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LE SERVICE PUBLIC DE LEAU AU BENIN : CADRE JURIDIQUE ET DROIT A LACCES

Auteur : Fiacre Sourou LOKO HOUNKPATIN


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Plus d'un milliard de personnes n'ont pas accs l'eau potable, dont plus de 90% dans les pays en voie de dveloppement et plus de 80% en zone rurale. L'Afrique subsaharienne est la zone la plus fragile, avec peine 60% de la population ayant accs l'eau1. Elle est ainsi victime de pathologies parfois mortelles, qui freinent le dveloppement2. La situation risque de saggraver. Comme dans la plupart de ses pays voisins en Afrique de louest, le Bnin, class par le PNUD en 2004 parmi les Pays les Moins Avancs (PMA), ne fait donc pas exception la rgle. Son cas apparat comme lun des plus proccupants. Leau constitue un bien considr linstar de lair, comme essentiel la vie 3. Cest aussi une ressource rare et indispensable la vie et au dveloppement socio-conomique du pays. Lalimentation, la sant et toutes les activits humaines dpendent de sa disponibilit en quantit et qualit suffisantes4. Laccs cette ressource pose dnormes difficults dans plusieurs rgions du monde5. Partout en Afrique de louest, comme au Bnin, les services de leau sont des services marchands dintrt gnral pour lesquels laccs universel reste pourtant une priorit pour les gouvernements6. Il sagit l des biens communs encore appels ressources communes, caractriss par une non-exclusion et une rivalit7. Un bien est non exclusif, lorsquune fois produit, il est accessible tous. Cette accessibilit est une responsabilit de lEtat. Ce dernier est le garant de ces services de bases, qui participent fortement au dveloppement du pays. Ladministration a donc la charge dassurer ces services qualifis de services publics, d par elle, et qui doivent tre accessible tous les citoyens sans gard.

Doctorant en droit public, Assistant de recherche au Centre de Droit Administratif et de lAdministration Territoriale (CeDAT), Universit dAbomey-Calavi (UAC) BENIN. 1 Stphane (C), Amlioration des performances des services d'eau et d'lectricit en Afrique subsaharienne : bilan et perspectives des partenariats entre le secteur public et le secteur priv , Mastre daction publique, Thse professionnelle, cole Nationale des Ponts et Chausses, Paris 12, 2005, P. 5 2 Voir cet effet larticle de presse, SOLIDARITES INTERNATIONALES, Accs leau potable dans le monde, en ligne sur www.solidarites.org (Consult le 10 Janvier 2013) 3 HOUNMENOU (B. G.), Gouvernance de leau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bnin , Dveloppement durable et territoires [En ligne], Dossier 6 : Les territoires de l'eau, mis en ligne le 12 mai 2006, consult le 07 janvier 2013. URL: http://developpementdurable.revues.org/1763 ; 4 Voir le Document du Comite de Pilotage de la Stratgie Nationale de lApprovisionnement en Eau Potable en Milieu Urbain 2006 2015 , Ministre des Mines, de lnergie et de lEau (MMEE), Janvier 2007. 5 HOUNMENOU (B. G.), idem, 6 Programme Solidarit Eau La gestion du service de leau dans les petites villes , Rapport de Synthse de la rencontre inter-tats dAfrique de lOuest, Nouakchott, du 11 au 14 mars 2001, p. 15. 7 Ostrom, 1999, cit par HOUNMENOU (B. G.).
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En effet, Ladministration publique bninoise nest ni oriente vers les rsultats, ni oriente vers les clients. Ce qui entrave srieusement son efficacit et sa contribution au dveloppement du pays8 . Ainsi sexprimait le Ministre de la Rforme Administrative et institutionnelle, loccasion de la semaine nationale du service public. Remarque fort juste laquelle le Ministre a tenu ajouter ce qui suit : complexit des circuits et des procdures, absence de proximit, difficults daccs linformation, mauvais accueil, agi ssements contraires lthique9 . Alors que lessentiel de laction administrative consiste assurer le fonctionnement des services publics, qui sont la raison dtre de ladministration10, cette dernire est par principe au service des citoyens, et plus particulirement des citoyens fragiles, ceux qui ont le plus grand besoin de son aide et de son soutien11. Cest ce qui justifie son appellation de service public. Selon Gaston Jze, le service public est la pierre angulaire du droit administratif. Il est au cur du droit administratif dont il constitue une notion fondamentale. Le service public revt en premier lieu une dimension concrte et familire. Il existe des activits caractrises par leur finalit, la satisfaction de lintrt gnral, qui sont des activits de service public12. Ces dernires dispensent des prestations13 matrielles (scurit, transports, distribution deau, dlectricit ou de gaz), financires (aides, subventions, bourses universitaires) ou intellectuelles (enseignement, formation permanente). Cest lapproche dite matrielle du service public. Mais il sanalyse en une mission dintrt gnral relevant de faon plus ou moins troite dune personne publique14. Le service public, cest aussi une partie, une composante, de lappareil administratif de lEtat ou dautres personnes publiques15 (collectivits territoriales, tablissements publics), qui assurent ces activits (ministres de la dfense, de la justice ou de lducation nationale, la scurit sociale, les hpitaux publics, les universits publiques, la SBEE et la SONEB, etc.). Cest lapproche dite organique du service public. Il existe galement une dimension plus technique du service public, qui renvoie un rgime juridique spcifique16. Dans le domaine du service public, comme dailleurs dans bien dautres du droit administratif, ni le lgislateur, ni le titulaire du pouvoir rglementaire, ne se sont vraiment
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Propos tenus par le Ministre de la Rforme Administrative et institutionnelle, Monsieur Martial SOUTON, ds lentame de la semaine nationale du service public, Co -organise par son Ministre avec le Ministre de la fonction Publique et le Ministre de la Dcentralisation, du 16 Avril au 20 Avril 2012. 9 Voir la Chronique crite par Jrme Carlos et publie le mercredi 18 avril 2012 06:40 sur le site internet de La Nouvelle Tribune http://www.lanouvelletribune.info/index.php/reflexions/chronique/10629-le-servicepublic-pour-qui-pour-quoi (Consult le 22 Dcembre 2012) 10 SALAMI (I), Droit Administratif, Cotonou, Edition CeDAT 2013, paraitre. 11 ADJAKPA ABILE (R), Sengager sur la qualit du service dans ladministration publique africaine : le devoir dune dmocratie relle , 12 SALAMI (I), Idem. 13 SALAMI (I), op, cit., 14 LACHAUME (J.F), PAULIAT (H), BOITEAU (C) et DEFFIGIER (C), Droit des services publics, Paris, LexisNexis, 2012, P. 5. 15 LACHAUME (J.F), PAULIAT (H), BOITEAU (C) et DEFFIGIER (C), idem. 16 SALAMI (I), op, cit.
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proccups de dfinir la notion de service public17. La difficult o lon se trouve de donner une dfinition prcise et incontestable du service public est, en dfinitive, lourde de consquences juridiques mais aussi politiques si lon songe que le service public constitue, bien des gards, la lgitimit contemporaine du pouvoir 18. Il est rvlateur que la doctrine juridique franaise nait jamais trouv une dfinition prcise et consensuelle du Service public19. Didier TRUCHET lexprime trs bien quand il affirme que *+ Personne na jamais russi donner du service public une dfinition incontestable : le lgislateur ne sen est pas souci, le juge ne la pas voulu, la doctrine ne la pas pu *+ 20. Ce problme de dfinition explique en partie les maux dont souffrent les services publics en droit franais et par ricochet en droit bninois. Ainsi le service public a t *+ abord en termes de crise, de dclin, de vicissitude, *+, crise qui nen finira pas demporter le malade. Le service public est ainsi au fil des ans devenu un lazare juridique , un illustre vieillard *+ 21. Faute de dfinition constitutionnelle, lgislative et jurisprudentielle (celle du Tribunal des Conflits et du Conseil dEtat par exemple) du service public, la notion semble devoir tre caractrise par certaines donnes parses extraites de textes normatifs et dactes juridictionnels, de jugements ou darrts, qui caractrisent telle ou telle activit22. Il peut donc tre dfini comme une activit dintrt gnral, prise en charge directement ou indirectement par une personne publique et soumise, des degrs divers, un rgime juridique spcifique23. Il est la fois une activit, une structure et un organisme. Lexistence dun service public se trouve en effet conditionne par la runion de trois indices. Un lment fonctionnel relatif la prsence plus ou moins visible dune personne publique la tte du service ou le rattachement une personne publique. Ensuite, un lment juridique dterminant sa soumission un rgime spcifique, et enfin, un lment matriel justifi par sa mission dintrt gnral24. L'accs certains services comme dailleurs leau tant considr comme faisant partie des basic requirements25 , on peut donc estimer que les populations aussi bien urbaines que rurales ont besoin et souhaitent tre approvisionnes en eau potable. Cependant, la cration, lorganisation et le fonctionnement des services publics

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LACHAUME (J.F), PAULIAT (H), BOITEAU (C) et DEFFIGIER (C), op. Cit., p.5. LACHAUME (J.F), PAULIAT (H), BOITEAU (C) et DEFFIGIER (C), op. Cit., p.5.et 6. 19 Certains lexemple de Ren CHAPUS rfutent cette position. Les meilleurs esprits se rejoignent pour professer que la notion fonctionnelle de service public est indfinissa ble. En ralit, il nen est rien ; il serait dailleurs bien tonnant que ldifice du droit administratif ait pu tre construit sur quelque chose dinsaisissable . Ds lors il dfinit le service public comme une activit * ...] assure ou assume par une e personne publique en vue de lintrt public . CHAPPUS (Ren), Droit administratif gnral, Tome 1, 15 dition, Montchrestien, Paris 2001, 1427 pages, p. 579. 20 TRUCHET (D.), Label de service public et statut de service public, AJDA 1982, p. 427. 21 MESCHERIAKOFF (A-S), Droit des services publics, novembre 1997, 2me dition PUF, Paris, 389 pages, p. 12. 22 SALAMI (I), op. Cit., 23 SALAMI (I), op. Cit., 24 Arrt du Conseil dEtat, 28 Juin 1963, Narcy. 25 Terme employ dans les actes de la dclaration finale du Sommet mondial pour le dveloppement durable (SMDD) qui s'est tenu Johannesburg en 2002.
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dapprovisionnement en eau potable relvent des obligations de ladministration publique et de ses dmembrements. Mais le constat conduit observer que le service public est trs dcri par les usagers, tant en ce qui concerne son manque defficacit que son inefficience, alors que son cot dans le budget national saccrot inexorablement26. Souvent objet de frustrations voire de vexations de la part des agents des services publics, lusager na pas dimage positive du service public, ce qui est source de tensions voire de conflits. La question se pose ds lors de savoir comment instaurer la qualit du service dans les administrations publiques ? Tel est lenjeu de la modernisation des services de lEtat au moment o la rationalisation des moyens est dune imprieuse urgence, et o les obligations de rsultats devraient corrler les moyens humains, matriels et financiers mis en uvre : exigence de bonne gouvernance. En dfinitive, il apparat que la question du service public confront la construction africaine se cristallise autour de deux problmatiques majeures, savoir la question du financement et de la consistance du service public. Cette complexit tant source dinscurit juridique il devient ncessaire de clarifier et de rationaliser les rgles appl icables aux services publics. Pour ce faire, le recours la contractualisation semble tre une piste srieuse de rflexion. Au regard de ces observations, il est vident que le droit des services publics nest pas une science part entire. Pour ltudier, il faut sinscrire dans le schma de la science juridique en gnral, du droit administratif en particulier. Il sagit donc, dans cette tude, de prsenter et dtudier le cadre juridique du droit des services publics au Bnin. Pour saisir la mesure dune telle dmarche scientifique, la rflexion essayera de rpondre une double interrogation : Existe-t-il un droit des services publics au bnin ? Si oui, facilite-t-il laccs des usagers au service public et quel est son avenir ? Les rponses ces interrogations vont sappuyer sur luvre du lgislateur comme sur celle du pouvoir rglementaire pour analyser les normes qui sont dictes en matire de service public et plus prcisment du service public deau au Bnin. Lanalyse, essentiellement juridique, prsentera lintrt, au moins sur le plan thorique, de dgager les rgles qui gouvernent le service public. Lun des critres de lanalyse est donc le critre normatif, sans occulter le critre institutionnel, car le droit ne se rsume pas aux rgles, mais comprend aussi les institutions effectives charges dappliquer les rgles dictes par la socit27. Le critre institutionnel permettra de faire la lumire sur la gestion des services publics deau au Bnin. Le second critre est celui des rgles permettant laccs aux services publics deau. En insrant ces deux critres danalyse dans le systme global du droit des services publics bninois, il faudra rflchir successivement sur linefficience du cadre juridique (I) qui rend difficile la ralisation du droit leau (II).
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ADJAKPA ABILE (R), Sengager sur la qualit du service dans ladministration publique africaine : le devoir dune dmocratie relle , 27 AKEREKORO (H), Prolgomnes sur le droit public conomique bninois, Cahier du CeDAT N1, Les mtamorphoses du droit public , p. 29.
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I- UN CADRE JURIDIQUE NON EFFICIENT


Au dbut des annes 90, le bilan de lvolution des besoins ou des demandes en eau et des ressources mobilisables disponible lchelle mondiale, a fait craindre aux milieux spcialiss la naissance, plus ou moins longue chance, dun conflit gnralis ou dune troisime guerre mondiale autour de leau. Cette crainte, propage grand renfort de plaidoyers, dinformation, danimation et de sensibilisation, a rapidement gagn toutes les rgions de la terre. Elle est prsentement partage par lensemble des dcideurs et responsables divers niveaux. Le Bnin nest pas rest en marge de cette dynamique. Le service public tant lmanation de lEtat, il repose sur une base juridique prcise. Cette base lgale, prcisment celle axe sur la gestion de leau est dfinie tant par le lgislateur que par les titulaires du pouvoir rglementaire. Elle dtermine les conditions et les modalits dans lesquelles les services publics de leau sont cres, organiss et fonctionnent. Ainsi, le cadre normatif du service public de leau sera abord pour clarifier la gestion qui est faite de lapprovisionnement en eau potable au bnin, notamment celle des institutions qui ont le plein pouvoir en la matire.

A- Le cadre normatif du secteur de leau


Il est reconnu de nos jours que la gestion rationnelle et durable des ressources en eau est un dfi majeur pour lhumanit. Cest dans ce cadre quil convient de situer les nombreuses rencontres organises aux niveaux mondial, rgional, sous rgional et nationaux au cours des vingt dernires annes. Ces diffrentes rencontres ont permis dchanger, de rflchir ensemble et de dfinir les grandes orientations et les principes directeurs de ce quil est convenu dappeler la Gestion Intgre des Ressources en Eau (GIRE), considre comme la seule approche optimale et efficiente des ressources en eau.

1- Au niveau international et rgional


Sinscrivant dans le mouvement densemble de la gestion durable des ressources en eau, le Bnin a pris une part active aux grandes runions qui ont jalonn le chemin de la GIRE. Il a ainsi sign ou ratifi la plupart des accords et conventions internationaux tant au niveau international quau niveau rgional africain, dont certains ont des incidences sur la gestion de l'eau. Ils sont relatifs aux aspects transfrontaliers de cette gestion et la conservation de la nature et des milieux aquatiques. Pour la plupart, elles noncent des principes fondamentaux du droit de lenvironnement, notamment dans le domaine de leau. Avant 1990, au niveau international, plusieurs textes ont t signs ou ratifis. Il sagit en autre de la Dclaration universelle des droits de lhomme de 194828 ; du Pacte

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La Dclaration Universelle des Droits de lHomme (DUDH) de 1948 stipule en son Article 25 que Toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa famille notamment pour lalimentation, lhabillement, le logement, les soins mdicaux ainsi que pour les services sociaux ncessaires
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international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (PIDESC) de 196629 ; de la Confrence de Stockholm sur lenvironnement de 197230 ; de la Confrence des Nations Unies sur leau (Mar del Plata) de 197731. A la suite de ces rencontres, les Nations unies ont lanc en 1981, une dcennie internationale de leau potable et de lassainissement32. Vers la fin de cette dcennie, en 1990, les ONG internationales ont adopt la Charte de Montral33 sur leau potable et lassainissement suivi dans la mme anne, de la Confrence mondiale sur l'eau salubre et l'assainissement au cours de laquelle, il a t adopt la Dclaration de New Delhi de septembre 199034. En 1992, suivra la Confrence internationale sur leau et lenvironnement qui a adopt la Dclaration de Dublin35 et la Confrence des Nations Unies sur lEnvironnement et le dveloppement36 (CNUED), tenue Rio. Ces rencontres taient consacres lexamen des conditions ayant trait la gestion de lenvironnement et de leau. Cette adhsion a t certainement lacte dcisif dentre du Bnin dans le processus Gestion Intgre des Ressources en Eau (GIRE) mme si en ralit, le concept, le contenu et les implications nont commenc tre mieux compris et cerns quavec la naissance du Partenariat Mondial de lEau (GWP) en 199637. Ils ont galement adopt le Programme Action 21 qui comprend de multiples rfrences aux lments du droit leau pour tous, sanctionn par des citations particulirement pertinentes. Ainsi, Le principe de base, accept d'un commun accord, tait que tous les peuples, quels que soient leur stade de dveloppement et leur situation conomique et sociale, ont le droit d'avoir accs une eau potable dont la quantit et la qualit soient gales leurs besoins essentiels38. Dans la mise en valeur et l'utilisation des ressources en eau, il faut donner la priorit la satisfaction des besoins fondamentaux et

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LArticle 11.1 du Pacte : qui stipule que Les Etats reconnaissent le droit de toute personne un niveau de vie suffisant pour elle-mme et sa famille, y compris une nourriture, un vtement et un logement suffisants . 30 Les tats adoptent la Dclaration de Stockholm selon laquelle : Lhom me a un droit fondamental... des conditions de vie dans un environnement dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit et le bien-tre 31 A cette importante rencontre, il a t convenu que tous les peuples, quels que soient leur stade de dveloppement et leur situation conomique et sociale, ont le droit d'avoir accs une eau potable dont la quantit et la qualit soient gales leurs besoins essentiels. 32 Au cours de cette dcennie, il faudra mettre en vigueur lobjectif selon lequel : Tous les peuples, quels que soient leur stade de dveloppement et leur situation conomique et sociale, ont le droit d'avoir accs une eau potable dont la quantit et la qualit soient gales leurs besoins essentiels. 33 Selon la Charte de Montral sur leau potable et lassainissement, Toute personne a le droit davoir accs leau en quantit suffisante, afin dassurer ses besoins essentiels. 34 Point 18.48 de la Dclaration de New Delhi sur l'eau salubre et l'assainissement. Elle a soulign la ncessit de fournir de manire durable un approvisionnement suffisant en eau potable et des services d'assainissement convenables tous, et mis l'accent sur l'approche consistant assurer "un minimum pour tous, plutt qu'un maximum pour quelques-uns. 35 Elle a consacr le principe suivant lequel : L'eau, utilise de multiples fins, a une valeur conomique et devrait donc tre reconnue comme bien conomique. En vertu de ce principe il est primordial de reconnatre le droit fondamental de l'homme une eau salubre et une hygine adquate pour un prix abordable. 36 Au cours de cette confrence, les Gouvernements adoptent la Dclaration de Rio selon laquelle Les tres humains... ont droit une vie saine et productive en harmonie avec la nature. 37 Voire le Rapport Final de ltude portant sur linventaire, la typologie et la description des pratiques lies aux divers usages de leau au Bnin, initie par le Partenariat National de lEau du Bnin, Juin 2005, p. 11 38 Citation 18.47 du Programme dAction 21 de la Dclaration de Rio sur lEnvironnement et le Dveloppement.
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la protection des cosystmes. Toutefois, au del de ces exigences, les utilisateurs devraient payer un juste prix39. En 1993, lUnion International pour la Conservation de la Nature (UICN) dveloppe un projet de Pacte international sur lenvironnement et le dveloppement. Le Projet met laccent sur llimination de la pauvret et prcise que les tats prennent les mesures qui contribuent llimination de la pauvret notamment les mesures de fourniture deau potable40. Lanne suivante, plus prcisment en fvrier 1994, la France organise une runion internationale qui adopte les Recommandations de Sophia Antipolis aux termes desquelles : Toute personne, quelles que soient ses conditions de vie ou ses ressources, a le droit imprescriptible de boire une eau saine. Dans la mme dynamique de montrer limportance que revt leau dans la vie des peuples, la Confrence internationale eau et dveloppement durable (CIEDD), runie Paris lUnesco, adopte en mars 1998, une dclaration41. Enfin, en mars 2000, la Dclaration ministrielle de La Haye sur la scurit de leau au 21me sicle se fixe un objectif42. Les Ministres ont aussi dcid de tenir compte des besoins fondamentaux des pauvres et des plus dfavoriss. En septembre 2000, lAssemble gnrale43 des Nations unies adopte quant elle, la Dclaration du Millnaire. Au regard de la pertinence des analyses ou du bilan qui a conduit les gouvernants du monde vers ce mode contraignant de gestion des ressources en eau, tous les tats se sont trs tt mis dans la danse, parce quils tiennent encore la survie de leur population. A cet titre, il faut souligner la participation et ou ladhsion du Bnin aux conclusions des runions rgionales consacres aux mmes questions et prsentant des intrts humanitaires. Nous avons : la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples adopte Banjul en 198144 ; la Charte africaine des droits et du bien-tre de lenfant de 199045 (Addis-Abeba). En dcembre 1997, les Ministres chargs de leau, de lurbanisme et de lenvironnement de la rgion Afrique ont adopt la Dclaration du Cap46.
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Citation 18.15 du Programme dAction 21 de la Dclaration de Rio sur lEnvironnement et le Dveloppement : il est dsormais admis que l'eau est un bien social et conomique, les diffrentes options dont on dispose pour la facturer aux divers groupements d'usagers devront tre examines plus avant dtre exprimentes. 40 Article 29 du Projet de Pacte international sur lenvironnement et le dveloppement. 41 La Dclaration selon laquelle : Nous, Ministres et Chefs de dlgations...nous engageons appuyer la mise en place progressive du recouvrement des cots directs et indirects des services, tout en protgeant les utilisateurs bas revenu, devrait tre encourage. 42 Laccs de tous suffisamment deau potable un prix raisonnable pour mener une vie saine et productive. Elle reconnat donc que laccs leau et lassainissement sont des besoins humains de base essentiels la sant et au bien-tre. 43 LAssemble gnrale des Nations unies adopte la Dclaration du Millnaire A/RES/55/2. A cette importante assemble, les Chefs dtat et de gouvernement ont dcid de rduire de moiti, dici 2015, la proportion des personnes qui nont pas accs leau potable ou qui nont pas les moyens de sen procurer. 44 Article 24 de la Charte Africaine des droits de lhomme et des peuples de 1981 : Tous les peuples ont droit un environnement satisfaisant et global, propice leur dveloppement . 45 Elle prvoit lobligation pour les tats de prendre les mesures ncessaires pour garantir la fourniture dune alimentation et dune eau de boisson saine en quantit suffisante. 46 Ils y ont inscrit : La promotion de lapplication de tarifs ralistes pour leau et les services dhygine accompagns dune tarification prfrentielle pour les groupes bas revenus, par exemple des avantages tarifaires, des prquations, etc..
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En janvier 1998, la Confrence de Harare47 Stratgie de gestion de leau a t organise dans le cadre de la Commission pour le dveloppement durable, suivie dans la mme anne, de la runion de Ouagadougou sur la Gestion Intgre des Ressources en Eau et celle tenue dans la mme ville en 2003 soit cinq (05) ans plus tard dnomme COAGIRE + 5 ans48. En juin 2000, la Communaut europenne et ses tats Membres et les membres du groupe des tats d'Afrique, des Carabes et du Pacifique, ont adopt Cotonou un Accord de partenariat49. Enfin, en octobre 2001, le Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique (NEPAD) a adopt Abuja, un objectif sur laccs et la fourniture dune eau potable et adquate. Tous ces instruments nauront de valeur que sils sont accompagns des mesures sous-rgionales et surtout internes.

2- Au niveau sous-rgional et national


Au plan sous-rgional, le Bnin a activement particip la Confrence Ouest-africaine sur la GIRE de mars 1998 qui a aboutit la dclaration de Ouagadougou, llaboration du Plan daction rgional de GIRE pour lAfrique de lOuest adopt en dcembre 2000. Un an plus tard, il tait galement prsent la rencontre qui a conduit la cration dun cadre permanent de coordination et de suivi de la GIRE. Il sagit de lUnit de Coordination des Ressources en Eau au sein de la CEDEAO adopt en dcembre 2001. Au niveau interne, des normes existent pour la qualit de leau potable aussi bien en milieu rural quen milieu urbain. Le Bnin sest engag dans un processus participatif dans le but de se doter de faon consensuelle des principaux outils de la gestion salvatrice mais contraignante des ressources en eau. A ce titre, il a organis plusieurs rencontres de concertation et dchanges au niveau national entre les acteurs du secteur de l eau et dont la plus importante ft le premier Forum National de lEau tenu en janvier 2001. Pour la ralisation effective et le renforcement de ltat de droit au bnin, les gouvernants doivent prendre toutes les dispositions ncessaires pour garantir les droits et liberts des citoyens. Cest juste titre que, la constitution stipule que la personne humaine est sacre et inviolable50. A cet effet, lEtat doit garantir tout tre humain un droit au dveloppement et un plein panouissement de sa personne51. Le secteur de leau en fait partie. Le lgislateur et les titulaires du pouvoir rglementaire ont ds lors pris des dispositions pour organiser ce secteur vital quest lapprovisionnement en eau potable.

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Il a t conclut cette rencontre que : Si lon veut que la fourniture deau soit durable, il faut que tous les cots en soient couverts. Des subventions pour des groupes spcifiques, gnralement les plus pauvres, peuvent tre considres comme souhaitables dans certains pays. 48 Voir le Rapport Final de ltude portant sur linventaire, la typologie et la description des pratiques lies aux divers usages de leau au Bnin, initie par le Partenariat National de lEau du Bnin, Juin 2005, P. 13 et 14. 49 Aux termes de lArticle 25 de lAccord ACP-UE, en matire de dveloppement social sectoriel : Il conviendra de veiller tout particulirement maintenir un niveau suffisant de dpenses publiques dans les secteurs sociaux. Dans ce cadre, la coopration doit viser : augmenter la scurit de l'eau domestique et amliorer l'accs l'eau potable et une hygine suffisanteet amliorer les conditions du dveloppement urbain . 50 Article 7 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990. 51 Article 8 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990.
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En effet, pour mettre en uvre la politique internationale de la gestion du service de leau, il a t adopt un dispositif lgislatif et rglementaire. Il sagit de : le rglement gnral du service public de la distribution deau potable et industrielle en zone urbaine du 30 octobre 1987, rvis en 1998 et qui traite de la qualit deau distribue. la Loi N 2010-44 du 24 novembre 2010 portant gestion de leau en Rpublique du Bnin. Il a pour objet principal de dterminer les conditions dune gestion intgre des ressources en eau52. Cette dernire a pour but dassurer une utilisation quilibre, une rpartition quitable et une exploitation durable de la ressource disponible. En vue dune conservation des ressources en eau, lEtat et les collectivits dcentralises assurent, dans le temps et dans lespace, un quilibre entre la disponibilit de la ressource en eau en quantit et en qualit et les besoins satisfaire selon les divers usages et fonctions de leau 53. A cette fin, et dans le cadre de la gestion de leau, ils assurent tous les niveaux, la mise en place des structures appropries et la participation des acteurs concerns54. la Loi n 97-029 du 15 Janvier 1999 portant organisation des Communes en Rpublique du Bnin qui confre ces dernires des responsabilits en matire dapprovision nement en eau potable. Dans le domaine de lAEP, les Communes assurent les missions55 suivantes : Prparation et ou Participation llaboration des programmes et plans dAEP, en collaboration avec les services dpartementaux de lEau ; Financement des programmes dAEP ; Protection des ressources en eau et des points de captage existants et futurs ; Matrise douvrage, terme, des installations deau existantes aprs leur transfert par lEtat aux Collectivits locales ; Suivi et contrle, terme, de lexploitation du service de leau assur par la socit dEtat, lorsque les Communes assureront effectivement la fonction de matrise douvrages. En effet, La Commune veille la prservation des conditions dhygine et de la salubrit publique notamment en matire : de prospection et de distribution deau potable ; de primtre de scurit sanitaire autour des captages, forages de puits ; dassainissement priv des eaux uses ; *+ 56. Au terme de larticle 93 de cette mme loi La commune a la charge : de la fourniture et de la distribution deau potable ; *+ ; du rseau public dvacuation des eaux uses ; du rseau dvacuation des eaux pluviales ; *+ . Le Bnin dispose en outre dautres instruments essentiels savoir : - les Objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) dfinis par les Nations Unies, considrs comme fondamentaux pour le dveloppement humain, afin de relever les dfis du millnaire que le Bnin sest engag depuis 2000 atteindre lan 2015, savoir rduire de moiti, la proportion de la population nayant pas accs leau potable , ce qui quivaut porter le taux national moyen de desserte en eau potable 67, 3% lan 2015.

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Article 2 de la Loi N2010-44 du 24 novembre 2010 portant gestion de leau en Rpublique du Bnin. Article 26 de la Loi N2010-44 du 24 novembre 2010 portant gestion de leau en Rpublique du Bnin. 54 er Alina 1 de lArticle 29 de la Loi N2010-44 du 24 novembre 2010 portant gestion de leau en Rpublique du Bnin. 55 Document de la stratgie nationale dApprovisionnement en Eau Potable en milieu urbain Priode 2006 2015 du MMEE, janvier 2007, P, 15. 56 Article 95 de la Loi N 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en Rpublique de Bnin.
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- le Partenariat National de lEau, dont le Bnin a t le premier pays de lAfrique de louest se doter, sous lgide du Partenariat Mondial de lEau57 (Global Water Partnership GWP ) et qui a pour rle la dfinition des rgles et orientations stratgiques de gestion des ressources en eau du pays ; - la Politique Nationale de lEau qui vient confirmer lengament du gouvernement de garantir leau en quantit et en qualit pour tous les usages, tout en optant pour une gestion rationnelle, efficiente et durable des ressources en eau. Il contient les grandes orientations et les principes directeurs de lutilisation de leau dans les diffrentes branches dactivits , regroups dans ce quil convient dappeler Gestion Intgre des Ressources en Eau (GIRE) , adopt en 1998. A partir de cette dernire, une premire Vision Bnin Eau 202558 a t labor et prsent dans le cadre de la prparation de la Vision Mondiale de lEau au 21 sicle lors du second Forum Mondial de lEau qui sest tenu la Haye en mars 2000. Elle a t dveloppe sous la forme dun document intitul Gestion Intgre et Durable de Ressources en Eau59 , qui prsente la GIRE. Pour mettre effectivement en application ces diffrentes mesures lgislatives, le gouvernement doit prendre des textes rglementaires. A cet effet, les dcrets et arrts ciaprs ont t pris : les Dcrets n2003-203 et n 2003-204 du 12 Juin 2003 portant respectivement cration et approbation des statuts de la Socit Nationale des Eaux du Bnin (SONEB) ; le Dcret 2001-094 du 20 fvrier 2001 portant fixation des normes de qualit de leau labores selon les directives de lOMS ; le Dcret n2007-580 du 28 dcembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministre de lEnergie et de lEau. le Dcret n2011-573 du 31 Aot 2011, portant instauration du schma directeur damnagement et de gestion des eaux. le Dcret n2011-574 du 31 Aot 2011, portant cration, attributions, composition, organisation et fonctionnement du Conseil National de lEau le Dcret n2011-621 du 29 septembre 2011, portant cration, attributions, composition, organisation et fonctionnement des comits de bassin. le Dcret n2011-623 du 29 septembre 2011, fixant la procdure de dtermination des limites des dpendances du domaine public de leau. le Dcret n2011-671 du 5 octobre 2011fixant les procdures de dlimitation des primtres de protection le Dcret n2012-227 DU 13 AOUT 2012 portant instauration du schma damnagement et de gestion des eaux.
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Voir le document de Politique Nationale de lEau, Direction Gnrale de lEau (DGE / MMEE), labor en Juillet 2009, P. 44. 58 Elle dfinit comment dici lan 2025, les ressources en eau au Bnin seront exploites et gres en assurant lquit et la paix sociales, la durabilit environnementale et lefficience conomique ; elles contribueront ainsi efficacement au renouveau conomique, la rduction de la pauvret, et au rayonnement international du Bnin. 59 Voir le document de Politique Nationale de lEau, Direction Gnrale de lEau (DGE / MMEE), Op., Cit., P. 28.
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lArrt 2007-18 du 19 fvrier 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Gnrale de lEau. Ces textes ont pour vocation, de dfinir lorganisation institutionnelle du secte ur, les autorits en charge, leurs missions et responsabilits, (administration centrale, structure charge de la rgulation), de dfinir les modalits juridiques et administratives dexercice des activits par les oprateurs ainsi que ddicter la rglementation spcifique applicable aux oprateurs exerant les diffrentes fonctions oprationnelles de la captation, le traitement et la distribution deau potable. Il reste cependant que des textes dapplication de la loi portant gestion de leau font encore dfaut et que parmi ceux qui existent, certains mriteraient dtre plus prcis et plus complets, afin dorganiser au mieux la gestion dvolue aux diffrentes institutions.

B- La gestion du service public de leau


Le service public dapprovisionnement en eau potable sur toute ltendue du territoire national est une mission dvolue au Ministre de lEnergie et de lEau (MEE). Il initie, anime, coordonne et rglemente les activits des ressources en eau, en mme tant quil exerce un contrle sur toutes les entreprises et structures intervenant dans les domaines de leau60. Ainsi, pour assurer sa mission qui porte sur llaboration et la mise en uvre de la politique du gouvernement dans le secteur de leau, le MEE dispose sous son autorit, Direction Gnrale de lEau (DG-Eau). Cette dernire a pour mission dassurer la gestion des ressources en eau sur toute ltendue du territoire national, la dfinition des orientations stratgiques nationales en matire dapprovisionnement en eau potable et dassainissement des eaux uses et de veiller leur mise en uvre en collaboration avec les acteurs concerns61. Cest alors juste titre que la Socit Nationale des Eaux du Bnin (SONEB), une entreprise publique place sous la tutelle du MEE, est charge de lapprovisionnement en eau potable et de lvacuation des eaux uses en milieu urbain62. Lapprovisionnement en eau potable en zone rurale est donc laiss la charge la Direction Gnrale de lEau (DG-Eau).

1- En milieu urbain et priurbain


Actuellement le secteur de lApprovisionnement en Eau Potable constitue une des priorits nationales, consacres dans les documents de base63 du Bnin et bnficie dimportants appuis techniques et financiers par les partenaires au dveloppement. Depuis la Dcennie internationale de leau potable et de lassainissement, des efforts tangibles ont

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Article 1 du Dcret n2007-580 du 28 dcembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministre de lEnergie et de lEau. 61 er Article 1 de lArrt 2007-18 du 19 fvrier 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Gnrale de lEau. 62 Article 50 du Dcret n2007-580 du 28 dcembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministre de lEnergie et de lEau. 63 Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret, PAG2 ; Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
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t raliss en matire dquipements des villes en installations hydrauliques modernes, daugmentation du taux de desserte des populations et de gestion du service de leau. En milieu urbain, la responsabilit de lApprovisionnement en Eau Potable est assure par la Socit Nationale des Eaux du Bnin64 (SONEB) cre en Juin 2003, lissue de la rforme du secteur de lElectricit et de lEau et qui a conduit la sparation des deux activits prcdemment gres par lex-Socit Bninoise dElectricit et dEau (SBEE). La SONEB est un oprateur public c'est--dire une socit publique caractre industriel et commercial65, dote de la personnalit morale et de lautonomie financire. Son capital social est fix (10) Milliards de Francs CFA, souscrit entirement et libr intgralement par lEtat66. Elle a pour objet, directement ou indirectement la captation, le traitement et la distribution deau potable sur le territoire national67, mais nintervient quen zones urbaines et priurbaines. Elle est aussi charge dexercer lactivit de traitement et dvacuation des eaux uses en milieu urbain. En 2005, la population urbaine68 du Bnin tait estime prs de 40 % de la population totale du Bnin, tandis que le grand Cotonou et les villes de Porto-Novo, Abomey, Bohicon et Parakou69 comptaient eux seul 56 % du total urbain. Le systme tarifaire est de type administr et rigide, ne comportant que deux (02) tranches, sans distinction des catgories de consommateurs70. Mais compter du 1er juillet 2009, de nouveaux tarifs, applicables en Eau potable sur toute ltendue du territoire national de la Rpublique du Bnin, ont t adopt. Ils comportent deux catgories dabonns : ceux qui ont un branchement individuel et ceux qui ont un accs collectif. Pour les premiers ils existent trois tranches de paiement selon le volume deau consomm par mois. Mais pour ce qui concerne les seconds savoir les bornes fontaines, les kiosques, les adductions deau villageoises et les revendeurs deau, il existe une tranche unique de paiement un tarif prfrentiel71. Il nexiste pas encore de mcanisme efficient dactualisation des tarifs. Les capacits de production et de distribution deau sont insuffisantes pour satisfaire la demande, particulirement Cotonou. Les pertes deau (techniques et commerciales) sont croissantes et estimes 22 % en 2012 tandis que la maintenance prventive est peu dveloppe. Le phnomne dintrusion saline est constat sur les diffrents champs de captage en particulier sur celui de Godomey. Lhabitat dans les villes tant essentiellement de type horizontal, extensif et trs consommateur d'espace, avec une faible densit doccupation des sols, ce qui engendre des cots levs des investissements d'AEP et des difficults conomiques pour rentabiliser ces

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Article 1 du Dcret n2003-203 portant cration de la Socit Nationale des Eaux du Bnin (SONEB). er Article 1 du Dcret n2003-203 portant approbation des statuts de la Socit Nationale des Eaux du Bnin. 66 Article 6 du Dcret n2003-203 portant approbation des statuts de la Socit Nationale des Eaux du Bnin. 67 Article 2 du Dcret n2003-203 portant cration de la Socit Nationale des Eaux du Bnin (SONEB). 68 La population urbaine du Bnin tait estime 2,9 millions d'habitants en 2005 (2,6 millions selon RGPH 2002, taux de croissance de 3,25 % par an), soit prs de 40 % du total. 69 Ces villes comptaient au total 1,62 million dhabitants en 2005, soit 56 % du total urbain. 70 Document de la stratgie nationale dApprovisionnement en Eau Po table en milieu urbain, Op., Cit P, 6. 71 Voir la note dinformation de la SONEB.
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installations. Les eaux pluviales sont vacues par des caniveaux ciel ouvert le long de certains grands axes des agglomrations urbaines72. Les ressources des populations proviennent essentiellement des activits salariales et de commerces73 (y compris informel). Le chmage tant assez lev, en particulier chez les jeunes, environ 25 % de la population urbaine se trouvent en dessous du seuil de pauvret74. A cet effet, les mnages rencontrent beaucoup de difficults pour pargner largent pour le paiement dun branchement la SONEB, cause de la faiblesse et de la prcarit des revenus. Par consquent, les catgories faibles revenus recourent lachat de leau au niveau des Bornes fontaines et des revendeurs. Le Rglement gnral de la distribution deau en zone urbaine, datant dOctobre 1987, et rvis en 1998 nest toujours pas adapt la ralit actuelle de la gestion du service de leau sur plusieurs aspects (ex. protection des zones de captage, tarification de leau, conditions et modalits de raccordement aux rseaux publics dApprovisionnement en Eau Potable). En juin 2005, la SONEB nalimentait que 69 Chefs-lieux de Communes et comptait environ 123 000 abonns. Mais en fin dcembre 2012, la situation na pas tellement volu, puisque cest toujours 69 Chefs-lieux de commune qui sont aliments, avec environ 176 603 abonns, 31,95 millions m3 de vente deau, pour un chiffre daffaire de 16,61 Milliards FCFA au 31 dcembre 201175. La demande en eau est concentre 80 % Cotonou, Porto-Novo, Parakou et Abomey et Bohicon. Le reste provient des villes secondaires et des petites localits urbaines. Le taux de desserte en eau potable des populations en zone urbaine et priurbaine est estim environ 63,4 % en fin dcembre 2012. Une partie de la population des villes sapprovisionne galement par le biais de la revente de leau ralise par des abonns. Par consquent, environ 36,6 % de la population urbaine na pas actuellement accs leau potable. Ce sont surtout les populations des quartiers priurbains qui souffrent davantage des problmes dalimentation en eau potable. Ce phnomne est particulirement perceptible Cotonou avec des quartiers entiers, comprenant des milliers dhabitants, qui ne disposent pas de rseaux dAEP (cest lexemple des quartiers excessivement peupls comme Agla et de Ladji). La demande en eau est assez forte, particulirement dans les grandes villes, mais celle-ci nest pas encore satisfaite compte tenu, entre autres, d e linsuffisance des ressources financires pour raliser les branchements et les extensions des rseaux de distribution. Le dveloppement du secteur de lAEP en milieu urbain est nanmoins trs apprciable.

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Document de la stratgie nationale dApprovisionnement en Eau Potable en milieu urbain, Op, Cit., P. 8. Les revenus moyens annuels par UC en milieu urbain ont t de 365 942 F CFA en 2002. La taille moyenne de lUC est de 3,5. Les dpenses moyennes par UC en milieu urbain en 2002 taient de 252 077 F CFA. 74 Source : Rsultats de lenqute QUIBB, INSAE 2003, cite dans Bilan et perspectives court et moyen termes de lconomie nationale, redistribution du revenu et rduction de la pau vret au Bnin, MFE, dition 2003. 75 Voir le Site Internet de la SONEB : http://www.soneb.com/soneb2/01-entreprise/fiche-signaletique.php Consult ce 21/03/2013.
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Par ailleurs, la loi sur la dcentralisation confre aux Communes la responsabilit en matire dAEPA. Mais, ces prrogatives ne sont pas actuellement pleinement exerces par les collectivits locales en milieu urbain, faute de textes dapplication, de transfert de comptences et de ressources76. En effet, les collectivits locales jouent un rle encore rduit en matire de gestion urbaine, par manque de structures techniques et de moyens humains et financiers77. En matire dvacuation des eaux uses, le cadre institutionnel et le contexte socioconomique du pays ne sont pas encore favorables pour une prise en charge efficace de ce volet par les diffrents acteurs. Lactivit de traitement dvacuation des eaux uses est peu dveloppe et les moyens dont il dispose sont trs faibles. Elle est toujours en phase dtude de faisabilit et de mise en place de financement. Les pouvoirs publics et populations naccordent pas un intrt suffisant au secteur de lvacuation des eaux uses. La gestion des eaux uses en milieu urbain nest pas encore une priorit des pouvoirs publics et les populations ne sont pas motives sur les questions dassainissement, notamment au plan financier. Il nexiste rellement pas de programmes dinvestissements en vacuation des eaux uses en zones urbaines. En outre, il y a actuellement un programme titre pilote pour Cotonou et une partie de la Commune dAbomey-Calavi. Le secteur dApprovisionnement en Eau Potable en milieu urbain recle de relles possibilits pour gnrer davantage de ressources financires78 si des mesures appropries sont prises, notamment lassouplissement des mcanismes daccs leau potable, lextension des rseaux de distribution pour satisfaire davantage la demande de plus en plus importante et la modernisation de la gestion clientle. Actuellement, il nexiste pas de mcanismes efficaces et appropris de financement du dveloppement du secteur de lApprovisionnement en Eau Potable urbaine. La satisfaction de la demande est fortement tributaire de la mobilisation des ressources financires indispensables pour la ralisation des programmes dinvestissements pour rpondre aux besoins de la population.

2- En milieu rural et semi-rural


Le secteur de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural au Bnin, reste galement un des secteurs prioritaires qui se positionne au centre de la politique de dveloppement du pays. Sa promotion et sa gestion performante continuent de retenir toute lattention du gouvernement, en ce que laccroissement du taux de desserte en eau potable est un des dfis majeurs relever dici lan 201579. Ceci apparat aussi comme un pralable au renforcement de ltat de sant et de la capacit de travail des populations

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Document de la stratgie nationale dApprovisionnement en Eau Potable en milieu urbain, Op, Cit., P. 8. Document de la stratgie nationale dApprovisionnement en Eau Potable en milieu urbain, Op, Cit., P. 6. 78 Les ressources financires gnres par les ventes de leau par la SONEB ont t de dix (10) milliards F CFA en termes de ventes et de huit (08) milliards F CFA en termes de recettes en 2004. 79 Voir le Guide sur le processus de programmation communale des ouvrages dapprovisionnement en eau potable en milieu rural et semi-urbain de la Direction Gnrale de lEau (MME), Juin 2009, P. 6.
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bninoises ; toutes choses qui concourent de faon dcisive, la rduction de leur pauvret et lmergence conomique et sociale vritable du Bnin. Lapprovisionnement en eau potable en milieu rural relve de la Direction Gnrale de lEau, et fait intervenir, sur le terrain, les comits de gestion des points deau, et dans certains gros villages ou quartiers, les associations des usagers de leau. La Direction Gnrale de lEau comprend plusieurs directions dont la Direction de LApprovisionnement en Eau Potable (DAEP). Cette dernire est structure en des services parmi lesquels se trouve le Service dApprovisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (SAEP-MR). Il est charg de coordonner la ralisation et le suivi technique des ouvrages dAEP en milie u rural. A ce titre, il a pour attributions80 de : - coordonner la planification des points deau en milieu rural effectue par les services dconcentrs et les communes ; - assurer la coordination de la ralisation et du suivi technique des points deau en milieu rural ; - assurer lassistance technique aux services de leau des Directions Dpartementales des Mines, de lEnergie et de lEau ; - procder au suivi de lexcution des marchs publics dApprovisionnement en Eau Potable en milieu rural ; - effectuer le contrle des spcifications techniques relatives aux points deau en milieu rural. En consquence, le dveloppement du secteur de lAEP en milieu rural est trs apprciable, comme le montre le tableau suivant du point des ralisations par dpartement qui fait la lumire de la situation exhaustive des besoins en point deau, des points deau quips, fonctionnel et en panne puis du Taux National de Desserte en eau en milieu rural au Bnin la date du 31 dcembre 2011. Dpartement Population Besoins en Equivalent Equivalent Taux de Taux de Points Points dEau Points dEau Panne Desserte dEau quips fonctionnels ALIBORI 727 583 2 910 2 216 1 860 07,32% 63,90% ATACORA 719 484 2 878 2 413 2 022 09,41% 70,30% ATLANTIQUE 1 257 766 5 031 2 860 2 617 06,40% 52,00% BORGOU 1 035 910 4 144 3 101 2 163 14,37% 52,20% COLLINES 785 408 3 142 2 635 2 066 15,60% 65,80% COUFFO 664 694 2 659 1 952 1 620 15,49% 60,90% DONGA 460 352 1 841 1 391 1 235 01,36% 67,10% MONO 434 728 1 739 1 669 1 404 04,88% 80,70% OUEME 906 041 3 624 1 467 1 341 03,87% 37,00% PLATEAU 526 062 2 104 1 662 1 428 14,08% 67,90% ZOU 731 976 2 856 2 514 2 317 06,87% 81,10% NATIONAL 8 232 004 32 928 23 880 20 073 09,58% 61,00%
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Article 32 de lArrt 2007-18 du 19 fvrier 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Gnrale de lEau. (MMEE).
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Sources des Donnes : BDI/DG-Eau/DDMEE (Au vendredi 11 mai 2012) Par ailleurs, la dcentralisation du secteur de lapprovisionnement en eau potable (AEP) consacre la volont dun dsengagement progressif de lEtat central de ce secteur stratgique, au profit des collectivits territoriales, notamment des communes qui semblent dsormais les mieux places, de par leur proximit et leur vocation, pour assumer le service public de leau potable au bnfice des populations locales. Dans ce cadre, la commune est dsormais charge de llaboration et de ladoption de son plan de dveloppement conomique et social quelle excute en harmonie avec les orientations nationales, en vue dassurer les meilleures conditions de vie lensemble de la population81. Dans le secteur de lapprovisionnement en eau potable en particulier, la matrise douvrage communale est affirme par la loi qui dispose que la commune est charge de la ralisation des infrastructures hydrauliques autant que de la fourniture et de la distribution de leau potable aux populations, sans oublier le rseau dvacuation des eaux uses82. A cet effet, elle veille la protection des ressources hydrauliques et contribue leur meilleure utilisation puis la prservation des conditions dhygine et de la salubrit publique en matire de prospection et de distribution deau potable. Toutes ces difficults concourent indubitablement rendre difficile la ralisation du droit de toute personne leau potable sans laquelle, lon ne peut spanouir.

II- UN DROIT DIFFICILEMENT REALISABLE


La promotion dun vritable tat de droit passe par diverses conditions parmi lesquelles la garantie des droits humains figure en bonne place. En effet, toute personne a le droit un environnement sain, satisfaisant et durable et la devoir de le dfendre. LEtat veille la protection de lenvironnement et la conservation des ressources naturelles en gnral, en loccurrence leau83. La Loi N 2004-44 du 24 novembre 2004 portant gestion de leau en Rpublique du Bnin reprend exactement les termes de larticle 27 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990, en rigeant le droit leau en un principe constitutionnel. Elle dispose en outre en son article 6 que : chaque citoyen bninois a le droit de disposer de leau pour ses besoins et les exigences lmentaires de sa vie et de sa dignit , tout en mettant la charge de lEtat et des collectivits territoriales, dans leurs domaines respectifs de comptence, de veiller la gestion durable de leau, en vue d e garantir aux usagers un accs quitable. Ainsi, le droit leau est-il vraiment raliser au Bnin ? Par quels moyens peut-on garantie efficacement ce droit tout citoyen ? Quest ce que lEtat doit donc faire pour permettre tous les bninois de jouir effectivement du droit leau ? Par ailleurs, pour
81

Article 84 de la Loi N 97-029 du 15 janvier 1999 portant Organisation des Communes en Rpublique du Bnin. 82 Article 93 de la Loi N 97-029 du 15 janvier 1999 portant Organisation des Communes en Rpublique du Bnin. 83 er Article 1 de la Loi N 2004-44 du 24 novembre 2004 portant gestion de leau en Rpublique du Bnin.
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concrtiser ce droit constitutionnellement consacr et essentiel pour la vie, il faudra penser la rorganisation et lamlioration du service public de leau.

A- La concrtisation dun droit constitutionnellement consacr


Selon le Professeur AHADZI, lorganisation des droits de lhomme dans les pays dAfrique de lOuest francophone repose sur une proclamation gnreuse des droits accompagns de devoirs et la mise en place dun systme sophistiqu de garanties84. Cette gnrosit85 qui peut se mesurer tant sur le plan statistique que sur le plan de ltendue des droits proclams, impose aux Etats la responsabilit de crer les conditions de ralisation de ces droits sociaux et conomiques annoncs. Comment pourront-ils y parvenir efficacement sans utiliser leurs prrogatives de puissance publique ?

1- Le service public, condition indispensable


Le rgime juridique du service public semble tre un moyen permettant aux Etats de lAfrique de lOuest francophone en gnral, et du Bnin en particulier, de mieux satisfaire les besoins fondamentaux rigs en droits par la constitution. En effet, comme laffirme Babakane D. COULIBALEY86, Sagissant des formules visant crer les conditions dexercice des droits garantis par la constitution, seules celles qui permettent de prserver les pouvoirs et droits spciaux connus sous le nom de prrogatives de puissance publique semble devoir simposer en tant quelle permet de passer outre aux obstacles que le droit commun aurait pu placer la ncessit de faire prvaloir lintrt suprieur de la collectivit. Il alors discutable que la seule voie pour lEtat de concrtiser les droits constitutionnellement garantis passe par la bonne gou vernance en matire de lorganisation des services publics87. Cette organisation doit tre mme de rpondre efficacement aux besoins de lensemble de la population. A cet effet, le Professeur DELVOLVE crit : Le service public peut tre aussi un moyen dexercice des liberts, en permettant ses usagers de bnficier concrtement des moyens quil met leur disposition : on reconnait ici les liberts relles, ajoutes aux liberts

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AHADZI (K. N), Droits de lhomme et dveloppement : Thories et ralits, In La Voix de lIntgration Juridique et Judiciaire Africaine (V.I.J.J.A.), Revue sem estrielle de lAssociation Ouest-Africaine des Hautes Juridictions Francophones (A.O.A.-H.J.F.), N03 et 04, Cotonou, 2003, p.49. 85 Lexpression est du Professeur Pierre MASSINA, Droits de lhomme, liberts publiques et le sous dveloppement, N.E.A., Lom, 1997, p. 31. Cit par Etienne S. AHOUANKA Rflexion sur la crise du service public en Afrique de louest francophone, In Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives (R.B.S.J.A.), N16, Abomey-Calavi 2006, p. 72. 86 COULIBALEY (B. D.), Sur le service public en Afrique : dclin et utilit dune institution, Annales de lUniversit du Bnin, Tome XVIII-1999, Les Presses de lUB, Lom, 1999, p.7, Cit par Etienne S. AHOUANKA Rflexion sur la crise du service public en Afrique de louest francophone, In Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives (R.B.S.J.A.), N16, Abomey-Calavi 2006, p. 72. 87 AHOUANKA (E. S). Rflexion sur la crise du service public en Afrique de louest francophone, In Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives (R.B.S.J.A.), N16, Abomey-Calavi 2006, p. 73.
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formelles88 . Aussi les droits crances ne peuvent recevoir satisfaction quaprs la mise en place dun appareil destin rpondre aux exigences des particuliers. Tant que lEtat na pas runi les moyens ncessaires pour sacquitter de son obligation, le droit du crancier quest le citoyen, ne peut sexercer. Ainsi, tant que lEtat naura pas investit dans le renouvellement des infrastructures pour la production et la distribution de leau potable, et doter les structures gestionnaires de moyens suffisants et personnels qualifis, les citoyens ne pourront pas jouir de leur droit leau potable. Outre le service public, la concrtisation du droit leau ncessite la raffirmation dun droit leau pour tous et du ne participation citoyenne ainsi que laccs linformation.

2- La raffirmation dun droit leau pour tous


Laffirmation de lexistence dun droit leau est de peu dutilit si ce droit ne peut tre effectivement mis en uvre et, en particulier, sil ne contribue pas diminuer le nombre de personnes sans accs leau potable. Comme le disait M. Federico M AYOR, Directeur gnral de lUnesco : Si laccs leau est aujourdhui considr comme un droit fondamental, il nous incombe tous de rflchir aux responsabilits quimplique lexercice de ce droit.89 Et M. F. MAYOR ajoute : Leau est un bien social et patrimonial dont les utilisations humaines sont rgles par le droit.90 Les modalits qui facilitent laccs leau pour tous varient avec les institutions, les traditions et les cultures, les niveaux dquipement et de revenus et sont gnralement soutenues par des programmes dinformation et de sensibilisation91. Sachant que leau consomme peut provenir de nombreuses sources (eau en bouteille, eau de rseau, eau de source, de rivire, de puits, de marais, etc.), les mesures prendre sont trs diverses. Les conditions daccs varient beaucoup puisque leau peut tre proche ou loigne, de bonne qualit ou non, gratuite ou payante. Le cadre juridique et politique varie beaucoup puisque, dans certains pays, il nest pas possible dobliger les personnes payer leur eau, ni dailleurs de couper leau. Dautre part, il existe ou non des compteurs pour mesurer leau distribue.

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DELVOLVE (P.), Service public et liberts publiques, in RFDA, 1985, Cit par Etienne S. AHOUANKA Rflexion sur la crise du service public en Afrique de louest francophone, In Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives (R.B.S.J.A.), N16, Abomey-Calavi 2006, p. 73. 89 Message dlivr loccasion de la Journe mondiale de leau, 22/3/97 (Marrakech). M. F. Mayor plaide pour une nouvelle thique de leau et ajoute : Il est manifeste que des politiques de prix conformes au principe de lquit sociale ont un rle dterminant jouer dans la revalorisation de leau. Il ne suffit pas que les pauvres aient des droits (ducation, culture, justice, sant, eau) ; encore faut-il quils puissent les exercer. Lcole gratuite, laide judiciaire (prise en charge des frais de dfense), la couverture mdicale universelle comme laide pour leau (prise en charge des besoins essentiels) rendent ces droits effectifs. 90 MAYOR (F.) : Un monde nouveau, Odile Jacob, Paris 1999. Cit par SMETS Henri, Le droit leau, publi par lAcadmie de leau, CEDE AESN, 2002, p. 82. 91 Sur le contenu concret du droit leau, voir H. Smets : De leau potable pour les pauvres, Env. Pol. Law, Vol.30, n3, pp.125-140 (2000) ; Le droit leau potable, dans Leau au XXIe sicle, Futuribles, Paris, 2000, Cit par SMETS Henri, Le droit leau, publi par lAcadmie de leau, CEDE AESN, 2002, p. 82.
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La mise en uvre du droit leau requiert lexistence de droits prcis susceptibles dtre invoqus devant les tribunaux afin que ceux qui seraient privs deau puissent se dfendre et exiger le respect de leur droit leau92. Le droit leau comme la nourriture ne signifie pas que leau ou la nourriture soit gratuite ; il signifie seulement que leau soit dun prix abordable de sorte que chaque personne puisse en disposer. Ceci implique en particulier que les plus dshrits devront recevoir de leau de faon gratuite ou quasi gratuite mais nullement que chacun a droit recevoir de leau bas prix. Le droit leau pour tous entre parfois en conflit avec dautres droits tels que le droit de proprit ou le droit des contrats. Ainsi en France et en Belgique, le propritaire dune source en milieu rural ne peut priver les usagers de cette source de leau qui leur est ncessaire93. De mme, dans de nombreux pays, les mnages dmunis qui ont des impays deau ne peuvent plus tre soumis une coupure deau mme si le contrat de fourniture le prvoit expressment.

3- La participation citoyenne et laccs linformation


La participation active et claire du public permet de maintenir un climat de confiance entre le distributeur deau et le public. A cette fin, linformation sur la gestion des rseaux de distribution et des services dassainissement et sur les fondements de la tarification doit tre disponible, transparente et vrifiable. La participation du public est particulirement ncessaire dans le cas de socits dmocratiques comme celle du bnin et constitue un moyen trs utile pour obtenir linformation socio-conomique ncessaire la bonne marche du systme. Le centralisme donne gnralement des rsultats infrieurs une gestion dcentralise avec implication forte des autorits municipales ou des collectivits dusagers. Car il tend dresponsabiliser les populations concernes dans le choix des meilleures solutions techniques et des modalits les plus appropries de financement et de tarification. Beaucoup de projets concernant leau ont chou faute dadhsion des populations concernes. LAcadmie de leau en France, a mis en avant dans la Charte sociale de leau les principes de participation, coopration, concertation et ngociation avec les populations locales et leurs reprsentants. De son ct, le CEDE94 insiste sur la ncessit de grer leau en coopration avec les usagers, cest--dire en les associant troitement aux dcisions
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Selon Henri SMETS, Cette approche permet de corriger les imperfections des systmes en place qui laissent de ct les populations marginalises, trop pauvres ou trop faibles pour faire respecter leurs droits sans le soutien dactions judiciaires ou la menace dy recourir. Lintgration des pauvres dans des socits ingalitaires implique de leur donner des droits pour contrebalancer leur faiblesse. 93 Selon lart.642 al.3 du Code civil franais, le propritaire dune source deau potable ne peut en user de manire enlever aux habitants dune commune, village ou hameau, leau qui leur est ncessaire. Selon la jurisprudence, cette eau doit tre destine la satisfaction des besoins personnels des habitants ou de ceux des animaux, lexclusion des besoins relatifs lirrigation des ter res et lusage de la force motrice. Il sagit dune servitude lgale au bnfice de personnes auxquelles leau est ncessaire. Selon lart. 644, le propritaire dun fonds travers par une eau courante doit la rendre la sortie de ce fonds son cours ordinaire sans dnaturer leau, ni la rendre impropre son usage normal. 94 Le Conseil Europen du Droit de lEnvironnement.
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concernant le service de leau comme la qualit et ltendue du service, la rduction des fuites des rseaux, les modalits de tarification, la facturation de leau aux services publics. La participation des usagers devrait faciliter lacceptation sociale du prix de leau et promouvoir une rpartition quitable de lensemble des cots entre tous95. Elle est tout particulirement ncessaire lorsque les subventions diminuent, lorsque la tarification de leau implique des diffrences tarifaires et des subventions croises entre groupes et surtout lorsque lon envisage la privatisation partielle ou totale du service de leau, comme la qualit et ltendue du service, la rduction des fuites des rseaux, les modalits de tarification, la facturation de leau aux services publics. Au total, il ne sagit pas seulement de dfinir des rgles suffisamment prcises po ur quelles soient opratoires sur le plan de la technique juridique, il convient de les accompagner de rformes et damliorations adquates.

B- Limprieuse ncessit damliorer le service public de leau


La rvaluation du rle de lEtat est imprieuse et semble tre la seule condition de lamlioration du service public de leau. Cette rflexion qui repose sur lanalyse de la gestion du service public de leau, qui ncessite une rforme, requiert ainsi la participation effective des collectivits locales et lintervention du secteur priv.

1- La rforme du cadre de gestion de leau


Lanalyse de ltat actuel des ressources en eau et de leurs diffrents modes de gestion fait apparatre d'importants problmes de gouvernance. La demande en eau est croissante et de plus en plus concurrentielle96. On observe une pluralit des acteurs pouvant faire valoir des responsabilits lgales en matire de gestion des ressources en eau. Dans ces conditions, il devient ncessaire dinstitutionnaliser les mcanismes requis pour un arbitrage entre les diffrents types de demande et les divers groupes dacteurs concerns. Il s'agira, pour le Gouvernement, de faire fonctionner un systme de rgulation pour faciliter la concertation entre les diffrents acteurs de faon garantir lquit dans laccs l'eau, et couvrir de faon harmonieuse lensemble des diffrents types de demande. Pour ce faire, il faudra dabord : dvelopper un systme national dinformation sur leau ; privilgier lapproche par la demande ; crer des mcanismes de prvention et de rsolution des conflits ; se prmunir contre les risques et effets ngatifs lis leau ; tablir et appliquer une police de leau97, etc.

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Selon Henri SMETS, Le Droit leau, Lune des difficults rencontres est de convaincre les usagers de renoncer aux subventions, de payer leau son vrai prix et daccepter laugmentation du prix de leau pour rendre financirement autonome le service de leau. 96 Voire le document de Politique Nationale de lEau, Direction Gnrale de lEau (DGE / MMEE), labor en Juillet 2009, P. 31. 97 Voire le document de Politique Nationale de lEau, Direction Gnrale de lEau (DGE / MMEE), labor en Juillet 2009, P. 47.
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Ensuite, la clarification des rles des acteurs intervenants dans le secteur de leau est essentielle dans un cadre institutionnel en pleine volution98. Ces rles doivent tre bien dfinis et connus de tous. Il sagit non seulement de ceux que les acteurs ont depuis que le nouveau dispositif est mis en place. Les acteurs potentiels de la gestion de la ressource sont nombreux et regroups en plusieurs catgories (les ministres et certaines directions ministrielles, les collectivits territoriales, le secteur priv, les ONG, la socit civile etc.). Chacune de ces catgories dacteurs a ses propres intrts qui peuvent correspondre avec ceux dun autre groupe ou bien leur tre contradictoires. Les intrts et limportance de chaque catgorie dusagers peuvent en outre voluer avec le temps. Ainsi, dans un objectif de saine gouvernance et defficacit de la gestion des ressources disponibles, les diffrentes fonctions de chacun des acteurs doivent tre transparentes et prcisment dfinies, et lapplication de principes clairement tablis doit rgir leur excution99. Enfin, la rforme du cadre organisationnel de la gestion des ressources en eau exige de ce fait un repositionnement des structures gouvernementales sur leurs mandats rgaliens et une meilleure implication des acteurs non publics dans les actions mettre en place. Les moyens dintervention de lEtat sont divers. Ils partent de lautorit socitale la persuasion, lanimation et le maillage en passant par les organisations et des ressources financires. Le succs de ce systme damlioration des services publics implique une bonne rpartition des responsabilits100. La dcentralisation et la privatisation seront les modes pertinents de dvolution des responsabilits.

2- La dcentralisation effective des services publics de base


A la fin du mois de mars de cette anne 2013, le Bnin aura achev dix (10) annes dexpriences en matire dapprentissage de la dcentralisation. Pourtant le transfert de comptence nest pas encore une ralit, en particulier dans le secteur de lapprovisionnement en eau potable. Le constat fait actuellement dans ce secteur est que les services techniques101 de la Direction Gnrale de lEau et les services dconcentrs de leau assurent toujours, en tant quacteurs les prrogatives davant la rforme dcentralisatrice. Il sagit de la matrise douvrage des infrastructures dhydraulique et dassainissement. En cherchant donc capitaliser les progrs accomplis par plusieurs communes en matire de capacit exercer la matrise douvrage et constats lors de lvaluat ion de certains programmes dhydraulique villageoise, lEtat doit assurer de faon progressive mais rapide, le transfert de comptence et de ressources financires aux collectivits territoriales dans le secteur de lapprovisionnement en eau potable et de lassainissement. Ce faisant, il sagit damliorer de manire consquente, le niveau de responsabilit des acteurs locaux, le
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Ibidem, p. 45. Ibidem, p. 46. 100 Voir CHAPUS (R.), Droit administratif gnral, Tome 1, N342, 343, p. 256-260, ou N553 s, 15 dition, Montchrestien, Paris, 2001. Cit par AHOUANKA (E. S). Rflexion sur la crise du service public en Afrique de louest francophone, In Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives (R.B.S.J.A.), N16, Abomey Calavi 2006, p. 77. 101 Voir le document de Politique Nationale de lEau, op. cit., p. 57.
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rythme dexcution des infrastructures hydrauliques, la transparence et la rapidit dans la prise des dcisions, lefficience et lefficacit des activits102. Au total, la dcentralisation des pouvoirs et des ressources au niveau infra-municipal, par exemple au niveau des quartiers ou des villages, exige des efforts particuliers, mais elle peut avoir des avantages considrables103.

3- Lintervention du secteur priv


Faire participer le secteur priv la gestion des ouvrages hydrauliques est un choix stratgique qui vise lamlioration de la gestion des ouvrages hydrauliques, en milieu urbain comme en milieu rural, grce la cration de valeur ajoute en termes de comptence technique et de dynamique commerciale par les oprateurs privs104. L'appel du priv dans le domaine des infrastructures en gnral peut ainsi tre considr comme pertinent puisqu'il doit et peut se faire prioritairement pour des projets "capitalistiques", cest--dire comportant la ralisation dinfrastructures quil peut contribuer financer, ou pour des projets o sa gestion innovante sera recherche. Le secteur priv apporte une plus-value galement lorsque le projet fait appel une technologie et une technicit particulires ou volutives105. Puisqu'en premire approche, plus un bien ou service public est "tarifable", plus il apparat facile dintroduire un partenaire priv : cest le cas dans leau, les tlcommunications, de llectricit, o la consommation appelle redevances et/ou tarifs106. La participation du priv peut prendre plusieurs formes possibles. Elle doit assurer une plus value la gestion de la ressource travers le professionnalisme, des gains de productivit conomique et la mobilisation de capitaux privs au profit des investissements pour la mise en valeur des ressources en eau. La stratgie nationale de lapprovisionnement en eau potable en milieu urbain (20062015) prvoit juste titre un appui-conseil de la SONEB au dmarrage de la nouvelle exprience de dlgation en milieu urbain. Toutefois, il est important de mettre en place un mcanisme national de rgulation de la gestion dlgue des ouvrages hydrauliques par le secteur priv107. Le secteur priv doit continuer jouer le rle dappui conseil et dappui la ralisation et la gestion dinfrastructures hydrauliques. La qualit et le niveau de service fourni devront tre compatibles avec les normes techniques en vigueur. Le rle du secteur priv doit tre renforc par sa responsabilisation dans la gestion dlgue des ouvrages hydrauliques en milieu rural et des petits systmes dAEP en milieu
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Voir le document de Politique Nationale de lEau, op. cit., p. 58. Voir, Banque Mondiale, Rapport sur le dveloppement dans le monde 2000-2001, Combattre la pauvret, ditions ESKA. Cit par AHOUANKA (E. S), 104 Voir le document de Politique Nationale de lEau, op. cit., p. 58. 105 Si cela sapplique bien aux tlcommunications et aux transports ariens par exemple, cest aussi le cas pour leau et lassainissement qui requirent dsormais des techniques particulires de purification comme de tarification. 106 Stphane (C), op. cit., p. 38 107 Voir le document de Politique Nationale de lEau, op. cit., p. 58.
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semi urbain, conformment la stratgie nationale de lapprovisionnement en eau potable en milieu rural (2005-2015) et la stratgie nationale de lapprovisionnement en eau potable en milieu urbain (2006-2015). En accompagnement de cette dynamique, il est indispensable de crer un environnement favorable la participation responsable et efficace du secteur priv108.

Conclusion
Laccs leau potable est un critre de justice sociale, de dignit, dquit et de paix. Il doit tre garanti pour tous et tre suffisant, satisfaisant et non discriminatoire. En consquence, il est ncessaire damliorer la desserte en eau potable des populations. Cet objectif doit constituer la priorit majeure du secteur de leau et de lassainissement pour atteindre les OMD, savoir : porter le taux moyen de desserte en eau des populations urbaines de 50% en 2005 75% en 2015 et le taux moyen de desserte en eau des populations en milieu rural et semi urbain de 44% en 2006 70% en 2015. Par ailleurs, afin dassurer lexercice du droit leau, lEtat et les collectivits territoriales doivent tre responsables, dans le cadre de leurs comptences respectives, de lorganisation et du fonctionnement du service public de lapprovisionnement en eau potable et de l'assainissement. Depuis quelques annes, des efforts soutenus ont t consentis afin de mieux grer les ressources en eau et les cosystmes qui en dpendent. Les rsultats obtenus restent encore limits au regard des dfis majeurs de dveloppement relever qui constituent encore de vritables facteurs limitant pour une meilleure valorisation des ressources en eau. Ces dfis se rsument comme suit : - la formation des ressources humaines en nombre et en qualification requises pour une bonne gestion des ressources en eau ; - une bonne connaissance des ressources en eau disponibles et mobilisables ; - la couverture entire des besoins en eau potable des populations urbaines et rurales. Le document de politique nationale de leau sest donn prcisment pour but de fixer les orientations pour surmonter les dfis et agir en matire de planification, de mobilisation et de mise en valeur durable des ressources en eau, pour faire du secteur de leau un vritable levier de dveloppement durable. La victoire dfinitive sur la pauvret et lpanouissement des populations bninoises sera dautant plus proche que les ressources en eau disponibles seront mobilises et valorises durablement. L'amlioration des performances de la gestion du secteur de lAEP reste bien en effet l'objectif ultime. Le recours au secteur priv, sans doute trop considr comme une fin en soi, ne doit tre vu que comme un outil au service de cette finalit et qui plus est comme un outil qui ne peut agir seul mais avec et en fonction de son environnement, sans se substituer au secteur public, ses forces et ses faiblesses.

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Voir le document de Politique Nationale de lEau, op. cit., p. 34.


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Dans le secteur de l'eau bninois, les autorits publiques seront a priori en premire ligne pour investir. Les russites du Sngal et de la Cte d'Ivoire ne doivent pas masquer l'immense chemin qui reste parcourir pour satisfaire les besoins essentiels de plus d'un million d'individus tout en se mettant en position de se conformer des exigences fortes telles que le dveloppement durable de la plante. De plus en plus, la communaut internationale s'accorde dire que les collectivits locales doivent jouer un rle grandissant dans la fourniture des services essentiels, sans doute d'ailleurs d'abord dans le domaine de l'eau. Encore faut-il leur en donner les moyens, juridiques mais aussi techniques et financiers. Actuellement au Bnin, le cadre lgislatif et rglementaire de la gestion du service de leau est peu appliqu et ne rpond pas encore aux ralits et aux exigences dune Gestion Intgre des Ressources en Eau, bien que le code de leau ait t remplac par la loi portant gestion de leau en Rpublique du Bnin pour ladapter au contexte de la dcentralisation, de la dconcentration, la GIRE et au renforcement des capacits dintervention des acteurs. La promotion du secteur priv dans certaines activits du secteur de lAEP urbaine doit tre encourage. Dans ce cadre, il sera envisag, entre autres : de faire sous-traiter, autant que possible, les travaux de branchements et dextensions des rseaux et autres services raliss auparavant directement par la SONEB des prestataires privs ; de favoriser la gestion dlgue des petits systmes dAEP par des prestataires privs avec un appui technique de la SONEB. En outre, dans les socits dmocratiques, les pouvoirs publics veillent mettre en uvre titre prioritaire le principe selon lequel il faut fournir un minimum pour tous plutt quun maximum pour quelques uns153, cest--dire le principe dassurer la fourniture en eau dun maximum de personnes. Aussi les pouvoirs publics visent-ils satisfaire un objectif social : de leau pour tous, tout en optimisant la gestion du service. Leur objectif nest pas de maximiser les revenus des services de leau car si tel tait le but, ils devraient se librer des clients les moins rentables ou les plus loigns. or un tel comportement conomiquement justifi est socialement inacceptable. Les obligations des pouvoirs publics sont des obligations positives (fournir de leau potable, vacuer et traiter les eaux uses, faire obstacle la dgradation des ressources en eau, fournir de leau en cas de pnurie), des obligations dgalit (traitement non discriminatoire des diffrents utilisateurs, accs de chacun la quantit minimale dune eau de qualit satisfaisante) et des obligations ngatives (ne pas interrompre le service de leau, ne pas distribuer de leau insalubre, ne pas laisser spuiser les ressources en eau, ne pas autoriser ou tolrer la pollution des eaux). Ces obligations peuvent faire lobjet dun recours contentieux lorsquelles ne sont pas satisfaites. Les recours concernant les obligations positives aboutissent plus difficilement lorsque ces dernires impliquent des investissements de la part des pouvoirs publics. En Europe, le non-respect des directives communautaires peut conduire sanctionner les
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autorits dfaillantes par voie dastreinte (pour le motif que leau distribue est non potable ou que lassainissement est insuffisant) mme si aucune sanction nest possible en droit interne. En effet, quelle que soit la forme de gestion du service de leau (rgie, affermage, gestion dlgue, concession) et le rle des entreprises prives dans ce service, les pouvoirs publics sont tenus dexercer un contrle sur le service de leau et de fixer les obligations dcoulant du service universel de leau. Ils doivent examiner la qualit de leau, le degr dassainissement, la continuit du service, la gestion en cas de pnurie, le contenu des cahiers des charges, la tarification, la participation des usagers et le financement des ouvrages, leur extension et leur rhabilitation. Ils peuvent aussi jouer un rle utile pour informer les usagers et dvelopper chez eux la volont de ne pas gaspiller leau. En cas de privatisation du service de leau, les pouvoirs publics continuent de jouer un rle important notamment en prenant en charge la construction de nouvelles infrastructures. Des mesures particulires doivent tre prises par les pouvoirs publics pour viter les abus de position dominante et les autres excs que pourraient commettre des entreprises publiques ou prives en situation de monopole.154 A cet gard, la plus grande transparence financire et un contrle comptable efficace simposent afin de ne pas laisser sinstaller des situations socialement ou moralement inacceptables et de ne pas autoriser des prix excessifs de leau. La privatisation ventuelle du service de leau ne devrait pas avoir dinfluence sur les obligations du service public (ou du service universel155) qui doivent tre clairement dfinies et respectes.156 Lentreprise prive se voit reconnatre des responsab ilits sociales lgard de la socit en plus des responsabilits conomiques lgard de ses actionnaires. Largument de la distorsion des conditions de concurrence du fait de contraintes diffrentes en matire de tarification de leau ne peut pas tre invoqu dans ce cas puisque leau potable est vendue dans le cadre dun monopole naturel local et quen pratique, elle ne fait pas partie des biens changs sur les marchs mondiaux. Lorganisation du financement de leau est une responsabilit importan te de la collectivit ; elle implique didentifier les moyens financiers ncessaires et de veiller protger la solvabilit du service de leau. La collectivit peut exiger que leau soit payante et que les subventions soient rduites157 mais elle doit au ssi veiller ce que le prix de leau pour les usagers pauvres reste abordable. Pour parvenir garantir la continuit et la prennit du service de leau, il apparat souvent prfrable que le service de leau soit financ directement par les utilisateurs (principe utilisateur-payeur) plutt que par des subventions publiques soumises aux alas des politiques budgtaires. Lorsque les investissements de base ont t mis en place et financs, le prix de leau devrait tre fix un niveau suffisant pour paye r au moins lentretien et le renouvellement des quipements existants ainsi que les frais de fonctionnement, ce qui permettrait dviter la dgradation de la qualit du service. (Henri SMETS, p. 56)

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