateur du Parti espace rpublicain (ER), lancien ministre Georges Guedou, crateur du parti Union-force pour la Rpublique, Yves Edgard Monnou, ancien ministre, Guy Amde Adjanonhou, ancien ministre et actuellement Commissaire lUnion conomique et montaire ouest africaine.
221

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Albert Bocco Sinatoko du Front daction pour le renouveau, la dmocratie et le dveloppement (Fard-Alafia), et sa cration du Cercle daction pour le renouveau dmocratique (CARD Dunya). Mais ces scissions ou dparts ne sauraient faire oublier le phnomne de la transhumance politique qui consiste pour certains militants et cadres, dmissionner de leur parti pour rejoindre un autre parti, qui, dans leurs calculs, devrait leur offrir des avantages personnels plus intressants, court ou moyen terme. Le parti bnficiant de la transhumance politique est presque toujours un parti proche du Prsident de la Rpublique en fonction. On ne saurait systmatiquement justifier le phnomne de la transhumance politique par le manque de dmocratie au sein des partis politiques. Des proccupations gostes et personnelles expliqueraient aussi nombre de mouvements dun parti un autre.

Participation aux dbats nationaux et la formulation des politiques


Daprs un sondage ralis en 2006, 62% des Bninois estiment que linfluence des partis sur les diverses politiques publiques mises en uvre nest pas importante.223 Daprs la mme enqute, 75% des Bninois pensent que la plupart des partis politiques servent leurs intrts gostes et ne sont pas au service de la population, comme cela se doit.224 Les militants la base, ainsi que les cadres des partis politiques ne sont gnralement ni prpars ni forms la comprhension de certains dossiers ou de certaines questions dintrt majeur pour le dveloppement politique, culturel et socioconomique. Il ne faut donc pas sattendre les voir subitement maitriser ces questions, une fois lus ou nomms des postes de responsabilit. La formation dont il sagit doit tre civique, mais pas seulement, car il sagit pour tous les citoyens, plus forte raison, pour les militants de partis politiques, appels prendre ventuellement des dcisions pour lavenir du pays et des autres citoyens, de comprendre les enjeux politiques, conomiques sociaux et culturels des diffrents problmes qui se posent au pays et au monde afin de participer la dfinition, la critique, au suivi, lvaluation des politiques publiques avec la possibilit de proposer une alternative srieuse.

F.

Le statut de lopposition

Au Bnin, lopposition politique est dot dun statut rgi par la loi qui en dfinit la composition et dlimite ses responsabilits.225 Cest cette loi qui donne le contenu de ce quil faut entendre par opposition et qui en sont les responsables. Lopposition est considr comme lensemble des partis, alliances de partis ou groupes de partis politiques qui, dans le cadre juridique existant, ont choisi de professer pour lessentiel, des opinions diffrentes de celles du gouvernement en place et de donner une expression concrte leurs ides dans la perspective dune alternance dmocratique. Son statut est constitu de lensemble des rgles juridiques permettant aux partis, alliances de partis ou groupes de partis

223 Kotchikpa Olodo et Damasse Sossou, Militantisme et identification ethnique au Bnin, in, Jean Niklas Engels, Alexander Stroh et Lonard Wantchekon (eds), Le fonctionnement des partis politiques au Bnin, Cotonou, Fondation Friedrich Ebert, 2008, p.115. 224 Idem. 225 Loi n 2001-36 du 14 octobre 2002 portant statut de lopposition.

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politiques de lopposition de disposer de lespace de libert qui leur est ncessaire pour participer pleinement et sans entrave lanimation de la vie politique nationale.226 Pour tre un parti de lopposition, il faut, selon la loi: tre un parti politique, une alliance de partis ou un groupe de partis politiques rgulirement enregistrs ; faire une dclaration officielle et publique de son appartenance lopposition et la faire enregistrer au ministre charg de lintrieur. Ce dernier transmet, dans un dlai de deux mois au plus tard, lenregistrement au journal officiel pour publication ; la publication au journal officiel peut aussi se faire la diligence du parti politique concern ; dvelopper pour l essentiel des positions et des opinions diffrentes de celles du gouvernement ; ne pas accepter un poste politique un niveau quelconque du pouvoir excutif.227 Est considr comme lun des chefs de lopposition, tout chef dun parti politique de lopposition dont le nombre de dputs lAssemble nationale constitue de faon autonome un groupe parlementaire. Est galement considr comme lun des chefs de lopposition, tout chef dun groupe de partis de lopposition constitu en groupe parlementaire lAssemble nationale. Est enfin considr comme lun des chefs de lopposition, tout chef de parti, alliance de partis ou groupe de partis de lopposition reprsents ou non lAssemble nationale mais ayant totalis lissue des dernires lections lgislatives, 10% des suffrages exprims. Les chefs de lopposition choisissent en leur sein un porte-parole Le rle de lopposition est de: critiquer le programme, les dcisions et les actions du gouvernement ; dvelopper des programmes propres ; proposer des solutions alternatives la nation ; uvrer pour lalternance au pouvoir par des voies lgales.228

Les droits reconnus lopposition


La loi sur le statut de lopposition accorde un certain nombre de droits lopposition. Il sagit des liberts dexpression, de manifestation et de runion ainsi que du droit la suret des membres de lopposition. Il y a aussi la libert de conscience et tous les autres droits reconnus aux citoyens. Sagissant de la libert dexpression, lopposition peut exprimer son opinion sur toute question dintrt national et sur toute dcision de lexcutif. Pour cela, la loi prvoit que, conformment larticle 142, alina 2, de la Constitution, les partis politiques de lopposition bnficient dun accs quitable aux moyens officiels dinformation et de communication. Cependant, ni la loi ni son dcret dapplication ne dtaillent comment cet accs doit se faire pour tre quitable. De son ct, la HAAC a failli faire respecter cette exigence, en partie faute de critre clair de ce qui constitue un accs quitable. Lopposition peut aussi tre consulte sur toute autre question dintrt national et international. La loi en fait une obligation, en prvoyant que Lopposition est consulte par le gouvernement sur les questions importantes engageant la vie de la nation telles que: menace la paix civile, risque dinvasion trangre ou de guerre, intervention militaire ltranger. Cette consultation peut tre crite ou orale. Lorsquelle est

226 227 228

Article 2, idem. Article 3, idem. Article 4, idem.

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orale, lopposition peut tre consulte ensemble. Mais cette obligation nen est pas vraiment une, puisque la loi ajoute que La non consultation ne donne lieu aucune sanction.229 Dans lexercice de leurs liberts de runion et de manifestation, les membres de lopposition bnficient des services dordre et de scurit publique. Toute interdiction de runions et de manifestations publiques par ladministration doit tre spcialement motive et la dcision dinterdiction est susceptible de recours devant le juge des rfrs. Sagissant du droit la suret, ltat est tenu de prendre des mesures particulires pour assurer la scurit des responsables nationaux des partis, alliances de partis ou groupes de partis de lopposition en accord avec ces derniers. Ceux-ci doivent, dans laccomplissement de leurs missions politiques, tre labri de toute mesure portant atteinte leur intgrit et leur scurit personnelle.

Les avantages accords lopposition


Les partis politiques de lopposition bnficient de laide de ltat au financement des partis politiques conformment la Charte des partis politiques. En outre, les chefs de lopposition bnficient des avantages protocolaires qui ne doivent pas tre infrieurs ceux accords aux membres du gouvernement.230 Conformment larticle 15.2 b du Rglement intrieur de lAssemble nationale, llection des deux vice-prsidents, des deux questeurs et des deux secrtaires parlementaires tient compte autant que possible de la ncessit de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de linstitution parlementaire. La prsence de lopposition au sein du Bureau de lAssemble nationale est une simple facult et les parlementaires bninois, toutes tendances confondues, nacceptent gnralement pas que des lus dune autre tendance sigent au sein du Bureau avec ceux qui ont remport les lections lgislatives. La pratique a t plutt, chaque fois, de partager les postes de responsabilit au sein du Bureau de lAssemble nationale entre les diffrents partis appartenant, selon les rsultats de llection, au groupe majoritaire qui est, tantt la majorit prsidentielle, tantt, lopposition non encore dclare. La Cour constitutionnelle se contente toujours de rappeler le caractre facultatif et non contraignant de la prsence dun opposant au sein du Bureau de lAssemble nationale. Mais il faut aussi reprocher ce systme de reprsentation de lopposition au sein du Bureau son caractre quelque peu anachronique. En dbut de lgislature, ni les groupes parlementaires qui servant dtendard de mesure de la configuration politique, ni la dclaration dappartenance lopposition ne sont disponibles pour retenir clairement les partis de lopposition et ceux de la majorit parlementaire ou prsidentielle. Le fait dailleurs que les deux majorits puissent ne pas concider pose un autre problme la juxtaposition ou combinaison du Rglement intrieur de lAssemble nationale avec la loi sur le statut de lopposition. Le premier est fond sur lexistence de majorit et dopposition au sein du Parlement (majorit et opposition parlementaires). La deuxime est fonde sur lopposition au pouvoir excutif (majorit prsidentielle et opposition au pouvoir du Prsident de la Rpublique). Or, il peut arriver que la majorit parlementaire soit de lopposition (au Prsident de la Rpublique et son gouvernement).
Article 6, idem. Voir Stphane Bolle, Le statut de lopposition au Bnin, pour quoi faire ? , http://www.la-constitution-en-afrique.over-blog. com/article-25293577.html.
230 229

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Les devoirs de lopposition


Lopposition a le devoir de respecter scrupuleusement la Constitution ainsi que les lois et rglements de la Rpublique. loccasion des runions et manifestations publiques quils organisent, le parti, lalliance de partis ou le groupe de partis politiques de lopposition prennent les dispositions ncessaires pour prvenir les troubles lordre public conformment aux lois et rglements en vigueur. Les partis politiques doivent, dans leurs programmes et dans leurs activits, proscrire lintolrance, le rgionalisme, lethnocentrisme, le fanatisme, le racisme, la xnophobie, lincitation et/ou le recours la violence sous toutes ses formes.

Limites du statut de lopposition


Aprs ladoption de la loi sur le statut de lopposition sous le Prsident Krkou, la Renaissance du Bnin (RB) et lUnion pour la dmocratie et la solidarit nationale (UDS) ont t les seuls partis reprsents lAssemble nationale qui ont fait la dclaration prvue par la loi pour affirmer leur appartenance lopposition. Depuis le dpart du Prsident Kerekou et lavnement de son successeur Boni Yayi en 2006, plus aucun parti reprsent lAssemble nationale na fait de dclaration dappartenance lopposition. Et pourtant, dans les dclarations, les communiqus, les votes lAssemble nationale et les comportements de tous les jours, on sent bien que certains partis politiques reprsents au Parlement fonctionnent comme tant de lopposition, car, travaillant ouvertement pour une alternance politique. Le manque dintrt de ces partis rclamer les droits et avantages que la loi offre lopposition peut sexpliquer par le caractre peu attrayant de ces avantages tels quils sont compris par le gouvernement. Pendant longtemps les partis dopposition ont exig ladoption par le gouvernement du dcret portant modalits de mise en uvre de la loi sur le statut de lopposition, comme si cest labsence de ce dcret qui les empchait de se dclarer de lopposition. En dpit de ladoption de ce dcret, nanmoins, aucun deux na fait cette dclaration. Ils ont dsormais fait valoir que le texte ne leur confre que des avantages protocolaires alors quils auraient souhait que des questions comme les modalits daccs aux mdias publics fassent lobjet dune meilleure attention. Ils ont soulign aussi le caractre trop facultatif des obligations qui psent sur le gouvernement quant au respect de leurs droits. Les droits et avantages de lopposition paraissent extrmement fragiles dans la mesure o leur jouissance est laisse, en gnral, la bonne discrtion du pouvoir excutif. Il semble, ds lors, prfrable dinscrire le statut de lopposition dans la Constitution et de prvoir une loi organique qui dtaille les obligations qui devront peser sur le pouvoir excutif quant au respect des droits de lopposition.231
Ces avantages ont fait lobjet du dcret du 20 novembre 2008 portant modalits dapplication de la loi sur le statut de lopposition dont voici quelques extraits: Article 3: Conformment aux dispositions de larticle 15 de la loi n 200136 du 14 octobre 2002 portant Statut de lopposition, le(s) chefs (s) de lopposition bnficie (nt) des avantages protocolaires ci-aprs: invitation certaines ngociations et aux accords engageant le Bnin lintrieur ou lextrieur titre dobservateur;linitiative de demander tre reu par le Prsident de la Rpublique sur des questions dintrt national;invitation aux manifestations et rceptions officielles;accueil et assistance par les reprsentants du Bnin dans les missions et postes diplomatiques larrive et au dpart dans les pays de leur juridiction autant que faire se peut;le(s) chefs (s) de lopposition est (sont) tenu (s) darborer un signe distinctif pendant leurs dplacements et loccasion des crmonies officielles. Le signe distinctif du reprsentant de lopposition est la charge de ltat. Article 4: l occasion des crmonies officielles, le(s) chef(s) de lopposition a droit
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G. Recommandations
Le nombre minimum requis des membres fondateurs devant provenir de chaque dpartement qui est de dix est trop faible pour jouer le rle de prservation de lunit nationale et dmergence de partis vritablement nationaux qui lui est assign. Il est important de laugmenter au moins 20. Il est important de mettre de lordre dans le paysage partisan en diminuant le nombre trop lev des partis politiques existants. Cet objectif doit nanmoins tre poursuivi dans le respect de la ncessit de prserver la diversit des partis politiques reprsents lAssemble nationale et limpossibilit pour les diffrents prsidents de la Rpublique de disposer dune majorit automatique lAssemble nationale. La combinaison du scrutin majoritaire avec le scrutin proportionnel aux lections lgislatives ainsi que la mise en uvre des rgles actuelles de sanction des partis politiques qui ne participent pas plusieurs lections lgislatives successives conduirait une plus grande clarification du paysage politique. Le gouvernement devrait mettre en uvre rapidement le dcret sur le financement des partis politiques pour permettre ceux-ci de jouer les diffrents rles que leur confie la loi, en particulier, lanimation de la vie politique et publique. terme, il faudra toutefois amliorer aussi bien la Charte des partis politiques que le dcret sur le financement des partis politiques de manire intgrer des critres de couverture gographique diversifie (sagissant notamment des militants, des antennes rgionales, et des suffrages obtenus), de prise en compte du genre et du mixage gnrationnel dans les modalits doctroi de fonds publics aux partis politiques. La dsignation du chef de lopposition selon les critres de reprsentativit lAssemble nationale ou de suffrages obtenus lors des lections lgislatives est en contradiction avec le fait quon peut tre candidat llection prsidentielle sans appartenir aucun parti politique et arriver en deuxime position, voire en premire position, tous les prsidents de la Rpublique du renouveau dmocratique ayant t lus sans tre port par un parti politique en particulier. Dans ces conditions, pourquoi ne pas faire du candidat arriv en deuxime position llection prsidentielle passe le chef automatique de lopposition. Il est important de soustraire lexercice des droits et avantages de lopposition la discrtion du pouvoir excutif. cet effet, il semble prfrable dinscrire le statut de lopposition dans la Constitution et de prvoir une loi organique pour dtailler les obligations qui devront peser sur le pouvoir excutif quant au respect desdits droits.

aux considrations protocolaires et aux honneurs conformment aux textes en vigueur. Article 5: Les missions diplomatiques accrdites au Bnin et les personnalits trangres en visite au Bnin peuvent recevoir ou tre reues par le(s) chef(s) de lopposition. Article 6: le (s) chef(s) de lopposition bnficie(nt) en outre de:un vhicule de fonction;un chauffeur;un gardecorps;un (charg de mission,un secrtaire particulier, En tout tat de cause, les avantages ne sont pas cumulatifs.

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LAssemble nationale
Pendant les trente premires annes de son indpendance, le Bnin na dispos daucun Parlement lu. Linstitution parlementaire est ne avec le renouveau dmocratique au dbut des annes 1990. En vingt ans de pratique dmocratique, cependant, la trs forte rotation des dputs loccasion des lections successives na pas permis de dvelopper une solide tradition parlementaire. Le Parlement souffre galement dun profond dsquilibre de comptence et dexpertise au profit de lexcutif. Ce dsquilibre lempche de participer efficacement la dfinition des politiques publiques. Son rle de contrle de laction de lexcutif sest amenuis au fil du temps avec le recours de plus en plus frquent aux mesures exceptionnelles qui permettent au Prsident de la Rpublique de passer outre lautorisation parlementaire dans le processus dlaboration du budget.

A. Fonctions
LAssemble nationale a pour mandat constitutionnel de voter les textes de lois et de contrler laction gouvernementale.232 Le contrle budgtaire constitue un mandat particulier du Parlement dont lexercice permet de raliser les deux autres fonctions la fois.

Vote des lois


Le mandat principal de lAssemble nationale est de voter les lois. Les matires qui relvent du domaine de loi sont numres larticle 98 de la Constitution.233
232 233

Cf. http://www.bj.refer.org/benin_ct/cop/assemble/anbfonc.htm Sont du domaine de la loi les rgles concernant: la citoyennet, les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques, les sujtions imposes, dans lintrt de la dfense nationale et de la scurit publique, aux citoyens en leur personne et leurs biens ;

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Linitiative des lois appartient concurremment au Prsident de la Rpublique et aux membres de lAssemble nationale. Les initiatives du gouvernement prennent le nom de projets de loi et celles des dputs de propositions de loi. Les projets et propositions de loi sont inscrits et numrots dans lordre de leur arrive, sur un rle gnral portant mention de la suite qui leur a t donne. Le dpt sur le Bureau de lAssemble nationale de ces textes de lois est annonc sans dlai en sance publique par le Prsident. Le Bureau examine la recevabilit des projets et propositions au regard des dispositions de la Constitution. Lirrecevabilit est prononce par le Prsident de lAssemble, soit, doffice, soit, la demande du Prsident de la Rpublique. Les projets de lois, les propositions de lois et propositions de rsolutions sont, aprs lannonce de leur dpt, renvoys lexamen de la Commission comptente ou dune commission spciale et temporaire de lAssemble nationale. Les propositions de lois et les propositions de rsolutions sont transmises au gouvernement dans les 48 heures suivant lannonce de leur dpt. Le Prsident de lAssemble nationale saisit la Commission permanente comptente ou la Commission spciale et temporaire dsigne cet effet de tout projet de loi ou de proposition de rsolution dpos sur le bureau du Prsident de lAssemble nationale. La commission saisie
la nationalit, ltat et la capacit des personnes, les rgimes matrimoniaux, les successions et les liberts ; la procdure selon laquelle les coutumes seront constates et mises en harmonies avec les principes fondamentaux de la Constitution ; la dtermination des crimes et dlits ainsi que des peines qui leur sont applicables ; lamnistie ; lorganisation des juridictions de tous ordres et la procdure suivie devant ces juridictions, la cration de nouveaux ordres de juridiction, le statut de la magistrature, des offices ministriels et des auxiliaires de justice ; lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toute nature ; le rgime dmission de la monnaie ; le rgime lectoral du Prsident de la Rpublique, des membres lAssemble Nationale et des assembles locales ; la cration des catgories dtablissements publics ; le statut gnral de la fonction Publique ; le statut des personnels militaires, des Forces de scurit publique et assimils ; lorganisation gnrale de ladministration ; lorganisation territoriale, la cration et la modification de circonscriptions administratives, ainsi que les dcoupages lectoraux ; ltat de sige et ltat durgence ; La loi dtermine les principes fondamentaux: de lorganisation de la dfense nationale ; de la libre administration des collectivits territoriales, de leurs comptences et de leurs ressources ; de lenseignement et de la recherche scientifique ; du rgime de la proprit, des droits rels et des obligations civiles et commerciales ; des nationalisations et dnationalisation dentreprises et des transferts de proprit dentreprises du secteur public au secteur priv ; du droit du travail, de la scurit sociale, du droit syndical et du droit de grve ; de lalination et de la gestion du domaine de Ltat ; de la mutualit et de lpargne ; de lorganisation de la production ; de la protection de lenvironnement et de la conservation des ressources naturelles ; du rgime des transports et des tlcommunications ; du rgime pnitentiaire.

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du texte peut demander couter les auteurs du texte et parfois des personnes ressources en vue de recueillir les explications ncessaires. Les commissions examinent ensuite le texte, article par article et proposent des amendements. Le rapporteur rdige au nom de la commission un rapport (auquel est annex le texte de loi amend) qui est mis la disposition de tous les parlementaires aprs son adoption par la Commission. Les projets et propositions de lois adopts par les Commissions comptentes sont inscrits sur proposition du Prsident de lAssemble nationale, aprs avis de la Confrence des Prsidents, sur lordre du jour des travaux de lAssemble nationale. Les discussions en sance publique sengagent sur la base du texte propos par la commission, suivi dune intervention du ministre comptent. Le dbat souvre, en gnral, par la lecture du rapport de la commission comptente saisie du dossier. Souvre ensuite la discussion gnrale dans laquelle interviennent les orateurs inscrits. Aprs la clture de la discussion gnrale, les dputs passent la discussion dtaille et aux amendements. Le texte dans son ensemble est mis aux voix. Aprs le vote du rapport, les dputs procdent, dans les mmes conditions que ltude du rapport, lexamen du projet de loi annex au rapport. Lorsque les diffrents articles ont t successivement examins et mis aux voix, lAssemble vote sur lensemble du projet ou de la proposition. Les votes seffectuent normalement main leve et en cas de doute, par assis et lev. Une fois adopte, dans les quarante-huit heures, la loi est transmise en quatre exemplaires au Prsident de la Rpublique pour promulgation. Ce dlai est rduit vingt quatre heures en cas durgence. Avant lexpiration de ce dlai, le Prsident de la Rpublique peut demander au Parlement une seconde lecture de la loi ou de certains de ses articles et la mme procdure reprend.

Contrle de laction gouvernementale


LAssemble nationale, bien que ne pouvant pas censurer le gouvernement, peut linterpeller et dispose de pouvoirs non ngligeables comme en tmoignent les litiges avec le gouvernement, par ailleurs, toujours rgls conformment aux mcanismes constitutionnels. La Constitution donne lAssemble nationale non seulement le pouvoir de voter des lois, mais aussi celui de contrler laction du gouvernement qui a le devoir dexpliquer ou de justifier son action devant les dputs. Quand un dput souhaite demander des renseignements ou des explications au gouvernement, il peut poser soit une question orale, soit une question dactualit, soit une question crite. Il peut aussi interpeller le gouvernement ou solliciter la mise en place dune Commission denqute. Les questions orales sont poses par un dput au gouvernement, soit sur sa politique gnrale, soit sur les dossiers ou affaires relevant dun dpartement ministriel donn. Les questions peuvent tre poses sous la forme de questions orales avec dbat ou de questions orales sans dbat, conformment aux dispositions de larticle 113 de la Constitution. Tout dput qui dsire poser une question orale en remet le texte au Prsident de lAssemble nationale qui le notifie au gouvernement. La sance rserve chaque semaine, par priorit aux questions des membres de lAssemble nationale et aux rponses du gouvernement est fixe par le Bureau aprs consultation de la confrence des Prsidents. La question orale avec dbat est appele par le Prsident qui peut fixer le temps de parole imparti son auteur. Le ministre comptent y rpond. Il peut diffrer cette rponse en

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annonant pour lun des deux prochains jours de sance plnire une communication du gouvernement avec dbat sur le mme sujet. Cette annonce interrompt le dbat sur la question orale. La communication du gouvernement est inscrite doffice en tte de lordre du jour de la sance choisie par le gouvernement. Aprs la rponse du ministre, le Prsident donne la parole aux orateurs inscrits. Lauteur de la question a priorit dintervention. Aprs laudition du dernier orateur, le Prsident passe la suite de lordre du jour. La question orale sans dbat est expose souverainement par son auteur. Le ministre comptent y rpond. Lauteur de la question peut reprendre la parole. Le ministre peut rpliquer. Aucune autre intervention ne peut avoir lieu. Les questions dactualit sont dposes la prsidence de lAssemble au plus tard deux heures avant lheure fixe par le bureau pour la confrence des prsidents. Elles sont libelles souverainement. Le Bureau dcide, aprs consultation de la Confrence des prsidents, en fonction de leur caractre dactualit et dintrt gnral, dinscrire la question lordre du jour de la plus prochaine sance rserve aux questions orales. La premire heure de la sance lui est consacre par priorit. La question est appele par le Prsident. Aprs la rponse du gouvernement lauteur de la question peut reprendre la parole sil est absent, la question nest pas appele. Il nest pas tenu de rle de questions dactualit. Les questions crites: tout dput qui dsire poser une question crite un ministre, en remet le texte au prsident de lAssemble nationale qui le transmet au Prsident de la Rpublique dans les huit jours. Les questions doivent tre sommairement rdiges et ne contenir aucune imputation dordre personnel ou lgard de tiers nommment dsigns. Elles ne peuvent tre poses que par un seul dput un seul ministre. Les questions crites sont inscrites sur des rles spciaux au fur et mesure de leur dpt. Toute question crite peut tre transforme tout moment en question orale. Les questions dordre particulier ou personnel doivent tre traites par correspondances ou contact direct entre le dput et les ministres intresss. Les ministres doivent rpondre aux questions dans un dlai de 30 jours compter de leur transmission. Dans ce dlai, les ministres ont toutefois la facult de demander titre exceptionnel, pour rassembler les lments de rponse, un dlai supplmentaire qui ne peut excder trente jours. Les rponses sont transmises aux auteurs des questions par les soins du prsident de lAssemble nationale. Les rponses des ministres aux questions crites sont publies au journal officiel. Les interpellations: conformment aux dispositions des articles 71 et 113 de la Constitution, le Prsident de la Rpublique ou tout membre de son gouvernement peut, dans lexercice de ses fonctions gouvernementales, tre interpell par lAssemble nationale. Par ailleurs toute question crite ou orale laquelle il na pas t rpondu dans le dlai dun mois peut faire lobjet dune interpellation dans les conditions prvues par la Constitution. Les demandes dinterpellation dment motives et signes par dix dputs au moins sont dposes sur le Bureau de lAssemble nationale en sance publique. A partir du dpt aucune signature ne peut tre retire. Les demandes sont examines par le Bureau selon la procdure des questions urgentes pour leur inscription lordre du jour. La dcision dinterpellation est prise la majorit simple des dputs prsents. Le Prsident de lAssemble nationale transmet, sil y a lieu, linterpellation au Prsident de la Rpublique

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dans les huit jours. Dans un dlai de trente jours, le Prsident de la Rpublique rpond ces interpellations par lui mme ou par lun de ses ministres quil dlgue spcialement devant lAssemble nationale. Les Commissions denqutes: lAssemble nationale peut aussi constituer des Commissions parlementaires dinformation ou des commissions denqute et de contrle. La cration dune Commission parlementaire dinformation denqute ou de contrle par lAssemble nationale rsulte du vote dune proposition de rsolution dpose, affecte la Commission permanente comptente, examine. Cette proposition doit dterminer avec prcision, soit les faits qui donnent lieu enqute, soit les services publics ou les entreprises publiques ou semi-publiques dont la commission de contrle doit examiner la gestion. Les Commissions parlementaires dinformation, denqute et de contrle ne peuvent comprendre plus de dix (10) dputs. La commission saisie dune proposition de rsolution tendant la cration dune Commission parlementaire dinformation, denqute ou de contrle doit dposer son rapport dans les 30 jours de la session ordinaire suivant laffectation de cette proposition.

Les pouvoirs du Parlement en matire de contrle budgtaire


En matire budgtaire, deux possibilits existent pour permettre au pouvoir lgislatif de contrler lexcutif. Il sagit de lexamen et du vote de la loi de finances de lanne et du processus conduisant au vote de la loi de finances de rglement. Le gouvernement doit dposer le projet loi de finances de lanne (budget gnral de ltat) au plus tard une semaine avant le dmarrage de la session doctobre (deuxime quinzaine du mois doctobre). Le texte est soumis la Commission des finances et des changes quant au fond, et la Commission du plan, de lquipement et de la production pour avis. Aprs de nombreux travaux en commissions o chaque membre du gouvernement et chaque prsident dinstitution vient dfendre les prvisions de crdits qui sont prvues son profit, le rapport est labor et une plnire est fix pour connaitre du dossier. Mais plusieurs dispositions constitutionnelles rduisent le pouvoir danalyse ou la marge de manuvre du Parlement en cette circonstance. En dehors de lhypothse des douzimes provisoires par lesquels le gouvernement peut demander au Parlement de lautoriser excuter les recettes et les dpenses de ltat, au cas o le projet de lois de finances na pu tre dpos temps,234 le reste des dispositions constitutionnelles reflte plutt la restriction des pouvoirs de lAssemble nationale. Ainsi par exemple, larticle 107 de la Constitution dispose que Les propositions et amendements dposs par les dputs ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique, moins quils ne soient accompagns dune proposition daugmentation de recettes ou dconomies quivalentes. De mme, si lAssemble nationale qui doit voter le budget en quilibre ne sest pas prononce, la date du 31 dcembre, les dispositions du projet de loi de finances peuvent tre mises en vigueur par ordonnance. Dans ce cas, le gouvernement saisit, pour ratification, lAssemble nationale convoque en session extraordinaire dans un dlai de quinze jours. Si lAssemble nationale na

234

Article 111 de la Constitution.

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pas vot le budget la fin de cette session extraordinaire, le budget est tabli dfinitivement par ordonnance.235 Si lon ajoute ces dispositions, la possibilit dadopter le budget par voie dordonnances de mesures exceptionnelles, comme examin plus haut, on ne peut manquer de conclure la restriction des pouvoirs parlementaires en matire budgtaire. Un tel constat est confirm par le manque dexercice, par le Parlement bninois, du contrle a posteriori du budget, cest-dire le vote des lois de finances de rglement. En effet, larticle 112 de la Constitution dispose que lAssemble nationale rgle les comptes de la Nation selon les modalits prvues par la loi organique de finances. Elle est, cet effet, assiste de la Chambre des comptes de la Cour suprme quelle charge de toutes enqutes et tudes se rapportant lexcution des recettes et dpenses publiques, ou la gestion de la trsorerie nationale, des collectivits territoriales, des administrations ou institutions relevant de ltat ou soumises son contrle. Le Parlement exerce ce contrle travers les lois de finances de rglement dont larticle 99 de la Constitution prcise quelles contrlent lexcution des lois de finances, sous rserve de lapurement ultrieur des comptes de la Nations par la Chambre des comptes de la Cour suprme. Ainsi, en principe, chaque budget de ltat vot doit tre associe une loi de rglement pour que le processus soit boucl. Le projet de loi de rglement est un ensemble darticles renseignant dune part, sur les recouvrements de recettes de ltat en vertu des autorisations reues et, dautre part, sur lexcution par les ministres et institutions de ltat, des crdits mis leur disposition par lAssemble nationale lors du vote du budget de ltat. Ce mme document expose la situation de la trsorerie, arrte le rsultat dexcution de lanne dont il propose le transfert au compte permanent des dcouverts du Trsor et sollicite de lAssemble nationale lapprobation des dpassements de crdits rendus ncessaires en cours de gestion.236 Plusieurs acteurs devraient jouer un rle important dans ladoption de cette loi de finance dite de rglement. Le Gouvernement, tout dabord qui, ayant en charge lexcution de la loi de finances initiale, dispose des documents permettant de rdiger le projet de loi de rglement. La Chambre des comptes de la Cour suprme ensuite, qui a la charge dexaminer fond les documents labors par le gouvernement et de produire un rapport synthtique destin apporter lclairage ncessaire pour la comprhension pas toujours aise des documents financiers.237 LAssemble nationale devrait enfin, examiner attentivement les documents pour voter le texte soumis son apprciation en faisant les observations, constats et recommandations pertinentes au gouvernement. Le Parlement na, toutefois, ralis ce contrle politique sur lexcution du budget de ltat quavec une trs relative efficacit. Cest seulement en 1999 que le gouvernement a dpos pour la premire fois les comptes de ltat la Chambre des comptes. Ont suivi les comptes de 2000, 2001 et 2002. Le retard not dans ladoption des lois de finances de rglement est imputable tous les acteurs puisque le gouvernement ne produit pas rgulirement les comptes, la Chambre des comptes de la Cour suprme na pas les moyens humains et techniques dexercer son
Articles 110 de la Constitution. Maxime Bruno Akakpo, Rflexions su r la gouvernance financire au Bnin, Cotonou, Transparency Bnin, avec lappui de lUSAID Bnin, anne non prcise, pp.7879. 237 Idem, pp.8486.
236 235

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contrle, et finalement, lAssemble nationale nest mme pas mis en situation de devoir exercer son mandat constitutionnel. Au cours de lanne 2009, une prise de conscience de la situation a toutefois conduit lorganisation dun atelier parlementaire visant acclrer la prise des lois de finances de rglement en retard. Mais lon risque de ne pas atteindre les objectifs viss par lexercice, puisque lide sera dsormais de faire passer ces lois de finances de rglement comme des lettres la poste pour redorer le blason du Bnin auprs des partenaires au dveloppement sans que lexercice ne donne vraiment loccasion de faire des remontrances ou recommandations de bonne gouvernance lexcutif et ladministration.

Encadr 15: Comptences du Parlement mines par les pouvoirs spciaux du Prsident de la Rpublique.
Le 1er aot 1994, le Prsident Nicphore Soglo reproche aux parlementaires davoir amend la loi de finances prsent par son gouvernement de sorte que le budget vot par lAssemble nationale nous met en contradiction avec nos engagements vis--vis de nos bailleurs de fonds, nest pas en quilibre, ne respecte pas les repres financiers du Programme dajustement structurel et ne respecte pas les engagements internationaux dj souscrits par le Bnin. Il dcide donc dadopter deux ordonnances, la premire (n 94-001) portant Loi de finances pour la gestion 1994 , la deuxime (n 94-002) portant Loi de programme dInvestissements Publics pour la gestion 1994 . Le 5 aot 1994, le Prsident de lAssemble nationale saisit la Cour constitutionnelle, entre autres parce que les engagements internationaux dont le Prsident de la Rpublique invoque la violation ne sont ni prciss, ni produits, ce qui rend impossible la vrification des allgations contenues dans le message [ la nation], alors que, ne peuvent tre considrs comme traits, accords ou engagements internationaux que ceux qui ont t ratifis en vertu dune loi () Par ce recours, le Prsident de lAssemble nationale entendait contester, non seulement, le fait que les actes dont le Prsident de la Rpublique voque la violation soient vritablement des engagements internationaux, mais aussi leffectivit dune menace grave ou immdiate qui atteindraient lapplication de pareils actes. En plus, le Prsident de lAssemble nationale trouve que dautres pistes que le recours aux mesures exceptionnelles sont disponibles et reproche au Prsident de la Rpublique de ne les avoir pas essayes avant de recourir aux mesures exceptionnelles. En dautres termes, au grief de non satisfaction aux conditions de fond de recours aux mesures exceptionnelles, le Prsident de lAssemble nationale ajoute un grief relatif linopportunit de recourir aux mesures exceptionnelles. Ce sont ces deux griefs que la Cour rejette en dcidant que la dcision initiale de mise en uvre des pouvoirs exceptionnels est un pouvoir discrtionnaire du Prsident de la Rpublique (et que) le recours lapplication de larticle 68, ds lors quil a t exerc dans les conditions prescrites par la Constitution est un acte de gouvernement qui nest pas susceptible de recours devant la Cour constitutionnelle. La Cour ne peut donc apprcier ni la runion des conditions de fond justifiant le recours aux mesures exceptionnelles, ni lopportunit des dites mesures. Il en est dautant plus ainsi

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quelle na pas pu invalider des ordonnances prises malgr son avis pralable constatant la non runion des conditions de recours aux mesures exceptionnelles. Cest ainsi que dans le cas des ordonnances de 1994, lorsque la Cour les a dclares contraires la Constitution pour dfaut de consultation de la Cour, et que le Prsident de la Rpublique, a repris la procdure pour consulter la Cour, celle-ci a considr, par avis, que La loi de finances vote le 28 juillet 1994 ntant toujours pas promulgue pour devenir excutoire, celle-ci ne saurait constituer une menace grave et immdiate pour lexcution des engagements internationaux; () que dans la situation actuelle, il napparat pas quil y ait menace pour lexcution des engagements internationaux ni pour le fonctionnement rgulier des pouvoirs constitutionnels () que ne sont pas runies les conditions exiges par la Constitution pour lapplication de son article 68. Aprs des discussions infructueuses sur des mesures socioconomiques contenues dans les projets de loi de finances et de programme dinvestissement publics 1996 qui ont conduit leur rejet par le Parlement, le Prsident Soglo les a nanmoins mises en uvre travers quatre ordonnances du 30 janvier 1996, la premire (n 96-01) autorisant la notification de laccord de crdit relatif au Programme dajustement structurel III, la deuxime (n 96-02) mettant en uvre le budget gnral de ltat, la troisime (n 96-03) mettant en uvre le programme national dinvestissements publics et la quatrime (n 96-04) adoptant le Code des marchs publics. La Cour constitutionnelle a dclar que ces ordonnances taient conformes aux conditions de forme poses par la Constitution.
S o u rc e s :

Cour constitutionnelle, Avis CC 02-94, Recueil 1994, p.131 et dcisions DCC 27-94 du 24 aot 1994, Recueil 1994, et DCC 32-94 du 24 novembre 1994, Recueil 1994, pp.151154

B. Composition
Cest la loi qui determine le nombre de dputs, lequel nest pas dtermin dans la Constitution. Il est actuellement de 83 dputs lus dans vingt-quatre circonscriptions lectorales. Les dputs sont lus au scrutin proportionnel de liste un tour, avec rpartition des siges selon la plus forte moyenne. Ce mode de scrutin prsente deux avantages: il assure la reprsentation largie de lessentiel des forces du paysage politique, tout en renforant, en principe, la reprsentation des grands partis.

Rpartition en genre et en catgories socioprofessionnelles


Les donnes disponibles en dbut de mandat de la cinquime lgislature 20072011 montrent que les femmes taient sous reprsentes au parlement, avec seulement 7 femmes sur 83 dputs, soit moins de 10%. 13 dputs venaient du secteur priv et y avaient exerc le commerce, tandis que 9 dputs taient enseignants du secondaire et de luniversit et que 8 dputs taient juristes. Le gros des dputs, soit 53 sur 83, taient des cadres de la fonction publique, de la gestion comptabilit, de la gestion immobilire, de lagro-industrie et des douanes.

Reprsentation des partis politiques


Aux lgislatives du 25 mars 2007, 16 partis et 10 alliances de partis ont concouru (4 316 candidats pour 83 siges). Douze partis politiques ou coalitions de partis politiques ont obtenu des siges.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Les partis politiques des principaux candidats malheureux la prsidentielle de 2006 (Lehady Soglo, Bruno Amoussou, Antoine Kolawol Idji) staient regroups dans une coalition, lAlliance pour une dynamique dmocratique (ADD), tandis que le Parti du renouveau dmocratique (PRD) dun autre candidat malheureux la prsidentielle de 2006 (au second tour), Me Adrien Houngbedji, faisait cavalier seul avec un petit parti, le PRS. La cinquime lgislature du Parlement issue des lections de mars 2007 a enregistr un taux de renouvellement de 67% contre un taux de maintien de 33%. Pour les 83 siges en comptition, les rsultats se prsentent comme suit:238 FCBE (Force Cauris pour un Bnin mergent): 35 siges; ADD (Alliance pour une dynamique dmocratique, comprenant essentiellement les militants de la RB, ceux du PSD et ceux du MADEP): 20 siges; Parti du renouveau dmocratique (PRD): 10 siges; Force cl: 4 siges; UPR (Union pour la relve): 3 siges ; Quatre partis ayant chacun 2 siges (UNDP, AR, CBE et FE) ; et trois partis ayant chacun 1 sige. Au sein de lAssemble nationale, cest au niveau des groupes parlementaires que les dputs expriment leurs proccupations politiques et leur adhsion aux idaux des partis qui les ont positionns sur les listes de candidatures. Les dputs peuvent en effet, sils ou elles le dsirent, choisir de sorganiser en groupes parlementaires par affinits politiques. Aucun groupe ne peut avoir moins de 9 membres. En se constituant, ces groupes font une dclaration politique signe par leurs membres. Les dputs ne peuvent faire partie que dun seul groupe parlementaire. Tout dput qui nappartient pas un groupe est considr comme non-inscrit. De faon globale, la configuration du Parlement (20072011) est marque par la majorit relative de la liste parraine par le Prsident de la Rpublique, cest dire la liste Forces Cauris pour un Bnin mergent, regroupant une vingtaine de partis politiques. Elle natteint pas elle seule la majorit absolue (42 dputs), mais tablit un nouveau record nettement meilleur que les prcdents.239 Forces Cauris pour un Bnin mergent a conquis 35 des 83 siges de lAssemble nationale, o sont reprsentes 12 formations (partis ou alliances de partis) politiques comme en 1991. Les partis traditionnels, de lAlliance pour une dynamique dmocratique (ADDregroupant la Renaissance du Bnin, le Parti social dmocrate et le Mouvement africain pour la dmocratie et le progrs: 20 lus) au Parti du renouveau dmocratique (PRD: 10 lus), ont t les grands perdants, les victimes de la profonde recomposition du systme au profit de Boni Yayi, chef de ltat depuis avril 2006. Par la suite, lors de la formation des groupes parlementaires, en mai, puis en septembre 2007, ces coalitions lectorales ont clat en plusieurs groupes parlementaires selon leurs
Voir http://www.afrique-express.com/afrique/Bnin/politique/bnin-assemble-nationale.html. La nouvelle lgislature est entre en fonction le 23 avril 2007 avec les suivants comme membres de son bureau: Prsident: Mathurin Nago(FCBE); 1er vice-prsident: Andr Dassoundo (FCBE); 2me vice-prsident: Antoine Dayori(FE); 1er questeur: Saka Fikara (AR); 2me questeur: Mama Djibril Dbourou (FCBE); 1er secrtaire parlementaire: Joachim Dahissiho (UNDP); 2me secrtaire parlementaire: Amisstou Affo Djobo (FCBE).
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affinits. La majorit des dputs soutenaient le Prsident Boni Yayi. Ils staient rpartis en quatre groupes parlementaires: le groupe Bnin mergent - Paix et dmocratie (13 dputs), prsid par Issa Salifou (Saley) du parti UPR ; le groupe Dmocratie Emergence (12 dputs), prsid par Sylvain Zohoun (lu sous ltiquette FCBE) ; le groupe Bnin Emergent - Solidarit et Progrs (12 dputs), prsid par Justin Yotto Sagui (lu sous ltiquette FCBE) ; le groupe Bnin mergent - Gouvernance concerte (12 dputs), prsid par Anani Adbayo Abimbola (lu sous ltiquette FCBE). Dans lopposition non dclare, lalliance lectorale ADD avait clat en deux tendances, qui ont form des groupes distincts lAssemble nationale. Un premier groupe sappelle Alliance pour une dynamique dmocratique (ADD) - Nation et dveloppement, et est prsid par Rosine Vieyra-Soglo, lpouse de lancien Prsident de la Rpublique, Nicphore Soglo. Le principal parti de cette alliance est le parti, Renaissance du Bnin de Rosine et Nicphore Soglo. Ce groupe compte 10 dputs. Un deuxime groupe, dnomm Add/Paix et Progrs, sest form autour de Bruno Amoussou (leader du Parti social dmocrate-PSD) et dAntoine Kolawol Idji (leader du Mouvement africain pour la dmocratie et le progrs-MADEP). Ce groupe parlementaire est prsid par Jean-Baptiste Edaye et compte aussi 10 dputs. Toujours classer dans lopposition, le PRD dAdrien Houngbedji sest alli au PRS pour former un groupe parlementaire (10 dputs) PRD-PRS, prsid par Augustin Ahouanvoebla. Enfin, quatre dputs lus sous les couleurs du parti Force-Cl navaient pu former de groupe parlementaire. La Cour constitutionnelle, saisie en janvier 2009, a rendu une dcision en fvrier 2009 de laquelle il ressort quelques modifications de cette configuration politique. La nouvelle configuration politique de lAssemble nationale, valide par la Cour constitutionnelle en fvrier 2009 sur la base de la division en majorit et minorit parlementaires,240 se prsente comme suit: tendance majoritaire: 44 tendance minoritaire: 37 non inscrits: 2 total: 83. On retrouve dsormais une majorit de dputs oppose au chef de ltat, avec la composition dtaille suivante:
240 Il convient de ne pas confondre la majorit parlementaire avec la mouvance prsidentielle. Prcisment dans le cas prsent, la majorit parlementaire, en dbut 2009, se compose des partis opposs au Prsident de la Rpublique, de sorte que les dputs soutenant le chef de ltat, majoritaires en dbut de lgislature, se retrouvent dans lopposition parlementaire, mais dans la mouvance prsidentielle. La majorit est dfinie comme tant un parti ou coalition de partis dtenant la majorit des siges du Parlement par opposition la minorit qui en dtient moins. Cf. Dcision de la Cour constitutionnelle DCC 09-015 du 19 fvrier 2009.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

La tendance majoritaire (partis opposs au Prsident de la Rpublique), compose de: Groupe parlementaire G13: 13 dputs ; Groupe parlementaire ADD Nation et Dveloppement: 11 dputs ; Groupe parlementaire ADD Paix et Progrs: 10 dputs ; Groupe parlementaire PRD-PRS: 10 dputs ; La tendance minoritaire (partis qui soutiennent le Prsident de la Rpublique) compose de: Groupe Bnin mergent solidarit et progrs: 12 dputs ; Groupe parlementaire Dmocratie et emergence: 13 dputs ; Groupe parlementaire Unit nationale: 12 dputs. En janvier 2010, le Prsident Boni Yayi avait perdu la majorit dont il disposait au dbut de la lgislature en 2007. En consquence, la majorit parlementaire doit faire tout le temps lobjet de recherches permanentes dquilibre entre la mouvance prsidentielle et lopposition la mouvance prsidentielle. Un tel quilibre a cependant t difficile trouver, comme en tmoigne le fait quau cours de la cinquime lgislature le Parlement a rejet plusieurs reprises les lois de finances proposes par le gouvernement et les rapports du Prsident de lAssemble nationale, un partisan du Prsident de la Rpublique.

C. Organisation et fonctionnement

Calendrier lgislatif
Les dputs sont tenus de participer deux sessions ordinaires de trois mois chaque anne. La premire session, dnomme session lgislative, souvre au cours de la premire quinzaine du mois davril et la deuxime session, dnomme session budgtaire, souvre au cours de la seconde quinzaine du mois doctobre. En outre, lAssemble nationale peut convoquer, sur linitiative de son Prsident, ou la majorit absolue des membres, des sessions extraordinaires si lordre du jour est bien dfini.

Convocation des sessions et dtermination de lagenda


La Confrence des Prsidents met un avis sur lordre du jour des travaux de lAssemble nationale propos par son Prsident. Les projets et les propositions de lois sont inscrits lordre du jour de lAssemble. Les demandes dinscription prioritaires du gouvernement sont adresses au Prsident de lAssemble nationale qui en informe les prsidents des commissions comptentes et les transmet pour avis la plus prochaine Confrence des prsidents. Si, titre exceptionnel, le gouvernement demande une modification de lordre du jour par adjonction, retrait ou inversion dun ou de plusieurs textes prioritaires, le Prsident en donne immdiatement connaissance lAssemble. Les demandes dinscription dune proposition complmentaire lordre du jour sont adresses au Prsident de lAssemble nationale par le prsident de la Commission saisie au fond ou par un prsident de groupe parlementaire.

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Les organes de lAssemble nationale


LAssemble nationale est de type monocamral, cest dire constitu par une chambre unique. Il dispose des organes ci-aprs: Le Prsident est considr au Bnin comme la deuxime personnalit de ltat. Il dirige lAssemble nationale et est charg de reprsenter son institution aussi bien sur le plan national quinternational. Il prside toutes les sances et runions et assure la police des dbats. Il assure le fonctionnement de linstitution et donne son avis sur les propositions de nominations certains postes de direction des institutions de la Rpublique. Le Bureau assiste le Prsident dans la direction de linstitution. lu pour chaque lgislature (donc pour quatre ans), le Bureau coordonne et organise les travaux de lAssemble nationale et des Commissions. Il se runit une fois par semaine pendant les sessions et une fois par mois hors session. Les dcisions sont prises par consensus mais dfaut de consensus les dcisions sont prises au scrutin secret. Il compte sept membres savoir le Prsident, deux vice prsidents, deux questeurs et deux secrtaires parlementaires. Le bureau actuel (20072011) est ainsi compos: Prsident: Mathurin Nago(FCBE); 1er viceprsident: Andr Dassoundo (FCBE); 2me vice-prsident: Antoine Dayori(FE); 1er questeur: Saka Fikara (AR); 2me questeur: Mama Djibril Dbourou (FCBE); 1er secrtaire parlementaire: Joachim Dahissiho (UNDP); 2me secrtaire parlementaire: Amisstou Affo Djobo (FCBE). La Confrence des Prsidents comprend le Prsident de lAssemble, les autres membres du Bureau, les Prsidents des Commissions permanentes et les Prsidents des groupes parlementaires. Elle sert dorgane consultatif du Prsident. Elle met son avis sur lordre du jour des travaux de lAssemble nationale propos par le Prsident, conseille le Bureau dans la nomination par lAssemble nationale des membres des institutions de la Rpublique telles que la Cour constitutionnelle, la Haute autorit de laudiovisuel et de la communication, etc. Les Commissions permanentes. Les membres de lAssemble nationale se repartissent en cinq commissions techniques spcialises selon les principaux secteurs dactivits. Il sagit des commissions (i) des lois, de ladministration et des droits de lHomme, (ii) des finances et des changes, (iii) du plan, de lquipement et de la production, (iv) de lducation, de la culture, de lemploi et des affaires sociales, et (v) des relations extrieures, de la coopration au dveloppement, de la dfense et de la scurit. Les comptences respectives de ces commissions sont: 1. Commission des lois, de ladministration et des droits de lHomme: Constitution, lois, justice, ptition, administration gnrale et territoriale, promotion et protection de la dmocratie et des droits de lHomme. 2. Commission des finances et des changes: Recettes et dpenses de ltat, excution du budget, monnaie et crdit, activits financires intrieures et extrieures, contrle financier des entreprises publiques et semi-publiques, domaine de ltat, consommation, commerce intrieur et extrieur, fiscalit. 3. Commission du plan, de lquipement et de la production: Planification, agriculture, levage et pche, fort et chasse, hydraulique, nergie, mines et industrie, action cooprative, technologie, communication et tourisme, amnagement du territoire

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

et urbanisme, quipement, transport et travaux publics, habitat, environnement et protection de la nature. 4. Commission de lducation, de la culture, de lemploi et des affaires sociales: Education nationale, recherche scientifique et technique, formation professionnelle, promotion sociale, jeunesse et sports, promotion culturelle, information, alphabtisation, travail et emploi, sant, famille, condition de la femme et de lenfant, population, scurit sociale et aide sociale, pensions. 5. Commission des relations extrieures, de la coopration au dveloppement, de la dfense et de la scurit: Relations internationales, politique extrieure, coopration internationale, traits et accords internationaux, relations interparlementaires, confrences internationales, protection des intrts des bninois ltranger, statut des trangers rsidant au Bnin, coopration et intgration interafricaines, organisation gnrale de la dfense, domaine militaire, politique de coopration et dassistance dans le domaine de la dfense et de la scurit, personnel civil et militaire des armes, gendarmerie, justice militaire, police, scurit et intgrit territoriale, scurit des personnes et des biens. Les Commissions permanentes regroupent chacune au moins 13 membres et sont saisies, la diligence du Prsident de lAssemble nationale, de tous les projets ou propositions de lois entrant dans leur domaine de comptence. Le Prsident de LAssemble nationale peut dcider du renvoi dune tude une commission spciale ou temporaire aprs consultation de la Confrence des Prsidents. Linscription dans les Commissions permanentes est obligatoire pour tous les dputs lexception des membres du Bureau. Les Commissions ne peuvent pas siger en mme temps que lAssemble plnire sauf cas durgence. La prsence aux runions des Commissions est obligatoire. Les dbats des Commissions ne sont pas publics. Ceci rduit la participation du public dans le travail du parlement et constitue donc une grande faiblesse du systme dmocratique au Bnin. LAssemble nationale peut constituer en outre, en son sein, des Commissions spciales et temporaires pour un objet dtermin. Ces Commissions cessent dexister de plein droit lorsque les projets ou propositions qui ont provoqu leur cration sont adopts, rejets ou retirs.

D. Conditions de travail

Traitement (salaire) des dputs


Les conditions du traitement salarial des dputs sont dfinies au Bnin par la loi n 2001-30 du 11 dcembre 2001 portant dtermination des indemnits parlementaires et autres avantages dus aux Dputs, membres de lAssemble nationale. Comme lindique lintitul de cette loi, il existe, au profit des dputs lAssemble nationale, des indemnits mais aussi dautres avantages. Toutefois, cette loi fixe les critres gnraux et dtermine de faon vague les composantes du traitement des dputs. Le montant exact du salaire des dputs et des indemnits qui laccompagnent est gard secret et lacte qui le dtermine nest jamais rendu public. Les

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dmarches effectues pour le prsent rapport auprs du Parlement et des dputs individuels pour connatre le montant exact du traitement des dputs sont restes sans suite. Les indemnits Aux termes de la loi, les lments constitutifs des indemnits parlementaires sont : (i) llment permanent de rmunration, (ii) les indemnits relevant de lexercice de la fonction parlementaire, et (iii) les indemnits spcifiques en rapport avec la fonction exerce au sein de linstitution parlementaire. Le dput peroit une indemnit mensuelle gale au traitement lindice maximum des cadres suprieurs de la hirarchie des administrations publiques civiles ou militaires de ltat affect dun coefficient correcteur gal deux. Le Prsident de lAssemble nationale peroit une indemnit mensuelle gale au traitement lindice maximum des cadres suprieurs de la hirarchie des administrations publiques civiles ou militaires de ltat affect dun coefficient correcteur gal quatre. Le dput peroit, en plus, des indemnits de tlphone, dlectricit, deau et de logement, ainsi quune indemnit de fonctionnement dun cabinet particulier.241 Par ailleurs, le dput qui exerce une fonction particulire au sein des organes de lAssemble nationale peroit une indemnit de sujtion. Il bnficie en fonction de son poste dun vhicule de fonction ainsi que de la gratuit du logement conformment aux dispositions du rglement intrieur de lAssemble nationale. Autres avantages dus aux dputs Il existe aussi dautres avantages dus aux dputs, membres de lAssemble nationale, qui sont: la prime dinstallation payable chaque lgislature ; la scurit sociale et la couverture mdicale;242 les signes extrieurs distinctifs du parlementaire;243 une prime vestimentaire ; le passeport diplomatique pour le dput, ses conjoints et enfants ; la scurit individuelle;244 lhbergement ; les frais affrents au dplacement lintrieur245 et lextrieur du territoire national dans le cadre dune mission officielle.246
Le Prsident de lAssemble nationale a droit la domesticit et la gratuit de leau, de llectricit et du tlphone Le dput a droit une scurit sociale. Il a droit ainsi que ses conjoints et enfants une couverture mdicale. 243 Les attributs extrieurs distinctifs du dput sont: un insigne distinctif et une charpe ports par les dputs lorsquils sont en mission, dans les crmonies publiques et en toute circonstance o ils ont faire connatre leur qualit ; une cocarde pour lidentification de leur vhicule. 244 Le Prsident de lAssemble nationale a droit une scurit rapproche. Le dput a droit, sa demande, une scurit rapproche ou une scurit globale dans le cadre de lexercice de sa fonction. 245 Ltat assure le transport du dput en lui octroyant un vhicule ltat neuf. 246 Le dput peut effectuer des missions officielles lintrieur et lextrieur du territoire national dans les conditions ci-aprs: Missions lintrieur du territoire national Les conditions de voyage lintrieur sont dtermines par le Bureau de lAssemble nationale. Missions lextrieur du territoire national
242 241

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Il existe aussi des frais supplmentaires de sessions et des travaux en commissions qui sont rembourss aux dputs sur une base forfaitaire.

Appui administratif et technique


Le cabinet du Prsident de lAssemble nationale est compos dune quipe de secrtaires, de conseillers, de chargs de mission, daide de camp, dirig par un directeur de cabinet, et dont le rle est dassister, de conseiller et dappuyer le prsident de linstitution dans ses taches, il existe un Secrtariat gnral administratif. Le Secrtariat gnral administratif est dirig par un Secrtaire gnral administratif nomm par le Prsident de lAssemble nationale parmi les fonctionnaires de la catgorie A, chelle 1 (grade plus lev de ladministration publique au Bnin). Il est assist dun Secrtaire gnral administratif-adjoint nomm dans les mmes conditions. Ils sont chargs, sous lautorit du Prsident, dapporter leur aide aux dputs, notamment en matire dinformation et de documentation, et sous lautorit des questeurs, dassurer la gestion administrative et financire de lAssemble nationale. En 2007, 143 agents travaillaient au sein de ce secrtariat gnral administratif qui comprend deux directions: la direction des services lgislatifs et la direction de la questure.247 La direction des services lgislatifs est dirige par un directeur nomm par le Prsident parmi les fonctionnaires de la catgorie A, chelle 1. Il exerce ses fonctions sous lautorit du Secrtaire gnral administratif. Elle comprend le service des sances et des questions de la transcription et de la rdaction ; le service des commissions, des runions du bureau et de la confrence des prsidents ; le service de la documentation et des archives ; et le service de la communication. La direction de la questure est dirige par un directeur nomm par le Prsident parmi les fonctionnaires de la catgorie A, chelle 1. Le directeur de la questure exerce ses fonctions sous lautorit du Secrtaire gnral administratif. Elle le service du personnel et de la sant ; le service de la comptabilit ; le service du matriel et de lentretien ; le service financier ; le service de la restauration et de lhtellerie et le service du protocole. LAssemble nationale a obtenu le soutien technique et financier de plusieurs partenaires. Depuis 1991 plusieurs partenaires techniques et financiers, bilatraux comme multilatraux, ont soutenu lAssemble nationale afin de laider amliorer ses performances. Les interventions des partenaires sinscrivent surtout au niveau du renforcement des capacits institutionnelles, techniques et financires aussi bien des membres lus du Parlement que de son personnel administratif. LAfrican Capacity Building Foundation (ACBF) a t lune des premires structures avoir appuy le Parlement bninois de faon prenne, en crant, seule au dpart, la Cellule danalyse des politiques de dveloppement de lAssemble nationale (CAPAN). Cet appui a eu pour
Voyage en avion: Prsident et vice-prsidents: 1re classe, autres dputs: classe affaires. Frais de mission: les frais de missions sont dtermins par le Bureau de lAssemble nationale. Salon dhonneur: le dput a droit au passage au salon dhonneur de laroport ; le service du protocole de lAssemble nationale est responsable des formalits ncessaires pour le voyage du dput. 247 Assemble nationale du Bnin, Secrtariat gnral administratif, Plan triennal de formation du personnel, 20072009, PortoNovo, 2007, pp.2235.

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objectifs : (i) damliorer les capacits institutionnelles et humaines de lAssemble nationale en matire de formulation et danalyse des politiques de dveloppement; (ii) damliorer les capacits du personnel administratif de lAssemble nationale et de la socit civile en matire de politique de dveloppement et de formulation des lois; (iii) de dvelopper un programme dtudes et de recherche mieux adapt aux dfis auxquels le Bnin est confront; (iv) dintgrer laspect genre dans les activits du Parlement; et (v) de rendre plus visibles les activits du Parlement au moyen de la communication et renforcer ses relations avec les mdias et la socit civile. En janvier 2010, ce projet en tait sa deuxime phase et avait reu les soutiens des cooprations nerlandaise et danoise. Le Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD), travers les Projets dappui la rforme et la modernisation de lAssemble nationale (PARMAN 20042008) et lUnit danalyse, de contrle et dvaluation du budget de ltat (UNACEB, dsormais intgr lAssemble nationale), a galement contribu au renforcement des capacits des dputs, de lAssemble nationale et du personnel administratif, sur les plans techniques et matriels. Aprs une vingtaine dannes dexercice de dmocratie parlementaire, et malgr la lgitimit et le prestige dont elle jouit, lAssemble nationale bninoise souffre encore de nombreuses faiblesses qui lempchent dexercer pleinement ses trois principales fonctions que sont la reprsentation, la lgislation et le contrle de laction gouvernementale. Malgr les appuis, la principale contrainte qui continue dentraver la performance du Parlement bninois est le constat dun dsquilibre important de niveau dinformation, de moyens et de ressources humaines comptentes entre le gouvernement et le Parlement. En effet, les comptences et capacits des dputs, de ladministration parlementaire ou du personnel de soutien, ainsi que de manire gnrale, les capacits institutionnelles du Parlement, sont faibles. De plus, le Parlement souffre parfois dune confusion entre les tches politiques du ressort du cabinet du Prsident de lAssemble nationale et administratives relevant du secrtariat gnral administratif. Le recrutement des agents parlementaires se fait parfois sur base des critres plus politiques quobjectives et techniques. De son ct, le secrtariat gnral administratif est parfois contourn et des taches techniques confies au cabinet. Malgr les actions entreprises avec lappui du PNUD, de lUSAID et de lACBF, les conditions de travail de linstitution restent difficiles. Parmi les dficits les plus importants du Parlement bninois, il faut citer : linsuffisante matrise des textes fondamentaux (dont la Constitution, les lois organiques et le Rglement intrieur de lAssemble), la faible aptitude initier des lois et proposer des amendements, la ncessit dun rapprochement plus fort des dputs du peuple dune faon gnrale, et de leurs bases lectorales en particulier, du fait dun grand dficit de communication entre le Parlement et la population, la faible reprsentation fminine, les limites du pouvoir du Parlement de contrler laction gouvernementale, le sousquipement en ressources humaines et matrielles de lAssemble (cadres parlementaires, quipements informatiques) et la trs forte rotation des dputs chaque lgislature (avec un taux de renouvellement du Parlement de prs 70% lors des lgislatives de mars 2007). Le Parlement doit, en outre, sadapter aux nouvelles exigences danalyse et de suivi des politiques

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

publiques, dintgration sous rgionale et rgionale et de sinsrer ainsi dans les rseaux en construction.248

E.

Budget de fonctionnement du Parlement

LAssemble nationale jouit de lautonomie financire. ce titre, elle tablit son budget prvisionnel et le transmet au ministre charg des Finances pour intgration au projet de budget de ltat. Le budget de lAssemble nationale est labor selon la nomenclature du budget de ltat et rparti en chapitres et articles pour la gestion du personnel, du matriel et de fonds spciaux tenus sa disposition. Le budget de lAssemble nationale fait partie intgrante du budget de ltat vot annuellement conformment aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Les dotations budgtaires de lAssemble nationale sont mises sa disposition par dlgations trimestrielles de crdits et les fonds verss au dbut du trimestre au compte de lAssemble nationale dans une institution bancaire installe sur le territoire national. Pour lanne 2007, le budget du Parlement tait de 7.136.627.000 FCFA (US$ 15 millions) tandis quen 2008, il a t de 7.431.475.000 FCFA (US$ 15.7 millions). Ce budget sest lev 8.170.380.376 FCfa (US$ 17.2 millions) en 2009, puis 8.488.309.136 F Cfa (US$ 18 millions) pour 2010. Ces montants sont suprieurs 1% du budget gnral de ltat chaque anne.

F.

Participation du public au travail Parlementaire

Depuis 1999, il existe 24 circonscriptions lectorales au Bnin.249 Toutefois, la Constitution prcise que le dput a un mandat national et non impratif. Autrement dit, bien qutant lu dans une circonscription lectorale donne, il ne reprsente pas sa circonscription, mais la nation toute entire. Les dputs peroivent une indemnit de fonctionnement dun cabinet particulier qui leur permet de garder un lien avec leurs lecteurs. De faon rgulire, souvent les week-ends, les dputs se rendent dans les localits do ils ont lus. ces occasions, les dputs jouent aux assistants sociaux en assistant aux diffrentes crmonies telles que les baptmes, funrailles, ou tournois sportifs, et en apportant aux organisateurs les soutiens financiers et matriels dont ils ont besoin. Ils reoivent des dizaines de personnes qui viennent soumettre diffrents problmes dont souvent ceux relatifs aux frais de scolarit ou de soin de leurs enfants ou parents, moins quil ne sagisse de frais dentretien de la clientle politique. Les dputs ne peuvent souvent pas chapper ces sollicitations, sauf sils ne sont plus intresss par un nouveau mandat. Il arrive aussi que certaines sances soient organises pour remercier les populations pour leur lection ou expliquer celles-ci le sens dun vote ou dune position politique prise lAssemble nationale. Les populations sont libres de participer aux dbats Parlementaires. Il existe une salle rserve au public qui voudrait assister aux sances plnires de lAssemble nationale. Des journalistes se sont spcialiss en suivi des travaux Parlementaires et ont cr un rseau des journalistes Parlementaires. Les travaux en commissions sont plus ferms. Les dputs dcident de recevoir, lors de ces sances, les personnes quils souhaitent et qui sont mme de les clairer
248 Projet PARMAN du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) dappui au Parlement bninois, document de la phase 2 du projet, p.9. 249 La loi n 98-036 du 15 janvier 1999.

6 . LA ssemble nationale

155

sur tel ou tel point. Il leur arrive de recevoir par exemple, lors de la session budgtaire, des syndicalistes venus expliquer leurs proccupations et dsireux de voir les dputs les dfendre lors des votes.

G. Recommandations
Il est important de poursuivre les efforts de renforcement des capacits des dputs et des fonctionnaires Parlementaires. Chaque dput ou groupe de dputs (groupe Parlementaire par exemple) doit pouvoir disposer dun cabinet compos au minimum, dagents spcialiss en procdure lgislative et en contrle budgtaire. Le nombre dassistants de commissions techniques devrait tre sensiblement augment afin de renforcer leur rle dappui. Le Parlement et le gouvernement devraient galement crer un vritable corps dagents Parlementaires, notamment en instituant une filire lcole nationale dadministration et de magistrature pour prparer un tel corps professionnel. Le Parlement devrait effectuer une rforme de son fonctionnement interne et ouvrir les travaux des Commissions au public pour permettre une plus grande participation populaire au travail Parlementaire.

156

PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

7
Dcentralisation et autorits traditionnelles
Le renouveau dmocratique, formellement inaugur par la Confrence des forces vives de la nation en fvrier 1990, a ouvert la voie un mode de gestion dcentralise de ltat. Aprs 42 ans de pouvoir tatique centralis, la Confrence a institu deux sphres de pouvoir, le pouvoir local dune part, et le pouvoir central dautre part. La Constitution du 11 dcembre 1990, consensus politique de cette confrence consacre la dcentralisation comme un nouveau mode de gestion du pouvoir tatique. En dpit dune dlimitation claire des comptences entre ltat et les communes, le transfert des comptences na pas encore t ralis de faon effective en faveur des communes. En plus des ressources financires, les communes accusent une carence en personnel qualifi et comptent. Des efforts sont raliss pour informer le public sur lvolution du processus de dcentralisation, mais labsence dinformation suffisante et adquate sur les revenus des communes accentue la dplorable qualit de la participation populaire dans la dmocratie locale.

A. La structure territoriale
La rforme de ladministration territoriale intervient avec la Constitution du 11 dcembre 1990, complte par la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale en Rpublique du Bnin. Larticle 151 du titre 10 de la Constitution relatif aux collectivits locales pose le principe de la libre administration de celles-ci par des conseillers lus. Cest au lgislateur que le constituant a nanmoins rserv le pouvoir de cration des collectivits locales, ainsi que les relations que celles-ci entretiennent avec le pouvoir central. Aux termes de larticle 1er de la loi de 1999, ladministration territoriale de la Rpublique est assure par les

7 . D centralisation et autorits traditionnelles

157

autorits et services dconcentrs de ltat et par les collectivits territoriales dcentralises. La loi consacre le dpartement comme seul niveau de dconcentration et la commune comme lunique niveau de dcentralisation. Le dpartement est une circonscription administrative de ltat, sans personnalit juridique ni autonomie financire. Il est lorgane dconcentr et est administr par un reprsentant de ltat, nomm par dcret pris en conseil des ministres, appel Prfet. Ce reprsentant relve hirarchiquement du ministre charg de ladministration territoriale, et est, ce titre, dpositaire de lautorit de ltat dans le dpartement. Ce dernier dispose en outre dun organe administratif : la Confrence administrative dpartementale (CAD), prside par le Prfet et compose de lensemble des directeurs dpartementaux et responsables dpartementaux des socits et offices dtat et dun organe politique caractre consultatif: le Conseil dpartemental de concertation et de coordination (CDCC), prsid par le Prfet et compos des maires et adjoints aux maires ainsi que de trois reprsentants de la socit civile. Quant la commune, elle constitue au Bnin la collectivit dcentralise.250 La loi ne distingue pas les communes des centres urbains de celles des zones rurales. Cependant, elle tablit une distinction, non de nature, mais de degr entre les communes de droit commun ou communes ordinaires dune part, et les communes statut particulier dautre part. Les grandes agglomrations urbaines disposent dun statut particulier.251 Trois critres cumulatifs servent de base pour riger une commune de droit commun en une commune statut particulier: (i) avoir une population de cent mille (100.000) habitants au moins; (ii) stendre de faon continue sur une distance de 10 km au moins; (iii) disposer des ressources budgtaires suffisantes pour faire face aux dpenses de fonctionnement et dinvestissement.252Les communes des trois principales villes Cotonou, Porto-Novo et Parakou ont, la date de janvier 2010, ce statut particulier. Contrairement au dpartement, la commune jouit de la personnalit juridique et de lautonomie financire.253 La commune est administre par un Conseil lu dnomm Conseil communal . Elle est le cadre institutionnel pour lexercice de la dmocratie la base et la ralisation des actions de dveloppement. La Commune est subdivise en units administratives locales sans personnalit juridique ni autonomie financire. Il sagit des arrondissements, diviss eux-mmes en quartiers de ville ou villages. Les arrondissements, villages et quartiers de ville sont des units administratives disposant dorganes infra-communaux caractre consultatif. Lorganisation institutionnelle et le fonctionnement intra communal ont t considrs comme peu satisfaisants254 car de nombreuses contraintes sont lever en vue dun approfondissement de la dmocratie et des gouvernances locales. Ainsi, lon note une ambigut statutaire des units administratives locales que sont les arrondissements, les villages et les quartiers de ville: elles ne disposent gure de personnalit juridique, ni dautonomie financire au regard de la loi ; leurs conseils sont cependant lus et appels collaborer avec le maire quils
250

Article 1er al. 3 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale en Rpublique du Bnin. 251 Article 1er de la loi n 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes statut particulier. 252 Article 2, idem. 253 Article 21 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale en Rpublique du Bnin. 254 UA- MAEP, Rapport dvaluation de la Rpublique du Bnin, Cotonou, 2008, p.89

158

PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

assistent. Leurs capacits fonctionnelles sont pour lessentiel tributaires du bon vouloir du maire, ce qui est source dincomprhensions, de tensions, voire de conflits.255

Tableau 4: Structure territoriale Dcoupage territorial


Dpartement 12

Coll. Circ. Unit Organe Terr. Adm. adm. dlibrant


Non Oui Non Confrence administrative dpartementale Conseil communal ou municipal: lu Conseil darrondissement: lu Conseil de village ou conseil de quartier de ville: lu

Organe excutif
Prfet: Nomm Maire: lu

Organe dconcentr de tutelle


Ministre de lAdministration territoriale Prfet

Commune

77

Oui

Non

Non

Arrondissement Quartier de ville ou village

546

Non

Non

Oui

Chef darrondissement: lu Chef de village ou chef de quartier de ville: lu

Maire

3628

Non

Non

Oui

Maire

Source: Notre propre reconstruction

B. Les comptences des collectivits dcentralises


La Constitution ne procde pas la rpartition des comptences entre les collectivits locales (les communes) et ltat. La loi n 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en Rpublique du Bnin fixe les comptences dvolues aux collectivits locales. De manire gnrale, les commune sont responsables de la gestion des affaires locales . A cet effet elles doivent fournir des services de bases aux populations. Ces comptences couvrent les services de proximit qui taient traditionnellement fournis par les diffrents dpartements ministriels de ltat central. En vertu des dispositions de larticle 82 de la loi de 1999, les collectivits locales disposent de trois types de comptences: les comptences propres, les comptences dlgues et les comptences exerces en concours avec ltat.

Comptences propres
Il sagit des comptences que la commune exerce de manire exclusive; elles concernent: le dveloppement local, lamnagement, lhabitat et lurbanisme; les infrastructures, lquipement et les transports; lenvironnement, lhygine et la salubrit; de lenseignement primaire et maternel; laction sociale et culturelle; les services marchands et les investissements conomiques et; la coopration dcentralise et la coopration intercommunale.
255

Idem.

7 . D centralisation et autorits traditionnelles

159

Comptences dlgues
Lexercice de ces comptences par la commune est soutenu par des rapports hirarchiques avec ltat. Au titre des comptences dlgues, on note: la police administrative; la protection civile; ltat civil; la police judiciaire; la contribution lorganisation des lections; la publication des lois et rglement.

Comptences partages
Ces comptences impliquent lintervention de ltat et de la commune. Elles concernent les domaines ci aprs: a) Lenseignement, lducation et lalphabtisation: construction, quipement, rparation et entretien des coles maternelles par la commune, tandis que ltat se charge de la dfinition des programmes denseignement et de la nomination des enseignants ainsi que la cration des coles; b) La sant: quipement au niveau de larrondissement, du quartier de ville pour la commune et laboration des politiques de sant ainsi que recrutement du personnel, quipement des centres de sant communaux, dpartementaux et nationaux par ltat. Toutefois, la loi n 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes statut particulier largit ces comptences en ce qui concerne les communes statut particulier qui, en plus des comptences cites ci-dessus, ont la charge de la construction, des rparations et de lquipement des tablissements publics denseignement secondaire et des centres de formation professionnelle de niveau communal. Elles laborent aussi leur plan de circulation urbaine, organise les transports urbains collectifs, installent et entretiennent les feux de signalisation ainsi que des organes dinformation.

Transferts des comptences et des ressources


Au stade actuel de la dcentralisation, le rsultat de leffectivit du transfert de comptences aux collectivits locales est plus que mitig. On assiste aux rsistances multiformes des ministres sectoriels se dessaisir des comptences que la loi reconnat aux collectivits locales. Lexemple emblmatique de cette rsistance est symbolis par la gestion de ltat du march de Dantokpa, malgr une timide association de la commune de Cotonou. Leffectivit de la dcentralisation ncessite gnralement un dsengagement total des services dconcentrs de ltat au profit des communes, dans la gestion des affaires qui relvent de la comptence des communes. Le gouvernement a dcid, en 2004, de procder un transfert en bloc amnag par domaine de comptences, puis a cr un Comit paritaire tat/communes de suivi du transfert des comptences aux communes. Cette option, en dehors

160

PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

des comptences dlgues dj exerces par les communes telles que ltat civil, la police administrative, la protection civile, etc., prvoit deux blocs de transferts: (i) Les transferts immdiats, consacrs par les procs verbaux de passation de pouvoirs entre les sous-prfets ou chefs de circonscriptions urbaines et les maires ainsi que larrt n 0053/ MISD/ DC/ SG/ DGAT/ DAE SATDR du 07 fvrier 2005, portant abrogation de larrt n 217/ MISAT/ DC/ SA du 05 novembre 1992, relatif la cogestion des gares routires du Bnin. Ces transferts immdiats concernent le dveloppement local, le budget communal ou municipal ; le plan de dveloppement local ; lamnagement du territoire (schma directeur damnagement, plan durbanisme, lotissement, etc.) ; la gestion des gares routires, parkings, embarcadres et marchs ( lexception des marchs grs par la Socit de gestion des marchs autonomes [SOGEMA]) ; les dchets solides et liquides ; lassainissement urbain ; le permis de construire, etc. les ressources humaines, matrielles et financires des anciennes administrations sous prfectorales et des circonscriptions urbaines. (ii) Les transferts diffrs portent pour lessentiel sur les comptences sectorielles de certains dpartements ministriels telles que la construction des coles maternelles et primaires ; la construction des centres de sant ; linstallation de lignes de tlcommunications locales ; la ralisation et la gestion de rseaux dclairage public ; la fourniture et la distribution deau potable, les rseaux dadduction deau en zones urbaines, la construction des pistes rurales et des ouvrages dart. (iii) Exercice des politiques sectorielles: En dcembre 2005, le comit paritaire tat/ communes a constat que, bien que des comptences locales considres comme devant tre transfres de manire diffre laient t formellement, dans la ralit, les communes nont encore la possibilit dexercer ce pouvoir que marginalement puisque la plupart des ministres sectoriels continuent, dune part, de dfinir leur politique sans intgrer la dimension communale et, dautre part, dassurer la matrise des comptences dvolues aux communes. Au niveau des ressources humaines, la situation se prsente comme suit:

Personnel hrit des anciennes administrations dconcentres


Le personnel en place dans les anciennes sous-prfectures et circonscriptions urbaines devenues des collectivits locales dcentralises (communes) tait compos de 4 000 agents, raison de 94% dagents dexcution, et de 6% dagents dencadrement. Seulement 82 cadres A ont t recenss au dbut du processus de dcentralisation (2003) alors que le besoin est estim 308. Entre 2003 2006 environ 90 cadres A et B ont t recruts pour occuper les postes de Secrtaires gnraux (coordination) ; des techniciens en planification (suivi valuation du Plan de dveloppement communal); cadres techniques (matrise douvrage); chefs de service financier (gestion des finances locales). Malgr le renforcement de la capacit de gestion dans les domaines prioritaires que ces recrutements ont apport, ainsi que les nombreuses formations et

7 . D centralisation et autorits traditionnelles

161

renforcement de capacit dont ont bnfici les nouvelles recrues, on reste loin de la satisfaction des besoins. De plus, les communes nont pas les moyens de supporter les charges financires occasionnes par le recrutement de personnes vraiment qualifies. La plupart des cadres recruts sont en effet pays sur les ressources propres des communes sur la base de contrat de travail. Ainsi, les communes prennent en charge plus de 80% de leur personnel. La part du budget communal consacre aux salaires est passe de 2003 2005, de 25 27% en moyenne. Dans ces conditions, seules les communes de Cotonou, Parakou et Porto-Novo qui sont statut particulier, ainsi que quelques villes secondaires telles que Abomey Calavi, Sm Podji, Ouidah, Lokossa, Bohicon, Abomey, Savalou, Dassa, Kandi, Djougou etc, peuvent se doter dadministrations communales dotes de comptences pouvant concevoir et promouvoir le dveloppement local. Transfert de personnel et perspective de mise en place dune fonction publique territoriale Dans le cadre de laccompagnement des communes dans le processus de dcentralisation, ltat a dcid de mettre en place une fonction publique territoriale. cet effet, le gouvernement a t initi en 2008 un projet de loi portant Statut gnral des fonctionnaires territoriaux, mais ladoption de cette loi est rgulirement repousse plus tard, un retard souvent lorigine des grves des personnels des communes et prfectures. Ltat a, en outre, pris lengagement de mettre des ressources humaines la disposition des communes pendant les trois premires annes de la dcentralisation. Mais cet engagement na pas t tenu jusqu mi janvier 2010. Les dpartements, structures dconcentres qui devraient apporter leur appui conseil aux communes ne le peuvent pas souvent, faute de personnel qualifi, comptent et en nombre suffisant.

C. Les finances locales


Conformment larticle 21 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale en Rpublique du Bnin, la commune jouit de la personnalit juridique. Par consquent, leffectivit de cette personnalit juridique est tributaire dun instrument budgtaire propre. cet effet, la loi n 98-007 du 15 janvier 1999 portant rgime financier des communes en Rpublique du Bnin mentionne trois sources de revenus pour les communes: les ressources propres des communes, le transfert de ltat et le financement induit de la coopration des partenaires.

Les ressources propres


Les ressources propres de la commune sont constitues des impts et taxes locaux. Il sagit principalement de limpt sur le foncier bti et non bti, de la patente et de la licence et dune multitude dautres taxes et redevances. Si dans les zones urbaines, ils peuvent tre relativement consistants, en revanche, ils le sont moins dans les zones rurales. Cette fiscalit locale se subdivise en fiscalit propre et en fiscalit partage avec ltat. ce jour, les communes ninterviennent pas dans la chane fiscale; cest ltat qui procde au recouvrement et les reverse aux communes. Seule une petite minorit des impts et taxes fournit lessentiel des ressources fiscales locales. Les communes bninoises ont encore des efforts faire dans la mobilisation des ressources

162

PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

locales. Les ressources tires de lexploitation du domaine reprsentent moins du dixime des ressources fiscales.

Tableau 5: Ressources locales dans le budget (en milliers de FCFA) Ressources


1. Impts et taxes 2. Domaine et services 3. Dotations** 4. Subventions 5. Emprunts

2003
12,5 2,2 5,5 6,5 00

2004
13 3,5 5,2 1,5 00

2005
11,2 4,5 3500, 000 2,2 00

Source: Service finances locales, direction des collectivits locales du ministre de lIntrieur, de la scurit et de la dcentralisation, Cotonou, Bnin, 2006.

Les transferts de ltat


Le transfert concomitant des comptences et des ressources na t prvu ni par la Constitution ni par la loi. Ds lors, ltat dcide discrtionnairement de lallocation de dotation ou de subventions quil verse aux communes. En consquence il y a une inconsistance dans la nature et la hauteur des subventions verses aux communes au fil des annes, comme le montre le tableau ci-aprs:

Tableau 6: Subventions de ltat entre 2003 et 2005


Nature des ressources Subvention de ltat aux charges salariales des collectivits locales dshrites Subvention de substitution la taxe civique Subvention dquilibre au budget de fonctionnement des communes Contribution de ltat au Fonds de solidarit intercommunal Contribution la ralisation des microprojets communaux Reversements effectus par ltat en cours dexercice au titre de la fiscalit partage (taxe de voirie + TVA) Total 2003 277.450.000 2004 277.450.000 2005 291.322.000 Total 846.222.000

450.000.000

450.000.000 248.000.000

472.000.000 248.000.000

1.372.000.000 496.000.000

600.000.000

900.000.000

1.200.000.000

2.700.000.000

924.000.000

924.000.000

1.848.000.000

4.760.812.778

4.708.073.082

9.468.885.860

6.088.262.778

7.507.523.082

3.135.322.000

16.731.107.860

Source: Service finances locales/ Direction des collectivits locales/ministre de lIntrieur de la scurit et de la dcentralisation, Cotonou, Bnin, 2006.

7 . D centralisation et autorits traditionnelles

163

Le fonds de prquation
Larticle 153 de la Constitution dispose que ltat veille au dveloppement harmonieux de toutes les collectivits territoriales sur la base de la solidarit nationale, des potentialits rgionales et de lquilibre inter-rgional . Cest ce titre que la loi n 98-007 du 15 janvier 1999 portant rgime financier des communes en Rpublique du Bnin institue un Fonds de solidarit intercommunale afin de contribuer la solidarit et au dveloppement harmonieux et quilibr des communes. Le gouvernement a attendu cinq ans avant dadopter en 2005 un dcret de cration dun fonds dappui au dveloppement des communes (FADEC). Ce fonds devrait contribuer juguler le dsquilibre actuel des ressources entre la ville de Cotonou et le reste des communes du pays. En effet, la commune de Cotonou ralise, elle seule, parfois jusqu 60% des rentre fiscales de lensemble des communes du pays.

Lappui financier des partenaires au dveloppement et la coopration dcentralise


La dcentralisation a eu un impact certain sur la coopration intergouvernementale. Ainsi, plusieurs partenaires lont inclus dans leurs axes dinterventions. Il sagit notamment de la France, de lAllemagne, de la Belgique, du Danemark, etc. Leur contribution se chiffre 60 milliards de CFA (US$ 126,8 millions) entre 2003 et 2005. Elles proviennent essentiellement, au plan bilatral, de la France, de lAllemagne, de la Belgique, du Danemark, des Pays Bas, de la Suisse et des tats-Unis, et au plan multilatral, de la Banque mondiale, du PNUD, du FNUAP et de lUnion europenne. La France et lAllemagne sont les premiers partenaires au dveloppement impliqus dans lappui au processus de dcentralisation au Bnin. Leurs actions travers le projet tripartite dappui la dcentralisation et la dconcentration a permis la prparation aux plans technique et juridique de la mise en uvre de la dcentralisation. Au plan multilatral, la Banque mondiale, le PNUD, le FNUAP et lUnion europenne jouent un rle important dans le financement de la dcentralisation.

Tableau 7: Appui de diffrents partenaires la dcentralisation au Bnin Projets Bailleur Montant en Euro (sauf prcisions pour une autre unit montaire)

tat dexcution

Communes bnficiaires

Construction dquipements marchands

France

3. 353. 878 Termin

Communes de Cotonou, Porto-Novo et Parakou. Cotonou et PortoNovo Nombreuses communes

Remise niveau des France voiries communales Dcentralisation et appui aux collectivits locales France

4. 600. 000 Termin 610. 000 En cours

164

PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Projets

Bailleur

Montant en Euro (sauf prcisions pour une autre unit montaire)

tat dexcution

Communes bnficiaires

Dcentralisation et gestion urbaine Rhabilitation du stade Charles de Gaule Conservation et gestion des ressources naturelles Adduction deau en milieu rural et urbain

France

1. 200. 000 En cours

Cotonou, Parakou, Porto-Novo, Bohicon, Kandi et Natitingou. Porto- Novo

France

1. 025. 000. 000 CFA En cours

Allemagne

Communes de lAtacora et de la Donga Communes des dpartements du Mono, du Couffo, de lOum, du Plateau, de lAtacora et de la Donga.

Allemagne

Appui au dveloppement communal

Danemark

1. 000. 000 de couronnes danoises 5. 700. 000

Communes du Zou

Belgique Fonds de dveloppement communal pour lAtacora et la Donga Fonds de dveloppement communal pour le Mono Couffo Projet ADECOI Belgique

Communes de lAtacora et de la Donga Communes du Mono et du Couffo

5. 700. 000

PNUD FENU

2. 800. 000 de dollars US

Bembrk, Nikki, NDali, Tchaourou, Sinend, Prr et Kalal. Zones sanitaires de Bembrk, Aplahou, Pob, Tanguita, Malanville et Natitingou.

Amlioration de lutilisation des services de Sant de la reproduction

FNUAP

Source : Annexes du Bilan de la rforme de ladministration territoriale et valuation de la gestion des communes, Rapport synthse en vue du Forum national, ministre de lIntrieur, de la scurit publique et des collectivits locales, Cotonou, fvrier 2007.

La coopration dcentralise a galement connu un essor considrable au cours des annes 2003 2006. Plusieurs communes bninoises ont t jumeles avec des communes de

7 . D centralisation et autorits traditionnelles

165

France, dAllemagne, de Suisse, de Belgique, des Pays Bas et de la Slovaquie. Des associations de communes bninoises ont aussi cr des liens avec plusieurs collectivits franaises. Il est difficile de faire un bilan de ces jumelages. Ce bilan parait extrmement diversifi selon les communes, lanne de dmarrage de la collaboration et divers autres facteurs.

D. Fonctionnement de la dmocratie locale

Difficile ajustement institutionnel


Alors que la Constitution de 1990 consacre le principe de la libre administration de la commune par des conseillers lus, les premires lections communales et municipales de lre du renouveau dmocratique nont t organises quen 2002 et 2003. Les conseillers communaux et municipaux sont lus au suffrage universel. Les premires lections au niveau local de 2003 nont pas connu la dsignation des membres du conseil de village ou de quartier de ville. Les lections du 20 avril 2008 ont offert loccasion de procder la mise sur pied de toutes les structures locales prvues par la loi. De manire gnrale, les lections sont assez transparentes au Bnin, mme si de temps autre, quelques dysfonctionnements apparaissent. La Commission lectorale nationale autonome (CENA), organe de gestion des lections, se trouve trop politise et parfois confront labsence des moyens financiers lui permettant de conduire bien le processus. Lun des problmes significatifs est la faible participation des populations aux scrutins locaux. Le taux de participation lors des lections de dcembre 2002 et janvier 2003 se situait autour de 45%. Le processus de dcentralisation entam en 2003 avec linstallation des premiers conseils communaux et municipaux a connu de nombreuses difficults dans sa mise en uvre. Ltat central a tran les pieds pour transfrer les comptences, et quand celles-ci ont t transfres, les communes nont pas pu les exercer, non seulement parce que ltat central continue de dfinir et de mettre en uvre les politiques sectorielles, mais aussi parce que les communes nont et nont reu ni les ressources financires, ni les comptences techniques et humaines pouvant leur permettre dexercer les comptences que leur donne la loi. Le processus de transferts de comptences a fait lobjet de plusieurs rencontres et commissions paritaires (tat communes) dont les rsolutions tardent tre appliques. Il a t relev en outre256 une tendance prononce la destitution souvent fantaisiste des maires, de nombreux conflits internes favoriss par des intrigues et querelles politiciennes, la mauvaise matrise des textes, exacerbe par lincomptence et parfois lanalphabtisme de nombreux lus locaux, laffairisme, les intrusions de lautorit de tutelle du fait dune interprtation trop extensive du contrle de tutelle, la mauvaise collaboration entre services dconcentrs prsents sur le territoire communal et lus locaux, etc. Par ailleurs, les dpartements (administrs par des prfectures) censs apporter un appui conseil aux communes sont tout aussi dpourvus de comptences humaines et techniques compatibles avec latteinte de pareils rsultats. Cela est dautant crucial que, faute dapplication des textes, les six nouveaux dpartements crs nont toujours pas commenc fonctionner, les prfectures continuant dadministrer et dexercer leur tutelle sur les communes appartenant deux dpartements diffrents.
256

UA- MAEP, Rapport dvaluation de la Rpublique du Bnin, Cotonou, 2008, p.89.

166

PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Les ressources transfres sont nanmoins en hausse ces dernires annes et la cration rcente dun ministre uniquement en charge de la dcentralisation et de lamnagement du territoire ainsi que la tenue dun forum sur le bilan et les perspectives de la dcentralisation, permettent desprer de meilleures suites au processus. Il en est de mme du leadership que dveloppe de plus en plus le Bnin dans la coordination de lappui des partenaires au processus de dcentralisation. On peut donc croire que les nouveaux conseils issus des lections de 2008 connatront de meilleures avances sur les terrains de la dmocratie locale et du dveloppement la base.

Contrle dmocratique
La loi au Bnin a instaur le contrle dmocratique de la gestion de lexcutif communal par le Conseil dont il mane. Le maire et les adjoints au maire sont lus par le Conseil communal dont ils sont membres. Le Conseil communal peut retirer sa confiance au maire en cas de dsaccord grave ou de crise de confiance, par un vote de dfiance la majorit des 2/3 des conseillers.257 Lors de la premire mandature communale, on a enregistr une trs grande instabilit des jeunes excutifs communaux. En effet, la destitution des maires, mode de contrle de lexcutif communal par le Conseil instaur par le lgislateur, sest avre, la pratique, plus nuisible que bnfique la dmocratie locale, puisquelle ne permettait pas aux lus de se consacrer rellement aux problmes de dveloppement. Ragissant cet tat de chose, le gouvernement a institu des procdures strictes sur la destitution des maires.258 Quant aux fonctionnaires locaux, aucun mcanisme dmocratique ne permet au Conseil communal de contrler leur gestion. Toutefois, sagissant du comptable, la loi dispose que la fonction de comptable de la commune est assure par un comptable du Trsor nomm par le ministre charg des Finances, et quen cette qualit, il tient la comptabilit des deniers et la comptabilit des valeurs de la commune, conformment aux dispositions des lois et rglements. Le contrle de sa gestion relve par consquent de la comptence de la Chambre des comptes de la Cour suprme. Bien que la loi prvoie que les sances du Conseil communal sont publiques et que toute personne a le droit de consulter sur place le procs verbal et/ou le compte rendu des dlibrations du Conseil communal,259 on note encore un manque dengouement au niveau de la population assister ces runions du Conseil communal. La raison principale voque est le fait que le Conseil communal se tient en franais et que la majorit de la population ne comprend pas cette langue dune part, et dautre part lexigit des locaux abritant lesdits conseils. Pour remdier ces insuffisances, des ONG ou rseaux dONG tels que ALCRER ou Social Watch Bnin ont initi des activits de contrle citoyen de laction publique dans certaines communes du pays pour faciliter le contrle des populations sur les activits des communes et donner un contenu lobligation de compte rendu qui psent sur les lus locaux par rapport aux populations.

257 258 259

Article 53 de la loi n 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en Rpublique du Bnin. Dcret n 2005-375 du 23 juin 2005 fixant les modalits de destitution du maire. Articles 30 et 34, loi n 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en Rpublique du Bnin.

7 . D centralisation et autorits traditionnelles

167

Accs aux informations sur la gouvernance locale


La dcentralisation induit une nouvelle approche de la gestion de la chose publique. Cette approche consiste mieux impliquer la population dans la gestion des affaires de leur localit. Cette implication passe par linformation du public. ce niveau, plusieurs efforts ont t consentis par les autorits en charge de la dcentralisation tant sur le plan national que sur le plan local. Ainsi des publications officielles sont dites pour prsenter le corpus juridique sur la dcentralisation ainsi que les informations concernant la vie des communes. Il sagit des Recueils des lois sur la dcentralisation, le Guide du maire, le Guide du planificateur communal, le Guide du vulgarisateur, le Guide pour la planification du dveloppement communal, la Territoriale, bulletin trimestriel, dits par le ministre en charge de la Dcentralisation, de lchos des communes anim par lAssociation nationale des communes du Bnin (ANCB), du Municipal, organe priv, de Lokossa-XO, etc. De manire gnrale, ces publications sont disponibles et accessibles tous ceux qui sintressent la gouvernance locale. Toutefois, ces documents sont dits en franais, ce qui rend leur usage trs rduit. En effet, une trs grande partie de la population ne matrise pas la langue franaise. Leur rdaction est souvent laisse un comit de rdaction qui peut faire appel la contribution crite des populations ou des interviews ralises au sein de celle-ci. En dehors de ces canaux dinformation, les citoyens peuvent galement recourir aux radios locales et communautaires travers des missions conues et ralises en langues locales. Il en est de mme des assembles villageoises animes priodiquement par les chefs darrondissement pour informer et sensibiliser la population. Cependant, les informations relatives au budget des communes continuent dtre un sujet tabou et peu de sources informent rellement la population ce sujet. Certaines communes disposent de sites Internet. Cest le cas des villes de: Ouidah,260 Porto Novo,261 Parakou262 et Abomey-Calavi.263 LAssociation nationale des communes du Bnin (ANCB) a son propre site Internet.264

La chefferie traditionnelle, une institution entre respect et marginalisation


La chefferie traditionnelle au Bnin est confronte une difficile cohabitation des lgitimits, dans sa recherche dune conciliation entre les modes de gestion issues de la colonisation et les formes dorganisations traditionnelles. Piliers de lorganisation sociale pendant la priode prcoloniale, linfluence des chefferies traditionnelles sest rduite pendant la colonisation, comme ctait le cas gnralement dans les anciennes colonies franaises. Le Roi ou chef traditionnel dans la tradition, tait la fois homme politique, chef de famille, personnage religieux, juge, et concentrait ds lors lensemble des attributs de la puissance publique. Avec

260 261

http://www.villedeouidah.org. http://www.villedeportonovo.com. 262 http://www.villeparakou.bj. 263 http://www.abomey-calavi.bj. 264 http://www.ancb-bnin.org.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

la priode coloniale souvrira le rgne absolu des gouverneurs et commandants de cercle, dpouillant les Chefs et les Rois de leurs attributs et les relguant des fonctions subalternes. La chefferie traditionnelle na pas non plus t pargne par linstabilit politique qua connue le Bnin. Ainsi, par exemple, les chefs traditionnels ont t destitus de leurs fonctions de reprsentation locale de ltat et des populations rurales au profit de conseils rvolutionnaires pendant la Rvolution (19721990). En dpit de cette destitution, le pouvoir central ninterdisait pas leur intronisation, tant quelle ne constituait pas des troubles lordre public. Mais ltat ne leur reconnaissait aucun statut juridique ni dans lappareil administratif, ni un rle dans le pouvoir local. Ils taient la limite des figurants. Le processus de dmocratisation et la dcentralisation amorcs au cours des dcennies 1990 2000 nont pas entrain une restauration complte de lautorit de la chefferie traditionnelle. Au contraire, ces organisations traditionnelles se sont trouves davantage marginalises. En effet, la Constitution du 11 dcembre 1990 consacre la libre administration des collectivits territoriales locales par des conseils lus. La mise en uvre de la dcentralisation au Bnin a donc entrain laffaiblissement du pouvoir des autorits traditionnelles dont la lgitimit, de type monarchique, a t tout temps renforce par le colonisateur (tant que ces rois acceptaient de jouer les rles de relais et de suppts de la colonisation). Dpositaire incontestable de la tradition, lautorit traditionnelle dont les composantes sont les royauts et les chefferies, cohabite avec le pouvoir rpublicain, fond, lui, sur le principe de llection (Prsident de la Rpublique, dputs, conseillers, maires, chef darrondissement et de village). En revanche, les responsables traditionnels sont nomms au sein des familles garantes de la tradition suivant des rgles de succession coutumire bien prcises. Gnralement, ces rgles sont guides par loracle. Les responsables traditionnels ont en principe, un pouvoir vie. Contrairement aux autorits locales lues, aucune disposition lgale ne prvoit la rmunration des autorits traditionnelles. Toutefois, malgr labsence dun dispositif lgal reconnaissant leur lgitimit, les autorits traditionnelles sont actuellement loin dtre des figurants. Ils reprsentent un recours pour le peuple qui les sollicite pour le rglement des problmes tels des cas de disputes, daffaire, de dette, de divorce, dadultre, de sorcellerie, de litiges fonciers, de conflits au sein des communauts, de mobilisation sociale, de gestion des problmes relatifs lirrationnel, de manquement aux interdits sociaux (profanation des lieux sacrs, inceste) et de cataclysme (scheresse, inondation). Dans la pratique, les autorits traditionnelles jouent un rle non ngligeable dans la vie politique. En matire de mobilisation sociale, les rois et les chefs traditionnels sont trs sollicits par les acteurs politiques. Ils apportent aussi leur soutien aux autorits locales dans le cadre de la gestion du patrimoine culturel. Ils sont galement des relais efficaces pour les campagnes de sensibilisation dans divers domaines (sant, ducation, ) et leurs connaissances en matire de mdecine traditionnelle sont gnralement trs apprcies.265 En dpit du rle que jouent les autorits traditionnelles dans la vie publique, elles ne sont pas consultes dans le cadre de la dsignation des fonctionnaires. Toutefois, les politiciens les courtisent parce quelles sont considrs comme des grands lecteurs du fait quelles continuent
265 Nadge Zinzindohoue-Badet, Analyse transversale des expriences dacteurs collectes sur linitiative: De linclusivit institutionnelle au pluralisme juridique, Alliance pour refonder la gouvernance en Afrique, section Bnin, Aout, 2009.

7 . D centralisation et autorits traditionnelles

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davoir une influence sur les populations notamment lors des campagnes lectorales. La reddition de compte la population par les autorits traditionnelles se fait lors des assembles. Cette sance de compte rendu peut aussi faire lieu dchange sur les questions touchant la vie des populations. Ces questions sont gnralement relatives lordre naturel des choses. Les membres de la cour royale, les sages et notables sont les plus reprsents au cours de ces runions. Les femmes ne sont pas exclues mais ne doivent pas prendre la parole. Malgr la dissymtrie de ces deux lgitimits, les autorits locales collaborent de faon informelle et officieuse avec les autorits traditionnelles. Abomey, par exemple, les autorits locales lues collaborent avec les autorits traditionnelles dans la cadre du rglement des affaires domaniales et foncires.266 Dans presque toutes les autres communes o linstitution traditionnelle est encore trs remarque, la municipalit sollicite trs souvent le concours de celle-ci pour le rglement de certains problmes lis la vie des populations, bien que ce recours nait pas t prvu par les lois et rglements.267

E.

Recommandations

Le gouvernement devrait mettre effectivement en uvre les transferts de comptences et de ressources prvus par les lois, conformment aux concertations entre le gouvernement et lAssociation nationale des communes du Bnin. Le gouvernement devrait galement procder la mise en place effective dune administration territoriale compose dagents ayant reu des formations spcifiques sur la gestion des municipalits, la prestation des services sociaux de base et le dveloppement local. Le gouvernement devrait renforcer la capacit des ministres, de leurs directions dpartementales et des prfectures de dpartements assister les communes dans la gestion des affaires locales. Des mesures concrtes et immdiates devraient tre prises pour renforcer la capacit financire des communes. cet effet, il est important de veiller un renflouement plus consquent et plus frquent du Fonds dappui au dveloppement des communes (FADEC). De mme, les communes devraient renforcer la possibilit de faire des emprunts sur le march financier, et solliciter pour cela les garanties du gouvernement central. Les communes devraient associer davantage les autorits traditionnelles la gestion des affaires locales en dfinissant un cadre lgal appel rgir leur participation et leur implication dans les activits des collectivits dcentralises, notamment leurs droits et obligations, les activits de mdiation dans les conflits, la participation au processus de prise de dcision, le rgime des incompatibilits et des indemnits.

266 267

Adjakidje Antoine Nassi (1er adjoint au Maire dAbomey), cit par La Territoriale, n 001 davril Juin 2005. Voir aussi, Gilles Badet, Justice pnale traditionnelle et respect des droits de lHomme: rflexion autour dune dcision de la Cour constitutionnelle du Bnin, Article publi en anglais et en franais sur le site www.afrimap.org de Open society Institute, Africa Governance Monitoring and Advocacy Project, AFRIMAP, ( http://www.afrimap.org/english/images/paper/ file438c7168362c4.doc , octobre 2005)

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

8
Aide au dveloppement et participation politique
La coopration internationale a jou et continue de jouer un rle particulirement important dans le dveloppement du Bnin en gnral, et dans lavancement de son processus dmocratique en particulier. Lappui international a permis de renforcer les mcanismes de comptabilit dmocratique et daccrotre lindpendance des institutions de contre poids dmocratique. Toutefois la participation des acteurs nationaux et ceux de la socit civile la dfinition et lvaluation de ces diffrentes formes dappui nest pas encore rendue effective et systmatique. De mme, le gouvernement na pas encore russi prendre la matrise effective de la coordination de lappui des partenaires dans diffrents domaines.

A. Appui extrieur au dveloppement dmocratique


Depuis le dclenchement russi du processus de dmocratisation en 1990, les organismes bilatraux et multilatraux de coopration ont inject un effort considrable dans le soutien matriel, financier et techniques aux institutions nationales charges de mettre en uvre la gouvernance dmocratique. Les institutions de contre poids dmocratiques ont galement bnfici dun appui extrieur important. Lappui extrieur a t octroy de faon particulire au Parlement, aux mdias et aux organisations de la socit civile.

LAssemble nationale et les partis politiques


Depuis 1991 plusieurs partenaires techniques et financiers (bilatraux comme multilatraux) ont soutenu lAssemble nationale afin de laider amliorer ses performances. Les interventions extrieures ont progressivement tourn vers le renforcement des capacits institutionnelles,

8 . A ide au dveloppement et participation politique

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techniques et financires aussi bien des membres lus du Parlement que de son personnel administratif. LACBF (African capacity building Foundation) a t la premire structure appuyer la cration de la Cellule danalyse des politiques de dveloppement de lAssemble nationale (CAPAN). Cet appui a eu pour objectifs damliorer les capacits institutionnelles et humaines de lAssemble nationale en matire de formulation et danalyse des politiques de dveloppement; damliorer les capacits du personnel administratif de lAssemble nationale et de la socit civile en matire de politique de dveloppement et de formulation des lois; de dvelopper un programme dtudes et de recherche mieux adapt aux dfis auxquels le Bnin est confront; dintgrer laspect genre dans les activits du parlement; de rendre plus visibles les activits du Parlement au moyen de la communication et renforcer ses relations avec les mdias et la socit civile. Dbut 2010, ce projet en tait sa deuxime phase de mise en uvre. Lambassade des Pays Bas soutien lAssemble nationale travers la CAPAN pour maximiser les rsultats dans le domaine du renforcement des capacits des lus, du personnel administratif pour une dure de 4 ans (20072011) avec un budget d peu prs 800.000. Le PNUD travers les Projets dappui la rforme et la modernisation de lAssemble nationale (PARMAN 20042008) et lUnit danalyse, de contrle et dvaluation du budget de ltat (UNACEB, dsormais intgr lAssemble nationale)), a contribu au renforcement des capacits des dputs, de lAN et du personnel administratif, sur les plans techniques et matriels. LAssemble nationale franaise, assiste linstitution surtout en matire dappui technique. LAmbassade de Chine a dot lAssemble nationale de divers lots dquipement. Le Programme dappui la dmocratie et ltat de droits (PADED) de la Coopration danoise au Bnin, prvu pour la priode 200911, a comme premire sous-composante de la composante 1 le renforcement de lAssemble nationale (AN), en particulier sa capacit accomplir son rle de vrification et de contrle du travail du pouvoir excutif. Les volets principaux de la sous-composante sont: (i) renforcement du travail de suivi et de contrle de lAN, (ii) renforcement de la capacit du personnel permanent de lAN, et (iii) des activits pilotes pour renforcer la capacit des partis politiques reprsents dans lAN. La sous-composante est un financement complmentaire un projet en cours de lAN avec financement de la Fondation africaine pour la construction des capacits (ACBF) et est administre par la Cellule danalyse des politiques de dveloppement de lAssemble nationale (CAPAN) comme un supplment au projet existant.

Le Mdiateur
Pour complter les efforts du gouvernement, lambassade du Danemark a sign avec lOPM, en dcembre 2006, une convention dappui dont le montant est de 150millions de FCFA (1,7

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

millions DKK) pour lanne 2007. Les deux objectifs viss taient de renforcer les capacits institutionnelles (ressources humaines et quipement) de lOPM et de lui permettre de mieux se faire connatre du grand public. Un avenant la premire convention de 60 millions FCFA (0,7 millions DKK) a t sign plus tard en 2008 pour la priode allant de juin novembre 2008 pour les mmes objectifs. La seconde sous-composante de la composante 1 du projet PADED (20092011) de la coopration danoise au Bnin vise renforcer la capacit du Mdiateur de la Rpublique. Les volets principaux de la sous-composante sont: (i) renforcement du Mdiateur au niveau du sige Porto-Novo, et (ii) un appui pour augmenter la prsence du Mdiateur dans lintrieur du pays. Les Pays-Bas ont aussi accompagn la mise en place de lOPM, par un accord dappui dont lobjectif est daider lOPM dmarrer effectivement ses activits. Autrement dit, cet appui vise rendre lOPM rapidement oprationnel tant travers une contribution la rhabilitation de ses locaux qu la ralisation dune srie dactivits prioritaires. Le programme est mis en uvre partir du 15 dcembre 2006. Il sera achev pour le 15 novembre 2009, soit une dure de trois ans. Son montant correspond 394 millions de FCFA (4,5 millions DKK, ou 0,6 millions ). La coopration suisse appuie aussi lOPM dans la mise en place de sa premire dlgation dpartementale au nord du pays (Parakou dans le Borgou). Le budget indicatif de cet appui est de 168 millions FCFA (1,9 millions DKK).

Le Haut commissariat la gouvernance concerte


Le PNUD- Bnin est le partenaire privilgi du Haut commissariat la gouvernance concerte travers un projet dappui qui permet linstitution internationale daccompagner les efforts du gouvernement pour la mise en uvre de sa politique de gouvernance concerte. Des contacts avec dautres partenaires extrieurs ne se sont pas encore traduits en partenariat formalis. Il sagit de lambassade du Brsil, de lambassade des Pays-Bas, lUnion europenne.268 Il faut prciser que la dlgation de la Commission de lUnion europenne est membre du comit de pilotage du Haut commissariat la gouvernance concerte.

Appui lorganisation des lections et au systme lectoral


Le systme lectoral bninois a toujours reu lappui des partenaires techniques et financiers du Bnin comme il a pu tre dmontr dans le chapitre consacr aux lections. Le dernier symbole en cours de lappui des partenaires techniques et financiers au systme lectoral bninois est le projet dit LEPI . Le Projet dappui la liste lectorale informatise est un projet multi bailleurs dot dun panier commun dans lequel le gouvernement contribue (20092011). Il fait suite une demande formule par le gouvernement bninois en vue dassister sur les plans techniques et oprationnels la mise en uvre de la liste lectorale permanente informatise, cela dans une optique de dveloppement des capacits institutionnelles et de durabilit. Le projet vise contribuer au renforcement du processus dmocratique et sa consolidation en vue dune meilleure gouvernance. La mise en place dune liste lectorale permanente informatise contribuera terme la mise en place dun systme lectoral crdible, transparent, durable, conomiquement efficace et performant au Bnin.
268

Entretiens avec des officiels du Haut commissariat la gouvernance concerte, Cotonou, janvier 2010

8 . A ide au dveloppement et participation politique

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Les rsultats escompts du projet sont: 1. La LEPI est mise en place bonne date afin de renforcer le caractre libre, transparent, crdible et dmocratique des chances lectorales de 2011 tout en permettant aux lecteurs dexercer tous leurs droits. 2. La LEPI est reconnue par sa satisfaction aux principes directeurs dun recensement lectoral accept par toutes les parties prenantes au processus lectoral, incluant la satisfaction des critres dexhaustivit, dexactitude, dactualit et dinclusivit. 3. Lorgane de gestion de la LEPI dispose des capacits et comptences oprationnelles et techniques pour actualiser et rviser la LEPI et son utilisation pour les chances lectorales post 2011. 4. La Cour constitutionnelle dispose des capacits ncessaires pour accompagner le processus de mise en place de la LEPI, en particulier celle de traitement dans les dlais du contentieux y relatif. 5. La prennisation des acquis par la mise en uvre dun instrument qui permettra terme de rduire substantiellement les cots dorganisation des vnements lectoraux. En vue daccompagner la mise en uvre de la LEPI et dassurer sa prennisation, en sus dun appui oprationnel et financier lorgane de gestion de la LEPI, une assistance technique et oprationnelle la Cour constitutionnelle en charge de la gestion du contentieux fait partie intgrante de ce projet. Des mcanismes et procdures sont institus et oprationnaliss afin que les diffrents acteurs du processus lectoral obtiennent linformation approprie, adquate et exacte en ce qui concerne la LEPI et sa mise en place. Pour ce faire, une composante de communication, de sensibilisation et dducation lectorale reposant sur la socit civile est prvue. Elle est btie autour dune stratgie de communication accepte par lensemble des acteurs du processus lectoral au Bnin. Le projet a cinq composantes qui se dclinent comme suit: 1. Appui la ralisation de la LEPI ; 2. Appui lorgane de gestion de la LEPI ; 3. Appui la gestion du contentieux ; 4. Appui aux Organisations de la Socit Civile ; 5. Communication et sensibilisation. Les principaux contributeurs ce projet sont lUnion europenne, le Danemark, les Pays-Bas, le PNUD, et le gouvernement bninois.

Promotion de la genre-sensitivit dans le dveloppement dmocratique et conomique


La coopration internationale visant la promotion de la genre-sensitivit dans les dveloppements dmocratique et conomique au Bnin sest diversifie au cours des 20 dernires annes.269
269

Voir ce sujet: Coopration danoise au Bnin, PADEP, Composante 3, Cotonou, 2008.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

La coopration suisse a soutenu la production de plusieurs documents danalyse dans le but de mettre en vidence les enjeux lis la prise en compte des ingalits de genre dans la rduction de la pauvret. Depuis 2003, des appuis ont t donns au Ministre en charge de la Femme pour: Le renforcement des capacits des Centres de promotion sociale (CPS) et Comits dpartementaux de promotion de la femme en genre et dveloppement; Lvaluation dcennale de la mise en uvre de la plate-forme dactions de Beijing; Le symposium genre, culture et dveloppement humain; La prise en compte de lgalit femmes/hommes dans le guide de suivi-valuation de la Stratgie de rduction de la pauvret en 2003, 2004 et 2005; La prise en compte de lgalit femmes/hommes dans les rapports davancement de la mise en uvre de la Stratgie de rduction de la pauvret; La prise en compte de lgalit femmes/hommes dans la mthodologie des enqutes lgres auprs des mnages pour llaboration du profil de la pauvret au Bnin; Les revues annuelles de la mise en uvre de la SRP; La prise en compte de lgalit femmes/hommes dans le suivi-valuation de la mise en oeuvre de la Stratgie de rduction de la pauvret. Dans le cadre de la dcentralisation, la coopration suisse appuie le rseau des ONG Consortium des femmes et pouvoirs dcisionnels travers lequel les organisations des droits des femmes reoivent des formations et des sensibilisations pour jouer un rle plus dcisif dans le processus de dcentralisation. En outre, la coopration suisse est en partenariat avec le Danemark pour le financement du PARAG/SRP actuellement excut par le ministre en charge de la Femme. LUSAID contribue la promotion du genre au Bnin dans le domaine particulier de lducation. Lagence sintresse galement aux violences faites aux femmes pour lequel un projet de trois ans est actuellement en cours. Ce projet dnomm projet Empower( Enabling Mobilization and Policy implementation for Womens Rights) est une initiative de lancien prsident Georges W. Bush en date du 30 juin 2005 dont le but est dappuyer quatre pays africains dont le Bnin, qui consentent des efforts significatifs dans le cadre de la lutte contre la violence lgard des femmes. Le projet vise essentiellement sensibiliser les populations sur la violence subie par les femmes, apporter un soutien aux victimes afin quelles puissent se prendre en charge pour une bonne rintgration sociale et renforcer les capacits judiciaires traiter les dossiers relatifs la violence inflige aux femmes. Il est excut par lONG international Care International travers certaines ONG locales et le ministre en charge de la Femme. Au nombre de ses actions, le projet assure le renforcement des capacits des CPS du ministre en charge de la Femme qui sont en contact direct avec les victimes. La Composante 3 du PADED de la Coopration danoise au Bnin (20092011) vise le renforcement des capacits du ministre en charge de la Femme. Lobjectif de la composante est : Lenvironnement institutionnel pour assurer lgalit des droits des femmes et des hommes est amlior.Pour atteindre cet objectif, les rsultats suivants sont attendus:

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les capacits institutionnelles du ministre en charge de la Femme sont renforces afin quil puisse assumer son rle de veille et de coordination pour la promotion de lgalit de genre; le ministre en charge de la Femme fournit un service dcoute et conseil aux femmes et aux hommes qui ont subi ou non une violation de leurs droits humains; les capacits du ministre en charge de la Femme sont renforces pour assurer la coordination des actions genre; le statut juridique des femmes a t vulgaris en vue dassurer le respect de lgalit des droits humains; les recommandations et engagements rgionaux et internationaux auxquels le Bnin a souscrit sont mis en uvre et valus. Par rapport ces rsultats, plusieurs activits sont identifieset concernent entre autres: les tudes, le renforcement des capacits, la vulgarisation des lois, le plaidoyer et le lobbying. Ces activits seront menes tant au niveau central quau niveau dconcentr afin de toucher au mieux les structures ainsi que les communauts la base. La composante est sous la tutelle du ministre en charge de la Femme reprsent par la Direction de la programmation et de la prospective (DPP). La composante est un appui programmatique au ministre en charge de la Femme, cest dire que lappui viendra renforcer le fonctionnement du ministre en charge de la Femme de faon intgrale, et en mme temps il est destin au renforcement de certaines lignes de travail spcifique, entre elles le fonctionnement des centres de promotion sociales rpandues dans toutes les communes du pays. La prise en compte du genre au Bnin est galement soutenue par des bailleurs multilatraux, notamment certaines agences des Nations unies, des organisations non gouvernementales, internationales et locales. Les actions du Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP) en ce qui concerne le genre dpassent le cadre strict des questions de population. Le FNUAP est engag auprs du MFE. En particulier, il est lorigine et au pilotage du Groupe thmatique genre, population et dveloppement de la concertation des bailleurs de fonds au Bnin. Il appuie la mise en place des actions de la Direction de lobservatoire de la femme et de lenfant sous tutelle du ministre et le renforcement des mcanismes nationaux tatiques (les points focaux genre des ministres) et non gouvernementaux (rseau des femmes leaders, rseau des femmes africaines ministres et Parlementaires). Le FNUAP estime que les donnes statistiques habituelles, mme dsagrges, ne suffisent pas mettre en exergue les enjeux de dveloppement lis aux ingalits de genre. Le Programme de coopration entre le Bnin et le FNUAP pour la priode 20092013, intgre un programme dans le domaine de lgalit entre les sexes. Leffet attendu du programme est lenvironnement juridique et socioconomique favorable la promotion de lquit, lgalit entre les sexes et la rduction des violences bases sur le genre. Le Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) est galement impliqu dans les questions de genre au Bnin et participe au Groupe thmatique genre. Des interventions ponctuelles ont t faites travers: Lappui llaboration de la Politique nationale de promotion de la femme (PNPF);

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Lappui aux femmes productrices de beurre de karit; Lappui lorganisation dun atelier sur le genre et les objectifs du millnaire; Le financement de ltude sur le profil de la femme bninoise; Le financement de la participation bninoise diverses confrences internationales sur la femme ainsi quau sminaire sur le programme rgional relatif lgalit des sexes.

Il soutient aussi le genre et lenvironnement comme thmes transversaux travers le Projet de dveloppement local, le Projet national de dveloppement communautaire conduit par la Banque mondiale et le Programme national dappui la rduction de la pauvret. Le PNUD excute actuellement en coopration avec le ministre en charge de la Femme un projet intitul Appui llaboration dun cadre de renforcement des meilleures stratgies et pratiques de rhabilitation, de production et dintgration et de protection du genre au Bnin (CaRMeSP) . Le projet vise appuyer llaboration de rfrence institutionnelle et oprationnelle pour prparer et amorcer lidentification systmatique, la capitalisation et la mise en uvre efficace de meilleures stratgies, pratiques et actions. Enfin, Le PNUD intervient conjointement avec Danida et la coopration suisse pour le financement du PARAG/SRP, programme susmentionn. En plus des organisations et des agences susmentionnes, presque tous les PTF touchent le thme genre dune faon ou autre. La ralisation dune tude visant dcrire les diffrents domaines dinterventions des PTF relatives au genre et la division de travail entre eux est prvue pour 2009.

Les mdias
La DANIDA a appuy lODEM dans le cadre du PGDP hauteur de FCFA 38.200.000 (US$ 80,759) pour la priode 2005 2007. La premire sous-composante de la composante 2 du PADED (20092011) de la coopration danoise au Bnin vise la consolidation de la libert de la presse et de la libert dexpression et dinformation au Bnin. Les volets principaux de la sous-composante sont : (i) consolidation de la politique mdiatique incluant le nouveau Code de la Presse, (ii) renforcement des capacits des mdias (journalistes, gestionnaires, attachs de presse), et (iii) des tudes et valuations (y compris une tude dtat des lieux, une tude pour dvelopper et adapter les indicateurs de lUNESCO et une valuation des mdias publics audiovisuels). Cest la Fondation pour les mdias dAfrique de lOuest (MFWA) qui a pris en charge la mise en uvre de la sous-composante en coopration troite avec les partenaires bninois (CNPA, ODEM, UPMB, Maison des Mdias), le ministre de la Communication, la HAAC et les PTF. Par ailleurs, les Suisses financent un programme de communication pour la priode 2006 2009 hauteur de FCH 1. 591.200 exclusivement destin appuyer des stations de radio communautaires. Les Pays-Bas ont un contrat pour soutenir lAssociation de recherche et dappui aux mdias (ARAM) hauteur de quelques FCFA 57.810.000 (US$ 122,217) du 1er dcembre 2007 au 1er mars 2008.

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La socit civile
Depuis le dbut du Renouveau dmocratique en cours au Bnin, plusieurs partenaires techniques et financiers (PTF) ont initi divers programmes pour soutenir les diffrentes composantes de la socit bninoise. Ces PTF continuent de soutenir directement ou indirectement les organisations de la socit civile (OSC) en les associant intimement la mise en uvre de leurs programmes qui ont soit une ampleur nationale ou rgionale.270 LUSAID a financ dans les annes 1990 un programme visant le renforcement de la capacit des ONG bninoises qui a contribu la cration et renforcement de beaucoup dOSC qui maintenant sont actives au pays. Ces dernires annes, lAllemagne par exemple a cibl le renforcement de capacits des OSC pour quelles interviennent dans la mise en uvre des programmes sectoriels. La Belgique a mis sur pied un fonds spcial pour soutenir les micro ralisations la base. Comme la Belgique, la France et le Canada disposent aussi dun fonds social de dveloppement qui aide financer les projets des OSC. Les Pays-Bas excutent leur programme de gouvernance en utilisant les OSC comme intermdiaires. Plus rcemment, lUnion europenne a aussi initi une initiative du genre finance par me FED dnomme le programme pour des OSC appuyes et renforces (OSCAR) pour le 9 intgrer la promotion du dialogue social et du dveloppement participatif. Bien que certains de ces programmes aient atteint des rsultats probants, labsence de cohrence entre les acteurs na pas permis au secteur de maximiser les acquis obtenus. La seconde sous-composante de la composante 3 du PADED de la coopration danoise (2009 2011) vise renforcer la capacit de la socit civile afin quelle puisse influencer les dcisions politiques et socioconomiques. La sous-composante a deux volets diffrents: (i) financements des initiatives prsentes par les organisations de la socit civile (OSC), et (ii) renforcement des capacits des OSC. Il faut signaler qu travers le Programme gouvernance et droits de la personne, aujourdhui termin, le Danemark avait dj appuy les OSC impliques dans la mise en uvre des reformes de dcentralisation, de la lutte contre la corruption et de promotion des droits des femmes et des enfants.

Rle particulier des fondations allemandes


La Fondation Konrad Adenauer est rpute pour ses appuis aux acteurs nationaux, locaux, universitaires et de la socit civile bninoise en matire de dcentralisation, de formation en droits de la personne, dducation civique, de formation des personnels de larme aux rgles dmocratiques, de rflexions sur le systme Parlementaire et la Constitution. Quant Friedrich Ebert Stiftung, ses appuis en direction des mdias et des syndicats sont les appuis phares ct dautres appuis, notamment en matire de publications de travaux dtudes et de recherche sur les questions de gouvernance politique et conomique. Lappui de la Fondation Hans SEIDEL lcole nationale dadministration et de magistrature de lUniversit dAbomey Calavi par le pass et son appui rcent au processus du MAEP au Bnin doivent galement tre souligns.

270

Coopration danoise au Bnin, PADEP, composante 2, Cotonou, 2008.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

B. Appropriation nationale et harmonisation de laide


Le droit lassistance et la coopration internationales a t expressment prvu dans la directive 15 du projet de directives du Haut commissariat aux droits de lHomme relatif aux stratgies de lutte contre la pauvret sous langle des droits de lHomme. Il trouve son fondement dans la Dclaration du millnaire (objectif 8 des O M D), les articles 13, 55 et 56 de la Charte des Nations unies et 2. 1 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels. Ses objectifs sont la mise en place dune aide publique au dveloppement juste et quitable, laccs des tats en dveloppement aux marchs sans tarifs douaniers ni contingents et le renforcement du programme dallgement de la dette. Tous ces objectifs sont dclins en indicateurs. Par ailleurs, le Bnin a adhr la Dclaration de Paris qui a pour objectif dharmoniser laide pour renforcer son efficacit. Il faut signaler que cest environ 30% du budget national qui est support par laide publique au dveloppement (environ 450 millions de dollars), ce qui est trs important. Cette situation na pas encore conduit les partenaires mettre en place une stratgie commune dassistance (JAS). Pour le moment, le leadership en matire dharmonisation de laide est assur par les partenaires au dveloppement et non pas par le gouvernement.271 La Banque mondiale a annonc son intention daller vers une stratgie commune dassistance avant de dterminer son nouveau programme dappui.272 Ces derniers ont mis en place un groupe local de Participatory Development and Good Governance , sous prsidence suisse. Le Groupe des partenaires a cr ainsi une plate-forme commune de dialogue avec les autorits, notamment en ce qui concerne la mise en uvre de la rforme de dcentralisation. Dans le cadre de la mise en uvre de la Dclaration de Paris au Bnin, beaucoup dactions ont t entreprises pour oprationnaliser les objectifs de la dclaration. Le ministre de lconomie et des finances a coordonn, en 2007, lexercice lanc par lOCDE visant faire un tat des lieux des indicateurs de la Dclaration de Paris au Bnin. Ce travail a ensuite t suivi dune dmarche plus ambitieuse qui a abouti la dfinition dun plan dactions pour mettre en uvre les recommandations de la Dclarations de Paris et amliorer lefficacit de laide. Ce plan dactions a quatre objectifs: (i) renforcer la coordination de laide base sur les priorits nationales et le leadership du gouvernement, (ii) amliorer la transparence lefficacit et la responsabilit dans la gestion des ressources affectes au dveloppement, (iii) consolider les approches programmes et harmoniser les modalits de laide et (iv) harmoniser la gestion des missions et des travaux analytiques.273 Laide budgtaire correspondant davantage lappropriation nationale de lutilisation de laide extrieure, le groupe de partenaires fournissant laide budgtaire (groupe ABC) sefforce dacclrer la mise en uvre de la Dclaration de Paris dans le pays. Tous les six mois, une revue conjointe est organise entre ces partenaires et le gouvernement pour faire le point de la coopration au dveloppement. Cet exercice se fait aussi chaque fois que le gouvernement

271 272 273

Extraits du Plan pluriannuel 20082011 sur la coopration nerlandaise au Bnin, http://www.mfa.nl/cot-fr/. Extraits du Plan pluriannuel 20082011 sur la coopration nerlandaise au Bnin, p.2,http://www.mfa.nl/cot-fr/. Rpublique du Bnin, Rapport davancement de la SCRP 2007, p.87.

8 . A ide au dveloppement et participation politique

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prsente le rapport annuel sur la mise en uvre de la Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret. La Stratgie de rduction de la pauvret et le cadre de dpenses moyen terme offrent galement un nouvel espoir damlioration de la coordination dans une constellation secteur/ partenaire se dessinant comme suit:274 Secteur appui budgtaire: Danemark, Banque mondiale, Commission europenne, Suisse, Pays-Bas, Banque africaine de dveloppement; Secteur agriculture: Danemark, Banque mondiale, France, Allemagne; Secteur education: Danemark, Banque mondiale, France, Allemagne, tats-Unis dAmrique, Banque africaine de dveloppement; Secteur eau et assainissement: Danemark, Banque mondiale, France, Allemagne, Belgique; Secteur transports: Danemark, Commission europenne, France, Allemagne; Secteur sant: Banque mondiale, Commission europenne, France, tats-Unis dAmrique, Belgique; Secteur justice: Banque mondiale, Commission europenne, France, Belgique.

Encadr 16: Pressions extrieures sur le processus dmocratique


Compte tenu du caractre relativement exemplaire du processus dmocratique bninois, en comparaison avec ceux dautres pays de la sphre francophone africaine, le Bnin na pas vraiment vcu des situations de conditionnalit dmocratique. Le processus dmocratique doit beaucoup plus aux pressions des acteurs nationaux quaux partenaires trangers. Toutefois, deux priodes diffrentes, linfluence des partenaires trangers sest fait sentir de manire plus ou moins intensive dans lavnement ou la poursuite du processus dmocratique. Le premier moment est celui du lancement du processus dmocratique en 1989/1990. Sil est vrai que le processus sest dclench ds la fin 1989 avec un rgime militaro-marxiste que les difficults conomiques et sociales avaient rendu la fois plus lucide et plus vulnrable, il nen demeure pas moins que la France a eu sa contribution, pour ne pas dire sa conditionnalit jouer dans le processus. Daprs Francis Akindes, cest en fait un chantage qui a t exerc sur le Prsident Kerekou: soit il accepte une transmission pacifique du pouvoir en change dune aide la sortie en beaut de la scne politique, soit il persiste conserver le pouvoir et la France lui coupe non seulement laide conomique directe mais intervient afin que les organismes internationaux (FMI, Banque mondiale,) en fassent autant. Par la voix de son ambassadeur Guy Azas, la France incite M. Kerekou adopter un scnario de sortie de crise lui permettant de demeurer la tte de ltat. Le 7 dcembre 1989, circule Cotonou, semble-t-il avec la complicit du chef de ltat, une note confidentielle exposant les vues de la France et en partie reprise par le communiqu diffus dans la soire pour officialiser la convocation de la Confrence nationale. Paris subordonne le dcaissement de nouvelles
274

DANIDA (coopration danoise au Bnin,), Partenariats bnino-danois, stratgie, 20042008, Cotonou, 2004, p.18.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

aides lachvement, courant fvrier 1990, dun plan de lumpen-dmocratisation quelle sengage financer: annonce de la tenue dune convention nationale ; rvision de la Loi fondamentale par lAssemble en exercice pour consacrer la sparation du Parti de la rvolution populaire du Bnin (PRPB) et de ltat ; tenue dun congrs du PRPB pour dterminer les modalits daccueil au sein de ses structures (de) toutes les sensibilits politiques du pays. Pour Stphane Bolle, il sagissait ni plus ni moins pour le Bnin dadapter le modle du parti unique pluri-tendanciel pratiqu dans dautres pays, de manire matriser le flux des revendications dmocratiques et agrger les franges contestataires de llite bninoise. La Confrence nationale substituera un plan franais, bien en de des concessions consenties par Mathieu Kerekou ds le 7 dcembre 1989, le schma dune transition consensuelle mais radicale la dmocratie. Labsorption des pressions franaises par les dynamiques internes na pas priv le berceau de la dmocratie africaine et de lalternance dune manne de 160 millions de francs verss par Paris contre labandon du marxisme-lninisme et lorganisation de la Confrence nationale. Ce test grandeur nature de la conditionnalit dmocratique est instructif: prudente, linjonction de la France est susceptible dtre instrumentalise par ses destinataires ; signal fort en faveur du changement, elle ne peut absolument en dterminer le cours. Le deuxime moment o le processus dmocratique a obtenu un coup de pouce de la communaut internationale pour sortir dun enlisement fut celui de la veille de la prsidentielle de 2006. Alors mme que ces deux mandats constitutionnels taient arrivs expiration, le Prsident Kerekou, ou plutt ses partisans -du moins officiellement-, aprs avoir test la possibilit de faire rviser la Constitution et avoir chou, ont essay dvoquer le manque de ressources financires pour lorganisation du scrutin. En dehors de la mobilisation sociale qui a permis de faire chouer cette ruse, la communaut internationale a contribu dbloquer la situation. Les partenaires au dveloppement avaient ainsi contourn le gouvernement pour remettre directement la Commission lectorale nationale autonome (CENA) des fonds lui permettant de dmarrer le processus lectoral. Il a fallu que les partenaires prennent la parole pour dire quils taient prts aider directement la CENA sans passer par le gouvernement, pour que ce dernier se ravise et finisse par apporter la contribution financire attendue. De plus, sans que cela ne soit officiel, le gouvernement amricain, dont lambassadeur tait extrmement actif sur le terrain de la tenue du scrutin, avait considr que le Millnium Chalenge Account, qui devait permettre au Bnin davoir une subvention de 170 milliards de FCFA (307 millions de dollars US) pour une dure de cinq ans, pouvait tre suspendu. Cette situation sest solde par la tenue du scrutin. Mme sil ne sagit pas de la seule cause qui a conduit la tenue du scrutin, on peut considrer quil y a l, tout au moins, une influence positive de la communaut internationale sur la poursuite du processus dmocratique bninois.
S o u rc e s :

Francis Akindes, Les mirages de la dmocratie en Afrique subsaharienne francophone, Paris, Khartala, CODESRIA, 1996, p.53; Stphane Bolle, La conditionnalit dmocratique dans la politique africaine de la France, Afrilex, n 2, septembre 2001,http://afrilex.u-bordeaux4.fr/sites/afrilex/IMG/pdf/2dos3bolle.pdf.

8 . A ide au dveloppement et participation politique

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C. Participation nationale et transparence

Rle du Parlement
Le Parlement participe aux relations extrieures, essentiellement par la procdure dautorisation de ratification des traits ou accord internationaux. En effet, le Parlement doit autoriser la ratification des traits de paix, des traits ou accords qui modifient les lois internes de ltat, ceux qui comportent cession ou adjonction de territoire, ceux qui engagent les finances de ltat, avant que ceux-ci ne puissent tre ratifis par le Prsident de la Rpublique. En gnral, ce sont les occasions dautorisation de ratification des accords de crdits qui permettent aux Parlementaires de se prononcer sur les questions daide au dveloppement. Dans la pratique, le gouvernement nassocie presque jamais les Parlementaires la ngociation et la signature des traits ou accords en matire daide au dveloppement. Quand ces aides constituent des subventions, les traits qui les consacrent nont pas besoin de passer par le Parlement puisque leur objet nest pas d engager les finances de ltat . Mais quand il sagit daccords de crdits, de prts, le gouvernement est oblig de passer par le Parlement afin dobtenir son accord dautorisation de ratification. Cest seulement cette occasion que les dputs lAssemble nationale travers leurs commentaires de vote, donnent leur point de vue sur des accords particuliers, la manire dont les relations avec des partenaires doivent se drouler, les leons quils tirent de lutilisation faite par le pass des fonds emprunts chez les partenaires pour raliser des projets spcifiques, les propositions, conseils ou recommandations de toutes sortes lendroit du gouvernement. Le Parlement ne peut pas apporter damendements au projet de loi dautorisation de ratification dun engagement dj ngoci et sign par lexcutif. Il na que le choix, soit de ratifier en bloc, soit de rejeter en bloc le projet de loi en refusant de ratifier. Il lui reste nanmoins la possibilit dmettre des commentaires et points de vue en les insrant si possible dans des rsolutions en direction du gouvernement.

Encadr 17: Le gouvernement passe outre lautorisation Parlementaire de ratifier des accords de coopration (Communiqu du conseil des ministres)
Le conseil des ministres sest runi en sance extraordinaire le lundi 28 juillet 2008, sous la prsidence effective du Prsident de la Rpublique, Chef de ltat, chef du gouvernement. Au cours de cette sance, le conseil des ministres a examin une communication du chef de ltat relative la prise dOrdonnances, conformment aux prrogatives que lui confre larticle 68 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990, ceci pour trouver une issue limpasse cre du fait de lajournement sine die de lexamen et du vote par lAssemble nationale de quatre projets de lois soumis par le chef de ltat la Reprsentation nationale. Il sagit de 3 projets de loi portant autorisation de ratification de trois Accords de prt visant le financement du projet de protection contre lrosion ctire, dune part, et dun projet de loi modifiant les articles 11 et 33 de la loi n 90-002 du 9 mai 2002 portant Code des Investissements et instituant le rgime D relatif aux investissements lourds, dautre part.

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Cette initiative du Prsident de la Rpublique fait suite la dcision DCC 08-072 de la Cour constitutionnelle en date du 25 juillet 2008 et aux consultations du Prsident de la Rpublique avec le Prsident de lAssemble nationale et le Prsident de la Cour constitutionnelle sur les mesures exceptionnelles exiges par le report sine die par la Reprsentation nationale de lexamen et du vote de ces quatre projets de lois, conformment larticle prcit de la Constitution. Elle est motive par: la dtermination du chef de ltat de ne pas perdre, pour des raisons inavoues, dimportantes ressources financires difficilement obtenues de diffrents bailleurs de fonds et destins pour les unes, financer la lutte contre lrosion ctire qui cre quotidiennement des graves dommages humains, matriels et moraux aux populations installes sur la bande ctire de notre pays et pour les autres, apporter une rponse approprie la lancinante pnurie du ciment par lajustement et louverture de notre Code des Investissements, aux investissements lourds. le refus de mettre en pril les engagements internationaux souscrits par notre pays avec les partenaires au dveloppement qui sont disposs apporter dimportants financements directs trangers. Lenjeu de la prise de ces Ordonnances rside dans: limprieuse ncessit pour le Prsident de la Rpublique, chef de ltat, chef du gouvernement et son gouvernement de poursuivre contre vents et mares dans la voie de lmergence politique, conomique, sociale et culturelle de notre pays par la mise en uvre des rformes structurelles et de grands programmes et projets fort potentiel de dveloppement,de croissance et demplois ; lobligation de promptitude pour notre pays en qute de dveloppement face une communaut financire internationale ; lobligation pour chacun et pour tous, de placer lintrt national, les questions de dveloppement socioconomique et de lutte contre la pauvret bien au-dessus de toutes autres considrations ; lobligation pour les dirigeants de notre nation quelles que soient la position partisane ou les fonctions officielles quils occupent, de saccorder sur lessentiel quest la recherche permanente du bien-tre des populations bninoises. Eu gard ce qui prcde, le conseil des ministres a adopt les quatre Ordonnances suivantes: 1. Ordonnance portant autorisation de ratification de lAccord de prt n 1127P sign Vienne le 05 septembre 2007 entre la Rpublique du Bnin et le Fonds OPEP pour le Dveloppement international (OFID), dans le cadre du financement partiel du projet de protection ctire lEst de Cotonou ; 2. Ordonnance portant autorisation de ratification de lAccord de prt sign Cotonou le 17 dcembre 2007 entre la Rpublique du Bnin et le Fonds Kowitien pour le dveloppement conomique arabe, dans le cadre du financement partiel du projet de protection ctire lEst de Cotonou ; 3. Ordonnance portant autorisation de ratification de lAccord de prt n 1/484 sign Cotonou le 28 juin 2008 entre la Rpublique du Bnin et le Fonds saoudien de dveloppement, dans le cadre du financement partiel du projet de protection ctire lEst de Cotonou ;

8 . A ide au dveloppement et participation politique

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4. Ordonnance modifiant les articles 11 et 33 de la loi n 90-002 du 09 mai 1990 portant Code des investissements et instituant le rgime D relatif aux investissements lourds.() Le gouvernement lance un appel patriotique tout le peuple bninois dont lengagement, la dtermination, ladhsion voire labngation sont ncessaires la russite des programmes et projets davenir, porteurs de progrs.() Cotonou, le 28 juillet 2008 Le Secrtaire gnral du gouvernement, Victor P. Topanou.

Participation de la socit civile


Depuis quelques annes, les partenaires au dveloppement du Bnin ont de plus en plus frquemment associ la socit civile, et parfois le secteur priv, au processus de planification, de programmation ou dvaluation de laide quils accordent au Bnin. Daprs la dlgation au Bnin de la Commission de lUnion europenne, les organisations de la socit civile et du secteur priv sont rgulirement invites dialoguer dans le cadre de la programmation du Fonds Europen de Dveloppement (FED). La tenue de la revue fin de parcours du 9me FED et la prparation du 10e FED ont t identifies comme une opportunit importante de renforcer ce dialogue et de le prenniser travers la mise en place dun cadre de concertation rgulire. Une tourne nationale pour recueillir les avis de la socit civile sur les premires orientations de la programmation sera organise en juillet aot [2006]. Selon, les mmes sources La programmation du 10e FED a t lance officiellement le 20 juin 2006 en prsence des reprsentants des services de lOrdonnateur national (ministre des Finances et de lconomie), des ministres sectoriels, de la socit civile du secteur priv, des autorits locales et des tats-membres. Des groupes de travail ont t mis en place autour de quatre thmes pour accompagner le processus de programmation.275 Dans le cadre de la mise en place de son programme dappui la dmocratie et ltat de droit (PADED, 20092011), la Coopration danoise au Bnin a recrut des consultants bninois et trangers, pour procder dabord lvaluation- capitalisation du programme prcdent, le Programme gouvernance et droits de la personne (PGDP), ensuite, lidentification des besoins en matire de dmocratie et de gouvernance, enfin la programmation des activits du nouveau projet. La socit civile a t associe intimement chacune de ses tapes, travers des organisations ou des personnes ressources. Les consultants invitaient les personnalits ou membres des organisations de la socit civile des focus group e dans les locaux de lambassade, en mme temps que dautres acteurs concerns par la problmatique. Les consultants se rendaient galement sur le terrain pour aller collecter les points de vue de la socit civile tant sur lvaluation du Programme PGDP finissant que sur le contenu ventuel du projet PADED en cration. Le Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) et lensemble du systme des Nations unies pratiquent galement ces diffrentes formes de consultation des acteurs de
275

Dlgation de la Commission de lUE au Bnin, Profil Gouvernance du Bnin, Cotonou, Janvier 2007, pp. 39-40.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

la socit civile. Par exemple, dans lexercice de mise en place du projet dappui la ralisation de la liste lectorale permanente informatise en 2009, la coalition dacteurs de la socit civile, FORSLEPI, a t consulte pour donner son point de vue avant que le document de projet ne soit finalis. Les dfis relever ne sont donc pas ceux de la sensibilisation des partenaires et du gouvernement cette participation de la socit civile. Il semble quil faut plutt rechercher maintenant les formules pour que ces consultations soient de plus en plus systmatiques et approfondies, car comme lobserve la Dlgation de lUE Cotonou, Le dlai impos par les services de la Commission europenne pour mener un dialogue en profondeur avec les diffrents types dacteurs non tatiques reprsentatifs de toutes les rgions du pays est trop court au vu du travail raliser. Nanmoins, lOrdonnateur national (ministre des Finances et de lconomie) et la Dlgation ont choisi cette opportunit pour crer un mcanisme de concertation rgulier qui se poursuivra (.). 276

Accs aux informations


Laccs aux informations relatives la coopration au dveloppement au Bnin ne semble poser aucun problme particulier. Tous les partenaires au dveloppement importants du Bnin disposent dun site internet sur lequel il est possible de tlcharger les documents de projets qui ont fait lobjet daccord avec le gouvernement. Il sagit notamment des partenaires suivants: le PNUD,277 la coopration nerlandaise,278 la coopration danoise,279 la coopration franaise,280 la coopration allemande,281 la Banque mondiale,282 etc. De plus, lorsque des consultants ou chercheurs sadressent aux partenaires pour obtenir les informations relatives leur appui au Bnin, il ny a pas de rtention dinformation particulire qui ait t signal. Mais il est vident que tous les aspects de la coopration ne peuvent apparaitre sur les sites Internet. On imagine ainsi que certains aspects de certaines cooprations font lobjet de ngociations confidentielles. Il serait difficile dvaluer quelle part des relations entre le Bnin et les partenaires en question, resterait ainsi dans lombre. Les accords de partenariat font souvent lobjet de crmonies officielles de signature fortement mdiatises. Les projets et programmes sont ensuite mis sur internet, au moins dans leur rsum, avec indication des objectifs atteindre, de la dure, du montant total, etc.

D. Recommandations
Les partenaires au dveloppement et le gouvernement devraient renforcer et institutionnaliser la participation de la socit civile la programmation et lvaluation des programmes dappui des partenaires au dveloppement.

276 277

Idem. http://www.bj.undp.org/fr/pnudben.html. 278 http://www.mfa.nl/cot-fr/. 279 http://www.ambcotonou.um.dk/fr/. 280 http://www.ambafrance-bj.org/france_benin/. 281 http://www.cotonou.diplo.de/Vertretung/cotonou/fr/. 282 http://www.banquemondiale.org/bnin.

8 . A ide au dveloppement et participation politique

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Le gouvernement et ses partenaires devraient galement veiller une participation plus effective de lAssemble nationale la conclusion des accords de crdits importants. Il est recommand au gouvernement de prendre le contrle effectif de la coordination de laide au dveloppement au-del du rapport sur la coopration au dveloppement quil labore priodiquement.

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PARTIE II BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

ANNEXE I: Principaux traits sous-rgionaux et internationaux relatifs aux droits de lHomme, la citoyennet et la dmocratie ratifis par le Bnin
Organisations de rfrence ONU ONU ONU Dsignation et (entre en vigueur) Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 dcembre 1966 (23 mars 1976) Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (3 janvier 1976) Protocole facultatif se rapportant au pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 dcembre 1966 (23 mars 1976) Convention relative lesclavage du 25 septembre 1926 telle quamende par le protocole du 07 octobre 1953 (07 juillet 1995) Convention relative au statut des rfugis du 28 juillet 1951 (22 avril 1954) Protocole relatif au statut des rfugis du 31 janvier 1967 (04 octobre 1967) Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes du 18 dcembre 1979 (03 septembre 1981) Convention relative aux droits de lenfant du 20 novembre 1989 (2 septembre 1990) Protocole facultatif se rapportant la convention relative aux droits de lenfant concernant limplication des enfants dans les conflits arms (pas encore en vigueur) Protocole facultatif se rapportant la convention relative aux droits de lenfant et concernant la prostitution et la pornographie mettant en scne des enfants (pas encore en vigueur) Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 dcembre 1965 (4 janvier 1969) Convention relative aux droits des migrants Ratifications 22 mars 1992 12 mars 1992 12 mars 1992

ONU

12 mars 1992

ONU ONU ONU

4 avril 1962 09 dcembre 1969 30 novembre 2001 30 aot 1990

ONU

ONU

30 mars 2004

ONU

30 mars 2004

ONU ONU

30 novembre 2001 Non

ANNEXE I

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ONU ONU

Convention relative aux cas des apatrides Convention sur le consentement au mariage, lge minimum du mariage et lenregistrement du mariage du 10 dcembre 1962 (9 dcembre 1964) Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants du 10 dcembre 1984 (26 juin 1976) Statut de la Cour pnale internationale du 18 juin 1998 (1er juillet 2002) Convention concernant la libert syndicale et la protection du droit syndical du 09 juillet 1948 (4 avril 1950) Convention concernant lapplication des principes du droit dorganisation et de ngociation collective du 1er juillet 1949 (18 juillet 1951) Convention concernant lgalit et la rmunration entre la main duvre masculine et la main duvre fminine pour un travail de valeur gale du 29 juin 1951 (23 mai 1953) Convention sur la discrimination en matire demploi et de profession du 25 juin 1958 (15 juin 1960) Convention concernant la protection des reprsentants des travailleurs dans lentreprise et les facilits leur accorder du 23 juin 1971 (30 juin 1973) Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de lenseignement du 14 dcembre 1960 (22 mai 1962) Convention de lUA rgissant les aspects propres aux problmes des rfugis en Afrique du 10 septembre 1969 (20 juin 1974) Charte africaine des droits de lHomme et des peuples de juin 1981 (21 octobre 1986) Protocole la Charte africaine des droits de lHomme et des peuples relatifs aux droits de la femme en Afrique de juillet 2003 Charte africaine des droits du bien-tre de lenfant Charte africaine pour la dmocratie, les lections et la gouvernance

Non 23 juin 1965

ONU

12 mars 1992

ONU OIT OIT

22 fvrier 2002. 16 mai 1968 16 mai 1968

OIT

16 mai 1968

OIT OIT

22 mai 1961 11 juin 2001

UNESCO

09 mai 1963

UA

12 mars 1973

UA UA

25 fvrier 1986 8 mars 2005

UA UA

30 mai 1997 Non ratifi

188

BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

ANNEXE II : Listes des partis politiques regulirement enregistrs la date du 14 juin 2007 au Bnin
(Loi n 2001-21 du 21 fvrier 2003 portant Charte des partis politiques)
n Date de dpt 20/02/04 20/02/04 Numro denregistrement 00119/04/04 00219/04/04 Dnomination Sigle 1er responsable

1 2

La Renaissance du Bnin Rassemblement pour la dmocratie et le panafricanisme

RB RDP

VIEYRA-SOGLO Rosine HOUNGNINOU O. Dominique LAFIA Sacca HOUNGBEDJI Adrien FASSASSI Kamarou MIGNONNOU D. Agbohessi ACHODE Codjo

3 4 5

20/02/04 20/02/04 23/02/04

00319/04/04 00419/04/04 00522/04/04

Union pour la dmocratie et UDS la solidarit nationale Parti du renouveau dmocratique PRD

Parti du rveil des PRD-Nou dmocrates pour la nouvelle velle gnration gnration Union pour la paix et la dmocratie Mouvement pour le dveloppement par la culture Parti socialiste du Bnin Rassemblement pour le progrs et le renouveau UPD MDC

6 7

25/02/04 03/03/04

00623/04/04 00730/04/04

8 9 10 11 12 13

18/03/04 26/03/04 02/04/04 04/06/04 02/10/04 19/05/04

0814/05/04 00924/05/04 01025/05/04 01125/06/04 01215/07/04 01316/07/04

PSBBaantiee RPR

HOUDOU Ali HOUDE Valentin Aditi BIAOU ADolphe CAPO-CHICHI Olivier DANSOU Essou Flix TAWEMA Daniel

Union pour la solidarit et le UNSD dveloppement Mouvement pour une alternative du peuple Union patriotique Front daction pour le renouveau, la dmocratie et le dveloppement Congrs du peuple pour le progrs MAP UP FARDALAFIA CPP

14

18/05/04

01416/07/04

GOUNONGBE Jean

ANNEXE II

189

Date de dpt 24/05/04

Numro denregistrement 01522/07/04

Dnomination

Sigle

1er responsable

15

Front daction panafricain pour le dveloppement conomique social Rassemblement national pour la dmocratie Union pour la patrie et le travail

FADES

DASSOUNDO Andr I. ABIMBOLA Adbayo Anani AZONHIHO Dohou Martin IDRISSOU Ibrahima AMOSSOU Bruno FAGBOHOUN Sfou L. HOUNKPONOU H. Jean-Claude GADO Girigissou ADIMI Chabi Flix DAYORI Antoine ISSA Salifou GANDAHO Innocent Joseph ADJAHO Honor HOUNGBEDJI Gatien OURA Chacon Rigobert GUEDOU AGOSSOU Georges AHO Edouard NATA Thophile FIKARA Sacca ALIA C. A. Edgar

16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

24/05/04 03/06/04 17/06/04 23/02/04 26/02/04 04/03/04 21/05/04 04/10/04 06/10/04 30/04/04 29/10/04 12/01/05 08/11/04

01622/07/04 01703/08/04 01816/08/04 01930/11/04 02030/11/04 02130/11/04 02230/11/04 02303/12/04 02406/12/04 02513/12/04 02628/12/04 02711/03/05 02804/04/05 02913/06/05 03013/06/05

RND UPT

Rassemblement pour lunit RUND nationale et la dmocratie Parti social dmocrate Mouvement africain pour la dmocratie et le progrs Union pour le progrs et la dmocratie Congrs africain pour le progrs Mouvement pour le social dmocrate Force espoir Union pour la relve Union pour le Bnin du futur Mouvement pour la patrie et la dmocratie au Bnin PSD MADEP UPDGAMESU CAP- SURU MSD EP UPR UBF MPDB

Union dmocratique pour le UDES dveloppement conomique et social Union des forces deveil pour la relve Union-forces pour la Rpublique Mouvement pour lentente au bnin Impulsion pour le progrs et la dmocratie Mouvement pour la dmocratie et la solidarit Echelle pour la dmocratie et le dveloppement UFER U-FOR

29 30

13/01/05 27/01/05

31 32 33 34

04/03/05 14/01/05 15/10/04 24/03/05

03116/06/05 03213/07/05 03328/07/05 03428/07/05

MEB IPD MDS EDD

190

BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Date de dpt 18/02/04 18/05/05 24/11/04 19/02/04 20/02/04 21/05/04 25/03/05

Numro denregistrement 03528/07/05 03629/07/05 03717/08/05 03817/08/05 03917/08/05 04017/08/05 04124/08/05

Dnomination

Sigle

1er responsable

35 36 37 38 39 40 41

Alliance Pour La Dmocratie ADP Et Le Progrs Union Des Forces Dmocratiques Union Pour Le Travail Et La Dmocratie Parti national Ensemble Congrs africain pour le renouveau DUNYA Parti libral rformateur Rassemblement des dmocrates pour la libert et la reconstruction nationale Parti pour la dmocratie, la concorde et la solidarit Union nationale pour la dmocratie et le progrs Parti pour la rnovation sociale Parti rpublicain Mouvement pour lalternative rpublicaine Parti dmocratique du Bnin Parti ecologiste du Bnin Union nationale pour la solidarit et le progrs Union dmocratique des forces du progrs Parti du progrs et de la dmocratie Union des forces citoyennes UFD UPD CARDUNYA PLR RDLVIVOTEN

AKINDES Sylvain Aimard SACCA Zim DASSIGLI Z. Barnab EZIN Jean-Pierre Ounvhoun SINATOKO Albert LOKO FranoisXavier ADJOVI Sverin Hinnounonboua

42 43

18/02/04 02/05/05

04226/08/05 04326/08/05

PDCS-Barka DANGO Sahidou UNDP KINIFFO Maximilien Alexandre CAKPO Robert

44

21/06/05

04426/08/05 04531/08/05 04608/09/05 04726/09/05 04812/10/05 04912/10/05

PRS

45 46 47 48 49

13/07/05 26/08/05 18/08/05 05/08/05 26/07/05

PR MAR PDB ECOLO/ LES VERTS UNSP

HOUEDJISSIN Maxime BEHANZIN Frdric Togbdji DANKORO Soul HUINVI TOUSSAINT ZOUMAROU Wally Bobo Mamadou ADANLIN Dossa Timothe AGNAN Barthlemy AGBOTA Lucien

50 51 52

22/09/05 15/07/05 14/07/05

05024/10/05 05128/10/05 05228/10/05

UDFP PPD UFP

ANNEXE II

191

Date de dpt 26/05/05

Numro denregistrement 05328/10/05

Dnomination

Sigle

1er responsable

53

Mouvement pour le dveloppement et la libert

MODEL

AZON Adoumnou Rigobert ADIHOU Alain Franois BABA-MOUSSA Ramatou TAGNON Robert AHOUNOU Vincent Emmanuel AHOYO JeanRoger ASSI Sylvanus Angelo GBAGUIDI Victorin Coovi Alphonse OGBO DOSSA Dansou

54 55

03/08/05 27/08/05

04528/10/05 05528/10/05

Alternative forces citoyennes AFC Rassemblement dmocratique pour le dveloppement Nouvel elan pour le progrs Parti dmocratique pour lunit nationale Union des forces dmocratiques- Gbdokpo Parti pour lessor de la jeunesse Eveil du peuple pour la dmocratie Mouvement dactions pour le renouveau dans la concorde, lhonneur et lequit RDDNASSARA NEP PDUN

56 57

21/05/05 17/01/05

05617/11/04 05717/11/05

58 59 60

02/09/05 24/10/05 11/10/05

05822/11/05 05907/12/05 0602612/05

UFDGbdokpo PEJ EPD

61

19/07/05

06130/12/05

MARCHE

62 63 64

23/11/05 12/10/05 25/10/05

06230/12/05 06303/01/06 06404/01/06

Union pour une vie nouvelle UVN Parti des dmocrates patriotes Parti de la convergence PDP PC

DJOSSOU Salomon Jean MAGBEHOU Richard TINHOUN Gnansounou Flix Jean-Marie YAHOUEDEU Franois janvier YACOUBOU TOURE Idrissou Adam ASSOGBA Zinsou Loth GAGLOZOUN Dossou Goras ODJO Tankpinou Franois

65 66

15/12/05 30/11/05

06504/01/06 06607/01/06

Rveil patriotique Forum national deveil civil et civique Parti du rassemblement des citoyens pour la vrit Parti social dmocrate le blier Notre cause commune

RP FONEC

67 68 69

07/11/05 18/01/06

06713/01/06 06824/01/06 06921/04/06

RCV PSD- BELI ER NCC

192

BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Date de dpt

Numro denregistrement 07010/05/06

Dnomination

Sigle

1er responsable

70

Impulsion pour une nouvelle vision de la Rpublique Union pour le triomphe de la Rpublique Mouvement du Bnin-lutte contre la pauvret Parti de la rvolution populaire du Bnin Nouvelle vision pour le changement assouca Union pour la nation Force Cauris pour le changement modifie et devenu force coalises pour le changement

INVR-kokari BANI Samari

71 72 73

15/11/05

07112/05/06 07215/05/06 07312/06/06

UTR MB-LCP PRPB

GBEGAN Alabi Antoine GANSE Georges DOSSOU Cossi Thophile Mohamed KOUWANOU Gnonlonfin Mathias HOUNTONDJI Jean Alexandre MARIANO Serge et BOCCO Vicentia DAGBENON Lawin Or Pierre NOUDEDJI Justin KOUAKANNOU Jeanne AGBO Valentin Akpadji HOUNGUE Hortense pouse YAHOUEDEHOU AZANNA Candide ArmandMarie ACHADE Madeleine MONNOU Edgard Yves VIDEGLA Gbtchgnon Auguste

74

07423/06/06

NVC Assou ca UPN FCC

75 76

07507/07/06 07604/08/06

77 78 79 80 81

07731/07/06 07814/08/06 07924/08/06 08001/09/06 08108/09/06

Union pour la dmocratie et UDPS le progrs social Convention des dmocrates africains- Fifa Notre patrie commune (Les Abeilles) Union pour un Bnin solidaire Front Rpublicain pour une alternative patriotique Restaurer lespoir CDA-Fifa NCPLes Abeilles UBS FRAP

82

08208/09/06

RE

83

08308/09/06

Convergence des forces vives Ird Gnration-Action progrs Rassemblement des Bninois pour une nouvelle vision

CFV Ird

84 85

08408/09/06 08508/09/06

GAP RBNV

ANNEXE II

193

Date de dpt

Numro denregistrement 08608/09/06

Dnomination

Sigle

1er responsable

86

Mouvement dmocratique pour un changement au Bnin Alliance nationale pour le changement Union des forces engages pour le dveloppement Union des forces patriotiques du changement Union des forces de changement prosprit Parti des forces du progrs

MBCB

LOVESSE Patrice

87 88 89 90 91

08725/09/06 08825/09/06 08925/09/06 09025/09/06 09103/11/06

ANC UFED

ABOUMON Philippe OLOULOTAN Sikirou Alabi ISSA MAMAN Sani ABOUM Achad CHRYSOSTOME Boniface Eric Comlan SOUKPON Clestin Mathias Edgard HINCATI Omer GANGBO Grce Louise Fongnon

UFPC UFCProsp-rit PFP

92

09214/11/06

Union fraternelle et patriotique pour la Rpublique Parti pour la dmocratie et le progrs social Mouvement pour la dmocratie et le dveloppement dans le changement Front deveil pour le dveloppement Campagne pour la moralit et la dmocratie (ANNUL POUR FUSION AVEC PRD) Parti ALAFIA Ensemble cest plus sr Front uni pour une alternative dmocratique Union pour l cause rpublicaine Vision et espoir pour un Bnin emergent Alliance pour la sociale dmocratie

UFPR

93 94

09315/11/06 09422/11/06

PDPS MDDC

95 96

09529/11/06 09612/12/06

FED CMD

KARIMOU Rafiatou FASSASSI Yacouba

97 98 99

09715/12/06 09821/12/06 09921/12/06

EPS FUPAD

SADOU Alassane TAKPARA Daouda GBAGUIDI Ahitonon Ladislas Prosper KOUPAKI A. Clotaire SOMASSE Valentin DOSSOU Robert Marcellin

100 101 102

10031/01/07 10131/01/07 10231/01/07

UCR VEBE ASD

194

BNIN: DMOCRATIE ET PARTICIPATION LA VIE POLITIQUE

Date de dpt

Numro denregistrement 10308/02/07 10419/02/07 10530/04/07 10631/05/07

Dnomination

Sigle

1er responsable

103 104 105 106

Mouvement pour lunion et le progrs Parti communiste du Bnin Union pour le changement Mouvement pour le dveloppent et lenracinement du changement

MPMP PCB UPC MODEC

ADEBO Djamiou FATONDJI Pascal AGUE-ZINSOU Omer KOKOYE Snou Jean

Source : Ministre de lIntrieur. Contact : Boni Zime Mako, directeur des Affaires intrieures, publi sur le sitewww.izf.net

ANNEXE II

195

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