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Agncias Reguladoras - Instrumentos do Fortalecimento do Estado

Agncias Reguladoras
Instrumentos do Fortalecimento do Estado
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ABAR - Associao Brasileira de Agncias de Regulao

ASSOCIAO BRASILEIRA DE AGNCIAS DE REGULAO - AB AR ABAR


Rua Bela Cintra, 847 - 13o andar Tel/Fax (11) 3257-0676 01415-903 - SO PAULO - SP www.abar.gov.br

DIRET ORIA D A AB AR: DIRETORIA DA ABAR:


Presidente: Zevi Kann CSPE - Comisso de Servios Pblicos de Energia

Diretores: Eduardo Henrique Ellery F ilho Filho ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica lv aro Otvio V ieira Machado lvaro ARSAL - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas Maria Augusta F eldman Feldman AGERGS - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul Marco Antonio Sperb Leite AGR - Agncias Goinia de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos

Secretrio Executivo e F inanceiro: Financeiro: Carlos F ernando de Souza Machado Fernando CSPE - Comisso de Servios Pblicos de Energia

Agncias Reguladoras - Instrumentos do Fortalecimento do Estado

APRESENTAO
Por ocasio da realizao do III CONGRESSO BRASILEIRO DE REGULAO DE SERVIOS PBLICOS CONCEDIDOS e em face da primeira efetiva mudana no poder poltico havida aps o processo de redefinio do papel do Estado vivido por ns nos ltimos anos, a ABAR coloca o presente texto, da lavra do Doutor Floriano de Azevedo Marques Neto, para catalisar os imprescindveis debates pblicos sobre o papel das Agncias Reguladoras. Ressaltamos que a ABAR perfilha muitas das idias e conceitos tecidos no texto em questo. Contudo, pretende com esta divulgao fomentar o debate, constituindo novos avanos, os quais devero nortear e fortalecer a produo regulatria no Pas. No se pode perder de vista que os conceitos modernos de Agncias Reguladoras no Brasil so relativamente novos, impondo a necessidade de esclarecer-se sociedade a sua relevncia e importncia, no sentido de sedimentar a funo regulatria das Agncias, bem como prospectar os eventuais ajustes e alteraes que precisam ser realizados. A ABAR tem se constitudo em um foro privilegiado para atuar fortemente na troca de experincias entre as Agncias Reguladoras, ampliando os constructos da regulao, investindo em seus recursos humanos. funo da ABAR a divulgao das atividades regulatrias, cuja finalidade , antes de tudo, a de criar um ambiente favorvel ao aperfeioamento das instituies no Brasil. Recomendamos a leitura e consulta do texto ora apresentado, tanto pelo seu contedo como pela clareza dos conceitos emitidos e objetividade das propostas.

ZEVI KANN
PRESIDENTE DA ABAR

ABAR - Associao Brasileira de Agncias de Regulao

Agncias Reguladoras - Instrumentos do Fortalecimento do Estado

NDICE
APRESENT AO .................................................................................................................... APRESENTAO I. II. Introduo ...................................................................................................................... Finalidades e Fundamentos da Moderna Regulao Econmica .............................. II.a. A interveno estatal: a relao entre Estado e sociedade ..................................... II.b. A Interveno estatal orientada pelos interesses do Estado-nao ........................ II.c. Autonomia poltica e instabilidade decisria .......................................................... II.d. O papel regulador do Estado: pressupostos, objetivos e instrumento ..................... II.e. A moderna regulao e a busca do equilbrio no setor regulado ........................ II.f. A moderna regulao e os interesses pblicos ....................................................... II.g. Atividade regulatria e atividade regulamentar ..................................................... II.h. A regulao como mudana no modo de interveno do Estado ........................... 3 7 8 8 9 10 11 13 14 15 18 19 19 19 20 20 20 21 21 22 22 22 23 25 25 26 27 28 29 30 30 31 32 32 33 33 34

III. O Surgimento das Agncias como uma Decorrncia da Moderna Regulao .......... III.a. Agncias de Regulao: competncia e especificidades ......................................... III.b. Transparncia, permeabilidade e neutralidade ....................................................... III.c. O carter pblico das Agncias ............................................................................... III.d. A multiplicidade de funes e competncias das Agncias .................................... III.e. A especializao das Agncias ................................................................................ III.f. A busca do equilbrio sistmico como eixo da atividade regulatria ..................... III.g. A importncia da neutralidade ............................................................................... III.h. A moderna regulao e os rgos reguladores ...................................................... IV . As Agncias como Autoridades Reguladoras Independentes .................................... IV. IV.a. Problemas conceituais: o nome Agncia ............................................................. IV.b. A autoridade das Agncias ..................................................................................... IV.c. A atividade objeto das Agncias e suas caractersticas .......................................... IV.c.i. A amplitude dos poderes das Agncias ................................................... IV.c.ii. A capacitao tcnica .............................................................................. IV.c.iii. A permeabilidade sociedade ................................................................. IV.c.iv. A processualidade ................................................................................... IV.d. A independncia ..................................................................................................... IV.d.i. Independncia e agentes regulados ........................................................ IV.d.ii. Independncia e consumidores ............................................................... IV.d.iii. Independncia x Poder poltico ................................................................ IV.e. Duas espcies de independncia: orgnica e administrativa .................................. IV.e.i. A independncia orgnica: estabilidade dos dirigentes e ausncia de controle hierrquico ................................................................................ Estabilidade dos dirigentes ...................................................................... Ausncia de controle hierrquico ............................................................ IV.e.ii. Independncia administrativa: meios para exercer a regulao independente ...........................................................................................

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Autonomia de gesto .............................................................................. Autonomia financeira .............................................................................. A liberdade para organizar seus servios ................................................ Regime de pessoal compatvel ................................................................ IV.f. Concluso: a imprescindibilidade da independncia .............................................. V. Agncias e Governo ...................................................................................................... V.a. A legitimidade democrtica das Agncias ............................................................ V.b. Poltica de Estado, Poltica de Governo, Polticas Pblicas e Polticas Regulatrias .. V.b.i. Polticas de Estado ................................................................................... V.b.ii. Polticas de Governo ................................................................................ V.b.iii. Polticas Pblicas ...................................................................................... V.b.iv. Poltica Regulatria .................................................................................. V.c. Funes de Estado e Funes de Governo ............................................................ V.d. A implementao das polticas pblicas: critrios de mediao, ponderao e prudncia ....................................................................................... V.e. A difcil articulao entre polticas pblicas polticas regulatrias. ....................

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VI. Legalidade e Constitucionalidade das Agncias ......................................................... VI.a. Estabilidade dos mandatos dos dirigentes das Agncias ...................................... VI.a.i. A no violao do artigo 84, II da CF. ...................................................... VI.a.ii. O artigo 37, II, da CF. ............................................................................... VI.a.iii. A estabilidade dos dirigentes e o princpio democrtico. ......................... VI.b. Os mandatos no coincidentes ............................................................................. VI.c. A constitucionalidade da ausncia de subordinao hierrquica ......................... VI.c.i. O artigo 84, II, da CF. ............................................................................... VI.c.ii. O artigo 87, Pargrafo nico, I, da CF. ...................................................... VI.d. Da constitucionalidade da concentrao das funes dos poderes ...................... VI.d.i. Constitucionalidade dos poderes normativos das Agncias. .................... VI.d.ii. Constitucionalidade dos poderes quase judiciais das Agncias. .............. VI.e. O controle das Agncias ....................................................................................... VII. Dez Sugestes para o Aperfeioamento do Modelo de Agncias ............................. VII.a. A necessidade de uma lei geral sobre o regime jurdico das Agncias ................. VII.b. O controle das Agncias. ....................................................................................... VII.c. A articulao entre rgos de regulao .............................................................. VII.d. A efetivao do juzo tcnico no processo de indicao dos dirigentes das Agncias ......................................................................................................... VII.e. Maior pluralismo as Agncias ............................................................................... VII.f. O incremento da transparncia e participao popular ........................................ VII.g. A descentralizao territorial. ............................................................................... VII.h. As Agncias e os consumidores. ........................................................................... VII.i. A explicitao das fronteiras entre polticas. ........................................................ VII.j. A imprescindibilidade de se garantir meios e recursos para o funcionamento das Agncias .........................................................................................................

VIII. Concluso ....................................................................................................................... 53 Anexo - Sumrio .................................................................................................................... 55 6

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Agncias Reguladoras Instrumentos do Fortalecimento do Estado*


Floriano de Azevedo Marques Neto** I. Introduo
I.1. A primeira efetiva mudana no poder poltico havida aps o processo de redefinio do papel do Estado vivido por ns nos ltimos anos trouxe, naturalmente, o questionamento acerca dos pressupostos da nova configurao do Estado, mormente no que toca sua relao com a ordem econmica. Como a alterao poltica foi profunda, poder-se-ia cogitar de uma tenso maior. A postura oportuna e pragmtica do novo governo afastou o risco de rupturas jurdicas e institucionais. A crtica e o debate polticos so inevitveis. E saudveis em si. I.2. Efetivamente, at agora, pouco se havia discutido salvo nos ambientes acadmicos e, mesmo assim, nem sempre com grande profundidade acerca do novo perfil da interveno estatal na economia e sobre um dos seus principais instrumentos, as Agncias Reguladoras. Se fato que nos ltimos meses proliferaram publicaes sobre direito regulatrio e sobre o regime jurdico das Agncias, tambm verdade de um esforo doutrinrio ps fato. Tais mudanas no direito positivo no foram precedidas de um amplo debate poltico ou jurdico. A pouca discusso justifica, a um s tempo, que o modelo institucional mostre agora suas falhas e que, passados mais de cinco anos do advento das primeiras agncias, persistam, no ambiente poltico, dvidas sobre sua importncia, limites e objetivos. I.3. Desta feita, s podemos receber com alvssaras que o tema surja na pauta do debate pblico. S assim poderemos, a um s tempo, esclarecer a relevncia e a importncia das Agncias e prospectar os ajustes e alteraes que precisam ser feitos para aperfeioa-las. No debate que se inicia h ainda muito preconceito de parte a parte. As Agncias no so perfeitas (longe disso), nem se prestam a apangio para todos os males. Porm, tampouco so ardilosos instrumentos de esvaziamento do poder poltico ou de renncia do Estado ao seu papel constitucional em face do domnio econmico. Como no h preconceito que resista ao debate amplo, transparente, e reflexo, temos que ao fim e ao cabo desse processo advir o fortalecimento das Agncias como importante instrumento para o fortalecimento da atuao estatal. I.4. O presente trabalho no tem o objetivo de ser uma defesa incondicional das Agncias Reguladoras. Isso seria abraar o preconceito inverso. Pretendemos aqui muito mais defender um novo modelo de regulao estatal, no qual as Agncias jogam um papel fundamental. Para isso, antes de tentar explicar (e, at certo ponto, defender) o modelo jurdico e institucional das Agncias, faz-se necessrio expor a importncia da atuao regulatria como uma nova forma de interveno estatal em face do domnio econmico. I.5. O texto est assim organizado: inicialmente, pretendemos expor brevemente os pressupostos da moderna regulao estatal, indicando a importncia que as Agncias tm no exerccio desta funo pblica. Logo depois, entraremos na caracterizao dos pressupostos e fundamentos jurdicos das
* O presente texto foi elaborado em ateno a uma solicitao da ABAR - Associao Brasileira de Agncias de Regulao. Tem por objetivo orientar as reflexes e discusses internas aos seus associados. A sua divulgao s pode ser feita mediante autorizao da Abar. ** Advogado. Professor Doutor do Departamento de Direito Pblico da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Membro do Comit Executivo da Sociedade Brasileira de Direito Pblico.

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Agncias no Direito brasileiro Na seqncia, far-se- necessria uma digresso sobre a separao entre Estado e Governo, visando a demarcar como se d a relao entre os espaos de legitimidade democrtica e os espaos institucionais voltados ao exerccio das funes de Estado. Na esteira dessa discusso, tentaremos delinear os marcos da separao entre polticas pblicas e atividade regulatria. . No tpico seguinte sero abordados os aspectos atinentes constitucionalidade das Agncias, analisando as principais crticas que se tm dirigido a estes rgos sob o prisma constitucional. Algumas sugestes para o seu aperfeioamento sero enfrentadas na seqncia, pouco antes da concluso. I.6. No cogitamos de nos fixarmos em alguma Agncia especfica, pois nosso objetivo analisar os aspectos gerais do modelo. Isso no nos impedir de, ora e vez, fazer referncia a um determinado rgo regulador para exemplificar uma observao ou para traar alguma diferenciao. Ao trabalho.

II. F inalidades e Fundamentos da Moderna Regulao Econmica Finalidades II.a. A interveno estatal: a relao entre Estado e sociedade
II.1. O surgimento das Agncias entre ns no decorre (como chega a sustentar ferinamente parte da doutrina1 ) de um modismo ou uma mudana perfunctria na estrutura da Administrao pblica. Foi fruto, isto sim, de uma profunda mudana na relao do aparelho estatal com a sociedade, particularmente com a ordem econmica. II.2. O Estado, de alguma maneira, sempre interferiu nas relaes econmicas. Inicialmente, o fazia editando leis para disciplinar genericamente a ao dos agentes privados, manejava o poder de polcia ou, eventualmente, incumbia-se de algumas atividades de relevncia social, elevadas condio de servios pblicos. Posteriormente, essa interveno se avulta e a interferncia estatal no domnio econmico passa a envolver a prpria explorao de atividade econmica por ente estatal (empresas estatais, sociedades de economia mista, etc.). Estas hipteses de interveno sempre se fizeram a partir de decises polticas estratgicas e envolviam a subtrao do setor especfico sujeito incidncia da ao estatal da regra de liberdade de iniciativa econmica. Ou seja, definida a necessidade de interveno do Estado num domnio econmico, procedia-se a uma reserva daquela atividade econmica iniciativa estatal, quer mediante a introduo de um regime de privilgio da sua explorao (no caso dos servios pblicos, s explorveis pelo Estado ou por seus delegatrios), quer mediante o regime de monoplio (nos casos de atividades econmicas consideradas estratgicas ou de relevncia para o interesse nacional). Mesmo quando a interveno estatal direta se dava em setores onde havia o convvio entre o operador estatal e operadores privados (como ocorria e ocorre no setor bancrio), a atuao do ente pblico revestia-se de algumas prerrogativas ou vantagens competitivas2 , alm de uma certa imunidade ao controle pblico3 .

Ver neste sentido o texto de meu dileto amigo e professor Eros GRAU As Agncias Agncias, Pblicas, in Regulao e , essas Reparties Pblicas Desenvolvimento, Calixto SALOMO FILHO (coord.), So Paulo, Malheiros, 2002, pginas 25 e seguintes. Neste sentido, as disposies constantes da Constituio de 1988 (artigo 173, 1, II e 2) no foram suficientes para suprimir estas vantagens competitivas que se traduziam no especificamente em regime fiscal ou tributrio prprio, mas nos benefcios em si que decorrem da relao de controladas do Estado. Imunidade que se manifestou de vrias formas. Interditando o controle de condutas das empresas estatais contrrias legislao de proteo concorrncia, dificultando a aplicao das normas de proteo ao consumidor de bens ou servios produzidos ou comercializados por empresas controladas pelo Estado ou ainda tornando ineficaz a regulao sobre estas empresas mesmo em setores sujeitos regulao setorial. Exemplo disso foi a lenincia da regulao exercida pelo Banco Central sobre os bancos estatais. Neste sentido, a omisso em dar cumprimento regra constante do artigo 173, 3, da Constituio apenas aguou essa evidncia.

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II.b . A Interveno estatal orientada pelos interesses do Estado-nao II.b.


II.3. O pressuposto da interveno estatal era o atingimento do interesse pblico justificador da atuao direta do Estado no domnio econmico. Porm esse interesse pblico se revelava em interesses do Estado-nao, consoante objetivos de desenvolvimento nacional, interesse estratgico, segurana nacional, relevncia pblica da atividade, etc. Tal perseguio do interesse pblico era suficiente para justificar a interdio da atuao dos atores privados no setor objeto da interveno (algo que se concretizava tanto no monoplio de atividade econmica em sentido estrito, como no regime de privilgio ou exclusividade na prestao de servio pblico pelo estado ou ente delegado seu), bem como legitimava a imunidade aos instrumentos de controle do exerccio de atividade econmica. Justificava ainda a prescindibilidade de um aparato estatal para controlar a atividade cometida ao ente estatal. Se a atividade do operador pblico era controlada (via cadeia de controle 4) pelo Estado, o interesse pblico estaria sempre consagrado na atuao deste operador, tornando sem sentido outras formas de controle da atividade explorada pelo ente estatal. II.3.1. Tal raciocnio servia tambm para sustentar a importncia menor que se dava proteo do administrado, enquanto consumidor ou usurio de bens e servios produzidos ou comercializados pelas empresas estatais. Assim como no faria sentido invocar regras de proteo ao consumidor quando o Estado exerce sua autoridade (por exemplo, mediante sujeies de ordem geral ou exerccio do poder de polcia), tambm no caberia exigir tal proteo enquanto usurio de um servio pblico explorado por uma estatal ou enquanto adquirente de um bem produzido ou comercializado em regime de monoplio estatal. Sendo tais entes estatais meros instrumentos para consecuo do interesse pblico definido no mbito do poder poltico, constitua uma aberrao sujeitar sua ao (e por conseqncia a interveno estatal por meio dela concretizada) a interesses privados, mesmo que fosse o interesse do indivduo (consumidor) suposto beneficirio da atuao estatal. II.4. Neste processo, o beneficirio da interveno estatal direta no domnio econmico era o interesse pblico traduzido no interesse do Estado-nao (cujo contedo haveria de ser definido e redefinido permanentemente pelo poder poltico). O interesse do cidado, do administrado, do consumidor, da sociedade em suma, somente seria consagrado como parte-beneficiria do interesse nacional. Razo pela qual no havia muita razo tomar estes interesses (interpretados no como difusos, mas como interesses privados contrapostos ao interesse pblico, estatal) como parmetro modelador da interveno estatal. Da mesma forma, os interesses dos demais agentes econmicos privados que travassem contato com os entes de interveno estatal (seja estabelecendo com eles relaes comerciais, seja se relacionando na cadeia econmica) tampouco haveriam de ser considerados. O ente estatal poderia praticar condutas teoricamente contrrias s regras de direito concorrencial, abusar no preo dos insumos necessrios a outras indstrias, exorbitar no exerccio de sua dominncia de mercado. Afinal, sendo mero vetor de consecuo do interesse geral da coletividade, sua conduta no poderia ser refreada por interesses menores (porque privados) de natureza empresarial. II.5. De resto, a interveno direta na ordem econmica, predominante entre ns at o incio dos anos 90, tinha por vis uma postura contrria ao mercado. Os interesses do Estado-nao eram necessariamente contrrios aos interesses privados pois a realizao destes implicaria em interdio consecuo daqueles. Nesta perspectiva, a absoro de atividade econmica pelo
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Entendendo-se por cadeia de controle as relaes hierrquicas de sujeio e subordinao que caracterizam a comunicao entre os agentes polticos e os quadros dirigentes das empresas estatais operadoras no domnio econmico.

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Estado se justificava pela incompatibilidade (ou desconformidade) dos agentes privados atuarem no sentido da consagrao do interesse pblico. Como esse haveria de ter a supremacia sobre aquele, justificada estava a supresso da iniciativa privada em setores relevantes da economia. Da decorrer o carter predominantemente excludente da iniciativa privada nos setores onde havia interveno estatal direta. Disso tambm advinha a presuno de que o interesse pblico estaria automaticamente consagrado se um setor da atividade econmica fosse reservado explorao estatal. II.6. A lgica da interveno estatal prevalecente entre ns at h pouco tempo era, pois, centrada na supremacia do interesse pbico (entendido como interesse do Estado-nao) sobre os interesses privados. Ao governante de turno (investido ou no de legitimidade democrtica, pois, no perodo mais intervencionista de nossa histria recente, os governos sequer eram eleitos) competia decidir, a partir de sua leitura poltica dos interesses gerais da sociedade, quanto, de que modo e em favor de quem dar-se-ia sua ao na ordem econmica. E, por definio, esse interesse pblico era incontrastvel pelo indivduo (salvo, claro, quando seu exerccio se desse fora dos lindes da lei e do Direito).

II.c. Autonomia poltica e instabilidade decisria


II.7. Neste contexto da interveno estatal (marcada, reiteramos, por uma forte interveno direta, pela absoro de atividades econmicas pelo Estado) havia, por certo, uma maior autonomia para o poder estatal e, em contrapartida, uma substancialmente menor margem de autonomia para a sociedade. Neste cenrio, a vontade poltica (entendida como a orientao do governante) se punha muito mais eficaz (demandando menor necessidade de mediao para sua concretizao). Porm, a atividade econmica, fato, acabava por padecer de uma enorme instabilidade, pois as decises polticas so necessariamente cambiantes (fruto da natural necessidade de acomodao dos interesses polticos e das premncias da alternncia de poder) e buscam responder s demandas mais imediatas (prprias do ambiente poltico). II.8. Alm disso, num contexto de interveno predominantemente direta na economia, os objetivos perseguidos pelo Estado so de natureza geral, mormente sem grande preocupao com o equilbrio especfico do setor onde recai essa interveno. Como os reflexos positivos ou negativos da ao num determinado setor visam ao interesse geral (interesse do Estado-nao), os resultados deveriam ser repartidos por toda a coletividade. Do mesmo modo, como o sucesso ou insucesso de um determinado ente estatal (por exemplo, os prejuzos de uma empresa controlada pelo Estado ou sua ineficincia em prover a sociedade dos bens e servios a seu cargo) eram carregados pelo Estado e, eventualmente, neutralizados pelo aporte de recursos pblicos, no havia razo para que a ao estatal no domnio econmico levasse em conta os reflexos especficos produzidos no setor objeto da interveno. II.9. Bom exemplo para ilustrar essa forma do Estado operar no domnio econmico a poltica de remunerao pelos bens e servios produzidos por entidades estatais. No contexto em que a interveno se dava mediante assuno pelo Estado da explorao de atividades econmicas relevantes ou essenciais, a poltica de preos (sejam tarifas no caso de atividades consideradas servios pblicos sejam simples preos praticados por empresas estatais) era definida no ambiente poltico, a partir da avaliao de fatores que pouco ou nada se relacionavam com os interesses especficos do setor regulado. A majorao ou minorao de preos podia ser determinada, diretamente, pela vontade poltica do governante, pautada por
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razes de ordem monetria (conter a inflao), fiscal (aumentar a rentabilidade da estatal para viabilizar o ingresso de recursos no tesouro mediante pagamento de dividendos ou operaes creditcias), eleitoral (agradar o eleitor em perodos de disputa poltica), social (ampliar a fruio de uma utilidade pblica essencial) ou mesmo econmica (desincentivar o consumo ou favorecer o desenvolvimento de um setor que dependesse do bem ou servio como insumo). Em um cenrio de forte interveno direta do Estado na economia no h muitas peias a limitar a concretizao da vontade poltica de elevar ou reduzir o valor cobrado por ente estatal pelo bem ou servio que produz ou comercializa. Porm, como conseqncia, inexistia muita preocupao com os impactos de uma dada medida econmica sobre os agentes privados (operadores econmicos ou consumidores), nem com seus reflexos de longo prazo no setor especfico. A conseqncia disso eram a instabilidade regulatria e a inviabilidade da ao privada em setores sujeitos interveno estatal.

II.d. O papel regulador do Estado: pressupostos , objetivos e instrumentos pressupostos,


II.10. As transformaes ocorridas nos ltimos anos (de forma acentuada no Brasil, mas igualmente em vrios pases do continente europeu que guardam muita semelhana com nossa tradio de interveno estatal e de estrutura jurdica) apontam para uma reduo da interveno direta e do incremento de uma nova forma de interveno, substancialmente distinta daquela acima divisada. Tem lugar entre ns o fortalecimento do papel regulador do Estado5 em detrimento do papel do Estado produtor de bens e servios. Note-se que no estamos a afirmar que a interveno regulatria serve exclusivamente para substituir a interveno direta do Estado na ordem econmica. Se bem verdade que em alguns setores houve a erradicao da interveno direta, substituda pela construo de mecanismos de interveno indireta de carter regulatrio, certo tambm que em outros setores houve a introduo de arcabouos regulatrios e a permanncia de entes estatais explorando atividades econmicas. No primeiro caso o que ocorreu no setor de telecomunicaes brasileiro. No segundo, colhemos os exemplos do setor de energia eltrica (onde remanesceram operadores estatais) ou do setor de petrleo (onde o principal operador segue sendo uma sociedade controlada pela Unio). O que relevante para o advento da atividade regulatria estatal, tal como vimos aqui apresentando, no , pois, a supresso da interveno estatal direta na ordem econmica mas basicamente i) a separao entre o operador estatal e o ente encarregado da regulao do respectivo setor e ii) a admisso do setor regulado da existncia de operadores privados competindo com o operador pblico (introduo do conceito
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Embora se pudesse falar, num contexto de interveno direta do Estado no domnio econmico, do exerccio de uma funo regulatria subjacente atuao do operador pblico num determinado setor econmico, no creio ser correto utilizar o conceito de regulao neste contexto. Como veremos, o conceito de regulao por mim adotado afasta os mecanismos de interveno direta como forma de regulao. Se atividade regulatria estatal constitu uma espcie de interveno (indireta) na ordem econmica, a assuno pelo Estado ou por ente controlado seu da explorao de atividade econmica no caracteriza interveno reguladora. A explorao direta pelo Estado de atividade econmica, verdade, influencia a atuao dos atores privados, cumpre um papel de ordenao, algum controle e, eventualmente, estabelece algum padro de regulamentao sobre o setor. Porm isso no suficiente para caracterizar uma atuao estatal de carter regulatrio pois: i) mesmo estatal, o interesse do agente econmico tem como ncleo os interesses da empresa ou do seu controlador e no do sistema como um todo e muito menos dos utentes da utilidade econmica explorada pelo agente econmico pblico; ii) o exerccio da funo regulatria pressupe, por bvio, a existncia de regulados; a concentrao de papis de regulador e operador leva descaracterizao da atividade regulatria, pois faz com que a suposta regulao seja exercida no em benefcio do indivduo e da sociedade, mas que torne a eles sujeitos da regulao; iii) os instrumentos regulatrios esto ligados ao exerccio das funes pblicas o que no me parece compatvel nem com o regime jurdico das empresas estatais (configurao tpica dos entes estatais que exploram atividade econmica), nem com os interesses econmicos prprios de quem opera uma atividade econmica (ainda que em regime de privilgio, exclusividade ou monoplio); iv) o mximo que poderamos identificar num contexto de interveno estatal direta sobre o domnio econmico que o agente estatal exercia atividade regulamentar sobre a atividade (o que nem mesmo pacfico, pois a regulamentao no se voltava ao exerccio da atividade como um todo, mas especificamente se destinava a impor regras de fruio aos usurios dos bens e servios, regras estas editadas pelo ente estatal muita vez em seu benefcio), o que veremos mais frente est longe de coincidir com todo o plexo das atividades regulatrias.

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de competio em setores sujeitos interveno estatal direta), o que leva alguns autores a caracterizar essa nova regulao como regulao para a competio6. II.11. A atividade estatal de regulao7 no deixa de ser uma forma de interveno estatal na economia. Porm uma forma de interveno que nos seus pressupostos, objetivos e instrumentos difere substancialmente da interveno direta no domnio econmico8. II.11.1. Difere nos seus pressupostos porque a interveno regulatria muito mais pautada pelo carter de mediao do que pela imposio de objetivos e comportamentos ditada pela autoridade. prprio dessa concepo de regulao a permeabilidade do ente regulador aos interesses dos regulados, sejam operadores econmicos, sejam usurios, sejam mesmo os prprios interesses estatais enredados no setor regulado. essencial noo de moderna regulao que o ente regulador estatal dialogue e interaja com os agentes sujeitos atividade regulatria buscando no apenas legitimar a sua atividade, como tornar a regulao mais qualificada porquanto mais aderente s necessidades e perspectivas da sociedade9. Fruto da prpria dificuldade do Estado, hoje, de impor unilateralmente seus desideratos sobre a sociedade, mormente no domnio econmico, faz-se necessrio que a atuao estatal seja pautada pela negociao, transparncia e permeabilidade aos interesses e necessidades dos regulados. Portanto, o carter de imposio da vontade da autoridade estatal (que impe o interesse pblico selecionado pelo governante) d lugar, na moderna regulao, noo de mediao de interesses, no qual o Estado exerce sua autoridade no de forma impositiva, mas arbitrando interesses e tutelando hipossuficincias10.
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Asi, la liberalizacin y la reduccin do papel do Estado productor y director de la vida econmica (planificador en sentido tradicional) debe compensarse con el nuevo sentido de regulacin para la competencia y para garantizar la prestacin de servicios esenciales. (Cf. Gaspar ARIO ORTIZ, Principios de Derecho Pblico Econmico, Granada, Comardes, 2001, pgina 292). 7 De minha parte, entendo que por regulao deve-se compreender toda a atividade estatal sobre o domnio econmico que no envolva a assuno direta da explorao de atividade econmica (em sentido amplo). dizer, toda a atividade do poder pblico no campo da economia que no implique nem na assuno da titularidade da explorao de atividade econmica quer como servio pblico (artigo 175 da CF), quer como monoplio de atividade econmica em sentido estrito (artigo 177 da CF) , e nem envolva a explorao destas atividades, em regime de mercado, por meio de empresas estatais (artigo 173 da CF). No mbito da regulao estatal estariam compreendidas atividades como a de coordenar, fiscalizar, dirigir, coibir ou desincentivar condutas, incentivar, fomentar, planejar, organizar, que sejam necessrias para atingimento de objetivos de ordem pblica consentneos com os objetivos da ordem econmica constitucional (artigo 170 da CF). (CF. meu Regulao Setorial e Autoridade Antitruste . A Importncia da Independncia do Regulador, in Celso Fernandes CAMPILONGO, Jean Paul Cabral Veiga da ROCHA e Paulo Antitruste. inanceiro , So Paulo, Max Limonad, 2002, pgina 96). Financeiro Todescan Lessa MATTOS, Concorrncia e Regulao no Sistema F
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Em outra oportunidade asseverei: De fato, a alterao no paradigma regulatrio e no modo do exerccio da autoridade estatal vivida por ns implica em mudanas de vrias ordens. H uma primeira ordem de mudanas que se revela na mudana do foco principal da regulao, dizer, nos objetivos pelos quais se justifica a atuao regulatria estatal. Um segundo plano se refere ao eixo da regulao, que perde um tanto de seu carter autoritrio, deslocando-se de eixo impositivo, vertical (tpico das relaes de autoridade) para um eixo mais negocial, pautado por relaes horizontais (adequado a uma regulao mais mediadora, reflexiva). Um terceiro plano se refere ao modo de se exercer a atividade regulatria, operando-se no campo do mtodo de atuao estatal. Cuidam-se do que chamo de transformaes metodolgicas e que se mostram na crescente procedimentalizao, transparncia e especialidade no exerccio da regulao. Por fim, est o plano das transformaes mais visveis, aquelas que se do nos instrumentos jurdicos e administrativos, como a introduo de mecanismos de regulao contratual, o crescimento de normas quadro, instrumentos de poltica tarifria inovadores. neste plano especfico em que se coloca a criao das agncias independentes, entendidas como erspectiv as das Agncias Reguladoras no Perspectiv erspectivas instrumentos aptos a concretizar as mudanas narradas nos trs outros planos. (Cf. Balano e P Brasil , in Conjuntura & Informao, Revista da ANP Agncia Nacional do Petrleo, julho a setembro de 2001, nmero 15, pgina 4). No meu Regulao Estatal e Interesses Pblicos (So Paulo, Malheiros, 2002) pude assim explicar esse processo: A emergncia de entes reguladores autnomos corresponde indubitavelmente necessidade do poder poltico de constituir espaos em que sejam possveis articulao e a mediao de interesses, em que seja vivel a interlocuo com os diversos plos de poder poltico existentes na sociedade contempornea. Mais ainda, traduz-se como uma resposta necessidade de flexibilidade e de comunicabilidade que revestem o intervencionismo hodierno (interveno reguladora). (Cf. pgina 199). Em outra oportunidade, expliquei esse processo da seguinte forma: se pe, portanto, imprescindvel a capacitao do poder poltico para i) assegurar a manuteno das regras do jogo que vo balizar os conflitos entre os interesses pblicos especiais ou assegurar o respeito aos direitos individuais; ii) exercer sua capacidade regulatria de modo a preservar os interesses pblicos em geral mas com especial ateno aos hipossuficientes (o que envolve no s o interesse dos excludos sociais, como tambm aquele plexo de interesses que, pela sua desagregao natural, no conseguem ser auto-defendidos); e iii) manter uma permanente interlocuo, matizada por princpios de transparncia radical, do poder pblico A Republicizao do Estado e os Interesses com os diversos atores sociais, erradicando-se o carter autoritrio da regulao. (Cf. meu A Pblicos Pblicos, pgina 188).

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II.11.2. Difere dos seus objetivos porque, contrariamente ao que ocorre na interveno estatal direta, os objetivos se deslocam dos interesses do Estado-nao e passam a se identificar mais com os interesses da sociedade (tanto os interesses dos cidados consumidores efetivos ou potenciais de bens econmicos quanto os interesses subjacentes s relaes econmicas)11. A interveno estatal direta se justifica pela incompatibilidade suposta entre interesses pblicos e a atuao privada. J a moderna regulao estatal procura atuar no sentido de compor e articular os interesses pblicos com os interesses dos particulares, partindo do pressuposto de que a atuao privada em setores sujeitos regulao no s aceitvel como essencial para atingir o interesse pblico. Antes objetivar suprimir espaos da atuao privada, procura condicionar, amoldar, incentivar e coordenar (em uma palavra, regular) a atuao dos particulares12. II.11.3. Por fim, difere nos instrumentos porque a regulao vai demandar a construo de mecanismos de interveno estatal que permitam efetivar essa nova forma de relacionamento com os agentes econmicos. Os espaos de exerccio da regulao devero ser aptos ao exerccio da mediao e da interlocuo com os agentes envolvidos no setor regulado . De outro lado, o manejo das competncias regulatrias regulado. passa a seguir regras e procedimentos aptos a impedir que a atividade regulatria seja capturada por interesses privados ou que seja cerceada pelos interesses das foras polticas. A esse tema retornaremos mais frente.

II.e . A moderna regulao e a busca do equilbrio no setor regulado II.e.


II.12. A moderna noo de regulao remete idia de equilbrio dentro de um dado sistema regulado regulado. Como dito, a regulao busca equilibrar os interesses internos a um sistema econmico (um setor ou uma atividade econmica). Porm, o equilbrio buscado pela regulao poder envolver tambm a introduo de interesses gerais, externos ao sistema, mas que tenham de ser processados pelo regulador de forma que a sua consecuo no acarrete a inviabilidade do setor regulado. Explicamos. II.12.1. A partir do momento em que se aceita a possibilidade de interveno estatal, indireta em face da ordem econmica, sem excluir a atuao da iniciativa privada (abandonando aquela postura hostil ao mercado de que nos fala Vital MOREIRA para uma concepo que v na competio e na atuao dos atores privados valores em si a serem fomentados pelo Estado), pe-se bvio que a ao estatal no possa se dar exclusivamente pela prtica de atos de fora ou pela interdio da explorao de uma atividade iniciativa privada. A ao estatal passa a depender do equilbrio entre os interesses privados (competio, respeito aos direitos dos usurios, admisso da explorao lucrativa de atividade econmica) com as metas e objetivos de interesse pblico (universalizao, reduo de desigualdades, modicidade de preos e tarifas, maiores investimentos, etc.). Se, por exemplo, se podia impor ao operador estatal a reduo dos valores cobrados por
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nesse contexto que a velha interveno pesada, pr-Estado, se transforma numa interveno leve, pr sociedade. O papel do Estado muda: de agente monopolista, concorrente ou regulamentador, torna-se um agente regulador e fomentador. No se trata de um movimento para chegar ao Estado mnimo, como se poderia pensar, mas para torna-lo um Estado melhor. (Cf. Diogo Figueiredo MOREIRA NETO, Direito Regulatrio, Rio de Janeiro, Renovar, 2003, pgina 74). Vital Moreira pondera que essa nova forma do Estado atuar em face do domnio econmico decorre de duas mudanas substanciais no paradigma regulatrio. De uma lado, afirma o autor portugus, est o fato de que se passa de uma atuao estatal hostil ao mercado para uma postura constitutiva e fomentadora do mercado. De outro lado, muda-se de uma viso de proteo do setor objeto da interveno (defesa dos interesses pblicos exclusivamente alocados setorialmente) para uma regulao voltada para o interesse geral e para o interesse dos usurios. (Cf. Vital MOREIRA e Fernanda MAS, Autoridades Reguladoras Independentes, Coimbra, Coimbra Editora, 2003, pgina 10).

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um bem ou a obrigao de expandir o universo de atendimento de seus servios sem grande necessidade de mediao (ainda que isso importasse, no mdio prazo, malefcios para a coletividade), num contexto de nova regulao e de abertura de atividades relevantes explorao privada faz-se necessrio uma ponderao, um sopesamento, um equilbrio enfim, entre as metas de interesse geral e os objetivos dos particulares envolvidos (repita-se, sejam eles operadores econmicos ou consumidores). neste exato quadrante que se concebe a moderna regulao estatal da economia nos termos do que se introduziu entre ns nos ltimos anos.

II.f . A moderna regulao e os interesses pblicos II.f.


II.13. Importante notar que haja quem sustente que a regulao visaria apenas a preservar as condies de funcionamento de um dado sistema econmico (ou, se quisermos, de um setor da economia, de uma indstria ou de um mercado). II.13.1. Nesta perspectiva, mais restritiva, a regulao visaria exclusivamente a garantir o equilbrio do mercado, coibindo prticas distorcidas dos agentes econmicos. Buscaria apenas corrigir as assim chamadas falhas do mercado. Portanto, sua funo seria apenas assegurar o equilbrio interno ao sistema regulado13 , evitando abusos ou distores que, em ltima instncia, pudessem comprometer o prprio funcionamento do setor sujeito regulao. II.13.2. Cremos que (particularmente no Brasil) a funo regulatria h de ser mais ampla14. Se um dos fundamentos da regulao manter o equilbrio de um dado mercado (setor da economia), isso no h de impedir que pela atividade regulatria sejam introduzidos objetivos de ordem geral (consentneos inclusive com os princpios reitores da ordem econmica constantes do artigo 170 da Constituio Federal - CF) que no seriam alcanados exclusivamente pela ao a livre iniciativa dos agentes econmicos15. Embora a definio destes objetivos no caiba aos entes reguladores (pois devero ser estabelecidos nos espaos de definio das polticas pblicas), cabe aos rgos reguladores viabilizar o atingimento destes objetivos de modo que eles sejam absorvidos pelo sistema regulado com o menor desequilbrio possvel. II.13.3. Tomemos um determinado setor regulado no qual seja interesse do Estado brasileiro, buscando reduzir as desigualdades sociais, ensejar uma poltica de universalizao de uma dada utilidade pblica. Definida essa poltica, caber ao regulador manejar suas competncias para ver atingido este objetivo. Dever faz-lo arbitrando os nus de forma vivel e equilibrada entre os diferentes agentes atuantes no setor, sopesando obrigaes e vantagens competitivas, criando incentivos ou restries, ou seja regulando o setor para, mantendo seu equilbrio interno, consagrar o interesse pblico.
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Apesar da gama razoavelmente ampla de linhas doutrinrias que sustentam este entendimento, basicamente aqui estaramos diante dos seguidores da Escola Clssica ou Econmica da regulao. Essa linha sustenta que a atividade regulatria estatal (e de resto toda hiptese de interveno estatal na economia) no teria outro objetivo que no a preservao dos interesses do mercado, buscando corrigir suas falhas sistmicas e, conseqentemente, assegurar a reproduo das relaes econmicas. Essa linha de entendimento, marcadamente liberal, (que tem nas obras de G. Stigler e C. Friedland seu principal ncleo doutrinrio) v a subsidiariedade da interveno estatal de forma bastante restritiva de modo que a interferncia estatal na ordem econmica s se justifica se inexistir soluo no mercado que seja economicamente mais eficiente. Fcil perceber da que dessa linha de concepo resulta o germe das teorias da desregulao. Ver, para uma panormica do tema Calixto SALOMO FILHO, Regulao da Atividade Econmica, So Paulo, Malheiros, 2001, pginas 16 e seguintes. Por bvio, filio-me a uma corrente doutrinria mais afeita tradio do direito administrativo europeu, marcada pela noo de servio pblico e com grande proximidade da Escola do Interesse Pblico. Por esta linha, entende-se que o objetivo da regulao seria a busca do bem comum, ou se quisermos a consecuo de interesses gerais inatingveis pelo livre jogo dos interesses econmicos privados. Com meu entendimento parece concordar Maral JUSTEN FILHO: Tradicionalmente, supunha-se que a interveno estatal no domnio econmico destinava-se a dar suporte ao mecanismo de mercado e a eliminar eventuais desvios ou inconvenincias. J o modelo regulatrio admite a possibilidade de interveno destinada a propiciar a realizao de certos valores de natureza poltica ou social. O mercado no estabelece todos os fins a serem realizados na atividade econmica. (Cf. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, So Paulo, Dialtica, 2002, pgina 24 e 25).

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II.13.4. Neste sentido, temos que a atividade regulatria estatal no envolve apenas uma funo estabilizadora (preservar o equilbrio do mercado), mas compreende tambm alguma funo redistributiva. Tanto assim que o texto constitucional (artigo 174), ao prever o papel do Estado como ente normativo e regulador da atividade econmica, lista dentre suas incumbncias a funo de incentivar e planejar atividades econmicas, o que d regulao uma conotao muito mais ampla do que a simples correo de falhas de mercado. Porm, importante que se repita, esse carter redistributivo (ou, como prefiro, de consecuo de objetivos pblicos extra sistema econmico) coloca-se pela regulao a partir de uma perspectiva de mediao de interesses e de busca de equilbrio interno ao sistema regulado.

II.g. Atividade regulatria e atividade regulamentar


II.14. Neste passo, cumpre separar a atividade regulatria da atividade regulamentar . O baralhamento regulamentar. entre os dois conceitos leva alguns doutrinadores a reduzir a atividade de regulao estatal ao seu carter meramente normativo16. Esta mesma confuso est tambm na base de posies doutrinrias que procuram identificar o processo de reforma regulatria (e o crescimento dos mecanismos de nova regulao estatal) com processos de desregulamentao ou de desregulao. II.14.1. A atividade de regulao estatal envolve dentro das balizas acima divisadas funes muito mais amplas que a funo regulamentar17 (consistente em disciplinar uma atividade mediante a emisso de comandos normativos, de carter geral, ainda que com abrangncia meramente setorial). A regulao estatal envolve, como veremos adiante mais amide, atividades coercitivas, adjudicatrias, de coordenao e organizao, funes de fiscalizao, sancionatrias, de conciliao (composio e arbitragem de interesses), bem como o exerccio de poderes coercitivos e funes de subsidiar e recomendar a adoo de medidas de ordem geral pelo poder central18. Sem essa completude de funes no estaremos diante do exerccio de funo regulatria19. Porm, no fosse essa pliade de atividades intrnseca funo de regulao, a sua distino da atividade meramente normativa e regulamentar, entre ns, j estaria patente do prprio texto constitucional. Com efeito, o artigo 174 da CF imputa ao estado o papel de agente normativo e regulador da atividade econmica (a qual, nos parece, aqui utilizada no sentido amplo, compreendendo tanto as atividades econmicas em sentido estrito
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Esse parece ser o entendimento de Maria Sylvia Zanella DI PIETRO para quem Agncia reguladora, em sentido amplo, seria o direito brasileiro, qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de regular as matrias que lhe esto afetas. Neste sentido, a nica coisa que constitui inovao o prprio vocbulo, anteriormente no utilizado para designar entes da Administrao Pblica. A funo normativ , com ou sem fundamento normativa alcance, a sempre foi exercida por inmeros rgos da Administrao Pblica, com maior ou menor alcance constitucional. Tal como nos Estados Unidos, a prpria lei que instituiu esses entes j lhes confere poder normativo. (Cf. Direito Administrativo, So Paulo, Atlas, 13 edio, 2001, pgina 394). H que se reconhecer que na seqncia a ilustre administrativista reconhece que as agncias cumprem um papel novo ao assumir outras funes que no apenas as de carter normativo. 17 Neste sentido ver Edmir Netto de ARAUJO, A Aparente Autonomia das Agncias Reguladoras, in Alexandre de MORAES, Agncias Reguladoras, So Paulo, Atlas, 2002, pgina 40.
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Vital MOREIRA e Fernanda MAS desvelam perfeitamente o equvoco da interpretao ora refutada: Alguns autores, sob a influncia do Direito norte-americano, tendem a identificar autoridades de regulao com autoridades detentoras de poderes regulamentares, com vista a garantir a ordenao de um dado setor da actividade social. Tal modo de ver as coisas no corresponde ou no traduz a realidade, na medida em que a regulao no se identifica com a regulamentao. A regulamentao, ou seja, o estabelecimento de regras de conduta para os regulados, , somente uma das vertentes da regulao, latu sensu, que tambm abrange a implementao das regras, a sua superviso e o sancionamento das infraces s mesmas. (in Autoridades Reguladoras Independentes, cit., pgina 16. Redao do original portugus). Como mais uma vez nos ensina Vital MOREIRA o conceito de regulao deve abranger todas as medidas de condicionamento da actividade econmica, revistam ou no de forma normativa. (Cf. Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, Coimbra, Almedina, 1997, pgina 36).

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como aquelas consideradas servios pblicos20). Ora, se o Constituinte se arvorou no dever de distinguir os dois papis do Estado em face da ordem econmica, separando a atividade regulamentar (normativa) da atividade regulatria (esta ltima compreendendo o detalhamento dos aspectos de fiscalizao, incentivo e planejamento), . certo que, para a ordem constitucional brasileira, regular no sinnimo de regulamentar regulamentar. II.14.2. A outra posio, a nosso ver equivocada, aquela que identifica a regulao estatal com os processos de desregulamentao da atividade econmica. Quem melhor expe esse entendimento Eros GRAU quando afirma que como os norte-americanos usam o vocbulo regulation para significar o que designamos regulamentao, deregulation, para eles, assume o mesmo significado que indicamos ao usar o vocbulo regulao; vale dizer: a deregulation dos norte-americanos est para a regulation assim como, para ns, a regulao est para a regulamentao.21 No nos parece cabvel a associao tanto pelos seus pressupostos, quanto pelos seus resultados. II.14.2.1. Primeiro, o raciocnio falho na medida em que parte de uma identificao no necessariamente correta, mesmo no direito americano, entre regulao e regulamentao. O termo regulation dos americanos abrange no apenas a atividade normativa (de regulamentao), mas uma ampla gama de atividades de interveno no domnio econmico. Querer associar, como sinnimos, regulation e regulamentao reduzir exageradamente a atividade regulatria desenvolvida no direito americano22. Embora os rgos reguladores americanos tenham como uma de suas principais funes regulamentar a indstria regulada, a sua atividade (de regulao do setor) muito mais ampla. II.14.2.2. Segundo, porque no h qualquer relao histrica entre os processos de deregulation e de mera desregulamentao. Os defensores, no debate americano, da desregulao da economia postulam a desmobilizao de todo o aparato regulatrio (particularmente as agncias independentes). No propugnam um singelo processo de desregulamentao. At porque os seus defensores no descartam a remanescncia de algum papel normativo no Estado, ainda que advoguem a reduo (ou mesmo a supresso) do aparato regulatrio estatal. II.14.2.3. Doutro lado, entre ns, querer identificar os processos de regulao da economia (mormente em substituio interveno estatal direta) com os processos de deregulation dos americanos implicaria em desconhecer que, nos setores que passaram por uma reforma regulatria, houve, sim, um engrandecimento tanto da superviso estatal (mediante o exerccio da autoridade regulatria), quanto na atividade de regulamentao (normatizao) do setor regulado. Seria contraditrio entender que regulao implica em desregulamentao ao mesmo
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Ver neste sentido Eros Roberto GRAU: No que tange ao artigo 174, no entanto, a expresso atividade econmica utilizada em outro sentido. Alude , o preceito, a atividade econmica em sentido amplo. Respeita globalidade da atuao estatal como agente normativo e regulador. (Cf. Interpretao da Ordem Econmica na Constituio , So Paulo, RT, 1990, pgina 142). Interpretao Constituio,

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osto e o Direito Pressuposto, So Paulo, Malheiros, 1996, pgina 93. Apesar dessa afirmao o ilustre professor Eros Roberto GRAU, O Direito P Posto mais frente parece contrari-la afirmando que a proposta de regulao ambgua o movimento (a regulao) no postula a anomia dos mercados, porm novas modalidades de regulao mais eficientes ....
Veja-se a ttulo de mera ilustrao o que assevera Bernard SCHWARTZ num dos mais difundidos manuais de Direito Administrativo americano: These are powers of immense scope and represent na amalgam of functions devised with little to constitutional theory. The regulation of industry cannot be carried out effectively under a rigid separation of powers. Concentrated industrial power must be controlled by concentrated governmental power. Regulatory agencies like the ICC have been made the repositories of all types of governmental power: legislative, executive, and judicial. Instead of being separated in the traditional way, these powers have been telescoped into a single agency. (Cf. Bernard SCHWARTZ, Administrative Law, Boston, Little, Brown and Co., Third Edition, 1991, pginas 15 e 16).

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tempo em que se debate na doutrina a suposta exorbitncia da funo normativa exercida pelos novos rgos reguladores23. II.14.2.4. Nem se diga que a abertura para a competio dos setores da economia antes reservados ao Estado seria uma forma de desregulao por si s. Tal raciocnio levaria ao entendimento de que s existiria regulao quando existente o regime de privilgio ou exclusividade estatal na explorao de atividade econmica. O que rotundamente falso. Regular s oposto idia de iniciativa privada se cairmos numa tautologia: s h regulao com estatizao porque s pode haver regulao mediante estatizao. Ora, franquear aos agentes privados a atuao num dado mercado no faz deste um mercado desregulado. A restrio de acesso (no interdio deste) a um mercado, mediante, por exemplo, um regime de licenas, uma frmula clssica de interveno regulatria e, por definio, admite alguma competio entre agentes privados. A regulao profissional outro caso de regulao de atividade econmica aberta competio. No fosse isso e, novamente, a Constituio federal afastaria a tese de associar desestatizao com desregulao. Enquanto o papel do Estado como agente regulador da economia vem previsto no artigo 184, o regime de servio pblico tem assento no artigo 175 e as hipteses (excepcionais e restritssimas) de monoplio vem referidas no artigo 177. Deixou claro, pois, o constituinte que a interveno regulatria estatal no se confunde com os institutos de reserva ou exclusividade do Estado na explorao direta de atividade econmica. Logo, descabe integralmente a tese de se associar a quebra de monoplios, a desestatizao ou a abertura de setores competio como mecanismos necessariamente desregulatrios. O esforo que aqui fazemos justamente para demonstrar que estes processos propelem o desenvolvimento de uma nova forma de regulao, possivelmente mais firme e consistente. II.14.2.5. , portanto, absolutamente improcedente querer associar as transformaes no papel regulador do Estado aos processos de supresso da interveno estatal sobre o domnio econmico. A reforma regulatria por ns vivenciada vai no sentido exatamente contrrio dos processos de desregulao ou de autoregulao pelo mercado24. No implica, de modo algum, em substituio da ordenao da atividade econmica pelo prisma da autoridade estatal pela auto-regulao gerida e balizada pelo mercado. A autoridade estatal no exercida sobre o domnio econmico somente por intermdio da atividade de regulamentao (embora deva sempre estar adstrita ao princpio da legalidade). Afirmar isso implicaria, em desconhecer, por exemplo, a possibilidade de interveno estatal na economia mediante o manejo do poder de polcia (que no se confunde com a atividade normativa).
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Essa contradio no foi desapercebia pelo prprio Eros GRAU que, em texto j clssica e anterior afirmao ora em debate, consignava ao meu ver com mais acerto que cumpre observar que a proposta de desregulamentao enquanto atine substituio de regras rgidas, dotadas de sano jurdica, por regras flexveis, meramente indutoras de comportamentos, poder eventualmente no produzir a eficcia que a demanda, do prprio capitalismo, da regulao de mercados requer. Isso, por outro lado, provavelmente conduza ampliao do contedo de regulamentos (atos do Poder Executivo), instalando uma nova contradio: o exerccio pelo Estado do poder regulamentar tem sido vigorosamente repudiado, na Interpretao da Ordem medida em que, segundo se argumenta, conflita com os princpios da separao dos poderes e da legalidade. (Interpretao Econmica na Constituio , cit., pginas 49 e 50). Constituio, 24 verdade que em alguns setores submetidos a reforma regulatria se pretendeu introduzir mecanismos e instrumentos de desregulao ou de auto regulao. No setor eltrico isso ocorreu no caso da criao do Operador Nacional do Sistema (ONS) ou do Mercado Atacadista de Energia (MAE). Porm, estas experincias no so suficientes para se identificar na reforma regulatria um vis de desregulao.

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II.h. A regulao como mudana no modo de interveno do Estado


II.15. A atuao do Estado (com os mecanismos decorrentes do poder extroverso que lhe so prprios) como agente de regulao da ordem econmica , como dissemos, um imperativo constitucional (expressamente previsto no artigo 174 da CF). E tal funo reguladora, reiteramos, deve se dar tanto sobre atividades econmicas em sentido estrito (aquelas cuja explorao est sujeita ao regime privado, de mercado), quanto sobre aquelas atividades que tenham sido eleitas pela Constituio ou pela Lei como servios pblicos. Se nestas ltimas a regulao estatal inerente ao prprio regime de prestao, naquelas a regulao tambm se justificar caso estejamos diante de um setor relevante ou essencial da vida econmica25 . II.16. Temos, ento, que a moderna regulao, no sentido que foi acima exposto, representa no uma subtrao do papel do Estado como ordenador da economia. Representa, sim, uma mudana no paradigma pelo qual a interveno estatal na economia se d, mudana fortemente marcada pela substituio ou complementao26 dos mecanismos de interveno direta na ordem econmica por instrumentos de uma determinada modalidade especfica de interveno indireta que poderamos designar de interveno regulatria. A regulao isso sim caracterstica de um certo modelo econmico, aquele em que o Estado no assume diretamente o exerccio de atividade empresarial, mas intervm enfaticamente no mercado utilizando instrumentos de autoridade.27 II.16.1. O crescimento da interveno estatal direta na economia (mediante a assuno da explorao de atividade econmica diretamente) levou ao surgimento e desenvolvimento de institutos jurdicos moldados a esse tipo de interveno (as sociedades de economia mista so bom exemplo), muitos dos quais rompendo inclusive com alguns paradigmas do direito administrativo de antanho (como por exemplo um ente estatal constitudo sob a gide de uma empresa privada). De igual modo, a introduo de uma nova forma de interveno do Estado sobre a ordem econmica e a noo de moderna regulao econmica, tal como visto acima, demandam tambm o surgimento de instrumentos aptos para o exerccio regulatrio. neste contexto que deve ser avaliado o surgimento das Agncias Regulatrias.

III. O Surgimento das Agncias como uma Decorrncia da Moderna Regulao III.a. Agncias de Regulao: competncia e especificidades
III.1. Vimos que, contemporaneamente, a atividade de regulao estatal sobre um determinado setor da economia predica uma srie de caractersticas bem peculiares. A mudana significativa da forma como o Estado intervm na ordem econmica torna necessrio o surgimento de

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O que no implica olvidar que subjaz idia de regulao uma forte influncia do princpio da subsidiariedade, no sentido de que s se admitiria a interveno regulatria com vistas a atingir objetivos de ordenao ou promoo econmica que os atores privados no logrem alcanar autonomamente. Ver a respeito Maral JUSTEN FILHO, O Direito das Agncias Reguladoras Independentes, cit., pgina 21).

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Retomando o que acima expusemos, a introduo do papel do Estado como regulador pode se dar em setores em que se suprime a sua atuao como operador da atividade econmica (supresso da interveno direta) ou em setores que embora abertos atuao privada o Estado permanece operando como agente econmico (via empresas estatais ou empresas com participao do Estado no seu capital). Pode ainda haver casos em que se introduzam mecanismos de regulao estatal sobre setores em que o Estado nunca atuou diretamente, mas cuja relevncia econmica ou o interesse social nele existente justifique essa interveno. , por exemplo, o que ocorreu no setor de sade suplementar no Brasil em que houve um reforo da atividade regulatria estatal (antes exercida em parte do sistema pela Susep) com a criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei n 9.961/00). 27 Carlos Ari SUNDFELD, Direito Administrativo Econmico, So Paulo, Malheiros-SBDP, 2000, pgina 23.

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instrumentos aptos a viabilizar essa nova forma de interveno. Dentre estes instrumentos, as Agncias talvez sejam o mais paradigmtico28. III.2. A tal nova regulao estatal, vimos, determinada pela perspectiva de um Estado pretender intervir em setores da economia: i) sem afastar a participao dos agentes privados; ii) separando as tarefas de regulao das de explorao de atividade econmica, mesmo quando remanescer atuando no setor por ente controlado seu; iii) orientando sua interveno predominantemente para a defesa dos interesses dos cidados enquanto participantes das relaes econmicas travadas no setor regulado; iv) procurando manter o equilbrio interno ao setor regulado de modo a permitir a preservao e incremento das relaes de competio (concorrncia), sem descurar da tarefa de imprimir ao setor pautas distributivas ou desenvolvimentistas tpicas de polticas pblicas; e, por fim, v) exercendo a autoridade estatal por mecanismos e procedimentos menos impositivos e mais reflexivos (permeveis composio e arbitramento de interesses), o que envolve maior transparncia e participao na atividade regulatria. III.3. Para dar cabo a essas tarefas (distintas, insistimos, nos objetivos, nos pressupostos e no modo de atuao das antigas modalidades de interveno estatal na economia), mostra-se necessria a constituio de um tipo especfico de rgos pblicos (pblicos tanto por serem dotados de autoridade como por serem abertos ao controle e participao da sociedade), que enfeixem ampla gama de competncias associadas a uma alta especializao tcnica, de modo a intervir num determinado setor da economia (cuja relevncia ou essencialidade da atividade econmica justifiquem essa interveno).

III.b . Transparncia, permeabilidade e neutralidade III.b.


III.4. Estes rgos pblicos devem ser concebidos com ampla transparncia e permeabilidade de modo a receber e processar demandas e interesses dos regulados, dos consumidores e do prprio poder poltico. Dos regulados porquanto os rgos de regulao tm por funo preservar as relaes de competio, corrigindo falhas de mercado e impedindo a inviabilidade econmica do sistema. Dos consumidores, pois estes ho de ser os principais beneficirios da regulao e, portanto, os maiores interessados na eficincia regulatria. Por fim, do poder poltico: por muita vez ter interesse especfico no setor (v.g. sendo controlador de uma empresa que opere no setor ou sendo detentor de bens ou recursos essenciais atividade regulada); e por ser o responsvel pelo estabelecimento das polticas pblicas que incidam sobre o setor. Inobstante devam estes rgos se articular e interagir com estes trs plos de interesse, se pe essencial que eles mantenham uma certa neutralidade em relao aos trs. III.5. Destas condicionantes resultam as caractersticas essenciais daqueles entes estatais que devero se incumbir da regulao estatal a saber: i) serem rgos pblicos; ii) que concentrem vrias funes e competncias; iii) voltadas para um setor da economia que demande significativa especializao; iv) marcados pela busca de equilbrio entre interesses envolvidos com a atividade regulatria e v) que tenham uma significativa neutralidade em relao a estes interesses.
28

No meu Regulao Estatal e Interesses Pblicos (cit., pgina 199), enumerei as razes pelas quais as Agncias representam essa transformao no modo do Estado se relacionar com a sociedade e com a economia: A uma, porque a multiplicao destes entes, no s no Brasil como tambm na Europa, revela claramente os efeitos das transformaes que esto a ocorrer no Estado e na sociedade e deles em face do Direito Pblico. 26.2. A duas, porque tal ngulo de anlise nos permite bem divisar a funo de regulao que entendemos constituir o ncleo do Estado republicizado. 26.3. A trs, porque a partir do enfoque dos rgos reguladores verifica-se nitidamente a dupla funo do poder poltico que h pouco prenuncivamos: a mediao de interesses pblicos especiais e, concomitantemente, a promoo e proteo de interesses pblicos difusos. 26.4. Por fim, e principalmente, porque em torno destes organismos (ou agncias) se apresentam vrias das linhas mestras das transformaes em curso, nos parmetros que constituam o arcabouo jurdico do paradigma anterior.

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III.c. O carter pblico das Agncias


III.6. O carter pblico destes entes reguladores tem dupla acepo. So pblicos porque ho de ser rgos do Estado (pois, reitere-se, estamos tratando de regulao estatal que no deve ser confundida com regulao pelo mercado ou auto-regulao), dotados de autoridade e revestidos das prerrogativas e condicionantes inerentes a todos rgos pblicos (v.g., que manejam poder extroverso)29. Porm, so pblicos tambm no sentido de abertos ao pblico, dizer, transparentes na sua forma de atuao e permeveis participao dos administrados (regulados ou cidados) no exerccio da autoridade. Da o porqu dos entes com funes regulatrias terem um carter orgnico que, a um s tempo, seja apto ao exerccio da autoridade e permevel participao da sociedade.

III.d. A multiplicidade de funes e competncias das Agncias


III.7. A multiplicidade de funes e competncias prpria da atividade regulatria. A partir do momento em que o Estado opta por intervir na ordem econmica como regulador, assume-se o compromisso de manejar todos os instrumentos necessrios para, naquele setor da economia, atingir as finalidades precpuas da regulao. A regulao leva concentrao de funes dado o seu carter pragmtico e finalstico (o que legitima a atuao do regulador sua capacidade de, eficientemente, combinar o equilbrio do sistema regulado com o atingimento de objetivos de interesse geral predicados para o setor). Para isso necessrio que o ente de regulao possua competncias e instrumentos amplos e efetivos.

III.e . A especializao das Agncias III.e.


III.8. A terceira caracterstica se refere especializao . Embora no seja impossvel a existncia de especializao. rgos de regulao multi-setoriais ou gerais30, tpico da atividade regulatria que o ente regulador seja detentor de profundo conhecimento sobre o setor regulado e que, portanto, sua atuao seja focada na sua rea de especialidade. Neste sentido, a especialidade se presta no apenas a garantir maior eficincia regulatria, como tambm se pe como um instrumento para reduzir a assimetria informacional (entendida como o dficit existente entre o patamar de informaes que o regulado possui sobre a atividade em relao ao arcabouo de informaes acervadas pelo regulador). A especialidade, portanto, relaciona-se diretamente com a legitimao tcnica dos entes reguladores.

III.f . A busca do equilbrio sistmico como eixo da atividade regulatria III.f.


III.9. Outra caracterstica que deve ser perseguida na regulao o equilbrio . Equilbrio que deve se equilbrio. manifestar tambm em duas acepes. De um lado, o equilbrio traduzido na mediao, sopesamento e interlocuo entre os vrios interesses existentes no setor regulado. Como outra feita afirmamos, a emergncia de entes reguladores autnomos corresponde indubitavelmente necessidade do
29 30

A esse respeito ver Carlos Ari SUNDFELD, Fundamentos de Direito Pblico, So Paulo, Malheiros, 1996, pginas 147 e seguintes. Ver a esse respeito a defesa que fiz no sentido da existncia de rgos de macro regulao assim entendidos aqueles que exercem atividade de caractersticas regulatrias sobre toda a economia mas com tutela de um dado interesse especfico (como ocorre com os rgos de defesa da concorrncia ou do consumidor). Estes exercem uma regulao vertical sobre a economia, enquanto que os rgos de regulao setorial exerceriam uma regulao horizontal, dentro de uma perspectiva que designei de bidimensional da moderna regulao. A esse respeito ver meu texto . A importncia da independncia do Regulador, na obra Concorrncia e Regulao no Antitruste. Regulao Setorial e Autoridade Antitruste Sistema F inanceiro , cit., pginas 98 a 100. Financeiro

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poder poltico de constituir espaos em que sejam possveis a articulao e a mediao de interesses, em que seja vivel a interlocuo com os diversos plos de poder poltico existentes na sociedade contempornea. Mais ainda, traduz-se como uma resposta necessidade de flexibilidade e de comunicabilidade que revestem o intervencionismo hodierno (interveno reguladora).31
Esse carter de busca de equilbrio pela mediao de interesses dentro do sistema mediado decorre, de um lado, da necessidade do Estado interagir com os atores privados como forma de legitimar sua interveno na ordem econmica e, de outro, do fato de que a regulao exercida hoje em ambientes abertos competio. Neste quadrante, a regulao deve favorecer no a imposio de pautas regulatrias, mas a busca do consenso e da mediao de interesses, sem perder de vista a tutela dos interesses gerais da sociedade. Ou seja, o regulador deve praticar aquilo que outra feita designei de mediao-ativa32 . De outro lado o equilbrio se traduz tambm na necessria estabilidade que deve ser assegurada na regulao. Voltando-se ela para setores em que se quer ver vicejar a competio e a atuao dos atores privados, coloca-se como essencial que a regulao no s no obste como tambm promova a previsibilidade de expectativas.

III.g. A importncia da neutralidade


III.10. Por fim, o trao talvez mais polmico dessa nova regulao. Trata-se da necessria neutralidade (eqidistncia) que o ente regulador deve manter em face dos interesses regulados, includos a tambm os interesses do poder pblico (quer quando controle algum operador sujeito regulao, quer no tocante aos prprios interesses de ordem geral que se queira ver imprimidos no setor regulado). Recorrendo uma vez mais a VITAL Moreira e Fernanda MAS, o surgimento dos entes encarregados da regulao objetiva garantir a neutralidade poltica da gesto administrativa que desempenham, assegurando que o setor sobre o qual actuam se desenvolva de acordo com suas prprias regras, as regras e os critrios tcnicos do setor em causa.33 Importa dizer que essa neutralidade no significa que o regulador atue contra os interesses dos regulados ou em contraposio aos desgnios do poder pblico. Significa, sim, que no exerccio de suas atividades o ente regulador deve manter eqidistncia dos interesses verificados no setor regulado, de modo a exercer, com prudncia e proporcionalidade, suas competncias de forma a melhor atingir aos objetivos visados com a regulao.

31

a Regulao Estatal e as Agncias Independentes, in Carlos Ari SUNDFELD, Direito Administrativo Econmico, So Paulo, Ver meu A Nov Nova Malheiros-SBDP, 2000, pgina 80.

32

Esse processo pode ser assim explicado: 11. A noo de atividade regulatria numa perspectiva de mediao ativa de interesses envolve uma dupla atividade estatal. De um lado, o regulador tem de arbitrar interesses de atores sociais e econmicos fortes, como ocorre no equacionamento de conflitos envolvendo compartilhamento de infra-estruturas ou interconexo de redes de suporte a servios essenciais. Doutro bordo, cumpre ao regulador induzir ou coordenar as atividades em cada segmento especfico com vistas a proteger e implementar interesses de atores hipossuficientes. o que tem lugar na defesa dos consumidores ou no atendimento de polticas pblicas (universalizao de servios, reduo de desigualdades sociais ou regionais, entre outros). 11.1. O equilbrio entre estas duas vertentes da moderna atividade regulatria (acima denominada como mediao ativa de interesses) faz com que o Estado, enquanto regulador, no seja apenas um mediador passivo das relaes sociais (o que remeteria o Estado a uma posio de mero rbitro, impotente e meramente reativo, dos interesses hipersuficientes, um singelo bedel do mercado). Porm, implica em uma atuao ativa marcadamente subsidiria, na qual a consagrao de metas de interesse social (consubstanciadas em polticas pblicas) e a defesa dos setores hipossuficientes devem ser estabelecidas a partir das possibilidades de cada setor da economia e no a Regulao dos Servios Pblicos, in RDA, Nova definida unilateral e exclusivamente a partir dos espaos decisrios estatais. (Cf. meu A Nov volume 228, abril a junho de 2002, pgina 17. Ver tambm Regulao Estatal e Interesses Pblicos , cit., pgina 180). 33 Autoridades Reguladoras Independentes, cit., pginas 29 e 30.

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III.h. A moderna regulao e os rgos reguladores


III.11. Pois bem. So justamente os imperativos desse novo cenrio da interveno estatal sobre a ordem econmica que ensejaram a criao das Agncias Reguladoras no s no direito brasileiro como em diversos pases, mormente no direito europeu. Importa destacar, porm, que no necessariamente os entes incumbidos de regulao carecem de se constituir na configurao jurdica de agncias. Entre ns, por exemplo, o primeiro rgo de regulao setorial criado foi o Banco Central do Brasil (por intermdio da Lei Federal n 4.595, de 31 de dezembro de 196434 ), embora haja na doutrina quem identifique essa primazia em outros rgos distintos35. Afirmamos isso para dizer que nem todo ente regulador se configura como uma Agncia. Porm, e isso essencial, a regulao estatal nos termos acima divisados nelas encontra um instrumento mais apto e eficiente para seu exerccio.

IV . As Agncias como Autoridades Reguladoras Independentes IV. IV .a. Problemas conceituais: o nome Agncia IV.a.
IV .1. As Agncias foram introduzidas no direito brasileiro exatamente para desempenhar essa moderna IV.1. regulao. A designao adotada, porm, no nos parece tenha sido das mais felizes. O termo agncias foi, claramente, importado do direito americano. Duas inconvenincias desaconselhariam a adoo do nome. IV .1.1. A primeira inconvenincia decorre do fato de que no direito americano o termo agencies IV.1.1. utilizado para designar o gnero rgos pblicos, envolvendo tanto aqueles rgos que aqui se quis designar (as independent regulatory agencies ou independent regulatory commission) quanto outros rgos no dotados das caractersticas de rgos reguladores (o que l nos EUA designam-se executive agencies). Assim, o primeiro problema decorreu da indefinio terminolgica ditada desde logo pela origem do nome36. IV .1.2. A outra inconvenincia se relaciona dificuldade de encaixe do termo na tradio do IV.1.2. direito brasileiro. Primeiro, porque a designao agncias j fora utilizada no sistema jurdico para designar outros objetos (por exemplo as agncias de desenvolvimento regional ; as agncias de fomento; as agncias como estabelecimentos37 por exemplo, as agncias de correio franqueadas referidas no artigo 3 da Lei n 9.648/ 98; ou ainda o contrato de agncia do novo Cdigo Civil38).

34

Embora criado num contexto em que ainda no se tinha claros os contornos da regulao estatal na economia, as competncias previstas nos artigos 10 e 11 da referida Lei no me parecem deixar margem de dvidas de que o Bacen assume o papel de rgo regulador do sistema financeiro. Manuel Gonalves FERREIRA FILHO, por exemplo, identifica como primeiro ente regulador o Comissariado de Alimentao Pblica (criado pelo Decreto n 13.069, de 12.06.1918) seguido pelo Instituto de Defesa Permanente do Caf (criado em 1923). Apesar dos precedentes, no se pode identificar nestes rgos funo propriamente regulatria.

35

36

Sobre esse tema ver Joaquim Barbosa GOMES, Agncias Reguladoras: A Metamorfose do Estado e da Democracia, in Revista de Direito aneiro, volume XI, pgina 93. Janeiro, da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de J 37 Cf. artigo1000 do Novo Cdigo Civil (NCCB).
38

Cf. artigo 710 e seguintes do NCCB.

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Segundo, porque a utilizao do termo do direito aliengena ensejou uma certa averso de parte da doutrina no sentido de que tratava-se de instituto que no poderia ser aplicvel ao direito ptrio. A simples existncia j recomendaria a no importao do termo americano.39 A terceira crtica designao utilizada decorre do fato de que quando a Constituio Federal (Cf. artigo 21, XI e artigo 177, 2, III) fez referncia expressa a entes reguladores, utilizou do termo rgo regulador e no agncias, o que acarreta alguma desconformidade entre as alteraes indicadas na Constituio e sua concretizao na legislao ordinria. IV .1.3. O fato que o nome no tem o condo de alterar a coisa. E o direito positivo introduziu, IV.1.3. definitivamente, entre ns o conceito de Agncia para a grande maioria de rgos reguladores modelados nos termos acima. No obstante, h casos de entes de regulao que no foram denominados de agncias como o caso da Comisso de Servio Pblico de Energia do Estado de So Paulo. IV .2. Menos por razes de purismo conceitual e mais por uma questo didtica e metodolgica, de IV.2. nossa parte preferimos utilizar o termo Autoridades Reguladoras Independentes para designar estes entes reguladores de nova gerao. E isso por um singelo motivo. Essa designao (constante na doutrina europia, portuguesa em particular) tem o mrito de nela embutir os trs aspectos , dotados de autoridade; centrais para caracterizao das Agncias: serem elas i) rgos pblicos pblicos, ii) voltados ao exerccio da funo de regulao e iii) caracterizados pela independncia. Se bem entendidos estes trs aspectos, estaro expostos os pressupostos das agncias no direito brasileiro.

IV .b . A autoridade das Agncias IV.b .b.


IV .3. O primeiro aspecto que as Agncias so rgos pblicos dotados de autoridade , capazes de IV.3. autoridade, exercer coercitivamente suas atribuies. Exercem funo pblica, tpica de Estado (embora no apenas aquelas tpicas da Administrao Pblica). Destacamos isso para reiterar que as Agncias so rgos criados para o exerccio de regulao estatal, conforme previsto no artigo 174 da Constituio. No se confundem com espaos de exerccio de auto-regulao ou de mero concerto de interesses do mercado. So rgos de exerccio de funes pblicas prprias dos poderes estatais. IV .3.1. Essencial ter em vista que as Agncias exercem funo de Estado. Esse aspecto, alis, IV.3.1. veio perfeitamente delimitado em deciso proferida pelo Ministro Marco Aurlio Mello ao deferir liminar em Ao Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelos ento partidos de oposio (hoje no governo) contra o regime de contratao estatudo pela Lei Federal n 9.986/2000. Tanto a inicial da ao (bem proposta, arrazoada e fundamentada), quanto a deciso concessiva da liminar (no tocante ao deferido para afastar o regime celetista para aqueles que exercero funo de agentes de regulao nas Agncias) adotaram como fundamento central o fato de que as funes a serem exercidas por aqueles agentes revestem-se de caractersticas e relevncia que as caracterizam como funes de Estado, incompatveis com a instabilidade e fragilidade do vnculo trabalhista.

39

Inobstante, as crticas s Agncias pela sua simples proximidade nominal com o direito americano so, a meu ver, indevidas. Primeiro porque, Direito Administrativo Econmico como bem lembra Carlos Ari SUNDFELD (Direito Econmico, cit., pgina 23), o direito ptrio importou do direito americano o instituto do mandado de segurana, o qual hoje ningum duvida ser perfeitamente amoldado ao sistema jurdico brasileiro. Ademais, no que toca estrutura de tripartio de poderes e do exerccio das funes estatais, o modelo americano (presidencialista e com clara diviso entre executivo, legislativo e judicirio), no dista muito do nosso.

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Naquela deciso ficou assentado pelo Ministro Relator que Inegavelmente, as agncias reguladoras atuam com poder de polcia, fiscalizando, cada qual em sua rea, atividades reveladoras de servio pblico, a serem desenvolvidas pela iniciativa privada. (...) Est-se diante de atividade na qual o poder de fiscalizao, o poder de polcia, fazem-se com envergadura mpar, exigindo, por isso mesmo, que aquele que a desempenhe sinta-se seguro, atue sem receios outros, e isso pressupe a ocupao de cargo pblico... [prprio] queles que desenvolvam atividades exclusivas de Estado (...)40 IV .3.2. O fato das Agncias desenvolverem atividades tpicas de Estado decorre da inerncia para IV.3.2. a consecuo dos objetivos da regulao estatal da deteno de poderes e prerrogativas inerentes autoridade estatal. Mas h tambm uma outra acepo que no vieram enunciadas na deciso da Suprema Corte indicativa da natureza jurdica tomada por estes rgos. Deveras, sabemos que as Agncias tomaram no direito brasileiro a configurao de autarquias em regime especial41, que so espcies do gnero autarquia s quais o legislador conferiu privilgios especficos ou maior grau de autonomia42 a tal ponto que ela possa ser considerada dotada de independncia. IV .3.3. Ocorre que as autarquias, quer pela definio doutrinria, quer pelo direito positivo ainda IV.3.3. vigente (Cf. artigo 5, I, do Decreto-Lei n 200), so caracterizadas como o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica prpria, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao pblica que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. IV .3.4. A referncia ao objeto da autarquia ser a execuo de atividade tpica da Administrao IV.3.4. Pblica refora, verdade, o carter pblico das agncias. Porm, acarreta alguma desconformidade com o fato de que tais rgos iro deter, dentre suas funes, competncias que no podem ser identificadas propriamente como tpicas da Administrao, como o caso de suas funes normativas ou quase judiciais que logo adiante abordaremos. Da por que entendemos que as funes das Agncias se caracterizam muito mais como tpicas de Estado do que tpicas da Administrao. E esta diferena estar respaldada exatamente no regime especial que a lei conferir a estas autarquias, uma vez que a atribuio especfica de poderes que transcendem s comezinhas funes administrativas poder ser feita por lei ordinria. IV .3.5. Em suma, deixamos registrado o carter de rgo pblico das Agncias, dotadas que so IV.3.5. de autoridade e, conseqentemente, de poder extroverso. E, mais ainda, exercem as Agncias funes tpicas de Estado tanto no que toca ao seu carter institucional (essencialidade, estabilidade e indelegabilidade das funes pblicas que lhe so cometidas), quanto no que tange ao carter mais amplo de suas funes, que desbordam dos lindes de singelas funes administrativas. IV .3.6. Porm, como visto nos tpicos anteriores, o fato de exercerem poder extroverso tpico de IV.3.6. autoridade pblica no implica dizer que as Agncias sejam rgos caracterizados pela unilateralidade e impositividade. Como pretendemos ter demarcado acima, inerente moderna regulao o exerccio da autoridade num ambiente de composio, negociao e mediao perante os interesses envolvidos (o pressuposto do equilbrio acima indicado).

40

Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.310-1-DF, in Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, volume XI, pginas 443 a 445. Lus Roberto BARROSO, Apontamentos sobre as Agncias Reguladoras, in Agncias Reguladoras, cit., pgina 121. Ver Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, So Paulo, RT, 2003, pgina 80.

41 42

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Da por que j afirmamos em estudo especfico43 que as Agncias representam, no direito brasileiro, os melhores exemplos da mudana de paradigma do papel do Estado (que passa ao papel de Estado regulador) e da Administrao Pblica (que passa a ter um papel muito mais de arbitrar conflitos e negociar com a sociedade a consecuo de objetivos de interesse geral do que de ser agente do poder impositivo). IV .3.7. Portanto, h que se ter em vista que as Agncias exercerem a autoridade que lhes IV.3.7. foi cometida de modo um tanto diverso da tradio administrativ a brasileira. administrativa Juntamente com as caractersticas da transparncia, participao e processualidade, um destes traos diferenciais o fato de, em geral, as Agncias serem dirigidas por rgos colegiados , o que discrepa da tradio administrativa brasileira. Isso se explica colegiados, pela necessidade de se tentar evitar que a ampla gama de poderes conferidos ao regulador recaiam sobre um s agente pblico. Temos conosco que a direo colegiada das Agncias deveria ser obrigatria para todos estes rgos reguladores, sendo atribudas ao colegiado todas as funes propriamente de regulao. Admitimos apenas que se outorgue a um dos membros do colegiado uma funo destacada de direo (cargo de Diretor-Geral, Presidente ou Coordenador) apenas para exerccio de i) funes de gesto e administrao orgnica interna; ii) funes representativas e protocolares; e iii) organizao e coordenao dos trabalhos do rgo colegiado (convocao e direo de reunies, por exemplo). Exatamente como ocorre na tradio dos rgos colegiados do Poder Judicirio e do prprio Legislativo. A direo colegiada, ademais, permite um maior pluralismo de representao dentro dos rgos reguladores (com membros indicados por distintas foras polticas ou mediante alternncia dos processos de nomeao), alm de assegurar que o rgo regulador absorva as mudanas no cenrio poltico gradualmente, sem rupturas ou alternncias bruscas na orientao regulatria (o que se consegue com o descasamento dos mandatos, o que s possvel num cenrio de direo colegiada).

IV .c. A atividade objeto das Agncias e suas caractersticas IV.c.


IV .4 O segundo aspecto das Agncias, entendidas como Autoridades Reguladoras Independentes se IV.4 . As Agncias reguladoras, por bvio, tm por escopo prende ao seu objeto ou sua finalidade finalidade. exercer a regulao estatal sobre a economia. No qualquer regulao, mas sim aquela desenhada nas longas (mas necessrias) linhas que abrem este trabalho. A finalidade para a qual foram criadas as Agncias determina vrias de suas caractersticas, as quais as instrumentam para o cumprimento dos pressupostos da regulao apresentados no captulo III supra. IV .c.i. A amplitude dos poderes das Agncias IV.c.i. IV .5. A primeira caracterstica diz respeito amplitude de poderes que as Agncias possuem. Para IV.5. bem exercer a atividade regulatria nos moldes antes expostos, o regulador dever manejar vrios instrumentos interventivos, que vo desde a atividade normativa at a aplicao de sanes. IV .4.1.1. Embora isso possa variar de setor para setor, as Agncias renem os seguintes poderes44 : IV.4.1.1. , consistente em editar comandos gerais para o setor regulado i) poder normativo normativo, (complementando os comandos legais crescentemente abertos e indefinidos); ii) poder

43 44

Regulao Estatal e Interesses Pblicos, cit., pgina 197. Utilizamo-nos aqui do termo poder no sentido que lhe damos no Direito Administrativo. Trata-se na verdade de um poder-dever, na medida em que o administrador a quem a Lei atribui um poder h de exerce-lo como um dever, no podendo dele dispor a partir de critrios de vontade. Todo aquele que tm poder administrativo tem tambm a obrigao de manej-lo no estrito cumprimento da finalidade que justificou a sua atribuio.

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de outorga45, consistente na prerrogativa de emisso, em consonncia com as polticas pblicas aplicveis ao setor, de atos concretos de licenas, autorizaes, injunes, com vistas a franquear ou interditar o exerccio de uma atividade regulada a um particular 46; iii) poder de fiscalizao do setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada sobre as condies econmicas, tcnicas e de mercado do setor), quanto na aferio das condutas dos regulados de modo a impedir o descumprimentos de regras , consistente tanto na aplicao de ou objetivos regulatrios; iv) poder sancionatrio sancionatrio, advertncias, multas ou mesmo cassaes de licenas, como tambm na prerrogativa de obrigar o particular a reparar um consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta , lesiva a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador; v) poderes de conciliao conciliao, que se traduzem na capacidade de, dentro do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos de interesses homogneos, ou ainda interesses de agentes econmicos que se relacionam com o setor regulado (malgrado no explorarem diretamente a atividade sujeita regulao setorial) no , consistentes mbito da cadeia econmica47 ; e por fim vi) poderes de recomendao recomendao, na prerrogativa, muitas vezes prevista na lei que cria a Agncia, do regulador subsidiar, orientar ou informar o poder poltico, recomendando medidas ou decises a serem editadas no mbito das polticas pblicas48. IV .4.1.2. Tal amplitude de poderes traz alguma perplexidade para parte da doutrina que no IV.4.1.2. aceita que um rgo administrativo rena funes administrativas com outras que seriam tpicas dos outros poderes (a funo quase legislativa normativa e a funo quasejurisdicional composio de conflitos e imposio coercitiva de condutas)49. IV .c.ii. A capacitao tcnica IV.c.ii.
45

Importante notar que o poder de outorga detido pelas Agncias no se confunde com a prerrogativa de decidir, planejar e organizar as outorgas de direitos de explorao de um bem ou atividade objeto da regulao. dizer, a competncia das Agncias para praticar os atos de outorga (procedimentos de expedio das licenas, autorizaes, concesses, etc.) no se confunde com a deciso, tpica de polticas pblicas, sobre como, quando e em que condies sero expedidas estas outorgas. Essa questo veio bem equacionada na Lei 9.472/97 (LGT) que reservou ao Poder Executivo (artigo 18, II) a prerrogativa de organizar as outorgas dos servios prestados em regime pblico (editando o Plano Geral de Outorgas), mas conferiu ANATEL a competncia (artigo 19, V) para editar os atos de outorga. A necessidade de se reservar o poder de outorga (vinculado, preferencialmente, por balizas de polticas pblicas) decorre do fato de que as condies com que se leva a cabo o processo de outorga condicionaro a futura regulao sobre o bem ou atividade outorgada. As termos e condies presentes no ato de outorga integraro os marcos regulatrios a serem observados. Doutro bordo, interesses estatais presentes no momento da outorga podero interferir na regulao. o caso, por exemplo, da predominncia de interesses de arrecadao de nus pela outorga (quando onerosa), que predicaro condies econmicas de significativo impacto na regulao tarifria ou na equao econmica de um contrato de concesso. 46 Quando a regulao envolve a concesso de servios pblicos surge a questo de saber da convenincia do poder concedente ser representado pela Agncia. Parece que no seja esta a melhor alternativa. A dissociao entre poder concedente e Agncia conveniente pois, na regulao da concesso, poder concedente, usurio e concessionrio estaro, todos, sujeitos atividade do regulador. Portanto, conveniente que, nos contratos de concesso, a Administrao Central participe como poder concedente, o que refora a neutralidade do regulador. A Agncia pode, inobstante, promover os atos e procedimentos de outorga e, doutro bordo, integrar o contrato de concesso como agente estatal encarregado de tutelar os interesses envolvidos.
47

Como o caso, por exemplo, dos setores que fornecem infra-estrutura ou equipamentos no setor de telecomunicaes, ou dos operadores do servio de gs canalizado com relao ao setor de petrleo.

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poder de recomendao embora mais adequado seja prerrogativas de recomendao. Aqui, por uma questo de uniformidade adoto o termo poder Trata-se aqui da necessidade de integrao entre a atuao dos rgos de regulao com as instncias centrais do poder poltico pois aqueles renem informaes sobre o setor regulado que so essenciais para a formulao de polticas pblicas. Nesta perspectiva, cria-se um poder-dever para o regulador pois este no pode se furtar a fazer recomendaes ou responder consultas do poder poltico, da mesma forma como no me parece lcito que o ncleo do poder desconsidere as informaes ou recomendaes do regulador para mais adequadamente decidir os objetivos e orientaes que se pretende ver impressas no setor regulado. 49 Entre ns, j no incio da dcada de 40, Bilac PINTO (Cf. Efetiva Regulamentao Efetiv a dos Servios de Utilidade Pblica, Rio de Janeiro, Forense, 2 edio, 2002, atualizada por Alexandre Santos de Arago, p. 119) j propugnava pela concentrao de funes tpicas dos trs poderes nos rgos de regulao (que ele designada de comisses de fiscalizao e controle para os servios de utilidade pblica). Com extrema lucidez, aludia ele ao fato de que as tais comisses deveriam ser autarquias com poderes semi-jurisdicionais, administrativos e normativos e constitudas por peritos e juristas com elevado sentido pblico.

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IV .4.2. Uma segunda caracterstica a concentrao de conhecimento (capacitao capacitao tcnica IV.4.2. tcnica) que deve residir na Agncia. Por serem as Agncias rgos incumbidos dessa nova regulao, essencial que ela rena conhecimentos e especialidades sobre o setor objeto da regulao50. Isso decorre, desde logo, da caracterstica da especialidade ou especificidade da regulao acima exposta, pois o arcabouo de normas, princpios, conceitos e instrumentos adequado interveno regulatria num setor, no necessariamente ser adequado aplicao em outros. IV .4.2.1. Porm, a capacidade tcnica do regulador tambm um requisito para a prpria IV.4.2.1. legitimao da regulao. Quanto mais a Agncia (e seus agentes) dominarem os cdigos, necessidades e possibilidades do setor regulado, mais ser eficiente a regulao. Isso porque quanto mais capacitada tecnicamente for a Agncia, menor ser a assimetria de informao em relao ao regulado. Em sendo assim, menor a capacidade do regulado se utilizar em seu favor do fato de conhecer mais o setor regulado do que o agente estatal (por reunir os dados relativos sua operao, alm de ter grande facilidade de obter informaes sobre o setor em que atua). Alm disso, a expertise tcnica e a especialidade permitem que as medidas tomadas pelo regulador tendam a j levar em conta as especificidades do setor regulado, facilitando sua eficcia. IV .4.2.2. A capacitao tcnica da Agncia deve ser perseguida em dois momentos momentos. Primeiro, IV.4.2.2. no recrutamento de seus agentes (no s dirigentes, mas tambm os seus funcionrios), para os quais devem ser levados em considerao fatores de capacidade especfica, conhecimento tcnico e, eventualmente, experincia no setor regulado51. ao de condies para que a Agncia mantenha-se permanentemente atualizada e Depois, na preserv preservao informada, dispondo de meios e instrumentos no s para exigir dos regulados informaes e conhecimentos por eles detidos, como tambm para acervar estudos, consultorias, pesquisas e para manter seu pessoal permanentemente incentivado e treinado. Isso obviamente remete necessidade de que estes rgos de regulao sejam fornecidos de meios para no perder sua capacidade tcnica o que, tratando-se os setores regulados de segmentos altamente dinmicos, um risco permanente. A perda de capacitao tcnica pelo esv esvaziamento aziamento dos meios do regulador (restrio de cargos, achatamento de salrios, contingenciamento de verbas) se d por duas vias: perda dos melhores tcnicos atrados pelas oportunidades do mercado ou perecimento da base de informaes pela sua desatualizao (dado que o investimento em acervo de informaes tcnicas h de ser permanente). IV .c.iii. A permeabilidade sociedade IV.c.iii. IV .4.3. A terceira caracterstica a sua necessria permeabilidade sociedade IV.4.3. sociedade. As Agncias no podem ser rgos pblicos tradicionais. pressuposto da atividade que executam que sua atuao seja absolutamente condicionada pela abertura aos atores sociais. O envolvimento do administrado no deve apenas ser franqueado, mas deve ser incentivado, promovido, buscado pelo regulador. No basta a existncia dos mecanismos que facultem a participao. necessrio que eles
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Marcos Augusto PEREZ, num dos primeiros textos doutrinrios sobre o tema publicado entre ns, ( As Agncias Reguladoras no Direito Brasileiro: Origem, Natureza e Funo, in Revista Trimestral de Direito Pblico, volume 23, 1998, pgina 125) afirma a idia que presidiu a criao dessas entidades fora dotar o Estado de rgos que possussem agilidade, especialidade e conhecimento tcnico suficientes para o direcionamento de determinados setores da atividade econmica, segmentos estes que potencialmente representariam uma fonte de constantes problemas sociais. No vemos grandes problemas no recrutamento de tcnicos que trabalhem ou tenham trabalhado em empresas submetidas regulao, desde que, obviamente, estes indivduos cortem absolutamente todos os vnculos com o antigo empregador (isso envolve tambm planos de previdncia privada ou aposentadoria complementar, pois a mantena destes cria necessariamente um vnculo de interesse que pode interferir no livre exerccio da atividade regulatria). Creio que neste processo de recrutamento do agente de regulao no mercado existem riscos de contaminao de interesses infinitamente menores do que no processo contrrio (transferncia do regulador para o regulado), situao que deve ser desincentivada e obstada, para o que se prestam os mecanismos de quarentena que adiante, no texto, abordarei.

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ensejem a participao efetiva. Se , ainda assim, ela se revelar insuficiente, a Agncia dever reformular tais mecanismos (tornando-os mais acessveis). A permeabilidade tem dois sentidos. IV .4.3.1. De um lado, se revela no dilogo permanente, transparente e aberto do regulador IV.4.3.1. com os agentes sujeitos regulao. No ser porque o operador haver de se submeter ao regulamento, licena, ao plano ou ao contrato que ele no dever ser ouvido, participar, negociar e tentar fazer prevalecer seus interesses. Porm, que isso no ocorra sorrelfa e sim de forma aberta, pblica. E a interlocuo dever se dar indistintamente com todos os operadores, inclusive para contrapor interesses e objetivos de atores econmicos que competem entre si. A impermeabilidade do regulador em face dos interesses regulados pode pr em risco a legitimidade da regulao , pois far com que a aceitao das pautas regulatrias repouse exclusivamente na imposio por regulao, fora da autoridade, cuja capacidade e eficcia limitada. Pode-se dizer que esta permeabilidade traz o risco da captura pelo interesse dos regulados. Porm, o risco da captura inerente prpria regulao e no ao fato dela se dar com abertura ao dilogo com o regulado. De outro lado, quanto mais aberta e institucionalizada for essa permeabilidade, mais controle poder ter a sociedade para coibir a captura. IV .4.3.2. Porm, a permeabilidade no pode se revelar apenas na interlocuo com os sujeitos IV.4.3.2. regulao. Ela deve se efetivar tambm perante os potenciais beneficirios da atividade das Agncias. Ou seja, o rgo regulador dever buscar, permanentemente, a participao dos demais atores da sociedade (consumidores, grupos de interesse, associaes, entidades de classe, agentes econmicos outros que no os operadores regulados). Isso envolve no s a abertura de canais institucionais com os administrados, mas especialmente a promoo de espaos de interlocuo com entidades que buscam representar os cidados. Isso envolve desde um estreitamento da relao com os organismos de defesa do consumidor, at o incentivo criao de associaes de usurios de um bem ou servio objeto da atividade regulatria da Agncia. IV .4.3.3. A permeabilidade da atuao do rgo regulador ir se traduzir em vrios mecanismos IV.4.3.3. que tentaremos brevemente sumariar. Ela envolve i) mecanismos de participao nas atividades dos rgos (Consultas Pblicas,Audincias, Sesses de Deliberao abertas, forte incentivo ao contraditrio nas decises); ii) a institucionalizao de organismos de representao da sociedade no cumprimento das funes do regulador (Conselhos Consultivos, por exemplo); iii) a institucionalizao dos espaos de interlocuo entre regulador e regulado (mesas de negociao, comits tcnicos, etc.); iv) na disponibilidade aos interessados do acervo de informaes amealhado pelo regulador, com facilitao de acesso e possibilidade de cruzamento com outros bancos de dados; v) a instituio de agentes de promoo da permeabilidade e abertura do rgo como as ouvidorias ou os conselhos de representantes dos operadores ou usurios; vi) a formatao de convnios com rgos governamentais ou no governamentais que permitam o intercmbio de experincias, demandas e informaes relevantes para o setor regulado; vii) a difuso e incentivo da criao, na sociedade, de agrupamentos voltados a participar da atividade regulatria (conselhos de usurios, comits de acompanhamento dos regulados, etc.). IV .c.iv . A processualidade IV.c.iv .c.iv. IV .4.4. A quarta caracterstica a processualidade que deve caracterizar a atividade das Agncias. O IV.4.4. manejo da ampla gama de poderes que detm as Agncias obriga que, no seu exerccio, estejam
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elas absolutamente adstritas ao devido processo legal, na sua acepo mais ampla (devido processo legal substantivo). No por outro motivo que a pea chave do direito administrativo americano seja o Federal Administrative Procedure Act editado para disciplinar a atividade das Agncias Reguladoras Independentes no direito americano. fato que, concentrando poderes como acima demonstrado, coloca-se a necessidade de que a atividade das Agncias seja rigorosamente submetida a normas processuais. Observncia de prazos, procedimentos absolutamente detalhados, formas de assegurar os direitos dos administrados, mecanismos para exerccio do contraditrio, critrios de aferio da proporcionalidade nas condutas regulatrias, todos estes dispositivos tm de estar previstos (e garantidos) no exerccio das funes das Agncias. O trao de processualidade, portanto, se manifesta tanto pela observncia da idia de processo (que compreende a figura de partes e o respeito aos seus direitos e sua participao para o manejo da funo pblica), quanto no aspecto procedimental (detalhamento do rito e dos procedimentos a serem necessariamente observados pelo regulador para exerccio de suas atividades).

IV .d. A independncia IV.d.


IV .5. O terceiro e ltimo aspecto a ser destacado que estamos diante de autoridades reguladoras IV.5. dotadas de independncia52 . Esse talvez seja o aspecto mais polmico destes novos rgos de regulao. O trao essencial de tais organismos naturalmente a sua autonomia ou independncia dos respectivos membros. No esto organicamente integrados na administrao ordinria do Estado, nem esto sujeitos a orientaes ou controle governamental quanto conduo da sua atividade.53 Trata-se de uma decorrncia daquele requisito de neutralidade da regulao que acima divisemos. Como afirma Sala ARQUER la independncia es la garantia de la neutralidad54. IV .5.1.55 A independncia das Agncias constitui praticamente um elemento de sua definio56. IV.5.1. A razo para tanto no nos parece muito complexa. Dissemos h pouco que o surgimento destes rgos coincide com um novo estgio da regulao estatal marcado pela separao entre o prestador do servio essencial e o ente encarregado de regul-la. Em se tratando de servios ou atividades de relevncia coletiva, de elevado impacto social, teremos sempre uma relao tripartida. H i) o produtor da utilidade pblica; ii) o seu consumidor; e iii) o poder pblico. IV .5.1.1. A independncia se pe, portanto, essencial para que o regulador possa exercer IV.5.1.1. suas funes de forma eqidistante em relao aos interesses dos regulados (operadores econmicos), dos beneficirios da regulao (os usurios, consumidores, cidados) e ainda do prprio poder poltico, ficando protegido tanto dos interesses governamentais de ocasio, quanto dos interesses estatais
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Prefiro utilizar o termo independncia em vez de autonomia pois este ltimo poderia dar a entender que estamos diante das tradicionais autarquias do direito brasileiro quando, como j expus, entendo serem as Agncia espcies muito particulares de autarquias. No obstante, o termo independncia no deve dar a entender que se tratem estes rgos de entes absolutamente no submetidos a qualquer controle. De minha parte, entendo que a submisso a mecanismos e instncias de controle, ao contrrio de ser rrito independncia, constitui trao essencial. Da porque independncia das Agncias deve caracterizar o encaixe bastante especfico e excepcional destes rgos nos poderes do Estado, mas nunca a sua imunidade aos controles institucionais, como adiante exporei. Vital MOREIRA Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, cit., pgina 51. Jose Manuel SALA ARQUER, El Estado Neutral. Contribuicin al Estdio de ls Administraciones Independentes, Revista Espaola de Derecho Administrativo, volume 042, 1984, pgina 8. Os pargrafos seguintes seguem, em linhas gerais, o que escrevi h mais de trs anos e que est publicado na obra coletiva organizada por Carlos Ari SUNDFELD, Direito Administrativo Econmico, cit., pgina 72 e seguintes. Cf. Rocco GALLI, Corso di Diritto Amministrativo, Padova, CEDAM, 2 edio, 1996, pgina 177.

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diretamente relacionados ao setor regulado (como titular da atividade objeto da regulao no caso de servios pblicos ; como titular de bem explorado no setor no caso de bens pblicos escassos ou de bens reversveis ; e no caso de titular do capital de empresa que opera no setor regulado nas situaes em que o setor foi aberto competio mas nele remanesceram operadores pblicos). IV .5.1.2. Segue da que, para que tenhamos o pleno exerccio da regulao sobre esta IV.5.1.2. atividade (inclusive buscando a efetivao das pautas de interesse geral estabelecidas para o setor regulado), ser necessrio que o ente dela encarregado mantenha uma certa autonomia em relao a estes trs blocos de interesses que, normalmente, no so combinveis, nem muito menos coincidentes. IV .d.i. Independncia e agentes regulados IV.d.i. IV .5.1.2.1. Obviamente, o rgo regulador deve ter total independncia perante IV.5.1.2.1. os agentes econmicos exploradores da atividade regulada. Perder tal independncia significaria negar a prpria razo de ser da regulao. Repetimos, que isso no haver de significar que a atividade regulatria deva ser exercida contra o regulado. No novo contexto da regulao estatal que aqui tratamos (onde o trao da competio e da pluralidade de prestadores constitui eixo vetorial) os operadores da atividade regulada so parte fundamental. Porm, em que pese manter com eles uma permanente e transparente interlocuo, o rgo regulador deve poder divisar os interesses gerais que tutela dos interesses especficos (embora legtimos) dos regulados. Um dos principais elementos para a efetivao desta independncia so os mecanismos de impedimento do recrutamento, pelos regulados, de quadros dirigentes do rgo regulador (a chamada quarentena). Com efeito, a possibilidade do agente regulador passar, de inopino, a ocupar posio de relevo no regulado coloca seriamente em risco a independncia do rgo. No que se pressuponha qualquer tipo de improbidade na fase anterior transferncia. Porm, aps a sua ocorrncia tem-se duas circunstncias indesejveis: i) o regulador, convertido em executivo do regulado, leva consigo um cabedal de informaes que, ainda que no utilizadas diretamente, fazem desaparecer a necessria fronteira de interesses; ii) a sociedade tende a perder a confiana no regulador e a pressupor que toda a atividade regulatria se desenvolve em perigosa promiscuidade. Da porque tem-se cada vez mais relevante a introduo da chamada quarentena, sendo para ns absolutamente natural e necessrio que o Estado arque com os nus deste mecanismo de segurana do sistema57. Se bem verdade que a quarentena no impedir que, superado o prazo de impedimento, tenhamos o mercado absorvendo quadros do regulador, ela ao menos obsta o fluxo de informaes no sentido do regulador para o regulado e permite uma demarcao de perodos entre a atuao do agente no mbito do regulador e, aps, no mercado. IV .d.ii. Independncia e consumidores IV.d.ii. IV .5.1.2.2. Do mesmo modo, embora deva ter um compromisso forte com os IV.5.1.2.2. consumidores (em benefcio de quem deve se dirigir a regulao), a
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A meu ver, a melhor forma de efetivar tais mecanismos com o estabelecimento da proibio de que o dirigente ou detentor de cargo relevante no rgo regulador represente qualquer interesse da regulada, por um perodo mnimo de doze meses aps deixar seu cargo. Neste perodo, cumpre ao Estado pagar pelo seu sustento o valor correspondente ao que ganhava no cargo. Em que pesem as crticas a tal mecanismo, afirmando que isto caracterizaria pagamento de salrio sem contrapartida, discordo da crtica. A natureza destes pagamentos indenizatria, voltada a reparar a restrio do direito do indivduo trabalhar. De todo modo, a pior soluo parece ser aquela oferecida pela Lei Federal n 9.427/96 que determina que os dirigentes da ANEEL, aps deixarem o cargo, permanecero por um ano prestando servios para aquela agncia e sendo-lhes defeso atuar para os regulados. Nesta regra, o dirigente permanece vinculado ao rgo, obtendo informaes e participando da atividade regulatria. A quarentena de nada servir.

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Agncia no pode se transformar num simples e incondicional promotor do interesse do consumidor, desconhecendo as outras dimenses da atividade regulatria. Tal atividade no pode se traduzir num populismo regulatrio. Se o fizer, poder estar descurando da proteo do interesse do indivduo, que no pode usufruir do servio (o que denominamos de consumidor potencial)58, para atender apenas ao interesse do usurio, em regra mais aquinhoado, algo muito comum quando se discute a fixao de tarifas em servios pblicos. Do mesmo modo, o atrelamento exclusivo ao interesse do usurio pode levar, em situaes limite, ao aniquilamento de parcela dos exploradores da atividade regulada, acarretando, a longo prazo, a reduo da competio (com a oligopolizao ou monopolizao do mercado especfico). Por fim, a exorbitncia na tutela dos interesses dos usurios pode acarretar prejuzos para o poder pblico ( dizer, para a coletividade), como ocorre, por exemplo, quando o agente regulador cede a presses de grupos especficos de consumidores, criando pleitos indenizatrios dos prestadores dos servios que, via equilbrio econmico financeiro, so transferidos para o poder pblico e, pela via fiscal, para toda a gente. IV .d.iii. Independncia x P oder poltico IV.d.iii. Poder IV .5.1.2.3. Porm, a dimenso da independncia mais polmica a que tange IV.5.1.2.3. articulao com o poder poltico. Parece-nos absolutamente relevante que a atividade do rgo regulador seja protegida das vicissitudes do poder poltico. Bem verdade que ser no mbito governamental (envolvendo Executivo e Legislativo) que sero definidas as pautas, as balizas, da atividade regulatria: as leis que suportam os instrumentos regulatrios e as macro-polticas para o setor. Porm, definidos estes marcos, devem as Agncias desenvolver sua atividade com um grau elevado de independncia em face do poder poltico, sob pena de se converterem em meras longa manus do ncleo estratgico estatal. A especificidade e a especialidade, que predicam a necessidade de um setor contar com um rgo regulador prprio, interditam que a atividade regulatria seja permanentemente pautada pela interferncia poltica. A nova regulao , sem dvida, um instrumento de implementao de uma poltica pblica num determinado setor. No pode, porm, se transformar em instrumento do jogo poltico em particular.
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Cabe aqui estabelecer uma distino extremamente relevante (ainda que pouco difundida) entre duas classes de consumidores que, de nossa parte, vislumbramos quando a utilidade de consumo fruvel um servio essencial. Existe de um lado o consumidor efetivo do servio, ou seja, aquele que tem acesso utilidade pblica e que se equipara definio tradicional de consumidor. Os direitos deste consumidor so os clssicos direitos inerentes relao de consumo tal como a qualidade do servio, a responsabilidade do fornecedor ou a justeza do preo, traduzida aqui em modicidade tarifria. Porm, em sede de servios essenciais, h uma outra categoria de consumidor que podemos divisar. Trata-se do consumidor potencial da utilidade pblica, aquele que, por razes econmicas, geogrficas ou sociais no tm acesso ao servio essencial, em que pese este ser, por definio, fruvel por todo e qualquer um. No caso do consumidor excludo da fruio do servio (que sendo essencial deve ser estendido a todos, pois que o caracteriza o trao da universalizao) o principal direito a ser pelejado o acesso ao servio. Somente aps dele dispor que passaro a integrar sua pauta de interesses a qualidade ou os custos. A distino entre estas duas categorias se coloca extremamente relevante na discusso em torno da noo de preo justo pelo servio (modicidade tarifria). Quando a expanso da rede de suporte prestao de um servio essencial financiada internamente pelos prprios recursos gerados com a prestao (sem investimentos externos, sem subsdios estatais) postular uma tarifa mdica pode significar impedir a expanso do nmero de indivduos com acesso ao servio, pois que significa a reduo da capacidade de investimento do prestador. Neste sentido, pode-se ter uma oposio de interesses entre os consumidores efetivos e os consumidores potenciais. E o risco aqui que esta oposio seja, desafortunadamente, arbitrada em favor dos primeiros, via de regra mais articulados e mobilizados.

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Um exemplo parece ser ilustrativo. Deve o rgo regulador deter suficiente independncia (apoiada pelos instrumentos legais adequados) para, por exemplo, se opor ao interesse de um governante que, numa jogada eleitoral, intente reduzir metade as tarifas praticadas para um determinado servio essencial. A independncia aqui deve servir para que o rgo regulador seja um instrumento de poltica governamental e no um instrumento de poltica de um governo. Ademais, pelo tanto que acima expusemos, o prprio provimento dos postos chave de um rgo deste perfil deve se pautar por critrios tcnicos e a indicao destes agentes, ao nosso ver, no pode ser ato exclusivo do chefe do executivo, mas deve envolver inclusive o legislativo, mediante sabatina e aprovao dos nomes pela instncia parlamentar59 . IV .5.2. Em suma, a independncia das Agncias as torna menos atreladas ao curso do devir poltico, em IV.5.2. especial das variveis eleitorais, muito mais dependentes da permanente comunicao, balizada por objetivos previamente definidos, com o setor especfico objeto da sua atividade regulatria60.

IV .e . Duas espcies de independncia: orgnica e administrativ a IV.e .e. administrativa


IV .5.3. Podemos identificar duas espcies de independncia de que devem se revestir as Agncias. De um IV.5.3. a. Trata-se de administrativa. lado, temos a independncia orgnica. De outro, a independncia administrativ dimenses distintas, mas que se complementam particularmente porque a independncia orgnica ser inviabilizada se o rgo regulador no possuir mecanismos que assegurem independncia na sua gesto. .i. A independncia orgnica: estabilidade dos dirigentes e ausncia de controle hierrquico IV .e IV.e .e.i. IV .5.3.1. A independncia orgnica pertine ao exerccio das atividades-fim da Agncia e se IV.5.3.1. traduz na existncia de mecanismos aptos a assegurar que os agentes reguladores no estaro subordinados vontade poltica do poder central para alm das metas, objetivos e princpios constantes das polticas pblicas estabelecidas para o setor. J da percebese que a independncia orgnica se presta a assegurar ampla autonomia no manejo dos instrumentos regulatrios . regulatrios. No se confunde tal independncia com uma liberdade conferida ao regulador para fazer o que bem entender com o setor regulado. Sua atividade h de ser condicionada i) pelos princpios e objetivos previstos na lei que o criou; ii) pelos princpios gerais que regem a Administrao pblica e em especial a atividade regulatria61; iii) pelas polticas pblicas estabelecidas direta ou indiretamente (via reflexa62) para o setor. No entanto, para alm destes condicionantes, haver que se respeitar a independncia do regulador, entendida, pode-se dizer, como uma proteo especial contra ingerncias na atividade regulatria. Algo que se afirma como essencial na separao entre a atividade regulatria e a funo governamental.
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Esta sistemtica tem ensejado polmicas entre ns em funo da prescrio constitucional que comete ao chefe do executivo a competncia para prover os cargos de direo da Administrao. Em que pese ter j o Supremo Tribunal Federal se manifestado, reiteradas vezes, no sentido de que no pode a lei introduzir outra sistemtica de provimento destes cargos que prescinda da vontade do chefe do executivo, tenho c comigo que isso no torna ilegal a previso legal de que a indicao do Presidente, Governador ou Prefeito ter de ser referendada pelo Parlamento. Isso porque, neste caso, no se est manietando ou vinculando a vontade do governante eleito, mas criando um procedimento complexo do qual este participa de forma determinante. 60 Acerca da importncia da democratizao nas relaes entre autoridade regulatria independente e os diversos atores sociais envolvidos, tendo oltica ? Poltica ?, in Eli DINIZ por foco de anlise o Banco Central, ver Maria das Graas RUA, A Independncia do Banco Central: Administrao ou P e Srgio de AZEVEDO, Reforma do Estado e Democracia no Brasil, Braslia, Editora UNB, 1997, pginas 143 a 170.
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Onde avultam com importncia destacada princpios como o da subsidiariedade, proporcionalidade, razoabilidade, transparncia, eficincia e participao. H polticas pblicas que incidem sobre um setor ainda que no se tratem de polticas pblicas para o setor. Bom exemplo so as polticas de desenvolvimento tecnolgico ou industrial que, pela via dos insumos bsicos, acabam por ter relao com o setor regulado e, portanto, no podero ser descumpridas pelo regulador. O mesmo ocorre com polticas setoriais incidentes no sobre o setor regulado, mas sobre atividade que possui interface, na cadeia econmica, com o objeto da regulao. A estas hipteses designo de polticas pblicas de interferncia reflexa.

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Estabilidade dos dirigentes IV .5.3.1.1. Alguns instrumentos se prestam, conjugadamente, a garantir a indepenIV.5.3.1.1. dncia orgnica. O principal deles a estabilidade dos dirigentes das Agncias63. Esta estabilidade se traduz a) na investidura de mandato para os dirigentes (fixao de um prazo para exerccio das funes) e b) na conseqente inamovibilidade (no demissibilidade) destes durante o perodo do mandato, salvo em circunstncias excepcionais (prtica de atos de improbidade, condenao criminal, descumprimento reiterado dos objetivos do setor). Essa estabilidade assegura, em ltima instncia, que o regulador poder exercer suas competncias sem estar ameaado de ter sua atuao interrompida por ato de vontade dos dirigentes do poder central. Tal aspecto relevante da independncias das Agncias foi bem percebido pelo Ministro Marco Aurlio MELLO quando, ao deferir liminar em Adin j referida, asseverou Ningum coloca em dvida o objetivo maior das agncias reguladoras, no que ligado proteo do consumidor, sob os mais diversos aspectos negativos ineficincia, domnio de mercado, concentrao econmica, concorrncia desleal e aumento arbitrrio de lucros. Ho de estar as decises destes rgos imunes a aspectos polticos, devendo fazer-se presente, sempre, o contorno tcnico. isso o exigvel no s dos respectivos dirigentes detentores de mandato , mas tambm dos servidores (...)64 Ausncia de controle hierrquico IV.5.3.1.2. IV .5.3.1.2. Ainda no plano da independncia orgnica, estabilidade dos dirigentes soma-se a ausncia de mecanismos tpicos do controle hierrquico hierrquico. dizer, os atos praticados pelas Agncias no so passveis de anulao, reviso ou revogao por parte dos dirigentes do rgo da Administrao central aos quais os rgos reguladores so institucionalmente vinculados. A razo da inexistncia de controle hierrquico de fcil entendimento. Se admitida esta espcie de controle, os rgos da Administrao direta poderiam interferir permanentemente na atividade do regulador, monitorando seu atos e, sempre que tomados em contrrio vontade poltica existente no ncleo do poder, desfariam o ato reformando-o ou determinando o seu refazimento65. Assim, descabem, no mbito interno ao poder

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interessante notar que foi justamente este aspecto (estabilidade dos dirigentes das Agncias) que, levado apreciao da Suprema Corte Americana, ensejou a deciso que passou a admitir a existncia destes rgos (protegidos face ao Chefe do Executivo). Trata-se do clebre caso Humphrey Executor X EUA, julgado em 1935 (295, U.S. 602, 55 s. Cit., 869. 79, L. Ed., 1611) onde se discutia basicamente o direito do regulador (William E. Humprey) seguir frente do Federal Trade Comission para a qual ele havia sido nomeado pelo Pres. Hoover por um mandato de 7 anos (que s se expiraria em setembro de 1938). As assumir o governo, o Pres. Roosevelt pretendia nomear algum prximo seu para substituir Humphrey. Este porm no aceitando retirar-se do cargo, foi demitido por Roosevelt em outubro de 1933. Faltando-lhe ainda cerca de cinco anos de mandato, assegurado por lei federal (o Federal Trade Comission Act), Humphrey recorre ao judicirio pedindo que fosse indenizado pelo prazo restante. A questo chega Suprema Corte em 1935. E na oportunidade, decide-se por distinguir as executive agencies das independent agencies, admitindo para estas a possibilidade de serem imunes ao controle do chefe do Executivo e a admissibilidade de que por lei os seus dirigentes sejam investidos na funo por prazo de mandato. importante notar que o Presidente Roosevelt que iniciou seu mandato confrontando a independncia da FTC, logo se apercebeu da importncia destes mecanismos de interveno estatal, passando para a histria como o governante americano que mais alavancou a autonomia das agncias. Cf. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.310-DF, cit.. Como bem lembra Alexandre Santos de ARAGO, a existncia do controle hierrquico deitaria por terra todo o arcabouo institucional traado pelo ordenamento jurdico para as agncias reguladoras, tornando inqua, por exemplo, a vedao de exonerao ad nutum de seus dirigentes. O esprito da disciplina destas entidades, que justamente o de afasta-las das injunes poltico-eleitorais fugases e casusticas, restaria totalmente corrompido se o Ministro ou Presidente da Repblica pudesse a qualquer momento impor caso a caso sua vontade. (Cf. Agncias Reguladoras, Rio de Janeiro, Forense, 2002, pgina 349).

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executivo66, tanto a tutela dos atos praticados pelo regulador, quanto a sua reviso de ofcio ou mediante recurso do interessado67. IV .e .ii. Independncia administrativ a: meios para exercer a regulao independente administrativa: IV.e .e.ii. IV .5.3.2. Tambm essencial a independncia administrativ a. Como dissemos, malgrado IV.5.3.2. administrativa. toda a proteo institucional de que se reveste, a independncia orgnica poder servir de nada se a Agncia no tiver meios para atuar. A independncia de gesto cuida, portanto, de garantir uma liberdade de meios para a boa atuao do regulador. Trata-se de dot-lo de recursos e instrumentos para exercer suas atividades sem necessidade de recorrer ao poder central. Ela se traduz nos seguintes mecanismos i) a autonomia de gesto do rgo; ii) ii)autonomia financeira; iii) liberdade para organizar seus servios; iv) regime de pessoal compatvel. Autonomia de gesto IV .5.3.2.1. A autonomia de gesto envolve dotar a Agncia da capacidade de IV.5.3.2.1. organizar e gerir seus oramentos (claro que observadas as regras gerais de direito financeiro e os mecanismos de controle da gesto pblica), alocando os recursos disponveis nas atividades que, ao ver do rgo, sejam prioritrias e necessrias ao bom exerccio de suas atividades. Tal autonomia, no nosso entender, interdita contingenciamentos ou cortes oramentrios que sejam feitos para atender a objetivos de poltica monetria ou fiscal. Ela tambm torna absolutamente incompatvel com as Agncias Reguladoras a previso de contratos de gesto como, por exemplo, ocorre no caso da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEEL conforme previso do artigo 7 da Lei n 9.427/9668. Autonomia financeira IV .5.3.2.2. J a autonomia financeira se caracteriza pela garantia de que os recursos IV.5.3.2.2. financeiras necessrios atividade da Agncia no dependero da gesto do tesouro (ou seja, sua liberao no demandar boa vontade do poder central).
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Claro deve estar que estes atos so passveis de reviso pelo Judicirio. Demarco que a independncia orgnica no significa, de modo algum, a ausncia de qualquer controle da atividade das Agncias. Tais rgos devem se submeter e de algum modo j se submetem a um conjunto de mecanismos de controle. O que se quer afastar aqui o controle de tipo hierrquico, que levaria submisso do regulador cadeia de comando do poder executivo. Somente em duas hipteses entendo que seria possvel se cogitar de exerccio do poder de controle de vis hierrquico em face de ato do regulador dotado de independncia. A primeira hiptese cuidaria de flagrante descumprimento de polticas pblicas pelo regulador quando ento calharia ao particular atingido se socorrer do disposto no artigo 5, XXXIV, (direito de petio contra ilegalidade ou abuso de poder) para comunicar a ilegalidade praticada pelo regulador e exigir que a mesma seja reparada. A segunda hiptese ocorreria em situaes em que, no mbito do regulador, uma deciso tomada em carter originrio e definitivo pelo rgo mximo da Agncia, impedindo qualquer recurso vlido no seu mbito. Nesta hiptese, creio que caberia ao particular, respaldado no disposto no artigo 5, LV, invocar o devido processo legal para fazer valer o seu direito de ver a questo analisada pelo menos em uma instncia de recurso distinta daquela que praticou o ato. por esta segunda possibilidade que se faz necessrio que as decises das Agncias sejam tomadas inicialmente nas suas instncias inferiores e de forma criteriosa e motivada, permitindo que os rgos colegiados de direo superior da Agncia atuem como instncia recursal efetiva. Sem isso, creio, estar o particular legitimado para procurar outras instncias administrativas para exercer seu direito de recorrer. Em outra oportunidade escrevi: De outro lado, parece fora de dvida que as metas e objetivos do rgo regulador no devam estar previstos em contratos. Eles correspondem prpria poltica pblica para o setor e, como tal, devero vir contidos na Lei ou nos instrumentos normativos por ela indicados. Tambm no nos parece razovel atrelar a atividade dos dirigentes de uma agncia a metas de gesto em funo do atingimento das quais possam receber bnus (!) ou ento perder o cargo. A estabilidade dos dirigentes de um rgo regulador, j dissemos, elemento central para sua autonomia. E, alm das hipteses de desvio de conduta ou improbidade, estes dirigentes somente devem ser afastados se a agncia no estiver cumprindo a poltica pblica definida nos termos da Lei para o setor. Em uma palavra, pretender adstrir as agncias a contratos de gesto significa alm de uma ignorncia do que sejam e para que sirvam os dois instrumentos (agncia e contrato de gesto) quitar a independncia e a a Regulao Estatal e as Agncias Independentes , Nova autonomia destes rgos, sem as quais no se exerce a atividade regulatria.(Cf. A Nov in Carlos Ari SUNDFELD, Direito Administrativo Econmico, cit., pgina 88, 89).

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Embora esse objetivo possa ser buscado mediante previso legal, o ideal e corrente serem criadas fontes prprias de recursos para o rgo, se possvel geradas do prprio exerccio da atividade regulatria (especialmente mediante a instituio de taxa para fazer frente s diversas manifestaes de poder de polcia encontradias nas Agncias). Quando as receitas das Agncias provierem da cobrana de taxas, importante dizer, os recursos auferidos devero ser necessariamente despendidos no exerccio da atividade regulatria. O no emprego destes recursos pela Agncias (por serem exagerados em face das necessidades do rgo, ou por serem objeto de medidas fiscais de contingenciamento ou bloqueio por parte dos rgos fazendrios) pode levar os particulares sujeitos passivos destes tributos a recorrer ao Judicirio para deles se desonerar, alegando ou excesso de tributao (a taxa tem valor maior do que o necessrio para exerccio da atividade regulatria, tanto que no est sendo aplicado) ou desvio na finalidade do tributo (que no caso da taxa, imposto intrinsecamente vinculado, leva inviabilidade de sua cobrana). Da por que temos insistido que, inobstante a nobreza dos seus objetivos, o cerceamento da autonomia financeira das Agncias pelas autoridades fazendrias, para alm de comprometer a atividade dos reguladores, pode produzir um efeito deletrio para as finanas pblicas. A autonomia financeira, de resto, imprescindvel para que o regulador tenha meios adequados para o exerccio de suas atividades. A pior captura que pode acometer uma Agncia aquela de engessar suas funes por falta de meios adequados ao seu exerccio , exerccio, transformando-a num simulacro . simulacro. A liberdade para organizar seus servios IV .5.3.2.3. A liberdade para organizar seus servios a caracterstica que mais se IV.5.3.2.3. aproxima do conceito clssico de ente autrquico. Trata-se da liberdade para determinar, internamente, como sero alocadas as competncias e atribuies dos agentes para exerccio das atividades regulatrias. Isso envolve (obviamente observadas as condicionantes previstas na Lei que criou a Agncia) no s a prerrogativa de organizar-se funcionalmente, como tambm de distribuir-se regionalmente. Envolve tambm a liberdade para optar por firmar contratos ou convnios para obter o concurso de terceiros. Regime de pessoal compatvel IV .5.3.2.4. Por fim, est a prerrogativa (e a necessidade) das Agncias possurem um IV.5.3.2.4. regime de pessoal compatvel com a natureza das suas atividades. Neste sentido compartilhamos com o entendimento dado pelo Ministro Marco Aurlio sobre a necessidade de um regime funcional mais estvel para os agentes encarregados da regulao. No faz qualquer sentido que os dirigentes dos rgos de regulao tenham estabilidade (mandatos, no indemissibilidade imotivada) e os demais agentes sejam demissveis por ato de vontade quer dos dirigentes das Agncias, quer (o que pior) da Administrao central. Isso significa dizer que nas Agncias haver trs ordens de regimes de pessoal. Os dirigentes mximos (integrantes do rgo de direo colegiada) que tero cargos de investidura por prazo certo. Os demais agentes que exeram funes de direo (supervisores, gerentes, superintendentes, coordenadores, etc.) que podero ocupar cargos de confiana cuja nomeao, porm, dever caber ao rgo de direo da Agncia (nunca ao chefe do Executivo ou seus auxiliares69 ). Por fim, os
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Parece-me um despropsito que, particularmente nas Agncias estaduais, os cargos de confiana abaixo dos dirigentes sejam de nomeao do Chefe do Executivo. Quando isso ocorre, introduz-se uma forte reduo da autonomia orgnica e funcional das Agncias, alm de se criar uma instabilidade nos agentes de regulao sem os quais a direo superior da Agncia estar tolhida em sua autonomia.

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demais cargos que exeram funes inerentes atividade regulatria, os quais devero seguir o regime estatutrio, dotado de todas as garantias inerentes carreira de servidor pblico ocupante de funes de estado70. A especificidade do regime de pessoal das Agncias, doutro lado, deve envolver a adoo de padres de remunerao compatveis com a relevncia da atividade, de um lado, e com a realidade do setor regulado. Isso porque, embora sempre v haver uma defasagem entre o que o Estado pode pagar aos seus servidores e aquilo que paga o mercado. Porm, essa diferena no pode ser tal que se configure como uma desfeita, um desincentivo aos tcnicos incumbidos da regulao.

IV .f . Concluso: a imprescindibilidade da independncia IV.f .f.


IV .5.3.3. Temos conosco, portanto, que o aspecto da independncia, alm de fechar a caracteriIV.5.3.3. zao das Agncias como Autoridades Reguladoras Independentes, constitui trao essencial destes rgos. So os instrumentos asseguradores da independncia que permitiro o exerccio da regulao com vistas ao equilbrio do sistema regulado e impresso (ponderada e prudente) das pautas de polticas pblicas definidas para o setor. Destacamos, uma vez mais, que a independncia se demarca a partir de instrumentos jurdicos, mas s se consagra se o regulador detiver meios e instrumentos para bem exercer suas funes e tiver rigor e transparncia para assegurar sociedade que os objetivos da regulao continuam sendo pblicos. A independncia das Agncias, j afirmamos, deve se manifestar em relao a todos os interesses envolvidos com a atividade regulatria. Porm, como do ponto de vista jurdico e institucional perante os rgos de governo que a independncia se mostra mais polmica. Cremos ser importante, ento, abordar um pouco as fronteiras entre regular e governar.

V. Agncias e Governo V.a. A legitimidade democrtica das Agncias


V.1. A nova regulao estatal e o seu principal instrumento de consecuo, as Agncias, suscitam um importante debate acerca da distino, num Estado Democrtico de Direito, entre a dimenso de governar e o exerccio das funes pblicas. Numa democracia, a atividade de governo cabe queles democraticamente eleitos. A eles incumbe dirigir a mquina pblica de modo a perseguir os objetivos e princpios que, apresentados sociedade, ensejaram-lhe os mandatos conferidos por sufrgio. Restaria esvaziada a Democracia se os governantes fossem eleitos mas no pudessem imprimir ao Estado seus pontos de vista, suas orientaes, os desgnios que concebem como os melhores para o pas. V.2. Porm, a legitimidade democrtica dos governantes no implica em dizer que, eleitos, tenham a seu dispor toda a mquina do Estado para dela dispor como bem entendam. CIRNE LIMA, h bem mais de meio sculo, nos ensinava: No tem o Poder Executivo a representao do Estado, respeito aos negcios pblicos, seno restritamente para o efeito de administrao.71 . A Constituio e o amadurecimento democrticos vieram, ao longo do tempo, criando instituies e funes pblicas que, se devem se articular com a atividade governamental, com ela no se confundem.
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O que no implica em dizer que todos os que trabalham ou prestam servios nas Agncias devam ser servidores pblicos, estveis. Nada obsta que para atividades meio (secretrias, pessoal operacional) no possa coexistir o regime de emprego pblico, ou que para atividades de suporte (limpeza, segurana, etc) no possa haver a contratao de empresas terceirizadas. 71 Cf. Ruy CIRNE LIMA, Princpios de Direito Administrativo Brasileiro, Porto Alegre, Editora Livraria Globo, 2 edio, 1937, pgina 21.

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V.3. A prpria idia de Repblica afasta a noo de que a mquina pblica estaria, toda ela, desabridamente disposio do governante eleito. A estabilidade inerente s carreiras de Estado, a criao de corpos orgnicos dentro da mquina pblica (as procuradorias e a advocacia pblica so bons exemplos), a autonomia conferida s Universidades pblicas ou a rgos de controle (como o Ministrio Pblico), todas estas conquistas serviram para reforar o carter pblico do Estado, reduzindo a liberdade do governante de ocupar todos os espaos estatais ao seu alvedrio. V.3.1. O itinerrio do Estado brasileiro, no seu processo de despatrimonializao ou de republicizao, aponta para lentos, mas constantes, avanos no sentido de dotar o pas de uma mquina pblica profissional, estvel e capacitada, livre das vicissitudes das alternncias do poder poltico. Isso nada tem de anti-democrtico. Muito ao contrrio. Qualquer democracia desenvolvida no cogitaria de abrir mo dos seus rgos de Estado (de seus instrumentos de Administrao pblica) em favor de uma vaga e indefinida legitimao democrtica pela via eleitoral. No por mera coincidncia que aquele que talvez seja o mais republicano de nossos juristas, Fbio Konder COMPARATO, tenha sido um dos primeiros a destacar a importncia da introduo, entre ns, dos rgos reguladores independentes. No Projeto de Constituio por ele elaborado para o Partido dos Trabalhadores (nos idos de 1986) o professor introduzia tais rgos para exercer funes regulatrias, dotandoos de plena autonomia em relao Administrao Pblica centralizada.72 V.4. No nos parece, portanto, que seja necessariamente contrrio democracia que existam dentro do aparelho de Estado espaos pblicos (rgos pblicos, se quisermos) nos quais a ingerncia governamental seja restrita e sobre os quais a influncia seja condicionada pela Lei. Associar a autonomia ou a imunidade de rgos estatais da ingerncia governamental direta a um processo de esvaziamento da legitimidade democrtica do governante (ou como dizem alguns mais empolgados de fraude contra o povo73 ) implicaria em pressupor que s haveria Democracia se o governante pudesse, ato contnuo assuno do mandato, dispor de toda a mquina pblica (cargos, rotinas, polticas, procedimentos e atos) como se sobre ela assumisse o domnio pleno. Atribuir s Agncias um papel intrinsecamente ilegtimo s seria possvel se partssemos de uma concepo de que o eleito investido de legitimidade para fazer o que bem entende com a mquina pblica. Isso pressuporia que o mandato popular fosse clausulado e minudentemente condicionado por programas especficos. No compartilhamos dessa viso. A democracia pressupe instrumentos para que, observados os ritos e o processo institucional, se implementem os objetivos gerais da poltica macro do governante eleito (s os marcos gerais podem ser eleitoralmente referendados), obrigando uma negociao com os outros setores da sociedade (mesmo os derrotados eleitoralmente) e permitindo mecanismos de controle e validao do que ser implementado, considerando todos os interesses envolvidos V.5. Muito ao contrrio, a legitimidade democrtica pressupe no s o respeito Lei e Constituio, mas o respeito s institucionalizaes. E o acmulo democrtico, num pas de tradies patrimonialistas como o Brasil, tem sido feito em grande medida pelo fortalecimento das instituies. A prpria possibilidade de contar com instituies estveis, ainda que restrinja um tanto a margem de atuao do governante, por outro lado lhe confere a garantia de que as pautas polticas por ele perseguidas tero respaldo e sustentao institucional quando implementadas.
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Cf. Fbio Konder COMPARATO, Muda Brasil - Uma Constituio para o Desenvolvimento Democrtico, So Paulo, Brasiliense, 4 edio, 1987, pgina 45. Como o caso do meu diletssimo mestre Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo, So Paulo, Malheiros, 14 edio, pgina 136).

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V.5.1. No demasiado lembrar que um dos sentidos da Democracia justamente o de ser o regime em que se assegura o cumprimento das regras do jogo, dizer, a estabilidade das regras de convvio social. O contedo democrtico, nesta acepo, no interdita a mudana, mas a adstringe dentro de limites institucionais. Ora, seria um despropsito inquinar a regulao pelas Agncias independentes de um carter intrinsecamente antidemocrtico justamente por elas se prestarem a garantir alguma estabilidade ao jogo econmico e alguma institucionalidade interveno estatal. E isso sem impedir que haja mudanas nas polticas pblicas setoriais.

V.b .P oltica de Estado ,P oltica de Governo , .b. Poltica Estado, Poltica Governo, Polticas Pblicas e P olticas Regulatrias Polticas
V.6. H quem critique tal linha de entendimento, afirmando que a separao entre polticas de Estado e polticas de governo no encontra eco no nosso direito constitucional. Nem a afirmao verdadeira, nem a dicotomia correta. V.7. A dicotomia incorreta pois a oposio focada aqui no entre polticas de Estado e polticas de governo. sim entre polticas pblicas e polticas regulatrias. Todas estas dimenses polticas tm sua margem de legitimidade, ainda que por fontes diferentes. Tentaremos explicar sinteticamente cada qual, recorrendo, a ttulo exemplificativo, ao setor de telecomunicaes. olticas de Estado V.b .i. P .b.i. Polticas

olticas de Estado so aquelas definidas, por Lei, no processo complexo que envolve o V.7.1. P Polticas Legislativo e o Executivo74. Nelas vm consignadas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, num dado momento histrico, quer ver consagrados para um dado setor da economia ou da sociedade. As polticas de Estado ho de ser marcadas por um trao de estabilidade, embora possam ser alteradas para sua adequao a um novo contexto histrico, bastando para isso a alterao no quadro legal.
Tais polticas so, necessariamente, estruturantes tanto das polticas governamentais quanto das polticas regulatrias e constituem a base das polticas pblicas setoriais. Doutro bordo, as polticas de Estado vinculam tanto a formulao das polticas de governo quanto o manejo, pelas Agncias, da poltica regulatria. No caso do setor de telecomunicaes, a poltica de Estado no setor veio expressa na Lei Geral de Telecomunicaes (Lei n 9.472/97), particular mas no exclusivamente no disposto no artigo 2 (onde esto listados os deveres do Poder Pblico em relao ao setor). olticas de Governo V.b .ii. P .b.ii. Polticas V.7.2. Polticas de governo so os objetivos concretos que um determinado governante eleito pretende ver impostos a um dado setor da vida econmica ou social. Dizem respeito orientao poltica e governamental que se pretende imprimir a um setor. Ho de estar . adstritas, obviamente, s polticas de Estado Estado. Porm, podem envolver o incremento ou a reduo da interveno estatal sobre um setor, uma nova hierarquizao dos objetivos prioritrios para tal setor, uma reorientao do pblico alvo da interveno ou mudana na indicao das fontes e dos agentes que devero fazer frente aos nus ou encargos decorrentes da implementao dos objetivos de interesse geral. importante que os marcos legais, que definem a interveno
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Pode-se em algum sentido envolver o prprio Poder Judicirio na formulao de polticas de Estado. Para tanto seria necessrio atribuir-lhe um amplo poder de sindicar a atuao dos demais poderes na formulao destas polticas. Neste sentido ver Ensaio Sobre o Juzo de Constitucionalidade de P olticas Pblicas Polticas Pblicas, in Revista de Informao Legislativa, Ano 35, n 138, abril a junho de 1998.

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estatal sobre um dado setor da economia, reservem de forma clara e objetiva as margens de formulao das , evitando que seja restringida a possibilidade do governante eleito intervir na formulao governo, polticas de governo . A poltica de governo condiciona (ainda que no elida) as polticas regulatrias. No das polticas pblicas pblicas. mbito do setor de telecomunicaes as polticas de governo vm previstas no artigo 18 da LGT e, malgrado o reduzido nmero de incisos l previsto, permite uma fortssima interferncia governamental nos rumos do setor. V.b .iii. P olticas Pblicas .b.iii. Polticas V.7.3. Juntamente com as polticas de Estado (e em respeito a estas), as polticas governamentais compem as polticas pblicas 75 do setor. As polticas pblicas so compostas por normas, princpios e atos voltados a um objetivo determinado de interesse geral76 . As polticas pblicas ho de ser estabelecidas no espao governamental, conjugando os objetivos e princpios das polticas de Estado previstas em Lei ou na Constituio com as metas e orientaes de polticas governamentais. So elas definidas, necessariamente, a partir de mediaes polticas.

, as polticas pblicas , nos setores sujeitos Embora no se confundam com as polticas regulatrias regulatrias, pblicas, nova regulao, sero implementadas, em grande medida, pelo manejo destas ltimas. Da ser inevitvel reconhecer uma relao de dependncia e complementaridade entre ambas.
No setor de telecomunicaes a adstrio do regulador s polticas pblicas bastante ntida, seja do artigo 19 (onde vemos no caput o carter vinculado das competncias da Agncia ao atendimento do interesse pblico e no inciso I expressamente a competncia primacial de implementar, em sua esfera de atribuies, a poltica nacional de telecomunicaes), seja na redao original do antigo artigo 26, 1, hoje revogado pela Lei n 9.986/00 (que previa a exceo estabilidade dos membros do rgo de direo na hiptese de descumprimento das polticas estabelecidas para o setor pelos Poderes Executivo e Legislativo). V.b .iii. P oltica Regulatria .b.iii. Poltica V.7.4. Por fim, as polticas77 regulatrias so caracterizadas pelas opes do ente incumbido da atividade regulatria acerca dos instrumentos de regulao a seu dispor com vistas consecuo das pautas de polticas pblicas estabelecidas para o setor regulado. A definio de polticas regulatrias envolve a ponderao a respeito da necessidade e da intensidade da interveno . Envolve a escolha dos meios e instrumentos que, no interveno. mbito das competncias regulatrias, melhor se coadunam para, de forma eficiente, ensejar o atingimento das polticas pblicas setoriais. No se admite que o manejo das polticas regulatrias contrarie, negue ou esvazie as polticas pblicas. Porm, ser no mbito das polticas regulatrias que ser definido o timing e o resultado de uma poltica pblica setorial. Como expusemos anteriormente, compete ao regulador introduzir no setor regulado as pautas de interesse
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Tenho adotado uma definio de poltica pblica nos seguintes termos: polticas pblicas so metas, programas, princpios e objetivos da ao governamental definidas a partir dos processos decisrios politicamente mediados com vistas a orientar, articular e coordenar a atuao de agentes pblicos e privados e a alocao de recursos pblicos e privados para atingir interesses pblicos considerados relevantes num dado momento histrico. Num sentido parecido, ainda que no exatamente igual, vide o brilhante trabalho de Maria Paula Dallari BUCCI, Direito Administrativo e P olticas Pblicas, So Paulo, Saraiva, 2002, especialmente p. 264 e ss. Polticas

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Fbio Konder COMPARATO afirma que a poltica no se confunde com as normas ou os atos do poder, mas engloba a ambos como seus componentes. olticas Pblicas Polticas Pblicas, cit., pginas 44 e 45). (Cf. Ensaio Sobre o Juzo de Constitucionalidade de P 77 A utilizao do termo poltica aqui poder ensejar crticas ou confuses. Esclareo desde logo que o termo no se refere atribuio de poderes polticos ao regulador, mas to somente a poltica como prerrogativa de definir estratgias de ao e selecionar instrumentos para tornar o mais eficiente essa linha de atuao. Neste quadrante, pode-se falar em uma poltica regulatria na medida em que o regulador faz opes polticas consistentes nos juzos de necessidade, convenincia, oportunidade e proporcionalidade no manejo de suas competncias. Neste sentido, incomparvel a lio de Fbio NUSDEO: Ainda quando alicerada em dados e elaborao eminentemente tcnicos, ela [a deciso estatal tomada em sede de interveno no domnio econmico] no se desvincula de metas ou parmetros polticos que passam a integrar aqueles dados e aquela elaborao como um de seus elementos intrnsecos. (Cf. Fundamentos para a Codificao do Direito Econmico, So Paulo, RT, 1995, p. 88)

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geral contidas nas polticas pblicas, atuando no sentido de que o sistema regulado absorva essas pautas, retomando o seu equilbrio interno. Nesta perspectiva, a poltica regulatria envolver a margem de liberdade do regulador em ponderar os interesses regulados e equilibrar os instrumentos disponveis no sentido de intervir no sistema sem inviabilizar seus pressupostos. No exemplo do setor de telecomunicaes, temos que os lindes do exerccio da poltica regulatria pela Anatel vieram definidos no artigo 19 da LGT.

V.c. Funes de Estado e Funes de Governo


V.8. De outro lado, no correto que nosso sistema constitucional no contemple a diviso entre as funes de Estado e as funes de governo. A Constituio contempla princpios e fundamentos do Estado que no se confundem com os objetivos de governo. Vemos isso, somente a ttulo de exemplo, no artigo 1, no artigo 3, no artigo 170 da CF. De outro lado, a Constituio contempla vrias referncias a polticas de Estado que vinculam qualquer poltica de governo governo. o que encontramos no artigo 194 (a seguridade social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos); no artigo 196 (a promoo de polticas de sade como dever do Estado); no artigo 205 (que predica a promoo do direito Educao tambm como um dever do Estado); no artigo 217 (onde at mesmo o fomento ao desporto elevado condio de uma poltica de Estado). Todas estas disposies estabelecem polticas de Estado que, malgrado dependerem de polticas de governo para serem implementadas, vinculam a liberdade do governo na definio das polticas governamentais na medida que impem que estas sejam formuladas obrigatoriamente com vistas consecuo daquelas. Tanto assim que o texto Constitucional contemplou a hiptese de ao de inconstitucionalidade por omisso (artigo 103, 2), o que em tese possibilitaria compelir a adoo de uma poltica governamental apta a concretizar uma poltica de Estado. V.9. Temos, em suma, que quem elabora pautas polticas so os poderes pblicos (aqui entendido no apenas o Poder Executivo, como tambm o Poder Legislativo quando estabelece, mediante Lei, os princpios estruturantes de um dado setor78 ). O Estado tem instituies que, consoante o princpio republicano, havero de obedecer Constituio, Lei e s polticas pblicas (definidas no espao governamental). As polticas de governo devem ser processadas no ambiente institucional de modo a serem implementadas. A questo, portanto, estar no papel em que os rgos do Estado (que tambm no tm vontade prpria, mas exercem suas funes e competncias predicadas na Constituio e na Lei) tero no exerccio da filtragem institucional das polticas de governo, para ensejar sua assuno como polticas de Estado. Dessa filtragem poder, eventualmente, resultar alguma dificuldade para implantao de polticas de governo se e quando estas colidirem i) com as polticas de Estado; ii) com disposies legais; iii) ou quando se mostrarem inviveis do ponto de vista regulatrio (por exemplo, implicarem impactos econmicos que no possam ser absorvidos pelo sistema regulado. Nestas situaes, uma eventual contrariedade entre polticas de governo e polticas regulatrias ter, necessariamente, que ser arbitrada no mbito do espaos formuladores das polticas de Estado e em consonncia com estas).

V.d. A implementao das polticas pblicas: critrios de mediao , ponderao e prudncia mediao,
V.10. No faz sentido, portanto, associar ao modelo de Agncias reguladoras um processo de terceirizao do governo. A atividade governamental segue plena e intocada. As prerrogativas
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certo que a Lei poder restringir o campo das polticas de governo, avanando nas polticas de Estado e cometendo aos rgos reguladores margens amplas para o exerccio de polticas regulatrias. Neste caso, pode-se dizer que haver um trespasse da funo de formulao de polticas pblicas para o rgo de regulao.

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de governar o pas no devem ser esvaziadas ou subtradas dos governantes eleitos. O modelo de Agncias reguladoras no envolve necessariamente transferncia de poder. O processo de reforma regulatria impacta, sim, a atividade governamental na medida em que foram criados novos espaos de mediao (a tal filtragem institucional aludida acima) entre a definio da poltica governamental e sua implementao. Porm, a definio dos rumos polticos que o pas quer ver imprimidos num dado setor seguem sendo prerrogativa dos governantes eleitos (que possuem legitimidade democrtica para tanto). Porm, num cenrio de nova regulao, entre a definio da poltica governamental e a sua implementao sobre o setor regulado, h hoje um processo de mediaes muito mais complexo. V.10.1. fato. Num contexto de forte interveno direta no domnio econmico, a comunicao entre a definio de uma poltica governamental e seu estabelecimento sobre o setor regulado dava-se dentro da cadeia vertical de comando do operador pblico. Entre o momento da definio poltica e o instante da sua implementao havia um pequeno lapso correspondente ao exerccio do poder hierrquico que o governante possua sobre o operador econmico estatal. V.10.2. Num contexto de interveno regulatria, existem vrias passagens a dificultar (sem impedir) que se alterem as polticas governamentais sobre o setor regulado. No so apenas as Agncias que manietam a liberdade do poder poltico imprimir ao setor regulado os rumos que imagina mais adequados. H tambm toda uma gama de questes regulatrias que ho de ser superadas. Existem interesses (e direitos) dos operadores privados atuantes no setor. Existem contratos firmados, licenas expedidas e investimentos j realizados que devem ser respeitados (a menos que se opte por rupturas institucionais, o que no guarda muita relao com um regime democrtico). Existem os interesses de grupos de consumidores mais organizados ou mobiliados. E h a prpria preservao do sistema regulado, objetivo do qual no se pode descurar sob pena de srios prejuzos para a prpria sociedade. V.11. No nos parece que o novo contexto regulatrio, e as Agncias como parte dele, tenham o efeito de subtrair dos governantes eleitos a prerrogativa de interferir nas polticas pblicas. No. A legitimidade do governante de interferir (com papel destacado) na Economia segue inclume. O que mudou so os mecanismos que o Estado dispe para efetivar as polticas pblicas. Dadas as transformaes no papel do Estado, num contexto de nova regulao estatal, as polticas pblicas no so mais impostas ao setor regulado e sim introduzidas mediante critrios de mediao , ponderao e prudncia. mediao,

V.e . A difcil articulao entre polticas pblicas polticas regulatrias .e.


V.12. A conformidade constitucional da relao entre os entes reguladores e o governo, a nosso ver, deve ser buscada dentro da legalidade. Sero as leis que definem as polticas de Estado e os marcos regulatrios para cada setor (e que instituem as respectivas Agncias) que delimitaro . os limites entre as polticas pblicas e as polticas regulatrias regulatrias. Bem verdade que nem todas as leis, que reestruturam a interveno estatal sobre setores relevantes da economia, fizeram de maneira clara esta separao. Porm, nestes casos, a falha est no marco legal e no no modelo institucional. V.13. Importante termos claro, na medida em que dotamos os rgos reguladores de independncia e de amplas competncias de interveno num dado setor, no se pode pretender atribuir-lhes tambm
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a competncia para conceber e estabelecer as polticas pblicas setoriais. Se assim fosse, a sim estaria em risco o princpio democrtico, porquanto interditada aos representantes eleitos a possibilidade de definir os objetivos e prioridades a serem concretizados pela atividade regulatria. Os rgos reguladores no so instncia institucional de definio de polticas. So sim espaos e instrumentos para efetivao destas, previamente definidas pelo executivo e pelo legislativo (eventualmente at com a participao e o suporte tcnico do rgo regulador, mas fora do campo decisrio deste). A regulao apresenta-se, portanto, como o exerccio independente de competncias para cumprir pressupostos e objetivos definidos nas polticas pblicas79. V.13.1. Tenhamos claro, contudo, que o fato do regulador estar vinculado ao cumprimento das polticas pblicas no impede que suas decises desagradem o governante. Muitas vezes, buscando o equilbrio e em ateno s polticas de Estado, o regulador pode refrear ou retardar uma meta de poltica governamental de objetivos mais curtos. O respeito s polticas pblicas no compreende, pois, a adstrio ao timing poltico. Muita vez as presses que recaem sobre o governante levam necessidade de dar respostas rpidas demanda da mdia ou de setores da sociedade. O que predica mudanas bruscas no rumo da regulao setorial. Porm, tais mudanas abruptas podem comprometer o setor regulado e, a mdio prazo, serem desastrosas para a sociedade e mesmo para o Estado. Neste contexto, a poltica regulatria poder ser um instrumento de ponderao e de redimensionamento no tempo dos objetivos contidos numa poltica governamental. V.13.2. Tomemos o exemplo da reduo de uma dada tarifa de um servio pblico que eventual governo entenda necessria. Essa reduo poderia e no contexto de interveno direta assim era ser cortada de forma drstica e abrupta. O que traria o desequilbrio para o sistema regulado (e toda uma gama de conflitos, pleitos de reequilbrio, precarizao de servios, suspenso de investimentos). Esse mesmo objetivo pode ser perseguido dentro das polticas regulatrias mediante instrumentos de reviso tarifria (exigindo dos operadores reduo tarifria para neutralizar benefcios decorrentes de reduo de custos, incremento de receitas globais, racionalizao de investimentos, queda de taxas de interesse, etc.), introduo de fator de produtividade capaz de repartir os ganhos da decorrentes, redimensionamento de obrigaes e outras medidas que, malgrado atingir o objetivo da poltica governamental (reduo de tarifas), tenha um impacto muito menor sobre o setor regulado. V.14. Eis aqui o engenho e arte da separao entre polticas pblicas e regulao. Polticas pblicas ho de ser necessariamente de longo prazo, de implementao perene e com forte vis de planejamento e ordenao da economia. No podem ser concebidas para atender objetivos imediatos (legtimos ou no, pouco importa), influenciados pelas vicissitudes do embate poltico eleitoral. No se nega a legitimidade democrtica da disputa poltica. Esse o mvel da democracia. Porm, no se pode atrelar as polticas pblicas s conjunturas cambiantes dos interesses das foras que embatem na arena poltica. V.14.1. A regulao pelas Agncias , portanto , consagra a estabilidade e a permanncia Agncias, portanto, na consecuo das polticas pblicas pblicas. Refreia, porm, a absoro destas pela poltica governamental de mais curto prazo, aquela que no predique objetivos gerais de governo, mas apenas os objetivos imediatos do governo. A regulao, portanto, i) favorece o planejamento; ii) incrementa a estabilidade e a institucionalidade (no a imutabilidade) das polticas; e iii) d consistncia mudana.
79

Ver meu Balano e P Perspectiv erspectivas erspectiv as das Agncias Reguladoras no Brasil, in Conjuntura & Informao, Revista da ANP Agncia Nacional do Petrleo, julho a setembro de 2001, n 15, pgina 8.

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V.15. Ou seja, as Agncias no podem ser vistas como um obstculo capacidade de um governo eleito de imprimir interveno estatal na economia suas pautas polticas apenas porque interditam o manejo poltico (aqui num sentido menor) dos instrumentos regulatrios. Se a existncia de Agncias reguladoras, entrepostas entre o poder poltico e o setor regulado, acarretam alguma dificuldade na imposio dos objetivos polticos selecionados para o setor, ela permite um ganho de eficcia e, por conseqncia, de efetividade. fato que a implementao das polticas pblicas num contexto de Estado regulador, depende da mediao das Agncias (porquanto fica adstrita ao manejo dos instrumentos regulatrios a cargo dos entes reguladores), reduzindo a capacidade do poder poltico de impor seus objetivos sociedade. Porm, a eventual perda no imediatismo, exigibilidade ou coercitividade nas polticas pblicas compensada, com sobras, pelo fato de que o regulador rene conhecimento do setor regulado e interlocuo com seus agentes, ensejando que os objetivos de polticas pblicas sejam absorvidos com o menor impacto possvel sobre o setor e com uma maior eficcia nos seus resultados. V.16. Na medida em que as Agncias logrem ser instrumentos para tornar mais efetiva e mais eficaz a interveno estatal no domnio econmico, mormente quando essa interveno se preste a imprimir pautas de polticas pblicas no mbito do setor regulado, temos conosco que elas apenas reforam o carter pblico (tanto no sentido republicano , quanto no sentido de republicano, permevel ao pblico pblico, v.g., sociedade) da atuao estatal em face do domnio econmico.

VI. Legalidade e Constitucionalidade das Agncias


VI.1. Cumpre neste passo enfrentar algumas das principais crticas que se vm levantando no tocante a supostas inconstitucionalidades no modelo de Agncias reguladoras. VI.2. Dentre elas talvez a mais freqente seja aquela que se volta contra a independncia das Agncias. Tais argumentos se voltam contra os dois pilares da independncia: a previso de mandato e de estabilidade dos dirigentes das Agncias e a ausncia de subordinao hierrquica. VI.a. Estabilidade dos mandatos dos dirigentes das Agncias VI.2.1. No concernente aos mandatos e estabilidade dos dirigentes, alguns invocam o artigo 84, II, da Constituio. Outros ainda lanam mo do artigo 37, II da Carta. Outros ainda recorrem ao princpio democrtico e soberania popular para inquinar de inconstitucionais as leis que prevem estas garantias. Nenhum destes argumentos a nosso ver procedem. VI.a.i. A no violao do artigo 84, II da CF VI.2.1.1. O artigo 84, II, da CF determina competir privativamente ao Presidente da Repblica exercer, com auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao federal . Alguns interpretam, a nosso ver de forma exageradamente ampliada, tal dispositivo, dando-lhe uma conotao bonapartista que o Constituinte no pretendeu dar. Note-se que o texto constitucional alude direo superior, entendida como a atividade de comando e no de mando. No se cogita de que ao atribuir ao Presidente a funo de dirigir a Administrao, tenha o Constituinte pretendido dotarlhe de poderes para dispor como bem entender da mquina pblica, inclusive assumindo poderes de destituir agentes pblicos aos quais a Lei conferiu estabilidade.
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VI.2.1.1.1. Nem se pode atribuir ao dispositivo bice a que o legislador ordinrio crie regimes especiais de estabilidade aos agentes pblicos. Entender deste modo seria pretender inconstitucionais os dispositivos legais que conferem mandato aos Reitores de Universidades (que nada mais so do que dirigentes de autarquias especiais) ou a Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio (rgo que, malgrado seu especial tratamento constitucional, no se constitui como um poder do Estado) que, no seu artigo 25, prev que o chefe do Ministrio Pblico da Unio tenha mandato de dois anos (Cf. Lei Complementar n 75). VI.2.1.1.2. Portanto, no nos parece razovel interpretar o inciso II do artigo 84 da Constituio no sentido de que a direo superior da Administrao interditaria a conferncia, por lei, de regimes especiais de estabilidade a agentes pblicos que exercem funes de Estado. VI.2.1.1.3. Mesmo que no fosse pelas razes de ordem lgica acima divisadas, a tese de inconstitucionalidade dos mandatos e da estabilidade dos dirigentes das Agncias cai por terra diante do prprio texto constitucional. Como ensina Eros Grau, a Constituio no se interpreta em tiras, aos pedaos80 . Pois bem, se assim, temos que interpretar o seu artigo 84, II, conjugadamente com o artigo 52, III, f, que prev a competncia tambm privativa do Senado Federal para aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de (...) titulares de outros cargos que a lei determinar. VI.2.1.1.4. Ora, seria um despropsito constitucional que a Constituio previsse a hiptese de envolvimento do Senado da Repblica no processo de nomeao de cargos dirigentes de rgo estatal para, ato contnuo, admitir que o Presidente da Repblica os possa exonerar livremente. Temos , portanto, que a Constituio, ao permitir que a lei preveja um regime de nomeao de titulares de cargos mediante processo complexo, tambm admitiu que esta mesma lei conferisse a estes cargos um regime de estabilidade (interdio exonerao imotivada por ato exclusivo do chefe do Executivo). VI.2.1.1.5. Poder-se-ia tentar afastar tal raciocnio alegando que o inciso XI deste mesmo artigo 52 prev a competncia do Senado para aprovar, por maioria absoluta, a exonerao do Procurador- Geral da Repblica (cuja nomeao tambm demanda prvia aprovao pelo Senado artigo 52, III, e). Ora, para que este dispositivo tivesse o condo de afastar a tese aqui esposada teramos que adotar o seguinte raciocnio, deveras falacioso: como a CF s previu a necessidade de aprovao do Senado para o caso do Procurador-Geral da Repblica, para todos os outros cargos cuja nomeao depender de sabatina e aprovao senatorial, os nomeados poderiam ser destitudos sem maiores rigores ou formalidades. Isso levaria ao despautrio de dizer que os juzes dos Tribunais Superiores (artigo 52, III, a) ou os Ministros do Tribunal de Contas da Unio (artigo 52, III, b) pudessem ser demitidos pelo Presidente. VI.2.1.1.6. A tese no se sustenta, pois. Muito ao contrrio, o que o inciso XI do artigo 52 determina justamente a necessidade de que o Senado seja envolvido no s no processo de escolha, mas tambm possa deliberar no caso de destituio daquele por ele referendado. A nica diferena que, no caso do Procurador Geral da Repblica, tal regra protetiva veio expressa j na
80

Cf. A Ordem Econmica na Constituio de 1988, cit., pgina 188.

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Constituio81 . Nada indica, muito ao revs, que a lei possa atribuir aos cargos previstos no artigo 52, III, f, um regime de estabilidade consubstanciado em mandatos. O artigo 52, pois, inviabiliza a interpretao que se pretende dar ao artigo 84, II, pois coloca alguma reserva quela viso ampliada (e bonapartista) do que seja direo superior da Administrao. Releva destacar, neste sentido, que o Supremo Tribunal Federal ao julgar liminar na Ao Direta de inconstitucionalidade n 1.949-RS, na qual se questionava, em ltima instncia, a independncia da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul AGERGS, proferiu deciso consentnea com o entendimento acima exposto. Naquela deciso, muito influenciada por voto do Min. Nelson Jobin, restou assentada tanto a constitucionalidade do envolvimento do legislativo na indicao do membro dirigente da Agncia, quanto a impossibilidade de que este seja demitido a qualquer tempo. A concesso da liminar para suspender a obrigatoriedade do ato de destituio ser submetido ao Parlamento no altera em nada nosso entendimento, haja vista que ficou ressaltada a constitucionalidade das restries demissibilidade imotivada. VI.a.ii. O artigo 37, II, da CF VI.2.1.2. Tampouco estaria o artigo 37, II, da CF a oferecer bice a que a Lei confira mandatos e conseqente estabilidade aos dirigentes das Agncias. Pela tese ora refutada, a Constituio vedaria a estabilidade pois o dispositivo prev que os cargos em comisso sero de livre nomeao e exonerao. Sofisma. Aos cargos de dirigentes das Agncias no se aplica o dispositivo simplesmente porque, como tais cargos no so de livre provimento, no havero de ser de livre exonerao. VI.2.1.2.1. Como dito, a sujeio da nomeao de titulares de cargos da Administrao prvia aprovao pelo Senado, natural, importa num regime de estabilidade que afasta a demissibilidade a qualquer tempo prpria dos cargos em comisso. De resto, a Carta alude queles cargos que a lei declarar de livre exonerao exonerao. Tirar da que a lei no possa conferir estabilidade ao cargo, com todo respeito, forar demais a exegese. VI.2.1.2.2. Bem lida a Constituio, temos nela trs espcies de cargo pblico. Temos os cargos de provimento efetivo cujo provimento depender de concurso pblico (artigo 37, II, parte inicial) e ao qual corresponder a estabilidade (artigo 41, caput). Temos, doutro lado, os cargos em comisso de livre provimento, para os quais no se exige concurso pblico, mas que no possuem qualquer garantia de estabilidade (artigo 37, II, in fine). Por fim temos uma terceira categoria de cargos pblicos, os de investidura por prazo certo, para os quais a Lei poder prever um processo complexo para investidura (envolvendo inclusive a sabatina e aprovao por outro Poder) e conferir algum regime de estabilidade, ainda que temporria e distinta daquela referida no artigo 41 da CF. VI.a.iii. A estabilidade dos dirigentes e o princpio democrtico VI.2.1.3. Por fim, h o princpio democrtico. Ele s calharia para afastar a possibilidade da lei conferir mandato e estabilidade aos dirigentes das Agncias se ns entendssemos que a nica fonte de legitimidade nas modernas democracias aquela conferida pelo voto.
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Outros poderiam dizer, ainda, que o fato dos dirigentes do Banco Central tambm terem o seus nomes submetidos ao Senado (artigo 52, III, d) seria prova de que a proteo no encontra albergue na Constituio. Falso. Os dirigentes do Bacen no tem estabilidade e podem ser demitidos a qualquer tempo porque a legislao no lhes conferiu mandato ou estabilidade. Lembre-se que aqui no estou sustentando que a estabilidade dos dirigentes dos rgos reguladores garantida na Constituio, mas to somente que no contraria a Carta a lei vir a dispor neste sentido.

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E a democracia contempornea j se distanciou muito dessa viso rudimentar. Um governante eleito pode tornar-se ilegtimo se, mesmo com ampla votao, passar a desrespeitar as instituies democrticas e os poderes do Estado. VI.2.1.3.1. De resto, a nomeao de um dirigente de rgo regulador se reveste de um reforo democrtico na medida em que envolve uma deciso poltica de quem tem legitimidade conferida pelo voto popular (o chefe do Executivo), coonestada por quem tambm tem representatividade popular (os membros do Senado que aprovam a indicao). Fiamo-nos, portanto, neste particular, em dois ensinos clebres. O primeiro de um dos maiores democratas e melhores Ministros que teve o Supremo Tribunal Federal82. Outro de um grande jurista83 que, malgrado ter mudado de idia, em obra clssica que orientou os estudos de vrias geraes de juristas, sustentou com galhardia a legitimidade e constitucionalidade da estabilidade dos dirigentes de rgos pblicos. Nada h de antidemocrtico em institucionalizar o funcionamento do Estado.

VI.b . Os mandatos no coincidentes VI.b.


VI.3 H quem, embora aceitando a possibilidade dos dirigentes serem investidos por prazo certo, entendem que seria inconstitucional a descoincidncia entre o mandato do dirigente e o do Chefe do Executivo. Aqui tambm a crtica no prospera. J afirmamos que nada h de inconstitucional prever-se a estabilidade para os cargos que exeram funo de Estado. E tambm j refutamos a concepo napolenica que s admite como fonte de legitimidade democrtica a eleio do dirigente. As instituies de Repblica ho de ser dotadas de permanncia. VI.3.1. A tese da coincidncia dos mandatos poria a perder o pressuposto da estabilizao das polticas regulatrias, o qual permite que, inobstante as naturais alternncias no poder, haja uma continuidade no cumprimento das polticas pblicas anteriormente formuladas, at que as novas orientaes estejam amadurecidas. No h, neste ponto, muito debate jurdico a fazer contra esta crtica, porquanto ela tambm no vem formulada em termos jurdicos, mas em construes retricas (tipo fraude contra o povo,violao da soberania popular e quejandas). VI.3.2. H um argumento forte a rejeitar a obrigatoriedade de coincidncia dos mandatos. Trata-se do princpio do pluralismo poltico consagrado no artigo 1, V, da CF como fundamento da Repblica. E a descoincidncia plena dos mandatos dos dirigentes ( dizer, vencimento diferenado dos mandatos de cada membro do colegiado de modo a que, a cada ano, haja a possibilidade de renovao de um dirigente)
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Trata-se do clebre voto do Ministro Victor Nunes Leal num dos mais belos arestos da histria da Suprema Corte onde o Ministro, malgrado vencido, proferiu magistral ensinamento sobre o tema da legitimidade e da necessidade de se conferir estabilidade aos dirigentes de rgos com poderes de interveno na ordem econmica. Ensinou o Ministro: O objetivo do legislador, com a investidura de prazo certo, justamente tornar o titular do cargo independente das injunes do Chefe do Poder Executivo. Pode errar o legislador, ao adotar esse critrio, em relao a tal ou qual servio a que concede autonomia, mas no cabe ao Judicirio corrigir a poltica do poder Legislativo. Se o que visa o Legislativo , justamente, tornar determinado funcionrio independente, no exerccio da sua atribuio, como podemos ns, ao contrrio da lei, que esse funcionrio exerce funo de confiana, que o tornria inteiramente submetido ao Chefe do Governo? E completa: Estou, portanto, convencido de que, mesmo do ponto de vista da convenincia administrativa e poltica, seria um mal, no um bem, o retorno ao sistema de despojos, que ainda prevalece, largamente, em nosso pas, e que, neste processo, se pretende reimplantar nas reas reduzidas em que a lei procurou cerce-lo (Cf. Mandado de Segurana n 8.693 DF, julgado 17.11.1961, pginas 127 a 142, disponvel em www.stf.gov.br) 83 Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, antes de adotar postura crtica e avessa no geral s Agncias e no particular conferncia de mandato aos seus dirigentes, por razes muito mais polticas que jurdicas, ensinava: a livre demisso de administrador de autarquia cabvel desde que no se trate de investidura a prazo certo e a nomeao para o cargo se realize por livre escolha do Chefe do Executivo. comum, nas autarquias de direo colegial, que o preenchimento destes lugares implique em atribuio de mandato a ser exercido por prazo certo. No caso, entendemos que se trata de uma defesa, contra a livre demissibilidade do administrador. Visa continuidade administrativa e pretende resguardar o administrador da autarquia contra ingerncias polticas. (Cf. Natureza e Regime Jurdico das Autarquias, So Paulo, T, 1968, pgina 455).

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permite que se introduza mormente quando houver alternncia das foras polticas no governo a pluralidade de linhas polticas no seio da a Agncia. Como nosso modelo no previu a introduo da pluralidade desde a origem84, a descoincidncia dos mandatos um importante instrumento para, no sentido da pluralidade, democratizar as Agncias.

VI.c. A constitucionalidade da ausncia de subordinao hierrquica


VI.4 A outra crtica se refere ausncia de controle hierrquico. Dois so seus arrimos. O artigo 84, II e o artigo 87, Pargrafo nico, I, ambos da CF. No nos parece haver nestes dispositivos algo que obrigue que todos os rgos do Executivo estejam sujeitos ao controle hierrquico pela direo superior da Administrao. E muito menos que a Lei no possa estipular regimes outros de controle que no hierrquico. VI.c.i. O artigo 84, II da CF VI.4.1. O artigo 84, II, da CF no tem o condo de tornar inconstitucional a independncia das Agncias. Pelo que acima j arrazoamos, no se depreende do dispositivo constitucional em apreo uma obrigao constitucional de que o Presidente da Repblica tenha poder de injuno e de reviso sobre todas as atividades estatais. Como visto acima, constitui pressuposto da regulao exercida pelas Agncias que no se possa rever, dentro da cadeia hierrquica, os atos do regulador pois, se isso fosse possvel, estaramos novamente atrelando as atividades de governo com as atividades de regulao. VI.4.1.1. Por direo superior da administrao deve-se entender exatamente aquele sentido de dar o norte, as orientaes da macro poltica governamental. E no competncias para se imiscuir no exerccio de todas as competncias administrativas. VI.4.1.2. Alis, de h muito, o direito vem coibindo a vetusta tese de que todas as competncias administrativas caibam ao chefe do Executivo que as poderia exercer, via avocao a qualquer tempo. Ora, j se deixou este entendimento de lado. O Direito Administrativo consagra que no ser nem delegvel nem avocvel a competncia que for expressamente consignada pela Lei a um rgo ou agente pblicos. Se isso correto, seria rematado exagero atribuir ao texto constitucional uma abrangncia que ele no tem. Tal tese levaria irremediavelmente inconstitucionalidade o artigo 15 da Lei 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo) que expressamente restringe a possibilidade de avocao de competncias pelo superior hierrquico.

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O Joaquim Barbosa GOMES, hoje Ministro do STF, tece forte crtica ao modelo de Agncias no direito brasileiro no que tange reduzida pluralidade de escolha dos seus dirigentes. Comparando com a experincia americana e francesa, assevera: Objeto de crticas acerbas e das mais variadas naturezas, a principal delas sendo a de que constituem uma usurpao do poder que o Povo delega aos rgos representativos, as agncias norteamericanas foram paulatinamente se adaptando s exigncias democrticas, evitando assim se livrar da pecha de que seriam uma espcie de ditadura de uma elite tcnica, apoltica e irresponsvel do ponto de vista poltico. Para aplacar tais crticas as leis que instituram algumas das mais recentes agncias americana impem um entendimento bipartidrio como condio para nomeao dos quadros dirigentes da entidade. J o Direito francs foi ainda mais longe. Adotando, por analogia, a frmula escolhida pela Constituio da Quinta Repblica para a nomeao dos membros da Jurisdio Constitucional, a legislao francesa sobre a matria invariavelmente atribui, em propores absolutamente idnticas, a competncia para nomear os dirigentes das Autorits Administrative Indpendantes (denominao que tomam na Frana as agncias reguladoras) s trs mais importantes autoridades polticas eleitas do Estado: Presidente da Repblica, Presidentes da Assemblia Nacional e do Senado. (...) Confrontando a forma de nomeao escolhida pelo legislador brasileiro com esses exemplos do direito comparado, chega-se concluso de que o Brasil manteve-se fiel sua tradio de pouco caso para com os princpios democrticos. (Cf. Agncias Reguladoras: A Metamorfose do aneiro, cit., p. 99, 100) Estado e da Democracia, in Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de J Janeiro,

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VI.c.ii. O artigo 87, P argrafo nico , I da CF Pargrafo nico, VI.4.2. Outros invocam o artigo 87, Pargrafo nico, I. Melhor sorte no socorre ao argumento. O referido dispositivo da Constituio dispe competir aos Ministros de Estado exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de competncia ... alm de referendar a atividade regulamentar do Presidente da Repblica. Aqui valem os mesmos argumentos expendidos no tocante ao artigo 84, II. No calha dar aos termos de orientao, coordenao e superviso constantes do texto constitucional um carter de ingerncia na atividade dos rgos vinculados aos respectivos ministrios. Alis, aqui os termos utilizados pelo constituinte so menos imperativos que o poder de direo referido no artigo 84. Podemos ver nestas trs atividades um carter absolutamente compatvel com aquela separao acima divisada entre polticas governamentais e polticas regulatrias, estas autonomamente executadas. VI.4.2.1. No fosse por isso, da prpria exegese do dispositivo que emerge a descaracterizao da interpretao de que estaramos diante de bice constitucional liberdade das Agncias. O texto alude aos poderes de orientao, coordenao e superviso a serem exercidos pelos Ministros na rea de sua competncia. Implica em dizer: estas atribuies sero exercidas nos lindes predicados pela competncia de cada Ministrio. S que quem define competncias a Lei. Da porque no se coadunaria com a boa prtica hermenutica extrair deste dispositivo uma vedao a que a Lei (repetimos, que onde vem estipuladas as competncias) reduza ou mitigue o poder de coordenao, superviso ou orientao dos Ministrios em face dos rgos de regulao. VI.4.2.2. Ademais caso correta a tese ora refutada, teramos que reconhecer como inconstitucional o artigo 44, 1 da Lei n 8.906/94 (Estatuto da Advocacia) que determina que a Ordem dos Advogados do Brasil no mantm com rgos da Administrao Pblica qualquer vnculo funcional ou hierrquico. Ora sendo a OAB um ente autrquico incumbido da regulao profissional (o artigo 44, caput, fala em ser ela servio pblico ), a abrangncia napolenica que se quer dar ao artigo em apreo (e tambm ao 84, II, da CF) levaria a se enxergar inconstitucionalidade na ausncia de vinculao hierrquica de entidade que, em ltima instncia, exerce prerrogativas de regulao profissional (inclusive com fortes traos de exerccio de poder de polcia).

VI.d. Da constitucionalidade da concentrao das funes dos poderes


VI.5 Outra crtica que se faz, diz respeito ao fato de que as Agncias, como nos esforamos por demonstrar acima, exercem funes mltiplas, que perpassam o espectro de atividades inerentes a cada um dos trs poderes. Entendendo, como entendemos, que a tripartio de poderes no envolve, nem de longe, uma segregao estanque de cada funo estatal, no vemos em si impedimentos constitucionais multiplicidade de funes das Agncias. Veja-se, apenas a ttulo de exemplo, a competncia do Tribunal de Contas da Unio (rgo pertencente estrutura do Poder Legislativo) de aplicar sanes diretamente aos administradores pblicos (Cf. artigo 71, VIII) sanes pela prtica de despesa ilegal ou irregular, o que em si poderamos considerar uma funo quase judicial. E o 3 do artigo 71 da CF prev que as multas tero eficcia executiva, passvel de exigibilidade direta perante o Poder Judicirio, como se decises judiciais fossem, ampliando o carter de quase jurisdio Corte de Contas85.
85

Alis, coincidncia ou no, o artigo 73 da CF alude expressamente jurisdio do Tribunal de Contas da Unio

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VI.5.1. Ademais, sobre o tema, muito mais no conseguiramos agregar ao ensino de Bilac PINTO que praticamente esgotou o assunto h mais de meio sculo86 para concluir que Estamos sendo animados apenas pelo desejo de revelar que a outorga de funes jurisdicionais, normativas e administrativas s Comisses de Servios de Utilidade Pblica no vai de encontro aos princpios fundamentais do nosso direito constitucional.. E, desnecessrio dizer, em sede do tema da tripartio de poderes, nossa Constituio no mudou substancialmente desde 1941. VI.d.i. Constitucionalidade dos poderes normativos das Agncias VI.5.2. Sobre a outorga de poderes normativos para as Agncias a doutrina muito tem debatido. Ns mesmos j pudemos defender tal prerrogativa em trabalho anterior87 . Cumpre-nos apenas agregar um argumento, de ordem constitucional, para reforar a possibilidade das Agncias exercerem poderes normativos. VI.5.2.1. Alega-se que a Constituio de 88 interditou a possibilidade de delegao normativa e que o artigo 84, IV, confere exclusivamente ao Presidente da Repblica competncia para regulamentar as leis aprovadas pelo Parlamento. A tese cai por terra quando vemos que no artigo 49, V, o constituinte, ao prever a competncia do Congresso de sustar atos normativos infra-legais utilizou as seguinte construo: sustar atos normativos do Poder Executivo, que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa. VI.5.2.2. Duas conseqncias podem ser extradas do dispositivo. Primeira: o poder normativo pode ser exercido, na forma que a lei dispuser, pelo Poder Executivo que, na Constituio, mais amplo que o seu Chefe (cf. artigo 76). Segunda: o constituinte admitiu, ainda que genericamente, a possibilidade de delegao legislativa (caso contrrio no haveria sentido em se referir a ela ao prever o exerccio pelo Congresso do controle da atividade normativa delegada). VI.d.ii. Constitucionalidade dos poderes quase judiciais das Agncias VI.5.3. No tocante aos poderes quase judiciais, fato que no h a possibilidade destes poderes importarem em interdio ao controle judicial dos atos do regulador. Isso sim seria inconstitucional (Cf. artigo 5, XXXV, CF).
86 87

a dos Servios de Utilidade Pblica, cit., pginas 151 a 191. Cf. Regulamentao Efetiv Efetiva
Afirmei: Deveras, na medida em que se coloca intrnseco ao rgo regulador o exerccio de uma forte atividade regulamentadora, interconectada com as especificidades e complexidades prprias ao mbito de sua regulao, advm a incompatibilidade desta atividade com o pressuposto de vinculao estrita da atividade administrativa lei. A incompatibilidade exposta aqui com relao legalidade decorre, justamente, do carter de mediao e de articulao que os rgos reguladores cumprem em face dos diversos interesses pblicos enredados em sua atividade.. Disso advm uma enorme dificuldade em operar dentro dos padres rgidos e hierarquizados do positivismo jurdico e do cnone da legalidade, centrais ao paradigma at ento vigente. Da Sabino Cassese observar que as autoridades independentes no perdem seu carter de legitimidade, estando subordinadas no ao princpio da legalidade, mas apenas rgle de droit. O fato que a atuao destes rgos reguladores reflete a crise vivida pelo princpio da legalidade, crise esta que no decorre meramente do fenmeno do surgimento das agncias, mas da prpria profuso de fontes normativas. Aqui parece se colocar a chave para superar a crtica, sempre presente, relativa suposta contraposio entre a nova regulao estatal e o princpio da legalidade. A oposio no est entre as competncias e funes das agncias e a figura da lei como fonte necessria das competncias do agente pblico. O que parece estar em questo a motriz da legalidade. Ou seja: o tipo de prescrio que dever estar contida no comando legal. Presente parece estar a inviabilidade de se pretender que o princpio da legalidade imponha que a norma legal deva trazer, precisamente, o contedo, a forma, a oportunidade e a ocasio do exerccio da atividade regulatria. Em crise est, no o princpio da legalidade, mas o contedo totalizador da prescrio legal. Da porque assistimos ao advento de uma nova motriz normativa, marcada pelo surgimento do que Eros Grau denomina por normas-objetivo. A relao das agncias reguladoras com o Direito se d em face de uma nova legalidade: a Lei define as metas principais e os contornos da atividade do rgo regulador, cometendo-lhe (nestes limites e sob controle do judicirio e do prprio Legislativo 87) ampla margem de atuao. Atuao esta que segue um novo tipo de discricionariedade, pautado fundamentalmente pelos objetivos definidos na Lei para serem implementados no setor regulador. Operar neste contexto impe aos administrativistas desafios abissais, que, inobstante, a Nova j tm sido enfrentados, como demonstra a construo do princpio da preferncia alinhavado por Alessandro Pizzorusso. (Cf. meu A Nov Regulao Estatal e as Agncias Independentes, cit., pgina 94).

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VI.5.3.1. Porm, no nos parece que seja rrito Constituio que rgos no judiciais exeram a composio de interesses e que tais decises tenham carter de exigibilidade. Isso j ocorre com os Tribunais Arbitrais e com as comisses de conciliao, sem questionamentos quanto sua constitucionalidade.

VI.e . O controle das Agncias VI.e.


VI.6. Uma ltima crtica vale a pena abordar. Trata-se da suposta ausncia de controle das Agncias. Embora tenhamos conosco que os mecanismos de controle meream um aperfeioamento, no verdade que as Agncias no se submetam a qualquer tipo de controle. VI.6.1. Elas esto submetidas a quatro espcies de controle: i) o controle de gesto (exercido principalmente pelos Tribunais de Contas) e referente aplicao dos bens e servios pblicos a seu cargo; ii) controle quanto ao cumprimento das polticas pblicas que, no nosso modo de ver, deve ser exercido predominantemente pelo Poder Legislativo mediante exigncia de relatrios semestrais e argies em Comisses especficas do Parlamento; iii) controle contra abusos e ilegalidades, que deve ficar predominantemente a cargo do Poder Judicirio, podendo ainda, no caso de exorbitncia do poder normativo delegado, ser exercido pelo Legislativo que, como mostramos, tem competncia constitucional para sustar tais atos quando exorbitantes; e por derradeiro iv) o controle quanto ao atingimento das finalidades e metas da regulao que deve ser exercido pelo Legislativo, pelo Executivo e principalmente pela sociedade. Portanto, parece-nos falacioso pretender questionar o modelo das Agncias sob a alegao genrica de que elas se constituem como entes estatais no submetidas a qualquer controle. Insistimos neste ponto: a moderna configurao do Estado brasileiro j abandonou de h muito a tradio segundo a qual s haveria controle dos entes da Administrao mediante o processo hierrquico. Hoje no s os poderes crescentemente se controlam de forma recproca, como crescem os instrumentos de controle pela sociedade sobre a atividade estatal, administrativa em particular. Se temos muito a avanar em termos de controle (e no captulo seguinte enuncio algumas trilhas para tanto), esse avano certamente no se daria no sentido das mais obtusas e arcaicas concepes de Administrao pblica.

VII. Dez Sugestes para o Aperfeioamento do Modelo de Agncias


Cumpre, j caminhando para a concluso deste j longussimo texto, entabular uma dezena de aperfeioamentos que, cremos, poderiam ser introduzidos no cenrio jurdico brasileiro, aprimorando-o.

VII.a. A necessidade de uma lei geral sobre o regime jurdico das Agncias
VII.1. Primeiro, entendemos ser o tempo de, aproveitando a experincia acumulada, caminharmos para ter uma lei geral do regime das Agncias reguladoras. Tal Lei88 serviria para: i) divisar quais so os requisitos para um rgo ser considerado uma Agncia independente de regulao (evitando a proliferao desmedida de agncias cujo objeto no se coaduna com a figura aqui tratada); ii) uniformizar o regime jurdico das Agncias, facilitando sua operao e o controle de suas atividades; iii) solucionar questes ainda no resolvidas no tocante ao regime aplicvel a estes rgos reguladores, as quais vo desde o processo de indicao do dirigente mximo do rgo, at o regime de pessoal de seus agentes.
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Tal Lei, evidentemente, seria uma lei nacional. Por certo a organizao administrativa no matria de competncia legislativa exclusiva ou privativa da Unio. Porm o fato de ser editada, no mbito federal, uma Lei prevendo um regime jurdico para as Agncias traria um paradigma, uma baliza legislativa que poderia orientar Estados e Municpios na estruturao jurdica e administrativa destes novos rgos.

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VII.b . O controle das Agncias VII.b.


VII.2. Segundo, cremos que h necessidade de se aprimorar o mecanismo de controle das atividades das Agncias. Esse aperfeioamento deve ser efetivado mediante o envolvimento do Legislativo nesse mister. Duas formas de controle parecem-me adequadas. De um lado, a possibilidade de convocao dos dirigentes das Agncias para comparecer perante as comisses temticas afetas rea de regulao especfica. De outro, a obrigao das Agncias encaminharem ao Congresso, s Assemblias ou Cmaras de Vereadores (conforme o mbito de atuao do rgo regulador) relatrios peridicos (semestrais ou anuais) sobre o estado da arte da regulao. Da anlise destes relatrios poderiam advir recomendaes e orientaes (no vinculantes) ou mesmo censura sobre as condutas das Agncias, quando estas se revelarem destoantes das polticas de Estado ou inaptas aos objetivos da regulao. importante lembrar que, enquanto nos Estados Unidos o modelo de agncias independentes surgiu de uma reao do Parlamento no sentido de restringir poderes do Presidente, no Brasil o Legislativo no havia se apercebido, at agora, do importante papel que deve cumprir no controle da atividade regulatria. Neste sentido, vemos com grande simpatia tanto o Projeto de Emenda Constitucional que prev a possibilidade do Congresso convocar89 os dirigentes de Agncias, como o Projeto de Lei do Senador Arthur Virgilio Neto que prev a criao de rgo de controle externo da atividade das Agncias.

VII.c. A articulao entre rgos de regulao


VII.3. Outro ponto, que est a carecer melhor tratamento legislativo, a articulao entre os rgos reguladores setoriais e os rgos de tutela dos interesses gerais (difusos) da sociedade. Cremos haver um vcuo na grande maioria das legislaes setoriais no que toca articulao das Agncias quer com os rgos de defesa da concorrncia, quer com os rgos de proteo ao consumidor. A previso de instncias de integrao e de processos de articulao se mostra fundamental para aprimorar a regulao.

VII.d. A efetiv ao do juzo tcnico no processo efetivao de indicao dos dirigentes das Agncias
VII.4. A outra linha de sugestes mais comportamental do que estrutural. Trata-se da necessidade de que o legislativo se envolva mais no processo de argio e aprovao dos dirigentes das Agncias. H uma tradio no Parlamento de se referendar as indicaes do Executivo, sem grandes questionamentos ou investigaes acerca dos atributos do indicado. necessrio que sejam avaliadas suas condies subjetivas e objetivas para o exerccio das relevantes funes para as quais o candidato indicado.

VII.e . Maior pluralismo nas Agncias VII.e.


VII.5. Cremos ser ainda necessrio pensarmos em ampliar os mecanismos de representao plural nos rgos de direo das Agncias. A descoincidncia e o escalonamento dos mandatos vo neste sentido. Mas necessrio avanar. Prever-se a indicao de representantes das vrias foras polticas, nos Conselhos Consultivos das Agncias ou de que sejam previstos critrios alternados de indicao dos dirigentes (como ocorre com os membros dos Tribunais de Contas artigo 73, 2, CF) podem ser positivas medidas. Isso porque constitui garantia da independncia e da neutralidade das
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interessante notar que a Constituio prev competncia para a Cmara o Senado e suas Comisses convocar Ministros de Estado (artigo 50 e artigo 58, 1, III, CF) e de rgos vinculados Presidncia da Repblica, prevendo inclusive a tipificao da recusa de comparecer como crime de responsabilidade. Porm, os dirigentes das Agncias (que no tem estatus de Ministro, nem dirigem rgos vinculados Presidncia) a Carta . Parece, pois, que alude apenas a competncia das Comisses para solicitar depoimento (Cf. artigo 58, 1, V), sem qualquer carter imperativo. o texto constitucional est a merecer reforma, estendendo o regime de convocao obrigatria do artigo 5 50 tambm para os dirigentes dos rgos independentes de regulao.

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Agncias a existncia de uma pluralidade de vises e posturas polticas no seu seio, refutando assim as crticas que se tem feito sobre o dficit democrtico das Agncias.

VII.f . O incremento da transparncia e participao popular VII.f.


VII.6. Parece muito importante o incremento nos mecanismos de permanente transparncia e participao da sociedade na atividade das Agncias. Isso pode ser obtido tanto por mecanismos procedimentais (obrigar que todas as sesses ou reunies deliberativas das Agncias sejam abertas ao pblico) como pela adoo de uma postura mais ativa das Agncias no sentido de incentivar a participao dos grupos interessados na regulao (e no apenas os operadores econmicos) nos processos de consulta e audincia pblicas.

VII.g. A descentralizao territorial


VII.7. Importante tambm a descentralizao da atividade das Agncias, particularmente as federais. Aumentar a capilaridade e a penetrao dos rgos de regulao favorece tanto a percepo pelo indivduo da atividade do regulador, quanto torna mais eficiente a atividade reguladora, particularmente na sua dimenso de fiscalizao e proteo do consumidor. Neste sentido o modelo praticado na regulao do setor eltrico (convnios da ANEEL com reguladores estaduais) parece um bom paradigma.

VII.h. As Agncias e os consumidores


VII.8. Na esteira das duas ltimas sugestes, cremos ser necessrio introduzir mecanismos de institucionalizao dos consumidores na atividade regulada. Isso deve ser feito pelas Agncias, a quem caberia incentivar90 , favorecer e, no limite, obrigar os agentes econmicos regulados a criar comits de usurios ou grupos de representao para atuar como agentes de fiscalizao, controle e informao para a prpria Agncia. Neste sentido a regra constante da Lei de Proteo aos Usurios de Servios Pblicos do Estado de So Paulo parece-nos boa.

VII.i. A explicitao das fronteiras entre polticas


VII.9. Outro problema de que o modelo ressente, em muitos setores, a indefinio, nos marcos legais, das fronteiras entre polticas pblicas e polticas regulatrias. necessrio (e aqui no se pode fazer de forma unificada para todos os setores, mas segregadamente para cada ordenamento setorial) que a Lei aparte competncias e delimite os marcos das polticas de Estado e os papis do governo e das Agncias em face do setor regulado. Com isso, haver um embate forte no processo legislativo, mas, cremos, uma melhora na relao institucional governo - Agncia da para adiante.

VII.j. A imprescindibilidade de se garantir meios e recursos para o funcionamento das Agncias


VII.10. Deixamos para o final a sugesto talvez mais relevante. necessrio assegurar s Agncias no s os meios para atuar (recursos financeiros, pessoal, etc.), como tambm dot-las de garantias de que no sero esvaziadas na sua independncia administrativa e de gesto. Por mais que se debatam temas referentes independncia orgnica, na seara administrativa que vem residindo a maior ameaa ao funcionamento das Agncias. Contingenciamentos de verbas, corte de pessoal, polticas de reduo salarial, indefinio dos critrios de contratao de funcionrios, tudo isso ameaa muito mais o modelo regulatrio do que qualquer outra discusso jurdica ou institucional.
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O que, alis, vem previsto, para o caso dos servios pblicos objeto de concesso, como obrigao do poder concedente, no artigo 29, XII, da lei 8.987/95.

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VIII. Concluso
VIII.1. Aps termos discorrido sobre pontos demasiadamente intrincados que envolvem a reestruturao do papel do Estado e a criao das Agncias de regulao no Brasil, eventual debate que surja em torno do tema, tal como asseverado no incio da presente anlise, no seria surpreendente. O tema naturalmente polmico, pois envolve no apenas reformas estruturais nas instituies do nosso pas e no modelo poltico de desenvolvimento econmico, como fundamentalmente reflete a mudana de paradigma nas relaes entre Estado e sociedade. Nada obstante, a despeito das crticas, no resta dvidas de que sobreviver s severas contestaes que vem sofrendo. O atual estgio da insero e desenvolvimento regulatrio em nosso pas nos remete ao perodo vivido nos Estados Unidos no incio da dcada de 30. VIII.2. Neste perodo, ao assumir o governo norte americano, o Presidente Roosevelt protagonizou um momento que poderia ter sido derradeiro na histria das Agncias independentes. Como acima divisado, foi a partir da resistncia de Roosevelt em aceitar um dirigente de rgo regulador (Federal Trade Comission - FCC) indicado pelo seu antecessor e adversrio poltico (o ex-presidente Hoover) que levou a Suprema Corte a afirmar, pela primeira vez, a constitucionalidade da independncia das Agncias de regulao (entendimento consagrado no clebre caso EEUU x Humphrey91 ) e a possibilidade de investidura por prazo certo para seus dirigentes. VIII.3. Contraditoriamente, foi no governo Roosevelt (durante o que se convencionou chamar de New Deal), que as Agncias de regulao assistiram ao seu perodo de maior fortalecimento, constituindo-se num dos principais instrumentos de ao do Estado durante a reconstituio da economia norte americana. Naturalmente o Brasil um pas com caractersticas distintas dos EUA e a importao do modelo das Agncias de regulao impe adaptaes ao nosso sistema jurdico, bem como aos nossos objetivos polticos, econmicos e sociais. Nada obstante, as Agncias no deixam de ser um instrumento de fortalecimento do Estado em relao sociedade e ao mercado, pois so instrumentos eficientes para lidar com as particularidades das sociedades complexas, globalizadas do ponto de vista econmico, cultural e social, neocorporativista do ponto de vista organizacional e pluralistas do ponto de vista poltico. Nesta perspectiva, como mencionado nesta anlise, a estrutura institucional das Agncias reguladoras orientam a interveno estatal para identificar, filtrar e consagrar os interesses da sociedade, em detrimento do ultrapassado modo de interveno autoritrio, orientado pela necessidade em consagrar o interesse pblico, que marcou a atuao estatal em nosso pas at meados da dcada de 90. Ademais, o modo autoritrio de interveno do Estado na sociedade, especialmente no campo da produo, foi responsvel durante dcadas por intervenes conjunturais, que criavam um ambiente de alta instabilidade para decises econmicas. Da uma das principais caractersticas das Agncias de regulao ser a independncia em relao ao central. Como afirmado anteriormente, a independncia dos rgos reguladores no representa a governo central excluso da interveno estatal, mas apenas a substituio da interveno direta do Estado na ordem econmica. O Estado estar presente, porm definindo os marcos regulatrios. O que ser substancialmente distinto, ser a forma de interveno, seja no que concerne aos seus pressupostos, como objetivos e instrumentos. No lugar da postura autoritria e hierrquica do Estado na definio de metas e escolha dos instrumentos, temos uma estrutura heterrquica que privilegia a negociao e mediao entre agentes
91

Cf. Pargrafo IV.5.3.1. supra

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econmicos (Estado, prestadoras e consumidores). Em vez do monoplio estatal nos setores de utilidade pblica, temos a competio como instrumento e a universalizao como meta. Da a noo de regulao como o instrumento pelo qual se mantm o equilbrio dentro de um dado sistema a partir do balanceamento entre sua racionalidade interna e a racionalidade externa ao seu ambiente, sem que isso inviabilize ou destrua o setor regulado. Esta concepo de regulao notadamente mais ampla do que a atribuda pelas escolas liberais, as quais a identificam com os processos de desregulao, reduzindoa mero instrumento para correo das falhas de mercado. De outra sorte, a definio da regulao como mecanismo de preservao do equilbrio dentro de um dado setor explica o arqutipo das Agncias. A sua estrutura institucional ser o instrumento pelo qual as demandas internas e externas ao setor regulado sero captadas e filtradas (permeabilidade), transformandose, ao final de um processo (ou procedimento) transparente e neutro, em decises sobre o setor regulado. Deste modo, a estrutura institucional pelas quais as Agncias foram e so concebidas refletem a necessidade de munici-las com os instrumentos necessrios para a consecuo dos seus fins. Da sua competncia ampla sobre o setor que regula; a concentrao de funes adjudicatrias, normativas e administrativas; a especializao tcnica instrumento indispensvel para que as agncias possam filtrar as demandas internas e externas ao sistema regulado e detenham capacidade para processar as mesmas, respondendo sociedade em tempo real e de modo pragmtico; a sua independncia orgnica e administrativa, o que permite insul-las de polticas conjunturais; e sua autonomia de gesto, autonomia financeira e liberdade para auto-organizar-se (servios, regime de pessoal, etc.). Por fim, se por um lado a criao de Agncias de regulao em nosso pas produto da mudana de paradigma pelo qual se reestrutura a relao entre Estado e sociedade, por outro, tal mudana no fere o modelo de Estado Democrtico de Direito. A legitimidade democrtica das Agncias est no processo de sua criao criao, cujos foros so o Poder Executivo e Legislativo, poderes pelos quais se manifesta a soberania do povo; na sua afirmao afirmao, cujo foro so as decises proferidas no mbito do Poder Judicirio, especialmente nos Tribunais Superiores; e na sua confirmao confirmao, cujo foro a prpria sociedade, a qual participa do processo de produo das decises no mbito das Agncias, sejam estas decises normativas ou adjudicatrias, dando eficcia social ao instituto. Neste momento, as Agncias se confirmam como instrumentos pelos quais, em ltima instncia, consagram polticas de Estado. VIII.4. Resta evidente que o que tentamos fazer aqui foi menos uma defesa das Agncias e mais um esforo para demonstrar a sua importncia no processo de fortalecimento do Estado. Por isso, a preocupao em demonstrar o risco causado pela crtica visceral e irrefletida ao modelo de regulao por meio de Agncias. Aqueles que vem as Agncias como um mal, no vislumbram sua dimenso como instrumento hbil para superar a crise do Estado contemporneo. Com isso, eliminam uma via alternativa, abrindo espao para que ecoe apenas o pensamento econmico conservador (diria at, neoliberal), que v nas Agncias um mal, defendendo no um novo tipo de interveno estatal, mas a supresso total da interveno, substituda por mecanismos de regulao pelo mercado. Ao fazermos a crtica pelo ngulo do fortalecimento do Estado, o que se pretende justamente advogar o enfraquecimento daquele (mercado). Talvez o profcuo debate que ora se trava seja o preldio do nosso New Deal. A ver.

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ANEXO - SUMRIO
1. A criao de Agncias de Regulao foi fruto de uma profunda mudana na relao do aparelho estatal com a sociedade, particularmente com a ordem econmica. A lgica da interveno estatal prevalecente entre ns at h pouco tempo era centrada na supremacia do interesse pbico (entendido como interesse do Estadonao) sobre os interesses privados. Esse interesse pblico era incontrastvel pelo indivduo. Os objetivos perseguidos pelo Estado eram de natureza geral, mormente sem grande preocupao com o equilbrio especfico do setor onde recaia essa interveno; 2. Neste contexto, em que a interveno se dava mediante assuno pelo Estado da explorao de atividades econmicas relevantes ou essenciais, a poltica de preos (sejam tarifas no caso de atividades consideradas servios pblicos sejam simples preos praticados por empresas estatais) era definida no ambiente poltico, a partir da avaliao de fatores que pouco ou nada se relacionavam com os interesses especficos do setor regulado. A conseqncia disso eram a instabilidade regulatria e a inviabilidade da ao privada em setores sujeitos interveno estatal; 3. As transformaes ocorridas nos ltimos anos apontam para uma reduo da interveno direta e do incremento de uma nova forma de interveno. Tem lugar entre ns o fortalecimento do papel regulador do Estado em detrimento do papel do Estado produtor de bens e servios, de modo que o que relevante para o advento da atividade regulatria estatal no , pois, a supresso da interveno estatal direta na ordem econmica mas basicamente i) a separao entre o operador estatal e o ente encarregado da regulao do respectivo setor e ii) a admisso do setor regulado da existncia de operadores privados competindo com o operador pblico (introduo do conceito de competio em setores sujeitos interveno estatal direta); 4. A atividade estatal de regulao uma forma de interveno estatal na economia, que nos seus pressupostos, objetivos e instrumentos difere substancialmente da interveno direta no domnio econmico; difere nos seus pressupostos porque a interveno regulatria muito mais pautada pelo carter de mediao do que pela imposio de objetivos e comportamentos ditada pela autoridade do Estado, de modo que este exerce sua autoridade no de forma impositiva, mas arbitrando interesses e tutelando hipossuficincias; difere dos seus objetivos porque, contrariamente ao que ocorre na interveno estatal direta, os objetivos se deslocam dos interesses do Estado-nao e passam a se identificar mais com os interesses da sociedade (tanto os interesses dos cidados consumidores efetivos ou potenciais de bens econmicos quanto os interesses subjacentes s relaes econmicas); difere nos instrumentos porque a regulao vai demandar a construo de mecanismos de interveno estatal que permitam efetivar essa nova forma de relacionamento com os agentes econmicos. Os espaos de exerccio da regulao devero ser aptos ao exerccio da mediao e da interlocuo com os agentes envolvidos no setor regulado; 5. A moderna noo de regulao remete idia de equilbrio dentro de um dado sistema regulado, o qual poder envolver a introduo de interesses gerais, externos ao sistema, que devero ser processados pelo regulador de forma que a sua consecuo no acarrete a inviabilidade do setor regulado. Por isso, a ao estatal passa a depender do equilbrio entre os interesses privados (competio, respeito aos direitos dos usurios, admisso da explorao lucrativa de atividade econmica) e as metas e objetivos de interesse pblico (universalizao, reduo de desigualdades, modicidade de preos e tarifas, maiores investimentos, etc.);
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6. Diante da concepo de regulao apresentada acima (item 5), descabe integralmente a tese de se associar a quebra de monoplios, a desestatizao ou a abertura de setores competio como mecanismos necessariamente desregulatrios. Estes processos propelem o desenvolvimento de uma nova forma de regulao, possivelmente mais firme e consistente. Absolutamente improcedente querer associar as transformaes no papel regulador do Estado aos processos de supresso da interveno estatal sobre o domnio econmico. A reforma regulatria por ns vivenciada vai no sentido exatamente contrrio dos processos de desregulao ou de auto-regulao pelo mercado; 7. A atividade regulatria estatal no envolve apenas uma funo estabilizadora (preservar o equilbrio do mercado), mas compreende tambm alguma funo redistributiva. Tanto assim que o texto constitucional (artigo 174), ao prever o papel do Estado como ente normativo e regulador da atividade econmica, lista dentre suas incumbncias a funo de incentivar e planejar atividades econmicas, o que d regulao uma conotao muito mais ampla do que a simples correo de falhas de mercado. Porm, importante que se repita, esse carter redistributivo (ou, como prefiro, de consecuo de objetivos pblicos extra sistema econmico) coloca-se pela regulao a partir de uma perspectiva de mediao de interesses e de busca de equilbrio interno ao sistema regulado; 8. Cumpre separar a atividade regulatria da atividade regulamentar regulamentar. . A atividade de regulao estatal . Esta consiste em disciplinar uma atividade regulamentar. envolve funes muito mais amplas do que a funo regulamentar mediante a emisso de comandos normativos, de carter geral, ainda que com abrangncia meramente setorial. A regulao estatal envolve atividades coercitivas, adjudicatrias, de coordenao e organizao, funes de fiscalizao, sancionatrias, de conciliao (composio e arbitragem de interesses), bem como o exerccio de poderes coercitivos e funes de subsidiar e recomendar a adoo de medidas de ordem geral pelo poder central. Sem essa completude de funes no estaremos diante do exerccio de funo regulatria; 9. O artigo 174 da CF imputa ao estado o papel de agente normativo e regulador da atividade econmica (a qual aqui utilizada no sentido amplo, compreendendo tanto as atividades econmicas em sentido estrito como aquelas consideradas servios pblicos). Logo, tal funo reguladora deve se dar tanto sobre atividades econmicas em sentido estrito (aquelas cuja explorao est sujeita ao regime privado, de mercado), quanto sobre aquelas atividades que tenham sido eleitas pela Constituio ou pela Lei como servios pblicos. Se nestas ltimas a regulao estatal inerente ao prprio regime de prestao, naquelas a regulao tambm se justificar caso estejamos diante de um setor relevante ou essencial da vida econmica. Ora, se o Constituinte se arvorou no dever de distinguir os dois papis do Estado em face da ordem econmica, separando a atividade regulamentar (normativa) da atividade regulatria (esta ltima compreendendo o detalhamento dos aspectos de fiscalizao, incentivo e planejamento), certo que, para a ordem constitucional brasileira, regular no sinnimo de regulamentar; 10. O Estado, no exerccio da sua atividade regulatria orientada pela perspectiva de intervir em setores da economia: i) sem afastar a participao dos agentes privados; ii) separando as tarefas de regulao das de explorao de atividade econmica, mesmo quando remanescer atuando no setor por ente controlado seu; iii) orientando sua interveno predominantemente para a defesa dos interesses dos cidados enquanto participantes das relaes econmicas travadas no setor regulado; iv) procurando manter o equilbrio interno ao setor regulado de modo a permitir a preservao e incremento das relaes de competio (concorrncia), sem descurar da tarefa de imprimir ao setor pautas distributivas ou desenvolvimentistas tpicas de polticas pblicas; e, por fim, v) exercendo a autoridade estatal por mecanismos e procedimentos menos impositivos e mais reflexivos (permeveis composio e arbitramento de interesses), o que envolve maior transparncia e participao na atividade regulatria;
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11. Em sntese as caractersticas essenciais dos entes estatais que devero se incumbir da regulao estatal a saber: i) serem rgos pblicos; ii) que concentrem vrias funes e competncias; iii) voltadas para um setor da economia que demande significativa especializao; iv) marcados pela busca de equilbrio entre interesses envolvidos com a atividade regulatria e v) que atuem com significativa neutralidade em relao a estes interesses; 12. O carter pblico destes entes reguladores tem dupla acepo. So pblicos porque ho de ser rgos do Estado (pois, reitere-se, estamos tratando de regulao estatal que no deve ser confundida com regulao pelo mercado ou auto-regulao), dotados de autoridade e revestidos das prerrogativas e condicionantes inerentes a todos rgos pblicos (v.g., que manejam poder extroverso). Porm, so pblicos tambm no sentido de abertos ao pblico, dizer, transparentes na sua forma de atuao e permeveis participao dos administrados (regulados ou cidados) no exerccio da autoridade; 13. A concentrao de funes decorre do carter pragmtico e finalstico da regulao (o que legitima a atuao do regulador sua capacidade de, eficientemente, combinar o equilbrio do sistema regulado com o atingimento de objetivos de interesse geral predicados para o setor); , elemento tpico da atividade regulatria, exige que o ente regulador seja detentor de 14. A especializao especializao, profundo conhecimento sobre o setor regulado e que, portanto, sua atuao seja focada na sua rea de especialidade. Neste sentido, a especialidade se presta no apenas a garantir maior eficincia regulatria, como tambm se pe como um instrumento para reduzir a assimetria informacional; 15. O Equilbrio entre os interesses envolvidos deve se manifestar tambm em duas acepes. De um lado, o equilbrio traduzido na mediao, sopesamento e interlocuo entre os vrios interesses existentes no setor regulado. De outro lado o equilbrio se traduz tambm na necessria estabilidade que deve ser assegurada na regulao. Voltando-se ela para setores em que se quer ver vicejar a competio e a atuao dos atores privados, coloca-se como essencial que a regulao no s no obste como tambm promova a previsibilidade de expectativas; 16. A neutralidade (eqidistncia) exige que o ente regulador mantenha-se imparcial em face dos interesses regulados, includos a tambm os interesses do poder pblico, de modo que deve exercer com prudncia e proporcionalidade suas competncias, de forma a melhor atingir aos objetivos visados com a regulao; 17. O termo Agncia gera trs problemas conceituais na tradio jurdica brasileira. O primeiro decorre da indefinio terminolgica ditada desde logo pela origem americana do nome, onde o termo agencies utilizado para designar o gnero rgos pblicos, envolvendo tanto aqueles rgos que aqui se quis designar (as independent regulatory agencies ou independent regulatory commission) quanto outros rgos no dotados , das caractersticas de rgos reguladores (o que l nos EUA designam-se executive agencies. O segundo, problema se relaciona dificuldade de encaixe do termo na tradio do direito brasileiro, pois no necessariamente os entes incumbidos de regulao carecem de se constituir na configurao jurdica de agncias. A terceira crtica designao utilizada decorre do fato de que quando a Constituio Federal (Cf. artigo 21, XI e artigo 177, 2, III) fez referncia expressa a entes reguladores, utilizou do termo rgo regulador e no agncias; 18. Por uma questo didtica e metodolgica, de nossa parte preferimos utilizar o termo Autoridades Reguladoras Independentes para designar estes entes reguladores de nova gerao. Essa designao (constante na doutrina europia, portuguesa em particular) tem o mrito de nela embutir os trs aspectos centrais para caracterizao , dotados de autoridade das Agncias: serem elas i) rgos pblicos pblicos, autoridade; ii) voltados ao exerccio da funo de regulao e iii) caracterizados pela independncia;
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, lhes garante poder extroverso. 19. O carter de rgo pblico das Agncias, dotadas que so de autoridade autoridade, Por isso, exercem funes tpicas de Estado tanto no que toca ao seu carter institucional (essencialidade, estabilidade e indelegabilidade das funes pblicas que lhe so cometidas), quanto no que tange ao carter mais amplo de suas funes, que desbordam dos lindes de singelas funes administrativas. 20. No exerccio das suas funes regulatrias as Agncias renem os seguintes poderes: i) poder normativo normativo, , consistente em editar comandos gerais para o setor regulado (complementando os comandos legais crescentemente abertos e indefinidos); ii) poder de outorga, consistente na prerrogativa de emisso, em consonncia com as polticas pblicas aplicveis ao setor, de atos concretos de licenas, autorizaes, injunes, com vistas a franquear ou interditar o exerccio de uma atividade regulada a um particular; iii) poder de fiscalizao do setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada sobre as condies econmicas, tcnicas e de mercado do setor), quanto na aferio das condutas dos regulados , consistente de modo a impedir o descumprimentos de regras ou objetivos regulatrios; iv) poder sancionatrio sancionatrio, tanto na aplicao de advertncias, multas ou mesmo cassaes de licenas, como tambm na prerrogativa de obrigar o particular a reparar um consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a algum valor ou , que se traduzem na capacidade de, dentro do interesse tutelado pelo regulador; v) poderes de conciliao conciliao, setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos de interesses homogneos, ou ainda interesses de agentes econmicos que se relacionam com o setor regulado (malgrado no explorarem diretamente a atividade sujeita regulao setorial) no mbito da cadeia econmica; e por fim vi) poderes de recomendao , consistentes na prerrogativa, muitas vezes prevista na lei que cria a Agncia, do recomendao, regulador subsidiar, orientar ou informar o poder poltico, recomendando medidas ou decises a serem editadas no mbito das polticas pblicas; 21. essencial s Agncias que renam conhecimentos e especialidades sobre o setor objeto da regulao. A capacidade tcnica do regulador um requisito para a prpria legitimao da regulao. Quanto mais as Agncias (e seus agentes) dominarem os cdigos, necessidades e possibilidades do setor regulado, mais a regulao ser eficiente e menor ser a assimetria de informao entre regulador e regulado. A capacitao tcnica deve ser perseguida em dois momentos momentos. Primeiro, no recrutamento de seus agentes (no s dirigentes, mas tambm os seus funcionrios), para os quais devem ser levados em considerao fatores de capacidade especfica, conhecimento tcnico e, eventualmente, experincia no setor regulado. Depois, na preserv ao de condies para que a Agncia mantenha-se permanentemente atualizada e informada, preservao dispondo de meios e instrumentos no s para exigir dos regulados informaes e conhecimentos por eles detidos, como tambm para acervar estudos, consultorias, pesquisas e para manter seu pessoal permanentemente incentivado e treinado; 22. As Agncias devem ser necessariamente permeveis sociedade sociedade. A permeabilidade tem dois sentidos. De um lado, se revela no dilogo permanente, transparente e aberto do regulador com os agentes sujeitos regulao. No ser porque o operador haver de se submeter ao regulamento, licena, ao plano ou ao contrato que ele no dever ser ouvido, participar, negociar e tentar fazer prevalecer seus interesses. Porm, a permeabilidade no pode se revelar apenas na interlocuo com os sujeitos regulao. Ela deve se efetivar tambm perante os potenciais beneficirios da atividade das Agncias. Ou seja, o rgo regulador dever buscar, permanentemente, a participao dos demais atores da sociedade (consumidores, grupos de interesse, associaes, entidades de classe, agentes econmicos outros que no os operadores regulados). Isso envolve no s a abertura de canais institucionais com os administrados, mas especialmente a promoo de espaos de interlocuo com entidades que buscam representar os cidados. A contrapartida permeabilidade o risco da captura pelo interesse dos regulados. Este risco, porm, inerente prpria regulao e no decorre do fato dela se dar com abertura ao dilogo com o regulado. De outro lado, quanto
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mais aberta e institucionalizada for essa permeabilidade, mais controle poder ter a sociedade para coibir a captura. Por fim, a impermeabilidade do regulador em face dos interesses regulados pode pr em risco a , pois far com que a aceitao das pautas regulatrias repouse exclusivamente na legitimidade da regulao, imposio por fora da autoridade, cuja capacidade e eficcia limitada; processualidade. O manejo da ampla gama de poderes 23. A atuao das Agncias deve ser marcada pela processualidade que detm as Agncias obriga que, no seu exerccio, estejam elas absolutamente adstritas ao devido processo legal, na sua acepo mais ampla (devido processo legal substantivo). O trao de processualidade, portanto, se manifesta tanto pela observncia da idia de processo (que compreende a figura de partes e o respeito aos seus direitos e sua participao para o manejo da funo pblica), quanto no aspecto procedimental (detalhamento do rito e dos procedimentos a serem necessariamente observados pelo regulador para exerccio de suas atividades); 24. O aspecto da independncia constitui trao essencial destes rgos. Os instrumentos asseguradores da independncia so os que permitiro o exerccio da regulao com vistas ao equilbrio do sistema regulado e impresso (ponderada e prudente) das pautas de polticas pblicas definidas para o setor.A independncia se demarca a partir de instrumentos jurdicos, mas s se consagra se o regulador detiver meios e instrumentos para bem exercer suas funes e tiver rigor e transparncia para assegurar sociedade que os objetivos da regulao continuam sendo pblicos. A independncia das Agncias deve se manifestar em relao a todos os interesses envolvidos com a atividade regulatria. Porm, do ponto de vista jurdico e institucional perante os rgos de governo que a independncia se mostra mais polmica; 25. Identificamos duas espcies de independncia. De um lado, temos a independncia orgnica. De outro, a independncia administrativ a. Trata-se de dimenses distintas, mas que se complementam particularmente administrativa. porque a independncia orgnica ser inviabilizada se o rgo regulador no possuir mecanismos que assegurem independncia na sua gesto. 26. A independncia orgnica pertine ao exerccio das atividades-fim da Agncia e se traduz na existncia de mecanismos aptos a assegurar que os agentes reguladores no estaro subordinados vontade poltica do poder central para alm das metas, objetivos e princpios constantes das polticas pblicas estabelecidas para o setor. J da percebe-se que a independncia orgnica se presta a assegurar ampla autonomia no manejo dos instrumentos regulatrios e se compe a partir da estabilidade dos dirigentes e da no subordinao hierrquica das Agncias ao P oder Executivo central. A independncia administrativ a Poder administrativa ou de gesto cuida de garantir uma liberdade de meios para a boa atuao do regulador. Trata-se de dot-lo de recursos e instrumentos para exercer suas atividades sem necessidade de recorrer ao poder central. Ela se traduz nos seguintes mecanismos i) a autonomia de gesto do rgo; ii) ii)autonomia financeira; iii) liberdade para organizar seus servios; iv) regime de pessoal compatvel; 27. A autonomia de gesto do rgo rgo: envolve dotar a Agncia da capacidade de organizar e gerir seus oramentos (claro que observadas as regras gerais de direito financeiro e os mecanismos de controle da gesto pblica), alocando os recursos disponveis nas atividades que, ao ver do rgo, sejam prioritrias e necessrias ao bom exerccio de suas atividades. Tal autonomia, no nosso entender, interdita contingenciamentos ou cortes oramentrios que sejam feitos para atender a objetivos de poltica monetria ou fiscal. Ela tambm torna absolutamente incompatvel com as Agncias Reguladoras a previso de contratos de gesto como, por exemplo, ocorre no caso da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEEL conforme previso do artigo 7 da Lei n 9.427/96; 28. A autonomia financeira: se caracteriza pela garantia de que os recursos financeiras necessrios atividade da Agncia no dependero da gesto do tesouro (ou seja, sua liberao no demandar boa vontade do
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ode acometer uma Agncia aquela de engessar suas funes poder central). A pior captura que p pode , transformando-a num simulacro; exerccio, por falta de meios adequados ao seu exerccio 29. A liberdade para organizar seus servios servios: Trata-se da liberdade para determinar, internamente, como sero alocadas as competncias e atribuies dos agentes para exerccio das atividades regulatrias. Isso envolve (obviamente observadas as condicionantes previstas na Lei que criou a Agncia) no s a prerrogativa de organizar-se funcionalmente, como tambm de distribuir-se regionalmente. Envolve tambm a liberdade para optar por firmar contratos ou convnios para obter o concurso de terceiros 30. Regime de pessoal compatvel: exige que as Agncias tenham um regime de pessoal compatvel com a natureza das suas atividades. Isso implica dizer que nas Agncias haver trs ordens de regimes de pessoal, pois no faz qualquer sentido que os dirigentes dos rgos de regulao tenham estabilidade (mandatos, no indemissibilidade imotivada) e os demais agentes sejam demissveis por ato de vontade quer dos dirigentes das Agncias, quer (o que pior) da Administrao central; 31. As Agncias so instrumentos legtimos de consagrao da democracia democracia. Esta pressupe instrumentos para que, observados os ritos e o processo institucional, se implementem os objetivos gerais da poltica macro do governante eleito (s os marcos gerais podem ser eleitoralmente referendados), obrigando uma negociao com os outros setores da sociedade (mesmo os derrotados eleitoralmente) e permitindo mecanismos de controle e validao do que ser implementado, considerando todos os interesses envolvidos. A legitimidade democrtica pressupe no s o respeito Lei e Constituio, mas o respeito s institucionalizaes. O acmulo democrtico, num pas de tradies patrimonialistas como o Brasil, tem sido feito em grande medida pelo fortalecimento das instituies. A prpria possibilidade de contar com instituies estveis, ainda que restrinja um tanto a margem de atuao do governante, por outro lado lhe confere a garantia de que as pautas polticas por ele perseguidas tero respaldo e sustentao institucional quando implementadas. Seria um despropsito inquinar a regulao pelas Agncias independentes de um carter intrinsecamente antidemocrtico justamente por elas se prestarem a garantir alguma estabilidade ao jogo econmico e alguma institucionalidade interveno estatal. E isso sem impedir que haja mudanas nas polticas pblicas setoriais; 32. P olticas de Estado so aquelas definidas, por Lei, no processo complexo que envolve o Legislativo e o Executivo. Nelas vm consignadas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, num dado momento histrico, quer ver consagrados para um dado setor da economia ou da sociedade. As polticas de Estado ho de ser marcadas por um trao de estabilidade, embora possam ser alteradas para sua adequao a um novo contexto histrico, bastando para isso a alterao no quadro legal; so necessariamente estruturantes, tanto das polticas governamentais quanto das polticas regulatrias e constituem a base das polticas pblicas setoriais; 33. P olticas de governo so os objetivos concretos que um determinado governante eleito pretende ver impostos a um dado setor da vida econmica ou social. Dizem respeito orientao poltica e governamental que se . A poltica de pretende imprimir a um setor. Ho de estar adstritas, obviamente, s polticas de Estado Estado. governo condiciona (ainda que no elida) as polticas regulatrias; 34. As polticas pblicas so compostas por normas, princpios e atos voltados a um objetivo determinado de interesse geral. As polticas pblicas ho de ser estabelecidas no espao governamental, conjugando os objetivos e princpios das polticas de Estado previstas em Lei ou na Constituio com as metas e orientaes de polticas governamentais. So elas definidas, necessariamente, a partir de mediaes polticas. , as polticas pblicas , nos setores sujeitos nova regulatrias, pblicas, Embora no se confundam com as polticas regulatrias regulao, sero implementadas, em grande medida, pelo manejo destas ltimas. Da ser inevitvel reconhecer uma relao de dependncia e complementaridade entre ambas;
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35. As polticas regulatrias so caracterizadas pelas opes do ente incumbido da atividade regulatria acerca dos instrumentos de regulao a seu dispor com vistas consecuo das pautas de polticas pblicas estabelecidas para o setor regulado. A definio de polticas regulatrias envolve a ponderao a respeito da necessidade e da intensidade da interveno . Envolve a escolha dos meios e instrumentos que, no interveno. mbito das competncias regulatrias, melhor se coadunam para, de forma eficiente, ensejar o atingimento das polticas pblicas setoriais. No se admite que o manejo das polticas regulatrias contrarie, negue ou esvazie as polticas pblicas. Porm, ser no mbito das polticas regulatrias que ser definido o timing e o resultado de uma poltica pblica setorial. Nesta perspectiva, a poltica regulatria envolver a margem de liberdade do regulador em ponderar os interesses regulados e equilibrar os instrumentos disponveis no sentido de intervir no sistema sem inviabilizar seus pressupostos; 36. Funes de Estado e Funes de Governo: A Constituio contempla princpios e fundamentos do Estado que no se confundem com os objetivos de governo. Vemos isso, somente a ttulo de exemplo, no artigo 1, no artigo 3, no artigo 170 da CF. De outro lado, a Constituio contempla vrias referncias a polticas de Estado que vinculam qualquer poltica de governo governo. o que encontramos no artigo 194 (a seguridade social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos); no artigo 196 (a promoo de polticas de sade como dever do Estado); no artigo 205 (que predica a promoo do direito Educao tambm como um dever do Estado); no artigo 217 (onde at mesmo o fomento ao desporto elevado condio de uma poltica de Estado). Todas estas disposies estabelecem polticas de Estado que, malgrado dependerem de polticas de governo para serem implementadas, vinculam a liberdade do governo na definio das polticas governamentais na medida que impem que estas sejam formuladas obrigatoriamente com vistas consecuo daquelas; 37. Temos, em suma, que quem elabora pautas polticas so os poderes pblicos (aqui entendido no apenas o Poder Executivo, como tambm o Poder Legislativo quando estabelece, mediante Lei, os princpios estruturantes de um dado setor). O Estado tem instituies que, consoante o princpio republicano, havero de obedecer Constituio, Lei e s polticas pblicas (definidas no espao governamental). As polticas de governo devem ser processadas no ambiente institucional de modo a serem implementadas. A questo, portanto, estar no papel em que os rgos do Estado (que tambm no tm vontade prpria, mas exercem suas funes e competncias predicadas na Constituio e na Lei) tero no exerccio da filtragem institucional das polticas de governo, para ensejar sua assuno como polticas de Estado; 38. Dadas as transformaes no papel do Estado, num contexto de nova regulao estatal, as polticas pblicas , ponderao no so mais impostas ao setor regulado e sim introduzidas mediante critrios de mediao mediao, e prudncia; 39. Sero as leis que definem as polticas de Estado e os marcos regulatrios para cada setor (e que instituem as . Na respectivas Agncias) que delimitaro os limites entre as polticas pblicas e as polticas regulatrias regulatrias. medida em que dotamos os rgos reguladores de independncia e de amplas competncias de interveno num dado setor, no se pode pretender atribuir-lhes tambm a competncia para conceber e estabelecer as polticas pblicas setoriais; 40. Os rgos reguladores no so instncia institucional de definio de polticas. So sim espaos e instrumentos para efetivao destas, previamente definidas pelo executivo e pelo legislativo (eventualmente at com a participao e o suporte tcnico do rgo regulador, mas fora do campo decisrio deste). A regulao apresentase, portanto, como o exerccio independente de competncias para cumprir pressupostos e objetivos definidos nas polticas pblicas. Polticas pblicas ho de ser necessariamente de longo prazo, de implementao , portanto , perene e com forte vis de planejamento e ordenao da economia A regulao pelas Agncias Agncias, portanto, consagra a estabilidade e a permanncia na consecuo das polticas pblicas;
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41. Legalidade e Constitucionalidade Constitucionalidade: as Agncias no violam o artigo 84, II da CF. No nos parece razovel interpretar o inciso II do artigo 84 da Constituio no sentido de que a direo superior da Administrao interditaria a conferncia, por lei, de regimes especiais de estabilidade a agentes pblicos que exercem funes de Estado. Mesmo que no fosse por estas razes de ordem lgica, a tese de inconstitucionalidade dos mandatos e da estabilidade dos dirigentes das Agncias cai por terra diante do prprio texto constitucional. Como mencionado, a Constituio no se interpreta em tiras, aos pedaos. Pois bem, se assim, temos que interpretar o seu art. 84, II, conjugadamente com o artigo 52, III, f, que prev a competncia tambm privativa do Senado Federal para aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de (...) titulares de outros cargos que a lei determinar. Seria um despropsito constitucional que a Constituio previsse a hiptese de envolvimento do Senado da Repblica no processo de nomeao de cargos dirigentes de rgo estatal para, ato contnuo, admitir que o Presidente da Repblica os possa exonerar livremente. Temos , portanto, que a Constituio, ao permitir que a lei preveja um regime de nomeao de titulares de cargos mediante processo complexo, tambm admitiu que esta mesma lei conferisse a estes cargos um regime de estabilidade (interdio exonerao imotivada por ato exclusivo do chefe do Executivo); 42. Legalidade e Constitucionalidade Constitucionalidade: as Agncias no violam o artigo 37, II da CF. Aos cargos de dirigentes das Agncias no se aplica o dispositivo simplesmente porque, como tais cargos no so de livre provimento, no havero de ser de livre exonerao. Como dito, a sujeio da nomeao de titulares de cargos da Administrao prvia aprovao pelo Senado, natural, importa num regime de estabilidade que afasta a demissibilidade a qualquer tempo prpria dos cargos em comisso. De resto, a Carta alude queles cargos que a lei declarar de livre exonerao exonerao. Tirar da que a lei no possa conferir estabilidade ao cargo, com todo respeito, forar demais a exegese; 43. As Agncias no ferem o princpio democrtico democrtico. Este apenas calharia para afastar a possibilidade da lei conferir mandato e estabilidade aos dirigentes das Agncias se ns entendssemos que a nica fonte de legitimidade nas modernas democracias aquela conferida pelo voto. A democracia contempornea, porm, j se distanciou muito dessa viso rudimentar. A nomeao de um dirigente de rgo regulador se reveste de um reforo democrtico na medida em que envolve uma deciso poltica de quem tem legitimidade conferida pelo voto popular (o chefe do Executivo), coonestada por quem tambm tem representatividade popular (os membros do Senado que aprovam a indicao); 44. No h inconstitucionalidade da descoincidncia entre o mandato do dirigente e o do Chefe do Executivo Executivo. A tese da coincidncia dos mandatos poria a perder o pressuposto da estabilizao das polticas regulatrias, o qual permite que, inobstante as naturais alternncias no poder, haja uma continuidade no cumprimento das polticas pblicas anteriormente formuladas, at que as novas orientaes estejam amadurecidas. H um argumento forte a rejeitar a obrigatoriedade de coincidncia dos mandatos. Trata-se do princpio do pluralismo poltico consagrado no artigo 1, V, da CF como fundamento da Repblica. E a descoincidncia plena dos mandatos dos dirigentes ( dizer, vencimento diferenado dos mandatos de cada membro do colegiado de modo a que, a cada ano, haja a possibilidade de renovao de um dirigente) permite que se introduza mormente quando houver alternncia das foras polticas no governo a pluralidade de linhas polticas no seio da a Agncia. Como nosso modelo no previu a introduo da pluralidade desde a origem, a descoincidncia dos mandatos um importante instrumento para, no sentido da pluralidade, democratizar as Agncias; 45. No h inconstitucionalidade da ausncia de subordinao hierrquica. Dois so seus arrimos. O artigo 84, II e o artigo 87, Pargrafo nico, I, ambos da CF. No nos parece haver nestes dispositivos algo que obrigue que todos os rgos do Executivo estejam sujeitos ao controle hierrquico pela direo superior da Administrao. E muito menos que a Lei no possa estipular regimes outros de controle que no hierrquico.
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No se depreende do artigo 84, II da CF uma obrigao constitucional de que o Presidente da Repblica tenha poder de injuno e de reviso sobre todas as atividades estatais. Por direo superior da administrao deve-se entender exatamente aquele sentido de dar o norte, as orientaes da macro poltica governamental. E no competncias para se imiscuir no exerccio de todas as competncias administrativas; , I, CF . No calha dar aos termos de orientao, coordenao 46. No h afronta ao artigo 87, pargrafo nico nico, CF. e superviso constantes do texto constitucional um carter de ingerncia na atividade dos rgos vinculados aos respectivos ministrios. Alis, aqui os termos utilizados pelo constituinte so menos imperativos que o poder de direo referido no art. 84. Podemos ver nestas trs atividades um carter absolutamente compatvel com aquela separao acima divisada entre polticas governamentais e polticas regulatrias, estas autonomamente executadas; 47. A concentrao das funes dos poderes nas Agncias constitucional constitucional. A tripartio de poderes no envolve, nem de longe, uma segregao estanque de cada funo estatal, no vemos em si impedimentos constitucionais multiplicidade de funes das Agncias; 48. Os poderes normativos das Agncias so constitucionais constitucionais. O poder normativo pode ser exercido, na forma que a lei dispuser, pelo Poder Executivo que, na Constituio, mais amplo que o seu Chefe (cf. artigo 76). O constituinte admitiu, ainda que genericamente, a possibilidade de delegao legislativa (caso contrrio no haveria sentido em se referir a ela ao prever o exerccio pelo Congresso do controle da atividade normativa delegada); 49. No tocante aos poderes quase judiciais judiciais, no nos parece que seja rrito Constituio que rgos no judiciais exeram a composio de interesses e que tais decises tenham carter de exigibilidade. Isso j ocorre com os Tribunais Arbitrais e com as comisses de conciliao, sem questionamentos quanto sua constitucionalidade; 50. No verdade que as Agncias no se submetam a qualquer tipo de controle controle. Elas esto submetidas a quatro espcies de controle: i) o controle de gesto (exercido principalmente pelos Tribunais de Contas) e referente aplicao dos bens e servios pblicos a seu cargo; ii) controle quanto ao cumprimento das polticas pblicas que, no nosso modo de ver, deve ser exercido predominantemente pelo Poder Legislativo mediante exigncia de relatrios semestrais e argies em Comisses especficas do Parlamento; iii) controle contra abusos e ilegalidades, que deve ficar predominantemente a cargo do Poder Judicirio, podendo ainda, no caso de exorbitncia do poder normativo delegado, ser exercido pelo Legislativo que, como mostramos, tem competncia constitucional para sustar tais atos quando exorbitantes; e por derradeiro iv) o controle quanto ao atingimento das finalidades e metas da regulao que deve ser exercido pelo Legislativo, pelo Executivo e principalmente pela sociedade. Portanto, parece-nos falacioso pretender questionar o modelo das Agncias sob a alegao genrica de que elas se constituem como entes estatais no submetidas a qualquer controle; 51. Dez sugestes para o Aperfeioamento do Modelo de Agncias: (i) necessidade de uma lei geral sobre o regime jurdico das agncias; (ii) aprimorar os mecanismos de controle das atividades das Agncias; (iii) maior articulao entre os rgos reguladores setoriais e os rgos de tutela dos interesses gerais (difusos) da sociedade; (iv) a efetivao do juzo tcnico no processo de indicao dos dirigentes das Agncias; (v) maior pluralismo nas Agncias; (vi) o incremento da transparncia e participao popular; (vii) a descentralizao territorial da atividade das Agncias, particularmente as federais; (viii) introduzir mecanismos de institucionalizao dos consumidores na atividade regulada; (ix) a explicitao das fronteiras entre polticas; (x) a imprescindibilidade de se garantir meios e recursos para o funcionamento das Agncias.
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