Direito Das Autarquias Locais

DIREITO DAS AUTARQUIAS LOCAIS
ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA

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ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA
DIREITO DAS AUTARQUIAS LOCAIS

COIMBRA EDITORA 1993
Composio e impresso Coimbra Editora, Limitada ISBN 972-32~0632-3 Depsito Legal n. 72 358/93
APRESENTAO Este livro foi escrito a pensar na actividade desenvolvida pelas autarquias locais a qual constituda, essencialmente, por actividade administrativa, ou seja, administrao pblica. Desta, o cidado espera - e tem o direito de exigir - que cumpra devidamente as importantes tarefas de interesse pblico chamada a realizar e que actue dentro da ordem jurdica. Boa administrao com respeito pelo direito, eis a obrigao indissocivel das autarquias locais. Aos que costumam acentuar a gesto, tendendo a desprezar o ordenamento jurdico, preciso lembrar que os fins no justificam os meios e que h direitos fundamentais dos cidados e regras de procedimento estabelecidas pelo legislador que tm de ser respeitadas, sob pena de se instalar a arbitrariedade nas autarquias. Aos que destacam o respeito pelo direito, pondo em lugar secundrio os resultados, preciso recordar que o direito no existe para ser um estorvo da boa administrao, mas antes um auxiliar desta. Alis, por isso mesmo, as regras de direito devem ser adequadamente interpretadas para obter delas aquele sentido que melhor facilite a actividade administrativa. Os aspectos jurdicos da administrao local autnoma so o tema da presente obra. O conhecimento deles indispensvel para administrar correctamente e no se compreende que, em muitas autarquias, o direito no seja tratado com a ateno que merece. H uma regra de boa administrao que nos diz que os problemas jurdicos - como muitos outros - previnem-se, em vez de se remediarem tarde e a ms horas. A edio deste livro tem como causa prxima a elaborao de um artigo sobre a organizao municipal em Portugal, solicitado para um
Apresentao
nmero monogrfico da revista espanhola Documentacion Administrativa. A redaco desse texto abriu caminho para a composio de um trabalho mais vasto, abrangendo a administrao das autarquias locais em geral. Facilitou muito, tambm, esta publicao o facto de estar ainda indita a dissertao que apresentei a provas de doutoramento em Cincias da Administrao (especialidade de Administrao Pblica), na Universidade do Minho, intitulada A Autonomia Municipal: Evoluo e Significado Actual, da qual recolhi, com adaptaes e actualizaes, o material que compe as duas primeiras partes deste livro. Aproveito esta oportunidade para cumprir uma especial dvida de gratido para com a Faculdade de Direito da Universidade de Santiago de Compostela, onde fui sempre excelentemente acolhido, na pessoa do sr Prof. Doutor Jos Luis Carro Fernndez-Valmayor catedrtico de Direito Administrativo, e orientador da dissertao, que sempre me incentivou a fazer esta publicao. Este trabalho divide-se em trs partes. A primeira de natureza histrica e procura salientar, a partir do sculo xix, a experincia da administrao local autnoma em Portugal e noutros pases europeus aos quais estamos particularmente ligados. A segunda detm-se sobre o conceito de autonomia local, focando a sua evoluo at aos nossos dias e o amplo acolhimento que teve na Constituio da Repblica Portuguesa de 1976. A terceira parte dedicada ao regime actual da administrao local autrquica, tendo em conta, principalmente, o desenvolvimento legislativo dos preceitos constitucionais relativos ao poder local e os contributos dados pela jurisprudncia e pela doutrina. Esteve sempre presente a preocupao de utilizar uma linguagem acessvel, pois este livro destina-se a todos aqueles que lidam com este importante sector da nossa administrao pblica. Braga, Novembro de 1993
ANTNIO CNDIDO OLIVEIRA SIGLAS
AC Assembleia Constituinte Ac. Acrdo AD Acrdos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo AJDA Actualit Juridique. Droit Administratif AM Assembleia Municipal AR Assembleia da Repblica BFDC Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra CM Cmara Municipal CRP Constituio da Repblica Portuguesa DAC Dirio da Assembleia Constituinte DAR Dirio da Assembleia da Repblica DR Dirio da Repblica DV Die ffentiiche Verwaitung DVB1 Deutsches Verwaitungblatt GG GrundgesetzLei fundamental de Bonn de 1949 LAL Lei das Autarquias Locais LFL Lei das Finanas Locais RAP Revista de Administracin Pblica RDp Revue du Droit Public et de Ia Science Politique en France et 1tranger REDA Revista Espanola de Derecho Administrativo REDC Revista Espanola de Derecho Constitucional REALyA Revista de Estdios de Ia Administracin Local y Autonmica
REVL Revista de Estdios de Ia Vida Local RFDLFL Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa RU Revista de Legislao e de Jurisprudncia RTDP Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico STA Supremo Tribunal Administrativo TC Tribunal Constitucional VVDStRL Verffentiichen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer
PARTE I PERSPECTIVA HISTRICA DA AUTONOMIA LOCAL DESDE O SCULO XIX EM PORTUGAL E NOUTROS PASES EUROPEUS
TITULO I HISTRIA DA AUTONOMIA LOCAL EM PORTUGAL

CAPTULO I AS BASES DA ACTUAL ORGANIZAO DA ADMINISTRAO LOCAL AUTNOMA
1. Da Revoluo Liberal legislao de inspirao napolenica de Mouzinho da Silveira (1832) a) A Revoluo Liberal e a instabilidade subsequente A organizao da administrao local autnoma portuguesa tem os seus alicerces nas reformas introduzidas na primeira metade do sc. xix pela Revoluo Liberal. Ela est intimamente ligada, tal como sucedeu nos pases europeus que nos esto mais prximos, formao e consolidao do Estado liberal, aps a Revoluo Francesa. Um recuo da perspectiva histrica Idade Mdia (e at ainda mais longe) seria porventura muito interessante, mas no teria em conta um facto essencial que foi a formao do Estado moderno, fortemente centralizado poltico-administrativamente, o qual vai resistir mesmo ao impacto da Revoluo Francesa, ainda que a legitimidade do poder se desloque do monarca-soberano para a nao-soberana. E exactamente a partir do modo como se vo estabelecer as relaes entre o Estado moderno legitimado pela soberania do povo e os municpios (e outros entes pblicos territoriais representativos das comunidades locais) que vai surgir a moderna autonomia local. Esta situao pouco ou nada tem a
12 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local
ver com o municipalismo da Idade Mdia exactamente pela falta de um Estado tal como hoje o conhecemos (1). Surgido em 1820, o liberalismo caracterizou-se por um perodo inicial de forte instabilidade com constantes avanos e recuos. Convocadas as Cortes em 1820, iniciase o novo regime com a Constituio de 1822, mas logo em 1823 uma contrarevoluo traz de novo o absolutismo. Em 1826, a Carta Constitucional abre novo perodo liberal com eleio de novas Cortes, mas em 1828 elas so dissolvidas. Pouco tempo depois inicia-se uma guerra civil entre absolutistas e liberais (1832) que terminou em 1834 com a vitria dos liberais e o restabelecimento da Carta Constitucional de 1826. S nesta data vai ser possvel tentar pr em prtica uma organizao da administrao local de acordo com os princpios do liberalismo, servindo para o efeito um Decreto elaborado nos Aores (bastio dos liberais), ainda em plena guerra civil (1832), da responsabilidade de Mouzinho da Silveira. b) A Constituio de 1822 Certo que j anteriormente a Constituio de 1822 e a Carta Constitucional de 1826 continham preceitos que diziam respeito administrao local. Assim a Constituio de 1822 (2) de acordo com o princpio liberal da separao dos poderes estabelecia a independncia dos poderes legislativo, executivo e judicial (art. 30.) e matria da administrao local consagrava um ttulo prprio, o VI, com a epgrafe Do Governo Administrativo e Econmico (arts. 212. a 223.), dividido por dois captulos. No Cap. I (arts. 212. a 217.) previa-se a existncia de distritos a designar por lei (art. 212.) tendo frente um Administrador geral,
(1) M. CAETANO, O Municpio na Reforma Administrativa (Conferncia), Lisboa, 1936, p. 9. No mesmo sentido, M. S. GIANNNI (cfr., infra, Cap. III). Ver ainda J.-M. PONTIER, Ltat et ls coilectivits localesLa rpartition ds comptences Paris, 1978, pp. 330/331. (2) As Constituies Portuguesas (1822-1826-1838-1911-1933-1976), org. por JORGE MIRANDA, Lisboa, 1976. 13 Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal
nomeado pelo Rei e auxiliado por uma Junta administrativa (de base electiva) tendo competncia sobre todos os objectos de pblica administrao (art. 216.). A explicitao das respectivas atribuies era remetida para a lei (art. 217.). O Cap. II era dedicado administrao municipal determinando-se que haveria Cmaras em todos os povos, onde assim convier ao bem pblico nos termos a estabelecer pela lei que marcar a diviso do territrio (art. 219.). Competia s Cmaras o exerccio na conformidade das leis do governo econmico e municipal dos concelhos (art. 218.). No havia um captulo ou artigos sobre administrao ao nvel das freguesias. A administrao municipal era objecto de particular ateno nos arts. 220., 221. e 222.. estabeleciam-se algumas regras sobre a composio das Cmaras, sendo de destacar no art. 220. a eleio dos vereadores e de um procurador pela forma directa e pluralidade relativa de votos dados em escrutnio secreto e assembleia pblica;
No art. 221., uma larga enumerao de atribuies como as de fazer posturas ou leis municipais (I), de promover a agricultura, o comrcio, indstria, a sade pblica, e geralmente todas as comodidades do concelho (II), de estabelecer feiras e mercados (III), de cuidar das escolas de primeiras letras, hospitais e estabelecimentos de beneficncia ( A existncia de um poder tributrio, na forma que as leis determinasse resultava tambm explicitamente deste mesmo artigo (VII). V-se, pois que a Constituio de 1822 inclua j os preceitos que caracterizam a moderna administrao local autnoma e particularmente a municipal. De notar que as Cortes, eleitas aps a Revoluo de 1820, procuraram mesmo antes da publicao da Constituio, providenciar pela reforma da administrao local, desenvolvendo trabalhos parlamentares nesse sentido, mas sem xito (3). Em 1823 abre-se uma grave crise poltica (Contra-Revoluo) que significou, na prtica, o regresso ao absolutismo que vai prolongar-se at 1834 opondo, por um lado, os liberais chefiados por D. Pedro e, por outro, os absolutistas chefiados por D. Miguel ambos filhos de D. Joo VI.
(3) M. CAETANO, Os Antecedentes da Reforma Administrativa de 1832 (Mouzinho da Silveira), in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa vol. xxn, 1968-1969, pp. 7 e segs., esp. p. 9.
c) A Carta Constitucional de 1826 e trabalhos parlamentares Entretanto, em 1826, aps a morte de D. Joo VI, seu filho D. Pedro, j ento Imperador do Brasil, procura solucionar a crise poltica existente em Portugal outorgando um diploma fundamental (Carta Constitucional) de tendncia mais conservadora do que a Constituio de 1822 e abdicando do trono de Portugal em favor da sua filha Maria da Glria, ento com 7 anos de idade. A Carta Constitucional estabelecia igualmente a diviso dos poderes (art. 10.) e dedicava administrao local o Tt. VII com a epgrafe (restritiva) Da Administrao e Economia das Provncias (arts. 132. a 138.). Muito mais parca do que a Constituio de 1822, a Carta estabelecia no art. 132. que A Administrao das Provncias ficar existindo do mesmo modo que actualmente se acha, enquanto por Lei no for alterada. No havia qualquer referncia ao distrito. No que respeita administrao municipal a Carta mantinha, ainda que por forma mais sucinta, os princpios da Constituio e assim estabelecia que haveria Cmaras em todas as cidades e vilas ora existentes e nas mais que para o futuro se criarem competindo-lhes o governo econmico e municipal das mesmas cidades e vilas (art. 133.). O art. 134. determinava que as Cmaras seriam eleitas e compostas do nmero de vereadores que a lei designasse e o que obtivesse maior nmero de votos seria Presidente da Cmara. O art. 135., finalmente, limitava-se a remeter para uma lei regulamentar a matria respeitante ao exerccio das suas atribuies, a formao das posturas policiais e a aplicao das suas rendas. Tal como sucedia na Constituio de 1822, a Carta omitia, no ttulo que temos vindo a referir, qualquer aluso freguesia como nvel de administrao local. Tendo entrado em vigor em Agosto de 1826 e tendo sido convocadas as Cortes nela previstas (arts. 13. e 14.), a matria da reforma administrativa mereceu logo a ateno da Cmara dos Deputados que, para o efeito, constituiu duas comisses. Uma, encarregada da diviso do territrio e outra, denominada do Cdigo Administrativo, com a incumbncia de dar cumprimento aos preceitos da Carta atrs mencionados, nomeadamente o art. 135.(4). A comisso de diviso do territrio
(4) M. CAETANO, Os Antecedentes..., p. 11. Ttuo I Histria da Autonomia Local em Portugal
apresentou um parecer preliminar no qual se previam, no que toca diviso administrativa, 7 provncias no continente europeu e 2 nas ilhas, subdivididas por 17 comarcas (administrativas). Na base estariam os concelhos e, quanto a estes, a Comisso chamava a ateno para a existncia de 228 com menos de 200 fogos. Este facto colocava aos membros da comisso embaraos, pois se o art. 133. da Carta determinava que em todas as cidades e vilas, ora existentes, e nas mais que para o futuro se criarem haver Cmaras, por outro lado o art. 134. estabelecia o princpio da eleio das Cmaras com o nmero de vereadores que a lei designasse, sendo certo ainda que s poderia ser vereador quem tivesse pelo menos cem mil ris de renda lquida (arts. 66. e 65., 5., da Carta). Ora, perguntavam os membros da Comisso, como seria possvel formar Cmaras electivas nesses pequenos concelhos de menos de 200 fogos Havia aqui mesmo um problema constitucional que era o da dificuldade de compatibilizar os dois preceitos constitucionais (5). De qualquer modo a sugesto da
supresso pela reunio ou anexao a concelhos mais prximos era aflorada no Parecer. Quanto aos concelhos cuja popula fosse muito grande sugeria-se a sua diviso em dois ou em mais. A Comisso do Cdigo Administrativo apresentou, por sua vez, um projecto de lei orgnica da administrao geral das provncias do reino; de que foi relator Rebelo da Silva. Neste projecto, de manifesta inspira o napolenica como resulta claramente no s do texto como da con fisso de Rebelo da Silva durante a sua discusso (6), dividia-se o pas em provncias, comarcas e municipalidades. O seu objectivo era a admi nistrao geral (que pertence exclusivamente ao Governo e deve, por isso, ser feita por agentes seus) e no a administrao municipal. Assim em cada provncia haveria um Administrador Geral de nomeao rgia representante do Governo e com amplos poderes, assistido por um Con
(5) A. PEDRO MANIQUE, Mouzinho da Silveira Liberalismo e Administrao Pblica, Lisboa, 1989, pp. 135 e segs. (6) No seu discurso perante a Cmara dos Deputados Rebelo da Silva dizia clara mente: A Comisso buscou o tipo do seu projecto na administrao francesa; aquela administrao chegou ali perfeio, em que se acha no fim de mui tristes, e ruinosa experincias, a que a sujeitaram teorias quimricas e tentativas populares. Um homem grande em Administrao, e ao qual no trato de fazer a apologia em objectos diversos, emendou o esprito de vertigem de que se ressentia a administrao francesa desd a Assembleia Constituinte at ao seu tempo cfr. M. CAETANO, Os Antecedentes..., p. 15.
selho Administrativo da provncia (arts. 1., 2. e 6. do projecto); em cada comarca haveria Sub-Administradores Gerais de nomeao rgia subordinados ao Administrador de Provncia (arts. 1., 63., 64. e 65.); finalmente em cada distrito municipal haveria um Administrador de municipalidade, de nomeao ministerial, sob a direco central do Administrador de provncia (arts. 1., 71., 72. e 73.). Na discusso havida na Cmara dos Deputados manifestou-se uma corrente de opinio que mostrava as maiores reservas quanto diviso provincial e aos administradores provinciais considerada de origem napolenica e fundada no mais absoluto despotismo (7). A discusso dos trabalhos de ambas as comisses no chegou ao fim, pois, entretanto, foi dissolvida a Cmara dos Deputados (13 de Maro de 1828) iniciando-se o reinado de D. Miguel e pouco depois uma sangrenta guerra civil que s viria a terminar em 1834 com a Conveno de vora Monte. De qualquer modo ficaram abertos caminhos (diviso administrativa do territrio, supresso de pequenos concelhos, existncia de um agente do governo junto dos municpios) que viriam a ser postos em prtica mais tarde. de recordar, entretanto, que em 1830 por Decreto de 26 de Novembro publicado nos Aores (8) foram criadas as Juntas de Parquia por se entender que era necessrio que houvesse em todas as parquias uma autoridade local que possusse a inteira confiana dos vizinhos e que estivesse especialmente encarregada de prover e administrar os negcios e interesses particulares dos mesmos. Estabelecia o art. 1. que haveria em cada parquia uma Junta nomeada plos vizinhos da parquia e encarregada de promover e administrar todos os negcios que fossem de interesse puramente local. As Juntas de Parquia tinham um leque amplo de atribuies (art. 17.) e previa-se recurso para a Cmara Municipal das suas deliberaes (art. 18.). Por sua vez um curto Decreto de 27 do mesmo ms organizava as Cmaras Municipais de acordo com a Carta Constitucional repetindo no art. 1. o disposto no art. 133. da Carta acima citado. Determinava ainda este Decreto, subscrito como o anterior por Mouzinho de Albuquerque
(7) Era o caso do deputado Francisco Campos, cfr. M. CAETANO, Os Antecedentes..., p. 13. (8) Coleco de Decretos e Regulamentos publicados durante o Governo da Rregncia do Reino estabelecida na Ilha Terceira, Primeira Srie, de 2 de Junho de 1830 a 27 de Fevereiro de 1832, Lisboa, Imprensa Nacional, 1834, pp. 39 e 49. Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 17
(e no Mouzinho da Silveira), o nmero de vereadores das Cmaras tendo em conta a respectiva populao (art. 2.) e que o vereador que obtivesse maior nmero de votos seria o Presidente (art. 3.). Existia neste diploma a preocupao da separao das funes judicial e administrativa (art. 13., 1.) que um outro Decreto de 29 do mesmo ms sobre a administrao da justia acentuava referindo a inteira separao dos poderes judicial e municipal (art. 9.). d) O Decreto de Mouzinho da Silveira de 1832: seu carcter centralizador Interessa referir agora o Decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832, de Mouzinho da Silveira que, apesar de mal ter sofrido a prova da experincia, pois vigorou por curto espao de tempo, foi e ponto de referncia da moderna administrao local portuguesa.
Este diploma, para alm de consagrar a separao dos poderes de julgar e administrar, estabelecia uma organizao administrativa territorial uniforme de forte inspirao napolenica, abolindo as antigas divises territoriais. O pas era dividido em provncias, comarcas e concelhos (9), estando frente de cada provncia um Prefeito, frente de cada comarca (administrativa) um Subprefeito e frente de cada concelho um Provedor. Estas autoridades detinham todo o poder administrativo e estavam encadeadas hierarquicamente. Junto delas existiam, tal como em Frana, corpos administrativos com funes muito limitadas, cabendo s autoridades administrativas a execuo das respectivas deliberaes. Na provncia, o corpo administrativo era a Junta Geral de Provncia, na comarca era a Junta de Comarca e no concelho era a Cmara Municipal. A Cmara Municipal, eleita indirectamente, compunha-se por um nmero de vereadores igual ao nmero de freguesias (10). As Juntas de Comarca eram compostas de procuradores eleitos pelas Cmaras Municipais dos concelhos de que constava a Comarca, na proporo de dois
(9) O nmero de concelhos segundo o mapa das divises eleitorais elaborado para a eleio das Cortes de 1822 era, no continente, de 785 (Decreto de 11 de Julho de 1822). (10) Nos concelhos com apenas uma freguesia o nmero de vereadores era de trs (art. 11., 9.).
procuradores por concelho, e as Juntas Gerais de Provncia compunham-se de procuradores eleitos pelas Juntas de Comarca (um procurador por cada concelho) (art. 11., 12.). De notar a referncia freguesia neste diploma. Efectivamente ao mesmo tempo que, nos termos do art. 29., extinguia da organizao administrativa as Juntas de Parquia criadas em 1830 (), o Decreto utilizava as freguesias para encontrar o nmero de vereadores da Cmara. Isto merece realce pois a freguesia comunidade local profundamente ligada organizao religiosa que a parquia vai acompanhar sempre o municpio at aos dias de hoje. O municpio em Portugal , efectivamente, formado por vrias freguesias (12). Estas nunca alcanaro um lugar de alto relevo na vida local quer plos meios financeiros ao seu dispor quer pelo pessoal, mas nunca sero ignoradas. Alis, enquanto os municpios vo sofrer, em 1836, uma profunda reforma territorial a que nos referiremos de seguida, esta no atinge as freguesias cujo nmero permanece praticamente inalterado. Em 1822, tnhamos 4086 freguesias no continente (contagem para as eleies das Cortes de 1822) e hoje temos 4005 (13). 2. A reforma territorial dos municpios e o Cdigo Administrativo de 1836 a) As leis descentralizadoras de 1835 A reforma de Mouzinho da Silveira no foi bem recebida no Pas provocando fortes crticas especialmente dirigidas contra os poderes considerados excessivos dos Prefeitos e contra os abusos dos Provedores. Ficou conhecido o grito: Abaixo as Prefeituras (14). Uma interessante
(11) As Juntas de Parquia tinham sido criadas, como dissemos, por Decreto de 26 de Novembro de 1830 para o bom regimento e polcia dos povos. (12) H uma excepo que o municpio do Corvo que no tem freguesias (art. 78. do Estatuto Poltico Administrativo da Regio Autnoma dos Aores na redaco dada pela Lei n. 9/87, de 26 de Maro). No continente h, por outro lado, alguns municpios que tm apenas uma freguesia. (13) Administrao Local em Nmeros 1991, ed. da Direco Geral da Administrao Autrquica, Lisboa, 1991. (14) Relatrio do Cdigo de 1836, in Cdigo Administrativo Portugus, Lisboa, Imprensa Nacional, 1836. Sobre este ponto ver desenvolvidamente A. PEDRO MANIQUE, Mouzinho da Silveira..., pp. 103 e segs. Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 19
crtica centralizao administrativa introduzida por Mouzinho da Silveira pode examinar-se atravs de uma representao da Cmara Municipal de Lisboa reclamando a observncia do art. 133. da Carta Constitucional e que motivou uma Portaria datada de 22 de Maio de 1834. Defendia a Cmara Municipal que o art. 133. da Carta ao dispor que em todas as cidades e vilas, ora existentes e nas mais que para o futuro se criarem, haver Cmaras s quais compete o governo econmico e municipal das mesmas cidades e vilas institua o poder municipal e que tal poder fora usurpado pelo art. 28., 11., do Decreto n. 23 que exigia a sano do Provedor para se fazerem posturas e a confirmao do Prefeito para serem executadas e plos arts. 26. e 29. que, ao atriburem ao Provedor a execuo de todas as deliberaes,
tomava impossvel que as Cmaras pudessem com independncia desempenhar cabalmente as suas funes (15). Na sequncia dessas crticas so publicados, logo em 1835, dois diplomas que vo constituir as bases do Cdigo Administrativo de 1836 de tendncia claramente descentralizadora. So esses diplomas a Carta de Lei de 25 de Abril de 1835 e o Decreto de 18 de Julho do mesmo ano que a regulamentava (16). Por fora destes diplomas o territrio do continente era dividido em distritos administrativos, estes subdividiam-se em concelhos, que, por sua vez, se compunham de uma ou mais freguesias (art. 1. do Decreto). Acabavam assim as provncias e as comarcas e, com elas, os Prefeitos e Subprefeitos. Quanto aos magistrados administrativos passavam a ser no distrito, o Governador Civil, no concelho, o Administrador do Concelho (que substitua o Provedor) e, na freguesia, o Comissrio de Parquia (art. 5. do Decreto). Quanto aos corpos administrativos havia agora a Junta Geral de Distrito, a Cmara Municipal e a Junta de Parquia. De salientar, como novidade importante, o facto de se abrir uma brecha no princpio, que continuava a ser afirmado, da separao entre as funes de deliberar e executar. Estabelecia, com efeito, o art. 28. do Decreto: Aos corpos administrativos eleitos s compete deliberar e fiscalizar.
(15) Coleco de Decretos e Regulamentos mandados publicar por Sua Majestade Imperial o Regente do Reino desde a sua entrada em Lisboa at instalao das Cmaras Lgislativas, Terceira Srie, Lisboa, Imprensa Nacional, 1840, p. 125. (16) Coleco de Legislao promulgada em 1835, 1 caderno, Lisboa, 1835, p. 29 e p. 5 (2. Semestre), respectivamente.
A execuo sempre confiada ao magistrado administrativo e responsvel da respectiva deciso. Mas logo de seguida dizia o mesmo artigo: Exceptuam-se as deliberaes tomadas pelas Cmaras Municipais cuja execuo fica pertencendo ao seu Presidente. Desta forma o Presidente da Cmara assumia uma especial importncia. b) A reforma territorial dos municpios de 1836 Ainda, no que toca administrao municipal, de referir a reorganizao da diviso administrativa concelhia que precede a publicao do Cdigo de 1836. Quanto a esta matria o art. 3. do Decreto de 18 de Julho de 1835, que temos estado a referir, apenas determinava que o nmero de concelhos e sua extenso ser oportunamente regulado, segundo o exigir a comodidade dos povos e o bem do servio. O impulso para a nova diviso administrativa dado por um Decreto de 17 de Maio de 1836 que determinava a convocao extraordinria das Juntas Gerais de Distrito para, num prazo curto (17), formar um projecto de diviso dos concelhos e julgados do seu distrito, segundo instrues que acompanhavam cpia do referido Decreto remetidas aos governos civis. Como critrio para a diviso concelhia prescrevia o art. 3. das Instrues que cada concelho deveria ter nmero suficiente de cidados hbeis para os cargos electivos e bastantes meios de sustentar os encargos municipais; porm, deveriam ter-se em conta tambm as distncias, as comunicaes e hbitos dos moradores. O impulso decisivo para a elaborao do novo mapa concelhio do pas foi dado, contudo, j depois da Revoluo de Setembro (18) por Portaria datada do dia 29 desse mesmo ms que nomeou uma comisso com a finalidade de propor sem perda de tempo um projecto para a diviso administrativa do Reino tendo para esse fim em ateno os trabalhos feitos pelas Juntas Gerais
(17) Coleco de Leis e outros Documentos Officiaes publicados desde o 1 de Janeiro at 9 de Deembro de 836, Quinta Srie, Lisboa, 1836, p. 145. As Juntas Gerais deveriam reunir e deliberar entre o dia 6 e 22 de Junho de 1836. Este prazo foi alargado at 30 de Junho em vista das queixas das Juntas Gerais pela exiguidade do prazo (Decreto de 15 de Junho de 1836). Mesmo assim a tarefa no foi levada a cabo. (18) A Revoluo de Setembro, de carcter progressista, ocorreu em 10 de Setembro e reps em vigor a Constituio de 1822. 21 Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal
de Distrito. Subscrevia tal portaria Manuel da Silva Manuel). Em 6 de Novembro de 1836 publicado o decreto que estabelece a nova diviso concelhia e que tomou por base os trabalhos das Juntas Gerais e o parecer da Comisso acima referida. ] art. 1. do Decreto o territrio do continente continuava a conter 17 distritos administrativos, mas o nmero de concelhos era reduzido a 351 suprimindo-se mais de 400 (19). Esta diviso era ainda provisria e as Juntas Gerais de Distrito deveriam remeter a consulta sobre os melhoramentos que se podero fazer nas divises administrativas do territrio. A diviso concelhia que como matriz este Decreto nunca sendo demais salientar pois a importncia, vrias vezes reafirmada ao longo do sc. xix afastou o nosso pas, neste ponto, dos pases europeus mais prximos como, p. ex., a Espanha, a Frana, a Itli;
que tm proporcionalmente um nmero muito superior d( dimenso muito desigual (2]). Houve, em Portugal, a combinar populao e territrio de forma que a popui excessiva, tomando difcil o expediente judicial e admini celho, nem diminuta, fornecendo um nmero insuficier
(19) FAUSTO J. A. DE FIGUEIREDO, A reforma concelhia de 1836, in O Direito, ano 82, 1950, pp. 257 e segs. O Decreto de ( 1836 encontra-se publicado mas sem o mapa que diz fazer parte Coileco de Leis e outros Documentos Oficiaes publicados desde 10 de Deembro de 1836, 6. Srie, Lisboa, 1837, pp. 112113. (20) Ver, p. ex. Relatrio que acompanha o Cdigo Administr tambm J. F. HENRIQUES NOGUEIRA, O Municpio no Sculo XIX, Tomo II, Lisboa, 1979, pp. 13 e segs. (edio da INCM organizada Leal da Silva). Este autor defendia, em 1856, a existncia de concelh dimenso (pp. 68 e segs.). O municpio, dizia, deveria ser independi (p. 71). Propunha uma diviso administrativa por municpios, fre (pp. 97 e segs.), devendo os municpios ser em nmero de 100 (pp. l ar, entretanto, a viso romntica da vida municipal que percorre a Nogueira (ver, p. ex., pp. 106 e segs.). (21) Teremos ocasio de fazer referncia s tentativas feitas . deste sculo para diminuir o nmero de municpios na Frana e na Al( co fortemente crtica sobre a reforma territorial foi sustentada por SEI As contrafaces do Municipalismo Portugus, in O Direito, an( reproduzido no vol. li (1919-1943) da Antologia de Estudos Juncos P Pginas, Lisboa, 1968, pp. 229 e segs.
activos para as eleies e para o servio dos cargos pblicos; quanto extenso territorial havia a preocupao de evitar as grandes distncias que causavam grave incmodo aos povos (art. 12.). Outra preocupao era a de que o concelho dispusesse de meios econmicos suficientes para o cumprimento das suas tarefas. Pode afirmar-se, pois, que a diviso municipal do territrio obedeceu a critrios de eficincia administrativa e no preocupao de delimitar comunidades naturais ligadas plos laos de vizinhana para as erigir em municpios. Em 26 de Junho de 1867, chegou a ser publicado um Cdigo Administrativo (lei de administrao civil de Martens Ferro) que suprimia 104 concelhos e criava a parquia civil agrupando vrias freguesias. Este Cdigo foi suspenso depois de uma revolta popular de Janeiro de 1868 (a Janeirinha) que deps o Ministrio de que fazia parte Martens Ferro. c) O Cdigo Administrativo de 1836: sua importncia O ano de 1836 no terminaria sem ser publicado, em 31 de Dezembro, o primeiro Cdigo Administrativo (22) portugus. Merece particular ateno o relatrio que acompanha o Cdigo assinado por Manuel da Silva Passos (Passos Manuel). Nele criticava-se o Decreto n. 23 de Mouzinho da Silveira, pois embora tivesse introduzido o sistema administrativo no foi calculado de modo que pudesse ser bem acolhido por uma nao ciosa das suas liberdades municipais tendo buscado o legislador de 1832 inspirao em instituies viciosas de alm dos Pirinus. Mais concretamente, era criticada a faculdade ilimitada concedida Coroa de escolher os seus agentes administrativos e dava-se conta da reaco negativa que a aplicao do Decreto provocou plos excessos e abusos cometidos plos Provedores dos concelhos. Mais adiante, e noutro plano, o relatrio menciona elogiosamente a Carta de Lei de 25 de Abril de 1835 que reformou o sistema administrativo segundo os
(22) Deve dizer-se que a expresso Cdigo Administrativo enganadora, pois este Cdigo, como os que se lhe seguiram, respeitam essencialmente matria de administrao local. Sobre os sucessivos cdigos administrativos, cfr. M. CAETANO, A Codificao Administrativa em Portugal (Um sculo de experincia: 1836-1935), in RFDUL, ano II, 1934, pp. 324 e segs., e MAGALHES COLAO, Lies de Direito Administrativo, Lisboa, 1924, pp. 46 e segs. Titulo I Histria da Autonomia Local em Portugal
princpios mais liberais e o Decreto de 18 de Julho do mesmo ano que desenvolveu tais princpios. J na parte final do relatrio faz-se uma referncia reduo do nmero de municpios (reduo dos crculos municipais) operada pelo Decreto de 6 de Novembro de 1836. Para Passos Manuel a operao da supresso e mutilao dos concelhos era dolorosa mas indispensvel, pois dela dependia a consolidao do sistema administrativo. Entrando na parte dispositiva do Cdigo verificamos que o art. 1. dispunha que o territrio do continente e ilhas era dividido em distritos subdividido em concelhos, compondo-se estes de uma ou mais freguesias. Em cada uma destas divises havia um rgo deliberativo eleito plos respectivos habitantes (art. 7.). Dispunha o art. 21. que esse rgo era, no concelho, a Cmara Municipal composta de um nmero de vereadores que dependia de nmero de fogos que tivesse (art. 22.). Votantes e elegveis nas eleies municipais eram os cidados portugueses maiores de 25 anos com domi clio no concelho e que tivessem, no mnimo, uma renda anual de cen mil ris proveniente de bens de raiz, indstria, emprego ou comrcio (arts. 25. e
26.). A eleio das Cmaras Municipais era feita anual mente e o Presidente da Cmara seria eleito plos vereadores plurali dade dos votos (arts. 33. e 23.) cabendo-lhe a execuo das deliberaces camarrias (art. 203.). O leque das atribuies camarrias era amplo (art. 82.) abrangend o poder de consultar e deliberar sobre todas as necessidades do munic pio ( 1. do art. 82.) (23). O 3. do mesmo artigo conferia s Cmaras Municipais poder tributrio para ocorrer aos encargos do concelh No que toca tutela, ela era atribuda Junta Geral de Distrito (art. 77. 8.), ao Conselho de Distrito (arts. 82., 29.. e 171., 11.) e s Cortes (art. 82., 26., in fine). As matrias sujeitas a tutela eram limi tadas e estavam definidas no Cdigo. Em cada concelho, havia um magistrado administrativo, represen tante do Governo, por este escolhido, mas de entre uma lista de cinc elementos sados de eleio directa ocorrida na mesma ocasio da ele co da Cmara (art. 114.). Esta forma especial de escolha do Admini
(23) No utilizada aqui a expresso interesses locais ou interesses peculiares < municpio que s aparece no Cdigo de 1886 (art. 113.).
farte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local
trador do Concelho, que no teve continuidade na histria da administrao municipal portuguesa (passou a ser nomeado pelo Governo), obrigava o eleitor a depositar dois votos: um para a Cmara e outro para o Administrador. As funes que o Cdigo lhe atribua eram principalmente de natureza policial (fiscalizao e inspeco) como se pode ver pela leitura do art. 121. Servia por dois anos e podia ser reeleito. Como delegado do Governo estava submetido a uma cadeia hierrquica, sendo seu imediato superior o Administrador Geral (24) do Distrito. Na parquia, a Junta respectiva era composta por por 3, 5 ou 7 membros eleitos directamente tendo em conta o nmero de fogos e o Presidente da Junta era escolhido plos membros da mesma reunidos com os substitutos. Havia um Regedor escolhido pelo Administrador do Concelho (e dele dependente) com base numa lista triplice de membros eleitos plos cidados da parquia (arts. 150. e 151.). Cabia-lhe, para alm de funes policiais, executar as deliberaes da Junta (art. 203.). A nvel distrital, a Junta Geral compunha-se de 13 procuradores (salvo Lisboa com 17 e Porto com 15) eleitos indirectamente por um colgio composto de eleitores do distrito (arts. 45. e segs.). Os eleitores do distrito resultavam de eleies directas feitas a nvel local (arts. 50. e segs.). Este rgo reunia ordinariamente uma vez por ano e extraordinariamente sempre que o Governo o julgasse conveniente (arts. 69. e 70.). Entre as suas atribuies (art. 77.) contavam-se as de natureza financeira tais como fazer a repartio das contribuies directas entre os concelhos do Distrito, estabelecer derramas e contrair emprstimos para as despesas de utilidade do distrito, e ainda de natureza tutelar (autorizar certas deliberaes da Cmara Municipal). O Administrador Geral, magistrado administrativo representante do Governo, nomeado por decreto da Secretaria de Estado dos Negcios do Reino (art. 103.) tinha amplas atribuies e competia-lhe executar as deliberaes da Junta Geral (art. 203.). O Cdigo previa ainda a existncia de um Conselho de Distrito composto por 4 membros eleitos por um ano pela Junta Geral Administrativa podendo a eleio recair no s sobre os procuradores que formavam a Junta Geral como sobre quaisquer outros cidados de
(24) Aps a Revoluo de Setembro e subsequente reposio em vigor da Constituio de 1822 o Governador Civil, institudo pelo Decreto de 18 de Julho de 1835, passou a ser designado Administrador Geral, por fora do art. 212. da Constituio. Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 25
reconhecida probidade e inteligncia (arts. 161. e segs.). A este rgo cabiam funes de natureza contenciosa, salvo as que fossem da competncia dos tribunais judiciais, e pertencia-lhe tambm aprovar as contas das Cmaras Municipais (art. 172.). 3. Breve referncia Constituio de 1838 e ao Acto Adicional Carta de 1852 a) Os princpios liberais da Constituio de 1838: sua diminuta influncia na legislao da administrao local Entretanto, foi publicada, na sequncia da Revoluo de Setembro, uma nova Constituio (1838) de contedo mais liberal que a Carta Constitucional. Tal como as Constituies que a precederam dedicava um ttulo matria da administrao local
com a epgrafe Do Governo Administrativo e Municipal. Este ttulo era composto de 3 artigos e possibilitava uma ampla autonomia municipal. Com efeito apenas previa um Magistrado administrativo de nomeao rgia junto de cada distrito administrativo (art. 129.) (25) e no que toca administrao municipal estabelecia que em cada concelho uma Cmara Municipal eleita directamente pelo povo ter a administrao econmica do municpio na conformidade das leis (art. 130.). Finalmente, o art. 131. estabelecia que, alm dos magistrados e corpos electivos mencionados nos arts. 129. e 130., haveria todos os mais que a lei determinasse. A Constituio de 1838 no teve, porm, significativa influncia na administrao municipal, tendo vigorado apenas at 1842, data em que a Carta foi restaurada. Tambm o Acto Adicional Carta, de 5 de Junho de 1852 que, no seu art. 11., com a epgrafe Das Cmaras Municipais, recolhia por inteiro e literalmente o art. 130. da Constituio de 1838, revogando as disposies da Carta referentes administrao municipal contidas nos arts. 133. e 134., no trouxe significativa influncia prtica no que toca administrao municipal.
(u) O art. 129. previa ainda a existncia no distrito de uma Junta electiva e de um Conselho de Distrito igualmente electivo.
4. A consolidao da organizao municipal portuguesa a partir de meados do sc. xix a) O municpio, a freguesia e o distrito como autarquias locais Em 1836, esto j delineados traos essenciais da administrao local do pas que perduraro at aos nossos dias. o que sucede, desde logo, quanto ao nmero e configurao territorial dos concelhos tendo-se operado apenas uma lenta reduo do nmero de concelhos, especialmente durante o sc. xix, fixando-se hoje em 305 para todo o territrio nacional. Por outro lado, firmou-se a existncia de trs nveis de administrao local: a freguesia, o concelho e o distrito. Destes, o concelho manter-se- sempre como uma autarquia local dotada de rgos eleitos, no sucedendo sempre o mesmo com os restantes que sofrero os efeitos dos perodos de maior centralizao administrativa. Ainda de anotar a presena, em cada um desses nveis, de um representante do poder central que , no distrito, o Governador Civil, no concelho, o Administrador do Concelho e, na freguesia, o Regedor de Parquia. b) O movimento pendular entre a centralizao e a descentralizao Sendo estes os elementos mais constantes verdade que, ao longo do sc. xix e princpios do sc. xx, foram introduzidas modificaes mais ou menos duradouras por via de vrios Cdigos Administrativos que traduziam um movimento quase pendular de centralizao, especialmente traduzida nos Cdigos de 1842 e 1896 e de descentralizao configurada no Cdigo Administrativo de 1878 e na Legislao da I Repblica de 1913. O movimento pendular vai continuar durante o sculo actual e, depois de um perodo fortemente centralizador que acompanhou o Estado Novo (192674), vive-se actualmente um perodo de descentralizao iniciado com a Constituio de 1976 e subsequentes eleies autrquicas (1977). altura de dedicarmos ateno, ainda que muito breve, a cada um dos nveis territoriais de administrao local autnoma com particular relevo para o municpio
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CAPTULO II O MUNICPIO COMO INSTITUIO NUCLEAR DA ADMINISTRAO LOCAL 1. O Cdigo Administrativo de 1842: sua durao e caractersticas centralizadoras. O Administrador do Concelho O Cdigo de 1836 no vai durar muito tempo e vai sofrer alteraes num sentido de maior centralizao administrativa. Criticava-se-lhe nomeadamente a existncia de um grande nmero de cargos electivos (da freguesia ao distrito) e de breve durao, o que
tinha dado ms provas conduzindo a lugares de responsabilidade pessoas sem as qualidades mnimas exigidas para o respectivo desempenho de funes (26). O Cdigo Administrativo de 1842 (27) divide o territrio do continente e ilhas em distritos administrativos e estes em concelhos (art. 1.) desaparecendo, como diviso administrativa a freguesia (28). No distrito, e tal como no Cdigo de 1836, o Governador Civil era o magistrado administrativo (art. 3.) nomeado por Decreto do Rei e, junto dele, havia um corpo administrativo, a Junta Geral (art. 4., I), composta de procuradores eleitos pelas Cmaras juntamente com os Conselhos Municipais. A execuo das deliberaes da Junta cabia ao Governador Civil. No que respeita administrao municipal ela continua a assentar na existncia de uma Cmara Municipal composta por um nmero de vereadores proporcional ao nmero de fogos (29) e eleita por sufrgio
(26) Cfr. Relatrio apresentado s Cortes na sesso da Cmara dos Deputados pelo Ministro do Reino, Fernandes Coelho, em 26 de Fevereiro de 1839, transcrito por M. CAETANO, A Codificao..., pp. 343/344. (27) Modificando profundamente o Cdigo de 1836 e preparando j o presente Cdigo contam-se diversas leis sendo de salientar as de 29 de Outubro de 1840, 27 de Outubro de 1841 e duas leis de 16 de Novembro de 1841. Sobre a administrao municipal na vigncia do Cdigo de 1842, cfr. JUSTINO DE FREITAS, Instituies de Direito Administrativo Portugus, Coimbra, 1857, pp. 157 e segs. (28) Continua, porm, a haver uma administrao paroquial (Tt. V arts. 290. e segs.) embora de funes limitadas, como veremos adiante. (29) Embora com um leque mais limitado (art. 7.).
directo e censitrio, e um Administrador de Concelho com entrada e voto consultivo em todas as sesses da Cmara (art. 97.) (30). As novidades residem no modo de designao do Administrador do Concelho que passa a ser, tal como o Governador Civil, nomeado por Decreto do Rei (art. 240.), no aumento da durao do mandato dos vereadores de 1 para 2 anos (art. 47.), na atribuio do cargo de Presidente da Cmara ao Vereador que obtivesse maior nmero de votos (art. 9.) (31) e instituio de um Conselho Municipal composto por um nmero de vogais igual ao nmero de vereadores da Cmara (art. 12.) e que seriam os eleitores que pagassem maior quota de dcima no concelho (art. 165.) (2). As matrias sobre as quais as Cmaras Municipais poderiam deliberar eram vastas, mas sujeitas a uma apertada tutela (cfr. arts. 121., 1., e 125.). Lobo dvila (33) escreveu, a este propsito, que aos municpios faltava liberdade de aco porque quase nenhuma das suas deliberaes se podia levar execuo sem a prvia aprovao do Conselho de Distrito e, em alguns casos, da Junta Geral, do poder legislativo ou do Governo. Importa dedicar ainda um pouco de ateno figura do Administrador do Concelho que, sendo agente do Governo, tinha entrada e voto consultivo em todas as sesses da Cmara Municipal tomando assento ao lado esquerdo, junto do Presidente. Dois aspectos merecem reflexo: um, a prpria existncia desta figura, que hoje nos parece estranha; outro, o da influncia que exerceu na administrao municipal. Quanto ao primeiro aspecto Lobo dvila nos seus Estudos avana a opinio, citando Garrett, de que tal se ficou a dever a um escrpulo constitucional. Com efeito, a Carta determinava no seu art. 134. que o Presidente da Cmara seria o mais votado dos vereadores eleitos (34) e, assim, por respeito a este artigo e porque o Governo no pres(30) Cfr. art. 212. do Cdigo Administrativo de 1836. (31) Este artigo foi alterado pela Lei de 6 de Julho de 1855, regressando-se eleio do Presidente da Cmara plos vereadores. (32) As atribuies do Conselho Municipal (art. 170.) limitavam-se - no deixando de ser importantes - a discutir e resolver juntamente com a Cmara Municipal questes de natureza essencialmente financeira (emprstimos, impostos, aprovao do oramento). (33) LOBO DVILA, Estudos de Administrao, Lisboa, 1874, p. 173. (34) Esta disposio foi revogada pelo Acto Adicional de 1852. Cfr. Relatrio de Almeida Garrett apresentado na Cmara dos Pares, na sesso de 21 de Janeiro de 1854, Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 29
cindia de ter, ao nvel da administrao concelhia, um representante da sua confiana, criou uma nova entidade: o Administrador do Concelho (35). Para Marcello Caetano a razo da permanncia dos administradores do concelho encontra-se, antes, nas
funes policiais que lhe estavam confiadas, pois, escreve, num pas que ainda em meados do sc. xix era teatro dos feitos das guerrilhas e dos salteadores, o Administrador do Concelho prestava grandes servios para segurana e defesa de vidas e bens (36). Certo - e entramos no segundo aspecto - que o Administrador do Concelho exerceu uma enorme influncia na administrao municipal no se limitando manuteno da ordem e segurana das populaes. Lobo dvila, na obra j mencionada, referia-se criticamente s vastas e exorbitantes atribuies que lhe eram conferidas pela nossa legislao administrativa, as quais o autorizavam, dizia, a ingerir-se em todos os assuntos de que dependia a vida local. E ia mais longe afirmando que a influncia do administrador se fazia sentir de modo preponderante na urna em tempo de eleies (37). Ao mesmo tempo que critica o Cdigo de 1842 por o considerar demasiado centralizador Lobo dvila indica os elementos daquilo que constitui uma autntica autonomia municipal e que so, para alm do respeito do princpio eleitoral dos rgos do municpio, a existncia de largas atribuies, de liberdade de aco e de suficientes recursos financeiros (38). Estes elementos formam um conjunto que no pode ser dissociado, pois a falta de qualquer deles implica a ausncia de uma verdadeira autonomia. 2. O Cdigo Administrativo de 1878: de novo a descentralizao O Cdigo Administrativo de 1842 esteve em vigor, como dissemos, at 1878, embora tivesse havido diversas tentativas de
(34) in Cadernos Municipais, ano 2, n. 3, 1979, pp. 95/96. Neste mesmo relatrio A. Garrett critica o Cdigo de 1842, apresentando um projecto de lei assente em bases mais liberais. (35) LOBO DVILA, Estudos..., p. 181. (36) M. CAETANO, O Municpio..., p. 19. (37) LOBO D VILA, Estudos..., pp. 183/184. (38) LOBO DVILA, Estudos..., p. 163.
reforma (39) e tivessem sido mesmo publicados dois cdigos com vida efmera (40). O Cdigo de 1878, aprovado pela Cmara dos Deputados em 25 de Abril do mesmo ano, reflecte em boa parte as ideias contidas no Cdigo de 1870, que no chegou a vigorar, e acolhe tambm alguns pontos de vista de Lobo dvila expressos na obra j mencionada. Ele alarga a participao dos cidados na administrao local ao dividir o territrio do continente e ilhas em distritos, concelhos e parquias e ao instituir, em cada um destes nveis de administrao, rgos resultantes de eleies directas (art. 264.), sendo estes, no distrito, a Junta Geral (41), no concelho, a Cmara Municipal e, na freguesia, a Junta de Parquia (art. 5.) (42). Em matria de administrao municipal desaparece, neste Cdigo, o Conselho Municipal, mantendo-se a Cmara Municipal composta por 7 vereadores (43) e o Administrador do Concelho nomeado por decreto do Governo, sob proposta do Governador Civil (art. 196.). O mandato dos vereadores era de 4 anos, mas com renovao parcial de 2 em 2 anos (art. 9.). O Presidente da Cmara e tambm um Vice-Presidente seriam eleitos anualmente plos vereadores (art. 13.). As atribuies das Cmaras eram amplas (arts. 102. a 105.) e o rgo de tutela era a Junta Geral, corpo administrativo do distrito (art. 106.). O Cdigo de 1878, pelo estabelecimento do princpio eleitoral dos rgos deliberativos paroquiais, municipais e distritais, pela atribuio do exerccio dos poderes de tutela a um rgo eleito (a Junta Geral de Distrito) e principalmente pela grande liberdade concedida em matria financeira, que os municpios utilizaram largamente para proceder a obras e melhoramentos (44), ficou na histria da nossa administrao local
(39) Dessas tentativas d notcia M. CAETANO, A Codificao..., pp. 355 e segs. (40) O primeiro, datado de 26 de Junho de 1867, foi declarado sem efeito por um Decreto ditatorial de 14 de Janeiro de 1868 publicado na sequncia da revolta da Janeirinha. O segundo, aprovado por Decreto ditatorial de 21 de Junho de 1870, e que deveria entrar em vigor em 1 de Janeiro seguinte, foi suspenso pelas Cortes em Dezembro de 1870. (41) A execuo das suas deliberaes cabia Comisso Distrital eleita pela Junta Geral (arts. 80. e 90.). (42) O direito de votar foi alargado por Lei de 8 de Maio de 1878. (43) A Cmara de Lisboa teria 13 e a do Porto 11 (art. 98., nico). (44) Cfr. Relatrio que acompanha o Cdigo de 1886. Sobre o contedo amplamente descentralizador do Cdigo de 1876 cfr. ANTNIO CNDIDO, Discurso proferido na Cmara dos Deputados, na sesso de 15 de Julho de 1887, in Echos duma voz quasi extincta Porto, 1923, pp. 142 e segs. No mesmo discurso defende o Cdigo de 1886 afirmando que ele apenas tentou travar os excessos que resultaram da aplicao do Cdigo de 1876, sem pr em causa os elementos da descentralizao.
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como um diploma descentralizador e exactamente por tal motivo vai ser reposto parcialmente em vigor, em 1910, aps a implantao da I Repblica.
3. Os Cdigos Administrativos de 1886 e 1895- 1896: crise financeira e regresso a uma maior centralizao O Cdigo Administrativo de 1886 marca o incio de um perodo que vai durar at I Repblica (1910) caracterizado pelo refluxo da descentralizao com fundamento nomeadamente em problemas financeiros ocorridos durante a vigncia do Cdigo de 1878. No se pode dizer que este Cdigo se situe em oposio ao de 1878, mas contm j disposies principalmente no que toca fazenda local que anunciam a inteno de limitar as possibilidades de actuao das autarquias locais pela restrio da autonomia financeira (45). Assim, as deliberaes das Cmaras Municipais que diziam respeito especialmente a matria financeira eram provisrias (art. 118.) s se tomando definitivas se no fossem suspensas, no prazo de 30 dias pelo Governador Civil (ouvido o tribunal administrativo do distrito) ou, algumas delas, pela Junta Geral (art. 121.). Ainda, quanto s deliberaes provisrias, as que mais directamente tocavam matria financeira, no podiam ser tomadas sem prvio parecer dos 40 maiores contribuintes da contribuio predial do concelho (arts. 119. e 118.) . Para alm destas restries de carcter financeiro, o Cdigo de 1886 introduzia algumas alteraes e novidades na nossa administrao municipal que merecem ser apontadas: a reduo para 3 anos do mandato dos corpos administrativos, sem renovao parcial; a representao das minorias na composio dos rgos deliberativos eleitos; a faculdade conferida aos vogais dos corpos administrativos (e portanto das Cmaras) de
(45) Cfr. Relatrios do Cdigo Administrativo de 1886 e do Cdigo Administrativo de 1895. (46) Por esta forma como que reaparecia o Conselho Municipal do Cdigo de 1842.
recorrerem das decises das maiorias (art. 32., 2.); a classificao dos concelhos em 3 ordens conforme a respectiva populao; a previso de um regime especial de administrao mais descentralizado para os concelhos com mais de 40.000 habitantes que assim o desejassem. Entretanto, tinha j sido aprovada uma organizao municipal especial para Lisboa por Lei de 18 de Julho de 1885 (47). O Cdigo Administrativo de 1886 sofreu em 1892 alteraes motivadas essencialmente pela crise financeira existente no pas (48) como resulta claramente do relatrio que acompanha o Decreto de 6 de Agosto de 1892. Por este diploma foram extintas as Juntas Gerais de Distrito, sendo substitudas por Comisses Distritais de reduzidas atribuies; restringia-se tambm o mbito de actuao das Juntas de Parquia e, no que toca administrao municipal, estabeleciam-se limites rigorosos no recurso ao crdito, fazendo-o depender de autorizao do Governo (arts. 24. e segs.). O Cdigo de 1895, aprovado por Decreto ditatorial de 2 de Maro de 1895, e de que autor Joo Franco, mantm-se na linha de rigoroso controlo das finanas locais que o Cdigo de 1886 j anunciara (49) e o Cdigo de 1896, que foi o resultado da apreciao pelas Cortes do Cdigo de 1895, tendo-lhe sido introduzidas algumas alteraes (50) que no lhe retiram a feio centralizadora, vai durar at 1910. O Cdigo de 1896 previa a nomeao anual por decreto governamental dos Presidentes das Cmaras a favor das quais fosse consignado no oramento do Estado um subsdio especial superior a determinado montante (art. 63.). Tratava-se, como bom de ver, de uma limitao muito sria na autonomia municipal. A Cmara Municipal tinha a
(47) Cfr. Relatrio do Cdigo Administrativo de 1886. (48) Sobre a crise financeira, cfr. OLIVEIRA MARQUES, Histria de Portugal, vol. II - Das Revolues Liberais aos nossos dias, 5. ed., Lisboa, 1968, p. 108. (49) Este Cdigo de 1895 trazia novidades na organizao da administrao municipal, pois classificava os concelhos em trs ordens, ficando os de 3. (mais imperfeitos) com limitado nmero de atribuies (sendo o respectivo Presidente da Cmara nomeado pelo Governo e exercendo cumulativamente as funes de Administrador do Concelho) e agregados a concelhos de 2. ou 1. ordem, formando comarcas administrativas com competncia para o respectivo territrio da comarca. No que toca s Juntas de Parquia o Proco passava de novo a ser o Presidente (art. 173.). (50) A classificao dos concelhos passou a ser de apenas duas ordens, desaparecendo os concelhos de 3., bem como comarcas administrativas.
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seu cargo, numa formulao que vinha j do Cdigo de 1886, administrar os peculiares interesses dos povos da respectiva circunscrio (...) (art. 42). A tutela, sob a forma de aprovao, estava confiada ao Governo, por meio de decreto integralmente publicado na folha oficial (art. 55.) e recaindo sobre emprstimos, criao de empregos, percentagens adicionais s contribuies directas do Estado; ainda estava confiada ao Governo para as deliberaes, tomadas plos municpios de 1. ordem, sobre os assuntos referidos no art. 56. (outra matria financeira, regulamentos e contratos administrativos) e s Comisses Distritais para as
deliberaes, tomadas plos municpios de 2. ordem, sobre os assuntos referidos no mesmo art. 56. As deliberaes provisrias consideravam-se aprovadas, pelas entidades com poderes de tutela, passados 40 dias sob a entrega ao Administrador de Concelho ou de Bairro das cpias das deliberaes sujeitas a aprovao (art. 56., 1. e 2.). De mencionar ainda que as deliberaes que implicavam encargos financeiros (emprstimos, criao e aumento de dotao de empregos, agravamento da percentagem de impostos directos ou indirectos) precisavam do parecer da maioria dos 40 eleitores maiores contribuintes domiciliados no concelho sem o qual as entidades de tutela no poderiam aprovar tais deliberaes (art. 57.). Os poderes dos Administradores do Concelho continuavam, por sua vez, reforados. 4. A Constituio Republicana de 1911 e a legislao administrativa subsequente: revitalizao da autonomia local A implantao da Republica, em 5 de Outubro de 1910, veio provocar importantes mudanas na administrao local no sentido de uma forte descentralizao. Logo, em 13 de Outubro de 1910, um decreto repunha em vigor, parcialmente, o Cdigo Administrativo de 1878, considerado mais de acordo com o iderio republicano de descentralizao, enquanto no fosse publicado um Cdigo Administrativo elaborado de harmonia com o regime e os princpios republicanos (51). O art. 2. do Decreto determinava, por sua vez, que enquanto no se procedesse a eleies locais seriam nomeadas comisses plos Governa(51) Decreto de 13 de Outubro de 1910 (Relatrio e art. 1.), in Corpos Administrativos Legislao Usual, Coimbra, sd., p. 7.
dores Civis para os concelhos e para as parquias. S em 1913 foi publicada legislao que permitiu a realizao de eleies. Entretanto, foi publicada a Constituio de 1911 contendo as bases da administrao local dentro das ideias descentralizadoras da Repblica. Eram elas, nos termos do art. 66. (52): 1. a no ingerncia do Governo (poder executivo) na vida dos corpos administrativos; 2. a atribuio apenas aos tribunais do contencioso de competncia para anular ou modificar as deliberaes dos corpos administrativos quando ofensivas das leis e regulamentos; 3. a diviso do poder local (a nvel distrital e municipal) em deliberativo e executivo; 4. o exerccio do referendum nos termos que a lei determinasse; 5. a representao das minorias nos corpos administrativos; 6. a autonomia financeira dos corpos administrativos. Estas bases estabeleciam assim, em sede constitucional, uma autntica autonomia local e, particularmente, a autonomia municipal (53). Atravs delas acabava-se com a tutela administrativa (54) confiando-se apenas aos tribunais a fiscalizao da legalidade da actuao dos corpos administrativos; consagrava-se a autonomia financeira, fundamento indispensvel de uma verdadeira autonomia, e aprofundava-se, atravs do referendo, a democracia a nvel local. S em 1913, como se disse, foi publicada legislao administrativa de acordo com as bases da Constituio de 1911. No foi o anunciado e desejado Cdigo Administrativo mas uma lei reguladora da organizao, funcionamento, atribuies e competncia dos corpos administrativos (Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913) a qual foi retocada pela Lei n. 62, de 23 de Junho de 1916. Por estes diplomas dividia-se o territrio, continente e ilhas, em distritos, concelhos e freguesias e em cada uma destas divises administrativas estabeleciam-se rgos deliberativos eleitos directamente que eram, respectivamente, a Junta Geral, a Cmara Municipal e a Junta de Freguesia.
(52) Cfr. Constituio de 21 de Agosto de 1911, in As Constituies Portuguesas..., pp. 185 e segs. (53) MARNOCO E SOUZA, Constituio Poltica da Repblica Portuguesa- Comentrio, Coimbra, 1913, p. 589. (54) Escrevia Marnoco e Souza, que a expresso tutela administrativa era mesmo vexatria, pois os agregados administrativos locais podiam aprciar muito melhor os interesses que tm de administrar do que o poder central (cfr. Constituio Poltica..., p. 590).
No que respeita administrao municipal aparece uma estrutura nova, por fora da base 3. do art. 66. da Constituio, caracterizada pela existncia de um rgo deliberativo numeroso que era a Cmara Municipal eleita directamente (55) por um perodo de 3 anos e constituda por um nmero varivel de vereadores conforme a classificao dos concelhos (art. 88. da Lei n. 88) e um rgo executivo denominado Comisso Executiva, eleita pela Cmara, de entre os seus membros, e que funcionava permanentemente (arts. 91., 99., 46. e 47. da Lei n. 88). As Cmaras Municipais constituam, no dizer do Prof. Marnoco e Souza, um pequeno parlamento local (56) e nele estava representada a oposio, por fora da base 5. do art. 66. da Constituio.
A figura do Administrador do Concelho mantinha-se, uma vez que o art. 1. do Decreto de 13 de Outubro de 1910 repunha em vigor o Cdigo de 1878, mas com funes limitadas. 5. A Constituio Poltica de 1933 e o Cdigo Administrativo de 1936-40: centralizao autoritria Ao avano descentralizador dado pela Constituio de 1911 vai suceder o impulso em sentido contrrio da Constituio de 1933. certo que, nos termos do 3. do art. 5. desta Constituio, as autarquias locais e assim o municpio (art. 125.) eram elementos estruturais da Nao ao lado dos cidados, das famlias e dos organismos corporativos. Certo tambm que, nessa qualidade, cabia-lhes participar na poltica e na administrao geral e local ( 1. do art. 5.). Porm, determinava o art. 127. que a vida administrativa das autarquias locais estava sujeita inspeco de agentes do Governo, podendo as deliberaes dos respectivos corpos administrativos depender de autorizao ou exigir a aprovao de outros organismos ou autoridades e ser submetida a referendum. Verdade tambm que, por fora do art. 130., os corpos administrativos tinham autonomia financeira (57) e que as deliberaes dos corpos administrativos s podiam ser modificadas ou anuladas nos casos e pelas formas previstas nas leis administrativas (art. 129.).
(55) Podiam votar todos os cidados portugueses do sexo masculino, maiores de 21 anos que soubessem ler e escrever portugus (art. 1. da Lei n. 88), inscritos nos recenseamentos das respectivas circunscries (art. 5. da mesma Lei). (56) MARNOCO E SOUZA, Constituio Poltica..., p. 591. (57) O art. 131. limitava, porm, o poder tributrio das autarquias locais.
O regime de administrao local estabelecido pelo Cdigo Administrativo de 1936, revisto em 1940, da autoria de Marcello Caetano, reproduzia o regime poltico autocrtico ento vigente (58). O territrio do continente era dividido em concelhos que se formavam de freguesias e se agrupavam em distritos e provncias (art. 1.). Aparecia, assim, de novo, a provncia com rgos prprios, o Conselho Provincial e a Junta de Provncia. O distrito, como veremos, no era propriamente uma autarquia local no possuindo, por isso, rgos prprios; continuava, porm a dispor de um magistrado administrativo com a designao de governador civil (59). No que respeita ao concelho, o Cdigo definia-o como o agregado de pessoas residentes na circunscrio municipal, com interesses comuns prosseguidos por rgos prprios (art. 13.). Tais rgos eram o Conselho Municipal, a Cmara Municipal e o Presidente da Cmara Municipal (art. 15.). O Cdigo Administrativo de 1936-40 representa, em aspectos fundamentais, uma ruptura com a tradio administrativa liberal. Desde logo, deixa de haver Cmaras Municipais eleitas directamente plos cidados eleitores residentes no municpio (60). A Cmara Municipal era composta por um Presidente e um Vice-Presidente nomeados pelo Governo e por um nmero varivel de vereadores (61) eleitos pelo Conselho Municipal para um perodo de 4 anos (art. 36.). Por sua vez, o Conselho Municipal com uma composio ampla e apenas duas reunies ordinrias por ano (art. 29.) era um rgo que reflectia a estrutura corporativa do regime poltico ento existente e, assim, composto, para alm do Presidente da Cmara e de representantes escolhidos pelas Juntas de Freguesia, por representantes dos sindicatos (ou seces concelhias), das entidades patronais, das Ordens (profisses liberais), da Misericrdia e das
(58) Em defesa da centralizao (a descentralizao um luxo de pases ricos) ver M. CAETANO, Algumas notas sobre o problema da descentralizao administrativa, in O Direito, n. 8, 1935, pp. 226 e segs. (59) Porm, aps uma reviso da Constituio, em 1953, a provncia foi suprimida ficando no seu lugar o distrito. (60) Apenas para as Juntas de Freguesia havia eleies directas, cabendo o direito de voto apenas aos chefes de famlia (art. 199.). Uma detalhada descrio da administrao local neste perdo encontra-se em M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10. ed., Lisboa, 1973, pp. 308 e segs. (61) O nmero de vereadores dependia da classe (urbana ou rural) e da ordem 1l., 2. ou 3.) dos concelhos. Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 37
Casas do Povo ou de Pescadores. As funes deste rgo, para alm da de eleger os vereadores e revogar, em certas condies, o mandato destes, eram de natureza consultiva (emitia pareceres sobre certas matrias) e deliberativa (votava as bases do oramento ordinrio, aprovava o plano de urbanizao e as deliberaes que carecessem da sua aprovao para se tornarem executrias) (62). A Cmara Municipal continuava a ser o rgo principal da administrao concelhia com um vasto campo de competncias e nela pontificava o Presidente da Cmara, dados os poderes que lhe eram conferidos (art. 77.). As deliberaes da Cmara Municipal em matria sanitria, municipalizao de servios, electricidade, emprstimos, careciam de aprovao do Governo. O Presidente da Cmara, nos termos do art. 76., orientava e coordenava a aco municipal, superintendia na execuo das deliberaes da Cmara e era o magistrado administrativo do concelho.
A interveno do Governo no funcionamento da Cmara Municipal estava prevista com larga amplitude, indo desde a inspeco administrativa ao poder de transmitir instrues destinadas a uniformizar a execuo das leis e o funcionamento dos respectivos servios (arts. 372. e segs.). Mas, o Governo podia ir mais longe e dissolver os corpos administrativos com o fundamento, entre outros de a sua gerncia ser nociva aos interesses da respectiva autarquia (art. 378., n. 1), podendo o concelho ser submetido ao regime de tutela e confiada a gerncia dos interesses municipais a uma comisso administrativa (art. 384.) quando ocorressem irregularidades que comprometessem gravemente os interesses locais (63). Desaparece nesta altura, como j referimos, a figura do Administrador do Concelho no significando isso que o Governo abdicava de ter um representante seu junto do municpio, mas que ele se tornava dispensvel uma vez que o Presidente da Cmara, livremente nomeado pelo Governo, tinha a dupla funo de chefiar a administrao municipal e, tal como o Administrador do Concelho, de representar o Governo, como magistrado administrativo (art. 76.).
(62) Desde posturas e regulamentos at s que envolvessem despesas significativas. (63) Repare-se ainda que do Conselho Municipal no podiam fazer parte as pessoas que propagassem doutrinas tendentes subverso das instituies e principalmente da ordem social (n. 16 do art. 8.) cabendo ao Presidente da Cmara declarar a excluso do vereador eleito, invocando tal fundamento (art. 21.). Era ainda esta uma forma de ingerncia do Governo, atravs do Presidente da Cmara, nas autarquias locais.
Esta estrutura da administrao municipal mantm-se at 1974, data em que, derrubado o regime poltico de cariz autoritrio que a sustentava, vem a ser substituda por outra, cujas bases vo constar da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 e que consagra de forma inequvoca, uma ampla autonomia municipal. Ser matria a tratar mais adiante. CAPTULO III A FREGUESIA: UMA AUTARQUIA NA RBITA DO MUNICPIO 1. A permanncia da freguesia: perodos de maior autonomia; o papel do proco e do regedor. Ainda antes das reformas de Mouzinho da Silveira de 1832 e por Decreto de 26 de Novembro de 1830 (64), publicado nos Aores (Angra), foram criadas as Juntas de Parquia com o seguinte fundamento que merece uma transcrio integral: Sendo necessrio para o bom regimento e polcia dos povos que haja em todas as parquias alguma autoridade local, que possua a inteira confiana dos vizinhos e que seja especialmente encarregada de prover e administrar os negcios e interesses particulares dos mesmos: manda a regncia em nome da rainha que enquanto por lei constitucional no for devidamente estabelecida a nova ordem e administrao municipal se guardem as seguintes disposies. E o art. 1. do Decreto abria assim: Haver em cada parquia uma junta nomeada plos vizinhos da parquia e encarregada de promover e administrar todos os negcios que forem de interesse puramente local. Repare-se que a organizao legislativa da administrao local comeou pela parquia e no plos municpios, embora um decreto do dia seguinte (27 de Novembro) se referisse j a estes. E interessante ainda verificar que eram amplas as atribuies que resultavam do Decreto abrangendo no s as referentes Igreja e ao culto (65) como as de
(64) Coileco de Decretos e Regulamentos publicados durante o Governo da Regncia do Reino estabelecida na Ilha Terceira, Primeira Srie, de 2 de Junho de 1830 a 27 de Fevereiro de 1832..., pp. 39 e 49. (65) Porque s com a implantao da Repblica se operou a separao da Igreja e do Estado, as parquias tinham a seu cargo as tarefas que hoje cabem Fbrica da Igreja, sendo alis corrente a utilizao
desta expresso. Isto evidencia ao tempo a base religiosa desta comunidade local.
39 promover a sade pblica, vigiar sobre as escolas de primeiras letras, cuidar da conservao, limpeza e reparo das fontes e poos de uso comum, proceder florestao para abastecimento de lenhas e madeiras bem como para formosura dos caminhos e lugares pblicos, dirigir obras pblicas feitas custa da freguesia, vigiar sobre a criao e educao dos expostos. Porm, pouco depois, o Decreto de 16 de Maio de 1832 de Mo zinho da Silveira, tambm publicado nos Aores, determinava no s( art. 29. in fine: sam extintas as juntas de parquia.
O Decreto n. 23 s pde ser aplicado, como dissemos, em 183 aps o fim da guerra civil, e, logo em 1835, o Decreto de 18 de Junho publicado no seguimento da Carta de Lei de 25 de Abril de 1835, instituia de novo as Juntas de Parquia com um nmero de membros variado tendo em conta o nmero de fogos. Em 1836, com o Cdigo Administrativo publicado no ltimo dia deste ano, o territrio era dividido em distritos, subdivididos em concelhos compondo-se estes de freguesias (art. 1.), havendo em cada uma Junta de Parquia (art. 7.) composta de 3, 5 ou 7 membros conforme nmero de fogos e eleitos pela populao (embora com sufrgio linitado). O Presidente da Junta era escolhido plos membros da Junta que para o efeito, reuniam com os seus substitutos (art. 13.). As freguesias possuiam tambm um Regedor que era escolhido pelo Administrador do Concelho de entre uma lista de trs membros eleitos pela populao. As suas atribuies estavam relacionadas com a administrao dos bens da parquia e da fbrica da Igreja e podiam requerer Cmara Municipal estabelecimento de posturas que fossem necessrias para o bom regulamento da freguesia sobre diversos assuntos de interesse local (art. 9 13). Na qualidade de comisses de beneficncia pblica cabia-lhe fazer o rol das pessoas necessitadas da freguesia, tratar do internamento em hospitais ou casas de asilo quando fosse caso disso, velar pelos expostos e fiscalizar o seu tratamento pelas amas (art. 97., 16). As Juntas poderiam lanar, em certas condies, impostos (fintas ou d ramas) sobre os paroquianos (arts. 97, 7., e 98., 8.). Por sua v os Regedores de Parquia dependiam do Administrador do Concelho tinham funes ligadas principalmente manuteno da ordem pblica
40 Parte I Histria da Autonomia Local
na freguesia, competindo-lhes ainda executar as deliberaes da Junta (art. 203.). Costuma afirmar-se que as freguesias desaparecem da administrao local em 1842 (66) e invoca-se nesse sentido o art. 1. do Cdigo Administrativo de 1842 que dividia o territrio apenas em distritos e concelhos e o art. 306. que dispunha que as Juntas de Parquia no formavam parte da organizao da administrao pblica. S que no pode ignorar-se que este mesmo Cdigo dedica o seu Tt. V exclusivamente administrao paroquial contendo nada menos do que 55 artigos. Verificamos, ento, que o art. 290. estabelece, em cada freguesia, uma Junta de Parquia e um Regedor de Parquia dispondo os artigos seguintes que a Junta de Parquia composta pelo proco, que vogal nato e Presidente, e por dois ou quatro membros eleitos plos eleitores da parquia conforme o nmero de fogos da freguesia. Mais se dispe, neste Cdigo, que as Juntas teriam um escrivo e um tesoureiro nomeados de entre os seus vogais ou fora deles (art. 292.) e uma casa especial para reunir (art. 302.). Na falta de casa especial poderiam reunir na sacristia mas nunca na Igreja. Esta disposio sobre a possibilidade de reunio na sacristia, mas nunca na Igreja, vai repetir-se nos sucessivos cdigos administrativos. As suas atribuies limitavam-se, segundo a expresso do mesmo Cdigo, administrao da fbrica da Igreja, dos bens da parquia e s tarefas que resultavam da sua qualidade de comisses de beneficncia (art. 306.), mas lendo com ateno verifica-se que as juntas de parquia deviam promover a extino da mendicidade arrolando as pessoas que tm direito a ser sustentadas pela beneficncia pblica, promover e solicitar os socorros de que elas carecessem, fiscalizar a criao dos expostos (art. 312.) e ainda contrair emprstimos e fazer contratos para se efectuarem obras do interesse da parquia (art. 317.). Nesta matria de atribuies das autarquias locais preciso ter em conta que no so apenas os cdigos administrativos que as mencionam e que leis avulsas contm frequentemente disposies sobre atribuies e competncias das autarquias. Assim, um Decreto de 20 de Setembro de 1844, sancionado por Lei de 29 de Novembro do mesmo ano, autorizava as Juntas de Parquia (bem como as Cmaras, as confrarias e
(66) M. CAETANO, Manual..., p. 353. Titulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 41
irmandades) a estabelecerem escolas para ambos sexos, onde no as houvesse pagas pelo Estado, e a darem gratificaes aos procos que quisessem ensinar as primeiras letras (67). E finalmente a Junta de Parquia, na falta de outros meios de receita, poderia lanar fintas ou derramas pela forma de adicionais s contribuies pagas ao Estado, mediante autorizao da Cmara Municipal (art. 325. conjugado com o art. 139). Esta dependncia em relao Cmara que j vinha alis, do Cdigo de 1836, nota-se tambm noutros artigos como o 314.: A Junta de Parquia deve requerer Cmara municipal sobre quanto fizer a bem da administrao da sua parquia e representar superiormente quando no for atendida e o 327.: A Junta d anualmente contas perante a Cmara. O Regedor de Parquia agora era nomeado pelo Governador Civil, sob proposta do Administrador do Concelho, dependendo deste e exercendo funes de administrao
pblica delegadas pelo Administrador (art. 341.). Tinha por funo executar as deliberaes da Junta e fiscalizar a legalidade destas comunicando as ilegalidades ao Administrador (art 342.). O Regedor possua ainda atribuies policiais (manuteno da ordem) nas quais era coajuvado por cabos de polcia, cuja nomeao propunha ao Administrador (art. 344.). Temos assim que as freguesias, embora com muitas limitaes e apertada tutela, quer da Cmara quer do Conselho de Distrito, continuaram a ter um lugar na administrao local no se podendo falar da sua desapario com a vigncia do Cdigo de 1842. Em 1878 publicado um novo Cdigo Administrativo (Rodrigues Sampaio) e com ele as freguesias adquirem um estatuto administrativo mais elevado. O territrio dividido administrativamente em distritos, concelhos e parquias (art. 1.) sendo a Junta de Parquia o corpo administrativo da freguesia (art. 5.). A Junta de Parquia era composta de 5 membros eleitos directamente plos eleitores da parquia ou paroquias agregadas (cfr. arts. 155 e 3, 1), sendo o Presidente escolhido pela Junta de entre os seus membros (art. 155.). As atribuies eram amplas e alm das tradicionais como a administrao da fbrica da Igreja (art. 161), administrao dos bens da Parquia (art. 163) e de benefi(67) Cfr. O Cdigo Administrativo de 18 de Maro de 842. anotado por L M. LEITE de VASCONCELOS, Lisboa, 1849, p. 57, em anotao ao n. XI do art. MS. re a administrao paroquial neste peodo, cfr. A. X. SOUSA MONTEIRO, Manual de Direito Administrativo Parochial, 3. ed., Coimbra, 1870.
cncia (art. 165.) eram includas matrias como caminhos vicinais, cemitrios paroquiais, convenincia da declarao de utilidade pblica de expropriao de certos prdios (art. 167.). A tutela era limitada e as Juntas de Parquia tinham competncia para o lanamento de impostos sobre a forma de percentagem sobre as contribuies gerais, predial, pessoal e industrial (arts. 170. e 172.). O proco, que deixou de ser Presidente e vogal nato, tomava parte e votava nas deliberaes da Junta respeitantes aos interesses eclesisticos da parquia tomando assento direita do Presidente (art. 115., 2.). esquerda do Presidente ficava o Regedor, que assistia a todas as reunies com voto consultivo. As deliberaes da Junta eram executadas pelo seu Presidente (art. 169. conjugado com o art. 108.) e no pelo Regedor da Parquia, como at ento. O Cdigo de 1878 pelas amplas faculdades tributrias concedidas s autarquias locais e nomeadamente s freguesias foi objecto de fortes crticas (68). Assim se compreende que o Cdigo de 1886, que lhe sucedeu, fosse mais apertado em aspectos financeiros (lanamento de impostos) ou outros que tivessem implicaes nesse domnio (emprstimos de certo montante, criao de empregos) determinando que as deliberaes das Juntas de Parquia fossem provisrias nesta matria e sujeitas aprovao superior da Cmara Municipal ou do Governador Civil (arts. 190. a 193.). Mas, no restante, este Cdigo mantinha a anterior diviso administrativa do territrio. A Junta de Parquia composta de 3 ou 5 membros conforme o numero de habitantes (art. 180.) continuava a ser eleita directamente e o proco continuava a votar nas deliberaes mas apenas sobre assuntos eclesisticos. Em matria de atribuies de referir a formulao contida no art. 188.: A Junta de Parquia tem a seu cargo em geral administrar os bens e interesses peculiares da parquia. Em matria de tutela de mencionar o envio de um resumo das deliberaes ao Administrador do Concelho e tambm Cmara em certos casos (art. 187.). O Regedor continuava a ser imediato delegado e representante do Administrador do Concelho nomeado, sob proposta deste, pelo Governador Civil (art. 254.). O Cdigo Administrativo de 1886 usa a designao de parquia no art. 1. (diviso administrativa), mas usa frequentemente a designao de freguesia (cfr. arts. 2. e 3.).
(68) Houve juntas de parquia que chegaram a lanar 200% sobre as contribuies directas do Estado, cfr. ANTNIO CNDIDO, Discurso..., p. 150.
2. A crise de 1892: perigo de extino da freguesia As restries financeiras introduzidas por este Cdigo parecem no terem sido suficientes e, em 1892, surge um decreto que coloca a freguesia numa situao difcil. Veja-se s o que se escreve no prembulo do Decreto de 6 de Agosto de 1892: No ouso propor a V. Magestade a extino das parquias. Profundamente radicada nos costumes do pas, a instituio das juntas de parquia tem ainda por si corresponder a uma verdadeira necessidade pblica. E logo a seguir: o seu natural destino a gerncia dos negcios atinentes fbrica da igreja paroquial e o desempenho de algumas funes de beneficncia. E limitadas a este modesto fim as juntas de parquia prestam um servio importante (...). Depois de se afirmar que mas alm disto no
podem ir rematava-se deste modo: Foi realmente infeliz a experincia que se fez, exaltando a administrao da parquia categoria de uma administrao civil. Criticava-se-lhes, efectivamente, a falta de meios humanos (falta de gente capaz) e exagero nos gastos, com insensato recurso ao crdito. As suas atribuies passariam, em regra, para as Cmaras Municipais que veriam dilatada a sua esfera de aco. O art. 16. deste Decreto determinava que ficam pertencendo s juntas de parquia simplesmente a administrao dos bens e rendimentos da fbrica da igreja paroquial e suas dependentes bem como o encargo de comisses de beneficncia das respectivas freguesias passando para as Cmaras Municipais as atribuies que, plos arts. 188. a 192. do Cdigo Administrativo de 1886, pertenciam s Juntas de parquia (art. 15.). Tratou-se em termos legislativo do ponto mais baixo da administrao paroquial desde 1832, data em que foram formalmente extintas as Juntas de Parquia, como vimos. No entanto, alguns anos depois, o Cdigo de 1896, sem reabilitar as parquias ao nvel do Cdigo de 1878, ou mesmo de 1886, mantem-nas na diviso administrativa do territrio, ao lado dos distritos e concelhos (art. 1.), estabelece um nmero de 3 vogais para as freguesias at 1 .000 habitantes e de 5 para as que tivessem mais de 1.000 e reconduz o proco condio de vogal nato e Presidente da Junta de Parquia. As atribuies so amplas dentro do mbito local (caminhos vicinais, declarao de utilidade pblica de expropriao, cemitrios, fundao de estabelecimentos de utilidade para a parquia, etc.) mas sujeitas a apertada tutela por parte do Governador Civil (art. 180.) e at do Governo (art. 179.). Deviam ser enviadas
cpias das actas das sesses da Junta ao Administrador do Concelho (art. 181.). Podiam lanar derramas, contrair emprstimos (neste caso deviam ser ouvidos os vinte eleitores da parquia maiores contribuintes da contribuio predial (arts. 176., n. 19, e 177.) e nomear empregados. De referir que o Pas viveu no fim do sculo passado uma grave crise financeira e que ela explica tambm em boa parte a atitude restritiva tomada em relao s autarquias locais e consequentemente s freguesias. 3. A legislao da I Repblica e subsequente Chegamos entretanto legislao da I Repblica que se apresenta como muito favorvel s freguesias. Essa legislao tinha por base a Constituio de 1911 que dava especial relevo descentralizao administrativa. O territrio continuava a ser dividido em distritos, concelhos e parquias civis como resultava do art. 2. da Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913. Atente-se na designao parquias civis que reflectia a separao do Estado das Igrejas, decretada em 20 de Abril de 1911, deixando as Juntas de Parquia de ter quaisquer atribuies no domnio da administrao da fbrica da Igreja como at ento. A designao parquia civil foi substituda pela de freguesia em 1916, passando a designar-se por Junta de Freguesia o respectivo rgo (art. 2. da Lei n. 621, de 23 de Junho de 1916). As Juntas de Freguesia eram eleitas directamente e o sufrgio era alargado. O mandato era de trs anos e na sua 1 .a sesso as Juntas de Freguesia elegiam o Presidente e o Vice-Presidente. O sistema eleitoral previa a representao de minorias e, assim, nas eleies para a Junta de Freguesia as listas deveriam ter um nmero de candidatos inferior ao nmero dos que deviam ser eleitos. As atribuies das Juntas de Freguesia, na I Repblica, abrangiam os domnios tradicionais dos caminhos vicinais, ruas e praas da freguesia, cemitrios, fontes, administrao de bens e rendimentos da parquia e fundao de estabelecimentos de utilidade paroquial (art. 146. da Lei n. 88). Certas deliberaes estavam sujeitas a referendo dos eleitores da freguesia (art. 147. da mesma Lei) (69). No que toca ao pessoal, as Jun(69) Sobre o referendo local na I Repblica, que acabou por ter reduzida expresso, ver R. LEITE PINTO, Referendo Local e Descentraliao Poltica, Coimbra, 1988, pp. 64/66.
tas de Freguesia teriam um secretrio e um tesoureiro, nomeados por concurso nas parquias de mais de 1.000 habitantes, tendo o secretrio para alm de emolumentos, um vencimento arbitrado pela Junta que poderia variar de freguesia para freguesia, conforme as circunstncias (art. 163.). Por sua vez, o tesoureiro teria um ordenado o ou uma percentagem nas receitas que cobrasse (art. 164.). As Juntas de Freguesia teriam ainda os demais empregados que fossem precisos para o bom desempenho dos servios da freguesia (art. 165.). No domnio financeiro, as freguesias auferiam receitas no s do rendimento de bens prprios, como de taxas e multas e ainda do produto das contribuies directas (art. 155). As contribuies directas consistiam numa percentagem adicional s contribuies gerais, predial, industrial e sumpturia e numa percentagem sobre os rendimentos em que no incidissem aquelas contribuies
(art. 157.). As Juntas de Freguesia poderiam exigir ainda dos paroquianos um dia de trabalho por ano (art. 158.). Em termos de tutela ela estava restrita legalidade e as Juntas s podiam ser dissolvidas plos Tribunais Administrativos e em casos muito limitados. No entanto, os Presidentes das Juntas de Freguesia deveriam enviar, no prazo de 20 dias, um resumo das deliberaes que tivessem tomado ao Agente do Ministrio Pblico para efeitos de verificao da legalidade (art. 32. da Lei n. 621). Acresce que os representantes do M. P. podiam assistir s sesses (art. 145., conjugado com o art. 92. da Lei n. 88). O Regedor mantinha-se nos termos regulados pelo Cdigo de 1878 que a Repblica tinha mandado repor em vigor (art. 1. do Decreto de 13 de Outubro de 1910). A criao de novas freguesias era regulada pelo art. 3. da Lei n. 621 notando-se a preocupao de no se criarem freguesias demasiado pequenas. E assim chegamos rapidamente ao Cdigo Administrativo de 1940 norteado por princpios que se afastam dos que at agora vimos. So os princpios autoritrios do corporativismo a substituir os princpios liberais. Numa formulao diferente dos cdigos anteriores dizia, na sua formulao inicial, o art. 1. do Cdigo de 1940: o territrio do continente divide-se em concelhos, que se formam de freguesias e se agrupam em distritos e provncias (70). A diviso administrativa centrava-se assim em volta do concelho. As freguesias eram definidas como o agregado
(70) Mais tarde desapareceu a referncia s provncias, por supresso destas. Ver, infra, Cap. IV.
de famlias que, dentro do territrio municipal, desenvolvia uma aco social comum por intermdio de rgos prprios (art. 196.). rgos da administrao paroquial eram as famlias e a Junta de Freguesia (art. 97.). Estas eram eleitas pelas famlias, representadas plos respectivos chefes (art. 199.). Chefe de famlia era, tipicamente, o homem com famlia legitimamente constituda que com ele vivesse em comunho de mesa e habitao e sob a sua autoridade (art. 200., n. 1). Tambm se consideravam chefes de famlia o cidado portugus, maior ou emancipado com mesa, habitao e lar prprios e finalmente a mulher portuguesa viva, divorciada ou judicialmente separada, ou solteira, maior ou emancipada, desde que reunisse cumulativamente os seguintes requisitos: reconhecida idoneidade moral; vivendo inteiramente sobre si; e tendo a seu cargo ascendentes, descendentes ou colaterais. As Juntas eram compostas de 3 vogais eleitos por 4 anos sendo um Presidente, outro secretrio e outro tesoureiro (arts. 249. e 247.). As atribuies cobriam os domnios tradicionais e consequentemente a administrao de bens da parquia, caminhos vicinais, fontes, cemitrios, mercados, utilizao dos baldios, instituies de utilidade paroquial, passagem de atestados e ainda era conferida especial ateno s atribuies de assistncia (socorro s pessoas necessitadas, proteco das crianas pobres, estabelecimento de cantinas junto das escolas primrias, colnias de frias, aulas de ginstica infantil, tratamento dos expostos, internamento de alienados, conduo dos enfermos para os hospitais, subsdios aos estudantes pobres, etc.). Note-se que a Junta de Freguesia era o nico rgo da administrao autrquica que, no regime corporativo, era eleito directamente e por inteiro, embora com as restries acima definidas s quais o art. 201., n. 5, acrescentava ainda a de no propagar doutrinas tendentes subverso das instituies e princpios fundamentais da ordem social. No domnio financeiro, estabelecia o art. 777. do Cdigo Administrativo de 1940 que constituam receita ordinria da freguesia: os subsdios do municpio e o produto do imposto de prestao do trabalho que por ele seja cedido, o rendimento dos bens prprios, o produto das taxas pelo uso dos bens paroquiais, o rendimento dos mercados e cemitrios. Era proibido s freguesias contrair emprstimos mas permitiase-lhes, para acorrer a necessidades urgentes, o lanamento de derramas cujo produto s poderia ser aplicado em obras e melhoramentos pblicos (art. 781.). Em matria de tutela, o Presidente da Cmara tinha um papel especial
dele dependendo a aprovao de certas deliberaes e das posturas elaboradas pela Junta de freguesia (art. 255., 1. e 2.) e cabia-lhe fiscalizar o funcionamento das juntas de freguesia e servios paroquiais, dando indicaes e transmitindo instrues aos presidentes no sentido de se obter o melhor rendimento e a mais perfeita coordenao da actividade de todos os corpos administrativos do concelho, dentro dos limites estabelecidos na lei (art. 376., n. 1). Participava ainda ao Governador Civil as irregularidades verificadas no funcionamento das Juntas de Freguesia (art. 376., n. 2). Acrescente-se que competia ao Presidente da Junta colaborar com o Presidente da Cmara Municipal em tudo o que fosse de interesse para a freguesia (art. 262., n. 2). De salientar, contudo, a permisso conferida s Juntas de Freguesia de se associarem, em certas condies, com vista prossecuo em comum dos fins que coubessem dentro das suas atribuies e nomeadamente dos fins de assistncia (art. 266.). A unio das freguesias era obrigatria em Lisboa e Porto (art. 268.). Uma palavra ainda sobre o Regedor que era nomeado e livremente exonerado pelo Presidente da Cmara (art. 272.) e que estava na directa dependncia deste (71). Cabia-lhe entre outras tarefas executar e fazer executar todas as ordens e deliberaes municipais que lhe fossem comunicadas pelo Presidente da Cmara, participar a este todas as
irregularidades que notasse na administrao paroquial, tomar providncias para assegurar a ordem, segurana e tranquilidade pblicas (art. 277.). Podia ser coadjuvado nas suas funes por cabos de polcia nomeados pelo Presidente da Cmara, sob sua proposta (art. 280.). Esta digresso histrica permitiu-nos ver que as freguesias mantiveram sempre uma Junta de Parquia eleita plos habitantes (embora com um sufrgio mais ou menos restrito) - sem esquecer a presena, em certos perodos, do proco como vogal nato e Presidente - a quem eram confiada a administrao dos assuntos de interesse local. Permitiu-nos ainda verificar que as Cmaras Municipais sempre tiveram sobre elas um papel preponderante em vrios aspectos, nomeadamente o de tutela. Certo que oscilaram entre uma maior ou menor descentralizao, mas nisto acompanharam um movimento que atingiu as demais autarquias locais. Importa frisar de novo que as freguesias no sofreram, como os concelhos, uma profunda reforma territorial. Assim, as freguesias so,
(71) Nos concelhos de Lisboa e Porto no existia a figura do Regedor (art. 272).
em geral, mais antigas que muitos concelhos. O nmero de freguesias nunca foi objecto de grande alterao a no ser na Lei de administrao civil de 26 de Junho de 1867 que no chegou a entrar em vigor apesar de publicada e em que se previa a reduo substancial do nmero de freguesias e de concelhos. Por fora do Decreto de 10 de Dezembro do mesmo ano o nmero de concelhos seria reduzido para 178 e o nmero de freguesias (designadas parquias civis) passaria para 1093. CAPTULO IV O DISTRITO: UMA VIDA ATRIBULADA COMO AUTARQUIA LOCAL 1. O distrito como criao do regime liberal; perodos de maior e menor autonomia; o papel preponderante do Governador Civil O distrito tem uma vida atribulada na nossa organizao administrativa local. Vem j referido expressamente e de modo desenvolvido na Constituio de 1822, ocupando todo o Cap. I do Tt. VI, com seis artigos, dizendo-se, no primeiro, que haver em cada distrito um Administrador Geral, nomeado pelo Rei, ouvido o Conselho de Estado e que a lei designar os distritos e a durao das suas funes (art. 212.). Os artigos seguintes estabelecem no s a estrutura da organizao distrital que incluiria, para alm do Administrador Geral, uma Junta Administrativa, que o auxiliaria no exerccio das suas funes, e composta, em regra, de tantos membros quantas fossem as Cmaras do distrito (art. 213.), como definem princpios muito gerais sobre atribuies e competncias (arts. 215. e 216.) e remetendo para uma lei a publicar a concretizao destes preceitos (art. 217). No entanto, o distrito j no aparece na Carta Constitucional de 1826, que apenas faz referncia, alis muito breve, s provncias, enumerando-as no 1. do art. 2. e estabelecendo no art. 132. que a administrao das Provncias ficar existindo do mesmo modo que actualmente se acha, enquanto por lei no for alterada. Tambm o distrito no faz parte da diviso administrativa do territrio operada pelo Decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832, de Mouzinho da Silveira (proTtulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 49
vncias, comarcas e distritos) e s pela Carta de Lei de 25 de Abril de 1835 e subsequente Decreto de 18 de Julho do mesmo ano, que a regulamenta, entra efectivamente na organizao administrativa territorial como autarquia local. A partir de ento vai acompanhar o movimento pendular da administrao local portuguesa vivendo perodos de maior autonomia como os da vigncia dos Cdigos Administrativos de 1836 e 1878 e das Leis da Repblica e outros de maior apagamento. O Cdigo Administrativo de 1836 acolheu a legislao j referida de 1835 e o territrio do continente e ilhas era dividido em distritos administrativos, sendo estes subdivididos em concelhos, que se compunham de freguesias (art. 1.). Nos termos do art. 2. e no que toca ao continente remetia-se para o Decreto de 6 de Novembro de 1836 o nmero e denominao dos distritos e o art. 4. dividia as ilhas adjacentes em 3 distritos, nos Aores, formando a Madeira e Porto Santo o distrito administrativo do Funchal.
Os distritos, como dissemos, possuam um corpo administrativo que era a Junta Geral do Distrito composta de 13 procuradores eleitos (72) indirectamente por um colgio composto de eleitores de distrito. Os eleitores de distrito resultavam de eleies directas feitas a nvel local nos termos regulados plos arts. 51. e segs. do Cdigo. As Juntas Gerais reuniam uma vez por ano convocadas pelo Administrador Geral e extraordinariamente convocadas pelo Governo. Entre as suas atribuies contavam-se, algumas de natureza financeira (fazer a repartio das contribuies directas entre os concelhos do Distrito, estabelecer derramas e contrair emprstimos para as despesas de utilidade do distrito e de natureza tutelar (autorizar certas deliberaes da Cmara Municipal). Em cada distrito havia um magistrado administrativo representante do Governo com a denominao de Administrador Geral - algum tempo depois tomou o nome de Governador Civil que mantm at hoje - nomeado por decreto da Secretaria de Estado dos Negcios do Reino (art. 103) e dispondo de amplos poderes. Cabia-lhe velar pela boa administrao pblica no mbito do distrito nas mais diversas matrias e exercer funes de tutela sobre os corpos administrativos eleitos (arts. 105. e segs. e 208.). Cabia-lhe tambm executar as deliberaes
(72) Para o distrito de Lisboa o nmero de procuradores era de 17 e para o distrito do Porto era de 15 (art. 46.).
da Junta Geral (art. 203.) e tinha debaixo das suas ordens os Administradores de Concelho (art. 124., 1.) O Cdigo de 1836 previa ainda um Conselho de Distrito presidido pelo Administrador Geral e composto de 4 membros eleitos por um ano pela Junta Geral Administrativa, por escrutnio secreto (arts. 161. e segs.). Reunia duas vezes por semana (art. 169.) e actuava como instncia de recurso das deliberaes das cmaras municipais, atendia as reclamaes de cidados e exercia ainda diversas outras funes como, p. ex., a aprovao das contas das Cmaras Municipais (art. 171.) (73). O Cdigo Administrativo de 1842 mantinha o distrito na diviso territorial e determinava, no art. 3., que este era administrado por um magistrado com a denominao de Governador Civil. O art. 4. previa, junto do Governador Civil, um corpo eleito denominado Junta Geral. A Junta Geral de Distrito continuava a ser composta por 13 procuradores mantendo-se o nmero mais elevado previsto para Lisboa (17) e Porto (15), conforme determinava o art. 182. Entretanto, eram eleitos agora por forma diferente. As Cmaras reunidas com os Conselhos Municipais procediam eleio dos procuradores gerais (art. 183.) competindo ao Governador Civil, reunido com o Conselho de Distrito, determinar o nmero de procuradores por concelho na medida da sua populao (art. 184.). A Junta Geral reunia ordinariamente uma vez por ano (art. 197.) e as respectivas deliberaes continuavam a ser executadas pelo Governador Civil (art. 217.). As atribuies de natureza deliberativa e consultiva no diferiam substancialmente das j existentes (arts. 215. e segs.). O Cdigo de 1842 previa ainda a existncia de um tribunal administrativo com a designao de Conselho de Distrito composto pelo Governador Civil (Presidente) e 4 vogais nomeados pelo Rei, sob proposta da Junta Geral (arts. 5. e 266.). Tratava-se agora de dar claramente ao Conselho de Distrito tambm a natureza de rgo jurisdicional que j resultava do Cdigo anterior. O perodo de maior fulgor do distrito como autarquia local s vai surgir, porm, com o Cdigo Administrativo de 1878 que divide o territrio do continente e ilhas em distritos administrativos, os distritos em concelhos e os concelhos em parquias.
(73) O distrito volta a ter referncia expressa na Constituio, alis efmera, de 1838 no seu art. 129. mantendo-se em vigor o Cdigo Administrativo de 1836. Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal 51
No distrito mantm-se, como corpo eleito, a Junta Geral mas acrescenta-se uma comisso executiva dela delegada (art. 5., nico). Os procuradores, que fazem parte da Junta, so eleitos directamente plos concelhos (art. 39.) e so em nmero de 21, excepto Lisboa (25) e Porto (23). Na sua primeira reunio (art. 80.) a Junta elege, de entre os seus vogais, uma Comisso Distrital composta por trs membros que a j mencionada comisso executiva. A esta cabe o que constitui uma importante novidade executar e fazer executar as deliberaes da Junta geral e representar o distrito, secundarizando-se assim o papel do Governador Civil que se mantinha como representante do Governo e por este livremente nomeado (art. 180.). A Comisso Distrital poderia ainda exercer algumas das atribuies da Junta sempre que houvesse urgncia e a respectiva importncia no justificasse a convocao extraordinria desta (art. 90., n. 4). As atribuies da Junta eram amplas e tomadas na qualidade de administradora e promotora dos interesses distritais, de autoridade
tutelar da administrao municipal e paroquial e como auxiliar da execuo de servios do interesse geral do Estado (art. 52.). De apontar que o facto de a Junta exercer funes de tutela sobre os municpios e parquias no determinou uma dependncia excessiva destas autarquias em relao Junta Geral no s por ela ser exercida apenas em casos devidamente limitados, como ainda por se tratar de um rgo eleito. O Cdigo Administrativo de 1878 concedia amplas faculdades tributrias s autarquias locais e disso beneficiava igualmente o distrito (art. 59.). Noutro campo, mantem-se, com atribuies consultivas e contenciosas, o Conselho de Distrito (art. 241.) composto pelo Governador Civil, que preside e quatro vogais nomeados pelo Governo sobre lista proposta pela Junta Geral, devendo dois, pelo menos, ser bacharis formados em direito (arts. 231. e 232.). Sobre matria contenciosa o Conselho de Distrito actuava como Tribunal de primeira instncia indicando o Cdigo as matrias sobre as quais incidia (art. 243.) e um captulo sobre formas do processo e decises (arts. 244. a 263.). A situao de ampla autonomia dos distritos vai alterar-se com o Cdigo de 1886 e a respectiva justificao consta do relatrio que o acompanha tendo especialmente a ver com as exageradas liberdades concedidas aos corpos administrativos mormente em matria tributria. Certas atribuies como as de viao distrital foram transferidas para o Governo.
De qualquer modo mantm-se a Junta Geral com um nmero de procuradores em nmero no inferior a 21 nem superior a 25, eleitos directamente plos eleitores das respectiva circunscrio (arts. 3., 4., 34. e segs.) e mantm-se, como rgo executivo, a Comisso Distrital composta por 3 procuradores e funcionando permanentemente (arts. 85. e 87., nico). Sobre um conjunto de assuntos, a maior parte deles com implicaes financeiras, a Junta Geral deliberava provisoriamente (art. 55.) s se tornando definitivas se no fossem suspensas pelo Governo por ilegais ou contrrias ao interesse pblico (art. 56.). Para efeito deste controlo de ter em conta que o Presidente da Junta Geral tinha o dever de enviar ao Governador Civil um resumo (que tambm faria publicar num dos jornais da capital do distrito ou, no existindo jornal, afixaria porta do edifcio do governo civil) das deliberaes tomadas pela Junta. O Governador Civil, para alm de conhecimento imediato ao Ministrio Pblico, remeteria ao Governo os documentos recebidos com informao relativa s deliberaes que tivesse por ilegais ou contrrias ao interesse pblico (arts. 48. e 217., n. 17). As deliberaes tornavam-se definitivas se o Governo no as suspendesse no prazo de 40 dias, sendo estes contados a partir da data do recibo que o Governador Civil era obrigado a passar para os efeitos legais na altura da recepo dos documentos (arts. 56. e 48., 1.). Acrescente-se que o Governador Civil poderia assistir s sesses da Junta, sendo ouvido quando o pedisse e podendo formular as propostas que entendesse convenientes (art. 43.). No domnio do contencioso importa referir o funcionamento, na sede de cada distrito, de um Tribunal Administrativo composto por trs juizes togados nomeados por decreto do Governo (arts. 268. e 269.). Pretendia-se deste modo pr termo aos abusos cometidos pelo Conselho de Distrito evidenciados no Relatrio do Cdigo. A situao de progressivo apagamento do distrito no pra e por Decreto de 6 de Agosto de 1892, publicado no uso de autorizao legislativa de 26 de Fevereiro do mesmo ano, so extintas as Juntas Gerais de Distrito ficando em sua substituio as Comisses Distritais. Esta extino justificada no prembulo do Decreto, afirmandose que elas no deram bons resultados e no se justificam nem pela tradio ou necessidade administrativa, nem pelo apoio da opinio pblica. E acrescenta-se: Desconhecida no antigo regime, criada depois artificialmente, esta instituio surgiu de improviso para satisfazer o ideal doutrinrio
Ttulo I Histria da Auonomia Local em Portugal 53
que, ao lado de cada magistratura singular, colocava uma corporao colectiva; mas nunca se aclimou bem entre ns (....). A Comisso Distrital, com atribuies limitadas (art. 8.), era composta por 5 vogais escolhidos por um colgio de delegados designados pelas Cmaras Municipais que reunia na casa da Cmara do concelho capital do distrito (art. 2., 1.). S poderiam ser vogais os cidados residentes no concelho capital do distrito (art. 3.) e as suas funes eram obrigatrias e gratuitas (art. 4). O distrito era representado pelo Governador Civil e, em juzo, plos agentes do Ministrio Pblico (art. 14.).
Com o Cdigo Administrativo de 1896, que vai durar at Repblica, a situao dos distritos melhora teoricamente um pouco, pois mantendo-se embora a extino das Juntas Gerais, so considerados pessoas morais (art. 416.) e as Comisses Distritais so corpos administrativos ainda que eleitos indirectamente (arts. 4. e 5.). Contudo, a Comisso Distrital o nico corpo administrativo eleito indirectamente (art. 5.) e tem atribuies muito limitadas (art. 35.) e uma composio um tanto anmala pois dela faz parte o Governador Civil, que preside, o auditor administrativo, nomeado por decreto governamental precedendo concurso documental e com funes de natureza contenciosa (arts. 307., 309. e 310.) e 3 vogais eleitos por um colgio de delegados designados pelas Cmaras Municipais do distrito (arts. 234. e segs.). O Governador Civil domina como superior magistrado administrativo do distrito (art. 243.) e chefe da administrao activa nele exercida (art. 248.). Nos termos do art. 307. as questes contenciosas da administrao pblica eram julgadas em primeira instncia pelas Comisses Distritais juntamente com o auditor (art. 323.), plos auditores administrativos (art. 325.) ou ainda plos juizes de direito (art. 324.). Um perodo de novo e ltimo flego do distrito vai surgir com a implantao da Repblica em 1910. Assim, por um Decreto de 13 do mesmo ms reposto em vigor o Cdigo Administrativo de 1878 reocupando o distrito o lugar de proeminncia que ento tivera. Por sua vez aprovada a Constituio de 1911 e, nos termos do art. 66., consagra-se o poder distrital ao lado do municipal e um conjunto de princpios de ampla descentralizao administrativa. No entanto, s com a Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913, se estabelece o regime administrativo republicano e a nvel distrital instituem-se as Juntas Gerais de Distrito, rgos deliberativos com a competncias definidas no art. 45, e compostas por procuradores eleitos directamente plos respectivos concelhos ou bairros
e em proporo com a populao destes (art. 39.). As Comisses Executivas do Distrito compem-se de 3 ou 5 membros tendo em conta o nmero de procuradores das respectivas Juntas Gerais, sendo eleitas por estas, de entre os seus vogais, na primeira sesso do trinio (art. 46.). A representao do distrito, em juzo ou fora dele, cabia ao Presidente da Comisso Executiva (art. 49., n. 7). O Governador Civil mantinha-se e o contencioso administrativo cabia aos auditores administrativos sediados na capital de distrito, nos termos do art. 307. do Cdigo Administrativo de 1896, nesta parte ainda em vigor (74). 2. A Supresso do distrito como autarquia local em 1935 A queda da I Repblica em 1926 vai arrastar a do distrito e na verso original da Constituio de 1933 este aparece apenas como circunscrio administrativa. So as provncias (num total de 11) que aparecem ento na administrao local autrquica, tendo como corpo administrativo o Conselho de Provncia (arts. 124. e 125.). O Cdigo Administrativo de 1940, na sua verso inicial, regula a administrao da provncia, que define como a associao de concelhos com afinidades geogrficas, econmicas e sociais, dotada de rgos prprios para o prosseguimento de interesses comuns (art. 284.), estabelecendo, como rgos da mesma, o Conselho Provincial e a Junta de Provncia (art. 285.). O Conselho Provincial tinha uma composio ampla, prpria de um rgo deliberativo, e estabelecida de acordo com os princpios corporativos do regime; por sua vez, a Junta de Provncia era um rgo de composio mais restrita (5 membros). Sobre o distrito o Cdigo previa apenas a existncia do Governador Civil como magistrado administrativo e representante do Governo (art. 404.). Mas, em 1959, e aps uma reviso da Constituio de 1933 (75) as provncias so suprimidas e regressam de novo os distritos
(74) J. M. T. MAGALHES COLLAO, Contencioso Administrativo, Coimbra, 1921, pp. 1213, e MRIO DE ALMEIDA, Cdigo Administrativo Prtico, Coimbra, 1922, pp. 119 e 120. (75) Lei n. 2100, de 29 de Agosto de 1959. Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal
55 como pessoas morais de direito pblico (art. 284.) tendo como rgos o Conselho de Distrito e a Junta Distrital (art. 285.) (76). O Conselho de Distrito compe-se de procuradores (um por municpio do distrito, excepto Lisboa e Porto, com 2 por cada municipio) que so escolhidos, de entre os vereadores da Cmara Municipal por um colgio constitudo plos vogais do Conselho Municipal e vereadores, em escrutnio secreto (art. 287., 1.). Entre as suas principais funes contam-se as de discutir e votar as bases do oramento ordinrio do distrito e aprovar as deliberaes da Junta Distrital que caream para se tornarem executrias (art. 295.). A Junta Distrital composta por 5 membros eleitos pelo Conselho de Distrito (art. 304.) tem um largo leque de competncias para o exerccio das atribuies do Distrito(art.311.).
Em termos de contencioso operou-se uma reduo drstica dos tribunais administrativos confinados agora s Auditorias de Lisboa e e Porto
(art. 798.).
Depois de 1974 e da aprovao da Constituio de 1976 o distrito desaparece de novo do elenco das autarquias locais (arts. 238. e 2 com a finalidade, ainda no concretizada, de dar lugar s regies administrativas.
(76) Redaco do art. 285., dada pelo Decreto-Lei n. 42.536, de 28 de Sei de 1959.
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TITULO II
HISTRIA DA AUTONOMIA LOCAL NOUTROS PASES EUROPEUS

CAPTULO I CENTRALIZAO E DESCENTRALIZA EM FRANA: AS LIBERDADES LOCAIS (17 1. Introduo O estudo do regime da administrao local em Frana merecia ateno pela grande influncia que exerceu no continente muito particularmente, em Espanha e Portugal. A formao do regime local contemporneo francs est intimamente ligado Revoluo de 1789 (77), mas no foi nos primrdios desta que se estruturou de modo estvel. Tal s acabou por suceder aps importantes movimentos de ideias e acontecimentos polticos depois de vrias dcadas.
(77) M. DENDIAS, L Gouvemement Local La centralisation et Ia t tion administratives Paris, 1930, pp. 140 e segs. Para uma mais completa histrica sobre as transformaes introduzidas na administrao local fra perodo e seguintes, ver J. GODECHOT, Ls Institutions de Ia France sous Ia / 1Empire, Paris, 2. ed., 1968, pp. 91 e segs.; J. ELLUL, Histoire ds InstitutM XIXsicle, Paris, 2. ed., 1982, esp. pp. 58 e segs., 112113, 140 e segs., 164 e segs.; G. SAUTEL, Histoire ds Institutions Publiques depuis Ia Rvolution administration-justice-finances, 5. ed. Paris, 1982, pp. 469 e segs.; A. Trait de Droit Administratif, Tomo I, 9. ed. Paris, 1984, pp. 109 e segs.; i Liberte, Libertes Locales Chriei . Paris, 1983.
Alguns momentos merecem especial referncia no processo que conduziu consolidao do regime de administrao local. O primeiro foi a obra legislativa da Assembleia Constituinte, com especial incidncia na administrao municipal; o segundo, a reforma administrativa de Napoleo; o terceiro, a legislao estabelecida pela Monarquia de Julho no seguimento da corrente de pensamento dos doutrinrios; e o quarto, a legislao da Terceira Repblica. 2. O pouvoir municipal e a administrao delegada do Estado exercida por eleitos locais no incio da Revoluo Francesa (Assembleia Constituinte) a) A Lei de 4 de Dezembro de 1789 sobre as municipalidades e a de 22 de Dezembro sobre os departamentos A actividade da Assembleia Constituinte reflectiu, nesta matria, as preocupaes de racionalidade e simplicidade que a caracterizaram tambm noutros domnios. Os membros da Assembleia suprimiram a multiplicidade de circunscries administrativas at ento existentes muitas das quais com funes imprecisas, criando uma diviso administrativa do territrio composta de departamentos, distritos, cantes e municpios 78). A tarefa da Constituinte foi facilitada ainda pela abolio dos privilgios das provncias decretada em 4 de Agosto de 1789.
(78) Embora utilizemos, ao longo deste trabalho, as expresses relativas administrao local e aos seus rgos frequentemente na respectiva lngua original, por serem mais expressivas, entendemos, em certos casos, nomeadamente para maior facilidade e comodidade de exposio, fazer a respectiva traduo. o que sucede com a palavra commune que traduzimos por municipio. A opo por esta traduo (em vez de comunas) resulta do facto de entendermos ser o termo municpio aquele que melhor exprime a realidade jurdica e poltico-administrativa contida em commune. Efectivamente, entre as atribuies da commune e as do nosso municpio no h grandes diferenas cabendo a ambas uma das fundamentais que a relativa ao urbanismo e ordenamento do territrio. Acresce, por outro lado, que em Frana se utilizam expresses como conseil municipal, corps municipal, reforme municipal, municipalits, pouvoir municipal directamente referidas instituio commune. certo que a dimenso territorial e populacional da maior parte das communes muito inferior dos nossos municpios mas isso no nos parece motivo suficiente para afastar a traduo que aqui fazemos. Sucede ainda que um bom nmero de communes em Frana tem uma dimenso que as aproxima dos nossos municpios. Em sentido diferente, preferindo a traduo
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A ateno da Assembleia dirigiu-se em primeiro lugar para as municipalidades (Lei de 14 de Dezembro de 1789), por razes conjunturais. Procurou-se regular o fenmeno que ficou conhecido por revoluo municipal e que se traduziu na proliferao por todo o pas de municipalits, imitando o exemplo de Paris (79). No debate que precedeu a Lei de 14 de Dezembro, defrontaram-se duas correntes de opinio. Uma sustentada por Thouret e pelo Abade de Sieys (80), que propunha municpios de mbito mais vasto do que a parquia (at para reduzir a influncia dos procos) e outra, advogando o princpio de que a cada parquia deveria corresponder um municpio (chaque paroisse, chaque commune). Foi esta ltima a corrente que saiu vencedora (81). Assim, por esta lei transformou-se a parquia em municpio e estendeu-se esta instituio a todo o territrio francs. Est aqui a explicao do
elevadssimo nmero de municpios que a Frana ainda hoje possui (mais de 36.000) (82). A regulamentao da organizao municipal obedeceu ao princpio da uniformidade. Assim, estabeleceu-se, em cada um deles, um Conselho Geral composto de 6 a 24 membros, conforme a populao do municpio e um rgo executivo (corps municipal) composto de 3 a 21 membros. frente do municpio estava um Maire (83) eleito por dois anos por todos os cidados activos e reeligvel. O Rei estava representado por um procurador eleito nas mesmas condies que o Maire. Todos os rgos municipais eram eleitos.
por comunas, para evitar confuses muito frequentes no nosso pas, se pronunciou ROGRIO SOARES na traduo da obra de J. RIVERO, Direito Administrativo, Coimbra, 1981, pp. 42413. (79) M. BOURJOL, La reforme municipale, Bilan et Perspectives, Paris, 1975, p. 44. (lfo) Sieys apresentou um projecto dividindo o territrio francs em 80 departamentos subdivids em 9 muni: pios, o que somava 720 (cfr. J.-D. BREDIN, Sieys, in Lire, n. 160, 1989, pp. 91 e segs.). (*) Plos Decretos de 14 e 22 de Dezembro ficou estabelecido que havria uma municipalidade (municipalit) em cada ville, bourg, paroisse ou communaut de campagne (H. DE BERTHLEMY, Trait Elementaire de Droit Administratif, 10. ed. Paris, 1923, p. 187). (i!2) Em l de Janeiro de 1989, a Frana contava 36.757 municpios (cfr. Ls collectivits territoriales, in Ls Cahiers Franais, n. 239, p. 12). (83) Preferimos no traduzir a palavra Maire porque ela j bem conhecida entre ns e salvaguarda melhor o significado e as particularidades que este rgo tem na administrao municipal francesa que no conhece algo de semelhante nossa Cmara Municipal. A traduzi-la optaramos por Presidente da Cmara.
60 Parte lPerspectiva Histrica da Autonomia Local
No que toca matria de atribuies era fundamental o art. 49. da Lei que dispunha do seguinte modo: Ls corps municipaux auront deux espces de fonctions remplir, ls unes propres au pouvoir municipal, ls autres propres 1administration gnrale de 1tat et delegues par elles aux municipalits. O departamento, por sua vez, foi criado pela Lei de 22 de Dezembro de 1789 e houve a preocupao de, na sua delimitao, respeitar os limites das antigas provncias, embora subdividindo a maior parte, delas criando-se, j na altura, por um Decreto de 26 de Fevereiro de 1790 83 departamentos (actualmente so 95 no territrio europeu). Na Assembleia Constituinte, o departamento foi concebido mais como um instrumento de transmisso de ordens do governo central do que como um centro de administrao autnoma (84), apesar de possuir, tal como o municpio, rgos eleitos. S lentamente o departamento foi adquirindo o estatuto de autarquia local constituindo, neste aspecto, ponto alto uma lei publicada em 1871, j na III Republica. b) A ideia de pouvoir municipal: sua origem e natureza Ressalta deste artigo que os municpios para alm das funes que lhes cabiam por delegao da administrao Estado tinham uma outra espcie de funes: as prprias do poder municipal. Esta ideia de pouvoir municipal no surgiu de repente na Assembleia Constituinte estando a sua origem na doutrina fisiocrtica e nomeadamente num dos seus mais conhecidos representantes, Turgot (85). Turgot parte de um facto natural que a associao de famlias numa determinada poro do territrio com as casas que possuem e as terras que delas dependem. Este conjunto constitui a aldeia, a qual serve j de base organizao paroquial e que Turgot considera susceptvel de uma administrao poltica to clara como a administrao religiosa
(84) G. PEISER, L Dpartement (extrait de 1Encyclopdie Coilectivits Locales sous Ia direction de F.-P. BNOIT), Paris, 1988, p. 5. (85) E. GARCIA DE ENTERRIA, Revolucin Francesa y Administracin Contempornea, Madrid, 1981, 2. ed., pp. 71 e segs.; G. CH. VON UNRUH, Die kommunale Seibstverwaitung im Grundgesetz und ihr genetisches Modell, in ffentiiches Recht und Politk Festschrift fr Hans Uirich Scupin um 70. Geburtstag, org. por N. ACHTCRBERG, emm, 1973, p. 395. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 61
que o padre a exerce. A estas comunidades, diz, deve ser-lhes atribuda a administrao dos seus assuntos particulares (ls affaires de chaque viliage) ou seja, as matrias em que todos os habitantes tm um interesse comum. E, acrescenta, so as pessoas a residentes (mais concretamente os proprietrios) quem deve administrar esses assuntos, por serem eles os que nisso tm interesse. A restrio feita a favor dos proprietrios est de acordo com a doutrina fisiocrtica, a qual, partindo da ideia de que a fonte da riqueza de uma nao est no rendimento lquido da terra, tende a valorizar a figura do proprietrio e a desvalorizar a organizao da sociedade por
ordens. A grande diviso a ter em conta deve ser entre proprietrios e no proprietrios. Esta ideia de pouvoir municipal consagrada na Lei de 14 de Dezembro vai obter tambm consagrao na Constituio de 1791 ao determinar-se no art. 9. do Tt. II que os cidados que compem cada municpio tm o direito de eleger temporariamente nas formas determinadas por lei, aqueles de entre eles que, sob o ttulo de officiers municipaux esto encarregados de gerir os assuntos particulares do municpio. Podero ser-lhes delegadas algumas funes relativas ao interesse geral do Estado (86). Regressemos, entretanto, lei referida e procuremos ver rapidamente em que consistia a ideia de pouvoir municipal e como ela se compatibilizava com a ideia de soberania nacional to cara aos revolucionrios de 1789. Sem fazer aqui os desenvolvimentos que este tema exigiria, fiquemos com a ideia de que o dogma fundamental da Revoluo Francesa - a soberania nacional no saa diminuido pela existncia do pouvoir municipal e isto porque este se limitava aos assuntos particulares da respectiva comunidade. Enquanto a soberania nacional dizia respeito aos interesses gerais e pblicos da nao, o poder municipal dizia respeito apenas aos assuntos particulares (prprios) da comunidade local. O poder municipal era, assim, como que um poder domstico, quase privado cedendo sempre que estivesse em causa a volont gnrale. O municpio enquanto titular do poder municipal acaba por colocar-se numa situao algo semelhante dos indivduos perante o Estado. Gozava de liberdade den(86) Constitution de 1791, in Ls Constitutions de a France, org. por CH. DEBBASCH et J.-M. PONTIER, Paris, 1983, p. 12.
tro do respeito pelas leis provenientes da vontade geral da nao. Assim como o Estado respeitava a liberdade dos cidados na sua esfera pessoal, assim respeitava a liberdade do municpio na esfera dos seus assuntos prprios (87). O municpio possuia uma personalidade civil para a administrao do patrimnio comum dos habitantes nele residentes (88). de salientar a ambiguidade deste poder. Se, por um lado ele representa o ressurgir do municpio das cinzas a que o tinha reduzido o poder absoluto, por outro, a esfera de tais assuntos era muito limitada (tratava-se, como se disse, de assuntos particulares, domsticos, quase familiares) e sempre que a lei regulasse determinado assunto, ele assumia interesse geral e a sua execuo caa j no mbito da administrao do Estado. O reduto do poder municipal era assim frgil. c) A administrao do Estado delegada em rgos municipais eleitos O relevante papel que coube aos municpios na l. fase da Revoluo Francesa especialmente aos municpios urbanos - s pode ser compreendida se tivermos em conta que, para alm do pouvoir municipal, eles exerciam, por delegao, a administrao de assuntos de interesse geral do Estado, nos termos da 2. parte do art. 49. da Lei de 14 de Dezembro, atravs de rgos eleitos plos prprios municpios com a quase total ausncia de controlo por parte do Estado. Recorde-se que o prprio representante do Rei junto do municpio era eleito plos habitantes deste, tendendo naturalmente a actuar mais como advogado dos seus eleitores do que como representante do monarca (89). As atribuies dos municpios eram extensas e as mais importantes exigiam a reunio do Conselho Geral ficando as restantes a cargo do corps municipal. Elas incluam, para alm da gesto dos bens do
(87) Esta situao dos municpios permitiu que se falasse de liberdade locais por analogia com as liberdades individuais. (8l) M. BOURJOL, La reforme..., p. 45. (89) A explicar ainda o papel desempenhado plos municpios nesta fase da Revoluo est o ambiente que a rodeou com uma onda de municipalismo a transbordar por toda a Frana como manifestao de oposio contra o Ancien Regime e tudo o que ele representava, e ainda a fraqueza do poder central contra o qual se dirigiam todas as crticas.
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municpio, da elaborao do oramento, da realizao de obras pblicas, da rede viria, da repartio das contribuies directas e da aquisio e alienao de imveis, outras da maior importncia. Assim dispunham de um extenso poder regulamentar nomeadamente em matria econmica (uma Lei de 22 de Julho de 1791 autorizava os Maires a taxar o po e a carne de talho), podiam ainda requisitar a fora pblica e proclamar a lei marcial em casos de perturbao da ordem pblica; podiam ainda estabelecer impostos extraordinrios.
Esta experincia de administrao municipal extremamente descentralizada no deu bons resultados falando-se a este propsito da anarquia generalizada (90). Esta situao no se vai prolongar por muito tempo e rapidamente se chegar a um extremo oposto. 3. Reforma administrativa napolenica: a centralizao adminis trativa A administrao local e nomeadamente municipal vai modificar-se profundamente com a queda da Monarquia e a instalao do terror jacobino. A Conveno estabelece um regime fortemente autoritrio, como meio de defesa contra inimigos externos e internos e no vai permitir que as administraes departamentais e municipais constituam obstculo poltica central. Representantes em misso foram enviados por todo o territrio para vencer as resistncias locais (as eleies por sufrgio universal decretadas pela Conveno tiveram resultados que a esta foram desfavorveis) s directivas do governo revolucionrio. Munidos de amplos poderes tais representantes podiam nomear oficiosamente directrios de departamentos e das municipalidades onde quer que houvesse necessidade (91). A queda de Robespierre e a entrada em vigor da Constituio do Ano III, que fixou os detalhes da administrao departamental e municipal, no trouxe um regresso s liberdades municipais do incio da Revoluo. Estabeleceram-se, junto de cada departamento e de cada municpio, comissrios nomeados pelo Governo. O comissrio junto do departamento tomou o nome de comissrio central e era o herdeiro
(90) Cfr, entre outros, M. DENDIAS, L Gouvemement..., p. 140, e E. GARCIA DE ENTERRIA, La Administracin espahola, Madrid, 1972, p. 70. (91) J. ELLUL, Histoire..., p. 93.
dos procuradores gerais sndicos (representantes do Rei no departamento) do incio da Revoluo, anunciando j a figura do Prefeito plos largos poderes que lhe eram conferidos (92). Junto de cada municpio havia igualmente um comissrio do Directrio, nomeado pelo Governo, com um papel semelhante ao do comissrio situado junto do departamento. De notar que, neste esquema as administraes departamentais estavam dependentes do Ministrio do Interior e as municipais da administrao departamental (93). Verifica-se assim que, aps uma breve experincia de extrema descentralizao poltico-administrativa subsequente ao desencadear da Revoluo Francesa, se iniciou um processo de afirmao do poder central com apagamento do poder local. Tal processo vai atingir o seu cume com a administrao napolenica (94). Napoleo chegou ao poder em 1799 pelo Golpe de 18 do Brumrio (9 de Novembro) iniciando-se o perodo do Consulado. Em pouco mais de um ms redigida uma Constituio de cariz autoritrio que ficou conhecida por Constituio do Ano VIII. A administrao local esteve logo no centro das preocupaes de Bonaparte o que bem se revela com a publicao da Lei de 28 do pluvise do Ano VIII (17 de Fevereiro de 1800). Este diploma estabeleceu os traos fundamentais da organizao administrativa napolenica. A diviso territorial estabelecida pela Assembleia Constituinte no vai ser posta em causa salvo a substituio do distrito pelo arrondissement. Assim continuam a existir trs nveis principais de administrao: o departamento, o arrondissement e o municpio. As novidades situam-se no funcionamento destas administraes. Por um lado, estabelece-se o princpio de que o exerccio da autoridade administrativa deve assentar em agentes individuais (administrer est l fait dun seul), cabendo a rgos colegiais situados juntos de tais agentes funes auxiliares de mera consulta. Deste modo, est-se nos antpo(92) J. GODECHOT, Ls Institutions..., p. 171. (93) J. ELLUL, Histoire..., p. 140. (94) J. GODECHOT, Ls Institutions..., pp. 586 e segs.; J. ELLUL, Histoire..., pp. 164-167; E. GARCIA DE ENTERRIA, Revolucin Francesa..., pp. 115 e segs.; A. DE LAUBADERE, Trait..., pp. Ill e segs.; G. BURDEAU, Trait de Science Politique, Tomo II, Paris, 1980, 3. ed., p. 467; J. GARCIA FERNANDEZ, El origen dei municpio constiucional: autonomia y centralizacion en Francia y en Espana, Madrid, 1983, pp. 63 e segs. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 65
das dos primeiros tempos da Revoluo Francesa que se baseava na actuao do princpio da autoridade administrativa dos rgos colegiais. I outro lado, estabelece-se, inspirada no modelo de organizao militar uma forte vinculao hierrquica entre todos os agentes individua estando no topo da hierarquia o Ministro do Interior. Seguem-se-lhe Prefeito, o Subprefeito e,
ocupando a base da pirmide, o Mair O Decreto n. 23 de Mouzinho da Silveira acolheria perfeitamente es princpios, em Portugal, como vimos. Figura central desta reforma era o Prefeito nomeado e exonerado pelo 1. CnsLFLe, depois, pelo Imperador, e colocado cabea do departamento para a exercer a autoridade administrativa. Certo era que o Prefeito tinha a assisti-lo dois conselhos com membros nomeados - Conselho de Prefeitura (com funes consultivas e contenciosas) e Conselho Geral (com funes muito limitadas relativas nomeadament repartio de impostos entre os arrondissements) - mas nenhum deles exercia a autoridade administrativa, pois esta cabia exclusivamente ao Prefeito. Este dispunha de servios (bureaux) cabea dos quais estava colocado um secretrio geral nomeado pelo Governo. Para se ter uma ideia mais completa da importncia do Prefeito preciso ter presente que sob as suas ordens directas se encontravam os Subprefeitos nos arrondissements e os Maires nos municpios. Por tal motivo o Prefeito era o verdadeiro responsvel por toda a administrao exercida no territrio do seu departamento. Vejamos como ficou estruturada a administrao ao nvel do municpio. Apesar dos esforos feitos para reduzir o nmero de municpios (communes) tal tentativa no logrou xito e ficou estabelecido que cada municpio corresponderia a sua municipalidade. A organizao dos municpios obedeceu ao princpio da uniformidade sendo o Consel Municipal e o Maire os seus rgos. Houve uma preocupao, ainda que de mbito reduzido, de adaptar alguns aspectos da organizao municipal de acordo com o nmero de habitantes, mas isso traduziu apenas no nmero de adjuntos do Maire, na nomeao de um comisrio de polcia para aqueles que tivessem mais de 5.000 habitantes e modo da respectiva nomeao. Ao lado do Maire funcionava o Conselho Municipal (95), rgo meramente consultivo, reunindo uma
(95) A traduo de conseil municipal por Conselho Municipal tem em conta que este rgo no corresponde nem nossa Cmara nem nossa Assembleia municipal
cada ano e por um perodo mximo de quinze dias. O nmero de conselheiros municipais dependia do nmero de habitantes do municpio e, sob o regime estabelecido pela Constituio do Ano VIII, eram escolhidos pelo Prefeito. A partir do Ano X as assembleias cantonais colaboravam na escolha desses conselheiros. Temos assim uma administrao municipal centrada num agente individual (o Maire) submetido a uma cadeia hierrquica e titular da autoridade administrativa dentro do municpio. Estamos assim no extremo oposto do modelo estabelecido nos princpios da Revoluo. Em vez de rgos eleitos plos habitantes dos municpios, temos rgos constitudos pelo poder discricionrio da Administrao Central; em vez de uma rea delimitada de competncias prprias (pouvoir municipal), uma total subordinao hierrquica; em vez do exerccio livre de competncias delegadas pela administrao geral do Estado, uma actuao subordinada a ordens directas da cadeia hierrquica estabelecida. Esta centralizao administrativa marcou de tal forma a administrao francesa que nunca mais a democracia local se pde restabelecer, nas palavras de M. Bourjol, desta cura de centralismo (96). 4. As ideias descentralizadoras e as leis da Monarquia de Julho A organizao administrativa severamente centralizada, estabelecida pelo Imperador, vai sofrer, aps a queda deste, duras crticas. No perodo da Restaurao (1814-1830) uma ala de extremistas (os legitimistas puros) vai defender o regresso a formas de organizao poltico-administrativa anteriores a 1789, mas no propriamente s estruturas da monarquia absoluta: o seu modelo o das liberdades municipais da Idade Mdia. As tentativas deste grupo no obtiveram xito tendo-se mantido no essencial, durante a Restaurao, a estrutura administrativa de Napoleo.
no se presta pela descrio que dele feita a confuses com rgos que, em Portugal, tiveram, em certos pendos, o nome de Conselho Municipal com composio e funes que, alis, no foram sempre iguais. (96) M. BOURJOL, La reforme..., p. 19.
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a) Benjamin Constant: o pouvoir municipal e a soberania popular Mais significativas vo ser as crticas dirigidas por aqueles que ficaram conhecidos pelo nome de doutrinrios e que tm como figuras proeminentes Benjamin Constant, Guizot e Henrion de Pansey. Ao lado deste grupo deve tambm ser mencionado Alexis de Tocqueville. O pensamento dos doutrinrios apelava para uma descentralizao administrativa dentro da ideia de que ao governo competia a administrao dos assuntos de interesse geral mas no a administrao dos assuntos locais. Importa determo-nos um pouco no pensamento de B. Constant. As ideias de poder municipal e de poder local deste autor tm de ser vistas no conjunto do seu
pensamento poltico (97). A ideia-chave de B. Constant a de que a soberania um poder limitado. Ele aceita, como bom liberal que , a supremacia da vontade geral sobre a vontade particular. Mas previne logo que este princpio tem de ser bem compreendido na sua natureza e na sua extenso. E esclarece: Numa sociedade fundada sobre a soberania do povo certo que no pertence a nenhum indivduo, a nenhuma classe, submeter o resto sua vontade particular; mas falso que a sociedade inteira possua sobre os seus membros uma soberania sem limites (98). E isto porque: os cidados possuem direitos individuais independentes de toda a autoridade social ou poltica e toda a autoridade que viola esses direitos torna-se ilegtima. Os direitos dos cidados so a liberdade individual, a liberdade religiosa, a liberdade de opinio na qual est compreendida a sua publicidade, o gozo da propriedade, a garantia contra todo o arbtrio. Nenhuma autoridade pode atingir estes ttulos, sem destruir o seu prprio ttulo. Daqui resulta que a soberania do povo no ilimitada; ela est circunscrita nos limites que lhes traam a justia e os direitos dos indivduos. A vontade de todo um povo no pode fazer justo o que injusto (). exactamente a partir desta mesma ideia de soberania como poder limitado que se desenvolve a ideia de poder municipal. A vontade geral, diz, no mais respeitvel do que a vontade particular logo que saia da
(97) B. CONSTANT, Principes de Politique, in Oeuvres, Paris, Gailimard, 1957, PP. 1063-1215; Cours de Politique Constitutionnelle, 3. ed., Bruxelas, 1937. (98) B. CONSTANT, Pncipes..., p. 1071. () B. CONSTANT, Pncipes..., pp. 1075/1076.
Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local
sua esfera. A esfera da vontade geral a dos assuntos que a todos pertencem. A direco dos assuntos de todos, a todos pertence. O que no diz respeito seno a uma fraco deve ser decidido por essa fraco; o que no diz respeito seno ao indivduo, no deve ser submetido seno ao indivduo (100). B. Constant detm-se a demonstrar, atravs de um exemplo, as suas ideias. Faz supor uma nao com um milho de indivduos repartidos num certo nmero de municpios. Faz notar que dentro de cada municpio, cada indivduo ter interesses que apenas a ele respeitaro e que, por conseguinte, no devero ser submetidos jurisdio do municpio. Haver outros que interessaro os outros habitantes do municpio e esses interesses sero da competncia municipal. Esses municpios, por sua vez, tero interesses que diro respeito apenas ao seu interior e outros que se estendero a um arrondissement. Os primeiros sero da competncia puramente municipal, os segundos da competncia do arrondissement e assim por diante at aos interesses gerais, comuns a todos os indivduos que formam o milho que compem a populao. Da que a autoridade nacional, a autoridade de arrondissement e a autoridade municipal devam permanecer cada uma na sua esfera (101). Deste entendimento, B. Constant faz derivar um princpio que considera fundamental. Tem-se considerado at ao presente, afirma, o poder local como um ramo do poder executivo, mas erradamente. Para Constant o poder municipal distinto do poder executivo. E isto porque actuam em esferas diferentes. O poder executivo actua num campo _ o da satisfao dos interesses gerais _ que no o do poder municipal. Por sua vez, o poder municipal actua num mbito _ a satisfao dos interesses municipais _ que no toca o poder executivo. No lhe faz concorrncia. Nesta perspectiva bem se compreende que Constant afirme que o poder local no deve nunca entravar o poder executivo e que no deva tambm de nenhum modo dele depender (102).
(100) B. CONSTANT, Principes..., p. 1154. (101) B. CONSTANT, Principes..., p. 1155. Cfr., sobre este tema, F. BURDEAU, Affaires Locales et Dcentralisation: volution dun couple de Ia fin de 1Ancien Regime Ia Restauration, in Mianes offerts GEORGES BURDEAU _ Pouvoir, Paris, 1977, pp. 765 e segs., esp. pp. 784 e segs. (102) B. CONSTANT, Principes..., p. 1155. Ttulo Ii Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 69
Esto assim claramente expressos os elementos de uma concepo de autonomia local que vai marcar de forma decisiva todo o sc. xix e vai chegar aos nossos dias. Vai defender-se que cabe aos municpios e aos outros entes locais, e exclusivamente a eles, a administrao dos assuntos que lhes dizem respeito (os assuntos locais), atravs de rgos eleitos plos cidados residentes na respectiva comunidade e que o Estado no deve interferir nessa administrao, pois se trata de matrias que no lhe dizem respeito, ou seja, que saiem da sua esfera de competncia. Est aqui fundamentado o conceito clssico de autonomia local. b) Alexis de Tocqueville: o municpio como limite ao poder absoluto da maioria
Outro autor que teve profunda influncia na elaborao do pensamento da descentralizao que se consolidou no sc. xix foi A. de Tocqueville. Para compreender o pensamento de Tocqueville importa ter bem presente esta sua inquietao: Considero como mpia e detestvel a mxima que faz com que em matria de governo a maioria de um povo tenha todos os direitos; mas, por outro lado, considero que a origem de todos os poderes deve residir na vontade da maioria. Estarei eu em contradio comigo prprio? (103). Para Tocqueville a democracia - o poder da vontade da maioria - o resultado de uma evoluo histrica que ele constata ao longo dos sculos, uma evoluo que nada poder deter e que o autor observa com uma espcie de terror religioso. Terror, pelas consequncias gravssimas que dela podero advir, e terror religioso, porque a encara com um enorme respeito, vendo nela a mo de Deus. Pretender interromper o curso da democracia equivaleria a lutar contra o prprio Deus escreve em notvel introduo ao livro j referido e na qual descreve a ascenso histrica da democracia. O risco que Tocqueville v no regime democrtico o poder absoluto nas mos da autoridade central. No regime aristocrtico tal no era possvel, pois existiam poderes intermdios entre o soberano e os sbditos. O poder estava repartido (104). Com a progressiva e irresistvel igualdade de condies entre todos os indivduos os
(103) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia na Amrica, trad., Lisboa, 1972, PP. 168169. Este livro foi editado, pela 1. vez, em 1835, em Frana. (104) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 437.
cidados tornam-se mais pequenos e a sociedade parece maior (...) (105). Foram desaparecendo os poderes intermdios e tudo se concentrou num nico lugar - o poder central. Tal situao verificou-se mesmo j antes da Revoluo. O regime absoluto j continha todos os ingredientes de concentrao do poder que a Revoluo veio pr de manifesto com o princpio da vontade da maioria. J ento estavam destrudos os corpos intermdios. Tocqueville esboa uma imagem do despotismo que, por esta via, poder reaparecer no mundo: vejo uma multido imensa de homens parecidos e de igual condio, que giram sem descanso (...). Acima desta vasta multido ergue-se um poder imenso e tutelar que se encarrega, sem a ajuda de ningum, de organizar os divertimentos e os prazeres de todos, e de velar pelo seu destino. um poder absoluto, pormenorizado, ordenado, previdente e doce (106). Desta constatao no se segue que o autor entenda que se deva baixar os braos perante as tendncias nefastas do poder democrtico. Elas no so invencveis, declara, e o principal objectivo do seu livro precisamente combat-las (107). O poder absoluto, escreve, , em si prprio, uma coisa m e perigosa. O seu exerccio est acima das foras do homem seja ele qual for e s Deus pode ser todo poderoso, pois s nele se encontram a sabedoria e a justia absolutas (108). A obedincia do cidado sociedade no , por isso, ilimitada. Ele obedece porque est convencido de que til estar unido aos seus semelhantes e porque sabe que esta unio no pode existir sem um poder regulador. Deve, portanto obedincia sociedade em tudo o que diz respeito aos deveres dos cidados uns para com os outros, mas no que diz respeito a si prprio o indivduo permanece livre e s presta contas a Deus. O cidado o nico e melhor juiz do seu prprio interesse, no tendo a sociedade o direito de intervir nas suas aces a no ser quando se sente lesada por elas ou quando tem necessidade do seu concurso (109).
(105) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 427. (106) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 432. Sobre a continuidade da centralizao administrativa (um produto do antigo regime), cfr. A. TOCQUEVILLE, LAncien Regime et Ia Rvolution, Paris, 1975, pp. 98 e segs. Esta obra foi publicada pela 1. vez em 1856. Existe recente traduo portuguesa. (107) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 429. (108) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 170. (109) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 55. Ttulo Ii Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 71
Para Tocqueville o municpio no seu conjunto, e em relao ao governo central, est na mesma situao que um indivduo e, portanto, ele prprio o nico e melhor juiz do seu prprio interesse. No pensamento deste autor os corpos municipais e as administraes regionais constituem outros tantos obstculos invisveis que retardam e enfraquecem a torrente da vontade popular, dividindo-a (110). O valor que Tocqueville d descentralizao, aos entes locais, est exactamente no facto de serem uma espcie de corpos intermdios situados entre o poder democrtico absoluto e os indivduos. Da que no seja de estranhar a afirmao que faz de que o que mais admira na Amrica no so os efeitos administrativos da descentralizao, mas sim os efeitos polticos (111). Refere-se aqui, sem dvida limitao do poder que resulta da descentralizao. Por outro lado, tal como B. Constant, tambm Tocqueville v no amor
pela comunidade, que resulta da sua autoadministrao, a fonte de uma maior ligao do cidado com a ptria. c) As Leis de 1831 e 1833: as bases da moderna descentralizao administrativa O pensamento dos doutrinrios que se foi formando e divulgando durante o perodo da Restaurao vai ter consagrao no regime mais liberal da Monarquia de Julho atravs de diversas leis que vo abrir fendas no edifcio administrativo construdo por Napoleo. Desde logo, de ter em conta a Constituio de 1830, a qual previa no seu art. 69., n. 7, que, no mais curto prazo possvel seriam publicadas leis regulando as instituies departamentais e municipais com base num sistema electivo. Tal vai suceder pela alterao, por um lado, do modo de recrutamento dos membros dos Conselhos Gerais e Municipais e pelo alargamento, por outro, dos poderes destes rgos (112). Assim por uma Lei de 21 de Maro de 1831, o Conselho Municipal passa a ser eleito directamente, embora por sufrgio restrito. O mandato dos conselheiros municipais de seis anos, mas com renovao, por metade, de 3 en
(110) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 177. (111) A. DE TOCQUEVILLE, A democracia..., p. 74. T
(112) J. GARCIA FERNANDEZ, El origen..., p. 117; A. DE LAUBADER, Traite... p. 112; J.-M. PONTIER, Ltat et... Paris, 1978, pp. 92 e segs.
3 anos. Os Maires e seus adjuntos continuam a ser nomeados pelo poder executivo, mas devem ser escolhidos entre os conselheiros eleitos. Para alm desta lei de organizao municipal, importa mencionar tambm uma lei respeitante s atribuies municipais datada de 18 de Julho de 1837 que alarga o mbito de competncias dos Conselhos Municipais e o direito de tomar decises imediatamente executrias, embora a regra continuasse a ser a sujeio das deliberaes do Conselho Municipal a tutela administrativa, sob a forma de aprovao. Esta legislao no representou a radical alterao do modelo napolenico, mas apenas o reconhecimento aos entes territoriais de poderes de aco prprios, ainda que dentro de apertados limites. Tais limites evidenciavam-se no reduzido mbito de funes atribudas a esses entes as quais se situavam essencialmente no campo da administrao patrimonial; revelavam-se ainda na manuteno da nomeao dos Maires e seus adjuntos, na preponderncia dos Prefeitos com largos poderes de tutela e mesmo a eleio dos rgos colegiais, nomeadamente o Conselho Municipal, era feita por sufrgio limitado (113). Quanto ao departamento, uma Lei de 22 de Junho de 1833 introduz a eleio como mtodo de escolha dos membros do Conselho Geral do Departamento, cujo total nunca deveria ser superior a trinta, e uma Lei de 10 de Maio de 1838 alarga as respectivas atribuies. Podemos concluir afirmando que o pensamento dos doutrinrios no encontrou no plano legislativo a esperada correspondncia com o plano das ideias. Tal facto pode explicar-se luz da estabilidade poltica encontrada aps 1830. Depois do entusiasmo dos primeiros anos da Revoluo que conduziram a uma extrema descentralizao territorial em oposio centralizao do Ancien Regime e aps um perodo de rigorosa centralizao poltico-administrativa, com fortalecimento do poder central por reaco aos excessos revolucionrios e exigida tambm pelas graves dificuldades internas e externas que a Frana atravessava, abriu-se um perodo de acalmia caracterizada pela consolidao do Estado liberal e traduzido num prudente equilbrio entre o poder central e as entidades locais. No se tratava agora de derrubar ou considerar como inimigo, o poder central, pois este estava nas mos da burguesia liberal, nem havia agora o perigo de o poder central cair nas mos quer
(113) M. BOURJOL, La reforme..., p. 22.
Ttulo IIi Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 73
dos legitimistas puros, saudosos do Ancien Regime, quer do operariado urbano. Foi possvel compatibilizar de algum modo o poder central com o poder local, dentro da ideia de que quele cabia a administrao dos assuntos de interesse geral e aos entes territoriais a administrao dos assuntos de interesse puramente local. 5. A consolidao da descentralizao administrativa na III Repblica: as liberdades locais
A descentralizao territorial que tomou forma no regime da Monarquia de Julho vai aprofundar-se e consolidar-se durante a III Repblica (1870-1940). No perodo que decorreu entre o fim da Monarquia orleamsta e a III Repblica assiste-se, entretanto, a avanos e recuos da descentralizao territorial. Na i Repblica (1848-1852) o recrutamento dos conselhos locais passa a ser feito por sufrgio universal (1848) e os Maires dos municpios com menos de 6.000 habif antes passam a ser eleitos. No II Imprio (1852-1870), numa primeira fase regressou-se nomeao dos Maires, mas mais tarde, pelas Leis de 18 de Julho de 1866 e 24 de Julho de 1867, avanou-se na descentralizao, alargando-se a lista dos assuntos da competncia dos Conselhos Gerais e Municipais. Na III Repblica a Lei sobre a organizao municipal de 5 de Abril de 1884 tornou-se a lei fundamental dos municpios. Por ela estabelecia-se, em cada municpio, um Conselho Municipal eleito por 4 anos e composto por um nmero de membros que variava entre 10 e 36. Este rgo deliberava, nos termos do art. 61., sobre todos os assuntos municipais (l conseil municipal rgie par ss dliberations ls affaires de Ia commune). Tais deliberaes eram executrias, salvo excepes limitadas e especicadas. Ao contrrio do que sucedia no domnio da legislao da Monarquia de Julho, a liberdade passava a ser a regra e a tutela a excepo. O Conselho Municipal elegia ainda, de entre os seus membros, o Maire e os seus adjuntos (114), estes tambm em numero varivel. O Maire exercia (e exerce ainda hoje) uma dupla funo: era agente do Estado e, nessa qualidade, desempenhava determinadas compe(114) Traduzimos ajoints por adjuntos constituindo estes de certa forma uma espcie de vereadores.
74 tncias sob a direco do Prefeito, e era rgo do municpio e, nessa qualidade, executava as deliberaes do Conselho Municipal no sob a direco mas apenas sob o controlo (surveiliance) do poder central. Por sua vez, j em 10 de Agosto de 1871, fora publicada uma lei sobre os departamentos que se tornou igualmente a lei fundamental destes. Foram alargados os poderes do Conselho Geral (rgo eleito) cabendo-lhe o direito de deciso sobre os assuntos de interesse departamental e criada uma Comisso Departamental que dele emanava composta por 4 a 7 membros. Chegou a propor-se, na comisso que preparou esta lei, que um administrador eleito pelo Conselho Geral substitusse o Prefeito como rgo executivo do departamento. Esta proposta no vingou e o Prefeito continuou a ser a figura preponderante da administrao departamental sendo, ao mesmo tempo, delegado do Governo e rgo executivo do departamento. A nomeao do Prefeito competia ao Presidente da Repblica. Com estas duas leis fixaram-se os elementos essenciais da administrao local francesa que chegou at reforma de 1982. No que toca administrao municipal ela alicerava-se, como vimos, na gesto dos arares de Ia commune por rgos eleitos dentro da comunidade local, sujeitos a uma tutela do poder central de mbito limitado. A nvel departamental havia uma situao paralela com a diferena, porm, da preponderncia do Prefeito. Tratava-se de um modelo que est longe daquele que, por breve tempo, se estabeleceu na primeira fase da Revoluo Francesa (cfr., supra, n. 2), mas que, no outro extremo, conserva as devidas distncias em relao ao modelo napolenico (cfr., supra, n. 3). Assim, se certo que continuou a existir uma administrao estadual fortemente centralizada e hierarquizada estendendo a sua aco por todo o territrio nacional, cabendo-lhe a gesto dos assuntos de administrao de maior importncia e interesse geral e ocupando nela lugar de relevo o Prefeito (115), tambm certo que existia uma administrao local descentralizada que pelo facto de lhe caber, em princpio, a administrao de todos os assuntos locais e de dispor de rgos eleitos assumia um valor que no podia ser ignorado. Tal valor no se confinava no plano meramente administrativo, mas entrava no plano poltico e residia no facto de os titulares dos rgos polticos locais a nvel do departamento e
(115) Este no s estava frente dos servios de interesse geral executados a nvel local, como possua poderes tutelares sobre os municpios. Ttulo i Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 75
do municpio invocarem perante os rgos do poder central a sua qualidade de eleitos locais com mandato para defender os interesses das respectivas comunidades. Forma-se, assim, uma classe poltica local que o poder central tem de ter em conta na sua aco. Opera-se, deste modo, uma distribuio territorial do poder e, do mesmo passo, um limite ao poder central. Cria-se uma situao bem diferente da que resultaria da implantao de um modelo napolenico puro. Assim se compreende que a reivindicao das liberdades locais v acompanhar sempre os regimes de
liberdade poltica (116).
Pelo contrrio, o aparecimento de Estados totalitrios ou autoritrios faz desaparecer as liberdades locais. o que sucede em Frana com o Estado-francs (194044). O governo de Vichy suprimiu a eleio como forma de recrutamento das autoridades municipais (com excepo dos pequenos municpios) e reforou os poderes de tutela. Acabada a Guerra e restabelecido um regime de liberdade poltica
vai ser dado de novo um impulso autonomia local.
6. A livre administrao das autarquias locais nas Constituies francesas do psguerra

Restabelecidas, depois da II Guerra Mundial, as instituies democrticas em Frana, foi elaborada por uma Assembleia Constituinte, uma nova Constituio que, submetida a referendo popular e aprovada em13 de Outubro de 1946, foi promulgada em 27 do mesmo ms, dando inicio IV Repblica. Nesse diploma, para alm da consagrao dos direitos do homem e dos princpios democrticos de governo, estabeleceu-se igualmente o princpio da livre administrao das autarquias locais atravs de conselhos eleitos por sufrgio universal (art. 87.). A Constituio de 1946 dedicou todo o Tt. X s autarquias locais (arts. 85. a 89.) determinando-se no art. 85. que a Repblica, una e indivisvel, reconhece a existncia de autarquias locais (117) que so nomeadamente os Munici(116) Sobre as liberdades locais cfr. M. BOURJOL, Droiet Uberts ds cli vits terrioriates, Paris, 1984. pp. 12 e 31, e F. BURDEA Ubere. L(eei,19 (7) Traduzimos as expresses coilectvits territonales e coiectivits locales (117) deixando de lado a distino que alguns autores fazem entre estas duas autarquias locais, por ser esta expresso que melhor corresponde no direito portugus.
pios e os departamentos. Assegurava, para alm do princpio da livre administrao por conselhos eleitos, a execuo das decises desses conselhos pelo seu Maire ou o seu Presidente (art. 87.). Por sua vez o art. 89 previa a publicao de leis orgnicas que alargariam as liberdades departamentais e municipais. Os princpios constitucionais aqui referidos no encontraram a devida concretizao na legislao administrativa subsequente e em 1958, surge uma nova Constituio, igualmente aprovada por referendo popular (28 de Setembro de 1958) que, embora de forma mais restrita consagra o princpio da livre administrao das autarquias locais por conselhos eleitos e nas condies previstas na lei (art. 72 ) Esta referncia lei deve ser conjugada com o art. 34., o qual prescreve que os princpios fundamentais da livre administrao das autarquias locais das suas competncias e dos seus recursos so determinados por lei votada pelo Parlamento. Estes princpios constitucionais foram entendidos pela doutnna largamente maioritria como constituindo a aceitao do entendimento tradicional da descentralizao territorial cuja pedra angular continua a ser, na linha do pensamento de A. de Tocqueville, a diferenciao dos interesses nacionais (gerais) e particulares (locais) respeitando os primeiros centralizao e cabendo os segundos no domnio da descentralizao (118). De um modo geral, os autores franceses consideram como elementos ou condies da descentralizao territorial a personalidade jurdica das autarquias locais, o reconhecimento da existncia de assuntos locais (arares locales) e a gesto autnoma desses assuntos por rgos que emanam da prpria autarquia local, atravs de eleies (119).
(118) notion de dcentralisatiom en France en ne et en nn m) ] DUCOS-ADER, Institutions Adminitrativs, 4. ed. Paris 1978 pp. 91 e segs.; J. BAGUENARD, La dcentralisation territoriale, Paris, 1980, pp 19 e segs La rerm Paris, 1968, pp. 134 e segs.; M. BORJOL: noT DEAU Trait Tomo PP 422 e - J. CHAPU.SAT. La nouond affares locales en droit administratiffranais, thse, polic. Paris, 1971 pp 89 CH. DEBBASCH, Science Administrativ - Administration Publique, 1980, 4. ed Paris PP. 223 e segs.; J. C. NEMERY, De Ia liberte ds communes dns lmnaement duer re, Pans, 198_pp. 23 e segs.; J. M. Po, Ltat et ls coUectioce., To cenlrallsation et Dcentralisation dans l Dbat Politique Fran. n T T 19 25; G VEDEL Droit atif. 7. ed., Part 1980 P. 812, M. WALINE, Droit Administratif, 9. ed. Paris, 1963, pp 305 e segs Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 77
Como natural cada autor salienta um ou outro destes elementos, sem desprezar os restantes, pondo em relevo ora o aspecto dinmico, ora o aspecto esttico. Assim, e quanto a este aspecto, G. Vedei, M. Waline e J.-M. Auby-R. Ducos-Ader, entre outros, destacam a descentralizao numa perspectiva de transferncia de poderes de deciso do Estado para as autarquias locais, enquanto por exemplo A. de Laubadre e G. Burdeau sublinham a ideia de uma comunidade local que se administra a si mesmo, ou seja, gere de forma autnoma os seus prprios assuntos (assuntos locais). Charles Eisenmann um caso muito particular pois, ao contrrio dos restantes A. que partem da realidade poltica francesa para a elaborao das suas teorias da descentralizao, formula uma teoria pura com pretenso de validade para todos os tempos e lugares (120). Tambm todos os autores franceses referem, ao tratar o tema da descentralizao, a existncia da tutela administrativa (121) que consideram necessria, pois sem ela seria a anarquia. Sendo necessria, a tutela administrativa constitui, afirmam, um limite descentralizao (122) pois restringe a liberdade de aco (a autonomia) das
autarquias locais. Pode dizer-se que quanto mais ampla for a tutela menor a autonomia local e s quando aquela se limita verificao da legalidade dos actos das autarquias locais a autonomia atinge a maior expresso. Apesar disso, os autores franceses que escreveram aps as Constituies de 1946 e 1958 admitem no s a existncia de um controlo de legalidade, como de um controlo de mrito (oportunidade) de acordo, alis, com a tradio do direito positivo francs (123). A tutela tem por finalidade, no pensamento
(120) CH. EISENMANN, Centralisation et Dcentralisation, Esquisse dune thorie genrale Paris, 1948; Problmes d0rganisation de Ia Administration, in Cours de Droit Administratif, Tomo I, Paris, 1982, pp. 157 e segs. (120) Alguns autores preferem falar de controlo e no de tutela dada a ligao deste ltimo instituto ao direito privado e a funo totalmente diferente que desempenha neste ramo do direito. Assim, G. VEDEL, Droit Administratif..., p. 815; J. M. AUBY-R. DUCOS-ADER, fnstitutions..., p. 97; F. P. BNOIT, L Droit Administratif..., p. 136, entre outros (122) CH. DEBBASCH, Science Administrative, p. 225; G. BURDEAU, Trait..., Tomo II, p. 418. (123) Ch. Eisenmann apenas admite o controlo de legalidade, considerando que o controlo de oportunidade, mais do que um limite descentralizao, significava a negao dela. Por isso, defendia que o sistema de direito positivo francs era, ao tempo em que escrevia, de semi-descentralizao (cfr. A. CNDIDO OLIVEIRA, Os conceitos de descentralizao e semi-descentralizao administrativas, segundo Charles Eisenmann, sep. Scientia urdica, Braga, 1985).
destes autores, no s defender o interesse nacional contra os abusos praticados pelas autarquias locais, mas tambm as prprias autarquias locais por m gesto ou prejuzo para os respectivos habitantes (124). A Lei de 2 de Maro de 1982 veio modificar profundamente o instituto da tutela restringindo-a veriFIcao da mera legalidade. Deve ainda dizer-se, para concluir, que no por acaso que este modelo ficou conhecido pela designao de descentralizao territorial, principalmente nos estudos jurdicos. Com efeito, ele foi elaborado a partir da centralizao administrativa, que no foi posta em causa nos seus fundamentos, sendo apenas limitada exactamente pela descentralizao administrativa. Entendia-se que deviam ser descentralizadas aquelas atribuies que, por respeitarem a assuntos locais, estavam indevidamente a ser exercidas pelo poder central, mas continuou indiscutida a ideia de que ao Estado cabia a administrao dos assuntos nacionais, considerando-se como tais aqueles que o Estado entendia deverem ser objecto de um tratamento igual para todo o territrio estadual e foi-se criando um aparelho de administrao pblica estadual que, frequentemente, utilizava as autarquias locais, atribuindo-lhes por delegao o exerccio de poderes administrativos e servindo-se dos rgos destas, particularmente do Maire, como agentes do Estado. s autarquias locais (municpios e departamentos) cabia a administrao dos assuntos locais, dispondo para o efeito de rgos eleitos, de personalidade jurdica (a personalidade jurdica possibilitava aos entes locais aparecer perante o Estado como sujeitos de direito - tal como os indivduos - exigindo o respeito das liberdades locais, em paralelo com a defesa plos cidados, das liberdades individuais), de patrimnio e meios financeiros prprios e a sujeio a um controlo estadual mitigado para cumprimento da lei e defesa dos interesses nacionais. Esta concepo est ligada ideia de Estado liberal, ou seja, de um Estado que respeita as liberdades individuais e que, sem prescindir de cuidar dos assuntos que respeitam comunidade nacional, estabelecendo
(124) G. VEDEL, Droit Administratif..., p. 815; F. P. BNOIT, L Droit Administratif..., p. 136; J. RIVERO, Direito Administrativo..., p. 360. Ttulo ii Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 79
para o efeito um aparelho administrativo centralizado cuja cabea o Governo, no tem assim a pretenso de absorver toda a vida poltico-administrativa do pas, respeitando as liberdades locais (125). A reforma da administrao local operada em 1982 instituiu como autarquias locais, para alm dos municpios e departamentos, a regio. Esta era j, desde 1972, um instituto pblico, fazendo parte da administrao desconcentrada do Estado, e a converso em pea da administrao descentralizada operou-se sem alterao da diviso territorial existente. So rgos da regio o Conselho Regional, rgo deliberativo eleito por 6 anos e com um nmero de membros que vai de 41 a 197 e o Presidente do Conselho Regional eleito pelo Conselho Regional. De ter em conta ainda que este elege um bureau constitudo por 4 a 10 Vice-Presidentes que podem receber poderes por
delegaes do Presidente. Existe tambm um Conselho Econmico e Social, rgo de natureza consultiva, que representa as foras econmicas e sociais da regio. Actualmente so 22 as regies existentes no territrio europeu da Frana. Ainda, pela reforma de 1982, operou-se uma importante modificao ao nvel do Departamento, pois o Prefeito deixou de ser o respectivo rgo executivo. Com efeito, manteve-se o Conselho Geral como rgo deliberativo e o rgo executivo passou a ser o Presidente do Conselho Geral eleito plos membros deste Conselho. Existe ainda um bureau formado pelo Presidente do Conselho Geral e 4 a 10 Vice-Presidentes eleitos por aquele mesmo Conselho. Quanto aos rgos do municpio manteve-se o Conselho Municipal eleito por sufrgio universal directo e com um nmero de membros variando entre 9 e 69 em funo do nmero de habitantes do municpio. Igualmente manteve-se o Maire, eleito pelo Conselho Municipal de entre os seus membros, e com a dupla qualidade de rgo do municpio e representante do Governo. A municipalit formada pelo Maire e por adjuntos eleitos pelo Conselho Municipal, tendo em conta o nmero de membros deste Conselho. De notar que os adjuntos s exercem as funes que lhes forem delegadas pelo Maire.
(125) F P BNOIT, Ls structures administratives territoriales devant 1exigence de Ia dcentralisation, in La Dcentralisation pour Ia rnovation de lEtat, colloque sous Ia direction de Ch. Debbasch, Paris, 1976, p. 103.
CAPTULO II
A ADMINISTRAO LOCAL EM ESPANHA: CENTRALIZAO MODERADA E TENTATIVAS DE AMPLA AUTONOMIA (1812-1978) A Constituio de Cdiz (1812) e a infuncia francesa
A Espanha sofreu, como a Itlia e tambm Portugal, uma profunda influncia francesa no que respeita ao regime de administrao local. A generalizao dos municpios e das provncias a todo o territrio nacio nal, o princpio da uniformidade na respectiva organizao interna, a preponderncia absorvente da administrao central sobre a administrao local so alguns exemplos dessa influncia. O municipalismo moderno surge em Espanha, tal como em Portugal, com o advento dos regimes liberais e segue, na sua implantao, as vicissitudes da consolidao de tais regimes - que foram grandes - nos Estados da Pennsula Ibrica. O grande e inicial texto de referncia da administrao local moderna, em Espanha, a Constituio de Cdiz de 1812 que dedicou o seu Tt.VI, com dois captulos e 22 artigos ao gobierno interior de Ias provncias e de los pueblos (126). Os traos essenciais da Constituio gaditana no que respeita ao regime municipal so principalmente: a formao de Ayuntamientos (127) para a administrao (gobierno interior) das povoaes (arts. 309. e 310.); a composio dos Ayuntamientos por membros eleitos anualmente (os alcaides, regidores y procuradores sndicos) por sufrgio indirecto (arts. 309, 311., 312., 313 e 314.);
(126) A traduo em portugus da palavra pueblos mais ajustada ao sentido com que utilizada povoaes e no a traduo literal povos. Sobre as Constituies de Espanha, cf. B. CL VERO, Evolucin Histrica deL Constitucionalismo Espani, Madrid, 1984. (127) Ayuntamientos corresponde ao que ns em Portugal chamamos Cmaras (municipais), sendo compostos de concejaes que, entre ns, chamaramos vereadores. Alis, o art. 219. da Constituio Portuguesa de 1820 determinava: Haver Cmaras em todos os povos, onde assim convier ao bem pblico. Repare-se que o texto constitucional portugus que sofreu a influncia da Constituio de Cdiz utiliza a palavra povos mas com o sentido de povoaes. Utilizaremos a palavra castelhana Ayuntamientos em vez de Cmaras Municipais por ser uma expresso conhecida entre ns e por no ser completa a identidade entre ambas.
Titulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 81
a cessao dos regidores e outros que exeram cargos perptuos nos Ayuntamientos, qualquer que seja o seu ttulo e denominao (art. 312.); a enumerao, ao longo de nove nmeros do art. 321., de extensas atribuies dos Ayuntamientos, sem se fazer a distino - ao contrrio do que sucedeu em Frana com o Decreto de 14 de Dezembro de 1789 - entre funes prprias e funes delegadas; e - importa no esquecer - a inspeco da Diputacin Provincial sobre todas as funes exercidas plos Ayuntamientos, devendo estes dar-lhes conta anualmente das receitas arrecadadas e investidas (art. 323.).
Esta referncia s Diputaciones Provinciales faz-nos lembrar que o regime municipal elaborado em Cdiz necessita, para ser devidamente compreendido, de ter em conta a instituio provincial cujo gobierno poltico pertence ao jefe superior nomeado pelo Rei (art. 324.). certo que em todas as provncias haveria uma Diputacin Provincial de base electiva, mas esta era presidida pelo jefe superior. Consagra-se assim, uma submisso dos Ayuntamientos s Diputaciones Provinciales e destas ao Governo, por fora do papel atribudo ao jefe superior. Esta submisso que transparece j na Constituio de 1812 expressa de modo manifesto na Instruo para o governo econmico -poltico das provncias aprovada pelo Decreto de 23 de Junho de 1813 no desenvolvimento e concretizao dos princpios da Constituio de 1812. A ideia que est aqui subjacente e que foi defendida por Toreno j nas Constituintes a de que os Ayuntamientos so essencialmente organismos subalternos do poder executivo, um instrumento deste; so, certo, eleitos plos prprios moradores, mas com o travo do jefe poltico que conserva a unidade de aco do governo e impede que eles deslizem insensivelmente para o federalismo por natural tendncia (128). Esta submisso evidencia-se, como se disse, na Instruo de 1813 pela qual so reforados os poderes dos jefes polticos, sendo-lhes atribuda competncia para conhecer das queixas dos moradores contra qualquer providncia do Ayuntamiento ou Alcaide (129) no mbito das matrias a estes atribudas.
128) CONCEPCIN DE CASTRO, La Revolucin Liberal y los municpios espanoles, Madrid, 1979, pp. 81-85; J. GARCIA FERNANDEZ, El origen..., pp. 262 e segs. (129) O Alcaide corresponde aproximadamente ao nosso Presidente da Cmara e no optamos pela traduo pelas mesmas razes expostas para a no traduo de Maire.
2. Instabilidade poltico-administrativa: O municpio progressista e posterior consolidao do municpio moderado (1836-1924); a provncia O regime local, e particularmente o municipal, estabelecido pela Constituio de Cdis e pela Instruo de 1813 no chegou, porm, a ter uma efectiva aplicao prtica. A histria de Espanha no perodo subsequente a 1812 e durante vrias dcadas caracteriza-se por uma enorme instabilidade que se vai reflectir directamente nas instituies municipais. O regresso de Fernando VII a Espanha, em 1814, signiFIca a supresso do liberalismo e a restaurao do absolutismo e da Inquisio. Esta situao vai manter-se at 1820, data da sublevao de Rafael dei Diego, que abre um perodo que ficou conhecido pelo trinio liberal (1820-1823), durante o qual os preceitos da primeira fase do regime liberal vo ter uma possibilidade, fugaz, de vigorar. Mas, logo em 1823, e aps a interveno armada da Santa Aliana, abre-se um novo perodo de regime absoluto que s termina em 1833. O perodo de 1833 a 1845 um perodo importante para o regime municipal, apesar da instabilidade poltica e da guerra civil, defrontando-se, quanto sua concepo, uma corrente progressista apontando para uma acentuada descentralizao e uma corrente denominada moderada que vai acabar por obter xito nos seus propsitos de estabelecer um modelo de administrao municipal fortemente centralizado, ainda que em moldes modernos. Entretanto, em 30 de Novembro de 1833, foi publicado um diploma da maior importncia, conhecido por Decreto de Javier de Burgos, que veio estabelecer a actual diviso provincial de Espanha. A provncia (130) tinha um rgo colegial eleito, a Diputacin Provincial, que se aproxima da nossa Junta Geral de Distrito e um rgo unipessoal, o Governador Civil, nomeado pelo Governo, que, em peRodos de maior centralizao, presidia Diputacin Provincial. Tinha ainda um Conselho Provincial que se aproxima da nossa Comisso Distrital do sc. xix nomeadamente pelas funes contenciosas. As provncias funcionavam ao mesmo tempo como autarquias locais e circunscries administrativas
(130) A provncia corresponde pela sua dimenso territorial e pela sua estrutura orgnica ao nosso distrito. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 83
da administrao perifrica do Estado tendo sempre um papel muito influente na vida do municpio, nomeadamente atravs do Governador Civil (131). As tentativas de autonomia municipal comeam a esboar-se ainda que timidamente em 1835 e o perodo de 1836-45 conhecido como um perodo de consolidao do municpio progressista (132). No incio deste perodo verifica-se o restabelecimento do regime municipal institudo em 1812 e 1813, com as alteraes introduzidas em 1823. Em 1836, no ms de Setembro, efectuaram-se eleies municipais com triunfos significativos dos progressistas (133). Em 1837, publicada uma nova Constituio de carcter progressista que, sendo embora muito concisa quanto administrao municipal, consagra alguns princpios que vo ser invocados contra as tentativas dos moderados para instituir um regime municipal de sentido centralizador. Um desses
princpios era o da eleio dos Ayuntamientos plos moradores, consagrado no art. 70., e que foi invocado com xito contra uma Lei de Ayuntamientos de 14 de Julho de 1840 de tendncia moderada que institua uma forma no democrtica para a designao dos Alcaides. Tal lei, apesar de aprovada pelas Cortes, no chegou a vigorar, pois a promulgao pela rainha Maria Cristina provocou uma revoluo que determinou o regresso dos progressistas ao poder (134). Porm, a situao de instabilidade poltica manteve-se e, em 1843, o partido moderado conquista o poder e pe em vigor a Lei de 1840, a qual se manter at 1845, ano em que no s publicada uma nova lei de administrao municipal, como uma nova Constituio que consagrar o pensamento dos moderados. Embora a Lei municipal de 8 de Janeiro de 1845 seja anterior Constituio do mesmo ano, h uma sintonia entre ambos os diplomas no que toca ao regime municipal decorrente do facto de terem origem na mesma corrente poltica. Pretendendo embora introduzir em Espanha as ideias dos doutrinrios, o certo que a instituio municipal tal como foi estabelecida plos diplomas
(131) E. GARCIA DE ENTERRIA, La Provncia en el Regimen Local Espanol, in Problemas Actuates de Regimen Local, Sevilha, 1986, pp. 21 e segs. (132) J. GARCIA FERNANDEZ, El origen..., pp. 314 e segs. (133) J. GARCIA FERNANDEZ, El orien..., p. 316. (134) A. POSADA, Evolucin legislativa dei Regimen Local en Espana (1812-1909), Madrid, 1982, p. 186; J. GARCIA FERNANDEZ, El origen..., p. 320.
de 1845 e cujo regime perdurou por longos anos caracterizada por uma forte sujeio ao poder central. Assim o Alcaide, tal como o Temente de Alcaide (135), nomeado pelo Rei ou pelo jefe poltico por delegao daquele, conforme a importncia dos Ayuntamientos. Mas, mais ainda, o rei podia nomear livremente um alcalde-corrigidor no lugar do ordinrio quando o entendesse conveniente, sendo o cargo de durao ilimitada. A eleio dos membros do Ayuntamiento era feita por sufrgio directo, mas restrito (os moradores que se achassem includos nas listas eleitorais), estando a elaborao do censo a cargo dos Alcaides. Os Ayuntamientos deveriam ser renovados pela metade de dois em dois anos. Largos poderes eram conferidos ao jefe poltico, desde o de presidir s sesses dos Ayuntamientos (que, sublinhe-se, eram celebradas, em regra, porta fechada) at ao de suspender, em caso de falta grave, o Alcaide ou qualquer dos concejales, dando conta do facto ao Governo. Para alm de nomeados, os Alcaides tinham uma dupla funo: por um lado, eram delegados do governo, submetidos autoridade imediata do jefe poltico e, por outro, administradores do pueblo, mas tambm aqui sob a vigilncia da administrao superior. No existia uma clusula geral de competncias dos municpios e a maioria das suas deliberaes estavam sujeitas aprovao do jefe poltico ou do Governo. No que toca instituio provincial que, pela Lei de 8 de Janeiro de 1845 igualmente submetida a um estreito controlo por parte da Administrao Central, o seu corpo deliberativo, a Diputacin Provincial, ficou muito limitado nas suas atribuies (136). Os rgos provinciais continuavam a ser, para alm da Diputacin, o Governador (ou jefe poltico) e o Conselho Provincial. O Governador Civil veio substituir, por um Decreto de 28 de Dezembro de 1849, o jefe poltico e tambm os intendentes que, pela Lei de 1845, tinham a funo da administrao econmica das provncias. O Governador Civil representava a transposio para Espanha da figura francesa do Prefeito e ter um papel determinante na administrao municipal por efeito dos poderes polticos que lhe eram conferidos. Tornou-se uma correia de transmisso a nvel local da vontade do poder central, sem se ter tomado, ao
(135) Uma espcie de Vice-Presidente da Cmara Municipal. ( 6) A. POSADA, Evolucin... p. 198. Ttulo Ii Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 85
contrrio do Prefeito em Frana, um administrador profissional de largo prestgio (137). A administrao local de 1845, que acaba de ser descrita em traos muito breves era, como se disse, fortemente dependente da administrao central, mal se podendo falar de uma verdadeira autono mia local. A situao da administrao local nesta poca encontra-se bem descrita por Colmeiro (138). Nela esto expostos os princpios estruturais a que deve obedecer a organizao administrativa. Para Colmeiro a organizao administrativa deve fundar-se no princpio de que a Administrao una e indivisvel e de que a autoridade emana de um poder central responsvel, que a transmite at aos ltimos agentes de uma escala, unidos entre si como os elos de uma cadeia (139). O territrio dividido de uma forma racional em provncias, distritos e termos municipais e em cada uma destas divises encontra-se um agente da autoridade, gozando de largos poderes. Assim, o jefe poltico superior nas provncias, jefes polticos subalternos nos distritos (criados por fora da grande extenso das provncias) e Alcaides nos municpios. Todos estes agentes esto ligados pelo vnculo da hierarquia. Estas ideias de centralizao
administrativa traduzidas nos princpios da uniformidade, subordinao, responsabilidade e presena das autoridades em todos os graus da hierarquia administrativa (desde a provncia ao municpio) so temperadas, no pensamento de Colmeiro, pela ideia de que o pueblo a unidade administrativa por excelncia, a forma primitiva de associao, cabendo aos respectivos Ayuntamientos a gesto dos interesses vicinais. Est aqui expressa, de algum modo, a ideia dos doutrinrios de que ao Governo cabe tudo o que relativo ao interesse nacional e aos Ayuntamientos o relativo interesse puramente municipal. Porm, os Ayuntamientos no tm uma aco independente mas sim subordinada, umas vezes autoridade e outras vigilncia da administrao superior. Para Colmeiro existe em todos os Estados uma vida geral comum e outra particular e local, devendo a Administrao proteger a primeira, subordinando os interesses de corporao ao princpio da uni(137) E. GARCIA DE ENTERRIA, La Administracin espanola..., p. 55. O mesmo sucedeu em Portugal com o Governador Civil. .. (138) A. POSADA, Evolucin..., pp. 206 e segs.; M. COLMEIRO, Derecho Administrativo Espani, Tomo I, 3. ed., Madrid, 1865. (139) M. COLMEIRO, Derecho Administrativo.... p. 62.
dade. As regras de prudncia e altas razes do bem pblico ditam, quanto vida local, que o poder central propenda a diminui-la ou moder-la, mas sem a sufocar ou extingui-la inteiramente. A presena de autoridades em todos os grandes focos de actividade social, encarregadas de representar o pensamento e transmitir a vontade do governo unitrio, uma exigncia da subordinao do local ao geral (140). Depois da tentativa de reforma do regime municipal num sentido de maior autonomia no binio de 1854-56, regressa-se ao regime de 1845 que durar at 1870. Na verdade, em 1868, inicia-se um perodo revolucionrio que perdurar at 1874 e que ter reflexos na vida local. Tais reflexos manifestam-se no Tt. VIII da Constituio de 1869 (art. 99.) e na Lei municipal de 20 de Agosto de 1870. O art. 99. da Constituio de 1869 estabelecia um conjunto de princpios sobre a administrao municipal e provincial cuja concretizao era atribuda s leis ordinrias. Tais princpios, que deveriam informar as leis de administrao municipal e provincial, eram os seguintes: 1. O governo e direco dos interesses peculiares da provncia ou do municpio (pueblo) pelas respectivas corporaes; 2 - Publicidade das sesses de umas e outros, dentro dos limites assinalados pela lei; 3. - Publicao dos oramentos, contas e deliberaes importantes das mesmas; 4. - Interveno do Rei e, conforme o caso, das Cortes para impedir que as Diputaciones Provinciales e os Ayuntamientos extravasassem das suas atribuies, em prejuzo dos interesses gerais e permanentes; 5. - Determinao dos seus poderes em matria de impostos, a fim de que os provinciais e municipais no se encontrem nunca em oposio com o sistema tributrio do Estado (141). Vemos, assim, ao lado de princpios que apontam para uma maior descentralizao, outros, principalmente o 4., que vo em sentido contrrio. Para alm disso, nota-se a larga margem de conformao atribuda lei ordinria quanto concreta forma de administrao municipal. Na discusso parlamentar do projecto de lei sobre organizao municipal de 1870, a Comisso respectiva exprimia de um modo muito claro as dificuldades sentidas ao longo do sc. xix, em Espanha, para implantar a autonomia municipal ao afirmar que, em contraste com os trs sculos
(140) M. COLMEIRO, Derecho Administrativo..., pp. 254 a 256. (i) Cfr. A. POSADA, Evolucin..., p. 276. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus
87 anteriores de despotismo que tinham destrudo as tradies municipais laboriosamente introduzidas em Espanha. o regime liberal dera mais alguma importncia s corporaes locais, mas sem chegar nunca a determinar de uma maneira clara e precisa o lugar que por sua essencia e objecto elas deveriam ocupar na economia geral da nao( E acrescentava: o sistema criado pela Constituio de 1812 e pela Lei de 1823 nunca pde funcionar em condies normais, nem tinha to pouco as condies para produzir ordem na Administrao. As ideias da Comisso transpareciam com nitidez deste passo: nacionalidade, a ordem, as instituies no ficaro em perigo certamer nelo facto de os moradores de um municpio administrarem os seus ml resses e regularem os seus servios como melhor lhes parea. P contrrio, a Administrao Geral ganhar muito em ficar lvre dos mfi, tos pormenores de interesse local que actualmente a oprimem Ma, fsta se aqui uma concepo que segue de muito perto a corrente dou nria em Frana. A Lei municipal de 20 de Agosto de 1870 consagr uTrgio universal em matria
de eleies para o Ayuntamiento. de mndo ao mesmo tempo as suas atribuies e regulando o seu uaor mento. Nela aparece pela primeira vez uma definio de mumcip municpio a associao legal de todas as pessoas que residem m territrio municipal (3). Apesar das manfestaes da Lei de 1870 entido da descentralizao, mantm-se. no entanto, P0 subordinao dos organismos municipais aos provincias, cabendo a es respXas Diputaciones) amplos poderes sobre os rgos mun. municpio moderado vai continuar a dominar duran sc. xix, apesar de alguns sobressaltos, como o projecto dtitu, Republicana de 1873, elaborado aps a instaurao da Republica e a ( adiante faremos referncia monrquica em 1876 a Constituio rnettniran Assim aps a Restaurao
mesmo ano etabelecia, no seu art. 83, que existiriam nospb Alcaides e Ayuntamientos. E acrescentava que os Ay seriam eleitos plos moradores a quem a lei conferisse tal direito.
(42) A. POSADA, Evolucin..., pp. 284 e segs. (43) A.PosADA,volrion...,P.29L Regimen L
(144) GARCIA-ESCUDERO MARQUEZPENDAS GARCIA, i UVO
Espani, Barcelona, 1985, p. 70.
PERspectiva Histrica Da Autonomia Local
sua vez, o art. 84. remetia para a lei ordinria a organizao e atribuies das Diputaciones e Ayuntamientos, no deixando embora de fixar alguns princpios a que tais leis deveriam obedecer. Eram eles o princpio da administrao dos interesses peculiares do pueblo pela respectiva corporao; a publicao dos oramentos, contas e deliberaes desta; a interveno do Rei ou das Cortes, sendo o caso para impedir que os Ayuntamientos extravasassem as suas atribuies em prejuzo dos interesses gerais e permanentes; a determinao das respectivas faculdades em matria de impostos de forma a que se harmonizassem com o sistema tributrio do Estado. Vemos aqui fundamentalmente uma repetio dos princpios j consagrados no art. 99. da Constituio de 1?69 (145). A Lei municipal subsequente a este articulado constitucional tem a data de 2 de Outubro de 1877 e vigorou durante largos anos. O regime de administrao provincial, igualmente com larga durao, foi fixado por uma lei de 1882. Este regime de administrao local, que vai durar at 1924 mereceu particular ateno doutrinal por parte de Adolfo Posada na sua obra Evoucin legislativa dei Regimen Local en Espana 1812-1909 que temos vindo a seguir de perto. Para Posada o regime administrativo espanhol e um regime centralizado com as caractersticas prprias do mesmo, embora com algumas indicaes descentralizadoras no que se refere a vida municipal. A descentralizao no , nos regimes administrativos qe tm como matriz o francs o oposto da centralizao mas apenas a correco dos excessos desta. 3. Tentativas para estabelecer uma ampla autonomia local a) Projecto de Constituio Republicana de 1873: os municpios como organismos polticos autnomos dentro do Estado Federal A instaurao da Repbica, em 1873, veio acompanhada de ideias de autonomia local e regional que se manifestaram exuberantemente nas Constituintes desse mesmo ano. No prembulo do projecto de Constituio Federal republicana dizia-se expressamente que o municpio como
(145) A. POSADA, Evolucin..., pp, 305/306. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 89
o Estado, e o Estado como a Federao, sero no nosso Cdigo Fundamental perfeitamente autnomos (146). Esta inteno transparece no articulado do projecto de uma forma muito enftica, pois se diz no art. 40. que na organizao poltica da nao espanhola tudo o que relativo ao indivduo (todo Io individual) da pura competncia do indivduo, tudo o que respeita ao municpio (todo Io municipal) do municpio; tudo o que respeita regio do Estado e tudo o que respeita nao da Federao. Parece que estamos a ler Benjamin Constant. Por sua vez, o art. 41. consagra o princpio da eleio de todos os poderes e efectuada por sufrgio universal (art. 42.). Neste projecto, o municpio, tal como o Estado regional e o Estado federal so organismos polticos que exercem a soberania em representao dos cidados, titulares dessa mesma soberania (arts. 42. e 43.). Ainda a fazer lembrar B. Constant, pode ler-se no art. 43. que a soberania de cada organismo reconhece como limites os direitos de toda a pessoa humana. A proteco da autonomia municipal clara e extensa, como resulta do art. 106.:
os municpios tm, em tudo o que respeita ao municpio, autonomia administrativa, econmica e poltica. Os municpios nomearo por sufrgio universal os seus governos ou os seus Alcaides, que exercero o poder executivo municipal. Nomearo tambm por sufrgio universal os seus Ayuntamientos que regulamentaro os assuntos municipais. Nomearo por sufrgio universal os seus juizes (...) com faculdades judiciais. O art. 107. do Projecto tem tambm importncia, pois responsabiliza pelas suas despesas os Alcaides ou Ayuntamientos, perante o concejo ou o comum dos moradores. Ainda o art. 108. garante a manuteno de funes dos Alcaides e Ayuntamientos contra actos do poder executivo (s poderiam ser afastados por sentena do Tribunal competente e substitudos por sufrgio universal). O projecto constitucional de 1873 ia ainda mais longe e indicava concretas atribuies dos municpios, garantia-lhes os meios financeiros necessrios para levar execuo tais atribuies e fazia-lhes mesmo uma exigncia: sustentar escolas de crianas e adultos, dando a instruo primria e obrigatria. De notar ainda, neste mesmo art. 108., a atribuio de funes judiciais (administrao da justia civil e criminal) aos municpios.
(146) A. POSADA, Evoluci ... pp. 300 e segs., nota (l).
Embora estas normas no tivessem passado prtica, elas revestem-se de importncia, pois revelam o pensamento de uma corrente de opinio que, ao longo do sc. xix, pugnou por uma larga autonomia local. Enquanto os moderados se mostravam partidrios de uma autonomia local muito mitigada, este projecto de Constituio contm a manifestao mais ousada de autonomia no sc. xix em Espanha.
b) O Estatuto Municipal de Calvo Sotelo (1924): a garantia jurdica da autonomia municipal e a ditadura: um par inconcilivel
O Estatuto Municipal de Calvo Sotelo aprovado pelo Real Decreto de 8 de Maro de 1924, durante a ditadura de Primo de Rivera, tem importncia no tanto pela sua aplicao prtica, pois acabou por se traduzir numa reforma puramente nominalista, mas exactamente pelo que nela se afirma, isto , pelo seu texto que pode considerarse muito avanado e um passo importante no sentido da autonomia municipal (147). Ele veio substituir a lei municipal de 1877, sendo de referir as numerosas tentativas ocorridas de reforma do regime municipal, das quais a mais conhecida e importante foi a de Maura. As novidades maiores contidas no Estatuto situavam-se em matria de controlo da actividade dos rgos municipais que passavam das tradicionais mos da Administrao do Estado (atravs do Governador Civil) para os tribunais, prevendo-se mesmo a possibilidade de o municpio poder interpor recurso por abuso do poder (atentados contra a sua autonomia) perante o Supremo Tribunal. Rodeava-se assim a instituio municipal de garantias contra a interveno do Estado que, at a, constitua uma permanente espada sobre os municpios. Mas, para alm disso, ampliava-se a autonomia financeira (atravs do estabelecimento de impostos municipais), alargavase o leque de atribuies, consagrava-se a municipalizao de servios e admitia-se a possibilidade de autonomia estatutria (mediante a promulgao de uma Carta). Deste modo o Estatuto de 24 pretendia restaurar a autonomia municipal, fazendo reviver
(147) GARCA-ESCUDERO MARQUEZPENDAS GARCIA, El Nuevo Regimen..., p. 71. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus
91 de certo modo a ideia de autonomia do municipalismo medieval. Porm, e mais de acordo com a estrutura poltica ditatorial em que o Estatuto se inseria, a composio dos rgos municipais obedecia a um processo misto de sufrgio universal (incluindo mulheres) para escolha de 2/3 dos concejales e de sufrgio corporativo para a escolha dos restantes. O Alcaide era eleito, entre todos os moradores do Ayuntamiento, plos concejales. Como j se disse os preceitos mais avanados do Estatuto, isto , o que ele trazia de mais inovador em matria de autntica autonomia municipal acabaram por no se concretizar, pois o regime ditatorial e o revigoramento da vida municipal excluam-se mutuamente. c) A Constituio Republicana de 1931: a autonomia regional e local
Assim se chegou a 1931, data em que, de par com a renovao em sentido democrtico das instituies polticas, surgiu um novo e forte impulso no sentido da autonomia regional e municipal. O advento da Repblica foi, entretanto, precedido pela queda da ditadura de Primo Rivera, em 1930, e precipitado plos resultados das eleies municipais parciais de 12 de Abril de 1931, que deram a vitria aos republicanos nas principais cidades. Ainda, nesse mesmo ano, foi elaborada e aprovada a Constituio de 1931 (9 de Dezembro) na qual a autonomia municipal era consagrada de um modo muito expressivo no art. l. Dizia o n. 3. deste artigo que a Repblica constitui um Estado integral, compatvel com a autonomia dos municpios e das regies. E o art. 9. dizia ainda que todos os municpios da Repblica sero autnomos nas matrias da sua competncia e elegero os seus Ayuntamientos por sufrgio universal, igual, directo e secreto, salvo quando funcionem em regime de conselho aberto. As vicissitudes da II Repblica dificultaram a colocao em prtica destas disposies constitucionais e quando, em 1935, promulgada a lei de bases sobre o regime local j as Cortes eram dominadas por uma corrente poltica conservadora, no tendo essa lei o apoio das correntes mais progressistas. Trata-se certo a Constituio assim o obrigava de uma lei que consagra a autonomia municipal nos seus elementos mais significativos, mas a sua aplicao tambm mal vai ser conseguida, pois estava prxima a guerra civil desencadeada em 1936.
4. A administrao local no franquismo: centralizao autoritria Aps a Guerra Civil (1936-39) e com a consequente instaurao em Espanha de um regime autoritrio e centralista, a autonomia local deixou de existir, estabelecendo-se um sistema de administrao local que era exactamente a negao dessa autonomia. Estabelece-se durante o franquismo uma cadeia de administrao fortemente centralizada baseada numa relao de confiana entre agentes individuais de administrao (Ministro - Governador Civil - Alcaide). Ao mesmo tempo, como assinala Garcia de Enterria, verifica-se o constante crescimento da administrao perifrica do Estado, com consequente esvaziamento das competncias municipais (148). No perodo franquista no h propriamente um texto que tenha o nome de Constituio espanhola, mas uma pluralidade de textos que recebem o nome de Leis Fundamentais e que contm a Constituio material deste perodo. O regime de administrao municipal da poca reflecte, com transparncia, o carcter centralista e no democrtico do Estado e, assim, apesar da afirmao de princpio de que os municpios constituem entidades naturales (art. 1. da Lei de Bases de 1955) e do rigor tcnico das leis de administrao municipal, estabelece-se a livre nomeao e destituio dos Alcaides pelo Ministro do Interior nas capitais de provncia e municpios de mais de 10.000 habitantes e pelo Governador Civil nos demais municpios. O Alcaide toma-se a figura preponderante da administrao municipal, reunindo para alm da condio de presidente do Ayuntamiento e de chefe da administrao municipal a de delegado do governo, para manter a ordem e prover segurana pblica (149). A transio poltica operada aps a morte de Franco e a Constituio Poltica de 1978 abrem uma nova fase de autonomia local que merece a melhor ateno.
(148) E. GARCIA DE ENTERRIA, La Administrador espanola..., p. 77. Uma perspectiva sobre a administrao loca no perodo franquista e transformaes subsequentes pode ver-se em M. BAENA DEL ALCZAR, Curso de Cincia de Ia Administracin, vol. l, Madrid, 1985, pp. 315 e segs. (149) GARCA-ESCUDERO MARQUEZPENDAS GARCIA, El Nuevo Regimen..., p. 76. Ttulo Ii Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 93
5. A consagrao da autonomia local na Constituio de 1978 A Constituio de 1978 veio alterar profundamente o regime de administrao local vigente em Espanha no tempo da franquismo. Estabeleceu desde logo um Estado dotado de Comunidades Autnomas (regies) com largos poderes poltico-administrativos (arts. 2., 137. e 143 a 158.) e consagrou expressamente a autonomia dos municpios e das provncias (art. 137.), voltando a exaltar a autonomia municipal no art. 140 . ., No cumprimento dos preceitos constitucionais, foi publicada a Lei Reguladora das Bases do Regime Local (Ley 7/1985, de 2 de Abril) relativa especialmente aos municpios e provncias (150).
Em traos muito gerais pode dizer-se que o governo e administrao dos municpios (151), salvo os de populao diminuta, cabe ao Ayuntamento formado pelo Alcaide e plos concejales. Estes, em nmero, que varia entre 5 e 25 (152) so eleitos directamente plos muncipes e depois elegem, entre eles, o Acalde. Todos formam o Pleno do Ayuntamento e nessa qualidade tm um conjunto de atribuies prprias de um rgo deliberativo. Nos municpios de mais de 5.000 habitantes, existe um outro rgo denominado Comisso de Governo (Comissin de Gobiemo) que assiste o Presidente no exerccio das suas funes e que constitudo por um nmero de membros no superior a um tero do total do Ayuntamento, livremente nomeados e demitidos pelo Alcade, que disso dever dar- conta ao Pleno. O Alcaide, que preside s reunies do Pleno e da Comisso de Governo e dirige o governo e a administrao municipais, tem ainda o poder de nomear Tenentes de Alcaide cuja funo principal substituir o Alcaide nos casos de impedimento deste. Nos municpios de Concejo Abierto, o Ayuntamiento substitudo por uma assembleia constituda por todos os eleitores, tal como sucede paralelamente nas nossas freguesias mais pequenas com o plenrio dos cidados eleitores (art. 246., n. 3, da CRP).
(150) As Comunidades Autnomas gozam de poderes especiais e estatutos prprios, fazendo parte da administrao regional e no local.
(151) Para uma informao mais detalhada, ver um conjunto de artigos publicados na revista Documentacin Administrativa, n. 228 (1991), pp. 13 a 216. (152) NOS municpios com mais de 100.000 habitantes, haver ainda mais um
concejal, por cada 100.000 habitantes ou fraco.
A organizao das provncias semelhante dos municpios e assim a Diputacin corresponde ao Ayuntamiento sendo constituda pelo Presidente e plos deputados que formam o Pleno da Diputacin. Os deputados provinciais so em nmero varivel, entre 25 e 51, tendo em conta o nmero da habitantes, e so eleitos indirectamente por um colgio formado plos concejales e de entre estes. Existe uma Comisso de Governo constituda pelo Presidente e por um nmero de Deputados no superior a um tero do nmero total, que so livremente nomeados e demitidos pelo Presidente. O Presidente eleito pelo Pleno da Diputacin Provincial dirige o governo e a administrao da provncia, preside s reunies do Pleno e da Comisso do Governo e nomeia livremente vice-presidentes de entre os membros da Comisso de Governo. Junto de cada provncia existe um Governador Civil, representante do Governo, cabendo-lhe funes de direco e coordenao de todos os rgos perifricos da Administrao civil do Estado com sede na provncia e ainda a manuteno da ordem pblica (153). CAPTULO III A ADMINISTRAO LOCAL NA ITLIA: AS DIFICULDADES DA AUTONOMIA (1848-1990) 1. A influncia do modelo napolenico na legislao administrativa local italiana; o conceito de autarquia A Itlia reclama-se de uma gloriosa tradio de autonomia municipal que teve, na Idade Mdia, a sua idade de ouro. Porm, a moderna autonomia municipal italiana no difere, nos seus traos essenciais, da que se foi estruturando noutros pases da Europa Ocidental a partir do sc. xix. A administrao local da Itlia de hoje foi moldada pelo exemplo francs de inspirao napolenica, mesmo antes da unificao do pas. Aps a invaso dos exrcitos de Napoleo e durante o perodo da Restaurao, os Estados italianos vo implantar um sistema de admi(153) J. A. SANTAMARIA PASTOR, Princpios de Derecho Administrativo, Madrid, 1990, pp. 443 e segs. Ttulo Ii Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus
95 nistrao fortemente centralizada em que a figura do Prefeito assumia tal como em Frana, um papel fundamental. , assim, no sc. xix que encontramos a matriz histrica da administrao local de hoje, ta como acontece, alis, com muitos outros institutos poltico-administrativos (154). As tentativas efectuadas para encontrar um fio condutor entre as antigas autonomias municipais e as de hoje no do a devida importncia ao facto do aparecimento do Estado tal como hoje o entendemos. As autonomias locais da Idade Mdia constituram, como diz expressiva mente Giannini, o ltimo episdio,
historicamente verificado, de culture delle cita, cujo precedente tinha ocorrido na cultura das cidade gregas do sc. iv antes de Cristo e de que no houve, depois, conti nuidade (155). fcil imaginar que, numa poca histrica em que no havia um Estado, na concepo que dele hoje fazemos, as comunidade locais possussem um direito prprio, um direito local, sendo diminuta influncia do direito proveniente do exerccio do poder central. Mas com o aparecimento do Estado moderno, caracterizado por um fortalecimento do poder central e pela extenso do respectivo poder soberano absoluto a todo o territrio nacional, criou-se um inevitvel confront com os direitos locais, frequentemente de base consuetudinria. Ness confronto saiu vencedor o direito estadual que progressivamente se foi impondo comprimindo o direito local. Sucede ainda que, aps a Revoluo Francesa e com as ideias - por ela difundidas - da igualdade de todos os cidados perante a lei, ganhou aceitao a ideia de que as especificidades jurdicas a nvel local feriam tal princpio e que s um direito e uma administrao igual para todos era aceitvel (156). com base nestas ideias que se vai operar a insero da admimistraco local no mbito da administrao estadual. Naturalmente, a admimistrao local e particularmente a municipal no vai desaparecer, pois
(154) v ITLIA, LAutonomia dei comuni e delle province. Contributo allint pretazione deli art. 128 Cost., Scritti in onore di Costantino Mortati, 2 Roma, 19 p. 782; SANTI ROMANO, Decentramento Amministratvo, in Scnth Mmon, vol. (Diritto Amministratvo), p. 17. ..,, (155) M S GIANNINI, I Comuni, in Lordinamento comunale e provmaale (f del Congresso Celebrativo delle Leggi di Unificazione Amministrava), Vicenza, (156) G. BERTI, Caratteri dellamministraone comunale e provinciale, Padc 1969, p. 32.
96 municpio (157) era uma instituio anterior ao prprio Estado e com longas tradies. O que vai suceder que vai ficar sob o controlo do Estado. Escreve, a este propsito, G. Berti que os municpios vo passar a gozar de autarquia mas custa da autonomia (158). o que se quer dizer com isto? Quer dizer que os municpios vo poder exercer administrao pblica atravs de rgos prprios, mas sujeitos, na sua actividade, ao controlo da administrao do Estado. de subordinao no de autonomia que se poder falar. Paradoxalmente, um outro princpio da Revoluo Francesa, o principio da liberdade, vai jogar em sentido contrrio ao da igualdade Por fora deste princpio e em oposio ao domnio absoluto do Estado anterior (Ancien Regime) vai reclamar-se para os municpios, tal como para os cidados uma esfera de liberdade de aco independente do Estado. E, ao longo do sc. xix, vai assistir-se, na Itlia como tambm noutros pases europeus, a um rico debate de ideias e a fortes movimenes em favor da descentralizao e da autonomia municipal. Pretendia-se que fosse conferida, aos municpios ampla liberdade de administrao dentro da esfera que lhe era prpria. Mas se era larga a corrente dominante no sentido das liberdades municipais, ela no encontrou suficiente expresso na vida real e nomeadamente no plano legislativo Sempre os titulares do poder central foram ciosos do poder de controlo sobre a administrao municipal e flagrante a desproporo entre as ideias defendidas quanto autonomia municipal e a realidade que deveria dar-lhe expresso. Formas claras de controlo como a nomeao do Simdaco (159) ou a tutela de mrito, ou formas mais subtis como o controlo financeiro foram sempre utilizadas. longa a histria de projectos de reforma da administrao municipal e so brilhantes as peas
(157) Comune a palavra italiana que traduzimos por municpio, tal como fizemos em relao palavra francesa commune. Merece referncia, no entanto o facto de recentemente a nova lei sobre as autonomias locais de 8 de Junho de 1990 prever a constituiao, em caso de fuso de comuni, de municipi, com rgos eleitos correspondentes aos municpios antigos, e como que para tomar menos dolorosa a fuso De qualquer forma trata-se aqui de organismos de nvel inferior - cfr. F. STADERIN, Diritto deglienti locaU 4. ed Pdua, 1993, p. 335. Este mesmo autor, e no mesmo local refere tambm a exstncia de uma instituio j mais antiga, designada frazione, e estabelecida nos municpios de maior dimenso por forma a aproximar os servios das populaes
(158) G. BERTI, Caratteri..., pp. 3637.
(159) Corresponde aproximadamente ao nosso Presidente da Cmara Municipal. Titulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 97
de oratria em favor da autonomia municipal (160), mas outra a realidade das leis e prtica administrativas. As bases da moderna administrao local italiana, estabeleceram-se, ainda antes da unificao da Itlia (1861), no ento Estado do Piemonte, a partir de 1848, com o Estatuto Albertino e a Lei de 7 de Outubro do mesmo ano. O art. 74. do Estatuto limitava-se a declarar que as instituies municipais e provinciais e as circunscries dos municpios e das provncias so reguladas pela lei, mas a Lei de 7 de Outubro estabelecia j como rgos municipais, um Conselho Geral, eleito por sufrgio censitrio e com um nmero de membros varivel em funo da populao, um Conselho delegado, eleito plos membros do Conselho Geral e um Sindaco, nomeado pelo intendente geral entre os eleitores (estimati) do Municpio (161). A provncia era, ao mesmo tempo, uma autarquia local e um rgo da administrao perifrica do Estado. Possua uma estrutura orgnica tripartida com um rgo eleito directamente e composto por algumas dezenas de membros, o Conselho Provincial (consiglio provinciale), e uma Junta Provincial (giunta provinciale), com um nmero
reduzido de membros, e um Presidente, ambos eleitos por aquele. O Presidente dirigia o Conselho e a Junta. As funes da provncia no constavam de uma clusula geral como sucedia com os municpios, sendo antes indicadas taxativamente e eram em nmero restrito. A abolio desta pea da organizao administrativa italiana tem sido vrias vezes proposta. Em cada provncia, salvo algumas regies sujeitas a um regime especial, existia e existe ainda hoje um Prefeito, representante do Governo, e com algumas funes no domnio da tutela administrativa sobre os municpios (162). Tambm, ao longo do sc. xix e princpios do sc. xx, a ideia regional teve fortes adeptos, mas encontrou obstculos, que no foram ultrapassados, dada a preocupao de manter intocada a frgil unidade da It(160) G. SAREDO, La legge sulle amministraone communale e provinciale (4-5-1898), commentata da Giuseppe Saredo, Torino, 1910. (161) M. S. GIANNINI, I Comuni..., p. 23. (162) C. MORTATI, Jstituvoni di Diritto Pubblico, vol. II, Pdua, 1976, pp. 1012 e segs. e 813 e segs. Para uma descrio mais pormenorizada de alguns aspectos da histria da administrao local, em Itlia, cfr. A. CNDIDO OLIVEIRA, A Autonomia Municipal: Evoluo e Significado Actual Univ. Minho, polic. Braga, 1988, pp. 84 e segs.
lia. Esta mesma preocupao talvez explique igualmente as cautelas havidas na legislao italiana quanto autonomia local. A primeira lei de administrao local posterior unificao da Itlia (1861) foi publicada em 1865 tendo acolhido, sem discusso, o princpio da uniformidade (163). Numa breve apreciao desta lei, no se pode deixar de ter em conta o importante papel de controlo que era atribudo ao Prefeito (rgo de nomeao governamental situado ao nvel provincial) e que permaneceu mesmo quando a esquerda chegou ao poder. Tambm jogou contra a autonomia municipal, principalmente a partir da segunda metade do sc. xix, o constante aumento das atribuies do Estado feito em detrimento das atribuies dos entes locais, que sofreram uma constante eroso (164). Certo foi que, nos municpios urbanos, no princpio do sc. xx, houve um aumento das actividades municipais e foram efectuadas interessantes experincias bem sucedidas no domnio do urbanismo, da econo mia, da educao e assistncia. Mas medida que o Estado liberal monoclasse se transformou num Estado democrtico pluriclasse, na terminologia de Giannini (165), a legislao estadual invadiu e estiolou o campo da regulamentao municipal. Gerou-se uma promiscuidade de competncias da qual saiu beneficiado o Estado, pois detinha meios humanos, tcnicos e financeiros que os municpios no possuam. A interveno do Estado nos domnios da sade, transportes, agricultura urbanismo, etc., veio acompanhada de rgos do Estado a nvel local que fizeram aumentar o conjunto de meios de controlo sobre os municpios. J no eram s os controlos ordinrios (tpicos) a cargo do Prefeito e da GPA (Giunta Provinciale Amministrativa), mas os controlos atpicos dos rgos locais do Estado em mltiplos domnios. Tudo isto levou Giannini a escrever que, em Itlia, nunca houve uma verdadeira autonomia local (166). A legislao poltico-administrativa italiana reflecte, assim, em matria de administrao local, um forte estatismo (167) que se traduziu
(163) M. S. GIANNINI, I Comuni..., p. 31. (164) M. S. GIANNINI, I Comuni..., p. 34. (165) M. S. GIANNINI, Diritto Amministrativo, vol. l, Milo, 1970, p. 46. (166) M. S. GIANNINI, I Comuni..., p. 46. (167) A preponderncia do Estado foi potenciada em Itlia, no fim do sculo, pela influncia da escola de direito pblico alem de Jeilinek e Laband (cfr. A. PUBUSA, Sovranit Popolare e Autonomie Locali nellordinamento costituonale italiano, Milo, 1983, p. 8 e nota (l), e S. FLOGATIS, La notion..., p. 135). Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus
99 na doutrina do perodo pr-republicano (entre fins do sc. xix e meado do presente sculo), atravs do conceito de autarquia (168). O conceito de autarquia foi introduzido na doutrina italiana p Santi Romano (169) e com a finalidade de definir a posio dos entes locais e dos institutos pblicos no mbito do ordenamento jurdico do Estado unitrio italiano (170). Alguns anos depois, o conceito de autarquia largamente desenvolvido, pelo mesmo autor, para qualificar , administrao municipal (171).
Por autarquia entende, Santi Romano, a capacidade que tem un ente jurdico de administrar interesses que so, ao mesmo tempo, pr prios e do Estado (172). Ou ainda, autarquia significa administrao indirecta do Estado exercida por uma pessoa jurdica no interesse prprio para alm do do Estado (173). Para bem compreender o conceito de autarquia preciso ter present que, no pensamento de Santi Romano, o Estado unitrio o centro em torno do qual gravita todo o direito pblico. Toda e qualquer ideia d pouvoir municipal, colocando os municpios em relao ao Estad numa posio semelhante dos indivduos, rejeitada. O Estado visto como o centro de um crculo mximo de interesses no qual esto con preendidos crculos de interesses menores, os quais so, por isso mesmo tambm interesses estaduais. Nesta perspectiva no de admirar que Santi Romano afirme que se o municpio no existisse, ou no actuasse o Estado ocuparia o seu lugar e que o controlo que este exerce sobre administrao autrquica mais no do que uma faculdade que o Estado
(168) E. GUSTAPANE, Autarchia. Profle Storico di un termine giuridico in disusc in RTDP, 1980, pp. 201 e segs.; G. BERTI, Commento allart. 5. Cost., in Commen rio Branca, I, 1975, p. 280. (169) SANTI ROMANO, Decentramento..., pp. 11 e segs. Inicialmente o artigo fora publicado na Enciclopdia giuridica italiana, 1897, vol. IV, Parte I. Alis, o prprio autor que lembra ter introduzido, no artigo da Enciclopdia, o termo autarquia sendo at a dominante o termo autonomia (SANTI ROMANO, II Comune, Pnmo Tn tao Completo di Diritto Amministrativo Ialiano a cura di V. E. Orando, vol. Parte l., Milano, 1908, p. 577, nota (2)). (170) E. GUSTAPANE, Autarchia..., p. 201. (171) SANTI ROMANO, II Comune..., esp. pp. 575 e segs. (172) SANTI ROMANO, II Comune..., p. 582. (173) SANTI ROMANO, II Comune..., p. 598; cfr., tambm, Decentramento.. p. 60.
Perspectiva istrica da Autonomia Local
reservou para si ao despojar-se do exerccio de funes administrativas activas (174). A autarquia consiste, pois, numa administrao do Estado, mas numa administrao indirecta, uma vez que exercida por entes dotados de personalidade jurdica. Este conceito de autarquia est despido de quaisquer elementos polticos, e por isso, se compreende que, para Santi Romano, no seja essencial a eleio dos rgos do ente autrquico, nem o maior ou menor nmero de funes por este exercidas. A autarquia vem a traduzir-se numa relao entre entes (o Estado e o ente autrquico), existindo sempre que se verifique uma tal relao. A eleio dos rgos autrquicos, a quantidade de funes exercidas, a existncia de meios financeiros, o exerccio do controlo por rgos independentes do governo so elementos do conceito poltico de autarquia (175). Alis, no que toca a este ultimo aspecto Santi Romano afirma, tendo em conta o direito positivo italiano, que a descentralizao autrquica territorial em Itlia mais nominal do que real; s no que respeita designao dos rgos municipais e provinciais se pode dizer que o legislador tenha feito o possvel para o pr em prtica convenientemente, no assim pelo que toca e substancial s funes e ao controlo (176). Ao longo da histria de Itlia, escreve por sua vez Zanobini, o municpio sofreu uma profunda evoluo. A gloriosa tradio municipal italiana (177) teve o seu ponto alto, a sua idade de ouro na Idade Mdia, com a eleio dos rgos municipais e uma autonomia quase soberana perante o Imprio. Mais tarde com a afirmao da autoridade do Estado na monarquia absoluta, os rgos municipais foram espoliados dos seus poderes reduzindo-se a sua actividade satisfao de interesses puramente locais dos quais o Estado se desinteressava, considerando-os
(174) SANTI ROMANO, II Comune..., pp. 598 e 593. (175) Contra esta distino de um conceito jurdico e de um conceito poltico de autarquia insurge-se G. Trves para quem a noo de autarquia sempre esteve ligada participao dos cidados na administrao pblica, nomeadamente atravs da eleio dos rgos da pessoa jurdica respectiva, sendo absurdo, diz, pensar-se que tal participao no reveste um relevo jurdico, sendo relegada somente para o conceito poltico (G. TREVBS, Autarchia, Autogoverno, Autonomia, in Studi in onore di G. M. de Francese, vol. 2., Milo, 1957, pp. 580 e segs., esp. p. 582). (176) SANTI ROMANO, Decentramento..., p. 64. (177) G. ZANOBINI, LAmministraione Locale, 3. ed., Pdua, 1936, p. 20.
assunto privado dos burgos e cidades. Com a Revoluo Francesa surgiu uma situao nova traduzida no reconhecimento do direito dos cidados a participar no governo da coisa pblica, quer directamente, quer por meio de representantes. E, se num primeiro momento se entendeu que esse direito se concretizava na formao da vontade do ente (da sociedade humana) de que todos os cidados faziam parte - o Estado - resultando da que o direito natural dos cidados se esgotava na escolha dos seus representantes a nvel estadual, mais tarde, porm, acabou por admitir-se que, para alm do Estado, existiam outros agrupamentos de populaes, outras sociedades, que deviam prover com os prprios meios e os prprios rgos satisfao das necessidades sociais e que tambm em relao a esses entes, os cidados tinham o direito de
escolher os seus representantes, tinham o direito de contribuir para a formao da vontade desses entes menores na medida em que deles faziam parte. Entre estes, estava, na primeira linha, o municpio (178). Isto sucedeu tambm em Itlia com a afirmao dos princpios liberais, aps a publicao do Estatuto Albertino em 1847. Com o advento do fascismo e a abolio do princpio da eleio dos corpos municipais, colocou-se o problema de saber se a autarquia tinha terminado. Zanobini responde que o regime fascista, apesar de ter abolido a eleio dos rgos dos entes autrquicos, no ps fim autarquia e isto porque, afirma, permaneceu a personalidade jurdica de tais entes, sendo esta o elemento essencial da autarquia. Para Zanobini o que caracteriza a autarquia e a administrao municipal o facto de no se tratar de uma administrao directa do Estado, submetida ao princpio da hierarquia dentro da mesma e nica pessoa jurdica. Ora, os municpios apesar de passarem a ter rgos nomeados no perderam a personalidade jurdica Tais rgos continuaram a ser rgos do municpio e, assim, a relao essencial destes com o Estado no se alterou. O Estado no passou a ter poderes hierrquicos sobre o municpio, mas apenas poderes de controlo e de vigilncia como at ento. O que se modificou, isso sim, foi o aspecto poltico, pois que, em tais entes a sua organizao deixou
de ser democrtica e representativa (179). histrica e legislativa pode concluir-se
Da exposio da evoluo
(178) G. ZANOBINI, LAmministraione..., pp. 149/150. (i79) G. ZANOBINI, LAmininistravone..., p. 158.
que o perodo moderno da administrao local em Itlia ou seja, aquele que se inicia com a recepo do direito administrativo francs e principalmente com o liberalismo em 1847 no assumiu formas desenvolvidas, prximas da autonomia tal como hoje a entendemos. Sempre se manifestou, antes, uma forte e absorvente supremacia do Estado, talvez explicvel pela preocupao de manter a unidade do pas dificilmente conquistada. No houve em Itlia, sequer, a experincia de constituies republicanas nos primeiros decnios do sc. xx, como sucedeu em Portugal (1911) e em Espanha (1931) acompanhadas de fortes afirmaes em favor da autonomia local. Mas, depois da II Guerra Mundial, vai operar-se uma profunda modificao. 2. As autonomias locais como princpio fundamental da Constituio Italiana (1947): garantia de democracia e liberdade A autonomia local recebeu, na Constituio Italiana de 1947, um grande impulso. Estabelece o art. 5., em sede de Princpios Fundamentais, que a Repblica, una e indivisvel, reconhece e promove as autonomias locais (...) e o art. 128., integrado no Tt. V com a epgrafe As Regies, as Provncias, os Municpios, prescreve que as provncias e os municpios so entes autnomos no mbito dos princpios fixados pelas leis gerais da Repblica que lhes determinam as funes (180). A novidade trazida pela Constituio Italiana no foi de imediato compreendida pela doutrina, que continuou a entender a administrao municipal baseada no conceito de autarquia e, assim, como mero princpio de organizao administrativa. Alis, o desfasamento existente em Itlia entre uma aspirao poltica autonomia local e um direito positivo da administrao local de caracter centralizador levou M. S. Giannini a falar muito sugestivamente de uma dupla histria da autonomia local: uma histria ideolgica e uma histria jurdica efectiva que no coincidem (181). A histria ideolgica estaria ligada consolidao do Estado liberal e significava sobretudo para os municpios, a sada de uma situao de menoridade em que se encontravam perante o Estado centra(180) Constituvone Italiana, ed. Einaudi, Torino, 1975. (181) M. S. GIANNINI, Enti Locali Territoriali e Programmazione, in RTDP, 1973, pp. 193 e segs., esp. p. 205. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus
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lizador. A autonomia assumia um significado poltico-administrativo e implicava nomeadamente a libertao de apertados controlos por parte do Estado, o reconhecimento de algumas funes como exclusivas dos entes locais, a atribuio de poder tributrio dentro dos limites impostos pela lei (182). Mas quando se passa da histria ideolgica para a histria do direito positivo, para a realidade polticoadministrativa, verifica-se que esta ficou muito aqum das exigncias concretas do princpio da autonomia local. A centralizao prevaleceu largamente sobre a autonomia, apesar de interessantes e notveis iniciativas dos municpios rapidamente sufocadas pela interveno crescente do Estado em mltiplos domnios (183). Determinante para um novo entendimento da autonomia local foi um artigo de Cario Esposito (184) em comentrio ao art. 5. da Constituio Italiana, no qual afirmava que as autonomias locais no constituam um puro problema de organizao administrativa, mas tinham a ver com a estrutura interior do Estado constituindo para os cidados
exerccio, expresso, modo de ser e garantia de democracia e liberdade. Pretendeuse evitar que o Estado, a quem foram confiadas muitas actividades e funes, se transformasse numa monstruosa mquina e que poucos homens concentrassem em si o poder de direco poltica, econmica e social. Dito doutro modo, procurou-se evitar que num momento em que se confiavam ao Estado mltiplas tarefas, o princpio de toda a vida da Nao se concentrasse no Estado e que a vida deste se concentrasse em poucos rgos. O princpio das autonomias locais assumia, assim, importante significado poltico. A elaborao de um conceito de autonomia local e particularmente municipal adequado nova Constituio ficou a dever-se principalmente a M. S. Giannini (185) que colocou o trao tpico da autonomia local
(182) M. S. GIANNINI, Enti Locali..., p. 208. (183) M. S. GIANNINI, Enti Locali..., p. 208. (184) C. ESPOSITO, Autonomie Locali e Decentramento Amministrativo nelia nuova Costituzione Italiana (Commento allart. 5 dela Costituzione Italiana), in RTDP, pp. 194 e segs. (185) Cfr., desde logo, M. S. GIANNINI, Autonomia (Teoria Generale e Diritto Pubblico), in Enciclopdia dei Diritto, vol. IV, Milo, pp. 356-366. Sobre a autonomia local luz da Constituio de 1947, cfr. tambm L. GIOVENCO, L0rdinamento Comunale, 7. ed., Milo, 1974, pp. 5 e segs.
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no facto de o rgo fundamental dos entes locais ser o povo erigido em corpo eleitoral dispondo de um poder de direco poltico-administrativa (indirizzo politicoamministrativo) que derivava no do Estado, mas da prpria comunidade local. Tal direco podia, por isso mesmo, divergir da do Estado. Com esta concepo ficava definitivamente afastada a concepo autrquica de administrao local que tendia a fazer dos entes locais (186) meros entes auxiliares do Estado. As condies de uma verdadeira autonomia eram para Giannini, alm da eleio dos rgos autrquicos pela comunidade respectiva, uma clara repartio de atribuies entre o Estado e os entes locais autnomos de modo que aquilo que um faz no seja feito plos outros, a existncia de controlo estadual puramente objectivo que afaste a sujeio da vontade municipal vontade estadual e adequados meios financeiros (187). Importa notar que Giannini, ao mesmo tempo que aponta os elementos de uma autntica autonomia municipal, afirma, como vimos, que ela no existe no direito positivo italiano e questiona-se seriamente sobre a sua actualidade, ou seja, sobre se tal concepo tem hoje razo de ser dada a evoluo verificada na realidade polticoadministrativa do nosso tempo (188). A administrao local italiana foi modificada por fora de recentes Leis de 8 de Junho de 1990 (n. 142) e de 25 de Maro de 1993 (n. 81) mantendo no entanto, a nvel municipal, como rgos o Conselho Municipal, o Sindaco e a Junta Municipal. O Conselho Municipal eleito directamente por 4 anos o rgo deliberativo, constitudo pelo Sindaco e por um nmero de membros entre 12 e 60, conforme o nmero de habitantes; o Sindaco agora eleito directamente plos muncipes e viu fortemente reforados os seus poderes; a Junta Municipal, rgo que colabora com o Sindaco na administrao municipal, deixou de ser eleita pelo Conselho e composta pelo Sindaco, que preside e por um certo nmero de assessores entre um mximo de 2 e 8, por este nomeados. O Sindaco mantm a dupla qualidade de chefe da administrao municipal e de representante do Governo.
(186) para distinguir de autarchia temos traduzido enti locali por entes locais, embora a expresso que lhe corresponde, no nosso direito, seja autarquias locais. (187) M. S. GIANNIN, l Comuni..., pp. 43 e segs. (188) M. S. GIANNINI, II Riassetto dei Poteri Locali, in RTDP, 1971, pp. 451 e segs.
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Por sua vez, a provncia continua a ter um Conselho Provincial, rgo deliberativo eleito directamente e composto por um nmero varivel de membros tendo em conta a respectiva populao (entre 24 a 45), um Presidente da Provncia eleito directamente e que ao, mesmo tempo Presidente do Conselho Provincial e uma Junta Provincial, rgo que colabora com o Presidente na administrao da provncia e constitudo por um nmero de assessores no superior a 1/5 dos Conselheiros provinciais e nunca superior a 8, nomeados pelo Presidente da Provncia.
CAPTULO IV A AUTONOMIA LOCAL (KOMMUNALE SELBSTVERWALTUNG) NA ALEMANHA (1808-1949) 1. A Reforma do Baro KarI von Stein (1808): participao dos cidados na vida do Estado, atravs dos municpios Enquanto em Frana a moderna administrao municipal irrompe a partir de 1789, no fervilhar da Revoluo Francesa, e , na fase inicial, como vimos, obra da Assembleia Constituinte, na Alemanha, ela surge dentro do Estado absoluto prussiano e obra do Baro KarI von Stein, justamente considerado o pai (189) da autonomia local (kommunale Seibstverwaitung) (190).
(189) CH.-F. MENGER, Entwicklung der Seibstverwaitung im Verfassungsstaat der Neueit, n Seibstverwailung im Siaal der Industriegeselischaft Festgabe wm 70. Geburtstag von Georg Christoph von Unruh, org. por A. VON MUTIUS, Heideiberg, 1983, p. 25. (190) A traduo de kommunale Seibstverwaitung por autonomia local uma smplificao que resulta do facto de ser essa a expresso utilizada na traduo de documentos europeus (cfr. Carta Europeia de Autonomia Local e outros documentos no mbito do Conselho da Europa). Do mesmo modo, traduzimos a expresso gemeindliche Seibstverwaitung por autonomia municipal dado o significado mais restritivo de Gemeinde. Quanto a Seibstverwaitung a traduo mais literal seria, porventura, autoadministrao. Importa referir, ainda, que a doutrina alem utiliza tambm a palavra Autonomie, mas no seu sentido etimolgico, ou seja, ligado ao poder de criar normas de direito por parte dos municpios e outros entes de direito pblico (cfr. E. FORSTHOFF, Lehrbuch ds Verwaitungsrects, vol. I, 9. ed., Munique, 1966, p. 497; H. J. WOLFF/O. BACHOF, Verwaitungsrecht II, 4. ed., Munique, 1976, p. 209).
O certificado de nascimento da moderna administrao local o Cdigo municipal prussiano (preussisches Stdteordnung) de 19 de Novembro de 1808, com o qual se pretendia dotar os municpios urbanos do direito de eleger os seus representantes e de administrar os assuntos locais por forma a despertar e manter o esprito municipal e o interesse plos assuntos da comunidade (191). A reforma de von Stein nasceu, como se disse, dentro do Estado absoluto prussiano (Monarquia de Frederico Guilherme III) e no pretendia pr em causa os alicerces de tal forma estadual. O objectivo era, antes, interessar os cidados (entenda-se, a burguesia) na vida da Nao e do Estado, fortalecendo, simultaneamente, o esprito comunitrio prprio dos alemes (192). A estrutura constitucional pensada por Stein comeava na participao do cidado na vida pblica ao nvel do municpio e prolongava-se nos escales intermdios at uma representao nacional que seria a cpula do sistema (193). Nesta concepo, a liberdade municipal no era dirigida contra o Estado, mas para uma maior integrao do cidado dentro do Estado (194). Porm, por detrs deste objectivo aparentemente modesto, emergia j a burguesia na vida poltica com as consequncias da decorrentes. Tem sido fonte de controvrsia saber se a administrao municipal alem fundada por Stein tem as suas razes mais profundas na histria do povo alemo ou se tem como alicerce principalmente a doutrina fsiocrtica e os ideais da Revoluo Francesa (195). Para uma corrente tradicionalista, a moderna autonomia local tem as suas origens na histria alem cujas instituies renovadas ao longo da Idade Mdia deram lugar ao florescimento das cidades e das liberdades citadinas. A reforma de Stein no seria uma imitao de ideias vindas de fora, mas antes a reanimao e rejuvenescimento da vida municipal que ainda no se extinguira totalmente no Estado absoluto. A corrente histrica tem sido objecto de
(191) O. GNNENWEIN, Derecho Municipal Alemn, trad., Madrid, 1967, p. 9; U. SCHEUNER, Grundbegriff der Seibstverwaitung, in Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis (org. por G. POTTNER), vol. i, 2. ed., Berlim, 1981, pp. 7 e segs. (192) O. GNNENWEIN, Derecho Municipal..., p. 19. (193) R. MARTIN MATO, El municpio y el Estado en el derecho alemn, Madrid, 1965, pp. 30 e segs.; G. C. VON UNRUH, Die kommunale..., pp. 400/401 (194) P. MAHON, La dcentralisation administrative tude de droit public franais, allemand et suisse, Genve, 1985, pp. 9192. (195) R. MARTIN MATO, El municpio y..., pp. 30 e segs. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 107
fortes crticas feitas a partir exactamente de investigaes histricas, defendendo outra corrente que as ideias do Baro von Stein esto directamente relacionadas com o pensamento de Montesquieu e principalmente dos fisiocratas (havendo mesmo quem defenda, na Alemanha, um paralelismo entre a obra de Stein e de Turgot) e ainda da Revoluo Francesa. R. Martin Mato defende que estamos neste caso perante um fenmeno de origem complexa no sendo possvel adoptar solues unilaterais e concluindo que o mrito de Stein est em ter sintetizado genialmente todos os elementos aproveitveis para uma reforma das instituies do seu pas, captando as tendncias predominantes na sua poca e as ideias que, procedentes do fundo de
cultura comum ocidental, iro prevalecer at aos nossos dias no municipalismo europeu e no seu constitucionalismo em geral (196). O Cdigo de Stein constitui a base da administrao municipal no sc. xix. Ele foi o ponto de partida dum renascimento da vida municipal que encontrou, certo, oposio no Congresso de Viena, mas que ressurgiu pouco depois tendo o exemplo da Prssia servido de impulso nos restantes Estados federados alemes (197). Em 1831, o Cdigo foi revisto operando-se nessa reviso uma sntese entre princpios liberais (p. ex., a extenso dos direitos eleitorais) e princpios autoritrios (maior extenso da tutela do Estado). 2. A autonomia local (kommunale Seibstverwaitung) como forma de luta da sociedade civil contra o Estado absoluto A ideia da autonomia local vai, porm, evoluir na Alemanha no no sentido pensado pelo Baro von Stein de uma liberdade dentro do Estado (Freiheit im Staat), mas no sentido de uma luta da burguesia liberal (entendida como sociedade civil) contra o Estado absoluto. Pretendia-se mais do que uma liberdade dentro do Estado uma liberdade face ao Estado (Freiheit vom Staat) (]98). Entendia-se que a administrao local era assunto da sociedade - dos cidados - no do Estado. Este deveria limitar-se a garantir a
(196)R. MARTIN MATO, El municpio y..., pp. 58 e 59. (197)O. GNNENWEIN, Derecho Municipal..., p. 20. (198)G. C. VON UNRUH, Gemeinderecht..., pp. 89/90.
segurana dos seus cidados em relao ao exterior (pelo exrcito) e no interior (pelas foras policiais e plos tribunais); tratava-se de uma segurana que Humboldt definia de modo expressivo como certeza de liberdade, nos termos da lei (Gewissheit der gesetzmssigen Freiheit) (199). Na histria da autonomia local merece especial referncia a Constituio para o Imprio Alemo aprovada em pela Assembleia Nacional reunida na Igreja de S. Paulo em Frankfurt (Pauiskirchenverfassung vom 1849) a qual determinava, no seu art. 184., que cada municpio tem como direitos fundamentais (Grundrechte) do seu estatuto (Verfassung): a) a eleio do seu Presidente (Vorsteher) e de representantes; b) a administrao autnoma (die seibstndiiche Verwaitung) dos assuntos municipais, com incluso da polcia municipal legalmente regulada; c) a elaborao do seu oramento municipal; d) a publicidade das sesses, como regra. Este diploma, surgido no contexto da revoluo liberal que sacudiu a Alemanha em 1848, nunca esteve em vigor, mas o seu contedo essencial em matria de autonomia municipal (a garantia do pouvoir municipal) passou para as constituies de diversos Estados alemes (201). De salientar que, at esta data, o direito municipal pertencera esfera prpria de regulamentao dos Estados, carecendo o Estado Federal de toda a influncia a tal respeito. O art. 184. um preceito tpico de uma constituio liberal do sc. xix nas quais a liberdade local protegida como um elemento deste tipo de Estado e includa na parte referente aos direitos fundamentais (202) A Constituio do Imprio Alemo (I Reich) de 1871, publicada na sequncia da unificao alem, no continha preceitos normativos gerais sobre o regime municipal. Continuava a entender-se, ento, que competia exclusivamente aos Estados federados legislar sobre o que respeitava administrao local (203).
(199) CH.-F. MENGER, Entwicklung der..., p. 29; W. WEBER, Staats und..., p. 61; S. FLOGATIS, La notion..., p. 72. (200) Esta Constituio foi influenciada pela Constituio belga de 1831 que consagrava o pouvoir municipal nos seus arts. 31. e 108. (cfr. VON UNRUH, Gemeinderecht..., p. 397). (201) R. M. MATO, El municpio y..., pp. 61/62 e nota (125). (202) O. GNNENWEIN, Derecho..., p. 29. (203) O. GNNENWEIN, Derecho..., p. 29. Ttulo Ii Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 109
3. A autonomia local como elemento do Estado liberal: a Constituio de Weimar (1919) e a garantia institucional Ponto obrigatrio de referncia no bosquejo histrico da autonomia local a Constituio de Weimar, a qual a expresso de uma Repblica democrtica de base essencialmente parlamentar.
A Constituio de Weimar inclua, na lista de direitos fundamentais, o dos municpios e agrupaes de municpios. Estabelecia o art. 127. que dentro dos limites das leis, os municpios e agrupaes de municpios tinham direito auto-administrao (204). Aparecia pela primeira vez, num texto constitucional a expresso Seibstverwaitung. Mas a principal novidade da Constituio de 1919 em contraste com a Constituio de 1871 reside na colocao no nvel constitucional mais elevado do princpio da autonomia local, princpio este j reconhecido nas constituies de muitos Estados alemes. Porm, a formulao demasiado vaga do preceito o direito de Seibstverwaitung existia apenas dentro dos limites da lei no permitia delimitar o seu contedo efectivo, sendo certo ainda que a Constituio no dizia o que se devia entender por tal conceito. Autores houve que, numa perspectiva positivista, consideraram estes preceitos, como alis outros da mesma Constituio, desprovidos de valor (wertios), praticamente sem significado (praktisch bedeutunglos), sem contedo material (materiell inhaltios), pois a remisso para o legislador dos limites da autonomia significava que esta passava a ter na prtica o contedo que o legislador lhe quisesse dar. No era, dizia-se, um preceito que se pudesse impor ao Estado, era um simples programa sem contedo juridico (205). A debilidade do art. 127. era evidente e permitia que, numa interpretao meramente literal, uma simples lei pudesse esvaziar o contedo do preceito, sem que este fosse violado. Foi a partir da constatao desse facto, de difcil aceitao, que C. Schmitt elaborou uma interpretao deste, como doutros preceitos semelhantes, que fez carreira e ficou conhecida como teoria da garantia institucional. A ideia era simples e convincente. Se a Constituio consagrou uma determinada
(204) Textualmente: Gemeinde und Gemeideverbnde haben das Recht der Seibstverwaitung innernaib der Schranken der Gesete. (205) W. WEBER, Staats-und..., 1953, p. 34; L. AREJO ALFONSO, Garantia Institu cional y Auonomias Locales, Madrid, 1981, pp. 17 e segs.
110 Perspectiva Histrica da Autonomia Local
instituio, no caso a autonomia municipal, foi porque entendeu conferir-lhe uma proteco especial, impedindo nomeadamente que o legislador no uso dos seus poderes a pudesse pr em crise. A Constituio ao garantir uma instituio nos limites da lei, ao mesmo tempo que confere ao legislador poderes para a conformar concretamente, impe-lhe do mesmo passo um limite - o respeito pela instituio. Respeito esse que exige que o legislador no descaracterize (desfigure) a instituio, tomando-a irreconhecvel. O art. 127. no era, assim, uma mera enunciao do princpio da legalidade, que resultava j, alis, de outros passos da Constituio, mas algo mais Era a obrigao para o legislador do Estado Federal e dos Estados federados de manter a autonomia local na sua tradicional essncia (Grundbestand) (206)
Esta teoria leva-nos a um outro ponto que o seguinte: para que a Constituio possa garantir uma instituio necessrio que esta j exista de forma estvel e organizada. A teoria da garantia institucional obriga identificao em concreto da instituio, ou seja, exige uma resposta questo de saber quais so os traos caractersticos da instituio garantida. Se verdade que uma instituio pode ver-se (ser) enfraquecida sem que se possa dizer que ela deixou de ter vida, quando se pode dizer que ela morreu por asfixia, nomeadamente por virtude de sucessivas leis que lhe foram diminuindo o contedo? So srios pois os problemas prticos levantados pela teoria da garantia institucional formulada por C. Schmitt. De qualquer modo ela tem os seus mritos e permite-nos afirmar que a garantia da autonomia municipal significa que a Constituio protege de tal modo a administrao municipal autnoma que esta no pode ser suprimida sendo inconstitucionais todas as leis que pelo seu contedo objectivo a neguem ou atinjam a sua essncia (207). C. Schmitt faz notar tambm que a garantia constitucional de uma instituio , por sua natureza, limitada, respeitando sempre a algo circunscrito e delimitado. No se trata de uma proteco de direitos fundamentais e no protege assim a existncia de um municpio em particular To pouco impede uma alterao do status quo respeitante ao direito
(206) . WEBER, Staats-und..., pp. 34/35. (2OT) C. SCHMITT, Teoria de Ia Constitucin, trad., Madrid, 1982, pp. 175/177 Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 111
local, podendo este ser modificado (apenas com o limite do respeito da instituio garantida constitucionalmente) (208). A teoria da garantia institucional encontrou reconhecimento na jurisprudncia do Tribunal Federal que, na sua deciso de 10 de Dezembro de 1929 salientou: O art. 127. da Constituio no significa um mero programa sem contedo jurdico. Ele estabelece antes, de modo vinculativo, que cabe aos municpios e associaes de municpios o direito de autonomia administrativa. A legislao estadual (Landesgesetzgebung) no pode, por isso suprimir este direito e conferir a administrao dos assuntos municipais (Gemeindeangelegenheiten) aos servios do Estado. Ela no pode tambm limitar de tal forma a instituio que esta seja esvaziada interiormente, perca a possibilidade de uma aco eficaz e possa tornar-se apenas uma aparncia (209). O art. 127. no era o nico preceito importante relativo administrao local contido na Constituio de Weimar. Muito importante era o art. 17. que estabelecia a nvel municipal, em consonncia com o nvel dos Estados federados (Laender), a eleio por sufrgio universal, directo e secreto, segundo o princpio da proporcionalidade, de
uma assembleia local. Fixava-se aqui tambm uma estrutura democrtica para os municpios. Como se depreende do que ficou dito, a Constituio Federal estabelecia apenas regras muito gerais sobre a autonomia local competindo aos Estados federados, dentro dos limites que a Constituio Federal impunha, fixar o regime de administrao local que entendessem adequado. O funcionamento da autonomia na Repblica de Weimar no foi positivo. A crise interna da Repblica fez-se sentir rapidamente nos municpios. Estes, principalmente os das grandes cidades, foram utilizados plos partidos nas suas estratgias nacionais com prejuzo da boa administrao municipal. Mas o maior problema residiu na grave crise econmica que afectou a Alemanha com uma grande massa de desempregados que vieram sobrecarregar os oramentos municipais criando situaes financeiras caticas. Nestas condies tornou-se necessria a interveno do Estado no sentido de nomear um representante (comissrio) para impor as medidas financeiras que os rgos eleitos se recusa(208) C. SCHMITT, Teoria..., p. 176. (209) v. WEBER, Staats-und..., p. 35.
vam a impor. No incio de 1933 estavam colocados mais de dois mil de tais funcionrios (210). O afundamento da Repblica de Weimar e a emergncia do nacional-socialismo conduziu ao desaparecimento da autonomia local. Inicialmente foi pela via poltica da nomeao de membros do Partido Nacional-Socialista para os lugares de direco dos municpios e pela dissoluo das assembleias representativas destes que se operou, a nvel municipal, a substituio do princpio democrtico pelo Fhrerprinzip transformando os municpios em rgos do Estado totalitrio. Mais tarde, diplomas legais vieram dar cobertura nova situao. A autonomia local foi eliminada na Prssia por uma Lei de 15 de Dezembro de 1933, mas o documento fundamental do III Reich em matria de administrao municipal foi o Estatuto de 30 de Janeiro de 1935 (Deutsche Gemeindeordnung) que fixou um direito municipal uniforme para todo o imprio alemo que, entretanto, fora convertido em Estado unitrio (Lei de 30 de Janeiro de 1934). Embora o Estatuto de 1935 aludisse obra do Baro von Stein, reconhecendo uma administrao municipal sob responsabilidade prpria, a verdade que a autonomia local era incompatvel com o Estado totalitrio que o nacional-socialismo impusera. Os municpios deveriam actuar de acordo com as leis e os objectivos da poltica do Estado e isso na prtica acabou por significar que eles se tomaram meros instrumentos da poltica totalitria do Estado. Eles eram administrados por dirigentes nomeados sob recomendao do NSDAP com plenos poderes, tendo as assembleias locais que funcionavam junto deles meros poderes de consulta. Era um modelo de extrema centralizao administrativa (2n). 4. A autonomia local na Lei Fundamental de Bonn (1949): adminis trao sob responsabilidade prpria dos assuntos da comunidade local O art. 28. da Lei Fundamental de Bonn de 1949 que consagra o princpio da autonomia local tem sido interpretado de uma forma quase
(210) FORSTHOFF, Lehrbuch..., p. 493; R. M. MATO, El municpio y..., p. 64. (211) N. ACHTERBERG, Allgemeines Verwaitungsrecht, p. 36; O. GNNENWEIN, Derecho..., pp. 35 e segs. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 113
unnime no sentido clssico que remonta, como vimos, s reformas do Baro von Stein e que foi consolidado durante a vigncia da Constituio de Weimar (212). O texto constitucional da RFA fornece elementos para a delimitao do conceito quando estabelece que aos municpios deve ser garantido o direito de regular, sob a sua prpria responsabilidade, todos os assuntos da comunidade local no mbito das leis. A jurisprudncia e a doutrina tm entendido que este preceito no estabelece nenhum direito fundamental, nenhum direito subjectivo dos municpios, mas apenas uma garantia institucional no sentido descrito por Carl Schmitt no mbito da Constituio de Weimar e a que j fizemos referncia. Sobre o contedo dessa garantia e, assim, sobre o contedo da autonomia local formou-se na Alemanha um largo consenso. Trata-se, no essencial, de garantir aos municpios (e aos outros entes locais) a administrao dos assuntos locais, sob
responsabilidade prpria. A autonomia municipal situa-se, pois, no plano da administrao pblica (os municpios no tm poder legislativo). Por outro lado, os municpios gozam de uma garantia de competncia sobre todos os assuntos (alie Angelegenheiten) da comunidade local (princpio da universalidade). O que deve entender-se por assuntos da comunidade local, ou seja, no entendimento tradicional, por assuntos locais (rtiiche Angelegenheiten) no problema facilmente determinvel nem tem uma soluo fixa. Serve ainda hoje de directriz uma sentena do Tribunal Constitucional Federal nos termos da qual assuntos da comunidade local so apenas aquelas funes que radicam na comunidade local ou tm com ela uma relao especfica e por esta comunidade podem ser executados sob responsabilidade prpria
(212) J. BURMEISTER, Verfassungstheoretische Neukoneption der kommunalen Seibstverwaitungsgarantie, Munique, 1977, pp. l e segs.; E. FORSTHOFF, Lehrbuch..., pp. 494 e segs.; TH. MAUNZ, Art. 28, in TH, MAUNG. DRIGR. HERZOGR. SCHOLZ, Grundgese Kommentar, Munique, s/d.; O. GNNENWEIN, Derecho..., pp. 45 e segs.; B. SCHMIDT/BLEIBTREUF. KLEIN, Kommentar mm Grundgeset fiir die Bundesrepublk Deutschiand, 4. ed., Luchterhand, org. por K. H. SEFERT/D. HOEING, 1977, p. 391; Grundgeset flir die Bundesrepublk Deutschiand, Baden-Baden, 1982, pp. 198 e segs.; K. STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublk Deutschiand, vol. I, Munique, 1977, pp. 297 e segs.; G. CH. VON UNRUH, Gemeinderecht..., pp. 83 e segs. Estes autores mesmo quando no acompanham a concepo clssica, reconhecem-na como largamente dominante.
(BVfGe, 8, 134). Por virtude da configurao assim estabelecida da garantia da autonomia municipal, os municpios deixam de ter competncia para administrar aqueles assuntos que, por razes tcnicas ou outras, deixaram de ter um mbito local ou de poder ser convenientemente resolvidos a esse nvel. Assiste-se alis, hoje, a um fenmeno generalizado de perda de carcter local (Entrtiichung) de muitos assuntos. A autonomia local no se define, entretanto, apenas pelo seu objecto (administrao dos assuntos da comunidade local) mas tambm, como j dissemos, pela forma como tal administrao feita. uma exigncia da autonomia que essa administrao se faa sob responsabilidade prpria atravs de rgos livremente escolhidos pela comunidade local. A responsabilidade prpria significa que os municpios na administrao dos assuntos da comunidade local (213) no esto submetidos a ordens da administrao estadual ou federal. So livres de adoptardentro do respeito pela lei as decises que julguem mais convenientes para os interesses dos respectivos muncipes, mesmo que no sejam essas as decises que correspondam vontade da administrao estadual ou federal. Alis, essa liberdade de deciso nunca pode ser limitada pelas leis de tal forma que prive de significado o princpio da administrao autoresponsvel dos assuntos locais. Para que essa auto-responsabilidade seja efectiva, entende-se que a autonomia implica a existncia nas mos dos municpios de um feixe de poderes (214) que, no seu conjunto, asseguram a livre administrao dos assuntos prprios. So eles, entre outros, o poder de organizao (Organisationshoheit) que inclui, dentro dos limites da lei, a criao de rgos prprios e a estruturao da organizao interna do seu funcionamento; o poder sobre o pessoal (Personalhoheit) que abrange nomea(213) So os chamados assuntos prprios (eigene Angelegenheiten), por oposio aos assuntos delegados (Auftragsangelegenheiten). Importa ter presente que a administrao municipal na RFA no se esgota nos assuntos prprios, estando-lhe conada tambm a administrao de assuntos que competindo, em principio, ao Estado federado (Land) ou mesmo ao Estado Federal (Bund) lhe so atribudos por delegao de competncia para serem administrados conforme as instrues e ordens transmitidas pelas entidades delegantes. (214) Hoheit a expresso alem utilizada e que, literalmente, significa soberania; a traduo por poder parece-nos mais adequada dada a conotao que atribuda normalmente, na lngua portuguesa, palavra soberania. Ver, a este propsito, P. BADURA, Staatsrecht, Munique, 1986, p. 238.
damente a competncia para escolher, colocar, promover e despedir o funcionrios municipais; o poder financeiro (Finanzhoheit) que implic a existncia de meios financeiros disposio dos municpios para serem gastos de acordo com um oramento elaborado a nvel municipal o poder de planeamento (Planungshoheit) com especial incidnci no que respeita ao urbanismo e ordenamento do territrio municipal o poder sobre o territrio (Gebietshoheit) que um poder de impri (Hoheitsgewait) atribudo aos municpios pelo Estado sobre todas as pessoas que residem no territrio municipal e sobre todos os objecto nele situados; o poder regulamentar (Rechtsetzungshoheit), ou seja, poder de criar direito objectivo normalmente sob a forma de regulamen tos municipais (215). Os regulamentos
(Satzungen) editados pelos municpios no mbito da administrao dos assuntos prprios so de contedo varivel abrangendo matrias como a organizao interna,
edificao, o trnsito, a recolha de lixos, etc. Todos estes poderes - exercidos, como bvio, nos limites da lei - so essenciais para darem efectivo contedo autonomia local. Sem meios financeiros prprios, sem poder regulamentar para exercer convenientemente a actividade administrativa, sem liberdade de escolher e administrar o seu prprio pessoal, sem possibilidade de ordenar o seu territrio, sem poder impor as suas deliberaes dentro do territrio municipal, a autonomia reduzir-se-ia a bem pouco, se que ainda restasse. essncia da autonomia municipal, tal como ela configurada na Lei Fundamental de Bonn, pertence ainda a escolha dos rgos municipais por fora de eleies gerais, directas, livres, iguais e secretas (art 28 n. 1, da GG) (216). Esta forma de escolha dos rgos max ms do municpio confere-lhes legitimao democrtica e atestam a sua independncia em relao aos rgos da administrao central. Por outro lado, a autonomia local no significa arbitrariedade i muito menos, falta de observncia das leis que regulam a actividade da Administrao Pblica. Por isso a tutela administrativa (Aufsicht no significa necessariamente uma violao do princpio da autonomia. Assim sucede quando a tutela administrativa sobre os municpios, no que
(215) A este propsito os autores falam, como j dissemos, de Autonomie, uti lizando-se aqui a
expresso no seu sentido etimolgico. (216) A representao do povo pode ser substituda, em certos casos, pela assembleia de todos os muncipes (Gemeindeversammiung).
p.116 Parte I Perspectiva istrica da Autonomia Local
respeita aos assuntos prprios destes, se limita verificao da legalidade da sua actuao (Rechtsaufsicht), excluindo-se a tutela de mrito. Ha que observar, no entanto, que a administrao municipal no se restringe apenas aos assuntos da comunidade local (os assuntos prprios) A Federao (Bund) e, principalmente, os Estados federados (Lnder) utilizam, como j dissemos, muito frequentemente os servios municipais, atravs do instituto da delegao para a execuo de tarefas administrativas que em princpio lhes competiam. Temos assim, na administrao municipal ao lado dos assuntos prprios, os assuntos exercidos por delegao (Auftragsangelegenheiten), admitindo-se em relao a estes uma tutela de mrito. Resumindo: a garantia institucional da autonomia mnicipal, entendida no sentido clssico, est centrada volta da ideia de administrao por rgos democraticamente eleitos plos muncipes dos assuntos da comunidade local (assuntos locais), sob responsabilidade prpria isto utilizando um conjunto de poderes que lhes permitem tomar deliberaes ou decises sem estar na dependncia da administrao do Estado. Esta autonomia est ainda assegurada pela limitao da tutela administrativa observncia da legalidade. Importa, finalmente, ter em conta que a autonomia local, na Alemanha Ocidental, existe dentro de um Estado Federal colocando-se assim o problema das relaes entre as autarquias locais, nomeadamente o municpio, o Estado (Land) e o Estado Federal (Bund). Ora neste aspecto, tem-se entendido que os municpios (Gemeinden) bem como as demais pessoas colectivas territoriais dotadas de autonomia (Landkreisen) fazem parte da estrutura organizatria do Estado Federado (Land). Por sua vez. a doutrina largamente dominante entende tambm que a matria direito local (Kommunalrecht) da competncia do Land por no estar reservada ao Bund no sistema de repartio de competncias estabelecido pela Lei Fundamental nos arts. 30., 70 e segs. Desta forma, s excepcionalmente o Estado Federal teria competncia para intervir no domnio do direito local, cabendo-lhe sempre porm velar pelo respeito da garantia de autonomia consagrada na Lei Fundamental (217).
(217) discordamdo do ponto de vista tradicional, ver a exposio cara que dele faz J. BURMESTCR, Verfassungstheoretische Neukomeption..., pp. 34 e segs. Ttulo II Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 117
Um outro aspecto que importa ter presente o de que, em princpio os Laender no dispem de servios prprios para execuo das tarefas administrativas a nvel local, sendo tais tarefas executadas plos entes locais por delegao (218). CAPTULO V A ADMINISTRAO LOCAL NA BLGICA; ALGUNS DADOS SOBRE A REFORMA TERRITORIAl EM CERTOS PASES EUROPEUS; BREVE CONCLUSo 1. A administrao local na Blgica
No foi arbitrariamente que tivemos particular ateno pela adminis trao local na Frana, Espanha, Itlia e Alemanha. Trata-se de pases que tm Constituies elaboradas no ps-guerra, aps perodos de regimes polticos ditatoriais ou autoritrios, e nas quais se deu particular ateno autonomia local como forma de salvaguarda da democracia. Sucede ainda que todos eles tm exercido, de um modo ou outro, influn cia na nossa administrao local especialmente por via constitucional ( doutrinria. Antes de terminar esta parte consideramos de interesse referir, ainda que muito brevemente, por um lado a administrao local autnoma na Blgica, um pas de dimenso semelhante ao nosso e que sofreu tambn influncia francesa e, por outro, alguns dados sobre a reforma territorial operada em certos pases europeus. Deixamos de lado o Reino Unido apesar da imagem que ainda tem de reduto da verdadeira autonomia local (219) por existirem nele especificidades que tornam a comparao particularmente difcil.
(218) W. BROHM, Die Eigenstndigkeit der Gemeinden, in DV, 1986, p. 398 (219) Embora seja cada vez mais frequente afirmar-se, como o faz R. RHODES, La GrandeBretagne, pays du gouverment local?, in Pouvoirs, n. 37, pp. 59 e segs., que a Gr-Bretanha j no o pas do governo local se que alguma vez o foi (p. 70; Sobre o regime local ingls ver o livro de MONTSRRAT CUCHILLO Foix, La reforma de regimen local en nglaterra y Gales. Madrid, 1987.
A administrao local da Blgica, pas independente desde 1830, tem assento na Constituio de 7 de Fevereiro de 1831, determinando o art. 31. respectivo que os interesses exclusivamente municipais ou provinciais so regulados plos conselhos municipais ou provinciais, segundo os princpios estabelecidos pela Constituio (220). Por sua vez, o extenso art. 108. concretiza alguns princpios fundamentais da autonomia local determinando nomeadamente a eleio directa dos conselhos municipais e provinciais. A lei de administrao local de 1836 permitia a criao de novos municpios (communes) e assim surgiram mais de centena e meia at 1928, data em que o nmero de municpios era de 2.675. rgos do municpio eram o Conselho Municipal eleito directamente plos cidados e composto por um nmero varivel de elementos; o Burgomestre (bourgmestre) (221) nomeado e demitido pelo Rei, em regra de entre os conselheiros municipais, exercendo funes de chefe da administrao municipal e de representante do poder central no municpio; e o collge ds bourgmestre et chevins (222), constitudo pelo Burgomestre, que preside, e por membros (chevins) eleitos por seis anos pelo Conselho Municipal de entre os seus elementos. Por sua vez, as provncias referidas no art. 1. da Constituio tm um rgo deliberativo (Conselho Provincial), com vrias dezenas de membros eleitos directamente plos cidados; um rgo executivo que a Deputao Permanente formada por seis membros eleitos pelo Conselho Provincial e um Governador Provincial nomeado e demitido pelo rei geralmente de entre os habitantes da provncia. O Governador que pre(220) Texte de Ia Constitution Belge, in R. SENELLE, La Reforme de ltat Belge, 1978, pp. 345 e segs. O mesmo artigo e contedo mantm-se na recente reviso constitucional de 1993 que transforma a Blgica, nos termos do art. 1., num Estado Federal (texto integral publicado no Moniteur betge, de 8 de Maio de 1993). (221) O Burgomestre aparenta-se com o nosso Presidente da Cmara Municipal, apesar de ser nomeado. (222) A traduo mais aproximada de chevins seria a de vereadores, embora como estreitos colaboradores do Burgomestre desempenhem uma msso que no a mesma de todos os nossos vereadores, mas sim dos vereadores em regime de permanncia. Preferimos no traduzir colge ds bourgmestre et chevins, dada as especificidades deste rgo, sendo a traduo mais aproximada a de Cmara Municipal.
119 Ttulo II
side Deputao ao mesmo tempo representante do Governo exercendo funes de administrao activa (p. ex.. manuteno da ordem pblica) e de tutela sobre as provncias e os municipios. De notar, porm, que a administrao provincial assume, o papel de um mvel de administrao secundrio em relao aos municpios, sendo de referir que em termos financeiros as suas despesas representam 20% das despesas dos municpios (223). de mencionar ainda, de um modo especial, que por uma Lei de 30 de Dezembro de 1975 a Blgica reduziu drasticamente o nmero dos municpios de 2.359 para 589, o que foi considerado uma verdadeira revoluo (224). A considerao de que os municpios deveriam dispor de pessoal qualificado e finanas
ss, assim como de uma populao e superfcie suficientes foram as razes apontadas no relatrio da comisso que preparou esta reforma territorial (225). Uma nova lei municipal de 1988 manteve, no essencial a estrutura orgnica dos municpios determinando que o Conselho Municipal e composto por um nmero de membros (incluindo o Burgomestre e os chevins) que varia entre 7 e 55 conforme o nmero de habitantes (art. 8 , o Burgomestre nomeado pelo Rei de entre os membros do Conselho Municipal, podendo estes apresentar candidatos para efeito dessa nomeao (art. 13). Em certas condies, o Rei pode nomear um eleitor do municpio no membro do Conselho (art. 13., 2.). Por sua vez os chevins so eleitos pelo Conselho de entre os seus membros por escrutnio secreto. O seu nmero varia entre 2 e 10 tambm em funo do nmero de habitantes do municpio (art. 16.) e tendo um vencimento fixado pelo Rei de acordo com o art. 19. As atribuies do Conselho Municipal, do collge ds bourgmestres et echevms e do Burgomestre esto definidas nos arts. 117 e segs.
(223) M. GANINO, Problemi attuali dei governo locale in Belgio, in Problemi attuali dei governo locale in alcuni Stati occidentali, org. por P. B. Dl RUFFIA, Milo, 1977, pp. l e segs.; PH. DE BRUYCKER. PHILPPART, Ls communes et ls provinces dans Ia Belgique nouvelle, in Pouvoirs, n. 54, pp. 95 e segs. (224) Cfr. PH. DE BRUYCKER. PHILIPPART, Ls communes..., p. 102, e L. VANDELLI, Pouvoirs Locaux, trad. francesa, 1991, p. 144. 225) H. Wurrs, Ls reformes de 1administration locale en Belgique depuis 1960, in Revue franaise dadministration publique, n. 17, 1981, pp. 51 e segs. (22120 Parte I - Perspectiva Histrica da Autonomia Local
2. Alguns dados sobre a reforma territorial em alguns pases europeus Um dos aspectos interessantes da admnistrao local autnoma europeia o da reforma das estruturas territoriais. Tem-se dito e repetido que no possvel falar de autonomia se temos pela frente autarquias locais de dimenso to pequena que no reunam meios humanos e financeiros indispensveis ao desempenho normal das suas funes. Isto l-se frequentemente na literatura francesa e tambm na espanhola e italiana (226). No entanto nenhum destes pases e apesar de tentativas feitas (227) fez uma profunda reforma territorial. Vimos que essa foi uma preocupao que existiu em Portugal e teve como resultado a reforma dos municpios em 1836. Contudo, j neste sculo e at ao fim dos anos setenta a Alemanha, partindo da ideia de que a autonomia local exigia autarquias viveis, operou uma importante reforma territorial e funcional do seu territrio reduzindo o nmero de Kreis (autarquia supramunicipal com rgos eleitos directamente) de 425 para pouco mais de metade (234) e o nmero de municpios de cerca de 24.500 para de 8.518 (228). Uma forte reduo do nmero de municpios verificou-se tambm na Blgica como acabmos de ver, e ainda a Dinamarca por um processo
(226) Este tema foi objecto de especial ateno por parte do Conselho da Europa (Conseil de lEurope, Colloque sur ls reformes ds coilectivits locales et rgionales en Europe: thorie, pratique et bilan, Linz, 5-6 nov., 1981, polic.) com a apresentao de um relatrio geral e relatrios sectoriais elaborados por qualificados especialistas. (227) A Frana que vrias vezes tentou diminuir o nmero de municpios tem, como dissemos, mais de 36.000; a Itlia e a Espanha mais de 8.000 cada. Porm de ter em conta que a Espanha, a Frana e a Itlia tm uma administrao territorial a nvel supramunicipal, estabelecida j no sc. xix, e constituda por autarquias com uma dimenso que possibilita uma
administrao mais eficiente (50 provncias na Espanha e 95 na Itlia, e 95 departamentos na Frana, sem contar os do Ultramar). Por sua vez, estes pases possuem ainda um nvel de administrao regional estabelecido j depois de meados deste sculo e formado por 20 regies na Itlia (anos 70), 22 regies na Frana europeia (meados dos anos 70) e 17 regies (Comunidades Autnomas) na Espanha (princpios dos anos 80). (228) Cfr. revista Ls Cahiers Franais, n. 204, 1982, suppiment, notice 8, e Conseil de 1Europe, Confrence ds pouvoirs locaux et rgionaux de 1Europe, 15. session (10-12 de Junho de 1980) Rapport sur ls institutions rgionales en Europe (l), Rapporteur M. A. GALETTE, polic., pp. 3233.
progressivo passou o nmero de municpios de 1390 em 1960 para 277 em 1970 (229) na Sucia o nmero de municpios passou de 2.500 em 1952 para 277 em 1980 (230). Menos espectacular mas tambm significativa foi a reduo dos municpios operada na Holanda que conta actualmente com pouco mais de 800 municpios (231).
3. Breve concluso
Ao terminar esta parte importa referir que o facto de a administrao local assumir na Itlia, Espanha, Frana, Alemanha e Blgica caractersticas e denominaes especficas, no impede que se possa encontrar um importante conjunto de pontos de convergncia que permitem falar de um conceito de autonomia local em sentido poltco-admimistrativo. Devemos ter em conta que nos defrontamos, neste campo, com uma relao entre as autarquias locais e o Estado (Estado liberal, consolidado ao longo do sc. xix) caracterizada por uma tendncia constante deste, na sua veste de Estado-Administrao, para dominar aquelas. Toda a luta pela autonomia vai ter como finalidade definir espaos de liberdade para as autarquias locais de tal forma que se possa dizer que estas no so meras extenses locais daquele. A afirmao da autonomia vai fazer-se pela entrega s autarquias da administrao dos assuntos locais, ficando a cargo do Estado apenas os assuntos de interesse nacional. A interveno deste s vai ser admitida para verificar se as leis so cumpridas e se esto a ser postos em causa interesses que ultrapassam o mbito local. Rapidamente se verifica porm, que a autonomia desaparece se o Estado-Administrao-mesmo no possuindo a administrao dos assuntos locais-detm poderes to importantes como, por exemplo o de distribuir segundo melhor entender, os recursos financeiros pelas autarquias locais. A histria da autonomia local ensina que esta s e possvel protegendo as autarquias locais contra mltiplas formas de ter(229) Cfr. CONSEIL DE LEUROPE, Confrence... Rapport sur ls institution regiona en Europe (230) Rapporteur M. A. GALETTE, p. 36. .. ,. (231) C CONSEIL DE LEUROPE, Confrence... Rapport sur ls Uons reonaks en Europe l), Rapporteur M. A. GALETE, p. 64_ ntutions reio(23) Cfr. CONSEIL DE LEUROPE, Confrence... Rapport sur lesMstttutlon5re8M nalesen Europe (l) Anexe Pays-Bas, p. 2. A Holanda cota com . cias, possuindo cada uma um rgo colegial eleito directamente plos cdados.
veno estadual e essa proteco vai ser conseguida no s procurando definir claramente os poderes que tm de ser colocados nas mos das autarquias locais para assegurar a respectiva autonomia, como consagrando-os solenemente atravs da introduo na Constituio e em leis emanadas do Parlamento. Trata-se, no fundo, de estabelecer uma diviso territorial do poder que obrigue o EstadoAdministrao a ter de encarar a administrao local autnoma como parceira e no como mera subordinada. A este propsito, a eleio dos rgos autrquicos plos respectivos residentes confere s autarquias locais uma legitimidade e uma autoridade polticas que a tornam elemento indispensvel da autonomia. A relao Estado autarquias locais, assim estabelecida, no vai ser isenta de atritos, desde logo, pela dificuldade de delimitar esferas de actuao. Com efeito, a distino entre assuntos nacionais e assuntos locais aparentemente fcil, apresenta-se, no entanto, de muito difcil concretizao. Por outro lado, a ideia do Estado no intervencionista cada vez mais um modelo do que uma realidade. Estas consideraes colocam-nos, porm, j na segunda parte deste trabalho e, por isso, para ela que vamos passar.
PARTE II A AUTONOMIA LOCAL: A EVOLUO DO CONCEITO CLSSICO; O ACOLHIMENTO NA CONSTITUIO DA REPBLICA PORTUGUESA DE 1976
TTULO I AUTONOMIA LOCAL: O CONCEITO CLSSICO E A SUA EVOLUO

CAPTULO I O CONCEITO CLSSICO 1. A autonomia local como expresso da descentralizao administrativa Tivemos oportunidade de afirmar que o conceito de administrao local autnoma est ligado Revoluo Liberal e a uma certa concepo das relaes entre as autarquias locais e o Estado. Tal conceito est vinculado ao debate permanente entre centralizao e descentralizao da Administrao Pblica que percorre os pases europeus de influncia francesa durante o sc. xix e que teve eco, no nosso pas, em muitos administrativistas, servindo-nos aqui de exemplo Joaquim Thomaz Lobo dvila. Sobre a centralizao de que a Frana tem sido o tipo, infelizmente imitado plos nossos legisladores, diz: Por semelhante doutrina, uma entidade oficial denominada Estado substitui a nao votada perptua menoridade; confunde-se a administrao pblica com o governo poltico; nega-se implicitamente aos distritos e aos municpios a personalidade jurdica e administrativa para tratarem dos seus negcios e gerirem os seus interesses; suprime-se a capacidade e competncia dos corpos e magistrados locais, eleitos plos povos para curarem da sua peculiar administrao; enfim convertese o pas numa coleco de autmatos e o poder central numa providncia sublunar, que se d ao incmodo
Parte II A Autonomia LoCal
de velar constantemente pela sua sorte, e de os tornar uns animais felizes! (232). Depois de criticar violentamente esta concepo e de escrever que a administrao no o Estado personificado nos seus funcionrios, acrescentando que esta se divide naturalmente em geral e local; a primeira pertence ao Estado e trata dos negcios de interesse geral; a segunda compete localidades e ocupa-se dos negcios que lhe so peculiares (p. 50), d conta da existncia entre ns de uma escola de influncia inglesa e americana que pretende ampliar a significao da descentralizao administrativa at ao ponto de considerar, como condio essencial da sua existncia, a completa independncia e autonomia das administraes locais, sem scalizao nem inspeco de espcie alguma por parte do Estado, dando nica e exclusivamente como garantia, contra os seus abusos e desleixs, a sua responsabilidade perante o corpo eleitoral e perante os tribunais ordinrios sob reclamao de qualquer cidado. Lobo dvila no vai to longe dizendo no lhe parecer que a descentralizao exija tanto. Desde que a aco do Estado no possa manifestar-se pela exigncia da aprovao prvia, e pelo exerccio do direito de suspenso ou anulao dos actos da administrao local, e s se verifique pela comunicao de simples advertncias e pela interposio de recursos, no caso de violao de lei, excesso de poder ou ofensa de interesse geral, reservando-se o direito de dissoluo e o de interveno directa para casos muito excepcionais, especicados na lei (...) fica tambm garantida a liberdade de administrao local, dentro da esfera das suas atribuies, sem deixar desacautelado o interesse social que deve ser o predominante (p. 53). Temos aqui claramente separadas as duas grandes correntes de administrao pblica que vo animar as discusses sobre a administrao local, no nosso pas, desde meados do sc. xix. Trata-se de correntes ideais que vo aparecer temperadas nas suas formas concretas como resulta, desde logo, da posio de Lobo d vila ao distanciar-se do extremismo da corrente descentralizadora. De qualquer modo a descentralizao vai exercer sempre um fascnio sobre a grande maioria dos administrativistas, quer sob o ponto de vista
(232) LOBO DVILA, Esudos..., pp. 47/48. Ttulo 1-Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
da cincia da administrao quer do direito administrativo, e o concei que se tomou clssico est muito bem expresso por Lobo dvila com particular referncia aos municpios. O interesse do conceito deste nos autor reside no facto de ter perfeita conscincia de que a autonomia municipal no depende apenas da maior ou menor largueza das suas atribuies nem da maior ou menor liberdade com que as exercen nem s dos recursos financeiros, mas antes da conjugao de todos estes elementos Sobre este ponto escreve de uma forma lapidar: Podem conceder-se amplssimas atribuies aos municpios mas se, a par disso, lhes recusa ou coarcta a liberdade de aco, tomando os seus principais actos dependentes da autoridade superior inutiliza-se aquela concesso De que serve esse vasto campo aberto actividade municipal, se os seus movimentos podem a cada passo ser tolhidos por uma vontade estranha sua Se pelo contrrio se lhe confere uma grande liberdade de aco, se limitam demasiado as suas atribuies, os seus movimentos ficam desembaraados, mas reduzidos a to pequeno nmero que no satisfazem as suas necessidades vitais. Se esto reunidas aquelas duas condies e os recursos para as aproveitar escasseiam elas deixam de produzir tod os seus resultados prticos e
como se no existissem (p. 163). E continua: De que serve ter competncia e liberdade para fazer tudo quando os recursos no chegam para fazer cousa alguma? (p. 163/164). Esto nesta concepo, efectivamente, os elementos fundamentais do conceito tradicional de autonomia local a que s h que acrescentar a eleio dos rgos das comunidades locais plos respectivos residentes, a existncia de pessoal prprio, o que Lobo dvila no esquece ao longo do livro. De referir, para terminar esta j relativamente longa referncia ao pensamento deste autor, que o conceito de descentralizao refere actividade do municpio relativa gerncia dos seus negocios aos assuntos de administrao local, pois admite que os municpios coperem com o Estado quanto aos assuntos de interesse geral e, nesta parte, j a interferncia do Estado, como representante desses interesses.
Temos assim o conceito clssico de descentralizao ou de autonomia local de que poderemos falar sempre que os municpios e outros entes locais: a) sejam dotados de personalidade jurdica e possuam rgos eleitos pela comunidade local respectiva; b) disponham de amplo leque de atribuies relativos aos assuntos prprios da comuni-
128 Parte II A Autonomia Local
dade local; c) disponham de poder de deciso prprio sobre tais assuntos; d) disponham de meios financeiros e tcnicos, bem como de pessoal adequados satisfao das suas tarefas; e) estejam sujeitos a um controlo limitado, de preferncia apenas de mera legalidade. A autonomia local assim constituda por um feixe de elementos que s interligados permitem falar de uma verdadeira autonomia. A falta de um dos elementos referidos coloca o ente local na dependncia do Estado. Daqui decorre que no seja tambm possvel apresentar um conceito simples de autonomia como, por exemplo, o que se baseia no poder de emitir normas prprias (autonomia normativa). Nos termos expostos possvel falar de um conceito tradicional de autonomia local que, formado ao longo do sc. xix e primeira metade do sc. xx, vai chegar aos nossos dias. 2. O conceito tradicional como expresso de uma relao entre o Estado e as autarquias locais Desde logo, uma primeira ideia a reter a de que a autonomia local resulta de uma especial relao entre os entes locais (autarquias locais) e o Estado, entendendo-se este, como o Estado moderno sado da Revoluo Francesa, em fins do sc. xvIII e que assumiu, com maior ou menor rapidez, ao longo do sc. Xix, a forma liberal, e entendendo-se aqueles, como unidades da administrao local dotadas de rgos da confiana das respectivas populaes. Essa relao exprime-se por uma certa liberdade, uma certa no-dependncia dos entes locais perante o Estado, aqui entendido na sua dimenso de aparelho administrativo. O Estado de que aqui se trata o Estado liberal que, em oposio ao Estado absoluto, proclama a defesa dos direitos fundamentais do cidado entendidos como direitos de liberdade perante o Estado. E um Estado idealmente no intervencionista no sentido de que tem como postulado a confiana na livre iniciativa dos cidados para resolver os problemas da sociedade. Cabe-lhe, certo, a defesa dos interesses gerais da Nao, mas limitando-se estes, no essencial, defesa perante inimigos externos e manuteno da paz interna que permita o exerccio da liberdade dos cidados. A actividade de fomento apenas vai ser exercida naqueles campos em que a iniciativa particular no satisfaz convenientemente. Este mesmo Estado, porque no intervencionista vai aceitar que os assuntos que no so gerais, os assuntos que respeitam apenas aos entes locais,
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sejam por estes resolvidos sob responsabilidade prpria. Delimita-se, assim um espao de aco dos entes locais - o dos assuntos locais - e opera-se uma distribuio vertical do poder, com o acesso ao exerccio deste a nvel local, de uma larga camada de cidados que recebe legitimidade do sufrgio dos cidados residentes e no da nomeao estadual. A autonomia, por esta forma definida, vai deparar sempre com a dificuldade de encontrar um critrio seguro de distino entre o que deve caber s autarquias locais por constituir assunto local e o que deve ser confiado ao Estado por constituir assunto nacional. CAPTULO II
A CRISE DO CONCEITO TRADICIONAL DE AUTONOMIA LOCAL

1 ma questo prvia: O processo tcnico-industrial e a radical alterao das condies de vida das populaes; a formao do Estado-Providncia Para uma adequada percepo do conceito de autonomia local e da crise do conceito clssico toma-se necessrio ter em conta as profundas mudanas operadas na realidade administrativa ao longo dos ltimos cem anos. Tais mudanas foram no sentido de um enorme alargamento da actividade administrativa do Estado (e de outros entes pblicos por ele criados) para satisfao de crescentes necessidades colectivas. Esse alargamento fez-se progressivamente e concretizou-se atravs do crescimento constante dos funcionrios pblicos, dos meios financeiros e tcnicos (aumento da carga fiscal e utilizao das tcnicas modernas) e. mais recentemente, atravs da utilizao dos instrumentos do planeamento e ordenamento do territrio. Formou-se, assim, uma complexa organizao administrativa que passou a intervir em quase todos os sectores da vida econmica, social e cultural da sociedade, apoiada numa legislao cada vez mais extensa e minuciosa. H uma profunda diferena entre a Administrao Pblica do sc. xix e a Administrao Pblica dos nossos dias, facto que se repercutiu directa e profundamente na situao e aco dos municpios e outros entes locais. Na origem destas mudanas est aquilo que se costuma designar por revoluo industrial ou ainda, na expresso de E. Forsthoff, por pro
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cesso tcnico-industrial (233). o progresso da cincia e da tcnica, aplicado indstria e ao desenvolvimento econmico em geral, veio permitir uma produo de bens como, at ento, no fora possvel imaginar e determinou, ao mesmo tempo, uma alterao quase total das condies de vida das pessoas. Assiste-se, com efeito, por via da industrializao, ao fenmeno da passagem de milhes de pessoas da vida nos campos para o trabalho nas fbricas e estas, cada vez mais numerosas e maiores, situam-se em determinados pontos do territrio, julgados favorveis ao seu desenvolvimento, fazendo crescer sua volta grandes aglomerados populacionais. o fenmeno da urbanizao e a formao de uma nova classe _o operariado _tambm conhecida por quarto Estado. Em simultneo, cresce enormemente a mobilidade das pessoas e das mercadorias atravs da criao de uma larga rede de vias de comunicao e da utilizao de modernos e cada vez mais sofisticados meios de transporte. O aumento da produo de bens e a sua colocao no mercado em grandes quantidades e a preos acessveis para a grande maioria da populao cria uma situao nova que a de pr termo crnica penria de bens que, at ento, era um dado inelutvel. Lentamente emerge uma civilizao nova, a civilizao industrial, por oposio civilizao agrria. Toda esta evoluo, esta passagem da sociedade tradicional (ou sociedade agrria) para a sociedade industrial (e mais tarde ps-industrial) no aconteceu sem sobressaltos, sem convulses. Pelo contrrio, a formao e consolidao da sociedade industrial fez-se com enormes custos no s para o meio ambiente, como para milhes de pessoas que vindas dos campos se concentraram volta das cidades vivendo em habitaes que no reuniam as mnimas condies de habitabilidade, sujeitas a horrios de trabalho brutais, ao desemprego e fome. Ao contrrio do que imaginaram os tericos do capitalismo industrial, a lei do mercado no provocou um crescimento harmnico da economia com prosperidade e abundncia de bens para todos. Crises cclicas sujeitaram milhes de pessoas a condies de vida degradantes (234). E tudo isto acontecia no exacto momento em que o progresso industrial permitia
(233) E. FORSTHOFF, Stato di diritto in trasformaione, Milo, 1973, p. 148. (w) Octogsima Adveniens, Cana Apostlica de Paulo VI, ed bilinue Braa 1971, n. 8, p. 13. Ttulo IAutonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
concluir que a misria era algo que deixava de ser uma fatalidade e que por isso, poderia ser vencida (235). Esta situao fez criar tenses fortssimas entre as classes trabalhadoras e os detentores do capital. A revoluo industrial vai ser acompanhada por intensas lutas sociais e polticas e por uma revoluo de ideias. nesta altura que Marx procura demonstrar que o capitalism desumano (assenta na explorao dos operrios plos capitalistas) e ( possvel construir em novas bases uma sociedade de prosperidad sem explorao. nesta altura, tambm, que a Igreja verificando resultados a que conduziu o processo da industrializao levanta a questo social e aponta caminhos para a dignificao do homem dentro da sociedade industrial. Vive-se um perodo rico de ideias sociais, polticas e econmicas. Ideias muito diversificadas e mesmo opostas mas convergem num ponto: o funcionamento livre do mercado no resulta: impe-se a interveno do Estado.
certo que o Estado no foi chamado a tudo fazer, a tudo resolver Nas sociedades industriais do mundo ocidental, a iniciativa privada continuou a desempenhar um papel essencial no que respeita produo e distribuio de bens muitos dos quais essenciais vida humana. Mas o Estado foi chamado a desempenhar um papel do maior relevo em multiplos domnios. Os prprios defensores do liberalismo clssico aceitaram (e exigiram mesmo) a interveno do Estado para o regular funcionamento do sistema. E vamos ver o Estado, que at ento se remetia a papel relativamente passivo de guarda nocturno, aceitando, como dado, a sociedade existente (a sociedade liberal dominada pelo principio da livre iniciativa) a mudar de atitude e a assumir um papel activo e de interveno perdendo o respeito estrutura da sociedade e tenta dar-lhe nova fisionomia (236). Vamos assistir passagem do Estado liberal para o Estado social. Do Estado liberal que se limitava garantia da igualdade e segurana jurdicas, da liberdade e da propriedade, nos termos da lei, e deste modo, renunciava modelao da ordem social existente, con desigualdades gritantes que a caracterizavam, passa-se para o Estado
(235) G. BURDEAU, O Estado, trad., Lisboa, ed. Europa-Amrica, s/d, p. (236) R. SOARES, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969, p( e segs.; E. FORSTHOFF, Trait de Droit Administratif Allenwnd, Bruxelles, 1969, pp. e segs esp. p. 127.
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social que tem por objectivo transformar a ordem social existente, pro porcionando e mantendo a justia social, remediando e prevenindo as situaes de misria. Vai ser preocupao do Estado social no s a segurana da vida e da propriedade das pessoas (tal como sucedia no Estado liberal), mas tambm assegurar que ningum fique sem habitao, alimentao, vesturio, iluminao, assistncia na doena, educao e trabalho. A execuo de tais tarefas vai caber, dentro do Estado, principalmente legislao e administrao. Assim estes poderes j no tm s de garantir a liberdade e igualdade dos cidados, mas tambm proporcionar que as necessidades elementares de uma existncia humana digna possam ser resolvidas numa sociedade que, por via da tcnica e da mudana das necessidades sociais, j no permite que o indivduo possa obter sozinho tal satisfao. Deste modo, a Administrao de garante da ordem toma-se fornecedora de servios, protegendo os economicamente mais fracos do egosmo e prepotncia dos mais poderosos; reparte, conforme as necessidades, prestaes sociais; promove o desenvolvimento econmico e a pacificao dos interesses opostos de classes e grupos (237). Entre o Estado liberal no intervencionista e o Estado social h assim uma profunda diferena, uma forma oposta de encarar a relao Sociedade-Estado. No de admirar que perante a gigantesca tarefa de cuidar de um modo sempre crescente das necessidades elementares dos cidados, emergentes da civilizao industrial, se passasse a designar por Estado-Pro vidncia esta forma de Estado (238). Esta transformao do Estado do sc. xix naquilo a que tambm se
(237) H. J. WOLFF/O. BACHOF, Verwahungsrecht /..., pp. 53 e segs. (238) E. FORSTHOFF, Trait..., p. 127. Ao contrrio daqueles que vem um contraste fundamental entre o Estado liberal e o Estado-Providncia (Estado social) para Pierre Rosanvallon o Estado-Providncia no seno a radicalizao ou melhor, a extenso e aprofundamento do Estado protector do sc. xix (P. ROSANVALLON, A Crise do Estado Providncia, Lisboa 1985, p. 23). Por Estado protector entende-se aquilo a que ns chamamos Estado liberal. Na verdade, a funo do Estado liberal era proteger a liberdade e segurana dos cidados atravs da proteco da propriedade (a proteco da propriedade ao definir o teu e o meu dava segurana aos cidados) e o Estado-Providncia no fez mais do que alargar essa proteco a todos os domnios em que os cidados se sentiam inseguros (no bastava a proteco dos proprietrios, era preciso proteger os no proprietrios e nomeadamente os invlidos, os doentes e os desempregados). A misso de garantia da segurana dos cidados determinou que o Estado estivesse presente sempre e onde houvesse insegurana, sendo certo que a insegurana prpria da sociedade tcnica em que vivemos.
Ttulo IAutonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
chamou o Estado social ou Estado-Administrador (239) vai ter forte repercusso na administrao local. A administrao local vai ser sufocada na sua livre aco, na sua autonomia, pelo crescimento desmesurado da Administrao Pblica estadual (directa e indirecta) e pelas formas de interveno a nvel local que o Estado vai pr em prtica (240). de notar que, no incio do processo da revoluo industrial, quando comearam a surgir os problemas decorrentes da passagem da sociedade tradicional (agrria) para a sociedade moderna vai caber aos municpios, como entes mais prximos dos cidados, a tarefa de resolver tais problemas. So eles que vo dar a satisfao possvel s necessidades de abastecimento de gua, de gs, de transporte, de electricidade, etc. Assiste-se a um perodo de florescimento da actividade dos municpios e fala-se mesmo em socialismo municipal (241). Mas esta situao vai durar pouco tempo. A complexidade cada vez maior das tarefas a executar por fora do progresso tcnico, a falta de adequados meios financeiros, a exigncia de igual
tratamento independentemente da maior ou menor riqueza dos municpios determinam a emergncia do aparelho de administrao pblica estadual que, entretanto, se foi criando. Funes que at ento eram exercidas plos entes locais passam para nveis superiores de administrao nomeadamente o regional e o estadual ou ainda, nos Estados com estrutura federal, para a Federao. Mas, por estranho que isso possa parecer, ao crescimento do Estado, quer no que toca sua Administrao directa ou indirecta, no correspondeu uma diminuio da actividade dos entes locais particularmente dos municpios, principalmente dos urbanos, ou seja, daqueles onde mais se fez sentir o progresso industrial e a presso populacional. A actividade destes cresceu e muito. Tal ficou a dever-se em grande parte ao facto de o prprio Estado ter utilizado os entes locais para desempenhar uma boa parte das funes que a ele cabiam. O Estado delegou nos entes locais o exerccio de mltiplas tarefas que estes passaram a exercer no como tarefas prprias, e assim de modo autnomo, mas como tarefas a eles encomendadas (242).
(239) R. SOARES, Direito Administrativo, Univ. Cat. Portuguesa, Curso de Direito do Porto, sd, polic., p. 30. (240) w. WEBER, Staats-und..., p. 67. (241) H. J. WOLFF/O. BACHOF, Verwahungsrecht, I, Munique, 1974, p. 55. (242) S. CASSESE, Tendenze dei poteri local in Itlia, in RTDP, 1973, p. 293 (o poder local como terminal ineliminvel da administrao central ainda que confinado a um papel executivo).
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O aumento da actividade da administrao local obtido por esta via no significou, como evidente, um aumento da sua actividade exercida livremente, ou seja, com autonomia. Tratava-se do exerccio de competncias que o Estado entendia confiar aos entes locais sujeitando, porm, estes a um apertado controlo, nomeadamente financeiro, sendo certo ainda que se foi manifestando uma cada vez maior interveno legislativa e regulamentadora do Estado, abrangendo tambm tais tarefas com consequente reduo da esfera de livre administrao dos municpios. 2. A perda de consistncia da noo de assuntos locais na moderna administrao local autnoma Como vimos atrs, o conceito clssico de autonomia local constitudo por um conjunto de elementos de que se destacam: a eleio plos cidados residentes nas comunidades locais dos rgos destas; a administrao por estes rgos de um conjunto de assuntos _os assuntos locais _sob responsabilidade prpria; a limitao da interveno da administrao do Estado verificao da mera legalidade da actividade dos municpios a existncia de suficientes meios financeiros de que os municpios possam dispor, com liberdade, dentro das escolhas por eles estabelecidas. Ora, este conceito vai sofrer, por vrios lados, crticas cada vez mais crescentes. Tais crticas partem essencialmente da ideia de que tal conceito tradicional j no est de acordo com a realidade administrativa dos nossos dias, pois foi construdo sobre pressupostos que hoje manifestamente j no existem. E, desde logo, a crtica nuclear dirigida ideia de assuntos locais como critrio delimitador da aco dos municpios. Se fosse possvel, diz-se, delimitar claramente a repartio de competncias entre o Estado e os entes locais, nomeadamente os municpios ento tudo estaria bastante simplificado (243). Delimitada a esfera de actuao dos entes locais, definida a actividade que eles deveriam prosseguir como tarefa prpria independentemente da administrao do Estado ento seria fcil reconhecer para tais assuntos uma administrao sob responsabilidade prpria, levada a cabo por rgos eleitos pela comuni(243) A crise da descentralizao mais que poltica, estrutural ou financeira antes de mais conceptual: tem a ver com a ausncia de uma verdadeira noo de .affaires locales (L. J. CHAPUISAT, La notion daffaires locales..., p. 516). Titulo IAutonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
dade local, com meios financeiros e tcnicos prprios, com pessoal se as suas ordens e a limitao da interveno estadual verificao c observncia das leis, pois a administrao local, como administra pblica que , est sujeita, como bvio, ao princpio da legalidad A interveno do Estado poderia limitar-se a remeter para os tribuna adequados aquelas questes cuja legalidade lhe suscitasse fundadas dv das (244). Mas no esse o pensamento de um nmero cada vez maior ( autores que entendem que no possvel delimitar claramente, con quem separa dois objectos ou duas matrias distintas, os assuntos prprios da administrao estadual e os assuntos prprios da administrao municipal (245). Na base desta atitude est, principalmente, uma atenta considerao das profundas alteraes da realidade administrativa verificada nos ltimos cem anos qual fizemos j referncia e no mer consideraes terico-abstractas de ordem jurdico-constitucional (24 A construo clssica era simples e, aparentemente, imune a crtic Como se proclamava no manifesto de Nancy
numa frmula slogan ls affaires communales Ia commune, ls affaires rgionales rgion, ls affaires nationales 1tat (247). S que ao meditar-se v pouco mais no que isso de assuntos municipais ou assuntos regiona chega-se a concluses que contradizem a simplicidade do slogar Conclui-se que impossvel definir objectivamente o conceito de assu tos locais o qual se apresenta como uma noo juridicamente imp] cisa, historicamente desnaturada e politicamente ambgua (248). L. Chapuisat na sua tese doutoral, dedicada noo de affaires locale; chega concluso de que se entendermos por noo um conceito au nomo e identificvel com segurana, apresentando consequentemente elementos de certeza e de permanncia, numa palavra, se entendem
(244) MARNOCO E SOUZA, Constituio Poltica..., p. 590. (245) Esta percepo sentida tambm plos prprios defensores do conceito tradicional que j admitem ao lado de assuntos sobre os quais os municpios tm competncia exclusiva, um nmero crescente de outros assuntos cuja competncia deve ser compartilhada com a administrao do Estado, reclamando para os municpios apenas um direito de participao na respectiva administrao (A. VON MUTUS, rtiiche Aufgabener lung..., in Seibstverwaitung im Staat der ndustriegeselischaft..., p. 237). (246) J. BURMHISTER, Verfassungstheoretische Neukonzeption..., p. 6. (247) Citado em Y. MNY, Centralisation et..., p. 26. (248) J. BAGUENARD, La dcentralisation... pp. 23 e segs.
Parte Ii A Autonomia Local
tal conceito como uma categoria jurdica distinta ento no existe noo de assuntos locais em direito administrativo francs (249). A mesma ideia de noo muito flutuante, imprecisa, difcil de balizar manifesta-se, entre muitos, em Y. Meny (250), G. Viachos (251) e J. Rivero (252). por tudo isto acaba por afirmar-se que no existem assuntos que sejam locais ou nacionais por natureza (253). Acresce que a dificuldade de delimitao da categoria assuntos locais, e tambm de assuntos municipais, se tornou ainda maior nos nossos dias por via da enorme extenso e complexidade da moderna Administrao Pblica. O Estado ao crescer, como cresceu, na sequncia do desenvolvimento tcnico-industrial (cfr., supra, n. 1) invadiu por via legislativa e administrativa (actividade de regulamentao, de dotao de equipamentos e de prestao de servios) quase todos os sectores da vida econmica, social e cultural da sociedade (254) e penetrou em todos os pontos do territrio, da capital aos municpios mais distantes. O Estado passou a exercer directa ou indirectamente (atravs de servios pblicos especializados) uma extensssima actividade administrativa nos domnios das vias de comunicao, dos transportes, da sade, da educao, da segurana social, do turismo, da vida econmica e financeira, da proteco do ambiente que, praticamente, no deixou espao para a livre actuao das autarquias locais, nomeadamente, os municpios. Simultaneamente essa actividade foi-se tomando cada vez mais complexa por efeito principalmente do progresso tcnico e do desenvolvimento da cincia da
(249) L. J. CHAPUISAT, La notion..., p. 516. (250) Y. MNY, Centralisation et..., p. 28. (251) G. VLACHOS, Ls mutations structurelles et fonctionnelles de Ia dcentralisation trritoriale en droit public anais, in Jahrbuch ds ffentiichen Rechts der Gegenwart, 1982, Tbingen, p. 81. (252) J. RIVERO, As competncias do poder local nos Pases europeus, in Revista de Administrao Pblica, ano IV, n. 14, outdez 1981, trad., p. 653. (253) CH. ROIG, Thorie et Realit de Ia Dcentralisation, in Revue Franaise de Science Politique, vol. xvi, janv. 1966, n. 3, p. 470; J.-M. PONTIER, La repartition ds comptences entre 1tat et ls coilectivits locales _Bilan et Perspectives, in La dcentralisation pour Ia rnovation de ltat, Colloque sous a direction de CH. DEB BASCH, Paris, 1976, p. 116. (254) A. VON MUTIUS, rtiiche Aufgabenerfllung..., pp. 227 e segs.; W. BLMEL, Gemeinden und Kreise von der ffentiichen Aufgaben der Gegenwart, in WDStRL 36 (1978), pp. 171 e segs. 137
administrao. Nos nossos dias, a administrao Pblica atravs de uma altamente diferenciada diviso do trabalho (255). Os assuntos de administrao pblica que se revestem de importncia decompem-se normalmente em mltiplas tarefas parciais que vo desde a planificao regulamentao geral, e regulamentao mais detalhada feita subsequentemente, at execuo, sem esquecer o financiamento e o constante acompanhamento. Ora, assim sendo, j no aconselhvel nem mesmo possvel atribuir, como tradicionalmente se entendia, inteiras matrias aos entes locais. A complexidade da administrao moderna exige que tais assuntos (Angelegenheiten), decompostos em tarefas parciais (Teilaufgaben), sejam confiados a diferentes entidades (256). A ideia que estava subjacente no pensamento clssico de repartio material de competncias, Estado ou autarquias locais comea a ser substituda pela ideia Estado e autarquias locais (257). Comea a verificar-se que numa sociedade industrial avanada, no h assuntos importantes
queno tenham ao mesmo tempo implicaes locais e nacionais. Verifica-se uma interdependncia (258). No que deixem de existir assuntos de interesse local, o que se torna cada vez mais raro e residual a existncia de assuntos de interesse exclusivamente local. Assim, a sobreposio de interesses torna-se a caracterstica das complexas sociedades contemporneas nas quais so raras as matrias que na sua integridade podem considerar-se do exclusivo interesse das autarquias locais e, logicamente, tambm so raras aquelas em que no existe um interesse local em jogo. Por esta razo a tradicional concepo da autonomia local como bloco de competncias posta em causa (259). Assume antes, cada vez mais relevncia a existncia de assuntos mistos que recamam ao mesmo tempo a interveno do Estado e das autarquias locais (260). H,
(255) w. ROTERS, Knmunale Seibstverwaitung, in Grundgesen-Kommentar,
vol. 2, Art. 28, II, Munique, 1976, p. 193.
(256) W. ROTERS, Kommunale...,p. 193.
ptudi
(257) j. R,VERO, La dcentralisation - Problmes et Perspectves, n Eudes, 1950, p. 55.

(258)
CH.
RolG,
Therie et ... , p. 458.
F. SOSA WAGNER/P. MIGUEL GARCIA, Las competencias de Ias corporaciones locales, Madrid, 1985, p. 29.
(259)
La dcentralisation.... p. 35; L. J. CHAPUISAT, Les affaires communales, in AJDA, oct. 1976, pp. 476 e 477; J.-M. PONTIER, La rpartition ... , p. 120.
(260) J. BAGUENARD,
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pois, repete-se, uma interpenetrao crescente do local e do nacional. Os problemas, mesmo aqueles que parecem meramente locais, tm de ser vistos luz do interesse mais geral (regional ou nacional). Exemplos disso so, p. ex., o problema do abastecimento de gua (a exigir uma gesto nacional dos recursos hdricos) e o turismo (este no assume apenas o aspecto de interesse local, tem de ser enquadrado numa poltica nacional de turismo) (261). Alis, um outro fenmeno prprio da moderna administrao pblica e relacionado com os factores de racionalidade econmica e as exigncias do progresso tcnico o da perda de carcter local (Entrtiichung) de um nmero crescente de assuntos (262). Tarefas que durante muito tempo ficaram confinadas ao domnio municipal comearam a ser tratadas a nvel superior, quer supra-municipal, quer mesmo nacional. Foi o que sucedeu com a iluminao e energia (aparecimento da energia elctrica explorada em grandes centrais), assistncia hospitalar qualificada ou especializada e segurana social (263). A mesma ideia expressa em Itlia por M. S. Giannini ao escrever que o progresso tecnolgico exige, para a concreta administrao de importantes matrias (urbanismo, assistncia sanitria, obras pblicas, proteco do ambiente) grandes espaos e, consequentemente, concentrao de decises em espaos que ultrapassam o mbito municipal (264). A realidade administrativa revela assim a existncia de uma constante eroso do mbito material efectivo da administrao municipal (265). Esta mesma eroso bem sentida na Itlia. E se, neste pas, a ideia de assuntos locais ou interesses prprios dos entes locais no tinha feito, pelo menos at h pouco tempo, carreira (266), certo que a autonomia local estava ligada ideia
(261) J. RIVERO, As competncias..., pp. 653/654; CH. DEBBASCH, Conclusion Gnrale, in La dcentralisation pour Ia rnovation de lEtat, Colloque sous Ia direction de CH. DEBBASCH, Paris, 1976, p. 239. (262) W. ROTERS, Kommunale..., p. 195; TH. MAUNZ, Art. 28..., p. 30. (263) J. RIVERO, La dcentralisation..., p. 51. (264) M. S. GIANNINI, Enti Locali..., in RTDP, 1973, p. 203. (265) L. AREJO ALFONSO, Garantia institucional..., p. 73. (266) influncia do pensamento italiano nesta matria (impossibilidade da distino entre interesses gerais e interesses locais) penetrou em Portugal atravs de GUIMARES PEDROSA, Curso de Cincia da Administrao e Direito Administrativo. Introduo e Parte Geral, Coimbra, 1904, pp. 419 e segs. Cfr., no entanto, a obra de A. PUBUSA, Sovranit Popolare... Ttulo i Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
de exerccio plos rgos dos entes locais de funes que eram prprias destes. Ora, uma larga produo de legislao sectorial ditada principalmente pela exigncia de perequao e de igualdade econmica dentro da civilizao moderna que a administrao municipal no podia satisfazer _ produziu uma contnua e constante diminuio, por esvaziamento pelo interior, das atribuies locais (267). Tal interveno legislativa acabou por determinar que quase nenhuma funo se possa dizer prpia dos entes locais. Produziu-se, por via legislativa, uma eroso da autono mia municipal (268).
S. Cassese diz, a propsito desta invaso legislativa sectorial, que se gerou uma promiscuidade de competncias com o efeito de ser o ente mais poderoso - o Estado - a retirar, desse facto, o proveito em matria de exerccio
da actividade administrativa. Na verdade, por via de abundant legislao, ficou

assegurado um governo atravs do centro reduo do poder local a um regime de mero auxlio (consiliar pura). Mas no se quer dizer com isso que as autarquias locais ficaram diminudas na sua actividade. Esta frequentemente at cresceu, mas numa situao que j no a que podemos designar por poder local comautonomia, mas administrao meramente executiva de decises j tomadas. A administrao local tomou-se terminal inelutvel da administrao central (269). Importa ainda ter presente, para bem compreender a crise do conceito clssico de autonomia local, no que toca a um dos seus fundamentais pilares, os assuntos locais, que, principalmente depois de meados deste sculo, o Estado, aperfeioando os seus mecanismos de actuao ou mesmo forado pelas necessidades do prprio crescimento, viu-se na necessidade de utilizar os instrumentos do plano e do ordenamento do territrio a nvel nacional e regional. no aspecto global e sectorial significava a pretenso de tudo abranger, de nada deixar ficar ao acaso margem da racionalidade administrativa. Ora, a planificao - tal como o ordenamento do territrio - pressupem, em ltima anlise, um cer nico de deciso (270). certo que a planificao utilizada nos pai
(267)
S. CASSESE, Tendenze..., p. 289.
(268)
S. CASSESE, Tendenze..., pp. 290 e 306.
(269) (270) S. P. 271.
CASSESE, Tendenze..., p. 293.
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industriais do Ocidente no uma planificao imperativa. Ela pressupe uma actuao livre dos agentes econmicos. Mas no se pode esquecer, por um lado, que o plano imperativo para os entes pblicos e que, por outro, o plano tem por finalidade corrigir as disparidades que resultam da actividade de cada agente. O plano existe para reduzir incertezas, mas por isso torna-se, tambm, redutor de liberdade (271). Com efeito, a planificao impe um tipo de aco administrativa que no permite que as autarquias locais actuem como se o Estado no existisse, como se no tivessem de coordenar a sua aco com a do Estado (272). S. Cassese vai mais longe, ao escrever que prprio da programao que o ente local actue, no como um ente autnomo, mas como ente representativo (273). Os municpios podero, quando muito, participar na elaborao dos planos representando as suas populaes, mas no tomar decises sobre o que deve ser o plano no seu territrio, sob pena de j no se poder falar em plano nacional ou regional. A fora e a importncia dos instrumentos da planificao e do ordenamento do territrio so tanto mais significativos quanto certo que a tais instrumentos esto ligados, para a sua execuo, avultados meios financeiros. Ora, o acesso a tais meios implica a aceitao, diga-se, a subordinao, s exigncias que tais instrumentos impem. Mas no s atravs do plano que o Estado intervm e limita o campo e a liberdade de actuao sob responsabilidade prpria dos municpios. J.-M. Pontier chama a ateno para duas tcnicas que o Estado frequentemente utiliza e que denomina a nacionalizao das actividades e a canalizao das competncias. So meios de interveno e, como tal, no significam desapossamento de actividades dos entes locais. A nacionalizao significa o exerccio escala nacional de competncias de deciso sobre certas matrias anteriormente consideradas como locais, com manuteno de certas competncias de execuo nos entes locais e uma partilha das tarefas entre estes e o escalo nacional. No se trata de uma estatizao, pois a matria no tomada a cargo exclusivamente pelo Estado (274). Por sua vez a canalizao das competn(271) J.-M. PONTIER, Ltat et..., p. 347; CH. DEBBASCH, Science Administrative..., p. 234. (272) VLACHOS, Ls mutations..., p. 88. (273) S. CASSESE, Tendenze..., p. 317. (m) J.-M. PONTIER, L tat et..., p. 384. Ttulo IAutonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
cias uma poltica do Estado que consiste em intervir, por meio de uma regulamentao adequada, na vida local, sem desapossar, pelo menos teoricamente, as autoridades locais das suas competncias normativas com o fim, quer de assegurar uma proteco maior de certos bens, quer de verificar as condies de criao de um equipamento, quer de racionalizar as aces das autoridades pblicas (275). 3. Outras causas da crise do conceito clssico a) As dificuldades financeiras Os problemas do conceito clssico de autonomia local surgem tambem por outras vias como a financeira. Aos entes locais no basta possuir um largo leque de competncias e de poderes de deciso. preciso dispor de meios financeiros prprios. Meios financeiros tanto mais necessrios quanto certo que o progresso econmico e social, a urbanizao, os problemas do ambiente, o aumento incessante das necessidades
colectivas dos cidados determinaram uma modificao da actividade dos municpios e outras autarquias locais. Estas passaram a orientar a sua aco para as tarefas de equipamento, para o urbanismo, para as actividades culturais sociais e econmicas, o que implicou avultadas despesas. O tempo em que lhes cabia essencialmente a gesto do seu patrimnio e funcionamento dos seus servios tradicionais no o de hoje (276). Ora, no houve um ajustamento das receitas das autarquias locais s suas crescentes atribuies. A soluo poderia estar no aumento de receitas prprias atravs dos impostos locais, mas essa no era uma soluo que se apresentasse vivel, pois enfrentava obstculos vrios o principal dos quais residia no facto de o Estado, ao longo dos anos e, principalmente, ao longo das ltimas dcadas, ter aumentado a presso fiscal sobre os cidados de tal modo que praticamente no deixou espao para uma presso fiscal significativa dos entes locais. Estes ficaram na situao de no poder captar recursos financeiros prprios para desenvolver a sua aco (277). Tenha-se ainda presente que esta aco fiscal do Estado
(275)J.-M. PONTIER, Ltat et..., p. 429. (276)G. VLACHOS, Ls mutations..., p. 85. (277)CH. DEBBASCH, Science Administrative..., p. 232.
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exercida para obter os meios necessrios satisfao das necessidades colectivas de todos os cidados, seja qual for o local onde se encontrem, nos domnios da sade, da segurana social, da educao, dos transportes, da proteco do ambiente, da cultura, da ocupao dos tempos livres, etc., ou seja, para a satisfao de necessidades sentidas como muito importantes plos cidados. Pode armar-se, assim, que a concentrao de recursos financeiros no Estado (Administrao directa e indirecta) outra coisa no seno a consequncia natural de ser o Estado o ente a quem est confiado, na sua quase totalidade, o fardo da satisfao das necessidades colectivas dos residentes nacionais. A mquina administrativa do Estado cresceu desmesuradamente e precisa de ser alimentada. Para ela corre a fatia de leo dos impostos que os cidados pagam directa ou indirectamente. E se certo que, tambm a mquina administrativa das autarquias locais e particularmente dos municpios cresceu _de um modo especial a dos de mdia e grande dimenso _desenvolvendo importante actividade para satisfao das necessidades elementares dos seus residentes, verdade tambm que, para a concretizao de tais tarefas, os entes locais passaram a socorrer-se de dotaes, subvenes e emprstimos que tm como fonte ou garantia o Estado. Isto signicou _e significa _uma forte dependncia financeira, ou seja, uma perda de autonomia (278). que a dotao de dinheiros ou a garantia aos emprstimos locais s dada pelo Estado se este estiver de acordo com os fins a prosseguir plos entes locais. Opera-se, deste modo, um seguro controlo da administrao local pelo Estado (279). E, apesar destas dotaes, do recurso aos emprstimos e de algumas modificaes favorecendo a fiscalidade local, verifica-se que os recursos financeiros dos municpios _os prprios e os que lhe so confiados pelo Estado _no bastam para acorrer s
(278) La commune au XX. sicle. L dveloppement de 1administration locale dans ls cinquante demires annes, La Haye, 1963, p. 528 (35 rapports nationaux et un rapport general pour l Congrs jubilaire de 1UIV de 1963). (279) S. CASSESE, Tendenze..., p. 291; G. BERTI, Crisi e trasformazione dellamministrazione locale, in RTDP, 1973, p. 685. A este propsito escrevia, j em 1925, Gerhard Auschitz que a sujeio das autarquias a dotaes financeiras significava a morte da autonomia (cit. por W. BLMEL, Die Rechtsgrundiagen der Ttigkeit der kommunalen Seibstverwaitungskrperschaften, in Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, org. por G. PTTNER, vol. i, 2. ed., Berlim, 1981, p. 254).
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necessidades (2O). O endividamento crescente foi o resultado a curto prazo, mas, a mdio prazo, no s veio limitar o campo de actuao dos municpios principalmente no domnio fulcral dos investimentos, mas tambm, dessa forma, a dependncia financeira em relao ao Estado (281). Acresce que, nesta situao, os municpios no podiam desenvolver a actividade que era necessria e os muncipes viraram-se, mais uma vez, para o Estado como nico ente capaz de suprir a falta de aco daqueles.
b) A perda de consistncia sociolgica dos entes locais e outros factores
Focados dois aspectos da crise do conceito clssico de autonomia municipal impossibilidade de delimitao da categoria assuntos locais e dependncia financeira - importa focar ainda outros que igualmente contribuem para tal situao. Um deles - e de no pouca importncia - a perda de consistncia da comunidade local como unidade sociolgica. O conceito tradicional de autonomia local tem, como pressuposto, a existncia de uma comunidade territorialmente estabilizada ligada por
laos de vizinhana na qual surgem naturalmente problemas e necessidades comuns que importa resolver para bem de todos. Ora, nas sociedades modernas, verifica-se uma crescente mobilidade da populao que dificulta cada vez mais a ligao e identificao dos muncipes com a comunidade local, ganhando crescente poder de atraco a ligao com associaes profissionais ou outras, as quais no tm frequentemente como denominador comum a residncia (a pertena) a um determinado ente local. Diz-se, a este propsito, na Alemanha, que o cidado tende a ser cada vez mais Verbandsbrger e cada vez menos Gememdebrger (282). O mesmo fenmeno de perda de ligao comunidade local, de dissoluo dos laos de solidariedade entre pessoas, vivendo no mesmo espao territorial, tende a verificar-se nas grandes cidades. J no estamos hoje, assim, como no sc. XIX, perante comunidades urbanas ou rurais ligadas por fortes laos de solidariedade provenientes da vizi(280) G. BURDEAU, 7roit...,TomolI,p.411. Universalis, vol. iv, ans, iu, . I) J. BOULOIS, Communes, in Encyclopaedia
(282) p W(. ROTERS, Kommunale..., p. 194; cfr. tambm. CH. DEBBASCH. Science Administralive..., pp. 233/234.
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nhana. A medida que se avana na histria, a organizao que tem por base o agrupamento territorial apaga-se cada vez mais em favor de grupos profissionais (283). J noutro campo sucede ainda que os quadros territoriais actuais dos entes pblicos locais e, nomeadamente, dos municpios foram criados, quase inteiramente, com o advento do liberalismo e, assim, em fins do sc. xvin (Frana) e primeira metade do sc. xx (restantes pases euro peus que nos esto mais prximos). Porm, desde ento, e por efeito do fenmeno da urbanizao, produziram-se profundas modificaes no que respeita ao assentamento das populaes. De uma populao muito mais reduzida e sediada em comunidades rurais de pequena dimenso disseminadas por todo o territrio agricultvel, passou-se a um enorme crescimento populacional com a formao de grandes aglomeraes urbanas e um cada vez maior despovoamento das comunidades rurais. Surgiu assim uma inadequao das estruturas territoriais dos entes locais realidade de hoje (284). O facto natural que seria uma readaptao das divises territoriais locais aos novos dados no se tem produzido pela forma que seria desejvel (285), por efeito das fortes resistncias das populaes locais principalmente as rurais - a tais modicaes, por virtude de razes afectivas e mesmo receio de perda de influncia e de menor ateno s suas necessidades. Resulta daqui uma diFIculdade suplementar para a autonomia local clssica e que se traduz na inexistncia de uma dimenso espacial adequada ao cumprimento das tarefas que lhe incumbem. Hoje, a racionalidade econmica e administrativa exigem um espao de actuao que maior que o da pequena comunidade rural do sc. xix (e que deve ser tambm, no se esquea, menor que as grandes metrpoles de hoje) e esse espao desejvel no existe (286). Ligada aos problemas da exiguidade da dimenso territorial e da
(283) CH. ROIG. Thorie et..., p. 460. (284) CH. DEBBASCH, Science Administrative..., p. 233; M. S. GIANNINI, Enti Locali..., p. 204. (285) Em alguns pases, contudo, RFA, Blgica e outros do Norte da Europa foi possvel efectuar na dcada de 60 e 70 uma significativa reforma territorial, como vimos. (286) Em Portugal, o problema no se manifesta to agudamente como noutros pases. Em relao vizinha Espanha bastar dizer que temos menos municIpios de que toda a Galiza.
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falta de meios financeiros est tambm a escassez de meios tcnicos em grande nmero de autarquias locais. A Administrao Pblica moderna, seJa ela central ou local, complexa, exigindo a utilizao de tcnicas avanadas e a disponibilidade de pessoal altamente qualificado. Ora, tais autarquias, quer por efeito da sua dimenso territorial (ela mesmo a desaconselhar a aquisio de meios tcnicos dispendiosos e que ficariam subutilizados), quer por efeito da sua pouca capacidade financeira, no dispem dos meios materiais e humanos que se toRNariam indispensveis. No que respeita aos meios humanos, surge ainda uma dificuldade suplementar. O bom funcionamento dos servios locais exige tcnicos de qualidade em nmero suficiente. Ora, quer por limitaes impostas por lei, quer mesmo por falta de meios FInanceiros, os municpios no dispem frequentemente de pessoal qualiFIcado por falta de remunerao adequada. Assim, falha um pressuposto da maior importncia para o funcionamento da autonomia local, isto , a existncia de um quadro de pessoal
prprio, suficientemente numeroso e qualificado, para o exerccio das tarefas a cargo do ente local. A interveno do Estado na administrao local faz-se, hoje tambm, atravs das chamadas tutelas indirectas ou tutelas modernas (287). Trata-se no j das clssicas formas de tutela como a autorizao ou a aprovao, que tendem at a ser hoje cada vez mais limitadas (288), mas de outras formas mais subtis de controlo, que resultam j, alis, do que ficou dito neste captulo e que se traduzem, nomeadamente, na proliferao de normas regulamentares de carcter tcnico cada vez mais detalhadas, na criao de actos-tipo a que os entes locais se sujeitam para obter vantagens, principalmente, de ordem financeira, na poltica de dotaes condicionada utilizao destas para fins determinados, na imposio de condies para a concesso de garantia estadual nos emprstimos que as autarquias locais pretendem efectuar.
(287) J. BAGUENARD, La dcentralisation..., p. 65. (288) Talvez tal facto se explique porque o Estado j no precisa de tais instrumentos para atingir os fins de controlo sobre as autarquias locais. de notar que a tutela clssica se adaptava a um tipo de actividade das autarquias relativamente estvel constituda essencialmente pela manuteno da segurana e higiene e pelo bom funcionamento dos servios e que se veriFicou, entretanto, uma modificao dessa actividade que passou a ser orientada mais para a prestao crescente de servios comunidade, uma actividade, pois, mais de tipo econmico do que policial. Natural, assim, que os instrumentos de interveno estadual se tenham adaptado a esta transformao.
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No possvel terminar este captulo sem referir um ponto da maior importncia e que se situa no domnio das ideias sociais e que se reflecte tambm na crise da clssica concepo da autonomia local. A possibilidade quase ilimitada de melhoria das condies de vida trazidas pelo desenvolvimento cientfico e tcnico provocou uma aspirao (e mesmo uma exigncia) de toda a populao ao bem estar. Todos os cidados, de no importa qual o municpio ou outro ente local, sentem-se no direito de beneficiar das vantagens da civilizao moderna. No aceitam disparidades de tratamento significativas de um para outro (289). Estamos a pensar, principalmente, nos cuidados de sade, na assistncia social (desemprego, velhice, invalidez), no acesso ao ensino, nos transportes. E esta exigncia de maior igualdade de benefcios tende sempre a estender-se a outros campos at agora considerados menos essenciais como os equipamentos culturais e desportivos, as creches e jardins de infncia, ocupao de tempos livres, etc. Ora se estas matrias fossem deixadas na inteira disponibilidade dos entes locais, como assuntos prprios destes, era natural que da resultassem profundas diferenas de tratamento quer por insuficincia de meios financeiros (dos entes mais pobres), quer por m administrao local. Mas, como dissemos, os cidados no toleram j tais disparidades (290). Isto determina uma natural - e desejada - interveno do Estado, cabendo-lhe assegurar a satisfao destas aspiraes e exigncias colectivas (291). Tal interveno pode assumir a forma do exerccio de tais actividades, quer atravs da administrao estadual directa ou indirecta, quer endossando aos entes locais a responsabilidade pelo exerccio das mesmas, dotando-os de meios necessrios para o efeito e controlando a respectiva actuao. A soluo mais frequente vai ser encontrada numa colaborao Estadoautarquias locais. Do que fica dito, avulta, efectivamente, a existncia de transformaes profundas na realidade administrativa que obrigam a repensar o tradicional entendimento das relaes entre o Estado e as autarquias locais. Quer se defenda ainda a concepo clssica quer se aponte para novas
(289) G. VLACHOS, Ls mutations..., p. 82. Este autor fala mesmo, citando J. Savigny, de uma lei de igualizao das prestaes colectivas. (290) Alis, o facto de haver uma reivindicao geral de tais prestaes, tomou-as um assunto de interesse nacional. (291) La commune au XX. sicle..., p. 529.
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concepes da autonomia local, no pode ignorar-se que h uma nova realidade administrativa com a qual preciso contar e na qual esto implicados o Estado e os demais entes territoriais. CAPTULO III NOVAS CONCEPES DE AUTONOMIA LOCAL 1. As razes do aparecimento de novas concepes A crise do conceito clssico de autonomia local, que a anlise da realidade administrativa dos nossos dias cada vez mais pe em evidncia, apela, s por si, busca de novas solues. O leque destas abre-se principalmente em trs direces:
uma, mantendo-se ainda dentro do conceito clssico, acolhe, porm, as adaptaes exigidas pelas novas realidades da Administrao Pblica (292); outra questiona o interesse do conceito de autonomia local por no ser praticvel nos nossos dias (293); finalmente, outra tenta abrir caminhos para um novo conceito de autonomia local, propondo para esta um novo modelo gentico (294). So a primeira e a terceira vias aquelas que recebem, de longe, mais aceitao por parte da doutrina e da jurisprudncia. Com efeito, a autonomia local continua a ter um lugar importante nos textos das constituies europeias (295) e as foras polticas continuam a defender a sua importncia como fundamento e consolidao do sistema democrtico, no que encontram apoio no s nos eleitos locais, como nas prprias populaes. Vive-se, na realidade, uma crise da autonomia local, mas esta continua a ser um ideal desejado. A elaborao de um novo conceito de autonomia local no se tem mostrado tarefa fcil notando-se, apenas, uma larga convergncia na cr(292) o que sucede ainda hoje com um bone sector da doutrina alem. (293) Nota-se esta tendncia em certos sectores da doutrina francesa e italiana. Entre outros, G. BURDEAU, Trait..., Tomo II, 3. ed., 1980, pp. 404 e segs., e S. CASSESE, Tendenze..., pp. 297 e 305. (294) J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neulwnwption..., pp. 6 e segs. (295) E, entretanto, foi aprovado em 1985, no mbito do Conselho da Europa, uma Carta Europeia de Autonomia Local, sob a forma de conveno, que j entrou em vigor (cfr., infra, Cap. IV).
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tica ao conceito clssico. O autor que, at ao momento, mais longe foi na elaborao de um novo conceito jurdico-constitucional de autonomia municipal foi o jurista alemo Joachim Burmeister e, por isso, a ele dedicaremos particular ateno. Esta tem ainda maior justificao se tivermos em conta que o pensamento de J. Burmeister penetrou profundamente em Espanha. Alis, tem sido na Alemanha que a discusso sobre o conceito de autonomia municipal, luz da hodierna realidade administrativa, mais ateno tem merecido, sendo vrias as formulaes que, para ele, tm surgido (296). Mas, tambm em Frana, o problema tem sido enfrentado (j em 1950, como vimos, J. Rivero punha em causa o conceito tradicional de descentralizao territorial), sendo de salientar neste domnio as contribuies dadas por Ch. Debbasch e J. M. Pontier a que faremos breve referncia. Em Itlia, nota-se igualmente insatisfao quanto s virtualidades de tal conceito sem, no entanto, ter sido elaborado um consistente modelo alternativo. Em Espanha, o pensamento de J. Burmeister penetrou largamente na doutrina, na jurisprudncia e mesmo na recente legislao de regime local. A ateno dada em Espanha doutrina alem deve explicar-se, certamente, pelo facto de os autores espanhis terem encontrado, na Lei Fundamental de Bonn, inspirao para a soluo dos muitos problemas que a construo do novo Estado regional, sado da Constituio de 1978, colocou. Numa primeira fase, o modelo alemo permitiu resolver muitos dos problemas existentes nas relaes entre o Estado e as Comunidades Autnomas e, mais tarde, tambm a, na mais recente doutrina, foi buscada inspirao para a estruturao da administrao local. Em Portugal, um novo conceito de autonomia local no encontrou at agora significativo eco na doutrina ou na jurisprudncia (297). No fundo, o que est em jogo na elaborao do novo conceito de autonomia local a verificao de que no mais possvel manter a ideia de uma separao estanque do crculo de aco das autarquias locais, quer em relao ao Estado, quer em relao aos outros nveis
(296) para este facto contribuiu certamente o processo de reforma territorial e funcional desencadeado na RFA nos anos 70. (297) A jurisprudncia constitucional portuguesa sobre o tema da autonomia local ser objecto de especial ateno na ltima parte deste livro.
Ttulo IAutonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 149
superiores de administrao pblica sejam eles o do Estado federado ou o da Regio. A ideia nova a da exigncia (necessidade) de cooperao entre os diversos nveis de administrao, procurando salvaguardar, ao mesmo tempo, a autonomia. Numa palavra, a realidade administrativa moderna reclama que existam, entre os diversos nveis de administrao, relaes estreitas que no se adaptam a uma simples ideia de campos de actuao no comunicantes. 2. As novas concepes na doutrina alem
a) Concepo funcional da autonomia local: a participao e a cooperao como princpios orientadores das relaes entre os municpios e os nveis superiores de administrao pblica A concepo funcional surgiu na sequncia do processo de reforma da administrao local iniciada na Alemanha a partir dos anos sessenta. Sentiu-se a necessidade de uma diviso administrativa do territrio adequada soluo dos problemas dos nossos dias, com reduo do nmero de municpios e de distritos (Kreis) (298) e de uma nova repartio de competncias, tendo em conta a natureza das tarefas administrativas a desempenhar e o novo espao territorial. Entre os artfices da nova concepo contam-se E. Pappermann e, especialmente, W. Roters. E. Pappermann (299) tem, principalmente, em vista a repartio de competncias entre o Kreis e os municpios que dele fazem parte, a qual, diz, deve ser orientada por critrios pragmticos, pois o critrio tradicional, baseado em assuntos da comunidade local e assuntos supra-locais, j no est de acordo com as actuais condies da vida administrativa (300). Entre tais critrios contam-se a proximidade entre os servios e o cidado (acessibilidade) e a capacidade efectiva de prestao administrativa do titular da tarefa a desempenhar.
(298) H. SIEDENTOPF, L processus de reforme communale en Republique fdrale dAllemagne, in Revue franaise dadministration publique, n. 17, 1981, pp. 11/13. (299) E. PAPPERMANN, Verwaitungsverbund in Kreisangehrigen Raum, in DV, 1975, pp. 181/190. (300) PAPPERMANN, Verwaitungsverbund..., pp. 182 e 188.
150 Parte II _A Autonomia Local
Assim, em vez de uma delimitao entre assuntos locais e supra-locais, deve estabelecer-se uma ligao entre o Kreis e o municpio, de modo a permitir o exerccio de funes administrativas, segundo o princpio da diviso do trabalho. Pappermann faz notar que esta concep o no constitui uma violao da garantia da autonomia local, uma vez que esta se entende como dirigida contra o Estado, e no quando est em causa a relao entre dois entes dotados de autonomia como so o Kreis e os Municpios (301). Sobre o Kreis, Pappermann faz notar (302) o seu carcter de ente territorial (Gebietskrperschaft) dotado de autonomia havendo nele tambm eleies directas para os seus rgos. O Kreis tomou-se, para grande parte da populao, um verdadeiro espao de vida (Lebensraum) ao qual os habitantes se sentem fortemente ligados. Os municpios, por outro lado, e de acordo, alis, com uma jurisprudncia do Tribunal Federal Administrativo, tm tambm um direito de participao nos nveis supra-locais de adinistrao. Mais ampla a concepo de W. Roters (303) que parte de uma atenta considerao da realidade administrativa actual, caracterizada por uma irresistvel interveno directiva do Estado nos mltiplos campos de administrao pblica, e consequente interdependncia dos vrios nveis de administrao. W. Roters afirma que a concepo tradicional de autonomia se baseia na oposio entre sociedade e Estado, a qual alimenta a ideia de uma liberdade local (rtiiche Freiheit) que constitui o alicerce da autonomia. O crculo prprio de aco local, tpico da autonomia, era concebido como parte da esfera da sociedade civil e podia assim sustentar-se como espao de defesa do cidado contra limitaes de liberdade impostas pelo Estado (304). Tratava-se, pois, de uma concepo esttica (statische) na qual no tem sentido falar de cooperao e corresponsabilidade, mas de separao, at s ltimas consequncias, de funes locais e supra-locais. Esta concepo isolacionista (305) de autono(301) E. PAPPERMANN, Verwaitungsverbund..., p. 187. (302) E. PAPPERMANN, Verwaitungsverbund..., p. 184. (303) w. ROTERS, Kommunale Spitzenverbnde und funktionales Seibstverwaitungsverstndnis, in DVB1, 1976, pp. 359 e segs.; cfr. tambm Kommunale Mitwirkung an hoherstufigen Entscheidungsprozessen. Kln, 1975; Kommunale Seibstverwaitung..., pp. 188 e segs., esp. p. 202. (304) ROTERS, Kommunale Spitzenverbnde..., p. 360. (303) W. ROTERS, Kommunale Spitzenverbnde..., p. 360. Ttulo IAutonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 151
mia local j no pertence ao mundo de hoje, pois no tem em conta que o Estado est presente em todos os domnios da actividade administrativa e em todos os pontos do territrio, atravs de uma legislao sectorial cada vez mais extensa e pormenorizada e de uma crescente planificao, de tal forma que se operou um alto grau de interdependncia com a consequncia de que o exerccio autnomo de funes, atravs de um nico titular de administrao, se tomou quase como que uma manifestao excepcional. Criou-se, hoje, uma situao que se caracteriza por uma direco central do sistema poltico-administrativo global reforado pela necessidade de serem tomadas medidas estruturais e conjunturais. Esta nova situao resultante do conflito entre a clssica
autonomia local e as necessrias ingerncias centrais resolve-se no campo da compensao. O que se perdeu em responsabilidade exclusiva recuperou-se em participao municipal nos processos de deciso a nvel superior. Uma vez que irrecusvel uma mais forte interveno exterior (a nvel central), desaparecendo os espaos em branco onde se movimentava a administrao local, ento a soluo est, para a administrao local, em adaptar-se nova situao e descobrir espaos polticos activos, precisamente dentro do mbito permitido pelas normas estaduais (306). A actual, e cada vez mais densa, interdependncia de actuao entre todos os nveis da aco poltico-administrativa (Bund, Lnder, Regionen, Kreis, Gemeinde) orientada por um princpio de diviso do trabalho deve levar, pois, os municpios a desempenhar, nesta nova situao, um papel activo. W. Roters previne que, ao contrrio do que poderia pensar-se primeira vista, esta mudana no significa para os entes locais perda de funes mas, surpreendentemente, grande ganho de funes e de campo de aco. Isso explica-se pelo facto de hoje a actividade administrativa estar intimamente ligada aos processos de planeamento, no se revestindo as normas respectivas do carcter tpico de hiptese-estatuio (se..., ento...) (307). As normas de planeamento prevem objectivos e deixam em aberto os meios atravs dos quais tais fins devero ser atingidos. Isto deixa, assim, diversas possibilidades de deciso que cabe s
(305) . ROTERS, Kommunale Spitzenverbnde..., p. 361. (306) W. ROTERS, Kommunale Spitzenverbnde..., p. 363, II.
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respectiva gesto. b) Concepo de J. Burmeister: o municpio como elemento de base da administrao estadual (Lander) legitimado democraticamente Para Burmeister, tal como para W. Roters, o entendimento tradicional de autonomia local est ligado ideia do dualismo Sociedade-Estado, traduzido na oposio entre a administrao estadual e a auto-administrao local prpria da concepo liberal do Estado. Nesta forma de Estado, a autonomia local aparecia como manifestao de liberdade e vitalidade da sociedade cujos membros (cidados) tomavam a seu cargo a administrao, sob responsabilidade prpria, dos assuntos da comunidade onde residiam. Alargava-se, deste modo, o papel e o poder dos cidados (burguesia) ao mesmo tempo que se pro curava limitar o papel do Estado, confinandoo s tarefas que os cidados, s por si, no estavam em condies de desempenhar devidamente (309). Ora, as crticas de J. Burmeister aliceram-se no facto de a concepo liberal do Estado ter sido de h muito abandonada, tendo-se imposto uma outra concepo caracterizada por uma larga interveno estadual em, praticamente, todos os domnios da sociedade. Ou seja, no existe hoje a separao ntida e desejada entre o Estado e a Sociedade que havia no sc. xix existindo, antes, uma forte interdependncia entre
(308) W. ROTERS, Kommunale Spitzenverbnde..., p. 365,1. (309) Note-se que, como vimos, na Alemanha, a autonomia local (kommunale Seibstverwaitung) surge ainda num perodo do Estado absoluto, mas desenvolve-se posteriormente em oposio contra ele e pr-anunciando o Estado liberal.
Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
ambos. J. Burmeister defende que no se retiraram desse facto as inevi tveis consequncias. Pelo contrrio, continuou a manter-se a concepo tradicional alicerada nos pilares constitudos pela ideia de assuntos locais (garante-se aos entes locais a administrao sob responsabilidad prpria de todos os assuntos locais) e de reserva de lei (garante-se aos entes locais uma defesa contra eventuais intromisses do poder executivo, ou seja, garante-se que a limitao do campo de aco destes s pode ser feita atravs de leis, as quais no podem ferir (atingir) o ncleo essencial (Kembereich) da autonomia local) (310). Assim, a autonomia local representaria na sua essncia e contedo uma garantia de competncias em favor dos municpios, cujo objecto diz respeito aos assuntos locais e cujo mecanismo de proteco - igual ao tpico da proteco dos direitos fundamentais - se basearia numa reserva de lei no sentido de uma reserva de interveno legislativa em posies jurdicas protegidas, no limite do contedo essncia (Wesensgehaltsperre), como ltima barreira de interveno e no reconhecimento da existncia de um ncleo ssencial de funes no subtra vel. Tratase, no fundo, de um tipo especial de direito fundamental (311) Mas esta concepo j no est em consonncia com a realidade administrativa. Para Burmeister, a teoria clssica da autonomia local surge dentro do actual Estado de direito democrtico e social como un corpo estranho (312). Assiste-se, por fora da crescente interveno do Estado, na sua veste de Administrao Pblica a um processo
de crescente eroso da esfera de aco local exercida autonomamente. Tal processo resultou de mltiplas transformaes tais como: a tendncia para a passagem para zonas de administrao supramunicipal de funes que at ento cabiam na esfera municipal (Hochzonung); o incremento de directivas estaduais no espao de aco municipal; o entrelaamento de funes locais e supra locais; o estreitamento do espao de livre auto -administrao por via de uma rede, cada vez mais apertada, de con formao legislativa no sector poltico, social, financeiro e econmico - a densificao (Verdichtung) do planeamento estadual com a tendncia para a determinao das funes de cada municpio e para a pr-progra
(310)J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukonption..., p. 112. (311)J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukoneption..., p- 112. (312)J. BURMEISTER, Verfasungstheoretishe Neukonzeption..., p 6.
154 Parte IIA Autonomia Local
mao de cada funo numa teia de regulamentao cada vez mais pormenorizada sem esquecer o enquadramento que, para a aco municipal, resulta de uma planificao estadual sempre crescente. Daqui resultou, numa palavra, uma cada vez mais forte integrao das instituies de autonomia na estrutura global do executivo estadual. Isto , pois, o resultado no s da mudana e aumento da administrao no mbito do Estado social, mas ainda uma manifestao da crescente complexidade das decises administrativas que s em cooperao dos diferentes entes, com base em coordenao cooperativa de acordos mtuos e equilbrios de interesses, devem ser levados a cabo (313). , nestas circunstncias, que o modelo clssico caracterizado, como j se disse, e mais uma vez se explicita por um ncleo intocvel (unantastbar Kembereich) e uma zona marginal legislativamente disponvel, pela separao de assuntos locais e supralocais, pela limitao da competncia municipal aos assuntos de exclusivo carcter local e consequente perda de competncia pela perda de tal carcter (Entrtiichung) duma funo, pela aceitao de que o direito municipal constitui uma matria de legislao autnoma em si fechada, pela interpretao da regulamentao legal como autntica reserva de lei, se apresenta como inadequado (314). A noo de assuntos locais, por virtude destas novas condies, torna-se residual, de carcter secundrio. A concepo tradicional de garantia de autonomia local traz como consequncia que, em vez de fortalecer a posio da administrao local no conjunto da Administrao Pblica do Estado, a enfraquece cada vez mais pela simples razo de que os principais assuntos de Administrao Pblica no tm um carcter exclusivamente local. A autonomia local ligada ideia de assuntos locais tenderia, assim, a tomar-se cada vez mais uma administrao de assuntos secundrios, uma administrao residual (315). E precisamente neste enquadramento de degradao da garantia de autonomia local, que a realidade administrativa nos apresenta, que J. Burmeister, para defender essa mesma autonomia, prope uma nova concepo que derruba, nos seus fundamentos, a concepo tradicional e constitui, por isso, um novo modelo gentico (316).
(313)J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukonption..., p. 72. (314)J. BURMEISTER, Verfassunstheoretishe Neukomeption..., p. 95. (315)J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukomeption..., p. 73. (316)J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukoneption..., p. 112. Ttulo IAutonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
Trata-se, agora, de conceber a autonomia municipal como garante de competncia para administrar todos os assuntos que afectem directtamente a esfera de direitos e interesses do municpio, independentemente de se averiguar se tais assuntos tm tambm uma dimenso supra-local ou mesmo estadual. A administrao municipal j no a administrao dos assuntos que ficam fora da esfera de aco do Estado, abrangem antes todas as funes da administrao estadual (317) que tenham a ver com os interesses do municpio. A administrao municipal , assim, elemento da administrao do Estado, entendida esta como uma unidade. Mas, sendo assim, pergunta-se: Onde est a autonomia local?
Ela reside, diz Burmeister, na garantia de um tipo especial de aco administrativa pblica, entendido como exerccio de funes pblicas democraticamente legitimado no nvel mais inferior (bsico) da administrao pblica (318). Ela consiste, pois, no facto de os municpios ou outras autarquias locais - ao contrrio dos demais entes de administrao directa ou indirecta do Estado - serem dotados de rgos democraticamente eleitos e de terem constitucionalmente garantido o direito regular, sob responsabilidade prpria, os assuntos que lhes dizem respeito. Por esta via alargase, por outro lado, o campo de aco livre dos municpios, pois no fica limitado aos assuntos exclusivamente locais Torna-se evidente, porm, que, pelo facto de os municpios passarem a exercer competncias administrativas sobre os assuntos que assumem uma relevncia que excede o mbito local, no podem ser dotados de competncia exclusiva para os regular. Devem encontrar-se formas de colaborao e cooperao com outros nveis de administrao forma que, a cada nvel, corresponda um determinado feixe de competncias. Nessa delimitao deve ter-se sempre em conta o preceito constitucional que atribui aos municpios o direito de regular, sob responsabilidade prpria, os assuntos da comunidade local. Isto implica que intervenes estaduais, porventura exigidas por necessidade duma execuo uniforme das leis e de uma administrao eficiente, no atrofier a garantia constitucional, valendo aqui o princpio da proibio de medidas excessivas (bermassverbot). A nova concepo implica tambm que os municpios tenhan
(317) J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukonzeplion..., p. 75. (318) J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukonzeption..., p. 113.
direito de ser ouvidos, ou mesmo participar na deciso daqueles assuntos que, pela sua natureza ou pela exigncia de uma execuo uniforme da lei, devam ser confiados administrao de entes de nvel supra-municipal. Outra consequncia desta concepo o desaparecimento da distino entre assuntos prprios e assuntos delegados, pois tambm desaparece a distino que lhe estava subjacente, ou seja a de assuntos no estaduais e assuntos estaduais. A atribuio de competncias aos municpios deve ser feita sempre de acordo com a garantia de autonomia municipal e, assim, para exercer em nome prprio e no delegado. O certo que, dada a complexidade do exerccio das tarefas de administrao pblica nos nossos dias com a dificuldade de uma separao em campos distintos dos assuntos locais e supra-locais, se torna necessria a efectivao de um sistema flexvel do direito de dar ordens ou instrues nomeadamente por parte dos Lnder (319). A extenso desses direitos deve adequar-se tendo em conta, por um lado, as superiores necessidades estaduais (em especial a exigncia da defesa de um critrio mnimo de uniformidade na execuo da lei plos municpios) e, por outro, a garantia da autonomia. Serve aqui de orientao, como j foi dito, o princpio da proibio do excesso (320). Esta concepo inovadora da autonomia local est, segundo Burmeister, de acordo com o direito constitucional vigente na RFA. Com efeito - afirma - o art. 28., n. 2, da GG no garante aos municpios, como pretende a concepo tradicional, o direito de regular sob responsabilidade prpria todos os assuntos locais (alie rtiiche Angelegenheiten), mas sim, isso que est escrito, todos os assuntos da comunidade local (alie Angelegenheiten der rtiichen Gemeinschaft), legitimando-se, pois, a interveno dos municpios em todos os assuntos que digam respeito comunidade local (321). Ainda noutro aspecto e contra a doutrina clssica que considera o direito municipal (Gemeinderecht) uma matria da competncia dos
(319) J. BURMEISTER, Verfssungstheoretishe Neukonzeption..., p. 136. (320) O legislador por fora da reserva de limite contida no art. 28., n. 2, da G.G (no quadro das leis) obrigado a deixar, em princpio, para os municpios espaos de mobilidade (maleabilidade) poltica para regulamentao, sob responsabilidade prpria das modalidades de execuo (J. BURMEISTER, Verfassmgstheoretishe Neukonplion p. 201). (321) J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukonwption..., p. 70. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 157
Estados federados (Lnder), pois no est reservada - no sistema federativo de repartio de competncias _ao Estado Federal (Bund) Burmeister distingue o direito de organizao municipal (gemeindiicher Organisationsrecht) que considera assunto exclusivo dos Lnder, pelo facto de os municpios fazerem parte da estrutura organizatria destes, ( o direito respeitante s competncias de aco dos municpios (da Recht der kommunalen Handiungskompetenzen) que entende estar repartido entre o Estado Federal e os Estados federados, conforme a materia a regular (arts. 70. e segs. da GG) (322).
3. As novas concepes na doutrina francesa a) O conceito de Ch. Debbasch: a autonomia como participao Apesar de ser a doutrina alem a que tem dado mais contributos especficos para a elaborao de um novo conceito de autonomia local, a mesma preocupao no tem andado afastada da doutrina de outros pases europeus, nomeadamente da Frana. Tambm aqui fortemente sen tida a crise do conceito tradicional da autonomia local (mais frequen temente designada por descentralizao territorial) e tm surgid tentativas de lhe dar soluo. Merecem especial referncia as desenvolvi das por Charles Debbasch e Jean-Marie Pontier. Para Ch. Debbasch a autonomia local deve significar, nos dias d hoje, participao (323). O conceito de descentralizao deve ser repensado e concebido como uma aco das autarquias locais de acordo com o poder central. Para chegar a esta concluso, Ch. Debbasch comea por afirmar que deve ser afastada a ideia duma reparticipao de competncias por matrias, utilizando o critrio tradicional de affaires locales por no se revelar adequado realidade da administrao pblica dos nossos dias A transformao dos Estados modernos e, com ela, o aparecimento do Estado-Providncia traduziu-se por uma interveno cada vez maior do Estado na vida econmica e social, tornando-se muito numerosas as suas
(322) J. BURMEISTER, Verfassungstheoretishe Neukomeption..., pp. 145 e se (323) CH. DEBBASCH, Institutions et Droit Administratifs, l _Ls structures adn nistratives, 3. ed. Paris, 1985, p. 220.
funes. A par disso, tais tarefas foram-se revestindo de uma cada vez maior complexidade e tecnicidade exigindo, ao mesmo tempo, elevados meios financeiros. Tudo isto obrigou, por parte do Estado, a uma actuao cuidada e coerente, com a finalidade de no desbaratar recursos financeiros sempre escassos e de atender, com respeito pelo princpio da igualdade, s necessidades dos seus cidados. A utilizao das tcnicas do planeamento e da programao tomaram-se indispensveis. Estas tcnicas nasceram e cresceram margem das autarquias locais, pondo de manifesto, ao mesmo tempo, a incapacidade destas para acompanhar a evoluo. Por um lado, a estrutura territorial dos municpios franceses (mais de 36.000) ainda a de uma Frana rural do sc. xix que j no existe, depois dos fenmenos da industrializao e da urbanizao. O quadro territorial dos municpios no o adequado para a realizao das modernas tarefas da administrao pblica. Por outro lado, produziu-se uma crise das finanas locais resultante, no s da crescente presso fiscal do Estado sobre os cidados para acudir realizao das tarefas que ia assumindo, a qual deixava pouco espao para uma carga fiscal acrescida imposta pelas autarquias locais, mas tambm do facto de a estrutura das finanas locais elaborada numa poca pr-industrial no ter sofrido as modificaes que se impunham e que, alis, exigiam tambm a mudana da estrutura territorial. Sucede, ainda, que este crescimento do poder do Estado feito num quadro de legitimidade democrtica dos rgos do poder central, perdendo, por isso, valor o argumento de que a descentralizao constitua uma exigncia da democracia. A evoluo apontava, assim, no sentido de uma crescente e imparvel centralizao da administrao pblica. Mas exactamente aqui que surge o interesse do pensamento de Ch. Debbasch, pois afirma que no momento em que a descentralizao (autonomia local) aparece como mais dificilmente realizvel que ela surge como mais necessria (324). O Estado, para prosseguir convenientemente os seus objectivos, precisa da colaborao dos administrados. No pode desprezar a participao dos cidados, sob pena de encontrar srias dificuldades na execuo da sua aco. Exactamente por isso, a descentralizao ganha renovada
(324) CH. DEBBASCH, Institutions..., . ed. Paris, 1976, pp. 204 e 205. O afastamento da ideia de assuntos locais e a influncia de J. Burmeister manifesta-se em CH. AUTEXIER, Lancrage consttutionnel ds coilectivits de Ia Republique, in RDP, 1981, pp. 581 e segs. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
158 importncia, mas com a condio de ser entendida de modo diferente. J no se trata de estabelecer uma diviso de matrias no sentido clssico - de uma actuao separada de dois poderes de deciso (um centralizado, o outro descentralizado) - mas de decompor o processo de deciso, fazendo participar nessa tomada de deciso as autarquias locais e a administrao central. , repete, a ideia de participao, de associao efectiva das autarquias locais e das instncias centrais na tomada de deciso que deve ser defendida. A colaborao - e no a oposio - das instituies na definio e execuo de uma poltica comum o caminho que deve ser seguido. Ch. Debbasch concretiza, dizendo que s autarquias dever caber a iniciativa e a execuo e s instncias centrais a coordenao (325). A mesma ideia expressa por este autor do seguinte modo: Em todos os pases modernos, a expanso da solidariedade nacional da planificao conduz recusa da
teoria dos dois poderes, um nacional outro local, separados pela barreira de uma dicotomia de domnios de aco (326).
b) O conceito de J.-M. Pontier: autonomia ou solidariedade (colaborao entre o Estado e as autarquias locais)
O tema da descentralizao e do conceito da autonomia local Foram tratados de forma a merecer particular ateno por J.-M. Pontier. Num estudo denso, que parte da anlise do direito administrativo francs, o autor, apesar de muito sensvel nova realidade administrativa, resiste a duas tentaes: a
primeira, a de lanar fora, por intil, o conceito de affaires locales; a segunda, a de abandonar o conceito de autonomia local em favor do de solidariedade. Quando tudo apontava para dar esses dois passos, Pontier detm-se e acaba por defender que a ideia de affaires locales tem ainda um sentido vlido e que o conceito de autonomia local deve manter-se, embora com um entendimento diferente do tradicional.
(325) CH. DEBBASCH, Institutions..., l ed., p. 205. (326) CH. DEBBASCH, Introduction, in La Dcentralisaton pour Ia renovt ltat, Colloque sous Ia direction de CH. DEBBASCH, Paris, 1976, p. 11. Num muito prximo do de Ch. Debbasch, est G. VLACHOS, Ls mutations..., pp. 7 (327) J.-M. PONTIER, Ltat et..., 1976.
O pensamento de J.-M. Pontier est prximo do de Ch. Debbasch, entendendo a autonomia, hoje, essencialmente como colaborao entre o Estado e as autarquias locais, mas procurando evitar os perigos que de tal entendimento podero advir, nomeadamente, a dominao destas por aquele (328). Tudo seria muito mais simples, diz Pontier, se se pudesse afirmar que tal ou tal matria era de interesse local. A clarificao da repartio de competncias e, assim, das relaes entre o Estado e as autarquias locais estaria largamente facilitada. As matrias de interesse local constituiriam os affaires locales a cargo das autarquias locais e as matrias de interesse nacional ficariam a cargo do Estado (329). Mas no . H uma impossibilidade de estabelecer uma lista de matrias de interesse local, por natureza. No fundo, o legislador que, em cada momento, diz o que de interesse local e o que de interesse nacional. Quando muito, poder falar-se, em certos casos, de assuntos ou domnios de aco preferencial do mbito das autarquias locais (330). Alis, vrias causas contribuem para dificultar ainda mais a separao de tais interesses. Constata-se uma contnua passagem do interesse local para o interesse nacional. Esta evoluo deve-se no s ao progresso tcnico (vimos j os exemplos apontados por Jean Rivero) como ao movimento das ideias. Neste ltimo aspecto, joga um papel fundamental o princpio da igualdade por fora do qual no so admissveis desigualdades gritantes entre os membros do mesmo Estado, o que exige, para as corrigir, a interveno deste em mltiplos pontos do territrio, sobrepondo-se ou suprindo a aco das autarquias locais. Note-se, a este propsito, que um interesse sentido como importante pela maioria da comunidade nacional tende a ser considerado de interesse nacional, ainda que, at esse momento, fosse confiado, em regime de livre administrao, s autarquias locais. A dificuldade de delimitar o interesse nacional e o interesse local teve como resultado, nas relaes entre o Estado e os entes locais, uma mistura (entrelaamento) de competncias cuja destrina no possvel fazer-se e, para a qual, o critrio dos assuntos locais (ou outros) no se apresentam como operatrios. A noo de affaires locales no pode assim servir de critrio deli(328)J.-M. PONTIER, Ltat et..., pp. 333/334. (329)J.-M. PONTIER, Ltat et ..., p. 159. (330)J.-M. PONTIER, Ltat et..., pp. 147 e segs. 161
mitador de competncias das autarquias locais e, como tal, no representa uma noo juridicamente til. Deve, em consequncia, pergunta Pontier, abandonar-se esse conceito a que G. Burdeau chama ultrapassado? (331) Pontier entende que no. Mesmo no sendo uma noo juridicamente til, no deixa de ser uma noo de facto que evolui (332) e que constitui a explicao sociolgica da autarquia local, tendo ainda um elemento afectivo que no deve ser desprezado (333). A noo de affaires locales ligada ideia de autonomia local e constituindo assim uma clusula geral de competncia tem a vantagem de permitir s autarquias adaptarem-se s novas situaes, de fazerem mais ou menos, conforme situaes concretas, sem haver a necessidade de modificar os textos. Tem ainda a vantagem de constituir um incentivo aco das autarquias locais, permitindo-lhe o exerccio da criatividade, do fazer diferente, de ir para alm dos domnios cobertos pelo Estado, por negligncia ou
dificuldade de resposta deste. De certo modo, diz Pontier, consagra-se uma espcie de direito diferena (334). A dificuldade de delimitar, com rigor jurdico, as esferas de competncia do Estado e das autarquias locais, nomeadamente atravs do critrio dos assuntos locais, e a imparvel interveno do Estado em quase todos os domnios da vida econmica e social conduziu a uma confuso, encadeamento de competncias e a uma compresso (diminuio) da esfera de livre aco das autarquias locais. Ora, entende-se, a autonomia no seu sentido tradicional de livre administrao dos assuntos locais por parte dos entes locais (335) no corresponde, assim, a uma rea(331) G. BURDEAU, Trait..., Tomo II, 3. ed., 1979, p. 436. (332) J..M. PONTIER, Ltal et..., p. 167, n. 80. Este autor cita uma passagem da obra de R. WILKIN, Prcis du droit communal, Bruxelles, p. 93. (333) J.-M. PONTIER, Ltat et..., pp. 167/168. (334) J.-M. PONTIER, Ltat et..., p. 573. (335) Acerca do conceito de autonomia, J.-M. Pontier refere que esta uma noo relativa que pode ser entendida em diversos sentidos e pe liminarmente de parte um conceito de autonomia em sentido amplo ligado raiz etimolgica da palavra e que significa o poder de se governar livremente, a faculdade de se dar a prpria lei. Tal conceito no aplicvel situao actual das autarquias locais e s teria, porventura, sentido aplicado a certos municpios da Idade Mdia numa poca em que o poder central ainda no se tinha afirmado. Hoje, depois da consolidao do poder do Estado, subsequente s revolues liberais, a autonomia s pode ser entendida num sentido restrito em que o poder de organizao e de administrao est sujeito a condies e limites.
lidade social e, por isso, perde o seu significado. A realidade o encadeamento de competncias, as participaes recprocas. Cada vez maior a dependncia das autarquias locais em relao ao Estado e, por sua vez, o prprio Estado precisa da colaborao das autarquias locais para exercer convenientemente a sua misso. Criamse assim dependncias mtuas (336). E, por isso, a noo de solidariedade muito mais caracterizadora, hoje, das relaes entre o Estado e as autarquias locais do que a noo de autonomia (337). Mas, ento, deve abandonar-se o conceito de autonomia? Tudo apontaria nesse sentido, mas Pontier resiste tambm a essa tentao pela razo de que, diz, a noo de autonomia reflecte bem a ambiguidade das relaes entre o Estado e as autarquias locais. H uma diferena entre estas e aquele que resiste a qualquer tentativa de eliminao. A autonomia local exprime a originalidade irredutvel de cada autarquia local (338). Ela deve ser entendida, porm, em sentido diferente do clssico. Deve ser entendida como uma colaborao da colectividade local e da colectividade estadual. Trata-se, acrescenta, de uma concepo menos exaltante do que a autonomia entendida como aco de uma s vontade, mas a nica aceitvel. Toda a questo reside agora em saber no que consiste essa colaborao e como organiz-la de tal modo que no haja dominao do Estado sobre as autarquias locais. A poltica de associao de competncias aparece como a via adequada para esse efeito. No se trata j de efectuar uma indefensvel repartio material de competncias, mas uma repartio funcional caracterizada pela partilha do poder de deciso entre o Estado e as autarquias territoriais (339). A deciso deve ser o resultado dum processo no decurso do qual intervm, vez, autoridades estaduais e autoridades locais. A forma mais indicada para a concretizao desse processo a chamada
/335)neste sentido a autonomia pode ser admitida para qualificar a situao das autarquias locais descentralizadas e corresponde livre administrao das autarquias locais a que se refere a Constituio Francesa (no s a de 46 mas a actual de 58). Alis, Pontier faz notar que nenhuma Constituo francesa consagra a expresso autonomia local e isso talvez se explique pelo facto de ela ser entendida em Frana no seu sentido absoluto (J -M PONTIER, Utat et..., pp. 330/331). (336) J.-M. PONTIER, tat et..., pp. 332333. (337) J.-M. PONTIER, Utat et..., p. 332. (338) J.-M. PONTIER, Utat et..., p. 333. (339) J.-M. PONTIER, La rpartition..., p. 123, e Utat et..., p. 554. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 163
contratualizao (utilizao de procedimentos convencionais) que tem recolhido uma cada vez maior aceitao, aps um certo falhano de uma poltica de concertao entre o Estado e as autarquias locais. Os processos convencionais estendem-se a campos cada vez mais vastos (340). c) A nova descentralizao (reforma de 1982)
A reforma descentralizadora iniciada em Frana com a Lei de 2 de Maro de 1982 (Lei n. 82-213), relativa aos direitos e liberdades dos municpios, dos departamentos e das regies, desenvolvida com as duas grandes leis de repartio de competncias de 7 de Janeiro de 1983 (Lei n. 83-8) e de 22 de Julho do mesmo ano (Lei n. 83-663) e continuada por outras leis subsequentes, introduziu profundas alteraes na administrao local, falando-se a este propsito de Ia nouvelle dcentralisation (341). A reforma situa-se, por um lado, na linha do aprofundamento dos elementos tradicionais da autonomia local (eleio dos rgos das autarquias locais, aumento das atribuies, reforo dos respectivos meios financeiros, tutela de mera legalidade), mas, por outro lado, coloca-nos todos os problemas que resultam da adequao do conceito clssico aos nossos dias. Desde logo, as grandes leis de repartio de competncias (diramos melhor, atribuies), ao fazerem uma enumerao das matrias que cabem s autarquias locais (municpios, departamentos e regies) e ao estabelecerem que estas regulam pelas suas deliberaes os assuntos da sua competncia (art. 1. da Lei n. 83-8), abriram uma discusso sobre o problema de saber se ficava afastado o princpio da clusula geral de competncia, tpico da concepo tradicional (342). De qualquer forma,
(340) J.-M. PONTIER, La rpartition..., p. 124, e Utat et..., p. 554. (341) este exactamente o ttulo de uma obra colectiva publicada em 1983 sob a direco de Franck Modeme. Cfr., tambm, CH. DEBBASCH, Institutions et..., p. 220. Ao lado desta expresso utiliza-se tambm, com muita frequncia, libertes, libre administration das autarquias locais e autonomies locales. (342) No sentido do afastamento da clusula, L. J. CHAPUISAT, La rpartition ds comptences, in AJDA, fv. 1983, pp. 81 e segs., e M. FROMONT, La nouvelle rpartition ds comptences entre 1tat, ls rgions et ls dpartements en France, in Revue Intemationale ds Sciences Administrativs, 4/1987, p. 601. Em sentido oposto, J.-M. PONTIER, Semper manet. Sur une clause gnrale de comptence, in RDP, 1984,
mesmo os autores que defendem a manuteno da clusula geral de competncia esto de acordo no sentido de que ela deve ser interpretada de um novo modo (343). J no se trata fundamentalmente de fixar juridicamente a esfera de aco das autarquias locais com base no conceito de affaires locales, mas de reconhecer que, mesmo depois da determinao, atravs da lei, das atribuies das autarquias locais, ainda permanece para elas uma possibilidade de agir. Dito doutro modo: a determinao legal das atribuies das autarquias no esgota o respectivo campo de aco, ficando sempre lugar para uma interveno com base na clusula geral de competncia. Outros elementos nos mostram tambm que a reforma funcional (que no territorial) francesa se afastou da ideia tradicional da existncia de um conjunto determinvel de matrias (assuntos locais) que deveriam ser confiados s autarquias locais. Na verdade, as novas leis estendem a competncia dos municpios a assuntos que no so estritamente locais, concorrendo em colaborao com o Estado no cumprimento de importantes tarefas (344). Verifica-se tambm que a descentralizao no se faz com autarquias locais isoladas mas, antes, num processo de interdependncia que vai do municpio ao Estado. Pode, pois, afirmar-se que o processo de reforma da administrao local em Frana evidencia a necessidade de rever os conceitos tradicionais de autonomia. 4. O acolhimento da concepo de J. Burmeister em Espanha a) A doutrina dominante: a autonomia como direito de interveno dos municpios nos assuntos que lhes dizem respeito Apesar de ser a autonomia regional (Comunidades Autnomas) o tema que tem merecido maior ateno dos autores espanhis, dada a sua
(342)p. 1443 e segs.; F. MODERNE, Ls pncipes gnraux, in La Libre Administration ds Coilectivits Locales. Rfiexion sur Ia dcentralisation, obra colectiva org. por J. MOREAU-G. DARCY, Paris, 1984, p. 108; J. BOURDON/J.-M. PONTIERJ.-C. RICCI, Droit ds coilectivits territoriales Paris, 1987, p. 405. (343) J.-M. PONTIER, Semper manet..., p. 1468. (344) F. LUCHAIREY. LUCHAIRE, L Droit de da Dcentralisation. Paris 1983 p. 256. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 165
delicadeza e importncia, a autonomia local e, nomeadamente a municipal, no foi desprezada, existindo uma vasta literatura sobre a matria. A doutrina espanhola sobre a autonomia local no mbito da Constituio de 1978 foi profundamente marcada pela divulgao das teses de Joachim Burmeister feita principalmente por L. arejo Alfonso (345) as quais tiveram rapidamente acolhimento jurisprudencial e, mais tarde, legislativo. Tal acolhimento veio reforar o entendimento doutrinal da autonomia local dentro de uma nova concepo (346).
A autonomia local passou, assim, a ser entendida pela doutrina dominante, no como a garantia institucional da titularidade de competncias exclusivas e excludentes sobre determinados assuntos (os assuntos locais), mas antes como um direito das autarquias locais a intervir em todos os assuntos da, ou seja, que afectem a comunidade local, ainda que eles tenham porventura tambm uma dimenso supra-municipal (347). Por fora dessa garantia os municpios e outros entes locais tm o direito de receber da parte do legislador as competncias administrativas necessrias para desempenhar uma aco administrativa em todas as matrias em que existe um interesse da respectiva colectividade. a medida da intensidade desse interesse que vai servir de critrio, no momento da atribuio de competncias, sobre as diversas matrias e da que arejo Alfonso esboce vrias situaes possveis: se a matria a regular respeita exclusivamente aos interesses da comunidade local, ento devem ser confiados ao ente respectivo dessa comunidade competncias exclusivas e decisrias; se a matria em questo afecta, concorrentemente, interesses de duas ou mais comunidades territoriais, inclusive da comunidade nacional, ento dever ponderar-se a importncia relativa dos respectivos interesses, cabendo a competncia decisria instncia
(345) L. PAREJO ALFONSO, Garantia Institucional..., 1981. Ver tambm a divulgao do pensamento de Burmeister feita por A. EMBID IRJO, Autonomia Municipal y Constitucin: aproximacin ai concepto y significado de Ia declaracin constitucional de autonomia municipal, in REDA, 1981, n. 30, pp. 437-470, esp. pp. 456 e segs. (346) Seria certamente injusto ver apenas na divulgao das teses de J. Burmeister em Espanha o rpido acolhimento do novo conceito de autonomia local. Neste campo no pode passar sem referncia a contribuio de Garcia de Enterria que, desde muito antes da Constituio de 1976, vinha pondo em causa as teses do municipalismo clssico (cfr., nomeadamente as obras, j citadas, Revolucin Francesa y Administracin Contempornea e La Administracin espanola). (347) P. ALFONSO, Garantia Institucional..., p. 98.
na qual o interesse esteja includo de forma predominante, ou, no caso de se tornar difcil situar o interesse predominante, articular-se, da forma julgada mais conveniente, a correlao de interesses em presena, atravs de frmulas integradoras ou cooperativas (348). A integrao da concepo de J. Burmeister resultou de um esforo interpretativo do difcil Tt. VIII da Constituio Espanhola que P. Alfonso levou a cabo (349). Na Alemanha, J. Burmeister encontrava, como vimos, um obstculo s suas teses, no facto de se entender que a administrao local constitua uma matria e que tal matria era da exclusiva competncia dos Lnder (uma vez que no estava includa no catlogo das competncias exclusivas ou concorrentes do Bund que a GG continha). Desse modo, o Bund no tinha um ttulo que lhe permitisse regular as competncias da administrao local, ficando prejudicada a sua tese de que tanto o Bund como os Lnder podiam regular as competncias da administrao local, sempre com respeito pela garantia consagrada no 2. do art. 28. da GG. J. Burmeister desmontou a concepo clssica, neste aspecto, a partir da demonstrao de que a administrao local no constitua uma matria e que, por tal razo, no caa (por excluso) na competncia reguladora dos Lnder. Tambm arejo Alfonso procura demonstrar que a Constituio Espanhola no contempla, nomeadamente na lista de matrias dos arts. 148. (Comunidades Autnomas) e 149. (Estado), o regime local como uma matria compacta e homognea para efeitos de atribuio de competncias (350). A Constituio, neste aspecto, apenas reserva exclusivamente para o Estado as bases do regime jurdico das administraes pblicas e, assim, da administrao local (art. 149., n. 1, 18.), devendo entender-se por regime jurdico, fundamentalmente, a organizao e funcionamento dos entes locais. A distribuio de competncias entre os diversos nveis de administrao territorial deve, assim, fazer-se no momento da regulao das
(348) P. ALFONSO, Garantia Institucional..., pp. 161/162. (349) p ALFONSO, Garantia Institucional..., pp. 115 e segs. Sobre a interpretao deste mesmo Tt. VIII, cfr. S. MUNOZ MACHADO, Los Princpios Constitucionales de Unidad y Autonomia y el Problema de Ia Nueva Planta de Ias Administraciones Publicas, in RAP, n. 100-102, vol. m, pp. 1839 e segs. (350) P. ALFONSO, Garantia Instituciona..., p. 142. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 167
mltiplas matrias que constituem a administrao pblica nos nossos dias, servindo para tal de critrio a predominncia dos interesses existentes na matria respectiva. Sendo certo, na verdade, que nos principais assuntos da administrao pblica esto em jogo no s interesses nacionais e regionais, como locais, caber ao legislador, no caso competente, fazer uma distribuio de competncias que tenha em conta tais interesses (351). A doutrina de J. Burmeister tambm aceite por A. Embid Irujo (352) que, depois de dizer que o conceito que representa um papel semelhante ao do de autonomia no direito espanhol , no alemo, o de auto-administrao (Seibstverwaitung) e de analisar sumariamente a evoluo deste conceito, no s se detm na interpretao
que Burmeister faz da garantia de autonomia municipal, nos termos da qual esta no se traduziria numa reserva de competncia sobre os assuntos locais, mas no direito dos municpios serem investidos com plenos poderes executivos para o cumprimento de assuntos pblicos, sempre que estejam em causa interesses da comunidade local, como considera que tais teses podem adaptar-se, sem problemas, ao direito constitucional espanhol (353). Embid Irujo no esquece tambm a contribuio de Garcia de Enterria para ultrapassar as teses do municipalismo clssico. A nova concepo assumida tambm por J. A. Santamaria Pastor que v nela a soluo para o difcil problema que tem sido, desde sempre, a questo das competncias locais. As autarquias locais _diz _constituem o nvel bsico de gesto de todas as matrias cuja titularidade corresponde aos entes pblicos de nvel territorial superior (Estado y Comunidades Autnomas), na medida em que tais matrias admitem uma execuo descentralizada e nos aspectos directamente ligados com o interesse prprio e peculiar de cada entidade local (354). Na mesma linha de aceitao do novo conceito e, tendo j em considerao as importantes sentenas sobre a matria proferidas pelo Tribu(351) L. P. ALFONSO, Garantia Institucional..., pp. 144/145; cfr., tambm do mesmo autor Estado Social y Administracin Publica _Los postulados constitucionales de Ia reforma administrativa, Madrid, 1983, pp. 166 e segs. (352) A. EMBID IRUJO, Autonomia municipal y..., pp. 457 e 467. (353) A. EMBID IRUJO, Autonomia municipal y..., p. 467. (354) J. A. SANTAMARIA PASTOR, Notas sobre Ia Sentencia de Ias Diputaciones Provinciales, in REDC, 1982, II, pp. 179 e segs., esp. pp. 200/202.
nal Constitucional (355), podem ver-se Jesus Leguina Vilia (356) Francisco Fernandez Segado (357) pedad Garcia-Escudero Marquez e Benigno Pendas Garcia (358) e Manuel Aragon Reyes (359). De mencionar ainda R. Martin Mato (360) que, depois de afirmar que a realidade administrativa de hoje no permite separar por blocos ou compartimentos estanques funes ou actividades dos entes locais, defende que cabe ao legislador ordinrio determinar, quer atravs de Lei Geral de Regime Local quer atravs de leis sectoriais especficas, que competncias correspondem concretamente aos municpios, dentro da ponderao de que, dada a normal concorrncia de diversas administraes (estadual, autonmica e local) para regular as tarefas administrativas dificilmente poderiam confiar-se aos municpios responsabilidades administrativas integrais. Mas previne, logo a seguir, que concorrncia no quer dizer indeterminao nem confuso. A lei dever repartir com rigor os papis respectivos, tendo em conta as circunstncias da actividade ou servio, os progressos tcnicos e as condies do meio. Reconhecendo embora que as competncias municipais so funcionalmente executivas _administrao, numa palavra _isso no significa que o legislador seja livre de atribuir ao municpio determinadas funes ou no. O legislador est obrigado a declarar a competncia municipal naquelas matrias em que esto em jogo os respectivos interesses especficos (361).
(355) Sentenas de 2 de Fevereiro e esp. de 28 de Julho de 198. (356) J LEGNA VILLA Gobierno Municipal y Estado Autonmico in RAP 100102, vol. in, 1983, pp. 2187-2201. (357) F. FERNANDEZ SEGADO, La autonomia local: su naturaleza e caracteriacin jurisprudncia, in Organiwcin Territorial dei Estado (Administracin Local) vol obra col., Direccion General de Io Contencioso dei Estado, Madrid 1985 DD 1269 e segs. (358) P. GARCIA-ESCUDERO MARQUEZB. PENDAS GARCIA, La provincia como entidad ocal en ei Estado de Ias Autonomias, in Organiwcin Territorial vol n pp. 1471 e segs., e El nuevo regimen..., pp. 11 e segs. (359) M. ARAGON REYS, El tratamiento constitucional de Ia autonomia local in Urgamacion Territorial..., vol. i, pp. 463-495. (360) R. MARTIN MATO, Administracin Municipal y Constitucin in Orvania cwn Territorial..., vol. l, pp. 19 e segs. (361) R. MARTIN MATO, Administracin Municipa..., pp. 40/41 Titulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 169
Tambm R. Entrena Cuesta (362) salienta, de acordo com o que determinou o Tribunal Constitucional, que a autonomia um conceito jurdico indeterminado que oferece uma ampla margem de apreciao, pretendendo-se com a sua consagrao possibilitar a participao da autarquia local na satisfao dos seus interesses. Faz notar tambm que a expresso interesses respectivos tem a natureza de um conceito indeterminado e aberto e que, tal como o de autonomia de que forma parte, tem uma natureza tendencial: configura-se como um princpio da aco contnua sobre a actividade legislativa que dever conduzir a que o legislador reconhea algum tipo de participao das autarquias locais nos assuntos que lhes digam respeito. Ainda de
referir, sem preocupao de ser exaustivo, a posio de Sosa Wagner e Pedro Miguel Garcia (364) para quem a autonomia significa, no ordenamento jurdico-constitucional espanhol, o direito da comunidade local de participar, atravs de rgos democraticamente eleitos, no governo e administrao de todos os assuntos pblicos que lhes digam respeito e a adoptar decises, com independncia de critrio e sob responsabilidade prpria, sem nenhuma subordinao hierrquica, a instncias territoriais superiores (365). S. Wagner refere que a sobreposio de interesses se converteu na regra geral das complexas sociedades contemporneas, nas quais so raras as matrias que possam atribuir-se integralmente ao exclusivo interesse das autarquias locais e, tambm, raras aquelas em que no esteja em jogo um interesse local, o que obriga a rever a tradicional vinculao da autonomia local a um bloco de competncias de natureza pretensamente local vedado intromisso das administraes superiores (366). Dessa sobreposio de interesses resulta, ainda, que no podem excluir-se, de forma absoluta, as medidas de controlo tanto de legalidade, como de oportunidade (367). Do que fica dito, pode concluir-se que o novo conceito de autonomia local , hoje, doutrina dominante na Espanha, sem esquecer, bvio, a existncia de vozes discordantes.
362) R. ENTRENA CUESTA, Ls competncias de Ias entidades locales, in Organi Wcin Territorial..., vol. l, pp. 89-111. (363) R. ENTRENA CUESTA, Ls competncias..., p. 106. (364) F. SOSA WAGNER/PEDRO MIGUEL GARCIA, Ls competncias... (365) F. SOSA WAGNERPEDRO MIGUEL GARCIA, Ls competncias..., pp. 26/27 (366) F. SOSA WAGNERPEDRO MIGUEL GARCIA, Ls competncias..., pp. 29. (367) F. SOSA WAGNERPEDRO MIGUEL GARCIA, Ls competncias..., pp. 28. Cfr. tambm, L. MORELL OCANA, La Administracin Local, Madrid, 1984, pp. 151 e segs
b) Jurisprudncia do Tribunal Constitucional: as sentenas de 2 de Fevereiro e de 28 de Julho de 1981 Sobre a matria que estamos a apreciar so fundamentais as sentenas do Tribunal Constitucional de 2 de Fevereiro de 1981 e de 28 de Julho do mesmo ano. Enquanto a sentena de 2 de Fevereiro est prxima do conceito clssico de autonomia, a sentena de 28 de Julho aponta claramente para o novo conceito. Traos fundamentais da sentena de 2 de Fevereiro (368) so os de que a autonomia se refere a um poder limitado (autonomia no soberania) e que, em nenhum caso, o princpio da autonomia pode opor-se ao da unidade, sendo antes, dentro deste, que alcana o seu verdadeiro sentido. O mbito da autonomia dos entes locais, diz a sentena, circunscreve-se, conforme o art. 137. da Constituio, gesto dos seus respectivos interesses o que exige que se dote cada ente de todas as competncias prprias e exclusivas que sejam necessrias para satisfazer o interesse respectivo. E acrescenta: de acordo, pois, com a Constituio, a autonomia que esta garante para cada entidade -o em funo do critrio do respectivo interesse (interesse do municpio, da provncia, da comunidade autnoma). Esta posio do Tribunal aproxima-nos, sem dificuldade, do entendimento clssico da autonomia municipal como um bloco de competncias sobre os assuntos de interesse municipal. certo que, na mesma sentena, se diz logo a seguir que concretizar este interesse em relao a cada matria no tarefa fcil, havendo necessidade de, em certos casos, distribuir a competncia em funo do interesse predominante, sem que isso signifique um interesse exclusivo que justifique uma competncia exclusiva em termos de deciso. Mas este passo da sentena apenas vem reforar a ideia de que a regra geral deve ser a atribuio de competncias exclusivas aos entes locais. No aspecto fundamental que o da tutela, a sentena enquadra-se perfeitamente no seu mbito, ao estabelecer que a tutela deve restringir-se mera legalidade na qual no cabe a previso de controlos genricos e indeterminados que situem as entidades locais numa posio de subordinao ou dependncia, quase hierrquica, da administrao do Estado ou outras entidades territoriais. Ainda bem dentro da concepo clssica, a sentena
(368) Transcrita in REVL, n. 213, 1982, pp. 143 e segs.
afasta a existncia de um controlo de oportunidade, salvo excepo constitucionalmente fundamentada, o qual traria como consequncia afirma o Tribunal, que a tomada de deciso fosse partilhada com outra administrao (369). Em sentido muito diferente, aponta a sentena de 28 de Julho (370). Nesta sentena, o Tribunal Constitucional teve oportunidade de se pronunciar expressamente sobre o conceito de autonomia local, mais particularmente, sobre o de autonomia provincial. no n. 3 dos fundamentos jurdicos da sentena que encontramos a consagrao das autonomias locais como garantias institucionais e um conceito de autonomia que rompe com o entendimento tradicional. Comea por dizer o Tribunal que a ordem jurdico-poltica estabelecida pela Constituio assegurou a existncia de determinadas instituies que considera como essenciais e cuja preservao se julga indispensvel para assegurar os princpios constitucionais, estabelecendo nelas um ncleo ou reduto
indisponvel pelo legislador, as quais so elementos arquitecturais indispensveis da ordem constitucional. Estas instituies constitucionalmente garantidas no tm na Constituio a sua regulamentao orgnica (ao contrrio do que sucede com as instituies supremas do Estado). A Constituio em relao a elas apenas estabelece o ncleo essencial (ou reduto indisponvel), deixando para o legislador ordinrio a tarefa de regular concretamente a instituio em causa. Assim, a Constituio no lhes assegura um contedo concreto ou um mbito de competncias determinado, mas apenas assegura a manuteno da instituio em termos tais que se mantenha a imagem que dela tem a conscincia social em cada tempo e lugar. A garantia constitucional , pois, violada se a instituio deixa de existir ou se foi regulada de tal forma que fique irreconhecvel. A este propsito, diz-se na sentena, de modo firme, que a nica proibio claramente discernvel a da ruptura clara e ntida com a imagem comummente aceite a instituio que, enquanto formao jurdica, determinada em boa part pelas normas que, em cada momento, a regulam e a aplicao que da mesmas se faz (371).
(369) Sentena referida, p. 153. (370) Transcrita no Boletin de Jurisprudncia Constitucional (BJC), 1981, pp. 41: e segs. (371) BJC, 1981, p. 421.
A sentena, na continuao da exposio dos seus fundamentos, considera que os arts. 137. e 141. contm uma inequvoca garantia de autonomia provincial. Com efeito, o art. 137. dispe, de forma clara, que o Estado se organiza territorialmente em municpios, em provncias e nas comunidades autnomas que se constituam, acrescentando logo de seguida que: Todas estas entidades gozam de autonomia para a gesto dos seus respectivos interesses. Saber em que consiste a autonomia local (provincial e municipal) uma tarefa de interpretao sobre a qual se debrua o Tribunal Constitucional. A autonomia local um conceito indeterminado, mas no , de modo algum, um conceito aberto a qualquer contedo; ele tem contornos que importa definir. E aqui o Tribunal Constitucional afasta a interpretao tradicional, ao dizer que a Constituio no procura ressuscitar a teoria dos interesses naturais dos entes locais. Tal teoria desemboca num forte centralismo, pois a crescente complexidade da vida social acabou por diluir a linha delimitadora dos interesses exclusivamente locais. Reduzir a autonomia local ao mbito de tais interesses seria _deduz-se da sentena _esvazi-la de significado. Ficaria, assim, tambm prejudicado o modelo de Estado pregurado pela Constituio assente numa distribuio vertical do poder pblico entre entidades de diferente nvel que so fundamentalmente o Estado, titular da soberania, as Comunidades Autnomas caracterizadas pela sua autonomia poltica e as provncias e municpios dotados de autonomia administrativa de diferente mbito. Por isso mesmo, a autonomia deve ser entendida, antes, como um direito da comunidade local participao, atravs de rgos prprios, no governo e administrao de todos os assuntos que lhes digam respeito. A intensidade dessa participao graduada em funo da relao entre interesses locais e supralocais, dentro de tais assuntos ou matrias, cabendo naturalmente ao legislador a tarefa de concretizar tal direito de participao para o que dotar os rgos representativos de tais comunidades com os poderes (competncias) adequados. Note-se que, da sentena, no pode concluir-se que a autonomia se limita a um mero direito de participao, no sentido de que as decises sobre os assuntos administrativos que afectem os municpios sejam tomadas por entidades de nvel superior, cabendo s instituies que gozam de autonomia um simples direito de tomar parte em tais decises. O direito de participao deve ser entendido em sentido amplo, abrangendo o poder de deciso sobre aquelas matrias em que o interesse preTtulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo
173 dominante seja claramente local. Isso mesmo resulta, alis, da sentena quando nela se diz que a intensidade da participao funo da rela entre interesses locais e supralocais existente nos assuntos ou matria que lhes digam respeito. No teria sentido e constituiria mesmo uma violao do princpio da autonomia que, naquelas matrias em que fosse local o interesse predominante, a deciso coubesse a nveis de adminis trao regionais ou estaduais (372). c) Lei Reguladora das Bases do Regime Local de 1985 A desvinculao da autonomia local de uma pretensa ordem local de competncias (os interesses locais) fundamentada na Lei Regula dora das Bases do Regime Local (Lei n. 7/1985, de 2 de Abril) (373) no facto de a realidade social, cultural,
tecnolgica e econmica ter ds feito definitivamente as situaes particulares de relativo isolamento apresentando-se-nos, hoje, a sociedade como um todo contnuo onde a distncia, antes factor explicativo de pretensas autarquias, foi vencid plos meios de transporte, pelas ondas (hertzianas) e pela dependncia de um mercado nico a nvel nacional, por sua vez j intimamente relacionado com a realidade internacional. E acrescenta-se, no mesmo prem bulo: essa continuidade do tecido social torna impossvel marcar fronteiras ntidas aos interesses cuja tutela respectiva se encomenda aos distintos poderes. Estes formam parte de um conjunto constitucional de arquitectura complexa em que as partes adquirem sentido em fun do todo (374). nesta base que se repele a ideia de autonomia ligada um bloco de competncias por natureza locais. A questo da delimitao de competncias dos entes locais deve ter em conta que, salvo algumas excepes, so hoje raras as matrias que na sua integridade, possam dizer-se de exclusivo interesse das autarquias
(372) Sobre jurisprudncia constitucional e administrativa mais recente, cf M. RODRIGUEZ-ZAPATA, Interprtation juridictionelle de 1autonomie locale dans Ia jri; prudence espagnole, in Conseil de 1Europe, Confrence sur Ia Chare europenne 1autonomle locale (Barcelone, 23-25 janvier 1992), Confrence permanente ds pouvoii locaux et rgionaux de 1Europe, tudes et travaux, n. 27, polic., pp. 122 e segs. (373) Ley 7/1985, de 2 de Abril. Reguladora de Ias Bases dei Regimen Locc (separata do Boletin Oficial dei Estado _acea de Madrid), 1985, p. 14. (374) Ley 7/1985..., p. 14.
locais e que, por outro lado, tambm so raras aquelas em que no esteja um interesse local em jogo. O critrio material de atribuio legal de competncias tem por
base o direito das autarquias locais de intervir com a intensidade e o alcance mximos - a partir do princpio da descentralizao e para a realizao do direito fundamental participao nos assuntos pblicos - que permita o envolvimento relativo dos interesses das diferentes colectividades territoriais em quaisquer de tais assuntos pblicos (375).
O prembulo aborda, na parte final, o problema sempre difcil das relaes entre os diversos nveis de Administrao Pblica, nomeadamente a estatal, autonmica e local, comeando por criticar as tcnicas que se traduzem pela actuao da vontade unilateral de uma das administraes e que incidem normalmente sobre a validade ou eficcia dos actos emanados de uma outra que, deste modo, fica a ela subordinada. E a tutela o que o prembulo tem em mira e, em vez dela, prope outras tcnicas de relao. Tais tcnicas tm em conta, por um lado, que cada centro de poder pblico administrativo (incluindo o nvel de administrao local) deve actuar no seu mbito prprio, com plena capacidade e responsabilidade prpria, e, por outro, que o poder pblico administrativo, no seu conjunto, no deve ser invertebrado, pois deve ter-se em conta o princpio da unidade da aco administrativa e a sua traduo nos princpios da coordenao e da eficcia. Ora, estes ltimos objectivos (coordenao e eficcia) no devem resultar da aplicao dos meios prprios da tutela, mas de procedimentos que facilitem o encontro e a comunicao _mesmo de carcter informal _para a colaborao e a coordenao interadministrativas fundamentalmente voluntrias e de base negocial. Naturalmente, para o caso de conflito no supervel, ter de estabelecer-se um sistema legal de soluo. 5. A nova concepo em Itlia: a ideia de um continuum adminis trativo Tambm em Itlia, uma parte da doutrina sente, pelas razes j indicadas e relacionadas com as modificaes da realidade administrativa, a
(375) Ley 7/1985..., p. 16. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 175
necessidade de abandonar a ideia de uma autonomia local fundada na existncia de funes exclusivamente locais. Sublinha-se que o papel meramente garantstico da autonomia local no est em consonncia com as exigncias de uma sociedade e de uma economia industrial avanada que tende para uma ampla integrao entre as administraes (376). Afirma-se que no existem funes de interesse exclusivamente local nos termos do art. 118., n. l, da Constituio Italiana. Estas esto, por razes histricas ou tecnolgicas, indissoluvelmente ligadas s funes das regies e apela-se para uma nova concepo de autonomia (377). Certas opinies, reconhece Pubusa, partem do pressuposto de que j no existem interesses de carcter exclusivamente local e, consequentemente, tm como ultrapassada uma viso da relao Estado-autonomias locais fundada na garantia e na
separao de tarefas (378). Fala-se a este propsito numa continuidade administrativa (continuum) que, partindo dos municpios passa atravs das provncias e chega s regies (379). Insiste-se na programao como mtodo de exerccio da actividade pblica e procura-se garantir a participao dos municpios (e provncias) quer na fase ascendente (elaborao) quer na fase descendente (execuo) do procedimento programatrio (380). Uma expresso destas ideias encontra-se no chamado Projecto de Pavia coordenado por U. Pototschnig (381).
(376) G. C. DE MARTIN, UAmministraone Locale nel sisema delle Autonomie, Milo, 1984, p. 69. (377) M. S. GIANNINI, Istituioni di Diritto Amministrativo, Milo, 1981, pp. 225 e segs. Note-se o facto de Giannini, que lanou as bases do conceito dominante de autonomia local na Itlia, vir falar, agora, tambm de um continuum funcional entre as regies e as autarquias locais e colocar o acento na responsabilidade destas no desempenho das funes que lhes foram confiadas. (378) A. PUBUSA, Sovranit Populare..., p. 87. Note-se que Pubusa mantem-se, como veremos, profundamente ligado noo de interesses locais e concepo de autonomia da decorrente (379) U. POTOTSCHNIG, Por una nueva legislacin municipal y provincial (trad.), in Documentacin Administrativa, n. 192, vol. Ii, p. 203. (380) G. BERTI, Hacia Ia Administracin Local (trad.), in Documentacin Administrativa, n. 192, vol. Ii, p. 223. (381) Legge Generale sullAmministraione Locale. Ricerca condotta dalistituto di diritto pubblico _Facolt di giurisprudema dellUniversit degli Studi di Pavia_ per um progetto di riforma delia legge comunale e provinciale, Pdua, 1977.
Com efeito, neste projecto abandona-se o critrio de fazer uma repartio de atribuies tendo em conta o interesse exclusivamente local (382) e pe-se o acento tnico na ideia de que os municpios (e provncias) mais do que organismos que se caracterizam pela execuo de certas tarefas administrativas so expresso polticoinstitucional autnoma das comunidades locais; como tal reflectem e do voz vontade das respectivas populaes no s exprimindo os seus anseios, como participando nas decises que lhes interessem e desenvolvendo, no seu nvel e nos limites das decises tomadas a nvel superior, um efectivo papel de governo (383). Daqui flui uma outra ideia que a de que a administrao dos municpios (e das provncias) se deve estender tendencial mente a todos os interesses predominantemente localizados nos respectivos territrios. Ainda, segundo esta concepo, entende-se que o recurso programao quer geral, quer sectorial a regra, devendo a programao regional ser de malha larga de modo a permitir espaos de efectiva autonomia das autarquias locais (384). Tudo isto dentro da ideia, repete-se, de que no plano funcional, a administrao local no pode deixar de ser um continuum que partindo dos municpios e das provncias chega s regies. Esta concepo tem implicaes ainda na determinao das funes respeitantes administrao local. Respeitando, embora, o preceito do art. 128. que determina que as funes dos municpios (e das provncias) so estabelecidas pelas leis da Repblica, tem-se na devida conta que a maior parte das matrias de interveno tradicional dos municpios e provncias so da competncia das regies. Da que se reserve para as leis da Repblica a especificao de alguns grandes sectores nos quais deve ser reservada aos municpios uma responsabilidade de deciso, mas a determinao concreta das funes a exercer e o modo de as desenvolver dever cair na esfera da legislao e programao regional (385).
(382)Legge generale..., p. 6. (383)Legge generale..., p. 10. (384)Legge generale..., p. 12. (385)Legge generale..., p. 13. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 177
CAPTULO IV
PERSISTNCIA DO CONCEITO CLSSICO DE AUTONOMIA LOCAL

1. Crtica das concepes modernas: a autonomia municipal mais do que um direito de interveno dos municpios nos assuntos que lhes dizem respeito Abordar a persistncia do conceito clssico de autonomia local e nomeadamente municipal, depois de se falar da sua crise e das novas concepes de autonomia, uma exigncia que resulta do facto de, actualmente, mesmo depois de se constatar a
contnua eroso da autonomia local entendida no seu sentido tradicional se continuar a defender _ainda que admitindo, por vezes adaptaes _aquele conceito. No se trata aqui, pois, de falar do conceito clssico como algo que tende por natural inrcia a sobreviver, apesar da mudana da realidade que o justificou, mas, pelo contrrio, de referir a opinio daqueles que, estando perfeitamente conscientes dessa mudana persistem, apesar disso, na afirmao da sua validade ainda hoje. As novas concepes de autonomia local tm sofrido, com efeito, fortes crticas pelo facto de, na prtica, tenderem a reduzir o papel dos municpios (e das outras autarquias locais) a um mero direito de participao nos assuntos que dizem respeito s comunidades respectivas (386). No se pode falar, p. ex., de uma verdadeira autonomia municipal, diz-se, se aos municpios cabe apenas, por um lado, participar (mais ou menos intensamente) nas decises que, a nvel superior, so tomadas sobre os assuntos que lhes interessam e, por outro, executar tais decises. A autonomia municipal exige, antes, a atribuio aos municpios de um direito (poder) de deciso prpria sobre os assuntos da comunidade local (387).
(386) W. BLMEL, Gemeinden und Kreise..., pp. 171 e segs.; K. ULRICH, Kritik am sogennanten funktionalen Seibstverstndnis, in DO V, 1978, p. 76. (387) F. KNEMEYER, Das verfassungsrechtliche Verhltnis der Kommunen zueinander und zum Staat, in DVBl, 1984, p. 28; W. BROHM, Die Seibstverwaitung der Gemeinden im Venvaltungssystem der Bundesrepublik, in DVBl, 1984, pp. 293 e segs.,
Afirma-se, ainda hoje, que a autonomia local compreendida como direito de deciso prpria, livre de intromisses de nveis superiores de administrao sobre os assuntos que respeitam s respectivas populaes dentro do seu territrio, um elemento fundamental do Estado de Direito democrtico, actuando uma separao vertical de poderes. Defende-se que, assim, fica melhor assegurada a liberdade dos cidados e se respeitam os princpios constitucionais que regulam esta matria. Alis, uma caracterstica comum aos defensores do conceito tradicional, nas actuais condies do nosso tempo, a acentuao do significado constitucional da autonomia local (388). 2. Defesa do conceito clssico: o direito de deciso sobre os assuntos da comunidade local (assuntos locais) como elemento nuclear da autonomia local O que, de um modo geral, fundamenta actualmente a defesa do conceito tradicional de autonomia , como acabmos de dizer, o seu valor constitucional ou, noutra perspectiva, o seu valor poltico-democrtico. Enquanto as novas concepes tendem a valorizar os aspectos de maior eficincia administrativa da administrao local, os defensores da concepo tradicional valorizam preferentemente os aspectos polticos. Muito expressivo neste aspecto o pensamento de J. Baptista Machado que, apesar de reconhecer que a evoluo da sociedade tcnico-industrial dos nossos dias aponta para um processo de crescente homogeneizao social e cultural que tende a cilindrar a autonomia das comunidades locais (389) defende _como que contra a corrente _a concepo clssica.
esp. p. 296; SCHMIDT-JORTZIG, Seibstvenvaltungsbereiche von Kreisen und kreisangehrigen Gemeinden nach der Verfassung, in DV, 1984, pp. 821 e segs.; A. PUBUSA, Sovranit popolare..., pp. 88, 183 e 375; J. BAPTISTA MACHADO, Participao e Descentralizao. Democratizao e Neutralidade na Constituio de 76, Coimbra, 1982, p. 25; A. VON MUTIUS, itliche Aufgabenerfllung..., pp. 227 e segs., esp. pp. 224 e segs. (388) . KNEMEYER, Dezentralisation ais Mittel vertikaler Gewaitenteilung berholt?, in DVBl, 1976, p. 383; A. VON Mnus, rtiche Aufgabenerfllung..., pp. 241 e segs.; A. PUBUSA, Sovranit popolare..., pp. 109 e segs.; G. PTTNER, Kommunalpolitik und Gemeindedemokratie, in Handbuch der kommunalen..., vol. 2, pp. 3 e segs. (389) j BAPTISTA MACHADO, Participao..., pp. 26 e 70. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 179
Baptista Machado est consciente de que o Estado moderno foi obrigado a realizar um conjunto vastssimo de tarefas de poltica econmica e social e a satisfazer inmeras necessidades colectivas, utilizando como um dos principais instrumentos de interveno o plano; constata tambm que o aumento da interveno do Estado, com vista a uma maior justia social, reduz cada vez mais o espao de liberdade dos cidados aumentando, ao mesmo tempo, a dependncia destes perante a Administrao Pblica; verifica ainda que houve necessidade de estabelecer mecanismos de participao que permitissem aos cidados estar _atravs das instituies territoriais e profissionais que os representam _mais prximos da Administrao Pblica e que se traduziram, ao nvel das relaes entre as autarquias locais e o Estado (aparelho administrativo), no abandono de uma actuao isolada em
benefcio de uma intensa cooperao (390). Ora, apesar disso, defende, com extremo rigor, aquilo que parece condenado, ou seja, a existncia de um poder de deciso local autnomo. Diz, claramente, que a descentralizao verdadeira e prpria respeita sempre a autonomia de deciso (391). Como se explica isto? A explicao para estas posies assenta numa concepo do Estado, da democracia e da pessoa humana. No fundo um problema de liberdade que est em causa. Se as autarquias locais tm apenas um poder de participao nas decises tomadas pelo Estado ou outros nveis superiores de administrao, se as autarquias locais no tm o direito de decidir livremente sobre um conjunto de atribuies prprias e exclusivas constitudo plos interesses locais, ento temos um Estado centralizado, um Estado que domina toda a vida social, que, admitindo embora a participao das autarquias locais e de outros grupos de presso (associaes profissionais, associaes de interesses), se arroga o direito de deciso definitiva. Isto corresponde, no essencial, a uma concepo jacobina do Estado que tende a conceder aos cidados e aos grupos em que estes se integram apenas uma liberdadeparticipao (392). Ora, exactamente contra isto que se insurge Baptista Machado, pois o Estado, mesmo legitimado
(390) J. BAPTISTA MACHADO, Participao..., pp.1 e 3. (391) J. BAPTISTA MACHADO, Participao..., p. 25. (392) Sobre a liberdade-participao (liberdade dos antigos) e liberdade-autonomia (liberdade dos modernos), cfr. M. BOURJOL, Droit et..., p. 12.
democraticamente, no tem um poder de deciso ilimitado. O Estado tem de respeitar a liberdade dos cidados e das comunidades locais em que estes se integram. O mandato eleitoral conferido plos cidados ao Estado existe para a definio e satisfao do interesse nacional e s deste. No j, portanto, para a definio do interesse individual ou das comunidades locais. Aqui so, respectivamente, os cidados e as autarquias locais que decidem. Se o Estado tivesse poder sobre tais assuntos estaramos a caminhar para a legitimao do Estado totalitrio. Para J. Baptista Machado, esta ideia de liberdade de deciso liga-se com uma certa ideia de democracia. Esta representa, historicamente, a eliminao de uma concepo do Estado que, orientado pelo princpio do absolutismo monrquico, confiscou a liberdade dos cidados e das colectividades subestaduais (393). A verdadeira democracia, continua, articula o princpio da liberdade (auto-determinao) dos indivduos e dos grupos com o princpio da vontade da maioria (fundamento do exerccio do poder poltico a nvel nacional), excluindo-se assim uma viso radical e totalitria do poder do povo (democracia). Daqui a defesa intransigente da autonomia das autarquias locais entendida como o direito destas de decidir, sem interveno externa e por rgos representativos das populaes respectivas, sobre os interesses prprios. Isto implica naturalmente _e Baptista Machado reconhece constituir um problema difcil _uma distino entre assuntos nacionais, regionais e locais, observando-se aqui o princpio da subsidariedade. Esta distino o dado primeiro da descentralizao (394). Sem a definio dos interesses locais no h uma verdadeira autonomia, pois no h um campo para o exerccio da liberdade de deciso. Verifica-se, deste modo, como j se disse, que o problema da descentralizao territorial (autonomia local) colocado num plano poltico-filosfco. No fundo, est a ideia do valor absoluto da pessoa humana que se impe ao prprio Estado e o limita. Mais do que isso: impe-lhe o dever de reconhecer e promover a pessoa humana sobre todos os aspectos (395). Alis, outra no a funo do Estado de Direito entendido como Estado que garante a liberdade dos cidados.
(393)J. BAPTISTA MACHADO, Participao..., p. 66. (394)J. BAPTISTA MACHADO, Participao..., p. 29. (395)J. BAPTISTA MACHADO, Participao..., p. 94. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 181
De tudo o que fica dito no resulta, todavia, nem o abandono do planeamento como modo de interveno do Estado, nem sequer a reduo deste a um papel mnimo. A sociedade moderna exige que o Estado desempenhe amplas funes para assegurar as necessidades vitais dos cidados e o Plano um instrumento necessrio da poltica do Estado. O que no se aceita que, sob tais pretextos, o Estado assuma uma aco tendencialmente totalitria. Num campo muito prximo de Baptista Machado movimenta-se, em Itlia, Andrea Pubusa para quem o reconhecimento constitucional das autonomias locais implica o reconhecimento de um ncleo originrio de interesses prprios de tais comunidades
(396). Seria, explica ilgico e contraditrio reconhecer as autonomias locais e negar a existncia de interesses a elas (comunidades locais) originariamente respeitantes. Os poderes do Estado nesta matria no podem deixar de ter um carcter meramente de reconhecimento ou declarativo (397). Do reconhecimento da existncia de tal ncleo de interesses prprios resulta que a respectiva satisfao deve ser tratada e resolvida pela prpria comunidade local segundo as suas prprias decises. A concepo de Pubusa, que se afasta assim claramente do modelo autrquico da administrao local de longa tradio na Itlia, assenta na ideia de que o titular da soberania no s quoad tituium, mas tambm quoad exercitium o povo e no o Estado (398), constituindo as autonomias locais uma forma de exerccio da soberania (399). Assim se compreende que defenda tambm que aquelas constituam um limite reviso constitucional (400) Pubusa tem presente as crticas daqueles que defendem a existncia de um continuum na administrao local e vem na programao participada o modo de o realizar (401). No entanto, contesta firmemente a
(396) A. PUBUSA, Sovranit popolare..., pp. 152 e 320. (397) A. PUBUSA, Sovranit popolare..., pp. 152 e 185. No mesmo sentido de Pubusa, ou seja, da existncia de um campo de interesses prprios no qual nem o prprio legislador pode tocar porque reservado normao autrquica, cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual dos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, Pp. 261 e segs., esp. p. 275. (398) A. PUBUSA, Sovranit popolare..., pp. 318 e 144. (399) Cfr. tambm G. C. DE MARTIN, LAmministrazione Locale..., p. 24. (400) A. PUBUSA, Sovranit popolare..., p. 325. (401) A. PUBUSA, Sovranit popolare..., pp. 184, 197 e 357.
ideia de uma impossibilidade de separao dos interesses prprios das comunidades locais e as consequncias que da resultam, sem deixar de admitir como desejvel uma aco programada no respeito das competncias que resultam da aplicao dos preceitos constitucionais. O que recusa uma programao que implique a dissoluo da noo de interesses locais como suporte da autonomia. O art. 5. da Constituio Italiana exige, afirma, que a legislao estadual (e regional) disponha de modo que sejam confiadas aos municpios e provncias todas as funes respeitantes satisfao dos interesses prprios das comunidades respectivas, conforme resulta do art. 118., n. l, da mesma Constituio (402). O conceito clssico continua tambm a ser defendido na Alemanha onde dominante apesar das novas concepes ali elaboradas (403). Foi, alis, no seguimento destas e em crtica s mesmas que a validade da concepo tradicional foi reafirmada (404). A influncia de tais concepes no deixou, no entanto, de se fazer sentir e vemos autores a adaptar o conceito clssico s novas condies econmicas sociais e culturais resultantes da civilizao tcnico-industrial. o caso de Willi Blmel que elaborou uma concepo que deno minou modelo da compensao (Kompensationsmodell) e que merece particular ateno. 3. Adaptao do conceito clssico s novas realidades: o modelo da compensao (Kompensationsmodell) de W. Blmel W. Blmel (405) parte da constatao do crescente esvaziamento do contedo da autonomia local nos nossos dias. Verifica que tal resulta da constante passagem de funes de baixo para cima por efeito de uma
(402) A. PUBUSA, Sovranit popolare..., p. 183. A existncia de interesses exclusivamente locais claramente defendida por este (pp. 87, 164, 184 e 188). (403) p. MAHON, La dcentralisation..., p. 127; A. VON MUTIUS, rtiiche Aufgabenerfllung..., pp. 235/236. (404) . KNEMEYER, Die verfassungsrechtliche Gewhrleistung ds Seibstverwaitungsrechts der Gemeinden und Landkreise, in Seibstverwaitung im Staat..., pp. 209 e segs.; W. BROHM, Die Seibstverwaitung..., pp. 293 e segs.; SCHMIDT-JORTZIG, Seibstverwaitungsbereiche..., pp. 621 e segs. (405) . BLMEL, Gemeinden und Kreise..., pp. 171 e segs.; Die Rechtsgrundiagen..., pp. 229 e segs., esp. pp. 251 e segs.; Wesensgehait und Schranken ds kommunalen Seibstverwaitungsrechts, in Seibstverwaitung im Staat..., pp. 265 e segs. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 183
regulamentao legislativa cada vez mais detalhada de todos os aspectos da vida econmica, social e cultural e de um forte aumento da planificao (geral e sectorial). No aceita, porm, as concepes que, perante tais realidades, apontam para uma mera participao das autarquias nos programas, planos e decises supra-locais e apresenta, em alternativa um modelo de compensao, nos termos do qual, ao lado de um ncleo intocvel de funes para deciso sob responsabilidade prpria das autarquias locais se reconhece a estas, a ttulo de compensao, o direito de participar (sob formas diversas) naquelas funes que, por fora das novas condies, passaram para nveis superiores de administrao.
Este modelo no faz, pois, da compensao princpio geral afastando-se assim das concepes que esgotam a autonomia no direito de participao (406), mas reconhece que, nos nossos dias, a participao nas decises tomadas a nvel superior a nica forma de impedir uma marginalizao das autarquias locais. A autonomia de deciso no que toca a um conjunto de funes prprias destas e a participao nas decises que interessam aos residentes so, pois, as duas notas distintivas desta concepo, que permanece, no essencial, vinculada ao conceito tradicional. CAPTULO V
A CARTA EUROPEIA DA AUTONOMIA LOCAL DE 1985: A AUTONOMIA COMO DIREITO DE REGULAMENTAR E GERIR, SOB RESPONSABILIDADE PRPRIA, MA PARTE IMPORTANTE DOS ASSUNTOS PBLICOS 1. Os perigos que ameaam a autonomia local
Por ocasio da XX. Sesso da Conferncia Permanente dos Poderes Locais e Regionais da Europa, reunida em Estrasburgo de 15 a 17 de Outubro de 1985, foi aberta assinatura dos Estados membros do Conselho da Europa a Carta Europeia de Autonomia Local, uma conven(406) A este propsito fala-se de um modelo de compensao limitado. Cfr. A. VON MUTIUS, rtiiche Aufgabenerfllung..., pp. 237/238.
o adoptada pelo Comit de Ministros do Conselho da Europa, em 27 de Junho de 1985 (407). Esta conveno representa o primeiro instrumento jurdico multilateral que define e que garante os princpios da autonomia local, constituindo esta um dos pilares da democracia que o Conselho da Europa tem por misso defender e desenvolver (408). A Carta tem, como base prxima, a Resoluo 126 (1981) tomada pela Conferncia dos Poderes Locais e Regionais da Europa (CPLRE) na reunio de Estraburgo de 21 de Setembro de 1981, que adoptou o projecto de Carta Europeia da Autonomia Local apresentado pela Comisso das Estruturas e das Finanas Locais (409). Revela-se da maior importncia a leitura atenta deste projecto de que foi relator M. L. Harmegnies (Presidente da Comisso) e, de um modo especial, a respectiva exposio de motivos, a qual comea significativamente com uma bem conhecida citao de Alexis de Tocqueville (410). De tal exposio, que vamos seguir de perto, ressalta a necessidade urgente de defender a autonomia local contra os perigos que a ameaam e que no so hoje j a concepo jacobina da autoridade central que via nesta a origem e a depositria de todos os poderes pblicos, nem sequer os desafios totalitrios aparecidos no decorrer do sc. xx. Os perigos actuais no assumem a forma de um ataque directo, mas manifestam-se por formas mais subtis e graduais, correndo o risco de compro(407) Conseil de lEurope, Charte Europenne de 1Autonomie Locale, Srie ds Traits europens, n. 122, Strasbourg, 15-X-1985, polic.; existe uma traduo portuguesa datada de Maio de 1987 e editada pela Secretaria de Estado da Administrao Local e Ordenamento do Territrio com o titulo Carta Europeia de Autonomia Local, Rgions et Communes _Informalions, 1985/8 e 1985, 6/7. (408) Rgions et CommunesInformations, 1985,67. A Conferncia Permanente dos Poderes Locais e Regionais da Europa, na sua Resoluo 159 (1985), recomendou ao Comit de Ministros a abertura da assinatura da Conveno a Estados no membros do Conselho da Europa e igualmente Comunidade Europeia (Rgions et Communes _Informations, 1985/8). (409) Conseil de lEurope, Confrence ds Pouvoirs Locaux et Rgionaux de lEurope, Rapport sur Ls Pncipes de 1Aiitommie Locale (Rapporteur: M. L Harmegnies), polic. Strasbourg, 21-Set-1981, CPL(16) 6VIII, 31 pgs. (410) Conseil de lEurope, Confrence ds Pouvoirs Locaux et Rgionaux de lEurope, Rapport.... pp. l e segs. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 185
meter a autonomia local. O que se quer dizer com isto , fundamentalmente, que as sociedades modernas se caracterizam por intervenes cada vez mais extensas na vida dos cidados e, particularmente, nos domnios social e econmico. Este fenmeno manifesta-se quer pela multiplicidade dos servios pblicos destinados ao indivduo e a toda a sociedade, quer pela inevitvel proliferao de regulamentaes e de controlos burocrticos, quer ainda por uma predominncia do poder executivo devida complexidade crescente e tecnocratizao da administrao. Neste contexto, o princpio da autonomia local encontra dificuldades
de integrao. A tendncia para uma interveno, sempre crescente, do Estado favorece o recurso a um nmero cada vez maior de instituies administrativas especializadas
estabelecidas sobre uma base funcional, dominadas por uma preocupao de respeito pelo princpio da igualdade e mesmo uniformidade na prestao dos servios, aparecendo a ideia de instituies independentes e descentralizadas de vocao geral aptas a tomar decises e iniciativas, permitindo populao local participar activamente na definio do seu quadro de vida, como um obstculo aplicao efectiva da poltica governamental. A autonomia local funda-se numa base territorial e implica, por natureza, a aceitao de uma certa margem de liberdade e de iniciativa e, por isso, constitui um elemento de diversidade inevitvel que se acomoda mal aos princpios de igualdade e de uniformidade muito prprios dos Estados modernos. Est, exactamente nesta presso das foras de centralizao, a ameaa mais grave para a autonomia local. Assiste-se a uma eroso desta que o resultado por um lado da complexidade tcnica cada vez maior da administrao moderna a exigir a transferncia de decises para unidades mais importantes do que as unidades administrativas de base local; por outro lado de uma tendncia para uma maior igualdade do nvel de servios; e ainda, da responsabilidade cada vez mais extensa do governo nacional na gesto da economia. Todas estas razes lanam uma forte sobrecarga de tarefas sobre os governos nacionais que tentam libertar-se dela, utilizando todos os meios ao seu alcance e, assim, a adopo de uma legislao perfeccionista, de detalhadas regulamentaes administrativas e financeiras de numerosos e minuciosos controles, bem como da atribuio de subvenes vinculadas a certas obrigaes procurando harmonizar a aco das autarquias locais com a poltica das autoridades
centrais.
Ora, perante este enquadramento, coloca-se o problema de saber qual o lugar da autonomia local. Desde logo, previne-se no relatrio, no est em causa uma oposio ao desenvolvimento econmico e social e ao papel do Estado na prestao dos servios e na regulao da economia. Tambm no est em causa empreender uma cruzada contra o Estado, delimitando e defendendo uma esfera de aco local independente, pois no estamos j no sc. xix, com a ideia de que o municpio constitui uma esfera de actividade livre da sociedade demarcada do domnio do Estado, constituindo a sua anttese (411). Pelo contrrio, as autarquias locais fazem parte integrante do Estado e a autonomia, que se deseja que gozem, considerada tambm como uma forma de resolver os problemas da moderna gesto pblica, de forma mais eficaz e mais racional, do que uma administrao centralizada e burocrtica. No se trata, pois, de estabelecer uma esfera de imunidade em relao ao Estado nem uma independncia mal concebida. com o realismo que exige o contexto da administrao moderna que a autonomia local deve ser defendida. Esse realismo tem em conta, desde logo, que as autarquias locais desenvolveram-se de tal forma que desempenham um papel importante no conjunto da economia nacional, pelo que so inevitveis as regulamentaes destinadas a manter o equilbrio econmico do pas e, ainda, que um nmero crescente de tarefas pblicas diz respeito (interessa) a diversos nveis de administrao, pelo que cada vez mais difcil defender a competncia exclusiva de um s escalo de autoridade. Apesar de tudo isto, a autonomia local deve, no entanto, permanecer e ser fortalecida porque o grau de autonomia das autarquias locais a pedra de toque duma verdadeira democracia. A permanncia, a nvel local, de uma verdadeira comunidade poltica, com uma base independente por virtude de eleies locais e assim com a mesma legitimao democrtica que todo o Estado um complemento indispensvel dos sistemas democrticos (...). Confere-se, por esta via, uma maior dignidade aos cidados. Num tempo de predominncia crescente do poder executivo, na administrao moderna, importante um elemento democrtico forte na base a contrabalanar tal predominncia (412).
(411) Conseil de lEurope, Confrence ds Pouvoirs Locaux et Rgionaux de lEurope, Rapport..., p. 3. (412) Conseil de lEurope, Confrence ds Pouvoirs Locaux et Rgionaux de lEurope, Rapport..., p. 4. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 1 87
2. Antecedentes da Carta Europeia

A defesa da autonomia local evidencia-se como vimos, nas Constituies europeias surgidas logo aps a II Guerra Mundial. Mas, para alm destas iniciativas nacionais, surgiram outras a nvel supra-nacional, na Europa. Assim, em 1953, o Conselho dos Municpios da Europa nos seus primeiros Estados gerais que tiveram lugar em Versalhes, adoptaram uma Carta europeia das liberdades municipais que foi aceite por milhares de autarquias locais. Esta iniciativa reflectia uma reaco contra a experincia, ainda muito viva, de um totalitarismo que tinha asfixiado os direitos e liberdades locais. Posteriormente, mereceu aceitao crescente a ideia de que esta Carta deveria ser completada por um texto elaborado no quadro de uma organizao oficial europeia, de modo que aqueles que mais directamente ameaam a autonomia local - os Governos - a ele ficassem vinculados Tal ideia obteve traduo na Resoluo 64 (1968) da Conferncia Europeia dos Poderes Locais que continha uma declarao de princpios sobre a autonomia local e convidava o Cmit de Ministros
do Conselho da Europa a adopt-la. A Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa por sua vez, apresentou ao Comit de Ministros, na sua Recomendao 615 (1970) um texto, fundado sobre o da Conferncia e redigido conjuntamente, plos dois rgos. O Comit de Ministros, na ocasio, apreciando embora o papel que deve caber s autarquias locais (um papel essencial na vida das comunidades nacionais europeias), teve em conta que as notveis diferenas que apresentam as estruturas constitucionais jurdicas e administrativas dos diversos Estados membros do Conselho da Europa no permitia a adopo de uma declarao de princpios sobre a autonomia local aceitvel por todos (413). A ideia no ficou esquecida e, em 1981, atravs da Resoluo 126 (1981) da Conferncia dos Poderes Locais e Regionais da Europa (CPLRE) foi de novo retomada, atravs de um projecto de Carta Europeia da Autonomia Local (414). A V Conferncia dos Ministros Euro(413) Conseil de lEurope, Confrence ds Pouvoirs Locaux et Rgionaux de lEurope, Rapport..., p. 7. DniiT A (4i4) Conseil de 1Europe, Confrence ds Pouvoirs Locaux et Rgionaux de lEurope. 1a Session. 27-29 Octobre 1981. Rsolution 126 (1981) sur ls principes de lautonomie Locale, polic., ed. bilingue.
Parte II A Autonomia Local
188 peus responsveis pelas autarquias locais, realizada em Lugano (Itlia), de 5 a 7 de Outubro de 1982, deu mais um passo para a aprovao da Carta. Os Ministros felicitaram a CPLRE por ter elaborado o projecto da Carta Europeia de Autonomia Local, embora fossem colocadas por certos ministros algumas reservas quanto a certos aspectos do contedo da Carta e a que ela assumisse a forma de Conveno. Na mesma Conferncia, foi deliberado pedir ao Comit de Ministros do Conselho da Europa que encarregasse o CDRM (Comit Director para as Questes Regionais e Municipais) de, em contacto com a CPRLE, proceder aos arranjos necessrios para que o projecto de Carta pudesse ser submetido aprovao na Conferncia seguinte (415). O projecto, j com modificaes, preparado pelo CDRM, foi submetido apreciao da VI Conferncia dos Ministros Responsveis pelas Autarquias Locais, reunida em Roma de 6 a 8 de Novembro de 1984, que o aprovou, e foi adoptado pelo Comit de Ministros do Conselho da Europa, sob a forma de Conveno, em 27 de Junho de 1985, iniciando-se o perodo de assinatura plos Estados membros, por ocasio, como dissemos, da XX.* Sesso da Conferncia Permanente dos Poderes Locais e Regionais da Europa, reunida em Estrasburgo de 15 a 17 de Outubro de 1985 (416). 3. O conceito de autonomia local na Carta Europeia As alteraes introduzidas em Roma, em 1984, no texto do projecto de 1981, foram significativas, incluindo, de um modo geral, limitaes aos princpios consagrados naquele projecto. Os princpios so aceites, mas limita-se mais o seu alcance, atravs de frmulas como na medida do possvel, normalmente ou de acordo com a lei. De qualquer modo, o contedo dos preceitos no foi alterado na parte essencial.
(415) Conseil de 1Europe, Confrence ds Ministres Europens Responsables ds Coilectivits Locales, Lugano, 1982 _Conclusions de Ia Confrence, Strasbourg, 1982, polic. O CDRM teve em ateno no s as concluses da Conferncia de Lugano, como ainda a Recomendao 960 da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, que apontava para a forma de conveno da Carta. (416) Conseil de lEurope, Confrence ds Ministres Europens Responsables ds Coilectivits Locales, Rome, 1984, Project de Charte Europenne de lAutonomie Locale, Strasbourg, 1984 (MCL-6(84) 2-F), polic.; Rgions et Communes _Informations, 1985/6-7, pp. 15 e segs.
189
O conceito de autonomia local vem definido no n. 1, do art. 3. da Carta do seguinte modo: Entende-se, por autonomia local o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei sob sua responsabilidade e no interesse das respectiva populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos. O n 2 de mesmo artigo acrescenta que este direito exercido por conselhos e assembleias compostos de membros eleitos por sufrgio livre, secreto igualitrio, directo e universal, podendo dispor de rgos executivos que respondem perante eles (...). Este texto reproduz o de 1981, apenas com a introduo da expresso nos termos da lei que no existia no
primeiro projecto. Ao explicar o contedo deste artigo, o relator de 1981 M. L. Har-
meenies (417) afirmava que certos termos do n. 1 careciam de comentarios. Assim, a expresso capacidade efectiva colocada logo a seguir palavra direito, pretendia sublinhar que as autarquias locais devem ter no s o direito de regular e gerir os assuntos de interesse publico mas tambm os meios de o fazer eficazmente. Com a expresso sob a sua prpria responsabilidade quis-se deixar bem claro que as autarquias locais no actuavam como agentes de uma autoridade administrativa superior. Houve tambm o cuidado de incluir a
expresso - em proveito das respectivas populaes para recordar que essa a razo de ser das autarquias locais, ou seja, que estas actuam no interesse e, na medida do interesse das respectivas populaes.
O relator revela ainda que a definio dos assuntos que as autarquias locais tm o direito de regular e gerir foi objecto de prolongados debates. E escreve: Decidiu-se que a noo tradicional de assuntos locais ou de assuntos prprios das autarquias locais j no era um critrio credvel nas condies modernas de administrao e devia ser abandonado. Acrescenta a este propsito: uma tal noo que era, aparentemente, uma relquia das ideias do sc. xix, segundo as quais as autarquias locais ocupariam, como particulares ou associaoes, uma situaConseil de PEurope, Confrence des Pouvoirs Locaux et Rgionaux de PEurope, Rapport .... p. 15.
(417)
J. C. Nemry escreve a este propsito que a verdadeira autonomia exige o princpio da efectividade (principe deffectivit), ou seja, a existncia de um poder real das autarquias locais sobre um certo nmero de matrias (J. C. NEMRY, De Ia Libert.... p. 26).
(418)
co judica bem definida, fora do Estado, apresenta o inconveniente de ser muito imprecisa. O afastamento do critrio dos assuntos locais resultou ainda da verificao de que muitas questes dependem, hoje, de diferentes nveis de autoridade por necessitarem de aces complementares doutras autoridades. Acresce que no se torna possvel encontrar critrios concretos que permitam uma distino intrnseca entre os assuntos locais e os assuntos estaduais. Finalmente, limitar o papel das autarquias locais aos assuntos locais representaria releg-las para uma zona marginal na moderna administrao pblica. V-se, assim, que o projecto (e tambm a Carta) abandona claramente o conceito tradicional de auto nomia local assente na noo de assuntos locais. A tal facto no deve ser estranha a circunstncia de Joachim Burmeister ter feito parte da comisso de peritos que trabalhou com o relator, de Dezembro de 1979 a Junho de 1981 (49). Alis, muita da argumentao desenvolvida faz recordar o pensamento daquele autor alemo. Constituindo o art. 3. da Carta o preceito-chave sobre a noo da autonomia local, os restantes concretizam-no e completam-no, fixando os meios que tornam possvel
atingir o objectivo de uma real autonomia.

Assim, a Carta procura garantir s autarquias locais a definio dos seus servios (estruturas administrativas internas), de modo a adaptarem-se s respectivas necessidades especficas e a afim de permitir uma gesto eficaz (art. 6. n. 1); procura garantir tambm a possibilidade de recrutar pessoal qualificado e oferecer-lhe condies de servio atraentes (n. 2 do mesmo artigo); prescreve que os eleitos locais devem poder exercer, com liberdade, o seu mandato e ser compensados, financeiramente, dos prejuzos que o exerccio das suas funes acarreta e ter adequada proteco social (art. 7., n. 1 e 2). A questo dos recursos financeiros, sem os quais no existe a capacidade efectiva de regular e gerir os assuntos pblicos, merece, na Carta, um extenso artigo, o 9., ao longo do qual so fixados princpios fundamentais nesta matria. Assim, consagra-se o direito a recursos prprios suficientes e a liberdade de fixar prioridades em matria de despesas (n. 1); consagra-se, igualmente, o princpio da proporcionalidade entre os recursos financeiros e as competncias que lhes cabem (n. 2).
(419) Conseil de 1Europe, Confrence ds Pouvoirs Locaux et Rgionaux de lEurope, Rapport..., p. 9, n. 2. Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 191
O n. 3 dispe que, pelo menos, uma parte dos recursos financeiros deve provir de taxas e impostos locais, tendo as autarquias o poder de, nos limites da lei, estabelecer um maior ou menor montante. Tendo em conta as dificuldades que para as autarquias locais podem advir da inflao ou doutros factores econmicos, o n. 4 do art. 9. estabelece que os sistemas financeiros respeitantes aos recursos das autarquias locais devem ser dotados de flexibilidade, de modo a acompanhar, na medida do possvel, a evoluo real dos custos do exerccio das suas competncias. A proteco das autarquias locais financeiramente mais fracas est garantida, no n. 5 do mesmo artigo, atravs da previso de processos de perequao financeira ou medidas equivalentes, sem que tal signifique a reduo da liberdade de opo das autarquias locais na matria de gastos. A obrigatoriedade de consulta das autarquias locais na
elaborao dos critrios que devem presidir lei das finanas locais, nomeadamente em matria de receitas, resulta do n. 6. Por outro lado, a liberdade de aco das autarquias seria gravemente cerceada se grande parte das suas receitas resultasse de subvenes afectadas a fins especficos e, da, a justificao do preceito contido no n. 7, segundo o qual na medida do possvel, os subsdios concedidos s autarquias locais no devem ser destinados ao financiamento de projectos especficos. Finalmente, o n. 8 deste artigo garante-lhes o direito de acesso ao mercado nacional de capitais para financiar despesas de investimento. A ateno dada na Carta ao problema financeiro explica-se perfeitamente, se tivermos em conta que, hoje, a actividade das autarquias locais no tanto uma actividade de mera polcia (permitir ou proibir) mas essencialmente de fomento. Na verdade, o que se lhes pede cada vez mais so obras, nomeadamente equipamentos colectivos. Ora, esta actividade impossvel sem avultados meios financeiros. A actividade das autarquias locais deslocou-se, em grande parte, dos domnios de polcia para os de obras e prestao de servios. O art. 10. da Carta refere e consagra o direito de associao das autarquias locais e o art. 11. estabelece o direito de recurso jurisdicional, a fim de prevenir os ataques ao direito de autonomia de que gozam. No domnio das modificaes territoriais (art. 5), a Carta prev o direito de consulta prvia das autarquias afectadas. Deixamos para o fim, intencionalmente, dois aspectos que so fundamentais no que toca ao novo conceito de autonomia local: o das atribuies (art. 4.) e o do controlo (art. 8.). Quanto ao problema das atri-
192
buies, abandonado o critrio dos assuntos locais ou assuntos pr prios, importa ver aquele que a Carta prope. Ele resulta do n. 3, do art. 4., ao estabelecer-se que regra geral, o exerccio das responsabilidades pblicas deve incumbir, de preferncia, s autoridades mais prximas dos cidados. Isto significa que o legislador constitucional ou ordinrio, ao fixar as atribuies das autarquias locais, deve ter em conta que uma tarefa administrativa deve ser, em princpio, atribuda autarquia local de base, salvo se a amplitude ou natureza da tarefa, ou ainda, exigncias de eficcia e de economia aconselharem a atribuio a uma autoridade superior. Trata-se, no fundo, da aplicao do princpio da subsidariedade tendo, no entanto, em considerao um princpio de realismo administrativo o qual exige que uma determinada tarefa seja confiada a uma autarquia de extenso territorial mais alargada, sempre que esteja em causa a boa administrao. Neste critrio, pressupe-se naturalmente que se trate de tarefas administrativas que digam respeito comunidade local, pois a autonomia existe para o exerccio de tarefas em proveito das respectivas populaes (art. 3., n. 1). A Carta considera, por outro lado, que a matria das atribuies das autarquias locais de tal modo importante para a existncia de uma real autonomia que reserva, nos termos do n.1 do art. 4., a respectiva disciplina para a Constituio ou para a lei. Admite, porm, na segunda parte do mesmo n. 1, excepes no que toca a atribuies especficas, desde que feitas conforme a lei (420). Para que as atribuies das autarquias locais no se esvaziem pela sobreposio de atribuies sobre a mesma matria conferidas a entidades administrativas superiores, nem sofram limitaes que tornem sem sentido o direito de gesto, sob responsabilidade prpria, a que se refere o n. 1 do art. 3. (conceito de autonomia local), o n. 4 do art. 4. da Carta prescreve que as atribuies confiadas s autarquias locais devem
(420) No relatrio que acompanha o projecto de Carta preparado pelo CDRM (Comit Directeur pour ls questions rgionales et municipales du Conseil de lEuropa) e apresentado Conferncia dos Ministros Europeus responsveis pelas Autarquias Locais reunida em Roma, em Novembro de 1984, explica-se que, com esta excepo, se teve em conta o que toca a detalhes e aplicao das directivas da CEE. Na mesma nota explicativa chama-se a ateno para a excepo que resulta tambm, para os Estados membros da CEE, da aplicao directa dos regulamentos comunitrios, conforme determina o art. 189. do Tratado de Roma.
Ttulo I Autonomia Local: O conceito clssico e a sua evoluo 193
ser normalmente plenas e inteiras. Porm, a mesma ateno realidade administrativa obriga a ter em ateno o papel absorvente do Estado na administrao pblica e a admitir que muitas e importantes tarefas lhe tenham de ser confiadas. Mas isso no pode ser motivo para obstar a que as autarquias locais sejam consultadas em tempo til e de forma apropriada, no decurso dos processos de planificao e de deciso, em todas as questes que lhes digam respeito (n. 6 do art. 4.). No pode ser motivo tambm para dispensar o instituto da delegao de poderes (n 5), confiando a execuo de tarefas que, em princpio, caberiam ao Estado s autarquias locais e concedendo-lhe, na medida do possvel, uma certa liberdade de adaptar o seu exerccio s condies locais. Por sua vez, o legislador deve resistir tentao de uma regulamentao detalhada das matrias que lhe incumbem at aos nfimos pormenores. Ainda neste domnio das atribuies, no pode ser esquecido _devendo antes ser bem salientado _o n. 2, do art. 4., que
estabelece para as autarquias locais toda a latitude para exercer a sua iniciativa em toda a matria que no esteja excluda da sua competncia nem atribuda a uma outra autoridade. Protege-se aqui um aspecto muito importante da actividade das autarquias locais que se relaciona com a sua rpida adaptao a novas situaes e com o seu esprito de criatividade e iniciativa para promover o bem estar das respectivas populaes. A autarquia local uma estrutura menos pesada e menos burocratizada que tem, por isso, a possibilidade de atender, com rapidez, a novas situaes e tomar iniciativas que a administrao do Estado dificilmente poderia assumir, dado o peso da sua estrutura. Temos aqui tambm um fundamento, uma justificao, da autonomia local. Ligado ao problema das atribuies est o da tutela (controlo administrativo) regulado no art. 8.. A autonomia local e, nomeadamente a municipal, pode ser fortemente limitada e at esvaziada atravs de controlos efectuados por autoridades administrativas superiores quer de forma directa (autorizaes, aprovaes, circulares), quer indirecta (de tipo financeiro e tcnico, sobretudo). Mas, por outro lado, a presena das administraes de nvel superior na administrao local torna-se cada vez mais constante, pois os assuntos de administrao pblica no so exclusivos de um nvel de administrao, tocando antes os diversos nveis. neste contexto que se podem compreender os preceitos do art. 8. Por um lado, protegem-se as autarquias locais determinando que s pode ser exercida qualquer tutela administrativa sobre as autarquias
locais segundo as formas e os casos previstos pela Constituio ou pela lei (n. 1) e que tal tutela tem por fim, em regra assegurar o respeito pela legalidade e plos princpios constitucionais. Mas, por outro lado, admite-se, excepcionalmente, o controlo de oportunidade o qual tem lugar principalmente nos casos de delegao de poderes (n. 2, 2. parte). Princpio geral a ter bem em conta, nesta matria o do n. 3 no qual se consagra explicitamente o princpio da proporcionalidade, nos termos do qual a amplitude da interveno da autoridade de controlo deve corresponder importncia dos interesses que se pretendem proteger (421). 4. Concluso Ao terminar esta parte importa dizer o que se deve entender por autonomia local, reconhecendo embora que se trata de uma matria sobre a qual a discusso permanece aberta. A opinio que agora apresentamos tem isso em conta. O conceito clssico no corresponde s necessidades do nosso tempo e, aplicado consequentemente, conduziria crescente perda de significado da autonomia pelo esvaziamento da noo de interesses exclusivamente locais. A ideia de um dualismo Sociedade-Estado e, paralelamente, a de que haveria uma matria administrativa delimitvel denominada assuntos locais que no tocava a esfera dos interesses do Estado podendo, por isso, ser confiada s autarquias locais e particularmente aos municpios (expresso da sociedade) para administrar sob responsabilidade prpria, se alguma vez teve correspondncia na realidade perdeu-a, por inteiro, com a transformao do Estado liberal em Estado social. Hoje, a noo de assuntos meramente locais tende a significar o
(421) Os princpios da Carta Europeia de Autonomia Local foram assumidos pela Union Intemationale ds Villes et Pouvoirs Locaux (1ULA), associao mundial para as autarquias locais que, por ocasio do seu 27. Congresso Mundial (Rio de Janeiro, 23-26 de Setembro de 1985), proclamou uma Declarao Universal da Autonomia Local (cfr. folheto da IULA com verso francesa da Declarao e traduo portuguesa (sem o prembulo) publicada na revista Cadernos Municipais, n. 37, Nov. 1986, pp. 45-47). A Declarao Universal segue de muito perto _em muitos passos literalmente _a Carta Europeia. No prembulo da mesma defende-se a ideia de que as autarquias locais _partes integrantes da estrutura administrativa nacional _constituem elementos da organizao democrtica do Estado na vertente da soberania popular e da participao dos cidados na vida pblica. Acentua-se, ainda, o valor da eficcia da autonomia local e afirma-se esta como modelo para o qual devem tender todas as naes.
197 mesmo que assuntos residuais, secundrios. Qualquer matria administrativa significativa engloba, ao mesmo tempo, interesses gerais e locais numa larga interdependncia. Tambm no aceitvel, porm, ligar, como parecem pretender as modernas concepes de autonomia, a administrao local a uma cadeia que a prende aos nveis superiores de administrao, incluindo a administrao estadual, de tal modo que no caberia aos municpios e outros entes locais outro papel que no fosse o de participar, mais ou menos intensamente, nas decises dos nveis superiores e constituir o terminal executivo a nvel inferior. Se certo que estas concepes esto mais prximas da realidade administrativa de hoje e do uma ideia da profunda interdependncia que existe entre todos os nveis de administrao pblica, tendem a esquecer que
dificilmente se poder falar de autonomia onde no houver um poder de deciso sob responsabilidade prpria dos municpios sobre um conjunto de assuntos de administrao pblica (422). Participao no o mesmo que autonomia como demonstrou claramente J. Baptista Machado. Resta defender uma concepo que, adaptada ao nosso tempo, confie, por um lado, administrao local o exerccio, sob responsabilidade prpria, de um conjunto significativo de assuntos, a delimitar na massa das tarefas que incumbem Administrao Pblica, e que pela sua proximidade e natureza possam por ela ser levados a cabo, sem prejuzo do princpio da boa administrao, e que, reconhea, por outro lado, s autarquias locais o direito de participar (intervir) nas decises a nvel administrativo superior que lhes digam respeito, nomeadamente aquelas que se vo repercutir no territrio local. Esta concepo afasta-se da tradicional, pois no se alicera na existncia de uma categoria de assuntos denominados assuntos locais, livre da intromisso do Estado, cuja delimitao seja preocupao constante; mas afasta-se igualmente de um certo entendimento das concepes modernas na medida em que no reduz autonomia a uma mera participao nas decises tomadas a nvel superior e execuo das mesmas. Por ela as autarquias locais tm um direito de deciso prpria sobre
(422) Embora uma leitura atenta das modernas concepes nos permita afirmar que, acentuando embora os aspectos da participao, elas no excluem domnios em relao aos quais cabe s autarquias locais decidir. De qualquer modo no essa a imagem que delas se tem dado.
198Parte II A Autonomia Local
tm na Constituio significado substancialmente idntico, sucedendo que a expresso autonomia local utilizada na Carta Europeia de Autonomia Local e usualmente noutros pases como a Espanha, a Itlia e a Frana (neste pas, a utilizao tem vindo a crescer embora esteja longe de ser a expresso dominante, preferindo-se as designaes descentralizao e liberdades locais). Mesmo assim, entendemos utilizar autonomia local no s por a expresso autonomia das autarquias locais ser pleonstica, como bem referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (mas ainda por ter obtido uma especial consagrao no nosso ordenamento jurdico aps a assinatura e entrada em vigor da Carta Europeia de Autonomia Local. A matria da autonomia local tem, na Constituio, um tratamento qualificado e muito desenvolvido. Qualificado, pois encontra-se logo consagrada em sede de Princpios Fundamentais (o referido art. 6.) e constitui um limite material de reviso constitucional (art. 290. al. o)), desenvolvido, pois -lhe dedicado todo o Tt. VIII (Poder Local) da Parte III (Organizao do Poder Poltico) constitudo plos arts. 237. a 265., encontrando-se ainda, dispersos pelo texto constitucional, preceitos que interessam directamente a esta matria, nomeadamente os arts. 167., als. j), l), n) e o), e 168., als. p), s) e t), referentes competncia reservada da Assembleia da Repblica, o art. 202., al. d), respeitante aos poderes do Governo sobre a administrao autnoma e o art. 229., als. j) e l), relativos ao poder das regies autnomas de criar e extinguir autarquias locais e exercer, sobre elas, o poder de tutela. 2. O contexto poltico-militar da elaborao da Constituio de 1976 a) A revolta militar de 25 de Abril de 1974 e acontecimentos subsequentes Importa ter em conta que a autonomia local, embora merea hoje consenso unnime das foras polticas, esteve longe de ser matria pac(424) J. J. GOMES CANOTILHOVITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed. revista, Coimbra 1993, p. 75. O deputado Jorge Miranda preferia, por sua vez, a expresso autonomia das comunidades locais, tal como constava do projecto de Constituio do PPD. Ttulo Ii A Autonomia Local na Constituio de 1976 199
fica durante os debates na Assembleia Constituinte. Isso resulta, com exuberncia, dos diversos projectos de Constituio apresentados plos partidos, dos debates na generalidade sobre esses projectos e da discusso sobre a matria do poder local. Defrontaram-se, ao longo dos trabalhos da Assembleia Constituinte AC) duas concepes muito distintas de autonomia local que s podem ser compreendidas luz do contexto poltico-militar que rodeou a elaborao da Constituio de 1976 e que, por isso, ser objecto de breve referncia. A revolta militar, desencadeada na noite de 24 para 25 de Abril de 1974 pelo Movimento das Foras Armadas (425),ps fim a um sistema poltico autocrtico com cerca de cinquenta anos de durao (1926-1974) e ropunha-se, conforme Proclamao feita no prprio dia 25. promover eleies gerais de uma Assembleia Nacional Constituinte cujos poderes, por sua representatividade e liberdade na eleio permitam
ao Pas escolher livremente a sua forma de vida social e poltica. Por sua vez o programa do Movimento das Foras Armadas (MFA) inclua entre as suas medidas imediatas o anncio pblico da convocao no prazo de 12 meses de uma Assembleia Nacional Constituinte, eleita por sufrgio universal, directo e secreto, segundo lei eleitoral a elaborar pelo futuro Governo provisrio (426). Se verdade que tal Assembleia foi eleita, no prazo
previsto (427), por sufrgio universal, directo e secreto, no menos verdade que ocorreram, entretanto, factos de natureza poltico-militar que vieram alterar profundamente a situao poltica que ento se perfilava no horizonte (428). Aps o 25 de Abril de 1974, assistiu-se a uma intensa movimentao popular - largamente acolhida nos meios de comunicao social - que apontava para uma transformao profunda da sociedade portuguesa no se esperando pela Assembleia Constituinte para introduzir as grandes reformas de fundo, como previa o Programa do MFA, (425) A revolta militar foi obra principalmente de um grupo de jovens oficiais das Foras Armadas tambm conhecido por Movimento dos Capites. Fontes e Trabalhos Preparatrios da Constituio, 1 vol., Lisboa, 1978, pp. 25 e 28.
(426) JORGE MIRANDA, (427)
A Assembleia foi eleita em 25 de Abril de 1975. A Constituio de 1976, Lisboa, 1978, pp. 12113.
(428) Cfr. JORGE MIRANDA,
no n. 5 das Medidas a curto prazo (429). Essas transformaes atingiram o seu ponto alto, aps os acontecimentos polticomilitares de 11 de Maro de 1975. E criado, nessa altura, o Conselho da Revoluo e a Assembleia do Movimento das Foras Armadas decretando-se a nacionalizao das instituies bancrias (430), o que implicou a nacionalizao por arrastamento de um largo nmero de importantes empresas (inclusive a maior parte das jornalsticas), nas quais o capital bancrio era maioritrio. Fala-se abertamente de uma via original para o socialismo como objectivo da Revoluo. Pode afirmar-se que, entre 25 de Abril de 1974 e 25 de Abril de 1975, vive-se um tempo de euforia revolucionria e que nesse perodo que so introduzidas as transformaes mais profundas na sociedade portuguesa, as quais vo entrar na Constituio, apesar de terem ocorrido antes de a Assembleia Constituinte se formar. b) A 1a Plataforma de Acordo Constitucional (Pacto MFA-Partidos), de 13 de Abril de 1975 A demonstrao de que o essencial da arquitectura constitucional do Pas estava feita, mesmo antes de eleita a Assembleia Constituinte, restando a esta exercer um papel relativamente secundrio, encontra-se na 1. Plataforma de Acordo Constitucional, assinada em 13 de Abril de 1975, entre o MFA, representado pelo Conselho de Revoluo, e os principais partidos polticos. Nela se estabelecia, desde logo, que a futura Constituio a elaborar pela Assembleia Constituinte teria um perodo de vigncia igual ao do perodo de transio, que era o perodo de validade da Plataforma a fixar entre 3 a 5 anos, e que terminaria com uma reviso constitucional (431). Mas, para alm desta limitao de validade, a Plataforma, que ficou tambm conhecida por 1. Pacto MFA-Partidos, obrigava a introduzir, na Constituio a elaborar, medidas organizativas e programticas do maior alcance. Assim, entre os rgos de soberania, para alm do Presidente da Republica, da Assembleia Legisla(429) Cfr. JORGE MIRANDA, Fontes e Trabalhos..., 1 vol., p. 28. (430) Decreto-Lei n. 32-A75, de 14 de Maro. Pelo Decreto-Lei n. 135-A75, de 15 de Maro, foram tambm nacionalizadas quase todas as companhias de seguros. (431) 1. plataforma de Acordo Constitucional, especialmente o n. 3 da parte B). (432) Cfr. JORGE MIRANDA, Fontes eTrabalhos..., 1 vol., pp. 195 e segs. Ttulo II Autonomia Local na Constituio de 1976 201
tva, do Governo e dos Tribunais contar-se-iam o Conselho da Revoluo e a Assembleia do MFA (D. 1). Ao Conselho da Revoluo (CR) caberia definir, dentro do esprito da Constituio, as necessrias orientaes programticas de poltica interna e externa e velar pelo seu cumprimento; decidir com fora obrigatria geral sobre a constitucionalidade das leis e outros diplomas legislativos; apreciar e sancionar os diplomas legislativos emanados da Assembleia ou do Governo, respeitantes a matrias de maior relevncia como, p. ex., o exerccio das liberdades e direitos fundamentais; exercer competncia legislativa sobre matrias de interesse nacional de resoluo urgente; servir de rgo consultivo do Presidente da Repblica (D.3.2). A Assembleia do MFA, por sua vez, seria composta por 240 representantes das Foras Armadas e faria parte do colgio para a eleio do Presidente da Repblica (D.6).
Ainda nos termos da Plataforma, a Constituio consagraria as conquistas obtidas ao longo do processo revolucionrio e, assim, o empenhamento do Pas na via original para um socialismo portugus (E.2). Estabeleceria tambm a formao de uma Comisso do MFA que, em colaborao com os partidos signatrios da Plataforma, acompanharia os trabalhos da Constituinte (C.2) (432). A nova Constituio deveria ser promulgada pelo Presidente da Repblica, ouvido o Conselho da Revoluo (C.3). Finalmente, a composio do Governo Provisrio at eleio da Assembleia Legislativa, que a futura Constituio estabeleceria, no estaria dependente dos resultados das eleioes para a Assembleia Constituinte (C.5) (433). c) Eleio da Assembleia Constituinte: sua composio As eleies realizadas em 25 de Abril de 1975 decorreram num ambiente de grande entusiasmo. Tratava-se das primeiras eleioes que decorriam em liberdade desde h cerca de meio sculo, a campanha eleiNo encerrar dos trabalhos da Assembleia Constituinte, foi aplaudida uma moo que faz referncia assiduidade e interesse dessa Comisso (in Dirio da Assembleia Constituinte (DAC), de 2 de Abril de 1976, pp. 436814369).
(432)
Tal determinao do Pacto, baseada na ideia de que a misso exclusiva da Assembleia Constituinte era elaborar e aprovar a Constituio, veio permitir uma diferente correlao de foras polticas entre a Assembleia e o Governo que constituiu um srio factor de instabilidade.
(433)
toral decorrera com grande animao e ampla publicidade nos meios de comunicao e a afluncia s urnas foi enorme (mais de 90 % dos eleitores). A composio da Assembleia Constituinte (AC) ficou assim estabelecida: Partido Socialista (PS), 116 deputados (38,0%); Partido Popular Democrtico (PPD), 81 deputados (26,4 %); Partido Comunista Portugus (PCP), 30 deputados (12,5 %); Centro Democrtico e Social (CDS), 16 deputados (7,7 %); Movimento Democrtico Portugus (MDP), 5 deputados (4,5 %), e Unio Democrtica Popular (UDP), 1 deputado (1 %) (434). Estes resultados no determinaram uma orientao diferente da aco do Governo de ento, situado muito prximo do Partido Comunista, no s porque assim o estabelecera a Plataforma assinada, como ainda pelo facto de os dois partidos mais votados (PS e PPD), reunindo embora mais de 64 % dos votos e quase 200 dos 250 deputados da Assembleia Constituinte, no terem suficiente apoio militar. O Conselho da Revoluo e a Assembleia do MFA eram dominados por militares situados mais esquerda formando, alis, diversas correntes que, em breve, se viriam a desentender. A fora do PCP e MDP, embora reduzida em termos eleitorais, era fortemente aumentada pelo apoio encontrado naqueles dois rgos militares e por uma boa organizao partidria que permitia a realizao de grandes manifestaes populares em defesa das suas teses, especialmente em Lisboa. Os trabalhos da Assembleia Constituinte (AC) vo iniciar-se, assim, num clima de aberto confronto entre duas correntes: uma, de que eram protagonistas o PS, o PPD e o CDS defendendo a vontade popular expressa em eleies; outra, de que eram protagonistas o PCP e o MDP, actuando em conjugao e defendendo que o exerccio do poder poltico no tinha uma nica fonte, isto , a legitimidade resultante de eleies, mas tambm a legitimidade que resultava da aco revolucionria (no fora _recordavam _o 25 de Abril o resultado de um acto militar?) e que era representada pelo MFA e pelas organizaes populares, numa unio que ficou conhecida por Aliana Povo-MFA. Esta clivagem vai reflectir-se profundamente ao longo dos trabalhos da Assembleia Constituinte.
(434) Cfr. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976..., p. 24, nota (17). Ttulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976 203
d) A 2a Plataforma de Acordo Constitucional (2. Pacto MFA-Partidos), de 26 de Fevereiro de 1976
A 2. Plataforma de Acordo Constitucional assinada, em 26 de Fevereiro de 1976, pelo Presidente da Repblica em nome do Conselho da Revoluo e plos partidos representados na Assembleia Constituinte, excepo da UDP, significou o reconhecimento da supremacia da legitimidade democrtica (eleitoral) sobre a legitimidade revolucionria (militar). Enquanto a 1. Plataforma surgiu na sequncia dos acontecimentos poltico-militares de 11 de Maro de 1975, consagrando o Movimento das Foras Armadas (MFA) como motor da Revoluo, atribuindo-lhe largos poderes polticos, legislativos e de fiscalizao constitucional, a 2. Plataforma, tambm conhecida por 2. Acordo MFA-Partidos, surge na sequncia dos acontecimentos de 25 de Novembro de 1975 que puseram termo a um perodo de grande efervescncia poltico-militar (435). Ainda existe aqui, tal como na 1. Plataforma, um compromisso entre ambos os princpios, s que agora o preponderante
o da legitimidade resultante de eleies. Assim, desapareceu da enumerao dos rgos de soberania, a Assembleia do MFA constituda, como dissemos, por 240 representantes das Foras Armadas e que fazia parte, com a totalidade dos seus membros, do colgio eleitoral que reuniria para a eleio do Presidente da Repblica (este passava, por fora da 2. Plataforma, a ser eleito por sufrgio universal, directo e secreto). Por outro lado, foram drasticamente reduzidos os largos poderes em matria legislativa do Conselho da Revoluo, ficando confinados matria militar. Este rgo continuou a manter importantes poderes em matria de fiscalizao da constitucionalidade das leis, os quais, porm, eram exercidos, aps parecer de uma Comisso Constitucional composta por 9 elementos, dos quais quatro, juizes designados pelo Supremo Tribunal de Justia e pelo Conselho Superior da Magistratura, outros quatro, personalidades de reconhecido mrito designadas pelo Presidente da Repblica, pela Assembleia Legislativa (Assembleia da Repblica) e pelo Conselho da Revoluo, sendo o elemento restante o Presidente do Conselho da Revoluo. Esta Comisso veio a funcionar, na prtica, como um Tribunal Constitucional, sendo os seus pareceres quase sempre respeitados.
(435) JORGE MIRANDA, Fontes e Trabalhos..., I vol., pp. 204 e segs.
3. Os trabalhos da Assembleia Constituinte: a administrao local autrquica a) A matria de autonomia local nos projectos de Constituio apresentados plos partidos Eleita em 25 de Abril de 1975, como dissemos, a AC teve a sua sesso inaugural em 2 de Junho e entre 12 e 23 do mesmo ms foi discutido e aprovado o seu regimento. Os diversos projectos de Constituio apresentados plos partidos representados na AC foram publicados no Dirio da Assembleia Constituinte (DAC), de 7 de Julho (suplemento ao n. 13), publicao repetida, j com correco de gralhas, em suplemento ao n. 16 do DAC, de 24 de Julho. Uma comisso entretanto formada para apreciar os diversos projectos de Constituio e respectivas propostas de sistematizao apresentou o seu parecer em 4 de Julho, iniciando-se o debate na generalidade sobre os projectos no dia 8 de Julho o qual foi dado por concludo em 23 do mesmo ms. No dia seguinte, foi aprovada a sistematizao da Constituio a qual inclua um ttulo sobre o Poder Local (6) integrado na Parte III (Organizao do Poder Poltico). Apreciemos, agora, os diversos projectos de Constituio, tendo em ateno a matria da autonomia local. Podemos estabelecer, neste aspecto, uma clara linha de separao entre, por um lado, os projectos do PCP e do MDP/CDE e, por outro, os projectos do PS, PPD e CDS. Tal facto no constituir motivo para admirao se tivermos em ateno que, por detrs da concepo de autonomia local, est uma concepo sobre o Estado, a Constituio e a Democracia, havendo fortes divergncias entre os mencionados partidos sobre esses temas. Como j dissemos, o PCP e o MDP, eleitoralmente minoritrios, defendiam a preponderncia da legitimidade revolucionria sobre a legiti midade eleitoral e tendiam a ver na Constituio um instrumento ao servio da revoluo que nunca poderia constituir um travo desta e antes ser, dela, expresso transitria. A democracia que estes partidos defendiam no se identificava com toda a massa dos eleitores, mas ape(436) DAC, de 25 de Julho de 1975, pp. 580/581. Este ttulo foi introduzido pela Comisso, pois no constava de nenhum dos projectos apresentados. Ttulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976
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nas com aqueles que assumiam o processo revolucionrio, ficando de fora todos aqueles que se lhe opusessem. O Estado, por sua vez, deveria estar ao servio da revoluo e no constituir uma fora nas mos daqueles que a combatiam. No outro lado, o PS e o PM largamente maioritrios tendiam a fazer valer o princpio da legitimidade eleitoral no que contavam com o apoio do CDS que, embora com apenas 7 % dos votos, afirmou, desde o incio, a sua opo por uma democracia de tipo ocidental, ou seja, uma democracia assente no voto popular, em eleies livres (437). Estes partidos viam na Constituio a
sedimentao dos princpios fundamentais que deveriam nortear a aco do Estado. O deputado da UDP defendia uma posio muito singular -a do poder popular mais prxima do MDP e do PCP, pois assentava na legitimidade revolucionria, mas que deles se afastava em outros pontos, pretendendo ser a nica fora verdadeiramente revolucionria dentro da AC. Vejamos agora o que diziam os diversos projectos apresentados sobre esta matria: (x) O projecto do CDS, o primeiro a ser apresentado (DAC, pp. 358 (1) a (21, na parte primeira, intitulada Dos Princpios Fundamentais, depois de consagrar, no art. 9., o princpio da unidade do Estado, inclua, no art. 10., n. 3, o princpio de que as autarquias locais (as regies, os concelhos e as freguesias) tero o direito de eleger livremente os seus rgos dirigentes e disporo de autonomia regulamentar, administrativa e financeira. Seriam rgos da regio, a junta regional; do concelho, a cmara municipal; e da freguesia---a junta de freguesia (art. 1 W, n. 2). No n. 4 do mesmo artigo, dispunha-se que a autonomia das autarquias locais no exclui a possibilidade de o Estado legislar sobre assuntos de interesse comum, nem o exerccio dos necessrios poderes tutelares. A criao e extino de autarquias locais dependia de autorizao da Assembleia Legislativa (art. 88., n. 11) e constitua competncia exclusiva desta Assemblea a diviso administrativa do territrio e os direitos e deveres das autarquias locais (art. 90., al. b. No n. 8 do art. 113. respeitante s competncias do Governo, o projecto dizia que cabia a este rgo dirigir os servios e organismos do
(437) FREITAS Do AMARAL
(CDS), DAC, 11 de Julho de 1975, p. 324.
Estado, orientar os institutos pblicos autnomos e as empresas pblicas e nacionalizadas e, bem assim, superintender no conjunto da Administrao Pblica descentralizada. No havia, neste projecto, um ttulo dedicado ao poder local ou administrao local e, no art. 143., respeitante aos limites materiais de reviso constitucional, no existia qualquer alnea sobre esta matria. P) O projecto do PS (DAC, pp. 358 (55) a (68)), no seu Tt. I (Disposies Gerais) no continha qualquer preceito que consagrasse expressamente a autonomia das autarquias locais. O art. 76., al. d), determinava que o Governo teria competncia para superintender no conjunto da Administrao Pblica. Repare-se que no se fazia, ao contrrio do projecto do CDS, qualquer distino entre administrao directa e administrao descentralizada. Mas, no Tt. VIII, dedicado exclusivamente s comunidades locais (arts. 100. a 122.), o projecto socialista continha importantes preceitos sobre a matria que nos interessa. Dizia quais eram as comunidades locais: freguesias e concelhos (art. 100.); consagrava a autonomia administrativa e financeira de tais comunidades (art. 102.); dispunha, nos artigos seguintes, sobre os rgos das comunidades locais e, quanto ao municpio, propunha a eleio da Cmara Municipal, em escrutnio secreto, pela Assembleia Municipal (art. 115.). A excepo deste, muitos dos restantes preceitos acabaram por passar, sem significativas alteraes, para a Constituio. Dedicava ainda, o projecto, quatro artigos (119. a 122.) s associaes de moradores que visariam colaborar na resoluo de problemas sociais da respectiva zona de actuao, sem poderes administrativos (art. 119.); defendia-se ainda (art. 121., n. 2) a eleio por sufrgio directo e escrutnio secreto da comisso de moradores, rgo executivo da associao de moradores. Y) O projecto do PPD (DAC, pp. 358 (69) a (88)) inclua, nos Princpios Fundamentais, a seguinte disposio (art. 7.) que passou, quase sem alterao, para a Constituio: 1. O Estado Portugus unitrio e organiza-se no respeito plos princpios da autonomia das comunidades locais e da descentralizao democrtica dos servios pblicos. No n. 2 dizia quais eram as autarquias locais (os concelhos, as freguesias e ainda as regies administrativas a criar por lei) e, no n. 3 dispunha-se sobre o modo de eleio (sufrgio universal, igual, directo e secreto dos cidados residentes) dos rgos representativos das autarquias locais e das regies.
Ttulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976 207
A definio dos limites das autarquias locais era da competncia da Cmara dos Deputados (art. 108., n. 12) e constitua competncia exclusiva desta legislar sobre a eleio dos rgos das autarquias locais (art. 109., al. d)) e sobre a gesto das empresas municipalizadas (art. 109., al. j)). No que toca ao Governo dizia-se, tal como no projecto do PS, que lhe competia: superintender no conjunto da Administrao Pblica geral e local (art. 125., n. 6). Neste projecto no h um ttulo referente ao poder local ou administrao local, mas apenas um ttulo sobre a Administrao Pblica (o VII). Neste, o art. 149. o de mais interesse sobre a matria que temos estado a versar e refere-se ao poder de fiscalizao do Governo sobre as autarquias locais, sem prejuzo da respectiva autonomia.
Como acabmos de ver, estes projectos tm muito de comum no tratamento desta matria (embora com maior ou menor desenvolvimento) e so muito diferentes dos que a seguir vamos referir. ) O projecto do MDP/CDE (DAC, pp. 358 (22) a (34)) no fazia, em sede de Princpios Fundamentais, qualquer referncia explcita ao poder local e, no art. 87., al. d), respeitante s atribuies do Governo, dispunha que a este cabia superintender no conjunto da Administrao Pblica..., sem fazer igualmente qualquer distino entre a Administrao directa do Estado e a administrao local ou descentralizada. De notar, no entanto, que o projecto do MDP dedicava todo o Tt. V ao tema Administrao Local e Poder Popular (arts. 99. a 108.). Merece, desde logo, especial referncia o art. 100., nos termos do qual A Repblica Democrtica Portuguesa reconhece desde j, como rgos de poder local definido todas aquelas associaes, ligas, movimentos, comisses ou outras formas de organizao popular que, sem divises anti-democrticas, religiosas ou polticas, e largamente representativas plos seus objectivos e funcionamento unitrios e patriticos, mobilizem, por local de residncia, por local de trabalho ou por actividade social conjunta, a populao para a reconstruo nacional, para o avano social popular e a defesa revolucionria contra a reaco. Por sua vez, o n. 2 do art. 101. continuava: criados pelo povo para a defesa e avano da sua Revoluo e, por isso, do Pas, devero estes rgos, para se institucionalizarem como rgos do Estado e do povo, ser declarados geral e particularmente como teis, como democrticos, como efectivamente populares, pelo Governo e pelo Conselho da Revoluo que assim o devero fazer, sempre que eles assumam tais .
democrtico aquele em que o poder exercido pelo povo, quer directamente, quer indirectamente, no s atravs de rgos representativos, mas tambm e especialmente atravs da organizao popular e de rgos revolucionrios especficos (440). A defesa do princpio da unidade do poder, com a consequente abolio ou neutralizao do princpio liberal burgus da separao dos poderes, implicava que o princpio da autonomia local e regional devesse, segundo o deputado Carlos Brito, ser considerado luz do referido princpio da unidade (441). lvaro Monteiro (MDP) segue a mesma linha de defesa de um texto constitucional de transio para um novo tipo de sociedade mais avanada (a caminho do socialismo) que reconhea abertamente o papel inalienvel e insubstituvel das massas populares organizadas (442). Este deputado critica, nomeadamente, o projecto do PS, no que respeita s comunidades locais, pela valorizao nele feito do princpio eleitoral na escolha dos rgos das freguesias e municpios e pela atribuio de larga autonomia administrativa e financeira a tais rgos, no deixando margem para a organizao popular revolucionria, antes a impedindo. E, em tom crtico, acrescenta que tal estrutura administrativa das comunidades locais rene as condies das democracias burguesas de alguns pases da Europa Ocidental (443). Marcelo Rebelo de Sousa (444) e Jorge Miranda (445), em representao do PPD, movimentam-se noutra linha que a da defesa da vontade popular eleitoralmente expressa e do Estado de Direito. Do mesmo modo, Carlos Lage (PS) faz a defesa do processo eleitoral como forma de salvaguarda das liberdades (446). Verifica-se, assim, que os partidos que colocavam o princpio da legitimidade eleitoral frente da legitimidade revolucionria transpunham esse mesmo princpio para a administrao local autrquica, colocando, como pilar da autonomia local a existncia de pessoas jurdicas territoriais, nomeadamente, as freguesias e os concelhos, dotadas de
(440)CARLOS BRITO, DAC, 17 de Julho de 1975. p. 420. (441)CARLOS BRITO, DAC, 16 de Julho de 1975, p. 420. (442)LVARO MONTEIRO, DAC, 18 de Julho de 1975, p. 456. (443)LVARO MONTEIRO, DAC, 18 de Julho de 1975, p. 457. (444)MARCELO REBELO DE SOUSA, DAC, 19 de Julho de 1975, pp. 480/481. (445)JORGE MIRANDA, DAC, 27 de Julho de 1975, pp. 522 e segs. (446) CARLOS LAgE, DAC. 19 de Julho de 1975, p. 494.
rgos eleitos plos respectivos residentes e de autonomia administrativa e financeira, remetendo as organizaes populares de base para um papel meramente auxiliar (dinamizador, mas no deliberativo). Por sua vez, os partidos que pretendiam fazer valer a legitimidade revolucionria sobre a legitimidade eleitoral tendiam, no que toca
administrao local, a desvalorizar o princpio eleitoral e at a autonomia das autarquias locais consideradas manifestaes das democracias burguesas de alguns pases da Europa Ocidental e valorizavam as organizaes populares a nvel de aldeia, concelho, cidade, bairro ou regio, atribuindo-lhes um papel de interveno activa na soluo dos problemas, actuando paralelamente s autarquias locais e em ligao e coordenao com estas. Estas organizaes emanavam da aco revolucionria a nvel local e eram a garantia do desenvolvimento do processo revolucionrio em curso. Esta controvrsia quanto autonomia local vai opor estas duas correntes at ao findar dos trabalhos da Constituinte, especialmente na discusso sobre os Princpios Fundamentais e sobre o Poder Local e, se verdade que a corrente veiculada plos partidos que defendiam tambm a nvel local a legitimidade eleitoral vai triunfar, no s por via do seu peso dentro da Assembleia, como por via das alteraes polticomilitares entretanto ocorridas, no menos certo , tambm, que sempre os partidos defensores da legitimidade revolucionria vo procurar, at ltima, valorizar o papel das organizaes populares de base e defender, sem xito, a consagrao do princpio da autonomia destas. CAPTULO II O ACOLHIMENTO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DA AUTONOMIA LOCAL 1. A autonomia local como princpio fundamental da Constitui o (art. 6., n. 1) Concludo o debate, na generalidade, dos diversos projectos de Constituio, comeou a discutir-se o parecer da 1. Comisso Princpios Fundamentais (31 de Julho a 12 de Agosto de 1975). Composto de 11 artigos eles vo passar, quase sem alterao, para a Constituio de 1976 e interessa-nos, para a matria que estamos a versar, o art. 6., n. 1, que
212 Parte II A AuTonomia Local
estabelecia: O Estado unitrio e organiza-se no respeito plos princpios da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da Administrao Pblica. Este artigo praticamente o art. 7., n. 1, do projecto do PPD, tendo apenas as seguintes alteraes: a expresso comunidades locais substituda por autarquias locais e a expresso servios pblicos substituda pela de Administrao Pblica. O parecer desta Comisso foi aprovado, tendo contado apenas com a absteno do PCP e no estando presentes, na altura da votao, os deputados do MDP (447). Porm, Jos Tengarrinha (MDP) tinha j sugerido a rejeio na generalidade do projecto articulado por esta comisso (448). Este deputado criticara a formulao do n. 1 do art. 6. por no sublinhar _o que entendia como fundamental _as mltiplas formas de enlace e de livre cooperao entre o Estado e os rgos populares (449). O texto do n. 1 do art. 6. no mereceu, na discusso na especialidade, qualquer proposta de alterao e, submetido a votao, foi aprovado com uma absteno (450). O PPD props que, neste art. 6., fosse introduzido um novo nmero com o seguinte texto: Constituem autarquias locais as freguesias, os concelhos e as regies administrativas, cabendo lei organiz-las e definir os seus limites territoriais (451). Pretendia-se com este preceito, segundo resultava da interveno do deputado Pedro Roseta (PPD), dar pleno significado ao n. 1 do art. 6., definindo as autarquias a que tal nmero se refere e acolher j em sede de Princpios Fundamentais, a criao de regies administrativas (452). Contra o aditamento proposto pelo PPD, manifestou-se o PCP que, pela voz de Vital Moreira, ps a Assembleia de preveno contra o risco de criao de regies como autarquias locais, sugerindo antes, para os tempos mais prximos, agrupamentos de concelhos (453). A proposta do PPD no obteve os votos favorveis necessrios para ser aprovada (454).
(447)DAC, 7 de Agosto de 1975, p. 693. (448)JOS TENGARRINHA, DAC, 1 de Agosto de 1975, p. 604. (449)JOS TENGARRINHA, DAC, l de Agosto de 1975, p. 605. (450)DAC, 9 de Agosto de 1975, p. 748. A esta sesso faltaram os deputados do MDP/CDE(p. 759). (451)DAC, 9 de Agosto de 1975, p. 746. (452)PEDRO ROSETA, DAC, 9 de Agosto de 1975, p. 749. (453)VITAL MOREIRA, DAC, 9 de Agosto de 1975, p. 750. (454)DAC, 9 de Agosto de 1975, p. 751.
2. Poderes da Assembleia da Repblica, do Governo e das Regies Autnomas em matria de autonomia local
O articulado sobre a organizao do poder poltico, discutido e aprovado ainda no perodo em que vigorava o 1. Pacto MFA-Partidos, teve de ser profundamente revisto por fora do 2. Pacto, que veio restituir aos rgos de soberania poderes adequados a uma democracia representativa. No entanto, no que toca aos poderes da Assembleia da Repblica e do Governo sobre as autarquias locais, no houve grandes alteraes, pois a maioria eleitoral existente na AC tinha j feito introduzir, mesmo na vigncia do 1. Pacto, os principais preceitos que acabaram por ficar consagrados (455). Assembleia da Repblica ficou reservada (art. 167.) a competncia legislativa sobre a eleio dos titulares dos rgos do poder local (al. f)), a organizao das autarquias locais (al. h)) e a participao das organizaes populares de base no exerccio do poder local (al. i)). A reserva da AR era relativa, pois, por virtude do art. 164., todas as matrias da exclusiva competncia deste rgo podiam ser objecto de autorizao legislativa concedida ao Governo. Com estes preceitos pretendia-se, em matrias especialmente sensveis, rodear a autonomia local de maiores garantias perante a legislao governamental. No que respeita ao Governo e ao exerccio de funes administrativas, a Constituio confioulhe competncia para superintender na administrao autnoma (art. 202., al. d)). Este preceito teve como fonte o projecto de Constituio do CDS (art. 113., n. 8) e foi aprovado por unanimidade da AC durante a apreciao do articulado da Comisso do Poder Poltico (456). O contedo deste poder foi entendido, ainda no domnio do texto primitivo da Constituio (antes da Reviso de 1982), como correspondendo a uma tutela externa visando apenas o cumprimento da lei (457).
(455) projecto do PPD (art. 109., ais. d) e e)), DAC, 9 de Julho de 1975, p. 296 (15); art. 53., ais. e) e f), do articulado proposto pela 5. Comisso (Organizao do Poder Poltico), DAC, 22 de Novembro de 1975, p. 2812; este art. 53. foi aprovado por unanimidade (DAC, 11 de Maro de 1976, pp. 3867/3868). (456) DAC, 13 de Maro de 1976, p. 3941. (457) J. BAPTSTA MACHADO, Participao..., pp. 13 e segs.
As Regies Autnomas foi confiado o poder de exercer poder de orientao e tutela sobre as autarquias locais (art. 229., n. 1, al. g) (458). 3. O Tt. VII (Poder Local) da Parte III (Organizao do Poder Poltico) da Constituio como concretizao da autonomia local Cabe agora analisar, ainda que de modo sumrio, o articulado proposto pela Comisso do Poder Local publicado no DAC em suplemento ao n. 101, de 10 de Janeiro de 1976, a pp. 3308 (l) a (3). Depois de uma interveno do Presidente da Comisso Aquilino Machado (PS), que relatou o modo como decorreram os trabalhos, salientando a contribuio dada pelo deputado Barbosa de Melo (PPD), autor do anteprojecto, o deputado Pedro Roseta (PPD) fez a leitura do relatrio e parecer desta Comisso, seguindo-se vrias declaraes de voto a merecer destaque. Assim, o deputado do MDP, lvaro Monteiro, no aprovou o articulado proposto, criticando-o sobretudo por sobrevalorizar as regies e subalternizar as organizaes populares de base; parte-se da ideia, dizia, de que a Revoluo terminou com as eleies (459). Por sua vez Vital Moreira (PCP), aprovando embora, na generalidade, a proposta, manifestou reservas quanto ao regime previsto para as regies e quanto ao papel das organizaes populares de base (460). As regies, diz, no deveriam ser autarquias locais, mas estruturas administrativas de confluncia entre a administrao municipal e a administrao estadual; alertava nomeadamente contra os perigos de asfixia dos municpios, por um lado, e de feudalizao poltica do Pas, por outro. No que respeita s organizaes populares, o mesmo deputado gostaria de ver consagrado o princpio da autonomia das organizaes populares com a atribuio de amplos poderes de interveno a tais organizaes, quer na resoluo dos problemas colectivos das massas populares,
(458) Este preceito foi aprovado por unanimidade na apreciao do articulado proposto pela Comisso Aores e Madeira (DAC, 25 de Maro de 1976, pp. 4138 e 4150). (459) LVARO MONTEIRO, DAC, 13 de Novembro de 1975, p. 3328. (460) VITAL MOREIRA, DAC, 13 de Janeiro de 1976, pp. 3328 e 3329. Ttulo ii A Autonomia Local na Constituio de 1976 215
quer no controle da actividade dos rgos das autarquias locais, pelo que defendia que deviam ter acesso s estruturas destas. De notar que, por organizaes populares, entendia o PCP, no s as comisses de moradores a que se referia o articulado da comisso, mas outras formas de organizao popular como, p. ex., as comisses de trabalhadores, comisses de aldeia, assembleias populares, etc. A declarao de voto do PPD, pela voz de Barbosa de Melo, enaltecia a importncia do articulado que vinha pr FIm a uma situao de longas dcadas em que os rgos da chamada administrao local constituam um dos meios de que se servia um centro poltico nico para impor a sua vontade, abrindo caminho para uma verdadeira administrao local, ou seja, uma administrao autnoma e democrtica em que as
populaes, por si mesmas ou atravs dos seus representantes livremente eleitos, tomariam nas prprias mos as grandes decises da vida administrativa local. Nessa mesma declarao de voto, Barbosa de Melo punha algumas reservas quer quanto criao de um rgo consultivo junto do municpio e junto da regio, quer quanto ao princpio da criao simultnea das regies (461). A curta declarao de voto do PS, pela voz de Aquilino Ribeiro, punha em destaque que o articulado pro posto representava uma opo no sentido de ver democratizada e vitalizada a interveno dos cidados na vida das autarquias locais, tendo merecido o voto favorvel do PS todos os seus artigos (462). A declarao de voto do CDS, pela voz do seu deputado Oliveira Dias, punha em relevo o facto de o articulado conter as bases constitucionais para uma profunda modificao da administrao local e regional portuguesa com a devoluo s sedes perifricas do poder que lhes pertence e pondo fim a tantos e tantos anos de centralismo poltico e administrativo com os inconvenientes da derivados (463). A discusso, na generalidade, do articulado revelou mais uma vez a fractura existente entre duas correntes que j se evidenciara, principalmente, no debate da generalidade dos projectos de Constituio e que as declaraes de voto sobre a matria do poder local anunciavam. A corrente constituda pelo PS, PPD e CDS elogiava o poder local tal como
(461)BARBOSA DE MELO, DAC, 13 de Janeiro de 1976, p. 3329. (462)AQUILINO RIBEIRO, DAC, 13 de Janeiro de 1976, p. 3330. (463)OLIVEIRA DIAS, DAC, 13 de Janeiro de 1976, pp. 3327/3328.
ele se apresentava no articulado, enquanto a outra, constituda pelo PCP e MDP punha o acento na pouca ateno dada s organizaes populares de base e na inconvenincia da criao de regies como autarquias locais. Na linha da primeira corrente de salientar uma interveno de Jorge Miranda (PPD) (464). Este deputado, depois de lembrar que a expresso poder local apareceu na Constituio, por proposta da Comisso de Sistematizao pois no constava de qualquer dos projectos de Constituio com o significado que resultava do articulado (465) e de chamar a ateno para o facto de tal expresso estar em consonncia com o princpio da autonomia das autarquias locais consagrado no art. 6. (466) ps em destaque o sentido que deve ser atribudo a este princpio. Por poder local entende Jorge Miranda um poder que existe por fora da Constituio e garantido pelas suas normas, ao lado do poder exercido plos rgos de soberania. Tal poder confere ao Estado um carcter pluralista, pois, sem pr em causa a sua unidade essencial impede que o poder poltico se esgote nos rgos do Estado com remisso das autarquias locais para a mera organizao administrativa. Assim, as comunidades locais adquirem eminente relevncia poltica no sendo absorvidas pelo Estado mas antes reconhecidas com elemen tos fulcrais da sua ordem constitucional. Neste contexto, o poder poltico como que compreende soberania e poder local, operando-se uma limitao recproca. Jorge Miranda considera que a Constituio acolheu, deste modo, uma concepo de democracia entendida como manifestao de vontade do povo, no s a nvel dos rgos de cpula do Estado, como dos rgos de base. Considera que a democracia s pode vingar enquanto se apoiar em fortes instituies municipais e regionais com efectiva participao popular. O poder local , assim, entendido como poder democrtico exercido a nvel das comunidades locais. Por ele, continua, exprime-se uma vida com problemas e aspiraes que se no
(464) JORGE MIRANDA, DAC, 15 de Janeiro de 1976, p. 3369 (465) O projecto do MDP/CDE falava, como referimos, em rgos do poder local, mas num sentido centralista de rgos locais do Estado (DAC 15 de Janeiro de 1976, p. 3369). (466) JORGE MIRANDA preferia a designao comunidades locais, tal como se dizia, alis, no projecto do seu partido (DAC, 15 de Janeiro de 1976, p. 3369).
confundem com a vida, os problemas e as aspiraes gerais de todo o pas. A estruturao desse poder deve ser feita em coerncia com os princpios democrticos, assim se explicando que se fixem na Constituio regras fundamentais de organizao, tais como a separao e a interdependncia entre os rgos locais, a eleio dos seus titulares (ou, pelo menos, dos titulares dos rgos deliberativos) por sufrgio universal, directo e secreto e a sua renovao peridica (...). Entende ainda Jorge Miranda que deve haver, na Constituio, uma certa flexibilidade no tratamento das matrias do poder local, nomeadamente, no que respeita sua organizao estatutria (p. ex., previso de diversos estatutos-tipo que as populaes
possam escolher, tendo em conta as suas condies particulares). Esta mesma flexibilidade deve manifestar-se na existncia das autarquias e na delimitao das suas circunscries, assim como quanto a formas de federao ou associao (467). De interesse, tambm, a interveno feita por outro deputado do PPD, Rben Raposo, que v no poder local, no um contra-poder (ou seja, um poder de sinal contrrio ao poder central), mas democracia de base nas comunidades locais, completando a democracia representativa a nvel do aparelho de Estado. Est-lhe subjacente o conceito de descentralizao a exigir este a reviso de todas as competncias conferidas administrao central e local, desejando-se que aquela coordene em vez de se impor, e esta deixe de ser meramente executora de linhas superiormente traadas, evoluindo para verdadeiros nveis de autogoverno (468). Trata-se assim de romper com a tendncia centralista, estabelecendo-se um novo modelo polticoadministrativo assente nos seguintes princpios que caracterizam o poder local: o da autonomia, a requerer que interesses especficos de cada autarquia local sejam prosseguidos pelas respectivas populaes atravs de rgos prprios, respectivamente, no domnio administrativo e financeiro; o da descentralizao, com a consequente devoluo s comunidades locais dos poderes necessrios para
(467) JORGE MIRANDA, DAC, 15 de Janeiro de 1976, pp. 3369 e segs. (468) RBEN RAPOSO, DAC, 15 de Janeiro de 1976, pp. 3372 e segs. De notar que este deputado como tambm Jorge Miranda fazem referncias positivas s organizaes populares de base, sem contudo questionar o princpio da eleio como critrio das esco lhas dos rgos das autarquias locais, afastando a tentao de uma concepo no-corporati vista (DAC, 15 de Janeiro de 1976, p. 3370).
tando por isso de constituir uma estrutura geral paralela estrutura administrativa a definir na Constituio. Deste modo, o articulado proposto pela comisso passou sem alteraes significativas para o texto constitucional. Teremos ocasio de analisar, mais detalhadamente, tais preceitos, principalmente os que respeitam aos Princpios Gerais pelo que nos limitamos, agora a fazer uma breve referncia aos preceitos fundamentais nesta matria. Assim, o princpio da descentralizao administrativa como indicador das atribuies das autarquias locais e da competncia dos seus rgos (art. 239.); a consagrao de patrimnio e finanas prprios (art. 240.); o estabelecimento de uma assembleia deliberativa e de um rgo colegial executivo, perante ela responsvel, na organizao das autarquias, bem como a determinao de que a assembleia seria constituda atravs de eleies por sufrgio universal, directo e secreto (art. 241.); a atribuio do poder regulamentar (art. 243.); e a organizao de um quadro geral de funcionrios para coadjuvar as autarquias locais (art. 244.). De salientar ainda, e no que toca ao municpio, a consagrao da eleio directa para a constituio do rgo executivo colegial (Cmara Municipal) (art. 252.); o estabelecimento de um rgo consultivo, o Conselho Municipal (art. 253.); e a participao por direito prprio nas receitas dos impostos directos (art. 255.). 4. A Reviso Constitucional de 1982: reforo da autonomia local Antes de analisar mais detalhadamente o significado dos preceitos da nossa Constituio sobre a autonomia local, importa fazer uma referncia s sucessivas revises constitucionais de 1982, 1989 e 1992 que, mesmo sem provocarem alteraes muito substanciais, no podem, de modo algum, ser ignoradas. A matria das autarquias locais sofreu, na 1 .a Reviso Constitucional (Lei n. 1/82, de 30 de Setembro), algumas sensveis modificaes que se traduziram no reforo da respectiva autonomia. Assim, no que toca Assembleia da Repblica, alargou-se a matria de reserva legislativa (477), passando a ser da exclusiva responsabilidade
(477) Aps a reviso de 1982 passou a haver um domnio de reserva absoluta de competncia legislativa da AR (art. 167.) e outro de reserva relativa (art. 168.).
Ttulo Ii A Autonomia Local na Constituio de 1976 221
daquele rgo (art. 167.) a legislao sobre as eleies dos titulares dos rgos do poder local (al.)), o estatuto dos titulares dos rgos do poder local (al. g)), o regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais (al. j)) e sobre consultas directas aos eleitores a nvel local (al. l)); ao mesmo tempo, confiou-se AR poder para legislar, salvo autorizao concedida ao Governo (art. 168.), sobre o regime geral de elaborao e organizao dos oramentos das autarquias locais (al. f)), estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanas locais (al. r)) (478) e a participao das organizaes populares de base no exerccio do poder local (al. s)) (479). Este alargamento dos poderes legislativos reservados da AR, quer sob a forma de reserva absoluta ou de reserva relativa, significou uma limitao do poder legislativo do Governo e assim, em princpio, uma maior proteco da autonomia local.
Em sede de poderes do Governo sobre as autarquias locais, no exerccio de funes administrativas, a Constituio revista limitou-os ao exerccio da tutela (art. 202., al. d)), com o alcance que resulta do art. 243. da CRP, eliminando assim a referncia ao poder de superintendncia que passou a caracterizar a relao do Governo com a administrao indirecta do Estado. Quanto s Regies Autnomas (art. 229.), a reviso eliminou a referncia ao poder de orientao sobre as autarquias locais mantendo apenas o poder de tutela (al. h)) e confiou-lhes o poder de criao e extino de autarquias locais, bem como o de modificar a respectiva rea, mas sempre nos termos da lei (al. g)). Esta da exclusiva competncia (reserva absoluta) da AR, por fora do art. 167, al. j). Finalmente no que diz respeito s normas que constituem o Tt. VIII (Poder Local) da Parte III da CRP houve tambm significativas alteraes. Desde logo, a tutela administrativa que, nos termos da primitiva redaco do n. 1 do art. 243.. seria exercida segundo as formas e os casos previstos na lei passou a consistir apenas na verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos, sendo exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei. Por outro lado, enquanto o art. 244., n. 1, na sua redaco inicial, previa apenas a existncia, na
(478) Na verso inicial da Constituio falava-se em legislar sobre a organizao das autarquias locais (al. h) do art. 167). (479) Corresponde este ltimo preceito al. ,) do art. 167. na redaco primitiva
dependncia do ministrio competente, de um quadro geral de funcionrios, incluindo tcnicos das especialidades de interesse para a administrao local, com finalidade de coadjuvar as autarquias locais, a redaco resultante da reviso constitucional dispe que as autarquias locais possuem quadros de pessoal prprio, nos termos da lei. A reviso constitucional veio, alm disso, permitir a realizao, por parte dos rgos das autarquias locais, de consultas directas aos cidados eleitores recenseados na respectiva rea por voto secreto, sobre matrias includas na sua competncia exclusiva, nos casos, nos termos e com a eficcia que a lei estabelecer (art. 251., n. 3). O poder regulamentar, que era atribudo especificamente s assembleias das autarquias, passou a ser, na nova redaco do art. 242., atribudas s autarquias, sem distino do rgo. No que toca aos municpios, a sua criao ou extino, bem como a modificao da respectiva rea, passou a ser precedida da consulta dos rgos das autarquias abrangidas (art. 249.). Por sua vez, o Conselho Municipal de rgo obrigatrio que era, passou a facultativo (art. 250.). Foi tambm suprimido o n. 2 do art. 254. que admitia a possibilidade de a lei estabelecer a obrigatoriedade da federao de municpios. 5. A Reviso Constitucional de 1989 A Reviso Constitucional de 1989 (Lei n. 1/89, de 8 de Julho) no trouxe modificaes muito sensveis em matria de autonomia local. De qualquer modo, suprimiu o Conselho Municipal como rgo do municpio (art. 250.). Substituiu tambm a expresso organizaes populares de base territorial pela expresso organizaes de moradores nos diversos artigos em que a expresso aparecia. Modificou ainda diversos preceitos relativos s regies administrativas que nos abstemos de destacar, neste lugar, por no estar ainda concretizada a instituio das mesmas. Em matria de reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica alterou a numerao de alneas respeitantes s autarquias locais sem introduzir modificaes. Introduziu a participao das autarquias locais no Conselho Econmico e Social (art. 95., n. 2) e consagrou a existncia de um domnio pblico das autarquias locais (art. 84., n. 2). No que toca ao distrito, determinou a manuteno da sua existncia, enquanto no estiverem institudas concretamente as regies administratiTtulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976 223
vs e deixou de atribuir ao Governador Civil a presidncia da assembleia deliberativa j existente e composta por representantes dos Municpios (art. 291.). 6. A Reviso Constitucional de 1992
A Reviso Constitucional extraordinria de 1992 (Lei n. 1/92, de 25 de Novembro) praticamente no tocou a matria da autonomia local a no ser no que toca possibilidade de a lei poder atribuir a estrangeiros residentes no territrio nacional, em condies de reciprocidade, capacidade eleitoral activa e passiva para a eleio dos titulares de rgos das autarquias locais (art. 15., n. 4). CAPTULO III O SIGNIFICADO CONSTITUCIONAL DA AUTONOMIA LOCAL 1. O princpio da autonomia das autarquias locais do art. 6., n. 1, da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP): sua importncia O princpio da autonomia das autarquias locais ou autonomia local na CRP o resultado de uma interpretao da Constituio que tem em conta no s os diversos preceitos (e no so poucos) que dizem respeito matria da administrao local, como os princpios estruturantes do mesmo diploma sem esquecer as ideias de autonomia local que temos vindo a desenvolver ao longo deste trabalho. O preceito nuclear sobre a autonomia local o n. 1 do art. 6 a que, por diversas vezes, fizemos referncia e que dispe do seguinte modo: O Estado unitrio e respeita na sua organizao os princpios da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da administrao pblica. Este preceito deve ser conjugado com o Tt. VIII (Poder Local) da Parte III (Organizao do Poder Poltico) da CRP que, como que explicita o que deve entender-se por autonomia das autarquias locais (cfr., infra, n. 3). A leitura deste artigo obriga-nos, desde logo, a ter em
224 Parte I A Autonomia Local
conta um preceito similar da Constituio Italiana que, por certo, os membros da Comisso de Princpios Fundamentais tiveram em mente. Diz assim: A Repblica una e indivisvel reconhece e promove as autonomias locais; actua nos servios que dependem do Estado a mais ampla descentralizao administrativa; adequa os princpios e os mtodos da sua legislao s exigncias da autonomia e da descentralizao (art. 5.). Este artigo integra-se tambm nos Princpios Fundamentais da Constituio Italiana e entende-se, em Itlia que ele constitui a chave da interpretao da noo de autonomia na Constituio italiana (480). O art. 6., n. 1, da CRP levanta problemas de interpretao ao colocar, lado a lado, os princpios da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da Administrao Pblica, ambos respeitados pelo Estado unitrio. A dificuldade est principalmente em saber o que deve entender-se por princpio da descentralizao democrtica da Administrao Pblica. Desde logo, algum poderia ser tentado a sustentar que a descentralizao democrtica da administrao pblica outra coisa no que o outro nome da autonomia das autarquias locais e isto porque esta constitui, sem dvida, descentralizao democrtica da Administrao Pblica, entendida esta como atribuio ou reconhecimento do exerccio de administrao pblica a entes territoriais dotados de rgos eleitos e, por isso, democrticos. S que, a ser assim, no se compreenderia bem, pelo menos em princpio, a sua incluso neste preceito. Era uma repetio no justificada. Por outro lado, se tivermos em conta o art. 5. da Constituio italiana verificamos que a descentralizao (decentramento), que nele se consagra, se refere aos servios que dependem do Estado o que nos leva para o campo da administrao indirecta deste. E ento teramos de concluir que, com tal preceito, se quis estabelecer um modelo de Administrao Pblica descentralizada. Ou seja, a Constituio quer no uma Administrao Pblica estruturada segundo o princpio da hierarquia (administrao directa) mas uma administrao pblica exercida por entes pblicos com personalidade jurdica prpria (administrao indirecta). De qualquer modo _e a ser assim _fica por esclarecer o que se quer dizer por descentralizao democrtica da administrao pblica.
(480) Cfr., entre outros, F. PIZZETTI, // Sistema Costituonale delle Autonomie Locali, Milo, 1979, pp. 241 e segs. Titulo Ii A Autonomia Local na Constituio de 1976 225
Afastada a ideia de que se quis preceituar que os entes de Administrao Pblica funcionalmente descentralizados fossem dotados de rgos eleitos plos cidados utentes, resta ponderar se no se quis, com tal palavra, estabelecer que os cidados utentes dos servios pblicos deveriam participar na sua gesto. Esta ideia encontra apoio no art. 267., n. 1, da CRP, ao determinar-se que a Administrao Pblica ser estruturada de modo a evitar a burocratizao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos interessados na sua gesto efectiva, designadamente por intermdio de associaes pblicas, organizaes de moradores e outras formas de representao democrtica (481). Assim, a expresso democrtica deve ser interpretada no sentido de aproximao dos servios aos cidados com a consequente
quebra das barreiras burocrticas, ou seja, daquilo que se pode chamar fomento da participao dos cidados na Administrao Pblica (482). Concluindo, dever entender-se que o princpio da descentralizao democrtica da administrao pblica no a outra face do princpio da autonomia das autarquias locais. Visa antes essencialmente a administrao indirecta do Estado, sem esquecer a administrao autnoma institucional (483). Ultrapassada a dificuldade de interpretao que a simples leitura do n. 1 do art. 6. suscita, demoremo-nos agora no princpio da autonomia local. O que significa ele no contexto da Constituio? Significa que o respeito pela autonomia das autarquias locais um princpio essencial da organizao do Estado (unitrio) e que, por isso, tal autonomia (at ento inexistente) tem de ser restituda s autarquias locais. Mais ainda: uma vez que o princpio da autonomia um princpio fundamental da Constituio, constituindo mesmo um limite material de reviso (art. 288., al. n)) a autonomia no s deve ser restituda como consolidada. No um qualquer contedo, no uma autonomia de contedo mnimo, mas o mximo de autonomia dentro do respeito pelo
(481) O texto actual deste preceito inclui pequenas alteraes em relao redaco de 1976 que se traduziram na deslocao para a parte inicial da expresso evitar a desburocratizao e na incluso da expresso associaes pblicas antes de organizaes de moradores (Reviso Constitucional de 1982 e de 1989). (482) J. BAPTISTA MACHADO, Participao..., p. 120. (483) parecendo querer aplicar este princpio fundamentalmente administrao autnoma institucional, cfr. J. CASALTA NABAIS, A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais), Coimbra, 1990, p. 23.
Estado unitrio. Este mximo de autonomia torna-se ainda mais compreensvel luz de outros princpios fundamentais (caracterizadores) da CRP, como veremos de seguida. 2. A autonomia local e os princpios caracterizadores do ordenamento constitucional de 1976: a dignidade da pessoa humana, a soberania popular e o Estado de Direito Revela-se, a este respeito, da maior utilidade a leitura dos trs primeiros artigos da CRP. Diz o art. 1. que Portugal uma Repblica soberana baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construo de uma sociedade livre, justa e solidria (484). Por sua vez, estabelece o art. 2. que a Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico, baseada na soberania popular, no pluralismo de expresso e organizao poltica democrticas e no respeito e na garantia de efectivao dos direitos e liberdades fundamentais, (...) (485). Ainda o art. 3., n. 1, fixa de modo claro que a soberania, una e indivisvel, reside no povo que a exerce segundo as formas previstas na Constituio. Em todos estes artigos, se bem repararmos, h uma referncia explcita vontade do povo como fundamento da ordem constitucional. No art. 1. diz-se que Portugal uma Repblica soberana baseada na vontade popular; no art. 2. estabelece-se que a Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico baseado na soberania popular; e no art. 3., n. l, esclarece-se que a soberania (una e indivisvel) reside no povo que a exerce segundo as formas previstas na Constituio. Esta vontade do povo no assume, por sua vez, um carcter ilimitado ou discricionrio (art. 3., n. 1), mas est vinculada dignidade da pessoa humana (art. 1.), ao respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais (dos cidados) e ao pluralismo de expresso e organizao poltica democrticas (art. 2.). Ainda importa referir, para uma boa ponderao desta matria, o art. 10. que determina que o povo exerce o poder
(484) Este artigo sofreu em 1989 uma modificao na sua parte final, deixando de falar-se no empenhamento na sua transformao numa sociedade sem classes. (485) Este artigo foi alterado em 1982, passando a ler-se Estado de direito democrtico onde antes se lia apenas Estado democrtico, e em 1989, na parte final, acima no transcrita, omitindo-se a referncia ao objectivo da transio para o socialismo.
poltico atravs do sufrgio universal, igual, directo, secreto e peridico e das demais formas previstas na Constituio (486). E tambm o art. 9. que considera tarefas fundamentais do Estado, para alm da garantia de independncia nacional, a garantia dos direitos e liberdades fundamentais, a defesa da democracia e a promoo do bem estar e qualidade de vida do povo, bem como a igualdade real entre os portugueses e a efectivao dos direitos econmicos, sociais e culturais. Assim se compreende que a Repblica Portuguesa seja caracterizada como um Estado de Direito Democrtico (art. 2.).
conjugando estes preceitos que se deve procurar encontrar o sentido da autonomia local consagrado no art. 6. O respeito pela autonomia das autarquias locais est, desde logo, directamente vinculada ao respeito pela dignidade da pessoa humana (art. 1.) e pela soberania popular (arts. 2 e 3.). Isto obriga-nos a considerar, ainda que muito brevemente, o que deve entender-se por dignidade da pessoa humana e por soberania do povo. A dignidade da pessoa humana significa que cada pessoa tem valor por si e, de tal modo forte, que no pode ser instrumentalizado pelo Estado ou por qualquer poder pblico. A pessoa no uma coisa. O Estado existe para servir a pessoa humana (toda e qualquer pessoa humana) no para se servir dela. A pessoa humana, anote-se, no pode ser vista isoladamente, como um indivduo ao qual tudo se subordina, mas como membro de grupos sociais mais vastos (v. g., a famlia, a autarquia local, o Estado), contribuindo para o bem comum. Bem comum que , antes de mais, registe-se, o respeito plos direitos fundamentais de toda e cada uma pessoa humana. A eminente dignidade da pessoa manifesta-se, de forma muito expressiva, no facto de a Constituio, aps a enunciao dos princpios fundamentais, consagrar a Parte I aos direitos e deveres fundamentais dos cidados (487). Trata-se de uma parte extensa e desenvolvida da Constituio, como que a sua parte material nuclear. Ela engloba cerca de setenta artigos (12. a 79.) divididos por vrios ttulos, subdivi(486) Texto introduzido na 1. Reviso Constitucional. (487) Sobre os direitos fundamentais, cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, e JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Coimbra, 1989.
didos em captulos. De tais preceitos importa salientar os referentes aos direitos, liberdades e garantias pessoais (Cap. I do Tt. II) que constituem um comando dirigido essencialmente ao Estado para respeitar a pessoa humana. De referir ainda os direitos, liberdades e garantias de participao poltica (Cap. II do Tt. II)) que conferem aos cidados a direco dos assuntos pblicos do pas, directamente ou por intermdio de representantes livremente eleitos (art. 48., n. 1, da CRP) (488). O Tt. iII, Direitos e deveres econmicos, sociais e culturais, parte da verificao, historicamente comprovada, que o respeito pela dignidade da pessoa humana no fica assegurado s pelo facto de se impor limites interveno do Estado na esfera do cidado, tomando-se necessrio, na moderna sociedade tcnica, uma actuao positiva do Estado com a finalidade de assegurar a todos os cidados e, consequentemente, aos mais necessitados, aqueles meios sem os quais no existe dignidade da pessoa humana (assim, o direito ao trabalho, segurana social, assistncia na doena, habitao, ambiente e qualidade de vida, proteco da famlia, dos deficientes, da terceira idade, educao e cultura, etc.). Paira aqui sempre a ideia de que a pessoa humana a razo de ser de toda a estrutura poltica, no como um agente passivo, mas como elemento activo da mesma. O cidado tem, ao mesmo tempo, deveres para com o seu semelhante, para com a comunidade de que faz parte, utilizando, nomeadamente, as estruturas polticas que, por isso, esto ao seu servio. Estas consideraes sobre a dignidade da pessoa humana, constitucionalmente apoiadas, so fundamentais para entendermos devidamente o conceito de soberania popular (soberania do povo, vontade popular). A dignidade da pessoa constitui o sustento da ideia de soberania popular. Isto compreende-se mais claramente se tivermos em conta que esta ideia se constituiu historicamente em oposio de soberania do monarca absoluto (soberano). J no se aceita que o poder poltico supremo, dentro do Estado, tenha como fonte a vontade do monarca _pessoa situada acima de todas as outras, podendo impor, em ltima instncia, a sua vontade _defendendo-se antes que todas as pessoas so iguais e que, por isso, o poder supremo de mandar s pode resultar da vontade livremente aceite dos cidados que constituem o Estado.
(488) Os cidados no so, pois, o objecto, mas sim o sujeito do poder.
Esta ideia da igualdade fundamental de todas as pessoas, que tem como pressuposto a ideia de uma eminente dignidade de todas elas, vai implicar uma considerao, em termos radicalmente novos, do exerccio do poder poltico e, assim, da soberania. Na verdade, sendo todos os cidados iguais, nenhum se pode arrogar o domnio sobre os outros. O exerccio do poder tem de ser livremente consentido e tem como limite intrinseco o respeito pela pessoa humana. Importa acentuar este ltimo aspecto, pois ele constitui a barreira contra quaisquer pretenses totalitrias do poder constitudo num determinado momento. Se os rgos do poder pudessem (tivessem o direito de) violar os direitos fundamentais de qualquer cidado, ento violar-se-ia o princpio da igualdade que est na base da nova concepo do poder poltico. Dito de outro modo, com a passagem da soberania (poder que no conhece outro superior) das mos do soberano (monarca) para as mos do povo, operou-se uma mudana da natureza do poder poltico supremo (489). J no h lugar para a invocao de um poder absoluto de mandar, mas apenas para o exerccio de um poder que tem por finalidade servir o bem comum dos cidados, o que exige, repete-se, o
respeito plos seus direitos fundamentais. Trata-se de um poder que, por ser exercido para o bem de todos os membros da comunidade estadual, , desde o princpio, incompatvel com a violao dos direitos fundamentais de qualquer deles. Pelo contrrio, a razo de ser de tal poder a promoo de tais direitos. Este modo de entender a soberania popular permite-nos afirmar que a vontade do povo manifestada, nomeadamente, atravs de eleies no pode sem quebra da sua razo de ser, estabelecer um regime violador dos direitos fundamentais da pessoa humana. Se tal sucedesse, seria posto em causa o fundamento da soberania popular, ou seja, a eliminao do poder absoluto do monarca e o estabelecimento de uma soberania baseada na essencial igualdade de todos os cidados. Se tal sucedesse, insiste-se, regressar-se-ia a um sistema poltico que se pretendeu liquidar. Ele no ressurgiria, certamente, sob a forma do monarca absoluto, mas sob a forma do poder ditatorial apoiado, quer na fora militar, quer num partido que lhe servisse de suporte. Deixaria, numa palavra, de haver
soberania popular.
(489) sobre esta matria, cfr. M. KRIELE, Einfuhrung in die Staatslehre, Hamburg, 1975, esp. pp. 11 e segs. e 224 e segs.
230 Da que a limitao do poder dos rgos polticos seja uma preocupao constante dos ordenamentos constitucionais que se aliceram na dignidade da pessoa humana e na vontade popular. Este raciocnio conduz-nos para lugares prximos da autonomia local (490). E isto por duas razes, pelo menos. Uma delas a de que uma forma segura de limitar o poder dos rgos polticos por parte do povo no abrir mo de todo o poder em favor de um centro nico. Tal constituiria um grande risco pois ainda que esse poder estivesse sob controlo, a todo o momento a ligao de controlo poderia ser cortada e a tentao para tal seria tanto mais forte quanto maior fosse o poder acumulado num centro. Por isso a distribuio do poder em sentido horizontal e em sentido vertical surge como uma forma eficaz de limitao dos perigos de abuso do poder. Por outro lado, o poder est mais controlado quando est mais prximo dos cidados. Assim, s deve ser confiado a um centro nico ou a centros afastados dos cidados, o poder que no pode ser exercido eficientemente a nvel mais prximo. E aqui surge com toda a sua dimenso e significado a noo de poder local (491). Ele constitui uma parcela do poder do povo exercido prximo deste e, por isso, com a possibilidade de um maior controlo. Importa afirmar, a este propsito, que o facto de se tornar necessrio limitar o poder exercido por rgos polticos no significa que o governo por estes exercido seja um governo mnimo. As condies da sociedade do nosso tempo exigem um governo fornecedor de servios, um governo com largo campo de actuao numa sociedade cada vez mais complexa Mas tal no deve ser bice ou argumento para impedir uma separao horizontal e vertical dos poderes, sem o qual o risco de re-criar um soberano, que no o povo, enorme. Tal separao continua a ser cada vez mais necessria no excluindo uma tambm necessria articulao entre todos estes rgos, articulao que tem de ser compreendida e aceite a luz da ideia de que todos os rgos do poder poltico (de maior
(490) A. PUBUSA, Sovranit popolare..., pp. 149 e segs.; L. P. ALFONSO, La Autonomia Local, in REALyA, n. 229, 1986, pp. 24 e segs. Acentuando, neste aspecto, a importncia da diviso vertical dos poderes, cfr. A. BARBOSA DE MELO, Democracia e Utopia, in Humanstica e Teologia, 1980, pp. 9 e segs. (491) Sobre a relao entre as expresses poder local e autonoma local ver infra. O poder local deve ser entendido como expresso manifesta da autonomia local, como a outra face desta.
Ttulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976
231 ou menor relevncia) concorrem a seu modo para o mesmo fim: o melhor bem comum da sociedade. Estamos agora em condies de situar o princpio da autonomia local no Estado de Direito dos nossos dias. Ele no certamente, na expresso de Vieira de Andrade, um qualquer direito fundamental ou uma figura equiparada postulado pelo valor fundamental da liberdade ou autonomia da pessoa humana, como dizia Baptista Machado, constituindo antes um princpio organizatrio dos poderes pblicos (492). Porm, como princpio organizatrio, no est na livre disposio do Estado que o acolheria por efeito de uma mera opo estadual soberana (493) e assim poderia vir a alterar ou retirar se o entendesse atravs, nomeadamente, do exerccio de novo poder constituinte (originrio) (494). Com efeito, no se pode dissociar facilmente este princpio da estrutura do Estado de Direito, tal como o concebemos nos nossos dias, devendo antes consider-lo um elemento estruturante deste. Efectivamente, temos dificuldade em conceber um Estado de Direito centralizado (a centralizao, com supresso das autonomias locais, um elemento sempre presente nas ditaduras e nos Estados autoritrios). No vamos ao ponto de afirmar, certo, a impossibilidade absoluta de estruturar um Estado de Direito sem a autonomia local, o que dizemos que no vemos exemplos concretos de uma tal estrutura nem sabemos como ser
possvel ergu-la. Caber a quem secundarizar a importncia deste princpio, apresentar alternativas. Ainda duas notas complementares sobre o significado da autonomia prevista no art. 6. Diz-se nele, por um lado, que o Estado unitrio. Isso significa que o Estado portugus assume a forma de um Estado no federal. Por outro lado, o conceito de Estado aqui utilizado -o no seu sentido mais amplo de Estado-comunidade (495). Este sentido amplo
(492) cfr. J. C. ViEIRA DE ANDRADE, Distribuio plos Municpios da energia elctrica em baixa tenso, in Colectnea de Jurisprudncia, ano XIX, 1989, Tomo I, p. 18, e J. BAPTISTA MACHADO, Participao..., pp. 9495. (493) J. C. VIEIRA DE ANDRADE, Distribuio..., p. 17. (494) Como afirma JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 2. ed. revista, Coimbra, 1987, p. 186. (495) Estado um conceito que aparece na Constituio com diversos sentidos. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira chamam-lhe um dos conceitos mais polissmicos da Constituio (Constituio..., 3. ed., p. 61). Na verdade, a Constituio no se refere aqui ao Estado como pessoa juridica que se identifica com o EstadoAdministrao
232 torna-se ainda mais evidente se tivermos em conta o art. 237. que est intimamente relacionado com o art. 6. A diz-se, com efeito, que a organizao democrtica do Estado compreende a existncia de autarquias locais. 3. A explicitao do conceito de autonomia efectuada no Tt. VIII da Parte III da CRP (Poder Local) Mas que significado concreto tem a autonomia das autarquias locais ou autonomia local? Significar simplesmente a consagrao do princpio da descentralizao administrativa territorial? No possvel avanar na compreenso do princpio da autonomia sem ter em conta duas notas: a primeira a de que ele constitui um princpio fundamental da Constituio e que , assim, o princpio-chave da administrao local; a segunda a de que o princpio se explicita e concretiza de um modo denso e amplo (o mais amplo de entre as constituies europeias que nos esto mais prximas) no Tt. VIII da Parte III da CRP. Isto obriga-nos a reflectir no significado da localizao constitucional desta matria. No s o princpio da autonomia local (art. 6.) est colocado, como vimos, em sede de Princpios Fundamentais da Constituio, como a concretizao do mesmo est situada na parte referente Organizao do Poder poltico (Parte III). Esta parte comea com um ttulo dedicado aos Princpios Gerais e prossegue com ttulos dedicados aos rgos de soberania (Tts. II, III, IV, V e VI), s Regies Autnomas (VII) e ao Poder Local (VIII). Completam esta Parte um ttulo dedicado Administrao Pblica (IX) e outro dedicado Defesa Nacional (X). Ora, o Tt. VIII sobre o Poder Local que nos merece agora uma reflexo atenta. Ele leva-nos a fazer, desde logo, um esforo de relacionao entre o conceito de poder local e o de autonomia das autarquias locais. Ao lermos os diversos preceitos que constituem o Tt. VIII e, de um modo especial, os que compem os Princpios Gerais (Cap. I) do poder local vemos que eles se referem s autarquias locais e consagram preceitos que constituem elementos da autonomia
Central para o distinguir dos demais entes pblicos e mesmo privados, abrangendo antes o complexo de autoridades e entidades pblicas, isto , aquelas dotadas, entre outras coisas, de poderes de autoridade (J. J. GOMES CANOTILHOVITAL MOREIRA, Constituio..., 3. ed., p. 61).
local. Alis, alguns desses artigos fazem expressamente referncia autonomia local (arts. 243., n. 2, e 244., n. 3). O poder local acaba por ser o outro nome (a outra face) da autonomia local ou da autonomia das autarquias locais, tendo a vantagem de exprimir que esta se traduz num poder poltico, ou seja, que constitui manifestao do poder do povo. Trata-se, por essa forma, de um limite ao poder central, ao poder do Estado-aparelho no s porque as leis dos rgos de soberania tm de respeitar a autonomia das autarquias locais, como ainda porque uma parte significativa da administrao pblica tem de ser confiada a estas. Dissemos que se trata de um limite ao poder do Estado-aparelho mas no de um limite ao poder do povo, pois este no se exerce s a nvel central plos rgos de soberania, mas a nvel local plos rgos do poder local e regional (496). Mas em que consiste afinal a autonomia local que o Tt. VIII (Poder Local) explicita? Consiste, desde logo, por fora do art. 111. num poder poltico que pertence ao
povo e que este exerce nos termos referidos no Tt. VIII. Tal poder poltico exerce-se a nvel local e atravs de instituies que so as autarquias locais (497). Diz-nos o n. 2 do art. 237. da CRP que autarquias locais so pessoas colectivas territoriais dotadas de rgos representativos que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas (498). Tais pessoas colectivas, concretiza o art. 238. nos seus n. 1 e 2, so as freguesias e os municpios em todo o territrio do Estado portugus e as regies administrativas (a criar) no continente. Outras formas de organizao territorial autrquica podero ser estabelecidas por lei (com reserva absoluta da AR quanto ao regime de criao _art. 167., al. n) nas grandes reas urbanas e nas ilhas, tendo em conta as suas condies especficas (art. 238., n. 3, da CRP) (499).
(496) No constitui sequer um limite soberania popular, pois esta no pode ser entendida como um poder (soberano) exercido apenas plos rgos de soberania, mas como um poder de sentido mais amplo que a expresso poder poltico melhor qualifica. Cfr. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976..., p. 457. (497) O poder local no se exerce desordenadamente por formas de livre iniciativa popular, mas atravs de instituies que a Constituio define. (498) Uma anlise mais detalhada do conceito de autarquias locais pode ver-se em D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 1986, p. 414). (499) Redaco que resultou da 1. Reviso Constitucional.
234
O facto de a noo de autarquia local estar directamente ligada ideia de eleio por sufrgio universal de uma assembleia dotada de poderes deliberativos (art. 241., n. 2), e ao facto de possuir quadros de pessoal prprio (art. 244.) leva-nos a no colocar no mesmo plano as reas metropolitanas de Lisboa e Porto criadas pela Lei n. 44/91, de 2 de Agosto, considerando-as antes outras formas de organizao territorial autrquica (art. 238., n. 3) no sentido de que so formas de organizao territorial da administrao pblica autnoma previstas na Constituio. evidente que se pode dizer que foi esta a forma concreta que o legislador estabeleceu para as reas metropolitanas na referida lei e que o problema o de saber se o n. 3 do art. 238., nomeadamente no que toca s grandes reas urbanas, no possibilita a existncia de formas genunas de organizao territorial autrquica que substituam as autarquias clssicas referidas no n. 1 do mesmo artigo (freguesias, municpios e regies), conforme admitem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (500). Parece, no entanto, que a inteno do legislador constitucional no foi afastar as autarquias de carcter geral previstas no n. 1 do art. 238. no s pelo facto da grande tradio que tem pelo menos uma delas (o municpio), mas tambm porque no usou uma frmula que indicaria claramente esse propsito como seria, por exemplo, a lei poder estabelecer (...) outras autarquias locais. A Constituio usou pelo contrrio uma expresso demasiado vaga. O mesmo se poder dizer para as ilhas onde se estabeleceu uma figura jurdica que no sequer uma outra forma de organizao territorial autrquica mas um simples rgo consultivo denominado Conselho de Ilha para as ilhas com mais de um municpio (arts. 79. a 82. do Estatuto dos Aores). Pela leitura destes artigos conclumos que a autonomia local que a Constituio protege actualmente a das freguesias e dos municpios (uma vez que as regies administrativas ainda no foram criadas). Da mesma leitura fica-nos a ideia _a merecer ulteriormente melhor ateno _que a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas o objectivo da aco das autarquias locais. O art. 239. consagra o princpio da descentralizao administrativa como critrio para a regulao das atribuies das autarquias locais e para a competncia dos seus rgos. O que deve entender-se por des(500) J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio..., 3. ed., p. 884. Ttulo I A Autonomia Local na Constituio de 1976 235
centralizao administrativa para alm da necessria devoluo de poderes da Administrao Central para as autarquias locais assunto a precisar melhor mais adiante e em conexo com a finalidade das autarquias locais (501). O art. 240 consagra um elemento fundamental da autonomia local. Esta no existiria se as autarquias locais chamadas a exercer a sua aco, no contexto de uma administrao pblica cada vez mais complexa e custosa, no dispusessem de meios financeiros para levar a cabo as suas tarefas. A autonomia local implica autonomia financeira.
A autonomia local assume na Constituio a forma de uma democracia a nvel de base e, assim, as autarquias locais tero como rgos fundamentais uma assembleia eleita por sufrgio universal, directo e secreto dos cidados residentes, dotada de poderes deliberativos e de um rgo colegial executivo (502), perante ela responsvel (art. 241.). O carcter democrtico ligado ideia de que o povo o titular do poder poltico e o exerce nas formas previstas na Constituio (arts. 10, 111. e 3. da CRP) resulta ainda do n. 3 do art. 241., ao estabelecer consultas directas aos eleitores sobre matrias includas na competncia exclusiva dos rgos das autarquias. A autonomia local implica (exige) ainda a dotao de poder regulamentar prprio (art. 242.) (503). Poder cujo mbito se circunscreve esfera de aco das autarquias locais respectivas e assim ter de ter em conta os limites constitucionais, legislativos e ainda o poder regulamentar das autarquias de grau superior (V. g., municpios em relao s freguesias) ou das autoridades com poder tutelar (Governo no Continente, Governo Regional, nas Regies Autnomas). O art. 243 limita de forma rigorosa a tutela administrativa circunscrevendo-a verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos. Por sua vez, o art. 244. (504) determina _o que se reveste de muita importncia para a autonomia _que as autarquias locais pos(501) Cfr., infra Parte III. (502) um rgo que tambm poder ser eleito por sufrgio universal como sucede nos municpios (cfr. art. 252.). .. (503) Sobre o significado de tal poder, ver A. QUEIR, Lies de Direito Administrativo, Coimbra, 1976, polic., pp. 461 e segs. (504) Redaco que resulta da 1. Reviso Constitucional.
p.236 Parte II A Autonomia Local
suem quadros de pessoal prprio, nos termos da lei (n. 1), estabelecendo ainda que, sem prejuzo da autonomia respectiva, a lei define as formas de apoio tcnico e em meios humanos do Estado s autarquias locais (n. 3). Os preceitos que acabam de ser mencionados ligados entre si (formando um conjunto) do uma ideia do que deve entender-se por autonomia local. Esta traduz-se, desde logo, numa situao especial das autarquias locais particularmente em relao ao Estado entendido como titular da Administrao Central. Tal situao manifesta-se numa relao de no subordinao das autarquias locais em relao ao EstadoAdministrao. As autarquias locais no so prolongamentos da Administrao Central do Estado, formando antes parte de um conjunto mais amplo que a Administrao Pblica no seu sentido mais vasto, a qual abrange no s a Administrao directa e indirecta (505) do Estado, como a administrao exercida pelas associaes pblicas (506) e pelas autarquias locais de uma forma autnoma (a Administrao autnoma). Compreende-se bem que se afirme que gozam de autonomia entes pblicos territoriais dotados do conjunto de poderes constitucionalmente garantidos que j mencionmos, e aqui repetimos de forma sucinta. So eles: o poder de dispor de rgos prprios eleitos democraticamente; o poder de dispor de patrimnio e finanas prprias; o poder de dispor de um quadro de pessoal prprio; o poder regulamentar prprio; o poder de exercer sob responsabilidade prpria um conjunto de tarefas adequadas satisfao dos interesses prprios das populaes respectivas. Este conjunto que nos faz recordar o feixe de poderes a que a doutrina alem correntemente se refere ao falar da autonomia local (Hoheitsrechte) garante administrao local uma situao de no submisso em relao administrao do Estado. Eles constituem aquilo a que podeamos chamar a vertente defensiva da autonomia local. Por outro lado, esta manifesta-se no exerccio de um conjunto importante de tarefas de administrao pblica as quais constituem aquilo a que podeamos chamar a sua vertente ofensiva. Importa salientar este ltimo
(505) A administrao indirecta do Estado ainda frequentemente, e de um ponto de vista territorial Administrao central e mesmo quando perifrica est dependente do Estado-Administrao. (506) por exemplo as Ordens. A figura jurdica associaes pblicas foi introduzida na 1. Reviso Constitucional (art. 267., n. 3). Titulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976 p. 237
aspecto: autonomia sem exerccio, sob responsabilidade prpria (livre administrao), de um conjunto significativo de assuntos seria um elemento puramente decorativo. A autonomia exige que as autarquias locais sejam dotadas de um vasto conjunto de competncias que permitam afirmar que lhes cabe, no conjunto global das tarefas de administrao pblica, um papel que no pode, de nenhum modo, ser menosprezado. 4. Garantia constitucional da autonomia local
a) O mbito geral da garantia: a instituio autonomia local
A garantia constitucional da autonomia local desenvolve-se em vrios planos. A Constituio garante, desde logo, a existncia de autarquias locais ao dispor precisamente que a organizao democrtica do Estado compreende a existncia de autarquias locais (art. 237., n. 1). No garante, no entanto, a subsistncia de cada autarquia local em particular. As autarquias locais consideradas isoladamente podem ser extintas ou modificadas territorialmente, bem como podem ser criadas outras novas, como resulta claramente do art. 167., al. n), da CRP. O que no pode extinguirse a instituio autarquias locais (507). Garante tambm a Constituio a instituio autonomia local ou autonomia das autarquias locais ao consagr-la no art. 6., n. 1, conjugado com os n.> 1 e 2 do art. 238. e ao explicitar no Tt. VIII (Poder Local) da Parte III (Organizao do Poder Poltico), os seus elementos caracterizadores. E mesmo nesta parte que a Constituio mais detalhada e expressiva (508). No garante, porm, a cada autarquia um direito de recurso para o Tribunal Constitucional contra violaes da respectiva autonomia, ao contrrio do que sucede na Lei Fundamental de Bonn (actual art. 93., l, n. 4-b)).
(507) Na doutrina alem fala-se, a este propsito, de uma institutionnelle Rechtssubjektsgarantie (cfr., entre outros, K. STERN, Die Verfassungsgarantie der kommunalen Seibstverwaitung, in Handbuch..., p. 205; B. WIDERA, Zur verfassungsrechtlichen Gewahrleistung gemeindiicher Planungshoheit, Berlim, 1985, p. 26). (508) Na doutrina alem fala-se de uma objecktive Rechtsinstitutionsgarantie der kommunalen Seibstverwaitung (cfr., entre outros, os autores, obras e locais citados na nota anterior).
Importa salientar ainda, no que toca garantia constitucional da autonomia no s os preceitos relativos reserva legislativa da Assembleia da Repblica sobre matrias que dizem directamente respeito administrao local, com especial destaque para o relativo ao estatuto das autarquias locais como aquele que limita o poder de reviso constitucional. b) A reserva legislativa da Assembleia da Repblica em matria de autonomia local Nos termos da Constituio da Repblica Portuguesa, o Governo dispe de amplos poderes legislativos (art. 201.) podendo, em regra legislar concorrentemente com o rgo legislativo por excelncia isto e a Assembleia da Repblica (509). No entanto, a CRP reservou para a Assembleia da Repblica (AR) a disciplina sobre certas matrias subtraindo-as disponibilidade legislativa do Governo, tendo em conta a particular importncia de que as mesmas se revestem. Entre elas contam-se algumas directamente respeitantes s autarquias locais. Deve ter-se presente, entretanto, que, para certas matrias, a reserva de competncia legislativa da AR absoluta (as do art. 167. da CRP) e para outras a reserva de competncia apenas relativa (as do art. 168 ) Quanto a estas ltimas, a competncia legislativa cabe Assembleia da Republica, salvo autorizao ao Governo, tendo esta de constar de uma lei de autorizao que defina o objecto, o sentido, a extenso e a durao da mesma (art. 168., n. 2). matria da competncia exclusiva da AR (reserva absoluta) o regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais (al. n) do art. 167.). A reserva de lei abrange, pois, apenas o regime e no a medida concreta de criao, extino ou modificao territorial. Assim se compreende que as regies autnomas tenham, nos termos da al. j) do n. 1 do art. 229 da CRP, o poder de criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva rea nos termos da lei ( r). E de ter em conta, no entanto, o disposto no art. 249. da CRP,
(509) J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 4. ed, Coimbra 1986 pp. 571 e 649. (510) Vamos encontrar este mesmo preceito reproduzido na al. f) do n 1 do art. 32. do Estatuto PolticoAdministrativo da Regio Autnoma dos Aores (na redacTtulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976 239
o qual exige que a criao de municpios, bem como a alterao da respectiva rea seja efectuada por lei, sob prvia consulta dos rgos das autarquias abrangidas. Do debate havido na Comisso Eventual de Reviso Constitucional resulta que houve a preocupao de atribuir Assembleia da Repblica (e s Assembleia da Repblica) a competncia para, atravs de lei (lei e no resoluo da AR como pretendia antes Jorge Miranda com base no facto de o respectivo diploma no possuir contedo normativo) criar ou extinguir municpios, bem como alterar a respectiva rea (5n). Outras matrias particularmente sensveis cobertas por uma reserva absoluta de lei so a da eleio (al. j)) e a do estatuto (al. ) dos titulares dos rgos das autarquias locais (ambas as alneas do art. 167. da CRP) (512). Ainda sujeita a uma reserva absoluta da AR est a disciplina reguladora das consultas directas aos eleitores a nvel local (al. o) do art. 167.). Abrangidas por uma reserva legislativa da Assembleia da Repblica, mas agora apenas relativa (art. 168.), esto ainda outras matrias que tocam directamente as autarquias locais. o caso do regime geral de elaborao e organizao dos oramentos das
autarquias locais (al. p) do art. 168.) (513) e ainda do estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das respectivas finanas (al. s) do art. 168.). Embora sem uma meno explcita das autarquias locais deve entender-se tambm que a matria das bases do regime e mbito da funo pblica (al. v) do art. 168.) diz respeito igualmente s autarquias locais. Subjacente a todas estas disposies est, ao lado de outras, a ideia de uma melhor garantia da autonomia local. Entende-se que a Assembleia da Repblica, como rgo legislativo supremo, deve regular aquelas matrias que constituem o travejamento da administrao autnoma
co da Lei n. 9/87, de 26 de Maro), e na al. h do n. l do art. 29. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira (Lei n. 13/91, de 5 de Junho). (511) Cfr. Dirio da Assembleia da Repblica (DAR), II Srie, Sup. ao n. 50, de 6 de Fevereiro de 1982, pp. 1062 (12) a (15). (512) A reserva contida nestas alneas abrange tambm a eleio dos titulares dos rgos de soberania e das regies autnomas (al. ff) e o estatuto dos titulares dos rgos de soberania (al. g)). A matria do estatuto dos titulares dos rgos das regies autnomas cabe aos respectivos estatutos poltico-administrativos. (513) Esta reserva abrange de igua modo os oramentos do Estado e das regies autnomas.
local. Doutro modo, elas ficariam disposio do Governo enquanto rgo legislativo, sendo grande o risco de atravs do Governo-legislador se manifestar o Governoadministrador, este com natural vocao para submeter a administrao local a uma regulamentao limitativa da autonomia. Risco que aumentaria em momentos de crise ou de conflito entre a administrao central e a local autnoma. Matria especialmente delicada por motivo da determinao do seu contedo a do estatuto das autarquias locais, pelo que vai merecer particular ateno. c) O estatuto das autarquias locais O que deve entender-se por estatuto das autarquias locais? Na redaco primitiva da CRP de 1976 havia um preceito que reservava para a Assembleia da Repblica, sob a forma de reserva relativa (514) a matria da organizao das autarquias locais (al. h) do art. 167.). J nessa altura se defendia que o termo organizao devia ser interpretado em termos amplos por forma a abranger no s o regime dos rgos autrquicos, mas tambm as atribuies das autarquias e a competncia dos seus rgos, isto , todo o estatuto das autarquias locais (515). Aps a 1. Reviso Constitucional (1982), o estatuto das autarquias locais passou a ser expressamente matria de reserva legislativa da AR (reserva relativa) e do debate havido na Comisso Eventual para a Reviso Constitucional (CERC) resultou que a incluso na reserva legislativa da AR do estatuto das autarquias locais teve como finalidade substituir a alnea referente organizao das autarquias locais (516). Este facto permite-nos estabelecer uma ligao entre estatuto e organizao das autarquias locais e afirmar que esta est includa naquele. E permite-nos tambm afirmar que por estatuto se quer dizer algo mais do que mera organizao (517).
(514) No texto de ento no havia a figura da reserva absoluta. (515) J. J. GOMES CANOtiLHO VITAL MOREIRA, Constituio..., 1978, p. 334. (516) Cfr. DAR, II Srie, Supl. ao n. 44, de 27 de Janeiro de 1982, p. 904 (4). (517) NO debate ocorrido durante a 1. Reviso Constitucional houve quem recordasse que o estatuto poderia corresponder pela sua extenso a um Cdigo Administrativo (cfr. DAR, Srie, 2. Supl. ao n. 39, de 15 de Janeiro de 1982, p. 852 (66)).
Em nenhum lugar da Constituio encontramos, porm, uma noo de estatuto, embora este termo aparea em vrios lugares, com sentidos diferentes. Com efeito, fala-se, no prprio texto constitucional, do estatuto dos titulares dos rgos de soberania e do poder local (...) (al. l) do art. 167.), do estatuto dos magistrados (al. q) do art. 168.), do estatuto das empresas pblicas (al. x) do art. 168.), do estatuto nico dos juizes dos tribunais judiciais (art. 217., n. 1), do estatuto prprio do Ministrio Pblico (art. 221., n. 2), dos estatutos poltico-administrativos das regies autnomas (arts. 6., n. 2, e 228., n. 1), do estatuto de Macau (art.
292.). A palavra estatuto aparece ainda na CRP em epgrafe, falando-se ento de estatuto dos titulares de cargos polticos (art. 120.), de estatuto e eleio do Presidente da Repblica (Cap. I do Til. II da Parte III _arts. 123. a 135.) e de estatuto e eleio da Assembleia da Repblica (Cap. I do Tt. III da Parte III arts. 150. a 163.). O termo estatuto aparece, pois, na CRP, ora aplicada a pessoas individuais que exercem determinadas funes, ora a pessoas colectivas e mesmo a rgos (518). Em todos os casos parece existir, porm, um denominador comum que consiste no facto de, com o estatuto, se pretender definir o status, a posio jurdica (os direitos e deveres essenciais) dos respectivos destinatrios (categorias de pessoas individuais, pessoas colectivas ou rgos). No de estranhar, porm, que seja o estatuto das pessoas colectivas pblicas (nomeadamente das regies autnomas) aquele que mais nos pode aproximar do que deve entender-se por estatuto das autarquias locais, como pessoas colectivas pblicas territoriais que tambm so. Ora, se compulsarmos, p. ex., o Estatuto da Regio Autnoma dos Aores (Lei n. 39/80, de 5 de Agosto, revisto pela Lei n. 9/87, de 26 de Maro) ou o da Madeira (Lei n. 13/91, de 5 de Junho) verificamos que se trata de diplomas que contm, para alm de alguns princpios gerais relativos caracterizao poltico-administrativa das respectivas Regies, regras relativas aos rgos regionais, respectiva composio, estatuto dos seus membros, poderes (competncias) e funcionamento, para alm de regras relativas s relaes entre os rgos de soberania e
(518) rgos unipessoais, como o Presidente da Repblica e rgos colegiais, como a Assembleia da Repblica.
os rgos regionais, regime econmico e financeiro, finanas e bens da regio. Ou seja, o estatuto define, dentro do quadro constitucional, as regras essenciais respeitantes autonomia regional. Ele constitui, neste sentido, a lei fundamental da respectiva regio. Convm referir, no entanto, que num aspecto importante o estatuto de uma regio autnoma se afasta do estatuto das autarquias locais. Enquanto aquele expresso de uma certa autonomia estatutria (a elaborao do projecto de Estatuto cabe Assembleia Regional respectiva, bem como a iniciativa da sua alterao), o das autarquias locais ditado pelo poder legislativo no se podendo falar aqui de uma autonomia ou poder estatutrio. O Prof. Afonso Queir escreve a este propsito, e em sede de fontes de direito administrativo, que hoje os entes pblicos menores, nomeadamente as autarquias locais, no possuem autonomia estatutria, no se podendo falar neste ponto, por isso, de estatutos como fonte de direito administrativo. O estatuto dos entes menores contendo nomeadamente a sua organizao, a competncia dos seus rgos, a definio dos seus fins e meios para os atingir fixado por lei ou regulamentos gerais (519) Estamos agora em melhores condies para compreender o que deve entender-se por estatuto das autarquias locais. Este cumpre hoje em relao s autarquias a funo que os estatutos cumpririam se houvesse autonomia estatutria. O estatuto a carta uniforme aplicada a todas as autarquias locais (520). S que o legislador no livre na definio do estatuto das autarquias locais (como estas no o seriam, alis, se gozassem de autonomia estatutria). Ele tem de respeitar sempre a arquitectura constitucional das autarquias locais. Tem de respeitar fundamentalmente a sua posio no ordenamento jurdico-constitucional e, por isso, o estatuto a concretizao, em termos de regras essenciais, da garantia institucional da autonomia local. Deve tocar as matrias que so essenciais para assegurar a autonomia, mas tambm s elas.
(519) A. QUEIR, Lies..., pp. 394 e segs. (520) Rege assim, como refere A. Queir, o princpio da uniformidade (Lies..., p. 396), o que no impede, como natural, que a lei permita o estabelecimento de algumas especialidades de estrutura e organizao dentro do regime estatutrio geral, abrangendo aspectos no essenciais.
Essas regras essenciais _materialmente estatutrias _so desde logo, as que respeitam sua organizao, s suas atribuies e competncia dos respectivos rgos e ao seu funcionamento; pertencem tambm ao estatuto, por serem elemento da autonomia, as regras essenciais referentes ao poder regulamentar prprio, tutela, s finanas e ao pessoal prprio. So ainda do mbito do estatuto matrias que esto autonomizadas do preceito constitucional a ele referente (a j referida al. s) do n. l do art. 168.), mas que so decisivas para definir a sua posio jurdica (a sua autonomia) dentro do ordenamento jurdico, tais como as relativas ao regime de criao, extino e modificao territorial, s eleies dos rgos e referendo local e ao regime de elaborao e organizao dos oramentos (521). Neste sentido pode definir-se tambm estatuto das autarquias locais como o conjunto das regras que lhe determinam no essencial a condio e o regime jurdico (522). Pode mesmo imaginar-se um diploma contendo todas as matrias estatutrias das autarquias locais (523). No isso,
contudo, o que sucede entre ns, estando as matrias do estatuto distribudas por vrios diplomas. Estamos agora em condies de afirmar que a al. s) do n. 1 do art. 168. da CRP no inclui todas as matrias que formam o estatuto das autarquias locais mas apenas parte delas, mais concretamente as que respeitam sua organizao, abrangendo a composio dos respectivos rgos e seu funcionamento, atribuies e competncias, organizao dos servios e quadro de pessoal e tutela. A importncia de que se reveste o estatuto das autarquias locais justificava que ele constitusse uma matria
(521) Estas matrias esto autonomizadas ora porque a CRP instituiu em relao a elas uma reserva qualificada (reserva absoluta), ora porque esto ligadas regulao de matrias semelhantes de outros entes e rgos. (522) G. CORNU, Vocabulaire Juridique, Paris, 1987, p. 759. (523) Nesse sentido cfr. J. J. GOMES CANOTILHOVITAL MOREIRA, Constituio..., . vol., 2. ed., pp. 385/386, e 3. ed. revista, p. 888. Tratar-se-ia de um cdigo de poder local ou estatuto das autarquias locais. De notar, porm, que tal diploma teria de revestir a forma de Lei da Assembleia da Repblica pois conteria matrias de reserva absoluta desta como, p. ex., eleies autrquicas. De notar ainda que a expresso estatuto das autarquias locais no pode fazer-nos esquecer que o estatuto das freguesias no o mesmo que o dos municpios e que assim dentro de um mesmo diploma tenamos, pelo menos actualmente (enquanto as regies administrativas no forem criadas), o estatuto das freguesias e o estatuto dos municpios, com partes comuns certamente, mas tambm com partes especficas.
da competncia exclusiva (sob a forma de reserva absoluta) da Assembleia da Repblica. Lida-se aqui no s com um princpio fundamental da Constituio (art. 6., n. 1), mas tambm com um limite material de reviso constitucional (art. 288., al. n)). No se entendeu, assim, em sede de reviso constitucional e, por isso, o Governo tambm pode legislar sobre ela desde que obtida a respectiva autorizao legislativa e foi o que sucedeu, em parte, entre ns. O Governo na qualidade de rgo legislativo deu parcialmente cumprimento actual al. s) do n. 1 do art. 168. ao publicar, ao abrigo de uma lei de autorizao legislativa (Lei n. 19/83, de 6 de Setembro), os seguintes decretos-leis: Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, tambm conhecido por Lei das Autarquias Locais que regula essencialmente a organizao das autarquias locais, bem como as suas atribuies e competncias dos respectivos rgos; o Decreto-Lei n. 98/84, de 29 de Maro (524), sobre as finanas locais (a al. s) inclui expressamente no estatuto das autarquias locais o regime financeiro destas); o Decreto-Lei n. 116/84, de 6 de Abril, respeitante organizao e funcionamento dos servios tcnico-administrativos das autarquias locais (matria intimamente ligada ao quadro de pessoal prprio institudo pelo n. l do art. 244. da CRP, aps a 1. reviso constitucional); e ainda o Decreto -Lei n. 77/84 de 8 de Maro, referente matria de investimentos pblicos com a finalidade de delimitar e coordenar actuaes (matria muito ligada s finanas locais). A Lei n. 19/83 autorizava ainda o Governo a rever o regime de tutela, mas nesta parte a autorizao no foi utilizada, tendo sido esta matria objecto, posteriormente, da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro. Deste modo, os diplomas que concretizam o estatuto das autarquias locais nos termos da actual al. s) do n. l do art. 168. da CRP so essencialmente os agora referidos (525) merecendo ateno particular o Decreto-Lei n. 100/84 pelas dificuldades de interpretao que em matria de atribuies e competncias tem suscitado. O principal problema o de saber se ele contm a matria prpria de estatuto relativa a atribuies das autarquias locais e competncias
(524) Este diploma foi, entretanto, substitudo pela Lei n. 1/87, de 6 de Janeiro. (525) No se podendo esquecer ainda, apesar de anterior, o Decreto-Lei n. 701-B76, de 29 de Setembro, posteriormente alterado nomeadamente pela Lei n. 14B/85, de 10 de Julho, que regula a matria das eleies para as autarquias locais.
dos respectivos rgos ou se tal matria ficou _pelo menos, parcialmente _de fora, sendo necessrios outros diplomas ao abrigo da al. s), j mencionada, para a regular devidamente. Para esclarecer esta questo vejamos o que dispe este diploma. No que toca a atribuies o Decreto-Lei n. 100/84 limita-se a prescrever no n. 1 do seu art. 2. que atribuio das autarquias locais o que diz respeito aos interesses prprios, comuns e especficos das populaes respectivas, enumerando a ttulo exemplificativo (designadamente) e de forma muito ampla algumas matrias como, p. ex., o desenvolvimento (al. b)), o abastecimento pblico (al. c)), a sade (al. e)), a educao e ensino (al. f)), a proteco infncia e terceira idade (al. g)), a
cultura tempos livres e desporto (al. h)), a defesa e proteco do meio ambiente (...) (al. ) e a proteco civil (al. j)). Acrescenta o n. 2 do mesmo art. 2. que o disposto no n. 1 concretiza-se no respeito pelo princpio da unidade do Estado e pelo regime legalmente definido de delimitao e coordenao de actuaes da administrao central e local em matria de investimentos pblicos. Lendo o Decreto-Lei n. 77/84, que o diploma para que remete este nmero, verificamos que respeita essencialmente a atribuies dos municpios (e s destes) em matria de investimentos pblicos (articulada com o sistema de planeamento art. 5.). Em concreto este diploma, na parte em que especialmente nos interessa aqui focar, define competncias (526) dos municpios em matria de investimentos (art. 8.) e em matria de planeamento e urbanismo (diversas alneas dos arts. 6. e 10.) sendo certo que, entretanto, o DecretoLei n. 69/90, de 2 de Maro, revogou expressamente as alneas dos arts. 6. e 10. que respeitavam ao planeamento municipal (planos directores) e ao urbanismo. extensa a lista de domnios em que cabe exclusivamente aos municpios fazer investimentos (art. 8.), implicando a maior parte deles a realizao de obras e equipamentos, mas o Decreto-Lei no garante, nem sequer define competncias ou atribuies para gerir os servios de que esses equipamentos so suporte. Numa
(526) Embora a doutrina portuguesa faa uma clara distino entre atribuies (das pessoas colectivas) e competncias (dos rgos) entendendo por atribuies os fins a prosseguir plos entes pblicos e por competncias os poderes dos rgos para os levar a cabo (cfr., por todos M. CAETANO, Manual..., Tomo I, pp. 211 e segs.) o legislador no segue, com rigor, essa distino e fala frequentemente em competncias num sentido amplo que abrange tambm as atribuies.
palavra, este diploma diz-nos, p. ex., que cabe aos municpios construir centros de sade e estabelecimentos escolares do ensino bsico, mas nada diz sobre as competncias dos municpios relativas aos servios de sade prestados a partir de tais centros ou relativas ao ensino prestado nos estabelecimentos escolares. Em resumo, este diploma completa de certo modo o Decreto-Lei n. 100/84 em matria de investimentos e _enquanto no foi revogado nessa parte _de planeamento urbanstico, no deixando de ser contudo um diploma fundamentalmente ligado a aspectos financeiros, assim, se explicando que, na sua gnese, esteja um preceito (o art. 10., n. 1) da Lei n. 1/79, de 2 de Janeiro, que foi a primeira Lei de Finanas Locais (cfr. prembulo do Decreto-Lei n. 77/84). Vista a matria de atribuies regulada essencialmente no art. 2. do Decreto-Lei n. 100/84 que nos diz este diploma sobre competncias dos rgos das autarquias locais? Se lermos os preceitos que a elas se referem (art. 15., relativo Assembleia de Freguesia; art. 27., relativo Junta de Freguesia; art. 39., relativo Assembleia Municipal; art. 51., relativo Cmara Municipal) verificamos que so escassas e desgarradas as competncias referentes a tarefas de aco administrativa, ou seja, no encontramos l as competncias que os rgos municipais e mesmo paroquiais exercem regularmente no desenvolvimento da sua quotidiana actividade administrativa (Handiungskompetenzen). Vemos sim que grande parte dos preceitos se referem a assuntos internos (regimentos, eleio de vogais ou de vereadores a tempo inteiro), assuntos jurdicos e judiciais, finanas (p. ex., elaborao e aprovao de oramentos ou contas de gerncia), servios (dirigir os), relaes com outros rgos, etc. Ou seja, em vo procuraremos neste diploma, ou no Decreto-Lei n. 77/84, a regulao substantiva das tarefas administrativas com indicao das atribuies e competncias que lhes servem de suporte (527). Ora, assim sendo, coloca-se o problema: pode dizer-se que a matria estatutria de atribuies e competncias est regulada nos diplomas referidos ou importa que, sempre que se regulem atribuies e competncias das autarquias locais, se utilize o processo legislativo qualificado que resulta da al. s) do n. 1 do art. 168 da CRP?
(527) Isto mesmo reconhecem J. J. GOMES CANOTILHOVITAL MOREIRA, Constituio..., 3. ed., p. 888.
Entendemos que a matria estatutria de atribuies das autarquias locais e competncias dos respectivos rgos consta j dos Decretos-Leis n. 100/84 e 77/84 e isto porque o estatuto no exige de nenhum modo que dele conste tudo o que respeita s atribuies e competncias das autarquias, mas apenas o essencial. E o essencial sobre atribuies est definido no art. 2. do Decreto-Lei n. 100/84 ao fixar uma clusula geral de atribuies, exemplificando alguns sectores onde ela se pode manifestar e remetendo ainda, em aspectos mais concretos, para o Decreto-Lei n. 77/84. certo que estes diplomas poderiam ir mais longe. Poderiam, como fazia o antigo Cdigo Administrativo (1940), e faz por exemplo a actual lei de regime local espanhola (528), indicar mais concretamente as matrias que constituam atribuies das autarquias locais. Poderiam, seguir um caminho paralelo ao do Estatuto PolticoAdministrativo da Regio Autnoma dos Aores que, depois de referir, em matria legislativa, uma clusula geral de competncia (interesse especfico) no art. 32, al. c),
do Estatuto, indica logo a seguir, a ttulo exemplificativo, uma extensa lista de matrias consideradas de interesse especfico (art. 33.) (529). As leis estatutrias que temos estado a referir no seguiram esse caminho e ficaram por uma definio geral e abstracta. Porm tal definio , a nosso ver, suficiente pois nela cabem todas as atribuies das autarquias locais respeitantes aos interesses prprios das populaes respectivas. Alis, dificilmente uma lei estatutria poderia esgotar a matria das atribuies das autarquias locais e nomeadamente dos municpios. No se pode esquecer que estamos perante pessoas colectivas de fim mltiplo e no de fim nico, sendo certo que tais pessoas colectivas territoriais tm um domnio de actuao tendencialmente ilimitado. Acresce que a eventual enumerao de atribuies no significaria nem que s elas coubessem no mbito das atribuies
(528) Cfr., quanto aos municpios, o art. 25. da Lei 7/1985, de 2 de Abril. Este preceito deve ser conjugado com o art. 2. e o art. 5. da mesma lei. De todos eles resulta que o regime substantivo das funes e dos servios das autarquias locais (municpios e provncias) resulta nomeadamente da legislao do Estado e das Comunidades Autnomas segundo a distribuio constitucional de competncias. (529) O mesmo sucede com o Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira aprovado pela Lei n. 13/91, de 5 de Junho (arts. 29., al. d), e 30.). No assim com o Estatuto Provisrio da Madeira que no fazia uma listagem das matrias de interesse especfico.
248 das autarquias locais, nem sequer que essas mesmo coubessem necessariamente. Na verdade, feita a enumerao restaria ainda demonstrar que nelas se encontravam interesses prprios das autarquias locais (530). Se no cabe no estatuto das autarquias locais uma indicao exaustiva das atribuies em concreto, muito menos cabe a indicao completa das competncias dos rgos. A regulao de uma matria em concreto implica uma larga soma de competncias conferidas aos rgos das autarquias locais. A exigncia do estatuto ca, porm, satisfeita com a enumerao de competncias que permitam aos rgos das autarquias locais adaptar-se s diversas tarefas cuja realizao lhes competir de acordo com a sua natureza de rgo deliberativo, executivo ou, se existir, consultivo. Mas, sendo assim, onde devemos encontrar as normas que, em concreto, regulam as atribuies das autarquias locais e competncia dos seus rgos (531)? Em nosso entender _importa acentuar isso _a resposta est na Constituio e dada pelo art. 239. ao prescrever que as atribuies das autarquias locais e a competncia dos seus rgos so estabelecidas por lei de acordo com o princpio da descentralizao administrativa. A palavra lei tem aqui o sentido de acto legislativo (art. 115., n. 1, da CRP) e no de lei da Assembleia da Repblica ou de decreto-lei autorizado exigido pelo estatuto das autarquias locais. Isto resulta, como se disse, do entendimento que deve ser dado expresso estatuto das autarquias locais e compreende-se ainda melhor se tivermos em conta que o campo da aco administrativa das autarquias locais deve ser o resultado normal do exerccio do poder legislativo em matria administrativa. Ser o legislador, no caso competente, que ao regular determinada matria (por exemplo sade, educao, meio ambiente, etc) dever conferir s autarquias locais as atribuies e competncias que correspondam aos interesses prprios existentes na matria a regular.
(530) Cfr., a este propsito, J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio..., 3. ed. revista, pp. 853/854, sobre a enumerao de matrias de interesse especfico no Estatuto da Regio Autnoma dos Aores. (531) J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio..., 3. ed., p. 888, remetem fundamentalmente para o Cdigo Administrativo de 1940, nesta parte ainda em vigor. Ttulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976 249
Esse legislador poder ser a Assembleia da Repblica dados os seus largos poderes legislativos e em certos casos s ela, se a matria a regular for da sua competncia exclusiva (reserva absoluta), e poder ser o Governo, enquanto rgo legislativo, se a matria a regular se contiver dentro dos seus poderes legislativos (ou se receber autorizao para tal no caso de se tratar de matria de reserva relativa da Assembleia da Repblica) (532). Afastamo-nos, deste modo, do pensamento daqueles que porventura defendam que toda a matria relativa a atribuies e competncias dos rgos das autarquias locais da competncia reservada da Assembleia da Repblica (reserva relativa) (533). Na base deste entendimento est a ideia _a nosso ver incorrecta _de que existe uma matria administrativa que cabe na noo de interesses prprios que deve ser regulada pela AR por fazer parte da essncia da autonomia local. No se compreenderia _afirma-se _que essa matria fosse colocada na disponibilidade legislativa normal do Governo.
Como, igualmente, nos afastamos daqueles que porventura defendam que preciso distinguir entre as atribuies e competncias das autarquias locais respeitantes a matrias que constituem o ncleo essencial da autonomia e as atribuies e competncias relativas a matrias colocadas fora desse ncleo. Em relao s primeiras, e s a elas, existiria uma reserva legislativa da AR. Na verdade, tambm na base desta concepo est a ideia de que existe uma matria administrativa que constitui o ncleo essencial (e por isso intocvel) da autonomia (534), ideia que no
(532) E poder mesmo, se bem interpretamos, a Assembleia Regional dos Aores, mas neste caso quando for necessrio _e na medida em que o for _adaptar a regulao da matria aos interesses especficos da regio autnoma. Com efeito, dispe a al. c) ao n. 1 do art. 32., conjugada com a al. b) do art. 33. do Estatuto PolticoAdministrativo da Regio Autnoma dos Aores que a Assembleia Regional pode alterar as atribuies das autarquias locais ou a competncia dos respectivos rgos. Isto deve ser entendido no como um poder da Assembleia Regional para legislar directamente sobre atribuies e competncias mas para adaptar as mesmas regio autnoma. No sentido da inconstitucionalidade desta disposio cfr. JORGE MIRANDA, O Interesse Especfico das Regies Autnomas, in A Autonomia como fenmeno cultural e poltico Angra do Herosmo, 1987, p. 115. (533) o que parece depreender-se de J. J. GOMES CANOTILHOVITAL MOREIRA, Constituio..., 3. ed. revista, p. 886. Em sentido diferente, defendendo um conceito de estatuto que acompanhamos, cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, Distribuio..., p. 25. (534) Esta concepo encontra inspirao na doutrina alem.
defendemos. No se pode falar de matrias essenciais ou no essenciais, mas apenas da existncia ou no de interesses prprios das populaes das autarquias locais, nas mais diversas matrias de administrao pblica. O essencial, em sede de autonomia local, no que toca a atribuies e competncias que sejam conferidas aos municpios (e outras autarquias locais) as atribuies e competncias respeitantes aos interesses prprios existentes nas matrias administrativas que o legislador regule, deixando-se ainda um espao livre (n. 1 do art. 2. do Decreto-Lei n. 100/84) para actuao das autarquias locais naqueles domnios no cobertos por legislao estadual e que toquem igualmente interesses das populaes respectivas. Deste modo, o legislador competente para regular uma determinada matria tem o dever constitucional de verificar, sempre, se nela existem interesses prprios das comunidades locais e, em caso afirmativo, tomar em considerao tais interesses, conferindo s autarquias locais as atribuies e competncias adequadas respectiva satisfao. Daqui resulta tambm que se acompanhamos o pensamento de Srvulo Correia ao escrever que as atribuies das autarquias locais e competncias dos seus rgos vm hoje reguladas no Decreto-Lei n. 100/84, j no acompanhamos a ideia de que a lei para o qual remete o art. 239. da CRP so os referidos Decretos-Leis n. 100/84 e 77/84 (535). Este autor vai mesmo mais longe e parece identificar estatuto das autarquias locais e atribuies e organizao das autarquias locais bem como a competncia dos respectivos rgos, estabelecendo assim uma relao directa entre a al. s) do n. 1 do art. 168. e o art. 239. da CRP (536). Tal entendimento demasiado restritivo da ideia de estatuto afastando-se daquela que atrs expusemos. Tambm inaceitvel a consequncia que o mesmo conceituado autor retira, em matria de atribuies, da sua concepo de estatuto. Este, uma vez definido pela forma indicada, garantiria s autarquias locais uma reserva de normao, no sentido de que s as autarquias locais poderiam regular de forma autnoma as matrias que estatutariamente (fundamentalmente o Decreto-Lei n. 100/84) lhes estariam reser(535) SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual..., pp. 265/266. (536) SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual..., p. 273. Ttulo II A Autonomia Local na Constituio de 1976 251
vadas (537). Tal reserva impor-se-ia constitucionalmente ao legislador que no poderia invadir esse domnio. Apenas admitida uma excep o: naquelas matrias em que esto em causa interesses que possuem uma dimenso nacional (como o caso, que expressamente aponta, dos loteamentos) seria de admitir uma interveno do legislador para regular a matria. Mas s neste caso, pois diz logo a seguir: Excludas, porm, as matrias que pelas razes expostas caream de disciplina normativa a nvel nacional embora com execuo relegada para os rgos autrquicos, e traado o quadro estatutrio das autarquias atravs de lei ou leis emitidas para dar cumprimento ao art. 239. da Constituio fica, em tudo aquilo que a lei remete para as atribuies das autarquias e para a competncia dos seus rgos, delimitado um espao garantido s comunidades locais (538). A nosso ver, este entendimento parece esquecer que, nos nossos dias, as mais importantes matrias de administrao pblica (e que esto mencionadas a ttulo
exemplificativo no art. 2. do Decreto-Lei n. 100/84 como constitudo atribuies das autarquias locais) tocam interesses nacionais e que, por isso, se torna necessria a interveno da lei a qual no deve, como sustenta Srvulo Correia, relegar aspectos de execuo para os rgos autrquicos mas antes, cumprindo exactamente o disposto no art. 2., conferir-lhes atribuies e competncias no que toca aos interesses que so prprios das populaes respectivas. , pois, um entendimento totalmente diferente. Na base da concepo de Srvulo Correia est afinal, e mais uma vez, a ideia de matrias que exclusivamente respeitam aos interesses prprios (539) das populaes das autarquias e que, por isso, apenas plos rgos destas devem ser reguladas no uso do poder regulamentar autnomo que a CRP lhes atribuiu no art. 244. O entendimento que defendemos no exige pois, nem que se tenha de seguir um caminho legislativo formalmente qualificado (reserva legislativa da al. s) do n. 1 do art. 168. da CRP) para conferir toda e qualquer atribuio e competncia s autarquias locais ou, plos menos, aquelas consideradas essenciais, nem que se proba o legislador de mter(537)SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual..., pp. 267 e 275. (538)SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual..., PP. 274275. (539)SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual..., p. 275.
vir no espao reservado normao autnoma das autarquias locais pelas leis estatutrias, no entendimento que lhe d Srvulo Correia. No primeiro caso (exigncia de diplomas legislativos qualificados), no s se iria ao arrepio da prtica legislativa no nosso pas em que normal o Governo conferir atribuies e competncias s autarquias locais quando, no exerccio dos seus amplos poderes legislativos, regula matrias administrativas, como poderia produzir-se o efeito perverso de o Governo, para evitar problemas de inconstitucionalidade, fugir a conferir atribuies e competncias s autarquias ao regular matria em que existissem interesses prprios destas (540). No segundo caso, o legislador quer fosse a Assembleia da Repblica, quer o Governo estaria excessivamente comprimido no seu campo de aco tendo de recorrer frequentemente invocao da existncia de interesses nacionais para evitar questes de inconstitucionalidade. No parece, pois, que deva ser qualquer desses caminhos o indicado. O que deve exigir-se aos diversos rgos com poder legislativo que tenham em conta ao exercer a sua funo, os interesses prprios das autarquias na matria que objecto de legislao (541). Ou seja que respeitem o princpio constitucionalmente consagrado da descentralizao administrativa (art. 239.). Nos termos de tal princpio, o exerccio das tarefas administrativas deve caber de preferncia s autarquias que esto mais prximas dos cidados, salvo exigncias de uma realizao a nvel administrativo superior ditadas pela natureza da tarefa ou por razes de eficcia. Est tambm afastada a regulao de atribuies e competncias por via regulamentar, mas isso por fora do princpio da autonomia que exige uma relao de no subordinao da administrao local administrao estadual ou regional e que, desse modo, seria posta em causa. d) A autonomia das autarquias locais como limite material de reviso constitucional A CRP no se contenta com dedicar largo espao matria da administrao local autrquica estabelecendo, em sede de princpios fun(540) Alm disso, teria de considerar-se inconstitucional a al. b) do art. 33. do Estatuto dos Aores, pois vedado s regies autnomas legislar sobre matrias reservadas Assembleia da Repblica. (541) Repare-se que no falmos, nem precismos de falar em interesses locais ou exclusivamente locais das autarquias.
damentais, a respectiva autonomia e explicitando os seus elementos constitutivos no Tt. VIII da Parte III. Vai mais longe ainda e estabelece na al. n) do art. 288. que as leis de reviso constitucional devero respeitar a autonomia das autarquias locais. Esta ltima disposio exprime como que uma garantia absoluta da instituio autonomia das autarquias locais devendo ser entendida como uma afirmao da importncia que ela assume na estruturao do Estado de direito democrtico (art. 2. da CRP). Dela deve depreender-se que o Estado de direito que entre ns vigora, baseado na dignidade da pessoa humana e na soberania popular, no dispensa a autonomia local, sendo esta um elemento constitutivo do mesmo (542). A separao
vertical dos poderes que a autonomia local exprime , consequentemente, indispensvel caracterizao do Estado republicano sado da Constituio de 1976. No entanto, deve ter-se presente que o limite material de reviso constitucional no abrange necessariamente todas as categorias de autarquias locais e nem sequer a mais tradicional delas, o municpio. O limite material abrange apenas as autarquias locais em geral e, assim, se por virtude de alterao do actual art. 238., o municpio ou a freguesia deixassem de fazer parte do elenco das autarquias locais, a garantia que resulta da al. n) do art. 288. da CRP deixaria de cobrir as categorias suprimidas. De qualquer modo, e particularmente no que toca ao municpio, que a autarquia local de maior significado histrico e de maior importncia na nossa administrao local autnoma, no seria facilmente concebvel a sua eliminao das categorias de autarquias locais.
(542) Neste sentido, cfr. o que dissemos no n. 2 deste captulo.
PARTE III A ADMINISTRAO LOCAL AUTARQUICA
PARTE III A ADMINISTRAO LOCAL AUTARQUICA
CAPTULO 1 REGIME GERAL DAS AUTARQUIAS LOCAIS 1. Introduo O regime actual da administrao local autrquica resulta, fundamentalmente, do desenvolvimento legislativo dos preceitos constitucionais a ela respeitantes e dos contributos dados pela jurisprudncia e pela doutrina. esse regime que vai ser objecto de ateno abordando-se, em primeiro lugar, as autarquias locais em geral e focando depois, em captulos sucessivos, as especialidades prprias dos municpios e das freguesias, fazendo uma referncia breve s regies administrativas e a outras formas de organizao autrquica e terminando com uma aluso a algumas modificaes previsveis na nossa administrao local actual. Existe, hoje, um aprecivel leque de importantes diplomas sobre a administrao local autrquica cuja leitura e interpretao indispensvel para conhecer este nvel de Administrao Pblica. Podemos avanar, desde j, que a maior parte deles envolve as duas categorias de autarquias locais existentes (municpios e freguesias), mas vrios outros dirigem-se exclusivamente aos municpios (p. ex., associaes de municpios e pessoal dirigente das autarquias locais) ou de forma predominante a estes (p. ex., finanas locais). Efectivamente, os municpios so a autarquia local por excelncia na expresso de um acrdo do TC (543) e isso revela-se claramente na legislao. Acresce ainda a existncia de um
(543) Ac. do TC n. 358/92, publicado no DR, 1 Srie-A, n. 21, de 26 de Janeiro de 1993, p. 301. Referindo-a tambm como a autarquia local mais importante, cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio.--3. ed. revista, 1993, p,904.
p.258
Parte III -A Administrao Local Autrquica
nmero muito vasto de outros diplomas, cuja enumerao no s seria praticamente impossvel de efectuar como sairia fora do mbito deste trabalho, que conferem atribuies e competncias, impem obrigaes e concedem faculdades s autarquias locais. Est aqui a regulamentao mais extensa da administrao local e convm referir que ela privilegia tambm, de forma clara, os municpios. Importantes domnios de actividade administrativa esto-lhes reservados e a justificao para tal pode encontrar-se, muitas vezes, no facto de eles possurem a dimenso mais adequada para a realizao dessas tarefas. No devemos perder de vista que a complexidade das tarefas administrativas requer meios financeiros, humanos e tcnicos que uma autarquia de pequena dimenso como , normalmente, a freguesia no est em condies de exercer devidamente. No direito relativo administrao local autnoma necessrio ter ainda em conta a ratificao da Carta Europeia de Autonomia Local, aprovada no mbito do Conselho da Europa, em 15 de Outubro de 1985, e que est em vigor, no nosso pas, desde 1 de Abril de 1991, dado o disposto no n. 3 do art. 15. da Carta, que determina a entrada em vigor desta - para os Estados que, como o nosso, exprimiram posteriormente o seu consentimento - no primeiro dia do ms seguinte ao decurso do prazo de trs meses, aps a data do depsito do instrumento de ratificao. Efectivamente, este depsito por parte do Estado portugus ocorreu em 18 de Dezembro de 1990 (cfr. Aviso n. 13/91, publicado no DR, 1 Srie-A, de 1 de Fevereiro) (544). 2. Noo de autarquias locais As autarquias locais so, nos termos do art. 237., n. 2, da CRP, pessoas colectivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo de interesses proprios das populaes respectivas. Trabalhando mais apuradamente este conceito Freitas do Amaral refere que elas so pessoas colectivas pblicas de populao e territrio, correspondentes aos agregados de residentes em certas circunscries do terOs diplomas relativos ratificao (Resoluo da Assembleia da Repblica n. 28/90 e Decreto do Presidente da Repblica n. 58/90, de 23 de Outubro, foram publicados no DR, de 23 de Outubro de 1990.
(544)
ritrio nacional, e que asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da vizinhana, mediante rgos prprios, representativos dos respectivos habitantes (545). Esta definio tem a vantagem de pr em destaque os elementos da noo de autarquia que so a populao, o territrio, a prossecuo de interesses prprios e a existncia de rgos representativos. A populao constituda pelos portugueses residentes no respectivo territrio. No , com efeito, a naturalidade que confere a qualidade de membro de uma autarquia a uma pessoa, com os direitos nomeadamente de natureza poltica da decorrentes, mas a nacionalidade e a residncia. Quanto nacionalidade de ter em conta, porm, o disposto no n.O 4 do art. 15.o da CRP, introduzido pela reviso de 1992, que permite a atribuio, por lei, de capacidade eleitoral activa e passiva para a eleio dos titulares de rgos das autarquias locais a estrangeiros residentes no territrio nacional, em condies de reciprocidade (546). Deste preceito, decorrente do Tratado da Unio Europeia, resulta que cidados estrangeiros, nomeadamente dos pases comunitrios, desde que residentes em Portugal, podem ser municipes ou fregueses (547) das autarquias onde residem, com o direito correspondente de participar na vida das mesmas (548). Este preceito, quando aplicado, dar direitos a um estrangeiro residente numa determinada autarquia que um cidado portugus dela natural, mas l no residente, no ter. Quanto residncia, ela deve ser habitual na rea da autarquia de modo a permitir a inscrio no recenseamento eleitoral que elaborado, no continente e nas Regies Autnomas, ao nvel da freguesia (arts. 10. e 1 1., n. 2, al. a), da Lei n. 69/78, de 3 de Novembro). A segunda residncia ou o local de tra(545)
D.
FREITAS Do AMARAL, CUrSO..., VOl.
i, p. 415.
O n. 3 do mesmo art. 15. da CRP permite tambm a atribuio, mediante conveno internacional, de direitos da mesma natureza aos cidados dos pases de lngua portuguesa. Voltaremos a este assunto a propsito de eleies autrquicas.
(546)
No h para os membros das freguesias uma expresso consagrada equivalente de muncipes e a expresso paroquianos, que por vezes se usa, mais do mbito eclesistico. Sobre a distino entre meros habitantes e muncipes, cfr., no direito alemo, R. STOBER, Kommunalrecht, Heidelberg, 1987, pp. 56 e segs.
(547)
certo que os muncipes tambm tm deveres como os de pagar impostos locais, mas estes deveres estendem-se tambm a no muncipes desde que tenham, p. ex., bens no territrio municipal, estando sujeitos, nesse caso, ao pagamento da contribuio autrquica.
(548)
p.260 Parte II A Administrao Local Autrquica balho no conferem dreito de pertena a uma autarquia. Tambm um cidado portugus residente no estrangeiro (ou no territrio de Macau) pode a inscrever-se no recenseamento eleitoral de acordo com a Lei n. 69/78 mas no ficar, por esse facto, a pertencer a uma autarquia do continente ou das regies autnomas, ainda que seja a da sua naturalidade (549). O territrio de uma autarquia local constitudo por uma poro do territrio nacional devidamente delimitada (circunscrio administrativa), permitindo definir a populao respectiva e dentro do qual os rgos representativos exercem os poderes que lhe so atribudos. A prossecuo de interesses comuns elemento indispensvel do conceito de autarquia local. A populao e o territrio so elementos necessrios mas no fazem uma autarqua. Esta s torna consistncia quando a populao assente num determinado territrio assume como tarefa comum a satisfao de interesses prprios decorrentes da vida em comunidade. No dizemos interesses prprios resultantes da viznhana porque entendemos que de vizinhos s poderemos falar, com propriedade, a propsito das freguesias (e mesmo, dentro destas, tendo em considerao apenas os respectivos lugares ou ruas), no se adequando essa expresso aos moradores dos municpios, dada a dimenso que eles possuem. Mas podemos falar de autarquas, sejam municpios ou freguesias, como de comunidades locais com problemas e aspiraoes comuns que ligam os respectivos habitantes (550). O sentimento de pertena a essa comunidade fundamenta a autarqua, enquanto a ausncia dele dssolve-a e pode dar lugar constituio de outra ou outras. Finalmente a existncia de rgos representativos da populao respectiva que completa a noo de autarquia local. Sem rgos representativos no teramos j uma autarqua mas apenas, desde que reunidos os restantes elementos, uma autarquia em gestao. Esta s nasce quando pode exprimir a sua voz atravs de orgos que o representem. A organizao democrtica do Estado exige, quanto a este aspecto, que, Embora possa ser eleito para os respectivos rgos, como veremos ao tratar o tema da capacidade eleitoral passiva.
(549)
(550) A noo de habitante , no entanto, mais ampla que a de membro de uma autarquia, pois no formam a populao desta os habitantes de segunda residncia, nem os estrangeiros (a no ser nos casos previstos no art. 15. da CRP).
Captulo 1 Regime Geral das Autarquias Locais p. 261
pelo menos, um desses rgos (assembleia dotada de poderes deliberativos) resulte de eleio por sufrgio universal, directo e secreto dos cidados residentes (art. 241., n. 2, da CRP) e, apenas em casos de excepo, se admite a existncia de rgos nomeados ( o que sucede, p. ex., com as comisses instaladoras de novos municpios e freguesas e com as comisses administrativas subsequentes dissoluo de rgos executivos previstas no art. 13. da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro, relativa tutela administrativa das autarquias locais). 3. Criao, modificao e extino das autarquias locais O direito de autonomia das autarquias locais no garante o direito existncia de cada uma delas como tivemos o cuidado de referir ao tratarmos da garantia constitucional da autonomia local (551). Assim, nada impede a criao de novas autarquias locais nem a modificao e extino das actualmente existentes. O que est impedido a alterao do actual mapa territorial das autarquias locais sem observncia de algumas regras constitucionalmente estabelecidas. Desde logo, o regime relativo a esta matria da exclusiva competncia da AR, sob a forma de reserva absoluta (art. 167., al. n), da CRP). Por outro lado, a criao, modificao ou extino em concreto das autarquias locais, no que toca aos arquiplagos dos Aores e da Madeira, da competncia das respectivas regies autnomas, embora com respeito, como bvio, pelo regime legal estabelecido pela AR (art. 229., n. 1, al. j), da CRP). O regime legal actualmente vigente no consta de uma lei apenas, existindo uma lei recente sobre o regime jurdico da criao de freguesias (Lei n. 8/93, de 5 de Maro) e uma lei quadro da criao de municpios (Lei n. 142/85, de 18 de Novembro). Uma lei mais antiga, parcialmente revogada no que toca ao regime jurdico das freguesias, determina, por sua vez, as regras para a elevao de povoaes a vilas e a de vilas a cidades (Lei n. 11/82, de 2 de Junho). De referir ainda uma lei quadro das regies administrativas (Lei n. 56/91, de 13 de Agosto) regulando, para alm de outras matrias, o regime relativo instituio concreta das regies, distinguindo entre a criao destas, que ser feita (551) Cfr. Cap. iii da Parte ii. P.262
simultaneamente por lei da AR (art 12.) e a instituio em concreto de cada uma delas feita igualmente por lei da AR. Faremos referncia a estes diplomas nos lugares prprios. 4. A democracia local: eleio dos orgos e referendo local a) Eleio dos rgos A eleio dos rgos das autarquias locais foi sempre uma reIvindicao fundamental em matria de autonomia local. Considera-se que a democracia exige eleies no s a nvel nacional como a nvel local, constituindo este a base e a escola da democracia. certo que a eleio dos rgos no , do ponto de vista estritamente jurdico, o nico processo de garantir a no dependncia dos rgos das autarquias locais perante a administrao estadual (552). Porm, a eleio , num Estado de estrutura democrtica, ou seja, baseado na soberania popular, o processo prprio para o preenchimento dos rgos das autarquias locais. Mais do que isso o nico processo legtimo, podendo dizer-se que no h autonomia (ou descentralizao territorial) verdadeira sem eleio dos rgos das autarquias locais pelos respectivos residentes (553). J. Baptista Machado escreve a este propsito que a descentralzao pressupe a eleio dos rgos e que tal eleio a trave-Mestra da descentralizao (-554) e para Freitas do Amaral a escolha dos rgos das autarquias locais atravs de eleies livres , inclusiv, um elemento de uma noo rigorosa de autarquia local (555). O princpio da eleio dos rgos est plenamente consagrado no s na CRP (arts. 116., n. 1, 237., n. 2, e 241., n.os 1 e 2), como na lei ordinria, sendo aqui fundamental ainda um diploma de 1976, o DecretoNesse sentido aponta muito claramente Ch. EiSENMANN, Problmes dorganisation de lAdministraton, in Cours de Droit Administratif, Tomo 1, Paris, 1982, pp. 275 e segs., para quem o mesmo objectivo poderia ser atingido, p. ex., atravs de sorteio. Cfr., tambm, A. GONALVES PEREIRA, Contribuio para uma Teoria Geral do Direito Municipal, dssertao, polic., Faculdade de Direito, Lisboa, 1959, p. 145.
(552)
Cfr. J.-C. NEMERY, De La Libert des Communes dans lAmnagement du Territoire, Paris, 1981, p. 25, que fala a este propsito da legitimit como elemento da descentralizao e que invoca nomeadamente o ensinamento de M. Hauriou.
(553) (554) J. BAPTISTA MACHADO, Participao...,
p. 28. Coimbra, 1986, p. 419.

P. 263
(555) D.
FREITAS Do AMARAL, Curso.--- vol. 1,
Captulo I Regime Geral das Autarquias Locais
-Lei n.o 701-B/76, de 29 de Setembro, com as alteraes que lhe foram introduzdas principalmente pela Lei n. 14-BI85, de 10 de Julho (a que prestaremos ateno de seguida), e em termos tais que permitem afirmar que, neste momento, a autonomia local no sofre praticamente qualquer entorse. De referir, no entanto, e no que toca matria de candidaturas a importante restrio, feita a favor dos partidos polticos, do poder de apresentar candidaturas eleio dos rgos municipais pelo art. 22.O do Decreto-Lei n. 701-A/76, de 29 de Setembro. j o mesmo no sucede para a eleio da Assembleia de Freguesia, permitindo o art. 5. desta mesma lei a apresentao de candidaturas por grupos de cidados (556). Em matria de eleies para as autarquias locais valem princpios fundamentais do nosso direito eleitoral que constam desde logo dos arts. 48.O, 49 ,O e 50. da CRP e que se traduzem na directriz geral de que todos os cidados portugueses (557) maiores de 18 anos, devidamente recenseados, tm capacidade eleitoral para eleger e ser eleitos, constituindo o exerccio do voto um direito e um dever. Capacidade eleitoral activa (eleitores). Podem votar - e assim gozam de capacidade eleitoral activa nas eleies autrquicas - os cidados inscritos nos cadernos de recenseamento eleitoral da rea da respectiva autarquia (art. 1. do Decreto-Lei n.* 701-BI76, de 29 de Setembro) (558). Os cidados eleitores devem inscrever-se, dado o disposto nos arts. 9. e 10. da Lei n. 69/78, de 3 de Novembro, relativa ao recenseamento eleitoral, na freguesia onde residem habitualmente. A regra geral e fundamental , como dissemos, a de que podem ser eleitores todos os cidados com mais de 18 anos. Exceptuam-se, porm, os cidados que estiverem interditos por sentena com trnsito em julgado e os notoriamente dementes quando internados em estabelecimento psiquitrico, ou como tais declarados por uma junta de dois mdicos (als. a) e b) do art. 3. do Decreto-Lei n. 701-B/76). A al. c) do Decreto-Lei n. 701-A/76, de 29 de Setembro, deixou de vigorar quase totalmente, estando a respectiva matria regulada hoje pela chamada Lei das Autarquias Locais.
(556) O
No que toca nacionalidade de ter em conta, no entanto, o art. 15. da CRP, a que fizemos acima referncia.
(557)
Sobre a legislao eleitoral para as autarquias locais, cfr. ANA SERRANO, Poder Local. Legislao Anotada e Comentada sobre as Eleies Autrquicas, Lisboa, 1993.
(558)
P.264 mesmo art. 3. determina ainda perda do direito de votar aos cidados definitivamente condenados a pena de priso por crime doloso infamante enquanto no esteja expiada a respectiva pena ou que se encontrem judicialmente privados dos seus direitos polticos, mas esta disposio tem de ser conjugada com o actual n. 4 do art. 30.* da CRP que estabelece que nenhuma pena envolve como efeito necessrio a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou polticos. Daqui resulta que a privao do direito de votar tem de resultar de deciso judicial no podendo resultar automaticamente da aplicao de uma pena (559). Capacidade eleitoral passiva (elegveis). O princpio geral nesta matria o de que podem ser eleitos todos aqueles que podem votar para os rgos de uma determinada autarquia. So, porm, ainda elegveis para tais rgos os cidados eleitores recenseados fora da rea da respectiva autarquia. O alargamento da capacidade eleitoral passiva a eleitores no recenseados na rea da autarquia a que concorrem foi estabelecido pelo art. 2. do Decreto n. 778-E/76, de 27 de Outubro, ao esclarecer dvidas que sobre essa matria resultavam do Decreto-Lei n. 701-B/76. Pode assim acontecer que, para um determinado municpio ou freguesia, seja eleito um cidado que nela no tenha direito de voto. Este entendimento foi acolhido pelo Ac. do TC n. 254/85. ainda possvel a candidatura simultnea a diversos orgos autrquicos e, em certos casos, a acumulao de cargos electivos (cfr. disposies conjugadas dos n.os 3 e, 4 do art. 5. do Decreto-Lei n. 701-BI76). Inelegibilidades. Matria de especial melindre e a privao do direito de ser eleito que o n. 1 do art 50. da CRP consagra como um direito fundamental. Determina expressivamente o n. 3 do mesmo artigo que no acesso a cargos electivos a lei s pode estabelecer as inelegibilidades necessrias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a iseno e independncia do exerccio dos respectivos cargos. Esta matria tem sido objecto de larga discusso doutrinal e tambm jurisprudencial (560). No mbito legislativo, esta matria consta essencialmente Constituio..., 3.8 ed., p. 198. (-560) Cfr. A. E. DUARTE SILVA, As inelegibilidades nas Eleies Autrquicas, in Estudos sobre a Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, com apresentao de J. M. CARDOSO DA COSTA, Lisboa, 1993, pp. 149 e segs., que vamos seguir de perto.
(559) Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
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do art. 4. do Decreto-Lei n 701-B/76, dele resultando que no podem ser eleitos para os rgos do poder local, nos termos da respectiva al. a), os magistrados judiciais e do Ministrio Pblico, os funcionrios de justia, os funcionrios de finanas com funes de chefia, os membros das foras militares e militarizadas e foras de segurana quando em efectividade de servio e os ministros de qualquer religio ou culto com poderes de jurisdio na rea da autarquia. No entanto, e quanto aos funcionrios de justia, o TC entendeu que um funcionrio de um Tribunal de determinada comarca no est impedido de se candidatar, p. ex., a uma CM sediada noutra comarca (Ac. do TC n. 528/89). Tambm quanto aos funcionrios de finanas com funes de chefia o TC entendeu que a inelegibilidade que os atinge no geral e apenas vale no caso de candidatura apresentada eleio para os rgos das autarquias das reas onde exercem a sua actividade (Ac. do TC n. 230/85) (561). J quanto admissibilidade de candidatura de um militar, que apresentou atempadamente o pedido de passagem reserva, o TC entendeu que a inelegibilidade se mantinha porque a passagem reserva e consequente sada da efectividade de servio dependia de despacho sobre tal pedido que ainda no fora proferido (Ac. do TC n. 529/89). Esta deciso teve o voto de vencido de cinco conselheiros que consideraram suficiente o pedido de passagem reserva. Em relao a um sacerdote catlico com poderes de jurisdio (proco) o TC entendeu que naquele caso era elegvel, pois tinha sido j removido de proco e at fora suspenso a divinis pelo respectivo Bispo, no podendo ser considerado representante do poder eclesistico na rea em causa (Ac. do TC n. 602/89 (562. A al. b) do n. 1 do art. 4. considera inelegveis os concessionrios e peticionrios de concesso de servios da respectiva autarquia e a al. c) os funcionrios dos rgos representativos das freguesias ou dos municpios. Esta al. c) tem motivado vrias decises do TC que restringem o mbito demasiado lato como est estabelecida esta inelegibilidade e, assim, se o TC considera inelegveis para a CM funcionrios dessa mesma Cmara (p. ex., Ac. do TC n. 537/89) e tambm inelegPara localizar a publicao deste e doutros acrdos do TC, ver J. L. PEREIRA COUTINHO/J. MANUEL MEIRIM/M. TORRES/M. LoBO ANTUNES, Constituio da Repblica Portuguesa, 2. Reviso, Lisboa, 1989, pp. 617 e segs.
(561) (562)
Publicado no DR, II Srie, de 6 de Abril de 1990.
p.266
veis para a Assembleia de Freguesia funcionrios de CM onde a freguesia se integra, por se apresentarem como cabeas de lista e assim se candidatarem automaticamente a um lugar na AM respectiva (Ac. do TC n.o 583/89), j admite a sua candidatura para a Assembleia de uma freguesia do mesmo municpio desde que no como cabeas de lista (Acs. do TC n.os 245/85 e 566/89) E tambm considerou que um funcionrio de uma Junta de Freguesia pode ser eleito para a Assembleia de outra freguesia ou para a AM ou para a CM, ainda que do correspondente municpio, e isto porque a inelegibilidade opera apenas no mbito da respectiva autarquia (Ac. do TC n. 244/85). A al. d) do n. 1 do art. 4. considera inelegveis os falidos e insolvente salvo se reabilitados, a al. e) os devedores em mora da autarquia e respectivos fiadores e a al. j) os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietrios de empresas que tenham contrato com,a autarquia no integralmente cumprido ou de execuo continuada. Quanto al. e), o TC considerou que a inelegibilidade atingia um candidato que era titular de uma quota ideal de uma herana que respondia pelo pagamento de dvida contrada pelo de cujus, estando o respectivo pagamento em mora (Ac. do TC n. 261/85). Um caso especial de inelegibilidade o da chamada incompatibilidade de candidaturas que ocorre quando um cidado, que no est numa situao de inelegibilidade propriamente dita (art. 4. do Decreto-Lei n. 701-B/76), se candidata simultaneamente a vrios rgos, no o podendo fazer (563). Nesse caso, o candidato ser considerado inelegvel. o que sucede no caso de candidatura simultnea a cargos electivos integrados em municipios diferentes, proibida pelo n. 1 do art. 5. do Decreto-Lei n. 701-B/76 (cfr. Ac. do TC n. 541/89). Porque nestas situaes de inelegibilidade no esto em causa circunstncias pessoais que impeam a elegibilidade (as referidas no art. 4. do Decreto-Lei n. 701 B/76) o candidato pode ainda concorrer desde que, durante o processo de candidatura, apresente a desistncia, em devido tempo, das candidaturas que provocam a inelegibilidade concorrendo apenas quelas que a lei lhe permite (Ac. do TC n. 273/85).
(563) Como dissemos nem sempre proibida a apresentao simultnea de candidaturas a rgos autrquicos e at o exerccio simultneo de alguns cargos, sendo frequente que tal acontea. preciso, no entanto, que a lei o permita.
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Nesta matria de inelegibilidades importa referir ainda a decorrente da perda de mandato autrquico prevista no art. 14. da Lei n. 87/89 (Ac. do TC n. 25/92 (564 e finalmente a questo, de interesse ainda terico, mas j discutida em TC, da ineligibildade por exerccio consecutivo de dois mandatos (a chamada limitao de mandatos). Quanto inelegibilidade por limitao de mandatos, o TC entendeu que a Constituio no permite que uma lei estabelea a inelegibilidade para um quarto mandato sucessivo de um Presidente da Cmara (Ac. do TC n. 364/91 (565. Esta deciso baseou-se no facto de o direito de ser eleito constituir um direito fundamental dos cidados garantido pela CRP no art. 50., n. 3, e de que a restriao a esse direito, que resultaria da inelegibilidade para um quarto mandato, no tinha fundamento que a justificasse, ou seja, qualquer daqueles que o prprio preceito admite (garantia da liberdade de escolha dos eleitores e iseno e independncia dos respectivos cargos). Entendeu-se, no fundo, que o facto de algum exercer o mandato por trs vezes consecutivas no condicionava os eleitores na escolha do novo Presidente nem esse exerccio consecutivo diminua a iseno ou independncia do exerccio do quarto mandato. Sobre esta matria de manter a questo de saber se a prtica de autonomia local, no nosso pas, no tem demonstrado que o exerccio prolongado de mandatos prejudicial para a vida democrtica estiolando-a e se a inelegibilidade para um terceiro ou quarto mandato no se pode fundamentar exactamente na defesa do princpio democrtico to caro nossa Constituio. Tambm aqui a resposta no fcil (566). No mesmo Acrdo, o TC deliberou que seria inconstitucional um preceito que estabelecesse a inelegibilidade nas eleies subsequentes de um Presidente da Cmara ou de um vereador que tivesse renunciado ao cargo. Seria desproporcionada e injusta a soluo contrria, como afirma, em comentrio, Gomes Canotilho (567). Publicado na RU, ano 125., n. 3825, 1993, pp. 361 e segs. (565) Publicado na RU, ano 124., nf 3806, 1991, pp. 135 e segs.
(564)
No direito italiano e apesar do preceito constitucional que estabelece o direito de todos os cidados a aceder aos servios pblicos e cargos electivos (art. 31.O), a Lei de 25 de Maro de 1993, n. 81, veio estabelecer no n. 2 do art. 2. a inelegibilidade para terceiro mandato dos Sindacos (nos municpios) e Presidentes de Provncia que exerceram tais cargos durante dois mandatos consecutivos (cada mandato dura quatro anos). (567) RLJ, ano 124., n. 3806, 1991, p. 147.
(566)
p.268 Tem dado origem a muita discusso a inelegibilidade prevista na Lei de Tutela e decorrente da perda de mandato. Determina o art. 14.o da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro, que os membros de rgo autrquico que hajam perdido o mandato no podem ser candidatos nos actos eleitorais destinados a completar o mandato interrompido, nem nos subsequentes que venham a ter lugar no perodo de tempo correspondente a novo mandato completo, em qualquer rgo autrquico. O Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que tal inelegibilidade necessria para garantir a iseno e independncia do cargo de acordo com o art. 50., n. 3, da CRP (Ac. do STA, de 25 de Fevereiro de 1993 (568). Por sua vez o TC tem entendido igualmente que tem cabimento tal inelegibilidade pois no deve ser candidato algum que, tendo sido eleito membro rgo de uma autarquia local, no exerccio das respectivas funes no observou as regras de iseno e desinteresse (a imparcialidade) e de independncia,, exigveis a quem deve estar ao servio do bem comum (Ac. do TC n. 25/92 (569). Em comentrio feito a estes acrdos, Gomes Canotilho ps algumas reservas a este entendimento baseando-se no facto de esta inelegibilidade revestir a natureza de uma sano traduzida na perda de um direito poltico e, como tal, dever estar sujeita aos princpios do direito sancionatrio que exigem nomeadamente um procedimento em que se averigue se o comportamento do sancionado justifica uma tal sano e tenha em conta os seus direitos de defesa. E acrescenta que a sano da inelegibilidade poder ser uma sanao adequada ou um efeito justo de certos comportamentos dos membros dos rgos electivos, mas isso ter de ser demonstrado com base nos princpios materiais da ilicitude e da culpa no mbito de um verdadeiro due process (570). Considerava ainda o n. 2 do art. 68. do Decreto-Lei n. 701-B/76 nelegveis os eleitores que, sem motivo justificado, no exercessem o direito de voto nas ltimas eleies autrquicas. Tratava-se de uma sano poltica pelo no cumprimento de um dever cvico - o dever de votar - que foi considerada inconstitucional pela Resoluo n. 328/79, de 14 de Janeiro, do Conselho da Revoluo (571).
(569) Publicado na RLJ, ano 125., n. 3825, 1993, pp. 365 e segs. (570) RLJ, ano 125., n. 3825, 1993, pp. 381/382. (571) Eleio dos rgos das Autarquias Locais. Legislao Eleitoral, ed. do STAPE, Lisboa, 1989, p. 39,
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Incompatibilidades. Em matria eleitoral, para alm das inelegibilidades, deve ter-se ainda em conta as incompatibilidades. No as incompatibilidades de candidatura, que j mereceram ateno, mas as que decorrem do exerccio simultneo de cargos electivos. Com efeito, no sendo sequer um princpio geral, so frequentes os casos de proibio de exerccio simultneo de cargos electivos (572). Rege nesta matria o n. 3 do art. 5. do Decreto-Lei n. 701-B/76, na redaco dada pelo Decreto-Lei n. 757/76, de 21 de Outubro, enumerando vrias situaes de incompatibilidade de exerccio. Assim no est impedida, p. ex., a candidatura simultnea CM e AM dentro do mesmo municpio. O que a lei impede o exerccio em simultneo de ambos os cargos, no caso de eleio. Temos aqui incompatibilidades j no de candidatura mas de exerccio, obrigando o cidado que se candidatou e foi eleito para mais de um cargo a ter de optar por um deles, sendo substitudo, enquanto durar a incompatibilidade, pelo seguinte na lista (n. 4 do art. 5. do DecretoLei n. 701-B/76). Este mesmo diploma instituiu ainda outras incompatibilidades de exerccio como sejam as de pertencer simultaneamente ao Governo da Repblica ou das Regies Autnomas e aos orgos executivos (mas j no no deliberativos) das autarquias locais (al. d) do n. 3 do art. 5.). Candidaturas. As candidaturas concretizam-se atravs da apresentao de listas perante o juiz do Tribunal da Comarca com jurisdio na sede do municpio entre o 80. e o 55, dia anteriores ao dia da eleio (art. 17. do Decreto-Lei n. 701-B/76), contendo a indicao de canddatos efectivos em nmero igual ao dos mandatos a preencher no respectivo rgo e, ainda, de um determinado nmero de suplentes, devendo os candidatos de cada lista considerar-se ordenados segundo a sequncia constante da respectiva declarao de candidatura (art. 10.). Os boletins de voto no contm os nomes dos candidatos mas apenas as denominaoes, siglas e smbolos dos partidos ou foras polticas que esto por detrs da lista concorrente e o smbolo grfico do rgo a eleger (art. 82.). Forma de exerccio do direito de voto. Ao exercer o seu direito de voto nas eleies para as autarquias locais que se realizam agora de quaOutra questo a incompatibilidade do exercicio de cargos electivos no poder local com outros cargos ou funes de natureza no electva.
(572)
p.270 tro em quatro anos (573) o eleitor utiliza trs boletins de voto: um para a eleio da AM (membros eleitos directamente), outro para a CM (eleio dos vereadores e do Presidente da Cmara, que ser o 1. candidato da lista mais votada) e outro finalmente para a eleio da Assembleia de Freguesia (membros da Assembleia e Presidente da Junta que ser o 1. candidato da lista mais votada e far parte automaticamente tambm da Assembleia Municipal) (574). Converso dos votos em mandatos. A converso dos votos em mandatos para a AM (na parte eleita directamente) e para a CM feita, nos termos que resultam da Constituio (art. 241, n. 2) e do Decreto-Lei n. 701-B/76 (arts. 9. e 11.), pelo sistema da representao proporcional (mtodo de Hondt) (575). Nos termos deste mtodo apurados os votos vlidos de cada lista segue-se um conjunto de operaes matemticas que tm em conta a chamada mdia mais alta de Hondt e o nmero de lugares a preencher. Segue um exemplo (576) para a eleio de um rgo com sete membros (p. ex., vereadores de uma CM) a que concorreram trs listas. A lista A obteve no total 12.000 votos, a lista B, 7.500 votos, a lista C, 4.500 votos, e a lista D, 3.000 votos. O nmero de votos apurados por estas listas ser, aplicando o mtodo de Hondt, sucessivamente dividido por 1, 2, 3, 4, 5 e os quocientes alinhados depois por ordem decrescente. Fazendo a diviso temos:
Lista A Lista B Lista C Lista D
Diviso por 1 = Diviso por 2 = Diviso por 3 = Diviso por 4 = 12.000

6.000 4.000 3.000
Lista B
7.500
3.750 2.500 1.875

Lista C
4.500
2.250 1.500 1.125

Lista D
3.000
1.500 1.000 750
Cfr. art. 69. da Lei das Autarquias Locais. Anteriormente o mandato era de trs anos.
(573)
Apenas nas freguesias com poucos eleitores (200 ou menos) no h eleio para a Assembleia de Freguesia, funcionando, em vez deste rgo, o Plenrio dos cidados eleitores da freguesia (art. 19. da LAL) que elege a respectiva Junta.
(574)
(575) Sobre este mtodo, ver JORGE MARIA BLECK, Hondt (Mtodo de), in Polis. Enciclopdia Verbo da Sociedade e do Estado, vol. 3, Lisboa, 1985, colunas 324/25. (576) Utilizamos aqui um exemplo apresentado por ANA SERRANO, Poder Local. Legislao...., pp. 24/25.
p.271
Alinhando, por ordem decrescente, os quocientes, temos: 12.000 votos da lista A, que ter direito ao 1. mandato, sendo o respectivo cabea de lista eleito Presidente da Cmara; 7.500 votos da lista B, que ficar com o 2. mandato, preenchido com o respectivo, cabea de lista; 6.000 votos da lista A, que ficar com o 3. mandato, preenchido com o segundo candidato da lista; 4.500 da lista C que ficar com o 4. mandato, preenchido com o respectivo cabea de lista; 4.000 da lista A, que ficar com o 5.o mandato, preenchido com o terceiro nome da lista que apresentou; 3.750 da lista B, que ficar com 6. mandato, preenchido pelo candidato n. 2 da lista respectiva. Em relao ao 7. mandato, verificamos que existe um empate entre a lista D e a lista A, resolvendo-se a situao pela atribuio do mandato lista com menor nmero de votos que a D e sendo preenchido pelo respectivo cabea de lista. Em resumo a lista A eleger trs candidatos (o Presidente da Cmara e dois vereadores), a lista B, dois vereadores, e as listas C e D, um vereador cada (577). Contencioso eleitoral. Cabe aos tribunais de 1.` instncia (Tribunais de Comarca) receber as candidaturas e resolver os problemas relativos regularidade da apresentao, devendo o juiz notificar o mandatrio das listas que apresentem irregularidades para as suprir no prazo de 3 dias (arts. 17. a 20. do Decreto-Lei n. 701-B/76) bem como decidir sobre as questes do contencioso eleitoral das autarquias locais (art. 22. do mesmo diploma). Das decises finais do juiz relativas apresentao de candidaturas cabe recurso para o TC, no prazo de 48 horas, devendo este decidir em plenrio no prazo de 10 dias (art. 28. do Decreto-Lei n. 701-B/76, na redaco que lhe foi dada pela Lei n. 14-13/85, de 10 de Julho). Sobre a competncia do TC em matria de contencioso eleitoral importa ver a Lei n. 28/82 de 15 de Novembro, sobre a organizao, funcionamento e processo do TC existindo j uma abundante jurisprudncia deste Tribunal sobre esta matria (578). No Ac. do TC n. 15/90, publicado no DR, 11 Srie, de 29 de Junho de 1990, que descreve o funcionamento do mtodo de Hondt, utilizando-se os resultados obtidos no caso que foi submetido apreciao do Tribunal, considerou-se que a atribuio do mandato lista com menor nmero de votos, em caso de igualdade de quocientes, s tem lugar quando os termos da srie forem matematicamente iguais, pois em caso de alguma diferena, ainda que por dcimas, estas so tomadas em conta.
(577) (578) 14.* vol. dos Acrdos do Tribunal Constitucional.
A jurisprudncia relativa s eleies autrquicas de 1989 est contida no
Outras matrias relativas a eleies. O Decreto-Lei n. 701 -B/76, com as actualizaes que lhe foram introduzidas (579), contm ainda disposies sobre a campanha e a propaganda eleitorais (arts. 44. a 51. e 52. a 61.), sobre as finanas eleitorais (arts. 62. a 65.), sobre a eleio propriamente dita e o apuramento dos votos (arts. 66. a 106.) e ainda sobre o ilcito eleitoral penal e disciplinar relativo apresentao de candidaturas, campanha eleitoral e votao (arts. 122. a 146.). De ter em conta ainda as disposies do Cdigo Penal relativas a crimes eleitorais (arts. 370. a 379.). Caso igualmente previsto na lei o da impossibilidade de realizao do acto eleitoral por tumulto ou outra razo impeditiva, sendo relativamente frequentes os casos de oposio votao por parte dos prprios eleitores (boicote eleitoral) nas freguesias. Determina o art. 77. do Decreto-Lei n. 701-B/76, na redaco dada pela Lei n. 14-BI85, de 10 de Julho, que, nessas situaes, a votao ser efectuada no mesmo dia da semana seguinte e, verificando-se nova impossibilidade, ser tentada no mesmo dia da semana a seguir mais uma votao, se o resultado desta puder influir na atribuio dos mandatos e s nessa eventualidade. Se, porventura, esta segunda tentativa falhar procede-se ao apuramento sem ter em conta a votao em falta. Nota-se aqui a preocupao do legislador de desincentivar os casos de boicote eleitoral. A nomeao de uma comisso administrativa ser o efeito da impossibilidade de eleger os rgos de uma freguesia. b) Referendo local A democracia local resulta no s do princpio eleitoral, que acabamos de mencionar, como da consagrao do referendo local introduzido na reviso constitucional de 1982 (580). Dispe, com efeito, o n. 3 do art. 241. da CRP que os rgos das autarquias locais podem efectuar consultas directas aos cidados eleitores recenseados na respectiva rea, por voto secreto, sobre matrias includas na sua competncia exclusiva (...). Admite-se, assim que, sobre questes de especial interesse para a comunidade local (s neste caso existe uma motivao para o referendo),
(579)
Cfr. Eleio dos rgos das Autarquias Locais.--- ed. do STAPE.

JORGE MIRANDA,
(580) Sobre o referendo em geral ver, nomeadamente, in Plis, vol. 5, pp. 99 e segs.
Referendo,
p.273 se proceda a consultas directas populao que, desse modo, chamada no s a uma participao mais intensa na vida local como a conferir uma maior legitimidade s decises que sobre tais questes forem tomadas. Note-se, contudo, que houve larga discusso na AR, quer no Plenrio, quer na Comisso Eventual de Reviso Constitucional, sobre o mbito de tais consultas, tendo sido rejeitada uma proposta que estendia o mbito da consulta popular a todas as questes de relevante interesse local e sendo aprovada uma outra que o restringia s matrias de competncia exclusiva dos rgos das autarquias locais. O texto aprovado - tendo em ateno os termos do debate ocorrido - parece ter querido limitar o referendo local quelas questes sobre as quais os rgos das autarquias podem tomar uma deciso, mas que entendam dever consultar a populao (aumentando desse modo a legitimidade da deciso) e afastar, do mesmo passo, consultas sobre matrias que embora pudessem ser consideradas de relevante interesse local tivessem ao mesmo tempo interesse nacional e fazer entrar por esta porta a ideia do referendo nacional (p. ex., estendendo o referendo local a todos os municpios do pas), que os deputados da AR tinham pouco antes rejeitado (581). Isto parece afastar a consulta sobre matrias que, possuindo embora um interesse local, no caibam no poder de deciso dos rgos autrqucos. De qualquer modo preciso no esquecer que os casos, os termos e a eficcia das consultas directas aos eleitores depende de lei a estabelecer nos termos da ltima parte do n. 3 do art. 241. da CRP. A AR, no uso da competncia exclusiva (reserva absoluta) que lhe confere a al. o) do n. 1 do art. 167. da CRP, aprovou a Lei n. 49/90, de 24 de Agosto, reguladora das consultas directas aos cidados eleitores a nvel local e atravs dela que podemos ver melhor o alcance que tem, entre ns, o referendo local. Distingue-se, na lei, a competncia para a proposta da consulta e a competncia para a deliberar. A primeira cabe aos orgos das autarquias locais (assembleias ou os rgos executivos) ou a um tero dos mem(581) Sobre esta discusso, cfr. Dirio da Assembleia da Repblica (DAR), 1 Srie, n. 124, de 22 de Julho de 1982, pp. 5231-5237, com particular relevo para a interveno do deputado Lus Beiroco (p. 5235); cfr. tambm DAR, 11 Srie, 11 Legistatura, 2.* Sesso Legislativa, 2. Suplemento ao n. 49, de 5 de Fevereiro de 1982, p. 1020 (53).
p.274 bros em efectividade de funes desses rgos, nos termos das als. a) e b) do art. 8. A segunda cabe apenas aos rgos deliberativos das autarquas locais (art. 6., n. 1). Repetindo a Constituio, o art. 1. da Lei n. 49/90 estabelece o voto secreto e o art. 2., n. 1, restringe o mbito da consulta s matrias includas na competncia exclusiva dos rgos das autarquias. Dada a importncia deste ltimo aspecto e a dificuldade de fazer a respectiva interpretao deixamos a sua apreciao para a parte final, referindo agora outros pontos significativos que no resultam directamente da CRP. Assim, a lei estabelece a eficcia deliberativa e no meramente consultiva do referendo local (art 5.), limita a trs o nmero de perguntas a responder, as quais devem ser formuladas de forma clara e objectiva (arts. 7. e 9.), exige a publicidade atempada da consulta e com anncio em dois jornais dirios de grande circulao na totalidade da rea onde a consulta decorrer (582), bem como um perodo destinado a esclarecimento, no inferior a 70 dias, a contar da marcao da consulta (art 19.). De notar, noutro aspecto, que a lei no faz referncia - e seria natural que o fizesse dada a natureza vinculativa que lhe atribuiu - a um nmero mnimo de participao eleitoral para que a consulta produza efeitos (583) lmitando-se a remeter para o disposto nas eleies para as autarquias locais com as devidas adaptaes (art. 26.) donde decorre que uma participao eleitoral, ainda que muito baixa, no invalida a consulta. Tomada a deliberao de a promover, decorre um procedimento de apreciao da constitucionalidade e da legalidade da consulta por parte do TC, nos termos dos arts. 11. e segs. Trata-se de um procedimento simples em que, para alm da verificao e resoluo de quaisquer irregularidades formais, se visa tomar uma deciso de fundo que levar realizao da consulta, se for no sentido da sua constitucionalidade e legalidade, e a impedir, no caso contrro. O Tribunal tem sido chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade e legalidade da realizao de algumas consultas e a discusso tem-se centrado sobre o problema de saber se a matria da consulta da exclusiva competncia dos rgos autrquicos. Assim tem sucedido quanto criao de freguesias. No Ac. n. 238/91 (584) o Tribunal de estranhar a subaltemizao da imprensa local quase sempre muito mais lida pelos cidados que iro votar do que nacional.
(582) (583) Cfr. R. PNTo LErrE, Referendo Local...., p. 95. (584) Publicado no DR, II Srie, n. 9, de 11 de Janeiro de 1992.
p.275
Constitucional entendeu que uma consulta dirigida pela AM aos eleitores de um municpio na qual se perguntava: deseja ver criada uma nova freguesia que abranja as povoaes de ( .... )?, no versava matria da competncia da respectiva AM mas antes matria deferida em exclusivo ao legislador (art.
238., n. 4, e art. 1 da Lei n. 11/82, de 2 de Junho). Este acrdo foi acompanhado de uma declarao de voto do sr. Conselheiro Antnio Vitorino defendendo a
admissibilidade de uma consulta deste tipo com o fundamento de que cabia AM no procedimento de criao de freguesias tomar uma deliberao, ainda que de natureza consultiva, sobre esta matria e que nada impedia que a AM chamasse a populao a pronunciar-se para deliberar de acordo com essa vontade. igualmente no Ac. do TC n. 242/91 (585), o mesmo Conselheiro em declarao de voto repetia o mesmo ponto de vista e escrevia que as deliberaes dos rgos autrquicos expressamente previstas na Constituio e na lei como sendo adoptadas no mbito de exerccio de competncias prprias e exclusivas ainda que de natureza meramente consultiva e integradas em processos deliberativos de outros rgos do Estado poderiam beneficiar em termos de autenticidade democrtica mediante o recurso ao instituto das consultas directas ( ... ), sem ferir o parmetro constitucional (art. 241., n. 3). Caso tambm muito interessante o do Ac. do TC n. 432/91, de 14 de Novembro, em que estava em causa uma consulta promovida por uma Junta de Freguesia relativa construo de uma central de tratamento de resduos slidos (ETRS) no seu territrio. O empreendimento era da iniciativa de uma associao de municpios e o Tribunal entendeu que se tratava de uma consulta local constitucional e ilegalmente inadmissvel, pois a deliberao sobre a matria cabia associao de municipios e no Junta de Freguesia, sendo certo que a Constituio e a lei determinam que os rgos das autarquias locais s podem fazer consultas populares sobre matrias includas na sua competncia exclusiva e que esta matria no era da competncia exclusiva daquela Junta de Freguesia. Tambm este acrdo mereceu declarao de voto do mesmo membro do TC que fez notar que, a seguir o entendimento do TC, nunca poderia ser feito um referendo local sobre esta matria, pois a entidade solicitante, que era a freguesia (na qual se prev a construo do empreendimento), no tinha compe(585) Publicado no DR, II Srie, n. 10, de 13 de Janeiro de 1992. p.276
tncia exclusiva para deliberar a construo e a associao de municpios, a entidade que a tinha por ser a titular da obra, no constituindo uma autarquia local, no possua rgos autrquicos, exigindo a lei que a consulta directa incida sobre matria da exclusiva competncia dos rgos autrquicos (art. 2., n. 1, da Lei n. 49/90). Entendemos que, efectivamente, o TC tem restringido demasiadamente a possibilidade de utilizar o referendo local e se no vamos ao ponto de defender que uma Assembleia de Freguesia, p. ex., pode promover um referendo sempre que esteja em causa um assunto de interesse para a freguesia como parece defender-se na declarao de voto expressa no Ac. n. 432/91 relativa construo da ETRS, invocando-se para tal o preceito da LAL que diz que compete Assembleia de Freguesia pronunciar-se e deliberar sobre todos os assuntos de interesse para a freguesia (art. 15., n. 1, al. u), do Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maio) j defendemos que a consulta popular de admitir no s quando est em causa uma questo que envolve apenas uma autarquia (p. ex., construo ou no de uma biblioteca municipal) mas tambm quando est em causa uma questo que, envolvendo outras autarquias ou os rgos de soberania, um rgo autrquico tenha de tomar uma deliberao, ainda que meramente consultiva, que s ele pode tomar e cujo contedo no est legalmente vinculado. Dando exemplos: um municpio membro de uma associao de municpios pode, a nosso ver, fazer uma consulta sobre se o voto do municpio em relao construo de uma ETRS deve ser favorvel ou no. Repare-se que o voto do municpio pode, porventura, no ser favorvel e a ETRS ser construda, pois quem toma essa deciso a Assembleia Intermunicipal na qual esto representados todos os municpios atravs das suas Cmaras (art. 6. do Decreto-Lei n. 412/89, de 29 de Novembro). Mas isso outro problema decorrente da participao do municpio numa associao que tem as suas vantagens e inconvenientes. Porm, sobre a formao da vontade do municpio nessa matria, decide este e mais ningum (586). Do mesmo modo quanto criao de uma freguesia nada parece impedir (586) J mais difcil defender a legalidade de uma consulta popular ao nvel da freguesia ou freguesias onde o empreendimento ter lugar se, no procedimento administrativo relativo construo do empreendimento, no est prevista a audio das freguesias interessadas. p.277
que seja feito um referendo ao nvel da freguesia ou freguesias envolvidas (587) uma vez que estas tm de tomar uma deliberao, de natureza consultiva embora, sobre a matria. Trata-se de uma deliberao que lhes compete. O problema sempre o do entendimento de matria da exclusiva competncia dos rgos autrquicos. O que o TC tem feito restringir o entendimento desta expresso a assuntos locais e como a tendncia para haver cada vez menos assuntos exclusivamente locais, assuntos que se confinam no mbito da autarquia, corre-se o risco de tornar a consulta popular uma figura decorativa. No vemos que tenha de ser assim. O que deve impedir-se apenas que as autarquias locais se intrometam em deliberaes que no so da sua competncia. E nem se pode dizer que deste modo se subverte a inteno do legislador quando este limitou as consultas locais s matrias de exclusiva competncia dos rgos autrquicos (art. 2., n. 1), alargando-se indevidamente o instituto. As precauoes do legislador s quais o TC revela ser muito sensvel ficam asseguradas pelos limites que resultam do enquadramento que acabmos de referir. As autarquias nunca podem tomar deliberaes sobre o que no lhes compete ou com um alcance superior ao que lhes cabe. As precaues que, na delicada matria de referendos locais, devem ser tomadas situam-se a outro nvel e tm a ver principalmente com a oportunidade das consultas, pois estas devem efectuarse numa fase preparatria da deciso e no quando j esto assumidos compromissos que tornam esta praticamente irreversvel, proibindo a lei, alis, expressamente a sua realizao sobre questes em relao s quais j tenha sido proferida deciso irrevogvel (art. 2., n. 2). Merece ponderao ainda um outro acrdo do TC relativo a uma consulta sobre a data do feriado municipal, uma matria de natureza claramente local. Ainda aqui o TC travou o procedimento visando a consulta mas por deficincias de forma e de fundo na formulao da questo (Ac. n. 360/91 (588. A deliberao da AM submetida a apreciao do De qualquer modo a consulta deve abranger toda a populao da ou das freguesias e no apenas parte dela (p. ex., a das povoaes que faro parte da hipottica nova freguesia), uma vez que a deliberao vincula o rgo autrquico e no se compreende que seja uma parte da populao a vincular a vontade de um rgo que representa toda a autarquia (cfr. o Ac. n. 242/91, j citado).
(587)
(588) Publicado no DR, II Srie, n. 8, de 10 de Janeiro de 1992, pp. 381 e segs.
p.278 TC era a da realizao de uma consulta directa aos cidados eleitores de um municpio sobre a data a fixar para o respectivo feriado municipal, submetendo-se-lhe trs datas para sua escolha: 3 de Fevereiro, 27 de Outubro e 11 de Novembro. Ora, o TC entendeu que a deliberao deveria conter, como obriga a lei, trs perguntas claramente enunciadas seguidas da pergunta sim ou no (arts. 7. e 9.) e, para alm deste vcio formal, a deliberao tinha ainda um vcio de fundo que resultava do facto de o resultado poder vir a ser nconclusivo. Chamava a ateno o Tribunal para o facto de o resultado poder no ser concludente desde que a resposta mais votada obtivesse um nmero de votos igual ou inferior soma das restantes. A maioria relativa assim obtida no seria compatvel com a natureza e a lgica de uma consulta que, por fora da lei, tem carcter vinculativo e exige uma definio clara da vontade popular num dos sentidos da consulta. Daqui resulta, e no deixa de ser estranho, que a consulta j passaria se em vez de trs fossem dadas apenas duas alternativas, omitindo-se, porventura, a mais desejada. Isto tem a ver com o facto de a legislao sobre referendos ter uma regulamentao muito apertada e a lei no ter previsto, como deveria, um mnimo de participao e de resultado para a validade da consulta. Se o tivesse feito, o problema estaria resolvido e uma nova consulta, dentro de certas condies, poderia ultrapassar eventuais resultados inconclusivos da anterior. 5. Estatuto dos eleitos locais O que deve entender-se por estatuto dos eleitos locais resulta de uma anlise conjugada dos arts. 120., 121. e 167., al. 1), da CRP. O art. 120. tem a epgrafe estatuto dos titulares dos cargos polticos e, embora no diga quais so os cargos polticos de que trata, devem inclur-se neles, seguramente, os membros dos rgos das autarquias locais, por fora do disposto no art. 121. que refere, entre os cargos polticos sujeitos ao principio da renovao, os exercidos a nvel local (589). No mesmo sentido aponta o texto da al. 1) do art. 167. da CRP. Sobre o contedo do estatuto deve entender-se, em sentido amplo,
(589) Cfr. J. J. GoMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
Constituio.--- 3. ed., 1993, pp. 541/542.
p.279 os direitos e deveres a que esto sujeitos os titulares dos cargos polticos. O art. 120. da CRP concretiza mais referindo os deveres, responsabilidades e incompatibilidades ao lado dos direitos, regalias e imunidades (n. 2) e ainda os crimes de responsabilidade (n. 3), remetendo para a lei a respectiva disciplina. Tal lei ou leis tm de ser elaboradas e aprovadas pela AR, pois estamos perante uma matria que da competncia exclusiva da AR, sob a forma de reserva absoluta (art. 167., al. L). A Lei n. 29/87, de 30 de Junho, com as alteraes de pormenor que lhe foram posteriormente introduzidas (590) define o estatuto dos eleitos locais (art. 1., n. 1). Verifica-se, porm, que ela, por um lado, no contm toda a matria que constitui o respectivo estatuto e que, por outro, trata de forma especial os eleitos locais que exercem funes em regime de permanncia e que so os Presidentes das Cmaras Municipais e alguns vereadores destas em nmero e condies previstas na lei (art. 2., n. 1). Nesta parte geral, a nossa ateno vai incidir especialmente sobre os aspectos da Lei n. 29/87, que abrangem maior nmero de eleitos, bem como sobre os crimes de responsabilidade previstos na Lei n. 34/87, de 16 de Julho, por esta ser aplicvel a todos os eleitos locais, deixando para os captulos seguintes os aspectos relativos s especialidades de certos cargos municipais e paroquiais. Comeando pela Lei n. 29/87 e pelos direitos nela referidos verificamos que os membros dos orgos executivos, quer dos municiplos quer das freguesias, que no exeram funes em regime de permanncia ou de meio tempo tm direito a um determinado nmero de horas mensais de dispensa das suas actividades profissionais (n. 3 do art. 2.) e que os membros dos rgos deliberativos so dispensados das suas funes profissionais, mediante aviso prvio entidade empregadora, designadamente para participarem nas reunies dos rgos e comissoes a que pertencem ou em actos oficiais a que devam comparecer (n. 4 do art. 2.). O n. 1 do art. 5. enumera, ao longo de dezassete alneas, um conjunto de outros direitos dos eleitos locais reservando, no entanto, os mais importantes para os eleitos em regime de permanncia (n.os 2 e 3 do (590) Lei n. 97/89, de 15 de Dezembro, Lei n. 1/91, de 10 de Janeiro, e Lei n. 11/91, de 17 de Maio.
p.280 art. 5.). Cabem aos eleitos locais, que no gozam do regime de permanncia, o direito a senhas de presena, ajudas de custo e subsdio de transporte, carto especial de identificao, proteco em caso de acidente, proteco penal conferida aos titulares de cargos pblicos, etc. Regula o art. 4. da mesma Lei n. 29/87 os deveres dos eleitos locais entre os quais se contam os de participar nas reunies dos orgos de que fazem parte (n. 3), de no celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo de adeso (al. e) do n. 4), de no intervir em processo administrativo, acto ou contrato em que tenha interesse ou na apresentao, discusso ou votao de assuntos em que igualmente esteja directa ou indirectamente interessado (al. d) do n. 2), no usar, para fins de interesse prprio ou de terceiros, informaes a que tenha acesso no exerccio das suas funes (al. l) do n. 4), no patrocinar interesses particulares prprios ou de terceiros, de qualquer natureza (al. c) do n. 2). Refere ainda o n. 1 do mesmo artigo o dever dos eleitos locais de respeitar escrupulosamente as leis e os direitos dos cidados e de actuar com justia e imparcialidade. Dissemos j que a Lei n. 29/87, apesar da epgrafe estatuto dos eleitos locais no contm toda a disciplina relativa a esta matria. Com efeito, no encontramos nela devidamente regulados importantes aspectos do estatuto (591) que esto contidos noutras leis. Crimes de responsabilidade. o que sucede com os crimes de responsabilidade dos titulares dos cargos polticos e nomeadamente dos eleitos locais regulados pela Lei n. 34/87, de 16 de Julho (592). Caracterizam-se estes crimes essencialmente pelo facto de serem praticados por certas pessoas (titulares de cargos polticos) no exerccio das suas funes. No que toca s autarquias locais so considerados titulares de cargos polticos para os efeitos da presente lei os membros de rgo representativo de autarquias local. Ao contrrio de outras leis respeitantes ao estatuto dos eleitos locais, aqui o mbito de incidncia muito maior abrangendo, no que toca ao municpio, os membros da Assembleia e da CM e, no que toca freguesia, os membros da Assembleia e da Junta de (591) Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio.... 3.* ed., 1993, p. 666. Sobre o conceito de crimes de responsabilidade, cfr. J. J. Constituio.... 3. ed, pp. 5441545.
(592) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
p.281 Freguesia. Igualmente devem considerar-se abrangidos os membros das comisses administrativas nomeadas a ttulo provisrio ou excepcional para estas autarquias, pois as representam para todos os efeitos. Devem ser includos tambm todos os membros do plenrio de cidados eleitores, nas freguesias de pequena dimenso onde existam, pois substituem a assembleia de freguesia e podem tomar deliberaes que constituam crimes previstos nesta lei (p. ex., os do art. 14., relativos violao de normas de execuo oramental). Os crimes previstos nesta lei so, na sua grande maioria, crimes j previstos e punidos no Cdigo Penal cometidos por funcionrios pblicos (p. ex., prevaricao, denegao de justia, corrupo passiva e activa, peculato, etc.) verificando-se, em regra, a agravao da pena e, por vezes, algumas alteraes do tipo legal. Mas contm ainda crimes no previstos no Cdigo Penal (p. ex., os do art. 14. j referido). De notar ainda que esto abrangidos por esta lei os crimes previstos na lei penal geral com referncia expressa ao exerccio de funes pelos titulares de cargos polticos ou os que mostrem ter sido praticados com flagrante desvio ou abuso da funo ou com grave violao dos deveres inerentes (art. 2.). No fundo, os crimes de responsabilidade dos eleitos locais reconduzem-se a violaes graves dos deveres previstos na Lei n. 29/87. Incompatibilidades e impedimentos. Quanto s incompatibilidades a Lei n. 29/87 limita-se, no seu art. 3., a estabelecer, sem prejuzo do disposto em legislao especial, um princpio de incompatibilidade com a actividade na funo pblica em sentido amplo, incluindo a de trabalhador de empresa pblica ou nacionalizada, para os eleitos locais que desempenham funoes em regime de permanncia. No existe pois um princpio geral de incompatibilidade para os eleitos locais. Por sua vez, a Lei n. 64/93, de 26 de Agosto, que estabelece o regime jurdico de incompatibilidades e impedimentos de titulares de cargos polticos e altos cargos pblicos, continua a incluir entre os titulares de cargos polticos, para este efeito, apenas os Presidentes e os vereadores a tempo inteiro das Cmaras Municipais. Trataremos, por isso, esta matria no captulo seguinte referente aos municipios. Controlo pblico de riqueza. Tambm apenas os Presidentes de Cmara Municipal e vereadores esto sujeitos s obrigaes decorrentes da Lei n. 4/83, de 2 de Abril, alterada pela Lei n. 38/83, de 25 de Outubro. A tal nos referiremos no captulo seguinte.
p.282
6. Pessoal prprio das autarquias locais e respectivos quadros As autarquias locais gozam, nos termos do art. 244. da CRP, de quadro de pessoal prprio, nos termos da lei. Isto significa designadamente que as autarquias podem ter funcionrios integrados num quadro que nomeiam e exoneram e sobre os quais exercem poder disciplinar. A existncia de um quadro de pessoal prprio tambm um instrumento essencial da autonomia local. Na falta de pessoal prprio, em quantidade e qualidade, as autarquias locais ficariam paralisadas na sua aco ou, como seria mais natural, dependeriam do fornecimento de meios humanos por parte do Governo (central ou regional) (593), ficando na dependncia da boa vontade destes. Era uma situao muito criticada em Frana, pelo menos at reforma de 1982. A CRP, na sua verso primitiva, no assegurava um tal quadro de pessoal, limitando-se a estabelecer, no art. 244., que, com o fim de coadjuvar as autarquias locais e garantir a eficincia da sua acao, seria organizado um quadro geral de funcionrios, incluindo tcnicos das especialidades de interesse para a administrao local, quadro este que ficaria na dependncia do ministrio competente. Tal situao alterou-se na 1. Reviso Constitucional (1982) que veio consagrar a existncia de quadros de pessoal prprio das autarquias locais, sendo aplicvel aos funcionrios e agentes destas o regime dos funcionrios e agentes do Estado (art. 244., n.05 1 e 2). Este princpio da equiparao reveste-se de grande significado, pois coloca, neste aspecto, a administrao local autnoma numa situao de igualdade perante a administraao estadual. a esta luz que deve compreender-se, p. ex., o disposto no art. 4. do Decreto-Lei n. 409/91, de 17 de Outubro, ao prescrever que facultada a permuta entre funcionrios autarquicos e funcionrios da administrao central (594). Ou ainda de uma autarquia de grau superior como sucede, alis, de certa forma, no nosso pas no que toca freguesia em relao ao municpio. Repare-se, no entanto, que aqui a dependncia no em relao ao Estado-Administrador.
(593)
Recusando um estatuto de menoridade para os funcionrios das autarquias locais e defendendo um princpio de equiparao entre os servidores da administrao do Estado e os servidores da administrao local, aplicando-se a estes, por norma, o regime fixado para aqueles, cfr. ALMENO DE S, Administrao do Estado, Administrao Local e Princpio da Igualdade no
(594) mbito da Estatuto de Funcionrio, Coim-
p.
283
Ao contrrio do que sucede para as finanas locais, no existe um diploma que regule a funo pblica local, entendendo-se por tal o corpo de pessoal ao servio das autarquias locais e a estas ligado por uma relao jurdica de emprego regulada por normas de direito pblico. Alis, tambm no existe um diploma nico sobre a funo pblica estadual (Administrao Central). Existe sim um conjunto de diplomas que regulam a funo pblica em geral e que prevem a respectiva adaptao administrao local. O regime jurdico da funo pblica local , por tal razo, decalcado da administrao estadual e a tcnica que o legislador utilizou foi a de estabelecer um regime para aquela administrao e depois proceder sua adaptao administrao local. A adaptao feita, geralmente, pela aplicao em bloco do regime estabelecido para a administrao central com pequenas alteraes. Assim sucede significativamente com o Decreto-Lei n. 427/89, de 7 de Dezembro, que define o regime de constituio, modificao e extino da relao jurdica de emprego na Administrao Pblica (art. 1., n. 1). As disposies deste diploma so aplicadas administrao local por fora do art. 1., n. 1, do Decreto-Lei n. 409/91, de 17 de Outubro, com as adaptaes dele constantes e que, analisadas, so de mero pormenor, destinando-se a introduzir ajustamentos em matria de competncias, transferncia e requisio (prembulo do diploma). O mesmo processo de adaptao ocorre com os diplomas legislativos relativos ao recrutamento e seleco do pessoal (o Decreto-Lei n. 52/91, de 25 de Janeiro, procede adaptao do regime previsto no Decreto-Lei n. 498/88, de 30 de Dezembro), ao pessoal dirigente (o respectivo estatuto regulado pelo Decreto-Lei n. 323/89, de 26 de Setembro, com as adaptaes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 198/91, de 29 de Maio) e s carreiras da funo pblica (o Decreto-Lei n. 247/87, de 17 de Junho, procede adaptao do regime previsto no DecretoLei n. 248/85, de 15 de Julho). Quanto s carreiras ainda de ter em conta que o Decreto-Lei n. 265/88, de 28 de Julho, alterou parcialmente o DecretoLei n. 248/85 e estabeleceu para as carreiras tcnica superior e tcnica um regime uniforme para a administrao central e local (art. 1., n. 1). Ainda o regime de classificao de servio dos funcionrios autrquicos o do Decreto Regulabra, 1985 (separata do nmero especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Antnio de Arruda Ferrer Correia, 1985).
p.284 mentar n. 44-B/83, de 1 de Junho, com as adaptaes que constam do Decreto Regulamentar n. 45/88, de 16 de Dezembro. Regime uniforme para a administrao estadual e administrao local o que se refere s matrias de disciplina (Decreto-Lei n. 24/84, de 10 de Janeiro), de remuneraes (Decreto-Lei n. 353-A/89, de 16 de Outubro), de frias, faltas, licenas e listas de antiguidade (Decreto-Lei n. 497/88, de 30 de Dezembro), de durao do trabalho (Decreto-Lei n.o 187/88, de 27 de Maio) e de proteco social (Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de Fevereiro). Em matria da funo pblica local deve ter-se ainda em atenao o Decreto-Lei n. 116/84, de 8 de Abril, ratificado pela Lei n. 44/85, de 13 de Setembro, sobre a organizao dos servios municipais que estabelece quadros de pessoal prprio para os municpios de acordo com as necessidades permanentes destes (art. 5.). Deve ver-se aqui um afloramento de um princpio aplicvel tambm s freguesias. Princpio da equiparao. Importa mencionar alguns princpios reguladores da funo pblica local, repetindo que rege aqui fundamentalmente um princpio de equiparao entre a administrao estadual e a local (595). Entendeu-se que numa matria to delicada como a funo pblica no deveria haver diferenas substanciais quanto ao estatuto do pessoal que presta servio nos diversos nveis de administrao pblica. Repare-se que a autonomia local no aqui ferida, pois no se cria, por esta uniformidade de estatuto, uma situao de dependncia da administrao local em relao admnistrao estadual. Ambas esto submetidas, no essencial, ao mesmo regime legal. Relao jurdica de emprego. No que toca ao estabelecimento da relao jurdica de emprego, ela pode constituir-se por nomeao ou contrato de pessoal, nos termos dos arts. 3. e segs. do Decreto-Lei n. 427/89, de 7 de Dezembro (596). Pela nomeao visa preencher-se (595) O mesmo princpio vale para a administrao regional autnoma como decorre da leitura dos diversos diplomas (ver, p. ex., o n. 2 do art. 2. do Decreto-Lei n. 427/89, de 7 de Dezembro). Este diploma desenvolve o regime jurdico contido no Decreto-Lei n. 184/89, de 2 de Junho, relativo aos princpios gerais sobre a reforma estrutural da funo pblica no nosso pas e publicado ao abrigo de autorizao legislativa (Lei n. 114/88, de 30 de Dezembro).
(596)
p.285 um lugar do quadro e assegurar, assim, o exerccio de funes que revstam carcter de permanncia, enquanto pelo contrato visa estabelecer-se uma relao transitria de trabalho subordinado. Por isso, deve considerar-se a nomeao como a forma normal do estabelecimento da relao de emprego. Recrutamento e seleco de pessoal. Por sua vez, em matria de recrutamento e seleco de pessoal, vigora como princpio fundamental o do concurso. Este princpio tem dignidade constitucional e nos termos do n. 2 do art. 47. da CRP todos os cidados tm o direito de acesso funo pblica, em condies de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso. Para o pessoal dirigente, entretanto, o recrutamento feito por escolha e em regime de comisso de servio. Carreiras. Outro dos princpios que continuam a caracterizar a funo pblica em geral e a local em particular o da carreira. O funcionrio pblico exerce as suas funes percorrendo uma carreira de acordo com a antiguidade e o mrito. Com efeito, por carreira entende-se o conjunto hierarquizado de categorias s quais correspondem funes da mesma natureza a que os funcionrios tero acesso de acordo com a antiguidade e o mrito evidenciado no desempenho profissional (art. 4., n. 1, do Decreto-Lei n. 248/85, de 15 de Julho) e por categoria deve entender-se a posio que os funcionrios ocupam no mbito de uma carreira, fixada de acordo com o contedo e qualificao da funo ou funes referidas escala salarial da funo pblca (art. 4., n. 2, do mesmo diploma). Ainda, nos termos do art. 13., o ingresso em qualquer carreira efectua-se na categoria mais baixa. Princpio da exclusividade. O Decreto-Lei n. 184/89, de 2 de Junho, consagra o princpio da exclusividade do exerccio de funes pblicas e o princpio correlativo da incompatibilidade com o exerccio de quaisquer outras actividades (art. 12.). A acumulao , assim, excepcional sendo regulada pelos arts. 31. e 32. do Decreto-Lei n. 427/89. Disciplina. Em matria disciplinar de assinalar, por um lado, o poder conferido s autarquias locais de exercer por inteiro o poder disciplinar atravs dos seus rgos executivos que podem aplicar, inclusiv,
p.286
as medidas mais graves previstas na lei, aplicao esta que na administrao estadual est reservada exclusivamente aos membros do Governo (arts. 17. e 18. do Decreto-Lei n. 24/84) e, por outro, o princpio geral, de nvel constitucional, que assegura ao funcionrio arguido a sua audincia e defesa (n. 3 do art. 269.* da CRP). Este princpio encontra pleno acolhimento na legislao ordinria e a sua inobservncia conduz, por jurisprudncia segura dos tribunais administrativos, nulidade das penas aplicadas em processo disciplinar. 7. Patrimnio e Finanas locais Uma das formas mais eficazes de limitar a autonomia local (ou at de a reduzir a uma aparncia) consiste em colocar as autarquias locais numa situao de dependncia financeira e mesmo patrimonial em relao ao Governo. Repare-se que a existncia de um patrimnio prprio muito importante para a autonomia de uma autarquia, bastando pensar na sujeio que resultaria para esta do facto de no possuir instalaes nem, em geral, bens mveis e imveis prprios para o desenvolvimento da sua actividade. Acresce que um patrimnio susceptvel de originar receitas pode permitir a um municipio ou uma freguesia um espao de manobra, nomeadamente em termos financeiros, que doutro modo careceria. As autarquias dispem de patrimnio constitudo por bens do domnio privado e do domnio pblico (quanto a este ver o n. 2 do art. 84. da CRP, que remete para a lei a respectiva definio, regime, condies de utilizao e limites) (597). A lei aqui em referncia deve assumir a forma de lei da AR ou de decreto-lei autorizado, por fora do art. 16V, n. 1, al. z). A autonomia financeira, por sua vez, tambm um elemento essencial da autonomia local. Se as autarquias locais para o desenvolvimento da sua actividade precisassem de que o Governo lhes fornecesse meios Sobre o domnio pblico das autarquias, cfr. M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo II, Coimbra, 1980, pp. 917 e segs.; e J. PEDRo FERNANDES, Dominio Pblico, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vol. iv, Lisboa, 1991, pp. 166 e segs. e, esp., p. 189.
(597)
p.287 financeiros e se o Governo tivesse o poder de os atribuir conforme entendesse mais conveniente, ento a autonomia no existiria. Perder-se-ia um dos elementos essenciais desta que consiste na no dependncia em relao ao Estado-Administrador. Da a importncia de uma Lei das Finanas Locais e a colocao desta matria no poder reservado da AR (art. 16V, n. 1, al. s), da CRP). a esta que cabe regular atravs de lei, por ela aprovada, o regime das finanas locais, salvo autorizao concedida ao Governo, tambm atravs de lei, que defina o sentido, a extenso e a durao da autorizao (art- 168., n.os 1 e 2, da CRP). O regime das finanas locais cumpre ainda a funo constitucional de operar uma justa repartio dos recurso pblcos pelo Estado (Administrao) e pelas autarquias locais, devendo ainda, quanto a estas, corrigir desigualdades entre as do mesmo grau (art 240., n. 2). A autonomia local exige ainda, em matria financeira, que as autarquias locais disponham, por um lado, de meios financeiros suficientes para o desempenho das atribuies que lhes cabe prosseguir e, por outro, que disponham de liberdade para os gerir. A liberdade de gesto traduzse no s na elaborao, aprovao e alterao dos oramentos prprios e do plano de actividades e na consequente elaborao e aprovaao do balano e contas como ainda na efectivao de despesas sem necessidade de autorizao de terceiros. A disposio autnoma dos meios financeiros exige que eles entrem nos cofres das autarquias locais por fora e nos termos de lei ou decreto-lei autorizado e no por vontade discricionria da administrao estadual ou regional autnoma (598). Historicamente a reivindicao pela autonomia financeira andou sempre de par com a reivindicao pela autonomia local, sendo tal facto particularmente evidente na administrao local portuguesa, como vimos (599). Esta matria tem sido objecto de viva discusso em Portugal aps a consolidao do regime democrtico resultante da Revoluo de 1974, tendo-se j sucedido trs diplomas legais sobre a matria: Lei n. 1/79, de 2 de Janeiro, Decreto-Lei n. 98/94, de 29 de Maro, e Lei n. 1/87, (598) Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VTAL MOREIRA, Constituio.--- 3. ed. revista, 1993, p. 889. (599) Cfr., supra, Cap. 1 do Tt. 1 da Parte 1. Cfr., tambm, LOBO UVILA, Estudos.--- pp. 193 e segs.
p.288
de 6 de Janeiro, actualmente em vigor, Todas elas procuraram concretizar o disposto no art. 240. e, quanto aos municpios, o art. 255. da CR.P de referir que a actual Lei das Finanas Locais (LFL) como, alis, as anteriores privilegiam os municiplos, as mais importantes autarquias locais presentemente existentes no entender do TC (600). Uma anlise mais detalhada das respectivas normas ser feita nos captulos relativos ao municpio e freguesia. No entanto, devem referir-se, desde j, alguns princpios comuns do maior interesse (601). Desde logo, a reafirmao expressa do princpio da legalidade nesta matria sendo nulas as deliberaes autrquicas que visem o lanamento de impostos, taxas, derramas ou mais-valias no previstos na lei (n. 4 do art. 1. da LFL). Depois, o respeito pelo princpio da no consignao na elaborao dos oramentos das autarquias locais, salvo no que toca s receitas provenientes de financiamentos das Comunidades Europeias (art. 2., n.os 1 e 4), assegurando-se deste modo a liberdade de utilizao das receitas pelas autarquias locais. Entretanto, o TC pelo Ac. n. 452/87 (602) considerou que a afectao pelo legislador de certas receitas das autarquias locais a determinadas das suas despesas, dentro de certos limites, desde que devidamente justificada, feita de modo proporcionado e sem tocar o ncleo essencial da autonomia financeira local no inconsttucional, exigindo-se apenas que o legislador seja a AR ou o Governo, este no uso de autorizao legislativa, pois se trata de matria abrangda por reserva relativa da AR. um entendimento que nos oferece dvidas, pois o preceito constitucional muito claro. Tambm a regra consagrada no art. 3. de que a qualquer nova atribuio ou competncia conferida aos municpios deve corresponder a verba necessria para o seu exerccio assume o maior significado e deve entender-se como abrangendo todas as autarquias locais no se podendo conceber que dela no beneficiem as freguesias. Princpio importante ainda a proibio referida no art. 13., n. 1, da atribuio de quaisquer formas de subsdios ou comparticipaes
(600)
Cfr. Ac. do TC n. 358/92, citado no incio do presente captulo.

SOUSA
(601) Sobre as directivas e princpios mais importantes da LFL, cfr. A. L.

FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 3. ed., Coimbra, 1986, pp. 190-195. (602) Est publicado no DR, 1 Srie, nf 1, de 2 de Janeiro de 1992.
p.289
financeiras por parte do Estado, institutos pblicos ou fundos autnomos. Sem esta proibio bem poderia acontecer que o Governo directa ou indirectamente favorecesse aquelas autarquias que se mostrassem mais dceis, subvertendo por este modo no s critrios objectivos de acesso aos meios financeiros como o prprio princpio da autonomia e prejudicando, porventura, as autarquias que se mostrassem menos receptivas vontade governamental. J no fere este princpio a atribuio de subsdios ou comparticipaes (auxlio financeiro) nos casos taxativamente definidos no n. 2 do mesmo artigo como, p. ex., os de calamidade pblica (603), de autarquias negativamente afectadas por investimentos da administrao central, em especial autoestradas, portos, aeroportos e barragens, de instalao de novos municipios ou freguesias. A exigncia da lFL vai ao ponto de, nestes casos, as providncias oramentais de auxilio deverem constar de anexo Lei do Oramento do Estado, salvo os casos de imprevisibil idade como os de calamidade pblica e das autarquias afectadas negativamente por investimentos da administrao central (n. 4 do art. 13. da LFL). Sobre este ponto, e dando cumprimento ao n. 3 do art. 13. da mesma lei, o Governo publicou o Decreto-Lei n. 363/88, de 14 de Outubro, estabelecendo os critrios e o processo de concesso de subsdios e comparticipaes do Estado s autarquias locais que se encontram nas situaes previstas no n. 2 do art. 13. da LFL. Outro princpio claramente expresso na CRP o da obrigatoriedade da incluso das receitas provenientes da gesto do seu patrimnio e das cobradas pela utilizao dos seus servios entre as receitas prprias das autarquias locais (n. 3 do art. 240.). Este princpio encontra concretizao em diversas alneas dos arts. 4. (municpios) e 18. (freguesias) da LFL. De apontar, finalmente, que as autarquias locais podem ainda beneficiar de verbas anualmente inscritas de forma discriminada no Oramento do Estado, no mbito do plano de investimentos da administrao central para financiamento de projectos das autarquias locais (art. 14. da LFL). Deve tratar-se de projectos includos em programas integrados de desenvolvimento regional ou em programas de reordenamento do que deve entender-se por calamidade pblica encontra-se definido no art. 1. do Decreto-Lei n. 477/88, de 23 de Dezembro.
(603) O
p.290 litoral ou ainda em qualquer outro tipo de programas de desenvolvimento com carcter integrado que venham a ser definidos por lei ou regulamento das Comunidades Europeias (als. a), c) e d) do n. 2 do art. 14.). Nos termos da al. b) do mesmo artigo, esto tambm abrangidos por esta fonte de financiamento os projectos objecto de contratos-programa de desenvolvimento celebrados com as autarquias locais, preferentemente no quadro da cooperaao intermunicipal. A celebrao de contratos-programa e de acordos de colaborao encontra-se regulada pelo Decreto-Lei n. 384/87, de 24 de Dezembro. Deve dizer-se que, por esta via, muitos municpios beneficiam de receitas substanciais valendo aqui muito a capacidade negocial e o entendimento com o Governo, sendo frequentes as queixas quanto ao comportamento deste. Acresce que a elaborao centralizada dos planos de desenvolvimento regional colocam muitas vezes as autarquias merc de decises governamentais com implicaes a nvel local, nomeadamente em tema de investimentos. Em matria de contabilidade autrquica regula o art. 23. da LFL, estabelecendo os princpios da uniformizao, normalizao e simplificao por forma a constituir um instrumento de gesto econmico-financeira e permitir a apreciao e julgamento da execuo, oramental e patrimonial. O n. 2 do mesmo artigo admite que a contabilidade das freguesias se limite ao simples registo de receitas e despesas quando sejam de montante relativamente baixo (inferior a 250 vezes o salrio mnimo nacional dos trabalhadores da indstria). O Decreto-Lei n. 341/83, de 21 de Julho, regulamenta o relatrio de actividades e a conta de gerncia das autarquias locais (bem como o plano de actividades e oramento) e o Decreto Regulamentar n. 92-C184, de 28 de Dezembro, aprova as normas de execuo da contabilidade das autarquias locais, dando cumprimento ao art. 49. daquele decreto-lei. Sobre as contas dispe ainda o art. 25. que elas sero apreciadas pelo rgo deliberativo da autarquia respectiva e que as de montante superior a 250 vezes o salrio mnimo nacional dos trabalhadores da indstria sero enviadas ao Tribunal de Contas que as julgar. A legalidade da gesto patrimonial e financeira dos municipios e freguesias est sujeita a mera tutela inspectiva a cargo do Governo, atravs da Inspeco-Geral de Finanas, (IGF), podendo aquele ordenar inquritos e sindicncias mediante queixas ou participaes devidamente fundamentadas (art. 24. da LFL).
p.291 Determina finalmente o art- 28. da LFL que esta aplicvel directamente s autarquias locais das regies autnomas, sem prejuzo da sua regulamentao pelas assembleias regionais, na medida em que tal se torne necessrio. 8. Poder regulamentar O poder constitucionalmente conferido s autarquias locais para elaborar regulamentos locais (art. 242.) permite que estes possam, atravs de medidas adequadas, ordenar a vida local por forma a obter uma mais correcta satisfao das necessidades colectivas da respectiva comunidade. A importncia deste poder aprecia-se melhor imaginando a sua ausncia. Sem ele limitar-se-ia de modo grave a liberdade de aco das autarquias locais que estariam impedidas de disciplinar, de acordo com os seus interesses, as matrias administrativas onde tal necessidade se fizesse sentir. O seu exerccio implica a formao de um direito local e particularmente municipal interno (604) que ao mesmo tempo expresso e instrumento (na medida em que permite uma melhor actuao) da autonomia, H quem veja at nesta autonomia normativa das autarquias locais o esteio mais significativo da autonomia local e mesmo o cerne dessa autonomia (605). No entanto, importa ter bem presente que a autonomia local mais do que a autonomia normativa. Esta, desligada dos restantes elementos caracterizadores, poderia tornar aquela uma falsa realidade, pois de nada serviria regular os interesses prprios se no se dispusesse de meios humanos e financeiros eficazes para realizar a aco administrativa que cabe s autarquias. No pode esquecer-se, a este propsito, que uma larga parte da aco destas se situa, repete-se, na prestao de servios comunidade e na realizao de obras. No pode ainda ignorar-se que muitas e importantes tarefas administrativas das autarquias locais resultam de atribuies e competncias que lhes so conferidas e reguladas Sobre o direito municipal externo e interno, cfr. A. Contribuio.--- p. 238.
(604) (605) J. M. SRVULO CORREIA, GONALVES PEREIRA,
Legalidade e Autonomia Contratual.--- pp. 262 e 264. Sobre o poder regulamentar das autarquias locais, cfr., tambm, A. QUEIR, Lies de Direito Administrativo, policop., Coimbra, 1976, pp. 431 e segs. e 461 e segs.
p.292 por lei (art. 239.) no resultando, pois, directamente de uma normaao autnoma de interesses prprios. Pode, inclusv, afirmar-se que, nos nossos dias, as principais matrias de administrao pblica so objecto de regulao por via legal, tendo os municpios o seu campo de aco balizado por tal legislao. certo que o legislador no pode regular tais matrias como bem lhe aprouver, estando o seu Poder constitucionalmente limitado pelo respeito dos interesses prprios das autarquias locais (606). S que o legislador respeita a Constituio sempre que, ao regular essas matrias, confira s autarquias locais atribuies e competncias no domnio de tais interesses. Ou seja, o legislador no est obrigado a demitir-se de legislar, como j tivemos ocasio de referir, sempre que uma matria administrativa contenha interesses prprios das comunidades locais. Feita esta ressalva, importa ser reafirmada a importncia do poder regulamentar prprio das autarquias locais na medida em que constitui um precioso instrumento de aco destas. Este poder amplo abrangendo, tendencialmente, todas aquelas matrias que respeitem aos interesses prprios das populaes respectivas. O exerccio do poder regulamentar assumir frequentemente a forma de regulamentos independentes por ser um poder includo no ncleo da autonomia local, funcionando como lei hablitante, fundamental mente, a que define as atribuies das autarquias locais e a competncia dos respectivos rgos quanto a este mbito (Decreto-Lei n. 100/84), assim se respeitando o comando do art. 115., n. 7, ltima parte (607). Mas nem sempre ser assim e, muitas vezes, a lei remete para as autarquias locais a regulamentao de certas matrias, caso em que teremos regulamentos de execuo. Poder ainda acontecer que num determinado momento uma autarquia local possa disciplinar uma matria atravs de regulamentos independentes e, posteriormente, s o possa fazer atravs de regulamentos executivos pelo facto de ser publicada, entretanto, uma lei que regula essa matria deixando espao para uma regulamentao local. ANDRADE, Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei - Algumas Reflexes acerca da Admissibilidade de Regulamentos das Autarquias Locais em Matria de Direitos, Liberdades e Garantias, Coimbra, 1987, esp. pp. 25/26.
(606) J. C. VIEIRA DE (07)
J. J. GomEs
CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
Constituio.--- Ia ed. revista, 1993, P.895.
p.293 Convm, a este propsito, referir um caso concreto que suscitou larga controvrsia pela delicadeza da matria a regular. A determinada altura alguns municpios sentiram a necessidade de regulamentar a afixao de propaganda eleitoral dada a forma anarquica como a mesma se processava. O problema que se colocou - e de extrema importncia - era o de saber, uma vez que se estava a regular uma matria que constitua um direito fundamental constitucionalmente consagrado (art. 37., n. 1, da CRP), se o poder regulamentar autnomo das autarquias locais, e concretamente dos municpios, poderia introduzir-se no domnio dos direitos, liberdades e garantias, matria reservada exclusivamente AR por fora da al. b) do n. 1 do art. 168. da CRP. Se verdade que a resposta a esta pergunta foi negativa no TC atravs de diversos acrdos que declararam materialmente inconstitucionais tais regulamentos (608), j na doutrina Vieira de Andrade (609) veio sustentar posio diferente, defendendo a admissibilidade de tais regulamentos, desde que, por um lado, no afectassem seno perifericamente ou em aspectos de pormenor o direito fundamental protegido pela reserva de lei deixando, dessa forma, intocado o seu ncleo essencial e, por outro lado, se contivessem no mbito das atribuies autrquicas, regulando matria de interesses proprios da autarquia. Esta bem fundamentada posio doutrinria teve o mrito de pr em destaque o alcance do poder regulamentar autnomo das autarquias locais, sem deixar de o colocar claramente no seu lugar que o de um poder administrativo, que corresponde ao exerccio de uma funo de segundo grau e que, por essa razo, no pode invadir o domnio legislativo tomando decises fundamentais ou relevantes para a vida da comunidade nacional (610). Esta doutrina teve j eco num mais recente acrdo do TC tendo servido de referncia para a deciso nele tomada (611) e foi acolhida no Parecer n. 1189 da Procuradoria Geral da Repblica (612). Entretanto, foi Publicada a Lei n. 97/88, de 17 Cfr., p. ex., Acs. do TC n. 74/84, de 10 de Julho de 1984, publicado no BMJ, n. 351, pp. 172 e segs., e nf 248/86, de 15 de Julho de 1986, publicado n Acrdos do Tribunal Constitucional, 8. vol. (1986), pp. 159 e segs.
(608)
(609) J. C. VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia Regulamentar...., pp. 29 e segs. (610) J. C. VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia Regulamentar.--- p. 32. Ac. do TC n. 307/88, de 21 de Dezembro de 1988, publicado in Acrdos do Tribunal Constitucional, 12. vol. (1988), pp. 499 e segs.
(611) (612)
Publicado no DR, 11 Srie, n. 136, de 16 de Junho de 1989.
p.294 de Agosto, regulando a afixao e inscrio de mensagens de publicidade e propaganda e concretamente de propaganda em campanha eleitoral (art. 7.) e remetendo para as Assembleias Municipais, por iniciativa prpria ou proposta da CM, a elaborao dos regulamentos necessrios execuo da presente lei (613). Isto significa que a partir desta lei os regulamentos locais sobre esta matria so de execuo e no independentes, devendo indicar expressamente aquela lei de acordo com o n. 7 do art. 115. Ainda sobre os regulamentos independentes das autarquias locais necessrio abordar uma questo de natureza formal que tem sido objecto de vrias decises jursprudenciais. Trata-se do vcio resultante da falta de meno da lei habilitante exigida pela 2. parte do n. 7 do art. 115. da CRP. O TC tem decretado que tais regulamentos so formalmente inconstituconais e, embora considerando a questo problemtca, defendem a mesma posio J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (614) mesmo nos casos em que seja possvel identificar a lei hablitante, pois, afirmam, s desse modo fica garantida a segurana e transparncia juridicas, sobretudo relevantes luz da principiologa do Estado de direito democrtco. S que parece manifestamente excessivo que se declare inconstitucional com todos os efeitos da decorrentes, p. ex., um regulamento de uma AM s porque no se escreveu no respectivo prembulo que a AM o elaborou no exerccio do poder conferido pelo art. 242. da CRP e pela al. a) do n. 2 do art. 39. do Decreto-Lei n. 100/84. Se bastava dizer isto, e s isto no foi dito, parece violento concluir pela inconstitucionalidade do regulamento municipal. Doutro modo presta-se uma homenagem excessiva ao formalismo (615). A omisso dessa formalidade dever considerar-se apenas uma mera irregularidade sem consequncias to duras e deve haver o cuidado de salvaguardar, pelo menos, os efeitos j produzidos, permitindo autarquia local suprir aquela falta Esta interveno do legislador fora j objecto de ateno no estudo de Vieira de Andrade dizendo que, por no estarmos perante uma matria de reserva excludente em favor das autarquias, era perfeitamente legtima uma interveno prevalecente do legislador (p. 31).
(613) (614) J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
Constituio.--- 3. ed. revista, 1993,
(615) No fundo o que se nota falta de um formulrio de prembulos dos diplomas das autarquas locais para evitar que elas cometam estes deslizes.
p. 295
e manter em vigor regulamentos que, porventura, so no so organica e materialmente constitucionais, como importantes para ela. Poderia ainda acrescentarse que no repugna uma eventual diferena de regime entre os regulamentos do Governo e os das autarquias locais se se tiver em conta que o poder regulamentar do Governo , em regra, o de fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis (art. 202., al. c e da a exigncia de referncia lei que os permite, resultando, pelo contrrio, o poder governamental de emitir regulamentos independentes de um esforo interpretativo da CRP (arts. 202., al. g), e 115., n. 6, parte final), enquanto o poder regulamentar das autarquias locais resulta directamente da CRP como manifestao da autonomia local. Uma palavra final para chamar a ateno que, como poder administrativo que , o poder regulamentar das autarquias locais est sujeito aos limites da Constituio e das leis e ainda, nos termos do art. 242. da CRP, aos limites dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior (assim, os regulamentos das freguesias devem ter em conta os regulamentos dos municipios) ou das autoridades com poder tutelar (sendo estas, no continente, o Governo da Repblica e nos arquiplagos dos Aores e da Madeira, as Regies Autnomas). 9. Exerccio de um leque amplo e significativo de tarefas administrativas (atribuies e competncias) sob responsabilidade propria (tutela) Todos os aspectos que mereceram at agora a nossa ateno so como que instrumentais, isto , so apenas condioes necessarias para o exerccio, de forma autnoma, da actividade de administrao pblica a nvel local. So instrumentais em relao ao objectivo da autonomia local que o exerccio, sob responsabilidade prpria, de um leque amplo de tarefas administrativas. De facto, a autonomia s existe quando as autarquias locais exercem uma actividade administrativa, relativa aos interesses das populaes respectivas, que significativa no conjunto da administrao pblica (616) e tal s sucede quando as tarefas de administrao pblica a nvel local cabem, em boa parte, administrao local e no administrao estadual ou regional autnoma.
(616)
Cfr. o art. 2., n 1, da Carta Europeia de Autonomia Local.
p.296
De nada interessaria haver rgos democraticamente eleitos, meios financeiros, pessoal prprio e poder regulamentar autnomo se as autarquias locais estivessem fortemente limitadas na sua aco administrativa. Tal limitao poderia resultar quer de uma restrio das atribuies e competncias de tal modo forte que s autarquias apenas restassem tarefas residuais ou de interesse muito secundrio; quer de uma regulamentao de tal modo detalhada das atribuies e competncias (porventura amplas) que as autarquias locais praticamente no tivessem liberdade de deciso, no pudessem fazer opes (617); quer da sujeio das deliberaes tomadas pelas autarquias a uma apertada tutela de mrito, necessitando estas, para actuarem legalmente, de autorizao ou aprovao dos seus actos pelo Governo (ou por outro rgo poltico-administrativo com poder tutelar). Esta matria merece uma particular ateno, importando que se explicite melhor, desde logo, o que deve entender-se por uma actividade administratva significativa no conjunto da administrao pblica e, depois, o que deve considerar-se limitaes lesivas da autonomia de actuao. a) Campo de aco das autarquias locais (atribuies e competncias) Quanto ao primeiro aspecto, interessa deixar claro que s se pode falar de autonomia local quando a actividade exercida pelas autarquias locais uma actvidade de administrao pblica, nos termos do art. 266. da CRP, e no uma actividade domstica (quase privada) resultante de estreitas relaes de vizinhana desligada do conjunto da actividade administrativa desenvolvida a nvel estadual (e regional), como chegou a ser pensada no sc. xix. A administrao local autnoma deve constituir como referem certos autores (618) UM subsistema, dentro do sistema da Administrao Pblica (619).
(617) Cfr. C. EisENMANN, Problmes dOrgansation..., p. 280. Advertindo igualmente para os perigos de uma perda de substncia da autonomia por fora de uma progressiva regulamentao (Verrechtlichung) geral, efr. A. VON MUTIUS, rtliche Aufgabenerfllung ... , pp. 227 e segs.; no mesmo sentido W. BLOMEL, Gemeinden und
Kreise vor den
Mentfichen Aufgaben der Gegenwart ... , pp. 190 e segs.

(618) W. ROTERS, Kommwwle Mitrkung.... p. 44; A. NiETo, Los Cabildos Insulares de Canaras en e] Estado de Ias Autonomias, in Boletim de Documentacion, Consejeria de Ia Presidenca dei Gobierno de Canarias, n. 14, 1986, pp. 1 e segs. e, esp., p. 81. (619) A Administrao Pblica aqui entendida no seu conjunto, pois tambm correcto falar-se de admnstraes pblicas como, p. ex., a administrao do Estado
p. 297
O contedo da administrao local, assim caracterizada, nem imutvel, nem de fcil delimitao. Contam para o efeito no s razes histricas (a histria da administrao local de cada pas), mas tambm o desenvolvimento da administrao pblica na sociedade tcnico-industrial dos nossos dias. A CRP limita-se a dar-nos um ponto de referncia ao estabelecer que as autarquias locais visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas (art. 237., n. 2), e que as atribuies e competncias dos seus rgos sero reguladas por lei, de harmonia com o princpio da descentralizao administrativa (art. 239.). Vale aqui o princpio da subsidariedade nos termos do qual deve competir s autarquias locais a realizao das tarefas administrativas que elas podem cumprir, s sendo utilizado um nvel superior de administrao pblica quando a boa administrao assim o exija. Reunindo todos estes dados poderemos afirmar que a autonomia local se manifesta, hoje, principalmente nos seguintes domnios: ordenamento do territrio e urbanismo; prestao de servios e construo de equipamentos teis para as populaes locais; disciplina de actividades particulares que possam pr em perigo a segurana, comodidade e condies de salubridade dos habitantes. No se exige que todas as categorias de autarquias locais tenham actividades em todos estes domnios, mas devem ter actividade significativa em alguns deles. Estes grandes domnios de aco administrativa local podem adquirir maior ou menor expresso conforme a lei alargue ou no o leque de atribuies das autarquias locais e conforme a maior ou menor criatividade e capacidade de interveno de cada autarquia. Assim, no que toca prestao de servios nota-se, hoje, uma tendncia para diversificar a aco autrquica no campo da cultura, tempos livres, defesa do consumidor e proteco civil. No que toca aos equipamentos existe uma tendncia para confiar s autarquias locais um papel importante respeitante no s s habitaes sociais, como s estruturas de apoio infncia e terceira idade. Existem, contudo, domnios do maior interesse para as populaes locais nos quais a interveno autrquica muito perifrica. (directa e indirecta), a administrao regional (das regies autnomas) e a administrao local (de cada um dos municpios e de cada uma das freguesias). Sobre o princpio de pluralidade de administraes pblicas, cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituo,_ 3. ed. revista, 1993, p. 921.
p.298
o caso da sade e da educao. Estes dois grandes ramos da admnistrao pblica esto na sua parte mais nobre reservados, entre ns, administrao estadual e tambm, em parte, administrao regional (regies autnomas). Importa ainda referir que as autarquias locais, como entes representativos da respectiva populao, tm ainda um vasto campo de intervenao nos assuntos que respeitam aos interesses desta. Assim se explica que frequentemente faam ouvir a sua voz (por forma institucionalizada ou no) em muitos assuntos sobre os quais no tm poder de deciso prprio, mas obrigando a administrao estadual ou regional autnoma a tomar em considerao tais tomadas de posio. o que sucede frequentemente no que respeita construo e traado de auto-estradas, manutenao e duplicao de vias frreas, construo ou no de barragens, etc. Um pargrafo tambm para dizer que a autonomia no esttica mas dinmica. Ela tem uma tendncia expansiva que apenas limitada por razes de eficcia administrativa. A administrao local autnoma est presente onde estejam interesses prprios dos respectivos habitantes, embora se aceite que, para certos assuntos, lhes caiba no o poder de deciso, mas apenas um poder de participao ou consulta de intensidade varivel. Dito isto, cabe agora esclarecer que de autonomia local verdadeira s poderemos falar, no nosso pais, a propsito dos municpios. Efectivamente o que acabamos de dizer s em relao a estes tem aplicao como teremos ocasio de verificar mais detalhadamente no captulo seguinte. As freguesias desempenham um papel pouco significativo no conjunto da administrao pblica portuguesa e as regies administrativas no existem ainda. A este propsito, escreve-se at que, em certo sentido, falar de poder local falar de poder municipal (620). A uma concluso diversa poderamos chegar se nos limitssemos a ler o art. 2. da LAL que inclui nas atribuies das autarquias locais, sem distinguir as respectivas categorias, matrias to importantes como o abastecimento pblico; o desenvolvimento; a sade; a educao e ensino; a cultura, tempos livres e desporto; a proteco infncia e terceira idade. Este artigo limita-se a definir um quadro, alis incompleto, de (620) J. J. GOMES CANOTILHo/VITAL MOREIRA, Constituio.... 3. ed. revsta, 1993, p. 904.
p.299 campos de aco das autarquias locais sem que da resultem atribuies e competncias efectivas. b) A tutela Depois de referir o campo de aco das autarquias locais, importa verificar se existem limitaes a essa esfera de actuao que impeam que se possa falar de uma suficiente liberdade de deciso e assim de autonomia. O problema coloca-se principalmente no domnio da tutela e esta que vai merecer a nossa ateno (621). A autonomia local seria gravemente lesada se as autarquias locais estivessem sujeitas a uma tutela de mrito sobre as suas deliberaes, necessitando aquelas para actuarem legalmente de autorizao ou aprovao dos seus actos pelo Governo (ou outro rgo poltico-administrativo com poder tutelar, como, p. ex., o Governo das Regies Autnomas). Ento, as deliberaes no seriam tomadas autonomamente pelas autarquias mas resultariam de uma concertao entre estas e a administrao estadual ou regional autnoma (622). Tambm a autonomia local seria gravemente prejudicada se os orgos das autarquias locais pudessem ser dissolvidos (ou os seus membros destitudos) pelo Governo da Repblica (ou pelos Governos das Regies Autnomas) por razes de mrito. No que toca ao direito portugus, a tutela sobre as autarquias locais de mera legalidade (art. 243., n. 1, da CRP) e a Lei n. 87/89, de 9 de Setembro, que regula a tutela administrativa sobre as autarquias locais, concretizando aquele preceito constitucional, estabelece um regime jurdico que lhes deixa amplo espao de manobra, ocorrendo as intervenes tutelares relativas actuao das autarquias locais sob a forma de inspeces, inquritos e sindicncias, bem como atravs da recolha e anlise de informaes e esclareci mentos com a finalidade A limitao da autonomia, que acima referimos, e que resultaria de uma regulao to pormenorizada das atribuies e competncias que a liberdade de deciso das autarquias fosse praticamente nula no ocorre generalizadamente no nosso pas, deixando a lei suficientes espaos de liberdade para a administrao local. No entanto, existe uma tendncia para uma legislao cada vez mais perfeccionista que constitui um srio perigo para a autonomia local, conforme verificamos ao tratar a matria da elaborao e aprovao da Carta Europeia de Autonomia Local.
(621)
Fala-se a este propsito de semi-descentralizao (CH. dOrganisation.--- pp. 286 e segs.).

(622)
EiSENMAN,
Problmes
p.300
Parte III - A Administrao Local Autrquica
apenas de verificar o cumprimento das leis e regulamentos pelos rgos e servios das autarquias locais e associaes de municpios (art. 3.O). No existe sequer, ao contrrio dos pases que nos esto mais prximos, um dever de informao por parte das autarquas locais dirigido aos rgos de tutela que abranja, pelo menos, as decises mais importantes. A existncia de um tal dever poderia permitir o estabelecimento de um dilogo entre a administrao estadual (ou regional autnoma) e as autarquias locais com a utilidade de prevenir a prtica de ilegalidades e, no caso de o dilogo no resultar, permitir uma discusso contenciosa mediata sobre as deliberaes cuja ilegalidade fosse suscitada (623). Por ausncia destes mecanismos ocorre, frequentemente, a prtica de ilegalidades, muitas vezes no delberadamente cometidas, que s muito mais tarde so colocadas em evidncia por efeito das inspeces inquritos ou sindcncias, numa fase em que j nada h a fazer seno aplicar sanes aos rgos (ou membros de rgos) por elas responsaveis. O sistema de tutela regulado pela Lei n. 87/89, de 9 de Setembro, deixa, pois, numa primeira fase, larga liberdade de aco para as autarquias locais (624) e, mais tarde, vai verificar como agiram. Esta actuao a posteriori no permite, repetimos, remediar na maior parte das vezes as ilegalidades cometidas e assim se compreende que a lei de tutela no seja dirigida em primeira linha aos actos, mas s pessoas e aos orgos. O ncleo da lei de tutela (arts. 8. a 15f), num total de 17 artigos, , por essa razo, constitudo, por um lado, pela indicao das sanes aplicveis, que so a perda de mandato dos eleitos se as ilegalidades tiverem sido praticados individualmente por membros de orgos autrquicos ou a dissoluo do rgo se forem resultado de aco ou omisso deste, e, por outro, pelo procedimento a seguir na aplicao dessas sanes. A perda de mandato decretada, em princpio, pelos tribunais administrativos (625) mediante aco proposta, em regra, pelo Ministrio Cfr. A. CNDIDO OLIVEIRA, Relaes entre a Administrao Estadual e a Administrao Local do Dilogo Tutela, ed. da ATAM, Santarm, 1992.
(623)
S assim no sucede naquelas matrias que esto submetidas a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas, por fora da Lei n. 86/89, de 8 de Setembro. Sobre esta forma insatisfatria de controlo, cfr. A. CNDIDO OLIVEIRA, Relaes.... p. 29.
(624)
A perda de mandato dos eleitos locais por falta de participao, sem motivo justificado, nas sesses ou reunies dos rgos de que faam parte, prevista na al. a) do
(625)
p.301 Pblico (art. 11 .), a qual segue os termos dos recursos dos actos administrativos com algumas especialidades (art. 11., n 2), dando assim a possibilidade de defesa do eleito local, existindo j diversa jurisprudncia sobre esta matria (626). Por sua vez, a medida de dissoluo dos rgos autrquicos decretada pelo Governo, segundo um procedimento destinado a assegurar uma cuidada ponderao da medida (parecer do rgo autrquico de nvel imediatamente superior) e a restabelecer, em curto prazo, a normalidade democrtica atravs da realizao de novas eleies (art. 13.). O decreto de dissoluo contencosamente mpugnvel por qualquer dos membros do rgo dissolvido (art. 15.). Sobre a perda de mandato dos eleitos locais de referir que ela pode resultar ainda da prtica de crimes de responsabilidade, nos termos do art. 120, n. 3, da CRP e art. 29., al. F), da Lei n. 34/87, de 16 de Julho, discutindo-se, no entanto, a questo de saber se constitui um efeito automtico da condenao por tais crimes (627) e pode resultar tambm, para os Presidentes das Cmaras e vereadores a tempo inteiro, da infraco do regime jurdico de incompatibilidades e impedimentos regulado pela Lei n. 64/93, de 26 de Agosto, conforme determinam a al. a) do n. 3 do art. 10. e o n. 1 do art. 12. deste diploma. A autoridade de tutela , no continente, o Governo (art. 202 , al. d), da Constituio), o qual utiliza, para o efeito, dois servios ministeriais: a Inspeco Geral de Finanas (IGF) e a Inspeco Geral da Administrao do Territrio (IGAT). Deve ter-se ainda em conta o n. 3 do art. 291. da CRP que dispe que compete ao Governador Civil, como representante do Governo, exercer os poderes de tutela na rea do distrito. O desenvolvimento deste preceito constitucional encontra-se no art. 7. da Lei de Tutela. No entanto, o Governador Civil dispe de reduzidos meios de actuao. n. 1 do art. 9. da Lei de Tutela, ou por inelegibilidade ocorrida ou conhecida posteriormente eleio, prevista na al. a) do n. 1 do mesmo artigo, decidida pelos rgos de que o eleito faz parte (art. 10, n. 3, da mesma lei). Cfr., entre outros, o Ac. do STA, de 20 de Maro de 1990 (Bmj, n. 395 (1990), pp. 349 e segs.); o Ac. do STA, de 9 de Janeiro de 1990, e respectva anotao (BMJ, n 393 (1990), pp. 372 e segs.); e Ac. do STA, de 15 de Maro de 1988 (BMJ, n. 375 (1988), pp. 280 e segs.).
(626)
Nesse sentido, o Ac. do TC n. 274190, publicado no BMJ, n. 400 (1990), pp. 169 e segs.
(627)
p.302 Embora no prevista, nem na Constituio, nem na Lei n. 87/89, tem sido discutida a admissibildade da tutela sob a forma corrrectiva e substitutiva. Sobre a tutela correctiva exercida pelo Governo sobre as autarquias locais entendeu a Procuradoria Geral da Repblica(628) que no padecia de inconstitucionalidade o recurso interposto para o Ministro das Obras Pblicas, ao abrigo do n. 3 do art. 6. do Decreto-Lei n. 66nO, de 15 de Abril, da deciso de uma CM que puniu, ao abrigo do n. 2 do mesmo artigo e diploma, com a inibio de apresentar novos projectos no seu concelho, por um determinado perodo, um tcnico responsvel pelos projectos de obras particulares que no respeitou as normas tcnicas ou disposies regulamentares em vigor. Defrontavam-se aqui as posies da Cmara a entender que a tutela constitucionalmente possvel era apenas a inspectiva, no podendo admitir-se esta forma de tutela correctiva (no podia um rgo da Administrao Central apreciar e decidir um recurso que s os tribunais poderiam apreciar) e a posio contrria da Administrao Central. Defendeuse no citado Parecer que, embora no admitida com carcter geral, a tutela correctiva no estava afastada nos casos em que a lei expressamente a preveja e pelas formas nela estabelecidas, desde que traduzindo um mero controlo de legalidade. No mesmo sentido o Parecer invocava um Ac. da 1. Seco do STA, de 25 de Novembro de 1982 (629). Porm, j num Ac. do STA, de 14 de Janeiro de 1988 (630), em que, por via de recurso interposto por uma CM, se apreciava um despacho do sr. Ministro do Equipamento Social, que anulara a deliberao de indeferimento de um projecto de loteamento de uma parcela de terreno tomada por aquela Cmara, se entendeu diferentemente, considerando-se que se estava perante uma forma de tutela correctiva incompatvel com uma tutela administrativa destinada exclusivamente a averiguar o cumprimento da lei, nica compatvel com o art. 243. da CRP (631). Parecer da PGR n. 90/85, de 12 de Janeiro de 1989, publicado no BMJ, n. 392 (1990), pp. 104 e segs.
(628)
Este Acrdo encontra-se publicado em Acrdos Doutrinais (AD), ano XX11, n. 255, pp. 334 e segs.
(629) (630)
Encontra-se publicado no BMJ, n. 373 (1988), pp. 356 e segs.
Cfr. BMJ, n.o 373 (1988), p. 364. Tambm no sentido da limitao da tutela verificao do cumprimento da lei, efr. 1. J. GomES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio..., 3. ed. revista, 1993, pp. 8961897.
(631)
p.303 Muito discutidas tm sido, em matria de urbanismo, as situaes em que a Administrao Central manda embargar e demolir com base na infraco da lei ou de regulamentos em vigor edifcios licenciados por municpios (632). O STA tem decidido que, nestes casos, no se trata do exerccio de um poder de tutela mas de poderes autnomos do Governo respeitantes defesa de interesses gerais que, em matria de urbanismo, lhe cabe prosseguir. Sobre esta questo continuamos a entender que sempre que o Governo faz uma interveno, que incide sobre um comportamento de uma autarquia local, com a finalidade de assegurar o respeito pela legalidade, que a prpria autarquia deveria respeitar e no respeitou, estamos perante uma tpica interveno tutelar (633). Problema diferente saber se esta constitucionalmente admissvel, sendo certo que vrios preceitos de diplomas recentes conferem ao Ministro do Planeamento e da Administrao do Territrio poderes de embargos de trabalhos e demolio de obras cujo licenciamento cabe aos municipios (634). Continuamos a entender que o regime-regra de tutela definido, no nosso pais, pela Lei n. 67/89, de acordo com a Constituio, no admite estas formas de interveno tutelar e so para atender a interesses de defesa da legalidade, que no ficariam devidamente acautelados pelo regime-regra, e atravs de um procedimento administrativo amigvel da autonomia local seria de admitir um regime de excepo para estas ou outras situaes. No o caso dos poderes agora referidos, pois, por um lado, no prevem sequer a audio da autarquia que desautorizada e, por outro, os fins de defesa dos interesses nacionais em matria de urbanismo poderiam ser alcanados sem recurso a tais medidas. Bastaria, p. ex., Acs. do STA, de 27 de Novembro de 1990 (publicado in Scientia Iviidica, 1992, Tomo XL1, n.- 2351237, pp. 144 e segs.) e de 14 de Maro de 1991 (publicado in AD, n.o 370 (1992)q pp. 1053 e segs.).
(632) Cfr.
Cfr. A. CNDIDO OLIVEIRA, Anotao ao Acrdo da 1. Seco do STA, de 27 de Novembro de 1990, in Scientia Iuridica, Tomo XLI, 1992, n.os 235/237, pp. 1741175.
(633)
Cfr. art. 26. n. 1, do Decreto-Lei n.o 69/90, de 2 de Maro (regime jurdico dos planos municipais de ordenamento do territrio); art. 58. do Decreto-Lei n. 445/91, de 20 de Novembro (licenciamento de obras particulares); e art. 62., n. 1, do Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro (regime jurdico dos loteamentos urbanos).
(634)
p.304 consagrar legislativamente, em matria de urbanismo, o dever de informao prvia (635). De qualquer modo sempre a autarquia submetida a tais medidas de tutela ter o direito de recorrer das mesmas com fundamento em ilegalidade, pois doutro modo teria de concluir-se que a administrao estadual poderia determinar de forma definitiva em relao administrao autrquica o que legal ou ilegal, colocando este nvel de administraao pblica numa situao de inferioridade que no est de acordo com o princpio da autonomia local. Este direito de recurso pode ainda fundar-se no art. 11. da Carta Europeia de Autonomia Local. A admissiblidade da impugnao contenciosa com fundamento em ilegalidade por parte das autarquias locais parece ser igualmente o entendimento de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (636). Alis, no Ac. do STA, de 14 de Janeiro de 1988, acima referido, era recorrente a CM. 10. Associaes de autarquias locais permitida a associao de autarquias locais? Em relao aos municpios a dvida no se coloca, existindo legislao que a regula, como veremos no captulo seguinte. J quanto s freguesias a questo pertinente, pois no existe lei que as preveja, nem preceito como o do art. 253. da CRP que determina que os municpios podem constituir associaes e federaes para a administrao de interesses comuns. Exactamente a colocao deste preceito no em sede de princpios gerais do poder local (Cap. I do Tit. III da Parte III da CRP), mas de preceitos especficos sobre os municipios (Cap. III) faz aumentar as dvidas. Acresce ainda que o Cdigo Administrativo de 1940 previa, sob a designao de unies de freguesias, a associao de Juntas de Freguesia (arts. 266. e segs.), tal como previa a associao voluntria ou imposta por lei de Cmaras Municipais, sob a designao de federaoes de muncpios (arts. 177. e segs.), factos que no eram seguramente desconhecido nem dos constituintes (e sucessivos reformadores da CRP), nem do legislador ordinrio. Ora, ao estabelecer-se por via constitucional
(635)
Cfr. A.
CNDIDO OLIVEIRA,
Anotao ... ,.pp. 178/180. Constituio.... 3. ed. revista, 1993, p. 898, in
J. J. GomEs fine.
(636)
CANOTILHo/VITAL MOREIRA,
Captulo I -Regime Geral das Autarquias Locais
p. 305
e legislativa apenas a associao de municpios parece ter havido a inteno clara de fazer uma restrio. Sucede, porm, que no se v a razo de ser de tal restrio e que, por outro lado, o art. 10. da Carta Europeia de Autonomia Local, actualmente em vigor no nosso pas, estabelece o direito de associao das autarquias locais para a realizao de tarefas de interesse comum, nos termos da lei. Gomes Canotilho e Vital Moreira pronunciam-se igualmente pelo direito de associao das freguesias e das regies administrativas (637). 11. As autarquias locais nas Regies Autnomas A constituio nos arquiplagos dos Aores e da Madeira de regies autnomas dotadas de estatutos poltico-administrativos (638) e de rgos de governo prprio criou um nvel de administrao, colocado entre as autarquias locais e o Estado, que tem efeitos sobre a administrao local autnoma. Assim, o poder de tutela sobre as autarquias locais (e associaes de municpios), que no continente exercido pelo Governo, nas regies autnomas exercido pelo respectivo Governo Regional (art. 56., al. d), do Estatuto dos Aores e art. 49., al. e), do Estatuto da Madeira). Cabe tambm s regies autnomas criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva rea nos termos da lei (arts. 29.`, n. 1, al. h), e 32., n. 1, al. F), dos Estatutos, respectivamente, da Madeira e dos Aores) e ainda elevar povoaes categoria de vilas e cidades. Constitui, por outro lado, matria de interesse especfico das regies autnomas a alterao das atribuies das autarquias locais ou da competncia dos respectivos rgos, o que legitima o exerccio do poder legislativo regional neste domnio (cfr. art. 33., al. b), e 32., n. 1, al. c), do Estatuto dos Aores).
(637)
J. J. GomEs
CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
Constituio..., 3.* ed. revista, 1993, P.909.
Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores a Lei n. 39180, de 5 de Agosto, revista pela Lei n. 9187, de 26 de Maro, e o da Madeira a Lei n. 13191, de 5 de Junho.
(638) O
p.306 CAPITULO II O MUNICIPIO 1. Os municpios existentes; denominao; sede; smbolos herldicos; feriado municipal Determinava o texto primitivo do art. 249. da CRP que os concelhos existentes eram os municpios previstos na Constituio e que a lei podia criar outros ou extinguir os que fossem manifestamente inviveis. Daqui resultou que a CRP acolheu, com a designao que passou a privilegiar de municpios, todos os concelhos existentes na data da sua entrada em vigor (639) admitindo a criao de outros, quando tal se justificasse e admitindo a extino daqueles que, por falta de meios - nomeadamente humanos e financeiros - fossem manifestamente inviveis. Este preceito, no que toca criao e extino de municpios foi utilizado apenas para a criao do municpio da Amadora (Lei n. 45/79, de 11 de Setembro). Na reviso constitucional de 1982 suprimiu-se a referncia primeira parte do artigo (os concelhos existentes so os municpios ... ) e remeteu-se para a lei, a criao ou a extino dos municpios, precedendo consulta dos rgos das autarquias abrangidas. Tal disposio constitucional mantm-se sem alteraoes e teve a concretizao legislativa que adiante referiremos (640). Denominao e sede. Os municpios devem ter uma denominao e uma sede, como resulta do art. 8, n. 1, al. d), da Lei n. 142/85, de 18 de Novembro, sobre a criao de novos municiplos. A existncia de uma denominao e de uma sede resulta tambm das disposies da lei sobre herldica autrquica (Lei n. 53/91, de 7 de Agosto), a que faremos aluso mais pormenorizada j a seguir, a qual determina que o selo da Como j tivemos ocasio de dizer o actual mapa territorial dos municpios tem ainda como base a reforma de 6 de Novembro de 1836.
(639)
(640) Sobre a administrao municipal, cfr., A. CNDIDO DE OLIVEIRA, La organizacn municipal portuguesa: consolidacin de Ia autonomia, in Documentacin Administrativa, n. 228 (199 1), pp. 225 e segs.
Captulo II - O Municpio
p. 307
autarquia deve conter a respectiva denominao (art. 18.) e distingue, para a configurao de certos smbolos, os municpios com sede em cidade ou em vila (arts. 13., n. 2, als. c) e d). Tambm a Lei n. 8/93, de 5 de Maro, sobre a criao de freguesias, introduz limitaes criao destas nas sedes dos municpios (art. 5., n. 2). Smbolos herldicos. Nos termos do art. 3., n. 1, al. b), da Lei n.o 53/91, de 7 de Agosto, os municpios tm direito ao uso de smbolos herldicos, sendo estes o braso de armas, a bandeira e o selo (art. 2.). O direito ao uso de smbolos herldicos com uma determinada ordenao, sem prejuzo do que existia j ao abrigo da legislao anterior (art. 15.O) adquire-se por deliberao da AM, aps parecer da Seco de Herldica da Associao dos Arquelogos Portugueses, devendo a deliberao publicar-se obrigatoriamente no DR e ser oficiosamente registada no Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio (art. 4.* da Lei n. 53/91 e al. r) do art. 39. da Lei n. 100/84, na sua ltima redaco). A Lei n 53/91 estabelece um conjunto de princpios e procedimentos administrativos relativos ao uso, configurao, ordenao e registo dos smbolos herldicos. Cria tambm um Gabinete de Herldica Autrquica no mbito do Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio. Feriado municipal. Os municpios, ao contrrio das freguesias, tm direito a um feriado municipal anual cabendo AM fixar o dia e ms respectivo (art. 39., n. 2, al. q), do Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro). Classificao dos municpios. A classificao dos municpios (urbanos e rurais; e de 1., 2. e 3. ordem) actualmente estabelecda pelo Decreto-Lei n 78/84, de 8 de Maro, deixou praticamente de ter relevncia, pois j no tomada em conta para efeitos da composio dos rgos municipais ou para efeitos de atribuies e competncias, como sucedia no regime do Cdigo Administrativo. Foi tambm abandonada em matria de carreiras e categorias de pessoal como resulta claramente da al. c) do prembulo do Decreto-Lei n. 247/87, de 17 de Junho. Note-se, no entanto, que ainda utilizada para certos efeitos no recrutamento de pessoal dirigente da administrao municipal (art. 5., n. 2, do Decreto-Lei n. 198/91, de 29 de Maio).
p.308 2. Criao, modificao e extino dos municipios A lei sobre a criao de novas autarquias locais (Lei n. 11/82, de 2 de Junho), estabelecia a competncia da AR para legislar sobre a criao, modificao dos limites terrtoriais ou extino das autarquias locais e dedicava a quase totalidade dos seus preceitos criao de novas freguesias e elevao de povoaes categoria de vilas e cidades nada estabelecendo em concreto quanto aos municpios. Sobre estes foi publicada a Lei-quadro n. 142/85, de 18 de Novembro, na qual patente a preocupao de no criar municpios inviveis, ou seja com populao e receitas diminutas, preocupao esta que decorria tambm do regime estabelecido pela Lei n. 11/82 no que toca criao de freguesias. O art. 3. da Lei n. 142/85, determina textualmente que no poder ser criado nenhum municpio se se verificar que as suas receitas, bem como as do municpio de origem, no so suficientes para a prossecuo das atribuioes que lhes estiverem cometidas. Exige-se, por outro lado, um mnimo de 10.000 eleitores (mnimo que sobe para 30.000 em reas de maior densidade populaconal), uma rea mnima de 30 quilmetros quadrados (tambm a rea mnima pode subir para 500 Km2 nas reas de menor densidade populaconal), um centro urbano com, pelo menos, 5.000 eleitores e ainda um extenso conjunto de equipamentos de utilidade colectiva, desde estabelecimentos de ensino, farmcia, corporao de bombeiros, agncia bancria, etc.). clara a preocupao de no abrir a porta a uma modificao substancial da diviso municipal do pas. Alis, neste momento, nem sequer podem ser criados novos municpios, pois a Lei n. 142/85 determina, no seu artigo 14,, n. 4, que ela s ser aplicada, aps a criao das regies administrativas. Acrescente-se, ainda, que a criao, modificao ou extno territorial de qualquer municpio depende de lei da AR (art. 1. da Lei n. 11/82), e exige um processo de consultas prvias aos rgos das autarquias interessadas. No caso da criao de um municpio exige-se, inclusiv, o parecer favorvel das Assembleias das freguesias que o vo integrar (art. 5., n. 1, da Lei n. 142/85). A necessidade de consulta prvia aos rgos das autarquas abrangidas no caso de criao, modificao territorial ou extino dos municpios , alm do mais, uma exgncia constitucional estabelecida especificamente para esta categoria de autarquias locais (art. 249.).
p. 309
Repare-se que a Lei n 142/85 visa essencialmente a criao de municpos no contendo preceitos que definam critrios precisos sobre a extino dos existentes. A lei quadro probe a formao de municpios encravados noutros (n.o 5 do art. 4.) e regula o procedimento legislativo a seguir para a respectiva criao (arts. 7. e segs.). 3. rgos do municpio Nos termos do actual art. 250. da CRP so rgos representativos do municpio a AM (rgo deliberativo) e a CM (rgo executivo). Este o texto que resulta da 2.* Reviso Constitucional (1989), pois o da primeira reviso (1982) ainda consagrava, a ttulo facultativo, um rgo de natureza meramente consultiva, que o texto inicial (1976) inclua como obrigatrio. Tratava-se do Conselho Municipal composto de representantes de organizaes econmicas, sociais, culturais e profissionais da rea do concelho. Nem a Constituio, nem o Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, que a lei (641) que regula a organizao das autarquias locais, frequentemente mencionada como Lei das Autarquias Locais (LAL), prevem como rgo do municpio o Presidente da Cmara, seguindo nesta parte a tradio da legislao portuguesa na matria e afastando-se do regime estabelecido pelo Estado Novo. De qualquer modo, a importnca que assume hoje na administrao municipal a figura do Presidente da Cmara obriga a que tenhamos de lhe dar particular ateno. Nas eleies autrquicas e pelo sistema proporcional (mtodo de Hondt) os eleitores escolhem todos os membros da CM (inclusiv o Presidente que o primeiro candidato da lista mais votada) e, em princpio, metade mais um dos membros da AM. Os restantes membros so os Presidentes da Junta das Freguesias integradas no municpio. Detenhamo-nos um pouco sobre esta matria. A designao lei das autarquias locais imprpria por se tratar de um decreto-lei, ainda que publicado mediante autorizao legislativa, mas uma designao utilizada na linguagem corrente.
(641)
p.310Parte III A Administrao Local Autrquica a) Assembleia Municipal A AM um rgo colegial com uma composio muito especial. Tem sempre uma maioria de membros eleitos directamente, mas tomam assento nela todos os Presidentes das Juntas de Freguesia existentes no municpio. Assim, em regra, para alm dos Presidentes das Juntas fazem parte da AM igual nmero de membros eleitos directamente mais um (art 31.*, n. 1, da LAL). Dissemos, em regra, porque normalmente os municpios tm um nmero relativamente elevado de freguesias que permite uma composio suficientemente numerosa deste rgo de natureza deliberativa (642). S quando o nmero de freguesias muito pequeno, o nmero de membros eleitos directamente superior, por forma a que o rgo tenha, pelo menos, o triplo do nmero de membros da respectiva CM (art. 31, n.* 2). As suas competncias so muito vastas e dentro destas contam-se a de fiscalizar a actividade da Cmara (art. 39., n. 1, al. c), da LAL, na redaco da Lei n. 18/91, de 12 de Junho), as de aprovar, sob proposta da Cmara, o plano anual de actividades e o oramento (al. b) do n. 2 do art. 39. da mesma Lei), o relatrio de actividades, o balano e a conta de gerncia (al. c, os quadros de pessoal dos diferentes servios do municpio (al. F)), aprovar emprstimos, nos termos da lei (al. E), deliberar quanto criao de derramas (al. P), aprovar planos urbansticos e de ordenamento do territrio (al. D), etc. A AM aparece como uma espcie de parlamento local (os seus membros, alis, so designados, correntemente, deputados municipais) dotado de poderes deliberativos e de fiscalizao do rgo executivo do municpio. No entanto, a AM no elege, como vimos, nem a CM nem o Presidente desta, que resultam de eleies directas, e apesar de poder votar moes de censura a fim de permitir a formulao e a divulgao de juzos negativos e reprovativos da aco da cmara municipal ou da actuao individual de qualquer dos seus membros (art. 39., n. 1, al. i), da LAL) elas no determinam a queda daquele rgo ou de qualquer dos seus membros. Este ponto de vista precisa de uma mais completa justificao no s porque a Constituio, no seu art. 241., n. 1, estabePor vezes este rgo chega a ter uma centena e mais de membros, pois h muncipios com um nmero muito elevado de freguesias.
(642)
Captulo II -O Municpio
p.311
lece que a organizao das autarquias locais compreende um rgo colegial executivo responsvel perante uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos, como ainda a mesma ideia resulta do n. 2 do art. 10 da Carta Europeia de Autonomia Local, embora de uma forma menos taxativa. Sobre este ponto, Freitas do Amaral defende que a AM pode destituir a CM avanando principalmente dois argumentos: o primeiro tirado do entendimento que, em direito pblico, se tem de responsabilidade de um rgo perante outro (quando se diz que um rgo responsvel perante outro, isso significa que o segundo pode demitir o primeiro ou destitu-lo); o segundo apoa-se nos poderes que a AM tem sobre a Cmara nomeadamente o de aprovar ou rejeitar a proposta de oramento anual apresentada pela Cmara (se a Assembleia no aprova o oramento, a Cmara no poder exercer as suas funes normais e s tem duas opes em alternativa: ou se submete AM, fazendo o que ela quer, ou tem de se demitir). Freitas do Amaral j defendia este ponto de vista numa altura em que nem sequer estava prevista a aprovao de moes de censura, introduzida no art. 39.` da LAL pela Lei n. 18/91, de 18 de Junho (643). Por sua vez, em anotao ao art. 241. da CRP, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira dizem que a responsabilidade do rgo executivo perante o rgo deliberativo sob pena de ficar no vazio deve incluir o poder de demisso do rgo executivo e de destituio dos seus membros (644). S que estes mesmos autores admitem, logo de seguida, que esta soluo encontra dificuldades no que diz respeito aos rgos executivos do municpio e da freguesia, dado o facto de a CM e o Presidente da Junta de Freguesia serem eleitos directamente. Efectivamente, a nosso ver, a responsabilidade do rgo executivo perante o deliberativo no se esgota no poder de demisso, embora seja a sua manifestao normal, e assume outras formas como seja a submisso daquele s deliberaes deste, deliberaes que incidem sobre os aspectos mais importantes da vida da respectiva autarquia como resulta da leitura das disposies pertinentes da LAL (arts. 15., para a Assembleia de Freguesia, e 39, para a AM). Esta dependncia, que real, no pode ter
(643)
D.
FREITAS Do AMARAL,
Curso.--- vol. i, p. 471. Constituio.--- 3.2 ed., p, 892-
(644) J. J, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
p.312 o sentido de incluir necessariamente o poder de demisso da AM sobre a CM, como pretende Freitas do Amaral. Por outro lado, no se compreende muito bem como um rgo eleito directamente pela comunidade local possa ser destitudo por outro que no goza de legitimidade eleitoral directa superior. No apresentam dvidas aquelas situaes em que o rgo executivo escolhido pelo rgo deliberativo (caso da Junta Regional, nos termos do art. 261. da CRP), mas no a mesma a situao dos rgos que estamos a tratar e em especial da CM. De registar a este propsito que a moo de censura (prevista apenas para a autarquia local municpio) no inclui como fim da mesma - e poderia incluir - a destituio da Cmara, limitando-se a enumerar outros fins mais suaves (permitir a formulao e a divulgao de juzos negativos e reprovativos da aco da cmara municipal ou ainda e apenas da actuao individual de qualquer dos seus membros). Tenha-se em conta que a CRP nas relaes AR/Governo tem o cuidado de declarar expressamente como efeito da aprovao de uma moo de censura a demisso do Governo (actual art 198.*, al. F)) e que, na redaco primitiva da CRP, a aprovao de uma ou mais moes de censura no determinava a demisso do Governo, podendo este continuar em funoes, salvo se fossem aprovadas duas moes de censura com, pelo menos, trinta dias de intervalo e por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 198, al. C). Assim sendo, pode conceber-se a existncia de moes de censura sem o efeito necessrio da demisso do rgo censurado e isso o que sucede, a nosso ver, na administrao municipal. A AM tem anualmente cinco sesses ordinrias e pode ser facilmente convocada extraordinariamente (arts. 36. e 37. da LAL). b) Cmara Municipal Se a AM se assemelha a um parlamento local, a Cmara Municipal (CM), apesar de ser constitucionalmente considerada o rgo executivo do municpio, no se assemelha a um Governo. No tanto, nem princpalmente, por ser eleita directamente, mas por ser um orgo colegial eleito pelo sistema proporcional, pelo que no h nela homogeneidade poltica. E no se pode comparar sequer a um governo de coligao, pois a sua composio no resulta de um acordo mas de um acto eleitoral directo no podendo, por isso, o seu Presidente exercer as funoes
p. 313
correntes de um Chefe de Governo. As naturais dificuldades de funcionamento que esta situao provoca tm sido ultrapassadas pela existncia de preceitos legais que conferem ao seu Presidente poderes especiais. Vejamos mais em pormenor a composio e funcionamento deste rgo. Eleita directamente e pelo mtodo de Hondt a CM constituda por um Presidente, que o primeiro candidato da lista mais votada (art. 44., n.o 1, da LAL) e por um nmero par de vereadores que varia em funo do nmero de eleitores do respectivo municpio. Os municpios com mais de 100.000 eleitores tm 10 vereadores, os que tm mais de 50.000 tm 8, os de mais de 10.000 tm 6, e naqueles com 10.000 eleitores ou menos o nmero de vereadores de 4 (645). Entre os vereadores preciso, entretanto, distinguir os que exercem as suas funes em regime de permanncia e aqueles que no esto sob tal regime (646). Os vereadores em regime de permanncia so escolhidos pelo Presidente da Cmara podendo este fixar o seu nmero at a um limite que depende do nmero de eleitores (647) e recebem uma remunerao em funo da do Presidente da Cmara respectivo. O nmero de vereadores em regime de permanncia pode ainda ser maior se a AM assim o deliberar sob proposta da CM (648). Mas, tambm aqui, a escolha dos vereadores pertence ao Presidente da Cmara que, se assim o entender, ainda pode optar por escolher vereadores em regime de meio tempo, correspondendo ento dois vereadores a um vereador em regime de permanncia (art. 45, n. 3, da LAL). O Presidente da Cmara fixa as funes e competncias dos vereadores que escolhe (art. 45., n. 4, da LAL). As tarefas mais absorventes da aco municipal cabem ao PresLisboa e Porto tm respectivamente 16 e 12 (cfr, art. 44., n. 2, da LAL). Embora a existncia de vereadores em regime de permanncia no seja obrigatria, estando dependente de deciso do Presidente da Cmara (art. 45., n. 1, da LAL), ela corrente nos municpios portugueses.
(645) (646)
Esse limite de 4 em Lisboa e Porto, 3 nos municpios com 100.000 eleitores ou mais, 2 nos municpios com mais de 20.000 eleitores ou mais, e 1 nos municpios com menos de 20.000 eleitores (art. 45., n. 1, da LAL).
(647)
Por deliberao da AM o nmero de vereadores em regime de permanncia pode ir at ao limite de 7 em Lisboa, 6 no Porto, 5 nos municpios com 100.000 eleitores ou mais, 4 nos municpios com mais de 50.000 eleitores, 3 nos municpios com mais de 20.000 eleitores e 2 nos municpios com menos de 20.000 eleitores (art. 45., n. 2, da LAL).
(648)
p.314
Parte III -A Administrao Local Autrquca
dente e aos vereadores em regime de permanncia que constituem, dentro da Cmara, um ncleo mais homogneo e o verdadeiro centro da actividade deste rgo. Os vereadores que no esto em regime de permanncia ou de meio tempo e a quem no foram confiadas pelo Presidente tarefas especficas (art. 54.) cumprem a sua funo participando nas reunies semanais ou quinzenais (art 48, n. 1) da Cmara e a sua actividade dirige-se, para alm da formao da vontade do rgo, especialmente para a fiscalizao da actividade do Presidente e dos vereadores em regime de permanncia. Repare-se que eles so vereadores mas, quase sempre, do(s) partido(s) da oposio (649). Porm, quando das eleies no resulta a maioria absoluta de uma fora poltica na Cmara, o Presidente procura obter acordos com uma ou mais das restantes foras representadas e a distribuio de tarefas e a nomeao de vereadores em regime de permanncia resulta, ento, de um processo de negociao que quase sempre tem sucesso, pois o Presidente no pode ser destitudo por efeito de qualquer votao e adquire, por isso, importante fora negocial. A negociao ora abrange todas as foras polticas ora algumas delas (650). Neste ltimo caso reconstitui-se uma situao de maioria absoluta ainda que com base numa coligao. extensa a lista das competncias da CM que, em princpio, deveriam ser exercidas, nos termos da LAL, pelo rgo funcionando colegialmente (art. 51.), mas esta lei permite, com grande amplitude, a delegao de muitas delas no Presidente da Cmara (art. 52.). No podem ser delegadas, exigindo por isso o funcionamento colegial do rgo, importantes funes que, todavia, constituem quase todas propostas (ou pedidos de autorizao) dirigidas AM (art 39., n. 2), que sobre elas decidir, o que sucede com o plano anual de actividades e o oramento; o relatrio de actividades e a conta de gerncia; medidas preventivas e normas provisrias em matria urbanstica, bem como documentos de planeamento urbanstico; emprstimos-, quadros de pessoal; municipalizao de servios; integrao em associaes de municpios e participao em Importa lembrar que o regime eleitoral limita aos partidos polticos o direito de apresentar candidaturas aos rgos dos municpios.
(649)
(650) O leque partidrio no nosso pas teoricamente largo, mas o nmero de partidos ou coligaes que obtm lugares nas Cmaras raramente excede 3 ou 4 das prncipas formaes poltcas (PSD, PS, CDS e CDU, esta uma coligao englobado o PCP). No so permitidos partidos regionais.
p.315 empresas de interesse pblico local; aquisio e alienao de bens imoveis de valor avultado; posturas e regulamentos; fixao de taxas e criao de derramas (matria financeira). Fora deste mbito, e descontadas mais algumas competncias de exerccio colegial obrigatrio, as decises deste rgo podem ser tomadas pelo Presidente da Cmara ou pelos vereadores, funcionando individualmente. Com efeito, a Cmara pode delegar no Presidente a sua competncia (art. 52., n. 1), e o Presidente pode subdelegar em qualquer dos vereadores por sua deciso e escolha (art. 52., n.* 2). verdade que a Cmara pode a todo o tempo fazer cessar a delegao (art. 52., n.O 4), mas numa Cmara em que o Presidente tenha a maioria absoluta ou tenha obtido um acordo com outros partidos tal s acontecer se houver uma crise poltica (651). Acresce que, por efeito de uma recente alterao da lei das autarquias locais (Lei n. 18/91, de 12 de Junho), os poderes do Presidente da Cmara foram largamente aumentados. Foi-se assistindo assim a um progressivo reforo dos poderes presidenciais e temos hoje uma CM cujo centro de gravidade se deslocou para o Presidente da Cmara. deste que passaremos a tratar. c) Presidente da Cmara A no incluso do Presidente da Cmara entre os rgos do municpio na Constituio da Repblica e, depois, na Lei das Autarquias Locais exprime uma preferncia pela presena, neste nvel de Administrao Pblica, de rgos colegiais sobre rgos individuais. Temeu-se, por certo, que os Presidentes da Cmara assumissem demasiados poderes com prejuzo de uma maior participao democrtica nas decises locais (652). Porm, o esquema encontrado - rgo colegial executivo no homogneo e Presidente eleito directamente - no funcionou no sentido pretendido e o Presidente foi assumindo um papel de importncia sempre crescente, que o legislador foi acompanhando, e que fez dele a (651) Nada impede, todavia, e acontece por vezes, que o Presidente e vereadores optem por um funcionamento mais colegial do rgo, no utilizando em toda a sua amplitude o instituto da delegao de poderes. Retomou-se, alis, a tradio da administrao municipal portuguesa que nunca mencionou como rgo do municpio o Presidente da Cmara, excepto durante o perodo do Estado Novo com o qual se quis romper.
(652)
p.316
primeira figura do municpio. uma situao que bem se compreende se tivermos em conta que, para alm de eleito directamente, possui, entre outros, os poderes de escolher os vereadores com quem quer trabalhar e, dentro destes, os vereadores a tempo inteiro, beneficia, frequentemente, de extensos poderes delegados que pode subdelegar em qualquer vereador e titular de importantes competncias prprias (653) entre elas se contando, nos termos do art. 53. da LAL: representar o municipio em tribunal e fora dele; executar as deliberaes da CM; coordenar a actividade da Cmara e dos servios municipais (art. 55.); autorizar o pagamento das despesas oramentadas; representar a CM perante a AM; superintender na gesto e direco do pessoal ao servio do municpio; modificar e revogar os actos praticados por funcionrios administrativos; promover a execuo de obras; conceder licenas para habitao ou outra utilizaao de prdios; embargar e ordenar a demolio de obras ilegais; conceder licenas policiais ou fiscais. Ainda, sempre que circunstncias excepcionais o exijam, o Presidente pode praticar quaisquer actos da competncia da Cmara que ficam naturalmente sujeitos a ratificao desta. Mesmo antes do reforo dos poderes presidenciais introduzido pelo Decreto-Lei n. 18/91, publicado mediante autorizao legislativa, Freitas do Amaral entendia que o Presidente da Cmara era um rgo do municpo com base nos importantes poderes prprios que j ento possua (654). Agora tal entendimento tem ainda mais forte justificao. A posio relevante do Presidente da Cmara ressalta tambm de um Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo que declarou a nulidade da deliberao de uma CM que, na falta do Presidente, designou um vereador para presidir a uma reunio ordinaria, quando havia vereador designado pelo Presidente para o substituir nas suas faltas (n. 3 do art. 44. da LAL) (655). 4. Eleio dos rgos municipais Para alm do que foi dito na parte geral, interessa apenas repetir que s podem apresentar candidaturas AM e CM os partidos polticos, As competncias prprias do Presidente da Cmara foram fortemente reforadas pelo recente Decreto-Lei n. 18/91, de 12 de Junho, que alterou a LAL.
(653)
D. FREITAS Do AMARAL, Curso.--- vol. i, pp. 478 e segs. de 1987 (Proc. n. 23.391).
(654)
(655)
Ac. do STA, de 16 de Junho
p.317 podendo estes apresentar conjuntamente uwa lista nica, desde que tal coligao ou frente esteja devidamente autorizada nos termos da lei (arts. 22. e 33. do Decreto-Lei n. 701-A176, de 29 de Setembro). O sistema eleitoral dos rgos do municpio, particularmente no que toca ao rgo executivo, foge ao esquema normal dos pases que nos esto mais prximos e no e sequer seguido para as restantes autarquias locais existentes no nosso Pas. Com efeito, enquanto o rgo executivo das freguesias (Junta de Freguesia) eleito pelo rgo deliberatvo Assembleia de Freguesia (com excepo, como vimos, do Presidente da Junta), o rgo executivo das regies administrativas (Junta Regional) ser eleito pela Assembleia Regional, por escrutnio secreto, de entre os seus membros (art. 261. da CRP). A eleio directa da CM exprime a preocupao constitucional de lhe conferir particular relevo o que efectivamente teve traduo na prtica. A CM o rgo de maior peso poltico na administrao municipal. Por sua vez, a eleio tambm directa e simultnea do Presidente da Cmara destacou-o largamente dos restantes vereadores, conferindo-lhe uma posio de primeiro plano no municpio. 5. Estatuto dos eleitos dos rgos do municpio Remuneraes e outras regalias. A importncia concedida ao municpio, no nosso ordenamento poltico-admnistrativo, ressalta claramente de vrias disposies do estatuto dos eleitos locais regulado pela Lei n. 29/87, a que j fizemos referncia no captulo anterior. Este diploma, que se ocupa, em boa parte, de questes financeiras ou com ela relacionadas, d especial ateno CM e, dentro desta, ao Presidente e aos vereadores em regime de permanncia, os quais so os nicos eleitos locais que recebem uma remunerao mensal com um valor base fixado em funo do vencimento base atribudo ao Presidente da Repblica e que , para o Presidente da Cmara, cerca de metade daquele vencimento (656). Os vereadores em regime de permanncia percebem, por seu lado, 80% do valor da remunerao a que tenham direito os respectivos Presidentes (art. 6., n. 3). O art 7. determina, entretanto, que estas remuneraoes Situa-se entre 40% para os municipios mais pequenos e 55% para os municpios de Lisboa e Porto.
(656)
p.318 atribudas aos eleitos em regime de permanncia s so concedidas na totalidade aos que exeram exclusivamente as suas funes autrquicas, recebendo aqueles que exercem ao mesmo tempo uma profisso liberal, quando permitida, ou qualquer actividade privada apenas 50% do valor base da remunerao (sem prejuzo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito) e ficando obrigados a assegurar a resoluo dos assuntos da sua competncia no decurso do perodo de expediente pblico (art. 7., n. 3). Os vereadores a meio tempo auferem metade do vencimento dos vereadores em regime de tempo inteiro (art. 8.). O estatuto estabelece ainda para estes eleitos em regime de permanncia um conjunto de outros direitos previstos em diversas alneas do n. 1 do art. 5., os quais so descritos, em regra, com mais pormenor nos artigos subsequentes. Assim, o art. 13. permite aos eleitos locais, em regime de permanncia, a opo pelo regime de segurana social mais favorvel para o funcionalismo pblico; o art. 14.* concede o direito a 30 dias de frias anuais no s para os eleitos em regime de permanncia, como para os que esto em regime de meio tempo; o art. 18. determina que o tempo de servio prestado pelos eleitos em regime de permanncia contado a dobrar como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou entidade patronal, dentro de certos limites e condies; o art. 19., por sua vez, concede, no termo do mandato, aos eleitos em regime de permanncia e exclusividade um subsdio de reintegrao, caso no beneficiem do regime da segurana social nos termos do art. 18. Trata-se, com efeito, de remuneraes e benefcios que so significativos estando, salvo raras excepes, acima das de qualquer funcionrio ao servio do municpio. Incompatibilidades. O regime jurdico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos polticos, previsto na Lei n. 64/93, de 26 de Agosto, abrange, de entre os eleitos locais, apenas o Presidente e os vereadores a tempo inteiro das Cmaras Municipais, nicos que so considerados, para efeito desta lei, titulares de cargos polticos (al. h) do art. 2. da Lei n. 64/93). Nos termos do art. 4. deste diploma, os titulares de cargos polticos exercem as suas funes em regime de exclusividade no podendo exercer quaisquer outras funes profissionais remuneradas ou no, bem como pertencer aos corpos sociais de empresas pblicas ou privadas e demais pessoas colectivas de fim lucrativo. S que o art. 6. do mesmo diploma, com a epgrafe autarcas, abreexactamente para os Presidentes e vereadores de Cmaras Municipais (mesmo em regime de permanncia, a tempo inteiro ou parcial) a possibilidade de exercerem outras actividades com a obrigao, apenas, de as comunicarem, quando de exerccio continuado, ao TC e AM (n. 1), esvaziando assim o princpio da exclusividade. De ter em conta, no entanto, o n. 2 do art. 6. que mantm, para estes autarcas, os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exerccio de cargos ou actividades profissionais. Impedimentos. As empresas, nas quais um Presidente ou vereador a tempo inteiro (ou os respectivos cnjuges) detenham uma percentagem superior a 10% do capital, ficam impedidas de participar em concursos de fornecimentos de bens ou servios no exerccio de actividade de comrcio ou de indstria em
contratos com o municpio em que aqueles eleitos exeram funes (art. 8.). Por sua vez, o art. 9. impede os Presidentes e vereadores a tempo inteiro de servir de rbitro ou de perito em qualquer processo em que seja parte o Estado e demais pessoas colectivas, ainda que o faam a ttulo gratuito, impedimento que se mantem temporariamente (prazo de um ano), aps a respectiva cessao de funes (n. 2). A sano de nulidade est cominada, no art. 14., para as infraces a estes preceitos. Nos termos da Lei n. 64/93, cabe ao TC fiscalizar o cumprimento da lei no que toca aos titulares de cargos polticos (657), recebendo a necessria informao (essencialmente atravs das declaraes obrigatrias dos eleitos), analisando as situaes concretas e aplicando para os titulares de cargos electivos, quando for caso disso, a sano de perda de mandato (arts. 10., n. 3, e 12., n. 1). O regime de incompatibilidades e impedimentos da Lei n. 64/93 muito mais permissivo para os eleitos municipais a ele sujeitos do que o regime anterior estabelecido pela Lei n. 9/90, de 1 de Maro, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 56/90, de 5 de Setembro (658), agora expressamente revogadas (art. 15.). Acontece ainda que, por fora do Decreto-Lei n. 196/93, A fiscalizao do cumprimento por parte dos titulares de altos cargos pblicos (art. 3.) cabe Procuradoria Geral da Repblica.
(657)
Este ltimo diploma estendia aos vereadores em regime de meio tempo certas incompatibilidades (art. 4., n. 6).
(658)
p.320 de 27 de Maio, os titulares dos gabinetes de apoio aos Presidentes e vereadores a tempo inteiro das Cmaras Municipais, cargos de livre nomeao, esto sujeitos a um regime de incompatibilidade e impedimentos mais rigoroso do que o dos titulares dos cargos a quem prestam apoio. Controlo pblico de riqueza. Os Presidentes de Cmara e vereadores (vogais lhe chama a lei) tm a obrigao de apresentar no TC, antes do incio do exerccio das correspondentes funes, uma declaraao do seu patrimnio e dos seus rendimentos arts. 4., n. 1, al. i), 1. e 5. da Lei n. 4/83, de 2 de Abril) (659), com a sano da pena de demisso do cargo e da medida de inibio para o exerccio de qualquer outro da mesma natureza pelo perodo de 1 a 5 anos, no caso de no apresentao culposa das declaraoes ou da sua inexactido indesculpvel (art. 3., n. 1). O Decreto Regulamentar n. 74/83, de 6 de Outubro, indica o procedimento a seguir no preenchimento da declarao, estabelecendo um modelo e regulando outros aspectos da lei. 6. Pessoal dos municpios e respectivos quadros Dando expresso ao princpio da autonomia em mais uma das suas vertentes, o Decreto-Lei n. 116/84, de 6 de Abril, veio permitir que os municpios, atravs de deliberao da AM, e mediante proposta devidamente fundamentada da respectiva CM, estabelecessem a organizao dos servios municipais, adequando a sua estrutura e funcionamento aos objectivos de carcter permanente do municpio (art. 2.) (660). Ao mesmo tempo, o diploma estabelece, no seu art. 4., que os municpios tero quadros de pessoal prprio estruturados de acordo com as suas necessidades permanentes. Os quadros de pessoal sero aprovados tambm pela AM, sob proposta da Cmara (arts. 39., n. 2, al. F), e 51., n. 3, al. a), do Decreto-Lei n. 100/84). Conjugando as disposies do Decreto-Lei n. 116/84, do Decreto-Lei n. 247/87, de 17 de Junho, que (659) Este diploma foi alterado pela Lei n. 38/83, de 25 de Outubro, mas apenas quanto ao prazo de entrega da declarao de patrimnio e rendimentos.
(660) vol. i, CCRN, 1986.
Sobre esta matria, cfr.
C. MOREIRA GAo/R. AzEVEDO P. SILVAJT. CARMO BRITO, organizao dos Servios Municipais,
Captulo II -O Municpio p.321 adapta administrao local a disciplina do Decreto-Lei n. 248/85, de 15 de Julho, relativo s carreiras de pessoal e ainda do Decreto-Lei n.O 198/91, de 29 de Maio, que adapta administrao municipal (Cmaras Municipais e respectivos servios municipalizados) o regime do Decreto-Lei n.o 323/89, de 26 de Setembro, relativo ao pessoal dirigente, verifica-se que os municpios, na estruturao dos seus quadros, tero em conta os cargos de pessoal dirigente, com o respectivo regime de recrutamento (arts. 2. e segs. do Decreto-Lei n. 198/91), e as carreiras previstas no Decreto-Lei n.* 247/87, que o mapa anexo respectivo ordena, de acordo com o n. 2 do art. 6., nos seguintes grupos de pessoal: tcnico superior; tcnico; tcnico-profissional; administrativo; operrio; auxiliar (661). Este diploma tem o cuidado de estabelecer carreiras adequadas s tarefas que aos municpios cabe desenvolver. Deixando, embora, liberdade aos municpios para estabelecer os seus quadros de pessoal, a lei estabelece um limite aos respectivos encargos que no podero exceder 60% das despesas correntes do ano anterior (art. 10. do Decreto-Lei n. 116/84). Os Presidentes das Cmaras Municipais podero constituir um gabinete de apoio pessoal com membros por ele livremente nomeados e exonerados (art. 8. do Decreto-Lei n. 116/84). Os municpios podero receber apoio tcnico e humano da administrao central nomeadamente atravs dos gabinetes de apoio tcnico cumprindo-se, deste modo e de alguma forma, o disposto no n. 3 do art. 244. da CRP (art. 9. do Decreto-Lei n. 116/84). A estrutura e a organizao dos servios e respectivos quadros do pessoal devem ser publicados no DR, II Srie, sob pena de ineficcia das respectivas deliberaes da AM, nos termos do n. 2 do art. 11. do mesmo diploma, com a redaco que lhe foi dada pela Lei n. 44/85, de 13 de Setembro e, nos termos do art. 17.-B desta mesma Lei, os municpios estavam obrigados a reorganizar os seus servios, de acordo com os novos princpios, at 31 de dezembro de 1986. Os municpios tm hoje os seus servios e quadros de pessoal devidamente estruturados e constitudos por numerosos funcionrios. Muitos dos municpios tm vrias centenas de funcionrios de carreira. A mdia Sobre a matria de pessoal, cfr. AIRES DE JEsus FERREIRA FNTO, Regime Jurdico do Pessoal das Autarquias Locais, CEFA, Coimbra, 1992.
(661)
p.322 de funcionrios por municpio superior a 250 (662). Nenhum funcionrio ao servio dos municpios nomeado pelo Estado ao contrrio do que sucede noutros pases, como a Itlia. A administrao local possui, tal como a administrao estadual, pessoal dirigente e a regulamentao obedece tcnica legislativa que j conhecemos de regular o estatuto do pessoal dirigente para a administrao estadual (Decreto-Lei n. 323/89, de 26 de Setembro) e depois aplic-lo com adaptaes administrao local (Decreto-Lei n. 198/91, de 29 de Maio). A existncia de pessoal dirigente resultava j do art 7.O do Decreto-Lei n. 116/84. Quando a lei fala de pessoal dirigente na administrao local est a referir-se apenas aos municpios, como resulta do art. 1. do Decreto-Lei n. 198/91. Tenha-se presente que no existe ainda a autarquia local regio administrativa. Considera-se pessoal dirigente o que exerce actividades de direco, gesto, coordenao e controlo (art 2. do Decreto-Lei n. 323/89). Entre os cargos dirigentes da administrao municipal h que distinguir os que existem dentro da estrutura geral dos municipios e os que esto previstos nos servios municipalizados (que so empresas pblica locais, sem personalidade jurdica, geridas por um conselho de administrao, mas com autonomia administrativa e financeira). Os cargos dirigentes exercidos dentro da estrutura geral, previstos no art. 2. do Decreto-Lei n. 198/91, so os de: director municipal, equiparado a director geral e que apenas pode ser criado nos municpios de Lisboa e Porto (art. 12., n.os 1 e 2); director de departamento municipal equiparado a director de servios e que s pode ser criado nos municpios com uma receita do FEF igual ou superior a dois por mil do montante total do mesmo (art. 12. n.os 1 e 3); director de servios; chefe de diviso municipal, equiparado a chefe de diviso, conforme estabelece o art. 12., n. 1, al. e); chefe de diviso; e director de projecto municipal, exercido em comisso de servio por tempo indeterminado, cessando a respectiva comisso com o termo do projecto (art 2.. n. 2) e equiparado, consoante determinao da AM, a director de servios ou chefe de diviso (art. 12., n. 1, al. F)). Por sua vez, os cargos dirigentes nos servios municipalizados, tm em conta a classificao destes em dois grupos de acordo com ndices de grandeza Administrao Local em Nmeros, Lisboa, 1991, p. 302 (ed. da Direco Geral da Administrao Autrquica). p.323
(662)
(art. 11.) e so, nos servios municipalizados do grupo 1, os de directordelegado do grupo 1 (equiparado a director-geral), director de servios e chefe de diviso; e, nos do grupo II, os de director-delegado do grupo II (equiparado a director de servios) e chefe de diviso (arts, 11. e 12.). As equiparaes acima referidas so feitas para os cargos dirigentes da administrao estadual previstos no Decreto-Lei n. 323/89, de 26 de Setembro. 7. Finanas municipais A situao de supremacia financeira do municipio em relao freguesia resulta claramente de uma simples leitura da Lei n. 1/87, de 6 de Janeiro (LFL) no s pelos 15 artigos que lhe dedica especificamente (contra 3 das freguesias), como pelo contedo dos mesmos. Em matria de finanas, importa mencionar que os municpios gozam constitucionalmente de uma situao de excepo em relao s restantes autarquias locais, pois o art. 254. da CRP garante-lhes a participao, por direito prprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos do Estado. O art. 4. da LFLcontm uma extensa listagem das receitas dos municpios e comea por enumerar varios impostos, contando-se, entre eles, alguns cujo produto, antes do actual regime de autonomia local, pertencia ao Estado, e agora passou a ser entregue aos municipios. Contribuio autrquica. o caso da j muito antiga contribuio predial rstica e urbana, hoje contribuio autrquica, essencialmente regulada pelo Decreto-Lei n. 442-088, de 30 de Novembro, com alteraes introduzidas por diversos decretos-leis essencialmente em matria de isenes. O art. 1. deste decreto-lei define a contribuio autrquica como um imposto municipal que incide sobre o valor tributvel dos prdios situados no territrio de cada municpio, dividindo-se, de harmonia com a classificao dos prdios, em rstica e urbana. De notar que, nos termos do n. 1 do art. 17., a taxa deste imposto, no que respeita aos prdios urbanos, definida anualmente pela AM dentro dos limites, alis estreitos (1,1% a 1,3%), definidos na al. b) do n. 1 do art. 16., sendo aplicvel, na falta de definio (ou de comunicaao no prazo legalmente definido) a taxa mnima. A contribuio autrquica recai sobre os proprietrios (ou usufruturios) dos prdios.
p.324 Parte III A
Administrao Local Autrquica
Sisa. Outro imposto tradicional do Estado e cujo produto cabe agora aos municipios a sisa vigorando ainda com vrias alteraes o Decreto-Lei n. 41.969, de 24 de Novembro de 1958 (663). Est sujeita a este imposto a transmisso, a ttulo oneroso, de bens imobilirios. Imposto sobre veculos. Tambm cabe aos municpios a receita do imposto sobre veculos, cuja disciplina consta fundamentalmente do Decreto-Lei n. 143/78, de 12 de Junho, com as alteraes que lhe foram ntroduzidas por outros diplomas. Este diploma aprovou um Regulamento do Imposto sobre Veculos, resultando do respectivo art. 1. que ele incide sobre o uso e fruio de veculos automveis, abrangendo tambm os motociclos, aeronaves e barcos de recreio. devido por inteiro, em cada ano civil, pelos proprietrios dos veculos. As taxas deste imposto que variam em funo de vrios ndices costumam ser actualizadas anualmente no Captulo Impostos locais do Oramento Geral do Estado. Para alm destes impostos, figuram na al. a) do art. 4. da LFL o imposto de mais-valias (664), que foi abolido pelo art. 3. do Decreto-Lei n. 442-BI88, de 30 de Novembro, e o imposto para o servio de incndios, que existia j, como imposto municipal, no Cdigo Administrativo de 1940 (arts. 703., 704.. n. 3, e 708.), mas que hoje deixou de constitur receita municipal por fora da regulamentao estabelecida no Decreto-Lei n. 97/91, de 2 de Maro, em favor do Servio Nacional de Bombeiros. A taxa municipal de transportes, referida no n. 5 da al. a) do art 4. da LFL, no foi ainda aplicada, apesar da regulamentao prevista no Decreto-Lei n. 439/83, de 22 de Dezembro. Este diploma tem suscitado srios problemas de interpretao e as entidades que, nos termos do respectivo art. 2., n. 1, a podem lanar (municpios e associaes de municpios que tenham em funcionamento um sistema de transportes colectivos de passageiros, ou pelo menos um plano para a sua criao) no o fizeram ainda. Este diploma contm o chamado Cdigo do Imposto Municipal de Sisa e do Imposto sobre as Sucesses e Doaes (art. 39. da Lei n. 30-092, de 28 de Dezembro, relativa ao Oramento Geral do Estado).
(663)
produto deste imposto era destinado ao Estado antes do regime das finanas locais decorrente da actual CRP.
(664) O
p. 325
No Oramento Geral do Estado hbito, tambm, incluir isenes sobre os impostos locais, as quais tm sido frequentemente objecto de reparos da Associao Nacional de Municpios. Com efeito, motivadas embora por razes de interesse geral merecedoras de proteco (a lei isenta por exemplo de contribuio autrquica, durante um certo perodo de tempo, o proprietrio de prdio urbano adquirido para habitao prpria, ou de sisa o adquirente de prdio para construo de habitao prpria ou ainda do imposto de veculos o proprietrio portador de deficncia fsica), o certo que as isenes se atingirem um amplo leque podem afectar o montante das escassas receitas municipais. Sobre esta matria de ponderar que uma actuao do legislador que, de forma abusiva, concedesse isenes ou benefcios fiscais nos impostos afectos s autarquias locais sem compensaes ou contrapartidas lesaria a autonomia financeira local (665). Alis, e para evitar uma eroso financeira da autonomia municipal, a prpria LFLdispe no n. 7 do seu art. 7. que os municpios sero recompensados atravs de verba a inscrever no Oramento do Estado ou nos oramentos das regies autnomas pela iseno ou reduo dos impostos referidos na al. a) do n. 1 do art. 4. que venham a ser concedidas para alm das actualmente estabelecidas pela legislao em vigor. Trata-se de um comando legal que no tem sido devidamente observado. Sem preocupao de uma enumerao completa das receitas municipais, de referir tambm que constitui receita prpria dos municpios - definidos como zonas de turismo ou integrados em regies de turismo - uma percentagem das receitas do IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado), proveniente da tributao das actividades tursticas (al. b) do n. 1 e n.05 2 e 3 do art. 4. da UL). O Decreto-Lei n. 35187, de 21 de Janeiro, regula esta matria. Do que at aqui se disse resulta que os municpios no tm o poder de lanar impostos locais, mas sim o direito a receber o Produto de certos impostos que, na sua maioria, eram tradicionalmente da administrao estadual. Aos municpios cabe apenas fixar dentro de certos limites, como vimos, a taxa sobre a contribuio autrquica e lanar derramas sobre um imposto estadual, como veremos de seguida.
(665) Cfr. J. J. GOMes CANOTILHO/VitAL MOREIRA,
Constituio.--- 3. ed., p. 890.
p.326
Derramas. O lanamento de derramas pelos municpios um direito que resulta da al. d) do n. 1 do art. 4. da LFL, determinando o art 5. da mesma lei, na redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 470-BI88, de 19 de Dezembro, que ela deve incidir sobre a colecta do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC), relativa ao rendimento liquidado (666) na respectiva rea geogrfica em montante no superior a 10% (n. 1) e que s pode ser lanada para acorrer ao financiamento de investimentos ou no quadro de contratos de reequilibrio financeiro (n. 2). A deliberao relativa criao de derramas cabe AM, sob proposta da CM, nos termos da LAL. Emprstimos. Constitui ainda receita do municpio, nos termos do referido art. 4. da UL, o produto de emprstimos, incluindo o lanamento de obrigaes municipais. O regime de crdito consta do art. 15. da LFL que concede liberdade aos municipios para contrair emprstimos junto de quaisquer instituies de crdito autorizadas por lei a conceder crdito (n. 1), fixa limites para o endividamento (n. 6) e remete para decreto-lei a regulamentao dos demais aspectos relacionados com a contraco de emprstimos (n. 12). Sobre esta matria deve consultar-se, ainda, o DecretoLei n. 258179, de 28 de Julho. Fundo de Equilbrio Financeiro. No termina aqui o elenco das receitas a que os municpios tm direito (delas estando afastadas as freguesias), sendo de mencionar especialmente a proveniente do Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF). O FEF uma fatia das receitas do Oramento do Estado atribuda aos municpios e que actualizada anualmente segundo uma frmula matemtica que tem em conta a variao da cobrana do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) (667). Pretende-se, (w) Inicialmente, o diploma referia rendimento gerado mas foi rectificado por Declarao publicada no DR, 1 Srie, n.O 49, de 28 de Fevereiro de 1989. FEF no um imposto, mas uma transferncia fiscal de receitas do Estado para os municpios (cfr. A. L. SOUSA FRANco, Finanas do Sector Pblico, 3. ed., 1990, p. 478). Em rigor, trata-se de uma participao dos municpios nas receitas do Estado/ /Comunidade e no de uma mera transferncia de receitas do Estado/Administrao para os municpios. As receitas fiscais que o Estado cobra no so receitas do Governo so receitas do Estado que o rgo competente (AR) coloca disposio do Estado/Administrao ou das autarquias locais.
(667) O
p.327 Captulo II - u municipio deste modo, que o montante desta receita seja determinado por critrios objectivos e no por livre arbtrio do Governo ou at da AR. O montante global do FEF , depois, repartido pelos municpios de acordo com um conjunto de critrios tambm legalmente fixados (art, IV). O mapa contendo a dotao de cada municpio publicado todos os anos em anexo Lei do Oramento do Estado. Trata-se de uma receita muito importante para os MUniCpios (668). A opo do legislador de fazer depender o montante do FEF das previses de receita do IVA - em vez, p. ex., de uma percentagem da despesa pblica global do Estado determinada ano a ano - foi motivada, como resulta dos respectivos trabalhos parlamentares, pelo facto de este imposto indirecto sobre o consumo reflectir de perto a evoluo da actividade econmica do pais, permitindo, de um modo mais adequado, que as receitas dos municipios acompanhem o ritmo de crescimento do conjunto da economia. O FEF, por este modo, varia em funo do crescimento da actividade econmica expresso na receita do IVA. Alis se, em vez de crescer, o IVA diminuir, os municpios naturalmente sofrero em consequncia. O art. 9. contm a frmula matemtica de clculo do FEF anualmente aplicada na altura da elaborao do Oramento Geral do Estado a qual se traduz em tomar como ponto de partida o montante do FEF previsto no Oramento do Estado do ano anterior e multiplicar esse montante pelo resultado da diviso do IVA previsto no Oramento do Estado para o ano a que se destina, pelo IVA previsto no Oramento do Estado do ano anterior. Assim, e dando um exemplo, para calcular, nos termos da LFL , o -valor do FEF do ano de 1992 tomava-se como ponto de partida o valor do FEF atribudo em 1991, que foi de 157,5 milhes de contos, e multiplicava-se este valor pelo resultado da diviso entre o valor do IVA previsto para o ano de 1992 (900 milhes de contos) e o valor previsto no Oramento do ano de 1991 (608 milhes de contos) dando um resultado de 233,1 milhes de contos (669). O FEF aumentava uma vez que, de 1991 para 1992, houve uma variao para mais do IVA. S que, exactamente nesse ano, o (668) Em 1991, mais de metade do montante global de receitas dos municpios (235 milhes de contos) proveio do FEF, que foi no montante de 157 rnlhes e meio d,. contos. Cfr. Administrao Local em Nmeros.--- pp. 164 e 186. FEF (1992) = 157,5 x 900 = 233,1 milhes de contos. 608 p.328
(669)
valor do FEF atribudo aos municpios foi apenas de 180 milhes de contos conforme determinou o n. 1 do art. 14. da Lei n. 2192, de 9 de Maro, que aprovou o Oramento do Estado para 1993. Esse valor resultava da aplicao da frmula de clculo do FEF mas com uma muito significativa alterao. Em vez de se introduzir no clculo o valor do IVA previsto para o ano de 1992 (900 milhes de contos), introduzia-se um valor muito inferior denominado IVA: base 1991 cujo montante era de 608 milhes de contos. Era o que determinava o art. 13. da Lei n. 2/92, que com a epgrafe regime de clculo e de distribuio do Fundo de Equilbrio Financeiro para 1992 e 1993 deu nova redaco ao art. 26. da LFL(um artigo que regulava o regime transitrio de distribuio do FEF a partir de 1987 at 1990). Prescrevia a nova redaco do art. 26. que o valor do IVA previsto para efeito de aplicao da frmula estabelecida no art. 9. era determinado com base na estrutura do IVA vigente em 1991 e no o valor superior efectivamente previsto resultante das alteraes decorrentes da harmonizao fiscal comunitria e das condies de convergncia para a unio econmica e monetria. Alterava-se, desta forma, atravs da Lei do Oramento do Estado, a Lei das Finanas Locais (670) com prejuzo para os municipios e tal facto suscitou uma forte discusso que foi levada ao TC pelo sr. Presidente da Repblica no uso dos poderes que a CRP lhe confere. As principais questes apreciadas foram as seguintes: Poderia a Lei do Oramento modificar as leis existentes? Admitindo-se uma resposta positiva, poderia mesmo assim modificar a Lei das Finanas Locais, uma vez que se deveria entender que esta era uma lei de valor de reforado? E a alterao da LFL, no teria violado o princpio da autonomia local? A posio do TC consta do Ac. n. 358192 (67/). Trata-se de um longo acrdo que, no essencial, considerou, quanto primeira questo, a Lei do Oramento uma verdadeira lei, podendo modificar as leis existentes, particularmente em matria fiscal, e no uma mera autorizao da AR para cobrar receitas e realizar despesas que no podia, se assim fosse, tocar nas leis em vigor (pp. 315 e segs.); e, quanto segunda, considerou que a LFL no possua valor reforado, entendendo que o art. 12. da Lei n. 2/92 modificava, por sua vez, o importante arL 10. da LFLrelativo aos critrios de distribuio do FEE
(670) O
Publicado no DR, 1 Srie-A, n. 21, de 26 de Janeiro de 1993 (pp. 297 a 330).

(671)
p.329 estabelecimento por lei do regime das finanas locais em nada diferia das inmeras remisses para a lei que a Constituio contm em muitos dos seus preceitos no havendo, alm disso, qualquer indicao especfica na letra da Constituio que apontasse no sentido de tal valor reforado (p. 320), o que obrigaria a Lei do Oramento a respeit-la nos termos do art 281., n. 1, al. b), da CRP. Finalmente, quanto questo da violao da autonomia local o TC, que tem salientado a importncia de que se reveste o FEF como forma de dar cumprimento s exigncias constitucionais de justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias locais e da necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo grau (art. 240.*, n. 2), considerando-o um elemento constitutivo da autonomia financeira das autarquias locais no podendo ser reduzido a um montante que comprometa o ncleo essencial da autonomia financeira local, entende que no existe qualquer imposio constitucional quanto ao concreto montante do FEF garantido para cada ano econmico (p. 322) que pudesse aqui ser reivndicado. O FEF tem dado origem, alis, a vrias decises do TC sendo de referir o Ac. n. 82/86 (672) que considerou inconstitucionais as disposies da anterior LFL(Decreto-Lei n. 98/84, de 29 de Maro), na parte em que previam que a verba do FEF, para os municpios das regies autnomas, fosse atribuda de forma global e no especificadamente como sucedia com os municpios do continente, entendendo que tais disposies no asseguravam o respeito pelo art. 24V, n. 2, da CRP que exigia que o legislador nacional fixasse os critrios de repartio do Fundo de Equilbrio Financeiro por todos os municipios sejam continentais sejam das regies autnomas (p. 787). A actual LFL acolhe este entendimento e o Oramento Geral do Estado, no mapa anexo a que se refere o n. 2 do art. 9., inclui os montantes devidos a cada municpio, quer do continente, quer das ilhas (cfr., p. ex., o mapa anexo Lei n. 2(92, de 9 de Maro, pp. 1214 (94) a (97. Discutida no TC foi tambm a consttucionalidade de disposies legais includas nas Leis do Oramento do Estado de 1990 e 1991 que determinavam a reteno na fonte de uma percentagem de O,25% do FEF, cujo produto se destinava a custear as despesas com pessoal tcnico dos GAT (Gabinetes de Apoio Tcnico).
(672)
Publicado no DR, 1 Srie, n. 76, de 2 de Abril de 1986.
p.330 Parte III A Administrao Local Autrquica
O Tribunal no Ac. n. 361/91 (673) concluiu pela constitucionalidade dessas disposies, tendo em conta nomeadamente que a referida percentagem era exigua, insusceptvel de pr em causa as exigncias decorrentes da autonomia local no plano financeiro e que a afectao de receitas dentro de certos limites era constitucionalmente admissvel (p. 385). Sem esgotar todo o elenco de receitas municipais, so ainda de referir algumas a que igualmente as freguesias tm, no seu mbito, acesso como sejam o produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura (art. 4., n. 1, al. j), e art. 21 .) e ainda de taxas. Quanto a estas a LFL separa taxas por licenas concedidas pelos municpios de cobrana de taxas ou de tarifas resultantes da prestao de servios pelos municpios (als. g) e h) do art. 4.), disciplinando os arts. 11. e 12., de forma mais detalhada, respectivamente a cobrana de taxas e tarifas. De mencionar, ainda, no que toca matria das finanas municipais o disposto no art. 16. da LFL que prev a celebrao de contratos de reequilibrio financeiro entre municipios nos quais se verifiquem situaes de desequilbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira e instituies de crdito, pertencendo a iniciativa queles municpios. A regulamentao de tais contratos consta do Decreto-Lei n 322/85, de 6 de Agosto. Por sua vez, o art. 17. da LFL permite que possa ser deduzda uma percentagem at ao limite de 15% das transferncias correntes e de capital destinadas aos municpios que tenham dvidas s entidades no financeiras do sector pblico. Apesar deste mesmo artigo fazer depender a sua aplicao da definio dessas dvidas por sentena judicial transitada em julgado, certo que os tribunais tm sido chamados a pronunciar-se sobre casos de reteno de verbas do FEF por dvidas dos municpios Electricidade de Portugal, E.P. (EDP) feitas por despacho ministerial, ao abrigo de disposies contidas no Decreto-Lei n. 103-B/89, de 4 de Abril. O STA tem entendido que materialmente nconstitucional, por violao do princpio da reserva de funo jurisdicional aos tribunais, a norma contida no art. 3. daquele decreto-lei (que permite aos Ministrios das Finanas e do Planeamento e da Administrao do Territrio proceder reteno de verbas provenientes da cobrana da sisa e da participao no Fundo de Equilbrio Financeiro devidas aos municpios, com base
(673)
Est publicado no DR, II Srie, n. 8, de 10 de Janeiro de 1992.
p. 331
numa comunicao feita pela EDP de dvidas daqueles a esta) e nulo, por usurpao de poder, o acto de reteno praticado ao abrigo de tal artigo (674). Actualmente esta questo est a ser discutida no TC. Dispondo de tais receitas e podendo organizar os seus oramentos de acordo com, entre outros, o princpio da no consignao (salvo as receitas provenientes de financiamento da CEE) (art. 2., n.os 1 e 3, da LFL), os municpios gozam de uma autonomia financeira que dista sempre da reivindicada (675) mas que atinge o que poder designar-se por patamar mnimo (676). Acresce que tm o poder de gerir o patrimnio autrquico (al. d) do n. 3 do art. 3. da LFL), determinando ainda o n. 2 do art. 1 da mesma lei que a tutela exercida quer sobre a gesto patrimonial, quer sobre a gesto financeira de mera legalidade, salvaguardando sempre a democratcidade e autonomia do poder local. No que toca matria de contabilidade de referir, para alm do que foi dito em termos gerais, que o envio das contas para julgamento pelo Tribunal de Contas s feito quando os montantes globais movimentados superarem o limite referido no n. 2 do art. 25. da LFL. O Decreto-Lei n. 226/93, de 22 de Junho, veio estabelecer, por sua vez, o novo regime de contabilidade dos servios municipalizados e das federaes de municpios. (674) Cfr., entre outros, o Ac. do STA, de 23 de Fevereiro de 1992 (Rec. 27,593). (675) Os muncipios mais do que atribuies e competncias reivindicam meiosfinanceiros, o que se compreende se tivermos em conta que um dos sectores principais da aco dos municpios o da prestao de servios e da construo de equipamentos, os quais exigem avultados meios financeiros. (676) Sobre este ponto h quem afirme que a LFL aponta num sentido ousadamente descentralizador, tanto pelos montantes das receitas afectos s autarquias locais como pela amplitude dos poderes concedidos para a sua gesto e actuao (cff. A. L. SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas.... p. 190) e quem defenda, diferentemente, que a autonomia financeira dos municpios portugueses encarada do ponto de vista da quantidade de meios financeiros ao seu dispor limitada, quer em comparao com os pases europeus que nos esto mais prximos, quer mesmo em comparao com a situao existente no perodo anterior ao actual regime politico (Cfr. M. C. LOPES PORTO, A reforma Fiscal Portuguesa e a Trbutao Local, Lisboa, 1988), utilizando este autor como indicadores a percentagens das despesas locais no total das despesas pblicas e no total do produto interno bruto. No entanto, a autonomia mede-se tambm pela liberdade de utilizao dos meios financeiros disponveis e pela garantia legal da sua obteno, sendo certo que, neste aspecto, pode falar-se hoje de autonomia financeira, ao contrrio do que sucedia no regime poltico anterior ao actual. p.332
8. Atribuies e competncias (campo de aco dos municpios) Dissemos, no captulo anterior, que de verdadeira administraao local autnoma (ou autonomia local) s era possvel falar a propsito dos municpios. Efectivamente, a administrao municipal cobre os domnios mais significativos da administrao local nela se compreendendo, desde logo, o poder de planeamento (Pianungshoheit) relativo ao ordenamento do territrio e ao urbanismo. Trata-se de uma matria que do maior interesse para a comunidade local, dela dependendo uma melhor ou pior vida em comum. Nela se joga, em grande parte, o futuro das respectivas populaes, ainda que no possa nem deva ser desligada do ordenamento regional e nacional do territrio. Como se diz expressivamente na lei francesa, o territrio francs patrimnio comum de toda a nao (677). Um outro sector particularmente relevante da actividade municipal o da prestao de servios. Esta foi sempre uma das principais tarefas locais tendo adquirido, na sociedade tcnco-industrial do nosso tempo, uma maior importncia e um novo significado. Uma maior importncia porque a sociedade tcnico-industrial determinou um enorme aumento das tarefas destinadas satisfao das necessidades elementares dos cidados (Daseinsvorsorge) e um novo significado, porque a satisfao dessas necessidades Pelas autarquias locais e particularmente, entre ns, pelos municpios, passou a constituir uma forma de defesa dos cidados contra a alienao provocada pela civilizao tcnico-industrial (678). Entre tais tarefas contam-se o abastecimento de gua, a recolha de lixos, o abastecimento de energia elctrica, a iluminao pblica, transportes urbanos, defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, proteco civil, bombeiros, transportes e aco social escolares, etc. Trata-se, no fundo, de tarefas que so hoje indispensveis vida em comum. Ligado a este sector est um outro que se reveste tambm do maior interesse nos nossos dias e que o das obras municipais (infra-estruturas e equipamentos). Desde sempre foi preocupao dos municipios, a construo, Citado em J. 429.
(677) (678) BoURDONIL-M. PONTIER/J.-C.
Ricci, Droit des Collectvits Territoriales..., p.
E. FORSTHOFF, Stato di diritto.--- pp. 1661167;, h quem entenda mesmo que a kommunale Daseinsvorsorge elemento da instituio autonornia local (P. BADURA, Staatsrecht.--- pp. 239 e segs.).
Captulo I -O Municpio
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arranjo e melhoramento de estradas, escolas, habitaes sociais, bibliotecas e outros equipamentos culturais, matadouros e, mais recentemente, estdios desportivos, pavilhes gimnodesportivos, piscinas, parques de estacionamento, estaes de tratamento de guas residuais, etc, etc. Estes equipamentos, que implicam avultados investimentos (679) So quase sempre o necessrio suporte das actividades de prestao de servios. Finalmente, outro sector que faz tradicionalmente parte da administrao municipal o da disciplina de actividades que podem pr em perigo a vida em comum no aspecto da segurana, comodidade e salubridade. Tal disciplina traduz-se quer na elaborao de regulamentos, quer na sujeio a licenciamento autrquico, e abrange domnios diversos tais como o trnsito, a deteno de candeos e outros animais domsticos, horrio de funcionamento de estabelecimentos, higiene de alimentos e bebidas, afixao de publicidade, etc. Esta actividade de natureza policial implica a organizao de um servio de fiscalizao de modo a garantir o cumprimento das normas estabelecidas (680). O leque de atribuies e competncias em concreto dos municipios muito vasto, abrangendo as mais variadas matrias administrativas nos sectores acabados de referir. - Em vo, porm, obteremos uma noo concreta desse leque de actividades lendo a lei que trata das atribuies e competncias das autarquias locais (LAL) e consequentemente dos municpios, como j tivemos a ocasio de referir, a propsito do estatuto das autarquias locais. A razo para o facto j a demos ao tratar do que deve entender-se por estatuto das autarquias locais. A dissemos que a exigncia de estatuto no obriga a uma indicao pormenorizada de tudo o que podem fazer as autarquias locais bastando apenas uma indicao em termos mais gerais. A indicao, em concreto, do campo de actuao das autarquias locais, e dos municpios em particular, resulta da actividade do legislador ao regular as diversas matrias administrativas, cabendo-lhe constitucionalmente a obrigao de acatar o principio da descentralizao (679) O Decreto-Lei n. 77/84, de 8 de Maro, disciplina a competncia dos municpios no que toca a estes investimentos, indicando detalhadamente os respectivos domnios. Frequentemente colaboram, para este efeito, as foras policiais estaduais situadas no territrio do municpio.
(680)
administrativa e, assim, atribuir aos municpios competncias sempre que estejam em jogo interesses destes. No cabe, no mbito deste artigo, fazer a enumerao completa das tarefas de aco administrativa dos municpios que consta de largas dezenas de diplomas, cuja enumerao seria sempre no s fastidiosa como incompleta. Acrescem ainda aquelas actividades que os municpios vo desenvolvendo em domnios novos mesmo sem o abrigo de uma lei em concreto, mas fazendo uso da clusula geral do art 2., n. 1, da LAL. 9. Associaes de municpios A procura de resoluo de problemas de mbito supramuncipal nos mais diversos domnios (abastecimento de gua, tratamento de resduos slidos, tratamento de guas residuais, vias de comunicao) e a promoo do desenvolvimento econmico, social e cultural determinaram a constituio de algumas dezenas de associaes de Municpios (681) e o movimento tende a expandir-se. A associao tambm procurada pelo facto de facilitar o acesso a fontes de financiamento quer do Estado, quer principalmente da Comunidade Europeia. A constituio das associaes de municipios totalmente voluntria e rege-se por princpios democrticos, conforme resulta do art. 253. da CRP e do Decreto-Lei n. 412/89, de 29 de Novembro. A associao de municpios no a nica forma de cooperaao intermunicipal (682) sendo de referir nomeadamente a federao de municpios prevista no art. 253. da CRP (683). De qualquer modo, a associao de municpios a figura que tem encontrado mais acolhimento, estando a respectiva constituio devidamente regulada pelo referido Em 1991, o nmero de associaes de municpios devidamente constitudas era de 35, sendo a maioria de fim mltiplo. Cfr. Administrao Local em Nmeros.--- pp. 59 e segs.
(681)
Sobre a cooperao intermunicipal e as diversas formas que ela pode assumir, cfr. F. ALvEs CORREIA, Formas jurdicas de cooperao intermunicipal, sep. do nmero especial do BFDC, Estudos em Homenagem ao Prof Doutor Afonso Rodrigues Queir, Coimbra, 1986, pp. 7 e segs.
(682)
Sobre a distino entre associaes e federaes de municpios, cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio.--- Ia ed., p. 908 e F. ALVES CORREIA, Formas juridicas.--- p. 41, n. 5 1.
(683)
p. 335
Decreto-Lei n. 412/89, que veio revogar o Decreto-Lei n. 266/81, de 15 de Setembro. Nos termos do art. 1. do diploma legislativo actualmente em vigor, a associao de municpios uma pessoa colectiva de direito pblico, criada por dois ou mais municpios, para a realizao de interesses especficos comuns (684). Note-se, em relao ao anterior regime legal, a supresso da vizinhana dos municpios como elemento do conceito. Mantm-se, entretanto, os princpios da personalidade jurdica, da consttuio voluntria e da especialidade de interesses. Quanto a este ltimo, importa referir que as associaes se constituem para a realizao de um ou mais fins de interesse comum desde que compreendidos nas atribuies dos municpios e que no tenham de ser prosseguidos directamente por estes, por sua natureza ou por fora de lei (art. 2.). A limitao decorrente desta ltima parte, que vem repetida no n. 5 do art. 4., pode, porm, ser afastada desde que os actos a praticar pelos rgos da associao, fora desses limites, fiquem estatutariamente sujeitos ao controlo prvio dos rgos municipais competentes (art. 4., n. 6.). Admite-se, deste modo, um importante alargamento dos poderes das associaes de municpios, havendo, contudo, o cuidado de salvaguardar a autonomia municipal, atravs da exigncia do controlo previo. O procedimento de constituio das associaes est regulado pelos arts. 3. e 4. do Decreto-Lei n. 412/89. As associaes tm, por fora dos arts. 5., 6. e 7. deste diploma, um rgo deliberativo denominado Assembleia Intermunicipal, composto pelo Presidente e por um determinado nmero de vereadores de cada uma das Cmaras dos municpios associados e um rgo executivo denominado Conselho de Administrao, composto por trs ou cinco membros, conforme o nmero de municpios associados, eleitos pelo rgo deliberativo. Este rgo designa ainda, de entre os membros do Conselho de Administrao, o Presidente deste (art. 7., n. 3). A gesto corrente dos assuntos da associao pode caber a um administrador-delegado nomeado pelo Conselho de Administrao (art. 9.) Nos termos do art. 45. do Decreto-Lei n. 247/87, o pessoal a contratar pelas associaes de municpios ter sempre natureza eventual e, Sobre o regime legal das associaes, ao abrigo do Decreto-Lei n 266/81, de 15 de Setembro, cfr, F. ALVES CORREIA, Formas jurdicas.--- pp. 41 e segs.p.336
(684)
p.336 por isso, fora dos quadros, sem prejuzo do recurso ao destacamento ou requisio de funcionrios dos quadros prprios dos municipios associados. Nesta mesma linha, o art. 18. do Decreto-Lei n. 412/89, estabelece que o pessoal necessrio para o funcionamento da associao requisitado ou destacado, preferencialmente dos municpios associados (n. 1) e que o mapa de pessoal prprio da associao integrado exclusivamente pelo pessoal referido no nmero anterior (n. 2). No que toca a receitas, contam-se as referidas no art. 14. destacando-se, para alm do produto da contribuio de cada municipio e das provenientes da administrao central no mbito de diversos diplomas legais que estimulam a existncia de associaes de municpios, o produto de emprstimos que o art. 15. regula mais detalhadamente, estabelecendo nomeadamente limites de endividamento. As associaes de municipios no so autarquias locais mas constituem tambm administrao local autnoma e assim se compreende que a tutela a que esto sujeitas seja de mera legalidade, nos termos previstos para os municpios (art. 11.O) (685). Igualmente se compreende que as deliberaes dos rgos da associao sejam contencosamente impugnveis nos mesmos termos em que o podem ser as deliberaes dos rgos municipais (art. 12.). Particular importncia assume hoje, noutro plano, a Associao Nacional de Municpios (ANMP), uma associao de direito privado, criada em 1984, que tem por objecto a representao dos municipios junto dos rgos de soberania e da administrao central, reunindo praticamente todos os municpios do pas e que ouvida em todas as iniciativas legislativas que digam respeito aos municipios, por fora do disposto no art. 3., n. 1, do Decreto-Lei n. 99/84, de 29 de Maro (686). A ANMP assume cada vez mais um papel de defesa e de luta pelo reforo da autonomia municipal. Alis, a prpria Lei de Tutela estende o seu mbito s associaes de municpios (art. 1. da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro).
(685)
Sobre a ANP e algumas experincias de direito comparado, cfr. F. Formas jurdicas.--- pp. 67 e segs.
(686)
ALVES CORREIA,
p.337 CAPITULO III A FREGUESIA 1. As freguesias existentes; denominao; sede; smbolos herldicos As freguesias que a CRP de 1976 consagrou como autarquias locais foram as que se integravam nos concelhos existentes no pas. Depois de 1976 verificase um movimento para o contnuo crescimento do respectivo nmero, apesar de as leis que regulam a respectiva criao conterem critrios restritivos, como veremos. No houve, ao contrrio do que sucedeu com os municpios, uma reforma territorial das freguesias. A freguesia esteve muito ligada organizao eclesistica e esta tem-se baseado, at aos nossos dias, na parquia que tem evidenciado uma grande estabilidade. O nmero de freguesias que no incio do liberalismo rondava as 4.000 mantm-se aproximadamente o mesmo (4208 no ano de 1991) e houve apenas, no sculo passado, uma tentativa, que teve expresso legislativa, para reduzir substancialmente o nmero destas, mas sem xito (687). Denominao e sede. As freguesias devem ter uma denominao e uma povoao-sede, como resulta do art. 8, n. 1, al. a), da Lei n. 8/93, de 5 de Maro, para a criao de novas freguesias e ainda, quanto sede, da al. c) do n. 4, e da al. b) do n. 1 do art. 5. da mesma lei. A existnca de uma sede resulta tambm das disposies da lei sobre herldica autrquica que distingue, para a configurao de certos smbolos, as freguesias com sede em vila ou em povoao simples (art. 13., n. 2, als. e) e f) da Lei n. 53/91, de 7 de Agosto). Curiosamente esta Lei no toma em considerao as freguesias com sede em cidade como o caso de algumas no nosso pas (Ermesinde e Odivelas). Por sua vez, Foi a Lei de Administrao Civil, de 26 de Junho de 1867, que dividiu o pas, para efeitos administrativos em distritos, os distritos em concelhos e estes em parquias civis. O mapa da nova diviso administrativa, publicado por Decreto de 10 de Dezembro de 1867, estabelecia 1.093 parquias civis, enquanto o nmero de parquias eclesisticas continuava a rondar as 4.000 (3.971). Esta reforma no resistiu a um revolta popular de Janeiro de 1868 (a Janeirnha.).
(687)
p.338
determina a mesma lei que o selo da autarqua deve conter a respectiva denominao (art. 18.) Smbolos herldicos. Nos termos do art. 3., n. 1, al. c), da Lei n. 53/91, de 7 de Agosto, as freguesias tm direito ao uso de smbolos herldicos, sendo estes o braso de armas, a bandeira e o selo (art. 2.). O direito ao uso de smbolos herldicos com uma determinada ordenao, sem prejuzo do que existia j ao abrigo da legislao anterior (art. 15.), adquire-se por deliberao da Assembleia de Freguesia, aps parecer da Seco de Herldica da Associao dos Arquelogos Portugueses, devendo a deliberao publicar-se obrigatoriamente no Dirio da Repblica e ser oficiosamente registada no Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio (art. 4. da Lei n. 53/91 e al. v) do art. 15. da Lei n. 100/84, na redaco que lhe foi dada pela Lei n. 35/91, de 27 de Julho). 2. Criao, modificao e extno das freguesias Ao contrrio do que sucedeu com os municpios foram criadas vrias dezenas de freguesias, aps a Revoluo de 25 de Abril de 1974 principalmente no continente (688). A matria do regime de criao de freguesias agora regulada pela Lei n. 8/93, de 5 de Maro, que invoca, no incio, nomeadamente a al. n) do art. 167. nos termos da qual da exclusiva competncia da AR o regime de criao, extino e modificao territorial das autarquas locais. Repare-se que se fala no regime de criao e no na criao em concreto, pois devemos ter em conta o disposto na al. j) do art. 229. da CRP, segundo a qual as regies autnomas tm o poder, nos termos a definir nos respectivos estatutos, de criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva rea, nos termos da lei. Regia quanto matria de criao de freguesias a Lei n. 11/82, de 2 de Junho, que nesta parte foi revogada (cfr. art. 14. da Lei n. 8/93). A criao de freguesias incumbe AR e assume, assim, a forma de lei, no respeito pelo regime geral definido na actual lei quadro (art. 2.) (688) S entre 1987 e 1991 foram criadas, no continente, 47 freguesias. Cfr. Administrao Local em Nmeros.... p. 24.
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III - A Freguesia
e, nos termos do n. 2 do art. 13., a aplicao da lei s Regies Autnomas no prejudica a publicao de diploma legislativo regional que lhe introduza as adaptaes decorrentes do condicionalismo geogrfico e populacional. Na apreciao das iniciativas legislativas relativas criao de freguesias deve a AR ponderar desde logo a vontade das populaes abrangidas, mas tambm razes de ordem histrica, geogrfica, demogrfica, econmica, social cultural que justifiquem a criao requerida e ainda a viabilidade poltico-administrativa da freguesia a criar (art. 3.). Na criao das freguesias, o legislador deve ter em conta no s o nmero de eleitores (al. a) do Art. 4 e art. 5.), mas tambm outros elementos entre os quais a variao demogrfica na rea proposta para a nova freguesia, a acessibilidade de transportes e a distncia quilomtrica entre a povoao-sede e as restantes povoaes da freguesia. Impe o art. 5. a verificao cumulativa de um conjunto de requisitos entre os quais: a) um nmero de eleitores nunca inferior a 800, mas que ter de ser igual ou superior a 1.200, 1.600 ou mesmo a 2.000, tendo em conta a densidade populacional do municpio onde for criada a freguesia, sendo aqui clara a ideia de no criar freguesias demasiado pequenas; b) um nmero de eleitores do lugar sede da futura freguesia no inferior a 150; c) um nmero no inferior a quatro tipos de servios e estabelecimentos de comrcio e de organismos de ndole cultural, artstica e recreativa existentes na rea da freguesia a criar; d) obteno de uma certa pontuao, de acordo com um quadro anexo ao diploma. O n. 2 do art. 5. estabelece ainda regras especiais mais limitativas para a criao de freguesias nas sedes dos municpios e nos centros populacionais de mais de 7.500 eleitores. - Tambm o n. 3 do art. 5. estabelece uma regra fundamental que se traduz no facto de a criao de novas freguesias no poder privar a(s) freguesia(s) de origem dos recursos indispensveis sua manuteno nem sequer da globalidade dos requisitos exigidos para a criao de uma freguesia. O n. 4 do mesmo artigo ressalva compreensivelmente destas exigncias a fuso de freguesias. Pode criar-se uma freguesia por fuso mesmo que no tenha, por exemplo, 800 eleitores. O territrio das novas freguesias deve ser espacialmente contnuo e s por motivos de reconhecido interesse pblico devidamente explicitado pode provocar alteraoes nos limites dos municpios (art. 6.).
p.340 A criao de freguesias obedece a um procedimento legislativo que vem regulado nos arts. 7. e 8. destinado, no essencial, a assegurar o cumprimento das exigncias da lei e evitar potenciais conflitos (p. ex., descrio minuciosa dos limites territoriais da futura freguesia). Uma vez criada a freguesia ser nomeada, num prazo breve, pela cmara municipal do municpio onde ela se integra, uma comisso instaladora devendo, nessa nomeao, ter-se em conta os resultados das ltimas eleies para a assembleia de freguesia de origem, cabendo essa comisso preparar as eleies e discriminar os bens, universalidades, direitos e obrigaes da freguesia ou freguesias de origem a transferir para a nova freguesia (art. 9.). Por razes que se prendem com a eventual manipulao de resultados eleitorais, proibe-se a criao de freguesias durante o perodo de cinco meses que imediatamente antecede a data marcada para a realizao de quaisquer eleies a nvel nacional (art. 11.O) (689). A nova freguesia beneficia nomeadamente de apoio financeiro do Governo, nos termos do diploma regulador da concesso excepcional de auxlios financeiros por parte do Estado s autarquias locais (art. 12.). de notar que a Lei n. 11/82 que define o regime da criao e extno das autarquias locais no contm preceitos relativos ao regime de extno nem relativos a modificaes que podero ocorrer (p. ex., modificao dos limites territorais de duas freguesias). 3. rgos da freguesia a) Assembleia de Freguesia So rgos da freguesia a Assembleia de Freguesia e a Junta de Freguesia. A Assembleia de Freguesia eleita por sufrgio universal directo e secreto dos cidados eleitores residentes na rea da freguesia (art. 4. da LAL) e segundo o sistema de representao proporcional (mtodo de Hondt). O nmero de membros da Assembleia de Freguesia varia entre 7 e 19, tendo em conta o nmero de eleitores. Para as freguesias com (689) Redaco do art. 11. dada pela Lei n. 51 -A193, de 9 de Julho.
p.341 mais de 30.000 eleitores o nmero de 19 aumentado de mais um, por cada 5.000 eleitores acima de 30.000 (art. 5. da LAL). O art 6.* da mesma lei prev a nomeao, pela CM, de uma Comisso Administrativa, no caso de no ter sido possvel constituir a Assembleia de Freguesia por falta de apresentao de listas. Trata-se de mais um aspecto que evidencia uma situao de menoridade das freguesias, admitindo-se que em algumas delas no surjam sequer listas de candidatos. A Assembleia ter uma mesa composta por um Presidente, um primeiro Secretrio e um segundo Secretrio eleitos por escrutnio secreto de entre os membros da Assembleia. A Assembleia tem quatro sesses ordinrias (Abril, Junho, Setembro e Dezembro) e tambm pode reunir extraordinariamente por iniciativa da mesa e ainda nas condies previstas no art. 12. Nas sesses da Assembleia, a Junta de Freguesia est obrigatoriamente representada pelo Presidente ou seu substituto legal que poder intervir nas discusses, sem direito a voto (art. 10., n. 1). Tambm podem assistir s sesses os vogais da Junta de Freguesia (art. 10, n. 2) e o pblico (art. 78.). A existncia de um perodo de intervenao aberta ao pblico est previsto no n. 5 do art. 78. As competncias da Assembleia de Freguesia so, em boa medida e dentro do mbito das atribuies desta autarquia, paralelas s da AM, como rgo deliberativo que igualmente . b) Junta de Freguesia A Junta de Freguesia constituda por um Presidente e por vogais, sendo o rgo executivo da freguesia (art. 21 da LAL). Presidente da Junta de Freguesia o cidado que encabear a lista mais votada da eleio para a Assembleia de Freguesia e varivel o nmero de vogais, sendo dois nas freguesias com menos de 5.000 eleitores, quatro nas freguesias com 5.000 eleitores ou mais e seis nas freguesias com 20.000 eleitores ou mais (art. 23. Os vogais so eleitos pela Assembleia de Freguesia (art. 15., n. 1, al. A). As competncias da Junta de Freguesia so paralelas s da CM, com as devidas adaptaes. Compete ao Presidente da Junta proceder distribuio de funes, nomeadamente as de Secretrio e Tesoureiro, pelos vogais que a compem (art. 23., n. 4) e estes tm obrigao de as aceitar (690). Cabe ao Presidente ainda representar a freguesia, sendo tambm titular das demais competncias a que se refere o art. 28. da LAL.
A Junta de Freguesia rene ordinariamente uma vez por ms. c) O Plenrio de cidados eleitores nas pequenas freguesias Determina a lei, no art. 19. da LAL, que nas freguesias com 200 eleitores ou menos a Assembleia seja substituda pelo Plenrio dos cidados eleitores (art. 19.). O Plenrio pode deliberar validamente desde que estejam presentes 20% dos cidados eleitores e uma das suas primeiras funes eleger o Presidente da Junta e os dois vogais. Valem para o Plenrio, com as devidas adaptaes, as regras estabelecidas para a Assembleia de Freguesia e respectiva mesa (art. 20.). 4. Eleies dos rgos da freguesia Os membros das Assembleias de Freguesia so eleitos por sufrgio universal, directo e secreto dos cidados eleitores residentes na rea da freguesia. Ao contrario do que sucede com as eleies para os rgos do municpio em que apenas os partidos polticos podem apresentar listas, Assembleia de Freguesia podem concorrer tambm listas apresentadas por grupos de cidados recenseados na rea da freguesia (art. 246.O, n. 2, da CRP e art. 5. do Decreto-Lei n. 701-A/76). Note-se que, enquanto necessario que a lista seja apresentada por cidados recenseados na rea da freguesia, em nmero que varia em funo do nmero de eleitores, j no obrigatrio que os candidatos estejam recenseados na rea da freguesia (Decreto-Lei n. 778E/76). 5. Estatuto dos eleitos dos rgos da freguesia O estatuto dos eleitos locais ao servio das freguesias o do regime geral, beneficiando apenas os Presidentes das Juntas de Freguesia de uma compensao mensal para encargos, fixada por referncia s remu(690)
Cfr. Ac. do STA, de 11 de Julho de 1991 (Proc. n. 29.569).
Captulo III - A Freguesia
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neraes atribudas aos Presidentes das Cmaras dos municpios com menos de 10.000 eleitores (art. 9. da Lei n. 29/87). Esta compensao atinge 12% do valor base das remuneraes destes Presidentes nas freguesas mais populosas (20.000 ou mais eleitores), descendo para 8% nas freguesias com menos de 5.000 eleitores. Ainda os secretrios e tesoureiros das Juntas de Freguesia tm direito a uma compensao no montante de 80% da atribuda ao Presidente do respectivo rgo. 6. Pessoal das freguesias e respectivos quadros As freguesias, como autarquias locais, gozam do direito constitucional de possuir quadros de pessoal prprio (art. 244. da CRP). A regulamentao relativa ao pessoal consta principalmente, como vimos, do Decreto-Lei n. 247/87, de 17 de Junho, que estabelece, no seu art. 1., o regime de carreiras e categorias, bem como as formas de provimento do pessoal das Cmaras Municipais, servios municipalizados, associaes de municpios e Juntas de Freguesia. O art. 6 deste diploma estabelece as regras que devero presidir estruturao dos quadros de pessoal das entidades por ele abrangidas, nele incluindo o pessoal dirigente e de chefia (al. a) do n. 2), no fazendo qualquer referncia especial s freguesias. No entanto, deve entender-se que no cabe, no quadro de pessoal das freguesias, o pessoal dirigente. Com efeito, o Cap. IV (arts. 46. e segs.) deste diploma, com a epgrafe pessoal das juntas de freguesa, estabelece no n. 1 do art. 46. que as respectivas carreiras e categorias de pessoal so as do anexo 1(691) abrangendo este um leque que vai do pessoal auxiliar ao tcnico superior, no havendo qualquer referncia, neste captulo, ao pessoal dirigente. Por sua vez, lendo o diploma que regula o pessoal dirigente da administrao local autnoma (Decreto-Lei n. 198/91, de 29 de Maio), verificamos que o mbito dele apenas municipal (art. 1., n. 1), facto que confirmado pela leitura do art. 2. (especificao dos cargos dirigentes). Isto justifica-se dada a pequena dimenso, em regra, das freguesias, muitas das quais no chegam sequer a ter quadro de pessoal. Essa pequena dmenso explica, por outro lado, que o art. 49. do Decreto-Lei n. 247/87 (691) Trata-se do mesmo anexo que prev as carreiras e categorias para os municpios.
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Parte III -A Administrao Local Autrquca
estabelea a possibilidade de o preenchimento dos lugares dos quadros das Juntas de Freguesia ser feito em regime de tempo parcial (n. 1) e permita a utilizao do mesmo funcionrio por duas ou mais freguesias (n. 2) (692). 7. Finanas paroquiais Embora a matria de finanas da freguesia seja regulada pela mesma lei que regula as finanas do municpio (Lei n. 1/87, de 6 de Janeiro), seria errado concluir, como j referimos, que o estatuto financeiro das freguesias e dos municpios seja semelhante. Nada mais errado. Assim, enquanto extensa a lista de receitas do municipio a que j acima fizemos referncia, incluindo o produto da cobrana de diversos e importantes impostos, o produto de lanamento de derramas, uma participao nas receitas do Estado (FEF) e o produto de emprstimos, nenhuma destas fontes de receita cabe s freguesias. s freguesias cabe apenas, nos termos da al. a) do art. 18. da Lei n. 1/87, uma receita especfica que uma participao nas receitas do municpio respectivo e que, pela forma como est regulada, acentua a sua situao de dependncia financeira. Com efeito, os municpios no so obrigados a transferir mais do que o correspondente a 10% das verbas que recebem do FEF para as despesas correntes, podendo esta transferncia ser ainda inferior nos municpios com apenas uma freguesia (art. 20., n. 2, da LFL). Respeitado esse montante mnimo (693), respeitados os critrios de distribuio fixados no n. 3 (os quais tm por finalidade evitar discriminaes entre as freguesias) e feita a publicao das verbas distribudas em mapa anexo ao oramento do municpio, este a mais no obrigado. Ora, se tivermos em conta que esta , em regra, a principal fonte de receita das freguesias e que o seu montante mnimo no chega, por vezes, para pagar o que devido aos titulares dos rgos da freguesia por fora do respectivo estatuto remuneratrio, fcil conSobre os recursos humanos das freguesias, cfr. FRANCISCO H. VALENTE, Administrar a Freguesia, ed. CEFA, Coimbra, 1991, pp. 53 e segs.
(692)
Se esse montante no for suficiente sequer para cobrir as despesas previstas nas leis que regulamentam o estatuto remuneratro dos titulares dos rgos das freguesias ele ter de ser elevado at ao limite dessas despesas (n.o 4 do art. 20, da LFL).
(693)
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cluir que uma aco significativa das freguesias fica na dependncia de uma deliberao municipal que alargue substancialmente o montante a distribuir por elas. A esta receita especfica acrescem outras, em paralelo com o que sucede com os municpios, e que so o produto de cobrana de taxas (694); o produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam freguesia; o rendimento de bens prprios, mveis ou imveis; o produto de heranas, legados, doaes e outras liberalidades; o produto da alienao de bens; o rendimento da prestao de servios; o rendimento de mercados e cemitrios; e outras quaisquer receitas estabelecidas por lei ou regulamento a favor das freguesias (als. b) a i) do art. 18. da LFL). Trata-se, em regra, de receitas menores e que nem sequer so comparveis s obtidas pelos municpios, tendo em conta o maior mbito territorial e populacional destes. No de admirar nestas condies que as receitas das freguesias sejam diminutas e que isto condicione fortemente, p. ex., a contratao de pessoal e a prestao de servios por estas autarquias. claro que devemos ter em conta que o limitado mbito territorial e populacional das freguesias no fazem dela o quadro adequado para a realizao de importantes tarefas administrativas, mas h certamente um exagero na compresso financeira desta categoria de autarquia local. Compresso que, em parte, tem diminudo pelo facto de os prprios municpios normalmente superarem os limites mnimos obrigatrios de transferncia das suas receitas para as freguesias, reconhecendo-lhes um papel que o Estado no lhes reconhece. S que tal situao coloca as freguesias numa situao de dependncia em relao a uma autarquia local que, constitucionalmente, tem um igual estatuto de autonomia (art. 6., n. 2). Contra esta dependncia no se pode invocar sequer o facto de a AM, que ) rgo deliberativo do Municpio, incluir na sua composio os Presidentes das Juntas de Freguesia e isto no so porque esto sempre em minoria, como pelo facto de a AM apenas poder aprovar ou rejeitar a proposta de oramento apresentada pela CM, no podendo alter-la (art. 39., n. 2, al. b), e n. 4, da LAL). De qualquer modo tenha-se presente que se trata aqui de um problema de relaes art. 19. da LFL estabelece os casos em que as freguesias podem cobrar taxas.
(694) O
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entre autarquias locais situado, por isso, no mbito da administrao local autnoma, no envolvendo o Estado-Administrao e no se podendo falar, por tal motivo, de uma questo de centralizao no sentido de dependncia em relao Administrao estadual. Em matria de contabilidade, a das freguesias segue a dos municpios, podendo, no entanto, limitar-se ao simples registo de receitas e despesas nos casos em que o movimento anual for inferior a 250 vezes o salrio mnimo nacional dos trabalhadores da indstria (arts. 23., n. 3, e 25., n. 2, da LFL). Este montante releva tambm, nos termos da LFL, para efeito de remessa das contas ao Tribunal de Contas (com cpia ao Ministrio do Plano e da Administrao do Territrio). Com efeito, s quando o movimento for superior a tal montante, a Junta de Freguesia as deve enviar ao Tribunal de Contas, remessa que deve ser feita at ao final do ms de Maio e mesmo que no tenham sido ainda apreciadas pela Assembleia da Freguesia (art. 25., n. 2, da LFL). 8. Atribuies e competncias (campo de aco das freguesias) Se pretendssemos conhecer a actividade administrativa das freguesias atravs das atribuies e competncias estabelecidas na LAL, chegaramos concluso de que ela era igual, ou pelo menos aproximada, dos municpios. Com efeito, o art, 1. da LAL coloca os municpios e as freguesias no mesmo plano e o mesmo faz o art 2. no que respeita s atribuies. Este artigo estabelece exactamente as mesmas atribuies para os municpios e as freguesias (art. 2., n. 1). Por sua vez, no que toca competncia dos rgos, verificamos que so quase semelhantes as competncias dos rgos deliberativo e executivo da freguesia (arts. 15. e 27.) e do municpio (arts. 39. e 51.). Por isso, a concluso deveria ser a de que uma e outra gozam de idntico protagonsmo administrativo. Mas isso no verdade. A actividade administrativa do municpio incomparavelmente mais extensa e intensa, resultando isso no da LAL, mas de um longo conjunto de diplomas legais que, dando cumprimento ao art. 239. da CRP, conferem aos municpios - e no s freguesias - um largo campo de aco que j tivemos ocasio de referir, ainda que de modo sumrio. Alis, no deixa de ser elucidativo o facto de, depois de o n. 1 do art. 2. da LAL enumerar, sem diferenciar, as atribuies das freguesias e municpios e de o n. 2 estabelecer que a concretizao das atribuies
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deve ter em conta o regime legalmente definido de delimitao e coordenao de actuaes da administrao central e local em matria de investimentos pblicos, se verificar que a lei, que contm tal regime (DecretoLei n. 77/84, de 8 de Maro), privilegia claramente os municpios em matria de investimentos pblicos e de planeamento. No que toca a investimentos pblicos, o art. 8. deste diploma enumera um conjunto amplo de domnios que entrega por inteiro aos municpios e apenas, por delegao destes, permite que as freguesias neles intervenham (art. 11.), e, no que respeita a planeamento, depois de reservar para a administrao central a elaborao dos planos nacionais de desenvolvimento econmico-social e dos plano regionais de ordenamento e a definio de polticas nacionais para os diversos sectores da Administrao Pblca (n. 1 do art. 6.), considera, no n. 2 do mesmo art. 6., da competncia do municipio tarefas to importantes como a elaborao e a aprovao dos planos directores municipais, dos planos gerais e parciais de urbanizao e dos planos de pormenor e, embora este n. 2 tenha sido revogado pelo Decreto-Lei n. 69/90, de 2 de Maro, este ltimo diploma no faz mais do que regular a elaborao, aprovao e ratificao dos planos municipais de ordenamento do territrio, abreviadamente designados por planos municipais (art. 1.), neles se contando, nos termos do art. 2., os planos directores municipais (al. A), os planos de urbanizao (al. B) e os planos de pormenor (al. C). Nesta matria, de capital importncia para a administrao local e que constitui uma das partes nobres da actividade dos municpios, as freguesias no tm lugar. De qualquer modo, se, no que toca a missoes especficas reguladas por lei, no grande o mbito de aco das freguesias, isso no quer dizer que elas no possam desenvolver um importante conjunto de tarefas no domnio da prestao de servios. Efectivamente nada impede, pelo menos em teoria, que as freguesias desenvolvam uma interessante actividade ligada aos interesses das populaes respectivas e no mais variado mbito. Elas apenas esto impedidas de desenvolver tarefas que esto reguladas e atribudas expressamente por lei a outros entes pblicos nomeadamente aos municpios (695). (695) Defendendo a valorizao do papel das freguesias na nossa administrao local autnoma, vejam-se os depoimentos de, entre outros, Srvulo Correia, Freitas do Amaral, Jorge Miranda, Sousa Franco, Antnio Vitorino e Lus S na publicao Papel das Freguesias na Administrao Portuguesa, ed. da ANAFRE, Benedita, 1990.
p.348Parte III A Administrao Local Autrquica Acresce que as tarefas de prestao de servios esto dentro da vocao mais genuna das autarquas locais e no que toca s freguesias s a escassez de recursos pode impedir uma actuao significativa, Aces inclusiv pioneiras podem e devem ser desenvolvidas pelas freguesias em domnios como proteco do ambiente, assistncia s populaes com mais carncias, abastecimento alternativo de gua de qualidade (fontes e poos), recolha de lixos selectiva (pilhas, vidro). So j, entretanto, actividades tradicionais das freguesias as que dizem respeito construo e manuteno de estradas vicinais, cemitrios paroquiais, mercados e feiras, parques e jardins, fontes de abastecimento de gua, etc. Ao contrrio do que se poderia pensar a freguesia rene, mais do que o municpio, as caractersticas adequadas para ser a primeira escola de democracia pela proximidade entre os cidados e as autoridades de poder pblico. Cabe ainda s freguesias a passagem de documentos que se revestem de particular interesse para os respectivos habitantes, como sejam atestados de residncia, de vida e de situao econmica (al. J) do n. 1 do art. 27. do Decreto-Lei n.* 100/84), bem como outros atestados exigidos por leis especiais ou por instituies vrias.
Outro sector de actividade das freguesias e de crescente interesse, embora anmalo desde logo na designao, o das tarefas realizadas por delegao de competncias das Cmaras Municipais para as Juntas de Freguesia. No se trata, efectivamente, de uma delegao no sentido usual desta palavra, pois a CM no tem o poder de delegar qualquer competncia na freguesia, podendo apenas chegar a acordo com esta para a transferncia de tarefas que, em princpio, lhe cabiam (arts. 27., n. 1, al. t), e 15., n. 1, al. r)). Estamos aqui perante uma figura que foge ao esquema normal que resulta da CRP, nos termos do qual as autarquias locais esto num plano de igualdade, verificando-se aqui uma clara supremacia da CM ao delegar se assim o entender. certo que esta no pode obrigar a freguesia a aceitar, mas vai coloc-la, na prtica, numa situao que conduzir aceitao, sob pena de a freguesia continuar a ver muito limitada a sua esfera de aco.
Muitas das tarefas delegadas poderiam ser exercidas a ttulo normal pelas freguesias e, se no se avanou, nesse domnio, foi porventura por uma precauo, que se poder compreender, de verificar se o sistema funciona para depois se fazer, eventualmente, a transferncia a ttulo defip.349 Captulo III A Freguesia
nitivo. Tem ainda a vantagem de adaptar as delegaes s condies de cada freguesia. Nesta matria de tarefas das freguesias ainda de referir, pela sua peculariedade, a respeitante ao recenseamento eleitoral (Lei n. 69/78, de 3 de Novembro, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 81/88, de 20 de Julho). Para a realizao de todos os actos eleitorais so essenciais os cadernos de
recenseamento eleitoral que so elaborados ao nvel da freguesia e por um rgo, comisso recenseadora, de que faz parte necessariamente a Junta de Freguesia e ainda um delegado de cada um dos partidos representados na AR, se estes indicarem ao Presidente da Junta, que o presidente da comisso, os nomes dos seus representantes, no prazo previsto na lei. A tarefa do recenseamento eleitoral acaba, assim, por ser fundamentalmente uma tarefa da freguesia (art. 27, n.I 1, al. r), da LAL), embora atravs de um rgo especial. Com efeito, as despesas das operaes de recenseamento correm pelo oramento da freguesia; a comisso recenseadora funciona na sede da junta, sem prejuzo da abertura de postos de recenseamento na freguesia, se o nmero de cidados a inscrever ou a disperso geogrfica o justificar; em caso de necessidade e a solicitao da comisso recenseadora, as assembleias de freguesia podem designar membros seus para colaborarem nas tarefas do recenseamento; a guarda e conservao dos cadernos de recenseamento ser feita na sede da junta, salvo se esta no reunir condies para tal. No que toca a esta matria, s cmaras municipais cabe a coordenao e apoio s comisses recenseadoras (art. 14.). 9. Ibtela -Salvo o facto de a dissoluo de qualquer rgo da freguesia (Assembleia ou Junta) determinar necessariamente a dissoluo do outro (art. 13., n. 6, da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro), nada h a acrescentar ao que foi dito sobre esta matria na parte geral. 10. Associaes de freguesias Afirmamos no Cap. I desta Parte III que, embora no previstas na CRP nem na legislao ordinria, eram de admitir as associaes de freguesias, servindo de fundamento para tal entendimento o art. 10. da Carta Europeia de Autonomia Local. Na falta de lei especfica coloca-se
p.350
Parte III - A Administrao Local Autrquca
o problema da forma que devem assumir tais associaes, nada parecendo impedir que se constituam por escritura pblica. Note-se que, em matria de pessoal, a prpria lei que admite, pelo menos, a cooperao entre as freguesias ao estabelecer que duas ou mais podero utilizar os servios do mesmo funcionrio ou agente, acordando na repartio dos encargos respectivos e demais condies (art. 49., n. 2, do Decreto-Lei n. 247/87, de 17 de Junho). Por outro lado, em matria de delegao nas Junta de Freguesia de actos da competncia das Cmaras Municipais prevista na LAL, no se v obstculo a que, p. ex., vrias freguesias se associem para aceitarem certas competncias (abastecimento de gua domiciliria, remoo de lixos, etc.). Do mesmo modo nada impede cooperao ou associao de facto das freguesias para a satisfao de determinados problemas comuns (696). De notar, entretanto, a constituio, por escritura pblica de 11 de Fevereiro de 1989, de uma Associao Nacional de Freguesias (ANAFRE), com a finalidade de representar e defender os interesses das freguesas portuguesas (697). Trata-se, tal como a Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP), de uma associao de direito privado e com finalidades semelhantes. 11. Organizaes de moradores A constituio de organizaes de moradores em rea inferior da freguesia, com a finalidade de intensificar a participao das populaes na vida administrativa local, est prevista na CRP (art. 263., n. 1). A existncia na nossa lei fundamental de um captulo dedicado por inteiro a estas organizaes (Cap. V do Tt. VIII), denominadas at reviso de 1989 organizaes populares de base, um facto que s tem explicao luz do papel desempenhado a seguir Revoluo de 1974 pelas, ento, mais correntemente designadas comisses de o Sobre a cooperao de facto entre municpios, cfr. F. juridicas.--- pp. 13114.
(696) (697) ALVES CORREIA,
Formas
Cfr. extracto publicado no DR, 111 Srie, n. 65, de 18 de Maro de 1989. p.351
moradores e pela polmica que volta delas se gerou, como vimos, na discusso da matria do poder local (cfr., nomeadamente, o n. 3 do Cap. 11 da Parte 11). As comisses de moradores, de que hoje muito pouco se fala, proliferaram, na ocasio, por muitos pontos do pas, principalmente nos centros urbanos, desempenhando um papel muito activo na procura de soluo de problemas locais. Vistas e exaltadas como manifestaes genunas da dinmica revolucionria pelos partidos situados mais esquerda, estes vo exigir para elas um estatuto constitucional de primeiro plano, reclamando inclusiv a consagrao de um princpio da autonomia das organizaes populares de base, em paralelo com o princpio da autonomia das autarquias locais. Por sua vez, os restantes partidos, sem pr em causa o significado e a importncia destas organizaes, encaram-nas com uma funo meramente adjuvante dos rgos das autarquias locais. Em termos constitucionais, o resultado traduziu-se na consagrao destas organizaes, mas com funes e poderes muito limitados. No obteve, tambm, reconhecimento o princpio da autonomia reclamado, mas considerou-se que a participao das organizaes populares de base no exerccio do poder local constitua um limite material de reviso constitucional (art. 290., al. j), da redaco inicial da CRP). Este limite material s desapareceu na reviso de 1989 (698). Nos termos do actual texto constitucional, a estrutura das organizaes de moradores e as tarefas a seu cargo esto dependentes de lei (arts. 264., n. 1, 265., n. 2, e 168., n. 1, al. t), da CRP), que ainda no foi publicada. De qualquer modo, a CRP contm algumas regras bem definidas quer relativas demarcao das reas terrtoriais destas organizaes, que ser feita pela Assembleia de Freguesia (art. 263., n. 2), quer sobre a existncia de uma assembleia de moradores, que ser composta por todos os residentes na rea da organizao inscritos no recenseamento da freguesia respectiva, e de uma comisso de moradores eleita, por escrutnio secreto, pela assembleia de moradores e por ela livremente destituda (art. 264., n.os 1 e 2). Dicionrio da Reviso Constitucional, Lisboa, 1989, p. 80. Sobre as organizaes de moradores, efr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed. revista, Combra, 1993, pp. 917 e segs.
(698) J. MAGALHES,
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CAPITULO IV AS REGIES ADMINISTRATIVAS E OUTRAS FOrMAS DE ORGANIZAO AUTARQUICA (AREAS METROPOLITANAS) 1. As regies administrativas a) O problema da criao das regies administrativas No movimento pendular entre a centralizao e a descentralizao da administrao local vivemos hoje um perodo em que o pndulo se inclina para a descentralizao na linha do que sucedeu em 1836, 1878 e nas leis da administrao local da 1 Repblica (1913 e 1916). No entanto, no se verifica uma das caractersticas que sempre acompanhou, em Portugal, os perodos de maior descentralizao e que foi a existncia de um nvel intermdio de administrao local autnoma situado entre o municipio e o Estado. No se pode dizer que esta situao fosse querida pelos responsveis do regime actual da administrao local autnoma, Pois tiveram o cuidado de consagrar constitucionalmente, como nvel intermdio, a regio administrativa, acabando com o distrito que, at ento, cumprira essa funo. A verdade, porm, que, passados quase dezoito anos da entrada em vigor da Constituio, continuamos sem esse nvel intermdio. As explicaes para esse facto so muitas, mas pode afirmar-se que para isso concorreu certamente o facto de se pr termo, porventura com bons motivos dada a sua exiguidade territorial, a uma autarquia local bem definida e j com tradio, que era o distrito, e se ter procurado implantar uma nova - a regio administrativa - sobre cujos contornos territoriais se est ainda hoje muito longe de obter um consenso. Curiosamente a que oferece mais consenso - o Algarve - corresponde exactamente ao mbito de um distrito. Outras razes concorrem para a no insttucionalizao deste nvel de administrao pblica, sendo frequentemente invocada nesse sentido a falta de vontade poltica do Governo. A regionalizao uma bandeira da oposio, mas s enquanto oposio (699).
(699) No se pode esquecer, contudo que, em 1982, o Governo de ento iniciou um processo de regionalizao do continente (cfr. D. FREITAS Do AMARAL, Curso.--- p. 539),
p.353 Captulo IV As Regies administrativas
De qualquer modo a prpria Constituio que pe um travo criao de regies administrativas no Continente, ao estabelecer no art. 255. a obrigatoriedade da criao simultnea das regies. Esta disposio exige que se proceda a uma prvia diviso de todo o territrio do continente em regies (efr. art. 256.) e impede, desta forma, que se crie, P. ex., uma regio como o Algarve e que se constituam depois, aproveitando at os resultados da experincia desta, outras. No se invoque, em contrrio, o perigo de por esta forma se criarem regies de forma desarticulada, podendo obter-se no final uma diviso territorial inadequada (700), pois uma lei-quadro poderia obviar a esses inconvenientes, estabelecendo regras mnimas para uma diviso administrativa regional articulada, mas no necessariamente simultnea. b) A actual lei quadro das regies administrativas De qualquer modo o tema da regionalizao tem estado sempre na ordem do dia e ainda recentemente foi aprovada a Lei n. 56/91, de 13 de Agosto, que desenvolve os preceitos constitucionais sobre a matria e possibilita j a aprovao de uma lei que crie as regies administrativas do continente e a abertura do procedimento para a instituio em concreto, tambm por lei, de cada regio administrativa. Vejamos, de acordo com esta lei, o que seriam os traos caractersticos fundamentais das regies administrativas e como se processaria a sua instituio em concreto. As regies administrativas, de acordo com o art. 1., seriam, como as demais autarquias locais, pessoas colectivas de populao e territrio dotadas de rgos representativos, visando a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas. Este artigo acrescenta ainda, mas desnecessariamente, a autonomia administrativa e financeira das regies administrativas e tem o cuidado na parte final de afirmar a regionalizao como factor de coeso nacional. tendo lanado nomeadamente um debate pblico sobre este tema (cfr. Relatrio Nacional do Debate Pblico sobre Regionalizao, ed. da Secretaria de Estado da Administrao Regional e Local do Ministrio da Administrao Interna, Lisboa, 1983). Sobre o processo de regionalizao, cfr. Lus S, Regies Administrativas. O Poder Que Faltava, Lisboa, 1989, pp. 65 e segs.
(700)
Cfr. J. J.
GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio....
3. ed., 1993, P. 911.
p.354 Seriam rgos da regio, nos termos do art. 3., a Assembleia Regional e a Junta Regional (note-se o cuidado de evitar a designao Governo Regional). A Assembleia Regional seria o rgo deliberativo constitudo por 46 ou 61 deputados regionais, conforme o nmero de eleitores da regio fosse inferior ou superior a um milho e meio. Nas regies de menos de milho e meio de eleitores, 31 deputados seriam eleitos directamente pelos cidados recenseados na rea da respectiva regio e os restantes 15 seriam escolhidos pelas Assembleias Municipais integradas na regio. Nas regies com mais de milho e meio de eleitores, 41 deputados seriam eleitos directamente e 20 escolhidos indirectamente pelas Assembleias Municipais (art. 22.). Anote-se a exigncia de 213 de deputados eleitos directamente. Os deputados a designar pelas Assembleias Municipais seriam eleitos por votao secreta e simultnea de um colgio eleitoral composto pelos membros das Assembleias Municipais da rea da regio eleitos directamente. No fariam parte deste colgio, portanto, os Presidentes das Juntas de Freguesia (art. 14., n. 3). A Junta Regional seria o rgo executivo constitudo, nos termos do art. 26., por 5 elementos nas regies de menos de milho e meio de eleitores (um Presidente e quatro vogais), e por 7 elementos nas regies de mais de milho e meio de eleitores (um Presidente e seis vogais). A Junta Regional seria eleita pela Assembleia Regional de entre os seus membros pelo sistema de representao maioritaria (e no proporcional), por escrutnio secreto e listas plurinominais. Presidente da Junta Regional seria o primeiro elemento da lista mais votada (art. 27.). Para se manter em funes, a Junta Regional precisaria da confiana da Assembleia, pois a votao por esta de uma moo de censura, aprovada por maioria absoluta dos deputados regionais em exerccio de funes, determinaria a demisso daquela (art. 29.). No que toca a atribuies estaria confiado as regies administrativas um amplo leque, abrangendo os principais domnos da administrao pblica nos termos a definir na lei de criao de cada regio (701) e com respeito pelo princpio da subsidariedade (art. 17.). A afirmao deste princpio feita tambm expressamente no art. 4.O, estabelecendo-se que Sobre o processo de criao e instituio em concreto de cada regio, ver j a seguir.
(701)
p.355 ele deve regular as funes das regies administrativas em relao ao Estado e aos municpios. Em termos financeiros, para alm dos princpios que caracterizam a autonomia financeira de um ente pblico (arts. 34. e segs.), saliente-se a possibilidade de as regies lanarem derramas regionais, cobrarem taxas e tarifas e contrarem emprstimos (art. 38.). Junto de cada regio haver, tal como sempre sucedeu com o distrito, enquanto autarquia local, um Governador Civil Regional, representante do Estado (702) nomeado em Conselho de Ministros (art. 40.). As suas competncias, definidas no art. 41.*, seriam amplas abrangendo para alm do exerccio da tutela (n. 1, als. c) e d, as de autoridade policial (n. 2). Seria natural e desejvel que tivesse tambm funes de coordenao da administrao regional perifrica do Estado e de articulaao entre esta e as regies, mas tal no sucede. c) A instituio concreta das regies A lei quadro que estamos a seguir estabelece o procedimento a seguir na instituio concreta das regies. Primeiro seria necessrio publicar, como referimos, uma lei da AR que indicasse para todo o territrio do continente quais eram as regies administrativas e especificasse a rea que abrangia cada uma delas e o respectivo regime, podendo essa lei estabelecer, se assim o entendesse, estatutos diferentes para todas ou algumas delas, dentro da lei quadro (703) (arts. 12. e 13.). S depois poderia ser instituda em concreto uma regio administrativa, sendo necessrio, para o efeito, obter previamente o voto favorvel da maioria das Assembleias Municipais que representassem a maior parte da populao da rea regional, segundo o ltimo recenseamento geral efectuado, e publicar uma lei da AR, instituindo a regio em causa (art. 13.). Seguidamente proceder-se-ia ao preenchimento dos lugares da Assembleia Regional (art. 14.).
Se o voto favorvel das Assembleias Municipais no fosse obtido, a AR promoveria nova consulta, decorrido o prazo de um ano, e, no caso de inxito, novas consultas s poderiam ser promovidas apos a realiza(702) O
mesmo sucede hoje nas regies administrativas francesas. MOREIRA,Constituio.--- 3. ed., 1993, p. 911.
(703) Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL
p.356 ao de eleies gerais para os rgos das autarquias locais, nos termos do n. 5 do art. 13. Deste procedimento decorre que bem poderia suceder que tivssemos, num determinado momento e por alguns anos, regies administrativas em funcionamento pleno e outras ainda por instituir, apesar da obrigatoredade constitucional da criao simultnea. 2. As reas metropolitanas Permite o n. 3 do art, 238. da CRP, como j tivemos ocasio de referir, o estabelecimento de outras formas de organizao territorial autrquica nas grandes reas urbanas e nas ilhas, de acordo com as suas condies especficas. No que toca s grandes reas urbanas foram j criadas, pela Lei n. 44/91, de 2 de Agosto, as reas metropolitanas de Lisboa (AML) e do Porto (AMP), j institudas em concreto, depois do voto favorvel das Assembleias Municipais envolvidas (arts. 1., 2. e 3.). Constituindo pessoas colectivas de direito pblico de mbito territorial (incluem concelhos limtrofes dos de Lisboa e Porto) e visando a prossecuo de interesses propnos das populaes das reas dos municpios integrantes, as reas metropolitanas no tm, no entanto, ao contrrio do que sucede com as autarquias locais rgos provenientes de eleies directas. O rgo deliberativo a Assembleia Metropolitana (art. 9.) que composta, na AML, por 50 membros eleitos pelas Assembleias Municipais dos municpios que a compem e, na AMP, por 27 membros eleitos pela mesma forma. Podem participar na eleio apenas os membros das Assembleias Municipais eleitos directamente e os mandatos so atribudos segundo o sistema da representao proporcional (mtodo da mdia mais alta de Hondt). Por sua vez o rgo executivo a Junta Metropolitana constituda pelos Presidentes das Cmaras dos municpios integrantes e que assim conta com dezoito membros na AML e nove membros na AMP (arts. 2. e 13.). Trata-se, como se v, de uma estrutura pesada assim se compreendendo que os membros da Junta elejam, de entre eles, para formar uma Comisso Permanente, um Presidente e quatro Vice-Presi dentes na AML, e um Presidente e dois Vice-Presidentes na AMP (arts. 13. e 14.). As reas metropolitanas possuem ainda um orgo consultivo denominado Conselho Metropolitano, que no constitudo como se poderia
p.357 pensar - tomando como referncia o antigo Conselho Municipal - por representantes das foras econmicas, sociais e culturais da rea metropolitana, mas antes composto pelo Presidente da Comisso de Coordenao Regional respectiva, pelos membros da Junta Metropolitana e pelos representantes dos servios e organismos pblicos cuja aco interfira nas atribuies da rea metropolitana (art. 18.). Trata-se, pois, mais de um rgo de natureza tcnica com a finalidade de tornar mais eficiente a aco da rea metropolitana e articular melhor a actuao dos diferentes nveis de Administrao Pblica, como estabelece expressamente o art. 20. Repare-se a abertura concedida, no n. 3 deste artigo, para a participao nas reunies do Conselho Metropolitano de representantes dos interesses sociais, econmicos e culturais. Pensadas para resolver os problemas das grandes zonas urbanas, as reas metropolitanas tm atribuies em conformidade como se pode ver da leitura do art. 4. da Lei n. 44/91 que refere nomeadamente os domnios dos transportes colectivos, das vias de comunicaao, do saneamento bsico, proteco do ambiente e proteco civil, etc. Esta mesma lei prev o estabelecimento de servios metropolitanos para melhor cumprir as respectivas atribuies (art. 21.). 3. Os conselhos de ilha nos Aores Determina o art. 79. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores (704) que funcionar, nas ilhas em que exista mais do que um municpio, um rgo de natureza consultiva denominado conselho de ilha. No se trata de outras formas de organizao territorial autrquica permitidas pelo n. 3 do art. 238. da CRP para as grandes reas urbanas e para as ilhas, e j concretizadas, quanto quelas, atravs das reas metropolitanas de Lisboa e Porto, mas de meros orgos consultivos com o poder de formular recomendaes aos rgos das autarquias e emitir os pareceres que lhes forem solicitados pelo Governo Regional (art. 81. do 4Do Estatuto). Faro parte do conselho de ilha, nos termos do art. 80., os Presdentes das Assembleias e das Cmaras Municipais da respectiva ilha e Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores foi aprovado pela Lei n. 39/80, de 5 de Agosto, e revisto pela Lei n. 9/87, de 26 de Maro.
(704) O
p.358 Parte III - A Admnstrao Local Autrquica Presidentes da Junta de Freguesia, designando um cada uma das Assembleias Municipais dos municpios da Ilha. O Decreto Legislativo Regional n. 22/87/A, de 3 de Dezembro, regula, dando cumprimento ao art. 82. do Estatuto, a constituio, organzao e funcionamento do conselho de ilha bem como os direitos e deveres dos seus membros. Determina o art. 23.* deste diploma a aplicao da legislao relativa s autarquias locais, com as necessrias adaptaes, em relao aos aspectos nele no previstos. Cabe a este rgo, de natureza muito especial, incentivar formas de colaborao e cooperao entre as diversas autarquias e apreciar, numa perspectiva de integrao e complementaridade, os planos de actividades dos diversos municpios, podendo ainda pronunciar-se sobre interesses especficos da ilha (art 13.). 4. O distrito Por fora da CRP, o distrito deixou de ser uma das autarquias locais existentes no nosso pas, mas subsiste como diviso distrital, enquanto no forem institudas em concreto as regies administrativas (arts. 238, n.os 1 e 2, e 291. da CRP). Nos termos do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, cada distrito tem uma Assembleia Distrital com funes deliberativas e um Conselho Consultivo que assiste o Governador Civil (art. 1., n. 2). A Assembleia Distrital composta pelos Presidentes das Cmaras Municipais do distrito (ou vereadores que os substituam) e dois membros de cada AM do distrito, sendo um deles o Presidente da AM e outro eleito de entre os Presidentes da Junta de Freguesia. Este rgo tem diversas competncias nomeadamente de criao de servios de apoio tcnico s autarquias locais e de criao de museus etnogrficos, histricos e de arte local (art. 5.). A Assembleia Distrital tem uma Mesa composta por um Presidente e dois secretrios eleitos, por escrutnio secreto, de entre os seus membros e que exerce funes prprias de um rgo executivo (arts. 6. e 7.). Pode ter quadro de pessoal prprio (art. 8.) bem como receitas, embora no possa contrair emprstimos (arts. 9. e 10.) e est sujeita tutela administrativa, nos mesmos termos que as autarquias locais (art. 11.). Das deliberaes da Assembleia Distrital cabe recurso contencioso nos termos gerais (art. 12.).
p.359 Temos aqui, pois, uma estrutura organizativa que, no sendo uma autarquia local nem outra forma de organzao territorial autarquica, nos termos do n. 3 do art. 238. da CRP, faz parte da administrao local autnoma (705). No entanto, o distrito tambm uma circunscrio administrativa (706) na qual funciona um servio desconcentrado da administrao central, o governo civil, estando frente deste um representante do Governo, por ele nomeado e exonerado, sob proposta do Ministro da Administrao Interna (art. 291., n. 3, da CRP e Decreto-Lei n. 252/92, de 19 de Novembro). O Governador Civil depende hierrquica e organicamente daquele Ministro e assistido por um Conselho Consultivo. Cabe-lhe exercer, para alm da tutela sobre as autarquias locais, funes policiais e de proteco civil e proporcionar uma adequada cooperao entre os servios pblicos desconcentrados localizados no distrito (art. 4. do Decreto-Lei n. 252/92, de 19 de Novembro). O Conselho Consultivo, rgo de consulta do Governador Civil, constitudo e presidido por este e ainda pelo Vice-Governador Civil, quando existir, e pelos responsveis dos servios desconcentrados do Estado localizados na rea do distrito, incluindo os das foras de segurana e o chefe da delegaao distrital de proteco civil (arts. 13. e 14. do Decreto-Lei n. 252/92). CAPITULO V ALGUMAS MODIFICAES PREVISIVEIS NA ADMINISTRAO LOCAL AUTONOMA Embora se verifique, neste momento, um perodo de certa estabildade na organizao municipal portuguesa, sentem-se algumas tenses que tero certamente repercusses num futuro prximo. Temos especialmente em mente a criao de novos concelhos e a modificao do estatuto das freguesias. No que toca criao de novos concelhos ela ser o resultado natural do movimento de urbanizao que no permitir, por muito mais tempo, que comunidades com largo nmero de habitantes, que actual(705) Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
Constituio..., 3. ed., 1993, p. 1074.
(706)
Cfr. D.
FREITAS Do AMARAL,
Curso...., pp. 534/535.
p.360
mente so freguesias, vilas (707) e at cidades (708), no adquiram o estatuto de municpios. No pensvel que aglomerados urbanos com algumas dezenas de milhar de habitantes continuem a ser freguesias. A lei quadro da criao de municpios dificulta, como vimos, a criao de novos concelhos e inclui uma barreira constituda pela inaplicabilidade da lei, enquanto no forem criadas as regies administrativas (art. 14. da Lei n. 142/85, de 18 de Novembro). Por outro lado, h uma oposio muito viva por parte dos concelhos j existentes formao de novos custa do respectivo territrio, estando aqui, sem dvida, uma das maiores dificuldades no processo de criao de municpios. Estes dois factores conjugados impediro, pelo menos a mdio prazo, uma mudana significativa do mapa territorial municipal portugus (709). A aspirao das freguesias mais populosas elevao categoria de municpios tem a ver tambm com a situao concreta da autarquia local freguesia. Tendo embora rgos eleitos democraticamente, as mais de quatro mil freguesias de Portugal possuem escassos recursos financeiros e humanos prprios, vivendo numa grande dependncia em relao aos municpios. Essa dependncia desde logo financeira, pois as freguesias no tm direito a uma verba fixada no oramento do Estado (FEF), recebendo antes do municpio, como dissemos, uma quantia que este estabelece ano a ano, ao elaborar o respectivo oramento, de acordo com as regras definidas no art. 20. da Lei das Finanas Locais (este artigo estabelece um montante global nnimo, dependendo da vontade do municipio aument-lo ou no). Tal como existe um mapa anexo ao oramento Vilas so aglomerados urbanos normalmente sedes de freguesia correspondendo rea desta, mas que por vezes englobam mais do que uma freguesia. No tm rgos prprios e a categoria de vila tem principalmente efeitos honorficos. A lei determina que uma povoao s pode ser elevada categoria de vila quando conte um nmero de eleitores, em aglomerado populacional contnuo superior a 3.000 e possua ainda um conjunto de equipamentos colectivos tipicamente urbanos (art. 12. da Lei n. 11/82, de 2 de Junho). Em 1991, havia 185 vilas que no eram sede de municipio (cfr. Administrao Local em Nmeros.--- p. 87).
(707) (708) Por sua vez cidades so aglomerados urbanos de maior dimenso do que as vilas, exigindo igualmente um conjunto de requisitos para conferir a uma vila a categoria de cidade (art. 13. da mesma lei). Existiam, em 1991, trs cidades (Ermesinde, Odivelas e Alverca do Ribatejo) que no eram sede de concelho (cfr. Administrao
alei
Local em Nmeros.--- pp. 89190).
Foi criado recentemente um movimento denominado Liga para os Futuros Concelhos (LIIZUCO) com a finalidade de associar e defender os interesses das comunidades locais (vilas e cidades) que aspiram a ser concelhos.
(709)
Captulo V -Algumas modificaes previsveis na administrao
p. 361
do Estado, contendo as verbas do FEF atribudas aos municpios, existe tambm uma mapa anexo ao oramento do municipio, contendo as verbas atribudas por este s freguesias. Tambm no que toca a competncias as freguesias possuem um limitado mbito de aco, dependendo da prtica de uma poltica municipal de maior ou menor de delegao de competncias. Ainda no que toca a pessoal um grande nmero de freguesias no dispe de um quadro de funcionrios. No de estranhar, neste contexto, que a Associao Nacional de Freguesias (ANAFRE), englobando mais de duas mil, apresentasse, em 29 de Janeiro de 1992, uma petio AR, ao abrigo do art. 52. da CRP, exprimindo as suas reivindicaes que apontam para a publicao de legislao que confira s freguesias um estatuto mais de acordo com os preceitos constitucionais sobre a autonomia local. Reivindicam nomeadamente mais competncias, meios financeiros (participao directa no FEF, participao na receita dos impostos locais, lanamento de derramas), mais meios tcnicos e humanos, valorizao do estatuto dos eleitos da freguesia e regulamentao, em termos abertos, do direito de associao. A aceitao destas reivindicaes conduziria as freguesias a um estatuto muito prximo do dos municipios, criando-se mais um nvel territorial efectivo de administrao pblica no nosso pais. No sendo previsvel nem desejvel a transformao das freguesias em municpios (embora seja essa uma aspirao natural das mais populosas), j de admitir uma redistribuio de poderes, fazendo aproximar certas tarefas do nvel mais prximo dos cidados. A freguesia uma comunidade com valor afectivo muito forte para as populaes e no pensvel, como chegou a defender-se, a sua extino com base num princpio de raconalidade administrativa. Alis o Prof. Freitas do Amaral que, numa primeira fase, admitiu a extino deste nvel de administrao local, manifestou posteriormente diferente ponto de vista (710). Encontrar uma forma de conciliar os princpios constitucionais da autonomia local e da boa administrao (princpio este que resulta nomeada e claramente dos arts. 9., al. d), e 267., n.o 2, da CRP) dever ser a preocupao subjacente redefinio do papel da freguesia e das suas relaes com o municpio. (710) D. FREITAS Do AMARAL, O Futuro das Freguesias no Sistema Portugus de Autarquias Locas, in Papel das Freguesias..., pp. 38/42.
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PARTE 1 PERSPECTIVA HISTRICA DA AUTONOMIA LOCAL DESDE O SCULO XIX EM PORTUGAL E NOUTROS PASES EUROPEUS TTULO I HISTRIA DA AUTONOMIA LOCAL EM PORTUGAL Captulo I-As bases da actual organizao da administrao local autpg5. noma ................................................................................................................... 11 1. Da Revoluo Liberal legislao de inspirao napolenica de Mouzinho da Silveira (1832) ................................................................................. 11
a) A Revoluo Liberal e a instabilidade subsequente ........................... 11 b) A Constituio de 1822 ........................................................................ 12 C) A Carta Constitucional de 1826 e trabalhos parlamentares ................ 14 d) O Decreto de Mouzinho da Silveira de 1832: seu carcter centralizador ...................................................................................................... 17
2. A reforma territorial dos municpios e o Cdigo Administrativo de 1836 18 a) As leis descentralizadoras de 1835 reforma territorial dos municpios de 1836 Adwinistrativo de 1836: sua importncia ...................................................... is b) A ..................................... 20 c) O Cdigo .......................... 22
3. Breve referncia Constituio de 1838 e ao Acto Adicional Carta de 1852 ......................................................................................................... 25
a) Os princpios liberais da Constituio de 1838: sua diminuta influncia na legislao da administrao local ............................................. 25
4. A consolidao da organizao municipal portuguesa a partir de meados do sc. xix .......................................................................................... .......... 26 ............ .... 26 b) O 26
a) O municpio, a freguesia e o distrito como autarquias locais movimento pendular entre a centralizao e a descentralizao
pss. Captulo 27
11 -O municpio como instituio nuclear da administrao local
1. O Cdigo Administrativo de 1842: sua durao e caractersticas centralizadoras. O Administrador do Concelho .................................................. 27 2. O Cdigo Administrativo de 1878: de novo a descentralizao ............... 3. Os Cdigos Administrativos de 1886 e 1895-1896: crise financeira e
29
regresso a uma maior centralizao ... . ........................................................ 31 4. A Constituio Republicana de 1911 e a legislao administrativa subsequente: revtalizao da autonomia local ................................................. 33 5. A Constituio Poltica de 1933 e o Cdigo Administrativo de 1936-40: centralizao autoritria .............................................. ................................. 35 Captulo 111 - A freguesia: uma autarquia na rbita do municpio ................. 38 1. A permanncia da freguesia: perodos de maior autonoffa; o papel do proco e do regedor ..................................................................................... 38 2. A crise de 1892: perigo de extino da freguesia ...................................... 43 3. A legislao da 1 Repblica e subsequente ................................................ 44 Captulo IV - O distrito: uma vida atribulada como autarquia local ............. 48 1. O distrito como criao do regime liberal; perodos de maior e menor autonomia; o papel preponderante do Governador Civil ......... .................. 48 2. A supresso do distrito como autarquia local em 1935 TTULO 11 HISTRIA DA AUTONOMIA LOCAL NOUTROS PASES EUROPEUS Captulo 1 - Centralizao e descentralizao em Frana: as liberdades locais (1789-1982) ............................................................................................. 57 ............................. 54
1. Introduo ..................................................................................................... 57 2. O pouvoir municipal e a administrao delegada do Estado exercida por eleitos locais no incio da Revoluo Francesa (Assembleia Constituinte) ............................................................................................................ 58 a) A Lei de 14 de Dezembro de 1789 sobre as municipalidades e a de 22 de Dezembro sobre os departamentos ....................................... 58 b) A idea de pouvoir municipa]: sua origem e natureza .................... 60 c) A administrao do Estado delegada em rgos municipais eleitos 62 3. Reforma administrativa napolenica: a centralizao administrativa ........
63
ndice
379 .................. 66 67
4. As ideias descentralizadoras e as leis da Monarquia de Julho a) Benjamin Constant: o pouvoir muncipal e a soberania popular ... b) Alexis de Tocqueville: o municpio como limite ao poder absoluto
da maioria .............................................................................................. 69 C) As Leis de 1831 e 1833: as bases da moderna descentralizao administrativa ........................................................................................ 71 5. A consolidao da descentralizao administrativa na 111 Repblica: as liberdades locais ........................................................................................... 73 6. A livre administrao das autarquias locais nas Constituies francesas do ps-guerra ......................................................................................... 75
Captulo 11 -A administrao local em Espanha: centralizao moderada e tentativas de ampla autonomia (1812-1978) ................................................. 80 1. A Constituio de Cdiz (1812) e a influncia francesa ........................... so 2. Instabilidade poltico-administrativa: o municpio progressista e posteror consolidao do municpio moderado (1836-1924); a provncia 3. Tentativas para estabelecer uma ampla autonomia local a) Projecto de Constituio Republicana de 1873: os municpios como organismos polticos autnomos dentro do Estado Federal Estatuto Municipal de Calvo Sotelo (1924): a garantia jurdica da autonomia municipal e a ditadura: um par inconcilivel Constituio Republicana de 1931: a autonomia regional e local 4. A administrao local no franquismo: centralizao autoritria 5. A consagrao da autonomia local na Constituio de 1978, ................ 88 b) O ....... 82 ........................... 88
..............
90 C) A 91
................ 92 ................... 93
Captulo 111 - A administrao local na Itlia: as dificuldades da autonomia (1848-1990) ................................................................................................ 95
1. A influncia do modelo napolenco na legislao administrativa local italiana; o conceito de autarquia ... . ................. ............................................ 95 2. As autonomias locais como princpio fundamental da Constituio Italiana (1947): garantia de democracia e liberdade ........................... ............. 102
Capiulo IV - A autonomia local (kommunale Selbstverwaltung) na Alemanha (1808-1949) ......................................................................................... ....... 105
1. A Reforma do Baro Karl von Stein (1808): participao dos cidados na vida do Estado, atravs dos municpios ................................................ 105
2. A autonomia local (kommunale Selbstverwaltung) como forma de luta da sociedade civil contra o Estado absoluto ................................... 107
Pgs. Captulo 27
11 - O municpio como instituio nuclear da administrao local
1 . O Cdigo Administrativo de 1842: sua durao e caractersticas centralizadoras. O Administrador do Concelho .................................................. 27 2. O Cdigo Administrativo de 1878: de novo a descentralizao ............... 3. Os Cdigos Administrativos de 1886 e 1895-1896: crise financeira e
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regresso a uma maior centralizao ............................................................ 31 4. A Constituio Republicana de 1911 e a legislao administrativa subsequente: revitalizao da autonomia local ................................................. 33 5. A Constituio Poltica de 1933 e o Cdigo Administrativo de 1936-40: centralizao autoritria ............................................................................... 35 Captulo 111 - A freguesia: uma autarquia na rbita do municpio, ................ 38 1. A permanncia da freguesia: perodos de maior autonornia; o papel do proco e do regedor ........ ............................................................................. 38 2. A crise de 1892: perigo de extino da freguesia ...................................... 43 3. A legislao da 1 Repblica e subsequente ................................................ 44 Captulo IV - O distrito: uma vida atribulada como autarquia local ............. 48 1. O distrito como criao do regime liberal; perodos de maior e menor autonomia; o papel preponderante do Governador Civil. .......................... 48 2. A supresso do distrito como autarquia local em 1935 TTULO 11 HISTRIA DA AUTONOMIA LOCAL NOUTROS PASES EUROPEUS Captulo 1 - Centralizao e descentralizao em Frana: as liberdades locais (1789-1982) ............................................................ .... ............................. 57 ............................. 54
1. Introduo ................................................................... .................................. 57 2. O pouvoir municipal e a administrao delegada do Estado exercida por eleitos locais no incio da Revoluo Francesa (Assembleia Constituinte) ................................................................................................ ............ 58 a) A Lei de 14 de Dezembro de 1789 sobre as municipalidades e a de 22 de Dezembro sobre os departamentos ....................................... 58 b) A ideia de pouvoir municipal: sua origem e natureza .................... 60 c) A administrao do Estado delegada em rgos municipais eleitos 62 3. Reforma administrativa napolenica: a centralizao administrativa ........
63
Pgs. 4. As ideias descentralizadoras e as leis da Monarquia de Julho a) Benjamin Constant: o pouvoir municipal e a soberania popular ... b) Alexis de Tocqueville: o municpio como limite ao poder absoluto
.................. 66 67
da maioria .............................................................................................. 69 c) As Leis de 1831 e 1833: as bases da moderna descentralizao administrativa ........................................................................................ 71 5. A consolidao da descentralizao administrativa na 111 Repblica: as liberdades locais ........................................................................................... 73 6. A livre administrao das autarquias locais nas Constituies francesas do ps-guerra ......................................................................................... 75
Captulo 11 - A administrao local em Espanha: centralizao moderada e tentativas de ampla autonomia (1812-1978) ................................................. 80 1. A Constituio de Cdz (1812) e a influncia francesa ........................... 80 2. Instabilidade poltico-administrativa: o municpio progressista e posteror consolidao do municpio moderado (1836-1924); a provncia 3. Tentativas para estabelecer uma ampla autonomia local a) Projecto de Constituio Republicana de 1873: os municpios como ................ 88 b) O ....... 82 ........................... 88
organismos polticos autnomos dentro do Estado Federal Estatuto Municipal de Calvo Sotelo (1924): a garantia jurdica da autonomia municipal e a ditadura: um par inconcilivel Constituio Republicana de 1931: a autonomia regional e local 4. A administrao local no franquismo: centralizao autoritria S. A consagrao da autonomia local na Constituio de 1978
..............
90 C) 91
................ 92 .................... 93
Captulo 111 - A administrao local na Itlia: as diriculdades da autonornia (1848-1990) .......................................... ... ................................................... 95
1. A influncia do modelo napolenico na legislao administrativa local italiana; o conceito de autarquia ... . ...... ....................................................... 95 2. As autonomias locais como princpio fundamental da Constituio Italiana (1947): garantia de democracia e liberdade ......................................... 102
Capulo IV - A autonomia local (kommunale Selbstverwaltung) na Alemanha (1808-1949) ................................................................................................ 105
1. A Reforma do Baro Karl von Stein (1808): participao dos cidados na vida do Estado, atravs dos municpios ....................................... ......... ios 2. A autonomia local (kommunale Selbstverwaltung) como forma de
luta da sociedade civil contra o Estado absoluto
................................... 107
pg5. 3. A autonomia local como elemento do Estado liberal: a Constituio de Weimar (1919) e a garantia nsttucional ................................................... 109 4. A autonomia local na Lei Fundamental de Bonn (1949): administrao sob responsabilidade prpria dos assuntos da comunidade local .............. 112
Captulo V - A administrao local na Blgica; alguns dados sobre a reforma territorial em certos pases europeus; breve concluso ............... 117 1. A administrao local na Blgica ............................................................... 117 2. Alguns dados sobre a reforma territorial em alguns pases europeus ....... 120 3. Breve concluso ............................................................... ............................ 121 PARTE II A AUTONOMIA LOCAL: A EVOLUO DO CONCEITO CLSSICO; O ACOLHIMENTO NA CONSTITUIO DA REPBLICA PORTUGUESA DE 1976 TTULO i AUTONOMIA LOCAL: O CONCEITO CLSSICO E A SUA EVOLUO Captulo 1 - O conceito clssico 125 ...............................................................................
1. A autonomia local como expresso da descentralizao administrativa 125 2. O conceito tradicional como expresso de uma relao entre o Estado e as autarquias locais ...................................................................................... 128
...
Captulo 11 - A crise do conceito tradicional de autonomia local ...................... 129 1. Uma questo prvia: O processo tcnico-industrial e a radical alterao das condies de vida das populaes; a formao do Estado-Providnca ............................................................................................................ 129 2. A perda de consistncia da noo de assuntos locais na moderna administrao local autnoma ..................................................................... 134 3. Outras causas da crise do conceito clssico ............................................... 141
a) As dificuldades financeiras ................................................................... 141 b) A perda de consistncia sociolgica dos entes locais e outros factores ........................... ............................................................................ 143
indice
381
Captulo III - Novas concepes de autonomia local ........................................... 147 1. As razes do aparecimento de novas concepes 2. As novas concepes na doutrina alem a) ...................................... 147 .................................................... 149
Concepo funcional da autonomia local: a participao e a coo-
perao como princpios orientadores das relaes entre os municpios e os nveis superiores de administrao pblica ......................... 149 b) Concepo de J. Burmeister: o municpio como elemento de base da administrao estadual (Lnder) legitimado democraticamente.... 3. As novas concepes na doutrina francesa 152
................................................ 157 .......... 157
a) O conceito de Ch. Debbasch: a autonomia como participao b) O conceito de L-M. Pontier: autonomia ou solidariedade? (colaborao entre o Estado e as autarquias locais) descentralizao (reforma de 1982)
....................................... 159 c) A nova .................................... 163 .....................
4. O acolhimento da concepo de J. Burmeister em Espanha 164 a) A doutrina dominante: a autonomia como direito de interveno
dos municpios nos assuntos que lhes dizem respeito Jurisprudncia do Tribunal Constitucional: as sentenas de 2
........................ 164 b)
de Fevereiro e de 28 de Julho de 1981 ............................................... 170 C) Reguladora das Bases do Regime Local de 1985 ........................ 173 S. A nova concepo em Itlia: a ideia de um continuum administrativo 174 Captulo IV - Persistncia do conceito clssico de autonomia local .................. 177 1. Crtica das concepes modernas: a autonomia municipal mais do que um direito de interveno dos municpios nos assuntos que lhes dizem respeito ......................................................................................................... 177 2. Defesa do conceito clssico: o direito de deciso sobre os assuntos da comunidade local (assuntos locais) como elemento nuclear da autonomia local ....................................................................................................... 178 3. Adaptao do conceito clssico s novas realidades: o modelo da compensao (Kompensationsmodell) de W. Blmei ................................... 182
Lei
Captulo V - A Carta Europeia da Autonomia Local de 1985: a autonomia como direito de
regulamentar e gerir, sob responsabilidade prpria, uma parte importante dos assuntos pblicos 183 1. 2. 3. 4. ...............................................
Os perigos que ameaam a autonomia local .............................................. 183 Antecedentes da Carta Europeia ................................................................. 187 O conceito de autonomia local na Carta Europeia .............. ....................... 188 Concluso ..................................................................................................... 194
382 TTULO 11
indice
A AUTONOMIA LOCAL NA CONSTITUIO DA REPBLICA PORTUGUESA DE 1976 Captulo 1 - O conflito entre a legitimidade eleitoral e a legitimidade revolupg5. cionria na elaborao da Constituio: sua repercusso sobre a concepo de autonomia local .......................................... .................................... 197 1. A expresso autonomia local ....................................................................... 197 2. O contexto poltico-militar da elaborao da Constituio de 1976 ......... 198 a) A revolta militar de 25 de Abril de 1974 e acontecimentos subsequentes ................................................................................................... 198 b) Plataforma de Acordo Constitucional (Pacto MFA-Partdos),
A 1.*
de 13 de Abril de 1975 ........................................................................ 200 C) Eleio da Assembleia Constituinte: sua composio ........................ 201 d) A 2.* Plataforma de Acordo Constitucional (2. Pacto MFA-Partidos), de 26 de Fevereiro de 1976 3. Os quica ........................................................ 203
trabalhos da Assembleia Constituinte: a administrao local autr............................................................................................................. 204
a) A matria de autonomia local nos projectos de Constituio apresentados pelos partidos ......................................................................... 204 b) Debate na generalidade dos projectos de Constituio: controvrsia ........................................................................ 209
sobre a autonomia local .1.
Captulo 11 -O acolhimento constitucional do principio da autonomia local 211 1. A autonomia local como princpio fundarnental da Constituio (art. 6., n. 1) .................................................................... ........................... 211 2. Poderes da Assemblea da Repblica, do Governo e das Regies Autnomas em matria de autonomia local ....................................................... 213 3. O Tit. V11 (Poder Local) da Parte III (Organizao do Poder Poltico) da 4. S. 6. Constituio como concretizao da autonomia local .......................... 214 A Reviso Constitucional de 1982: reforo da autonomia local .............. 220 A Reviso Constitucional de 1989 .............................................................. 222 A Reviso Constitucional de 1992 .............................................................. 223
Captulo 111 - O significado constitucional da autonomia local .... ...................... 223
1. O princpio da autonomia das autarquias locais do art. 6., n. 1, da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP): sua importncia ................ 223 2. A autonomia local e os princpios caracterizadores do ordenamento constitucional de 1976: a dignidade da pessoa humana, a soberania popular e o Estado de Direito ..................................................................... 226
Inaice pg5. 3. A explicitao do conceito de autonomia efectuada no Tt. VIII da Parte 111 da CRP (Poder Local) .................................................................. 232 4. Garantia constitucional da autonomia local ................................................ 237 a) O mbito geral da garantix. a instituio autonornia local A reserva legistativa da Assembleia da Repblica em matria de ............. 237 b)
autonomia local ..................................................................................... 238 C) O estatuto das autarquias locais ........................................................... 240 d) A autonomia das autarquias locais como lin-te materal de reviso constitucional PARTE 111 A ADMINISTRAO LOCAL AUTRQUICA 257 Captulo 1 - Regime geral das autarquias locais .................................................. 1. Introduo ................................................................................. .................... 257 2. Noo de autarquias locais .......................... 258 261 3. Criao, modificao e extino das autarquias locais 4. A democracia local: eleio dos rgos e referendo local ........................... ... 262 ........................ ......................................... ............................................... 252
a) Eleio dos rgos ............................................................................... 262 b) Referendo local .................................................................................... 272 5, Estatuto dos eleitos locais .................................................................... --------- 278 6. Pessoal prprio das autarquias locais e respectivos quadros ............ ......... 282 7. Patrimnio e finanas locais ............................................. 286 8, Poder regulamentar ........................................................... 291 9. Exerccio de um leque amplo e significativo de tarefas administrativas 295 (atribuies e competncias) sob responsabilidade prpria (tutela) .......... a) Campo de aco das autarquias locais (atribuies e competncias) 296 b) A tutela ................................................................................ .................. 299 10. Associaes de autarquias locais ..............................-....................... 304 ::::::::: 305 11. As autarquias locais nas Regies Autnomas Captulo 11 - O municipio
............................................
........................................................................................ 306
1. Os municpios existentes; denominao; sede; smbolos herldicos; feriado municipal ............................................................................................ 306 2. Criao, modificao e extino dos municpios ....................................... 308 3. rgos do municpio .................................................................................... 309 a) Assembleia Municipal .......................................................................... 310 b) Cmara
Municipal, ................................................................................ 312 c) Presidente da Cmara ........................................................................... 315 b)Cmara Municipal c)Presidente da Cmara..

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ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA

ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA

DIREITO DAS AUTARQUIAS LOCAIS

TITULO I HISTRIA DA AUTONOMIA LOCAL EM PORTUGAL

12 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

14 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

16 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

18 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

20 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

22 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

farte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

26 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

28 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

30 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal

32 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

34 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

36 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

38 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal

40 Parte I Histria da Autonomia Local

42 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

44 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Ttulo I Histria da Autonomia Local em Portugal

46 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

48 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

50 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

52 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

54 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

HISTRIA DA AUTONOMIA LOCAL NOUTROS PASES EUROPEUS

58 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

60 Parte lPerspectiva Histrica da Autonomia Local

62 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

64 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

66 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

70 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

72 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Ttulo IIi Histria da Autonomia Local Noutros Pases Europeus 73

Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

liberdade poltica (116).

vai ser dado de novo um impulso autonomia local.

6. A livre administrao das autarquias locais nas Constituies francesas do psguerra

76 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

78 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

80 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

82 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

86 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

(144) GARCIA-ESCUDERO MARQUEZPENDAS GARCIA, i UVO

Espani, Barcelona, 1985, p. 70.

PERspectiva Histrica Da Autonomia Local

90 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

92 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

concejal, por cada 100.000 habitantes ou fraco.

94 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

(158) G. BERTI, Caratteri..., pp. 3637.

98 Parte I Perspectiva Histrica da Autonomia Local

Perspectiva istrica da Autonomia Local

de ser democrtica e representativa (179). histrica e legislativa pode concluir-se