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COMMUNICATION A LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES DE LASSEMBLEE NATIONALE MISSION DEVALUATION ET DE CONTROLE DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE

ARTICLE LO. 132-3-1 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES

Le financement de la branche famille


RAPPORT DETAPE

Etat des lieux

Novembre 2012

SOMMAIRE Avertissement ...................................................................................... 5 Rsum................................................................................................. 7 Introduction ...................................................................................... 11

Chapitre I Un financement brouill et fragilis ....................15


A - La part des cotisations sociales dans le financement srode, tandis que leur rythme de progression souffre de latonie de la croissance ....................................................................................... 19 B - La contribution sociale gnralise a reprsent un apport significatif jusquen 2011 ............................................................... 21 C - La compensation des allgements de charges sest traduite par une fiscalisation rampante .............................................................. 26 Chapitre II Un dsquilibre financier durable .............................. 35 I - Des charges qui progressent plus vite que les produits ................. 35 A - Lvolution tendancielle des charges est soumise des paramtres qui jouent dans le sens de la modration ...................... 39 B - La progression des charges trouve principalement son origine dans des mesures nouvelles ............................................................ 42 C - Les volutions rglementaires : entre coups de pouce et freinage de la dpense................................................................................... 46 II - Une situation dgrade ................................................................ 48 A - Lapparition de dficits rcurrents............................................ 48 B - Une branche qui pse dsormais sur la dette sociale ................ 49 III - Des perspectives proccupantes ................................................. 51 A - La rduction durable du rythme de croissance des produits..... 51 B - Un ralentissement insuffisant du rythme de progression des charges ............................................................................................ 55 Conclusion gnrale .......................................................................... 59 Annexes .............................................................................................. 63

Avertissement
Sur le fondement de larticle L.O. 132-3-1 du code des juridictions financires, la Cour des comptes a t saisie conjointement par les prsidents de la commission des affaires sociales et de la mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la scurit sociale de lAssemble nationale, par un courrier du 15 dcembre 2011 (cf. annexe 1), dune demande denqute sur le financement de la branche famille avec le souhait de la remise dun rapport dtape en octobre 2012. Une rponse lui a t apporte par lettre du Premier prsident en date du 11 janvier 2012 (cf. annexe 2). Lenqute doit tre ainsi mene en deux temps. Plusieurs volutions sont intervenues depuis la demande de la commission des affaires sociales et de la mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la scurit sociale de lAssemble nationale. Le mode de financement de la branche famille devait tre modifi compter du 1er octobre 2012 par la substitution de ressources notamment tires de la TVA une partie des cotisations sociales telle que prvu par la loi de finances rectificative n 2012-354 du 14 mars 2012. Ces dispositions ont t abroges par la loi de finances rectificative n 2012-958 du 16 aot 2012. Par ailleurs, le Gouvernement a engag diffrents travaux danalyse relatifs au financement de la protection sociale au sens large en lien avec les problmatiques de comptitivit des entreprises. Dans ce contexte, la Cour a choisi de prsenter plus particulirement dans ce rapport dtape un tat des lieux du financement de la branche famille et des questions que pose son volution au cours des dernires annes. Un relev dobservations provisoires a t adress aux administrations concernes le 6 octobre 2012. Le directeur de la scurit sociale a fait connatre sa rponse le 22 octobre 2012, le directeur gnral du Trsor, le 19 octobre 2012, le directeur de la caisse nationale des allocations familiales, le 15 octobre 2012 et le directeur du budget le 22 octobre 2012. Le prsent rapport, qui constitue la premire tape de cette enqute effectue, a t dlibr, le 24 octobre 2012, par la sixime chambre, prside par M. Durrleman, prsident de chambre, et compose de Mmes Bellon, Lvy-Rosenwald, MM. Braunstein, Bonin, Charpy, Jamet et Mme Fontaine, conseillers matres, le rapporteur tant Mme Roche, conseillre rfrendaire, et M. Diricq, conseiller matre, tant contre-rapporteur.

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Il a ensuite t examin et approuv le 30 octobre 2012 par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, premier prsident, Johanet, procureur gnral, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas et Briet, prsidents de chambre.

Rsum
La branche famille prsente la spcificit dtre une branche universelle tant par son unicit (il nexiste quun seul rgime de protection familiale, les prestations servies et les ressources perues par les autres organismes, tels que la Mutualit sociale agricole ou la SNCF, le sont pour son compte ; les comptes de la branche famille portent donc la totalit des produits et charges) que par labsence, depuis 1978, de condition dactivit associe au versement de ses prestations. La structure de financement de la branche famille a connu une volution se traduisant par une diminution de la part des cotisations sociales dans le total des recettes. Cette situation est le rsultat de plusieurs vagues de diversification des ressources qui, pour les plus rcentes, ont fragilis le financement de la branche par la multiplication de recettes dappoint. La branche famille est, pour des raisons historiques, finance titre principal par des cotisations patronales assises sur les salaires et revenus dplafonns. La structure de financement de la branche a sensiblement volu au cours des vingt dernires annes sous linfluence tant des difficults financires des autres branches de la scurit sociale que des politiques dabaissement du niveau des charges sociales sur les bas salaires ou dans certains secteurs, conomiques ou gographiques, en difficult. Cest notamment destination de la branche famille qua t initialement cre en 1991 la contribution sociale gnralise. Il sagissait alors de mieux mettre en cohrence sa structure de financement par lattribution dun prlvement base trs large dpassant les seuls revenus dactivit avec la logique universelle de ses prestations. La contribution sociale gnralise (CSG) a reprsent jusquen 2011 entre 24 et 25 % des ressources de la branche. Elle nen constitue plus dsormais que de lordre de 18 %, car une partie de la part qui lui avait t affecte a t attribue alors au remboursement de la dette sociale. Une seconde phase de diversification de ces ressources est intervenue peu aprs et la part du financement assur par les cotisations sociales a encore diminu pour atteindre environ deux-tiers en 1995, niveau qui est peu prs stable depuis. Cette volution nest cependant pas le reflet de la volont de mettre en adquation la nature des ressources avec le caractre universel des prestations. Elle est la consquence des modalits de compensation des allgements de charges cibls puis gnraux. Elle sest finalement traduite, compter de 2011 et de la dconnexion des recettes attribues la branche en compensation des

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allgements par rapport au montant des pertes de recettes quils occasionnent, par une fiscalisation accrue du financement de la branche, encore augmente par lattribution de diverses taxes en substitution de la perte dune partie de la CSG. La branche famille est dsormais la plus fiscalise, hauteur de 15 % de ses ressources. Mais cet ensemble est instable et les impts et axes affects dans la dernire priode sont caractriss par un faible dynamisme, voire par une rosion de leur assiette qui a pour consquence leur disparition programme Ces volutions ont rduit la part des cotisations sociales, de 95 % en 1990 64 % aujourdhui. Mais le financement de la branche reste assis plus de 80 % sur des revenus tirs de lactivit. Bien que la CSG ait t conue sur la base dune assiette trs large, elle reste titre principal un impt frappant les revenus dactivit. La part de la CSG issue de ces revenus est en effet suprieure 70 %. En outre, la taxe sur les salaires reprsente la moiti des impts et taxes affects la branche dans le cadre des allgements de charges. Il rsulte aujourdhui de ces volutions une logique de financement brouille et une fragilisation alors mme que la branche est dsormais confronte la perspective dun dficit durable. La branche famille est confronte des difficults financires qui, pour tre significativement aggraves par la dgradation de la conjoncture conomique, nen rvlent pas moins un dsquilibre structurel. La branche famille a longtemps t considre comme devant structurellement revenir lquilibre en raison du diffrentiel favorable dans le rythme de progression des charges la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) et les plafonds de ressources pour le calcul de certains droits prestations sont indexs sur linflation) et des produits (qui voluent un rythme proche de la masse salariale). Ce mcanisme a ainsi permis le financement dimportantes rformes de la politique familiale au cours des dcennies 1980 et 1990, notamment en faveur des modes de garde des jeunes enfants. Cette situation ne prvaut plus et la branche est durablement engage dans une perspective dfavorable. Dune part, le rythme de progression des charges sest accru en raison de la multiplication de charges dont le dynamisme de croissance est suprieur celui de linflation (majorations de pensions pour enfant, complment mode de garde de la prestation daccueil du jeune enfant, prestations daction sociale en faveur de lhbergement des jeunes enfants). Dautre part, le rythme de croissance des produits a diminu avec labaissement de celui de croissance du PIB de longue priode. En consquence, la progression

RESUME

de la masse salariale na t en moyenne que de 3,5 % sur les deux derniers cycles conomiques. A cette tendance sur longue priode sajoutent depuis 2008 les effets de la crise conomique que le rebond dactivit enregistr en 2011 na pas suffi enrayer. Compte tenu des deux effets de sens contraire que sont une plus forte progression naturelle des charges et un moindre potentiel de croissance des produits, du fait en particulier de la perte de CSG et de lapport de taxes au rendement faible ou incertain moyen terme comme des effets sans doute durables de la crise sur lvolution de la masse salariale, se manifeste un effet de ciseau entre les dpenses et les recettes qui ne permettra plus le retour rapide et automatique lquilibre qua longtemps connu la branche. De fait, les perspectives moyen et long termes de la branche, telles qutablies par la Cour sous lhypothse dune croissance de la masse salariale de 3,5 %, montrent que son dficit devrait se stabiliser 2 Md lhorizon 2020, soit une accumulation de dette de lordre de 20 Md entre 2011 et 2020. Un redressement des comptes de la branche famille nest donc pas envisageable sans une matrise accrue de la dpense qui devra aller plus loin que le seul pilotage du solde par le jeu des indexations des prestations. Cest dans ce contexte de difficult de soutenabilit de la politique familiale que doivent sinscrire les rflexions sur la structure de financement de la branche. Deux options frquemment voques sinscrivent dans une prennit du modle de financement par des ressources spcifiques affectes en propre et concernent essentiellement les assiettes de prlvements : il peut tre envisag soit dlargir les prlvements au sein de lentreprise dautres lments de sa valeur ajoute, ou bien de trouver des assiettes trs diffrentes, quelles reposent sur les revenus des mnages (largissement de lassiette de la CSG par exemple), la consommation (TVA, taxes sur des lments de consommation spcifiques) ou des taxes frappant de nouveaux secteurs ou ayant pour but dinciter de nouveaux comportements (taxes environnementales par exemple). Une autre option consisterait en une volution plus substantielle des modes de financement de la branche famille, en cohrence avec luniversalit de la politique familiale et sa dimension essentielle de solidarit nationale. En ce sens, lEtat pourrait directement financer la branche famille partir de lensemble des ressources qui concourent son budget.

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Au stade de ce premier rapport dtat des lieux et dans lattente des orientations qui lui seront donnes pour la deuxime tape de ces travaux comme convenu avec elles par la commission des affaires sociales et par la mission de contrle et dvaluation des lois de financement de la scurit sociale, la Cour ne se prononce pas sur la pertinence respective de ces diffrentes options quelle na pas de ce fait examines en dtail.

Introduction
Lenqute demande la Cour sur le financement de la branche famille par la commission des affaires sociales et la mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la scurit sociale de lAssemble nationale est, selon la demande qui lui a t adresse, plus spcifiquement centre sur la fiscalisation des ressources de la branche . La branche famille a, de fait, un caractre universel qui se traduit, dune part, par son unicit puisquelle porte dans ses comptes la totalit des prestations familiales, y compris lorsquelles sont verses par un autre rgime ou une entreprise statut particulier, et des produits affects au financement du risque famille et, dautre part, par luniversalit des droits prestations, qui ne sont plus conditionns depuis le 1er janvier 1978 par lexercice dune activit ni le paiement de cotisations mais par la seule rsidence rgulire sur le territoire national. Cette universalit est laboutissement dun long processus qui a progressivement largi de premires initiatives dorigine patronale dattribution de sursalaires aux salaris chargs denfants pour compenser leur charges familiales, puis rig la politique familiale en politique publique dans un objectif dabord de redistribution horizontale entre familles avec et sans enfants, puis partir des annes 70 avec lessor de prestations sous conditions de ressources, de solidarit plus large porte par le souci de contribuer la rduction des carts de revenus entre familles avec enfants.

Les grandes tapes de la politique familiale


Les allocations familiales ont deux origines distinctes. Lune est publique avec la naissance ds la deuxime moiti du XIXme sicle des rgimes spciaux (marins, chemins de fer, poste etc). Lautre est patronale ; elle prend son essor dans les annes 1920 et 1930, sur la base de la notion de sursalaire familial et dun engagement volontaire des entreprises dun mme secteur dactivit et dune mme rgion regroupes au sein de caisses mutualises de compensation. Lobligation dadhrer lune de ces caisses, finances par un prlvement au prorata des salaires verss par les membres, est pose par la loi du 11 mars 1932 (dite loi Landry). Le code de la famille du 29 juillet 1939 dissocie par la suite la notion dallocations familiales et de sursalaire et prvoit la gnralisation de ces dernires lensemble des actifs.

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Lordonnance du 4 octobre 1945 intgre les prestations familiales dans lorganisation gnrale de la scurit sociale quelle institue, conformment au programme du Conseil national de la Rsistance. Depuis lors, et selon des modalits issues actuellement des ordonnances de 1967, la gestion des prestations familiales est organise de faon paritaire sur la base dun rseau de caisses locales pilotes par la caisse nationale des allocations familiales qui bnficie cet effet de ressources propres. Ce modle dorganisation est une spcificit franaise puisque dans une grande partie des pays voisins, et notamment en Allemagne, la politique familiale est directement porte par lEtat et finance budgtairement. Le principal tournant dans la politique et la gestion des allocations familiales est opr par la loi du 4 juillet 1975, avec effet au 1er janvier 1978, qui supprime toute condition dactivit pour le bnfice des prestations familiales. Cette rforme donne aux prestations familiales un caractre universel. La dimension duniversalit de la branche famille est confirme par lintgration en son sein du rgime des exploitants agricoles. Bien que certaines entreprises (industries lectriques et gazires, SNCF, RATP) et la mutualit sociale agricole continuent grer les prestations familiales de leurs bnficiaires, elles le font pour le compte de la branche famille qui intgre les charges et produits dans ses comptes. Il nexiste plus financirement quune seule branche Depuis 30 ans, la politique familiale a t marque par trois volutions majeures : le dveloppement dune politique en faveur de la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle, linstauration de prestations sous conditions de ressources et, afin de dgager les marges financires ncessaires, lindexation des prestations familiales (1994) et des plafonds de ressources (1997) sur les prix et non plus comme auparavant sur le salaire moyen ou le SMIC selon une logique issue originellement de leur conception comme sursalaires. En 1948 la branche famille reprsentait elle seule plus de 40 % des dpenses de la scurit sociale, tous rgimes confondus ; en 2012 le ratio des charges de la branche famille sur lensemble des charges des rgimes de base stablit 12,5 %. Rapporte au total des prestations de protection sociale, la part de la branche famille stablit un peu plus de 9 %. Les charges de la branche famille reprsentent 2,8 % du PIB en 2011. Elles ne constituent pour autant quune composante dun effort plus global, qui repose en particulier sur des amnagements de la fiscalit en fonction des charges familiales. En tenant compte des dpenses fiscales en faveur de la famille et des effets du quotient familial, la part de la richesse consacre la politique familiale atteint 3,8 % du PIB.

Le mode de financement de la branche famille en revanche, sil a volu fortement depuis 25 ans avec lapport dune partie de la contribution sociale gnralise, puis de diffrents impts et taxes affects, reste cependant marqu par la prpondrance des cotisations

INTRODUCTION

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sociales patronales qui, historiquement, tait en cohrence avec les premiers systmes dindemnisation des charges de famille dont le patronat a t spontanment alors lorigine. Dans un contexte marqu par la relative dgradation de la performance conomique de la France par rapport certains de ses voisins, tend ainsi se rouvrir un dbat, rcurrent depuis 1978, sur un financement trs majoritairement assis sur les revenus dactivit et, plus gnralement la question du poids des prlvements obligatoires sur le facteur travail. Pour clairer plus largement ces dbats, le prsent rapport dtape cherche dresser un tat des lieux du financement de la branche famille, qui a bnfici en 2011 de 52,9 Md de ressources pour un total de charges de 55,6 Md, soit un dficit de 2,6 Md reprsentant 4,7 % de ces dernires1. Ce financement apparat aujourdhui fragilis et brouill (I), et il confronte la branche des problmatiques de dsquilibre financier durable (II). Cest au regard de ces enjeux essentiels pour la politique familiale et non uniquement en fonction des questions de comptitivit, que doivent sanalyser les options possibles dun nouveau modle de financement.

Le primtre considr est celui des prestations retraces dans le Fonds national des prestations familiales et le Fonds national daction sociale. Il exclut donc les prestations verses par les caisses dallocations familiales (CAF) pour le compte de tiers (Etats et dpartements).

Chapitre I Un financement brouill et fragilis


Lvolution du financement de la branche famille depuis vingt ans est lie lapparition de dficits dans les autres branches de la scurit sociale, la volont dallger les charges pesant sur le travail non qualifi, et la recherche dun mode de financement plus en cohrence avec les missions de la branche, dbitrice de prestations universelles. Dans la dernire priode, les choix oprs loccasion de lopration de reprise des dficits du rgime gnral par la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) en 2011 ont conduit affecter la branche diverses taxes au rendement peu assur, dtriorant ainsi la solidit de ses ressources, dj fragilises par ailleurs par la mauvaise conjoncture conomique. Ces volutions ont rendu de plus en plus complexe jusqu la brouiller la structure de financement de la branche sans pour autant modifier fondamentalement sa concentration sur des assiettes composes de salaires et de revenus dactivit. Deux phases peuvent tre distingues dans lvolution depuis 20 ans de larchitecture de financement de la branche. Dans un premier temps, avec la cration de la CSG, elle fait lobjet dune diversification de ses ressources destine mieux mettre en cohrence sa structure de financement avec la logique universaliste de ses prestations par lattribution dun prlvement base trs large. Cette substitution permet un abaissement du taux de cotisation patronale, mode historique de financement de la branche alors fix 5,4 % et qui na pas t modifi depuis lors.

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Evolution du taux de cotisation famille depuis 1946


La cotisation patronale destine financer la branche a constamment dcru depuis 1946 au fur et mesure de la progression du taux des cotisations des autres branches et en particulier la branche maladie. Fix 16,75 % des rmunrations sous plafond, son taux a t progressivement abaiss au bnfice des branches maladie et vieillesse2 pour se stabiliser 9 % entre 1974 et 1989. En janvier 1989 le taux est ramen 8 % dont 4,5 % plafonns et 3,5 % dplafonns. En janvier 1990, il est abaiss 7 % et entirement dplafonn pour les cotisations patronales des salaris. Il sagissait alors de de limiter son poids sur les bas salaires. Elle a finalement t partiellement remplace par la contribution sociale gnralise (CSG) lors de sa cration en 1991. Elle est depuis fixe 5,4 % des rmunrations dplafonnes. Ce taux est infrieur pour certaines entreprises (industries lectriques et gazires (IEG), SNCF, RATP) qui grent elles-mmes le risque famille que leurs agents : une rfaction de 0,2 point leur est accorde au titre des frais de gestion. LEtat ne bnficie plus de rfaction sur son taux de cotisation depuis 2006, date laquelle le transfert de la gestion des prestations familiales de ses agents aux Caisses dallocations familiales (CAF) a t achev. A compter du 1er janvier 2013, la gestion des prestations familiales des agents des IEG sera transfre aux CAF. Leur taux de cotisation sera donc align sur le droit commun.

Dans un second temps, la diversification des ressources de la branche famille se traduit par une fiscalisation accrue sous forme dattribution dimpts et de taxes affects (ITAF) qui apparat comme la consquence des allgements de charges, cibls puis gnraux. Le tableau ci-dessous retrace les principales recettes de la branche de 1978 2011.

2 Il est noter que la prise en charge par la branche famille de cotisations retraites pour les parents au foyer (AVPF), constitue, certains gards, une autre modalit dun tel basculement de financement.

UN FINANCEMENT BROUILLE ET FRAGILISE

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Tableau n 1 : Principales recettes de la caisse nationale des allocations familiales et principaux produits de la branche famille depuis 1978 (euros constants 2010)3
En Md 2010 Produits dont : Cotisations (hors cotisations prises en charge par lEtat)) Compensations d exonrations par lEtat CSG Impts et taxes affects 1978 29,7 28,4 1990 37,1 35,2 1995 37,5 24,9 2000 43,6 29,4 2005 47,9 31,9 2006 49,8 32,5 2007 52,3 33 2008 52,1 33,4 2009 52,4 33,6 2010 51,4 33,7 2011 51,8 33,8

0,6

3,3

3,3

3,5

0,6

0,7

0,8

0,7

0,7

0,5

0 0

0 0,9

8,1 0,1

10,2 0,2

11,2 0,4

11,7 3,7

12,2 4,1

12,4 4,3

12,2 4,3

12,2 4,2

9,2 7,6

Source : caisse nationale des allocations familiales

Le graphique ci-dessous montre la dformation qui en rsulte de la structure de financement de la branche compter du dbut des annes 1990.

3 Ce tableau est un extrait du tableau figurant en annexe 3. Il est retrait de faon neutraliser les prestations verses pour le compte de lEtat mais qui figuraient en compte de rsultats jusquen 2010 (AAH et, pour une partie des exercices, API).

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Tableau n 2 : Structure de financement de la branche famille de 1978 2011 (euros constants 2010)

Nb : la variation du poste exonrations de cotisations (FOREC, dotations) est compense par laugmentation du poste autres ITAF, en consquence de la fiscalisation des compensations dexonrations de charges intervenues en 2006. Source : caisse nationale des allocations familiales

Ce tableau fait apparatre que la part des cotisations tend sroder, que lapport de CSG est depuis 2011 en forte diminution, tandis que progresse fortement depuis 2006 la part du financement par limpt. Les prvisions pour 2012 et 2013, telles quelles figurent dans le projet de loi de financement de la scurit sociale montrent que la structure de financement de la branche sest stabilise par rapport 2011.

UN FINANCEMENT BROUILLE ET FRAGILISE

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Tableau n 3 : Structure de financement de la branche famille 2012-2013

Source : Projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013.

A - La part des cotisations sociales dans le financement srode, tandis que leur rythme de progression souffre de latonie de la croissance
1 - La part des cotisations tend diminuer sous leffet de la diversification des ressources de la branche et des dispositifs dallgements de charges
Le financement de la branche famille est marqu sur la priode par une diminution de la part relative des cotisations sociales qui passent de prs de 95 % des produits en 1990 67 % en 2005 puis 64 % entre 2006 et 2010. En euros constants 2010, le produit des cotisations famille est pass de 28,4 Md en 1978 34,5 Md en 2011. Cette situation est lie aux deux phnomnes indiqus supra savoir la cration de la CSG dans un premier temps puis la mise en uvre des politiques de rduction des charges sociales sur les bas salaires. Il existe deux catgories dexonrations : les exonrations sectorielles et les allgements gnraux de charges. Les premires sont finances par une prise en charge directe de ces cotisations par lEtat. Les secondes, qui concernent les salaires compris entre 1 et 1,6 SMIC, ont donn lieu diverses modalits de compensation.

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Des exonrations de cotisations non compenses


Le principe gnral de compensation intgrale par lEtat des pertes de recettes gnres par les exonrations de cotisations existe depuis la loi n 94-637 du 25 juillet 1994. Il rsulte dsormais de la combinaison des articles L. 131-7 et LO. 111-3 du code de la scurit sociale. Il porte dsormais sur tous les dispositifs drogatoires induisant une diminution des ressources des branches et un allgement de charges pour les bnficiaires. Pour autant, ce principe ninterdit pas le maintien ou la cration dexonrations sans compensation mais seule la loi de financement de la scurit sociale peut les prvoir. De fait, la branche supporte des exonrations non compenses hauteur de 554 M en 2011 (pour 4,1 Md dexonrations compenses). Il sagit principalement dexonrations relatives certains contrats dinsertion (172 M en 2010) et aux services aux personnes fragiles (296 M en 2010). Si les dispositifs concerns sont anciens pour la plupart et si la tendance reste leur suppression, la pratique perdure cependant. Ainsi la loi n 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le dveloppement de lalternance et la scurisation des parcours professionnels a-t-elle exclu de lassiette des cotisations et contributions de scurit sociale lallocation spcifique de scurisation verse certains salaris en cas de licenciement conomique. Cette mesure na pas fait lobjet dune compensation.

2 - Latonie de la croissance pse sur la dynamique de progression des cotisations sociales


Le produit tir des cotisations sociales4 a progress de 27,3 Md en 2002 34,5 Md en 2011, soit + 26,4 % en euros courants. Le tableau cidessous retrace son volution.

Y compris les cotisations des mdecins conventionns en secteur 1, prises en charge par lassurance maladie.

UN FINANCEMENT BROUILLE ET FRAGILISE

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Tableau n 4 : Evolution des cotisations sociales de la branche famille 2002-2011 (indice 100 en 2002)
130 125 120 115 110 105 100 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Indice de croissance des cotisations Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille

Deux priodes peuvent tre distingues : entre 2002 et 2008, les cotisations sociales augmentent un rythme soutenu compris entre 2,2 % et 4,1 % alors que leur taux de croissance est compris entre 0,7 % et 2,2 % de 2009 2011. En 2010, un point de cotisation patronale famille rapporte 7,1 Md.

B - La contribution sociale gnralise a reprsent un apport significatif jusquen 2011


1 - La cration de la CSG opre un transfert significatif du financement vers une ressource dynamique
Comme le montre le tableau n 2, la cration de la contribution sociale gnralise en 1991 a modifi sensiblement la structure de financement de la branche puisquelle opre un transfert de 1,6 point de cotisations, soit environ 8 Md (soit 23 % du montant des cotisations et un cinquime des recettes de la branche) vers une nouvelle recette, considre fiscalement comme une imposition de toute nature, alors mme que limpt ne reprsentait en 1990 quune part minime des ressources de la branche (2 %).

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COUR DES COMPTES

Le taux de CSG affect la branche famille est rest constant jusquen 2010 (1,08 % de la CSG assise sur les revenus dactivit salarie et de 1,1 % de la CSG assise sur les revenus du capital), la part du financement assure par la contribution sociale gnralise a ensuite progress rapidement, principalement en raison du dynamisme propre de cette recette. Elle est ainsi passe de 21,6 % en 1995 24,2 % en 2005 (soit, en euros constants 2010, de 8,2 Md 11,2 Md). La part de la CSG est reste ce niveau jusquen 2010. Lassiette de la CSG est trs large (revenus bruts des salaris et fonctionnaires, revenus fiscaux des travailleurs indpendants, revenus du patrimoine, des placements et des jeux, revenus de remplacement imposables) ce qui en fait un produit dynamique et surtout peu volatile. Sur la priode 2002 2010, le taux de croissance de la CSG est ainsi suprieur celui des cotisations, respectivement de 28 % et de 23,6 %. En 2010, un point de CSG portant sur les revenus dactivit a rapport 7,9 Md et 11,6 Md toutes catgories confondues. Le produit de la CSG de la branche slevait ainsi 12,2 Md en 2010. Le tableau ci-dessous montre lvolution de la CSG sur les dix dernires annes marques par un dynamisme trs fort de ce produit jusquen 2008, date laquelle il subit les effets de la mauvaise conjoncture conomique, en particulier sur lassiette des produits de placement.

UN FINANCEMENT BROUILLE ET FRAGILISE

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Tableau n 5 : Evolution de la contribution sociale gnralise de la branche famille 2002-2011 (en M courants ; indice 100 en 2002)

Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille

La comparaison entre les volutions du PIB, des cotisations sociales et de la CSG (cf graphique ci-dessous) montre que la CSG crot de faon plus rapide que les autres ressources de la branche, ce qui sexplique par le caractre diversifi de son assiette. Ainsi en 2008, le niveau des produits tirs de la CSG avait atteint un indice de 128 (base 100 en 2002) pour un indice de 121 seulement pour les cotisations sociales et de 110 pour le PIB.

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COUR DES COMPTES

Tableau n 6 : Evolution compare du PIB, de la masse salariale, des cotisations sociales et de la CSG de la branche famille - 2003-2010
0.08% 0.06% 0.04% 0.02% cotisations sociales 0.00% 2003 -0.02% -0.04% Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 CSG PIB (valeur) masse salariale

Ce tableau montre cependant limpact de la crise conomique de 2008 sur le rendement de la CSG : son taux de croissance est ngatif en 2009 et ne retrouve pas en 2010 son niveau de 2003. Les rsultats de lanne 2011 et les prvisions de 2012 montrent un certain redressement, au-del des 3 %.

2 - Le remplacement en 2011 dune part de la CSG par une fiscalit affecte brouille et fragilise le financement de la branche
En 2011, la CSG ne reprsente plus que 17,6 % du total des produits de la branche soit 9,3 Md. La branche a en effet vu ses produits amputs de 0,28 point de CSG dont elle tait affectataire au bnfice de la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) dans le cadre de lopration de reprise de dficits des trois branches du rgime gnral par celle-ci. La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 a de fait prvu une reprise des dficits cumuls de la branche famille pour les exercices 2009 2011, soit 7,2 Md. Cette reprise de dette sest accompagne dun transfert de ressources de la branche famille la caisse damortissement de la dette sociale. La caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a bnfici en compensation de ce transfert de trois nouvelles taxes : le prlvement au fil de leau des prlvements sociaux sur les compartiments euros des contrats dassurance vie multi-support

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hauteur de 1,6 Md en 2011, la taxe sur les conventions dassurance sur les contrats sant dits responsables (0,9 Md en 2011) et la taxe sur les rserves de capitalisation des assureurs (0,8 Md en 2011). Cette volution du mode de financement de la branche lui est favorable en 2011 mais pas plus long terme. En effet, la taxe sur les rserves de capitalisation des assureurs a un caractre non rcurrent et limit aux exercices 2011 et 2012 tandis que la ressource lie lanticipation des prlvements sociaux sur les compartiments euros des contrats dassurance-vie au fil de leau, et non plus en fin de contrat, devrait progressivement disparatre entre 2011 et 2020, au rythme denviron 200 M par an. Ds 2012, les recettes que la caisse nationale des allocations familiales a perues en remplacement de sa perte de CSG devraient connatre une baisse de 2,1 % alors que le rendement de la CSG devrait tre de 3,6 % (cf. infra pour les volutions au-del de 2012). Lopration mene en 2011 conduit la fois brouiller la logique de financement de la branche et fragiliser ses produits. Par ailleurs, il convient de relever que quelle que soit ltendue de son assiette qui frappe la quasi-totalit des revenus, ce qui est une des raisons de son dynamisme, la CSG reste titre principal une ressource provenant des revenus dactivit. Le tableau ci-dessous retrace la rpartition des produits de la CSG selon lassiette taxe. La part de la CSG sur les revenus dactivit varie entre 73 % en 2002 (soit 6,9 Md) et 70 % en 2011 (soit 6,5 Md). La CSG sur les revenus du capital reprsente entre 10 % (soit 1,2 Md en 2010) et 13 % (soit 1,6 Md en 2008) du total collect avec une trs forte volatilit. La part relative aux revenus de remplacement passe de 16 % en 2002 (soit 1,5 Md) 19 % en 2011 (soit 2,3 Md).

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Tableau n 7 : rpartition de la CSG famille par type de revenu


2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2 002 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

CGS sur revenus dactivit CSG sur revenus des placements

CSG sur revenus de remplacement CSG sur revenus des jeux

CSG sur revenus du patrimoine

Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille

C - La compensation des allgements de charges sest traduite par une fiscalisation rampante
La part la plus instable du financement de la branche tient aux modalits de compensation des allgements de charges sociales, et surtout celle des allgements gnraux de cotisations.

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Tableau n 8 : Evolution des compensations de charges et des ITAF 2002-2011 branche famille (en M courants)
10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Cotisations prises en charge par lEtat ITAF FOREC et CNSA

Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille

1 - Les dispositifs de compensation des allgements de charges : un mode de financement instable


A la suite de multiples volutions, la politique des allgements gnraux de cotisations patronales sur les bas salaires a pris la forme dune rduction dgressive sur les bas salaires entame ds 1993 par lexonration des cotisations famille jusqu 1,2 SMIC puis gnralise par la loi du 4 aot 1995 relative des mesures durgence pour lemploi et la scurit sociale et dite ristourne Jupp . Cet allgement a t complt par des exonrations institues dans le cadre des textes relatifs la rduction et lamnagement du temps de travail. Les deux types dallgements, ainsi que les exonrations de cotisations dallocations familiales de larticle L. 241-6-4 du code de la scurit sociale pour certains rgimes spciaux tels que la SNCF et la RATP, ont t fusionns par la loi du 12 juin 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au dveloppement de lemploi qui cre la rduction gnrale de cotisations sociales patronales dite rduction Fillon (article L. 241-13 du code de la scurit sociale)5.

Cette rduction de 26 points de cotisations pour lensemble des branches de scurit sociale au niveau du SMIC dcrot au fil de la progression du salaire et sannule 1,6 SMIC (loi de finances initiale du 30 dcembre 2004). Elle est majore de 2,1 points dans les entreprises de moins de 20 salaris (loi de finances initiale du 21 dcembre 2007).

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Au-del des allgements gnraux sur les bas salaires, il existe des allgements de charges dits cibls. Il sagit principalement dexonrations de charges propres certaines catgories dentreprises, certaines zones gographiques fiscalit particulire telles que les zones franches, les zones de revitalisation rurale et les zones de redynamisation urbaine, certains types de contrats de travail aids ou certains secteurs conomiques (notamment les transports routiers et lhtellerie restauration). Ces allgements sont financs directement par des dotations budgtaires de lEtat la branche famille (549 M en 2011). La compensation des allgements gnraux a en revanche emprunt plusieurs voies. Dans un premier temps, ces compensations ont t finances par des dotations soit directement en provenance du budget de lEtat, soit, entre 2000 et 2003, en provenance dune structure ad hoc le fonds de financement de la rforme des exonrations de charges sociales (FOREC). Ce fonds tait aliment en recettes par diffrents impts et taxes affects. A compter de 2006, les allgements gnraux de charges sociales sont compenss par lattribution dun panier de recettes fiscales dont la composition a beaucoup volu au cours du temps comme le montre le tableau n 86.

Pour une analyse globale des impts et taxes affects lensemble des branches de la scurit sociale cf. chapitre V du rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 2012, le financement de la scurit sociale par limpt, pp 137 163.

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Tableau n 9 : Impts et taxes affects la branche famille, hors CSG 2006-2011 (en M)
2006 2007 2008 2009 2010 Impts et taxes affects dont : 3 494 3914 4224 4 143 3 915 art 402 bis CGI : droits de consommation 22 20 16 0 0 sur les produits .intermdiaires (16 22) art 438 CGI : droits de circulation (vins, 21 21 18 0 0 cidres, poires, hydromels) art 520a CGI : droits sur les bires et les 71 69 59 0 0 eaux art 403 CGI : droits consommation sur 366 360 299 0 0 alcools (+22) TVA brute producteurs de boissons 0 0 90 79 77 alcoolises Droits sur les tabacs 537 734 777 1127 910 Droit de licence sur la rmunration des 0 0 50 51 53 dbitants de tabacs art 568 CGI art L 137-6 du CSS (conventions 173 171 170 169 165 dassurance des VTM) art. L 137-1 CSS (taxe sur le financement 108 112 123 126 124 de la prvoyance) Taxe sur les vhicules de socits 0 0 1 -1 0 (art.1010 CGI) Taxe sur les salaires 1 673 1866 2020 1 992 1976 Contribution sociale sur les bnfices art 0 0 41 23 29 235 ter zc CGI Taxe spciale sur les contrats d'assurance 0 0 0 0 0 maladie Taxe exceptionnelle sur la rserve de 0 0 0 0 0 capitalisation TVA brute collecte par commerants de 522 561 560 577 581 gros en production pharmaceutique. Prlvement prvu par l'art 22 de la loi de 0 0 0 0 0 financement 2011 Nb : le tableau reprend lensemble des ITAF dont la majeure partie correspond aux compensations dexonrations de charges jusquen 2010. Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille 2011 7 755 0 0 0 0 75 1 563 0 2 -4 0 2 741 26 890 836 0 1 626

Lobjectif de la rforme de 2006 tait de garantir au rgime gnral la couverture intgrale des pertes de recettes lies aux exonrations, ce qui impliquait de faire chapper lvolution de cette dpense aux

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contraintes de la norme de dpenses publiques retenue pour la prparation des lois financires laquelle les dotations budgtaires taient soumises. Sagissant de la croissance des produits tirs des compensations des exonrations de charges, se constate une premire priode de forte croissance jusquen 2008 puisque le montant des compensations (allgements gnraux et allgements spcifiques) passe de 3,3 Md un peu moins de 5 Md entre 2002 et 2010. Samorce une phase de dcrue (3,2 % en 2009) qui sest interrompue en 2011 lors de lattribution de ces impts, qui est dsormais dfinitive et dconnecte de lvolution ultrieure du cot de ces derniers. Lexcdent de recettes fiscales par rapport aux pertes de cotisations sociales na alors en effet pas t rcupr par lEtat comme ctait le cas prcdemment. Les cotisations prises en charge par lEtat au titre des allgements cibls ont connu une volution marque sur la priode. Leur nombre a dans un premier temps progress au fur et mesure que les niches sociales se sont multiplies. Le montant des cotisations prises en charge par lEtat est ainsi pass de 419 M en 2002 775 M en 2008, son point haut. Elles reprsentent 549 M en 2011, en baisse de 29 % par rapport 2008 en raison de la politique de rduction des niches sociales engage depuis 2009. Cette diminution est pour partie lie aux volutions intervenues en 2010 et 2011 : la suppression progressive de lexonration cible accorde au titre des contrats de professionnalisation (qui ouvrent dsormais droit aux allgements gnraux), la suppression compter du 1er janvier 2011 de lexonration des avantages en nature du secteur des htels, cafs, restaurants et bars, du changement du mode de calcul de lexonration au titre de lapprentissage et des volutions des allgements accords aux entreprises innovantes et certains emplois domicile. Lvolution de ces compensations tant pour partie le reflet de la suppression des dispositifs drogatoires, elle est sans impact sur le volume total des produits de la branche. En revanche, lorsquil sagit de lintgration dun dispositif spcifique dans le mcanisme des allgements gnraux de charges, limpact sur le volume des produits de la branche dpendra lavenir de la dynamique des impts et taxes affects fin de compensation.

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Les exonrations gnrales de cotisations famille sur les bas salaires, compris entre 1 SMIC et 1,6 SMIC, portent sur un montant bien plus significatif compris entre 10 % et 13 % du montant total des cotisations sociales soit 2,8 Md en 2002 et 3,9 Md en 2010. La dcroissance du niveau de compensation en fin de priode sexplique par lannualisation des exonrations en 20117. Les diverses modalits de financement de ces allgements qui se sont succd ont eu une incidence sur la rgularit des compensations, do une volution heurte comme le montre le graphique ci-dessous, avec des phases de rattrapage , comme entre 2005 et 2006.

Tableau n 10 : Evolution de la compensation des exonrations gnrales de charges sociales branche famille (M)
6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 Compensation exonrations gles de charges Total des compensations

20 04

20 07

20 06

20 03

20 02

Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille

Ces diffrents mouvements ont eu une nette incidence sur larchitecture du financement de la branche : la part des impts et taxes affects, qui tait de 0,8 % du total en 2005, est passe 6,6 % en 2006, puis 7,9 % en 2010.
La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 a modifi la rduction gnrale de cotisations patronales sur les bas salaires : son calcul est depuis effectu sur la base de la rmunration annuelle et non plus de la rmunration mensuelle afin dassurer un montant de rduction identique quel que soit le rythme de versement de cette rmunration tout au long de lanne (neutralisation des effets daubaine lis la concentration dlments de rmunration sous forme de primes de fin danne et, partant, la sous-valorisation du salaire mensuel rel).
7

20 09

20 10

20 05

20 11

20 08

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2 - Les mesures daffectation de nouveaux ITAF en 2011 ont nettement accru la part de limpt dans le financement de la branche
A compter de 2011, les allgements gnraux de charges sociales ne sont plus compenss par lEtat qui a attribu, pour solde de tout compte le produit des diffrentes taxes constitutives du panier aux branches de la scurit sociale. Il nexiste donc plus de lien entre le montant des allgements de cotisations et celui des recettes perues, ce qui correspond une nouvelle tape de fiscalisation des produits de la branche. Sagissant de la branche famille, le panier de recettes a t alors remplac par lattribution de 23,4 % de la taxe sur les salaires et de 12,57 % des droits de consommation sur les tabacs en 2011. A compter de 2013, la branche famille se voit attribuer la totalit de la taxe sur les vhicules terrestres moteur en compensation du transfert la branche maladie de lessentiel des droits sur le tabac (cf.chapitre II). Ce mouvement sinscrit en parallle du transfert de taxes et impts affects en compensation de la perte de CSG, savoir une part de la taxe sur les conventions dassurance maladie (0,89 Md), le produit de la taxe exceptionnelle sur la rserve de capitalisation des compagnies dassurance (0,84 Md) et celui du supplment de recettes tir du prlvement au fil de leau plutt quen fin de contrat de la CSG sur les contrats dassurance vie multi-support, dit prciput assurance vie (1,63 Md). Du fait de ces mouvements, la branche famille est depuis 2011 celle qui a la part de financement par des attributions dimpts et de taxes affects (ITAF) la plus importante (15,1 % contre 11,8 % pour toutes les branches et 14,7 % pour lassurance maladie). Selon les prvisions du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013, le rendement de ces taxes et impts affects devrait dpasser les 8 Md en 2012 et en 2013. La part des attributions dimpts et de taxes affects dans le financement de la branche aurait d trs nettement crotre en 2012. En effet, la loi n 2012-354 du 14 mars 2012 portant loi de finances rectificative pour 2012 avait prvu une diminution du taux de cotisation pour les salaires compris entre 1,6 et 2,4 SMIC afin denglober dans le cadre des exonrations gnrales de charges les secteurs qui en sont aujourdhui trs largement exclus (cf point II du prsent rapport). Au-del de ce nouvel allgement des charges patronales portant sur les bas salaires, la loi du 14 mars 2012 tait porteuse dune modification substantielle consistant intgrer les allgements de charges directement dans le barme des cotisations. Ainsi, la place dallgements compenss

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par des ressources budgtaires ou fiscales, la rforme visait la cration du premier barme de cotisations intgrant donc leur caractre progressif, tout le moins pour la branche famille. En compensation des pertes de recettes occasionnes par lintroduction dune proportionnalit des cotisations patronales famille jusqu 2,4 SMIC, la branche devait bnficier des recettes tires dune augmentation du taux normal de TVA de 1,6 point et dune augmentation de deux points du prlvement social sur le capital. Cette rforme qui devait intervenir en octobre 2012 a t abroge par la loi de finances rectificative n 2012-958 du 16 aot 2012, seule laugmentation du taux de CSG sur les revenus financiers a t maintenue. *** Lensemble de ces volutions a contribu brouiller la logique de financement de la branche. La substitution aux cotisations patronales dautres types de ressources est engage de longue date, avec la cration dune ressource ddie originellement la seule branche famille, la CSG et la diminution concomitante de son taux de cotisation. Il sagissait alors de substituer un financement universel, en cohrence avec la suppression de toute condition dactivit professionnelle pour le bnfice des prestations et dans une logique de solidarit largie, au financement par les cotisations sociales. Cette dynamique a cependant t interrompue aprs 1991 et les hausses de CSG ultrieures ont abond les autres branches de la scurit sociale. La substitution de ressources fiscales aux cotisations sociales de la branche a accompagn la politique dallgement des cotisations sociales mene dabord sur certains secteurs, puis, grande chelle, sur les bas salaires. Cette volution sest accompagne de lattribution dimpts et taxes htroclites et variables sans vue densemble, mme si de fait cette fiscalit affecte constitue dsormais un troisime pilier de financement pour la branche8. Au surplus, la substitution de plusieurs taxes nouvelles la part de CSG que la branche famille a d cder la caisse damortissement de la dette sociale dans le cadre de lopration de reprise des dficits du rgime gnral, accentue encore ce phnomne. La branche famille est dsormais celle dont le taux de financement par divers taxes et impts affects, hors CSG, est le plus lev.
8 Cf. Cour des comptes, rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 2012, chapitre V, Le financement de la scurit sociale par limpt, pp. 133 163.

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Lvolution du financement de la branche apparat comme le reflet dune succession de dcisions ponctuelles dont le rsultat aboutit une absence prjudiciable de clart et de logique. La diminution de la part de la CSG au profit de taxes dont la nature na que peu voir avec lobjet de la branche, a considrablement accru ce brouillage, tout en napportant que des avantages limits en termes de diversification dassiette et de dynamisme des ressources. En effet, la part du financement de la branche qui repose sur lactivit soit via les cotisations sociales et la taxe sur les salaires soit via la CSG stablit 83 % entre 2002 et 2005 puis aux alentours de 85 % de 2006 2010 avant de redescendre 82,5 % en 2011 en raison de la substitution de taxes sur les revenus de placement et sur les rserves de capitalisation des socits dassurance la quote-part de 0,28 point de CSG transfre la caisse damortissement de la dette sociale. Surtout, la caisse nationale des allocations familiales sest vu affecter en 2011 des taxes peu dynamiques qui conduisent une fragilisation accrue pour une branche dsormais confronte un dsquilibre financier structurel.

Chapitre II Un dsquilibre financier durable


La branche famille bnficie, lgislation constante, de conditions dquilibre plus favorables que les autres branches de la scurit sociale en partie pour des raisons dmographiques mais galement parce que le rythme dvolution de ses dpenses dpend de mcanismes dindexation matrisables qui ont t rendus plus rigoureux au fil de temps. La branche a pu ainsi constituer des marges de manuvre budgtaires qui ont servi financer de grandes rformes de la politique familiale notamment en 1994 et en 2003 comme le montre le graphique figurant lannexe 3. Cette situation a cependant volu dans un sens dfavorable au cours de la dernire dcennie, le diffrentiel de croissance des charges et des produits sinversant.

I - Des charges qui progressent plus vite que les produits


La branche famille sert un grand nombre de prestations qui visent compenser le cot de lenfant et concilier la vie de famille et la vie professionnelle, telles que les allocations familiales (AF), le complment familial (CF), lallocation de soutien familial (ASF), lallocation de rentre scolaire (ARS), lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH) la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE), lallocation journalire de prsence parentale (AJPP) et les prestations servies par le fonds national daction sociale qui sont titre principal des subventions

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COUR DES COMPTES

dinvestissement et de fonctionnement destination des tablissements daccueil des jeunes enfants et des jeunes lves (accueil priscolaire). Elle verse galement sur fonds propres lallocation de logement caractre familial (ALF). En euros constants 2010, les principales charges de la branche famille depuis 1978 sont les suivantes :

Tableau n 11 : Principales dpenses de la caisse nationale des allocations familiales et charges de la branche famille depuis 1978 (euros constants 2010)
En M 2010

Charges dont : Prestations Transferts aux OSS Action sociale (3) Autres transferts (4) Gestion

1978 28,3 24,9 0,4 1,4 0,4 1,3

1990 36,3 29,2 4 1,8 3,1 1,4

1995 44,9 33,1 9 2 3,7 1,6

2000 41,9 35,5 4 2,5 3,9 1,5

2005 49,3 38,6 6,8 3,6 3,8 2,2

2006 50,7 39,7 7 3,5 4 2,2

2007 51,2 40,3 7,2 3,6 3,8 2,2

2008 52,4 40,5 7,2 3,7 4 2,1

2009 54,2 41,3 7,7 3,8 4 2,3

2010 54,1 34,4 8,1 3,5 4 2,6

2011 54,4 34,2 8,9 3,7 4,1 2,6

(1) Les prestations rembourses par lEtat (AAH et API) ont t neutralises (2) Lanne 1995 est atypique en raison dimportantes rgularisations dassurance vieillesse pour les parents au foyer lies au passage en droits constats compter de lexercice 1996 (3) Hors Fonds dinvestissement de la petite enfance et oprations en capital (4) Contribution de la branche au Fonds national des allocations logement Source : caisse nationale des allocations familiales.

Il existe galement certaines charges qui ne sont pas proprement parler des prestations mais des transferts au sens du plan comptable unifi des organismes de scurit sociale. Ces versements ne sont en effet pas directement servis aux bnficiaires mais dautres administrations ou organismes. Ces transferts concernent lEtat et le Fonds national daide logement, dune part, et les autres branches de la scurit sociale, dautre part. La branche finance ainsi lassurance vieillesse des parents au foyer et les majorations de pensions pour enfants, les congs de paternit et 57 % de laide personnalise au logement. Le tableau ci-aprs montre lvolution des charges et des produits de la branche et la tendance qui se confirme ds 2004 et saccentue sous

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leffet de la crise de 2008 une supriorit du niveau des charges sur celui des produits.

Tableau n 12 : Evolution des produits et des charges de la branche famille 2002-2011 en Md


60,00 55,00 50,00 45,00 40,00 35,00 30,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Charges Produits

Source : caisse nationale des allocations familiales.

Les produits de la branche famille ont progress de 28 % en euros courants entre 2002 et 2011, soit une augmentation de prs de 14 % en euros constants. Leur progression a t plus rapide entre 2002 et 2007 (+ 23,9 %) qu partir de 2008, date laquelle ils connaissent un net tassement (+ 3,9 % entre 2008 et 2011 en raison de la crise conomique intervenue en 2008. Le graphique ci-dessus montre que les produits de la branche sont en quasi-stagnation de 2007 2010, anne au cours de laquelle ils ont mme rgress de 1,1 %9. Malgr lapport par la loi de financement de la scurit sociale pour 2012 de 0,3 Md de recettes nouvelles la branche famille, et de 0,7 Md de produits supplmentaires prvue par le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013 le rythme de croissance des produits dcrot (+3,2 % en 2012, +2,9 % en 2013 selon les prvisions). Les charges de la branche famille sont particulirement dynamiques entre 2002 et 2007 (+ 26,6 %) et ralentissent compter de 2008 (+ 8,9 % entre 2007 et 2010). Au total, elles ont progress de 38 % en euros courants entre 2002 et 2011, et de + 23 % en euros constants.
9

Sur les exercices 2009 2011, la direction de la scurit sociale estime 2,5 Md le dficit de recettes induit par la situation conomique par rapport la tendance antrieure.

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COUR DES COMPTES

Cette progression est concentre sur quelques prestations tandis que dautres connaissent une dcroissance en euros constants.

Tableau n 13 : Evolution des charges de la branche par prestations corrige de lAJPE 2002-2011
18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 Allocations pour la garde des jeunes enfants (yc APJE) allocations en faveur de lducation (ARS) Allocations en faveur du logement Prestations extralgales Allocations en faveur de la famille (hors APJE)

Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille

Le tableau ci-dessus montre que les charges de la branche famille voluent un rythme trs variable. Les allocations en faveur de la famille, qui incluent titre principal les allocations familiales, le complment familial et lallocation de soutien familial, et lallocation de rentre scolaire connaissent une progression limite voire nulle ; linverse les allocations pour la garde des jeunes enfants (prestation daccueil du jeune enfant et les prestations quelle remplace), les prestations extra-lgales (action sociale de la branche famille, principalement en faveur des tablissements daccueil priscolaire et des jeunes enfants) et les transferts entre organismes de scurit sociale (assurance vieillesse des parentes aux foyers, majorations des pensions pour enfants, congs de paternit) progressent en revanche un rythme trs soutenu. Enfin, le rythme de croissance des allocations logement se situe un niveau mdian (un peu plus de 30 %). Lvolution des charges de la branche famille dpend de trois facteurs : les tendances structurelles, ou lgislation constante, qui

UN DESEQUILIBRE FINANCIER DURABLE

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reposent sur la dmographie et les barmes applicables aux diffrentes prestations, les rformes telles que les crations ou suppressions de certaines prestations et les modifications ponctuelles de la lgislation qui permettent un pilotage des prestations et, parfois, des rattrapages (dits coups de pouce).

A - Lvolution tendancielle des charges est soumise des paramtres qui jouent dans le sens de la modration
Le premier facteur dterminant lvolution des charges de la branche famille est dordre dmographique. Les prestations verses par la branche dpendent du dynamisme de la natalit, de la composition familiale (nombre denfants et ge de ces derniers) et de la structure de ressources des familles. La progression de la natalit depuis 1994, qui sest acclre depuis 2000 et a atteint le seuil de renouvellement des gnrations sur les dernires annes (832 800 naissances en 2010, en progression de 3,1 % par rapport 2000) a un impact direct sur les prestations lies la prsence de jeunes enfants. En revanche, son effet sur le montant des allocations familiales reste limit en raison de la modification de la structure des familles et du recul du nombre de familles nombreuses. Le nombre denfant moyen par famille de deux enfants et plus (nombre denfants partir duquel sont verses les allocations familiales) a ainsi lgrement recul depuis 2000 (- 1,2 %) et la part des familles de trois enfants et plus dans le total des familles est pass de 21,4 % en 1990 18,3 % en 2008. De fait, les allocations familiales connaissent une croissance faible sur la priode. Lvolution des prestations en faveur de la famille est en trs lgre progression de 11,7 % en euros courants dont + 9,6 %10 pour les allocations familiales et + 21 % pour lallocation de soutien familial. Ces prestations sont donc en lgre dcroissance en euros courants. Malgr la diversification des prestations verses par la branche, les allocations familiales continuent reprsenter prs de 24 % du total des charges. Le deuxime facteur explicatif de lvolution des charges de la branche est le montant unitaire des prestations qui volue en fonction de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF). A lexception des allocations logement, du complment de mode de garde de la prestation daccueil du jeune enfant et des allocations diffrentielles, le
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Le taux dinflation cumule utilis est de 18,4 %.

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montant des prestations de la branche sexprime en pourcentage de la base mensuelle des allocations familiales. Sa revalorisation est cale sur lvolution des prix la consommation hors tabac. Elle est calcule en fonction des prvisions dvolution de linflation de lanne N, corrige le cas chant de lcart constat entre linflation prvue et constate en N1. De fait, lvolution de la base mensuelle des allocations familiales suit globalement celle de linflation sur lensemble de la priode 2002-2011, ainsi que le montre le tableau suivant.

Tableau n 14 : Evolution de la BMAF, de lindice des prix et du salaire mensuel par tte entre 2002 et 2012
125 120 115 110 105 100 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source : direction de la scurit sociale (DSS) et INSEE. Indice des prix Salaire mensuel par tte BMAF

La part des prestations dont lvolution est lie celle de la base mensuelle des allocations familiales a cependant considrablement diminu depuis vingt ans. Alors que les prestations familiales dont le montant est exprim en pourcentage de la base mensuelle des allocations familiales reprsentaient 98,8 % des prestations lgales hors logement en 1990, elles ne pesaient plus que 89,8 % en 2002 et 81,3 % en 2010. Cette volution est lie notamment la monte en charge du complment mode de garde (CMG) de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE). Enfin, de nombreuses prestations familiales tant verses sous conditions de ressources11, le plafond des ressources prises en compte
11 Il sagit des prestations suivantes : prestation daccueil du jeune enfant, complment familial, allocations de logement, allocation de rentre scolaire et cotisations retraites pour les parents au foyer. On notera que le complment mode de garde de la prestation daccueil du jeune enfant est une prestation verse sans condition de ressources mais module en fonction des ressources du mnage.

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pour louverture du droit dtermine le nombre de bnficiaires de ces prestations. La revalorisation des plafonds de ressources est galement faite ne fonction de lvolution des prix la consommation hors tabac. Elle se fait le 1er janvier de lanne N en fonction de linflation constate en N-1. Lorsque linflation volue moins vite que le revenu des allocataires, un certain nombre de bnficiaires se trouve exclu de fait. Le taux dexclusion des prestations mesure le pourcentage de familles ligibles au bnfice dune prestation mais disposant de ressources trop leves pour en bnficier effectivement. Dans le rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 201212, la Cour a montr que ce taux dexclusion, sil est en moyenne de 34%, varie trs sensiblement. Il est ainsi de 52 % pour lallocation de rentre scolaire, de 24 % pour le complment familial. Selon la direction des tudes conomiques et statistiques du ministre en charge des affaires sociales, ces taux ont cr de quatre points entre 2003 et 2010. Les effets de lindexation des allocations logement sur lindice de rfrence des loyers
Sagissant des allocations en faveur du logement, leur revalorisation est fonction de lindice de rfrence des loyers (IRL) qui a remplac lindice des prix la construction pour lvolution des loyers. Il se calcule partir de la moyenne sur douze mois de lindice des prix la consommation hors tabac et hors loyer. Un rapport de lIGAS de 2012 sur les aides au logement a mis en vidence la dconnexion croissante du barme des aides par rapport aux loyers. Il conclut que lefficacit sociale des aides personnelles sest en effet dtriore au cours de la dernire dcennie, qui a vu les taux deffort des bnficiaires augmenter, certains mnages supportant aujourdhui, malgr le bnfice de laide, des taux defforts prohibitifs, et des restes vivre particulirement faibles et que la sous-actualisation du barme a galement eu pour effet de resserrer le champ des aides personnelles sur les mnages les plus modestes en abaissant les seuils dexclusion en-de desquels laide est verse. Les mnages allocataires ont ainsi des revenus qui les placent, pour plus de la moiti dentre eux, sous le seuil de pauvret 13. Sur la priode 2000 2010, lIGAS constate que les loyers plafonds des aides ont progress de 16,3 % et les forfaits de charges de 12 % tandis que les loyers moyens des bnficiaires, les dpenses dnergie et deau et les autres charges progressaient de respectivement 32,3 %, 39 % et 29,8 %.

12 Chapitre XVI : la fonction redistributive des prestations familiales conditionnes par les ressources. 13 Evaluation des aides personnelles au logement, rapport conjoint de lIGAS et de la mission nationale de contrle et daudit des organismes de scurit sociale paru en mai 2012 (pp. 3 et 4).

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B - La progression des charges trouve principalement son origine dans des mesures nouvelles
Les postes dont la progression est la plus rapide correspondent des mesures nouvelles qui : soit ont profondment modifi la physionomie des prestations familiales avec la cration de la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE) et le dveloppement des tablissements daccueil (prestations extra-lgales daction sociale) ; soit ont mis la charge de la branche famille des prestations auparavant finances par dautres organismes en particulier le fonds de solidarit vieillesse (FSV).

La plupart de ces charges nouvelles ont un rythme naturel de croissance suprieur linflation et donc celui des prestations historiques de la branche. Le graphique ci-dessous met en vidence le diffrentiel entre le rythme de progression des charges et celui tant de linflation que de la masse salariale.

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Tableau n 15 : Evolution compare des rythmes de croissance des allocations en faveur de la garde denfant, de laction sociale et des charges de transfert

190 180 IPC 170 160 150 140 130 Transferts 120 110 100 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Masse salariale Allocations garde JE Action sociale

Source : tableaux de centralisation des comptes de la branche famille

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Les allocations pour la garde denfant connaissent une progression en euros courants de 59 % entre 2002 et 2011 du fait de la cration puis de la monte en charge de la prestation daccueil du jeune enfant, cre par la loi de financement de la scurit sociale pour 2004. Elle se substitue aux diffrentes prestations en faveur de la garde des jeunes enfants qui prexistaient. Ses modalits de calcul et les conditions douverture des diverses allocations qui la composent sont trs diffrentes de celles des prestations quelle remplace, lobjectif tant datteindre un taux de couverture plus important. Les plafonds de ressources de lallocation de base ont ainsi t relevs de 37 % par rapport ceux de lallocation quelle remplace. Le complment de mode de garde, vers sans condition de ressources mais modul en fonction des ressources, a bnfici galement un nombre plus important de familles, en augmentation de 100 000 bnficiaires en 2010 (date de la fin de la monte en charge) par rapport 2003. 84 % des familles bnficiaires du complment mode de garde assistante maternelle ont ainsi en moyenne peru 112 de plus que ce quelles auraient reu sous le rgime antrieur. Sagissant des gardes domicile, 72 % des familles sont gagnantes par rapport la prestation prexistante (26 % sont en revanche perdantes) pour un gain denviron 144 . Globalement, le montant moyen des aides verses a progress de 40 % passant de 293 en 2003 410 en 2009, soit une progression nettement suprieure celle de linflation, en raison notamment de possibilits de cumuls largies entre les diffrentes composantes de la prestation daccueil du jeune enfant par rapport aux autres prestations. La caisse national des allocations familiale estime quau total la cration de la prestation daccueil du jeune enfant a entran un surcrot de dpenses de 2,86 Md constants en 2010 par rapport lancienne lgislation. Ce surcot est trs suprieur ce qui avait t estim lors de la cration de la prestation (entre 820 M et 1,2 Md) ainsi que la Cour a dj eu loccasion de le souligner14. Entre 2010 et 2011, les prestations verses au titre de la prestation daccueil du jeune enfant ont progress de 2,7 %, niveau proche du rythme de croisire de la prestation, la monte en charge tant acheve au 1er janvier 2010. Le nombre de bnficiaires restant stable, lexception des bnficiaires du complment mode de garde, la hausse est donc due essentiellement au montant de la prestation.
Rapport sur lapplication des loi de financement de la scurit sociale pour 2008 chapitre X les aides la garde des jeunes enfants .
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De la mme faon, les rformes intervenues en matire de complments lallocation dducation de lenfant handicap (AEEH) ont conduit une trs nette augmentation du nombre des bnficiaires de pass de 112 900 en 2002 183 400 (+ 62 %) en 2011. Cette prestation ne reprsente cependant quune charge limite (0,7 Md en 2011). Les prestations extra-lgales ont connu une croissance trs dynamique en raison essentiellement de la mise en uvre dune politique volontariste de financement des quipements daccueil du jeune enfant. La convention dobjectifs et de gestion 2009-2012 (COG) a ainsi prvu une croissance moyenne des crdits du fonds national daction sociale (FNAS) de 7,5 % par an, niveau proche de celui atteinte entre 2002 et 2008 (+ 7 % par an). Cependant, le taux de croissance vis par la convention dobjectifs et de gestion na pas t atteint puisque la croissance des dpenses du FNAS sest limite 12,5 % entre 2009 et 2011, notamment en raison des difficults rencontres par les collectivits locales financer leurs quipements. La branche connat galement une forte progression de ses transferts vers dautres branches de la scurit sociale principalement la CNAVTS, au titre des cotisations retraite de lassurance vieillesse des parents au foyer et le FSV pour le financement de la majoration de pensions pour enfants. La caisse nationale des allocations familiales prend aussi sa charge le remboursement des congs paternit verss par la branche maladie. Ces transferts ont progress de 83,5 % entre 2002 et 2011. Cette progression est lie laugmentation de participation de la branche au financement des majorations de pensions pour enfants qui a progressivement t porte de 15 % en 2001, 60 % en 2003 puis 70 % en 2009, 85 % en 2010 et 100 % en 2011. La branche famille contribue donc hauteur de 4,4 Md au financement des majorations de pensions pour enfants en 2011 contre 0,9 Md en 2002. Enfin, la branche famille a subi un effet collatral de la rforme de lallocation de parent isol (API) puis du revenu de solidarit actif (RSA). A compter de 2007, les bnficiaires de lAPI ont eu lobligation de faire valoir tous leurs droits prestations et, lors de la mise en place du RSA, le droit lASF a t ouvert automatiquement. Cette raffirmation du caractre diffrentiel de ce minimum social a conduit une nette augmentation du nombre de bnficiaires de lASF (+ 21,7 % entre 2002 et 2011). Limpact de lvolution de la rglementation sur le nombre des bnficiaires est estim par la caisse nationale des allocations familiales + 4,8 % en 2007 et + 3,7 % en 2009.

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C - Les volutions rglementaires : entre coups de pouce et freinage de la dpense


Lvolution sur longue priode des charges tient galement aux diverses modifications ponctuelles de la rglementation qui permettent de freiner les dpenses ou au contraire compensent les effets du rythme normal de progression des prestations, en particulier celles qui sont verses sous conditions de ressources. En effet, compte tenu de ce qui a t indiqu plus haut, le rythme naturel des prestations familiales tend une croissance faible, infrieure celle du PIB et a fortiori du revenu des mnages. Cette volution tendancielle est encore plus significative lorsque les prestations sont verses sous conditions de ressources et sont donc soumises non seulement aux volutions de la base mensuelle des allocations familiales mais galement celle du plafond de ressources ouvrant droit aux prestations. LEtat est ainsi intervenu plusieurs reprises pour rendre les barmes et conditions douverture plus favorables aux allocataires. Cette revalorisation des barmes est lorigine de lessentiel de la progression des allocations en faveur du logement. Ces dernires, et titre principal lallocation de logement familial (ALF), et la contribution de la branche au fonds national daide au logement (FNAL) verse au titre de lallocation logement virtuelle15 connaissent une progression un rythme lgrement infrieur celui de lensemble des charges de la branche, mais nettement suprieur celui des seules allocations familiales, savoir respectivement 30 % et 32,4 %. De la mme faon, en 2008, la mise en uvre dun barme progressif en fonction de lge des enfants a conduit une revalorisation de 2,85 points de lARS. Une nouvelle revalorisation, trs significative, de 25 %, est intervenue le 29 juin 201216. Les interventions de lEtat peuvent galement avoir pour objet de freiner lvolution de la dpense. A titre dexemple, la rforme des

Lallocation virtuelle est le montant dallocation de logement familial qui aurait t vers par la branche en labsence de lallocation personnalise au logement. La branche famille contribue ainsi au financement de 57 % de la prestation dallocation personnalisation au logement. 16 Dcret n 2012-830 du 27 juin 2012 relatif la revalorisation des taux servant au calcul de l'allocation de rentre scolaire.

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majorations dallocations familiales lies lge17 intervenue en 2008 et qui a substitu une majoration unique pour les enfants de 14 ans et plus aux deux anciennes majorations pour les enfants de plus de 11 ans et ceux de plus de 16 ans. Cette rforme sest traduite par une conomie estime 380 M en 2010 et 200 M en 2009 par la commission des comptes de la scurit sociale. A compter de 2011 cependant, les conomies gnres par le recul de la premire majoration sont compenses par larrive lge de 14 ans des enfants qui navaient pas bnfici de la majoration celui de 11 ans. La commission des comptes de la scurit sociale estime quau terme de la monte en charge de la rforme de la majoration pour ge, lconomie totale gnre devrait tre de 257 M (euros 2007). Ces interventions pour matriser les dpenses se sont accrues compter de 2011 dans le cadre des efforts mens pour rduire les dficits publics. La base mensuelle des allocations familiales na pas t revalorise en 2010 afin de rattraper des carts dans lestimation de linflation prvisionnelle. En 2012, sa revalorisation a t limite 1 % et dcale au 1er avril 2012. La revalorisation des barmes des aides personnelles au logement (allocation de logement familiale et aide personnalise au logement) a galement t limite 1 %, soit un niveau infrieur celle qui serait intervenue en application du dispositif traditionnel de revalorisation des aides au logement (indexation sur lvolution de lindice de rfrence des loyers), savoir 1,9 %. Cette volution devrait se traduire par une conomie de lordre de 72 M pour la seule branche famille. En 2011, la rtroactivit des aides au logement sur trois mois a galement t supprime, entranant une conomie de 169 M toutes allocations confondues18. Les volutions rglementaires tentent donc de conjuguer la correction des effets dexclusion lis la seule application des barmes, effets dautant plus significatifs que les prestations sont verses sous conditions de ressources, et la matrise de la dpense publique.

Dcrets n 2008-409 et n 2008-410 relatifs la majoration unique des allocations familiales 14 ans et la fixation de son taux. 18 Compte tenu de la part de la branche famille dans le total des allocations logement verses, lconomie pour la branche famille peut tre estime 108 M.

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II - Une situation dgrade


A - Lapparition de dficits rcurrents
De la rforme de 1978 qui a supprim toute condition dactivit pour louverture des droits aux prestations familiales, 1992, la branche famille na enregistr que deux exercices dficitaires, en 1981 et 1982. Le graphique ci-dessous montre que ses rsultats sont moins favorables sur les vingt dernires annes. Les dficits sont devenus la fois plus frquents et plus importants : le solde de la branche na t positif que huit fois entre 1992 et 2011.

Tableau n 16 : Solde de la branche de 1992 2011 euros 2011


2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 -10 000 -8 000 -6 000 -4 000 -2 000 2 000 4 000

Source : caisse nationale des allocations familiales

Depuis 1992, le solde cumul net de la branche est de 12,35 Md courants soit un dficit cumul de 13,68 Md en euros constants (euros 2011). Les prvisions de la commission des comptes de la scurit sociale les plus rcentes (octobre 2012) font apparatre une progression soutenue de la masse des prestations familiales en 2012 (+ 2,9 %), sensiblement plus forte quen 2011 (+ 1,6 %) et qui se prolongerait en 2013. Malgr une progression de ses ressources, le dficit de la branche famille restera pratiquement stable, un niveau lev, de -2,5 Md en 2012 et -2,6 Md en 2013.

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B - Une branche qui pse dsormais sur la dette sociale


Le tableau suivant montre lvolution des capitaux propres de la branche depuis 1992. Le caractre structurellement excdentaire de la branche en dbut de priode se traduit par une accumulation de rserves qui ont atteint un point haut en 1994 12,2 Md. Par arrt du 26 dcembre 1994, une rgularisation entre caisses est intervenue qui a opr une ponction dans les rserves de la branche de 9 Md19. Cependant, la considrable dgradation du solde des comptes sociaux en 1994 et surtout en 1995 a conduit les pouvoirs publics crer une structure charge de porter la dette de la scurit sociale, ce qui sest traduit pour la branche par une reprise de dette par la caisse damortissement de la dette sociale pour un montant de 7,9 Md. Le 28 dcembre 1998, une nouvelle opration de reprise de dette sest traduite par laffectation dun montant de 3 Md la caisse nationale des allocations familiales. Au total donc, la caisse nationale a subi une ponction sur ses rserves de 9 Md au profit des autres branches du rgime gnral et a bnfici dune reprise de dette pour un montant total de 10,9 Md.

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Lopration a consist prlever 9,76 Md au profit de la CNAVTS, 0,8 Md au profit de la CNAMTS tandis que la branche famille bnficiait dun versement de 1,44 Md (0,88 Md au titre du remboursement par lEtat de la majoration exceptionnelle de lARS et 0,56 Md au titre de la quote-part affecte au FNPF sur le reliquat de la dette de lACOSS vis--vis de la caisse des dpts et consignations.

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Tableau n 17 : Evolution des capitaux propres et du solde de la branche 1992-2011 en M


14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 -2000 -4000 -6000 -8000
20 01 20 02 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 03 20 04 20 05 20 07 20 06 20 08 20 09 20 10 20 11

Capitaux propres Rsultat

Source : caisse nationale des allocations familiales

Le retour de la branche lexcdent lui a permis entre 1999 et 2003 de reconstituer des rserves, hauteur de 7,9 Md. La rsurgence des dficits a ensuite conduit une rapide diminution de ces dernires, rendant ncessaire un nouveau recours au transfert de dette vers la caisse damortissement de la dette sociale en 2011 pour un montant total de 7,2 Md. Plusieurs oprations de correction comptable tant intervenues en affectation directe aux capitaux propres sans imputation au compte de rsultat, la dgradation des capitaux propres sur la priode est suprieure la somme des pertes enregistres. En tout tat de cause, alors mme que la branche a russi jusquen 2009-2011 maintenir un quilibre de ses capitaux propres sur longue priode, les prlvements oprs en 1993 compensant presque les reprises de dbut de la caisse damortissement de la dette sociale, elle aborde la nouvelle dgradation de la conjoncture conomique en nayant pu reconstituer ses rserves quau prix dune nouvelle reprise de son dficit par la caisse damortissement de la dette sociale. Compte tenu des perspectives voques supra sur le dficit moyen terme, une nouvelle intervention de la caisse simposera dj au titre des comptes 2012.

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III - Des perspectives proccupantes


Si une part de la dgradation de la situation financire de la branche tient plusieurs accidents de croissance successifs et une forte dynamique des charges, les perspectives moyen et long termes ne permettent pas denvisager un retour lquilibre du solde lhorizon 2020, sous lhypothse dune croissance de la masse salariale de 3,5 % par an.

A - La rduction durable du rythme de croissance des produits


Lestimation du rythme de progression des produits moyen et long terme est un exercice complexe puisque trs largement dpendant des hypothses macroconomiques retenues compte tenu de ltroite corrlation entre lactivit conomique et la dynamique des produits de la branche. La dgradation, plus forte quanticipe, de la conjoncture conomique compter de 2011 doit conduire prendre avec prudence les tudes prospectives moyen et long terme qui ont t produites jusquici. En effet, au-del du creusement conjoncturel des dficits lis au moindre dynamisme des ressources dans un contexte de baisse de lactivit, on ne peut exclure que la gravit et la dure de la crise conomique aura des consquences moyen et long terme sur la capacit de redressement des recettes de la branche. Autrement dit, en labsence danalyse tant de la part structurelle du dficit de la branche que de limpact de la crise actuelle sur le potentiel de croissance de lconomie, il convient dtre prudent dans le choix des hypothses qui sous-tendent les analyses prospectives.

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Des prvisions long terme redfinir


En 2010, le Haut conseil de la famille (HCF) a produit un rapport trs complet sur le financement de la branche famille lhorizon 2025 (cf. annexe 1). Ces travaux se sont appuys sur des hypothses valides dans le cadre du comit dorientation des retraites (huitime rapport). Elles se fondent sur les tendances de long terme de lconomie, savoir lestimation un instant donn des taux structurels de la croissance et du chmage, partant du principe que lconomie doit tendre naturellement vers ces niveaux considrs comme structurels. Ces hypothses fortes sont assorties de tests de sensibilit lun ou lautre de ces facteurs. Sur cette base, le HCF a estim que les produits de la branche devraient crotre de 31 %, soit un niveau lgrement infrieur la croissance potentielle du PIB, pour atteindre 66 Md constants 2009 en 2025 sur la base dun taux de croissance de long terme de 1,5 % par an et dun taux de chmage diminuant jusqu atteindre 4,5 %. On notera que cette progression du niveau attendu des produits est suprieure celle qui est intervenue sur les quinze dernires annes : +24,6 % en euros 2011 sur la priode 1997-201120. Les travaux raliss par le HCF ne peuvent cependant plus servir de base la rflexion sur les produits de la branche moyen et long terme, dune part, en raison des fortes volutions du contexte macro-conomique et, dautre part, du fait de lvolution dans la nature mme des produits intervenue en 2011. Les hypothses de croissance du COR, qui sont en cours de rvision pour tenir compte de la dgradation de la conjoncture, prvoyaient en effet un rebond cyclique du PIB en 2011-2013 et une masse salariale prive plus dynamique et un rattrapage dactivit par rapport au PIB potentiel partiel en 2013 . Dans ces circonstances, le COR estimait que lconomie retrouverait son quilibre de long terme aprs 2020, savoir une croissance de 1,5 % par an et un taux de chmage proche du plein emploi. Une rvision de ces travaux de prospective long terme devrait tre engage en ligne avec les travaux dactualisation des hypothses macroconomiques de long terme mens par le COR.

Dores et dj, on peut constater que labaissement des prvisions de croissance du Gouvernement 0,3 % en 2012 et 0,8 % en 2013 a conduit une rvision des perspectives de retour lquilibre de la branche telle quelles figurent dans le programme de qualit et defficience annex au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013. Alors que les perspectives affiches en 2012 maintenaient un
20 1997 est le premier exercice suivant le passage aux droits constats. En effet, 1996 est un exercice qui est marqu par de nombreuses corrections et de ce fait nest pas reprsentatif (cf annexe 1).

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objectif de retour lquilibre lhorizon 2017, le programme de qualit et defficience prsent lappui du PLFSS 2013 fait tat dun dficit persistant cette date, hauteur de 2017. Pour autant les hypothses retenues restent favorables : les prvisions de croissance de la masse salariale nvoluent pas par rapport 2012 (4 % par an compter de 2014) tandis quaucune augmentation des charges nest anticipe comme consquence de laggravation de la crise conomique.

Tableau n 18 : Comparaison des prvisions de solde du programme de qualit et defficience PLFSS 2012 et PLFSS 2013 (en Md)
Anne PLFSS 2012 Recettes (Md) Dpenses (Md) Solde (Md) Recettes (Md) Dpenses (Md) Solde (Md) 2009 (1) 56,1 57,9 -1,8 2010 50,2 52,9 -2,7 50,2 52,9 -2,7 2011p 52,4 55,1 -2,6 52,2 54,8 -2,6 2012p 54,3 56,6 -2,3 53,9 56,4 -2,5 2013p 55,6 58,2 -2,6 55,5 58,1 -2,6 2014p 57,3 59,6 -2,3 57,2 59,6 -2,4 2015p 59,1 61,1 -2,0 59 61,1 -2,1 60,9 62,6 -1,7 62,8 64,1 -1,2 Objectif 2017 : quilibre 2016p 2017p

PLFSS 2013

Source : Programme de qualit et defficience famille LFSS 2012

Au-del de la situation conomique, la baisse du dynamisme des produits de la branche est lie au remplacement de 0,28 point de CSG, transfre de la branche famille la caisse damortissement de la dette sociale, par un panier de recettes en dcroissance. En effet, le prlvement au fil de leau plutt quen fin de contrat de la CSG sur les contrats dassurance vie multi-support, dit prciput assurance vie, est un supplment de recette transitoire qui devrait diminuer de prs de 200 M tous les ans jusquen 2020, date laquelle cette recette steindra. Lvolution de cette recette a t fixe par la loi selon le rythme suivant :

Tableau n 19 : Evolution de la ressource dite prciput sur les contrats dassurance vie
M Prciput 2011 1626 2012 1446 2013 1264 2014 1084 2015 904 2016 723 2017 541 2018 362 2019 179 2020 0

Source :

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COUR DES COMPTES

Par ailleurs, compter de 2013, la branche famille recevra la totalit de la taxe sur les vhicules terrestres moteur tandis que lessentiel des droits sur les tabacs sera attribu au financement de la branche maladie. Il en rsulte lvolution suivante, qui fait apparatre le creusement du diffrentiel entre la recette de CSG perdue et les compensations attribues.

Tableau n 20 : Compensation de la diminution du taux de la CSG affecte la branche famille.


Perte de CSG Taxe spciale sur les contrats d'assurance maladie Prlvement au fil de l'eau de la CSG sur les contrats multi-support d'assurance vie Taxe exceptionnelle sur la rserve de capitalisation VTM Droits de consommation sur les tabacs (article 575 CGI) Solde 2011 -3 387 890 2012 -3 421 1 000 2013 -3 443 1 030 2014 -3 578 1 069 2015 -3 714 1 109 2016 -3 839 1 150 2017 -3 960 1 193

1 626

1 446

1 264

1 084

904

723

541

836

836

1 085 -382

1 126 -382

1 168 -382

1 212 -382

1 258 -382

-35

-140

-445

-681

-914

-1 135

-1 350

Source : direction de la scurit sociale, prvisions doctobre 2012

De fait, les taxes affectes la branche titre de compensation ont un rendement plus faible que la CSG. Le taux moyen dvolution de la taxe sur les contrats dassurance des vhicules de terrestres moteur est ainsi de 1,4 % par an avec une volatilit importante (3,7) alors que la CSG sur les revenus dactivit a en moyenne volu de 3,4 % avec une volatilit de 0,621. Le rendement de la taxe spciale sur les contrats dassurance maladie nest pas encore connu sur longue priode. Les volutions indiques ci-dessus doivent sentendre au regard de la dcision n 2010-616 DC sur la loi organique relative la gestion de la dette sociale, et notamment son cinquime considrant, par laquelle le Conseil constitutionnel a valid la loi organique sous la rserve suivante :
21

Source : rapport sur la diversification des modalits de financement de la scurit sociale par le biais des impts et taxes affects.

UN DESEQUILIBRE FINANCIER DURABLE

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les lois de financement de la scurit sociale ne pourront pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse damortissement de recettes affectes aux rgimes de scurit sociale et aux organismes concourant leur financement, une dgradation des conditions gnrales de lquilibre financier de la scurit sociale de lanne venir . De fait, lobligation ainsi pose sest traduite par une stricte compensation de la perte de ressources enregistre par la branche en 2011, qui ne la prmunit pas, en dpit de linterprtation que lui donne la direction de la scurit sociale contre une fragilisation prenne de ses ressources.

B - Un ralentissement insuffisant du rythme de progression des charges


Comme en matire de ressources, ltablissement de prvisions moyen et long termes pour lvolution des diffrentes prestations reste un exercice dlicat. Lvolution des charges de prestations sur les dix dernires annes montre en effet que leur seule dynamique naturelle ne suffit pas expliquer leur croissance. Les exercices de prvision qui ont t raliss sur le long terme sappuient cependant sur des projections lgislation constante. Les travaux du HCF raliss en 2010 projettent une volution des charges de 12 % entre 2010 et 2025 en euros constants. Ils mettent en effet en vidence un rythme de croissance ngatif en euros constants pour la prime la naissance et lallocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant (-13 %), le complment familial (-15 %) et lARS (- 22 %) en raison de limpact de la revalorisation des plafonds de ressources en fonction de lindice des prix. En revanche, les prestations dentretien sans condition de ressources, AF et ASF, progresseraient de +1 % et + 3 % en raison principalement des volutions dmographiques. Sagissant des allocations en faveur du logement, le HCF anticipe une progression de 8 % en euros constants dici 2025 qui sexpliquerait principalement par les volutions dmographiques et, la progression du loyer moyen vers le loyer plafond Les autres charges de la branche devraient au contraire connatre une volution plus dynamique : le complment mode de garde (hors volet deux soit 40 %) et lassurance vieillesse pour les parents au foyer (AVPF), dont lvolution dpend de celle du SMIC et non de la base mensuelle des allocations familiales, verraient leurs charges progresser respectivement de +27 % et + 15 % tandis que les dpenses daction

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COUR DES COMPTES

sociale progresseraient au rythme actuel de +4 % par an hors inflation (soit un quasi doublement dici 2025). Au total, ces projections impliquent une inflexion de la politique familiale puisque sur les 15 dernires annes, la croissance des charges sest leve 32 %22 et 19 % sur les 10 dernires annes. En labsence de prvision sur le long terme en matire de politique familiale, les hypothses retenues par le HCF sont fondes sur la dynamique propre de chaque catgorie de charges indpendamment tant des volutions rglementaires ponctuelles que des mesures nouvelles. Le taux de croissance annuel moyen des charges ainsi obtenu est au demeurant proche de celui retenu par ladministration dans le programme de qualit et defficience pour les annes postrieures 2013. Il convient cependant de ne les considrer quavec prcaution, comme le souligne dailleurs le HCF. La croissance des charges de la branche sest avre suprieure pour les exercices postrieurs au rapport du HCF : en termes rels et malgr les mesures restrictives prises sur les barmes en 2011, la croissance des charges sest tablie 1,5 % en 2010 et une croissance de 1 % tait anticipe pour 2011 (dernire anne de monte en charge du transfert au FSV) et 2012. Par ailleurs, et comme il a t indiqu plus haut, les hypothses macroconomiques retenues par le HCF paraissent optimistes au regard tant de la situation conjoncturelle que du potentiel de croissance et de retour au plein emploi de lconomie franaise moyen terme. Or, cette situation joue non seulement sur les recettes mais galement sur les charges : une moindre croissance des revenus des mnages pris en compte dans le calcul des droits, quelle soit lie une moindre croissance de la masse salariale ou la persistance dun taux de chmage lev23, entrane un moindre effet dexclusion par le plafond de ressources et donc un nombre de bnficiaires des prestations verses sous conditions de ressources plus lev. Ies hypothses aujourdhui retenues dans les diffrents travaux de prospective moyen et long termes disponibles apparaissent comme globalement conservatrices. Il sagit dvolutions a minima, relativement mcaniques et intrinsques qui, de fait, ne prennent pas en compte le maintien de lefficacit globale des politiques publiques portes par la branche famille. En effet, le libre fonctionnement de leffet plafond sur 15
Les charges de 1995 ont t considres hors opration de rgularisation de lassurance vieillesse pour les parents au foyer avant passage aux droits constats. 23 On rappellera quune situation de chmage de plus de deux mois conscutifs entrane un abattement de 20 % des ressources prises en compte dans le calcul des droits.
22

UN DESEQUILIBRE FINANCIER DURABLE

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ans sans rattrapage ni revalorisation, pourrait conduire lexclusion dun nombre significatif de mnages du bnfice des prestations familiales, limitant ainsi leur efficacit. De mme, labsence de revalorisation des loyers-plafond et des forfaits de charges au-del de linflation conduirait certes un relvement du niveau du loyer moyen mais surtout, compte tenu de la part importante des bnficiaires dont le loyer est dores et dj suprieur au loyer-plafond, un effort plus important des mnages pour leurs dpenses de logement. En dautres termes, les hypothses de croissance des charges retenues dans ces deux exercices de prospectives impliquent une volution tacite de la politique familiale, vers un recentrage sur les mnages les moins aiss et une moindre solvabilisation des mnages par la politique du logement. Il ne sagit pas dun maintien du niveau actuel de gnrosit des prestations. Dores et dj, les premires prvisions de la CNAF pour 2013 font tat dune croissance de 4 % des allocations logement par rapport 2012 (pour une inflation estime 1,8 %) sous leffet conjugu de la dgradation du march de lemploi et du non-renouvellement des mesures restrictives de 2012 portant sur les barmes et lindexation de la participation personnelle. Dici 2016, les allocations logement devraient crotre de 9 % en euros courants soit + 1,12 % par an en termes rels, niveau suprieur aux hypothses voques ci-dessus. *** La viabilit financire de la branche napparat ainsi pas assure moyen et long terme. Sa prsume tendance naturelle de la branche famille retrouver un quilibre financier repose sur le diffrentiel de croissance des charges, indexes sur lindice des prix, et des produits, dont le dynamisme suit plutt celui du PIB. Elle est donc intimement lie la capacit des pouvoirs publics maintenir un rythme de progression des dpenses aussi proche que possible de leur indexation ainsi qu la persistance dune croissance soutenue des produits. Or, si la part des charges - prestations et transferts - qui voluent en fonction de barmes lis linflation reste majoritaire, elle est cependant en nette dcroissance sous leffet de la cration du complment mode de garde, qui volue comme les salaires, mais galement de la prise en charge par la branche de la majoration pour enfants des pensions de retraite, qui volue globalement comme les pensions. En 2002, ces

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COUR DES COMPTES

charges dont le rythme de croissance ne suit pas linflation mais tend lui tre suprieur, reprsentaient 21% des charges techniques de la branche ; en 2011, elles en reprsentaient environ 29 %24. Dans le mme temps, les produits de la branche seront amens voluer moins vite, sous linfluence de la conjoncture conomique, du faible rendement de certaines taxes affectes rcemment la branche et surtout de la disparition progressive du prciput . Si la part de ces recettes moins efficaces reste limite puisque la taxe VTM comme celle sur les conventions dassurance maladie reprsentent chacune moins de 2 % des recettes attendues en 2013, tandis que le prciput apporte 3 % de ses produits la branche en 2011, il nen demeure pas moins que leur volution contribuera au ralentissement de la croissance des recettes, tout le moins jusquen 2020. Le solde de la branche pourrait donc rester durablement affect par un effet de ciseaux entre les charges les produits. La capacit de la branche absorber ses charges puis effacer son dficit cumul est en tout tat de cause moindre en 2011 quelle ltait en 2002. Dans ces circonstances, le redressement de la branche ne pourra tre obtenu par les instruments traditionnels de pilotage du solde sur le long terme sans dformer durablement les politiques mises en place et il ne peut tre exclu que ces mesures dconomie ne suffisent pas ramener lquilibre et que des volutions plus structurelles doivent tre envisages.

Ce calcul prend en compte laide la famille pour lemploi dune assistante maternelle agre (AFEAMA), laide la garde denfant domicile (AGED), 60 % du complment mode de garde (CMG), les charges techniques de transfert hors FNAL, les frais de tutelle et les prestations extra-lgales.

24

Conclusion gnrale
La question du financement de la branche famille doit tre pose deux niveaux : celui de la viabilit financire et celui de la structure des recettes. Les dix dernires annes ont vu apparatre des dficits rcurrents qui ne peuvent tre entirement expliqus par les volutions conjoncturelles. Sil ne fait pas de doute que la dgradation particulirement marque de la situation financire de la branche depuis 2009 tient en large part la gravit de la priode de crise conomique qui a dbut en 2008, le rythme de progression des charges est galement en cause. Plusieurs mesures nouvelles sont en effet intervenues, qui ont la fois accru le montant des charges et introduit des prestations ou transferts dont le rythme de croissance est suprieur celui des prestations historiques de la branche. Rapport au montant des charges et produits de la branche, le dficit atteint depuis 2010 un niveau lev et comparable dsormais celui des autres branches de la scurit sociale. Ce constat est dautant plus proccupant que larchitecture du financement de la branche famille est aprs vingt ans dvolutions la fois dsquilibre et fragile. La rforme structurelle engage avec la cration de la CSG non seulement a t trs vite interrompue, mais encore la part de cette dernire a t fortement rduite depuis 2011 ne laissant la branche famille quune part dsormais trs rsiduelle. Les impts et taxes affects constituent un agrgat instable et labile, sans cohrence aucune avec la politique quils financent, et au dynamisme faible quand certains ne sont pas purement et simplement vous disparatre progressivement. Les cotisations patronales, continuent reprsenter une part prpondrante et stable du financement, au rebours de la tendance historique leur diminution. De ces volutions chaque fois inacheves rsulte non pas un nouvel quilibre dans un souci de diversification, mais en ralit la fois une dpendance accrue des prlvements sur lactivit, qui reprsentent plus de 80% des ressources et un dsajustement durable par rapport lvolution des charges. Le financement de la branche famille pose ainsi au premier chef dsormais la question de la soutenabilit de la politique quelle porte. Comme la Cour la dj soulign dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques pour 2012 et dans celui sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 2012, la la branche ne pourra revenir lquilibre sans mesures de matrise accrue de la dpense. Des marges de manuvre existent cet gard, comme elle la illustr dans ses diffrents rapports sur la scurit sociale, ainsi par

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COUR DES COMPTES

exemple dans un meilleur ciblage de certaines prestations sous conditions de ressources25. La dfinition au-del dune nouvelle structure de financement, la fois prenne et cohrente avec les ncessits dquilibre de la branche suppose des choix entre plusieurs options structurantes. Les unes sentendent modle organisationnel inchang, cest-dire avec affectation de recettes spcifiques attribues en propre la branche. Divers ajustements ont t cet gard voqus (cf.annexe 6) : la rallocation des prlvements professionnels entre les diffrents facteurs de production, ou le remplacement de tout ou partie de lassiette portant sur les entreprise par une assiette portant sur un ou plusieurs autres acteurs conomiques. La redistribution de la charge que fait peser le financement de la protection sociale sur les entreprises consiste principalement faire entrer dans lassiette des cotisations dautres lments que le facteur travail afin de faire baisser le taux de prlvement qui lui est appliqu. Les dplafonnements de cotisations et, dans une moindre mesure les allgements de charges sur les bas salaires, ont opr une redistribution de la charge sociale lintrieur de lassiette que constitue le facteur travail et au profit du travail peu qualifi. Dans une logique de redistribution de la charge et dlargissement de lassiette des cotisations pourrait tre envisage lintroduction dautres lments constitutifs de la valeur ajoute des entreprises. La seconde option, qui a elle aussi dj t mise en uvre au moins partiellement, consiste transfrer tout ou partie de la charge pesant sur les entreprises sur une assiette qui leur soit extrieure. Une partie du financement des allgements de charges sociales repose ainsi dj partiellement sur de telles assiettes tandis que la CSG a permis dasseoir une partie du financement de la branche sur les revenus de remplacement et les revenus du capital. Plusieurs volutions de cette nature ont dj t voque quil sagisse de llargissement de lassiette de la CSG, dun transfert dune partie de la TVA ou de linstauration de taxes ayant vocation faire voluer les comportements, notamment les taxes environnementales (taxe carbone par exemple). Ces dernires, comme les taxes comportementales, prsentent cependant une limite importante, sagissant du financement dune politique publique prenne Sagissant de mesures destines induire une modification des
25

Cf. rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale pour 2012, septembre 2012, chapitre XVI, La fonction redistributive des prestations familiales conditionnes par les ressources, pp.458 485.

CONCLUSION GENERALE

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comportements, elles impliquent intrinsquement la diminution de leur rendement, sauf en augmenter rgulirement le taux. Dautres supposent un changement de paradigme qui rapprocherait notre pays de certains de nos voisins et amnerait poser la question du financement de la branche famille en des termes trs diffrents. Il ne sagirait en effet plus au premier chef de dterminer des ressources spcifiques affecter en propre la branche famille mais de faire assumer ce dernier par le budget de lEtat, cest--dire par des ressources universelles et non affectes, en cohrence avec luniversalit des prestations et une politique familiale qui est lexpression forte de la solidarit nationale. Le mode de financement de la politique familiale ne serait plus alors une question en soi, les ressources de la branche lui tant apportes par lEtat, charge pour lui de dterminer lquilibre global des prlvements obligatoires.

Annexes

Annexe 1 : courrier de saisine du 15 dcembre 2011 Annexe 2 : rponse du premier prsident du 11 janvier 2012 Annexe 3 : rsum des conclusions du rapport du Haut Conseil de la Famille sur le financement de la branche famille lhorizon 2025 Annexe 4 : volution des produits et des charges de la branche depuis 1978 (graphique) Annexe 5 : recettes et dpenses de la CNAF et de la branche famille depuis 1978 en euros constants 2010 Annexe 6 : synthse des principales recommandations sur le financement de la protection sociale ; rapports parlementaires, ministriels et dexperts

ANNEXES

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ANNEXE 1

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COUR DES COMPTES

ANNEXE 2

ANNEXES

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ANNEXE 3 RAPPORT DU HAUT CONSEIL DE LA FAMILLE


En 2010, le Haut conseil de la famille (HCF) a tabli une note de prospective financire lhorizon 2025. Ces travaux mettaient en vidence une capacit de la branche redevenir excdentaire un horizon de moyen terme, selon diffrents scnarios. Ils reposent sur le scnario central retenu par le Conseil dorientation des retraites pour raliser ses analyses prospectives et sur diverses variantes destines mesurer la sensibilit de la projection aux variations des hypothses dimensionnantes pour la branche famille. Les donnes 2010 sont celles de la projection de la commission des comptes de la scurit sociale (CCSS) et les donnes de court et moyen terme celles issues du programme de stabilit (20102013). Le scnario central repose donc sur les hypothses suivantes : une croissance de long terme gale la croissance potentielle cest--dire la productivit du travail long terme, soit 1,5 %; un taux de chmage de long terme gal au taux de chmage structurel estim par la direction gnrale du trsor soit 4,5% ; un nombre de naissance gal celui de 2009 corrig des donnes du premier trimestre 2010 soit 821 416 naissances pour la France entire.

Les autres scnarios tudis font varier ces trois dimensions : une augmentation du potentiel de croissance 1,8 % ; une augmentation du niveau de chmage de long terme qui se stabiliserait 7 % en fin de priode ; un nombre de naissance suprieur de 10 000 par an celui retenu dans le scnario de base, soit une augmentation de 1,22%.

Ces projections ont t ralises lgislation constante la date du rapport : elles intgrent donc la prise en charge par la CNAF de la totalit des dpenses de majoration pour enfant jusque-l partiellement finance par le FSV ainsi que lvolution de la majoration pour ge des allocations familiales. Par ailleurs, les analyses du Haut conseil de la famille ne prennent pas non plus en compte la reprise des dficits cumuls de la branche entre

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COUR DES COMPTES

2009 et 2011 par la caisse damortissement de la dette sociale, dcide par la loi de financement de la scurit sociale pour 2011. Quelles que soient les hypothses retenues, les analyses faites par le HCF montrent que la branche famille pourrait revenir lquilibre dici 2020.

Tableau n 21 :
2010 2015 2020 2025 Scnario macroconomique B (Conseil dorientation des retraites, rapport 2010)
En Md 2009 En % des produits - 3,8 - 7,5 % - 1,3 - 2,4 % 2,5 4,2 % 6,7 10,1 %

Scnario de croissance plus leve


En Md 2009 En % des produits - 3,8 - 7,5 % - 1,2 - 2,1 % 3,3 5,4 % 9,1 13,3 %

Scnario de chmage de long terme plus lev


En Md 2009 En % des produits - 3,8 - 7,5 % - 1,5 - 2,7 % 1,5 2,4 % 3,9 6%

Scnario de natalit plus leve


En Md 2009 En % des produits - 3,8 - 7,5 % - 1,5 - 2,7 % 1,8 3% 5,4 8,1%

Source : Haut conseil de la famille

Ces analyses tendraient confirmer la tendance structurelle de la branche revenir lquilibre, tendance qui tient, ainsi que le rapport le met en vidence, aux diffrents rythmes dvolution des charges et des produits de la branche. Le rapport prvoit ainsi une croissance des recettes plus rapide que celle des dpenses, respectivement 1,8 % par an en moyenne contre 0,6 %, en euros constants. Selon le scnario central, la branche reviendrait lquilibre ds 2017.

ANNEXE 4
Evolution des recettes et dpenses de la branche Famille
60 000
2010 : AAH inscrite en compte de tiers 2009 : RSA inscrit en compte de tiers, en substitution de l'API 2005 : modification de la cl de partage Etat/CNAF pour le financement de l'APL 2001, 2002, 2003 : prise en charge progressive des dpenses du FSV (majorations de pensions pour enfants) 1994 et 1995 : extension de l'APE au 2me enfant, forte revalorisation de l'AFEAMA 1991 : entre en vigueur de l'AFEAMA 1987 : cration de l'AGED, extension de l'APE 1983 : remboursement par l'Etat de l'AAH 1995 : impact rgularisation AVPF 1999 : remboursement par l'Etat de l'API prise en charge progressive de l'ensemble des dpenses du FSV - 70% en 2009, 85% en 2010 et 100% en 2011 2004 : cration de la PAJE 2000 : suppression du remboursement par l'Etat de l'ARS

50 000

40 000

30 000

20 000
1985 : cration de l'allocation au jeune enfant et de l'APE

10 000
1982 : trs forte revalorisation des allocations familiales, du barme des aides au logement

19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 19 95 96 D C

Recettes

Dpenses

Source : caisse nationale des allocations familiales

19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11

ANNEXE 5

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COUR DES COMPTES

ANNEXE 6 SYNTHESE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS SUR LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE


RAPPORTS MINISTERIELS ET PARLEMENTAIRES ET DEXPERTS

1997 Rapport de M. Chadelat au Premier ministre sur la rforme des cotisations patronales
Parmi diverses pistes de modification de lassiette des cotisations, le rapport privilgie celles qui seraient neutres vis--vis de la combinaison des facteurs de production, tout en connaissant un dynamisme satisfaisant et en ayant un impact favorable sur lemploi. Il prconise donc le transfert progressif- de la cotisation patronale dassurance maladie sur une nouvelle cotisation assise sur la valeur ajoute, ou, dfaut, la modulation du taux de cotisation partir dun critre de valeur ajoute (augmentation de la cotisation pour les entreprises ayant un ratio masse salariale / valeur ajoute infrieur un plancher de rfrence (inversement, rduction au-dessus de ce plancher). La valeur ajoute serait entendue au sens du code des impts (art.1647 B). Le champ dapplication serait limit dans un premier temps au secteur marchand (hors exploitants agricoles et entreprises ayant une valeur ajoute infrieure 3 MF).

2007 OCDE, Perspectives de lemploi, le financement de la protection sociale : effets sur lemploi
Le financement de la protection sociale par des cotisations sociales assises sur le travail peut avoir une incidence sur lemploi. Le transfert dune partie du financement vers la fiscalit gnrale pourrait tre bnfique pour lemploi, ne serait-ce que parce que cette fiscalit a en gnral une assiette plus large que les cotisations. Encore faudrait-il que la fiscalit elle-mme ne frappe pas essentiellement les revenus du travail et que le capital soit impos autant que ce dernier, de mme que

ANNEXES

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les prestations de retraite. En ce qui concerne le capital, les marges de manuvres les plus substantielles se trouvent dans limposition des plans dpargne retraite, la suppression du rgime favoris de laccession la proprit et des plus-values, limposition de la proprit immobilire. Il est impossible de dire a priori si les taxes sur la consommation seraient prfrables, du point de vue de lemploi, limpt sur le revenu. Les taxes environnementales pourraient tre dveloppes mais les exemples existants ne laissent pas esprer deffets importants sur lemploi.

2007 Secrtariat dEtat charg de la prospective et de lvaluation des politiques publiques


La branche famille pourrait tre concerne par une substitution dimpts aux cotisations sociales puisque les droits y sont dsormais universels. Cependant il faudra tenir compte des allgements de charges sociales cibls sur les bas salaires prexistants, do il rsulte des taux de cotisations faibles voire nuls pour les entreprises de moins de 20 salaris. Limpossibilit de diminuer uniformment les taux de cotisations incite envisager les cotisations ngatives. Cependant cellesci poseront de difficiles problmes de recouvrement. A dfaut, la solution consisterait baisser les cotisations pesant sur les salaires suprieurs au SMIC, avec linconvnient de rduire la progressivit du profil des cotisations et un moindre effet sur lemploi.

2010 Rapport de M.BUR au Premier ministre sur le financement de la branche famille


Une diminution uniforme des cotisations sociales patronales serait de nature permettre le rattrapage dune partie du retard de comptitivit, sans remettre en cause les dispositifs dallgement des charges institus depuis 1993 au profit des emplois salaris faiblement qualifis. Cependant, il nest pas souhaitable dexonrer les entreprises de toute responsabilit en matire de politique familiale, mme au regard de lobjectif visant favoriser une meilleure conciliation entre vie

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COUR DES COMPTES

professionnelle et vie familiale (pour lequel les dpenses susceptibles de reposer sur les entreprises sont estimes 7,4 13,8 Md). Il conviendrait dassortir un ventuel abaissement des cotisations patronales dune action sur la dpense : corriger les effets les plus inquitables des mesures fiscales orientation familiale ou apporter des innovations au systme des prestations et avantages, dans le sens de lquit. Quatre scenarios, axs sur laugmentation de la TVA et fonctions de la fraction de cotisations laisses la charge des entreprises pour financer lobjectif de conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, sont proposs : volontariste , comptitivit du site France : . suppression totale des cotisations la charge des entreprises . rationalisation de la dpense . ajustement : augmentation trs forte du taux normal de TVA (+4,4 pts), augmentation de 1,6 pt du taux rduit comptitivit et conomies : . 1,1 pt de cotisation (sur 5,4) laiss aux entreprises . rationalisation des dpenses et une innovation : imposer un choix entre allocations familiales et quotient familial de lIRPP partir dun seuil de revenus . augmentation de 2,8 pts du taux normal de TVA et de 1,5 pt du taux rduit comptitivit raisonne : . 1,1 pt de cotisation laiss la charge des entreprises . conomies mais pas dinnovation . augmentation de 2,8 pts du taux normal de TVA et de 1,9 pt du taux rduit quilibr : . 2 pts de cotisation laisss la charge des entreprises (soit lquivalent approximatif de lapport de la CSG la branche) . conomies . augmentation de 2,1 pts du taux normal de TVA et de 1,1pt du taux rduit.

ANNEXES

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Une augmentation gnrale de la CSG, si elle intervenait, devrait en revanche tre rserve lassurance maladie (hormis, une amlioration sur les revenus de remplacement et le doublement de la CSG sur les revenus du patrimoine et de placement, au profit de la branche famille).

Octobre 2011 Avis du Conseil conomique, social et environnemental sur la comptitivit : enjeu dun nouveau modle de dveloppement, Mme de KERVILER, rapporteur
Les prlvements sont en majorit assis sur le travail alors que de plus en plus de prestations ont acquis une dimension universelle et relvent donc de la solidarit nationale. Il est urgent de trouver une autre assiette que celle-l, qui pse sur la comptitivit, lemploi et donc le financement mme de la protection sociale. Trois pistes sont rgulirement voques : - la CSG ; - la TVA sociale , propos de laquelle lavis formule de fortes rserves (effets sur la consommation et la croissance, ingalit de la rpartition de leffort entre les mnages, limitation des effets positifs un nombre restreint de secteurs) ; - une cotisation sur la valeur ajoute, qui devrait tre module entre secteurs et entre entreprises mais qui pourrait tre pnalisante pour lindustrie. Une quatrime piste pourrait tre tudie : le transfert dune partie de la pression fiscale sur la consommation de ressources naturelles et la pollution, les changes financiers, avec des mcanismes dajustement aux frontires dans le cadre dune rforme fiscale globale et dune harmonisation europenne.

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COUR DES COMPTES

Octobre 2011 Snat Commission des affaires sociales, rapport dinformation sur les prlvements obligatoire et leur volution, M. DAUDIGNY rapporteur
Le rapport ne comporte pas de propos spcifique la branche famille, qui est englobe dans le constat et dans les propositions. Constat : les trois quarts des recettes sociales sont assis sur la masse salariale et sont donc dpendants des volutions conomiques ; depuis la fin de 2007 et de faon accentue en 2011 et 2012 (LFR du 19 septembre 2011 et PLFSS pour 2012), dimportantes mesures nouvelles en recettes ont t dcides chaque anne, sans cohrence ; le manque de recettes est devenu systmatique, les dficits atteignent des niveaux record, la dette sociale atteint un niveau sans prcdent.

Propositions : - ne plus financer les dpenses courantes crdit ; - sil faut augmenter les ressources de la caisse damortissement de la dette sociale, utiliser la CRDS plutt que de priver les branches de leurs marges de manuvre ; - matriser les dpenses, de faon juste dans la rpartition des efforts ncessits et mise en uvre de faon non forfaitaire et non systmatique ; - rviser des mesures coteuses et sans fondement (exonration sur les heures supplmentaires et complmentaires ; - amplifier la rduction des niches sociales ; - mobiliser de nouvelles ressources : notamment mieux cibler les allgements gnraux de cotisations sociales ; favoriser les entreprises qui ont une action positive dans lembauche de jeunes ou le maintien en emploi de seniors, restreindre les allgements pour les entreprises recourant beaucoup au temps partiel et lintrim.

ANNEXES

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Juillet 2012 Snat, commission des affaires sociales, tapport dinformation sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du dbat sur les orientations des finances publiques, M. DAUDIGNY, rapporteur
La branche famille nest pas distingue des autres dans le constat ni dans les propositions. Constat : une situation extrmement dgrade aprs quatre annes conscutives de dficits sans prcdent. Laggravation du dficit de la branche famille en 2012, au lieu dune rsorption attendue, est dautant plus proccupante quon a dcal les revalorisations des prestations familiales et quon na revaloris que partiellement base mensuelle des allocations familiales et plafonds de ressources ; un dficit prvisionnel persistant au-del de 2012 dfaut de mesures correctrices. Propositions : ncessit de mesures structurelles sur le financement. Ce sera la tche du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale, qui devra valuer les nombreuses options de rquilibrage ou de transferts entre les diffrentes sources de financement (en vue dune rforme lgislative en 2013) ; ncessit dagir sur les dpenses (les exemples cits ne concernent pas la branche famille).

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