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FOCUS SUR LA COMMUNE 10 fiches pour une bonne gestion communale

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl en collaboration avec la Direction gnrale oprationnelle 5 Pouvoirs locaux, Action sociale et Sant

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl Rue de l'Etoile, 14 5000 NAMUR Tl. 081.24.06.11 Fax. 081.24.06.10 E-mail: commune@uvcw.be http://www.uvcw.be D/2008/7119/1 Tous droits de reproduction, d'adaptation et de traduction, mme partielles, sous quelque forme que ce soit, rservs pour tous pays.

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl 20

Prface

Quelques mots en guise de prface


Grce au soutien du Ministre Paul Furlan, en charge des Pouvoirs locaux, l'Union des Villes et Communes de Wallonie est heureuse de proposer, vous, Mandataires locaux, un ouvrage pratique sur la commune, mis jour au 1er septembre 2012. En collaboration avec la Direction gnrale oprationnelle 5 "Pouvoirs locaux, Aide sociale et Sant", l'Union met votre disposition un vritable outil pour tout savoir sur la commune, terreau de dmocratie, pouvoir le plus proche du citoyen au service duquel, jour aprs jour, vous assumez votre mandat. Nous esprons qu'en parcourant ces fiches pratiques, l'institution communale, son rle et ses missions n'auront plus de secret pour vous, lecteurs attentifs. Si l'ouvrage n'a pas la complexit d'une oeuvre scientifique, il est le fruit d'une relle expertise au service des villes et communes. A la fois srieux et accessible, ce manuel, dcoup en fiches pratiques, est mis jour annuellement afin de toujours suivre le mouvement communal. Pour votre facilit, vous trouverez galement cet ouvrage sur les sites internet de l'UVCW et de la DGO5. Nous vous en souhaitons un excellent usage. N'hsitez pas nous faire part de vos remarques et suggestions afin que nous puissions adapter au mieux ce travail vos besoins.

Louise-Marie Bataille, Secrtaire gnrale Union des Villes et Communes de Wallonie 1er septembre 2012

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

Prface

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

Avertissement

Focus sur la commune Avertissement


Chers lecteurs, Certains d'entre vous entrent aujourd'hui dans la vie communale. Les lecteurs vous ont propuls dans l'aventure de la dmocratie locale. Nous vous en flicitons et vous souhaitons un excellent travail au service de votre commune. "Focus sur la commune" est conu pour le municipaliste intress par les rouages, parfois complexes, de la gestion communale. Nous vous en souhaitons une premire bonne lecture et sommes votre disposition si vous souhaitez nous faire part de vos avis et suggestions pour les mises jour de l'anne prochaine (michele.boverie@uvcw.be). Prcisons d'emble qu'une rforme importante est intervenue dans le paysage institutionnel wallon durant la priode vise. Il sagit du dcret du 26 avril 2012, modifiant certaines dispositions du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (M.B. 26.4.2012), entr en vigueur pour la plupart de ses dispositions en date du 24 mai dernier. Afin de vous renseigner utilement quant ces nouveauts, de nombreuses fiches ont t actualises, principalement en matire de fonctionnement de la commune et des modes de gestion (surtout les asbl). Vous trouverez cho de ces nouvelles dispositions principalement (mais non exhaustivement) dans les fiches suivantes : A .Le fonctionnement de la commune 1. le conseil communal : fiches 4, 5 et 6 2. le collge communal : fiches 1, 2, 3 et 4 3. le bourgmestre : fiches 1, 2 et 3 5. la participation des citoyens : fiches 1 et 2 ; B. Les modes de gestion disposition des communes 2. les intercommunales : fiche 2 4. les asbl : fiche 4. Nous attirons galement votre attention sur le fait que de nouvelles fiches ont t cres, ainsi qu'un nouveau chapitre consacr au PST, le Programme stratgique transversal communal, et de nombreuses autres ont fait l'objet d'une mise jour.

Mise jour au 1er septembre 2012


La commune : mise perspective : remplacer la fiche Le PST : programme stratgique transversal communal : nouvelle fiche

A. Le fonctionnement de la commune - 1. Le conseil communal: remplacer les fiches 1 6 - 2. Le collge communal: remplacer les fiches 1 4 et la fiche 6, ajouter une nouvelle fiche 8, remplacer l'actuelle fiche 8 par la fiche 9 - 3. Le bourgmestre: remplacer les fiches 1 4 et la fiche 6 - 4. Le statut des mandataires communaux: remplacer les fiches 1 6 - 5. La participation des citoyens: remplacer les fiches 1 et 2 - 6. La tutelle: remplacer la fiche 2 - 7. Les marchs publics: remplacer les fiches 1 et 2, 4 8 et 10

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Avertissement

B. La commune et ses ressources - 1. Les finances communales: remplacer les fiches 1 et 3, insrer une nouvelle fiche 4 et remplacer les fiches 4 12 actuelles par les fiches 5 13 (anciennes fiches 4, 5, 7, 9, 11 et 12 modifies) - 2. Le personnel communal: remplacer les fiches 1 et 2 - 3. Le patrimoine: remplacer les fiches 1 et 2 - 4. L'informatique: remplacer les fiches 1, 2 et 4 C. Les modes de gestion la disposition des communes - Rgies, intercommunales, associations de projets, convention entre communes, asbl communales: remplacer les fiches 1 4 D. Les missions de la commune - 1. La police et la scurit: remplacer les fiches 2 4 - 3. L'amnagement du territoire: ajouter une nouvelle fiche 1 et remplacer les fiches 1 7 actuelles par les fiches 2 8 (non modifies) - 4. Le logement: ajouter une nouvelle fiche 1 et remplacer les fiches 1 7 actuelles par les fiches 2 6 (anciennes fiches 1 4 modifies) - 5. Lenvironnement: ajouter une nouvelle fiche 1 et remplacer les fiches 1 8 actuelles par les fiches 2 9 (anciennes fiches 1 et 5 modifies) - 7. La mobilit: ajouter une nouvelle fiche 1 et remplacer les fiches 1 6 actuelles par les fiches 2 7 (anciennes fiches 3 et 4 modifies) - 8. Lnergie: ajouter une nouvelle fiche 1 et une nouvelle fiche 8 et remplacer les fiches 1 6 actuelles par les fiches 2 7 (anciennes fiches 4 et 5 modifies) - 9. L'enseignement: remplacer les fiches 6 8 - 10. Le sport, l'enfance, la culture: remplacer les fiches 1 et 3 - 11. Le dveloppement local: remplacer les fiches 1 et 2 - 12. Le dveloppement rural: insrer une nouvelle fiche 1 et remplacer la fiche 1 actuelle par la fiche 2 - 13. L'Europe et l'International: remplacer les fiches 1 4 E. Le centre public d'action sociale - Remplacer les fiches 1 et 2 LUnion des Villes et Communes de Wallonie est au service de ses membres. Nhsitez pas nous contacter pour toute question que vous vous poseriez sur le fonctionnement et les missions assumes par les pouvoirs locaux (tl. gnral: 081 240 611; site www.uvcw.be ).

Michle Boverie Secrtaire gnrale adjointe Coordinatrice du prsent ouvrage 1er septembre 2012

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Plan de l'ouvrage

PLAN DE L'OUVRAGE
Table des matires Quelques mots en guise de prface Liste des auteurs Avertissement - Mise jour 1er septembre 2011 La commune: mise en perspective La gouvernance Le PST: programme stratgique transversal communal A. LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMUNE 1. Le conseil communal 2. Le collge communal 3. Le bourgmestre 4. Le statut des mandataires communaux 5. La participation des citoyens 6. La tutelle 7. Les marchs publics 8. La responsabilit civile et pnale des communes, de leurs mandataires et de leurs agents B. LA COMMUNE ET SES RESSOURCES 1. Les finances communales 2. Le personnel communal 3. Le patrimoine communal 4. L'informatique et les nouvelles technologies C. LES MODES DE GESTION A LA DISPOSITION DE LA COMMUNE Les modes de gestion: rgies, intercommunales, associations de projets, convention entre communes, asbl communales D. LES MISSIONS DE LA COMMUNE 1. La police et la scurit 2. L'tat civil - La population - Les funrailles et spultures 3. L'amnagement du territoire 4. Le logement 5. L'environnement 6. Le tourisme 7. La mobilit 8. Lnergie 9. L'enseignement 10. Le sport, l'enfance, la culture 11. Le dveloppement local 12. Le dveloppement rural 13. L'Europe et l'International

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Plan de l'ouvrage

E. LE CENTRE PUBLIC D'ACTION SOCIALE

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Liste des auteurs

FOCUS SUR LA COMMUNE 138 fiches pour une bonne gestion communale Mise jour au 1er septembre 2012
Bernard Antoine Louise-Marie Bataille Amaury Bertholom Sylvie Bollen Michle Boverie Axelle Bruyninckx Thibault Ceder Fanny Constant Isabelle Compagnie Tom De Schutter Isabelle Dugaillez Marianne Duquesne Caroline Francotte Clarisse Goffin Rudy Jansemme Mathieu Lambert Alexandre Maitre Luigi Mendola Alexandre Ponchaut John Robert Sylvie Smoos Christel Termol Katlyn Van Overmeire Laetitia Vander Borght Marie-Laure Van Rillaer Ambre Vassart Edouard Vercruysse Et Michle Boverie, qui a assur la coordination de lensemble des textes Merci Janine Collige qui a assur la relecture et la mise en page du prsent ouvrage et Nicolas Deswysen qui en a assur la mise en ligne sur le site internet

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Liste des auteurs

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La commune : mise en perspective

LA COMMUNE: MISE EN PERSPECTIVE


Michle BOVERIE Union des Villes et Communes de Wallonie

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La commune : mise en perspective

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La commune : mise en perspective

Nos pays europens connaissent une longue tradition municipale. L'histoire de la dmocratie vient de la pratique des villes du Moyen Age visant la participation des membres des communauts locales la gestion de la cit. On inventa alors les mandats lectifs, les sances publiques, l'organisation des votes, etc. La ville exista bien avant l'Etat et, dans le courant des XIIe et XIIIe sicles, le mouvement communal se gnralisa rapidement. Reposant sur un serment d'aide mutuelle maintenir la paix, prt par les habitants (en ralit, les bourgeois et les mtiers), il obligea les princes fodaux partager leurs pouvoirs. C'est l'poque des Chartes de franchises, qui sont de vritables anctres des droits et liberts qui se trouvent dans nos Constitutions, et qui ont t progressivement concdes: la libert individuelle des bourgeois, l'inviolabilit de leur domicile et leur droit de proprit, la suppression des entraves la circulation des biens et des personnes, la libre organisation et frquentation des foires et des marchs, etc. A la diversit d'organisation des villes, au gr des droits arrachs aux seigneurs et consigns dans les chartes, le droit rvolutionnaire franais va substituer une organisation unique des municipalits. On peut rsolument affirmer que c'est la fin du XVIIIe sicle qu'ont t consolids le cadre et l'organisation des communes belges tels que nous les connaissons encore en grande partie l'heure actuelle. Ainsi, la loi communale de 1836 est toujours en vigueur: "le conseil rgle tout ce qui est d'intrt communal et dlibre sur tout autre objet qui lui est soumis par l'autorit suprieure". Depuis lors, bien sr, la socit, les institutions et les communes ont beaucoup volu. 1. La commune, premier chelon de la dmocratie politique
Contrairement aux rgimes centralisateurs o toutes les dcisions sont prises par lautorit centrale, les rgimes de "dcentralisation" font confiance aux entits politiques les plus proches des citoyens: la Belgique est de ceux-ci. Les villes et communes voient leur existence consacre dans la Constitution qui les charge de rgler "tout ce qui est dintrt communal". Cet intrt communal nest pas dfini; le champ daction de la commune est donc assez large. En fin de compte, la commune peut soccuper de tout ce qui ne lui est pas expressment interdit. Notons, pour tre complet, que lexercice de ce pouvoir est contrl par la tutelle, laquelle est exerce par la Rgion wallonne. En science politique, on parle dautonomie locale ou encore dapplication du principe de subsidiarit. Loin dtre thoriques, ces concepts fondent notre ralit dmocratique. Ainsi, la Charte europenne de lautonomie locale dfinit lautonomie locale comme suit:

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"Le droit et la capacit effective pour les collectivits locales de rgler et de grer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilit et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques". Quant au principe de subsidiarit, il constitue un principe politique selon lequel il convient de chercher ce que laction publique soit ralise par la plus petite entit capable de rsoudre efficacement la question parce quelle est proche du problme et que le rsultat de son action se fera sentir immdiatement. On recherche donc le niveau le plus pertinent de laction. Dcentralisation et proximit sont donc privilgies. Sur ce principe galement, la Charte de lautonomie locale sexprime: "L'exercice des responsabilits publiques doit, de faon gnrale, incomber, de prfrence, aux autorits les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilit une autre autorit doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tche et des exigences d'efficacit et d'conomie". Selon le principe de subsidiarit, plusieurs cas de figure peuvent se prsenter: soit la commune agit directement et librement: elle organise la vie culturelle et sportive sur son territoire, elle fait de la participation citoyenne en crant des "mairies de quartier", elle assure la cohsion sociale en organisant des rencontres intergnrationnelles ou inter-ethniques, elle soccupe des ans, ; soit la commune ne peut agir seule car la question implique une apprhension plus large: la commune choisit alors laction supra-locale en sassociant ses voisines. Cest ainsi que laction intercommunale se ralise dans des matires aussi diversifies que la distribution deau potable ou dlectricit, la gestion des eaux uses ou encore celle des dchets. A noter que la commune peut galement rflchir ses stratgies " plusieurs": ainsi voit-on des communauts de communes mettre un destin en commun afin de mener une rflexion stratgique propre un bassin de vie; soit la commune ne peut pas agir car lEtat fdral/la Rgion a (re)pris telle mission sa charge. Par exemple, devons-nous rappeler, en souriant, que ni justice ni larme ne sont du ressort de la commune. Plus srieusement, certaines missions qui taient les siennes au dbut de lhistoire de la Belgique ont t reprises par lEtat fdral (ou la Rgion), rglementes ce niveau puis confies nouveau aux communes dans le cadre lgislatif strict dsormais tabli: cest ainsi que lamnagement du territoire, dabord comptence purement communale avant la guerre 40-45, a t "capt" par lEtat fdral qui dicta la premire lgislation sur lurbanisme en 1962 et chargea les communes de grer pour lui cette matire quil venait ainsi de rglementer. Aujourdhui encore, les permis durbanisme et les permis de lotir sont grs par les autorits locales dans le respect du Cwatupe.

Ainsi, le pouvoir local constitue un parfait maillage de proximit en rendant un nombre trs important de services publics locaux aux citoyens et aux entreprises: par des actions ralises en parfaite autonomie ou par des missions exerces "par dlgation" des autorits suprieures (ordre public, police, incendie, tat civil, urbanisme, environnement, dveloppement conomique, ), la commune jalonne la vie de tous comme aucun autre pouvoir public en Belgique.

2. Lorganisation politique communale


La commune comporte plusieurs "organes" politiques: le bourgmestre, le conseil communal et le collge communal. Le bourgmestre, premier magistrat de la cit, est la figure centrale de la commune. Il dispose de pouvoirs de police administrative importants (il prend par exemple des arrts de police lorsquune situation urgente exige un prompt rtablissement de lordre). Il est galement charg dun pouvoir de
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surveillance dans bon nombre de lgislations (par exemple, le dcret sur le permis denvironnement lui demande dexercer une certaine surveillance sur les tablissements polluants installs sur sa commune). Il prside le conseil communal et le collge. A noter que le bourgmestre aujourdhui est gnralement lhomme politique le plus populaire de sa commune: est en effet lu bourgmestre celui qui a obtenu le plus de voix sur la liste politique qui a fait le plus haut score aux lections et qui est reprise dans le pacte de majorit. Le conseil communal, cest le parlement communal : on y vote les rglements, les ordonnances de police pour assurer lordre public ou encore le budget et les comptes, lments financiers essentiels qui permettent aux communes de sinvestir dans telles ou telles politiques de proximit. Le nombre de conseillers communaux varie en fonction de la taille des communes (de 7 dans les petites jusqu 55 dans les grandes villes). Les conseillers communaux sont lus tous les 6 ans par la population. Rendezvous pour les prochaines lections en 2012. Le collge communal, cest lexcutif communal. Il est compos du bourgmestre et des chevins. Depuis la rcente rforme du Code de la dmocratie locale, le prsident du CPAS est galement membre du collge, ce qui facilite les relations et les synergies entre la commune et son bras social quest le centre public daction sociale. Le rle du collge communal est dadministrer la commune et de mettre en uvre les dcisions du conseil. Quand on voque lorganisation politique communale, on parle de dmocratie reprsentative puisque le conseil communal, lu, reprsente la Nation au niveau local. A ses cts, existe galement la dmocratie participative, cest--dire lensemble des mcanismes qui permettent aux citoyens de participer directement la vie publique locale: ainsi, par le biais de commissions communales aux objets les plus divers (commission consultative damnagement du territoire et de mobilit; conseil communal des jeunes, des sniors, des allochtones, ), par la gestion de budget participatif, par la consultation populaire ou par lexercice du droit dinterpellation, le citoyen prend part la vie publique de sa commune.

3. Ladministration communale
Lautorit locale ne saurait faire grand-chose si elle ne disposait pas dune administration compose dagents communaux qui remplissent tous des missions de services publics: agents dtat civil, services des travaux, pompiers, services de lurbanisme, policiers communaux, services environnement, placiers communaux (pour le march dominical et les autres), co-conseillers, conseillers en logement, agent ADL, On citera tout spcialement ceux qui, dans le jargon juridico-politique, sont dnomms les "grades lgaux" (parce que dfinis par la loi communale), nous avons nomm: le secrtaire communal et le receveur communal. Le secrtaire communal est le patron de ladministration, il assiste galement lautorit communale en tant le gardien de la lgalit. Quant au receveur communal, cest lexpert financier qui soccupe de la comptabilit et de la gestion financire de la commune. Il est galement garant de la lgalit des documents financiers communaux et joue un rle de contrleur interne. Budgets et comptes nont pas de secret pour lui.

4. Les missions des communes


Le rle des communes est particulirement vari. Il ny a pas un domaine de la vie en socit dont la commune ne gre pas une composante.

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La commune : mise en perspective

Il y a cependant des responsabilits communales qui sautent plus rapidement aux yeux que dautres: la commune pourvoyeuse de "permis" en tout genre, la commune charge de ltat civil, voil deux images dEpinal que chacun peut citer. Mais sait-on que les communes financent quasi totalement les pompiers et quelles inscrivent leur budget lentretien de 90 % des voiries qui courent sur le territoire wallon? Petit panorama "rapide".

A. La commune "investisseuse"
Le premier rle sur lequel nous voudrions insister est celui dinvestisseur. Les villes et communes sont en effet les premiers investisseurs publics du pays. Elles apportent quelque 50 % de leffort dinvestissement de lensemble des pouvoirs publics. A ce titre, elles sont des acteurs conomiques incontournables. Ainsi, en termes dquipements et de services, les villes et communes offrent aux citoyens et aux entrepreneurs wallons: Linfrastructure de voirie : 90 % des routes wallonnes sont communales, soit 74.000 km ; La scurit: les moyens financiers de la police locale et des services d'incendie proviennent des communes hauteur de 60 % et 90 % respectivement ; La protection de l'environnement est assure hauteur d'un milliard d'euros par les pouvoirs locaux, soit 57 % de l'effort des pouvoirs publics belges ; Le dveloppement conomique : la Wallonie compte 223 parcs industriels qui hbergent plus de 4.500 entreprises employant 115.000 personnes ; L'enseignement fondamental communal recense 248.000 lves[1], soit 51 % de l'offre francophone ; L'accueil de la petite enfance : les communes offrent plus de 15.000 places, soit plus de 55 % de l'offre en Wallonie; Le logement : les communes wallonnes mettent disposition des familles, directement ou indirectement, 120.000 logements publics dont 101.000 logements sociaux ; L'action sociale : les CPAS accordent 750 millions d'euros d'aides sociales, dont plus de 50 % de revenus dintgration sociale ; Les ans : les communes pourvoient 6.000 lits de maisons de repos (22 % de l'offre en Wallonie), et 7.000 lits de maisons de repos et de soins (35 % de l'offre) ; Les soins de sant : les communes fournissent 9.900 lits d'hpitaux (47 % de l'offre en Wallonie)[2].

Notons galement que la commune est active dans le dploiement conomique via ses agences de dveloppement local (ADL pour lactivit conomique endogne) et les intercommunales de dveloppement conomique. Quant la politique de lemploi, garante de paix sociale, on relvera que 120.000 personnes travaillent dans les pouvoirs locaux wallons (communes, CPAS, intercommunales et zones de police). Cest peu de dire que les autorits locales nont pas mnag leurs efforts ces dernires annes pour assurer une certaine croissance de lemploi tout en matrisant au mieux leurs dpenses.

B. Lordre public
Cest une mission historique. Les dcrets rvolutionnaires de 1789-1790 prcisaient dj que les communes devaient maintenir ou restaurer l'ordre public, notion comprenant la propret, la salubrit, la sret (scurit) et la tranquillit publiques. Ainsi, les communes peuvent-elles lutter contre le bruit,
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linsalubrit des logements, les attroupements hostiles (NLC, art. 135). Leurs ordonnances peuvent tre assorties de peines de police (sanctions pnales), elles peuvent galement tre assorties de sanctions administratives. Il en cotera donc au propritaire dun chien qui ne ramasse les djections de son toutou ou au consommateur de canettes qui les essaime dans la nature. Cest galement sur ce fondement historique que la scurit civile (la police) et la scurit incendie (les corps de pompiers) relvent des communes. Lclairage public des voiries a galement t pris en charge par les communes sur cette base.

C. La propret et la salubrit publiques


Lobligation de veiller la propret publique a pouss, trs tt, les municipalits dans la ralisation de lgouttage des agglomrations. Elles couplrent la collecte lassainissement des eaux uses. La gestion des dchets rpond aux mmes proccupations. Enfin, la sauvegarde de la salubrit ncessita galement des communes quelles prennent en charge la distribution deau potable. La charge de gestion tant lourde, les missions sont gres depuis longtemps via lintercommunalit.

D. Ltat civil
Cest un rle historique confi aux communes par lEtat central (on dit que ce dernier "dconcentre" cette mission vers les villes et communes). La gestion de ltat civil (registre de la population et des trangers, mariage, dlivrance de cartes didentit, de passeports, etc.) est une des bases dun Etat de droit. Au travers de cette mission, cest quasiment la vie entire du citoyen qui dfile la maison communale depuis sa naissance (dclaration lhtel de ville) jusqu son dcs (organisation des funrailles et spultures par la commune) en passant par son mariage, son divorce, ses changements dadresses, Rappelons aussi que ce sont les communes qui ont distribu la carte didentit lectronique.

E. La gestion des routes et la mobilit


La commune a la (lourde) responsabilit dentretenir les voiries communales (de petit ou de grand gabarit). La loi communale va mme plus loin en obligeant les communes surveiller les voiries (quelles soient communales ou rgionales): toute voie publique ne peut tre ouverte au public que si elle est suffisamment sre et ne recle pas des piges cachs pour les usagers. Cest sur la base de cette obligation que bon nombre de procs sont faits aux communes chaque anne. Outre lentretien des voies publiques, les communes grent galement la mobilit, notamment par llaboration de Plans communaux de mobilit.

F. Le cadre de vie: amnagement du territoire, logement, environnement, nergie


La commune joue un rle trs important dans la protection du cadre de vie. En matire damnagement du territoire et durbanisme, elle est charge de la gestion des diffrents plans et permis en la matire. Ainsi, lautorit locale peut-elle adopter des schmas daffectations du

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sol qui structureront le plan de secteur lchelon communal (les fameux schmas de structure). Elle peut galement prendre des plans communaux damnagement. Elle octroie les permis durbanisme (ex-permis "de btir") et les permis de lotir. La commune est galement le pivot central de la politique du logement puisquelle est charge de jouer un rle fdrateur et de mettre en uvre le plan local du logement quelle est tenue dlaborer tous les 2 ans. A noter que les communes sont galement parties prenantes dans les socits de logement de service public qui grent les habitations sociales. En environnement, la commune a une mission de taille: elle gre le permis denvironnement (permis dexploiter les tablissements qui peuvent gnrer des pollutions) et, comme nous le notions plus haut, elle prend en charge (via lintercommunalit) la collecte et le traitement des eaux et des dchets. Enfin, lnergie constitue un dfi immense pour les pouvoirs locaux. La performance nergtique des btiments sinvite dsormais dans les conseils et collges communaux.

G. Lenfance
On connat bien lcole communale. Les communes sont en effet pouvoirs organisateurs de lenseignement officiel fondamental (essentiellement lenseignement maternel et primaire), subventionn par la Communaut franaise. Les communes organisent galement laccueil de la petite enfance et les crches communales.

H. Le bien-tre des citoyens (sport-culture-cohsion sociale)


La commune gre galement le bien-tre physique (sport) et affectif (culture) de ses citoyens. Par leurs piscines, salles de sport, partenariats avec les clubs sportifs, centres culturels, muses, manifestations folkloriques diverses, les communes soutiennent une dynamique de bien-tre et jette les bases de la cohsion sociale. Son action sociale doit, malheureusement, aller parfois plus en profondeur l o le besoin social est criant. Educateurs de rue, travailleurs sociaux sont lcoute des populations plus prcarises quun rel travail daccompagnement permet dintgrer dans la socit dans le respect de la diffrence et de la mixit. Pour cet aspect social, la commune peut compter sur son CPAS (centre public daction sociale) qui octroie laide sociale aux plus dmunis des citoyens. Terminons en signalant linvestissement local dans le secteur mdico-social: hpitaux, maisons de repos, maisons de repos et de soins reposent galement sur les paules communales.

I. Par del les frontires


La coopration communale internationale sest fortement dveloppe ces dernires annes. Voir plus loin que son territoire et porter la dmocratie locale au-del des frontires, voil un engagement que plusieurs villes et communes ont embrass en Wallonie.

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5. Les moyens financiers


Pour raliser leurs missions de service public local, les villes et communes ont besoin de moyens financiers inscrire leur budget. Ainsi, les communes tirent-elles leurs moyens de plusieurs sources: le Fonds des communes: une dotation rgionale qui rentre dans le budget gnral des communes et les aide raliser leur mission de base; la fiscalit, laquelle est de deux ordres: une fiscalit additionnelle tout dabord. La commune prend un "additionnel" sur un impt tatique prexistant (sur limpt des personnes physiques et sur le prcompte immobilier). En termes de fiscalit, les communes tirent des additionnels lessentiel de leurs revenus; une fiscalit propre, ensuite: ce sont les taxes communales que chacun connat (taxe sur les crits publicitaires "toutes botes", taxes sur les secondes rsidences, taxes sur les dancings, ); les subsides et programmes de subventions les plus divers: les plus connus tant les subsides pour travaux communaux (de voirie, sur btiments, etc.) et les programmes de rsorption du chmage (APE aides la promotion de lemploi); lemprunt: signalons ici le rle spcifique du Centre dAide aux Communes (le CRAC), institution rgionale qui apporte son aide (financire et de gestion) aux communes en graves difficults financires.

6. Le para-local
Pour lexcution de ses diffrentes missions, la commune noue des relations avec ce quil est communment permis dappeler le "para-local". Ainsi, les communes sassocient en intercommunale pour grer un intrt local qui stend sur un territoire trans-communal, une chelle de bassin de vie. Chacun connat "son" intercommunale de dchets ou de gestion de leau. La commune peut galement crer des rgies pour telle ou telle mission bien spcifique qui ncessite des modalits de gestion proches de celles usites dans le secteur priv: lexemple le plus connu reste la rgie foncire qui soccupe des biens immobiliers communaux. Frquemment, la commune participe la cration dassociations sans but lucratif (asbl) qui greront une piscine, un centre culturel, un centre sportif, Autres para-locaux, partenaires des communes: le CPAS dans le domaine social et la socit de logement de service public pour le logement social.

En guise de conclusion
Linstitution communale est riche par sa diversit: diversit de tailles, de typologies, de couleurs politiques, diversit dans ses missions, son fonctionnement, Nos villes et communes sont plurielles. Nous vous invitons mieux les connatre au travers des 100 fiches (et plus) que Focus sur la commune met votre disposition. Excellente lecture tous ceux que la chose municipale intresse, voire passionne!

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La commune : mise en perspective

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La gouvernance

La Gouvernance
Alexandre MAITRE Union des Villes et Communes de Wallonie

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La gouvernance

Lessence de la gouvernance rside dans une dpossession dun plein pouvoir de dcision des mains des personnes charges de "diriger", pour intgrer leurs dcisions dans un processus de ngociation et dassociation de lensemble des acteurs concerns, quils soient acteurs de leur mise en uvre, quils en soient les destinataires ou quils contribuent leur financement 1. La gouvernance constitue un enjeu essentiel de la politique wallonne aux chelons rgional et local. A laube dune nouvelle lgislature rgionale, plus particulirement, elle apparat au centre du discours politique tant dans la dfinition dobjectifs atteindre en termes de modes de gouvernance que dans la dfinition des moyens par lesquels le Gouvernement entend mettre en uvre les objectifs quil sest fixs.

1. La gouvernance en Wallonie
La politique rgionale identifie en effet le besoin "dune dynamique forte de mobilisation collective qui rassemble les nergies de lensemble des citoyens et des acteurs socioconomiques, ducatifs et associatifs" 2, dans le cadre de lnergie partage qui fonde le projet politique rgional jusque dans le titre de sa dclaration de politique rgionale (DPR). Ainsi, dans la DPR 2009-2014, le Gouvernement wallon, mais aussi ceux de la Communaut franaise et de la Cocof, sengagent "associer les acteurs, impliquer les forces vives de Wallonie et de Bruxelles et le monde associatif la dfinition des grandes options de leurs projets. Ils rappellent galement leur attachement la concertation sociale" 3. Cette approche, on le comprend aisment, sinscrit pleinement dans le cadre du principe fondateur de la gouvernance: la collaboration entre dirigeants et dirigs dans llaboration et la mise en uvre des stratgies politiques. Le redploiement des actions prioritaires pour lavenir wallon dans le cadre dun Plan Marshall 2.Vert constituera le catalyseur de ces nergies, dont le Gouvernement se veut tre le moteur mais prvoit dagir "en permanence dans une approche participative, base sur le dialogue avec les partenaires sociaux et une coute de lensemble des groupes politiques du Parlement et des acteurs de la socit wallonne 4", dont les pouvoirs locaux font bien entendu partie en qualit de partenaires institutionnels essentiels. Par del ce catalyseur participatif, premier outil de gouvernance du Gouvernement wallon, le Gouvernement wallon fait de la gouvernance une fin en soi, en rigeant la gouvernance publique comme lun des secteurs prioritaires majeurs sur lesquels il entend concentrer ses efforts, "afin doprer une nouvelle phase de rformes, visant renforcer tant lthique que lefficacit des outils publics et de renforcer la confiance entre lEtat, ses mandataires et les citoyens" 5.

2. Lancrage local de la gouvernance Si les principes de la gouvernance politique impliquent lassociation des acteurs concerns la prise et lexcution des dcisions, elle fait aussi rfrence, pour les Gouvernements, lassociation des

1 2

3 4 5

En ce sens, voy. P. Moreau Defarges, La Gouvernance, PUF, Paris, 2003. Cf. projet de dclaration de politique rgionale wallonne (DPR) 2009-2014, Une nergie partage pour une socit durable, humaine et solidaire, p. 9. Cf. DPR 2009-2014, op. cit., p. 10. Cf. DPR 2009-2014, p. 18. Cf. DPR 2009-2014, p. 10.

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pouvoirs locaux lexercice du pouvoir, dans une optique de subsidiarit et de dcentralisation 6. Cette approche se justifie par le fait que les autorits territoriales, que sont les pouvoirs locaux, sont les autorits publiques, lues qui se situent au plus prs des citoyens, des associations, des activits, des entreprises, et des territoires. Par nature, les pouvoirs locaux simposent ainsi comme maillons essentiels de la gouvernance et, plus largement, de la dmocratie. La gouvernance ne peut se concevoir sans les intgrer et se veut par l galement locale. En ce sens, elle implique que lautonomie locale et la dcentralisation fassent partie intgrante du mode de gouvernance des autorits tatiques, fdrale, rgionales, communautaires. Dans sa dclaration de politique rgionale de 2009-2014, le Gouvernement wallon poursuit et donne un nouvel lan cette approche dune gouvernance locale. Il affirme ainsi clairement sa volont de "sappuyer sur les pouvoirs locaux" pour atteindre lobjectif prioritaire quil sest fix de "faire de la Wallonie un modle de gouvernance" 7. Pour y parvenir, le Gouvernement entend, dune part, assurer aux pouvoirs locaux les moyens dassurer leurs missions, notamment en raffirmant le principe de neutralit budgtaire, pour les autorits locales, des dcisions prises par la Rgion, mais propose galement de dvelopper, pour ces mmes autorits, une srie dobjectifs et doutils de gouvernance innovants et spcifiques.

3. Les pouvoirs locaux et les outils de la gouvernance wallonne


Assurer lautonomie locale et la subsidiarit, et associer les forces vives du territoire laction publique sont les deux fondements de la gouvernance que les autorits rgionales et locales wallonnes visent atteindre par le biais dune srie doutils et dobjectifs de gouvernance, tantt connus et prouvs, tantt rigs comme autant dlments dvelopper dans le cadre de la nouvelle lgislature rgionale. Nous allons ici tenter de les mettre en lumire en nous appuyant sur les orientations dfinies par la nouvelle DPR.

A. Les principes de subsidiarit et dautonomie locale 8


Outre les rles naturellement dvolus aux autorits locales dans les diffrentes politiques sectorielles, la garantie de la disposition, pour les pouvoirs locaux, de moyens adquats constitue un lment fondamental dune gouvernance qui se veut locale. Dans cette perspective, la DPR met en avant le principe de neutralit budgtaire des dcisions rgionales et son ncessaire pralable: le principe dvaluation des charges administratives et financires induites, pour les pouvoirs locaux, par les projets de la rgion.

7 8

En ce sens, voy. G. Stoker, Cinq propositions pour une thorie de la gouvernance, in Revue internationale des Sciences Sociales, n 155, Un esco/rs, Paris, 1998, ainsi que Conseil de lEurope, Charte europenne de lautonomie locale, 15.X.1985. Le prambule de la charte nonce ainsi que: - "les collectivits locales sont l'un des principaux fondements de tout rgime dmocratique; - le droit des citoyens de participer la gestion des affaires publiques fait partie des principes dmocratiques communs tous les Etats membres du Conseil de l'Europe; - c'est au niveau local que ce droit peut tre exerc le plus directement; - l'existence de collectivits locales investies de responsabilits effectives permet une administration la fois efficace et proche du citoyen; - la dfense et le renforcement de l'autonomie locale dans les diffrents pays d'Europe reprsentent une contribution importante la construction d'une Europe fonde sur les principes de la dmocratie et de la dcentralisation du pouvoir". Cf. DPR 2009-2014, pp. 230, 246 et ss. Cf. DPR 2009-2014. Pp. 254 et ss.

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La compilation des donnes financires locales dans le cadre du projet "e-comptes" constituera le fondement essentiel dun observatoire des finances locales, permettant la mise en uvre de telles valuations tayes et contradictoires. Ces principes tant peu oprationnels si seule la Rgion wallonne entend en faire profiter les pouvoirs locaux, il tait galement indispensable que la Rgion sengage dans la dfense de lautonomie et des moyens des pouvoirs locaux auprs du Gouvernement fdral. Par ailleurs, la fiscalit locale, en ce quelle constitue une source de financement propre contribuant au financement du fonctionnement autonome des pouvoirs locaux et lui permettant dinsuffler des orientations politiques particulires (particulirement en matire denvironnement et de dveloppement durable) constitue un outil important de la gouvernance locale. Le Gouvernement souhaite sy attarder spcialement au cours de la lgislature en poursuivant un objectif doptimisation de la fiscalit locale, en concertation avec les associations de pouvoirs locaux. Enfin, la politique de subventionnement est galement une importante source de soutien aux projets et investissements des communes en phase avec les orientations politiques de la rgion. Le Gouvernement entend la retravailler au bnfice dune meilleure oprationnalit. Si le bon fonctionnement des programmes de subventionnement est important pour la gestion locale, le concept du droit de tirage, reposant sur lide dun libre accs une dotation financire sur la base dune programmation de mise en uvre et de critres objectifs connus de tous, sinscrit bien plus avant dans une dynamique dautonomie locale et de gouvernance. Cette technique permet en effet une programmation et une prvisibilit des financements et investissements en phase avec les besoins et contraintes propres la commune et ses forces vives, selon les priorits tablies dans son projet politique en lieu et place dune politique dinvestissement dopportunits, lie aux effets daubaine inhrents aux projets subsidis.

B. La transparence et la participation citoyenne


Les mcanismes de transparence et de participation citoyenne, dont traite par ailleurs plus en dtail le prsent ouvrage, sont essentiels la mise en uvre dune vritable gouvernance politique, puisque lessence de cette dernire rside dans lassociation des forces vives de la socit la prise de dcision et laction de lautorit. La difficult de lexercice de participation citoyenne est de dynamiser une participation rellement reprsentative de toutes les forces vives concernes 9 et de lintgrer harmonieusement au principe prdominant de dmocratie reprsentative. Il doit en effet appartenir lautorit lue de dcider en tenant compte de la participation citoyenne mais sans confondre lintrt gnral avec une somme dintrts individuels ni avec les considrations mises par une fraction de la population, ventuellement peu concerne, voire avec laction de vritables lobbies professionnels 10.

10

Sur ce point galement, la mise en uvre de la gouvernance politique permet daller plus loin dans le processus dmocratique que la classique sanction des urnes dans la mesure o elle permet dimpliquer toutes les forces vives concernes, c'est--dire au-del des lecteurs/habitants de la commune, les associations locales, de fait ou de droit, les entreprises, groupes de personnes ou personnes non ncessairement domicilies sur le territoire de la commune qui y ont des activits. Dans la perspective dune relle participation citoyenne intgre un processus de gouvernance politique, les lobbies nont pas de raison dtre. Ils risquent en effet de biaiser lapproche participative selon que certains intrts de la socit civile disposent de lobbies puissants pour les reprsenter, alors que ce ne serait pas le cas dautres intrts prsents au niveau local, dans un contexte de participation citoyenne qui doit justement permettre lexpression de toutes les sensibilits sans distinction de moyens disponibles pour faire pression sur lautorit.

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Il convient galement de prserver les droits et liberts individuels des citoyens contre les vellits des autres citoyens ventuellement ligus en courants majoritaires, notamment sur des points culturels, philosophiques, religieux, ou plus gnralement de choix de vie ... Dans cette perspective, le dveloppement et le renforcement du rle des techniques de participation citoyenne restent essentiels la dmarche de gouvernance dans laquelle sinscrit la Wallonie. Aussi, le Gouvernement wallon propose de travailler leur dveloppement, notamment par la gnralisation du droit dinterpellation directe loccasion des conseils communaux, par lextension de la porte du principe de publicit des sances aux assembles gnrales des intercommunales, par la facilitation de la mise en uvre des consultations populaires communales, par le dveloppement de la technique des budgets participatifs, ou encore par la mise profit des nouvelles technologies de linformation pour dvelopper la publicit active de laction publique 11.

C. La planification stratgique
La planification stratgique de laction politique locale est essentielle en termes de gouvernance, car elle permet de structurer sur le long terme les actions de lautorit, dans un contexte social, conomique, environnemental et rglementaire plus complexe que jamais. Elle permet aussi de structurer lassociation des forces vives de la commune dans une optique de fixation de priorits stratgiques pour la lgislature, et dasseoir ainsi la lgislature communale sur un projet dfini avec les forces vives locales, plutt quun blanc seing concd par llecteur pour toute la lgislature. Elle permet enfin de coordonner les politiques sectorielles communales et leurs outils de planification et de mise en uvre, dans une perspective globale et, partant, dintgrer structurellement la notion de dveloppement durable laction politique communale. Dans cette perspective, la dclaration de politique rgionale propose de dvelopper un modle de plan stratgique communal pour guider les communes dans la dmarche. La planification stratgique introduit aussi ncessairement la notion de culture de lvaluation, tant pour ses vertus intrinsques damlioration continue que parce quil serait contreproductif dassocier les forces vives de la socit la prise de dcision politique sans sengager dans un processus dvaluation de la ralisation des objectifs dfinis. La gouvernance politique sinscrit en effet dans une dmarche de confiance mutuelle que dgraderait rapidement labsence dvaluation des politiques menes, parce que la socit civile attend ncessairement un retour de son investissement dans le processus dcisionnel et dans son financement.

D. Une gestion moderne et performante de lorganisation publique


La participation de la socit civile au projet politique implique, comme nous lavons vu, la ncessit dvaluer les rsultats obtenus. Elle implique galement que le contribuable sintresse la manire dont largent et le temps quil "investit" dans le fonctionnement de lautorit publique sont "dpenss". Ainsi, lorganisation quest le pouvoir public doit-elle adopter une gestion tourne sur la ralisation des objectifs qui lui sont fixs et doit galement se centrer sur la performance. Lefficacit et lefficience de ladministration doivent tre recherches et mesures tandis quune gestion par

11

Cf. le chapitre "La participation des citoyens", fiche 2.

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objectifs des ressources humaines doit permettre dimplmenter via le personnel de lautorit publique les objectifs stratgiques qui sont les siens. Afin dorienter la gestion des pouvoirs locaux dans cette direction, la DPR12 propose tout dabord de poursuivre la rflexion sur les fonctions des grades lgaux, vritables cadres dirigeants de la fonction publique locale, dans le sens dun dveloppement de leur fonction managriale et dun renforcement de leur rle de contrle interne du fonctionnement de la commune et des entits para-locales. Elle propose galement de poursuivre lassouplissement du statut de la fonction publique locale et la mise en uvre effective de leur valuation priodique. Le choix et lvolution des comptences mises en uvre devant soprer dans un souci doptimisation des performances de lorganisation au regard des objectifs poursuivis par cette dernire, la DPR propose galement de mettre laccent sur la qualit du recrutement et la formation continue du personnel local. Elle propose galement de travailler concrtement lamlioration du service rendu au citoyen, en sappuyant notamment sur les nouvelles technologies de linformation 13, et de rechercher une meilleure efficience de laction publique par le dveloppement de synergies entre les autorits publiques locales, et singulirement entre communes et CPAS 14. Le dveloppement dun contrat dobjectifs entre ladministration et lautorit politique, ainsi que la clarification des rles dans la gestion de lorganisation nous semblent constituer des lments essentiels de cette dynamique. Le contrat dobjectifs doit permettre dassurer le lien entre la gestion oprationnelle de lorganisation (et son implmentation dans le choix, les objectifs oprationnels, la formation du personnel) et les objectifs stratgiques quelle sest fixs sur le plan politique, servant ainsi de ligne directrice laction de direction du grade lgal et lui permettant dintgrer une dynamique de management participatif. Ce contrat doit galement permettre de formaliser les relations entre ladministration et lautorit politique, afin dviter les ddoublements contreproductifs dautorit hirarchique et de laisser au grade lgal, en professionnel du management, le soin dassurer la direction oprationnelle de lorganisation en vue de la ralisation de ses objectifs. Concernant le dveloppement de la performance de la gestion locale, notons encore que la DPR propose galement damliorer le fonctionnement du contrle externe de lorganisation publique locale en travaillant loptimisation de la tutelle, en allgeant sa charge administrative et en renforant son rle de conseil. Elle prvoit en outre lextension des missions de la Cour des comptes, voire la cration dune vritable Cour des comptes rgionale, charge de rendre des avis et deffectuer des missions dobservation dans une perspective damlioration continue du fonctionnement des pouvoirs locaux 15.

E. Le rle et lthique du mandataire lu


Lthique, par essence, nest pas cense se dcrter sauf blesser les droits et liberts individuels que garantit notre Constitution. Toutefois, le mandataire politique, sil se voit confier un certain pouvoir par le vote des citoyens, se doit de le mettre au service de la charge publique qui est la sienne.

12 13 14 15

Voy. DPR, pp. 250 et 253. Voy. DPR, pp. 251 et 252. Voy. DPR, p. 253. Voy. DPR, p. 251.

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Dans ce cadre, lthique du mandataire public doit pouvoir se dfinir, sauves ses liberts individuelles, comme lui imposant de ne pas chercher tirer un profit personnel de sa charge, pour lui, pour son entourage ou pour des organisations dont il serait proche, et de mettre tout en uvre pour assumer effectivement et avec comptence les fonctions quil a recherches et acceptes, dans un souci de gestion performante de la chose publique. Si la non-confusion des intrts publics et privs du mandataire nest pas une question neuve, propre la notion de gouvernance, la complexit des affaires publiques, la recherche du meilleur consensus impliquant la socit civile la dcision, la culture de lvaluation et la ncessit de rendre des comptes donnent, lre de la gouvernance, un accent tout particulier la question de la manire dont llu sinvestit dans ses fonctions et en assume la responsabilit. Sur ces plans, la DPR entend tout dabord dvelopper le rle du conseil communal et des conseillers. Ainsi, linstar dune assemble parlementaire charge de contrler laction dun Gouvernement, le conseil communal et ses membres doivent tre mme de juger de laction du pouvoir excutif local et den tre les premiers contrleurs 16. Enfin, la DPR propose de travailler la question des incompatibilits et des cumuls de mandats 17, afin de sassurer que les intrts individuels ne puissent biaiser lexercice des mandats publics, mais aussi afin de rechercher un investissement effectif du mandataire dans les fonctions quil exerce et de lutter contre toute tentation de sous-rgionalisme dans la gestion publique, susceptible de biaiser le dbat lectoral rgional. Lorientation prise de la limitation des cumuls de mandats nous semble toutefois mriter un examen approfondi. La prise en charge de certains mandats ne fait-elle en effet pas partie des devoirs du mandataire excutif local, particulirement lorsque les entits para- et supra-locales sont des moyens de gestion technique des missions de la commune qui relvent de ses comptences? Les liens entre mandats publics locaux et rgionaux sont-ils si peu ncessaires quil faudrait crer deux classes de mandataires totalement spares? La redfinition des circonscriptions lectorales et leur extension la totalit du territoire rgional ou communautaire ne serait-elle pas la meilleure des garanties contre le clientlisme et le sous-localisme?

F. La stratgie de la bonne gouvernance


La stratgie de la bonne gouvernance, ou plus prcisment la "stratgie pour linnovation et la bonne gouvernance au niveau local", est une initiative du Conseil de lEurope visant la promotion dune bonne gouvernance au sein des Etats membres par lentremise de leurs pouvoirs locaux. En ce, la stratgie de la bonne gouvernance, dveloppe avec le concours des reprsentants wallons au sein des institutions du Conseil, sinscrit rsolument dans une perspective de gouvernance locale et fait partie des outils qui peuvent aider les pouvoirs locaux dans une stratgie de dveloppement dune nouvelle gouvernance. Dans une Europe en profondes mutations depuis la chute du mur de Berlin, la stratgie de la bonne gouvernance se veut tre "un instrument pratique qui peut tre utilis pour gnrer des synergies entre les partenaires, soient-ils locaux, rgionaux, nationaux ou europens, par le travail ensemble avec des instruments communs pour amliorer la qualit de la gouvernance locale en fonction dune vision commune dfinie par les douze principes de la bonne gouvernance dmocratique 18".

16 17 18

Voy. DPR, pp. 249 et 250. Voy. DPR, pp 248 et 249. http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Strategy_Innovation/Strategy_brochure_F.pdf. La Stratgie est dirige par la Plateforme dacteurs du Conseil de lEurope, qui comporte des reprsentants du Comit des Ministres, de lAssemble parlementaire, du Congrs de pouvoirs locaux et rgionaux, du Comit europen sur la dmocratie locale et rgionale (CDLR) et de la Confrence des ONG internationales.

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Elle se dcline donc suivant 12 principes fondamentaux dfinissant un idal commun de "bonne" gouvernance, locale, pour les Etats membres du Conseil, tant entendu que les niveaux de dveloppement dmocratique sont trs variables au sein de ces derniers:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Des lections rgulires et une reprsentation et une participation justes La ractivit 19 Lefficacit et lefficience Louverture et la transparence LEtat de droit Un comportement thique Les comptences et les capacits Linnovation et louverture desprit face au changement La durabilit et lorientation long terme Une gestion financire saine Les droits de lhomme, la diversit culturelle et la cohsion sociale Lobligation de rendre des comptes.

19

Cf. ractivit de laction politique par rapport aux besoins et attentes de la population.

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LE PST : PROGRAMME STRATEGIQUE TRANSVERSAL COMMUNAL


Michle BOVERIE Union des Villes et Communes de Wallonie

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Inspire par bon nombre d'expriences communales, l'UVCW soutient la dmarche de gouvernance locale visant tablir un programme stratgique transversal communal (PST). Le PST reprsente une volont indite de gnraliser la culture de la planification et de l'valuation l'chelon local. La Wallonie, l'initiative de son Ministre des Pouvoirs locaux, soutient la dmarche.

1. QU'EST-CE QUE LE PROGRAMME STRATGIQUE TRANSVERSAL COMMUNAL (PST)?


Le PST est une dmarche de gouvernance locale. C'est un document stratgique qui aide les communes mieux programmer leurs politiques communales en dveloppant une culture de la planification et de l'valuation. Le PST prend la forme d'une relle programmation stratgique qui s'appuie sur la dfinition d'objectifs stratgiques dclins en objectifs oprationnels et en actions. La stratgie s'accompagne d'une priorisation des objectifs et/ou des actions. Elle s'appuie sur des moyens humains (des pilotes dans l'administration qui vont raliser les actions souhaites) et financiers (financements suffisants dgags sur fonds propres, en emprunt, via subsides, ). La dmarche est accompagne d'indicateurs (pour vrifier la ralisation des objectifs et des actions et, si possible, l'impact des actions sur la stratgie souhaite). Elle se termine galement par une phase d'valuation qui permet d'affiner les dmarches, de poursuivre ou d'ajuster.

2. LE PST: EN FILIATION DIRECTE AVEC LE PROGRAMME DE POLITIQUE GNRALE


Le PST prend appui sur le programme de politique gnrale qu'il va dcliner en relle programmation stratgique. La dmarche PST est ainsi plus aboutie que le programme de politique gnrale (l'ex-dclaration de politique gnrale) qui pouvait, le cas chant, se contenter d'tre une numration de chantiers investir dans les 6 ans. Lorsqu'elle ralise un PST, l'autorit politique va bien plus loin qu'un programme de politique communale qui reste une dclaration politique. Elle s'engage sur des objectifs stratgiques auxquels elle couple des moyens financiers et humains.

3. LE PST : UN DOCUMENT VOLUTIF PAR NATURE


La diversit locale fait des communes wallonnes une ralit plurielle. Le PST se prsente donc sous la forme d'un canevas souple, volutif par nature et dont la gomtrie variable peut s'adapter tant aux ralits des 262 communes wallonnes qu'aux options stratgiques qu'elles auront librement choisies. Certaines communes choisiront d'laborer un PST trs complet ds le dpart tandis que d'autres souhaiteront se concentrer sur certaines thmatiques grer urgemment et chelonneront davantage leurs actions dans le temps. Les communes sont libres de suivre le rythme qu'elles souhaitent.

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Processus continu qui se rpte d'une lgislature l'autre, le PST se prolonge dans le temps en sadaptant et en s'approfondissant sur le long terme. En fin de compte, le but essentiel de la dmarche prconise avec le PST est d'inciter toutes les communes participer un processus de bonne gouvernance et de dmarche stratgique selon l'intensit qui sied leur ralit et aux projets politiques qu'elles souhaitent mener.

4. LE PST FDRE LES AUTRES PROGRAMMES, SCHMAS OU PLANS


Les communes qui ont entam une dmarche stratgique ou qui disposent dj d'autres plans ou programmes ne sont pas tenues de repartir zro dans le cadre de la dmarche spcifique du PST. Elles peuvent intgrer les actions que ces plans ou programmes contiennent dans leur PST. Si une commune souhaite raliser tel ou tel plan ou programme (notamment pour bnficier de subsides et de l'accompagnement rgional), elle peut inscrire la ralisation mme de ce plan ou programme comme action phare de son PST. Parmi les plans et programmes bien connus en Wallonie, nous ferons une diffrence entre ceux qui ont une vocation stratgique (programme communal de dveloppement rural - PCDR -, schma de structure communal - SSC -, Agenda local 21 - AL21 -) et ceux qui sont sectoriels ou thmatiques (plan communal du logement, plan communal de mobilit, plan communal de dveloppement de la nature, ).

A. Le PST et les plans et programmes vocation stratgique: PCDR, AL21 et SSC


L'UVCW n'oppose aucun outil lorsqu'il a une vocation stratgique. Bon nombre de communes rurales connaissent dj ce type de dmarche lorsqu'elles ont ralis un Programme communal de dveloppement rural (PCDR). On notera que la dmarche Agenda local 21 (AL21) et la dmarche PST peuvent tre considres comme fort proches. C'est d'ailleurs la rflexion que l'UVCW a mrie sur l'AL21 qui l'a conduite vers le PST 1. La grande diffrence avec un AL21 rside dans la souplesse du PST: on avance son rythme, on n'a pas une srie d'lments prtablis auxquels il faut rpondre ds le dbut, on peut commencer avec un PST cibl et amplifier la dmarche par la suite, on n'est pas oblig de travailler simultanment sur les trois piliers du dveloppement durable, on n'exige pas un diagnostic pour commencer un PST alors que c'est gnralement requis pour un AL21, En fait, c'est justement le fait d'avoir vu plusieurs communes dcourages par le concept d'AL21 que nous avons souhait aller vers quelque chose de plus abordable. Le curseur "les piliers du
1

Voy. M. Boverie, Les agendas locaux 21, Mouv. comm. 3/1997, et A. Maitre, Les stratgies locales et de dveloppement durable: Agenda local 21 et contrat davenir local. Un enjeu de taille pour les communes, Mouv. comm., 6/2005.

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dveloppement durable (social, environnemental et conomique)", tout comme le curseur "diagnostic" et le curseur "participation citoyenne" sont mis un niveau trs bas dans le PST. Libre la commune de monter ces curseurs, soit ds le dpart, soit au fur et mesure qu'elle avance dans la dmarche stratgique. En ce qui concerne le PCDR, il est encadr par le dcret de 1991 sur le dveloppement rural qui rserve l'opration aux communes rurales. De ce fait, il comprend une srie d'actions dont peu sont tournes vers l'optimisation de la gestion interne. Par ailleurs, le PCDR se fonde galement sur un diagnostic, une procdure et une dmarche citoyenne bien prcis et davantage contraignants. Il est galement soumis la tutelle de la Rgion (en change de subsides). Il est tout fait possible d'articuler le PST avec les plans et programmes vocation stratgique. On insistera ici sur la notion intgratrice du Programme stratgique transversal communal. Prenons l'exemple du PCDR: si une commune dispose dj d'un PCDR approuv par la Rgion wallonne, elle peut trs bien reprendre dans le chapitre "dveloppement rural" de son PST les actions prvues dans ce PCDR. Une commune rurale pourrait galement souhaiter raliser un PCDR afin de bnficier des subsides rgionaux et de l'accompagnement de la Fondation rurale de Wallonie, par exemple. Dans ce second cas de figure, elle peut tout fait intgrer cette dmarche dans son PST. Ainsi, son PST peut avoir comme objectif stratgique le "dveloppement rural de la commune" et comme objectif oprationnel "doter la commune d'un PCDR". Comme action, la commune commencera par: "raliser le diagnostic du PCDR". Par la suite, le PCDR une fois en route, les actions du PST dans ce domaine pourraient tre: "raliser telles actions du PCDR sur l'anne de rfrence". Dans ce type de PST, la ralisation du PCDR et de ses actions constituera des objectifs-phares.

B. Le PST et d'autres plans


Il existe galement bien d'autres plans, sectoriels cette fois, bien connus des communes. Nous citerons le Plan d'ancrage communal du logement, le Plan communal de mobilit, le Plan communal de dveloppement de la nature, Les diffrentes actions prvues par ces diffrents plans se retrouveront galement dans le PST. Ainsi, le chapitre "logement" d'un PST reprendra les actions prvues dans le Plan communal du logement; le chapitre "mobilit", celles prvues dans le Plan de mobilit, etc.

5. QUELLE EST LA STRUCTURE D'UN PST?


La commune peut construire son PST selon la structure suivante. - Un constat: partant de l'ide que l'autorit locale connait bien la ralit locale, le PST ne doit pas comporter obligatoirement un diagnostic complet, dont la ralisation peut prendre des annes.

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L'autorit locale tablit un simple constat pour dmarrer son PST sur base des informations, chiffres et documents disponibles. Le constat rpond la question: "O en sommes-nous?". - Une stratgie communale moyen terme voire long terme. La commune va slectionner ses axes dintervention, ses grands objectifs stratgiques. La stratgie rpond aux questions: "Vers quoi voulons-nous voluer?", "Que voulons-nous changer et que voulons-nous garder?". - Une oprationnalisation de la stratgie: la stratgie est oriente rsultat et se dcline en objectifs oprationnels. - Un programme dactions, hirarchises et budgtises. Les questions dans ce cadre: "Quelles actions?", "Dans quel ordre de priorit?" "Avec quel(s) pilote(s) (moyens humains)?" et "selon quel budget (moyens financiers)?". Le PST comporte galement un volet financier de ralisations des projets, des actions. Bref, le PST prsente des objectifs stratgiques, des objectifs oprationnels, des actions spcifiques mener et des moyens pour les raliser. Il comportera galement des indicateurs qui permettront d'valuer le rsultat de la stratgie.

6. LES DEUX GRANDS VOLETS D'UN PST


Avec le PST, la commune dispose d'un outil transversal qui doit lui permettre, en un seul document, d'avoir une vue d'ensemble de ses politiques et des actions qu'elle mne dans toute une srie de domaines. La commune inscrit deux grands volets dans son PST: un volet "administration gnrale" et un volet externe portant sur le dveloppement des politiques que l'autorit locale entend mener.

A. Le volet "administration gnrale" du PST


Le volet "administration gnrale" du PST vise l'organisation interne de la commune et des services communaux. Ce volet interne du PST est essentiel. En effet, la commune, c'est d'abord une organisation au service des citoyens et des entreprises. La qualit du service public communal passe par la qualit de son personnel et de ses processus internes. Le volet "interne" du PST est consacr l'organisation communale. La commune peut y dcider d'objectifs stratgiques et d'actions visant, par exemple, : - valuer ses besoins (volution du cadre, plans d'engagement, politique d'investissements en matriel, d'investissement informatique, ), - avoir des agents efficaces (meilleur accueil du public, meilleure communication interne, dmarche qualit, ),
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optimiser la gestion des ressources humaines (valuation du personnel, ralisation de plans de formation, ), avoir une infrastructure technologique performante (optimiser le parc informatique communal, le scuriser, le mettre en rseau, ).

B. Le volet externe du PST "dveloppement des politiques"


Le volet externe du PST vise, quant lui, le dveloppement des politiques communales. La commune peut poser des actes d'autorit pour raliser sa politique dans un nombre trs important de domaines. Elle est un pouvoir public dot de pouvoirs rglementaires (elle fait des ordonnances de police administrative gnrale, des rglements-taxes, ), de pouvoirs de police (arrts de police ou gestion de "polices" dites "spciales" comme l'urbanisme - octroi des permis d'urbanisme -, comme l'environnement - octroi des permis d'environnement, des permis uniques -, ). Le volet "externe" du PST vise prciser les diffrentes actions que la commune entreprend dans tous les domaines de l'action communale. Ainsi, dans le volet externe de son PST, l'autorit locale dcide d'objectifs stratgiques et d'actions dans les diffrents domaines d'actions politiques qu'elle a dcid d'investir sur sa mandature. A titre d'exemple, on peut citer comme domaine de stratgies politiques communales: l'action sociale, l'amnagement du territoire, la culture, le dveloppement durable, le dveloppement rural, le dveloppement conomique, l'nergie, l'enfance et la jeunesse, l'environnement, la coopration internationale, le logement, la mobilit, la propret et la scurit publique, le vieillissement et le bientre des sniors, le sport, La commune peut raliser seule les actions programmes dans ces diffrentes thmatiques. Elle peut, galement, recourir au partenariat (avec le CPAS, les SLSP, les agences de dveloppement locale, les rgies autonomes, les agences immobilires sociales, les asbl, les forces vives de son territoire, ), voire les raliser dans un cadre davantage transcommunal (avec les intercommunales, les zones de police, les provinces, la Wallonie, la Fdration Wallonie Bruxelles, ).

7. LES ACTEURS DU PST: L'IMPLICATION DES LUS ET DES AGENTS


Etant "le" document stratgique politique de base, le PST doit ncessairement tre port par le conseil communal et les lus. La cheville ouvrire politique est bien sr le collge qui prpare le projet de PST et le porte tout au long de la mandature. Au niveau de l'administration, le PST doit galement trouver des porteurs. Le secrtaire communal, en tant que chef du personnel et responsable de l'administration, a la responsabilit de la supervision de la mise en uvre du PST par ses agents.

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Le PST

Le receveur et le Service Finances de la commune ont une responsabilit financire quant au PST. C'est le receveur et/ou le Service Finances qui doivent conseiller le collge et faire des propositions adquates afin d'arriver une bonne planification financire du PST. Les agents eux-mmes et leurs responsables hirarchiques (directeurs de dpartement, chefs de service, etc.) sont galement directement impliqus. Une action du PST a ncessairement toujours un porteur administratif et tel agent sera directement responsable de la ralisation de telle action. Pour en assurer le succs, les actions du PST doivent tre penses et rdiges en ayant l'esprit quel service va s'en occuper. Sans porteur effectif, une action est voue l'chec. La dmarche stratgique porte par un PST augmente considrablement la motivation des agents puisqu'ils seront responsabiliss la ralisation d'actions concrtes qui donnent du corps leur mission de service public local. Secrtaire communal (et secrtaire adjoint), receveur et responsables administratifs des diffrents services ont intrt se runir dans un comit de pilotage du PST (un comit de direction). Ensemble, ils pourront se concerter, tre au courant des actions des uns et des autres et rflchir aux actions transversales qui peuvent concourir la ralisation de telles ou telles politiques communales. La mise en place de pareil comit de direction permet le dcloisonnement des services et la transversalit. Cette runion des forces administratives communales concerne galement les plus petites communes. Dans les petites entits, ce sont les agents eux-mmes qui se runissent alors avec le secrtaire communal. Le PST s'appuie ds lors sur le binme "autorit politique/administration" et souhaite donner un rle actif chacun. Toutefois, les rles, s'ils peuvent tre finement organiss (on peut imaginer une administration trs dynamique qui fait de nombreuses propositions au politique), ne sont pas interchangeables, chacun ayant un rle assumer. A titre illustratif, nous pourrions proposer le tableau suivant:

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Le PST

Administration (pilote par le Comit de direction) Constat: analyse SWOT(analyse des forces et faiblesses, opportunits et menaces de la commune tant au niveau interne 2 qu'externe 3)

Collge communal/conseil communal

Constat: analyse SWOT(analyse des forces et faiblesses, opportunits et menaces de la commune tant au niveau interne 4 qu'externe 5) et prise de connaissance de l'analyse de l'administration L'administration pourrait faire des propositions au Objectifs stratgiques (dcide) politique, tout en restant toujours bien consciente que la dfinition de la stratgie appartient l'autorit politique lue. Objectifs oprationnels (l'administration en Objectifs oprationnels (dcide) propose au collge) Actions (propose au collge) Actions (dcide) Indicateurs (propose des d'indicateurs pertinents Indicateurs: les questions se poser ( quoi au vu de sa connaissance du terrain) l'autorit politique doit-elle tre attentive?) Suivi et prise de connaissance Collecte des rsultats Suivi et prise de connaissance Tableau de bord Evaluation (la ralise) Evaluation (arrte les principes d'valuation) et prend connaissance de l'valuation ralise

Quant la relation qu'entretient le Contrat d'objectifs avec le PST, nous soulignerons que le PST, vritable programmation stratgique d'actions, peut valoir 'contrat d'objectifs' entre l'autorit politique et l'administration communale. L'ensemble des fiches-actions programmes sur une anne peut constituer le document d'objectifs. Grce au PST, en rflchissant les actions communales en termes stratgiques, on objective considrablement le contrat d'objectifs. Les grades lgaux et leurs agents ne s'engagent pas concrtiser des promesses politiques floues mais bien raliser des actions reprises dans une relle stratgie, planifie et priorise par l'autorit politique communale.

8. LA

PARTICIPATION CITOYENNE EST-ELLE UN ELEMENT NECESSAIRE A LA DEMARCHE DE PLAN STRATEGIQUE ?

Comme pour le diagnostic, la dmarche propose pour le PST place le curseur "participation citoyenne" assez bas. Nous avons vu des communes se dcourager d'entreprendre une dmarche stratgique suite des exigences trop fortes de participations citoyennes ds le dpart. D'autres ont prfr transmettre la dmarche un consultant, se dgageant par l mme du processus stratgique lui-mme. Il convient donc de s'en remettre l'autonomie communale, d'intresser les communes entrer dans la dynamique prospective sans cumuler toutes les difficults ds le dpart.
2 3 4 5

Forces et faiblesses de l'administration, des paralocaux et des institutions qui collaborent avec la commune. Opportunits et menaces venant d'lments exognes (situation gographique, dmographie, ressources financires, ). Forces et faiblesses de l'administration, des paralocaux et des institutions qui collaborent avec la commune. Opportunits et menaces venant d'lments exognes (situation gographique, dmographie, ressources financires,). 9

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Le PST

Libre la commune de monter le "curseur" de la participation citoyenne, soit ds le lancement de son PST, soit au fur et mesure qu'elle avance dans la dmarche stratgique et qu'elle se familiarise avec elle.

9. EVALUATION, ADAPTATION ET RVISION VENTUELLE D'UN PST


Des indicateurs de rsultat, de ralisation doivent tre intgrs dans le PST. Ils permettront dvaluer le plan (les actions par rapport la stratgie). Les indicateurs de toute sorte ne doivent toutefois pas plomber la dynamique. Il ne faut pas touffer la dmarche sous une batterie dindicateurs dvaluation. Quelques indicateurs de ralisation suffiront en dbut de dmarche. Il serait toutefois intressant que les pouvoirs locaux engags dans la dmarche tiennent un tableau de bord de leurs actions et procdent une valuation intermdiaire chaque anne et au moins trois fois de manire plus approfondie sur la priode (aprs 2, 4 et 6 ans par exemple). Les indicateurs doivent tre pragmatiques et dfinis en fonction des objectifs et des actions. Par exemple: si on a comme objectif de diminuer la consommation nergtique dans les btiments communaux, il faut, comme indicateurs, prendre lcart entre la consommation constate au temps zro et la consommation telle qu'elle a volu aprs avoir ralis telles actions disolation par exemple. Chaque anne, la commune peut adapter son PST aprs en avoir tir un bilan (les moments de la prsentation du budget et du compte sont sans doute privilgier). En milieu de lgislature, le PST pourrait faire l'objet d'une adaptation plus labore. C'est, en effet, un bon moment pour refaire le point et vrifier si des lments exognes n'obligent pas adapter certains objectifs qu'on s'tait fixs en dbut de lgislature. L'administration et la population peuvent tre consultes. A chaque nouvelle lgislature, la nouvelle quipe en place adapte bien videmment le PST.

10. LA VALEUR JURIDIQUE DU PST ET LA TUTELLE SUR UN PST


Le PST est un document politique. Ligne de conduite propre l'autorit locale, le PST liera politiquement l'quipe en place. L'lecteur en sera le seul censeur. Il n'est donc pas soumis une quelconque tutelle de la Rgion wallonne. Bien entendu, les actions envisages dans le PST doivent se conformer au respect de la lgislation qui leur est applicable. Par exemple, si elle ne doit pas envoyer la tutelle sa dcision d'inscrire dans le PST la ralisation d'un Programme communal de dveloppement rural ou d'un Schma de structure communal, la

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Le PST

commune qui se lance dans l'laboration de ces programme et schma doit respecter la lgislation en vigueur (le dcret de 1991 sur le dveloppement rural pour le PCDR et le Cwatupe pour le SSC). On soulignera limportance de la souplesse du PST afin que celui-ci ne devienne jamais un carcan ou un impratif strile pour lautorit locale. A noter aussi que le PST ne doit pas tout rgler dans les moindres dtails; il doit rester global, de manire ce que les actions puissent sajuster la stratgie. Il reprendra des actions mais ne dclinera pas celles-ci en tches et en phases d'excution (sous peine de devenir compltement illisible). Cette dclinaison se retrouvera dans des fiches "actions" qui constitueront le tableau de bord des services communaux.

11. UN PROJET-PILOTE SOUTENU PAR LA WALLONIE


La dmarche stratgique reste novatrice au sein des communes wallonnes. Voil pourquoi le Ministre en charge des Pouvoirs locaux soutient une phase-pilote qui s'chelonnera sur la lgislature 2012-2018. Un projet-pilote sera lanc dbut dcembre 2012. Des villes et communes reprsentatives raliseront un PST en suivant le vade-mecum et le canevas qui leur ont t proposs. Elles seront mises en rseau par l'UVCW afin de s'changer leurs pratiques et questionnements. Dans ce cadre, le PST vaudra Programme de politique gnrale et fera lobjet de trois valuations obligatoires (aprs 2, 4 et 6 ans). A cet gard, un comit d'accompagnement (compos de la DGO5, la DGO1, le CRAC et l'UVCW) suivra les communes-pilotes sur toute la priode test.

12. Pour en savoir plus sur le PST


Le lecteur intress peut consulter les sources suivantes: - Le vade mecum PST, Mouvement communal hors srie, dcembre 2011; - M. Boverie et E.Vercruysse, Le PST prsent aux communes, Mouvement communal, mai 2012; - M. Boverie et E.Vercruysse, Les questions les plus frquemment poses sur le PST, Mouvement communal, juin 2012; - L'espace PST sur le site UVCW; - L'UVCW est galement au service de ses membres pour toutes questions sur la dmarche (Edouard Vercruysse, Conseiller expert: edv@uvcw.be, 081/24.06.45, et Michle Boverie, Secrtaire gnrale adjointe, mib@uvcw.be , 081 24.06.15).

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Le PST

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A. Fonctionnement de la commune

A. LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMUNE

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A. Fonctionnement de la commune

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil

1. Le conseil communal
Sylvie BOLLEN Union des Villes et Communes de Wallonie

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 1

Fiche 1 - La composition du conseil communal

La Constitution rige le principe de l'lection directe des conseillers communaux. Ils sont dsigns par les lecteurs de la commune - les lections ordinaires ayant lieu le deuxime dimanche du mois d'octobre -, pour un terme de six ans, prenant cours partir du premier lundi de dcembre 1 qui suit les lections (s'il s'agit d'un jour fri lgal, le conseil est install le premier jour ouvrable suivant). Depuis le scrutin d'octobre 2000, les "ressortissants CEE" d'un Etat membre de l'Union europenne (outre le fait qu'ils pouvaient dclarer souhaiter tre lecteurs, moyennant dclaration auprs de leur administration communale de rsidence) peuvent devenir conseillers communaux. Depuis le scrutin 2006, ils peuvent galement briguer le mandat d'chevin. Le mandat de bourgmestre est, quant lui, rserv aux seuls nationaux. Il s'agit l de l'application, dans l'ordre interne belge, d'une directive du Conseil de l'Union europenne du 19 dcembre 1994 2. Depuis le scrutin d'octobre 2006, les citoyens trangers qui rsident en Belgique et qui ne sont pas ressortissants d'un Etat membre de l'Union europenne peuvent s'inscrire comme lecteurs, moyennant le respect de certaines conditions (dont notamment l'exigence de cinq annes ininterrompues de rsidence principale en Belgique couvertes par un sjour lgal)3. Les conseillers communaux sont rligibles. Le nombre des conseillers communaux varie selon la population de la commune. La classification des communes est mise en rapport avec le chiffre de la population lors de chaque renouvellement intgral des conseils communaux. Cette mise en concordance est arrte par le Gouvernement wallon. Alors que jusqu'au scrutin 2006, le chiffre de la population pris en considration tait le nombre de personnes inscrites au Registre national des personnes physiques ayant leur rsidence principale dans la commune concerne la date du 1er janvier prcdant celle des lections, pour les lections du 14 octobre 2012, ce sont ces chiffres arrts au 1er janvier de l'anne des lections- qui sont pris en considration. Il s'agit d'une des modifications du dcret du 26 avril 2012 4, le lgislateur wallon ayant en effet souhait prendre en considration les chiffres les plus rcents. Si un membre du collge communal (voir infra) n'est pas nomm au sein du conseil communal, le nombre des conseillers communaux n'en demeure pas moins dtermin de la mme manire.

1 2

Conformment l'art. L1122-3, par. 3, du CDLD. Pour de plus longs dveloppements sur le sujet, lire S. Bollen, Le vote des Europens aux prochaines lections europennes, Mouv. comm., 4/1999, pp. 210 et ss.; L. Abedinaj, Les trangers non europens vont pouvoir voter pour la premire fois aux lections communales d'octobre 2006, Mouv. comm., 8-9/2005, p. 386. Pour plus de prcisions ce sujet, v. A.R. 13.1.2006 (M.B. 20.1.2006, 3e d.) fixant le modle de la demande que les citoyens non belges hors Union europenne qui ont tabli leur rsidence principale en Belgique doivent introduire auprs de la commune de cette rsidence principale s'ils souhaitent tre inscrits sur la liste des lecteurs dresse en prvision des lections communales, A.M. 13.1.2006 (M.B. 20.1.2006, 3e d.) fixant les modles de la dcision par laquelle le collge des bourgmestre et chevins soit agre, soit rejette la demande que les citoyens non belges hors Union europenne tablis en Belgique doivent introduire auprs de la commune de leur rsidence principale s'ils souhaitent tre inscrits sur la liste des lecteurs dresse en prvision des lections communales, et le modle de l'attestation de la dclaration par laquelle le citoyen non belge hors Union europenne s'engage respecter la Constitution, les lois du peuple belge et la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, ainsi que la circ. 30.1.2006 (M.B. 3.2.2006) rel. l'inscription des citoyens trangers qui rsident en Belgique et qui ne sont pas ressortissants d'un Etat membre de l'Union europenne comme lecteurs en prvision du renouvellement ordinaire des conseils communaux. Voir dcr. 26.4.2012 mod. certaines dispositions du CDLD (M.B. 14.5.2012).

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 1

Le conseil, en ce compris le bourgmestre et les chevins, est ainsi compos de: 9 membres dans les communes de 1.000 1.999 habitants 11 2.000 2.999 13 3.000 3.999 15 4.000 4.999 17 5.000 6.999 19 7.000 8.999 21 9.000 11.999 23 12.000 14.999 25 15.000 19.999 27 20.000 24.999 29 25.000 29.999 31 30.000 34.999 33 35.000 39.999 35 40.000 49.999 37 50.000 59.999 39 60.000 69.999 41 70.000 79.999 43 80.000 89.999 45 90.000 99.999 47 100.000 149.000 49 150.000 199.999 51 200.000 249.000 53 250.000 299.999 55 membres dans les communes de 300.000 habitants et plus.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 2

Fiche 2 - Les incompatibilits l'gard des conseillers communaux

L'incompatibilit peut tre dfinie comme tant "l'impossibilit lgale d'exercer simultanment deux fonctions ou de revtir deux qualits" 1. Elle se distingue donc de l'inligibilit "() en cela que celle-ci empche le candidat d'tre lu alors que celle-l lui interdit () d'accomplir valablement le mandat pour lequel il a t lu et le place devant un choix. Si, par consquent, les conditions d'ligibilit s'apprcient au moment de l'lection, l'incompatibilit se ralise lors de l'entre en fonction uniquement" 2. Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation institue des incompatibilits de fonction et des incompatibilits lies la parent ou l'alliance.

1. Les incompatibilits de fonction


1. Le Code de la dmocratie et la nouvelle loi communale dictent certaines incompatibilits de fonction l'gard des conseillers communaux (CDLD, art. L1125-1, NLC, art. 71, 7). L'une de ces incompatibilits mrite, notre estime, une attention particulire. Il s'agit de celle vise l'article L1125-1, 6, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation: "Ne peuvent faire partie des conseils communaux ni des collges communaux: (); 6 Toute personne qui est membre du personnel ou qui reoit un subside ou un traitement de la commune, l'exception des pompiers volontaires". Il est gnralement admis que tombent sous l'application de cette incompatibilit notamment: le personnel de la commune en gnral (en ce compris le personnel contractuel), quel que soit le montant du traitement ou du subside. Sont galement viss les enseignants communaux, puisque, nonobstant intervention de la Communaut franaise, c'est la commune qui prend en charge leurs traitements. Compte tenu de ce que le prsident de CPAS fait dsormais partie intgrante du collge (cf. infra), ce dernier ne pourra pas non plus tre un enseignant; les secrtaires et receveurs (qui ne peuvent non plus tre chevin ni bourgmestre) de la mme commune. Cette incompatibilit est d'ailleurs confirme (CDLD, art. L1125-4), avec, toutefois, une possible drogation. En effet, dans les communes de moins de 1.000 habitants, le gouverneur de province pourra autoriser le cumul desdites fonctions, sauf celle de bourgmestre, qui ne pourra en aucun cas tre cumule dans la mme commune avec l'emploi de receveur. Il est admis que ne tombent pas sous le coup de cette disposition: - le personnel pensionn: la commune n'a aucun pouvoir discrtionnaire et l'intress peut faire valoir un droit subjectif qui rsulte de la simple application des lois et rglements en vigueur; - ceux qui peroivent une rmunration de la commune pour un travail accidentel. 2. D'autres incompatibilits de fonction existant jusqu'il y a peu dans des lgislations spcifiques ont t intgres dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation lors de la rforme du 8 dcembre 2005 (cf. CDLD, art. L1125-1, 9 11). Il s'agit des membres des cours, tribunaux, parquets et les greffiers de l'Ordre judiciaire; des conseillers
1

M. Verdussen, Le droit des lections communales, Nmsis (collection Droit et Justice), Bruxelles, 1988, p. 149, citant J. Putzeys. M. Verdussen, op. cit., mme page.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 2

du Conseil d'Etat; ainsi que des secrtaires et receveurs du centre public d'action sociale du ressort de la commune. 3. On relvera que d'autres incompatibilits de fonction se trouvent encore dans des rglementations spcifiques. Ainsi, notamment: l'incompatibilit entre la qualit de membre du personnel de CPAS (en ce compris les praticiens de l'art de gurir) avec le mandat de bourgmestre ou de conseiller communal exerc dans le ressort territorial du CPAS; cette incompatibilit se justifie par le lien organique existant entre la commune et le CPAS (L.O. CPAS, art. 49, par. 4); le cumul entre les fonctions de juge, de rfrendaire et de greffier la Cour d'Arbitrage est incompatible avec un mandat public confr par lection (L. 6.1.1989 sur la Cour d'Arbitrage, art. 44); les fonctions d'expert (au sens de l'A.R. 9.3.1953, art. 2, concernant le commerce des viandes de boucherie et rglementant l'expertise des animaux abattus l'intrieur du pays) sont incompatibles avec l'exercice d'un mandat de bourgmestre, d'chevin ou de conseiller communal lorsque la nomination mane du conseil communal. 4. Enfin, l'on notera que, depuis le dcret du 6 octobre 2010 3, une nouvelle incompatibilit ou plus prcisment une limitation de cumuls de mandats a t insre dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, sous l'article L1125-12 (nouveau), lequel stipule qu'un conseiller communal (ainsi qu'un membre du collge communal) ne peut dtenir plus de trois mandats d'administrateurs rmunrs dans une intercommunale. En cas d'incompatibilit de fonction, l'intress ne pourra exercer en mme temps le mandat communal et la fonction incompatible: il devra choisir. L'lu concern ne pourra donc tre install que si la cause d'incompatibilit a pris fin au moment de son installation. Le choix de l'lu doit donc tre opr avant sa prestation de serment. S'il ne se dmet pas des fonctions incompatibles avec son mandat, il ne peut tre admis au serment. Si, dans le mois dater de l'invitation que lui adresse le collge communal, il n'a pas opr ce choix, il est alors considr comme n'acceptant pas le mandat qui lui a t confr (CDLD, art. L1125-5). Si l'incompatibilit intervient en cours de mandat, le conseiller communal ne peut conserver son mandat. Il cesse alors de faire partie du conseil si, endans les quinze jours dater de l'invitation que lui adresse le collge communal, il n'a pas renonc aux fonctions incompatibles ou n'a pas renonc au traitement ou au subside allou par la commune (CDLD, art. L1125-6). Depuis le 8 octobre 2006, c'tait le Gouvernement wallon (ou son dlgu) qui tait comptent pour trancher les litiges relatifs aux contestations en matire d'incompatibilits de fonction (CDLD, art. L1125-7). La procdure a, depuis, t une nouvelle fois modifie. En effet, depuis le 24 mai 2012 4, c'est le conseil communal lui-mme (sur information par le collge communal) qui est comptent pour constater la dchance du conseiller concern et procder son remplacement. Un recours au Conseil d'Etat est ouvert contre sa dcision.

2. Les incompatibilits lies la parent ou l'alliance


A l'origine, la volont du lgislateur a t d'viter la mainmise d'une famille sur un conseil communal, ce qui pourrait la conduire privilgier ses intrts propres au dtriment de ceux de la commune.
3 4

M.B. 26.10.2010. Voir dcr. 26.4.2012 (M.B. 14.5.2012) (modification de CDLD, art. L1125-7). Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 2

Depuis le 8 octobre 2006, le statut de cohabitation lgale est align sur celui du mariage. Les membres du conseil ne peuvent donc pas tre parents ou allis jusqu'au 2e degr inclus; ils ne peuvent pas non plus tre unis par les liens du mariage, ni tre cohabitants lgaux. De mme, ne peuvent faire partie en mme temps du conseil communal, ceux dont les conjoints ou les cohabitants lgaux sont parents entre eux jusqu'au deuxime degr inclus (CDLD, art. L1125-3). Le degr de parent (en ligne directe ou collatrale) se dtermine selon les rgles du Code civil (C. civ., art. 735 et ss.). Exemple de calcul de lien de parent A, B (pre), C (grand-pre paternel): A + B, B + C sont parents au 1er degr (en ligne directe) A + C sont parents au 2e degr. L'alliance n'est pas dfinie par le Code civil, mais elle est gnralement considre comme tant le lien qui existe entre chacun des poux et les parents du conjoint. Par contre, il n'y a pas alliance entre les parents de chacun des conjoints. Ainsi, Paul et Pierre sont les poux respectifs de deux surs, Jacqueline et Suzanne. Paul et Pierre ne sont pas allis, bien que dans le langage courant, ils soient qualifis de beaux-frres. Les deux personnes "tomberont" toutefois en incompatibilit, puisque l'article L1125-3, par. 1er, al. 2, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation interdit ceux dont les conjoints sont parents entre eux jusqu'au 2e degr inclus de faire partie en mme temps du conseil communal. La mme rgle vaut galement pour les cohabitants lgaux. A noter encore que l'alliance est cense dissoute lorsque la personne, en raison de laquelle elle existait, vient disparatre, ou si elle divorce. Concernant les consquences de cette incompatibilit, la renonciation de l'un des conseillers lus confre l'autre, de plein droit, l'entre au conseil communal. Si un tel accord n'intervient pas entre les personnes concernes, l'article L1125-3 du CDLD a tabli un ordre de prfrence: - s'il s'agit de deux conseillers effectifs, l'ordre de prfrence sera rgl par l'ordre d'importance des quotients qui auront dtermin l'attribution leur liste des siges dvolus ces candidats; - s'il s'agit d'un conseiller effectif et d'un supplant, l'interdiction de siger n'est oppose qu' ce dernier, moins que la vacance qui l'appelle siger soit antrieure l'lection de son parent, alli, conjoint, ou cohabitant lgal; - entre supplants que des vacances appellent siger, la priorit se dtermine en ordre principal par l'antriorit de la vacance. Depuis le 24 mai 2012, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit que l'lu qui, en raison de ces circonstances, ne peut tre install, conserve le droit d'tre admis ultrieurement prter serment et est remplac par le conseiller class en ordre utile de la liste sur laquelle il a t lu. Lorsque l'incompatibilit cesse, celui-ci est class premier supplant.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 2

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 3

Fiche 3 - L'installation du conseil communal

1. L'installation et la prestation de serment


En vertu du principe de continuit des fonctions, les membres du conseil communal sortants l'issue des lections communales restent en fonction jusqu' ce que l'installation de leurs successeurs ait eu lieu. Pendant ce temps, ils expdient les affaires courantes (cf. CDLD, art. L1121-2). L'installation des nouveaux mandataires consiste en fait en leur prestation de serment, celle-ci tant ncessaire comme manifestation dfinitive de l'acceptation de la fonction de conseiller communal. Le serment prter par les conseillers et les membres du collge communal est le suivant: "Je jure fidlit au Roi, obissance la Constitution et aux lois du peuple belge" (CDLD, art. L1126-1). La prestation de serment a lieu en sance publique; il s'agit d'une formalit substantielle qui n'emporte pas de dlibration, en manire telle qu'aucun quorum de prsence n'est obligatoire. La sance d'installation du conseil communal, issu des lections communales, a thoriquement lieu le premier lundi de dcembre qui suit les lections (CDLD, art. L1122-3, dern. al.). Cette modification, par rapport ce qui se faisait jusqu'au scrutin communal de 20061, a t souhaite par le lgislateur wallon, qui a estim que la longue priode de transition existant entre le dbut des affaires dites prudentes 2 et l'installation du conseil (+/- six mois jusqu'alors) n'tait pas une bonne chose, notamment dans les communes o un changement de majorit intervenait. Pour rendre cette installation plus rapide, le lgislateur a rduit les dlais de recours en matire lectorale 3. Les conseillers communaux prtent serment entre les mains du prsident du conseil. Il s'agit du bourgmestre ou du prsident d'assemble, si le conseil communal en a dsign un (CDLD, art. L1122-15 et L1122-34, par. 3) (voir infra). Cette possibilit est entre en vigueur le 24 mai 2012 4. Avant l'adoption par le conseil du pacte de majorit vis l'article L1123-1 (cf. infra), le conseil est prsid par le conseiller communal qui, la fin de la lgislature prcdente, exerait la fonction de bourgmestre, dfaut, une fonction d'chevin, et dont le rang tait le plus lev ou, dfaut, une fonction de conseiller dans l'ordre de leur anciennet au conseil. En cas de parit d'anciennet, le plus g est choisi parmi les formations politiques qui respectent les principes dmocratiques noncs notamment par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, par la loi du 30 juillet 1981 tendant rprimer certains actes inspirs par le racisme et la xnophobie et par la loi du 23 mars 1995 tendant rprimer la ngation, la minimisation, la justification ou l'approbation du gnocide commis par le rgime national-socialiste pendant la Seconde Guerre mondiale ou toute autre forme de gnocide, ainsi que les droits et liberts garantis par la Constitution.

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A savoir l'installation du nouveau conseil compter du 1er janvier qui suit l'lection. C'est--dire dater de la priode rglemente en matire de dpenses lectorales - cf. circ. min. 1.6.2006 (M.B. 12.7.2006). Les candidats doivent dsormais introduire leur rclamation dans les 10 jours de la date du procs-verbal de l'lection (au lieu des 40 jusqu'alors); le rsultat de l'lection devient dfinitif 45 jours aprs les lections (au lieu des 75 jours jusqu'alors). Cf. dcr. 26.4.2012, mod. certaines dispositions du CDLD (M.B. 14.5.2012).

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A dfaut, le conseil est prsid par le candidat qui, aux dernires lections, a obtenu le plus de voix de prfrence sur la liste ayant obtenu le plus grand chiffre lectoral (CDLD, art. L112215). Aprs l'adoption d'un pacte de majorit, le candidat bourgmestre prte serment entre les mains du prsident du conseil. Si le bourgmestre dont le nom figure dans le pacte de majorit adopt est le bourgmestre en charge, il prte serment entre les mains du premier chevin en charge. Les chevins prtent serment, pralablement leur entre en fonction, entre les mains du prsident du conseil.

2. Le tableau de prsance
Alors que, jusqu'au scrutin communal de 2006, des rgles prcises dterminaient la constitution du tableau de prsance, il n'en n'est plus de mme depuis la rforme du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation du 8 dcembre 2005. En effet, il appartient dsormais au conseil communal, via le vote de son rglement d'ordre intrieur, de fixer les conditions dans lesquelles est tabli un tableau de prsance des conseillers communaux (cf. CDLD, art. L1122-18). Cette modification est l'une des consquences de l'tablissement du pacte de majorit (cf. infra). C'est donc l'autonomie communale qui prsidera l'tablissement du tableau de prsance: celui-ci pourrait donc varier d'une commune l'autre.

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Fiche 4 - La dure du mandat de conseiller communal - Sa fin prmature - La continuit des fonctions - Le remplacement

1. La dure du mandat de conseiller - Sa fin prmature


Ainsi que nous l'avons dj signal, les conseillers sont normalement lus pour un terme de six ans partir du 1er lundi de dcembre qui suit leur lection. Il arrive cependant des situations o le mandat de conseiller communal prend fin avant son terme lgal. Ces hypothses sont les suivantes: - le dcs; - la dmission; - la dchance; - l'acceptation de fonctions incompatibles avec le mandat de conseiller ou l'acceptation d'un traitement ou d'un subside de la commune; - le mariage ou la cohabitation lgale avec un autre membre du conseil. Avant d'voquer quelques-unes de ces causes de fin prmature de mandat de conseiller communal, il nous parat important de faire tat du dsistement: celui-ci ne peut, selon nous, s'assimiler une fin prmature du mandat, puisqu'il intervient avant l'installation du conseiller communal. En effet, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD, art. L1122-4) permet l'lu, avant son installation, mais aprs validation de son lection, de se dsister. Le dsistement est adress par crit au conseil communal et ne devient dfinitif qu'aprs que ce dernier en a pris acte par une dcision motive (le dsistement pourrait donc tre retir jusque l). Cette dcision motive est notifie par le secrtaire communal l'intress. Un recours est ouvert devant le Conseil d'Etat, dans les huit jours de cette notification.

A. La dmission
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation envisage deux formes de dmission: la dmission d'office et la dmission volontaire.

1. La dmission d'office Les membres du conseil communal qui, aprs avoir reu deux convocations conscutives l'effet de prter serment, s'abstiennent, sans motif lgitime, de remplir cette formalit, sont rputs dmissionnaires (CDLD, art. L1126-2). Ici encore, il nous semble qu' proprement parler, il ne s'agisse pas d'une fin prmature du mandat de conseiller, puisque cette "dmission d'office" intervient avant l'installation du candidat conseiller communal. Il aurait ds lors mieux valu considrer que lesdits candidats sont rputs se dsister.

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2. La dmission volontaire Le conseiller communal qui souhaite mettre fin anticipativement son mandat est tenu d'adresser sa dmission par crit au conseil communal. La dmission des fonctions de conseiller est notifie par crit au conseil, lequel l'accepte lors de la premire sance suivant cette notification. La dmission prend effet la date o le conseil l'accepte et est notifie par le secrtaire communal l'intress. Un recours, fond sur l'article 16 des lois coordonnes sur le Conseil d'Etat, est ouvert contre cette dcision. Il doit tre introduit dans les huit jours de sa notification (CDLD, art. L1122-9).

B. La dchance
Le membre du conseil communal qui perd l'une ou l'autre des conditions d'ligibilit ne peut plus continuer l'exercice de ses fonctions (CDLD, art. L1122-5). Une jurisprudence assez importante existe en la matire, relativement l'exigence d'inscription au registre de population de la commune: il s'agit l d'une exigence assez lourde, qui ne peut tre considre comme une simple formalit. Il est ainsi admis par une jurisprudence constante du Conseil d'Etat que, pour se porter lgalement candidat et demeurer conseiller communal, il faut avoir, de manire effective, sa rsidence dans la commune envisage 1. Une procdure est organise par le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, visant constater la dchance. Cette procdure a t modifie par la rforme du 26 avril 2012, entre en vigueur le 24 mai 2012. Le collge informe des faits le conseil communal et l'intress (qui dispose d'un dlai de quinze jours pour communiquer ses moyens de dfense au collge). Le conseil prend acte de la perte de l'une ou l'autre des conditions d'ligibilit et constate la dchance de plein droit. Il procde au remplacement du membre concern. Un recours est ouvert au Conseil d'Etat l'encontre de cette dcision, dans les huit jours de sa notification. On relvera galement que si, ayant connaissance de la cause de dchance, mme en l'absence de toute notification, l'intress continue l'exercice de ses fonctions, il est passible des peines prvues par l'article 262 du Code pnal. On relvera que, depuis la rforme du Code de la dmocratie et de la dcentralisation du 8 dcembre 2005, est galement sanctionne de dchance l'absence de dclaration, ou la fausse dclaration quant la nature des mandats, mandats drivs ou charges publics d'ordre politique et leur rtribution, qui doit normalement tre effectue par les conseillers communaux dans les six mois de leur prestation de serment. Il en va de mme en cas d'absence de dclaration annuelle (ou de fausse dclaration) de l'ensemble des mandats, fonctions dirigeantes ou professions exerces au cours de l'anne prcdente. Dans chaque hypothse, la sanction de dchance ne pourra tre applique qu'au terme de la procdure dcrite par l'article L1122-7, par. 2, al. 2 et suivants, du Code de la dmocratie locale

C.E., 2.4.1985, n 25.186, arrt Debroux, "le candidat doit toujours avoir sa rsidence principale dans la commune, ct de l'inscription formelle". Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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et de la dcentralisation. Ces mcanismes seront voqus plus largement dans le chapitre IV consacr au statut des mandataires (cf. infra).

C. L'acceptation de fonctions incompatibles avec le mandat de conseiller communal ou l'acceptation d'un traitement ou d'un subside de la commune
Ainsi que nous l'avons vu plus haut, ces deux situations constituent des incompatibilits de fonction l'gard du mandat de conseiller communal. Il est ds lors prvu que les membres du conseil qui, en cours de mandat, viennent connatre ce genre de situation, cessent de faire partie du conseil communal si, endans les quinze jours dater de l'invitation que leur adresse le collge communal, ils n'ont pas renonc soit aux fonctions incompatibles, soit au traitement ou au subside allou par la commune (CDLD, art. L1125-6). La procdure de dchance est alors mise en uvre (CDLD, art. L1125-7).

D. Le mariage ou la cohabitation lgale avec un autre membre du conseil communal


Comme dit plus haut, deux poux ne peuvent faire partie du mme conseil communal, le mariage ultrieur l'installation des conseillers emportant rvocation du mandat de l'un des conjoints, l'ordre de prfrence tant, pour rappel, rgl par l'ordre d'importance des quotients qui ont dtermin l'attribution leur liste des siges dvolus ces candidats (CDLD, art. L1125-3). Il en va de mme en cas de cohabitation lgale.

2. La continuit des fonctions


Le fonctionnement du corps communal ne peut tre interrompu. Il est ds lors prvu que, hors le cas du conseiller communal dchu - qui doit cesser immdiatement ses fonctions, ds sa connaissance d'une cause de dchance dans son chef -, les conseillers sortants lors du renouvellement intgral du conseil continuent siger jusqu' leur rinstallation (s'ils sont rlus) ou l'installation de leurs successeurs (dans le cas contraire); les conseillers dmissionnaires continuent siger jusqu' l'installation de leurs successeurs - ils doivent donc continuer tre convoqus aux sances - (CDLD, art. L1121-2).

3. Le remplacement A. Le cong parental


Comme hypothse effective de remplacement, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit qu'un conseiller (homme ou femme) peut prendre cong l'occasion de la naissance ou de l'adoption d'un enfant (CDLD, art. L1122-6). La procdure a quelque peu t modifie par la rforme du 26 avril 2012, entre en vigueur le 24 mai 2012.

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Le conseiller communal concern notifie son cong au collge communal par crit en indiquant la date de dbut et de fin. La dure du cong est de maximum 20 semaines. Il prend fin au plus tard 20 semaines aprs la naissance ou l'adoption. A l'occasion de ce cong, le conseil communal procde au remplacement du conseiller communal pour la dure du cong si la majorit des membres du groupe auquel il appartient le demande. Il est alors remplac par le 1er supplant de sa liste, aprs vrification de ses pouvoirs par le conseil communal. Le code prcise nanmoins que ce remplacement ne s'applique qu' partir de la premire sance du conseil communal suivant celle au cours de laquelle le conseiller communal empch a t install.

B. La vacance
Le remplacement du conseiller qui vient cesser son mandat en cours de lgislature est fix comme suit par le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation: en cas de vacance d'un sige, le premier supplant, dans l'ordre de la liste du groupe politique du conseiller dfaillant, est appel entrer en fonction. Les rgles concernant le remplacement d'un conseiller communal, lorsqu'il n'y a plus de supplant dans le groupe politique concern, ont t modifies lors de la rforme du 26 avril 2012, entre en vigueur le 24 mai 2012. Alors que jusque l, il pouvait tre pourvu la vacance par voie d'lections extraordinaires, non pas de manire automatique, mais en vertu d'une dcision du conseil communal, ou d'un arrt du Gouvernement (dans la pratique, de telles lections taient rarissimes), le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit dsormais (CDLD, art. L4145-14, par. 2) qu' dfaut de supplants, il sera pourvu la vacance en reprenant le tableau de rsultats des lections et d'attribuer ce sige dans l'ordre des quotients lectoraux, en commenant partir du premier quotient qui, avant la vacance n'tait pas en ordre utile pour une attribution de sige et en attribuant le sige vacant disposant d'un ou de plusieurs supplants. Le lgislateur wallon a en effet entendu insister sur le caractre suppltif du recours l'lection extraordinaire (CDLD, art. L4124-1), compte tenu des contraintes matrielles et financires importantes qu'impose l'organisation d'une lection.

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Fiche 5 - Les droits et les devoirs du conseiller communal

1. Les droits du conseiller communal


Certains droits sont lis au statut des mandataires (jetons de prsence, cong politique, ). Ces prrogatives seront voques lors du chapitre consacr au statut des mandataires communaux. Les droits des conseillers inscrits dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation sont les suivants.

A. Le droit l'assistance, pour les conseillers handicaps, d'une personne de confiance


L'accs des personnes handicapes aux mandats communaux a t renforc par l'article L1122-8 du CDLD, lequel stipule que: "Le conseiller qui, en raison d'un handicap, ne peut exercer seul son mandat peut, pour l'accomplissement de ce mandat, se faire assister par une personne de confiance choisie parmi les lecteurs de la commune qui satisfont aux conditions d'ligibilit pour le mandat de conseiller communal, et qui n'est pas membre du personnel communal ni du personnel du centre public d'aide sociale de la commune concerne. Pour l'application de l'al. 1er, le Gouvernement fixe les critres dterminant la qualit de conseiller handicap. Lorsqu'elle fournit cette assistance, la personne de confiance dispose des mmes moyens et est soumise aux mmes obligations que le conseiller. Elle n'a toutefois pas droit des jetons de prsence". Cette personne de confiance prtera main-forte au conseiller toutes les fois o le handicap dont il souffre l'empche d'exercer ses prrogatives. Un arrt royal fixe les critres dterminant la qualit de conseiller handicap 1.

B. Le droit de regard
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation institue en faveur des conseillers communaux une prrogative importante, prvoyant qu'"aucun acte, aucune pice concernant l'administration ne peut tre soustrait l'examen des membres du conseil. Les conseillers communaux peuvent obtenir copie des actes et pices relatifs l'administration de la commune dans les conditions arrtes par le rglement d'ordre intrieur tabli par le conseil. () la redevance ventuellement rclame pour la copie ne peut en aucun cas excder le prix de revient" (CDLD, art. L1122-10). Droit important des conseillers communaux, il a fait couler beaucoup d'encre quant son champ d'application. C'est ainsi qu'en date du 19 janvier 19902, le Ministre de l'Intrieur a publi une circulaire administrative, relative au droit de regard des conseillers communaux, en distinguant notamment les actes et pices relevant:
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A.R. 25.2.1996 portant excution de la NLC, art. 12bis, devenu l'art. L1122-8 du CDLD.

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de l'intrt communal: ils sont viss par le droit de regard; de l'intrt gnral: l'accs ces actes et pices est identique celui qu'ont les autres habitants de la commune; d'intrt mixte: la circulaire y a tendu le droit de regard, s'agissant de dossiers "() d'intrt gnral, en l'espce confis au bourgmestre ou au collge, qui sont tellement lis aux missions de pur intrt communal que le conseil en est charg de la surveillance ()" 3.

A l'occasion d'une rponse donne le 4 avril 2007 la question pose le 27 fvrier 2007 4 par le Dput Fourny, le Ministre des Pouvoirs locaux, Philippe Courard, a apport certaines prcisions quant au droit de regard: "() Le procs-verbal du collge communal relate des actes relatifs la gestion de la commune et ne peut, ce titre, chapper l'article L1122-10 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation qui consacre le droit de regard des conseillers communaux. Les conseillers communaux peuvent galement en obtenir copie en vertu de l'article L1122-10, par. 2, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation. Toutefois, si les dlibrations du collge ont trait des matires d'intrt exclusivement gnral, elles peuvent tre soustraites la consultation. Il appartient alors au collge communal de prendre les mesures ncessaires pour soustraire des procs-verbaux les dcisions relevant de l'intrt gnral au regard des conseillers, ce qui peut se faire, par exemple, en voilant les passages concerns ou en ne permettant la consultation et la copie que d'un extrait du procs-verbal. ()". Cette disposition est combiner avec les articles L3211-1 et suivants du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation5, qui prvoient notamment un mcanisme de publicit passive, faisant obligation aux autorits administratives communales de permettre l'accs chacun aux documents administratifs en leur possession, moyennant le respect d'une procdure (demande crite, devant justifier d'un intrt pour la demande de communication de documents caractre personnel, etc.). Ces dispositions pourraient, le cas chant, permettre au conseiller communal - moyennant respect des formalits prvues par celles-ci - d'obtenir communication de documents qui ne lui seraient pas accessibles par le biais de l'article L1122-10. Il semble toutefois qu'il n'existe pas de recoupement total entre ces deux sries de dispositions. En effet, il ressort de la circulaire du Ministre de l'Intrieur du 10 janvier 1990 "() que le droit de regard des conseillers n'est pas limit aux matires de pur intrt communal, mais s'tend l'ensemble des matires gres au niveau communal. () La circulaire du 10 janvier 1990 tend donc trs largement le droit d'information des mandataires communaux, mais rejoint la logique de la loi du 12 novembre 1997 lorsqu'elle prcise que les notes personnelles des agents, des chevins et du bourgmestre, qui sont encore en voie d'laboration ou soumises l'examen du collge des bourgmestre et chevins, l'exception des donnes de fait qui y sont consignes, peuvent toujours tre soustraites l'exercice du droit de regard. () De faon gnrale, on pourrait avoir le sentiment que la loi du 12 novembre 1997 a pour effet de donner tout un chacun un droit de consultation des documents administratifs communaux aussi large que celui dont bnficiaient jusque l les seuls conseillers communaux. Ce sentiment n'est toutefois pas pleinement exact. D'abord, il apparat que le rgime des exceptions susceptibles d'tre opposes aux conseillers communaux est un peu moins large que celui des exceptions susceptibles d'tre opposes aux citoyens ordinaires. Ensuite, les conseillers communaux disposent d'un droit de consultation qui ne doit en principe pas s'exercer par le biais d'une
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M.B. 25.1.1990. Ch. Havard, Manuel pratique de droit communal, La Charte, 1999, p. 47. Cf. P.W., 2006-2007, 130, 1, la publicit des dcisions du collge communal. Les articles L 3211-1 et ss. reprennent, dans la codification wallonne, la L. 12.11.1997 rel. la publicit de l'administration dans les provinces et les communes, avant la codification de la lgislation relative aux pouvoirs locaux. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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demande crite au pralable, en tout cas en ce qui concerne les documents se rapportant l'ordre du jour du conseil communal. Pareilles diffrences semblent tout fait lgitimes, ds lors que les buts poursuivis sont diffrents. Si la loi du 12 novembre 1997 poursuit la concrtisation de l'article 32 de la Constitution, et donc le droit du citoyen d'tre inform de l'action administrative, les dispositions de la nouvelle loi communale relatives aux conseillers communaux ont pour but de permettre le bon exercice du systme lectoral reprsentatif. Dans un cas, il est question de transparence de l'administration, dans l'autre, de contrle politique. ()" 6.

C. Le droit d'initiative
Chaque conseiller communal dispose du droit de faire ajouter, pralablement la runion du conseil communal, un ou plusieurs points l'ordre du jour 7 de celle-ci (CDLD, art. L1122-24, al. 3). Cette prrogative est exclusivement rserve aux conseillers et expressment interdite aux membres du collge communal. Quelques remarques s'imposent ce sujet. Cette demande doit tre formule par crit; le conseiller communal qui demande l'inscription l'ordre du jour d'un point donnant lieu une dcision joint sa demande un projet de dlibration. Il est en fait considr que, lorsqu'un conseiller communal fait usage de cette prrogative, il se substitue au collge communal, en manire telle qu'il lui incombe de prparer l'examen, par le conseil communal, du ou des points qu'il a fait ajouter l'ordre du jour. Cette demande doit tre remise au bourgmestre ou son remplaant. Il semblerait que cette notion de remplacement soit entendue de manire trs large: "le secrtaire communal, en tant que premier fonctionnaire et secrtaire du conseil, est habilit remplacer le bourgmestre pour cette tche ()" 8. Cette demande doit tre remise au moins cinq jours francs avant la sance, soit cinq jours entiers de 24 heures. Ceci implique que le jour o le bourgmestre ou son remplaant reoit cette demande et le jour o le conseil communal se runit ne sont pas compris dans le dlai (puisqu'ils ne constitueront pas des jours entiers de 24 heures). Le bourgmestre est tenu de dfrer cette demande, mme s'il considre que le ou les point(s) dont l'addition est demande ne relve(nt) pas de la comptence du conseil communal (toutefois, lors de la runion, le prsident invitera le conseil communal se dclarer incomptent). Par contre, le bourgmestre n'est pas tenu de dfrer cette demande s'il estime qu'elle prsente un caractre manifestement vexatoire.

Dans sa rponse crite du 11 juin 2010, suite la question pose le 22 avril 2010 9, le Ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville a estim qu'il ne semblait pas possible pour un conseiller communal d'obtenir l'inscription de points "complmentaires" l'ordre du jour du conseil communal avant que celui-ci n'ait t formellement tabli.

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F. Jongen, Les rgimes spciaux d'accs, Les communes et la transparence administrative, Rev. dr. comm., 1999/1-2, pp. 108 110. S. Bollen, L'ordre du jour du conseil communal, Mouv. comm., 8-9/2005. C. Havard, op. cit., p. 93, citant deux rponses des questions parlementaires poses la Chambre des Reprsentants. Question n 285, 22.4.2010, P.W., 2009-2010, 1.

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Il existe une autre facette ce droit d'initiative exerc, non plus individuellement, mais la demande d'au moins un tiers des membres du conseil communal en fonction. Il s'agit de la possibilit, sur la demande d'un tiers des membres du conseil communal, de faire convoquer ledit conseil par le collge communal, aux jour et heure indiqus (CDLD, art. L112212), ce quota tant rduit un quart lorsque, au cours de l'anne civile prcdente, le conseil communal ne s'est pas runi au minimum 10 fois, ainsi que l'exige l'article L1122-11 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation. Nous reviendrons plus loin sur cette prrogative, lors de l'examen de la convocation du conseil communal.

D. Le droit de consultation des dossiers en rapport avec le point inscrit l'ordre du jour
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit que, pour chaque point inscrit l'ordre du jour, toutes les pices qui s'y rapportent doivent tre mises la disposition sans dplacement (des documents) des conseillers communaux et ce, ds l'envoi de l'ordre du jour (CDLD, art. L1122-13). Par ailleurs, le code stipule expressment que le rglement d'ordre intrieur du conseil communal peut prvoir que le secrtaire communal ou des fonctionnaires qu'il dsigne fournissent aux conseillers communaux qui le demandent des informations techniques au sujet des documents figurant dans les dossiers. Dans semblable hypothse, le rglement d'ordre intrieur du conseil communal aura galement dterminer les modalits suivant lesquelles ces informations techniques seront fournies. Il convient de relever que d'autres dispositions du Code de la dmocratie et de la dcentralisation prcisent un mcanisme spcifique pour certains points inscrits l'ordre du jour. Ainsi, en va-t-il des runions du conseil communal au cours desquelles celui-ci est appel dlibrer du budget, d'une modification budgtaire ou des comptes. Dans semblable hypothse, au plus tard sept jours francs avant la sance o ces points seront dbattus, le collge communal remet chaque conseiller communal un exemplaire du projet de budget, du projet de modification budgtaire ou des comptes. Tous les documents qui doivent tre joints, ainsi que la forme du projet qui doit tre communiqu, sont dtaills l'article L1122-23 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation. Beaucoup se posent des questions concernant l'attitude que les conseillers communaux doivent adopter face aux informations dont ils disposent de par leurs prrogatives. Il faut en effet signaler qu'il n'existe pas de sanction disciplinaire charge des conseillers communaux, mais, bien sr, la "sanction" lectorale persiste. En outre, ainsi que Monsieur Spaute l'a rappel dans son ouvrage 10 "() Monsieur le Ministre fdral de l'Intrieur rappelait () en rponse une question parlementaire (n 236 M. Dallons, 9.11.1992), que "les conseillers communaux, aussi bien d'ailleurs que le bourgmestre et les chevins, doivent, en tant qu'administrateurs de la commune, veiller ne pas
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L. Spaute, Manuel du conseiller communal, La Charte, 1994, p. 62. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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diffuser de donnes susceptibles de porter atteinte au respect d la vie prive des personnes dont le nom est cit dans les documents et dossiers auxquels ils demandent accs". Ils sont galement tenus au secret professionnel: l'article 458 du Code pnal poursuit en effet () toute personne qui () aura rvl les secrets dont elle est dpositaire par tat ou par profession". Relevons par ailleurs que, suite la rforme communale du 8 dcembre 2005, le rglement d'ordre intrieur du conseil communal (cf. infra) doit notamment comprendre des rgles de dontologie et d'thique. Mme si l'article L1122-18 ne cite pas ce point expressment, se bornant stipuler que "Ces rgles consacrent notamment le refus d'accepter un mandat qui ne pourrait tre assum pleinement, la participation rgulire aux sances du conseil, du collge et des commissions, les relations entre les lus et l'administration locale, l'coute et l'information du citoyen", il nous semble que pareil devoir de rserve et de discrtion s'inscrit pleinement dans des rgles thiques et dontologiques. Sur ce point, le Ministre des Pouvoirs locaux a adress une circulaire aux communes notamment en date du 1er dcembre 2006, reprenant les engagements des conseillers communaux en vertu de l'article L1122-18 du CDLD. Il y va notamment d'exercer son mandat avec probit et loyaut, et de ne pas divulguer toute information confidentielle concernant la vie prive d'autres personnes.

E. Le droit, pour les conseillers communaux, de poser des questions crites et des questions orales d'actualit au collge communal
Ce droit, consacr depuis longtemps dans la lgislation organique communale (CDLD, art. L1122-10, par. 3), a vu ses contours prciss lors de la rforme du 26 avril 2012, entre en vigueur le 24 mai 2012. En effet, alors que, jusqu'alors, il se bornait stipuler que les conseillers pouvaient poser des questions crites ou orales au collge, le texte prcise dsormais que "Les conseillers ont le droit de poser des questions orales d'actualit et des questions crites au collge communal sur les matires qui relvent de la comptence: 1 de dcision du collge ou du conseil communal; 2 d'avis du collge ou du conseil communal dans la mesure o cette comptence a un objet qui concerne le territoire communal. ()". Il appartient toujours au rglement d'ordre intrieur du conseil communal de fixer les conditions d'application de cette disposition. A noter qu'un droit assez proche de celui-ci, mais qui institue un droit collectif en faveur du conseil, figure l'article 133bis de la nouvelle loi communale. Il s'agit, pour le conseil communal, du droit d'tre inform par le bourgmestre de la manire dont celui-ci exerce ses pouvoirs de police et de maintien de l'ordre. Il s'agit uniquement d'un droit d'information, le conseil ne pouvant intervenir la place du bourgmestre, le texte tant tout fait explicite sur ce point ("sans pouvoir, d'une faon quelconque, porter atteinte aux attributions du bourgmestre ()").

F. Le droit de visiter les tablissements et services communaux


Ce droit est galement consacr dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD, art. L1122-10, par. 2), le rglement d'ordre intrieur du conseil communal ayant prciser les conditions de visite desdits tablissements et services communaux.

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Ce droit est limit aux tablissements et services crs et grs par la commune. Il ne vise donc pas les tablissements et services "para-communaux" (comme les tablissements et services dpendant du CPAS).

2. Les devoirs du conseiller et les interdictions lies son mandat A. Le devoir de discrtion et le secret professionnel
Ainsi que nous l'avons dj signal plus haut, les conseillers communaux doivent, en tant qu'administrateurs de la commune, veiller ne pas diffuser des donnes susceptibles de porter atteinte au respect d la vie prive des personnes dont le nom est cit sur les documents et dans les dossiers auxquels ils demandent accs. Ils sont par ailleurs tenus au secret professionnel, en vertu de l'article 458 du Code pnal qui punit toute personne qui aura rvl les secrets dont elle est dpositaire par tat ou par profession.

B. L'interdiction de siger et de poser certains actes


Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation envisage toute une srie d'hypothses dans lesquelles le conseiller communal (mais galement les chevins, le prsident du CPAS puisque faisant dsormais partie intgrante du collge communal) se verra interdire soit de participer certaines dlibrations, soit de poser certains actes, le lgislateur ayant voulu viter les confusions d'intrt (CDLD, art. L1122-19 et L1125-10). S'agissant de dispositions drogatoires, il est gnralement admis que ces textes sont de stricte interprtation et qu'ils ne peuvent, ds lors, tre appliqus par analogie (ni au niveau des personnes concernes, ni au niveau des situations envisages). Il nous semble nanmoins qu'il faille faire preuve de la plus grande prudence en la matire, afin d'viter tout conflit d'intrts. Les interdictions ainsi dictes sont parfois renforces par des dispositions spcifiques. Ainsi, il convient d'tre attentif l'article 245 du Code pnal qui entend rprimer le fonctionnaire ou officier public qui serait tent d'utiliser son mandat des fins personnelles. Il ne nous parat pas dnu d'intrt de reproduire intgralement cette disposition: "Tout fonctionnaire ou officier public, toute personne charge d'un service public qui, soit directement, soit par interposition de personnes ou par acte simul, aura pris ou reu quelque intrt que ce soit dans les actes, adjudications, entreprises ou rgles dont il avait, au temps de l'acte, en tout ou en partie, l'administration ou la surveillance, ou qui, ayant mission d'ordonnancer le paiement ou de faire la liquidation d'une affaire, y aura pris un intrt quelconque, sera puni d'un emprisonnement de trois deux ans et d'une amende de 275 euros 16.500 euros et pourra, en outre, tre condamn l'interdiction du droit de remplir des fonctions, emplois ou offices publics, conformment l'article 33. La disposition qui prcde ne sera pas applicable celui qui ne pouvait, en raison des circonstances, favoriser par sa position ses intrts privs, et qui aura agi ouvertement" 11.

11

Sur la responsabilit pnale du bourgmestre, v. M. Boverie et S. Smoos, La responsabilit des lus locaux, Mouv. comm. 2/2006; M. Boverie et S. Smoos, La responsabilit pnale des mandataires locaux, 2005, sur www.uvcw.be. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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1. L'interdiction d'tre prsent aux dlibrations relatives aux objets propos desquels le conseiller communal ou l'un de ses proches a un intrt direct matriel Il est gnralement admis, sur base d'une jurisprudence du Conseil d'Etat 12, que cette interdiction (CDLD, art. L1122-19, 1) doit tre entendue de manire tout fait restrictive, faisant interdiction aux conseillers d'tre prsents la dlibration dont l'issue leur procurera immdiatement et ncessairement un avantage (ou un dsavantage) en argent ou apprciable en argent, tant entendu que les dlibrations portant sur des prsentations de candidats ou des nominations des emplois ou sur des poursuites judiciaires sont toujours considres comme des dlibrations impact pcuniaire immdiat et ncessaire. L'intrt doit tre personnel, c'est--dire que l'intrt - outre qu'il doit rsulter immdiatement de la dcision prise - doit affecter exclusivement le patrimoine du conseiller communal ou de ses proches. L'intrt collectif n'est ainsi pas pris en compte (par exemple, un conseiller communal pourrait participer la dlibration du conseil communal dcidant l'adoption d'un rglement de taxe relatif au remboursement de travaux d'gouts effectus dans la rue de son domicile. De la mme manire, l'on considre que lorsqu'il s'agit d'accorder des jetons de prsence aux conseillers communaux, cette disposition n'est pas applicable). Cette interdiction vaut galement lorsque le conseiller dispose d'un intrt comme "charg d'affaires", hypothse qui sera tablir au cas par cas. Il est admis que le "() conseiller ne doit pas s'abstenir la dlibration allouant un subside une socit dont il est membre. En ce qui concerne les administrateurs d'asbl, le Conseil d'Etat a confirm la mme thorie: il faut vrifier si la dlibration du conseil relative l'asbl peut procurer ou non un intrt direct et personnel au conseiller ()" 13. La prohibition s'tend au cas o l'intrt existe dans le chef du conseiller lui-mme ou dans celui de ses parents ou allis jusqu'au quatrime degr inclusivement, cette extension tant ramene aux parents et allis au deuxime degr, lorsqu'il s'agit de la prsentation des candidats, de nominations aux emplois et de poursuites judiciaires.

2. L'interdiction d'effectuer certaines prestations pour la commune, directement ou indirectement Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD, art. L1125-10, 1) fait interdiction aux conseillers communaux de se voir attribuer des marchs publics de travaux, de fournitures ou de services pour leur commune. Cette interdiction vise les seuls marchs publics communaux et ne fait donc pas obstacle ce qu'un conseiller communal soit attributaire d'un march public en faveur du CPAS (pour autant qu'il ne soit pas galement membre du conseil de l'action sociale)14. D'interprtation restrictive, cette disposition n'interdit pas, selon nous, la sous-traitance l'gard d'un entrepreneur principal attributaire d'un march pour la commune. Elle vise le fait de prendre part un march public, soit directement, soit par personne interpose: il s'agit de l'hypothse o un tiers apparat officiellement, alors qu'en fait, le march profite directement au conseiller communal. Cette interposition de personne sera prouver au cas par cas, par celui qui l'invoque. A noter que le conjoint est assez rapidement considr comme personne interpose. Si c'est une socit qui soumissionne, il conviendra de dterminer

12 13 14

C.E., 29.10.1986, n 27.081. C. Havard, op. cit., p. 118. Cf. L.O. CPAS, art. 37, 2.

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si le poste occup par le conseiller communal dans ladite socit est susceptible de lui apporter via l'attribution du march la commune - un avantage pcuniaire immdiat. Concernant la rglementation en matire de marchs publics, il nous parat important de rappeler qu'une disposition spcifique porte galement certaines prohibitions. Il s'agit de l'article 10 de la loi du 24 dcembre 1993, lequel stipule, en son par. 1er, que: "Sans prjudice de l'application d'autres interdictions rsultant d'une loi, d'un dcret, d'une ordonnance, d'une disposition rglementaire ou statutaire, il est interdit tout fonctionnaire, officier public ou toute autre personne physique ou morale charge d'un service public d'intervenir d'une faon quelconque, directement ou indirectement, dans la passation et la surveillance de l'excution d'un march public, ds qu'il a un intrt, soit personnellement, soit par personne interpose, dans l'une des entreprises soumissionnaires". La loi prsume l'existence de cet intrt dans le chef des parents ou allis, jusqu' un certain degr, ou lorsque la personne charge d'un service public dtient un pouvoir de direction et de gestion ou qu'elle est propritaire, copropritaire ou associe active de l'une des entreprises soumissionnaires.

3. L'interdiction pour le conseiller communal d'intervenir comme avocat, notaire ou homme d'affaires L'article L1125-10, 2, du CDLD le stipule expressment: le conseiller communal ne peut intervenir comme avocat, notaire ou homme d'affaires dans les procs dirigs contre la commune. Il ne peut, en la mme qualit, plaider, aviser ou suivre aucune affaire litigieuse quelconque dans l'intrt de la commune, si ce n'est gratuitement.

4. L'interdiction d'assister l'examen des comptes des administrations publiques subordonnes la commune dont le conseiller communal serait membre 15 Les administrations publiques subordonnes la commune sont: - le centre public d'action sociale, - la ou les fabrique(s) d'glise 16. L'interdiction ne vise que les runions au cours desquelles les comptes de ces administrations subordonnes sont examins; il n'en sera donc pas de mme en cas d'examen du budget (par exemple).

5. L'interdiction d'intervenir comme conseil d'un membre du personnel en matire disciplinaire Cette interdiction, qui n'appelle pas de commentaire particulier, est prvue par l'article L112510, 3, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation.

6. L'intervention comme dlgu syndical L'article L1125-10, 4, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation porte interdiction au conseiller communal "() d'intervenir comme dlgu ou technicien d'une organisation syndicale dans un comit de ngociation ou de concertation de la commune".

15 16

CDLD, art. L1122-19, 2. Et, pour mmoire, "la ou les caisse(s) publique(s) de prt (ou monts-de-pit)". Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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C. La sanction en cas de "transfuge" L'exclusion du groupe politique


Nouveaut issue de la rforme du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation du 8 dcembre 2005, le droit communal prcise dsormais la notion de groupe politique (CDLD, art. L1123-1, par. 1er, al. 1er): "Le ou les conseillers lus sur une mme liste lors des lections constituent un groupe politique dont la dnomination est celle de ladite liste". Il prvoit en outre dsormais que "() le conseiller qui, en cours de lgislature, dmissionne de son groupe politique, est dmissionnaire de plein droit de tous les mandats qu'il exerait titre driv tel que dfini l'article L5111-1". La rforme du 26 avril 2012 a, ici galement, apport des prcisions ou modifications. Outre le fait que le texte stipule dsormais que les mandats drivs sont ceux dfinis par l'article L5111-1 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (relatif aux dclarations de mandats), il prcise galement que " l'acte de dmission, dment sign, est communiqu au collge et port la connaissance des membres du conseil communal lors de la sance la plus proche. La dmission prend effet cette date et le procs-verbal de la sance du conseil communal en fait mention. Un extrait du procs-verbal est signifi aux organismes dans lesquels le membre sige en raison de sa qualit de conseiller communal. ". On relvera que, lors de cette dernire rforme, le lgislateur wallon est all plus loin, puisqu'il envisage dsormais galement la situation du conseiller communal non pas dmissionnaire mais exclu de son propre groupe politique (sanction qui existait dj en matire d'intercommunales): il est dmis de plein droit de tous les mandats qu'il exerait titre driv tel que dfini l'article L5111-1. Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, art. L1123-1, prcise les conditions auxquelles doit rpondre cet acte d'exclusion pour tre valable (tre sign par la majorit des membres du groupe politique, tre communiqu au collge). La procdure est ensuite identique celle suivie en cas de dmission, par un conseiller communal, de son groupe politique.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

Fiche 6 - Le fonctionnement du conseil communal

1. Le rglement d'ordre intrieur (ROI)


Le conseil communal est tenu d'adopter un rglement d'ordre intrieur (CDLD, art. L1122-18). Certaines dispositions doivent y tre consignes, en vertu du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation. Il s'agit notamment: - des conditions dans lesquelles copie des actes et pices (relatifs l'administration de la commune) peut tre obtenue par les membres du conseil communal, ainsi que des conditions d'exercice du droit de visite des tablissements et services communaux; - des conditions d'exercice du droit, pour les membres du conseil communal, de poser des questions crites et orales d'actualit au collge communal; - des modalits suivant lesquelles le secrtaire communal ou les fonctionnaires dsigns par lui fournissent aux conseillers communaux des informations techniques au sujet des documents figurant aux dossiers mis leur disposition avant chaque runion du conseil communal, dans l'hypothse o le rglement d'ordre intrieur a institu ce type de renseignements complmentaires; - des modalits de composition et de fonctionnement des commissions qui ont pour mission de prparer les discussions lors des runions du conseil communal (dans l'hypothse o le rglement d'ordre intrieur prvoit la constitution de semblables commissions); - des modalits d'application du droit d'interpellation des citoyens, introduit dans le Code lors de la rforme du 26 avril 2012 (cf. infra); . Le rglement d'ordre intrieur a pris une importance accrue lors de la rforme communale wallonne du 8 dcembre 2005. L'article L1122-18 du CDLD prcise en effet qu' partir du 8 octobre 2006, le rglement d'ordre intrieur du conseil communal: - fixe les conditions dans lesquelles est tabli un tableau de prsance des conseillers communaux; - fixe les conditions dans lesquelles sont organises les runions communes du conseil communal et du conseil de l'action sociale; - dtermine les rgles de dontologie et d'thique du conseil communal. Ces rgles consacrent notamment le refus d'accepter un mandat qui ne pourrait tre assum pleinement, la participation rgulire aux sances du conseil, du collge et des commissions, les relations entre les lus et l'administration locale, l'coute et l'information du citoyen. Le rglement d'ordre intrieur peut en outre comprendre des mesures complmentaires relatives au fonctionnement du conseil. Bien videmment, le rglement d'ordre intrieur ne peut ni droger, ni contrevenir aucune disposition lgale. En outre, depuis la rforme de la tutelle ordinaire, opre par le dcret du 22 novembre 2007, les dlibrations relatives au rglement d'ordre intrieur du conseil communal notamment, ainsi qu' ses modifications, sont soumises tutelle gnrale d'annulation avec transmission obligatoire (CDLD, art. L3122-2, 1).

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Le modle de ROI du conseil communal que nous avions ralis au lendemain des lections de 2006 l'attention de nos membres sera prochainement adapt en fonction des modifications introduites par la rforme du 26 avril 2012. Il sera consultable sur notre site (www.uvcw.be).

2. La frquence des runions du conseil communal


Le conseil communal est tenu de s'assembler toutes les fois que l'exigent les affaires comprises dans ses attributions, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prcisant toutefois qu'il doit se runir au moins dix fois par an (CDLD, art. L1122-11). A dfaut, lorsqu'au cours d'une anne, le conseil se sera runi moins de dix fois, durant l'anne suivante, le nombre de conseillers requis pour permettre la convocation du conseil est rduit au quart des membres du conseil communal en fonction (au lieu de l'exigence normale du tiers). Il n'y a pas de date prcise pour les sances. Le collge communal tant en principe comptent pour convoquer le conseil, il lui appartiendra de veiller au respect de l'exigence du nombre minimal des runions.

3. Les runions communes du conseil communal et du conseil de l'action sociale


Nouveaut issue de la rforme du 8 dcembre 2005, il est dsormais prvu une srie de synergies entre la commune et son CPAS. L'une de ces synergies consiste en la possibilit, pour le conseil communal, de tenir des sances communes avec le conseil de l'action sociale (CDLD, art. L1122-11).

4. La convocation du conseil communal: formalits et modalits A. Le principe: c'est le collge qui dcide de la ncessit de runir le conseil communal
Ainsi que nous venons de le signaler, c'est le collge communal qui est normalement comptent pour dcider de la runion du conseil communal. Il est gnralement admis que le droit de convoquer le conseil communal implique celui de le dcommander. Les modalits de convocation sont fixes dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD, art. L1122-13). La convocation adresse aux membres du conseil, les avisant de ce que le conseil se runira telle date, telle heure n'est rgulire que si elle constitue l'excution d'une dcision du collge communal de runir le conseil communal. Hors les cas d'urgence, cette convocation doit en outre: - tre effectue par crit; - tre adresse au domicile des conseillers communaux; - tre ralise au moins 7 jours francs avant le jour fix pour la runion (ce qui implique que le jour de rception de la convocation et le jour fix pour la runion ne sont pas compts); - contenir l'ordre du jour, avec suffisamment de clart, afin que les conseillers sachent propos de quoi ils vont tre appels dlibrer (cf. infra).

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En cas d'urgence? Dans les cas d'urgence - o tout le moins dans ceux que le collge estimera provisoirement tels, car la ralit de l'urgence sera en dfinitive apprcie par le conseil lui-mme -, la convocation peut tre faite: - verbalement, - en n'importe quel lieu, - sans dlai. A relever encore: si le conseil n'a pu dlibrer lors d'une premire runion parce que le quorum de prsence n'tait pas atteint, le dlai pour procder aux deuxime et troisime convocations est ramen deux jours francs - entre le jour de la convocation et le jour fix pour la runion (CDLD, art. L1122-13, par. 1er). Dans cette hypothse, la convocation devra expressment stipuler qu'elle constitue la deuxime ou la troisime convocation. Lors de la troisime convocation, l'article L1122-17 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation devra tre repris textuellement.

B. Les exceptions
1. Les convocations obligatoires en vertu de la loi Certaines dispositions lgales exigent que le conseil communal s'assemble telle date ou dans le courant de telle priode (ces dlais ne sont toutefois pas prescrits peine de nullit). Ainsi en va-t-il notamment: - du rglement des comptes annuels de l'exercice prcdent, prescrit chaque anne au cours du premier trimestre (CDLD, art. L1312-1, al. 3); on relvera que, suite la rforme du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation du 8 dcembre 2005, doit dsormais tre jointe aux pices la liste des adjudicataires de marchs de travaux, de fournitures ou de services pour lesquels le conseil communal a choisi le mode de passation et a fix les conditions; - du budget de l'exercice suivant, qui est prvu chaque anne, le premier lundi du mois d'octobre (CDLD, art. L1312-2).

2. La convocation du conseil communal la demande d'un tiers des conseillers communaux en fonction 1 Pour pallier d'ventuelles carences du collge communal, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation a prvu qu'un tiers des membres du conseil en fonction peut demander au collge de convoquer le conseil aux jour et heure qu'ils ont fixs. Le texte ne spcifie pas que cette demande doit tre formule par crit, mais cette prcaution s'avre prudente, notamment au niveau de la preuve. La demande pourrait ainsi tre exprime verbalement lors d'une sance du conseil et tre mentionne au procs-verbal de ladite runion. Pour les mmes motifs de preuve, et notamment pour permettre au collge d'tablir si la demande mane bien du tiers des conseillers en fonction, il nous semble qu'il convient que la demande soit signe par tous les demandeurs. La demande doit tre effectue en temps voulu pour permettre l'coulement du dlai de 7 jours francs entre la convocation et la date fixe pour la runion (sauf les cas d'urgence).
1

CDLD, art. L1122-12, al. 2.

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La convocation du conseil communal est obligatoire pour le collge, mme s'il estime que les points inscrits l'ordre du jour ne relvent pas de la comptence du conseil: il appartiendra ce dernier de se prononcer sur sa comptence. En fait, dans l'application de cette disposition, le collge ne pose qu'un acte matriel, savoir l'envoi de la convocation, l'acte juridique de dcision de runir le conseil ayant t pris par le tiers des conseillers. Le collge ne sera toutefois pas tenu de dfrer semblable demande si elle prsente un caractre manifestement vexatoire. Dans sa rponse du 3 juin 2010, suite la question pose le 18 mai 20102, le Ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville a rappel ces lments, prcisant que : " Ainsi qu'il ressort d'auteurs de doctrine et de la jurisprudence du Conseil d'Etat (1): la convocation du conseil est obligatoire. Le collge a comptence lie. Il n'a pas dbattre de l'opportunit ni dlibrer au sens strict du mot, ni prendre de rsolution ce sujet. La dcision de convoquer, acte juridique, appartient au tiers des conseillers. . ().
(1) Arrt Bachmann n 10.331 du 12 dcembre 1963 et arrt Lepaffe n 24.603 du 3 aot 1984".

Le collge pourrait dcider d'ajouter des points ceux inscrits l'ordre du jour par les conseillers demandeurs. A noter que cette demande n'emporte que convocation du conseil communal aux jour et heure fixs, sans garantir de quelconque dlibration sur les points ports l'ordre du jour (l'on pourrait ainsi imaginer que le quorum de prsence requis des conseillers ne soit pas atteint lors de cette runion). Relevons enfin que, si au cours d'une anne civile, le conseil communal ne s'est pas runi dix fois, l'anne suivante, seulement un quart des conseillers communaux en fonction seront "ncessaires" pour provoquer la convocation du conseil (CDLD, art. L1122-11).

5. L'ordre du jour
La fixation de l'ordre du jour des runions du conseil communal appartient au collge communal (comptence gnre par sa comptence de dcider de la ncessit de runir le conseil). Cette rgle souffre deux drogations: 1. lorsqu'un tiers des conseillers communaux demande la convocation du conseil communal, c'est lui qui fixe l'ordre du jour de sa runion - mme si le collge peut ajouter certains points cet ordre du jour - (cf. supra); 2. ainsi que nous l'avons voqu dans la section relative aux droits des conseillers communaux, le droit communal autorise chaque conseiller communal faire ajouter, pralablement la runion du conseil, un ou plusieurs points l'ordre du jour de celle-ci (cf. supra). Normalement, aucun objet tranger l'ordre du jour ne peut tre mis en discussion, sauf dans les cas d'urgence o le moindre retard pourrait occasionner du danger. L'urgence sera dclare par les deux tiers au moins des membres prsents, leurs noms seront insrs au procs-verbal (CDLD, art. L1122-24). Pour rappel galement, pour chaque point inscrit l'ordre du jour, le dossier complet s'y rapportant (cd un dossier comprenant tous les lments permettant aux conseillers de dlibrer en connaissance de cause) est mis la disposition des membres du conseil communal - sans dplacement des pices - ds l'envoi de l'ordre du jour.
2

Cf. Q. PW n 319, PW, 2009-2010, 1. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Chaque point inscrit l'ordre du jour donnant lieu une dcision doit, dans les conditions tablies par le rglement d'ordre intrieur, tre accompagn par un projet de dlibration. Le rglement d'ordre intrieur du conseil peut encore prvoir que le secrtaire communal ou les fonctionnaires dsigns par lui fournissent aux conseillers qui le demandent des informations techniques au sujet des documents figurant au dossier (dans ce cas, le rglement d'ordre intrieur dtermine les modalits selon lesquelles ces informations seront donnes). Une fois que le conseil communal s'est saisi de l'ordre du jour, il en devient le matre. Cela implique notamment qu'il n'est pas tenu de voter sur tous les points inscrits, pouvant, notamment, dcider de reporter l'examen de l'un d'eux. Cette comptence est bien celle du conseil communal, et non celle de son prsident 3.

6. L'information du public quant aux sances du conseil communal - La publicit des sances/le huis clos A. L'information du public
En vertu de l'article L1122-14 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, les lieu, jour et heure, ainsi que l'ordre du jour des runions du conseil sont ports la connaissance du public par voie d'affichage la maison communale, dans les mmes dlais que ceux prvus pour la convocation du conseil communal: "La presse et les habitants intresss de la commune sont, leur demande et dans un dlai utile, informs de l'ordre du jour du conseil communal, moyennant ventuellement payement d'une redevance Le rglement d'ordre intrieur peut prvoir d'autres modes de publication".

B. La publicit des sances - Le huis clos


1. Le principe Les runions du conseil communal sont publiques (CDLD, art. L1122-20, al. 1er). Il s'agit l d'une condition substantielle de validit des runions du conseil, qui doit tre consigne au procs-verbal.

2. Les exceptions Le principe de la publicit des runions du conseil communal n'est pas absolu. Il connat deux exceptions. 1. Sauf si le conseil est appel dlibrer du budget, d'une modification budgtaire ou des comptes (cf. les termes "Sous rserve de l'article 1122-23, ()" utiliss l'art. L1122-20 du CDLD), le conseil communal, statuant la majorit des deux tiers des membres prsents, peut, dans l'intrt de l'ordre public et en raison des inconvnients graves qui rsulteraient de la publicit, dcider que sa runion ne sera pas publique. 2. Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit expressment que "La sance du conseil communal n'est pas publique lorsqu'il s'agit de questions de personnes.
3

Cf. Question orale de Monsieur De Lamotte sur le Centre hospitalier hutois, PW CRAC 5 (2008-2009), Commission des Affaires intrieures, 30.9.2008, p. 10.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

Ds qu'une question de ce genre est souleve, le prsident prononce immdiatement le huis clos" (CDLD, art. L1122-21). La notion de "question de personnes" - que le lgislateur n'a pas dfinie - a connu une volution sensible dans son interprtation. Initialement interprte trs restrictivement (visant la seule mise en cause), il semble dsormais admis qu'elle soit interprte de manire trs large, la discussion prenant une tournure personnelle quand la personne est facilement identifiable 4. A relever enfin que, lorsque les runions du conseil communal ne sont pas publiques, seuls peuvent tre prsents: les conseillers communaux, le prsident du centre public d'action sociale, le bourgmestre (s'il n'est pas nomm parmi le conseil communal) et, le cas chant, les personnes appeles pour exercer une tche professionnelle.

7. La prsidence, l'ouverture et la clture des runions - La police des runions A. La prsidence, l'ouverture et la clture des runions
1. La prsidence Le conseil communal est prsid par le bourgmestre ou celui qui le remplace, sauf si le conseil communal a dsign un prsident d'assemble (CDLD, art. L1122-15), ce qui n'est pas obligatoire. La possibilit de dsigner un prsident d'assemble a t introduite lors de la rforme du 26 avril 2012, entre en vigueur le 24 mai 2012. C'est le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, article L1122-34 (par. 3 5), qui prcise les modalits de dsignation (et de fin ses fonctions) d'un tel prsident (la procdure est similaire celle qui est prvue pour les motions de mfiance voir infra): - il peut tre lu parmi les conseillers communaux, de nationalit belge, des groupes politiques dmocratiques, autres que les membres du collge communal en fonction; - l'acte de prsentation de sa candidature doit tre sign par le conseiller-candidat, par la moiti au moins des conseillers de chaque groupe politique appartenant au pacte de majorit, et par la moiti au moins des conseillers du groupe politique auquel appartient le candidat (chaque personne ne pouvant signer qu'un acte de prsentation); - le dbat et le vote sont inscrits l'ordre du jour du prochain conseil communal suivant le dpt de l'acte de prsentation entre les mains du secrtaire communal, pour autant qu'un dlai minimum de sept jours se soit coul suite ce dpt; - l'lection a lieu en sance publique et haute voix. Il pourra tre mis fin aux fonctions de ce prsident d'assemble par le dpt d'un acte de prsentation d'un successeur (mme conditions que pour le dpt de candidature initiale). Le texte prend soin de prciser dans cette hypothse que " . Le conseil communal apprcie souverainement, par son vote, les motifs qui le fondent. ". 4

Les missions du prsident d'assemble sont: prsidence du conseil communal (CDLD, art. L1122-15); police de l'assemble (CDLD, art. L1122-25);

Pour une analyse de l'volution de l'interprtation des "questions de personnes", lire S. Bollen, Vos questions - Fonctionnement des organes (Comment comprendre les termes "lorsqu'il s'agit de questions de personnes" de l'article 94 NLC), Mouv. comm., 1/1999, p. 44. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

prestation de serment des conseillers communaux, personnes de confiance vises par l'article L1122-8, et des membres du collge (CDLD, art. L1126-1, par. 2).

2. L'ouverture et la clture de la sance La sance est ouverte et close par le prsident, bourgmestre ou prsident d'assemble (CDLD, art. L1122-15, al. 1er). Relevons, ce sujet, que: - la comptence de clore la runion du conseil inclut la comptence de la suspendre; - le prsident ne peut pas ouvrir la runion du conseil avant l'heure fixe et ce, mme si tous les conseillers sont prsents, car il faut tenir compte du public; - le prsident doit ouvrir la sance l'heure fixe pour ce faire, moins que le rglement d'ordre intrieur n'ait institu le principe du "quart d'heure acadmique"; - si le conseil communal n'est pas en nombre comptent pour dlibrer valablement (cf. infra), le prsident, aprs avoir ouvert la sance, doit la clore immdiatement; - si, un moment quelconque, pendant la runion du conseil, celui-ci vient ne plus tre en nombre suffisant pour dlibrer valablement, le prsident doit clore immdiatement la sance; - lorsque, pour un motif quelconque, le prsident a clos ou suspendu la runion du conseil, celui-ci ne peut plus dlibrer valablement; la personne qui aurait illgalement prsid la sance pourrait tre poursuivie pour usurpation de fonctions (C. pn., art. 227); - le prsident a le droit de lever la sance tout moment; cela pourrait, au besoin, lui permettre de mettre un terme des dbats irritants ou d'viter des rsolutions irrgulires; il ne doit toutefois user de ce droit qu'avec la plus grande rserve; - lorsque le prsident a clos la runion du conseil communal, elle ne peut pas tre rouverte.

B. La police des runions du conseil communal


Le prsident (bourgmestre ou prsident d'assemble) exerce la police des runions du conseil; celle-ci a un double rle: l'gard du public et l'gard des conseillers.

1. A l'gard du public Les pouvoirs du prsident du conseil l'gard du public sont trs tendus (CDLD, art. 1122-25). Il dispose l, en outre, d'une comptence exclusive. Aprs un avertissement clair et univoque (lequel peut tre dirig contre plusieurs personnes de l'assemble), il peut: - faire expulser l'instant du lieu de l'auditoire tout individu qui donnera des signes publics soit d'approbation, soit d'improbation, ou excitera le tumulte de quelque manire que ce soit; - dresser procs-verbal charge du contrevenant et le renvoyer devant le tribunal de police qui pourra le condamner une amende d'un quinze euros ou un emprisonnement d'un trois jours, sans prjudice d'autres poursuites, si le fait y donne lieu (CDLD, art. L1122-25).

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

2. A l'gard des conseillers communaux Le prsident dirige les dbats et veille ce que les travaux se droulent dans la srnit. Il accorde la parole, clt la discussion, met aux voix les points inscrits l'ordre du jour, prononce le huis clos chaque fois qu'il s'agit de questions de personnes, Lui et lui seul peut rappeler les conseillers l'ordre et demander que mention en soit faite au procs-verbal. Il peut mme aller jusqu' suspendre la runion ou dcider de la clore. Il pourrait mme dcider d'exclure un conseiller: cette solution ( n'utiliser, selon nous, qu'en dernier recours et avec la plus grande circonspection) est admise depuis un arrt du Conseil d'Etat du 23 fvrier 1982 5, la Haute Juridiction administrative ayant estim que "() si un membre d'une assemble lue dmocratiquement et ds lors destine au dialogue n'observe manifestement pas, l'estime du prsident de cette assemble, les formes du dialogue dmocratique - opinion dont la valeur est dtermine par le degr d'objectivit et de tolrance qui s'en dgage -, une mesure d'ordre peut tre prise l'encontre de ce membre, qui peut aller jusqu' l'exclure de la participation au dialogue, c'est--dire de la runion o l'incident se produit" 6.

8. Le quorum de prsence A. Le principe


En principe, le conseil communal ne peut pas dlibrer valablement si la majorit de ses membres en fonction n'est pas prsente (CDLD, art. L1122-17, al. 1er). Par membres en fonction, il y a lieu d'entendre les conseillers en exercice, mme sortants ou dmissionnaires tant que leurs successeurs ne sont pas installs. De la mme manire, les membres du conseil qui s'abstiennent entrent en ligne de compte pour la dtermination de la majorit des membres en fonction. Ne sont pas pris en considration, les conseillers dcds, les conseillers dchus, ceux qui n'ont pas encore prt serment, ceux qui ne peuvent siger en vertu d'une interdiction. Il faudra donc, au cas par cas, dterminer la majorit requise. Quant cette dernire, elle sera constitue par: - la moiti des membres en fonction + 1, si le nombre total des conseillers en fonction est pair; - la moiti des membres en fonction + , si ce nombre est impair.

B. La drogation
Afin d'viter d'entraver la marche de l'administration, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit que, si le conseil communal a t convoqu deux fois sans s'tre trouv en nombre suffisant au moment o l'objet inscrit puis rinscrit l'ordre du jour a t mis en discussion, l'assemble pourra, pour ledit objet mis ainsi pour la troisime fois l'ordre du jour, dlibrer valablement quel que soit le nombre de conseillers prsents (CDLD, art. L1122-17, al. 2).
5 6

C.E. n 22.068. Cette jurisprudence a d'ailleurs t confirme par C.E., 24.11.1999, n 83.601. Sur une apprciation nuance de cette prrogative, J. Bouvier, Une dmocratie en billon, Mouv. comm., 4/1996, p. 211, et Une dmocratie en billon, le retour, Mouv. comm., 2/2000, pp. 143 et 144. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

Ce n'est donc que sur les seuls objets inscrits pour la troisime fois que la dlibration pourra valablement avoir lieu indpendamment du nombre de conseillers prsents et pas, par exemple, sur les points ventuellement inscrits en supplment pour la premire fois lors de cette troisime convocation. Les deuxime et troisime convocations se font donc conformment aux autres convocations du conseil par le collge (CDLD, art. 1122-17, al. 3, renvoyant CDLD, art. L1122-13), si ce n'est que: - le dlai de convocation est ramen deux jours francs; - les convocations devront prciser qu'il s'agit de la deuxime ou de la troisime convocation; - la troisime convocation doit reproduire intgralement les premier et deuxime alinas de l'article L1122-17 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation.

9. Le vote au conseil communal A. La forme du vote


1. Le principe: vote haute voix En principe, les membres du conseil votent haute voix (CDLD, art. L1122-27). La loi admet que des modes de scrutin quivalents soient prvus par le rglement d'ordre intrieur. Sont considrs comme tels, le vote nominatif exprim mcaniquement et le vote par assis et lev ou main leve. Toutefois, le principe du vote haute voix est tellement tabli que, nonobstant les dispositions du rglement d'ordre intrieur, le vote se fait haute voix chaque fois qu'un tiers des membres prsents le demandent (CDLD, art. L1122-27, al. 3). Sauf en cas de scrutin secret, quand le prsident est membre du conseil, il vote en dernier lieu.

2. L'exception: vote au scrutin secret En vertu du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD, art. L1122-27, al. 4), seules les prsentations de candidats, les nominations aux emplois, les mises en disponibilit, les suspensions prventives dans l'intrt du service et les sanctions disciplinaires font l'objet d'un scrutin secret, la majorit absolue des suffrages. Afin d'assurer le caractre secret du vote, il faut que les conseillers puissent mettre sur leur bulletin un vote positif ou ngatif, sans quoi les bulletins blancs (qui constituent des abstentions) pourraient tre considrs soit comme des votes ngatifs, soit comme des abstentions. La jurisprudence considre qu'un tel vote n'est pas valable 7.

B. Le quorum de vote
Quel est le nombre de conseillers communaux qui doivent voter en faveur d'une proposition pour que celle-ci soit adopte?

C.E., 20.9.1989, n 33.041.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

1. La rgle gnrale Les rsolutions sont prises la majorit absolue des suffrages; en cas de partage, la proposition est rejete (CDLD, art. L1122-26, par. 1er). La majorit absolue signifie plus de la moiti des votes (soit la moiti + 1, si le chiffre total des votes est pair, et la moiti + , si ledit chiffre est impair). N'entrent pas en ligne de compte pour la dtermination du nombre de votes: - les abstentions, - les bulletins de vote nuls. Pour rappel, si les membres qui s'abstiennent n'entrent pas en ligne de compte pour la dtermination de la majorit des voix, ils sont toutefois pris en considration pour la dtermination de la majorit des membres en fonction devant tre prsents pour que le conseil puisse valablement dlibrer: dans de telles conditions, il pourrait arriver que la minorit, voire mme un seul conseiller en cas de vote unique positif ou ngatif, puisse dcider valablement du sort rserver l'objet dbattu.

2. Les nominations et prsentations de candidats Lorsqu'il s'agit de prsenter des candidats, le scrutin doit avoir lieu pour une prsentation la fois. Lorsqu'il s'agit de nommer des emplois, le scrutin doit avoir lieu pour une nomination la fois. Lorsqu'il s'agit de sanctionner disciplinairement, le scrutin doit avoir lieu pour une sanction la fois. Lorsqu'il s'agit de prsenter un candidat ou de nommer un emploi et qu'une seule personne est propose au conseil communal, les membres du conseil doivent pouvoir se comporter de trois manires diffrentes: - voter pour la personne propose; - voter contre la personne propose; - s'abstenir. Lorsqu'il s'agit de prsenter un candidat ou de nommer un emploi et que plusieurs personnes sont proposes au conseil communal, les membres du conseil doivent pouvoir se comporter de trois manires diffrentes (le vote devant tre univoque et mener un choix): - voter pour une des personnes proposes; - voter contre toutes ces personnes; - s'abstenir. Lorsqu'il s'agit de prononcer une mise en disponibilit, une suspension prventive dans l'intrt du service ou une sanction disciplinaire, les membres du conseil doivent pouvoir se comporter des trois manires suivantes: - voter pour la mesure propose; - voter contre cette mesure; - s'abstenir. En cas de nomination et de prsentation de candidats, la rgle de rejet de la proposition en cas de partage des voix ne trouve pas s'appliquer. En effet, il faut ici un vote dcisif pour que le cours de l'administration ne soit pas interrompu. Le droit communal a prvu un scrutin de
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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

ballottage pour assurer ce vote dcisif. L'article L1122-28 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation stipule en effet que: "En cas de nomination ou de prsentation de candidats, si la majorit requise n'est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procd un scrutin de ballottage entre les candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de voix. A cet effet, le prsident dresse une liste contenant deux fois autant de noms qu'il y a de nominations ou de prsentations faire. Les suffrages ne peuvent tre donns qu'aux candidats ports sur cette liste. La nomination ou la prsentation a lieu la pluralit des voix. En cas de parit des voix, le plus g des candidats est prfr". Plusieurs prcisions s'imposent: - le ballottage est obligatoire ds aprs le premier tour de scrutin: il ne pourrait d'abord tre procd un second scrutin "normal" avant de procder au ballottage; - lorsque le premier tour de scrutin a t rgulier, il demeure acquis: ainsi, si une prsentation ou une nomination est annule pour irrgularit lors du ballottage, le premier tour de scrutin n'a pas tre recommenc, puisque l'irrgularit est intervenue plus tard, lors du scrutin de ballottage; - le ballottage ne peut avoir lieu qu'entre les deux candidats qui ont obtenu le plus de voix lors du premier tour (on exclut donc la possibilit de ballottage entre trois candidats qui auraient obtenu le mme nombre de voix au premier tour): la liste, dresse par le prsident "() contenant deux fois autant de noms qu'il y a de nominations ou de prsentations faire ()" (CDLD, art. L1122-28, al. 2) est donc un bulletin de vote sur lequel apparaissent uniquement les noms de ces deux personnes.

10. Le procs-verbal des runions du conseil communal A. Le contenu du procs-verbal


Comme dans toute assemble, il est dress procs-verbal des dlibrations du conseil communal, afin d'en conserver acte. Le procs-verbal ne porte que sur la preuve des dlibrations du conseil, il n'est pas un lment constitutif de l'existence et de la validit juridique des dcisions prises. Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation fixe le contenu minimal (le conseil communal, pouvant, par le biais de son rglement d'ordre intrieur, prescrire un contenu plus large) du procs-verbal des runions du conseil communal. Le procs-verbal reprend ainsi, dans l'ordre chronologique: - tous les objets mis en discussion; - la suite rserve tous les points pour lesquels le conseil communal n'a pas pris de dcision. Il reproduit clairement toutes les dcisions (CDLD, art. L1132-2). Il importe de relever que le procs-verbal du conseil communal n'est pas un "compte rendu analytique", de manire telle que le conseil ne peut pas obliger le secrtaire communal reproduire toutes les discussions dans leur intgralit. C'est le secrtaire communal qui rdige le procs-verbal (CDLD, art. L1132-1). S'il lui est interdit d'tre prsent (dans le cas o il aurait un intrt personnel ou direct), il est remplac par le secrtaire adjoint, s'il y en a un, ou par le secrtaire faisant fonction dsign par le conseil ou, en cas d'urgence, par le collge avec confirmation de cette dsignation par le conseil communal lors de sa plus prochaine sance (CDLD, art. 1124-19).

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

On ne peut imposer au secrtaire communal de relater des faits qu'il n'a pu constater par luimme ou qui sont inexacts 8.

B. L'approbation du procs-verbal
Il est normalement donn lecture du procs-verbal de la prcdente sance l'ouverture de chaque sance (CDLD, art. L1122-16, al. 1er) et ce, moins que le rglement d'ordre intrieur en dispose autrement (il semblerait que bon nombre de rglements d'ordre intrieur prvoient une stipulation contraire). Dans tous les cas, le procs-verbal de la runion prcdente du conseil communal est mis la disposition des conseillers communaux 7 jours francs au moins avant le jour de la sance (CDLD, art. L1122-16, al. 2 - paralllisme avec le dlai de convocation aux runions du conseil communal). Durant toute la runion suivant celle laquelle le procs-verbal se rapporte, les conseillers communaux peuvent formuler des observations quant la rdaction de celui-ci; lesdites observations doivent faire l'objet d'un vote; si elles sont adoptes, le secrtaire communal prsente sance tenante ou, au plus tard lors de la prochaine runion, un nouveau texte conforme la dcision du conseil communal. Si cette runion se droule sans observations, le procs-verbal est considr comme approuv. A noter enfin que, chaque fois que le conseil communal le juge convenable, le procs-verbal est rdig sance tenante, en tout ou en partie, et sign par les conseillers communaux prsents (CDLD, art. L1122-16, al. 5). Le procs-verbal sign constitue un acte authentique qui fait pleine foi de son contenu (mme si des membres ayant assist la sance affirment le contraire). Il ne peut tre mis en cause que par une procdure spcifique, appele "procdure en inscription de faux" 9

C. La transcription du procs-verbal et la signature


Aprs son approbation, le procs-verbal des runions du conseil communal est transcrit dans un registre par le secrtaire communal (CDLD, art. L1132-1). Le procs-verbal transcrit des runions du conseil communal est sign par le bourgmestre et par le secrtaire communal; cette signature doit intervenir dans le mois qui suit la runion du conseil communal l'issue de laquelle le procs-verbal a t considr comme approuv (CDLD, art. L1132-1, al. 3 et 4).

D. La notification du procs-verbal au receveur communal


En vertu de l'article 4 du Rglement gnral de la comptabilit communale, tous les procsverbaux du conseil et du collge sont immdiatement notifis au receveur communal. Par lettre circulaire du 22 juin 2010, la Direction gnrale oprationnelle des pouvoirs locaux, de l'action sociale et de la sant a rappel cette obligation aux autorits communales.
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Sur le faux en critures publiques, v. S. Bollen, M. Boverie et S. Smoos, Vade-mecum de la responsabilit pnale des mandataires locaux, 2006, www.uvcw.be. Cf. Ch. Havard, Manuel pratique de droit communal en Wallonie, La Charte, Bruxelles, 2006, p. 140. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

11. La cration de commissions au sein du conseil communal L'institution de conseils consultatifs A. La cration de commissions au sein du conseil communal
En vertu du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, le conseil communal peut crer en son sein des commissions charges de prparer les discussions lors de ses runions (CDLD, art. L1122-34, par. 1er). Ces commissions ne sont donc pas obligatoires; leur mise en place dpendra de la ncessit du moment; elles ne peuvent que prparer les runions du conseil et ne peuvent en aucun cas se substituer celui-ci (c'est le conseil communal qui garde le pouvoir de dcision). Elles sont composes de conseillers communaux, dans le respect de l'quilibre politique 10, c'est-dire suivant une rpartition proportionnelle entre les groupes qui composent le conseil communal. C'est au rglement d'ordre intrieur qu'il appartient de prciser les modalits de composition et de fonctionnement de ces commissions et il ne peut droger cette rgle de proportionnalit. C'est la raison pour laquelle par arrt du 23 avril 2007, le Ministre des Affaires intrieures et de la Fonction publique a annul l'article d'un rglement d'ordre intrieur relatif la composition de ces commissions, parce qu'il y tait prvu qu'un membre du collge tait d'office membre des commissions, le solde des postes pourvoir tant rparti proportionnellement entre les groupes du conseil communal 11. Le cas chant, le concours d'experts extrieurs ou de personnes intresses pourra tre requis.

B. L'institution de conseils consultatifs


Le conseil communal peut instituer des conseils consultatifs (CDLD, art. L1122-35). Certains, comme les commissions consultatives communales d'amnagement du territoire ou les commissions locales de dveloppement rural, sont organiss par des lgislations particulires.

12. Les organes intracommunaux 12


Le principe de dcentralisation territoriale intracommunale est admis pour les communes de plus de 100.000 habitants. Deux lois du 19 mars 1999 ont dtermin les conditions de cration des organes intracommunaux, leurs comptences, rgles de fonctionnement, ainsi que les modalits d'lection de ces organes, intituls "districts". Le livre IV, premire partie, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, est consacr aux organes territoriaux intracommunaux, en ses articles L1411-1 L1451-3, qui rglent:
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CDLD, art. L1122-34, al. 2, stipule en effet que "Les mandats de membre de chaque commission sont rpartis proportionnellement entre les groupes qui composent le conseil communal; sont considrs comme formant un groupe, les membres du conseil qui sont lus sur une mme liste ou qui sont lus sur des listes affilies en vue de former un groupe; ()". Pour plus de dveloppements, lire: K. Rinaldi, Institutions, Annulation d'un article de ROI relatif la composition de commissions communales, Rponses n 23, 4/2007, p. 10. Pour une analyse plus dtaille, lire S. Bollen, Les organes intracommunaux, Mouv. comm., 10/1999, pp. 472 et ss.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 6

l'organisation de ces organes, les actes des autorits de district, la consultation populaire, l'administration des districts, les finances des districts.

Le titre III, livre 1er, quatrime partie, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation dtermine, quant lui, les rgles d'lection des organes territoriaux intracommunaux (CDLD, art. L4131-1 L4136-4) et, notamment: - la liste des lecteurs, - la rpartition des lecteurs et des bureaux lectoraux, - les oprations lectorales (prsentation des candidats et des bulletins de vote, organisation des bureaux de vote et du scrutin, dpouillement du scrutin), - l'obligation de vote et ses sanctions, - l'ligibilit.

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 7

Fiche 7 - Les attributions du conseil communal


Les attributions du conseil communal sont de deux ordres: les matires d'intrt communal, qui sont ses attributions propres inhrentes au pouvoir communal, et des matires d'intrt gnral, pour lesquelles son intervention est expressment requise par la loi ou l'autorit suprieure. Nous aborderons principalement les matires d'intrt communal. Le pouvoir communal est souverain dans son propre domaine; il ne doit rendre compte de ses actes que dans la limite trace par la loi et sous rserve de l'intervention de l'autorit de tutelle. Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation inscrit ce principe en son article L1122-30, al. 1er, lequel stipule que "Le conseil rgle tout ce qui est d'intrt communal; ()". Partant de ce que le conseil communal rgle tout ce qui est d'intrt communal, il est admis que, dans ce cadre, le conseil communal a non seulement les attributions que la loi lui confre expressment, mais galement les attributions que la loi ne confre pas expressment un autre organe de la commune. Parmi les attributions les plus importantes du conseil communal, l'on peut ainsi relever: a. chaque anne, le rglement des comptes annuels de l'exercice prcdent (CDLD, art. L13121, par. 1er), le vote du budget de l'exercice suivant (CDLD, art. L1312-2); b. le conseil fait les rglements communaux d'administration intrieure (CDLD, art. L1122-32) et les ordonnances de police communale (NLC, art. 119, al. 1er). Les rglements d'administration intrieure sont ceux qui fixent les rgles d'utilisation des services communaux (par ex., les heures d'ouverture de la maison communale et des autres btiments communaux: bibliothque, piscine, cimetires, etc.). Cette comptence a t rgionalise (CDLD, art. 1122-32). Quant aux ordonnances de police, mieux connues sous le nom de rglements de police, elles fixent les rgles de porte gnrale qui ont pour objet le maintien de l'ordre public, au sens de l'article 135, par. 2, de la nouvelle loi communale (cette comptence est reste fdrale). Sur la porte de la notion d'ordre public et la rpartition des comptences entre le conseil communal, le collge communal et le bourgmestre; c. c'est le conseil communal qui adopte le cadre et les statuts du personnel communal (CDLD, art. L1212-1); d. relevons encore que c'est le conseil communal qui vote notamment les rglements fiscaux, qui dcide de la passation des marchs publics, et fixe leurs conditions, sauf certaines exceptions (CDLD, art. 1222-3); e. par ailleurs, sans une dlibration pralable du c onseil communal, la commune ne peut acheter, vendre, ou changer un bi en corporel immobilier, acqurir ou oc troyer un dr oit d'emphytose, conclure un contrat de bail,

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A. Fonctionnement de la commune 1. Conseil fiche 7

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl 2008

A. Fonctionnement de la commune 2. Collge

2. Le collge communal
Sylvie BOLLEN Union des Villes et Communes de Wallonie Anne-Marie VASTESAEGER Inforum

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 1

Fiche 1 - La majorit communale Le pacte de majorit et la composition du collge

Les rformes du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation intervenues depuis le 8 dcembre 2005 ont apport des modifications substantielles quant la constitution et la composition de l'excutif communal, mais galement quant son fonctionnement. A ce sujet, constituent videmment des modifications majeures l'adoption du pacte de majorit en dbut de lgislature et le principe de la mise en cause de la responsabilit du collge et de ses membres (v. infra). Cette rforme a par ailleurs t poursuivie par le dcret du 26 avril 20121, dont la plupart des dispositions sont entres en vigueur le 24 mai 2012. Nous allons ici aborder ces modifications, dans leurs grandes lignes. Il convient nanmoins d'tre attentifs au fait que tous ces changements ne concernent pas l'intgralit des communes de la Rgion wallonne: un sort particulier est rserv aux communes de la Communaut germanophone (non concernes ce jour par la prsence du prsident de CPAS au sein du collge - voir infra), ainsi qu' la commune de Comines-Warneton 2.

1. Le pacte de majorit
Le pacte de majorit est, en quelque sorte, l'acte formel 3 par lequel le conseil communal va constituer l'excutif communal. Les articles L1123-1 et suivants du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prcisent qu'au plus tard le 2e lundi du mois de novembre 4 qui suit les lections, le ou les projets de pacte de majorit doivent tre dposs entre les mains du secrtaire communal. Ce ou ces projets sont, sans dlai, ports la connaissance du public par voie d'affichage la maison communale. Ce projet de pacte doit comporter l'indication des groupes politiques qui y sont parties - le texte prcisant que "Le ou les conseillers lus sur une mme liste lors des lections constituent un groupe politique dont la dnomination est celle de ladite liste" 5 -, l'identit du bourgmestre, des chevins, ainsi que celle du prsident du conseil de l'action sociale pressenti "() si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal. ()". Cette prcaution "textuelle" a t insre pour respecter la comptence communautaire en matire de loi organique des CPAS. La rgle de la prsence du prsident de CPAS au sein du collge communal (et toutes les rgles corollaires) ne sera donc un jour effective pour les communes de langue allemande que si elle est galement vote par le Parlement de la Communaut germanophone.

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Cf. dcr. 26.4.2012 mod. certaines dispositions du CDLD (M.B. 14.5.2012). Pour laquelle le lgislateur rgional ne peut dicter des rgles que dans la mesure o celles-ci ne sont pas inconciliables, incompatibles avec les dispositions instaures par la loi dite de pacification communautaire. Ch. Havard, dans son Commentaire pratique de droit communal en Wallonie (Bruxelles, La Charte, 2006, p. 75), parle ainsi de vritable " contrat entre conseillers destin composer l'excutif de la commune. ". La date ultime de dpt des projets de pacte a t avance lors de la rforme du 26 avril 2012: jusque l, le texte prvoyait que ce dpt devait intervenir au plus tard le 15 dcembre; le lgislateur wallon a avanc cette date pour tenir compte de la date d'installation des conseillers de l'action sociale. Art. L1123-1, par. 1er, al. 1er.

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 1

On parle galement du prsident de CPAS "pressenti" puisqu'il convient que celui-ci soit lu comme conseiller de l'action sociale pour pouvoir briguer le poste de prsident du CPAS. Si la personne pressentie n'est pas lue conseiller de l'action sociale, il conviendra de modifier le pacte, le cas chant, par un avenant. Le projet doit prsenter des personnes de sexe diffrent. Il doit tre sign par l'ensemble des personnes qui y sont dsignes, ainsi que par la majorit des membres de chaque groupe politique dont au moins un membre est propos pour participer au collge. Le pacte de majorit est adopt la majorit des membres du conseil prsents et ce, au plus tard dans les trois mois suivant la date de validation des lections6. Le pacte de majorit est adopt en sance publique et haute voix. Il s'agit l d'une exigence qui ne figurait pas dans le dcret du 8 dcembre 2005 mais qui a t ajoute par le dcret du 8 juin 2006 7, afin de rpondre aux critiques que le Conseil d'Etat a opposes la procdure initialement prvue en matire de motion de mfiance constructive ("pendant" de l'adoption du pacte de majorit). Nous y reviendrons plus loin. Le pacte fait l'objet d'une prsentation globale. Hormis la personne du bourgmestre, dsign d'office par les votes des lecteurs, c'est donc toute l'quipe qui doit tre agre ou rejete.

2. La composition du collge
En vertu de l'article L1123-3 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, le collge communal "() comprend le bourgmestre, les chevins et le prsident de l'action sociale si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal. Il comprend des membres de sexe diffrent. Le collge est responsable devant le conseil".

A. La mixit obligatoire
C'est pour se conformer au prescrit de l'article 11bis de la Constitution que l'excutif collgial doit comporter des reprsentants des deux sexes. Compte tenu des rgles rgissant l'laboration des listes, notamment, il est relativement peu craindre qu'une quipe excutive ne soit pas correctement constitue. Le lgislateur a nanmoins t prudent en prvoyant que si normalement les chevins sont lus parmi les membres du conseil, il en sera autrement "() pour l'un des chevins si tous les conseillers des groupes politiques lis par le pacte de majorit sont du mme sexe. L'chevin ainsi dsign a, dans tous les cas, voix dlibrative dans le collge. Il sige avec voix consultative au sein du conseil. Lorsqu'un chevin n'est pas membre du conseil, il doit remplir et conserver les conditions d'ligibilit prvues l'article L4125-1. Le pacte de majorit indique le groupe politique auquel l'chevin lu hors conseil est rattach" 8. Il s'agira donc d'aller chercher "l'chevin du deuxime sexe" en dehors des lus (plutt que parmi les lus de la minorit, ce qui nuirait la cohsion de l'excutif), ce non-lu ne devant en outre pas tre spcialement un supplant.
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7 8

A dfaut, un commissaire du Gouvernement pourra tre dsign, qui expdierait les affaires courantes en lieu et place du collge communal. (cf. art. L1123-1, par. 4). Cf. M.B. 15.6.2006. Cf. art. L1123-8, par. 2. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 1

Mme si cette solution peut paratre l'une des moins mauvaises pour assurer la mixit des collges, l'on peut toutefois se demander si elle est vritablement porteuse d'un rel message positif quant l'engagement des femmes dans la vie politique.

B. Le prsident du CPAS, membre du collge 9


Motif du changement de dnomination10, le prsident du CPAS devient membre du collge, avec voix dlibrative (sauf lorsque le collge exercera ses comptences de tutelle l'gard du CPAS). En tant que tel, le prsident peut galement se voir confier des attributions scabinales. Cette solution est la rsultante du souhait du lgislateur wallon de voir augmenter les synergies entre la commune et le CPAS. Elle implique notamment que, si le prsident du CPAS n'est pas lu au conseil communal, il devra nanmoins participer aux runions de cet organe, mais uniquement avec voix consultative.

C. Le nombre d'chevins
Le nombre des chevins varie selon la population de la commune (comme le nombre des conseillers communaux. Pour rappel, depuis la rforme du 26 avril 2012, ce sont les chiffres de la population au 1er janvier de l'anne des lections et non plus de l'anne prcdant celle des lections qui sont pris en considration). Outre le bourgmestre et le prsident du CPAS, on comptera donc:

3 chevins dans les communes de 1.000 4.999 habitants;


4 chevins dans les communes de 5.000 9.999 habitants; 5 chevins dans les communes de 10.000 19.999 habitants; 6 chevins dans les communes de 20.000 29.999 habitants; 7 chevins dans les communes de 30.000 49.999 habitants; 8 chevins dans les communes de 50.000 99.999 habitants; 9 chevins dans les communes de 100.000 199.999 habitants; 10 chevins dans les communes de 200.000 habitants et plus (CDLD, art. L1123-9). Eu gard la prsence du prsident de CPAS au sein du collge 11, les conseils communaux peuvent dsormais dcider de rduire d'une unit le nombre des chevins. A partir de 2012, cette rduction devient obligatoire pour les communes comptant au moins 20.000 habitants. Le bourgmestre est de droit prsident du collge communal (CDLD, art. L1123-19).

3. La dsignation des chevins - Le serment


Sont lus de plein droit chevins, les conseillers dont l'identit figure sur la liste comprise dans le pacte de majorit adopt en application de l'article L1123-1.

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Sauf pour ce qui concerne les communes de la Rgion de langue allemande: s'agissant d'une comptence communautaire, il conviendrait que le Parlement de la Communaut germanophone prenne un dcret allant dans le mme sens. De collge des bourgmestre et chevins en collge communal. Sauf pour ce qui est des communes de la Rgion de langue allemande.

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 1

Les membres du collge communal, pralablement leur entre en fonction, prtent le serment suivant: "Je jure fidlit au Roi, obissance la Constitution et aux lois du peuple belge". Ce serment est prt en sance publique. Les chevins prtent serment, pralablement leur entre en fonction, entre les mains du prsident du conseil (bourgmestre, ou prsident d'assemble si le conseil communal a dcid d'en dsigner un - CDLD, art. L1126-1 -).

4. Le rang des chevins


Le rang des chevins est dtermin par leur place dans la liste figurant dans le pacte de majorit (CDLD, art. L1123-8).

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 2

Fiche 2 Le bouleversement et les modifications au sein du collge

Nous l'avons dj signal: les rformes du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation intervenues depuis le 8 dcembre 2005 ont apport des modifications substantielles, notamment quant au fonctionnement de l'excutif communal. La rforme du 26 avril 2012 a, elle aussi, apport des modifications quant ce fonctionnement. L'une de ces modifications substantielles consiste bien videmment dans le principe de la mise en cause de la responsabilit du collge et de ses membres, savoir le dpt d'une motion de mfiance constructive (collective ou individuelle). Mais il existe galement d'autres mcanismes susceptibles d'apporter des modifications au paysage excutif communal. Nous allons les aborder ci-aprs.

1. Les bouleversements A. La rupture du pacte de majorit en cours de lgislature


L'article L1123-1 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation a t complt, par dcret du 27 juin 2007 1 (pour rencontrer l'hypothse de la dmission de tous les membres du collge communal), d'un paragraphe 5, lequel stipulait initialement que: "(). Si, en cours de lgislature, tous les membres du collge dmissionnent, le pacte de majorit est considr comme rompu. Un nouveau projet de pacte doit tre dpos entre les mains du secrtaire communal dans les trente jours de l'acceptation par le conseil communal de la dmission du dernier des membres du collge communal vis l'al. prcdent. Le bourgmestre est le conseiller de nationalit belge issu d'un des groupes politiques qui sont parties au pacte de majorit et dont l'identit est reprise dans le nouveau pacte de majorit. Le bourgmestre peut galement tre dsign hors conseil. Le bourgmestre dsign hors conseil a voix dlibrative dans le collge. Il sige avec voix consultative au sein du conseil. Il doit tre de nationalit belge, remplir et conserver les conditions d'ligibilit fixes l'article L4142-1. Le pacte de majorit indique le groupe politique auquel le bourgmestre dsign hors conseil est rattach. A l'issue de la priode de trente jours, telle que vise l'al. 2 et pour autant qu'aucun nouveau pacte de majorit n'ait t adopt, le Gouvernement peut faire procder de nouvelles lections. Dans ce cas, le Gouvernement charge le gouverneur de dresser le registre des lecteurs de la commune la date de la notification au conseil de la dcision du Gouvernement et de convoquer les lecteurs pour procder de nouvelles lections dans les cinquante jours de cette notification. Le calendrier prcis des oprations lectorales est fix par le Gouvernement". Ce dernier alina, relatif la tenue de nouvelles lections dcider par le Gouvernement wallon en cas de blocage persistant, a t modifi lors de la rforme du 26 avril 2012: le texte organise pralablement la dsignation obligatoire d'un conciliateur par le Gouvernement wallon, dont celui-ci fixe la mission. Ce n'est qu'au terme de cette mission que le Gouvernement pourra, dsormais, procder de nouvelles lections. Le texte prcise galement que les conseillers qui seraient lus suite un tel scrutin ne le seraient que pour achever le terme de ceux qu'ils remplacent (et non pour 6 ans).
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M.B. 29.6.2007.

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B. La motion de mfiance collective


L'instauration d'un mcanisme de responsabilit du collge et de ses membres devant le conseil communal constitue l'une des nouveauts majeures de la rforme du 8 dcembre 2005. C'est l'article L1123-3, al. 3, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation qui en pose le principe: le collge est responsable devant le conseil. Ledit principe est rappel par l'article L1123-14, par. 1er: "Le collge, de mme que chacun de ses membres est responsable devant le conseil. Le conseil peut adopter une motion de mfiance l'gard du collge, ou l'un de ses membres, selon le cas. Cette motion n'est recevable que si elle prsente un successeur au collge, ou l'un ou plusieurs de ses membres, selon le cas. ()". C'est parce qu'elle implique prsentation d'un ou plusieurs successeurs (en cas de mfiance individuelle) ou d'une nouvelle quipe (en cas de mfiance collective) que la mfiance est dite constructive. Le mcanisme de la motion de mfiance a suscit de nombreuses ractions, qui ont incit le Gouvernement wallon entamer une rforme conduisant poser des balises supplmentaires au dpt d'une semblable motion, pour viter qu'elle ne dstabilise l'institution collgiale. Cette rforme a abouti en date du 26 avril 2012. Quelles sont les particularits de la motion de mfiance collective dans l'tat actuel de la lgislation ? Elle n'est recevable que si elle est dpose par la moiti au moins des conseillers de chaque groupe politique formant une majorit alternative, le texte prcisant que "Dans ce cas, la prsentation d'un successeur au collge constitue un nouveau pacte de majorit". La motion doit tre adopte la majorit des membres du conseil; son adoption emporte dmission du collge, ainsi que l'lection du nouveau collge. Des priodes transitoires sont prvues pour le dpt d'une motion de mfiance collective et ce, en vue d'assurer une relative stabilit collgiale: semblable motion ne peut tre dpose avant l'expiration d'un dlai d'un an et demi suivant l'installation du collge communal, ni aprs le 30 juin de l'anne qui prcde le scrutin communal. De plus, lorsqu'une motion de mfiance collective a t adopte par le conseil et qu'une majorit alternative a t installe, aucune nouvelle motion de mfiance collective ne peut tre dpose avant l'expiration d'un dlai d'un an. Nouveaut introduite par la rforme du 26 avril 2012: il ne peut tre vot plus de deux motions de mfiance collective au cours d'une mme lgislature communale.

2. Les modifications au sein du collge A. La motion de mfiance individuelle


Moins radicale que la motion de mfiance collective (qui a pour effet le renversement complet du collge), la motion de mfiance individuelle, comme son nom l'indique, va conduire au remplacement d'un (ou de plusieurs) membre du collge.

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Une motion de mfiance individuelle peut tre dpose l'encontre de tout membre du collge: chevins, mais galement bourgmestre et prsident du CPAS 2. Dans son arrt n 214.529 du 11 juillet 20113, le Conseil d'Etat a considr qu'une motion de mfiance pouvait tre dpose contre un bourgmestre empch et que rien ne justifierait qu'un bourgmestre dsign la suite de l'adoption de semblable motion ne soit pas immdiatement titulaire de la fonction au motif que son prdcesseur aurait le statut de bourgmestre empch. Le dcret du 8 dcembre 2005, qui a introduit ce mcanisme dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, avait bien videmment fix la procdure respecter (dlai de minimum trois jours entre le dpt de la motion entre les mains du secrtaire communal et son vote par le conseil communal, ). Des prcisions quant cette procdure avaient d'ailleurs t apportes par le Ministre des Pouvoirs locaux par une circulaire du 2 fvrier 2006. Suite la mise en uvre de plusieurs motions de mfiance individuelles, des recours en suspension furent introduits auprs de la Section d'Administration du Conseil d'Etat. Dans deux des trois cas qui lui furent soumis, la Haute Juridiction administrative a suspendu l'excution des dlibrations des conseils communaux ayant adopt les motions, estimant que la gravit de la mesure - mme si elle n'tait pas prcisment de nature disciplinaire - exigeait le respect de dlais assez longs et la ncessit de pouvoir entendre le mandataire concern 4. Un recours en annulation avait en outre t dpos devant la Cour constitutionnelle, fond sur les mmes motifs, savoir que le dcret instituant la motion de mfiance violait le principe gnral de droit du respect des droits de la dfense notamment, en ne permettant pas l'avocat du membre du collge vis de faire valoir ses observations devant le conseil communal (seul le mandataire concern pouvant le faire). Par son arrt n 156 du 19 dcembre 2007 5, la Cour constitutionnelle a considr que l'impossibilit pour un membre du collge de se faire assister par un avocat n'tait pas discriminatoire et trouvait sa justification dans la nature particulire dudit dbat ( savoir le maintien ou non de la confiance du conseil communal un membre de l'excutif portant une responsabilit politique. La Cour a estim qu'un tel dbat supposait que le mandataire vis se justifie en personne devant l'organe lu dmocratiquement). Pour remdier cette situation, le dcret du 8 juin 2006 6 a complt comme suit l'article L112314, par. 1er, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, en ses al. 7 et suivants: "Le dbat et le vote sur la motion de mfiance sont inscrits l'ordre du jour du plus prochain conseil communal qui suit son dpt entre les mains du secrtaire communal, pour autant que ce soit coul au minimum un dlai de sept jours francs la suite de ce dpt. Le texte de la motion de mfiance est adress sans dlai par le secrtaire communal chacun des membres du collge et du conseil. Le dpt de la motion de mfiance est, sans dlai, port la connaissance du public par voie d'affichage la maison communale. Lorsque la motion de mfiance est dirige contre un ou plusieurs membres du collge, ceux-ci, s'ils sont prsents, disposent de la facult de faire valoir, en personne, leurs observations devant le conseil, et en tout cas, immdiatement avant que n'intervienne le vote. Elle ne peut tre adopte qu' la majorit des membres du conseil. Le conseil communal apprcie souverainement, par son vote, les motifs qui le fondent. La motion de mfiance est examine par le conseil communal en sance publique. Le vote sur la motion se fait haute voix.
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A noter que, depuis la rforme du 26.4.2012, si la motion concerne l'ensemble du collge ou le prsident du CPAS, le secrtaire communal doit adresser sans dlai le texte de la motion chacun des membres du conseil de l'action sociale. En cause Daerden M c/ Commune d'Ans, rfr. Cf. C.E. n 156.078 du 8.3.2006 et C.E. n 157.044 du 28.3.2006. Pour une analyse circonstancie de la jurisprudence du Conseil d'Etat, lire D. Renders, La motion de mfiance constructive communale: un acte justiciable du Conseil d'Etat, J.T., 13.5.2006, pp. 317 324. L'on relvera en outre que, dans l'affaire C.E. n 156.078, le Conseil d'Etat, par arrt n 171.146 du 14.5.2007, a annul la motion de mfiance constructive dont il avait prcdemment suspendu l'excution, estimant encore une fois qu'un dlai plus long aurait d tre consenti l'chevin concern pour prparer son argumentation. Cour const., 19.12.2007, arrt n 156/2007 (M.B. 14.1.2008). M.B. 15.6.2006.

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 2

L'adoption de la motion emporte la dmission du collge ou du ou des membres contests, ainsi que l'lection du nouveau collge ou du ou des nouveaux membres".

B. Les avenants au pacte de majorit


Le Code de la dmocratie locale, issu de la rforme du 8 dcembre 2005, prvoyait qu'en cours de lgislature, un avenant au pacte de majorit pouvait tre adopt "() afin de pourvoir au remplacement dfinitif d'un membre du collge dans les cas viss aux articles L1123-6, L11237, L1123-12, L1125-2 et L1125-7 ou la dsignation du prsident du conseil de l'action sociale si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal. L'avenant est adopt la majorit des membres prsents du conseil. Le nouveau membre du collge achve le mandat de celui qu'il remplace" (CDLD, art. L1123-2). Interrog au sujet de cette disposition par Monsieur le Dput Neven le 21 janvier 2010 7, Paul Furlan, Ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville, a prcis ce qui suit: "L'article L1123-2 du Code de la dmocratie et de la dcentralisation s'inscrit dans le contexte gnral de 'pourvoir au remplacement dfinitif d'un membre du collge () ou la dsignation du prsident du conseil de l'action sociale si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal'. C'est donc bien l'hypothse du remplacement dfinitif d'un membre du collge qui dtermine l'application de l'article L1123-2 prcit du Code. La rfrence dans cette disposition aux articles L1123-6, L1123-7, L1123-12, L1125-2 et L1125-7 du Code doit tre comprise comme illustrative et non numrative. ().". C'est pour pallier cette difficult d'interprtation que le dcret du 26 avril 2012 a modifi le libell de l'article L1123-2 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, lequel stipule dsormais que: "Au cours de la lgislature, un avenant au pacte de majorit peut tre adopt afin de pourvoir au remplacement dfinitif dun membre du collge ou la dsignation du prsident du conseil de laction sociale si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal. Lavenant est adopt la majorit des membres prsents du conseil. Le nouveau membre du collge achve le mandat de celui quil remplace.".

Cf. Question crite du 21.1.2010, et rponse du 10.3.2010, Session 2009-2010, anne 2010, n 130 (2009-2010) 1. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 3

Fiche 3 - La dure du mandat d'chevin - Sa fin prmature La continuit des fonctions - Le remplacement des chevins

1. La dure du mandat d'chevin


Les chevins lus suite au renouvellement du conseil communal le sont pour un terme de 6 ans, aprs l'adoption du pacte de majorit. Ils ne peuvent exercer leur mandat qu'aprs leur installation, c'est--dire aprs leur prestation de serment en qualit d'chevin.

2. La fin prmature du mandat d'chevin


Le mandat d'chevin prend fin dans les 7 hypothses suivantes: - le dcs, - la perte de qualit de conseiller communal,

la dmission volontaire,
la dmission d'office, l'acceptation de fonctions incompatibles avec le mandat d'chevin, la rvocation, la motion de mfiance.

A. La perte de qualit de conseiller communal


Les chevins perdent cette qualit si, durant la lgislature, ils cessent de faire partie du conseil communal (CDLD, art. L1123-12). On rappellera, ce sujet, que les chevins qui omettent de dclarer un ou plusieurs mandats drivs ou qui dposent une fausse dclaration, ainsi que ceux qui omettent de raliser leur dclaration annuelle (ou font une fausse dclaration) cessent de faire partie1 du conseil communal (CDLD, art. L1123-17).

B. La dmission volontaire et la dmission d'office


Conformment l'article L1126-2 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, les chevins qui, aprs avoir reu deux convocations conscutives l'effet de prter serment, s'abstiennent, sans motifs lgitimes, de remplir cette formalit, sont considrs comme dmissionnaires. Comme nous le signalions pour les conseillers communaux, il nous semble qu' proprement parler, il ne s'agisse pas d'une fin prmature du mandat d'chevin, puisque cette "dmission d'office" intervient avant installation. Il aurait ds lors mieux valu parler de dsistement. La dmission volontaire, quant elle, est notifie par crit au conseil communal, lequel l'accepte lors de la premire sance suivant cette notification. La dmission prend effet la date o le conseil l'accepte (CDLD, art. L1123-11). Le terme "accepte" soulve des difficults d'interprtation: convient-il de mettre ce type de point au vote? Que se passe-t-il si le conseil communal refuse d'accepter la dmission d'un chevin?
1

Cela semble impliquer qu'ils en fassent au pralable partie. Quid, ds lors, de l'chevin qui aurait t choisi en dehors du conseil communal (cf. exigence des deux sexes) et qui omettrait ses dclarations?

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 3

En faisant usage du terme "accepte", il semblerait que le lgislateur ait voulu que la dmission ait date certaine. Une telle dcision est soumise la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs, car elle constitue un acte administratif porte individuelle 2. Rappelons que, dans l'hypothse o tous les membres du collge dmissionnent en cours de lgislature, le pacte de majorit est considr comme rompu et un nouveau projet de pacte doit tre dpos, dans les conditions fixes par l'article L1123-1, par. 5.

C. L'acceptation de fonctions incompatibles avec le mandat d'chevin


Si un chevin devait, en cours de mandat, accepter une fonction incompatible avec son mandat, il ne pourrait poursuivre celui-ci.

D. La rvocation
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit expressment que le Gouvernement wallon, ou son dlgu, peut rvoquer les chevins pour inconduite notoire ou ngligence grave 3, les chevins devant au pralable tre entendus (CDLD, art. L1123-13). Il est en outre prvu que l'chevin rvoqu ne pourra tre rlu au cours de la mme lgislature communale.

E. La motion de mfiance individuelle 4


L'une des modifications les plus importantes du paysage institutionnel communal wallon rside, bien entendu, dans l'instauration du mcanisme de mfiance constructive, collective ou individuelle. Le principe en est pos l'article L1123-3, al. 3, du Code de la dmocratie et de la dcentralisation: le collge est responsable devant le conseil; il est rappel par l'article L112314, par. 1er: "Le collge, de mme que chacun de ses membres, est responsable devant le conseil. ()", la mme disposition poursuivant en prcisant qu'il s'agit bien d'un mcanisme de mfiance constructive, puisque "() Cette motion n'est recevable que si elle prsente un successeur au collge, l'un ou plusieurs de ses membres, selon le cas". Une motion de mfiance individuelle peut tre dpose l'encontre de tout membre du collge: chevins, mais galement bourgmestre et prsident du CPAS. Nous avons dj voqu ce mcanisme plus avant. Nous n'y reviendrons pas plus

3. La continuit des fonctions


Conformment au principe de continuit du service public, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD, art. L1121-2) stipule que: "(). Les membres du collge communal
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3 4

A ce sujet, l'on notera que par arrt du 12 juin 2008, le Ministre des Affaires intrieures et de la Fonction publique a annul une dlibration du conseil communal relative au refus de dmission d'un conseiller communal au motif que la justificatrion invoque par le conseil communal ne pouvait tre assimile une motivation adquate. On relvera que de tels faits peuvent galement donner lieu une mesure de suspension, laquelle ne pourra excder trois mois. Ou pluri-individuelle. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 3

sortants lors d'un renouvellement intgral et les dmissionnaires continuent l'exercice de leur mandat jusqu' leur remplacement. Sans prjudice de l'article L1123-1, par. 4, le conseil et le collge sortants expdient les affaires courantes jusqu' l'installation de leurs successeurs". Cette rgle ne vaut bien videmment pas lorsque l'chevin vient tre dchu de sa qualit de conseiller communal, auquel cas il doit cesser immdiatement toutes ses fonctions tant au sein du collge qu'au sein du conseil. Elle ne vaut pas non plus, notre estime, en cas de vote de motion de mfiance individuelle, puisqu'une telle mesure implique dmission du ou des membres(s) du collge contest(s) et lection du ou des nouveau(x) membre(s) du collge.

4. Le remplacement des chevins


Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation vise empcher toute interruption dans le fonctionnement du collge communal. C'est ainsi que l'article L1123-10, par. 2, du CDLD dicte le principe: l'chevin absent (par exemple, pour des raisons de sant) ou empch peut tre remplac, pour la priode correspondant l'empchement, sur proposition du collge, par un conseiller dsign par le conseil parmi les conseillers du groupe politique auquel il appartient. A dfaut, il pourra tre remplac par un conseiller issu d'un autre groupe politique li par le pacte de majorit. Il est tenu compte pour l'application de cette rgle des incompatibilits mentionnes l'article L1125-2. L'chevin absent ou empch peut tre remplac, dans les conditions fixes par l'article L11238, par. 2, al. 2, par un chevin hors conseil et rattach au mme groupe politique si tous les membres du collge et tous les conseillers appartenant aux groupes politiques lis par le pacte de majorit sont du mme sexe, alors que le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, dans sa version du 8 dcembre 2005, n'envisageait plus expressment que deux cas d'empchement "de droit": - l'empchement de l'chevin qui exerce la fonction de ministre, de secrtaire d'Etat, de membre d'un gouvernement, ou de secrtaire d'Etat rgional, pendant la priode d'exercice de cette fonction; - l'empchement de l'chevin qui veut prendre un cong parental cause de la naissance ou de l'adoption d'un enfant 5; La rforme du 26 avril 2012 a apport certaines modifications ce rgime: - aux hypothses de l'chevin empch car exerant la fonction de ministre, , est ajoute l'hypothse de l'chevin qui serait vis par le dcret spcial du 9 dcembre 2012 limitant le cumul de mandats dans le chef des dputs du Parlement wallon; - la nouvelle dfinition du cong parental est prise en considration; - est rintroduite comme cause d'empchement d'un chevin l'hypothse de l'chevin remplaant le bourgmestre lui-mme empch: cette rgle que l'on retrouve dans la disposition relative l'empchement du bourgmestre (cf. CDLD, art. L1123-5, par. 1er) prcise que l'chevin qui remplace un bourgmestre considr comme empch est remplac, conformment l'article L1123-10, par. 1er, la demande du collge communal pour la priode pendant laquelle il remplace le bourgmestre. En effet, cette disposition avait t omise lors de la rforme de 2005. Le Code de la dmocratie locale prvoit par ailleurs qu'en cours de lgislature, un avenant au pacte de majorit peut tre adopt "() Au cours de la lgislature, un avenant au pacte de
5

Pour la priode vise l'art. L1122-6 du CDLD.

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majorit peut tre adopt afin de pourvoir au remplacement dfinitif dun membre du collge ou la dsignation du prsident du conseil de laction sociale si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal. Lavenant est adopt la majorit des membres prsents du conseil. Le nouveau membre du collge achve le mandat de celui quil remplace" (CDLD, art. L11232).

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Fiche 4 - Les incompatibilits propres aux membres du collge communal

Outre les incompatibilits communes tous les conseillers communaux et aux membres du collge (CDLD, art. L1125-1 et L1125-4), le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit certaines incompatibilits de fonction spcifiques aux membres du collge communal. Ainsi, ne peuvent faire partie du collge communal (ce qui vise donc les prsidents de CPAS quand ils font partie intgrante du collge) (CDLD, art. L1125-2): 1. les ministres des cultes et les dlgus laques; 2. les agents des administrations fiscales, dans les communes faisant partie de leur circonscription ou de leur ressort, sauf drogation accorde par le Gouvernement; 3. le conjoint ou cohabitant lgal du secrtaire ou du receveur communal. Par dcret du 6 octobre 2010 1, deux hypothses ont t ajoutes cette disposition: ne peuvent faire partie du collge: 4. les fonctionnaires gnraux soumis au rgime du mandat au sein des services du Gouvernement fdral, du Gouvernement dune Rgion ou dune Communaut, et des organismes dintrt public qui en dpendent (par arrt du 1.3.2012 2, la Cour constitutionnelle a estim que cette interdiction, assimilable une incompatibilit, ne portait pas atteinte de manire disproportionne au droit fondamental d'ligibilit et a, partant, rejet le recours en annulation qui avait t introduit l'encontre de cette disposition); 5. les titulaires dune fonction au sein dun organisme dintrt public et qui consiste en assumer la direction gnrale. Les articles L1125-11 (un membre d'un collge communal d'une commune associe ne peut siger en qualit de membre permanent au sein d'un organe de direction d'une intercommunale) et L1125-12 (un conseiller communal ou un membre du collge communal ne peut dtenir plus de trois mandats d'administrateur rmunrs dans une intercommunale) ont galement t insrs dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation par ce dcret. A noter que d'autres incompatibilits de fonction sont insres dans des rglementations spcifiques. On relvera par ailleurs qu'en matire d'incompatibilits lies la parent ou l'alliance, alors le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, version 2005, maintenait charge des bourgmestres et des chevins (et donc pas des prsidents de CPAS) l'interdiction d'tre parents ou allis jusqu'au 3e degr inclus (CDLD, art. L1125-3, al. 7), cette disposition a t modifie lors de la rforme du 26 avril 2012, notamment en ce que l'interdiction est limite au deuxime degr de parent inclus, et ce, pour tous les membres du corps communal: le corps communal est compos des conseillers, du bourgmestre et des chevins ainsi que du prsident du conseil de laction sociale, si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal (cf. CDLD, art. L1121-1). Sont donc viss tant les conseillers communaux, que les chevins, le prsident du CPAS ou le bourgmestre. Pour le surplus en matire d'incompatibilits familiales, nous permettons de renvoyer nos lecteurs au point tel qu'abord pour les conseillers communaux (cf. supra).

1 2

M.B. 26.10.2010. Cf. arrt n 27/2012 (M.B. 11.6.2012).

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Fiche 5 - Les interdictions de siger et de poser certains actes pour les membres du collge communal
Nous nous permettons de renvoyer nos lecteurs ce qui a t crit sur ce point l'gard des conseillers communaux 1. Il importe nanmoins de relever qu'une disposition extrieure au Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation emporte une interdiction l'encontre des chevins (et non des conseillers). Il s'agit de l'article 1596 du Code civil qui stipule que "Ne peuvent se rendre adjudicataires, sous peine de nullit, ni par eux-mmes ni par personnes interposes: les administrateurs des biens des communes ou des tablissements publics confis leurs soins" (seuls les membres du collge sont considrs comme administrateurs des biens communaux).

En effet, les art. L1122-19 et L1125-10 visent " tout membre du conseil et du collge ". 1

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Fiche 6 - Le fonctionnement du collge communal

1. Le principe de responsabilit du collge devant le conseil et les mcanismes de mfiance


Nous l'avons dj voqu plus haut: l'une des modifications les plus importantes du paysage institutionnel communal wallon rside, bien entendu, dans l'instauration du principe de responsabilit du collge et de ses membres devant le conseil et de ses corollaires, les mcanismes de mfiance constructive, collective ou individuelle. Le principe en est pos l'article L1123-3, al. 3, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation; il est rappel par l'article L1123-14, par. 1er: "Le collge, de mme que chacun de ses membres, est responsable devant le conseil. ()". La mme disposition poursuit en prcisant qu'il s'agit bien d'un mcanisme de mfiance constructive, puisque "() Cette motion n'est recevable que si elle prsente un successeur au collge, l'un ou plusieurs de ses membres, selon le cas". Nous avons dj voqu le vote d'une motion de mfiance individuelle. Voyons rapidement les particularits de la motion de mfiance collective, savoir l'encontre du collge communal, dans son ensemble. Le dpt d'une motion de mfiance collective n'est recevable que si elle est dpose par la moiti au moins des conseillers de chaque groupe politique formant une majorit alternative, le texte prcisant que "Dans ce cas, la prsentation d'un successeur au collge constitue un nouveau pacte de majorit". La motion doit tre adopte la majorit des membres du conseil; son adoption emporte dmission du collge, ainsi que l'lection du nouveau collge. Des priodes transitoires sont prvues pour le dpt d'une motion de mfiance collective et ce, en vue d'assurer une relative stabilit collgiale: semblable motion ne peut tre dpose avant l'expiration d'un dlai d'un an et demi suivant l'installation du collge communal, ni aprs le 30 juin de l'anne qui prcde le scrutin communal. De plus, lorsqu'une motion de mfiance collective a t adopte par le conseil et qu'une majorit alternative a t installe, aucune nouvelle motion de mfiance collective ne peut tre dpose avant l'expiration d'un dlai d'un an. En outre, depuis la rforme du 26 avril 2012, il est prvu qu'au cours d'une mme lgislature communale, il ne pourra pas tre vot plus de deux motions de mfiance concernant l'ensemble du collge (CDLD, art. L1123-14, par. 3) 1.

2. Le rglement d'ordre intrieur


Alors que l'adoption d'un rglement d'ordre intrieur est une obligation pour le conseil communal, aucune disposition du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation n'impose semblable obligation au collge, l'article L1123-20 du CDLD se bornant spcifier que le collge se runit aux jour et heure fixs par le rglement. C'est donc la seule imposition
1

Le texte prvoit galement qu'en cas de dpt d'une motion de mfiance collective notamment, le secrtaire communal adresse sans dlai le texte de la motion chacun des membres du conseil de l'action sociale "si la lgisation qui est applicable au prsident du centre public d'action sociale prvoit sa prsence au sein du collge" (information ncessaire puisque la motion de mfiance collective vise galement, dans cette hypothse, le prsident de CPAS).

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formule charge du collge, savoir de fixer rglementairement les jour et heure de ses runions ordinaires.

3. Le lieu et la date des runions du collge - La convocation du collge


Comme le conseil communal, le collge se runit ordinairement la maison communale. Il se runit aux jour et heure fixs par le rglement (cas des runions ordinaires) et aussi souvent que l'exige la prompte expdition des affaires (cas des runions extraordinaires - CDLD, art. L1123-20).

A. Le cas des runions ordinaires


En cas de runions ordinaires, c'est--dire lors des runions dont les jour et heure ont t fixs rglementairement, il est superflu d'envoyer une convocation.

B. Le cas des runions extraordinaires


Dans ces hypothses, la convocation est obligatoire. Elle mane du bourgmestre, seul comptent pour apprcier la ncessit de runir ces sances extraordinaires. Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prescrit les conditions de rgularit d'une telle convocation (CDLD, art. L1123-21). Cette convocation n'est rgulire que: - si elle constitue l'excution d'une dcision de runir le collge prise par le bourgmestre;

si elle est faite par crit;


si elle est faite domicile; si elle est faite au moins deux jours francs avant celui de la runion, exception tant faite des cas d'urgence (dont la ralit sera apprcie par le collge), o elle peut tre faite sans dlai.

4. L'ordre du jour des runions du collge


L'tablissement et l'envoi d'un ordre du jour des sances du collge ne sont pas prescrits par le Code de la dmocratie local et de la dcentralisation. Toutefois, il nous semble que rien n'interdirait au collge de fixer, dans son rglement d'ordre intrieur, l'tablissement d'un ordre du jour, ce dernier ne pouvant toutefois jamais se rvler limitatif, puisque, conformment aux rgles qui le gouvernent, le collge doit rgler promptement les affaires qui relvent de sa comptence.

5. La publicit des sances du collge communal


Les sances du collge ne sont pas publiques (CDLD, art. L1123-20). Peuvent donc tre seuls prsents lors des runions du collge: - le bourgmestre, - les chevins,

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le prsident du CPAS (lorsque la lgislation lui applicable prvoit sa prsence au sein du collge), le secrtaire communal.

A noter toutefois que:

1. en cas de procdure disciplinaire, l'audition des tmoins a lieu en prsence de l'intress et, si ce dernier l'a demand et si l'autorit disciplinaire y consent, publiquement (CDLD, art. L1215-15);
2. un membre du conseil communal pourrait avoir t appel (en cas de partage des voix, le collge a le choix entre remettre l'affaire une autre sance ou appeler un membre du conseil, d'aprs l'ordre d'inscription au tableau - CDLD, art. L1123-22 - voir plus loin); 3. le collge pourrait appeler des spcialistes trangers l'administration afin d'clairer ses membres au sujet de dossiers bien spcifiques (ces personnes quitteront immdiatement la sance une fois qu'ils auront donn l'explication demande); 4. l'occasion de sa rponse du 14 mai 2012 la question crite pose par Monsieur le Dput Borsus en date du 27 avril 2012, relative la participation du bourgmestre empch aux collges communaux 2, le Ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville, Paul Furlan, a considr que " si un bourgmestre empch est invit par le collge tre prsent au collge pour apporter son tmoignage, sa connaissance d'un problme ou son expertise, il ne me parat pas illogique mais plutt sain, pour un mandataire, plbiscit par l'lecteur pour tre le premier magistrat de la commune, de rpondre cette invitation. Bien sr, il ne prendra pas part aux dlibrations. ".

6. La prsidence des runions - L'ouverture et la clture de celles-ci A. La prsidence des runions


La prsidence du collge communal appartient de droit au bourgmestre (CDLD, art. L1123-19).

B. L'ouverture et la clture des runions


Les runions du collge sont ouvertes et closes par le prsident. Les mmes observations que celles formules l'gard de l'ouverture et de la clture des runions du conseil valent ici, si ce n'est qu'en ce qui concerne l'interdiction de l'ouverture de la sance avant l'heure fixe, pour la runion du collge, l'ouverture pourra avoir lieu avant ladite heure pour autant que tous les membres du collge soient prsents (situation non envisageable pour les runions du conseil communal, compte tenu de leur caractre public).

7. Le quorum de prsence
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit que le collge ne peut dlibrer que si plus de la moiti de ses membres est prsente (CDLD, art. L1123-20, al. 2). Il s'agit ici de la majorit des membres dont le collge se compose en fonction du chiffre de la population de la commune, qu'ils soient ou non en fonction, et non, comme pour le fonctionnement des runions du conseil communal, de la majorit des membres en fonction.

Cf. Q.R. PW n 287 du 27.4.2012, session 2011-2012, anne 2012, n 287 (2011-2012) 1.

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8. Le vote au collge communal A. La forme du vote (vote public ou scrutin secret)


Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation rend applicable aux sances du collge les dispositions relatives au vote au conseil communal (CDLD art. L1123-22). Nous renvoyons donc, mutatis mutandis, ce qui est expos relativement au fonctionnement du conseil communal.

B. Le quorum de vote
1. Les propositions autres que celles ayant pour objet les nominations et les prsentations de candidats Les rsolutions sont prises la majorit des voix (CDLD, art. L1123-22). Pour rappel, n'entrent pas dans la dtermination du nombre de voix, les bulletins nuls et les abstentions. Que se passe-t-il en cas de partage des voix? Alors que, devant le conseil, la proposition est rejete, la loi prvoit ici diverses solutions, afin d'viter d'entraver l'administration journalire de la commune: - si la majorit du collge a reconnu l'urgence pralablement la discussion, la voix du prsident est prpondrante; - le collge appelle un membre du conseil, d'aprs l'ordre d'inscription au tableau. Cela postule un vote la majorit des voix exprimes 3; - le collge remet l'affaire une sance ultrieure. Cette remise ne peut toutefois intervenir que deux fois. Si, aprs deux remises, les voix se partagent nouveau sur la mme affaire lors de la troisime sance, sans qu'au sein du collge ne se soit pralablement constitue une majorit pour appeler un membre du conseil, la voix du prsident est prpondrante.

2. Les propositions ayant pour objet les nominations et les prsentations de candidats Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation rend applicable aux sances du collge les dispositions relatives au vote au conseil communal (CDLD, art. L1123-22). Nous renvoyons donc, mutatis mutandis, ce qui est expos relativement au fonctionnement du conseil communal.

9. Le procs-verbal des runions du collge communal A. Le contenu du procs-verbal


Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation stipule que seules les dcisions sont actes au procs-verbal et au registre des dlibrations; elles sont seules susceptibles d'avoir des effets de droit (CDLD, art. L1123-20, al. 3).

C. Havard, Manuel pratique de droit communal, La Charte, 1999, p. 127. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Il est nanmoins gnralement admis que d'autres nonciations doivent y figurer. "() Ainsi en va-t-il notamment de la mention du nom des membres prsents la runion, du nom des participants assistant aux dlibrations avec voix consultative et de leur qualit ()" 4.

B. L'approbation du procs-verbal
Le droit communal wallon est muet quant l'approbation du procs-verbal des runions du collge communal. Il est nanmoins gnralement admis par la doctrine et la jurisprudence que les rgles fixes pour l'approbation du procs-verbal du conseil communal (CDLD, art. L1122-16) valent galement pour l'approbation du procs-verbal des runions du collge (autant que faire se peut). Nous renvoyons donc, mutatis mutandis, ce qui a t expos relativement au fonctionnement du conseil communal.

C. La notification du procs-verbal au receveur communal


En vertu de l'article 4 du Rglement gnral de la comptabilit communale, tous les procsverbaux du conseil et du collge sont immdiatement notifis au receveur communal. Par lettre circulaire du 22 juin 2010, la Direction gnrale oprationnelle des pouvoirs locaux, de l'action sociale et de la sant a rappel cette obligation aux autorits communales.

10. Les dispositions particulires relatives certaines communes


Il convient de rappeler tout d'abord la situation particulire de Comines-Warneton. Ainsi que nous l'avons signal en dbut de chapitre consacr au collge, le lgislateur rgional n'est pas comptent pour modifier les dispositions de la loi communale insres par la loi du 9 aot 1988, dite de "pacification communautaire" (comme par exemple, l'art. 15, par. 2, al. 1er, NLC, qui prvoit le mcanisme d'lection directe des chevins). Rappelons par ailleurs que, pour les communes de la Communaut germanophone, les rgles relatives la prsence du prsident du CPAS (ainsi que leurs corollaires) ne seront d'application que si le parlement de la Communaut germanophone vote semblables mesures.

Quest. parl. n 533 pose le 3.7.1990 (Q.R. Ch. Reprs., S.O. 1989-1990, n 124, pp. 10.192 et 10.193).

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Fiche 7 - Les attributions du collge communal - La rpartition interne des attributions


1. Les attributions du collge communal
Contrairement au conseil communal, le collge communal ne dtient que les attributions que la loi lui confre expressment. La plupart des attributions que la loi confre au collge sont numres par l'article L1123-23 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation. Cet article dispose que: "Le collge communal est charg: 1 de l'excution des lois, des dcrets, des rglements et arrts de l'Etat, des Rgions et Communauts, du conseil provincial et du collge provincial, lorsqu'elle lui est spcialement confie; 2 de la publication et de l'excution des rsolutions du conseil communal; 3 de l'administration des tablissements communaux; 4 de la gestion des revenus, de l'ordonnancement des dpenses de la commune et de la surveillance de la comptabilit; 5 de la direction des travaux communaux; 6 des alignements de la voirie en se conformant, lorsqu'il en existe, aux plans gnraux adopts par l'autorit suprieure et sauf recours cette autorit et aux tribunaux, s'il y a lieu, par les personnes qui se croiraient lses par les dcisions de l'autorit communale; 7 des actions judiciaires de la commune, soit en demandant, soit en dfendant; 8 de l'administration des proprits de la commune, ainsi que de la conservation de ses droits; 9 de la surveillance des employs salaris par la commune autres que les membres du corps de police locale; 10 de faire entretenir les chemins vicinaux et les cours d'eau, conformment aux dispositions lgislatives et aux rglements de l'autorit provinciale; 11 l'imposition de la suspension, le retrait ou la fermeture vis l'article L1122-33, par. 2". Par ailleurs, en vertu de l'article 125, al. 1er, de la nouvelle loi communale, le collge est galement charg "de la tenue des registres de l'tat civil", mais c'est le bourgmestre ou un chevin dlgu qui exerce la fonction d'officier de l'tat civil. Le collge est galement comptent pour prendre des ordonnances de police temporaires relatives la circulation routire (NLC, art. 130bis). Sous l'angle du m aintien de l'ordre public au sens de l'article 135, par. 2, de la nouvelle loi communale (la police administrative gnrale), le collge dispose de trs peu de comptences. Il est toutefois charg de l'application de certaines sanctions administratives communales (suspension ou retrait d'autorisation, fermeture d'tablissements: NLC, art. 119bis) ainsi que de la confirmation des mesures de fermeture prises en urgence par le bourgmestre (NLC, art. 134ter et 134quater). Sur la rpartition des comptences de police entre collge, conseil et bourgmestre, voyez le chapitre relatif aux missions. La loi attribue encore au collge la surveillance des monts-de-pit (CDLD, art. L1123-26), la protection contre les insenss et furieux laisss en libert (NLC, art. 129) et la police des spectacles (NLC, art. 130), mais la plupart de ces comptences sont dsutes ou thoriques.

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2. La rpartition interne des attributions


Il est admis qu'un collge puisse faire une rpartition interne du travail parmi ses m embres (chevin de la culture, des finances, etc.) prise dans le but de simplifier la mission du collge. Il s'agit toutefois d'une mesure administrative d'ordre interne, qui ne contient et ne peut contenir aucune dlgation des comptences accordes par la loi au collge. Il ne s'agit donc nullement d'une titularisation, d'un "portefeuille", l'chevin concern n'ayant pas un pouvoir personnel ou une comptence propre pour ces dossiers. Cette rpartition est en outre facultative, le collge n'tant pas, notre estime, oblig de l'effectuer. Compte tenu de la prsence effective du prsident de CPAS, il est expressment prvu qu'il participe la rpartition des comptences scabinales (CDLD, art. L1123-8, par. 1er).

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Fiche 8 Les archives*

Les archives sont lensemble des documents quels que soient leur date, leur forme et leur support matriel (donc tant en format papier quen format lectronique), produits ou reus par toute personne physique ou morale, et par tout organisme public ou priv, dans lexercice de leur activit. Une administration locale est donc un important producteur darchives. Or, une bonne gestion1 de celles-ci est importante plus dun titre : garder des traces est capital pour la gestion dun organisme et pour son bon fonctionnement. Il faut pouvoir assurer la continuit de laction administrative et informer correctement les gestionnaires, collaborateurs et usagers. La gestion des archives participe donc la gestion des connaissances au sein de lorganisation (ex.: les procs-verbaux des runions des directeurs dun organisme, les plans dun btiment en vue dune rnovation) ; une archive dispose dans certains cas dune valeur probante. Ces documents doivent alors tre conservs en vue de prouver des droits ventuels, de dmontrer que des obligations ont t remplies, et de justifier les actions vis--vis du politique et du citoyen (ex.: titre de proprit, arrt de nomination, etc.) ; les archives constituent un outil historique capital. Elles forment le patrimoine culturel et lidentit de toute institution ; les archives jouent un rle dinformation du citoyen dans le cadre de la publicit de ladministration et sont essentielles la bonne gouvernance.

Larticle L1123-28 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation en Rgion wallonne dispose que Le collge communal veille la garde des archives et des titres; il en dresse les inventaires en double expdition, ainsi que des chartes et autres documents anciens de la commune, et empche quaucune pice ne soit vendue ou distraite du dpt 2. Larticle 45, par. 1er, de la loi organique des CPAS prvoit que sous l'autorit du prsident du conseil de l'action sociale, le secrtaire () a la garde des archives.. En pratique, cest au collge de prendre les dcisions et au secrtaire communal, aid ou non par un(e) archiviste 3, de faire en sorte que ces mesures (lieu de conservation, moyens financiers, personnel, etc.) soient appliques 4. Cela implique que les dossiers et archives qui se trouvent encore dans les services soient soigns et grs selon les rgles fixes. Des rgles et directives en matire de gestion des documents actuels et les principes selon lesquels les documents transfrs vers un lieu de conservation sont conservs et consults doivent tre fixes. Les documents crs et reus par les administrations publiques sont soumis la loi sur les archives du 24 juin 1955 5 et ses arrts 6 dapplication. Cela implique notamment que les documents doivent tre conservs dans des conditions appropries et tre accessibles. Il faut veiller ce quaucun document ne puisse tre alin, et que ceux qui doivent tre conservs de faon permanente soient transfrs un service darchives.

* Fiche rdige par Anne-Marie Vastesaeger, Grante d'Inforum. 1 Questions darchivage, Bruxelles, Politeia, 2009,ouvrage feuillets mobiles. 2 En ce qui concerne larhivage des registres de ltat civil, voir lart. 132, NLC. 3 Association des Archivistes francophones de Belgique (AAFB), www.archivistes.be. 4 LUVCW a rdig un cahier spcial des charges-type pour larchivage. Il est consultable dans la partie rserve du site de lUnion. 5 M.B. 12.8.1955 mod. 6.5.2009 (M.B. 10.5.2009). 6 A.R. 18.8.2010 portant excution des art. 1er, 5 et 6bis de la L. 24.6.1955 rel. aux archives (M.B. 23.9.2010) et A.R. 12.8.1955 portant excution des art. 5 et 6 de la L. 24.6.1955 rel. aux archives (M.B. 23.9.2010, add. M.B. 22.10.2010, M.B. 22.10.2010, 2e d.).

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 8

La loi du 24 juin 1955 relative aux archives prvoit en son article 5 que les autorits (communes et tablissements publics qui sont soumis au contrle ou la surveillance administrative des Archives de ltat) ne pourront procder la destruction de documents sans avoir obtenu lautorisation de larchiviste gnral du Royaume ou de ses dlgus. Larticle 6 prvoit quant lui que les documents dtenus par ces autorits sont sous la surveillance de larchiviste gnral du Royaume ou de ses dlgus. Le Roi dtermine la manire dont cette surveillance doit tre exerce. Par ailleurs, les rglementations en matire de publicit de ladministration7 ont consacr le droit de consulter un document administratif et de recevoir une copie du document. Les Archives du Royaume 8 sont un partenaire incontournable en ce qui concerne les archives.

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L. 11.4.1994, M.B. 30.6.1994; L. 30.6.1997, M.B. 19.12.1997; CDLD, art. 3211-11 et ss. www.arch.be.

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 9

Fiche 9 - Les signes distinctifs des chevins et du prsident de CPAS

La rglementation en la matire a t modifie rcemment (A.G.W. 20.4.2006, M.B. 28.4.2006), alors que jusqu' prsent, c'taient des textes fort anciens (1837!) qui rglaient cette question. L'charpe des chevins et du prsident de CPAS est fond noir et jaune avec franges rouges; un coq rouge pouvant y tre appos. Elle peut tre porte soit la taille (la couleur noire vers le haut, le nud gauche), soit sur l'paule droite (le nud du ct gauche, la couleur noire tant celle qui se trouve le plus prs du cou). Le port de l'charpe ne peut avoir lieu qu' l'occasion et au cours de l'exercice des attributions chevinales au sein de sa commune.

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A. Fonctionnement de la commune 2. Collge fiche 9

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A. Fonctionnement de la commune 3. Bourgmestre

3. Le bourgmestre
Sylvie BOLLEN Union des Villes et Communes de Wallonie

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A. Fonctionnement de la commune 3. Bourgmestre

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A. Fonctionnement de la commune 3. Bourgmestre fiche 1

Fiche 1 - La dsignation du bourgmestre 1

1. La dsignation automatique A. Le principe


Afin d'accorder plus de poids au choix exprim par l'lecteur et viter que les accords politiques n'interfrent dans les rsultats, il est prvu, depuis le scrutin 2006, que sera dsign de plein droit bourgmestre le candidat qui a obtenu le plus de voix de prfrence (sans prendre en considration l'effet dvolutif de la case de tte) sur la liste qui a obtenu le plus de voix parmi les groupes politiques qui sont parties au pacte de majorit 2. En cas de parit de voix sur une mme liste, l'ordre de la liste prvaut. Le bourgmestre n'est donc plus nomm par le Gouvernement wallon. Toujours en vue d'assurer le respect des choix des lecteurs, le dcret de 2005 prvoyait que celui qui refuserait le poste de bourgmestre ou qui dmissionnerait en cours de mandat ne pourrait plus faire partie du collge communal, c'est--dire ne plus tre bourgmestre, ni chevin, ni prsident de CPAS, cette rgle prvalant galement en cours de lgislature (ainsi, si lors d'une situation de vacance du mandat de bourgmestre, l'chevin qui a fait le deuxime meilleur score sur la liste la plus importante de la majorit, ne souhaite pas accder au poste de bourgmestre, il devra "sortir" du collge et redevenir "simple" conseiller communal). Dans une telle hypothse, aprs dsistement ou dmission du "premier" dsign, le CDLD prvoit expressment que (CDLD, art. L1123-4, par. 2): "() est lu de plein droit bourgmestre le conseiller de nationalit belge qui, aprs lui, a obtenu, dans le mme groupe politique, le nombre le plus important de voix lors des dernires lections, et ainsi de suite. Si tous les conseillers du groupe politique, partie l'accord de majorit, qui a obtenu le plus de voix de prfrence lors des dernires lections renoncent exercer cette fonction, est lu bourgmestre le conseiller qui a obtenu le plus de voix de prfrence dans le groupe politique, partie l'accord de majorit, qui a obtenu le deuxime score en voix lors des dernires lections". De nombreuses voix (dont celle de l'UVCW) se sont leves face la svrit d'une telle sanction, de nombreux motifs lgitimes pouvant en effet justifier un tel choix difficile. Aussi, lors de la rforme du 26 avril 2012, le lgislateur wallon a-t-il dcid que cette sanction se limiterait dsormais au conseiller qui, lors des lections, figurait l'une des trois premires places de la liste des candidats (hors l'hypothse de la dmission de tout le collge en cours de lgislature).

B. La drogation
Introduite par le dcret du 27 juin 20073, une drogation est dsormais apporte la rgle voque de la dsignation automatique du bourgmestre (meilleur score individuel de la liste la
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Sur la rforme importante introduite par le dcr. 8.12.2005, v. S. Bollen et L. Mendola, La rforme du droit communal: le nouveau paysage institutionnel et thique wallon, Mouv. comm., 2/2006; A. Coenen, Les dcrets du 8.12.2005 modifiant le Code wallon de la dmocratie locale et la loi organique des CPAS: regard d'un secrtaire communal, Mouv. comm. , 3/2006. CDLD, art. L1123-4, par. 1er. M.B. 29.6.2007 cf. CDLD, art. L1123-1, par. 5.

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A. Fonctionnement de la commune 3. Bourgmestre fiche 1

plus forte participant au pacte de majorit), en cas de dmission de tous les membres d'un collge (hypothse de la rupture de pacte - cf. supra). En effet, dans semblable hypothse, un nouveau projet de pacte doit tre dpos dans les trente jours de l'acceptation par le conseil communal du dernier des membres du collge communal, et le bourgmestre est alors le conseiller de nationalit belge issu d'un des groupes politiques qui sont parties au pacte de majorit et dont l'identit est reprise dans le nouveau pacte de majorit. Le bourgmestre peut galement tre dsign hors conseil. Le bourgmestre dsign hors conseil a voix dlibrative dans le collge. Il sige avec voix consultative au sein du conseil. Il doit tre de nationalit belge, remplir et conserver les conditions d'ligibilit fixes l'article L4142-1. Le pacte de majorit indique le groupe politique auquel le bourgmestre dsign hors conseil est rattach. A l'issue de la priode de trente jours ( dater de l'acceptation de la dmission du dernier membre du collge) et pour autant qu'aucun pacte de majorit n'ait t adopt, le Gouvernement peut faire procder de nouvelles lections4, mais ce, depuis la rforme du 26 avril 2012, seulement aprs qu'il aura, aux termes desdits 30 jours, dsign " un conciliateur dont il fixe la mission. Au terme de cette mission, le Gouvernement peut faire procder de nouvelles lections. ". Par ailleurs, le conseiller qui renoncerait exercer la fonction ou qui dmissionnerait pourrait encore tre membre du collge communal au cours de la lgislature (cf. CDLD, art. L1123-4, par. 3).

2. Le serment
Le bourgmestre prte le serment suivant: "Je jure fidlit au Roi, obissance la Constitution et aux lois du peuple belge" (CDLD, art. 1126-1). Aprs l'adoption du pacte de majorit, le candidat bourgmestre prte serment entre les mains du prsident du conseil. Si le bourgmestre dont le nom figure dans le pacte de majorit adopt est le bourgmestre en charge, il prte serment entre les mains du premier chevin en charge (CDLD, art. 1126-1, al. 3 et 4).

CDLD, art. L1123-1, par. 5, prcise que, dans ce cas, "(), le Gouvernement charge le gouverneur de dresser le registre des lecteurs de la commune la date de la notification au conseil de la dcision du Gouvernement et de convoquer les lecteurs pour procder de nouvelles lections dans les cinquante jours de cette notification. Le calendrier prcis des oprations lectorales est fix par le Gouvernement". Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Fiche 2 - Les incompatibilits applicables au bourgmestre

Outre les incompatibilits communes tous les conseillers communaux et aux membres du collge (CDLD, art. L1125-1 et L1125-4), le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit certaines incompatibilits de fonction spcifiques aux membres du collge communal (et partant, du bourgmestre). Ainsi, ne peuvent faire partie du collge communal (ce qui vise donc les prsidents de CPAS quand ils font partie intgrante du collge CDLD, art. L1125-2 -): 1. les ministres des cultes et les dlgus laques; 2. les agents des administrations fiscales, dans les communes faisant partie de leur circonscription ou de leur ressort, sauf drogation accorde par le Gouvernement; 3. le conjoint ou cohabitant lgal du secrtaire ou du receveur communal. Par dcret du 6 octobre 2010 1, deux hypothses ont t ajoutes cette disposition: ne peuvent faire partie du collge: 4. les fonctionnaires gnraux soumis au rgime du mandat au sein des services du Gouvernement fdral, du Gouvernement dune Rgion ou dune Communaut, et des organismes dintrt public qui en dpendent (par arrt du 1er mars 2012 2, La Cour constitutionnelle a estim que cette interdiction, assimilable une incompatibilit, ne portait pas atteinte de manire disproportionne au droit fondamental d'ligibilit et a, partant, rejet le recours en annulation qui avait t introduit l'encontre de cette disposition) ; 5. les titulaires dune fonction au sein dun organisme dintrt public et qui consiste en assumer la direction gnrale. Les articles L1125-11 (un membre d'un collge communal d'une commune associe ne peut siger en qualit de membre permanent au sein d'un organe de direction d'une intercommunale) et L1125-12 (un conseiller communal ou un membre du collge communal ne peut dtenir plus de trois mandats d'administrateur rmunrs dans une intercommunale) ont galement t insrs dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation par ce dcret. A noter que d'autres incompatibilits de fonction sont insres dans des rglementations spcifiques. On relvera par ailleurs qu'en matire d'incompatibilits lies la parent ou l'alliance, alors le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, version 2005, maintenait charge des bourgmestres et des chevins (et donc pas des prsidents de CPAS) l'interdiction d'tre parents ou allis jusqu'au 3e degr inclus (CDLD, art. L1125-3, al. 7), cette disposition a t modifie lors de la rforme du 26 avril 2012, notamment en ce que l'interdiction est limite au deuxime degr de parent inclus, et ce, pour tous les membres du corps communal: le corps communal est compos des conseillers, du bourgmestre et des chevins ainsi que du prsident du conseil de laction sociale, si la lgislation qui lui est applicable prvoit sa prsence au sein du collge communal (cf. CDLD, art. L1121-1). Sont donc viss tant les conseillers communaux, que les chevins, le prsident de CPAS ou le bourgmestre. Pour le surplus en matire d'incompatibilits familiales, nous permettons de renvoyer nos lecteurs au point tel qu'abord pour les conseillers communaux (cf. supra).

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M.B. 26.10.2010. Cf. arrt n 27/2012 (M.B. 11.6.2012).

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Fiche 3 - La dure du mandat de bourgmestre - Sa fin prmature La continuit des fonctions - Le remplacement en cas d'absence ou d'empchement

1. La dure du mandat de bourgmestre


Les bourgmestres sont dsigns pour le terme de la lgislature communale.

2. La fin prmature du mandat de bourgmestre


Le mandat du bourgmestre prend fin prmaturment dans diverses hypothses.

A. Le dcs

B. La dmission
La dmission des fonctions de bourgmestre est notifie par crit au conseil, lequel l'accepte lors de la premire sance suivant cette notification. Elle prend effet la date o le conseil l'accepte (CDLD, art. 1123-7). Dans une telle hypothse, il ne peut plus faire partie du collge pendant le solde de la lgislature communale 1. Depuis la rforme du 26 avril 2012, cette sanction est toutefois limite au conseiller qui figurait lors des lections l'une des trois premires places de la liste des candidats concerne (CDLD, art. L1123-4, par. 3). A noter galement la "dmission d'office" ou plutt la prsomption de dsistement l'gard des candidats qui, aprs deux convocations l'effet de prter serment, se seront abstenus, sans motif lgitime, de remplir cette formalit: la loi les considre comme "dmissionnaires".

C. La perte de qualit de conseiller


Le bourgmestre perd sa qualit si, entre le dbut et la fin normale de son mandat, il cesse de faire partie du conseil (CDLD, art. 1123-7) 2.

D. La rvocation
Le Gouvernement wallon ou son dlgu 3 peut, pour inconduite notoire ou ngligence grave, rvoquer le bourgmestre, qui sera pralablement entendu. Le bourgmestre rvoqu ne peut tre rlu au cours de la mme lgislature (CDLD, art. L1123-6).

Sauf l'hypothse vise par l'article CDLD, art. 1123-4, par. 3, tel que mod. par le dcr. 27.6.2007 (M.B. 29.6.2007) - hypothse de la dmission collective de tous les membres du collge communal. Sauf, notre estime, l'hypothse du bourgmestre dsign hors conseil aprs dmission collective de tous les membres du collge communal. Cette comptence disciplinaire du Gouvernement l'gard du bourgmestre est entre en vigueur le 1.1.2007. Jusque l, il s'agissait d'une comptence royale.

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A. Fonctionnement de la commune 3. Bourgmestre fiche 3

Il peut galement, pour le mme type de faits, suspendre le bourgmestre, pour une dure qui ne pourra excder trois mois.

E. La motion de mfiance individuelle


Nous renvoyons ici aux commentaires relatifs la motion de mfiance individuelle l'gard des chevins.

3. La continuit des fonctions


Le bourgmestre sortant ou dmissionnaire, comme tout autre membre du collge, continue l'exercice de son mandat jusqu' son remplacement (CDLD, art. L1121-2, al. 2). L'on excepte, bien sr, l'hypothse de la motion de mfiance individuelle (laquelle implique prsentation d'un successeur).

4. Le remplacement en cas d'absence ou d'empchement A. Le remplacement provisoire


L'article L1123-5 4, par. 2, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation stipule expressment que "En cas d'absence ou d'empchement du bourgmestre, ses fonctions sont remplies par l'chevin de nationalit belge dlgu par le bourgmestre. A dfaut, il est remplac par l'chevin de nationalit belge, le premier en rang". L'article L1123-5, par. 1er, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prcise quant lui que: " Est considr comme empch, le bourgmestre qui exerce la fonction de Ministre, de Secrtaire dtat, de membre dun Gouvernement ou de Secrtaire dtat rgional, ou dans le cas vis par le dcret spcial du 9 dcembre 2010 limitant le cumul de mandats dans le chef des dputs du Parlement wallon, pendant la priode dexercice de cette fonction. Est galement considr comme empch le bourgmestre qui prend un cong en application de larticle L1123-32, par. 2. En cas dabsence ou dempchement du bourgmestre, ses fonctions sont remplies par lchevin de nationalit belge dlgu par le bourgmestre. dfaut, il est remplac par lchevin de nationalit belge, le premier en rang".

B. Le remplacement dfinitif
En cas de cessation dfinitive de ses fonctions, le bourgmestre sera remplac par le conseiller de nationalit belge qui, aprs lui, avait obtenu le plus de voix de prfrence dans le groupe politique, le nombre le plus important de voix lors des dernires lections, et ainsi de suite (CDLD, art. L1123-4, par. 2). Le cas chant, aprs "puisement" de tous les conseillers du groupe politique le plus fort de la majorit, l'on passera au conseiller qui a obtenu le plus de voix de prfrence dans le groupe politique, partie l'accord de majorit, qui a obtenu le deuxime score en voix lors des dernires lections (et ainsi de suite).

L'art. L1123-5 du CDLD a en effet fait l'objet d'une rcriture lors de la rforme du 26.4.2012. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Fiche 4 - La dlgation de pouvoirs du bourgmestre - La dlgation de signature du bourgmestre

1. La dlgation de certains pouvoirs


Avant son absence ou son empchement, le bourgmestre peut dlguer un chevin l'ensemble de ses pouvoirs de bourgmestre. Lorsqu'il n'y a ni absence ni empchement du bourgmestre, celui-ci peut galement dlguer un chevin certains de ses pouvoirs. Les pouvoirs du bourgmestre sur lesquels la dlgation peut porter sont ceux qu'il tient de l'article 133, al. 2, de la nouvelle loi communale, lequel stipule que le bourgmestre "() est spcialement charg de l'excution des lois, dcrets, ordonnances, rglements et arrts de police. Nanmoins, il peut, sous sa responsabilit, dlguer ses attributions, en tout ou en partie, l'un des chevins". Il s'agit donc essentiellement de ses pouvoirs de police administrative gnrale, tels qu'noncs l'article 135, par. 2, de la nouvelle loi communale (cf. infra). Le bourgmestre peut galement proposer la dlgation (qui doit tre dcide par le collge), un chevin, de ses fonctions d'officier de l'tat civil (NLC, art. 125, al. 2). On notera qu'"en cas d'empchement de l'officier dlgu, il sera remplac momentanment par le bourgmestre, chevin ou conseiller, dans l'ordre des nominations respectives" (NLC, art. 125, al. 3).

2. La dlgation de signature
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation autorise le bourgmestre dlguer, par crit, la signature de certains documents un ou plusieurs membres du collge communal, cette dlgation n'entranant aucune dlgation de pouvoir, et pouvant tre rvoque tout moment. Dans semblable hypothse, la mention de la dlgation doit prcder la signature, le nom et la qualit de l'chevin titulaire de la dlgation (CDLD, art. L1132-4).

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Fiche 5 - Les interdictions de siger et de poser certains actes pour le bourgmestre

Nous nous permettons de renvoyer nos lecteurs ce qui a t crit sur ce point l'gard des conseillers communaux. Il importe nanmoins de relever qu'une disposition extrieure au Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation emporte une interdiction l'encontre des chevins et du bour gmestre (mais non des conseillers). Il s'agit de l'article 1596 du Code civil qui stipule que "Ne peuvent se rendre adjudicataires, sous peine de nullit, ni par eux-mmes ni par personnes interposes: les administrateurs des biens des communes ou des tablissements publics confis leurs soins" (seuls les membres du collge sont considrs comme administrateurs des biens communaux).

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Fiche 6 - Les attributions du bourgmestre 1

Comme le collge communal, le bourgmestre ne dtient que les attributions que la loi lui confre expressment. Rappelons ainsi que: - le bourgmestre prside le conseil communal, moins que le conseil communal ait dcid de dsigner un prsident d'assemble, possibilit qui lui est offerte depuis la rforme du 26 avril 2012 (CDLD, art. 1122-15 et L1122-34, par. 3); - le bourgmestre est de droit prsident du collge communal (CDLD, art. L1123-19); - le bourgmestre signe les rglements et ordonnances du conseil et du collge, les publications, les actes et la correspondance de la commune (CDLD 1132-3). Parmi les missions dont le bourgmestre est charg en propre, on peut distinguer: - la mission gnrale d'excution des lois et rglements; - les missions de police administrative; - la mission d'autorit sur les services de police au niveau de la commune; - la mission d'officier de l'tat civil.

1. La mission gnrale d'excution des lois et rglements


En vertu de l'article L 1123-29 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation: "le bourgmestre est charg de l'excution des lois, des dcrets, des ordonnances, des rglements et arrts de l'Etat, des Rgions et des Communauts, du conseil provincial et du collge provincial, moins qu'elle ne soit formellement attribue au collge communal ou au conseil communal". Cette disposition permet de dterminer la rpartition des comptences lorsque le texte qui prvoit une mission ne prcise pas l'organe qui en est charg.

2. Les missions de police administrative


Traditionnellement, on distingue police administrative gnrale et polices administratives spciales. Pour mener bien ses missions de police administrative gnrale (NLC, art. 135, par. 2), le bourgmestre dispose de divers pouvoirs. - Un pouvoir d'excution des lois et rglements de police (NLC, art. 133, al. 2, 134ter et 134quater). C'est en vertu de ce pouvoir gnral d'excution que le bourgmestre est habilit prendre des arrts de police, de porte individuelle, destins maintenir l'ordre public en application de la loi (l'art. 135, par. 2, NLC tant la premire base lgale - et la plus vaste - de son pouvoir d'intervention) ou des rglements de police pris tous les niveaux: fdral, rgional, communautaire, provincial et mme communal (le bourgmestre est comptent pour appliquer les ordonnances de police du conseil communal).
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Sur les diverses missions du bourgmestre, v. P. Blondiau, S. Bollen, M. Boverie, P. Despretz et J. Robert, Les missions du bourgmestre, UVCW, 1999.

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- Un pouvoir rglementaire exceptionnel (NLC, art. 134). Alors que le conseil est normalement seul comptent pour prendre les mesures de police de porte gnrale, rglementaire, la loi a prvu un cas tout fait exceptionnel o le bourgmestre prendra ce rglement (ordonnance - NLC, art. 119) la place du conseil, charge cependant d'en informer immdiatement les membres, et de faire confirmer ce rglement la plus prochaine sance du conseil, et dfaut de quoi la mesure cesse automatiquement ses effets, pour l'avenir. Il convient de rappeler que l'hypothse prvue par l'article 134 est limite des situations relativement rares "d'meutes, d'attroupements hostiles ou d'atteintes graves ports la paix publique ou d'autres vnements imprvus, lorsque le moindre retard pourrait occasionner des dangers ou des dommages pour les habitants". S'il s'agit seulement de prendre des mesures particulires pour la tenue d'un march, le passage d'une course cycliste ou la scurisation de la voie publique le long d'un immeuble menaant ruine, l'arrt de police est la mesure adapte. - Un pouvoir de rquisition exceptionnel (L. 7.12.1998, art. 43, organisant un service de police intgr, structur deux niveaux). Ce cas vise galement les situations d'meutes ou de catastrophes et permet d'avoir recours aux services de la police fdrale, et mme de l'arme.

3. La mission d'autorit sur les services de police au niveau de la commune


Le bourgmestre est l'autorit comptente pour prendre toutes les mesures de porte individuelle qui ont trait au maintien de l'ordre public. Il doit par ailleurs veiller prendre les mesures gnrales ncessaires pour garantir la scurit sur le territoire communal. Par consquent, les arrts de police qu'il prend sur cette base doivent tre excuts par les services de police et, en particulier, par la police locale. La loi organisant un service de police intgr, structur deux niveaux, a inclus ce principe de base de la comptence du bourgmestre en matire de police administrative et prcise qu'il reste l'autorit responsable de la scurit sur le territoire de sa commune 2. Les modalits d'excution de ses ordres et arrts par les services de police sont prcises dans la loi; ces modalits tiennent compte de la particularit des zones pluricommunales. Pour plus d'informations sur le pouvoir des autorits communales et le fonctionnement du corps de police, voyez infra.

4. La mission d'officier de l'tat civil


Le bourgmestre "remplit les fonctions d'officier de l'tat civil et est particulirement charg de faire observer exactement tout ce qui concerne les actes et la tenue des registres" (NLC, art. 125, al. 2).

L. 7.12.1998, art. 42, al. 1er. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl - mise jour 1er septembre 2012

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Il peut toutefois demander au collge communal de dsigner un chevin pour accomplir cette tche (NLC, art. 125, al. 2). Il sagit donc dune vritable rattribution de comptence, et non dune dlgation ou dun remplacement temporaire, cas prvu par ailleurs (NLC, art. 125, al. 3).

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A. Fonctionnement de la commune 3. Bourgmestre fiche 7

Fiche 7 - Les signes distinctifs du bourgmestre


La rglementation en la matire a t modifie rcemment (A.G.W. 20.4.2006, M.B. 28.4.2006), alors que jusqu' prsent, c'taient des textes fort anciens (1837!) qui rglaient cette question. L'charpe du bourgmestre est fond noir, jaune et rouge avec franges en argent; il peut y tre appos le blason de la commune. Elle peut tre porte soit la taille (la couleur noire vers le haut, le nud gauche), soit sur l'paule droite (le nud du ct gauche, la couleur noire tant celle qui se trouve le plus prs du cou). Le port de l'charpe ne peut avoir lieu qu' l'occasion et au cours de l'exercice des attributions maorales au sein de sa commune.

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A. Fonctionnement de la commune 3. Bourgmestre fiche 7

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A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires

4. Le statut des mandataires communaux


Luigi MENDOLA Union des Villes et Communes de Wallonie

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A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires

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A. Fonctionnement de la commune - - 4. Statut des mandataires fiche 1

Fiche 1 - Le traitement et les indemnits des bourgmestres et des chevins

1. Les principes de fixation A. Le traitement sensu stricto


Le traitement des bourgmestres et chevins est fix par le lgislateur wallon. Jusqu'au 1er juillet 2009, il tait fonction d'un pourcentage de l'chelon maximal de l'chelle de traitement du secrtaire communal de la commune correspondante; il est dsormais dfini sans rfrence celui des secrtaires communaux, ce qui permet dornavant une volution indpendante de l'un et de l'autre. C'est l'article L1123-15 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation qui, dans sa nouvelle mouture, prcise le montant (inchang dans le cadre du dcret de 2009) des traitements des mandataires locaux1. Suivant le chiffre de la population, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation fixe, pour les bourgmestres, le niveau de traitement suivant:

Nombre d'habitants 300 habitants et moins 301 500 habitants 501 750 habitants 751 1.000 habitants 1.001 1.250 habitants 1.251 1.500 habitants 1.501 2.000 habitants 2.001 2.500 habitants 2.501 3.000 habitants 3.001 4.000 habitants 4.001 5.000 habitants 5.001 6.000 habitants 6.001 8.000 habitants 8.001 10.000 habitants 10.001 15.000 habitants 15.001 20.000 habitants 20.001 25.000 habitants 25.001 35.000 habitants 35.001 50.000 habitants 50.001 80.000 habitants 80.001 150.000 habitants plus de 150.000 habitants

Traitement allou 13.785,16 euros 15.242,03 euros 16.697,77 euros 18.639,00 euros 20.580,68 euros 21.186,92 euros 21.793,61 euros 22.582,33 euros 23.492,59 euros 24.523,74 euros 25.433,75 euros 28.100,02 euros 29.912,10 euros 31.983,61 euros 36.663,56 euros 39.276,32 euros 46.817,39 euros 49.891,02 euros 52.810,93 euros 61.937,53 euros 74.668,50 euros 80.492,09 euros

Le traitement des chevins est fix 60 % de celui du bourgmestre de la commune correspondante dans les communes dont la population est infrieure ou gale 50.000 habitants et 75 % dans les communes dont la population est suprieure 50.000 habitants.

Dcr. 30.4.2009 mod. certaines dispositions du CDLD et de la L.O. 8-7-1976, M.B. 22.5.2009.

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B. Les autres avantages


1. Les bourgmestres et chevins ont droit un pcule de vacances et une prime de fin d'anne (CDLD, art. L1123-15). Les modalits d'octroi du pcule et de la prime sont dfinies dans l'arrt royal du 16 novembre 2000 (M.B. 30.11.2000), lequel renvoie aux arrts royaux des 30 janvier et 23 octobre 1979 2. Il rsulte des textes prcits que, depuis 2009, le montant du pcule de vacances des mandataires locaux doit tre situ dans une fourchette entre 65 et 92 % du douzime du traitement annuel, par opposition l'ancien mode de calcul qui comportait une partie forfaitaire et une partie variable 3. Le montant de l'allocation de fin d'anne 2012 sera dtermin dans une circulaire qui, classiquement, parat au Moniteur belge du mois de novembre de l'anne concerne. En 2011, la partie forfaitaire de cette prime s'levait 349,7552 euros, tandis que la partie variable tait de 2,5 % de la rtribution annuelle 4. Si le mandataire local exerce, outre son mandat, une autre activit professionnelle, se pose la question du cumul des pcules de vacances entre eux et d'allocations de fin d'anne entre elles. Ces cumuls sont rgls diffremment selon le secteur dans lequel est occup le mandataire. Si le mandataire exerce une profession d'indpendant, il ne peroit pas de pcule de vacances ou d'allocation de fin d'anne du chef de cette activit; la commune doit donc lui verser l'intgralit du pcule de vacances et de l'allocation de fin d'anne attach son mandat. Si le mandataire est employ dans le secteur public, il ne peut cumuler les pcules de vacances audel du montant correspondant au pcule le plus lev, sur base d'un temps plein (A.R. 30.1.1979, art. 9). La mme rgle s'applique pour le cumul des allocations de fin d'anne (A.R. 23.10.1979, art. 4bis). En cas de dpassement de ce plafond, une rduction devra tre effectue. Celle-ci devra tre opre, selon le cas, sur le moins lev des pcules et/ou sur l'allocation de fin d'anne la moins leve 5. Exemple: un mandataire local est employ mi-temps dans le secteur public. Le pcule qu'il touche en vertu de cette activit est de 1.000 euros. S'il avait t employ temps plein, il aurait eu droit, disons, un pcule de 2.000 euros. Son mandat local lui donne droit un pcule de 1.500 euros. Le plafond thorique ne pas dpasser est donc de 2.000 euros. Le cumul des diffrents pcules amne une somme de 2.500 euros. Il convient donc de rduire cette somme de 500 euros. C'est le pcule le moins lev qui doit tre rduit, donc le pcule issu de l'exercice de la profession d'employ. L'intress touchera un pcule de 1.500 euros pour son activit de mandataire et de 500 euros pour sa profession dans le secteur public.
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A.R. 30.1.1979 rel. l'octroi d'un pcule de vacances aux agents de l'administration gnrale du Royaume, M.B. 7.2.1979, et A.R. 23.10.1979 accordant une allocation de fin d'anne certains titulaires d'une fonction rmunre charge du Trsor public, M.B. 22.11.1979. 3 A.R. 30.1.1979, art. 4bis. 4 Circ. n 611 Allocation de fin d'anne 2011, MB 21.11.2011. 5 A noter une diffrence entre le cumul de pcules de vacances et le cumul d'allocations de fin d'anne: en cas de dpassement du plafond autoris, la rduction s'opre, en matire de pcule, sur le montant le moins lev des divers montants perus, sur base de prestations relles tandis qu'en matire de cumul d'allocations de fin d'anne, la rduction sera opre sur le moins lev des montants en tenant compte de prestations temps plein.

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Si le mandataire est employ dans le secteur priv, une distinction s'impose entre le pcule et l'allocation: - le mandataire a en toute hypothse droit l'intgralit de l'allocation de fin d'anne attache son mandat. Le cumul n'est pas sanctionn; - par contre, les pcules de vacances ne peuvent tre cumuls au-del d'un certain plafond (A.R. 30.1.1979, art. 9). Ce plafond est constitu par le pcule le plus lev auquel il pourrait prtendre, sur base d'un temps plein. Concernant le pcule de vacances, les rgles sont donc identiques celles applicables dans le secteur public (cf. supra). On notera cependant qu'en vertu de l'article 9 de l'arrt royal du 30 janvier 1979 prcit, aucune rduction ne peut tre opre sur la partie du pcule priv ne correspondant pas la rmunration des jours de vacances (double pcule). 2. Les bourgmestres et chevins ont galement droit une couverture sociale s'ils ne sont pas couverts par le rgime de scurit sociale des travailleurs salaris ou indpendants. Dans ce cas, ils sont soumis partiellement la scurit sociale des travailleurs salaris (soins de sant et indemnits, allocations familiales et allocations de chmage) 6. Le traitement, le pcule de vacances, la prime de fin d'anne et le rgime de scurit sociale du prsident de CPAS sont identiques ceux des chevins de la commune correspondante7.

2. La rtribution maximale des mandataires locaux


Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, reprenant ce que prvoyait la nouvelle loi communale en la matire, plafonne la somme du traitement de bourgmestre ou d'chevin et des revenus dcoulant de l'exercice d'un mandat, d'une fonction ou d'une charge publics d'ordre politique un montant maximum fix une fois et demie l'indemnit parlementaire perue par les membres de la Chambre des Reprsentants et du Snat, soit 169.546,56 euros bruts (montant l'indice 1,5157), en 2011 8. Un systme de contrle a t mis en place par des arrts "de pouvoirs spciaux" du Gouvernement wallon dats du 20 dcembre 2007 9. Le mcanisme mis en place, plus simple que celui introduit dans le CDLD l'occasion de la rforme de dcembre 2005, est dcrit infra 10, ds lors qu'il est identique

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Le statut suppltif applicable aux mandataires locaux non protgs a t dcrit par les circ. suivantes de l'ONSSAPL: 2000/14, 2000/14bis, 2001/7, 2001/7bis et 2002/9. Notons en outre que le statut suppltif des mandataires locaux a notamment t tendu aux prsidents d'intercommunales, aux prsidents d'associations "chapitre XII". Voir la communication 2007/3 de l'ONSSAPL. L.O. 8.7.1976, M.B. 5.8.1976, art. 38, par. 1er. Voir galement l'A.R. 15.12.1977, M.B. 22.12.1977. Le M.B. 31.1.2012 a publi un avis fixant le montant que les membres des assembles lgislatives sont autoriss percevoir en rtribution de mandats, fonctions ou charges publics d'ordre politique exercs en dehors de leur mandat parlementaire. Pour 2012, ce montant est fix 57.648,91 euros (il s'agit d'un montant li l'indice 1,5460), ce qui correspond 50 % de l'indemnit parlementaire et ce, en vertu de la L. 4-5-1999 limitant le cumul du mandat de parlementaire fdral et de parlementaire europen avec d'autres fonctions, de la L.sp. 4-51999 visant limiter le cumul du mandat de membre du Conseil de la Communaut franaise, du Conseil rgional wallon, du Conseil flamand et du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale avec d'autres fonctions et de la L. 25-5-1999 mod. L. 31-12-1983 de rformes institutionnelles pour la Communaut germanophone. Pour rappel, l'indemnit parlementaire est compose d'un montant brut d'un peu plus de 53.500 euros (montant multiplier par l'indice 1,5769 pour obtenir le montant actualis), d'un pcule de vacances et d'une prime de fin d'anne, ainsi que de frais professionnels forfaitaires (28 % du montant prcit de 53.500 euros indexer, moins que le parlementaire n'opte pour le systme de dclaration des frais rels); les frais professionnels forfaitaires sont exonrs d'impts. Il rsulte de ce qui prcde que les rtributions que les mandataires locaux pourront percevoir en 2012 du chef de leurs mandats originaires, mandats drivs, mandats, fonctions et charges publics d'ordre politique tels que dfinis par le CDLD, art. L5111-1, ne pourront dpasser le montant de 172.946,73 euros bruts (montant l'indice 1,5460). A.G.W. 20.12.2007 pris en excution de l'art. 55 du dcr. 8.12.2005 mod. certaines dispositions du CDLD et A.G.W. 20.12.2007 pris en excution de l'art. 21 du dcr. 8.12.2005 mod. la L.O. 8.7.1976 des CPAS, M.B. 24.1.2008. Voir Fiche 3, La limitation des rtributions, la dclaration de la liste des activits relevant de la sphre publique et la dclaration annuelle de l'ensemble des activits publiques et prives des mandataires locaux. Pour des dveloppements plus complets sur le sujet, v.

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pour les mandataires excutifs et pour les mandataires non excutifs ( une diffrence prs: les mandataires excutifs tant tenus de dclarer les rmunrations issues de l'exercice de leurs mandats dits privs).

3. Le droit au traitement, la renonciation et la demande de compensation


1. Le traitement des mandataires est une dpense obligatoire, mise charge de la commune et que le conseil communal est tenu de porter annuellement au budget (CDLD, art. L1321-1). Ds lors, le paiement du traitement du bourgmestre ou de l'chevin est un droit qui ne peut lui tre enlev par le conseil communal au motif, par exemple, qu'il n'assiste pas rgulirement aux sances du collge communal. Une telle mesure quivaudrait d'ailleurs une sanction disciplinaire qui n'est pas prvue par la rglementation en vigueur. En cas de maladie d'un mandataire, l'article L1123-16 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation lui permet de conserver son traitement. Le conseiller communal remplaant l'chevin ou l'chevin remplaant le bourgmestre, empchs pour cause de maladie pendant plus d'un mois, bnficiera, pendant le remplacement, d'un traitement quivalant celui du mandataire remplac (pour ce qui concerne l'chevin remplaant, il est prvu que celui-ci ne pourra cumuler le traitement plus lev avec celui affrent son mandat originaire). 2. Les mandataires locaux ne peuvent renoncer leur traitement 11. Ce n'est que si leur traitement entrane la rduction ou la suppression d'autres indemnits ou allocations lgales ou rglementaires, que le bourgmestre ou l'chevin peuvent demander une rduction de leur traitement selon les modalits arrtes par le Gouvernement wallon (CDLD, art. L1123-15, par. 1er). Ces modalits n'ayant pas encore t arrtes par l'Excutif wallon, il convient de se reporter, dans l'attente, l'arrt royal du 23 juillet 1990 fixant les modalits d'octroi aux bourgmestres et aux chevins de la rduction de traitement prvue l'article 19, par. 1er, al. 4, de la nouvelle loi communale (M.B. 11.8.1990). 3. Signalons en outre que le mandataire d'une commune de moins de 50.000 habitants qui subirait une perte de revenus (qu'il s'agisse de traitements, pensions, indemnits ou allocations d'origine lgale ou rglementaire) peut, selon certaines modalits12, solliciter de la commune une majoration de son traitement pour compenser la perte subie13. En tout tat de cause le traitement major ne pourra excder le traitement d'un bourgmestre ou d'un chevin, selon le cas, d'une commune de 50.000 habitants 14.

4. Le remboursement de frais A. Le principe


En vertu de l'article L1123-15, par. 3, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, les bourgmestres et chevins ne peuvent bnficier, en dehors de leur traitement, d'aucun molument charge de la commune, pour quelque cause ou sous quelque dnomination que ce soit.
galement notre article Exercice de mandats locaux: Mise en place de l'outil rgional de contrle paru au Mouv. comm., 3/2008, pp. 139144. Ce principe a t rappel dans une rponse une question parlementaire par le Ministre de l'poque qui tait interrog sur la possibilit, pour un mandataire local, de solliciter de l'administration communale qu'elle verse directement une partie de son traitement la section locale du parti politique de ce mandataire: Q.R. Ch., 12.2.2002, 2001-2002, (110), 12773-12775. Ces modalits sont fixes, jusqu' prsent, par l'A.R. 29.3.2000 (rel. l'ancien art. 19 de la NLC) dterminant les modalits de majoration des jetons de prsence des conseillers communaux et du traitement des bourgmestres et chevins, M.B. 13.4.2000. Voir aussi la circ. 12.5.2000 explicitant l'A.R. 29.3.2000, M.B. 3.6.2000. Pour des dtails concernant cette notion de compensation, voir notre contribution in Mouv. comm., 6-7/2007, pp. 321-322. Pour ce qui concerne le prsident de CPAS, voir L.O. art. 38, par. 1er.

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Cette disposition prohibe tout remboursement qui ne couvrirait pas une charge relle de l'lu 15. L'interdiction prvue par l'article prcit ne concerne pas les indemnits pour les frais rels 16 rsultant des fonctions exerces (frais de dplacement, de sjour, de tlphonie, etc.). Ces frais ne sont pas couverts par le traitement et constituent des dpenses relles qui ne peuvent tre considres comme des gains complmentaires, sauf si l'indemnit dpasse notoirement les dpenses relles.

B. Les applications pratiques


1. Frais de dplacement Pour ce qui concerne les frais de dplacement, il convient cependant d'apporter quelques restrictions au principe voqu sous le point 4.a, restrictions qui dpendent du genre et du but des dplacements. Des dplacements effectus par un mandataire sur le territoire de sa propre commune, et ce, dans le cadre de l'exercice normal de la fonction, doivent tre considrs comme rembourss par le traitement lui-mme et ne peuvent donner lieu des indemnits complmentaires. Ils sont, en effet, inhrents l'exercice de la fonction17. Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation ne semble pas s'opposer, par contre, au remboursement des dpenses faites pour des dplacements de service effectus par les mandataires hors du territoire de la commune condition que l'autorit les ait mandats cet effet 18. La fixation des modalits en vue de l'octroi d'indemnits de dplacement appartient exclusivement au conseil communal, qui peut par exemple s'inspirer des modalits fixes par la rglementation applicable aux membres du personnel des communes 19.

2. Assurance dgts matriels Il a t jug par le Conseil d'Etat que la souscription d'une assurance dgts matriels complte pour les vhicules des mandataires locaux pour l'ensemble de leurs dplacements constitue une libralit non justifie de nature blesser l'intrt gnral 20. Par contre, si le risque assur est clairement dlimit et en lien avec l'exercice du mandat, on admet que la commune souscrive une assurance pour ses mandataires 21.

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Ce qui implique la production de pices afin d'attester l'engagement de ces frais. Ds lors, la doctrine est a priori rtive au remboursement forfaitaire; voir W. Somers et L. Van Summeren, Le collge des bourgmestre et chevins, La Charte, 1991, pp. 136 et ss. 16 La notion de remboursement des frais rels exclut l'application d'un forfait: il conviendra donc que les intresss produisent des pices justificatives l'appui de leur demande de remboursement. 17 W. Somers et L. Van Summeren, Le collge des bourgmestre et chevins, Bruges, La Charte, 1991, p. 138. 18 Voir ce sujet Q.R., Snat, sess. ord. 1979-1980, question n 33 du 28.11.1979, p. 495 (M. Claeys); Q.R., PW, sess. ord. 2010-2011, question n 597 du 30.8.2011 (C. Eerdekens). 19 L'autorit locale peut, par exemple, s'inspirer des dispositions portes par l'A.R. 29.12.1965 portant rglementation gnrale en matire d'indemnits pour frais de parcours rsultant de dplacements de service effectus par le personnel des provinces et des communes (M.B. 26.1.1966), ou de la rglementation applicable aux agents de l'Etat (A.R. portant rglementation gnrale en matire de frais de parcours, M.B. 2.2.1965); elle peut galement dcider de faire application de la circ. 31.8.2006 rel. l'octroi d'allocations et d'indemnits dans la Fonction publique locale, M.B. 12.9.2006. 20 C.E., 9.5.1988, n 30.018. 21 Voir circ. 27.7.1973 Min. Int. pour les accidents qui arrivent par ou au cours de l'exercice du mandat. Notons que certaines communes prvoient l'obligation des membres du collge de souscrire ce type d'assurance.

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3. Frais de tlcommunication Dans ce domaine galement, l'octroi d'indemnits n'est pas contraire au Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation pour autant toutefois que cet octroi ne vise qu' indemniser les dpenses relles faites dans l'intrt de la commune en excluant les dpenses personnelles 22. C'est au conseil communal qu'il appartient d'arrter les modalits pratiques du remboursement, sous le contrle de l'autorit de tutelle qui est en droit de suspendre ou d'annuler des dcisions octroyant des indemnits excessives. Rappelons en outre qu'en vertu de l'article L3122, 2, CDLD, les dlibrations octroyant des avantages de toute nature sont soumises la tutelle gnrale d'annulation et ne peuvent tre mises excution avant d'avoir t transmises.

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Voir en ce sens Q. et R., PW, 30.9.2005, 2005-2006, (1), 27-28; voir galement Q. R., PW, 15.1.2002, sess. ord. 2001-2002, p.38.

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Fiche 2 - Les jetons de prsence des membres du conseil communal

1. Les principes d'octroi des jetons de prsence


1. L'article L1122-7 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation dispose que les conseillers communaux ne peroivent aucun traitement. Il est cependant prvu l'octroi d'un jeton de prsence quand les conseillers communaux assistent aux runions du conseil, des commissions et sections. Depuis la rforme du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation par le dcret du 8 dcembre 2005, le Gouvernement wallon est habilit arrter les conditions et modalits selon lesquelles ces jetons leur sont attribus1. Notons toutefois que le montant du jeton de prsence reste fix par le conseil communal 2. En vertu de l'article L1127, par. 1er tel que modifi par le dcret du 26 avril 20123, le prsident du conseil (dsign sur base de l'art. L1122-34, par. 3) peroit quant lui un double jeton de prsence. Le conseiller communal ne peut renoncer au bnfice du jeton de prsence (sauf les cas de rduction de traitement en cas de dpassement de la limite d'une fois et demie le montant de l'indemnit parlementaire, v. infra, selon les modalits arrter par l'Excutif wallon). Comme pour les mandataires excutifs, les conseillers communaux peuvent solliciter une majoration de leurs jetons de prsence en cas de perte d'un revenu de remplacement. Le montant maximum absolu de jetons attribuables prvu par le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation quivaut au traitement d'un chevin d'une commune de 50.000 habitants. 2. Spcificit du prsident de CPAS Depuis la rforme de 2005, le prsident de CPAS, en sa qualit de membre du collge communal, assiste aux sances du conseil communal. Deux cas de figure sont distinguer: si le prsident de CPAS a t lu au conseil communal, il est conseiller communal part entire et bnficie, en cette qualit, de jetons de prsence4. Si, par contre, il n'a pas t lu au conseil communal, il y est prsent (il dispose dans ce cas

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Les travaux prparatoires du dcr. 8.12.2005 mod. certaines dispositions du CDLD rvlent que le but est de tendre vers un paralllisme avec les dispositions applicables aux conseillers de l'aide sociale qui prvoient notamment des conditions de prsence minimale une runion pour bnficier d'un jeton de prsence (conditions portes par l'A.R. 15.12.1977, M.B. 22.12.1977). Au moment d'crire ces lignes, aucun arrt du Gouvernement wallon n'avait t pris en ce qui concerne les modalits d'octroi de jetons de prsence aux conseillers communaux. Conformment l'art. L1122-7, par. 1er, al. 4, ce montant est fix dans une fourchette se situant entre un minimum de 37,18 euros et un montant maximal quivalant au montant du jeton de prsence peru par les conseillers provinciaux lorsqu'ils assistent aux runions du conseil provincial. Le montant du jeton de prsence est adapt en application des rgles de liaison l'indice des prix. Dcr. 26.4.2012 mod. certaines dispositions du CDLD, MB 14.5.2012 La disposition qui empche les mandataires excutifs communaux de bnficier de jetons de prsence aux sances du conseil (en application de l'art. L1123-15, par. 3, CDLD) ne s'applique pas au prsident de CPAS, ds lors que ne sont pas viss les "membres du collge communal", mais spcifiquement les "bourgmestre et chevins". Le jeton de prsence pour l'assistance aux sances du conseil communal tant charge de la commune et non du CPAS, l'art. 3 de l'A.R. 15.12.1977 rel. au traitement des prsidents et aux jetons de prsence des membres des conseils de l'aide sociale n'entrane pas non plus l'interdiction pour le prsident-conseiller communal de percevoir un jeton de prsence pour les sances du conseil communal, ds lors que ce jeton est charge de la commune, et non du CPAS comme vis par l'article 3 prcit.

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d'une voix consultative), mais n'en acquiert pas pour autant la qualit de conseiller communal: il ne bnficiera donc pas du jeton de prsence dcoulant de cette qualit.

2. Le statut fiscal des jetons de prsence


Les jetons de prsence attribus aux conseillers communaux sont considrs fiscalement comme des profits au sens des articles 23, par. 1er, et 27 du Code des impts sur les revenus (CIR 92) 5 et doivent tre dclars comme tels (partie 2 de la dclaration fiscale, code 1650/2650). Le prcompte retenu sur ces jetons doit quant lui tre dclar dans la rubrique 1758/2758. Les taux de retenue de prcompte professionnel sur ces jetons sont les suivants6:

Montant des jetons de prsence

Pourcentage de prcompte professionnel d sur le montant total des jetons de prsence 27,25 32,30 37,35

jusqu' 500,00 euros de 500,01 euros 650,00 euros suprieur 650,00 euros

Voir en ce sens le commentaire n 23/169 de la base de donnes Fisconet du SPF Finances qui largit la porte de l'art. 27, 6, CIR/92 aux jetons de prsence allous aux membres des conseils communaux (www.fisconet.fgov.be). Voir galement Q.R. Ch., 25.4.2005, 2004-2005, (75), 12558-12560. AR/CIR 92, annexe III (M.B. 10.12.2010, err. M.B. 20.1.2011), points 7.1 et 2.17 combins. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Fiche 3 - La limitation des rtributions, la dclaration de la liste des activits relevant de la sphre publique et la dclaration annuelle de l'ensemble des activits publiques et prives des mandataires locaux

Depuis la rforme du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation intervenue en dcembre 2005, les rtributions perues par le conseiller communal sont limites. Comme nous le signalions supra 1, un mcanisme de contrle des rmunrations des mandataires locaux a t introduit par les arrts de pouvoirs spciaux du Gouvernement wallon, dats du 2 20 dcembre 2007 . A ct de ce contrle rgional existe galement un contrle fdral des mandats locaux, que nous aborderons dans le point 2 de cette fiche.

1. Le contrle rgional mis en place par les arrts du Gouvernement wallon du 20 dcembre 2007
Les arrts du Gouvernement wallon du 20 dcembre 2007 rglementent le cumul de mandats des diles locaux: l'un vise les mandataires communaux et provinciaux, l'autre vise les mandataires de CPAS. Ces arrts ont t pris, on le rappelle, dans le cadre de l'habilitation confre l'excutif wallon par les dcrets du 8 dcembre 2005 modifiant pour l'un certaines dispositions du CDLD et, pour l'autre, certaines dispositions de la loi organique des CPAS. Le rgime prvu par les arrts du 20 dcembre 2007 ne s'carte pas fondamentalement du mcanisme introduit dans le CDLD et la loi organique en 2005, mcanisme qui, faute d'arrts d'excution, n'tait pas entre en vigueur. Demeure ainsi le principe selon lequel la rmunration des mandataires publics ne peut dpasser 1,5 fois le montant de l'indemnit parlementaire, soit donc le montant de 172.946,73 euros bruts (montant l'indice 1,5460), en 2012 3. Sont viss les traitements (de bourgmestre, chevin ou prsident de CPAS), les jetons de prsence (de conseiller communal ou de
1

V. Fiche 1 Le traitement et les indemnits des bourgmestres et des chevins. V. galement, pour de plus amples dveloppements sur le sujet notre article, Exercice de mandats locaux: Mise en place de l'outil rgional de contrle paru au Mouv. comm. 3/2008, pp. 139-144. A.G.W. 20.12.2007 pris en excution de l'art. 55 du dcr. 8.12.2005 mod. certaines dispositions du Code de la dmocratie locale et A.G.W. 20.12.2007 pris en excution de l'art. 21 du dcr. 8.12.2005 mod. la L.O. 8.7.1976 des CPAS, M.B. 24.1.2008. Le M.B. 31.1.2012 a publi un avis fixant le montant que les membres des assembles lgislatives sont autoriss percevoir en rtribution de mandats, fonctions ou charges publics d'ordre politique exercs en dehors de leur mandat parlementaire. Pour 2012, ce montant est fix 57.648,91 euros (il s'agit d'un montant li l'indice 1,5460), ce qui correspond 50 % de l'indemnit parlementaire et ce, en vertu de la L. 4-5-1999 limitant le cumul du mandat de parlementaire fdral et de parlementaire europen avec d'autres fonctions, de la L.sp. 4-5-1999 visant limiter le cumul du mandat de membre du Conseil de la Communaut franaise, du Conseil rgional wallon, du Conseil flamand et du Conseil de la Rgion de Bruxelles-Capitale avec d'autres fonctions et de la L. 25-5-1999 mod. L. 31-12-1983 de rformes institutionnelles pour la Communaut germanophone. Pour rappel, l'indemnit parlementaire est compose d'un montant brut d'un peu plus de 53.500 euros (montant multiplier par l'indice 1,5769 pour obtenir le montant actualis), d'un pcule de vacances et d'une prime de fin d'anne, ainsi que de frais professionnels forfaitaires (28 % du montant prcit de 53.500 euros indexer, moins que le parlementaire n'opte pour le systme de dclaration des frais rels); les frais professionnels forfaitaires sont exonrs d'impts. Il rsulte de ce qui prcde que les rtributions que les mandataires locaux pourront percevoir en 2011 du chef de leurs mandats originaires, mandats drivs, mandats, fonctions et charges publics d'ordre politique tels que dfinis par le CDLD, art. L5111-1, ne pourront dpasser le montant de 172.946,73 euros bruts (montant l'indice 1,5460).

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l'action sociale) et les rtributions et avantages en nature dont bnficient les mandataires en raison de leurs activits dans la sphre politique.
En cas de dpassement du plafond prcit, le montant des traitements, jetons et/ou rtributions et avantages en nature est rduit due concurrence. Le trop peru est rembours la commune ou la province, selon qu'il s'agit d'un mandataire communal ou provincial. Si le mandataire est titulaire d'un mandat originaire la fois dans une province et une commune, le remboursement se fait au bnfice de la commune. Le montant trop peru par le prsident de CPAS est quant lui rembours au CPAS. Afin de contrler le respect de la limite de rmunration prcite, un systme de dclaration annuelle de mandats et de rmunration ( distinguer des obligations de dclarations "fdrales" de mandats et de patrimoine adresser la Cour des comptes en vertu des lois du 2.5.1995 et du 26.6.2004) est mis en place. Il est dcrit dans les dispositions formant la nouvelle partie cinq du CDLD. La dclaration annuelle est adresser, pour les mandataires locaux qui ne sont pas membres d'une assemble lgislative (Chambre des Reprsentants, Snat, Parlement wallon, Parlement de la Communaut franaise, Parlement de la Communaut germanophone ou Parlement europen), la cellule temporaire de contrle cre par l'arrt du Gouvernement du 6 dcembre 2007 4. Pour les mandataires locaux qui sont galement membres d'une assemble lgislative, l'organe de contrle est l'instance dsigne cette fin par l'Assemble parlementaire dans laquelle ils exercent leur mandat. En l'attente d'une dsignation de l'instance comptente par les diffrentes assembles prcites, il est conseill ces mandataires locaux d'adresser leur dclaration l'Assemble lgislative au sein de laquelle ils exercent un mandat et ce, pour le 30 juin au plus tard de chaque anne, par voie recommande. La dclaration doit mentionner lensemble des fonctions exerces par le mandataire dans la sphre politique et dans la sphre prive, ainsi que l'indication du caractre rmunr ou non des ces activits. En outre, la dclaration annuelle doit mentionner le montant de rmunration que confre chaque fonction, tant entendu qu'il convient d'oprer une distinction entre mandataires excutifs et non excutifs: les mandataires non excutifs doivent dclarer le montant de rmunration des fonctions relevant de la sphre politique, tandis que les mandataires excutifs doivent, en plus, dclarer le montant des rtributions dcoulant de lexercice des mandats privs (pas des professions prives). Ne sont pas pris en compte, dans le calcul de la limite d'1,5 fois le montant de lindemnit parlementaire, les revenus dcoulant du mandat de Ministre, secrtaire dEtat ou membre d'un Gouvernement rgional ou communautaire. Des limites spcifiques (outre le principe du plafond gnral de 1,5 fois lindemnit parlementaire) sont introduites pour certains mandats drivs par les articles L5311-1 et suivants du CDLD: sont viss les prsident, vice-prsident administrateur ou administrateur

A.G.W. 6.12.2007 portant cration d'une cellule temporaire de contrle des mandats locaux, M.B. 4.1.2008. En vertu de cet arrt, cette cellule temporaire a pour mission d'assurer le respect des dispositions, portes par le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation et la loi organique des CPAS, visant contrler et limiter la rtribution des mandats, fonctions, mandats drivs et charges publics d'ordre politique exercs par les lus locaux. Cet arrt, qui produit ses effets partir du 1.10.2007, prendra fin trois mois - et au plus tard le 1.1.2013 (cf. A.G.W. 6.12.2007, art. 12, tel que mod. par A.G.W. 1.12.2011 (MB 14.12.2011) - aprs la cration de l'Office de contrle qui sera charg, de faon permanente, des missions exerces temporairement par la cellule prcite. A noter que l'organe de contrle est galement charg de vrifier le respect de l'interdiction d'exercice d'un mandat public par une personne morale (interdiction porte par le dcret du 6.11.2008 visant interdire aux mandataires publics d'exercer tout mandat public par le biais d'une socit interpose, M.B. 27.11.2008).

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charg de fonctions spcifiques autres que la gestion journalire au sein du Conseil d'administration ou de tout autre organe de gestion d'une personne morale). Ces rgles spcifiques ne sappliquent cependant pas aux mandats drivs exercs au sein des socits de logement. Il nen reste pas moins que les rtributions des mandats au sein des dites socits sont prises en compte pour le calcul de lventuel dpassement de la limite d1,5 fois le montant de l'indemnit parlementaire. A noter que l'article L5311-2 vise l'interdiction, pour les mandataires, d'tre titulaires ou de faire usage d'une carte de crdit manant de la personne morale dans laquelle ils exercent un mandat driv. Au terme de la procdure de vrification des dclarations opre par l'organe de contrle (cette procdure est dtaille aux articles L5421-1 et ss. CDLD), le Gouvernement peut constater la dchance des mandats originaires ou drivs (en ce compris donc les mandats excutifs) confis aux mandataires n'ayant pas dpos de dclaration, ayant tabli sciemment une fausse dclaration ou ayant omis de rembourser les sommes indment perues dans le dlai imparti. Un recours au Conseil d'Etat est ouvert au mandataire dchu qui contesterait la dcision prise par le Gouvernement wallon 5. Un cadastre des mandats est tenu par l'organe de contrle. Ce cadastre, publi annuellement au Moniteur belge, reprend pour chaque mandataire la liste des fonctions exerces tant dans la sphre publique que prive et mentionne si ces fonctions sont ou non rmunres. Les arrts comments, qui ont t ratifis par les dcrets du 19 juin 2008 (M.B. 25.5.2008), sont entrs en vigueur la date de leur publication au Moniteur belge, soit le 24 janvier 2008. Signalons enfin que les formulaires de dclaration sont tlchargeables sur le site internet http://declaration-mandats.wallonie.be. Des instructions relatives aux modalits de dclaration figurent galement sur ce site.

2. Le contrle fdral des mandats Outre les contrles prvus au niveau rgional dcrits ci-dessus, les lois ordinaire et spciale du 2 mai 1995 6, excutes par les lois ordinaire et spciale du 26 juin 20047, prvoient un systme de contrle fdral, par la Cour des comptes, des mandats et du patrimoine des lus locaux8.

A. Ratio legis
Le but poursuivi par le lgislateur de 1995 tait d'assurer la transparence dmocratique en se donnant les moyens de contrler que l'exercice d'une fonction ne puisse "injustement profiter celui qui l'exerce 9".

A noter que, dans son arrt 79/2012 du 14.6.2012 rendu sur question prjudicielle, la C. const. a considr que les art. L4142-1, par. 2, 8, et L5431-1 CDLD n'taient pas discriminatoires en ce qu'ils ne prvoient, pour les titulaires des mandats viss par ces dispositions, qu'une seule sanction (la dchance) alors qu'un bourgmestre ou un chevin qui se rend coupable d'une inconduite notoire peut tre sanctionn par le Gouvernement d'une suspension maximale de trois mois ou d'une rvocation sans qu'aucune ingibilit ne s'ensuive. L. 2.5.1995 rel. l'obligation de dposer une liste de mandats, fonctions et professions et une dclaration de patrimoine et L. spc. 2.5.1995 rel. l'obligation de dposer une liste de mandats, fonctions et professions et une dclaration de patrimoine, M.B. 26.7.1995. L. 26.6.2004 excutant et compltant la L. 2.5.1995 rel. l'obligation de dposer une liste de mandats, fonctions et professions et une dclaration de patrimoine et L. spc. 26.6.2004 excutant et compltant la L. 2.5.1995 rel. l'obligation de dposer une liste de mandats, fonctions et professions et une dclaration de patrimoine, M.B. 30.6.2004. Pour de plus amples dveloppements sur le sujet, v. notre article Dclarations de mandats et de patrimoine: du dsir de transparence dmocratique au clair-obscur lgislatif, Mouv. comm., 3/2005, p. 116. Proposition de loi rel. l'obligation de dposer une liste de mandats, fonctions et professions et une dclaration de patrimoine, Doc. parl., Ch. repr., sess. ord. 1994-1995, n 1697/1, p. 1.

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La dclaration de mandat permet ainsi au grand public de se rendre compte "de la sphre d'influence que les mandataires ont au sein de la socit", tandis que la dclaration de patrimoine permet de garantir que le mandataire en question "n'a tir aucun avantage illicite de l'exercice d'un mandat. Si le mandataire est accus tort de s'tre enrichi de manire irrgulire, la dclaration de patrimoine peut tre un moyen de prouver son innocence" 10.

B. Le champ d'application
Outre les bourgmestres, chevins, prsidents de CPAS et membres des conseils d'administration et des comits de direction des intercommunales et interprovinciales, sont galement viss par la lgislation les lus fdraux, rgionaux, communautaires et provinciaux11: la notion d'interprovinciale n'existe pas dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation.

C. Les obligations
Les personnes relevant du champ d'application des lois de 1995 ont deux obligations: le dpt d'une liste de mandats, et le dpt d'une dclaration de patrimoine.

1. Les modalits du dpt Le dpt a lieu au greffe de la Cour des comptes, soit par remise de la main la main au fonctionnaire de la Cour habilit pour cette rception 12, soit par envoi recommand avec accus de rception 13.

2. Le dpt d'une dclaration de mandats a. Moment du dpt 14 Ds lors qu'une personne entrant dans le champ d'application des lois de 1995 exerce, au cours d'une anne, un mandat ou une fonction vis l'article 1er de ces lois, cette personne doit faire une dclaration de tous les mandats, fonctions dirigeantes ou professions, quelle qu'en soit la nature, exercs durant l'anne dont question, dans le secteur public ou pour le compte de toute personne physique ou morale, de tout organisme ou association de fait, tablis en Belgique ou l'tranger. Cette dclaration, date, signe et certifie sur l'honneur exacte et sincre, doit tre dpose avant le 1er avril de l'anne suivant celle pendant laquelle a t exerce l'activit vise.

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Projet de loi excutant et compltant la L. 2.5.1995 rel. l'obligation de dposer une liste de mandats, fonctions et professions et une dclaration de patrimoine, Doc. parl., Sn., sess. ord. 1997-1998; n 621/12, p. 16. Pour un relev exhaustif des personnes vises, nous nous permettons de renvoyer le lecteur l'art. 1er des lois spciale et ordinaire du 2.5.1995. La remise de la main la main, qui peut tre ralise par le porteur d'une procuration, se fait contre la remise, par le fonctionnaire de la Cour des comptes, d'un accus de rception. Le pli renfermant la dclaration doit mentionner, l'extrieur, les nom, prnoms et domicile du dclarant et le fait qu'il s'agit d'une dclaration de patrimoine (L. spc. et ord. 26.6.2004, art. 4). L'envoi recommand contient lui-mme une enveloppe ferme, contenant la dclaration. Sur cette seconde enveloppe sont mentionns les nom, prnoms et domicile du dclarant, ainsi que le fait qu'il s'agit d'une dclaration de patrimoine. L. spc. et ord. 2.5.1995, art. 2. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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b. Contenu de la dclaration Outre la liste des mandats, fonctions ou professions exercs, la dclaration doit prciser s'ils sont ou non rmunrs et doit en plus contenir les mentions suivantes: les nom, prnoms, domicile, lieu et date de naissance du dclarant, ainsi que la date de dbut et, le cas chant, la date de cessation 15 de l'exercice desdits mandats, fonctions ou professions.

c. Conservation de la dclaration Les dclarations de mandats sont conserves par la Cour des comptes pendant un dlai de trois ans suivant leur publication au Moniteur belge. A l'expiration de ce dlai, lesdites dclarations sont dtruites 16.

3. Le dpt d'une dclaration de patrimoine a. Moment du dpt et contenu de la dclaration17 Les personnes qui exercent au cours d'une anne une des fonctions ou un des mandats viss l'article 1er des lois de 1995 dposent, avant le 1er avril de l'anne suivante, sous pli ferm, une dclaration de patrimoine, certifie sur l'honneur exacte et sincre, relative l'tat de leur patrimoine au 31 dcembre de l'anne cite en premier lieu 18. Cette obligation ne s'applique pas lorsqu'au cours de l'anne prcdente, aucune modification au niveau de l'exercice de fonctions ou mandats n'est intervenue (sont viss les cas o il n'y a eu ni entre en fonction, ni nomination un mandat, ni cessation de fonction ou mandat). Cette dclaration, date et signe, fait tat de toutes les crances, de tous les immeubles et de tous les biens meubles de valeur 19 du dclarant. Elle comporte galement la mention des nom, prnoms, domicile, lieu et date de naissance du dclarant ainsi que les fonctions entranant son assujettissement aux lois de 1995.

b. Garantie de confidentialit La Cour des comptes est garante de l'absolue confidentialit des donnes qui lui sont confies et que seul un juge d'instruction sera habilit consulter, dans le cadre d'une instruction pnale qui serait mene l'encontre de l'intress, en raison de son mandat ou de sa fonction. Les membres du personnel de la Cour des comptes et de faon gnrale tout dpositaire ou dtenteur de la dclaration est tenu au secret professionnel, conformment l'article 458 du Code pnal qui stipule que "toutes () personnes dpositaires, par tat ou par profession, des secrets qu'on leur confie, qui, hors le cas o ils sont appels rendre tmoignage en justice ou devant une commission d'enqute parlementaire et celui o la loi les oblige faire connatre
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La mention de la date de dbut et de fin d'exercice n'est requise que pour autant que ces dates se situent dans l'anne laquelle se rapporte la dclaration (L. 26.6.2004, art. 2, al. 1er). L. spc. et ord. 26.6.2004, art. 11. L. spc. et ord. 2.5.1995, art. 3, tel que mod. par L. spc. et ord. mod. la lgislation relative l'obligation de dposer une liste de mandats, fonctions, et professions et une dclaration de patrimoine, en ce qui concerne le dpt de la dclaration de patrimoine, M.B. 31.3.2009. Notons que, si l'intress est nomm pour une dure indtermine ou excdant six ans, une nouvelle dclaration de patrimoine doit tre introduite pour le 1er avril de la sixime anne qui suit celle de sa nomination et avant le 1er avril de chaque sixime anne suivante; cette dclaration est relative l'tat de son patrimoine au 31 dcembre de la cinquime anne qui suit celle de sa nomination et au 31 dcembre de chaque cinquime anne suivante (L. spc. et ord. 2.5.1995, art. 3, par. 1er, al. 3). Sans prtendre l'exhaustivit, l'art. 3, par. 1er, al. 2, des lois du 2.5.1995 cite au titre de crances les comptes bancaires, actions et obligations, et au titre de biens meubles de valeur les antiquits et uvres d'art.

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ces secrets, les auront rvls, seront punis d'un emprisonnement de huit jours six mois et d'une amende de cent euros cinq cents euros" 20. Les dclarations de patrimoine remises la Cour des comptes sont restitues l'expiration d'un dlai de cinq ans suivant la fin du dernier mandat ou de la dernire fonction. La restitution a lieu au moyen d'un envoi recommand avec accus de rception 21. Si, dans l'anne de l'expiration du dlai de cinq ans prcit, la restitution n'est pas possible, la dclaration de patrimoine est dtruite. En cas de dcs de l'intress, la dclaration de patrimoine est dtruite l'expiration du dlai d'un mois aprs sa survenance.

4. Les informateurs institutionnels a. Le principe Afin d'viter la Cour des comptes d'tablir et tenir jour la liste des personnes relevant du champ d'application des lois de 1995, les lois de 2004 ont mis en place le systme des informateurs institutionnels: chaque niveau de pouvoir, au sein de chaque institution vise, est dsign un informateur charg de dresser une liste des personnes assujetties l'obligation de dclaration 22. A l'chelon local, c'est le secrtaire communal qui adresse une liste la Cour des comptes pour les bourgmestre, chevins et prsident de CPAS23. Pour les membres du conseil d'administration et du comit de direction des intercommunales et interprovinciales, c'est le prsident du conseil d'administration de ces organismes qui assume cette fonction.

b. Leurs missions Dans le courant du mois de fvrier de chaque anne, les informateurs institutionnels adressent la Cour des comptes les nom, prnoms, lieu et date de naissance des personnes assujetties, ainsi que la date de l'entre en fonction, de la cessation de la fonction et de l'expiration de la priode de cinq ans que nous avons voque supra. Il leur incombe galement d'informer la Cour des comptes de la survenance du dcs d'une personne dont ils lui auraient communiqu l'identit.

5. La procdure d'tablissement des listes officielles par la Cour des comptes a. La liste provisoire Le 30 avril de chaque anne, la Cour des comptes tablit la liste provisoire des personnes assujetties aux lois de 1995 qui ne lui ont pas adress de dclaration de mandats et/ou de patrimoine, ou qui ont adress une dclaration incomplte ou inexacte.

20 21 22 23

A multiplier par 5,5 pour obtenir les montants actualiss. L. spc. et ord. 26.6.2004, art. 9. L. spc. et ord. 26.6.2004, art. 6. Le secrtaire de CPAS ne doit donc pas remplir cette mission. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Un courrier de rappel est adress aux intresss qui ont jusqu'au 15 mai de l'anne en cours pour faire part la Cour des comptes des raisons pour lesquelles ils estiment, selon le cas, soit ne pas relever du champ d'application de la loi, soit avoir envoy une dclaration complte et exacte. La Cour a alors jusqu'au 31 mai pour examiner les motifs invoqus par les intresss et leur faire connatre la position dfinitive de la Cour quant leur assujettissement ou quant au caractre complet et exact de leur dclaration. Un "droit de recours" est octroy l'intress contre la position de la Cour des comptes quant son assujettissement ou le caractre incomplet ou inexact de sa dclaration. Les lus locaux ont ainsi la possibilit de faire examiner leur dossier par une commission de suivi compose de membres du Parlement wallon, qui statue sans recours. Copie de la dcision de cette commission est communique la Cour des comptes et au requrant au plus tard pour le 30 juin de l'anne en cours.

b. La liste dfinitive La liste dfinitive des mandats, fonctions et professions, ainsi que la liste dfinitive des personnes assujetties qui n'ont pas fait parvenir la dclaration requise, sont arrtes au plus tard le 15 juillet par la Cour des comptes, et font l'objet d'une publication au Moniteur belge au plus tard le 15 aot. La lgislation prvoit la possibilit d'apporter des corrections aux listes publies, dans les cas suivants: lorsque le dclarant constate une diffrence entre la liste complte et exacte qu'il a envoye et la publication qui en a t faite (L. spc. et ord. 26.6.2004, art. 8, par. 1er); lorsque le dclarant constate qu'il a adress une liste incomplte ou inexacte (L. spc. et ord. 26.6.2004, art. 8, par. 2); lorsqu'une information parvient la Cour des comptes, information selon laquelle une personne assujettie n'a pas procd la dclaration ou a procd une dclaration incomplte ou inexacte (L. spc. et ord. 26.6.2004, art. 8, par. 3, al. 2). Dans ce cas, si la Cour estime l'information fonde, elle avertit l'intress de sa volont de procder une correction des listes; un droit de recours similaire celui voqu au point prcdent est alors organis.

6. Les sanctions Les dclarations de mandats et/ou de patrimoine comportant des inexactitudes sont passibles des sanctions pnales frappant le faux et l'usage de faux en vertu de l'article 194 du Code pnal qui prvoit que "tout fonctionnaire ou officier public qui, dans l'exercice de ses fonctions, aura commis un faux, soit par fausses signatures, soit par altration des actes, critures ou signatures, soit par supposition de personnes, soit par des critures faites ou intercales sur des registres ou d'autres actes publics, depuis leur confection ou clture, sera puni de la rclusion de dix ans quinze ans". L'omission de procder aux dclarations requises est quant elle passible d'une amende de 100 1.000 euros 24.
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A multiplier par 5,5 pour obtenir les montants actualiss.

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En outre, la liste des personnes qui n'auraient pas dpos les dclarations de mandats et de patrimoine requises en vertu de la loi sera publie au Moniteur belge. Les informateurs institutionnels qui omettraient d'accomplir leur mission, ainsi que le retard dans cet accomplissement, sont passibles d'une amende de 100 1.000 euros 25.

25

A multiplier par 5,5 pour obtenir les montants actualiss. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Fiche 4 - Le rgime fiscal des frais professionnels des mandataires locaux

1. Les bourgmestres et chevins


En matire fiscale, les mandataires excutifs locaux bnficient d'un forfait spcial pour frais professionnels, plus intressant que le forfait lgal des salaris. Chaque anne, une circulaire du Ministre des Finances prcise les montants forfaitaires de frais professionnels que les bourgmestres, chevins et prsidents de CPAS peuvent dduire des rmunrations affrentes leur mandat. Pour l'exercice 2012 (revenus 2011), ces montants sont les suivants: bourgmestres: chevins: prsidents de CPAS: 6.296,84 euros 3.778,10 euros 3.778,10 euros

Pour rappel, en lieu et place de ce forfait spcial, les lus locaux peuvent galement choisir, pour les traitements qu'ils peroivent pour l'exercice de leur mandat, la preuve des frais rels qu'ils ont eu supporter en tant que mandataire local, ou opter pour le forfait lgal "classique". Rappelons en outre que le fait d'opter pour ce forfait spcial n'a aucune incidence sur le choix faire pour leurs autres revenus professionnels salaris (forfait lgal ou frais rels).

2. Les conseillers communaux


En matire de frais professionnels, les conseillers ont le choix, comme les autres contribuables, entre la dduction des frais rels (dont il faut dmontrer la ralit et le montant - code 1657/2657 de la dclaration) et le forfait lgal (code 1658/2658) qui doit tre calcul selon les modalits arrtes par l'article 51 du CIR/92 1.

L'art. 51 dispose pour l'exercice 2011 (revenus 2010) que: "Pour ce qui concerne les rmunrations et les profits (), les frais professionnels () sont, dfaut de preuves, fixs forfaitairement en pourcentages du montant brut de ces revenus pralablement diminus desdites cotisations. Ces pourcentages sont: 1 pour les rmunrations des travailleurs: a) 28,7 pourcent de la premire tranche de 5.190 euros (montant de base 3.750 euros); b) 10 pourcent de la tranche de 5.190 euros (montant de base 3.750 euros) 10.310 euros (montant de base 7.450 euros); c) 5 pourcent de la tranche de 10.310 euros (montant de base 7.450 euros) 17.170 euros (montant de base 12.400 euros); d) 3 pourcent de la tranche excdant 17.170 euros (montant de base 12.400 euros); 2 pour les rmunrations des dirigeants d'entreprise: 3 pourcent; 3 les rmunrations des conjoints aidants: 5 pourcent; 4 pour les profits: les pourcentages fixs au 1. Le forfait ne peut, en aucun cas, dpasser 3.590 EUR (montant de base 2.592,50 EUR) pour l'ensemble des revenus d'une mme catgorie vise l'alina 2, 1, 3 4, ni 2.150 EUR (montant de base 1.555,50 EUR) pour l'ensemble des revenus viss l'alina 2, 2. () "

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Fiche 5 - La pension des bourgmestres et chevins

1. Les principes d'octroi


Les dispositions de base en la matire sont contenues dans la loi du 8 dcembre 1976 rglant la pension de certains mandataires et celle de leurs ayants droit1. Cette loi impose aux communes et aux CPAS d'assurer, d'une part, leurs anciens bourgmestres et chevins, d'autre part, leurs anciens prsidents de CPAS, une pension. La pension de retraite prend cours le premier jour du mois qui suit celui au cours duquel l'intress en fait la demande. Le mandataire doit remplir certaines conditions (L. 8.12.1976, art. 4): - avoir au moins 60 ans; - avoir exerc son mandat pendant au moins 12 mois depuis le 31 dcembre 19882, ou pendant au moins 60 mois avant cette date; - avoir pay les retenues obligatoires. En outre, le bnfice de cette pension de retraite est incompatible avec l'exercice du mandat de bourgmestre, chevin ou prsident de CPAS. Ainsi, un ancien bourgmestre ne peut bnficier de sa pension tant qu'il est prsident de CPAS. Par contre, s'il sige en tant que conseiller communal, il peut bnficier dans le mme temps de sa pension d'ancien bourgmestre puisque le mandat de conseiller communal n'ouvre aucun droit une pension.

2. La formule de calcul
La pension de retraite d'un ancien mandataire est tablie selon la formule suivante: a x 3,75 x t 12 x 100
a = le traitement annuel de base; t = le nombre de mois de mandats entiers d'exercice du mandat considr.

Cette formule a fait l'objet d'une modification par la loi du 28 dcembre 20113. La nouvelle formule est libelle comme suit: a x 3,75 x t 12 x 180 Cette modification du dnominateur vise appliquer un tantime4 moins favorable, conformment aux objectifs poursuivis par la rforme globale des pensions porte par la loi prcite.

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M.B. 6.1.1977. L. 8.12.1976, art. 13bis. L. 28.12.2011 portant des dispositions diverses, MB 30.12.2011, art. 96. La L. 8.12.1976 n'voque pas explicitement de tantime; toutefois, l'application des rgles qu'elle comporte revient tenir compte d'un tantime de 1/20me, le maximum de pension (quivalent du dernier traitement d'activit) pouvant arithmtiquement atteint au bout de ce dlai. Par cette rforme, le nouveau tantime serait de 1/36me.

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A noter que les mandataires qui avaient atteint l'ge de 55 ans le 1.1.2012 conservent le bnfice du mode de calcul qui leur tait applicable la date du 31.12.2011.

A. La notion de traitement annuel de base: dtermination de l'lment "a" de la formule


1. Gnralits Pour tablir le montant de la pension auquel a droit un ancien mandataire, il faut en premier lieu tenir compte du ou des traitements annuels de base qui, au moment de la prise de cours de la pension, sont attachs chacun des mandats exercs. Comme le souligne la circulaire du 31 janvier 20035, des modifications au niveau de l'importance de la commune, un accroissement de la population ou un relvement de classe qui ne produisent leurs effets qu'aprs l'expiration du mandat n'ont pas d'influence sur le traitement de base prendre en compte. Si ces modifications ont des effets pendant l'exercice du mandat, on en tiendra compte puisque seul vaut le traitement de base l'expiration du mandat de 6 ans considr. Pour les mandats qui se succdent sans qu'une modification au niveau du traitement de base ne soit observe, on octroie une pension unique. 2. Distinction entre les mandats exercs avant le 1er janvier 2001 et les mandats exercs partir de cette date La loi du 4 mai 1999 a compltement modifi le traitement de base des mandataires: autrefois calqu sur l'chelle affrente au grade de rdacteur dans les ministres fdraux, le traitement des lus locaux devait suivre, partir du 1er janvier 2001, l'volution du traitement du secrtaire communal de la commune correspondante. Il convient donc de distinguer ces deux priodes pour fixer le traitement de base qui servira pour le calcul de la pension. Deux pensions distinctes seront donc octroyes, chacune sur base des rgles de calcul qui lui sont propres. a. Traitement de base relatif aux mandats exercs avant le 1er janvier 2001 - Maximum de l'chelle 20/1 ou 20/A Il ne peut tre tenu compte, dans la dtermination de ces traitements, des augmentations rsultant de loi du 4 mai 1999: il faut ds lors se rfrer aux anciennes chelles qui taient applicables au moment de la fin de l'exercice de chaque mandat concern et ce, mme pour les pensions qui prennent cours partir du 1er janvier 2001, le critre tant l'exercice du mandat et non la prise de cours de la pension. L'chelle applicable aux mandats d'avant 2001 est celle qui tait lie au grade de rdacteur. Au 1er juillet 1993, c'est l'chelle 20/1 qui tait attache au grade de rdacteur. A cette date, elle avait un maximum fix 878.947 BEF l'indice-pivot 138,01. Au 1er janvier 1994, le grade de rdacteur fut supprim et remplac par le grade d'assistant administratif auquel est attache l'chelle barmique 20A, mais dont les montants sont demeurs identiques l'chelle 20/1 au 1er janvier 1994. L'chelle 20A a encore volu en 2002, mais cela n'a pas d'importance pour la dtermination du traitement de base des mandats qui furent exercs avant le 1er janvier 2001.
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Circ. 31.1.2003 rel. aux pensions des mandataires locaux et de leurs ayants droit - traitement de base - passage l'euro prquation, M.B. 28.2.2003. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Cette volution prsente cependant un intrt pour le calcul de la prquation applicable ces pensions: nous y reviendrons par la suite. - auquel on applique les coefficients de l'arrt royal du 27 dcembre 1990 Le montant maximal de l'chelle applicable est ensuite affect des coefficients repris l'arrt royal du 27 dcembre 1990. A titre d'illustration, pour une commune de 8.150 habitants (groupe 43), le traitement de base qui figurera dans la formule ("a") pour procder au calcul d'une pension de bourgmestre sorti de charge au 31 dcembre 2000 sera de 878.947 BEF x 438,16/1000, soit 385.119,42 BEF (9.546,86 euros). b. Traitement de base relatif aux mandats exercs partir du 1er janvier 2001 Le traitement de base prendre en compte pour les mandats exercs partir du 1er janvier 2001 est celui qui est fix en vertu de l'article L1123-15 CDLD. Pour rappel, ce traitement tait, jusqu'au 1er juillet 2009, fonction d'un pourcentage de l'chelon maximal de l'chelle de traitement du secrtaire communal de la commune correspondante (les traitements des secrtaires communaux variant en fonction du nombre d'habitants de la commune concerne6). A partir du 1er juillet 2009, le traitement des mandataires excutifs est directement vis par l'article L1123-15 du CDLD, sans qu'il ne soit dsormais fait rfrence au traitement du grade lgal.

B. Le nombre de mois prendre en considration pour le calcul de la pension: dtermination de l'lment "t" de la formule
Il ne peut tre tenu compte que des mois complets durant lesquels le mandat a t exerc7. Les fractions de mois ne peuvent, par consquent, tre prises en considration ni pour la fixation de l'anciennet dans chaque fonction prise sparment, ni pour le calcul de l'anciennet globale. Il convient en outre de noter que le nombre de mois prendre en considration sera rduit proportionnellement la dure pendant laquelle le mandataire aura peru un traitement rduit, en application de l'article L1123-15 CDLD. En vertu de l'article 5, par. 2, de la loi de 1976, "le nombre de mois est, pour la priode durant laquelle le traitement a t rduit, multipli par le rapport entre, d'une part, le traitement rduit et, d'autre part, le mme traitement abstraction faite de la rduction applique." Ds lors, bien que la pension soit calcule sur un traitement complet ("a" dans la formule), l'application de cette fraction supplmentaire a pour effet de rduire le montant de la pension.

3. La prquation
Les pensions octroyes en vertu de la loi du 8 dcembre 1976 ne sont pas figes dans le temps: outre les adaptations qui rsultent des fluctuations de l'indice des prix la consommation, ces pensions voluent en fonction des augmentations ventuelles du traitement qui a servi de base leur calcul; on parle alors de prquation, qui consiste affecter le montant annuel de pension

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Voir art. L1124-6, CDLD. Voir Doc. parl. Ch. repr., sess. ord. 1974-1975, n 550/9, p. 9; circ. min. 5.7.1977.

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d'un coefficient gal au quotient rsultant de la division du nouveau traitement par le traitement pris en considration pour calculer la pension initiale. S'agissant de tenir compte de l'volution du traitement qui a servi de base au calcul de la pension (de retraite, de conjoint survivant ou d'orphelin), il convient encore une fois de distinguer selon que les mandats ont t exercs avant le 1er janvier 2001 ou partir de cette date.

A. La prquation des pensions relatives des mandats exercs avant le 1er janvier 2001
Nous voquions ci-dessus l'volution de l'chelle affrente au grade de rdacteur (chelle 20/1 puis 20A). Suite au passage l'euro, l'chelle 20A fut fixe, au 1er janvier 2002, 21.788,59 euros. Au 1er juin 2002, cette chelle fut augmente d'un pour-cent pour ainsi atteindre 22.006,56 euros. Cependant, partir de cette date, il convient de tenir compte de l'chelle CA1 qui fut introduite par la rforme dite "Copernic", avec effet rtroactif la date du 1er juin 2002. Le montant maximal de cette chelle est de 22.648,02 euros8. Cette revalorisation barmique, impliquant une ncessaire prquation des pensions, est la cinquime depuis le 1er janvier 19909.

B. La prquation des pensions relatives des mandats exercs partir du 1er janvier 2001
Depuis la rvision du rgime pcuniaire des mandataires porte par la loi du 4 mai 1999, il n'a d tre appliqu aucune prquation10.

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Tous les montants repris dans ce paragraphe sont lis l'indice-pivot 138,01 et doivent tre indexs en consquence. A partir du 1.1.1990: maximum de l'chelle 20/1 fix 776.734 BEF; partir du 1.11.1990: maximum de l'chelle 20/1 fix 792.272 BEF; partir du 1.11.1991: maximum de l'chelle 20/1 fix 800.198 BEF; partir du 1.11.1992: maximum de l'chelle 20/1 fix 824.204 BEF; partir du 1.7.1993: maximum de l'chelle 20/1 fix 878.947 BEF. Le traitement des secrtaires communaux d'une part, puis le traitement des mandataires fix directement partir du 1.7.2009 d'autre part n'ayant pas volu depuis 2001. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Fiche 6 - Le cong politique des mandataires locaux

Le cong politique des mandataires locaux est rgl diffremment selon que le mandataire travaille dans le secteur priv ou le secteur public. La dure du cong politique ne correspond pas au temps que l'lu local consacre son mandat mais au temps qu'il y consacre pendant ses heures de travail. C'est pourquoi le cong politique ne concerne que les fonctionnaires et les travailleurs salaris.

1. Le secteur public
Le cong politique des membres du personnel des services publics est rgi par la loi du 18 septembre 1986 1. Cette loi, sensiblement modifie par la loi du 4 mai 1999 visant amliorer les congs politiques des mandataires locaux 2, a galement subi d'importantes modifications, notamment en ce qui concerne son champ d'application, par une loi du 4 fvrier 2003 3. Telle que modifie, la loi ne s'applique plus au personnel communal. Saisie pour avis sur le projet de loi modifiant la loi de 1986 prcite, la section lgislation du Conseil d'Etat a, juste titre, soulign l'impact de la loi du 13 juillet 2001 (entre en vigueur, en grande partie, le 1.1.2002) portant transfert de diverses comptences aux Rgions et aux Communauts et fait remarquer que: "() le lgislateur n'est plus comptent pour adopter des dispositions relatives au cong politique des membres du personnel des provinces et des communes, (). La modification de la loi du 18 septembre 1986 instituant le cong politique pour les membres du personnel des services publics ne peut ds lors concerner ces membres du personnel" 4. En outre, le Conseil d'Etat prcisa: "Ce qui implique que le texte actuellement en vigueur de cette loi doit subsister pour ces membres du personnel et ne peut tre modifi ou remplac que par les Rgions en ce qui les concerne". Il en rsulte que, aussi longtemps que le lgislateur rgional ne rglemente pas la matire, la situation des mandataires locaux qui sont galement des membres du personnel local continue tre rgie par la loi de 1986 dans sa version antrieure la modification intervenue en 2003 5. Pour ce qui concerne les mandataires locaux qui sont fonctionnaires au sein d'une autorit publique autre que locale, c'est par contre la loi de 1986 dans sa version actuelle (telle que modifie, notamment, en 2003) qui est d'application. Le texte qui est donc applicable aux mandataires locaux wallons prvoit que les congs peuvent tre pris de manire fractionne (minimum 1 heure) afin de pouvoir s'absenter pour signer un acte ou participer une runion sans devoir prendre ncessairement toute une journe de cong.

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L. 18.9.1986 instituant le cong politique pour les membres du personnel des services publics, M.B. 31.10.1986. M.B. 28.7.1999. L. 4.2.2003 mod. diverses dispositions en matire de cong politique pour les membres du personnel des services publics, M.B. 19.2.2003. Projet de loi mod. la L. 18.9.1986 instituant le cong politique pour les membres du personnel des services publics, avis de la Section de Lgislation du Conseil d'Etat, Doc. parl., Ch., sess. ord. 2001-2002, n 1573/005, p. 4. Au moment o nous crivons ces lignes, aucune rglementation rgionale n'a modifi la L. 18.9.1986 dans sa version antrieure aux modifications apportes au texte, dans sa version fdrale, en 2003.

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En outre, les personnes travaillant temps partiel ont galement droit un cong politique. En ce qui concerne les travailleurs de la fonction publique, ils peuvent dsormais consacrer au moins un jour par semaine (en volume global) l'exercice de leur mandat excutif, quelle que soit la taille de la commune, puisque le volume de travail ne dcrot pas proportionnellement au nombre de la population. La situation se prsente comme suit 6: Conseiller communal/ Conseiller de l'action sociale 7 2 jours/mois

Bourgmestre

Echevin/ Prsident de CPAS

Dispense de service

Cong facultatif

- jusqu' 30.000 h.: d'un temps plein - 30.001 - 50.000 h.: d'un temps plein

- jusqu' 30.000 h.: 4 jours / mois - 30.001 - 50.000 h.: d'un temps plein - 50.001 - 80.000 h.: d'un temps plein

- jusqu' 80.000 h.: 2 jours/mois - plus de 80.000 h.: 4 jours/mois

Cong d'office

- jusqu' 20.000 h.: 3 jours/mois - 20.001 - 30.000 h.: d'un temps plein - 30.001 - 50.000 h.: d'un temps plein - plus de 50.000 h.: temps plein

- jusqu' 20.000 h.: 2 jours/mois - 20.001 - 30.000 h.: 4 jours/mois - 30.001 - 50.000 h.: d'un temps plein - 50.001 - 80.000 h.: d'un temps plein - plus de 80.000 h.: temps plein

Pour rappel, la dispense de service n'a aucune incidence sur la situation administrative et pcuniaire du fonctionnaire, tandis que les congs politiques d'office et facultatifs ne sont pas rmunrs. Contrairement au rgime applicable aux membres du personnel du secteur priv (v. infra), il n'existe aucun mcanisme de rcupration, par l'employeur du fonctionnaire, de la rmunration qu'il a octroye ce dernier pendant les journes o une dispense de service a t accorde.

Signalons en outre que, en vertu de l'art. 9 de la L. 18.9.1986, les bourgmestres, chevins et prsidents de CPAS qui bnficient d'un cong politique n'excdant pas la moiti d'un emploi temps plein peuvent, leur demande, obtenir un cong politique mi-temps ou temps plein. Quant aux mandataires excutifs qui bnficient dj d'un cong politique mi-temps, ils peuvent, toujours en vertu de l'art. prcit, solliciter un cong politique temps plein. Les membres du bureau permanent ont droit, en leur qualit de membre du conseil de l'action sociale, 2 jours de dispense de service par mois. Ils ont galement droit des congs facultatifs (1 ou 2 jours/mois jusqu' 10.000 h.; 1, 2 ou 3 jours/mois de 10.001 20.000 h.; 1, 2, 3, 4 ou 5 jours/mois pour une population de plus de 20.000 h.) ainsi qu' des jours de cong d'office (2 jours/mois jusqu' 20.000 h.; 4 jours/mois de 20.001 30.000 h.; d'un temps plein de 30.001 50.000 h.; d'un temps plein de 50.001 80.000 h.; temps plein pour une population de plus de 80.000 h.). Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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2. Le secteur priv
Les rgles de ce cong sont contenues dans la loi du 19 juillet 1976 8, qui fut profondment modifie par une loi du 23 mars 2001 9. Depuis lors, les travailleurs du secteur priv qui sont bourgmestre, chevin ou prsident du conseil de l'action sociale ont le droit de s'absenter de leur travail pendant un maximum de 2 jours de travail par semaine. Il est galement prvu la possibilit pour les bourgmestres, chevins et prsidents de CPAS de suspendre compltement l'excution de leur contrat de travail pendant la dure du mandat 10. Le texte de la loi tant ambigu, le caractre non rmunr de ce cong tait sujet controverses. Sur base des travaux prparatoires, la Ministre de l'Emploi de l'poque a clarifi la situation en prcisant que, "pour les mandats excutifs, il s'agit bien d'un cong sans solde" 11. Il n'est donc plus question pour les employeurs de rclamer aux autorits locales un quelconque remboursement. Par contre, les conseillers communaux, les conseillers de l'action sociale et les membres du bureau permanent continuent bnficier d'un cong rmunr, qui varie en fonction de la taille de la commune, de 0,5 2,5 jours par mois 12 (v. le tableau ci-aprs). L'employeur peut ds lors toujours, mais pour ces mandats uniquement, rclamer l'autorit locale le montant du salaire et des cotisations patronales. Conseillers communaux/Conseillers de l'action sociale jour par mois 1 jour par mois 1 jour par mois Membres du bureau permanent du CPAS 1 jour par mois 2 jours par mois 2 jours par mois

Moins de 10.000 habitants 10.000 50.000 habitants 50.001 habitants et +

Le montant qui peut tre rclam par l'employeur priv en vertu des dispositions voques cidessus est limit ce que cet employeur a effectivement d supporter pour les jours non prests. Il s'agit donc de la rmunration brute (100 %) augmente des cotisations patronales (pourcentage de la rmunration brute qui se dcline en cotisations "de base"13 et en cotisations "spciales" 14). L'arrt royal du 22 fvrier 1977 15 stipule que cette rmunration est calcule conformment la lgislation relative aux jours fris. Cette rmunration est toutefois limite la rmunration plafonne prescrite par le rgime d'assurance obligatoire contre la maladie et

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L. 19.7.1976, instituant un cong pour l'exercice d'un mandat politique, M.B. 24.8.1976. Cette loi a notamment eu pour effet de mettre fin l'exclusion des mandataires des communes de plus de 50.000 habitants du champ d'application de la L. 19.7.1976. Cette exclusion tait prvue par l'A.R. 15.12.1977 rel. au champ d'application de la L. 19.7.1976 instituant un cong pour l'exercice d'un mandat politique, qui excutait l'ancien art. 2, par. 2, de la loi de 1976. Cet art. 2, par. 2, ayant t modifi en 2001, l'A.R. prcit perdait sa base lgale, comme ce fut confirm par les travaux prparatoires de la L. 23.3.2001 (v. Prop. de L. mod. la lgislation rel. au cong pour l'exercice d'un mandat politique (), Doc. parl., Ch., sess. ord. 2000-2001, n 1010/001, p. 5.). L. 19.7.1976, art. 4bis. Q.R. Ch., 18.10.2001, 2001-2002, Com. 558, 22-23. A.R. 28.12.1976 rel. la dure et aux conditions d'utilisation du cong accord par la L. 19.7.1976 instituant un cong pour l'exercice d'un mandat politique, M.B. 31.12.1976. A titre d'illustration, pour le quatrime trimestre 2011, le montant des cotisations patronales de base s'levait 32,38 % de la rmunration brute de l'employ (38,38 % s'il s'agit d'un ouvrier). Telles que la cotisation pour le Fonds de fermeture des entreprises, la cotisation patronale sur le double pcule de vacances, etc. A.R. 22.2.1977 fixant le montant de la rmunration normale des travailleurs qui bnficient d'un cong politique, M.B. 28.4.1977.

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l'invalidit (secteur des indemnits), le plafond journalier en vigueur au 1er fvrier 2012 est de 126,4894 euros en rgime 6 jours/semaine, et de 151,7873 euros en rgime 5 jours/semaine. Au final, le montant qui pourra tre rclam par l'employeur priv sera de l'ordre de 140 150 % de la rmunration brute (dans le respect du plafond prcit) pour les jours de prise de cong politique, ce montant variant en fonction des cotisations patronales spciales que l'employeur est amen supporter dans certaines hypothses particulires. Conformment l'arrt royal du 31 mai 1977 16, l'autorit locale rcupre ensuite la somme rembourse l'employeur priv auprs du conseiller ou du membre du bureau permanent, mais cette rcupration est limite la moiti de la totalit des jetons de prsence perus par le conseiller ou membre du bureau permanent sur une anne.

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A.R. 31.5.1977 d'excution de l'art. 4 de la L. 19.7.1976 instituant un cong pour l'exercice d'un mandat politique, M.B. 2.7.1977. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Fiche 7 - Le cumul d'un mandat politique local avec un revenu de remplacement


Les traitements des mandataires communaux sont considrs comme des revenus du travail, tant en matire fiscale qu'en matire de cumul avec des revenus de remplacement (pension, prpension, allocation de chmage ou de maladie-invalidit). De ce fait, il arrive que leurs revenus de remplacement soient rduits par le fait qu'ils se sont engags dans la vie politique locale. Deux solutions s'offrent eux. D'une part, il leur est possible de solliciter la rduction de leur traitement de mandataire au Ministre de l'Intrieur et ce, afin de conserver l'intgralit de leur revenu de remplacement (CDLD, art. L1123-15, par. 1er). D'autre part, ils peuvent prfrer tre sanctionns au niveau de leur revenu de remplacement en conservant l'intgralit du traitement de mandataire, tout en sollicitant, ventuellement, la compensation partielle par la commune de la perte de ce revenu de remplacement. Ce rgime, qui est limit aux mandataires des communes de moins de 50.000 habitants, ncessite toutefois l'accord du conseil communal. Rappelons, que pour les conseillers communaux, une possibilit de majoration des jetons de prsence par le conseil communal est galement prvue en cas de perte de revenu de remplacement. Comme pour les mandataires excutifs, la majoration ne pourra aboutir octroyer un montant excdant le traitement d'un chevin d'une commune de 50.000 habitants. Le fait d'opter pour l'une ou l'autre de ces solutions dpend donc de la situation personnelle du mandataire local.

1. Le cumul d'un mandat politique et d'une allocation de chmage


Conformment au prescrit de l'arrt royal du 25 novembre 1991 1, le chmeur doit tre priv de travail et de rmunration par suite de circonstances indpendantes de sa volont pour pouvoir bnficier d'allocations. L'article 46, par. 3, de cet arrt royal exclut de la notion de rmunration les revenus provenant d'un mandat de conseiller communal ou de membre d'un CPAS. Les jetons de prsence perus en vertu de ces mandats peuvent ds lors tre intgralement cumuls avec l'allocation de chmage, sans dclaration. Il n'en va pas de mme pour les autres mandats politiques (bourgmestre, chevin, prsident de CPAS). Ces mandats doivent faire l'objet d'une dclaration, le chmeur ne pouvant alors conserver ses allocations de chmage que dans certaines limites vises l'article 130 de l'arrt royal du 25 novembre 1991. Ses allocations seront rduites en fonction du revenu tir de l'activit mais avec maintien d'un minimum journalier de 12 cents, pour permettre au mandataire politique de conserver ses droits en matire de scurit sociale.

A.R. 25.11.1991, art. 44, portant rglementation du chmage, M.B. 31.12.1991. 1

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2. Le cumul d'un mandat politique et d'un revenu provenant de l'assurance maladie


En principe, la poursuite d'une activit professionnelle est considre comme un obstacle la reconnaissance de l'tat d'incapacit de travail2. Pour continuer bnficier des indemnits d'assurance maladie-invalidit, le titulaire devra demander au mdecin-conseil l'autorisation de poursuivre l'exercice de son mandat. L'article 230 de l'arrt royal du 3 juillet 1996 en vertu duquel l'autorisation prcite doit tre sollicite prcise clairement, en ce qui concerne les travailleurs salaris, qu'il n'est pas tenu compte des revenus provenant d'un mandat de conseiller communal ou de CPAS.

3. Le cumul d'un mandat politique et d'une prpension


La lgislation relative l'activit autorise dans le chef du prpensionn a t modifie diverses reprises 3. Une distinction doit tre opre selon la date de prise de cours de la prpension. S'il s'agit d'un travailleur salari dont la prpension a pris cours avant le 1er janvier 1993 4, l'exercice d'un mandat politique reste, pour ces personnes, assujetti la lgislation en matire de pension. S'il s'agit d'un travailleur salari dont la prpension a pris cours aprs le 1er janvier 1993, l'exercice d'un mandat politique reste soumis la lgislation en matire de chmage.

4. Le cumul d'un mandat politique et d'une pension


La loi prcise dans quelles limites et sous quelles conditions les bnficiaires d'une pension (du secteur public 5, de travailleur salari 6 ou d'indpendant 7) peuvent exercer une activit professionnelle. En principe, un pensionn ne peut exercer une activit professionnelle (comme lexercice dun mandat d'chevin ou de bourgmestre) que moyennant une dclaration pralable auprs de l'organisme qui paie la pension 8. De plus, les revenus de cette activit ne peuvent pas dpasser certains montants. Cette limite est dtermine par anne civile. Les plafonds sont majors si le pensionn a au moins un enfant sa charge et varient selon le type d'activit exerce.

Pour les travailleurs salaris, v. L. 9.8.1963, art. 56, par. 1er, instituant et organisant un rgime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidit et A.R. 4.11.1963, art. 232, portant excution de cette loi; pour les travailleurs indpendants, A.R. 20.7.1971, art. 19 et 20, instituant un rgime d'assurance contre l'incapacit de travail en faveur des travailleurs indpendants. A.R. 7.12.1992, art. 14, par. 2, rel. l'octroi des allocations de chmage en cas de prpension conventionnelle; A.M. 23.12.1992, art. 2, portant activits non rmunres et activits professionnelles autorises aux prpensionns; A.R. 25.11.1991, art. 49 et 130, par. 2, portant la rglementation du chmage. Pour mmoire, ds lors que les bnficiaires d'une prpension d'avant 1993 sont dsormais tous dans les conditions d'ge pour bnficier d'une pension de retraite. L. 5.4.1994 rgissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activit professionnelle ou avec un revenu de remplacement, M.B. 7.5.1994. A.R. 21.12.1967 portant rglement gnral du rgime de pension de retraite et de survie des travailleurs salaris, M.B. 16.1.1968, art. 64 et ss. A.R. 22.12.1967 portant rglement gnral rel. la pension de retraite et de survie des travailleurs indpendants, M.B. 10.1.1968, art. 107 et ss. V. cependant, pour ce qui concerne les titulaires d'une pension de retraite du secteur priv qui ont 65 ans accomplis et peroivent dj leur pension de retraite, la dispense de dclaration introduite par A.R. 11.7.2006 (M.B. 7.8.2006). Cette dispense, qui est en vigueur depuis le 1.1.2006, ne vaut pas pour l'anne de prise de cours de la pension. La mme rgle de dispense existe pour les titulaires d'une pension du secteur public. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2011

A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires fiche 7

Les plafonds autoriss pour les pensionns qui exercent un mandat politique (tel qu'chevin, bourgmestre ou prsident de CPAS) ont connu des hausses successives entre 2004 et 2007. Une nouvelle majoration des plafonds a t fixe en 2008 pour les pensionns salaris, indpendants et du secteur public. Cette nouvelle rglementation9 applique une augmentation de 25 % des plafonds jusqu'ici applicables aux titulaires d'une pension de retraite et/ou de survie qui ont atteint l'ge lgal de la pension (65 ans pour les hommes et 64 ans pour les femmes dont la pension de retraite prend cours au plus tt le 1.1.2006 et au plus tard le 1.12.2008), et une augmentation de 8 % pour les personnes qui ne bnficient que d'une pension de survie avant l'ge de la pension lgale. Pour les mandataires politiques locaux, les plafonds de revenus ports par les textes en vigueur sont donc dsormais les suivants:

Limite par an pour celui qui bnficie d'une pension de retraite ou d'une combinaison d'une pension de retraite et de survie Plus jeune que l'ge de la Plus vieux que l'ge de la pension lgale pension lgale

Base

7.421,57 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant)

21.436,50 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant, montant applicable partir du 1.1.2008)

Avec enfant(s) charge

11.132,37 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant)

26.075 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant, montant applicable partir du 1.1.2008)

A.R. 18.7.2008 modifiant l'art. 107 de l'A.R. 22.12.1967 portant rglement gnral rel. la pension de retraite et de survie des travailleurs indpendants, M.B. 5.8.2008; A.R. 21.8.2008 modifiant l'art. 64 de l'A.R. 21.12.1967 portant rglement gnral du rgime de pension de retraite et de survie des travailleurs salaris, M.B. 26.9.2008; A.R. 1.9.2008 majorant les montants limites des revenus professionnels autoriss pour certains pensionns, M.B. 6.10.2008 (ce dernier A.R. modifie la L. 5.4.1994 rgissant le cumul des pensions du secteur public avec des revenus provenant de l'exercice d'une activit professionnelle ou avec un revenu de remplacement). 3

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A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires fiche 7

Limite par an pour celui qui bnficie exclusivement d'une ou de plusieurs pensions de survie Moins de 65 ans Plus de 65 ans

Base

17.280 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant, montant applicable partir du 1.1.2008)

21.436,50 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant, montant applicable partir du 1.1.2008)

Avec enfant(s) charge

21.600 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant, montant applicable partir du 1.1.2008)

26.075 euros (pension publique, de salari ou d'indpendant, montant applicable partir du 1.1.2008)

Il faut galement souligner qu'un calcul spcifique est applicable pour dterminer le plafond respecter dans l'anne o le mandataire atteint l'ge de la pension lgale (64 ou 65 ans selon les cas) ou l'ge de 65 ans (qu'il soit un homme ou une femme) dans l'hypothse du bnfice exclusif d'une pension de survie. Par ailleurs, si le montant de lactivit professionnelle dpasse de 15 % au moins le plafond applicable, le paiement de la pension est suspendu pour cette mme anne. Si le traitement dpasse de moins de 15 % ce plafond, la pension est rduite concurrence du pourcentage de dpassement des revenus par rapport ce plafond. En outre, rappelons que l'exercice des mandats de bourgmestre, chevin, conseiller communal, prsident de CPAS ou membre du conseil de l'aide sociale est autoris sans dclaration et sans limitation de plafond jusqu' leur terme, pour autant qu'ils aient pris cours avant la date de prise de cours de la pension et, au plus tard, le dernier jour du mois du 65e anniversaire du mandataire 10.

10

L. 5.4.1994, art. 11; A.R. 29.4.1981, art. 6 (M.B. 8.5.1981); A.R. 18.5.1981, art. 2 (M.B. 3.6.1981). Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2011

A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires fiche 8

Fiche 8 - Le cumul d'un mandat politique local avec un autre mandat politique
1. En termes de rmunration
Pour rappel, les mandataires locaux voient leur rmunration dcoulant de l'exercice de mandats, fonctions, mandats drivs et charges publics d'ordre politique limits une fois et demie le montant de l'indemnit parlementaire alloue aux membres de la Chambre des Reprsentants et du Snat.

2. En nombre de mandats
Les mandataires locaux qui sont dputs (Parlement europen, fdral, rgional, communautaire), en plus de la limite quantitative d'une fois et demie le montant de leur rtribution de dput, tombent galement sous le coup des lois ordinaire et spciale du 4 mai 1999 1 et sont limits dans le nombre de mandats qu'ils peuvent exercer. Il est donc prvu que le mandat: - de parlementaire fdral ou europen; - de dput permanent; - de membre du Conseil de la Communaut franaise, du Conseil rgional wallon, du Conseil flamand et du Conseil rgional bruxellois; - de membre du Conseil de la Communaut germanophone; ne peut tre cumul avec plus d'un mandat excutif rmunr. On entend par cela: - les fonctions de bourgmestre, chevin et prsident du conseil de l'action sociale (quel que soit le revenu y affrent); - tout mandat exerc au sein d'un organisme public ou priv, en tant que reprsentant de l'Etat, d'une Communaut, d'une Rgion, d'une province ou d'une commune, pour autant que ce mandat confre davantage de pouvoir que la simple qualit de membre de l'assemble gnrale ou du conseil d'administration de cet organisme et quel que soit le revenu y affrent; - tout mandat exerc au sein d'un organisme public ou priv, en tant que reprsentant de l'Etat, d'une Communaut, d'une Rgion, d'une province ou d'une commune, pour autant que le revenu mensuel brut imposable y affrent atteigne un montant de 20.000 francs belges (495,79 euros) (indexs) au moins.

M.B. 28.7.1999, entre en vigueur des incompatibilits: le 31.1.2001. 1

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A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires fiche 8

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A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires fiche 9

Fiche 9 - L'honorariat des mandataires locaux


1. L'octroi du titre honorifique des fonctions
La loi du 10 mars 1980 rgle l'octroi du titre honorifique de leurs fonctions aux bourgmestres, aux chevins et aux prsidents de CPAS. Depuis l'adoption de la loi du 4 juillet 20011, sont galement viss les conseillers communaux et conseillers de l'action sociale. Suite la loi spciale du 31 juillet 2001 qui transfre la comptence sur les communes et les provinces aux Rgions, ces dernires sont exclusivement comptentes pour l'octroi de titres honorifiques aux mandataires locaux. Dsormais, le Gouvernement wallon est comptent pour l'octroi du titre honorifique de la fonction de bourgmestre, le conseil communal est comptent pour l'octroi du titre honorifique de la fonction d'chevin et de conseiller communal, tandis que le conseil de l'action sociale est comptent pour l'octroi du titre honorifique de prsident de CPAS et de conseiller de l'action sociale 2. Les conditions pour se voir octroyer le titre honorifique de ces fonctions sont rsumes dans le tableau ci-dessous: - conduite irrprochable et - soit exercice de ses fonctions pendant au moins 10 ans - soit exercice de ses fonctions dans une mme commune pendant 6 ans + fonction pralable d'chevin pendant au moins 6 ans ou conseiller communal pendant au moins 12 ans - conduite irrprochable et - soit exercice de ses fonctions pendant au moins 10 ans 3 - soit exercice de ses fonctions dans une mme commune pendant 6 ans + fonction pralable de conseiller communal dans cette commune pendant au moins 12 ans - conduite irrprochable et - soit exercice de ses fonctions dans un mme CPAS pendant au moins dix ans 4 - soit exercice de ses fonctions dans un mme CPAS pendant au moins 6 ans + fonction pralable de conseiller communal dans la commune desservie par le CPAS ou de conseiller de ce mme CPAS 5 pendant au moins 12 ans

Bourgmestre

Echevin

Prsident de CPAS

1 2 3 4 5

L. 4.7.2001 mod. la L. 10.3.1980 rel. l'octroi du titre honorifique de leurs fonctions aux bourgmestres, aux chevins et aux prsidents des conseils des centres publics d'aide sociale ou des anciennes commissions d'assistance publique, M.B. 26.9.2001. Circ. 27.5.2004 rel. aux dcorations civiques, titres et distinctions honorifiques, M.B. 6.7.2004. Outre l'anciennet acquise en qualit d'chevin, les mandataires intresss peuvent galement faire valoir les annes au cours desquelles ils ont exerc un mandat de bourgmestre ou de prsident de CPAS. Sont galement prises en compte pour le calcul d'anciennet de prsident les annes d'exercice du mandat de bourgmestre ou d'chevin d'une commune ou partie de commune d'avant fusion. V. Q.R. Ch., 30.4.2001, 2000-2001, (73), 8242-8243. 1

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A. Fonctionnement de la commune 4. Statut des mandataires fiche 9

Conseiller communal / Conseiller de l'action sociale

- conduite irrprochable et - exercice pendant 18 ans au moins de ses fonctions au sein de la mme commune/du mme CPAS

La loi prcise que les fonctions exerces dans les communes d'avant fusion sont prises en compte pour le calcul de l'anciennet. Le titre honorifique ne peut tre port: - au cours des priodes d'exercice effectif de l'un de ces mandats; - par un membre d'un conseil communal ou d'un CPAS; - par une personne rmunre par la commune ou le CPAS. Le caractre intuitu personae de ce titre s'oppose ce qu'il soit octroy titre posthume 6. Enfin, l'octroi du t itre honorifique de ces fonctions ne procure aucun avantage ce s mandataires. Pour les mandataires intresss, l'arrt royal du 30 septembre 1981 7 fixe la procdure suivre 8. La demande peut tre introduite mme si le mandat est termin depuis longtemps 9.

2. Les distinctions honorifiques


Outre l'octroi du titre honorifique de leur fonction, les mandataires locaux peuvent galement bnficier de distinctions honorifiques classes en deux catgories: les dcorations civiques et les ordres nationaux. Ces distinctions peuvent tre dcernes pendant l'exercice du mandat. Elles requirent que l'lu ait accompli un grand nombre d'annes de mandats. La demande est introduite via le conseil communal et est ensuite traite par la Direction gnrale des Pouvoirs locaux (pour les communes) ou la Direction gnrale de l'Action sociale et de la Sant (pour les CPAS), qui instruisent le dossier. La proposition d'octroi de distinction honorifique signe par le Ministre rgional comptent est transmise, via le Ministre-Prsident du Gouvernement wallon qui la contresigne, au Premier Ministre, qui contresigne galement cette proposition et la transmet au Cabinet du Roi. Les critres d'octroi de ces distinctions sont dfinis dans une circulaire du 3 a ot 2005, tandis que la procdure de transmission vers l'autorit fdrale est dtermine par la loi du 1er mai 2006 10 et son arrt d'excution du 13 octobre 200611.

6 7 8

9 10 11

Circ. 29.11.1983, M.B. 13.12.1983. M.B. 8.10.1981 Il convient cependant de lire cet arrt la lumire des changements intervenus entre-temps en matire de comptence d'octroi des titres honorifiques (matire rgionalise) et de l'extension du champ d'application de la L. de 1980 aux conseillers communaux et de l'action sociale. Les termes mandataire "sortant de charge" doivent plutt se comprendre comme mandataire "sorti de charge". L. 1.5.2006 rel. l'octroi de distinctions honorifiques dans les Ordres nationaux, M.B. 24.10.2006. A.R. 13.10.2006 fixant les rgles et la procdure d'octroi de distinctions honorifiques dans les Ordres nationaux, M.B. 24.10.2006. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl 2008

A. Fonctionnement de la commune 5. Participation des citoyens

5. La participation des citoyens


Sylvie BOLLEN Alexandre MAITRE Union des Villes et Communes de Wallonie

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A. Fonctionnement de la commune 5. Participation des citoyens

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A. Fonctionnement de la commune 5. Participation des citoyens fiche 1

Fiche 1 - L'information du citoyen

1. L'information gnrale du citoyen - La publicit active


Depuis l'entre en vigueur de la loi sur la publicit de l'administration dans les provinces et les communes 1, actuellement intgre dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation 2, les autorits administratives communales sont tenues de mettre en place une politique organise de communication et d'information. Les textes prvoient ainsi notamment 3 que: - le conseil communal dsigne un fonctionnaire charg de la conception et de la ralisation de l'information pour toutes les autorits administratives dpendant de la commune; - la commune publie un document dcrivant les comptences et l'organisation du fonctionnement de toutes les autorits administratives qui en dpendent. Par ailleurs, figure expressment dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (cf. CDLD, art. L3221-3), depuis la rforme du 26 avril 2012, la possibilit pour le conseil communal de dcider d'diter un bulletin d'information communal 4, destin diffuser des informations d'intrt local. Afin de rpondre aux exigences de la jurisprudence de la Commission permanente du pacte culturel, le texte stipule qu'outre les communications des membres du collge communal dans l'exercice de leurs fonctions, si un groupe politique dmocratique a accs aux colonnes de ce bulletin, chaque groupe politique dmocratique y a galement accs dans la mme proportion. C'est au rglement d'ordre intrieur du conseil communal qu'il appartient de dterminer les modalits et conditions de cet accs.

2. L'information individuelle du citoyen - La publicit passive


En vertu de l'article L3231-1 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, "le droit de consulter un document administratif d'une autorit administrative communale et de recevoir une copie du document consiste en ce que chacun, selon les conditions prvues par le prsent code, peut prendre connaissance sur place de tout document administratif, obtenir des explications son sujet et en recevoir communication sous forme de copie. Pour les documents caractre personnel, le demandeur doit justifier d'un intrt". La demande doit tre formule par crit auprs du collge communal et indiquer clairement la matire concerne, ainsi que, si possible, les documents administratifs viss.

1 2 3

L. 12.11.1997, M.B. 19.12.1997. CDLD, art. L.3211-1 et ss. Sont galement viss comme lments de publicit "active" le fait que: 1) toute correspondance manant d'une autorit administrative communale indique le nom, la qualit, l'adresse et le n de tlphone de la personne en mesure de fournir de plus amples renseignements sur le dossier ( noter, sur ce point, que le dcr. 26.4.2012 prvoit en outre dsormais de renseigner "le cas chant l'adresse e-mail" de cette personne de contact); 2) tout document par lequel une dcision ou un acte administratif porte individuelle manant d'une autorit administrative communale indique les voies de recours ventuelles, les instances comptentes pour en connatre ainsi que les formes et dlais respecter (faute de quoi le dlai de prescription pour introduire le recours ne prend pas cours). En accord avec le conseil de l'action sociale, il peut tre dcid d'diter un bulletin commun la commune et au CPAS (synergies).

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A. Fonctionnement de la commune 5. Participation des citoyens fiche 1

Il existe des situations dans lesquelles l'autorit administrative devra rejeter semblable demande (loi sur la protection de la vie prive, ), d'autres dans lesquelles elle pourra la rejeter (hypothses o la demande: - concerne un document administratif dont la divulgation peut tre source de mprise, le document tant inachev ou incomplet; - concerne un avis ou une opinion communiqu librement et titre confidentiel l'autorit; - est manifestement abusive ou rpte; - est formule de faon manifestement trop vague). Des dlais de rponse sont impartis l'autorit communale. Si le demandeur rencontre des difficults pour obtenir la communication demande, il peut demander l'avis de la Cada (Commission d'accs aux documents administratifs cre par l'art. 8 du dcr. 30.3.1995 rel. la publicit de l'administration en Rgion wallonne) simultanment une demande de reconsidration adresse l'autorit communale. Celle-ci communique sa dcision tant au demandeur qu' la Cada dans un dlai de quinze jours de la rception de l'avis de la Commission. Un recours peut tre alors introduit par le demandeur, devant le Conseil d'Etat. Ainsi que cette lgislation le prvoit, le principe du droit de consultation instaur en faveur de "chacun" est assez tendu. A noter qu'en matire environnementale, des rgles spcifiques rglent l'accs l'information en matire environnementale.

3. L'information spcifique au fonctionnement du conseil A. L'information en amont des runions du conseil


L'article L1122-14 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation dispose que "les lieu, jour et heure et l'ordre du jour des sances du conseil communal sont ports la connaissance du public par voie d'affichage, dans les mmes dlais que ceux prvus aux articles () relatifs la convocation du conseil communal. La presse et les habitants intresss de la commune sont, leur demande et dans un dlai utile, informs de l'ordre du jour du conseil communal, moyennant ventuellement payement d'une redevance qui ne peut excder le prix de revient. Ce dlai utile ne s'applique pas pour les points qui sont ajouts l'ordre du jour aprs l'envoi de la convocation (). Le rglement d'ordre intrieur peut prvoir d'autres modles de publication". Nombreuses sont les communes qui, l'heure actuelle, par le biais de leur bulletin d'information ou de leur site internet, avertissent la population de l'ordre du jour du conseil communal.

B. L'information lors des runions du conseil communal


Pierre angulaire du fonctionnement du conseil communal, l'article L1122-20 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation dispose que les runions du conseil communal sont en principe publiques. Ce principe est absolu en matire de budget, modification budgtaire et comptes (CDLD, art. L1122-23).

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Pour les autres points soumis aux dlibrations du conseil communal, ce dernier, statuant la majorit des deux tiers des membres prsents, dans l'intrt de l'ordre public et en raison des graves inconvnients qui rsulteraient de la publicit, peut voter le huis clos. Par ailleurs, le droit communal considre que la publicit des dbats ne peut tre admise quand il s'agit de questions de personnes, auquel cas le prsident du conseil communal prononce immdiatement le huis clos (CDLD, art. L1122-21). Autre mcanisme d'information de plus en plus mis en uvre en faveur des citoyens: il s'agit des "question times" ouverts au public prsent lors des runions du conseil communal. A noter que, jusqu'il y a peu, ce mcanisme - qui relve galement de la participation active du citoyen , s'il n'tait pas inscrit dans le droit communal, tait tout le moins intgr, quant son principe, dans l'article L1122-18 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, relatif au rglement d'ordre intrieur du conseil communal. En effet, la rforme du 8 dcembre 2005 a pos l'exigence d'intgrer dans ces rglements des normes dontologiques et d'thique, dont les principes directeurs sont notamment "l'coute et l'information du citoyen". Depuis la rforme du 26 avril 2012, entre en vigueur le 24 mai 2012, c'est un vritable droit d'interpellation directe du collge en sance publique du conseil communal qui a t organis en faveur des habitants des communes wallonnes dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD, art. L1122-14, par. 2 6). Sont considrs comme habitants de la commune "toute personne physique de 18 ans accomplis inscrite au registre de la population de la commune depuis 6 mois au moins, ainsi que toute personne morale dont le sige social ou d'exploitation est localis sur le territoire de la commune et qui est reprsente par une personne physique de 18 ans accomplis". Le texte intgral de l'interpellation doit tre dpos par crit au collge. L'interpellation doit remplir 9 conditions pour tre recevable (notamment: porter sur un objet relevant de la comptence de dcision du conseil ou du collge, ou sur un objet portant sur leur comptence d'avis dans la mesure o cette comptence a un objet qui concerne le territoire communal; tre de porte gnrale; ne pas tre contraire aux liberts et droits fondamentaux; ne pas constituer des demandes de documentation; ). C'est le collge qui statue sur la recevabilit de l'interpellation, dcision qui doit tre spcialement motive en sance du conseil. Les interpellations sont transcrites dans le PV de la sance du conseil communal, lequel est publi sur le site internet de la commune. Il est en outre prvu qu'une commission communale des requtes puisse tre mise en place pour donner suite aux interpellations introduites. Le rglement d'ordre intrieur du conseil communal fixe les modalits d'application de cette disposition.

C. L'information en aval des runions du conseil communal


Il est un article du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation qui prvoit que "Il ne pourra tre refus aucun des habitants de la commune, ni au fonctionnaire dlgu cet effet par le gouverneur ou le collge provincial, communication, sans dplacement, des

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dlibrations du conseil communal. Le conseil pourra nanmoins dcider que les rsolutions prises huis clos seront tenues secrtes pendant un temps dtermin" (CDLD, art. L1122-29).

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Fiche 2 - La participation du citoyen

1. Les conseils consultatifs


Moyen de consultation des citoyens utilis de manire frquente, les conseils consultatifs sont expressment viss par le droit communal (CDLD, art. L1122-35). Certains d'entre eux sont organiss par des lgislations particulires (cf. les commissions communales d'amnagement du territoire - CCATM - ou les commissions locales de dveloppement rural). Ces conseils sont institus dans les matires les plus diverses: culture, environnement, jeunesse, sports, logement, troisime ge, dveloppement durable, mobilit, ... Ils peuvent galement tre crs en fonction d'un critre d'appartenance gographique, par exemple telle entit d'une commune. Le texte de l'article L1122-35 CDLD stipule expressment que de tels conseils visent "toute assemble de personnes, quel que soit leur ge, charges par le conseil communal de rendre un avis sur une ou plusieurs questions dtermines". C'est au conseil communal qu'il appartient d'instituer de tels conseils. Lorsqu'il le fait, il en fixe la composition en fonction de leurs missions et dtermine les cas dans lesquels leur consultation sera obligatoire. Le conseil doit mettre leur disposition les moyens ncessaires l'accomplissement de leur mission. Si, initialement, la composition de ces conseils tait entirement laisse au libre choix des conseils communaux, le lgislateur est intervenu en 1998 1, exigeant que deux tiers au maximum des membres d'un conseil consultatif soient d'un mme sexe, prvoyant mme que le non-respect de cette condition (sauf possibilit d'octroi de drogations certaines conditions) entranait la nonvalidit des avis mis. Ces conseils n'ont aucun pouvoir de dcision, ainsi que leur nom l'indique d'ailleurs.

2. La consultation populaire
Institue au niveau communal depuis le 10 avril 1995 2, et modifie lors de la rforme du 26 avril 2012, la consultation populaire communale (CDLD, art. L1141-1 L1141-12) - non contraignante - est dcide par le conseil communal: - d'initiative, - ou la demande des habitants de la commune, semblable initiative devant tre soutenue par un pourcentage plus ou mois important d'habitants compte tenu de la population de la commune (CDLD, art. L1141-1). Si le pourcentage de demandeurs "valables" est atteint, le conseil doit organiser la consultation. Cette demande doit tre introduite par lettre recom-mande auprs du collge communal et doit tre accompagne d'une note motive ainsi que des documents de nature informer le conseil communal. A noter que l'ge requis pour solliciter et participer une consultation populaire est de 16 ans.

1 2

L. 20.9.1998, M.B. 28.10.1998. L. 10.4.1995, M.B. 21.4.1995, et A.R. 10.4.1995.

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A. Fonctionnement de la commune 5. Participation des citoyens fiche 2

Par ailleurs, il n'y a pas d'exigence de nationalit, puisqu'il suffit d'tre inscrit ou mentionn au registre de la population de la commune (CDLD, art. L1141-5). La consultation peut dsormais porter depuis la rforme du 26 avril 2012 - sur les matires qui relvent de la comptence de dcision du collge ou du conseil communal ou qui relvent de la comptence davis du collge ou du conseil communal dans la mesure o cette comptence a un objet dintrt communal. Les questions de personnes, ainsi que les questions relatives aux comptes, budgets, taxes et rtributions communales sont exclues du mcanisme de consultation communale. Il en va de mme de l'application de l'article 18bis de la loi du 15 dcembre 1980 sur l'accs au territoire, le sjour, l'tablissement et l'loignement des trangers (CDLD, art. L1141-6). C'est le collge qui est charg de l'organisation pratique de la consultation (procdure similaire celle existant en matire lectorale - CDLD, art. L1141-5). Aucune consultation ne peut tre organise au cours des 16 mois prcdant la runion ordinaire pour le renouvellement des conseils communaux, ni au cours des 40 jours qui prcdent les lections lgislatives, rgionales, de Communaut et du Parlement europen (CDLD, art. L1141-6). D'autres limitations sont encore prvues (une seule consultation par semestre et pas plus de 6 par lgislature; une seule consultation sur un mme sujet par lgislature). Elle ne peut avoir lieu que le dimanche. La participation la consultation n'est pas obligatoire; chaque participant dispose d'une voix. Le scrutin est secret. Il n'est pas procd de manire systmatique au dpouillement. Celui-ci ne sera ralis que si 10 % des habitants ont particip la consultation (jusqu' la rforme du 26 avril 2012, le texte exigeait dj un pourcentage de participation de la population, mais variable en fonction de la taille de la commune - CDLD, art. L1141-5, par. 6). On le voit, la procdure est assez lourde, et partant, susceptible de dcourager plus d'une initiative. Et pourtant, les exemples de consultation populaire ne sont pas inexistants3. Il importe, selon nous, de relever qu'avant l'instauration de la consultation populaire communale au sein de la nouvelle loi communale, certaines communes avaient dj recouru "spontanment" ce mode de consultation. Depuis l'intervention du lgislateur, une controverse importante existe en la matire: l'existence de cette rglementation interdit-elle dsormais aux communes de lancer des procdures de consultation en dehors de ce cadre, comme elles le faisaient prcdemment? D'aucuns estiment en effet que le caractre non contraignant de la consultation autorise cette libert, d'autant qu'elle participe l'autonomie communale.

3. Le budget participatif
Alors que, jusqu'il y a peu, le budget participatif constituait un mcanisme non institutionnel de participation citoyenne (coproduction4 cf. ci-aprs), son principe est depuis la rforme du 26 avril 2012 formellement inscrit dans le droit communal wallon (CDLD, art. L1321-3).
3

V. p. ex. G. Meeus, Lobbes, petite histoire d'une consultation populaire russie - Rhabilitation de la piscine communale, sur le site de l'UVCW. Le budget participatif constitue l'un des exemples les plus connus de ce procd. L'exprience de Porto Alegre (Brsil) s'est ainsi propage jusqu'en Belgique (Mons, Sambreville et Thuin, par exemple). Le principe est que les habitants, eux-mmes reprsents cette fin, peuvent se prononcer sur l'affectation d'une partie au moins du budget communal, surtout en ce qui concerne des projets qui les touchent de prs dans leur vie quotidienne. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Le conseil communal peut (ce n'est donc pas obligatoire), selon les modalits qu'il dtermine, dcider d'affecter une partie du budget communal, appele budget participatif, des projets manant de comits de quartier ou d'associations citoyennes dotes de la personnalit juridique.

4. Les mcanismes non institutionnels de participation citoyenne


Qu'il s'agisse des conseils consultatifs crs en vertu de rglementations particulires (CCATM, CLDR, ), des conseils consultatifs divers (constitus l'initiative du conseil communal) ou des consultations populaires (organises l'initiative des autorits communales ou des habitants), tous ces modes de participation citoyenne sont institutionnaliss, au sens o ils sont encadrs par le droit et o des procdures, parfois relativement lourdes, doivent tre suivies pour les mettre en uvre. Il existe cependant d'autres mcanismes de participation citoyenne, peu formaliss, dont l'initiative appartient aux citoyens et aux autorits communales et qui ne sont pas formellement prvus par le droit communal ni aucune lgislation particulire. Il est certainement impossible d'en faire ici un catalogue complet. Nous pouvons nanmoins en prsenter quelques-uns, selon la manire dont les ides sont dbattues (consultation, concertation et coproduction) 5.

A. La consultation
Ces mcanismes de participation citoyenne peuvent d'abord reposer sur le modle de la consultation. Il en va ainsi des sondages 6 et enqutes 7 "spontans" ( distinguer de la consultation populaire 8 et des enqutes publiques lgalement prvues), des panels ou confrences de citoyens 9, des runions d'information-consultation, Les consultations citoyennes dans le cadre de projets de ville (Charleroi 2020, Lige 2010, ) sont galement signaler.

B. La concertation
D'autres reposent sur le modle de la concertation. C'est le cas par exemple des runions de concertation "spontanes" (il en existe aussi qui sont prvues lgalement10), dont l'objectif est plus ambitieux que les "simples" runions d'information-consultation 11. Il en va de mme de la concertation avec des organes non institutionnels crs par les habitants d'une commune, associations prsentes au niveau local et constituant des groupes d'intrts (associations de commerants, comits d'usagers d'un service public,) ou encore des comits de quartier.
5

10

11

Pour une synthse et des exemples, v. M. Lambert, La participation citoyenne au niveau local: diffrents moyens et des ides pour se lancer, Mouv. comm., 1/2007, pp. 36-47. Le sondage est une photographie de l'opinion un moment donn. Le sond choisit une ou plusieurs rponses pr-crites une question donne. Les rponses des sonds sont globalises et se traduisent en chiffres. L'enqute conduit une analyse plus en profondeur des phnomnes tudis, notamment en permettant aux personnes interroges de rpondre spontanment aux questions poses (contrairement aux sondages dans le cadre desquels les rponses sont pr-crites). Les questions poses dans le cadre d'une consultation populaire doivent tre formules de manire telle qu'il puisse y tre rpondu par oui ou par non, sans possibilit de rponse nuance ou subsidiaire. Cf. p. ex. l'exprience d'un panel de citoyens mis en place en 2001 en Brabant wallon pour rpondre la question Amnagement du territoire, mobilit, dveloppement durable, Quel Brabant wallon pour demain? v. ce sujet F. Andr-Dumont, Panel de citoyens Vade-mecum d'une exprience de participation citoyenne, Fondation pour les Gnrations Futures, 2002. P. ex., lorsque, dans le cadre d'une enqute publique relative un permis d'urbanisme ou de lotir pour des constructions groupes ou des voiries rgionales classes Resi, il existe plus de 25 rclamations et observations individuelles, le collge doit organiser une runion de concertation entre la commune (et ventuellement la Rgion), les rclamants et le demandeur du permis (Cwatup, art. 341). Dans le cadre d'une concertation, contrairement la consultation qui consiste recueillir l'avis de la population, les ides des citoyens et le dbat qui en dcoule peuvent transformer plus ou moins le projet initi par les autorits locales, qui conservent nanmoins leur pouvoir de dcision.

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A. Fonctionnement de la commune 5. Participation des citoyens fiche 2

C. La coproduction
A la diffrence de la concertation et a fortiori de l'information et de la consultation, la coproduction implique par dfinition une laboration collective d'un projet ds son origine, sans que l'un des partenaires ait soumis auparavant aux autres un projet prexistant. Certes, l'initiative peut maner des pouvoirs publics. Mais le projet lui-mme est tabli de commun accord. Le mcanisme lui-mme ne doit pas ncessairement tre institutionnalis (mme s'il peut s'avrer utile de mettre en place de commun accord un certain formalisme pour la poursuite des travaux). Les dcisions finales qui se dgageront de ce mode de participation feront quant elles vraisemblablement l'objet d'une officialisation.

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle

6. La tutelle
Sylvie BOLLEN Union des Villes et Communes de Wallonie Rudy JANSEMME MRW DGO5

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 1

Fiche 1 Le cadre institutionnel et les principales notions en matire de tutelle administrative


1. Le cadre constitutionnel et rglementaire
Aux termes de l'article 162, al. 2, 6, de la Constitution, "La loi consacre l'application des principes suivants: () 6 l'intervention de l'autorit de tutelle ou du pouvoir lgislatif fdral, pour empcher que la loi ne soit viole ou l'intrt gnral bless". La commune est une entit dcentralise, c'est--dire qu'elle rgle en toute indpendance ce qui est d'intrt communal, la Constitution ayant toutefois limit cette libert l'interdiction pour les communes de violer la loi ou de blesser l'intrt gnral. L'autorit de tutelle est charge d'empcher les communes d'enfreindre ces limitations. L'on peut donc, de manire gnrale, dfinir les moyens de tutelle comme tant l'ensemble des pouvoirs limits accords par la loi ou en vertu de celle-ci une autorit suprieure, aux fins d'assurer le respect du droit et la sauvegarde de l'intrt gnral par les autorits dcentralises. Alors qu'au dpart, la matire de la tutelle relevait du lgislateur fdral, elle a, depuis, t rgionalise, tout le moins en ce q ui concerne la tutelle ordinaire (cf. ci-aprs). C'est dsormais le lgislateur rgional qui est comptent tant pour l'organisation que pour l'exercice de la tutelle ordinaire. Ainsi que nous le verrons plus loin, le sige de la matire figure actuellement, pour les communes et les intercommunales de la Rgion wallonne - l'exception des communes de la rgion de langue allemande et de la Ville de Comines-Warneton 1 - sous les articles L3111-1 et suivants du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation.

2. Les principales notions A. La tutelle ordinaire et la tutelle spcifique


C'est en fonction de la matire dans le cadre de laquelle une tutelle est organise que l'on dtermine si ladite tutelle est ordinaire ou spcifique. La tutelle spcifique est organise par une loi autre que la loi organique communale et mane de l'autorit comptente pour la matire laquelle elle se rapporte.

B. Les mcanismes de tutelle pralable et les mcanismes de tutelle a posteriori


La tutelle pralable va en quelque sorte "donner vie" aux actes que l'autorit dcentralise se propose de prendre et qui n'existent encore qu' l'tat de projet. L'on peut citer, parmi ces mcanismes, l'avis et l'autorisation (aucun de ces deux mcanismes n'existe dans le systme de tutelle ordinaire organis en Rgion wallonne). La tutelle a posteriori vise, quant elle, des actes dj pris. Elle comprend les mcanismes de l'approbation, de la suspension et de l'annulation.
1

La tutelle sur les premires ayant t transfre au Gouvernement de la Communaut germanophone (cf. dcr. 20.12.2004, M.B. 18.3.2005), la seconde demeurant de la comptence du lgislateur fdral 1

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 1

C. La tutelle obligatoire et la tutelle facultative


Quand la tutelle est facultative, l'autorit de tutelle peut apprcier de l'opportunit d'exercer son contrle. Constitue notamment un mcanisme de tutelle facultative, l'annulation. Par contre, la tutelle obligatoire contraint - comme son nom l'indique - l'autorit de tutelle exercer son contrle. L'approbation est un mcanisme de tutelle obligatoire.

D. La tutelle gnrale et la tutelle spciale


La tutelle est dite gnrale en ce sens qu'elle frappe tous les actes qui ne sont pas soumis un mcanisme de tutelle spciale. L'annulation constitue un mcanisme de tutelle gnrale. Par contre, les actes soumis tutelle spciale - tels que l'approbation - sont limitativement numrs par la loi ou le dcret. Le Conseil d'Etat l'a d'ailleurs encore rappel dans un arrt rcent (25.7.2006), aprs avoir dvelopp son raisonnement sur les bases suivantes: '() L'analyse du Conseil d'Etat est imparable. Les dispositions relatives la tutelle sont d'ordre public et la tutelle spciale est une exception au principe de base, savoir la tutelle gnrale facultative sur toutes les dlibrations. Elles sont donc bien de stricte interprtation et il appartient au lgislateur d'tre plus prcis s'il souhaite ventuellement largir les comptences de l'autorit dsigne en la matire. ()" 2.

2 Cf. T. Materne, Tutelle Jurisprudence du Conseil d'Etat, Rponses n 23, 4/2007, p. 8 (commentaires sur l'arrt n161.459 du Conseil d'Etat, du 25.7.2006).

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 2

Fiche 2 - La tutelle administrative ordinaire en Rgion wallonne

1. La tutelle ordinaire en Rgion wallonne sous l'empire du dcret du 1er avril 1999
Sous l'empire de ce dcret, la tutelle ordinaire tait organise comme suit: elle frappait les actes des autorits communales et des intercommunales en Rgion wallonne - l'exception des communes de la Rgion de langue allemande et de la Ville de Comines-Warneton -, ainsi que les actes des zones de police unicommunales et pluricommunales en Rgion wallonne, l'exception de la zone de police constitue de la Ville de Comines-Warneton. Les textes organisaient deux mcanismes de tutelle: l'annulation et l'approbation. L'une des principales caractristiques du mcanisme de fonctionnement de la tutelle rsidait dans la tutelle d'annulation: elle devait s'exercer au travers d'une liste d'actes "appelables", arrter par le Gouvernement wallon. Cette liste n'ayant jamais t tablie, la tutelle gnrale d'annulation s'est exerce principalement sur base de recours individuels. Ce mcanisme a t fortement critiqu; il a donc t modifi par le dcret du 22 novembre 2007, modifiant certaines dispositions du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, publi au Moniteur belge du 21 dcembre 2007, et entr en vigueur le trentime jour qui suit cette publication (cf. ciaprs). Examinons rapidement ces deux mcanismes de tutelle - annulation et approbation - sous l'empire du dcret du 1er avril 1999.

A. La tutelle gnrale d'annulation


1. Tous les actes autres que ceux soumis tutelle spciale d'approbation taient soumis tutelle gnrale d'annulation. 2. C'est le Gouvernement wallon qui tait comptent pour annuler l'acte communal qui "viole la loi, blesse l'intrt gnral ou rgional". 3. A dfaut de dcision du Gouvernement dans un dlai de 30 jours compter de la rception de l'acte, celui-ci n'tait plus susceptible d'annulation. 4. Quant la procdure, les textes prcisaient que le Gouvernement pouvait rclamer la commune la transmission des actes suivant une liste dterminer. 5. Tout membre du personnel ayant fait l'objet d'une dcision de rvocation ou de dmission d'office non annule par l'autorit de tutelle ( savoir le Gouvernement) pouvait introduire un recours auprs du Gouvernement contre cette dcision, suivant certaines modalits prcises.

B. La tutelle spciale d'approbation


1. Huit types de dcisions communales taient soumis cette tutelle spciale. Nous les citons au point 6 ci-aprs. 2. Le collge provincial tait la premire autorit de tutelle en tutelle spciale d'approbation.

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 2

3. Toutefois, le Gouvernement disposait d'un droit d'vocation, lui permettant de rformer une dcision dudit collge, et ce, pour les actes communaux portant sur le budget communal, le budget des rgies communales, les modifications budgtaires et les transferts de crdits de dpenses, le cadre et les statuts administratif et pcuniaire des agents de la commune, l'exception des dispositions touchant au personnel enseignant subventionn et le rgime de pensions des agents de la commune, ainsi que les rglements relatifs aux impositions communales. Le Gouvernement recevait ainsi transmission de ces actes en mme temps que le collge provincial. Il pouvait alors se rserver le droit de statuer dfinitivement. Pour ce faire, le Gouvernement wallon en informait dans les 20 jours de la rception de l'acte, et le collge provincial et l'autorit communale concerne. Lorsque le Gouvernement s'tait rserv ce droit, il notifiait sa dcision dfinitive (relative l'approbation de l'acte communal) dans les 20 jours suivant l'expiration du dlai imparti l'autorit communale pour introduire son recours (soit 10 jours) et pour autant que l'autorit communale n'ait pas introduit ledit recours. 4. Le Gouvernement tait galement autorit de recours des organes communaux face une dcision de refus d'approbation (ou d'approbation partielle) par le collge provincial. Le conseil communal ou le collge communal de la commune dont l'acte avait fait l'objet d'un arrt d'improbation ou d'approbation partielle pouvait introduire un recours auprs du Gouvernement dans les 10 jours de l'arrt du collge provincial. Il tait tenu de notifier son recours au collge provincial et, le cas chant, aux intresss au plus tard le dernier jour du dlai de recours. Le Gouvernement pouvait approuver ou ne pas approuver tout ou partie de l'acte dans les 30 jours de la rception du recours; dfaut de dcision dans ce dlai, la dcision du collge provincial tait rpute confirme. 5. Le gouverneur demeurait gardien de lgalit, tant tenu de prendre son recours auprs du Gouvernement lorsque le collge provincial violait la loi en approuvant ou refusant d'approuver une dcision communale ou lorsque le collge provincial ne s'tait pas prononc sur une de ces mmes dcisions qui viole la loi. 6. Pour les actes des autorits communales portant sur: - le budget communal, le budget des rgies communales, les modifications budgtaires et les transferts de crdits de dpenses, - le cadre et les statuts administratif et pcuniaire des agents de la commune, l'exception des dispositions touchant au personnel enseignant subventionn et le rgime de pensions des agents de la commune, - les rglements relatifs aux impositions communales, - le rchelonnement d'emprunts souscrits, - les garanties d'emprunts, - l'approbation pouvait tre refuse pour violation de la loi, lsion de l'intrt gnral ou lsion de l'intrt rgional. Pour les actes des autorits communales portant sur: - les comptes annuels de la commune et des rgies communales, - la mise en rgie communale, la cration de rgies communales autonomes et la dlgation de gestion une association ou socit de droit public ou de droit priv, - la prise de participation une association ou socit de droit public ou de droit priv susceptible d'engager les dpenses communales,
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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 2

l'approbation ne pouvait tre refuse que pour violation de la loi.

7. En ce qui concerne la procdure: les actes soumis approbation taient transmis, accompagns de toutes leurs pices justificatives, au collge provincial, dans les 15 jours de leur adoption, un transmis simultan tant organis l'gard du Gouvernement pour les actes pour lesquels celui-ci pouvait, le cas chant, exercer son droit d'vocation. L'autorit de tutelle tait tenue de prendre sa dcision dans les 30 jours de la rception de l'acte avec ses pices justificatives, ce dlai pouvant, le cas chant, tre prorog d'une dure maximale gale la moiti du dlai (soit un dlai maximal de 45 jours). A dfaut de dcision dans le dlai, l'acte tait excutoire, sous rserve des rgles relatives aux recours et au droit d'vocation.

2. La tutelle ordinaire en Rgion wallonne aujourd'hui


Nous brosserons ici les grandes lignes des modifications apportes au rgime de tutelle ordinaire en Rgion wallonne par le dcret du 22 novembre 2007, modifiant certaines dispositions du Code de la dmocratie et de la dcentralisation.

A. Champ d'application quant aux personnes


Sont dsormais expressment vises par l'article L3111-1 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, notamment 1: - les communes de la Rgion wallonne, l'exception des communes de la Rgion de langue allemande et la Ville de Comines-Warneton; - les intercommunales et les associations de projet dont le ressort ne dpasse pas les limites de la Rgion wallonne; - les zones de police unicommunales et pluricommunales en Rgion wallonne l'exception de la zone de police constitue de la Ville de Comines-Warneton; - les rgies communales autonomes. On relvera notamment l'extension du contrle de tutelle aux dcisions des associations de projet ainsi qu' celles des rgies communales autonomes. Par ailleurs, pour permettre la Rgion d'avoir une vision d'ensemble sur les entits paralocales communales, la comptence de contrle sur certaines dcisions communales a t transfre du collge provincial au Gouvernement wallon. Sont notamment soumises au contrle du Gouvernement: - la dcision de cration d'une rgie communale, - la prise de participation dans des associations ou des socits de droit priv ou de droit public, - .

B. Les mcanismes de tutelle


Dans leur principe, les deux mcanismes de tutelle existant sous l'empire du dcret du 1er avril 1999 restent identiques. Il s'agit de la tutelle gnrale d'annulation et de la tutelle spciale d'approbation.

Nous n'abordons pas ici le cas des provinces, galement vises par ces textes.

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 2

1. La tutelle d'annulation Sont soumis tutelle d'annulation tous les actes autres que ceux soumis tutelle spciale d'approbation. L'annulation peut avoir lieu pour cause de violation de la loi ou lsion de l'intrt gnral (la notion d'intrt rgional est supprime des textes). Pour certains actes particuliers, les autorits communales sont tenues de les transmettre au Gouvernement wallon, accompagns de leurs pices justificatives, dans les 15 jours de leur adoption, lesdits actes ne pouvant tre mis excution avant d'avoir t ainsi transmis. Il s'agit des actes suivants: 1 le rglement dordre intrieur du conseil communal, ainsi que ses modifications; 2 loctroi dune rmunration, dun jeton de prsence ou dun avantage de toute nature aux membres du conseil et du collge communal; 3 loctroi de rmunrations ou davantages de toute nature accords aux membres du personnel des secrtariats des membres des collges communaux; 4 a. le choix du mode de passation et lattribution des marchs publics de travaux, de fournitures et de services dun montant excdant ceux repris au tableau ci-dessous; 4 b. lavenant apport ces marchs de travaux, de fournitures et de services qui porte au minimum sur 10 % du montant initial du march; 4 c. lavenant apport ces marchs de travaux, de fournitures et de services dont le montant cumul aux montants des avenants successifs atteint au minimum 10 % du montant initial du march. Adjudication publique / appel doffres gnral HTVA Travaux 250.000 euros Adjudication restreinte / appel doffres restreint / procdure ngocie avec publicit 125.000 euros Procdure ngocie sans publicit

62.000 euros

Fournitures et services

200.000 euros

62.000 euros

31.000 euros

5 les subventions au sens de larticle L3331-2 du prsent code ayant pour effet daccorder au mme bnficiaire un avantage dune valeur suprieure 2.500 euros indexs au 1er fvrier de chaque anne sur base de lindice sant du mois de janvier de lanne en cours rapport lindice sant du mois de janvier 2008 au cours du mme exercice budgtaire, moins quelles ne soient accordes en vertu des dispositions dune loi ou dun dcret; 6 les garanties demprunts; 7 les taxes additionnelles limpt des personnes physiques et les centimes additionnels au prcompte immobilier. Relevons qu' dater du 3 dcembre 2012, seront galement soumis tutelle d'annulation avec transmission obligatoire l'installation initiale ou suite l'adoption d'une motion de mfiance collective des conseillers de l'action sociale ainsi que tout remplacement individuel 2. Nombreux actes des intercommunales sont galement viss, dont notamment:
2

Ce type d'acte a en effet t ajout l'article L3122-2 du CDLD par l'art. 59 du dcr. 26.4.2012, mod. certaines dispositions du CDLD (M.B. 14.5.2012). Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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le plan stratgique; les marchs publics (idem communes); les subventions (idem communes).

Concernant les rgies communales autonomes notamment, ce sont les actes portant sur les objets suivants qui doivent ainsi tre communiqus au Gouvernement: 1 la composition physique des organes de gestion; 2 la dsignation des membres du collge des commissaires et/ou du rviseur membre de l'Institut des Rviseurs d'Entreprises; 3 l'octroi d'une rmunration, d'un jeton de prsence ou d'un avantage de toute nature aux membres des organes de gestion. Le Gouvernement wallon est tenu de prendre sa dcision dans les 30 jours de la rception de l'acte et de ses pices justificatives, mais il peut proroger ce dlai d'une dure maximale gale sa moiti (soit 45 jours). La dcision n'est plus susceptible d'annulation si le Gouvernement n'a pas notifi sa dcision dans ce dlai. Outre ces actes obligatoirement transmissibles, le Gouvernement conserve la facult d'appeler un acte propos duquel il aurait reu plainte, par exemple.

2. La tutelle d'approbation Cinq types d'actes communaux demeurent soumis la tutelle spciale d'approbation du collge provincial: 1 le budget communal, le budget des rgies communales, les modifications budgtaires et les transferts de crdits de dpenses; 2 les dispositions gnrales en matire de personnel occup au sein de l'administration l'exception des dispositions touchant au personnel enseignant subventionn et au rgime de pension des agents de la commune; 3 les rglements relatifs aux redevances et aux taxes communales l'exception des taxes additionnelles l'impt des personnes physiques et des centimes au prcompte immobilier; 4 le rchelonnement des emprunts souscrits; 5 les comptes annuels de la commune et des rgies communales. Les quatre premiers types d'actes peuvent se voir opposer un refus d'approbation pour violation de la loi ou lsion de l'intrt gnral; le cinquime uniquement pour violation de la loi. On relvera notamment le fait que les redevances communales sont dsormais expressment vises et le basculement des taxes additionnelles - et d'elles seulement - en tutelle gnrale d'annulation avec transmission obligatoire. La procdure reste identique celle connue sous l'empire du dcret du 1er avril 1999, le collge provincial tant tenu de prendre sa dcision dans un dlai de 30 jours, prorogeable de moiti, dlai port 40 jours (galement prorogeable de moiti) pour l'approbation des comptes annuels. Le droit d'vocation du Gouvernement wallon se maintient (pour les trois premiers types d'actes). Sont par ailleurs soumis la tutelle d'approbation du Gouvernement wallon - pour assurer une vue d'ensemble sur les ralits paralocales - les actes suivants: 1 les actes des autorits communales ayant pour objet la cration et la prise de participation dans les intercommunales, les rgies communales autonomes et les associations de projet;

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2 les actes des autorits communales ayant pour objet la mise en rgie communale, la dlgation de gestion une intercommunale, association de projet, rgie communale autonome, toute autre association ou socit de droit public ou de droit priv ou une personne physique; 3 les actes des autorits communales ayant pour objet la cration et la prise de participation une association ou socit de droit public ou de droit priv, autre quintercommunale ou association de projet, susceptible dengager les finances communales; 4 les actes des autorits communales ayant pour objet ladoption des statuts et des modifications de ceux-ci, des rgies communales autonomes et des associations de projet; 5 les actes des organes des intercommunales ayant pour objet ladoption de leurs statuts et des modifications de ceux-ci. Par circulaire du 14 fvrier 2008 3, le Ministre Courard a rappel les buts poursuivis par la rforme, expliqu ses grandes lignes et, pour viter la transmission de documents volumineux non significatifs et, afin de rencontrer l'objectif d'optimalisation de l'exercice de la tutelle, a repris dans cette circulaire " les pices justificatives qui doivent accompagner les actes soumis une transmission obligatoire pour assurer la compltude des dossiers instruire par l'autorit de tutelle, dans le champ tant de la tutelle spciale d'approbation que de la tutelle gnrale d'annulation. '. Relevons que la tutelle sur les zones de police n'a pas t modifie par ce dcret. Rappelons enfin qu'en vertu de l'article 4 du Rglement gnral de la comptabilit communale, toute dcision de l'autorit de tutelle est communique par le collge communal au conseil communal et au receveur communal. Cette exigence a t rappele aux autorits communales par circulaire de la DGO5 en date du 22 juin 2010.

3. La tutelle ordinaire en Rgion wallonne demain


Dans le cadre de l'valuation des rgles de tutelle, un "Standard cost model" a t ralis, la demande du Gouvernement wallon, en matire de tutelle sur les pouvoirs locaux en vue d'laborer la charge administrative pour les usagers. Le rapport final de ce SCM a t ralis en novembre 2010, et a mis en avant le cot lev pour les communes en matire de charges administratives; il a galement point que l'organisation actuelle de la tutelle tait source d'irritations pour les entits concernes: informations peu centralises, lourdeur des pices justificatives, double tutelle sur les marchs publics, . Ces conclusions ont conduit le Gouvernement wallon, dans un premier temps, tablir une note d'orientation sur la simplification de la tutelle, et, dans un second temps, dposer un avantprojet de dcret modifiant certaines dispositions du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, dont celles relatives la tutelle ordinaire (art. L3111-1 et ss.). Le parcours lgislatif de ce projet est actuellement en cours. Quelles en sont les grandes lignes? allgement des mcanismes de tutelle en matire de marchs publics: il est propos de supprimer la tutelle gnrale d'annulation avec transmission obligatoire sur la dcision relative au choix du mode de passation, tout en maintenant l'exercice de la tutelle sur la dcision d'attribution;

Circ. 14.2.2008 rel. aux pices justificatives (M.B. 18.3.2008). Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 2

suppression de la tutelle dannulation avec transmis obligatoire sur les plans stratgiques des intercommunales ainsi que sur les subventions (cette dernire suppression allant de pair avec une rforme de la lgislation organique de 1983); ramnagement des comptences provinciales en matire de tutelle, savoir suppression du collge provincial comme autorit de tutelle, en manire telle que la tutelle spciale d'approbation serait exerce directement par le Gouvernement wallon; suppression de l'vocation en tutelle spciale d'approbation.

La volont du Gouvernement wallon est galement d'harmoniser les procdures de tutelle avec les lgislations relatives l'octroi de subsides aux pouvoirs locaux par le Ministre des Pouvoirs locaux, et dont l'instruction relve de la DGO1, et de crer un "guichet-pilote unique". L'extension du projet e-tutelle s'inscrit galement dans ce plan de simplification. Dans ce contexte, un arrt du Gouvernement wallon du 29 septembre 2011 4 permet aux pouvoirs locaux viss par les dispositions du CDLD relatives la tutelle ordinaire de dposer leurs actes soumis tutelle sur le guichet lectrique du portail wallon des pouvoirs locaux; il prcise en outre que: - lorsqu'une ou plusieurs signatures sont requises pour assurer la validation d'une pice qui se rattache l'envoi effectuer, cette exigence est remplie par l'utilisation de signatures qualifies; - l'exigence du sceau ou du cachet se rapportant une pice du dossier est satisfaite par l'utilisation d'une signature qualifie, manant d'une personne susceptible d'engager la personne morale titulaire du sceau; - un accus de rception technique du dpt est automatiquement expdi par courriel l'adresse lectronique mentionne dans le formulaire de dpt, il ne prjuge pas de la computation du dlai d'exercice de la tutelle, dont le point de dpart sera notifi au pouvoir local aprs vrification de la compltude du dossier reu.

Cf. A.G.W. 29.9.2011, pris en excution de l'article L3113-1 lectronique des actes relevant de la tutelle administrative (M.B. 13.10.2011).

du

CDLD

relatif

la

transmission

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 2

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 3

Fiche 3 Le projet etutelle


1. Le contexte
La refonte du dcret tutelle en 2007 a fait natre de nouveaux besoins et a dgag de nouvelles perspectives par rapport l'exercice traditionnel de la tutelle. L'augmentation du volume de documents traiter, d'une part, et la possibilit offerte aux villes et communes de transmettre les actes soumis la tutelle par voie lectronique, d'autre part, sont la base du projet etutelle. Bientt m aturit, le systme etutelle contribuera simplifier les dmarches administratives des pouvoirs locaux et de la DGO 5 en consacrant l'informatisation et la dmatrialisation complte de l'exercice de la tutelle de la Rgion sur les pouvoirs locaux. Ainsi, etutelle leur permettra de soumettre leurs dlibrations la tutelle de manire lectronique, et de suivre tout moment l'tat d'avancement de leur dossier. Le systme a par ailleurs t pens pour prserver l'autonomie organisationnelle des villes et des communes et pour tenir compte de la rpartition des tches entre plusieurs agents sous la supervision du secrtaire communal. Grce la dmatrialisation des documents et la traabilit des processus de traitement, le systme etutelle gnre plusieurs avantages pour les communes: - importantes conomies de papier et de frais de port; - rduction de la charge administrative; - viter des encodages parfois redondants; - viter les allers et retours de dossiers incomplets, - possibilit de visualiser la liste de tous les dossiers soumis la tutelle.

2. Le systme etutelle
Fonctionnant sur internet, le systme etutelle sera trs prochainement accessible de partout sans ncessiter aucune installation ni matriel spcifique au niveau des communes. Il repose sur plusieurs applications complmentaires entre elles qui, une fois authentifies, seront accessibles sur un espace scuris le "bureau applicatif" - du portail des pouvoirs locaux: - EGuichet: guichet lectronique permettant le dpt des actes soumis tutelle; - Scurit applicative, permettant au gestionnaire de la scurit ou administrateur local de crer de nouveaux utilisateurs pour les applications du bureau applicatif et de leur octroyer certains droits pour ces applications; - Ma fiche Pouvoir local, permettant au secrtaire communal (ou toute personne qui il/elle dlgue ce droit) d'encoder et de modifier les donnes signaltiques de sa commune et les compositions des conseil et collge; - Mon profil, permettant aux utilisateurs de mettre jour et de modifier leurs donnes personnelles. Au niveau des applications, le systme etutelle est pens pour fonctionner selon une logique de diffrenciation des rles des utilisateurs qui permettra la fois la division du travail entre plusieurs utilisateurs et la prservation des prrogatives du secrtaire communal, notamment au niveau de la supervision et du contrle du travail effectu par d'autres utilisateurs l'aide du systme etutelle. Par exemple, cela permettra n'importe quelle personne ayant des droits "d'dition des formulaires" de prparer le dossier soumettre la tutelle, sans pour autant pouvoir l'envoyer. La transmission du dossier proprement dite ne pourra tre effectue que par une personne ayant le droit de "soumission des formulaires". Cette distinction des droits permet donc au secrtaire communal de conserver son droit de regard sur les dossiers et de s'assurer qu'ils sont corrects ou complets. Toute la souplesse est

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A. Fonctionnement de la commune 6. Tutelle fiche 3

laisse l a commune pour distribuer les droits aux personnes de son choix via le module "Scurit applicative".

3. L'exprience-pilote
Afin de dvelopper des applications qui s'accordent le plus possible avec les diverses ralits communales, le projet etutelle fonctionne actuellement auprs de quelques communes-pilotes. Les enseignements tirs des sances-pilotes nous conduiront retravailler certains aspects des applications pour prsenter un produit plus abouti.

4. Le passage en production
La logique sous-tendant le systme etutelle est de prserver l'autonomie communale, en dlguant la gestion de la scurit directement aux instances communales. Ainsi, l'administrateur local (ou gestionnaire local de scurit) sera le seul pouvoir crer des utilisateurs et leur assigner des droits dans le systme etutelle. Cependant, un autre utilisateur pourra superviser (et donc autoriser ou refuser) la cration d'utilisateurs et l'assignation des droits. Ce rle de contrle est normalement dvolu au secrtaire communal, mais la possibilit est laisse ouverte de l'attribuer u ne autre personne. Lors du dploiement du systme etutelle en production, la DGO 5 communiquera un nom d'utilisateur et un mot de passe chaque administrateur local. Il leur appartiendra ensuite de crer les utilisateurs du systme etutelle dans leur commune et d'activer la fonctionnalit permettant la supervision du secrtaire communal. Le passage en production est prvu avant la fin de l'anne 2009.

5. Le support et les formations


Afin d'aider au mieux les utilisateurs d'etutelle, la DGO 5 a prvu, d'une part, la mise en place d'un helpdesk qui sera accessible par mail ou par tlphone pendant les heures de bureau, et, d'autre part, des tutoriaux vidos de formation sur le portail des pouvoirs locaux.

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics

7. Les marchs publics


Sylvie BOLLEN Mathieu LAMBERT Marie-Laure VAN RILLAER Union des Villes et Communes de Wallonie Rudy JANSEMME MRW DGO5

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 1

Fiche 1 Dfinition et principes

Alors que, quand des personnes ou des socits prives font appel une entreprise et contractent avec elle pour la ralisation de travaux, la fourniture de produits, ou l'accomplissement de certaines prestations, elles le font de manire totalement libre, il n'en est pas de mme pour les administrations publiques ou les personnes morales de droit public. En effet, pour ces dernires, les relations juridiques qui vont s'tablir avec leurs cocontractants sont rgies par une rglementation spciale, la rglementation des marchs publics. Dans ces diffrentes fiches, nous aborderons les grandes lignes de la rglementation relative aux marchs publics et ce, dans les secteurs classiques. Nous attirons votre attention sur la circonstance que la rglementation des marchs publics est en pleine mutation et que lentre en vigueur complte 1 de la nouvelle rglementation des marchs implmentant la directive europenne 2004/18/CE du 31 mars 2004, est espre pour le courant de lanne 2013. Cette nouvelle rglementation est compose pour lheure de la loi du 15 juin 2006 (remplaant celle du 23 dcembre 1993) et de larrt royal du 15 juillet 2011 (remplaant celui du 8 janvier 1996) tandis quest encore attendue, notamment, la publication de larrt royal comportant les rgles gnrales dexcution (destin remplacer larrt royal du 26 septembre 1996 et son annexe constituant le cahier gnral des charges) et de la loi relative la motivation, linformation et aux voies de recours.

1. Dfinitions
Le march public est un contrat titre onreux conclu entre un ou plusieurs oprateurs conomiques, privs ou publics, et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs ou entreprises publiques et ayant pour objet l'excution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services. Le march public de travaux est un march qui a pour objet soit la ralisation, soit conjointement la conception et la ralisation de travaux ou d'un ouvrage, soit la ralisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage rpondant aux besoins d'un pouvoir adjudicateur. Un march de fournitures est un march ayant pour objet l'acquisition, la location, la locationvente de produits, biens mobiliers. Un march de services est un march relatif une activit vise l'annexe 2 de la loi du 24 dcembre 1993 sur les marchs publics (services financiers, d'architecture, de transports, ). Les services juridiques (reprsentation en justice, consultations juridiques, ) sont ainsi galement viss par la rglementation. Compte tenu de la difficult d'tablir les conditions d'un tel march de manire objective, le Ministre-Prsident, Rudy Demotte, a souhait aider les pouvoirs adjudicateurs de la Rgion wallonne et de la Communaut franaise en crant un cadre de rfrence en la matire. C'est une circulaire du 5 dcembre 2008, relative l'application de la loi du 24 dcembre 1993 relative aux marchs publics, aux services juridiques de conseil et de reprsentation devant les juridictions (M.B. 16.12.2008), qui constitue ledit cadre.
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En effet, quelques dispositions sont dj entres en vigueur (centrale de marchs ou dachats, dialogue comptitif, ) mais la plupart des dispositions ne sont pas encore dapplication.
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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 1

Notons que, suite la libralisation des services postaux impose par lEurope, le prestataire historique BPost ne bnficie plus dune exclusivit et les services postaux doivent, en principe, donner lieu une mise en concurrence par le biais de la passation dune procdure de march public. Voyez ce propos les circulaires de la Chancellerie du Premier Ministre du 15 novembre 2010 et du 18 fvrier 2011 ainsi que la communication de lInstitut belge des Services postaux et des Tlcommunications publie au Moniteur Belge du 18 janvier 2012 (p. 3214). Il existe galement certains types de marchs particuliers que nous nous bornerons citer: le march de promotion de travaux, le march de concession de travaux, les marchs conjoints, les concours de projets, les centrales d'achats. Quand la rglementation des marchs publics parle de "pouvoir adjudicateur", elle vise ainsi notamment les communes, les intercommunales, les fabriques d'glise, les CPAS, En fait, peut tre considr comme un pouvoir adjudicateur l'Etat, les collectivits territoriales, les organismes de droit public et les associations formes par un ou plusieurs de ces organismes de droit public ou de ces collectivits territoriales qui veulent faire raliser des travaux publics, qui veulent recourir une prestation de services ou qui envisagent de faire un achat de fournitures.

La problmatique des relations entre pouvoirs adjudicateurs a fait couler beaucoup d'encre. Ainsi en va-t-il notamment de la question relative aux marchs publics passs entre une commune et une intercommunale laquelle elle est associe. Il existe en effet certaines situations dans lesquelles la commune ne devra pas recourir une procdure de passation de march public pour faire appel l'intercommunale. Cette question est gnralement voque sous l'appellation de "relation in house" entre la commune et l'intercommunale. Par circulaire du 15 juillet 2008 (M.B. 2.10.2008), le Ministre des Pouvoirs locaux a rappel l'tat de l'application de la thorie du "in house" notamment. En outre, la jurisprudence europenne, dont est issue l'appellation "in house", a rendu plusieurs arrts 2 qui reprcisent les contours des relations commune-intercommunale, de manire plus souple que l'interprtation issue des prcdents commentaires. Rcemment, la Cour de Justice des Communauts Europennes a dvelopp3 une nouvelle notion reprise sous la dnomination de "coopration publique". La coopration publique et, partant, la dispense dapplication des rgles relatives aux marchs publics, supposent le respect des conditions suivantes: - lexistence dun contrat de coopration; - entre entits publiques; - visant assurer la mise en uvre dune mission de service public qui leur est commune; - nayant pas pour objet de contourner les rgles en matire de marchs publics. Les notions ainsi dgages par la Cour de Justice ne sont pas dfinies et laissent donc place lincertitude et linterprtation. Pour plus de renseignements propos de la coopration entre autorits publiques et celle plus gnrale des synergies entre communes et CPAS, consultez notre vade-mecum disponible sur http://www.uvcw.be/synergies.
2 Cf. arrts C-324/07 du 13.11.1998, et C-480/06 du 9.6.2009. Pour plus de commentaires, lire: A. Matre, Marchs publics et intercommunales: la Cour de justice des Communauts europennes en faveur du service public local, site UVCW, Actualit du 19.6.2009. 3 C.J.C.E., 9.6.2009, C-480/06, Commission c/ Rpublique fdrale d'Allemagne.

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 1

2. Principes gnraux
Les pouvoirs adjudicateurs, lorsqu'ils lancent une procdure de passation de march public, doivent traiter les entrepreneurs, fournisseurs ou prestataires de services dans le respect du principe d'galit, de manire non discriminatoire et doivent en outre agir avec transparence. Les marchs publics sont par ailleurs passs avec concurrence et forfait. La concurrence implique l'obligation de consulter plusieurs cocontractants potentiels au moyen d'une publicit adquate. Le forfait est un mode de dtermination des prix qui implique que l'adjudicataire, c'est--dire le cocontractant du pouvoir adjudicateur, doit effectuer la totalit de ses prestations un prix normalement dfinitif. Il existe toutefois des attnuations voire des drogations ce principe du forfait ( savoir par exemple les clauses de rvision des prix en fonction de certains paramtres, le droit dans certaines hypothses pour l'adjudicataire de rclamer une augmentation du prix de sa prestation suite un prjudice trs important subi, ).

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 1

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 2

Fiche 2 - Les rgles de comptence en matire de passation des marchs publics

La rglementation relative aux marchs publics fait toujours tat de la notion de "pouvoir adjudicateur", sans distinguer selon que celui-ci soit l'Etat, une collectivit territoriale, Pour dterminer les rgles de comptences pour les communes, il convient donc de se rfrer aux dispositions du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, plus prcisment, ses articles L-1222-3 et L1222-4.

1. Le conseil communal
C'est le conseil communal qui est en principe comptent pour choisir le mode de passation des marchs publics et en fixer les conditions. Il s'agit donc, pour le conseil communal, de dcider si tel march va tre pass suivant la procdure d'adjudication ou d'appel d'offres, voire, si la situation le permet, par procdure ngocie. On entend gnralement par la fixation des conditions du march l'tablissement du cahier spcial des charges, les plans mais galement la dtermination des critres de slection et d'attribution quand ils existent 1. Il s'agit l de comptences d'attribution, et encourrait l'annulation une dcision du conseil communal qui aurait simplement ratifi le cahier spcial des charges2. Il existe deux exceptions cette comptence du conseil communal: celui-ci peut donner dlgation au collge communal pour les marchs relatifs la gestion journalire de la commune, dans les limites des crdits inscrits au budget ordinaire; le collge communal peut exercer d'initiative ces deux comptences (choix du mode de passation et fixation des conditions) en cas d'urgence imprieuse rsultant d'vnements imprvisibles; sa dlibration est alors communique au conseil communal qui en prend acte lors de sa prochaine sance; on insistera sur le fait que les cas d'urgence imprieuse rsultant d'vnements imprvisibles doivent viser des circonstances non imputables au pouvoir adjudicateur.

2. Le collge communal
Le collge communal engage la procdure et attribue le march (CDLD, art. L-1222-4). Il est gnralement admis que fait partie intgrante de cette comptence la dcision de renoncer attribuer le march. En effet, en vertu de la rglementation relative aux marchs publics, un pouvoir adjudicateur n'a jamais l'obligation de mener son terme une procdure de march public qu'il a lance (L. 24.12.1993, art. 18).

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Ces diffrentes notions seront vues dans des fiches subsquentes. Cf. C.E., n 78378 du 27.1.1999.

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 2

La rglementation lui permet soit de renoncer, soit de recommencer la procdure, le cas chant, suivant un autre mode, et ce, par une dlibration motive. Dans l'hypothse o le collge communal aurait renoncer passer un march, la procdure qui serait recommence suivant un autre mode de passation devrait, en principe, faire l'objet d'une dlibration du conseil communal. Dans sa dcision pralable de choisir le mode de passation et d'en fixer les conditions, le conseil communal a, gnralement, ralis une estimation du march 3. Il n'est pas rare que, lorsque le collge doit dlibrer sur l'attribution du march, le montant de l'offre normalement retenue soit suprieur au montant estim prcdemment par le conseil communal. Dans cette hypothse, le collge va pouvoir attribuer le march public si l'estimation ralise par le conseil communal n'a pas t contraignante et ce, pour autant que les crdits soient inscrits au budget. Si les crdits ne sont pas inscrits au budget, l'attribution ne pourra avoir lieu qu'aprs vote d'une modification budgtaire; si l'estimation lie le collge, il ne pourra attribuer un montant suprieur celle-ci. Il pourrait arriver que le conseil communal ait choisi comme mode de passation la procdure ngocie sans publicit, compte tenu du montant peu lev du march passer, et que lors de l'attribution, le collge en arrive retenir une offre qui dpasse le montant maximum pour recourir cette procdure. Si telle situation se prsente, le collge ne pourra pas attribuer le march et, s'il devait tre dcid de relancer une procdure, il conviendrait au conseil de le faire, en choisissant un autre mode de passation. Le collge communal est galement comptent pour apporter les modifications juges ncessaires en cours d'excution du contrat, pour autant qu'il n'en rsulte pas de dpenses supplmentaires de plus de 10 % par rapport au montant attribu. On peut constater que la rpartition des comptences entre le conseil communal et le collge est assez stricte et qu'il existe peu voire pas de dlgations, ce qui peut parfois s'avrer problmatique dans la gestion de dossiers impliquant la prise de dcision rapide et successive. Tous les pouvoirs locaux ne connaissent pas cette rigidit. On relvera par exemple que la Loi organique des centres publics d'action sociale organise des dlgations plus tendues, permettant plus de souplesse (L.O. CPAS, art. 84). Ainsi, en matire de dpenses ordinaires, le conseil de l'action sociale peut dlguer ses comptences non seulement au bureau permanent mais galement aux comits spciaux, au secrtaire ou un autre fonctionnaire, la dlgation donne ces deux dernires personnes tant toutefois limite aux marchs infrieurs 2000 euros.

Ne ft-ce que pour dterminer, le cas chant, la procdure applicable (il existe en effet des hypothses o il peut tre recouru la procdure ngocie sans publicit pour autant que la dpense approuver ne dpasse pas certains montants). Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 3

Fiche 3 - La tutelle sur les dcisions en matire de marchs publics


Les nouvelles rgles en matire de tutelle sur les marchs publics notamment sont entres en vigueur en Rgion wallonne en date du 20 janvier 2008 1. Avant cette date du 20 janvier 2008, les dlibrations des communes relatives aux marchs publics n'taient gnralement soumises aux autorits de tutelle que par la voie de plaintes, de rclamations individuelles, ou par le biais de demandes d'avis ponctuelles. Compte tenu de la complexit et de l'importance de la matire, le Gouvernement wallon a souhait que le Ministre de tutelle puisse obtenir une visibilit suffisante de certains actes importants tels les marchs publics et c'est la raison pour laquelle certains de ceux-ci sont dsormais soumis un rgime de tutelle gnrale d'annulation avec transmission obligatoire. Relevons galement que ce ne sont pas uniquement les communes de la Rgion wallonne2 qui sont soumises ces dispositions mais galement les provinces et les intercommunales. Le mcanisme de tutelle d'annulation est un mcanisme a posteriori, en ce sens qu'il ne va pas donner vie l 'acte, mais qu'il va, au contraire, intervenir postrieurement cel ui-ci pour le sanctionner. En effet, dans le rgime instaur par le dcret du 22 novembre 2007, ds que le dossier a t transmis de manire complte aux autorits de tutelle, il peut en principe tre valablement mis excution. L'annulation peut avoir lieu pour cause de violation de la loi ou lsion de l'intrt gnral. La procdure est la suivante: pour certaines dcisions relatives des marchs publics notamment, les autorits sont tenues de transmettre au Gouvernement wallon les dlibrations accompagnes de leurs pices justificatives et ce, dans un dlai de 15 jours dater de leur adoption, les dits actes ne pouvant tre mis excution avant d'avoir t ainsi transmis. En matire de marchs publics, il s'agit des actes suivants: - les dlibrations fixant le choix du mode de passation et l'attribution des marchs publics de travaux, de fournitures et de services d'un montant excdant ceux repris au tableau ci-dessous: Adjudication publique / appel doffres gnral HTVA 250.000 euros 200.000 euros Adjudication restreinte / appel doffres restreint / procdure ngocie avec publicit 125.000 euros 62.500 euros Procdure ngocie sans publicit

Travaux Fournitures et services -

62.000 euros 31.000 euros

l'avenant apport ces marchs de travaux, de fournitures et de services qui porte au minimum sur 10 % du montant initial du march3; l'avenant apport ces marchs de travaux, de fourniture et de services dont le montant cumul aux montants des avenants successifs atteint au minimum 10 % du montant initial du march.
Dcr. 22.11.2007 mod. certaines dispositions du CDLD (M.B. 21.12.2007, 2e d.), voir fiche La tutelle administrative. l'exception des communes de la rgion de langue allemande et la Ville de Comines-Warneton. condition que le march initial (montant attribu) atteigne les seuils de transmission. 1

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 3

Par circulaire du 14 fvrier 2008, le Ministre des Affaires intrieures et de la Fonction publique a apport des prcisions quant l a porte des modifications intervenues en matire de tutelle ordinaire. Il a ainsi prcis que: " en tutelle gnrale d'annulation, la modification apporte consiste en la dtermination d'une liste d'actes obligatoirement transmissibles par les pouvoirs locaux. Sont notamment viss, les marchs publics, l'octroi des rmunrations aux mandataires et membres des cabinets, les rglements d'ordre intrieur, l'octroi de subventions. Il s'agit d'un nombre limits d'actes importants pour lesquels un examen systmatique se justifie, en lieu et place d'un examen occasionnel la suite de l'introduction d'une rclamation.". Dans cette circulaire, le Ministre des Pouvoirs locaux a galement rappel que les dispositions du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation conditionnaient le dmarrage du dlai d'exercice de la tutelle la rception de l'acte accompagn de ses p ices justificatives; ces dernires consistant en "tous les documents et annexes de nature tayer un acte administratif. Constitue notamment une pice justificative le dossier qui a t soumis aux membres de l'organe qui a adopt la dcision ou l'organe lui-mme". Dans le souci d'viter la transmission de documents volumineux non significatifs, la circulaire du 14 fvrier 2008 a repris les pices justificatives qu'il convient de joindre aux actes soumis une transmission obligatoire pour assurer la compltude des dossiers instruire par l'autorit de tutelle. Sont ainsi notamment rpertories les pices justificatives des dlibrations relatives aux marchs publics (CDLD, art. L3122-2, 4, pour ce qui concerne les actes des communes). Il a n otamment ainsi t prcis que, ds que les dossiers complets taient rceptionns par l'autorit de tutelle, le dlai imparti celle-ci pour statuer dmarrait, mme si, pour les besoins d'une instruction, elle rclamait des pices ou renseignements complmentaires. A noter enfin que les actes ainsi que les seuils viss pour les intercommunales sont identiques ceux repris pour les communes.

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 4

Fiche 4 - Les modes de passation des marchs publics

Le grand principe gouvernant la matire, dj voqu, veut que les marchs publics soient passs avec concurrence. A cette fin, les pouvoirs adjudicateurs disposent principalement de deux modes gnraux et deux modes exceptionnels de passation des marchs publics. Les modes gnraux, qui peuvent toujours s'envisager, sont: - l'adjudication (publique ou restreinte) - et l'appel d'offres (gnral ou restreint). Les deux autres modes de passation, qui ne peuvent trouver s'appliquer que dans les cas limitativement prvus par la rglementation des marchs publics, sont: - la procdure ngocie sans publicit - et la procdure ngocie avec publicit. Il peut encore tre question, notamment, de march conjoint ou de centrale d'achat et, l'avenir, d'une procdure spciale pour des marchs publics portant sur la conception et la construction dun ensemble de logements sociaux. Notez encore que la procdure de dialogue comptitif, procdure introduite par la nouvelle rglementation des marchs publics dont la plupart des dispositions nest pas encore dapplication, est entre en vigueur ce 28 septembre 2011.

1. L'adjudication
L'adjudication consiste en l'attribution du march au soumissionnaire qui a remis l'offre rgulire la "moins-disante", soit la moins chre (L. 24.12.1993, art. 15). C'est le seul critre d'attribution du march, rendant celle-ci automatique, sans aucune exception possible. Ceci implique que toutes les conditions auxquelles le march doit rpondre aient t fixes par le pouvoir adjudicateur. Aussi le pouvoir adjudicateur doit-il attribuer le march au soumissionnaire qui a remis l'offre rgulire la plus basse, sous peine d'une indemnit forfaitaire fixe 10 % du montant HTVA de cette offre. Pour valuer le prix de chaque soumission, il convient bien sr de tenir compte du prix offert, mais galement de tous les lments chiffrables qui viendront ncessairement augmenter les dbours (L. 24.12.1993, art. 15, al. 2). Le caractre public ou restreint de l'adjudication ne signifie pas qu'elle ferait dans le premier cas l'objet de mesures de publicit au lancement de la procdure, et non dans le second. En effet, dans les deux hypothses, la publication d'un avis de march est ncessaire (cf. infra, La publicit). Cela signifie en revanche que lorsque le pouvoir adjudicateur choisit la procdure dite "ouverte", il laisse tous la possibilit de remettre une offre, alors qu'en procdure restreinte, le pouvoir adjudicateur slectionne d'abord les candidats qui pourront ensuite soumissionner (L. 24.12.1993, art. 14 - cf. infra, L'accs au march et la slection qualitative). Le choix de la procdure est libre et le pouvoir adjudicateur n'est jamais contraint l'une ou l'autre.

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2. L'appel d'offres
L'appel d'offres implique l'attribution du march au soumissionnaire qui a remis l'offre rgulire la "mieux-disante", soit la plus intressante au vu des critres d'attribution dfinis par le pouvoir adjudicateur (L. 24.12.1993, art. 16). Le caractre intressant de l'offre ne dpend donc pas seulement de son prix, mme si celui-ci peut figurer parmi les critres d'attribution. D'autres critres sont en effet pris en compte; la loi en dresse une liste exemplative: la qualit des produits ou prestations, la valeur technique, le caractre esthtique et fonctionnel, les caractristiques environnementales, des considrations d'ordre social et thique, le cot d'utilisation, la rentabilit, le service aprs-vente et l'assistance technique, la date de livraison et le dlai de livraison ou d'excution (L. 24.12.1993, art. 16). A noter que pour les marchs publics atteignant les montants pour la publicit europenne, le pouvoir adjudicateur prcise la pondration relative de chacun des critres d'attribution. A cet gard, la motivation de l'attribution du march tel soumissionnaire revt une importance particulire. En effet, le pouvoir adjudicateur doit tenir compte de tous les critres qu'il a luimme prdfinis pour procder cette attribution, non se contenter d'examiner certains d'entre eux. Quant la distinction entre appel d'offres gnral ou retreint, elle est identique celle visant l'adjudication publique ou restreinte (L. 24.12.1993, art. 14).

3. La procdure ngocie sans publicit


Le march public est dit "par procdure ngocie" lorsque le pouvoir adjudicateur consulte plusieurs entrepreneurs, fournisseurs ou prestataires de services de son choix et ngocie les conditions du march avec un ou plusieurs d'entre eux. L'absence de publicit pratiquement: d'avis de march laisse subsister "si possible" une certaine mise en concurrence, par la consultation de plusieurs soumissionnaires potentiels. Pratiquement, le Conseil d'Etat retient l'obligation de consulter au moins trois candidats, peu importe ensuite que l'un ou plusieurs d'entre eux ne donnent pas de suite l'invitation (C.E., n 50.550, 30.11.1994). Mode d'attribution exceptionnel, les hypothses dans lesquelles la procdure ngocie sans publicit peut tre utilise sont de stricte interprtation. Elles sont au nombre de 11; quelquesunes sont prsentes ici (L. 24.12.1993, art. 17, par. 2): dans le cas d'un march public de travaux, de fournitures ou de services, la procdure ngocie sans publicit peut tre choisie si la dpense ne dpasse pas certains montants hors TVA, actuellement 67.000 euros (ou 193.000 euros pour les marchs de services financiers, de services de recherche et dveloppement ou de services juridiques); toujours dans le cas d'un march de travaux, de fournitures ou de services, il peut encore tre recouru la procdure ngocie sans publicit dans la mesure strictement ncessaire, si l'urgence imprieuse rsulte d'vnements imprvisibles et ne permet pas de respecter les dlais exigs par les autres procdures; ainsi, par exemple, suite aux violents orages du mois de juillet 2010, le Ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville a considr que le recours cette procdure pouvait se justifier afin d'assurer la scurit

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des personnes et des biens, pour consolider notamment les voiries publiques et leurs abords 1; autre hypothse encore, apprcie de faon trs stricte en raison de l'absence de concurrence qu'elle implique: les travaux, fournitures ou services ne peuvent, en raison de leur spcificit technique, artistique ou tenant la protection des droits d'exclusivit, tre confis qu' un entrepreneur, fournisseur ou prestataire de services dtermin; enfin, dernire hypothse cite ici, le march vise des travaux ou services nouveaux consistant dans la rptition d'ouvrages ou services similaires; il peut tre attribu l'adjudicataire d'un premier march par le mme pouvoir adjudicateur, via la procdure ngocie sans publicit, condition que ces travaux ou services soient conformes un projet de base et que ce projet ait fait l'objet d'un premier march pass par adjudication ou sur appel d'offres. A noter que la possibilit de recourir cette procdure doit tre indique ds la mise en concurrence du premier march. Elle est en outre limite une priode de trois ans aprs la conclusion du march initial.

4. La procdure ngocie avec publicit


Il s'agit galement pour le pouvoir adjudicateur de consulter plusieurs entrepreneurs, fournisseurs ou prestataires de services de son choix et de ngocier les conditions du march avec un ou plusieurs d'entre eux, mais cette fois aprs avoir respect les rgles de publicit (L. 24.12.1993, art. 17, par. 3 - cf. infra, La publicit). La loi prvoit quatre hypothses dans lesquelles il peut tre recouru ce mode de passation, dont notamment, en marchs de services, lorsque la nature des services est telle que les spcifications du march ne peuvent tre tablies avec une prcision suffisante pour permettre son attribution selon la procdure d'adjudication ou d'appel d'offres.

5. Les marchs conjoints et les centrales d'achat


Plus une manire de s'organiser qu'un vritable mode de passation, les marchs conjoints permettent plusieurs pouvoirs adjudicateurs de passer commande ensemble. Pour le reste, ce sont les modes de passation "classiques" qui trouveront s'appliquer. La loi les dfinit comme l'excution conjointe de travaux, de fournitures ou de services pour le compte de pouvoirs adjudicateurs diffrents faisant, dans l'intrt gnral, l'objet d'un march unique (L. 24.12.1993, art. 19). La centrale d'achat n'est pas non plus un mode de passation supplmentaire, mais galement une manire d'organiser les commandes. Notion introduite dans la rglementation des marchs publics par la loi du 15 juin 2006 (dont l'art. 2, 4, est dj en vigueur), il s'agit d'un pouvoir adjudicateur qui: - acquiert des fournitures ou des services destins des pouvoirs adjudicateurs, des entreprises publiques ou des entits adjudicatrices; - ou qui passe des marchs publics ou conclut des accords-cadres de travaux, de fournitures ou de services destins des pouvoirs adjudicateurs, des entreprises publiques ou des entits adjudicatrices (centrale de marchs). C'est donc un pouvoir adjudicateur qui passe commande pour le compte d'autres pouvoirs adjudicateurs, l'intrt tant qu'un pouvoir adjudicateur qui recourt une centrale d'achat ou de

1.

Cf. circ. 27.7.2010, marchs publics conclure sur base de l'urgence imprieuse (rf. 050202/CMP/2010-04813/CIRCINTEMPERIES/gr).

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marchs est dispens de l'obligation d'organiser lui-mme une procdure de passation (L. 15.6.2006, art. 15).

6. Le dialogue comptitif
Ce nouveau mode de passation est dfini comme "la procdure de passation laquelle tout entrepreneur, fournisseur ou prestataire de services intress peut demander participer et dans laquelle le pouvoir adjudicateur conduit un dialogue avec les candidats slectionns cette procdure, en vue de dvelopper une ou plusieurs solutions aptes rpondre ses besoins et sur la base de laquelle ou desquelles les candidats retenus seront invits remettre une offre" (L. 15.6.2006, art. 3, 9). Le pouvoir adjudicateur ne peut y recourir que dans le cas dun march particulirement complexe, lorsquil nest objectivement pas en mesure de dfinir les moyens techniques aptes satisfaire ses besoins, ou dvaluer ce que le march peut offrir en termes de solutions techniques, financires ou juridiques (L. 15.6.2006, art. 27). Et si, comme lindique la loi, il est question de ne pas tre "objectivement" en mesure de dfinir les moyens propres atteindre les objectifs escompts, il nempche, comme le rappelle galement et juste titre le rapport au Roi, que le pouvoir adjudicateur devra "[tenir] compte de ses propres capacits". Sagissant ainsi, pour nvoquer que cette possibilit, de la complexit financire et/ou juridique, le rapport au Roi mentionne lexemple de "la situation dans laquelle le pouvoir adjudicateur laisserait la facult aux concurrents, dans le cadre de la construction de btiments et afin den limiter le cot, de proposer diffrents modes de rmunrations en utilisant des terrains appartenant au pouvoir adjudicateur dautres fins, notamment pour y construire des logements". Le dialogue comptitif pourrait donc tout particulirement trouver sappliquer dans le cadre de projets PPP (partenariats public-priv).

7. La procdure spciale en logements sociaux


L'article 31, dj en vigueur, de la "nouvelle" loi sur les marchs publics (L. 15.6.2006) prvoit que dans les limites de larticle 34 de la directive 2004/18/CE, un gouvernement rgional peut dterminer, pour des marchs publics portant sur la conception et la construction dun ensemble de logements sociaux, une procdure spciale dattribution visant choisir lentrepreneur le plus apte tre intgr une quipe comprenant galement les dlgus du pouvoir adjudicateur et des experts. Sont viss des marchs de travaux longs et complexes, pour lesquels il est important que plan soit tabli ds le dbut sur la base d'une stricte collaboration au sein d'une quipe comprenant les dlgus du pouvoir adjudicateur, des experts et l'entrepreneur qui aura la charge d'excuter les travaux. Celui-ci intervient donc ds la conception des travaux, comme en march de promotion ou de concession de travaux; mais contrairement ces types de march, l'entrepreneur ne prfinance pas les travaux et il est, classiquement, rmunr directement par le pouvoir adjudicateur, non les utilisateurs de l'ouvrage. Cette habilitation des Rgions doit encore tre concrtise en Rgion wallonne.

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Fiche 5 - La publicit dans les marchs publics

Pour assurer une concurrence effective, il convient que les oprateurs conomiques intresss puissent tre informs que tel pouvoir adjudicateur va lancer un march public. La rglementation des marchs publics a donc prvu des mcanismes de publicit afin d'assurer cette information et, partant, d'alimenter la concurrence. Les notions de publicit et de concurrence ne concident toutefois pas compltement dans la rglementation. En effet, s'il est certain que la publicit permet d'assurer une concurrence, l'absence de publicit n'quivaut pas l'absence de concurrence. Il convient en effet d'avoir gard la procdure ngocie sans publicit lors du lancement de la procdure, laquelle comme son nom l'indique n'organise aucun mcanisme de publicit lors de son lancement. Cette absence n'autorise toutefois nullement les pouvoirs adjudicateurs se dispenser d'organiser une mise en concurrence. En effet, la lgislation prvoit expressment que cette procdure se ralise " si possible aprs consultation de plusieurs entrepreneurs, fournisseurs ou prestataires de services " (cf. L. 24.12.1993, art. 17, par. 2). Dans ces hypothses, il appartiendra donc au pouvoir adjudicateur d'effectuer une mise en concurrence en consultant plusieurs oprateurs diffrents.

1. Les seuils de publicit


La rglementation des marchs publics prvoit divers mcanismes de publicit, les uns tant plus complets que les autres, et visant divers stades de la procdure, suivant que les marchs atteignent ou pas certains seuils. Quand les marchs atteignent lesdits seuils, la publication se fait au Bulletin des Adjudications et au sein du Journal officiel de l'Union europenne. Lorsque ces seuils ne sont pas atteints, la publicit aura lieu uniquement au niveau belge, via le Bulletin des Adjudications. Notez que la gestion du Bulletin des Adjudications a t transfre du SPF Justice au SPF Personnel et Organisation (service e-procurement) depuis le 1er janvier 2011 et que la publication dun avis se fait dune des trois faons suivantes: - gratuitement sur lapplication e-procurement https://enot.publicprocurement.be; - gratuitement via une application accrdite auprs du service e-procurement pour transmettre les avis lectroniques. Les seuils de publicit europenne varient suivant le type de marchs. Dans les secteurs classiques, ils sont actuellement les suivants, depuis le 1er janvier 2012: Travaux: Fournitures: Services: 5.000.000 euros (hors TVA) 200.000 euros (hors TVA) 200.000 euros (hors TVA).

Il s'agit de montants correspondant la valeur estime des marchs. La mthode de calcul de ces valeurs est distincte pour les travaux, les fournitures ou les services (cf. A.R. 8.1.1996).

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Toutefois, quel que soit le type de march, une rgle essentielle prvaut: il est interdit de scinder un march en vue de le soustraire aux dispositions relatives aux mesures de publicit (cf. A.R. 8.1.1996, art. 120, al. 4). En outre, dans la dtermination de la valeur du march, il conviendra de raisonner en termes de globalit (ex. dans les marchs de travaux, la notion d"ouvrage" exprime bien cette ide de globalisation. " L'ouvrage est le rsultat d'un ensemble de travaux de btiment ou de gnie civil destin remplir par lui-mme une fonction conomique ou technique. " (cf. L. 24.12.1993, art. 5). Depuis le 1er novembre 2009 1, il est ainsi expressment stipul dans la rglementation que, quel

que soit le type de march 2, le calcul du montant estim tient compte de toute forme d'option ventuelle et des reconductions du march ventuelles. Paul Furlan, Ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville, a adress le 9 novembre 2009 une circulaire 3 aux pouvoirs locaux wallons, aux termes de laquelle il attire leur attention particulire sur ces nouvelles dispositions. A propos de ces modifications, il a expressment stipul que: " Les pouvoirs adjudicateurs seront particulirement attentifs cette disposition qui a une incidence tant sur les limites du recours la procdure ngocie sans publicit (montant de 67.000 euros) que pour l'obligation d'effectuer une publicit europenne (si l'on atteint les seuils) et pour l'obligation de transmettre les actes atteignant les seuils fixs par le Code de la dmocratie en vue de l'exercice de la tutelle gnrale. ". 2. Les mcanismes de publicit A. L'avis de pr-information
Il s'agit d'un avis pralable, du type information de planification, puisqu'il regroupe tous les marchs qu'un pouvoir adjudicateur a l'intention d'attribuer dans le cadre d'un programme ou d'une anne budgtaire dtermin 4. La publication d'un tel avis ne vaut que pour certains marchs, uniquement partir des seuils de publicit europenne. Il ne vaut pas non plus pour les marchs de services relevant de la catgorie B de l'annexe 2 de la loi du 24 dcembre 1993. Sa publication est en outre facultative, sauf si le pouvoir adjudicateur entend rduire, pour tel march, les dlais de demande de participation ou de remise des offres.

B. L'avis de march
Il s'agit l de la pierre angulaire de la publicit des marchs publics. L'avis de march sera utilis tant sous les seuils europens qu' partir de ceux-ci.

2 3

Date d'entre en vigueur de l'A.R. 29.9.2009 mod. L. 24.12.1993 rel. aux marchs publics et certains marchs de travaux, de fournitures et de services et certains arrts royaux pris en excution de cette loi (M.B. 2.10.2009, 2e d.) Cf. modification de l'A.R. 8.1.1996, art. 2 (travaux), 28 (fournitures) et 54 (services) (cf. A.R. 29.9.2009, art. 10, 21 et 31). Cf. circ. 9.11.2009 rel. l'A.R. 29.9.2009 mod. L. 24.12.1993 sur les marchs publics et certains arrts royaux pris en excution de cette loi. Cf. P. Thiel, Mmento des marchs publics, Kluwer, Waterloo, 7e dition revue et augmente, 2007, p. 214. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Sa publication est obligatoire pour les marchs lancs par adjudication, appel d'offres, procdure ngocie avec publicit lors du lancement de la procdure. Il dtaille de manire prcise le march lanc par le pouvoir adjudicateur. Il s'agit d'un document standardis, impos par arrt royal 5 qui, pour chaque march dtermin dans les procdures cites ci-dessus, est publi au Bulletin des Adjudications (et, en outre, au Journal officiel de l'Union europenne s'il atteint les seuils de publicit europenne). Les pouvoirs locaux wallons peuvent assurer la ralisation et la publication de leurs avis de marchs via le Portail des marchs publics en Rgion wallonne et en Communaut franaise (site http://marchespublics.wallonie.be). Cet outil figure parmi ceux dvelopps par le Gouvernement wallon dans sa volont d'allger les procdures par l'utilisation des moyens lectroniques, de renforcer la transparence des marchs passs en Rgion wallonne, 6 . A noter enfin que pour les marchs similaires caractre rptitif, l'avis de march peut tre remplac par un avis relatif l'tablissement d'une liste de candidats slectionns. Ce procd n'est toutefois possible que pour les marchs dont la valeur n'atteint pas les seuils de publicit europenne (pour les secteurs classiques).

C. L'avis de march pass


Egalement appel avis d'attribution de march, il s'agit d'une mesure de publicit intervenant a posteriori, uniquement pour les marchs atteignant les seuils europens. Par circulaire du 25 juin 2008 7, les services du Premier Ministre ont prcis les hypothses dans lesquelles il tait obligatoire de publier un tel avis: un avis d'attribution de march s'impose lorsque l'estimation atteint le seuil europen mme si le montant de l'offre approuver est infrieur ce seuil. Inversement, un avis de march pass ne s'impose pas lorsque l'estimation est infrieure aux seuils europens, mme si le montant de l'offre approuver est suprieur ce seuil 8. L'obligation de publier semblable avis concerne tous les marchs et tous les modes de passation (y compris la procdure ngocie sans publicit).

5 6 7 8

Cf. les annexes de l'A.R. 8.1.1996. Cf. circ. 10.5.2007 rel. la simplification et la transparence des marchs publics (M.B. 28.11.2007). Cf. circ. marchs publics publicit europenne obligation de publier un avis d'attribution de march (M.B. 30.6.2008). On relvera que cette philosophie s'est totalement inverse depuis l'entre en vigueur de la L. 23.12.2009 et son A.R. 10.2.2010 en matire de motivation, recours, standstill, (voir fiche 8): alors que, jusqu' prsent, il y allait toujours de montants estims quant la dtermination du seuil de publicit europenne (il n'y avait donc pas de rajustement de publicit si, aprs une estimation infrieure au seuil de publicit europenne, le montant de l'offre approuver tait finalement suprieur audit seuil), il est ici prvu dans cette rglementation que (cf. art. 65/3, al. 3): "Lorsque l'estimation initiale du march est infrieure au montant fix par le Roi pour la publicit europenne, mais que le montant hors taxe sur la valeur ajoute de l'offre approuver est cependant suprieur de plus de 20 % ce montant fix par le Roi, le prsent titre est applicable, sauf l'exception prvue l'article 65/12, 1".

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Fiche 6 - L'accs au march et la slection qualitative

1. Les causes d'exclusion


Doit tre exclu de l'accs au march quelque stade que ce soit de la procdure le candidat ou le soumissionnaire qui a fait l'objet d'un jugement ayant force de chose juge dont le pouvoir adjudicateur a connaissance pour (A.R. 8.1.1996, art. 17, 43 et 69): 1. participation une organisation criminelle telle que dfinie l'article 324bis du Code pnal; 2. corruption, telle que dfinie l'article 246 du Code pnal; 3. fraude au sens de l'article 1er de la convention relative la protection des intrts financiers des communauts europennes, approuve par la loi du 17 fvrier 2002; 4. blanchiment de capitaux tel que dfini l'article 3 de la loi du 11 janvier1993 relative la prvention de l'utilisation du systme financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Le pouvoir adjudicateur peut ainsi, lorsqu'il a des doutes sur la situation personnelle d'un candidat ou soumissionnaire, s'adresser aux autorits comptentes belges ou trangres pour obtenir les informations qu'il estime ncessaires ce propos. Le pouvoir adjudicateur ne peut droger cette obligation d'exclusion que pour des exigences impratives d'intrt gnral. En outre, peut tre exclu de la procdure d'attribution du march, le candidat ou le soumissionnaire: 1. qui est en tat de faillite, de liquidation, de cessation d'activits, de concordat judiciaire ou dans toute situation analogue; 2. qui a fait l'aveu de sa faillite ou fait l'objet d'une procdure de liquidation, de concordat judiciaire ou de toute autre procdure de mme nature existant dans les lgislations et rglementations nationales; 3. qui a fait l'objet d'une condamnation pour tout dlit affectant sa moralit professionnelle; 4. qui a commis une faute grave en matire professionnelle (dment constate par tout moyen dont les pouvoirs adjudicateurs pourront justifier); 5. qui n'est pas en rgle avec ses obligations relatives au paiement des cotisations de scurit sociale; 6. qui n'est pas en rgle avec ses obligations relatives au paiement de ses impts et taxes; 7. qui s'est rendu gravement coupable de fausses dclarations en fournissant des renseignements exigibles en l'occurrence. La preuve que l'intress ne se trouve pas dans un des cas cits peut tre apporte par la production de divers documents dlivrs par les autorits et administrations comptentes. L'exclusion n'est pas automatique lorsqu'un candidat ou un soumissionnaire se trouve dans l'une des hypothses d'exclusion. Le pouvoir adjudicateur conserve en effet la facult d'apprcier la gravit du manquement et, le cas chant, de ne pas exclure l'intress. Il conviendra cependant, dans un tel cas, de particulirement bien motiver la dcision de poursuivre la procdure avec cette personne.

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Il est noter que seule lexclusion est facultative. Il est par contre obligatoire de vrifier lensemble des causes dexclusion. La circulaire du 10 fvrier 1998 des services du Premier Ministre et les circulaires du 21 mai 2001 et du 5 mai 2007 du Ministre de la Rgion wallonne rappellent la pratique courante de la dclaration sur l'honneur, voire la dclaration implicite, par laquelle les candidats ou soumissionnaires dclarent ne pas tre en situation d'exclusion, et ce dans l'optique d'une simplification administrative par la diminution du nombre de documents transmis. Une telle pratique ne dispense cependant pas de la vrification, par le pouvoir adjudicateur, de l'adquation entre une telle dclaration et la ralit, tout moment ds le moindre doute, et tout le moins auprs du soumissionnaire retenu ou class premier, avant l'attribution du march. Il est bien entendu que le recours une telle dclaration na de sens que dans le cadre des procdures ouvertes (adjudication publique et appel doffres gnral, voire procdure ngocie sans publicit) o ltape de slection et celle de lanalyse des offres se font concomitamment. Dans le cadre dune procdure restreinte, il est ncessaire de rclamer directement lensemble des attestations aux divers candidats afin de pouvoir procder lexamen des demandes de participation.

2. La slection qualitative A. Le principe


La slection qualitative doit permettre aux pouvoirs adjudicateurs de veiller ce que ceux qui accdent aux marchs publics disposent des capacits financire, conomique et technique ncessaires (A.R. 8.1.1996, art. 16 et ss. pour les travaux, 42 et ss. pour les fournitures, et 68 et ss. pour les services). Il n'est donc pas question, ce niveau, d'examiner le contenu des offres des soumissionnaires potentiels, mais bien l'exprience passe des candidats, leur "assise", afin de dterminer s'ils sont en principe capables financirement, conomiquement et techniquement de rpondre la commande. Les circulaires prcites du 10 fvrier 1998 des services du Premier Ministre et du 21 mai 2001 et du 5 mai 2007 du Ministre de la Rgion wallonne apportent des prcisions et des claircissements en la matire.

B. Le contenu
Les critres de slection qualitative sont prdtermins par le pouvoir adjudicateur (dans l'avis de march ou l'invitation dposer une offre), afin de permettre un choix motiv et objectif des candidats. La capacit financire et conomique peut tre justifie notamment par des dclarations bancaires appropries; par la prsentation des bilans, d'extraits de bilans ou de comptes annuels de l'entreprise; ou encore par une dclaration concernant le chiffre d'affaires de l'entreprise au cours des trois derniers exercices. Quant la capacit technique en march de travaux, pour ne prendre que cet exemple, elle peut tre justifie par diverses rfrences, comme des titres d'tudes et professionnels de l'entrepreneur ou/et des cadres de l'entreprise et, en particulier, du ou des responsables de la conduite des travaux; la liste des travaux excuts au cours des cinq dernires annes; une dclaration mentionnant l'outillage, le matriel et l'quipement technique dont l'entrepreneur
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disposera pour l'excution de l'ouvrage; une dclaration mentionnant les effectifs moyens annuels de l'entreprise et l'importance de ses cadres pendant les trois dernires annes; ou encore une dclaration mentionnant les techniciens ou les services techniques, qu'ils soient ou non intgrs l'entreprise, dont l'entrepreneur disposera pour l'excution de l'ouvrage. L'on notera cet gard que les pouvoirs adjudicateurs doivent veiller solliciter des documents en rapport avec l'importance du march et dont ils pourront utilement profit (p.ex., l'analyse de bilans requiert du personnel qualifi). Les documents de march doivent indiquer prcisment les critres retenus, pas seulement les documents dposer, en mentionnant les seuils minimaux exigs de capacit technique et financire (C.E., n 156.657, 7.6.2006). Pratiquement, il ne peut plus tre question de seulement indiquer l'exigence de rfrences dans des travaux similaires par exemple, mais bien le nombre prcis de ces travaux sur tel nombre d'annes prcdentes et pour tels montants minimaux (voir aussi la circ. prcite du 21.5.2001). Cette tape ne remplace pas, en marchs de travaux, l'agration des entrepreneurs. Il s'agit d'un systme qui ne concerne que les entrepreneurs de travaux (L. 20.3.1991), permettant de raliser une premire slection entre eux, selon les classes et catgories de travaux auxquelles ils appartiennent (p.ex.: catgorie C Travaux routiers; sous-catgorie C1 Travaux d'gouts courants; cf. A.R. 27.9.1991), sur la base galement de critres financiers et techniques. Aussi, malgr le fait que l'agration tmoigne de certaines capacits des entrepreneurs, le pouvoir adjudicateur pourra considrer qu'elle ne lui apporte pas de garanties suffisantes au regard de tel march et exiger des garanties supplmentaires au niveau de la slection qualitative.

C. Application selon le mode de passation


1. En procdure ouverte En adjudication publique et en appel d'offres gnral, suite la publication de l'avis de march, les soumissionnaires dposent une offre; les lments requis en matire de slection qualitative sont joints celles-ci. Aussi, bien que l'examen de la capacit des soumissionnaires prcde ncessairement l'examen de leurs offres, il n'y a formellement pas deux phases distinctes. La dcision du pouvoir adjudicateur porte la fois sur la slection qualitative et l'attribution du march. Dans cette hypothse, tous ceux qui remplissent les exigences minimales de slection qualitative voient leurs offres examines, sans qu'il soit possible d'en rduire le nombre; le march est ensuite attribu au moins-disant ou au mieux-disant parmi ceux-ci.

2. En procdure restreinte En revanche, s'agissant des adjudications et appels d'offres restreints, deux phases sont clairement distingues. L'tape de la slection qualitative prcde en effet l'tape du choix de l'adjudicataire et de l'attribution du march. Les candidats rpondent ainsi l'avis de march par l'envoi de demandes de participation contenant les lments ncessaires l'examen de leurs capacits financire, conomique et technique. Le pouvoir adjudicateur procde alors l'examen de ces lments et ne retient que les meilleurs candidats, compte tenu des critres qu'il s'tait fixs. Seuls ces candidats retenus pourront ensuite soumissionner.

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Tous les candidats remplissant les critres de slection fixs par le pouvoir adjudicateur ne seront cependant pas systmatiquement slectionns, ce dernier pouvant en effet mentionner dans l'avis de march un nombre maximal (assorti le cas chant d'un nombre minimal) de candidats admis remettre une offre. Selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes (26.9.2000), ce nombre ne peut tre infrieur cinq soumissionnaires, afin d'assurer une concurrence relle.

3. En procdure ngocie sans publicit La slection qualitative fait de facto partie de la procdure ngocie sans publicit, puisque le pouvoir adjudicateur est cens consulter des entreprises dont il connait les capacits. Si toutefois le pouvoir adjudicateur dcide de formaliser cette phase, celle-ci s'oprera alors sur la base d'un dossier dpos par les entreprises consultes, soit sur la base des exigences fixes dans l'invitation prsenter une offre (circ. prcite 10.2.1998).

D. Question particulire: la sous-traitance


Le pouvoir adjudicateur a la possibilit de formuler des exigences de slection qualitative l'gard des sous-traitants ventuels des candidats, comme l'gard des candidats eux-mmes. De la mme manire qu'en ce qui concerne ces derniers, les exigences visant les sous-traitants devront tre formules dans les documents de march. La rglementation des marchs publics prvoit expressment la possibilit pour un candidat de faire valoir, au stade de la slection qualitative, les capacits d'autres entits, quelle que soit la nature juridique des liens existant entre lui-mme et ces entits, donc notamment la soustraitance. Il doit, dans ce cas, prouver au pouvoir adjudicateur que, pour l'excution du march, il disposera des moyens ncessaires, et ce par la production de l'engagement de ces entits de mettre de tels moyens la disposition de l'entrepreneur (A.R. 8.1.1996, art. 18 et 19, 44 et 45, 70 et 71).

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Fiche 7 L'attribution du march

1. La dcision d'attribution Naissance du lien contractuel


L'attribution du march a lieu par une dlibration du collge communal, dcision qui diffrera suivant la procdure suivie. Ainsi, en adjudication, l'attribution du march s'oprera en faveur de l'offre rgulire la moins chre (le "moins-disant"). Le seul critre pris en considration est donc celui du prix. L'attribution du march se fera l'offre conomiquement la plus avantageuse en appel d'offres. Le classement des offres s'opre en fonction des critres d'attribution qui auront t pralablement fixs par le pouvoir adjudicateur. La dcision du collge communal doit tre motive en fait en en droit (cf. L. 29.7.1991 sur la motivation formelle des actes administratifs), et devra donc notamment contenir les motifs de la dcision du pouvoir adjudicateur. Il importe de prciser que la conclusion du contrat ne s'opre pas au moment o le collge prend sa dcision motive d'attribution, mais bien lorsque cette dcision d'approbation de telle offre est notifie celui qui l'avait dpose (= l'adjudicataire), par voie recommande. Cette notification doit normalement intervenir dans le dlai d'engagement soumissionnaires 1. A dfaut, une procdure spcifique est prvue dans la rglementation 2. des

Pour les marchs publics atteignant les seuils de publicit europenne, le pouvoir adjudicateur va devoir - aprs avoir inform notamment les soumissionnaires dont l'offre a t juge irrgulire ou n'a pas t choisie accorder ceux-ci un dlai de quinze jours pour leur permettre d'introduire un recours en suspension (pour tenter d'obtenir que le lien contractuel ne puisse se nouer et que donc, la notification de la dcision d'attribution ne puisse tre effectue) 3. C'est ce que l'on appelle communment le "standstill" ou dlai d'attente. Une fois que le pouvoir adjudicateur a notifi l'approbation de l'offre choisie, le contrat (= le march) est conclu et entre dans sa phase d'excution 4. Ds ce moment, en cas de difficults d'excution dbouchant sur des litiges, seuls les juridictions civiles sont comptentes. Rappelons enfin que le lancement d'une procdure de march public n'implique pas, pour le pouvoir adjudicateur, l'obligation d'attribuer le march. Il peut soit renoncer passer le march, soit refaire la procdure, au besoin suivant un autre mode. Dans l'tat actuel de la rglementation, s'il s'agit d'un march lots, le pouvoir adjudicateur ne pourra attribuer certains lots et dcider que les autres feront l'objet d'un ou de plusieurs autres marchs que pour autant qu'il se soit expressment rserv ce droit dans le cahier spcial des charges. Il est recommand de chaque fois prvoir cette possibilit pour les marchs lots. On

2 3

Normalement 60 jours de calendrier dater du lendemain du jour de l'ouverture des offres, mais le cahier spcial des charges peut prvoir un autre dlai. Pour les marchs de fournitures ou de services, le cahier spcial des charges peut prvoir que les soumissionnaires fixent eux-mmes, dans leur offre, le dlai pendant lequel celle-ci sera maintenue. Cf. A.R. 8.1.1996, art. 118 et 119. Cf. L. 24.12.1993, art. 21bis, tel que modifi par la L. 8.6.2008 portant dispositions diverses II (M.B. 16.6.2008), entr en vigueur le 18.8.2008. Pour plus de dveloppements quant l'information et au dlai d'attente, voir fiche n8 "L'information et le standstill". Pour plus de dveloppements ce sujet, voir fiche n10 L'excution des marchs publics.

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relvera que lorsque la loi du 15 juin 2006 sera entre en vigueur, cette prcision ne devra plus tre apporte dans les documents du march, elle sera de droit (cf. L. 15.6.2006, art. 35 et 36).

2. L'incidence de la tutelle sur la dcision d'attribution


Rappelons qu'en vertu de l'article L3122-2, 4, a), du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, sont soumises au rgime de tutelle gnrale d'annulation (avec transmission obligatoire) les dcisions d'attribution des marchs publics: - de travaux - dont les montants excdent celui de 250.000 euros en adjudication publique ou en appel d'offres gnral, - dont les montants excdent celui de 125.000 euros en adjudication et appel d'offres restreints, ainsi qu'en procdure ngocie avec publicit, - dont les montants excdent celui de 62.000 euros en procdure ngocie sans publicit; - dont les montants excdent celui de 250.000 euros en adjudication publique et en appel d'offres gnral; - dont les montants excdent 62.000 euros en adjudication et appel d'offres restreints, ainsi qu'en procdure ngocie avec publicit, - dont les montants excdent 31.000 euros en procdure ngocie sans publicit.

- de fournitures ou de services

Cette mme disposition prvoit en son premier alina que ces dcisions devront tre communiques au Gouvernement wallon, accompagnes de leurs pices justificatives, et ne pourront tre mises excution avant d'avoir t ainsi transmises. Cela signifie donc concrtement que tant qu'une dcision d'attribution n'aura pas t transmise avec toutes ses pices justificatives, le collge communal ne pourra pas notifier sa dlibration l'adjudicataire. Toutefois, une fois que cette transmission aura t dment effectue, la notification pourra en principe avoir lieu sans attendre l'coulement du dlai d'annulation dont dispose le Gouvernement (soit un maximum de 30 jours + 15, avec suspension de la computation des dlais entre le 15 juillet et le 15 aot) 5. Par mesure de prcaution, certains prfreront attendre l'coulement du dlai d'annulation avant de notifier la dcision d'attribution du march. Il ne s'agit toutefois pas d'une obligation lgale, le procd de tutelle gnrale d'annulation ne privant pas l'acte concern de son caractre excutoire (sous rserve, dans la rglementation wallonne, de la transmission de l'acte accompagn de ses pices justificatives). En outre, dans certaines hypothses, une telle attente ne sera pas possible (ex. marchs publics mener en urgence, par suite de circonstances imprvues). Certaines situations pourraient donc advenir o une commune nouerait le lien contractuel avec l'adjudicataire sans attendre la dcision de l'autorit de tutelle (ou l'coulement du dlai d'annulation) et verrait ensuite sa dcision d'attribution annule par le Gouvernement wallon (pour cause de violation de la loi, par exemple).

Cf. CDLD, art. L3122-6 et L 3113-2, al. 3. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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En vertu de la thorie dite de "l'acte dtachable" qui consiste dtacher d'un contrat conclu par l'administration, certains actes qui concourent la formation du contrat la dcision emportant le choix du cocontractant de l'administration tant notamment considre comme acte dtachable du contrat 6 -, la " diffrence de rgime juridique entre acte dtachable d'attribution et contrat est telle que l'annulation de l'acte dtachable est sans influence sur le contrat et inversement. " 7. Il ressort de cette thorie (complexe et interprte de manire non unanime par la doctrine et la jurisprudence) que l'annulation de la dlibration attribuant un march public n'aura, en principe, pas d'effet du mme type sur le contrat nou (pas de rsiliation, ni de rsolution ipso facto). Nanmoins, d'autres difficults sont susceptibles d'apparatre (notamment des difficults d'ordre budgtaire et comptable, puisque: "() Marchs publics. Enregistrement de l'engagement L'engagement des dpenses extraordinaires effectues dans le cadre de marchs publics sera enregistr la date d'attribution du march par le Collge communal, comme sous l'empire de l'ancien rglement gnral. ()" 8). Il appartient ds lors chaque pouvoir adjudicateur soumis aux dispositions des articles L3122-1 et suivants CDLD d'apprcier, au cas par cas, la ncessit d'aller rapidement de l'avant sans attendre l'coulement des dlais.

7 8

Cf. P Goffaux, Dictionnaire lmentaire de droit administratif, Prcis de la Facult de Droit ULB, Bruxelles, Bruylant, 2006, pp. 8 et 9. Cf. E. Thibaut, Dcisions motives communales en marchs publics, Mouv. Comm. 8-9/2008 Cf. circ. budgtaire rel. llaboration des budgets des communes et des CPAS de la Rgion wallonne lexception des communes et des CPAS relevant des communes de la Communaut germanophone pour lanne 2009.

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Fiche 8 La motivation, l'information, le dlai d'attente et les voies de recours

Outre les rgles de publicit au moment du lancement de la procdure de passation d'un march public (cf. supra), le pouvoir adjudicateur est galement tenu d'assurer une certaine publicit de ses dcisions d'attribution notamment, par l'information des candidats non slectionns et des soumissionnaires vincs. Le pouvoir adjudicateur doit aussi, dans certains cas, laisser s'couler un dlai d'attente "standstill", litt. "arrt" avant la conclusion du march avec le soumissionnaire choisi, afin que ces mmes candidats non slectionns et soumissionnaires vincs puissent valablement exercer un recours susceptible de conduire la suspension, voire lannulation de la dcision dattribution (ce qui pourrait ventuellement mener une rattribution leur profit), non simplement l'octroi de dommages et intrts. Ce mcanisme, prvu par la rglementation europenne, n'a pendant longtemps pas t mis en uvre en Belgique, sinon par le biais d'une circulaire du Premier Ministre du 10 dcembre 2003, par nature dpourvue de toute force obligatoire. Finalement, la lgislation belge a t modifie en ce sens en 2004 (L.-progr. 9.7.2004), afin de se conformer la rglementation europenne. Des modifications lgislatives avaient dj quelque peu ramnag le mcanisme en 2008. Plus rcemment, en vue de la transposition d'une nouvelle directive europenne en la matire, la loi du 23 dcembre 2009 et l'arrt royal du 10 fvrier 2010 ont substantiellement modifi ces rgles; ils sont entrs en vigueur le 25 fvrier 2010. Dsormais, les rgles relatives la motivation, l'information, le standstill et les voies de recours sont contenues dans un nouveau livre IIbis de la loi du 24 dcembre 1993, comportant un unique article 65, lui-mme subdivis en 35 sous-articles, ainsi qu'aux articles 25, 51 et 80 de l'arrt royal du 8 janvier 1996. Une circulaire du 21 juin 2010 du Ministre des Pouvoirs locaux a t envoye aux communes, CPAS et intercommunales; elle est galement disponible sur le site de la DGO5, l'adresse pouvoirslocaux.wallonie.be.

1. Les marchs atteignant les seuils de publicit europenne


Les rgles qui suivent sont celles applicables aux marchs atteignant les seuils de publicit europenne. Sont cependant galement viss les marchs dont l'estimation initiale tait infrieure ces seuils, mais dont le montant d'attribution HTVA s'avre finalement suprieur de 20 % ces seuils.

A. La motivation
Le pouvoir adjudicateur tablit une dcision motive: 1. lorsqu'il dcide de recourir une procdure ngocie sans publicit; 2. lorsqu'il dcide de recourir une procdure ngocie avec publicit dans les secteurs classiques;

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3. lorsqu'il dcide de la qualification ou du retrait de la qualification dans le cadre d'un systme de qualification dans les secteurs spciaux; 4. lorsqu'il dcide de la slection des candidats quand la procdure comprend une premire phase impliquant l'introduction de demandes de participation; 5. lorsqu'il attribue un march, quelle que soit la procdure; 6. lorsqu'il renonce la passation du march et, le cas chant, dcide de lancer un nouveau march. Dans les cas mentionns aux 1 et 2, les motifs de la dcision doivent exister au moment o celle-ci est prise mais la dcision motive peut cependant tre tablie a posteriori, et au plus tard lors de l'tablissement de la dcision d'attribution. Les dcisions sont motives en droit et en fait.

B. L'information des candidats et des soumissionnaires


En procdures restreintes, ds que le pouvoir adjudicateur a pris sa dcision motive de slection, il communique tout candidat non slectionn: 1. les motifs de sa non-slection, extraits de cette dcision; 2. en cas de limitation, sur la base d'un classement, du nombre des candidats slectionns, la dcision motive de slection. En procdures restreintes, au stade de l'attribution, ainsi qu'en procdures ouvertes, ds qu'il a pris sa dcision d'attribution, le pouvoir adjudicateur communique: 1. tout soumissionnaire non slectionn, les motifs de sa non-slection, extraits de la dcision motive; 2. tout soumissionnaire dont l'offre a t juge irrgulire, les motifs de son viction, extraits de la dcision motive; 3. tout soumissionnaire dont l'offre n'a pas t choisie et au soumissionnaire retenu, la dcision motive. Cette communication comprend galement, le cas chant: 1. la mention prcise de la dure exacte du dlai d'attente; 2. la recommandation d'avertir le pouvoir adjudicateur dans ce mme dlai, par tlcopieur, par courrier lectronique ou par tout moyen lectronique dans le cas o l'intress introduit une demande de suspension; 3. la mention du numro de tlcopieur ou l'adresse lectronique laquelle l'avertissement qu'un recours est exerc peut tre envoy. Le pouvoir adjudicateur effectue immdiatement cette communication par tlcopieur ou par un courrier lectronique ou tout autre moyen lectronique et, le mme jour, par lettre recommande. Cette communication ne cre aucun engagement contractuel l'gard du soumissionnaire retenu et suspend le dlai durant lequel les soumissionnaires restent engags par leur offre, pour autant qu'un tel dlai et le standstill soient applicables. Certains renseignements peuvent ne pas tre communiqus lorsque leur divulgation ferait obstacle l'application d'une loi, serait contraire l'intrt public, porterait prjudice aux intrts commerciaux lgitimes d'entreprises publiques ou prives ou pourrait nuire une concurrence loyale entre entreprises.

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C. Le dlai d'attente
La conclusion du march, soit la notification de lapprobation de l'offre ne peut en aucun cas avoir lieu avant l'expiration d'un dlai de quinze jours compter du lendemain du jour o la dcision motive est envoye aux candidats et soumissionnaires concerns. Lorsqu'une demande de suspension de l'excution de la dcision d'attribution est introduite dans le dlai de standstill, le pouvoir adjudicateur ne peut conclure le march avant que l'instance de recours, le cas chant de premier degr, ne statue soit sur la demande de mesures provisoires, soit sur la demande de suspension. A cette fin, l'auteur de cette demande est invit avertir le pouvoir adjudicateur dans ce dlai, de prfrence par tlcopieur ou courrier lectronique ou tout autre moyen lectronique, de l'introduction d'une telle demande. La conclusion du march peut avoir lieu au terme du dlai d'attente lorsqu'aucune demande de suspension n'est introduite dans celui-ci. La suspension de l'excution de la dcision d'attribution par l'instance de recours entrane de plein droit la suspension de l'excution du march ventuellement conclu en violation de la rgle du standstill. Le pouvoir adjudicateur informe ainsi l'adjudicataire sans dlai de cette suspension et lui ordonne, selon le cas, de ne pas commencer ou d'arrter l'excution du march. Cela tant, lorsqu'aprs la suspension de plein droit de l'excution du march, aucune demande d'annulation de la dcision d'attribution ou de dclaration d'absence d'effets du march n'est introduite dans les dlais impartis, la suspension de l'excution de la dcision d'attribution et du march sont leves de plein droit.

D. Les voies de recours


1. Annulation A la demande de toute personne ayant ou ayant eu un intrt obtenir un march dtermin et ayant t ou risquant d'tre lse par la violation allgue, l'instance de recours peut annuler les dcisions prises par les autorits adjudicatrices, y compris celles portant sur les spcifications techniques, conomiques et financires discriminatoires, au motif que ces dcisions constituent un dtournement de pouvoir ou violent: 1. le droit communautaire en matire de marchs publics applicable au march concern, ainsi que la loi et ses arrts d'excution; 2. les dispositions constitutionnelles, lgales ou rglementaires ainsi que les principes gnraux du droit applicables au march concern; 3. les documents de march. C'est la Section du contentieux administratif du Conseil d'Etat qui sera l'instance de recours lorsque le pouvoir adjudicateur est une autorit administrative vise l'article 14, par. 1er, des lois coordonnes sur le Conseil d'Etat (c'est le cas notamment des communes, CPAS, intercommunales). Pour les personnes qui n'ont pas cette qualit, il s'agira du juge judiciaire. Le dlai pour introduire la procdure en annulation est, peine d'irrecevabilit, de 60 jours, compter de la publication, de la communication ou de la prise de connaissance, selon le cas.

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2. Suspension Ce recours est possible dans les mmes conditions que celles vises pour l'annulation. L'instance de recours est le Conseil d'Etat pour les pouvoirs locaux. Le dlai de recours est, peine d'irrecevabilit, de 15 jours, dater de la publication, de la communication ou de la prise de connaissance, selon le cas. La procdure est introduite selon la procdure d'extrme urgence (ou devant le juge judiciaire selon la procdure de rfr). Nouveaut importante en matire de suspension: le Conseil d'Etat va pouvoir, sans que la preuve d'un risque de prjudice grave et difficilement rparable ne doive tre rapporte, le cas chant sous peine d'astreinte: - suspendre l'excution des dcisions, - et aussi longtemps qu'il demeure saisi d'un recours en annulation: 1. ordonner les mesures provisoires ayant pour but de corriger la violation allgue ou d'empcher qu'il soit port atteinte aux intrts concerns; 2. ordonner les mesures provisoires ncessaires l'excution de sa dcision. La suspension ne va pas tre dcide automatiquement cependant: l'instance de recours devra tenir compte des consquences probables de cette mesure ainsi que des mesures provisoires, non seulement pour tous les intrts susceptibles d'tre lss, mais aussi pour l'intrt public. L'instance de recours pourrait ds lors dcider de ne pas accorder la suspension de l'excution de la dcision, ou les mesures provisoires, lorsque leurs consquences ngatives pourraient l'emporter sur leurs avantages.

3. Dommages et intrts L'instance de recours accorde des dommages et intrts aux personnes lses par quelque violation de la rglementation des marchs publics commise par le pouvoir adjudicateur et prcdant la conclusion du march, condition que ladite instance considre comme tablis tant le dommage que le lien causal entre celui-ci et la violation allgue. L'instance de recours est ici le juge judiciaire. Le dlai de recours est, peine d'irrecevabilit, de 5 ans, dater de la publication, de la communication ou de la prise de connaissance, selon le cas.

4. Dclaration d'absence d'effets A la demande de toute personne intresse, le juge judiciaire (l'instance de recours pour cette procdure) dclare dpourvu d'effets un march conclu dans chacun des cas suivants: 1. lorsque le pouvoir adjudicateur a conclu un march sans une publicit europenne, alors que celle-ci tait pourtant exige par le droit communautaire, par la loi ou par ses arrts d'excution; 2. lorsque le pouvoir adjudicateur a conclu le march sans respecter le dlai d'attente ou sans attendre que l'instance de recours statue sur la demande de suspension ou de mesures provisoires, en cas de violation "caractrise" (quand la violation a priv un soumissionnaire de la possibilit d'engager ou de mener son terme le recours en suspension, et est accompagne d'une violation du droit communautaire en matire de

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marchs publics, de la loi ou de ses arrts d'excution et si cette dernire violation a compromis les chances d'un soumissionnaire d'obtenir le march). Cette mesure ne trouvera pas s'appliquer lorsque l'autorit adjudicatrice a publi au Journal officiel de l'Union europenne un avis de transparence ex ante volontaire et n'a pas conclu le march avant l'expiration d'un dlai d'au moins 10 jours compter du lendemain du jour de publication dudit avis au Journal officiel de l'Union europenne. En cas de dclaration d'absence d'effets, le juge judiciaire prononce: - soit l'annulation rtroactive de toutes les obligations contractuelles; - soit la limitation de la porte de l'annulation aux obligations qui doivent encore tre excutes. Dans ce dernier cas, elle prononce en outre une pnalit financire (sanction de substitution). Le juge judiciaire garde la facult de ne pas prononcer semblable mesure s'il constate, aprs examen, que des raisons imprieuses d'intrt gnral imposent que les effets du march soient maintenus (l'intrt conomique ce que le march produise ses effets n'est, en principe, pas considr comme "raison imprieuse d'intrt gnral"). Dans ce cas, il prononce des sanctions de substitution. Le dlai d'introduction d'une telle demande est, peine d'irrecevabilit, de 30 jours, compter du lendemain du jour o le pouvoir adjudicateur, soit a publi l'avis d'attribution du march conforme la rglementation, lorsque le pouvoir adjudicateur a dcid de passer ce march sans publicit pralable d'un avis au Journal officiel de l'Union europenne et que l'avis d'attribution du march contient la justification de cette dcision, soit a inform les candidats concerns et les soumissionnaires concerns du contrat en leur communiquant simultanment la dcision motive les concernant. Le dlai de recours est port 6 mois compter de la conclusion du march, si l'autorit adjudicatrice na pas publi un avis d'attribution de march conforme la rglementation et na pas inform les candidats et soumissionnaires concerns.

5. Sanctions de substitution Le juge judiciaire (instance de recours pour ces sanctions) peut, d'office ou la demande d'une personne intresse, abrger la dure du march ou imposer une pnalit financire charge du pouvoir adjudicateur. Le juge judiciaire dispose d'un pouvoir d'apprciation (gravit de la violation, comportement de l'autorit adjudicatrice, ). La pnalit financire s'lve au maximum 15 % du montant hors TVA du march attribu. Les pnalits financires sont verses au Trsor et peuvent tre cumules avec le versement de dommages et intrts au soumissionnaire ls. Les sanctions de substitution seront prononces notamment lorsque le pouvoir adjudicateur a conclu le march sans respecter le dlai d'attente ou sans attendre que l'instance de recours statue sur la demande de suspension, ou de mesures provisoires, sans que cette violation soit "caractrise". Les recours relatifs aux sanctions de substitution sont, peine d'irrecevabilit, introduits dans un dlai de 6 mois dater de la publication, de la communication ou de la prise de connaissance, selon le cas.
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2. Les marchs n'atteignant pas les seuils de publicit europenne A. La motivation, l'information des candidats et des soumissionnaires et le dlai d'attente
Les rgles prcites, visant les marchs atteignant les seuils de publicit europenne, et relatives la motivation et l'information, sont mutatis mutandis applicables aux marchs n'atteignant pas les seuils de publicit europenne. En revanche, le dlai de standstill n'est en principe pas applicable aux dcisions concernant ces marchs. Rgle particulire s'il en est, le dlai d'attente est nanmoins applicable aux marchs de travaux soumis la publicit obligatoire au niveau belge dont le montant de l'offre approuver HTVA se situe entre le seuil de publicit europenne et un montant correspondant la moiti de celuici, soit entre 2.500.000 et 5.000.000 euros HTVA. Il est galement applicable aux marchs, estims sous les seuils europens, mais dont le montant de loffre approuver dpasse de 20 % ledit seuil (au del de 240.000 euros pour les marchs de fournitures et de services dans les secteurs classiques). Cela tant, le pouvoir adjudicateur peut rendre le dlai d'attente applicable aux marchs n'atteignant pas les seuils de publicit europenne (et n'tant par ailleurs pas viss par la rgle particulire propre certains marchs de travaux). En tout cas, une fois conclu, le march ne peut tre suspendu ou dclar dpourvu d'effets par l'instance de recours pour violation du droit communautaire en matire de marchs publics, de la loi ou de ses arrts d'excution.

B. Les voies de recours


Les recours en annulation, suspension, dommages et intrts sont applicables aux marchs sous les seuils europens. Pour les marchs de travaux "importants", viss par le standstill, sont galement applicables: - les exceptions au dlai d'attente (e.a. un seul soumissionnaire concern qui est attribu le march); - la suspension de plein droit de l'excution d'un march qui a fait l'objet d'une dcision de suspension de l'excution de la dcision d'attribution; - l'exclusion de la sanction de la dclaration d'absence d'effets; - la prononciation de l'annulation rtroactive ou de la limitation de la porte des obligations contractuelles en cas de dclaration d'absence d'effets d'un march; - les sanctions de substitution. Pour les marchs sous les seuils europens pour lesquels le pouvoir adjudicateur aurait nanmoins choisi de faire application du dlai d'attente, ne sont cependant pas applicables: - la suspension de l'excution de plein droit du march en cas de suspension de l'excution de la dcision d'attribution; - la dclaration d'absence d'effets; - les sanctions de substitution.

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C. Les rgles propres aux marchs dont le montant de la dpense approuver ne dpasse pas 67.000 euros HTVA
Les rgles prcites relatives la motivation et l'information ne sont pas applicables aux "petits" marchs. Nanmoins, le pouvoir adjudicateur tablit une dcision motive: 1. pour la slection, quand la procdure de passation comprend une premire phase impliquant l'introduction de demandes de participation; 2. pour l'attribution du march; 3. lorsqu'il renonce la passation d'un march et, le cas chant, dcide de lancer un nouveau march. Toutefois, mme si la loi du 24 dcembre 1993 ny fait pas rfrence, il nen demeure pas moins quil est impratif de motiver le choix de la procdure ngocie (avec ou sans publicit), le choix de l'adjudication ou de l'appel d'offres (modes gnraux) tant quant lui toujours possible. Il s'agit l d'une motivation matrielle, c'est--dire qu'elle doit reposer sur des lments rels et srieux. En outre, dfaut dtre vises par la loi particulire "marchs publics", certaines autres dlibrations en matire de petits marchs restent soumises la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs, qui impose, dans certains cas, une telle motivation formelle (c'est--dire que les motifs de droit et de fait qui sous-tendent la dcision doivent apparatre directement dans la dcision elle-mme). Seuls les actes de porte individuelle sont cependant viss par cette obligation. En revanche, s'agissant notamment du choix du mode de passation, aucune motivation formelle n'est exige. Certes, s'agissant de la procdure ngocie, il peut s'avrer utile que les motifs de ce choix apparaissent dans la dlibration elle-mme. Dans le cas contraire, la motivation matrielle devra tout le moins ressortir du dossier administratif par exemple. Le pouvoir adjudicateur informe par crit: 1. tout candidat non slectionn de sa non-slection, lorsque la procdure de passation comprend une premire phase impliquant l'introduction de demandes de participation et ce, ds qu'il a pris la dcision motive de slection; 2. tout candidat ou soumissionnaire non slectionn de sa non-slection, tout soumissionnaire dont l'offre a t rejete ou n'a pas t choisie, du rejet de son offre ou du fait qu'elle n'a pas t choisie, et le soumissionnaire retenu, de la dcision relative son choix et ce, ds qu'il a pris la dcision d'attribution. Les informations fournies au soumissionnaire retenu ne crent aucun engagement contractuel. Dans un dlai de trente jours compter de la date d'envoi de ces informations, le candidat ou soumissionnaire concern peut demander par crit au pouvoir adjudicateur de lui communiquer les informations complmentaires suivantes: 1. tout candidat ou soumissionnaire non slectionn: les motifs de sa non-slection, extraits de la dcision motive; 2. tout soumissionnaire dont l'offre a t rejete: les motifs du rejet, extraits de la dcision motive; 3. tout soumissionnaire dont l'offre n'a pas t retenue et l'adjudicataire: la dcision motive. Le pouvoir adjudicateur communique par crit ces informations complmentaires dans un dlai de quinze jours compter de la date de rception de la demande.

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Le pouvoir adjudicateur peut cependant joindre directement l'information, selon le cas, les motifs de la dcision concerne. La dcision motive est jointe l'information lorsque le pouvoir adjudicateur rend applicable au march considr le dlai d'attente. Par ailleurs, le pouvoir adjudicateur informe par crit, ds qu'il a pris la dcision de renoncer la passation du march et, le cas chant, de lancer un nouveau march, chaque candidat ou soumissionnaire concern de ce fait. Dans un dlai de trente jours compter de la date d'envoi de ces informations, le candidat ou soumissionnaire concern peut demander par crit au pouvoir adjudicateur de lui communiquer la dcision motive. Le pouvoir adjudicateur communique par crit la dcision motive dans un dlai de quinze jours compter de la date de rception de la demande. A noter enfin que ces rgles ne sont pas applicables aux marchs constats par simple facture accepte, au sens de l'article 122, alina 1er, 1, de l'arrt royal du 8 janvier 1996.

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Fiche 9 Les incompatibilits et les conflits d'intrt


Tant le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation que la loi relative aux marchs publics tentent de prvenir les conflits d'intrt auxquels pourraient se trouver confronts les mandataires locaux mais aussi certains fonctionnaires. Certaines lgislations spcifiques ont mme t adoptes rcemment pour renforcer la prvention de tels conflits. L'on vise ici le dcret du 30 avril 2009 (M.B. 27.5.2009), modifiant certaines dispositions du dcret du 12 fvrier 2004 relatif aux commissaires du Gouvernement et relatif aux missions de contrle des rviseurs au sein des organismes d'intrt public ainsi qu'au renforcement de la transparence des marchs publics de rviseurs par un pouvoir adjudicateur wallon. L'on peut considrer qu'il y a conflit d'intrt "() lorsqu'un mandataire local est confront une situation dans laquelle l'intrt de la chose publique est mis en balance avec son intrt patrimonial. Dans ce cas, le mandataire devra respecter les dispositions lgales prvues cet effet. ()" 1. Nous allons procder un rapide examen de ces diffrentes dispositions (hormis le dcret voqu plus haut, car il ne concerne pas directement les communes wallonnes. Il s'applique, par contre, aux intercommunales et socits de logement de service public).

1. Dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation


Pour les communes, il convient de se rfrer aux articles L1122-19, 1, et L1125-10, 1 2. Ces dispositions prvoient expressment qu'il est interdit tout membre du c onseil et du collge: - d'tre prsent la dlibration sur des objets auxquels il a u n intrt direct, soit personnellement, soit comme charg d'affaires, avant ou aprs son lection, ou auxquels ses parents ou allis jusqu'au 4me degr inclusivement ont un intrt personnel et direct; - de prendre part directement ou indirectement dans aucun service, perception de droits, fourniture ou adjudication quelconque pour la commune. L'on vise donc ici l'intervention d'une personne interpose (cf. les termes "indirectement"): il pourra s'agir d'une personne physique, mais galement dans certaines hypothses, de personnes morales (socits). Mme s'il est gnralement admis que ces dispositions sont d'interprtation restrictive, il convient nanmoins de faire preuve de la plus grande prudence en la matire, et ce, pour diverses raisons: - les rglements d'ordre intrieur des conseils communaux doivent dsormais contenir des rgles de dontologie et d'thique (cf. CDLD, art. L1122-18). Parmi celles-ci figurent notamment l'engagement des mandataires locaux "(); 7. prvenir les conflits dintrts et exercer leur mandat et leurs mandats drivs dans le but exclusif de servir lintrt gnral; 8. dclarer tout intrt personnel dans les dossiers faisant lobjet dun examen par linstitution locale et, le cas chant, sabstenir de participer aux dbats (on entend par "intrt personnel" tout intrt qui affecte exclusivement le patrimoine du mandataire ou de ses parents et allis jusquau deuxime degr) ()";
1 2

Cf. site du Ministre Courard, Welcome Pack, cours n 4: Les marchs publics Les principes gnraux prvention des conflits d'intrts. Pour les intercommunales, on aura gard l'art. L1531-2, par. 1er, du CDLD, et pour les CPAS l'art. 37 de la L.O. des CPAS. 1

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- l'article 245 du Code pnal sanctionne en effet "Tout fonctionnaire ou officier public, toute personne charge d'un service public, qui, soit directement, soit par interposition de personnes ou par actes simuls, aura pris ou reu quelque intrt que ce soit dans les actes, adjudications, entreprise ou rgles dont il avait, au temps de l'acte, en tout ou en partie, l'administration ou la surveillance, ou qui, ayant mission d'ordonnancer le paiement ou de faire la liquidation d'une affaire, y aura pris un intrt quelconque, sera puni d'un emprisonnement de trois mois deux ans et d'une amende de () . La disposition qui prcde ne sera pas applicable celui qui ne pouvait, en raison des circonstances, favoriser par sa position ses intrts privs, et qui aura agi ouvertement.".

2. Dans la lgislation relative aux marchs publics


Disposition phare dans la prvention des conflits d'intrts, il y a lieu d'pingler l'article 10 de la loi du 2 4 dcembre 1993, qui interdit tout fonctionnaire, officier public ou toute autre personne physique ou morale charge d'un service public, d'intervenir d'une quelconque manire dans la passation et la surveillance d'un march public, ds qu'il a un intrt, personnel ou par personne interpose, dans l'une des entreprises soumissionnaires. Cet article voque diffrentes situations o l'existence d'un tel intrt est prsume (par exemple, en cas de parent ou d'alliance jusqu' un certain degr entre la personne charge d'un service public et l'un des soumissionnaires; ou lorsque cette mme personne est propritaire, copropritaire, , ou e xerce, directement ou i ndirectement, un pouv oir de direction et de gestion dans l'une des entreprises soumissionnaires. Dans ces hypothses, le fonctionnaire, officier public, , est tenu de se rcuser. Si la "personne charge d'un service public" est un prestataire de services li par un march de services au pouvoir adjudicateur (l'on considre ainsi qu'un architecte dsign pour une mission d'architecture par une commune est une personne charge d'un service public), les consquences de ce conflit d'intrt seront alors rgles par l'article 73 du cahier gnral des charges. Cette disposition donne au pouvoir adjudicateur, dment inform par le prestataire de services, aprs vrification de la situation, de mettre fin sans indemnit au march dont est charg ledit prestataire. Lors de ces vrifications, il sera notamment tenu compte des informations et justifications recueillies auprs de l'intress. En cas de rsiliation, il sera tabli un tat des prestations excutes en vue de leur paiement au prestataire de services. En cas d'infraction l'article 10 (par exemple si le prestataire de services ne fait pas connatre la situation de conflit), sa constatation par le pouvoir adjudicateur pourra entraner la nullit du march de services. Si aucune justification n'est fournie la demande du pouvoir adjudicateur, le prestataire de services n'aura droit a ucun paiement pour les prestations excutes aprs le moment o il aurait d avoir connaissance de l'incompatibilit. Le pouvoir adjudicateur peut, pour les besoins du march, disposer librement des tudes, rapports, , tablis par le prestataire en excution du march. Il peut en outre l'exclure de ses marchs pour une dure dtermine. Relevons enfin qu'il existe une autre disposition dans la rglementation relative aux marchs publics, fixant une autre incompatibilit, celle-ci tant toutefois prvue pour viter une rupture d'galit entre soumissionnaires, plutt que pour tenter de prvenir un conflit d'intrts. Il s'agit de l'article 78 d e l'arrt royal du 8 j anvier 1996, qui prvoit l'cartement de la demande de participation ou de l'offre introduite pour un march par celui ou celle qui aura t charg de la recherche, de l'exprimentation, de l'tude ou du dveloppement dudit march, si du fait de ses prestations, cette personne bnficie d'un avantage de nature fausser les conditions normales de la concurrence.

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Avant d'carter une telle demande de participation/une telle offre, le pouvoir adjudicateur va devoir interroger la personne en cause (suivant une procdure assez proche de celle utilise pour la vrification des prix apparemment anormaux) et l'inviter fournir par crit les justifications pertinentes qui lui permettraient d'tablir qu'elle ne bnficie pas d'un tel avantage. L'on relvera que cette disposition ne s'applique pas aux marchs comportant la fois l'tablissement d'un projet et son excution, ni aux marchs passs par procdure ngocie sans publicit lors du lancement de la procdure.

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Fiche 10 L'excution des marchs publics

Les rgles gouvernant l'excution des marchs publics sont contenues dans: - l'arrt royal du 26 septembre 1996 tablissant les rgles gnrales d'excution des marchs publics; - le cahier gnral des charges figurant en annexe de l'arrt royal du 26 septembre 1996, sorte de "conditions gnrales" des marchs publics; - le cahier spcial des charges rdig par le pouvoir adjudicateur, propre chaque march public, dcrivant prcisment l'objet de la commande.

1. L'application du cahier gnral des charges


Le cahier gnral des charges rgit tous les marchs publics dont le montant estim hors TVA est gal ou suprieur 22.000 euros (A.R. 26.9.1996, art. 3). La liste des dispositions du cahier gnral des charges auxquelles il est drog doit, pour chaque march, figurer en tte du cahier spcial des charges. A noter qu'il ne peut tre drog celui-ci que dans la mesure rendue indispensable par les exigences particulires du march considr; les drogations doivent donc pouvoir tre motives. En outre, sauf pour les marchs portant sur des services financiers (services bancaires, assurances et investissements), les drogations aux articles 5 (constitution du cautionnement), 6 (dfaut de cautionnement), 7 (droits du pouvoir adjudicateur sur le cautionnement), ainsi que 10, par. 2 (tierces personnes exclues), 15 (paiements), 16 (rclamations et requtes), 17 (remises d'amendes de retards), 18 (actions judiciaires), 20 (dfaut d'excution et moyens d'actions d'office du pouvoir adjudicateur), 21 (rsiliation), 22 (ententes), 30, par. 2 (responsabilit quant la protection, la conservation et l'intgrit des constructions et ouvrages existants), 36 (salaires et conditions de travail) et 41 (tendue de la responsabilit dentrepreneur) doivent faire l'objet d'une motivation formelle dans le cahier spcial des charges. Le cahier spcial des charges peut rendre le cahier gnral des charges ou certaines de ses dispositions applicables au march dont le montant estim hors TVA est infrieur 22.000 euros tout en tant suprieur 5.500 euros. S'il ne rend pas le cahier gnral des charges applicable dans son intgralit, les articles 10, par. 2, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 30, par. 2, 36 du cahier gnral des charges sont nanmoins en principe d'application. Quel que soit le march, les dlais dans lesquels les paiements sont organiss l'article 15 du cahier gnral des charges ne peuvent en aucun cas tre rendus plus longs par le cahier spcial des charges. Toute disposition contraire du cahier spcial des charges est rpute non crite. Si le pouvoir adjudicateur ne rend pas le cahier gnral des charges applicable dans son intgralit un march dont la valeur estime est infrieure 22.000 euros, mais que finalement le montant de l'offre retenue s'avre tre gal ou suprieur 22.000 euros HTVA, le march ne peut tre conclu que si l'cart entre le montant de l'offre approuver et celui de l'estimation de dpart est infrieur dix pour cent de ce dernier montant. Enfin, le cahier gnral des charges n'est pas applicable au march dont le montant est gal ou infrieur, hors TVA, 5.500 euros.

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2. Quelques grands principes relatifs l'excution des marchs publics A. Le cautionnement


L'adjudicataire doit constituer un cautionnement rpondant de ses obligations jusqu' complte excution du march. Il est fix 5 % du montant initial du march (CGC, art. 5 et ss.). A moins que le cahier spcial des charges n'en dispose autrement, il n'est pas exig de cautionnement pour certains marchs (marchs de fournitures et de services dont le dlai d'excution ne dpasse pas trente jours de calendrier; marchs de services financiers, juridiques, d'ducation et de formation professionnelles, sociaux et sanitaires). Le cautionnement peut tre constitu soit en numraire ou en fonds publics, soit sous forme de cautionnement collectif. Il peut tre galement constitu par une garantie accorde par un tablissement de crdit. Pratiquement, l'adjudicataire constitue le cautionnement de l'une des faons suivantes: - lorsqu'il s'agit de numraire, par le virement du montant au numro de compte de la Caisse des Dpts et Consignations ou d'un organisme public remplissant une fonction similaire celle de ladite Caisse; - lorsqu'il s'agit de fonds publics, par le dpt de ceux-ci entre les mains du caissier de l'Etat au sige de la Banque nationale Bruxelles ou dans l'une de ses agences en province, pour compte de la Caisse des Dpts et Consignations, ou d'un organisme public remplissant une fonction similaire; - lorsqu'il s'agit d'un cautionnement collectif, par le dpt par une socit exerant lgalement cette activit, d'un acte de caution solidaire auprs de la Caisse des Dpts et Consignations ou d'un organisme public remplissant une fonction similaire; - lorsqu'il s'agit d'une garantie, par l'acte d'engagement de l'tablissement de crdit ou de l'entreprise d'assurances. Engagement d'un tablissement de crdit, la garantie dite " premire demande" est intressante pour le pouvoir adjudicateur. En effet, contrairement au cautionnement qui reste tributaire des vicissitudes affectant le contrat principal, en l'occurrence le march public, la garantie envisage ici est, du point de vue de la banque qui la contracte, autonome, indpendante de la relation contractuelle entre le pouvoir adjudicateur et l'adjudicataire. "Le banquier (le garant) qui la procure au crancier [le pouvoir adjudicateur] sur instruction du donneur d'ordre [l'adjudicataire] se voit refuser tout moyen de dfense qu'il trouverait dans le contrat principal [le march public] et sera tenu de s'excuter si les conditions prvues dans le document d'engagement qu'il a sign la production de documents spcifis, une dclaration circonstancie, voire mme la seule demande du bnficiaire sont remplies" (F. T'Kint, Srets et principes gnraux du droit de poursuite des cranciers, 4e d., Bruxelles, Larcier, 2004). Le cautionnement doit tre constitu par l'adjudicataire (ou par un tiers) dans les trente jours de calendrier suivant le jour de la conclusion du march, sauf si le cahier spcial des charges prvoit un dlai plus long.

B. La modification unilatrale du contrat


Quel que soit le mode de dtermination des prix, le pouvoir adjudicateur a le droit d'apporter unilatralement des modifications au march initial, pour autant qu'il n'en modifie pas l'objet et moyennant juste compensation, s'il y a lieu (A.R. 26.9.1996, art. 7). Il s'agit l de la conscration du principe de la mutabilit des contrats administratifs.

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S'agissant particulirement des marchs de travaux, l'entrepreneur est tenu d'apporter au march toutes adjonctions, suppressions et modifications que le pouvoir adjudicateur ordonne au cours de l'excution, ds lors que ces changements se rapportent l'objet du march et restent dans ses limites. Toutefois, l'entrepreneur n'est plus tenu d'excuter des travaux supplmentaires lorsque leur valeur totale excde 50 pourcents du montant initial du march (CGC, art. 42). Par ailleurs, il ne peut tre drog aux clauses et conditions essentielles du march conclu que par une dcision motive du pouvoir adjudicateur. Cette disposition n'est cependant pas d'application pour les marchs dont le montant ne dpasse pas 5.500 euros htva.

C. Les avenants au contrat


L'avenant implique un accord de volont des parties sur les modifications apporter au contrat, contrairement aux modifications imposes par le pouvoir adjudicateur. Souvent considr comme un contrat nouveau s'ajoutant au "contrat de base", l'avenant doit respecter le prescrit de l'article 17 de la loi du 24 dcembre 1993, relatif la procdure ngocie (cf. supra). Ainsi, certaines hypothses de recours la procdure ngocie sans publicit visent tout particulirement la conclusion d'avenants un march dj conclu. C'est le cas, s'agissant d'un march public de travaux ou de services: a) des travaux ou services complmentaires ne figurant pas au projet initial adjug ni au premier contact conclu qui sont, la suite d'une circonstance imprvue, devenus ncessaires l'excution de l'ouvrage ou du service tel qu'il y est dcrit, pour autant que l'attribution soit faite l'adjudicataire qui excute ledit ouvrage ou service et que le montant cumul des marchs passs pour les travaux ou services complmentaires n'excde pas 50 % du montant du march principal: - lorsque ces travaux ou services ne peuvent tre techniquement ou conomiquement spars du march principal sans inconvnient majeur; - lorsque ces travaux ou services, quoique sparables de l'excution du march principal, sont strictement ncessaires son perfectionnement; b) des travaux ou services nouveaux consistant dans la rptition d'ouvrages ou services similaires qui sont attribus l'adjudicataire d'un premier march par le mme pouvoir adjudicateur, condition que ces travaux ou services soient conformes un projet de base et que ce projet ait fait l'objet d'un premier march pass par adjudication ou sur appel d'offres. Toutefois, la possibilit de recourir cette procdure doit tre indique ds la mise en concurrence du premier march. Elle est en outre limite une priode de trois ans aprs la conclusion du march initial. S'agissant de marchs de fournitures, le recours la procdure ngocie sans publicit est possible lorsque des fournitures complmentaires sont effectuer par le fournisseur initial et sont destines soit au renouvellement partiel de fournitures ou d'installations d'usage courant, soit l'extension de fournitures ou d'installations existantes, si le changement de fournisseur obligeait le pouvoir adjudicateur d'acqurir un matriel de technique diffrente entranant une incompatibilit ou des difficults techniques d'utilisation et d'entretien disproportionnes. La dure de ces marchs, ainsi que des marchs renouvelables, ne peut en rgle gnrale dpasser trois ans. Dans tous les autres cas, ds lors que ces conditions strictes ne sont pas rencontres, le pouvoir adjudicateur doit procder une nouvelle mise en concurrence.

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Enfin, pour rappel, sans prjudice du respect des conditions poses par la rglementation des marchs publics, le collge communal peut apporter au contrat toute modification qu'il juge ncessaire en cours d'excution, pour autant cependant qu'il ne rsulte pas de dpenses supplmentaires de plus de 10 % (CDLD, art. L1222-4).

D. Le dfaut d'excution, les mesure d'office et les sanctions


L'adjudicataire est considr en dfaut d'excution du march: - lorsque les prestations ne sont pas compltement acheves dans le dlai d'excution contractuel ou aux diverses dates fixes pour leur achvement partiel; - tout moment, lorsque les prestations ne sont pas poursuivies de telle manire qu'elles puissent tre entirement termines aux dates fixes; - lorsqu'il ne suit pas les ordres crits, valablement donns par le pouvoir adjudicateur; - lorsque les prestations ne sont pas excutes dans les conditions dfinies par le march (CGC, art. 20). Tous les manquements aux clauses du march, y compris la non-observation des ordres du pouvoir adjudicateur, sont constats par un procs-verbal dont une copie est transmise immdiatement l'adjudicataire par lettre recommande la poste. L'adjudicataire est tenu de s'excuter immdiatement. Il peut faire valoir ses moyens de dfense par lettre recommande la poste adresse au pouvoir adjudicateur dans les quinze jours de calendrier suivant le jour dtermin par la date postale de l'envoi du procs-verbal. Son silence est considr, aprs ce dlai, comme une reconnaissance des faits constats. Les manquements constats sa charge rendent l'adjudicataire passible d'une ou de plusieurs des mesures prvues par le cahier gnral des charges. Ainsi, toute contravention pour laquelle aucune pnalit spciale n'est prvue et pour laquelle aucune justification n'a t admise ou fournie dans les dlais requis, donne lieu de plein droit, soit une pnalit unique d'un montant de 0,07 % du montant initial du march avec un minimum de 27 euros et un maximum de 270 euros, soit au cas o il importe de faire disparatre immdiatement l'objet de la contravention, une pnalit de 0,02 pour cent du montant initial du march par jour de calendrier de nonexcution avec un minimum de 13 euros et un maximum de 135 euros par jour. Pour rappel, les drogations l'article 20 du cahier gnral des charges, en tant qu'elles auraient par exemple pour but d'augmenter le montant des pnalits ventuellement dues, doivent tre indiques en tte du cahier spcial des charges et formellement motives. Les mesures d'office applicables en cas de dfaut d'excution du march sont: - la rsiliation unilatrale du march; dans ce cas la totalit du cautionnement est acquise de plein droit au pouvoir adjudicateur titre de dommages-intrts forfaitaires; cette mesure exclut l'application de toute amende du chef de retard d'excution pour la partie rsilie; - l'excution en rgie (c'est--dire par le pouvoir adjudicateur lui-mme, p.ex. le Service Travaux de la commune) de tout ou partie du march non excut; - la conclusion d'un ou de plusieurs marchs pour compte avec un ou plusieurs tiers pour tout ou partie du march restant excuter. L'excution en rgie et la conclusion de marchs pour compte ont lieu aux frais, risques et prils de l'adjudicataire dfaillant. Ainsi, lorsque le prix de l'excution en rgie ou du march pour compte dpasse le prix du march initial, l'adjudicataire dfaillant en supporte le cot supplmentaire; dans le cas inverse, la diffrence est acquise au pouvoir adjudicateur. Le montant des amendes et pnalits, ainsi que le montant des dommages, dbours ou dpenses rsultant ou rsulter de l'application des mesures d'office, sont imputs en premier lieu sur les
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sommes qui sont dues l'adjudicataire quelque titre que ce soit et ensuite sur le cautionnement. Indpendamment des sanctions prvues ci-avant, l'adjudicataire-entrepreneur de travaux en dfaut d'excution est passible de celles tablies par l'article 19 de la loi du 20 mars 1991 organisant l'agration d'entrepreneurs de travaux. S'il s'agit d'un fournisseur ou d'un prestataire de services, il peut tre exclu de ses marchs par le pouvoir adjudicateur pour une dure dtermine. L'intress est pralablement entendu en ses moyens de dfense et la dcision lui est notifie. A ces rgles valant pour tous les marchs publics s'ajoutent des rgles spcifiques aux marchs de travaux. Ainsi, ds lors que l'entrepreneur est responsable de la totalit des travaux ou de l'ouvrage jusqu' la rception dfinitive de l'ensemble des travaux et qu'il doit donc effectuer l'ouvrage, mesure des besoins, tous les travaux ncessaires pour le remettre et le maintenir en bon tat d'entretien ou de fonctionnement (CGC, art. 39), le pouvoir adjudicateur peut, jusqu' cette date, recourir aux mesures d'office. Par ailleurs, l'ouvrage, qui ne satisfait pas aux clauses et conditions du march ou qui n'est pas excut conformment aux rgles de l'art et de la bonne construction, est dmoli et reconstruit par l'entrepreneur. A dfaut, il l'est d'office, ses frais, risques et prils, sur l'ordre du pouvoir adjudicateur, selon les moyens d'action prvus l'article 48 du cahier gnral des charges. En outre, l'entrepreneur est passible des amendes et pnalits pour inexcution des clauses et conditions du march. Le pouvoir adjudicateur peut aussi exiger la dmolition et la reconstruction par l'entrepreneur de l'ouvrage ou des parties d'ouvrage dans lesquels des produits non rceptionns ont t mis en uvre ou qui ont t excuts en priode d'interdiction. Au besoin, il agit d'office aux frais, risques et prils de l'entrepreneur.

3. La rvision du prix
Le caractre forfaitaire des marchs publics ne fait pas obstacle la rvision des prix en fonction de facteurs dtermins d'ordre conomique ou social, condition que cette rvision soit prvue dans le cahier spcial des charges ou dans le contrat. La rvision doit rencontrer l'volution des prix des principaux composants du prix de revient (L. 24.12.1993, art. 7).

A. Les marchs de travaux


Pour les marchs de travaux, il semble, premire lecture de l'article 13 du cahier gnral des charges, que les modalits de rvision des prix pour variation des salaires et charges sociales des ouvriers travaillant sur le chantier doivent tre prvues. Une rcente jurisprudence minoritaire (Anvers, 6e ch., 27.11.2007) considre cependant qu'il ne s'agit pas d'une obligation, malgr les termes de la disposition. Il conviendrait autrement dit d'insrer explicitement dans le cahier spcial des charges la clause de rvision pour variation des salaires et charges sociales, pour qu'une telle rvision puisse avoir lieu. L'on peut galement prvoir la rvision en fonction d'autres lments, notamment le prix des matriaux. Lorsque indpendamment de toute modification apporte au march par le pouvoir adjudicateur, les quantits rellement excutes d'un poste bordereau de prix (soit dont le prix est fix forfaitairement l'unit, non globalement, le nombre d'units tant indtermin la conclusion du contrat) dpassent le triple des quantits prsumes ou sont infrieures la moiti de ces quantits, chacune des parties peut demander la rvision des prix unitaires et des dlais initiaux.

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En cas de dpassement, les prix ventuellement revus ne s'appliquent qu'aux quantits excutes au-del du triple des quantits prsumes (CGC, art. 42).

B. Les marchs de fournitures et de services


Pour les marchs de fournitures et les services, le cahier spcial des charges peut prvoir les modalits de rvision des prix en fonction de divers lments tels que les salaires, les charges sociales, les prix des matires ou les taux de change (CGC, art. 13, par. 2).

4. Le paiement du prix A. Services faits et accepts, acomptes et avances


Le prix du march ne peut en principe tre pay qu'aprs excution de la commande (A.R. 26.9.1996, art. 4, par. 2); c'est ce que l'on appelle le paiement pour des services faits et accepts. Le plus souvent, le prix est pay en une fois aprs excution complte du march. Cela tant, il est possible de prvoir le paiement par acomptes, au fur et mesure de l'avancement de l'excution du march, selon les modalits prvues par le cahier spcial des charges. Il ne s'agit pas en effet d'une drogation au principe du paiement pour services faits et accepts, puisque les acomptes sont ncessairement verss en fonction de l'tat d'avancement des travaux ou des fournitures de biens ou de services; simplement, le paiement est fractionn. Aussi, ds qu'un march est parvenu un degr de ralisation donnant droit paiement, il en est dress procs-verbal par le pouvoir adjudicateur. Toutefois, le paiement reste subordonn l'obligation pour l'adjudicataire d'introduire une dclaration de crance, sauf pour les marchs dont le montant ne dpasse pas 5.500 euros htva. L'avance constitue quant elle une drogation au principe du paiement pour services faits et accepts, puisqu'elle vise des travaux non encore raliss ou des biens ou services non encore fournis. Elle est nanmoins admise par la loi (L. 24.12.1993, art. 8, al. 2), dans des hypothses et selon des conditions strictement limites (A.R. 26.9.1996, art. 5). Des avances peuvent ainsi tre accordes l'adjudicataire suivant les modalits fixes par le cahier spcial des charges, notamment pour les marchs qui, par rapport leur montant, ncessitent des investissements pralables de valeur considrable tout en tant spcifiquement lis leur excution, par exemple pour la ralisation de constructions ou installations. Le montant des avances ne peut en principe excder 50 % du montant initial du march. En outre, le cahier spcial des charges indique les garanties que doit fournir l'adjudicataire, par ailleurs distinctes du cautionnement garantissant la bonne excution du march (cf. supra).

B. Dlais et modalits de paiement


Pour rappel, quel que soit le march, les dlais dans lesquels les paiements sont organiss l'article 15 du cahier gnral des charges ne peuvent en aucun cas tre rendus plus longs par le cahier spcial des charges. Toute disposition contraire du cahier spcial des charges est rpute non crite (A.R. 26.9.1996, art. 3).

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 10

1. Marchs de travaux Tant pour les acomptes que pour le dernier paiement pour solde du march, de mme qu'en cas de paiement unique, l'entrepreneur est tenu d'introduire une dclaration de crance date, signe et appuye d'un tat dtaill des travaux justifiant selon lui le paiement demand. Le pouvoir adjudicateur vrifie alors et, ventuellement, corrige l'tat des travaux. Il dresse au plus tt, aprs rception de chaque dclaration de crance, un procs-verbal mentionnant la somme qu'il estime rellement due et notifie l'entrepreneur la situation des travaux ainsi admis au paiement. En mme temps, le pouvoir adjudicateur invite l'entrepreneur introduire dans les cinq jours de calendrier une facture du mme montant. Dans les seuls cas de paiements relatifs au solde du march ou de paiement unique, le pouvoir adjudicateur dispose d'un dlai de trente jours de calendrier pour procder ces oprations. Ce dlai prend cours compter du jour de la rception, par le pouvoir adjudicateur, de la dclaration de crance. Le paiement des sommes dues l'entrepreneur est effectu dans les soixante jours de calendrier compter du jour de la rception de la dclaration de crance par le pouvoir adjudicateur, dlai prolong concurrence du dpassement du dlai de cinq jours qui est rserv l'entrepreneur pour introduire sa facture. De mme, dans les seuls cas de paiements relatifs au solde du march ou de paiement unique, le dlai de soixante jours prend cours le lendemain de l'expiration du dlai de trente jours de calendrier dont dispose le pouvoir adjudicateur pour procder aux oprations prcites et est rduit concurrence du dpassement de ce dlai de trente jours de calendrier.

2. Marchs de fournitures En ce qui concerne les fournitures, le paiement est effectu dans les cinquante jours de calendrier compter de la date laquelle les formalits de rception sont termines, pour autant que le pouvoir adjudicateur soit, en mme temps, en possession de la facture rgulirement tablie ainsi que des autres documents ventuellement exigs. Ladite facture vaut dclaration de crance. Si la livraison a lieu en plusieurs fois, le dlai de cinquante jours est compt partir du jour de l'achvement des formalits de la dernire rception de chacune des livraisons partielles.

3. Marchs de services En ce qui concerne les services, le paiement est effectu, conformment aux modalits fixes dans le cahier spcial des charges, dans les cinquante jours de calendrier compter de la rception de la dclaration de crance, pour autant que le pouvoir adjudicateur ait t mis dans les dlais prvus en possession des autres documents ventuellement exigs.

C. Les intrts de retard


Lorsque les dlais fixs pour le paiement sont dpasss, l'adjudicataire a droit au paiement, de plein droit et sans mise en demeure, par mois ou partie de mois de retard, un intrt. Cet intrt est calcul au prorata du nombre de jours de calendrier de retard au taux d'intrt appliqu par la Banque centrale europenne son opration principale de refinancement la plus rcente effectue avant le premier jour de calendrier du semestre en question lorsque la transaction concerne a t effectue selon une procdure d'appel d'offres taux fixe. Lorsque la transaction concerne a t effectue selon une procdure d'appel d'offres taux variable, le
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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 10

taux directeur est le taux d'intrt marginal rsultant de cet appel d'offres, aussi bien en cas d'adjudications taux unique qu'en cas d'adjudications taux multiple. Ce taux est major de 7 % et arrondi au demi-point de pourcentage suprieur. Les services de la Chancellerie du Premier Ministre publient priodiquement ces taux (dans le Moniteur et sur le portail fdral l'adresse www.belgium.be > conomie > marchs publics > excution > intrts de retard). Ce pourcentage de majoration peut tre rduit pour autant que le pouvoir adjudicateur indique dans le cahier spcial des charges ou dans les documents en tenant lieu les raisons objectives permettant de considrer que cette rduction ne constitue pas un abus manifeste l'gard de l'adjudicataire. Une rduction du pourcentage de majoration est cependant rpute non crite pour la partie qui dpasse 3,5 pourcent. En tout tat de cause, le taux d'intrt d ne peut tre infrieur au taux d'intrt dtermin dans la loi du 5 mai 1865 relative au prt intrt, toute disposition contraire tant galement rpute non crite.

D. L'enregistrement en matire de travaux


L'enregistrement, qui vise les seuls entrepreneurs, tait une obligation qui existait indpendamment de la rglementation des marchs publics mais qui a disparu ce 1er septembre 2012 (A.R. du 3.8.2012, M.B. 10.8.2012). Dj depuis la rforme du rgime de l'enregistrement introduite par la loi-programme du 27 avril 2007, l'enregistrement de l'entrepreneur au moment de l'attribution du march ne prmunissait plus le pouvoir adjudicateur contre sa responsabilit solidaire envers l'ONSS et le Trsor public, du chef des cotisations sociales et dettes fiscales impayes de l'entrepreneur et ntait plus considr comme une condition de rgularit de l'offre. Cest ainsi la fin du systme de lenregistrement souhaite par les instances europennes. Pour viter la responsabilit solidaire dpendant de l'existence ou non de dettes sociales ou fiscales dans le chef de l'adjudicataire au moment du paiement, le pouvoir adjudicateur doit, depuis le 1er janvier 2008, pratiquer les retenues et versements prvus par l'article 30bis, par. 4, de la loi du 27 juin 1969, lors de chaque paiement un adjudicataire qui a de telles dettes. Et pour connaitre la situation de l'adjudicataire l'gard de l'ONSS, une base de donnes a t cre; elle est accessible l'adresse www.socialsecurity.be/attest30bis-web/request.do et chose importante pour les pouvoirs adjudicateurs l'information dlivre a force probante pour l'application ou non de la responsabilit solidaire dont question (cf. aussi l'avis du SPF Chancellerie du Premier Ministre, M.B. 1.8.2008, d. 2). S'agissant des dettes fiscales, une base de donnes quivalente est dsormais galement oprationnelle, de sorte que le nouveau rgime trouve s'appliquer aux dettes fiscales depuis le 1er janvier 2009. La base de donnes permettant la vrification de l'existence de telles dettes est accessible sur le site internet du SPF Finances (> MyMinfin > Accder MyMinfin sans authentification > Services interactifs > attestations) l'adresse http://ccff02.minfin.fgov.be/portal/portal/MyMinfinPortal/services/attests (cf. aussi l'avis du SPF Chancellerie du Premier Ministre, M.B. 19.2.2009, d. 2).

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A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 11

Fiche 11 L'informatisation des avis de marchs (IAM)


IAM est une application informatique qui permet lencodage assist des avis de marchs de niveau belge ou de niveau europen, que ce soit des marchs de travaux, de fournitures ou de services, tant du secteur classique que des secteurs spciaux. Cette application est disponible au dpart dune interface Web et sappuie sur des formulaires lectroniques intelligents dont le contenu respecte la rglementation fdrale et europenne la plus rcente en ce qui concerne les modles standards davis de marchs. A qui est-elle destine ? Elle est destine aux provinces, communes, CPAS et intercommunales en Rgion wallonne. Lapplication IAM est accessible au lien suivant: http://avis-marches.pouvoirslocaux.wallonie.be/ . Plus de 280 entits locales utilisent actuellement l'application pour rdiger leurs avis de marchs publics.

1. Les objectifs d'IAM


IAM est un outil moderne daide la rdaction des avis de marchs alimentant un site de publication de ces avis dans le respect des principes de concurrence, de transparence et de publicit prvus par la lgislation. Ces avis, encods de manire lectronique, seront directement envoys pour publication officielle au BDA (Bulletin des Adjudications) et au JOUE (Avis europens) ainsi que mis en ligne sur le Portail des Marchs publics (http://marchespublics.wallonie.be). Ainsi, une centralisation de lensemble des avis sur un portail unique wallon (le Portail des Marchs publics) sera donc assure.

2. La dlivrance de codes d'accs


Lutilisation de loutil " IAM " ncessite la mise disposition de codes daccs qui doivent tre fournis aux pouvoirs locaux. Diffrents profils (encodeur, directeur, administrateur) peuvent tre crs impliquant deux tapes dans la dlivrance des codes daccs: - une personne de contact unique sera dsigne dans un premier temps au sein de lentit concerne (administrateur local) et recevra les codes gnraux; - dans un second temps, cette personne pourra crer les diffrents utilisateurs souhaits au sein de son entit. Afin de pouvoir leur dlivrer les codes daccs, les pouvoirs locaux doivent remplir le formulaire adquat sur le site IAM. Sur base de ces renseignements, les codes daccs leur seront fournis et ils pourront ds lors utiliser lapplication IAM.

MRW mise jour 1er septembre 2009

A. Fonctionnement de la commune 7. Marchs publics fiche 11

3. Les avantages d'IAM


Ces avantages sont les suivants: - gratuit de loutil; - accessibilit via un simple navigateur internet; - transmission lectronique de lavis au Bulletin des Adjudications et au Journal Officiel des Communauts europennes court terme; - simplification administrative; - possibilit de joindre des documents lavis (cahier des charges, ...); - aide la rdaction des avis de marchs pour les administrations utilisatrices; - publication des avis et des ses annexes sur le Portail des Marchs publics; - extension de ces outils la rception des offres lectroniques (notaire lectronique); - scurit juridique: garantie de toujours utiliser le dernier modle davis en vigueur; - centralisation de lensemble des avis sur un portail unique wallon; - uniformisation des avis de marchs wallons.

4. Le Portail des Marchs publics (http://marchespublics.wallonie.be)


Outre les fonctionnalits relatives IAM, le Portail des Marchs publics contient galement une srie de documents-types, des adresses de contact, des conseils pratiques ainsi que la dernire actualit concernant la tutelle sur les marchs publics.

MRW mise jour 1er septembre 2009

A. Fonctionnement de la commune 8. Responsabilit

8. La responsabilit civile et pnale des communes, de leurs mandataires et de leurs agents


Sylvie BOLLEN Sylvie SMOOS Union des Villes et Communes de Wallonie

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008

A. Fonctionnement de la commune 8. Responsabilit

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A. Fonctionnement de la commune 8. Responsabilit fiche 1

Fiche 1 - La responsabilit civile


Avant de voir les diffrences entre les deux rgimes, commenons par le point commun; ainsi, quel que soit le rgime (civil ou pnal) de responsabilit envisag, la responsabilit de la personne est quasiment toujours base de faute. Sans faute, il n'y a, en principe 1, pas mise en cause de la responsabilit d'une personne. Malgr ce point commun, les rgimes juridiques diffrent selon que l'on se place sous l'angle de la responsabilit civile ou sous celui de la responsabilit pnale. Ainsi, la responsabilit civile est un mcanisme juridique en vertu duquel toute personne qui commet une faute doit indemniser la victime concurrence du prjudice subi par cette dernire. Alors que la responsabilit pnale ne poursuit pas un but indemnitaire mais un but rpressif. En rsum, alors que le rgime de responsabilit mis en uvre par le droit civil a une vocation indemnitaire, celui prvu par le droit pnal a une vocation "sanctionnatrice".

1. Historique A. Quant la mise en cause des communes


Si l'article 144 de la Constitution 2 attribue comptence exclusive aux cours et tribunaux pour connatre du contentieux de la responsabilit civile, force est de constater que pendant longtemps, les juridictions de l'ordre judiciaire ont rpugn connatre d'actions impliquant les pouvoirs publics, au nom du principe de la sparation des pouvoirs. La tendance inverse s'amora toutefois ds 1920: dans un arrt rendu le 5 novembre 1920, l a Cour de Cassation estima en effet que "(...) les gouvernants ne peuvent rien que ce qu'ils sont chargs de faire et sont, comme les gouverns, soumis la loi; qu'ils sont limits dans leur activit par les lois et notamment par celles qui organisent les droits civils et que, s'ils lsent l'un de ces droits, le pouvoir judiciaire peut dclarer que leur acte a t accompli sans pouvoir, qu'il est donc illgal et constitutif de faute et accorder la rparation du prjudice ainsi caus,(...); de tout quoi il suit qu'au cas o l'arbre dont question et appartenu au domaine public de la ville de Bruges, cette circonstance ne serait pas lisive de la responsabilit civile de celle-ci (...)" 3. Depuis, les cas de jurisprudence impliquant la mise en cause des pouvoirs publics, et des communes notamment, se sont multiplis 4. L'on peut relever, titre d'exemples, des dcisions qui ont estim qu'une commune commet une faute quand: - elle s'abstient d'organiser l'enseignement de la religion islamique dans un tablissement primaire communal 5; - elle a nglig, lors de l'organisation d'une course de relais aux flambeaux, de pourvoir ceux-ci d'un dispositif destin protger la main du porteur d'une coule de cire 6;
1 2 3 4 5 6

En principe car il existe des cas de responsabilit objective dans lesquels aucune faute n'est requise pour voir sa responsabilit engage. Lequel stipule que "Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux". Cass., 5.11.1920, Pas., I, 193. Les juridictions vont ainsi en venir sanctionner les atteintes des droits politiques, les carences rglementaires, les manquements au devoir d'exactitude. Civ. Bruxelles (rf.), 1.12.1989, J.L.M.B., 1990, pp. 274 et ss. Civ. Bruxelles, 12.9.1978, et Appel Bruxelles, 5.5.1988, Bull. Ass., 1981, p. 795. 1

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A. Fonctionnement de la commune 8. Responsabilit fiche 1

- assumant elle-mme la distribution d'eau potable, elle a nglig de prendre toutes les mesures de prcaution qui s'imposaient pour signaler aux usagers le risque de saturnisme rsultant de la composition de l'eau mise en contact avec du plomb 7;

B. Quant la distinction "organe" et "prpos"


Cette distinction - consacre par la Cour de Cassation ds 1840 8 - tait, l'origine, fonde sur la nature de la mission confie l'agent: - si la mission pouvait tre confie conventionnellement l 'agent, celui-ci tait considr comme prpos; - si la mission ne pouvait tre dtache de la personne publique, l'agent ne faisant qu'exprimer la volont de la personne collective, il tait considr comme organe. Cette diffrenciation tait lie la distinction opre alors entre les actes de gestion, que les cours et tribunaux acceptaient de connatre, et les actes de souverainet pour lesquels les juridictions se dclaraient incomptentes, en vertu du principe de la sparation des pouvoirs. Depuis, si la distinction entre les actes de gestion et les actes de souverainet a t abandonne par la jurisprudence, il n'en demeure pas moins que la distinction "organe" et "prpos" persiste, quant e lle, mme si les critres de dissociation ont volu, et mme si cette distinction est aujourd'hui fortement critique par la doctrine 9.

2. La responsabilit de la commune, de ses mandataires, de ses agents A. La responsabilit pour faute au sens de l'article 1382 du Code civil
1. Introduction Il peut sembler difficile de concilier la ralit trs concrte d'une personne ayant subi un dommage (matriel, moral) et sa ncessaire rparation, avec la notion - abstraite - de pouvoir public. En effet, ces pouvoirs sont des concepts, qui "(...) demeureraient en sommeil, ( ...), dfaut de personnes physiques charges de les exercer. (...) des administrations, des services publics sont institus; ils sont investis de comptences, de moyens d'action. Des personnes physiques devront ensuite tre dsignes pour exercer ces pouvoirs, ces comptences, ces moyens d'action. (...)" 10. Il est donc vident que les pouvoirs - mme s'ils disposent d'une personnalit propre (ex: ils ont un patrimoine) - doivent tre exercs par des personnes physiques, lesquelles sont habilites agir et sont investies d'une mission. 2. La distinction entre les organes et les prposs Depuis un arrt prononc par la Cour de Cassation le 27 mai 1963 11, il est admis que "(...) sont des organes de l'Etat ceux qui, en vertu de la loi ou des dcisions prises ou des dlgations donnes dans le cadre de la loi, disposent d'une parcelle, si minime soit-elle, de la puissance publique exerce par lui ou qui ont le pouvoir de l'engager vis--vis des tiers".
7 8 9 10 11

Civ. Verviers, 16.1.1968, R.G.A.R., 1968, n 8099, et Appel Lige, 8.10.1969, R.G.A.R., 1969, n 8341. Cass., 24.4.1840, Pas., I, 375. Cf. F. Glansdorff, Rflexions sur la thorie de l'organe, in La responsabilit des pouvoirs publics, op. cit., pp.61 et ss. P. Lewalle, La responsabilit dlictuelle de l'administration et la responsabilit de ses agents: un systme ?, A.P.T., 1989, p. 8. Pas., I, 1034. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008

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A l'oppos, les agents qui n'ont pas ce pouvoir doivent tre considrs comme des prposs. La nature contractuelle ou statutaire de l'engagement de l'agent n'est donc plus dterminante pour lui confrer la qualit d'organe. Une jurisprudence dsormais constante considre que: - en nommant un agent, le collge communal agit en tant qu'organe de la commune 12; - lorsque le bourgmestre dcide qu'un immeuble est inhabitable 13 et qu'il en ordonne la dmolition 14, il agit en tant qu'organe de la commune; - lorsque le bourgmestre intgre les gardes champtres au corps de police communale, il agit comme organe de la commune 15; - (...). Le cas des chevins s'est rvl quelque peu plus complexe, compte tenu du caractre collgial de leurs comptences (certains estimant que, pris isolment, un chevin n'avait aucun pouvoir). Toutefois, dans un arrt du 27 octobre 1982 16, la Cour de Cassation a admis la qualit d'organe dans le chef d'un chevin des travaux; cette jurisprudence est assez largement rpandue actuellement. Sont galement gnralement considrs comme organes certains fonctionnaires communaux, comme le secrtaire communal, le commissaire de police, ... Cette distinction, entre organes et prposs, qui peut paratre parfois un peu floue tablir et bien que fortement critique par la doctrine, n'en demeure pas moins fermement ancre dans la jurisprudence. Elle n'est en outre pas sans consquence pratique en matire de responsabilit civile notamment, ainsi que nous allons le voir. 3. Au dpart: responsabilit diffrencie suivant qu'il s'agit du fait d'un organe (mandataire ou agent) ou du fait d'un prpos Il est constant que les organes engagent directement la responsabilit de la commune, en vertu de l'article 1382 du Code civil, tandis que les prposs ne l'engagent qu'indirectement, sur la base de la responsabilit des matres et commettants, rige par l'article 1384, al. 3, du Code civil. a. Responsabilit directe du fait de l'organe 1) Mise en cause de qui? L'organe? La commune? La commune et l'organe? Consquence logique de ce que l'organe est le reprsentant direct de la commune 17, la faute de l'organe est la faute de la commune qu'il reprsente, pour autant que la personne ait bien agi en qualit d'organe et qu'elle ait agi dans le cadre de ses comptences.
12 13 14 15 16 17

C.E., arrt n 26.745, 26.6.1986. Cf. e.a. C.E. n 27.725, 25.3.1987; C.E., 19.3.1982, R.A.C.E., 1982, p. 566. Cf. .e.a. C.E., 10.7.1981, R.A.C.E., 1981, p. 1120; C.E., 15.6.1979, R.A.C.E., 1979, p. 669. C.E. 14.3.1978, R.A.C.E., 1978, p. 310. Cf. Pas, 1983, I, 278. Certains parlent de son "incarnation", cf. C. Dressen, A.-L. Durviaux, P. Lewalle, La responsabilit dlictuelle des communes, Rev. Dr. comm., 1994/4-5, p. 277. 3

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C'est la thorie de l'organe 18, dont les exigences ont t adoucies notamment par la thorie de l'apparence de fonctionnalit: l'organe pourra, par son fait, entraner la responsabilit du pouvoir public "(...) lorsqu'il agit dans les limites de ses attributions lgales, ou qu'il doit tre tenu comme agissant dans les limites de celles-ci par tout homme raisonnable et prudent ()". Il tait en effet craindre que, sans cet assouplissement, la responsabilit civile des autorits publiques devienne purement thorique, puisque, par hypothse, les organes de l'administration n'ont ni le pouvoir ni le devoir de se rendre coupables d'agissements fautifs. Grce cet assouplissement, la responsabilit de l'autorit publique pourra tre mise en uvre mme si l'organe a excd les limites de ses fonctions, pour autant qu'il ait pu tre tenu comme agissant dans les limites de celles-ci "par tout homme raisonnable et prudent". Les juridictions - en ce compris la Cour de Cassation - admettent de plus en plus le principe de la coexistence de la responsabilit civile de la commune et de la responsabilit civile de la personne, organe ayant agi dans l'exercice de ses fonctions, tous deux tant alors condamns in solidum rparer le dommage caus au tiers. La mise en cause de la commune n'exclurait donc pas systmatiquement la mise en cause de l'organe et donc, notamment, du bourgmestre. Cette coexistence des responsabilits, tant de la commune que de son organe, n'est toutefois pas indispensable (l'on pourrait en effet considrer que, pour qu'il puisse y avoir responsabilit dans le chef de la commune, il faut qu'il y ait, d'abord et avant tout, faute et responsabilit dans le chef de l'organe). En effet, la Cour de Cassation a ad mis, p lusieurs reprises, une dissociation entre la responsabilit propre de l'administration et la responsabilit de ses organes, estimant que l'absence de mise en cause de la responsabilit de l'organe n'impliquait pas obligatoirement exonration de la responsabilit dans le chef de l'administration publique. Dans les faits, l'on peut constater qu'assez frquemment, seules des communes sont mises la cause devant les juridictions civiles (chances de solvabilit, etc.). 2) Faute prise en considration? Force est de constater que la responsabilit directe de la commune du fait de l'organe est lourde, puisque la faute la plus lgre accomplie dans l'exercice de ses fonctions 19 engagera la responsabilit de la commune, cette solution dcoulant tant de la thorie de l'organe que de l'application de l'article 1382 du Code civil. Compte tenu de ce champ d'application tendu, l'on pourrait se demander si une faute particulirement grave commise par l'organe ne pourrait permettre d'exonrer systmatiquement la commune de sa responsabilit directe. En fait, la jurisprudence s'est prononce en sens divers: tantt, la responsabilit du pouv oir public a t exclue, eu gard l'abus ou au dtournement de pouvoir commis par l'organe 20; tantt l'abus de pouvoir d'un organe est rest couvert par la responsabilit de la commune, au motif qu'il existait une apparence de fonctionnalit l'gard de tous les tiers21.
18 19 20 21

Cf. e.a. Cass., 31.3.1943, Pas, I, 117. Exigence adoucie, rappelons-le, par la thorie de l'apparence de fonctionnalit. Bruxelles, 21.10.1981, J.T., 1981, p. 758. Cf. en matire fdrale, un arrt de la Cour d'Appel de Mons, 6.4.1993, non publi, cit par C. Dressen, A.-L. Durviaux, P. Lewalle, op. cit., p. 282. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008

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Autre question soulever dans ce contexte: si l'on admet la coexistence de la responsabilit de la commune et de la responsabilit directe de l'organe et que la faute lgre de celui-ci agissant en tant qu'organe suffit engager la responsabilit de la commune, cette mme faute suffira-telle engager sa responsabilit personnelle? Une certaine jurisprudence a tent d'carter la responsabilit personnelle de l'organe en cas de faute lgre, de telles dcisions tant bases sur le fait que ces personnes agissaient pour le bien commun et non pour leur profit personnel, ne disposant pas toujours des moyens les plus adapts, devant souvent agir dans l'urgence, ... Nanmoins, les cours et tribunaux refusent gnralement cette drogation au droit commun, justifie par l'quit, et retiennent charge de l'organe lui-mme sa faute la plus lgre, sous le seul temprament que cette faute s'apprciera in concreto, c'est--dire par rfrence au fonctionnaire normalement prudent et avis plac dans les mmes circonstances. A noter enfin que l'administration - quelle que soit sa position (condamnation seule, in solidum avec son agent, ...) - dispose toujours l'encontre de son organe d'une action (type action rcursoire). Il ressort toutefois des tudes consacres au sujet 22 que ce genre de mesure n'est utilis que de manire exceptionnelle par les administrations: en pratique, seules des fautes particulirement lourdes amnent les pouvoirs publics rclamer rparation leurs organes. b. Responsabilit indirecte du fait du prpos Pour rappel, le comportement des prposs n'entrane la responsabilit civile du commettant, que de manire indirecte en vertu de l'article 1384, al. 3, du Code civil. Quant la responsabilit personnelle de l'agent engag sous les liens d'un contrat de travail, l'article 18 de la loi du 3 juillet 1978 sur le contrat de travail lui assure une large protection, puisqu'il n'aura rpondre que de son dol, de sa faute lourde, ou de sa faute lgre condition que celle-ci prsente dans son chef un caractre habituel plutt qu'accidentel (cette protection jouant d'ailleurs tant l'gard de la victime que de la commune qui voudrait intenter une action rcursoire l'gard de son employ ou ouvrier). 4. Evolution: suppression de la discrimination qui existait jusque l l'gard des agents statutaires Ainsi qu'on vient de le relever, le traitement rserv aux agents engags sous les liens du contrat de travail s'avrait nettement plus favorable. Il existait l, n'en pas douter, une lourde disproportion entre ces derniers et les agents statutaires (qu'ils soient organes ou prposs). Cette ingalit a d 'ailleurs t reconnue par la Cour d'Arbitrage, dans un arrt rendu le 18 dcembre 1996. Aux termes de cet arrt, la Cour d'Arbitrage a affirm la violation des principes d'galit et de non-discrimination par le fait mme de la coexistence des articles 1382 et suivants du Code civil

22

Cf. P. Lewalle, op. cit., p. 25, et autres auteurs cits dans cet article. 5

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et de l'article 18 de la loi du 3 juillet 197823: elle a ainsi expressment considr que l'article 1382 du Code civil violait le principe d'galit des Belges devant la loi, dans la mesure o les agents des pouvoirs publics, qu'ils soient organes ou prposs, devaient rpondre de leur faute la plus lgre, alors que les travailleurs contractuels ne rpondaient que de leur faute lourde ou de leur dol. Il convenait donc qu'une solution lgislative intervienne rapidement. C'est chose faite depuis la loi du 10 fvrier 2003 24, qui instaure une limitation de responsabilit en faveur des agents statutaires, puisqu'elle dfinit 25 les trois circonstances susceptibles de justifier la mise en cause de leur responsabilit (qu'ils soient organe ou prpos), savoir: le dol, la faute lourde ou la faute lgre caractre habituel. En d'autres termes, l'administration rpond seule du dommage caus par la faute lgre accidentelle de l'agent statutaire au service d'une personne publique. Il peut aussi y avoir cumul entre la responsabilit de l'administration et celle de l'agent en cas de dol, de faute lourde ou de faute lgre habituelle de l'agent. Comme en droit du travail, la limitation de la responsabilit personnelle des agents n'emporte aucune limitation du droit des victimes la rparation du dommage subi. L'article 3 de la loi du 10 fvrier 2003 confirme ce principe: la personne morale assume l'gard des tiers une responsabilit entire: "Les personnes publiques sont responsables du dommage caus des tiers par les membres de leur personnel dans l'exercice de leurs fonctions (...)". Dornavant, les actes de tous les membres du personnel sont couverts par la responsabilit du pouvoir public ds lors qu'ils prsentent une relation avec les fonctions exerces et cela, mme s'ils prsentent un caractre intentionnel. On exige gnralement une double condition: d'une part, l'acte fautif doit avoir t commis pendant la dure des fonctions, c'est--dire soit sur le lieu et pendant l'horaire normal des prestations, soit en dehors de ces limites mais durant l'accomplissement des prestations convenues; d'autre part, l'acte doit prsenter un rapport mme indirect ou occasionnel avec les fonctions du travailleur 26. La Cour de Cassation a prcis que le commettant (et donc notamment la commune) ne pouvait chapper sa responsabilit que s'il dmontrait que trois conditions taient runies: l'acte fautif a t commis par le prpos sans autorisation; il a t commis d es fins trangres se s attributions (c'est--dire dans un intrt autre que celui du commettant) et il a t commis "hors des fonctions auxquelles il tait employ". La responsabilit de l'agent est donc seule engage lorsque la faute reproche est trangre l'exercice des fonctions. Seuls, les comportements rellement trangers l'exercice des fonctions restent soumis un rgime de responsabilit personnelle plein et entier. 5. La responsabilit directe des organes qui ne sont pas des agents (statutaires ou contractuels) reste pleine et entire Il importe de le relever: les mandataires communaux ne sont pas viss par cette loi. En effet: "() Les mandataires lus ne sont donc pas inclus (): la relation juridique qui les unit la personne publique qu'ils reprsentent. Sous rserve de dispositions qui leur assurent une

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Cf. e.a. D. Counasse, La couverture d'assurance offerte par la Smap en matire de responsabilit des mandataires communaux, Confrence des Pouvoirs locaux, Nivelles, 31.5.1997, p. 4. M.B. 27.2.2003 Comme le fait la loi relative au contrat de travail. D. Dom, La responsabilit civile des fonctionnaires: une page se tourne, Rev. Dr. comm., 2003/3, p. 17. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008

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immunit (comme les ministres), ces personnes demeurent donc soumises au principe de la responsabilit personnelle pleine et entire et la thorie de l'organe. ()" 27.

B. La responsabilit pour faute prsume et la responsabilit sans faute de la commune


A ct de la responsabilit fonde sur la faute (C. civ., art. 1382), il convient de rappeler qu'il existe d'autres types de responsabilits. L'on peut ainsi citer la responsabilit des communes, dicte par le dcret du 10 vendmiaire an IV, et la responsabilit sans faute, avec pour fondement juridique le principe gnral d'galit des citoyens devant les charges publiques.

C. La couverture d'assurance
Fruit des Assises de la dmocratie (qui visaient d gager certaines pistes afin de garantir la qualit de la dmocratie en laborant un statut global des mandataires locaux) au cours desquelles l'Union des Villes et Communes de Wallonie fut trs active, la loi du 4 mai 1999 relative l a responsabilit civile et pnale des bourgmestres, chevins et membres de la dputation permanente 28 a introduit de nouvelles dispositions dans la nouvelle loi communale, reprises aujourd'hui dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation. Si le rgime de responsabilit de droit commun pour les bourgmestres et les chevins reste maintenu, diffrents mcanismes sont prvus visant soulager les mandataires locaux dont la responsabilit est mise en cause. Nous citerons, notamment ici, l'article L1241-3 CDLD, qui prcise que "La commune est tenue de contracter une assurance visant couvrir la responsabilit civile, en ce compris l'assistance en justice, qui incombe personnellement au bourgmestre et l'chevin ou aux chevins dans l'exercice normal de leurs fonctions. Le Gouvernement arrte les modalits d'excution de la prsente disposition". Ainsi que l'ont signal les travaux prparatoires 29, "() une telle assurance prsenterait l'avantage de confrer la victime la garantie d'indemnisation et d'assurer que la responsabilit civile personnelle de l'auteur de l'acte soit couverte" Par arrt du Gouvernement wallon du 15 mai 2008 30, il est dsormais prcis que l'assurance ainsi souscrite par la commune, en faveur du bo urgmestre et des membres du collge communal, auprs d'une compagnie d'assurances agre, doit comprendre une assistance judiciaire - dfense civile et pnale. Des seuils minima de couverture sont prvus, tant pour l'assistance en justice (25.000 euros), que pour les dommages corporels et matriels confondus (500.000 euros) et les dommages immatriels (500.000 euros). A noter qu'il n'est pas question de couvrir tout comportement fautif du bo urgmestre ou du membre du c ollge communal, mais uniquement de couvrir la responsabilit civile qui lui incombe personnellement dans l'exercice normal de ses fonctions.

D. Dom, op. cit., p. 22. M.B. 28.7.1999. Cf. Doc. Snat 1-987/1, 1997-1998, 15.5.1998, p. 5. 30 Cf. A.G.W. 15.5.2008, rel. l'assurance responsabilit et protection juridique des bourgmestres, des membres des collges communaux et des membres des collges provinciaux (M.B. 2.6.2008).
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3. Conclusion
Le rappel des principes voqus ci-dessus nous a montr, une fois encore, combien la responsabilit des communes est lourde. La responsabilit personnelle des mandataires est souvent mise en cause devant les juridictions. N'est-il ds lors pas c raindre que les organes, dtenteurs d'une parcelle de la puissance publique, deviennent rticents exercer celle-ci, ds lors que leur faute lgre risque d'entraner la mise en cause de leur responsabilit?

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Fiche 2 - La responsabilit pnale


Le droit positif belge ne connat pas la responsabilit pnale des pouvoirs publics tels que l'Etat, les Rgions, les Communauts, les provinces, les communes. En effet, contrairement ce q ui s'applique pour les socits de droit priv, l'article 5 du C ode pnal, tel qu'insr par la loi du 4 m ai 1999 1, ne s'applique pas aux pouvoirs publics dont les communes. Le lgislateur a avanc un critre objectif pour justifier la diffrence de rgime entre les personnes morales de droit public et les autres, savoir que toutes ces collectivits disposent d'un organe lu dmocratiquement 2. La Cour d'Arbitrage a sur ce point prcis que: "le lgislateur a pu raisonnablement redouter, s'il rendait ces personnes morales pnalement responsables, d'tendre une responsabilit pnale collective des situations o elle comporte plus d'inconvnients que d'avantages, notamment en suscitant des plaintes dont l'objectif rel serait de mener, par la voie pnale, des combats qui doivent se traiter par la voie politique ()" 3. En outre, la responsabilit pnale reste personnelle l'organe ou au prpos qui a commis une infraction pnalement sanctionne (par le Code pnal, par une loi fdrale ou un dcret particulier) 4. En fait, cette responsabilit repose sur l'ide d'une faute imputable quelqu'un. En consquence, le mandataire n'engagera sa r esponsabilit que pour les actes qu'il commet personnellement, ce qui est diffrent de ce qui se passe en responsabilit civile, l o un tiers peut tre responsable la place de la personne qui a caus le dommage: c'est, notamment, le cas de l'employeur en cas de faute commise par un de ses "prposs" sur base de l'article 1384, al. 3, du Code civil. Il s'ensuit que le juge pnal ne peut condamner tout un collge uniquement parce que sa dcision est la source d'un accident grave. Nanmoins, il peut arriver que le juge pnal dcide que tous les membres d'un collge soient co-auteurs du d lit de coups et blessures lorsqu'il apparat qu'ils ont tous contribu l'acte litigieux. Un problme risque toutefois de se poser dans le cas o un seul membre du collge s'abstient et que son abstention n'est pas nominativement dsigne; en effet, dans ce cas, le juge pnal ne saurait imputer ch acun des membres de l'assemble la responsabilit pour partie de la faute pnale que contiendrait la dcision prise par celle-ci. Nous verrons, dans un premier point, les cas o la responsabilit pnale des mandataires peut tre engage avant d'examiner, dans un second point, l'implication de la commune lorsqu'un de ses mandataires est jug responsable pnalement.

1. La responsabilit pnale des mandataires


Comme il peut mettre sa responsabilit civile en jeu en tant qu'organe, le mandataire peut galement, dans bon nombre d'hypothses, engager sa responsabilit pnale. Pour que la responsabilit pnale d'un mandataire soit engage, il faut qu'il ait commis une infraction. Pour savoir si tel est le cas, il conviendra de dterminer si les lments constitutifs de l'infraction sont rencontrs. En fait, une infraction est compose de trois lments:

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L. 4.5.1999 instaurant la responsabilit pnale des personnes morales (M.B. 22.6.1999). M. Nihoul, La responsabilit pnale des personnes morales en Belgique, La Charte, 2005, p. 26. C.A., arrt n 128/2002 du 10.7.2002, M.B., 13.11.2002; J.L.M.B., 2003, p. 54. Sur la responsabilit pnale du mandataire local en gnral, on consultera M. Boverie et S. Smoos, La responsabilit pnale du bourgmestre, 2005, www.uvcw.be. 1

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- lment lgal: il faut un texte pour riger un comportement en infraction; c'est le principe de lgalit du droit pnal; - lment matriel: cela consiste dans l'accomplissement d'un acte prohib qui peut galement tre de pure omission; - lment moral: il faut l'intention de commettre une infraction. Nous verrons que certaines infractions imposent le "dol", c'est--dire la volont de commettre l'acte interdit ou d'omettre l'acte prescrit par la loi 5 et d'autres ne requirent qu'une "faute". Quand l'infraction est commise, la responsabilit pnale de la personne peut tre engage et des sanctions peuvent tre appliques. En ce qui concerne le mandataire local, celui-ci peut voir sa responsabilit pnale engage dans de nombreux cas: soit la suite d'une infraction intentionnelle, soit la suite d'une infraction non intentionnelle.

A. Les infractions intentionnelles


Pour qu'une infraction intentionnelle puisse tre punissable, il est ncessaire que la personne l'ait commise avec connaissance et volont. On retrouve ici deux types d'infractions: - les infractions qui requirent le seul dol gnral comme lment moral. En d'autres mots, l'auteur accomplit l'acte dlictueux en pleine connaissance de cause. Il agit sciemment. On peut citer comme exemple l'arrestation arbitraire en tant qu'officier public (C. pn., art. 147), la violation de domicile (C. pn., art. 148), la corruption (C. pn., art. 246-252), les coutes illgales (C. pn., art. 259bis); - les infractions qui requirent le dol spcial comme lment moral. Ainsi, outre la connaissance et la volont, il faut une intention particulire comme le dessein de nuire ou celui d'obtenir un bnfice illicite. Comme exemple, on peut citer le dtournement (C. pn., art. 240), la destruction de titres (C. pn., art. 241), le faux en critures publiques (C. pn., art. 193).

B. Les infractions non intentionnelles


Les infractions non intentionnelles ou infractions d'imprudence ne requirent pas le dol comme lment moral, contrairement aux infractions intentionnelles, mais seulement la faute. Par faute, on entend "le dfaut de prvoyance ou de prcaution". L'auteur de l'infraction devait ou aurait d savoir que son comportement risquait de causer un dommage prvu par la loi pnale. En outre, "pour dterminer s'il existe ou non un dfaut de prvoyance et de prcaution, le juge aura gard au critre de la personne normalement prudente et diligente place dans les mmes circonstances. Le juge ne peut donc apprcier la faute a posteriori mais doit se replacer au moment des faits, en tenant compte des moyens humains, financiers et matriels dont disposait le mandataire local pour assumer sa charge" 6. Le plus "bel exemple" d'infractions d'imprudence est prvu aux articles 418-420 du Code pnal: ce sont les coups et blessures involontaires et homicide involontaire. C'est ainsi qu'un bourgmestre pourrait tre poursuivi, pour coups et blessures involontaires, voire homicide involontaire (art. 418-420, C. pn.) suite l'incendie d'un immeuble sur son territoire ou encore la suite d'un accident de la route d au mauvais tat de la voirie.
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P. -E. Trousse, Les principes gnraux du droit pnal positif belge, Les Novelles, Droit pnal, t. I, vol. 1, Bruxelles, Larcier, 1956, vol. 2, 1962, p. 377 D. Renders et F. Piret, Droit de la dmocratie provinciale et communale: la dsignation et la responsabilit des mandataires, Acte de la journe d'tudes - 21 juin 2006, FUCAM, p. 90. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008

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En ce qui concerne les coups et blessures involontaires et l'homicide involontaire, il convient de signaler que doctrine et jurisprudence estiment que la faute pnale des articles 418 420 du Code pnal est identique la faute civile de l'article 1382 du Code civil: c'est ce qu'on appelle la thorie de l'unit des fautes pnale et civile. Il s'ensuit qu'au pnal comme au civil, on est responsable de sa faute lgre, c'est--dire du comportement que n'aurait pas adopt l'homme honnte, diligent et prudent plac dans les mmes circonstances. Combin au principe de l'autorit de la chose juge au pnal sur le civil contenu dans l'article 4 du titre prliminaire du Code d'instruction criminelle, cela a pour consquence que, si le juge pnal acquitte un individu en estimant qu'il ne mrite pas les stigmates de la sanction pnale pour la faute "lgre" commise, il prive la victime d'une rparation civile. Ds lors, le juge pnal se sent gnralement "tenu" de punir pnalement afin d'offrir une possibilit de rparation la victime. Dans un but de plus grande quit tant pour la victime que pour le mandataire de bonne foi, l'Union des Villes et Communes de Wallonie plaide pour la dissociation des fautes7.

C. Les sanctions
Le mandataire subit le mme type de sanctions que tout citoyen (emprisonnement, amende). Nanmoins, il peut tre frapp de peines accessoires spcifiques sa fonction: la destitution et l'interdiction d'exercer certains droits civils et politiques. 1. La destitution (C. pn., art. 19) On citera cette peine accessoire essentiellement pour mmoire. La destitution des titres, grades, fonctions, emplois et offices publics dont est revtu le condamn accompagne obligatoirement les condamnations graves (rclusion et dtention perptuit, rclusion de 20 30 ans, de 15 20 ans, de 10 15 ans, de 5 10 ans; la dtention de 20 30 ans, de 15 20 ans). Elle est facultative pour la dtention de 10 15 ans et de 5 10 ans. 2. L'interdiction (C. pn., art. 31 34) L'interdiction est beaucoup plus frquente comme peine accessoire. L'article 31 du Code pnal nonce les droits civils et politiques qui peuvent tre ainsi "interdits" l'homme public condamn. Il s'agit notamment du droit de remplir des fonctions, emplois ou offices publics et du droit d'ligibilit. L'interdiction peut tre divisible ou indivisible, obligatoire ou facultative, perptuelle ou temporaire suivant la nature des peines qu'elle accompagne. Ainsi, dans les dcisions de condamnation une peine de rclusion ou de dtention, elle sera facultative, divisible, perptuelle ou temporaire (10 20 ans). Dans les matires correctionnelles, en vertu de l'article 33 du Code pnal, elle ne pourra tre prononce que dans des cas prvus par la loi; elle sera galement facultative, divisible et temporaire (5 10 ans).
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Cf. M. Boverie et S. Smoos, La responsabilit des lus, Mouv. comm., 2/2006.; v. aussi Mmorandum fdral 2007 de lUnion des Villes et Communes de Wallonie. 3

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2. Le rle de la commune en cas de responsabilit d'un de ses mandataires


Suite aux demandes de l'Union des Villes et Communes de Wallonie et aux travaux des Assises de la dmocratie auxquelles l'Union a activement particip, la loi du 4 mai 1999 a insr deux nouvelles dispositions dans la nouvelle loi communale, savoir les articles 271bis (devenu l'art. L1241-1 CDLD) et 271ter (devenu l'art. L1241-2 CDLD). Le but du lgislateur en adoptant cette lgislation tait de privilgier "le maintien du rgime de la responsabilit du droit commun pour le bourgmestre ou l'chevin en tant qu'organe, tout en prconisant l'amnagement de mcanisme de garanties visant soulager ces mandataires locaux dont la responsabilit est mise en cause" 8.

A. La mise la cause de la commune


L'article L1241-1 du C ode de la dmocratie locale et de la dcentralisation, nonce que "le bourgmestre ou l'chevin, qui fait l'objet d'une action en dommages et intrts devant la juridiction civile ou rpressive, peut appeler la cause la Rgion ou la commune. La Rgion ou la commune peut intervenir volontairement." Cette disposition a pour consquence que, ds lors qu'une action civile se greffe sur la procdure rpressive, le bourgmestre et l'chevin ne devront plus faire face seuls l'accusation. Il est vident que la mise en cause de la Rgion ou de la commune est limite l'aspect civil de la procdure; nanmoins, il s'agit d'un point positif de la rforme sur le plan pnal. En effet, sur la base de cet article, pour se dfendre, tant la Rgion que la commune devront appuyer le mandataire local dans sa dfense contre l'infraction.

B. La responsabilit civile des amendes pnales


L'article L1241-2 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit un systme de responsabilit civile dans le chef de la commune du payement des amendes auxquelles son bourgmestre ou un chevin est condamn, la suite d'une infraction commise dans l'exercice normal de ses fonctions. Ainsi, la commune est civilement responsable du payement des amendes infliges aux mandataires mais elle dispose dune action rcursoire. Cette action rcursoire est limite au dol, la faute lourde ou l a faute lgre prsentant un caractre habituel. En d'autres termes, la commune peut dcider de se retourner contre le mandataire pour obtenir le remboursement de ce quelle a pay dans le cas d'un crime ou d'un dlit intentionnel (dol spcial) ou volontaire (dol gnral ou faute lourde assimile au dol en droit pnal) et galement dans le cas dun dlit d'imprudence rsulte d'une faute lgre habituelle dans le chef du bourgmestre ou d'un chevin, lui "refuser son intervention". Ds lors, c'est essentiellement dans le cas des dlits d'imprudence (comme les coups et blessures par imprudence ou l'homicide involontaire) que la commune sera "automatiquement" astreinte supporter les consquences financires de la condamnation de ses mandataires.

Doc. Parl., Sn., S.O., 1997-1998, n 1-987/1, p. 2. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008

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C. Une couverture d'assurance "dfense pnale"


L'arrt du Gouvernement wallon du 15 m ai 2008 9 prvoit dsormais que l'assurance que doit souscrire la commune pour couvrir la responsabilit civile incombant personnellement au bourgmestre et membres du collge dans l'exercice normal de leurs fonctions 10doit comprendre une assistance en justice non seulement dfense civile mais galement dfense pnale.

A.G.W. 15.5.2008 rel. l'assurance responsabilit et protection juridique des bourgmestres, membres des collges communaux et des membres des collges provinciaux, (M.B. 2.6.2008), voqu plus largement dans la fiche 1 La responsabilit civile. 10 En application de CDLD, art. L1241-3. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008 5

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B. Ressources de la commune

B. LA COMMUNE ET SES RESSOURCES

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B. Ressources de la commune

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B. Ressources de la commune 1. Finances

1. Les finances communales


Amaury BERTHOLOME Mathieu LAMBERT Laetitia VANDER BORGHT Katlyn VAN OVERMEIRE Union des Villes et Communes de Wallonie Rudy JANSEMME SPW DGO5

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B. Ressources de la commune 1. Finances

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 1

Fiche 1 - Les finances communales: structures et volutions rcentes 1

1. Des missions, des dpenses, des investissements


La Constitution annonce "l'attribution aux conseils communaux de tout ce qui est d'intrt communal" (art. 162, 2), tandis que le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (art. L1122-30) prcise que "le conseil rgle tout ce qui est d'intrt communal". L'intrt communal est trs large. Ainsi, de vastes comptences, de nombreuses missions correspondent tout naturellement de nombreuses dpenses. En ce qui concerne lvolution de ces dernires, on remarquera que des diffrences internes marques peuvent apparatre au sein des communes, notamment en fonction de leur appartenance rgionale. Ainsi, on peut noter que, si la croissance des dpenses courantes lexercice propre des entits belges entre 2007 et 2012 est de + 3,3 % en moyenne, la croissance des entits wallonnes sur la mme priode ( + 3 % en moyenne) est infrieure celle observe au nord du pays (+ 3,6 %) et Bruxelles (+ 3,2 %). En moyenne, en 2011, les communes wallonnes ont consacr plus de 1.244 euros/habitant. Le tableau ci-dessous prsente les dpenses ordinaires des communes par habitant classes par catgorie de population (budgets 2011). Il s'agit de prs de 4,4 milliards d'euros.

Dpenses ordinaires Wallonie: Budget 2011 Nombre d'habitants (NH) NH < 5.000 5.000 < NH < 10.000 10.000 < NH < 15.000 15.000 < NH < 20.000 20.000 < NH < 30.000 30.000 < NH < 50.000 50.000 < NH < 100.000 NH > 100.000 Rgion wallonne
(*) source INS au 1-1-2005

Nombre de communes 65 89 46 22 24 7 6 3 262

En millions En euros/hab. d'euros 265,7 1.168,1 641,9 1.025,3 597,9 1.068,5 389,4 1.040,9 650,1 1.128,9 259,9 1.081,1 580,7 1.401,9 999,9 1.968,5 4.385,4 1.243,9

Densit (hab./ km) (*) 136 234 158 246 196 151 334 325 202
Source: Belfius

Contrairement aux attentes, les plus petites communes ne sont pas caractrises par le niveau relatif de dpenses le plus faible. En effet, elles consacrent 1.168 euros/habitant tandis que les communes de 5.000 habitants 10.000 habitants dpensent environ 140 euros/habitant de moins. Le niveau de dpenses des communes augmente ensuite de manire non linaire en fonction de la taille de la population pour atteindre 1.402 euros/habitant pour les communes de 50.000 100.000 habitants et 1.968 euros/habitant pour les communes de plus de 100.000 habitants, soit plus de la moiti en plus que la moyenne rgionale. En rsum, ce sont donc les plus petites communes et les plus grandes qui se caractrisent par un niveau de dpenses lev. Cette tendance gnrale sexplique aisment par linfluence, au niveau des petites entits, des frais fixes et des dpenses lies lextension du territoire, et, au niveau des villes, par le financement de
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La majeure partie des informations financires fournies ici sont issues de diffrentes tudes ralises par Belfius Banque. Nous remercions le Service Etudes de Belfius pour sa collaboration la ralisation de ces fiches.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 1

services parfois coteux (coles, infrastructures culturelles et sportives, ) bnficiant galement aux citoyens des communes environnantes. Ce phnomne est gnralement connu sous le vocable "externalits". Observons maintenant la rpartition des dpenses communales selon une ventilation fonctionnelle.

Dpenses ordinaires selon la ventilation fonctionnelle: sur base des 262 budgets communaux wallons pour lexercice 2011 Budgets 2011 - Wallonie 1. Non imputables 2. Administration gnrale 3. Scurit 4. Communications 5. Economie 6. Enseignement 7. Culture Cultes 8. Social Sant 9. Salubrit Urbanisme Total En millions d'euros 189,50 1.003,81 681,45 574,34 77,65 329,54 429,38 603,47 496,21 4.385,36 En % 4,3% 22,9% 15,5% 13,1% 1,8% 7,5% 9,8% 13,8% 11,3% 100,0%

Source: Belfius

Les communes consacrent plus de 50 % de leur budget aux trois plus gros postes fonctionnels (administration gnrale, scurit et social & sant). On signalera toutefois que la position du poste "enseignement" a fortement rduit son poids, suite une modification des rgles comptables. Le Ministre des Pouvoirs locaux a demand aux communes de supprimer, depuis lexercice 2008, la rtribution des enseignants pris en charge par la Communaut franaise des pices comptables (A.G.W. 5.7.2007, art. 67, rel. au Rglement gnral de la comptabilit communale). Il sagissait en effet de sommes financires qui ne transitaient pas par les caisses communales. Le poids des recettes denseignement a ainsi fortement diminu depuis 2008 (145,9 millions deuros budgts en 2011 contre 706,79 millions en 2006). On notera, au-del de limportance de certains postes, la grande diversit des domaines daction des communes. On pourrait s'tonner, l'heure de la prise de conscience du rle important du dveloppement local, que les communes ne consacrent que 1,8 % de leur budget la promotion des activits conomiques locales. Mais pour ces missions, dont les retombes dpassent gnralement leur cadre territorial, les communes ont le plus souvent prfr s'associer avec d'autres niveaux de pouvoirs publics, voire avec des partenaires privs, au sein d'intercommunales d'expansion conomique ou dasbl, notamment. Par ailleurs, le rle des communes dans le dveloppement conomique local dpasse le cadre budgtaire. Elles uvrent ainsi souvent en tant que facilitateurs de projets mergents. Enfin, il convient de noter que certaines dpenses, reprises dans dautres postes, ont une influence certaine sur la promotion du dveloppement conomique, comme par exemple, la construction et lentretien des voiries ou le financement des services de scurit (services de police, maintenant organiss en entits distinctes, et services incendie). Il est galement opportun d'examiner la ventilation conomique des dpenses communales prvues aux budgets 2011. On y remarquera la part prpondrante des dpenses de personnel (malgr la sortie dune partie des dpenses de personnel enseignant de la comptabilit communale). Le poste "transferts" a connu une forte volution rcente lie la rforme des polices. La cration des zones de police a en effet entran en 2003, du point de vue comptable, un glissement depuis les postes
2 Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 1

"personnel" et "fonctionnement" vers le poste "transfert". Un mouvement similaire devrait sobserver dans les annes venir, en relation avec la rforme annonce des services incendie et la cration future des zones de secours dotes de la personnalit juridique. Rappelons que la charge de la dette a t rengocie pour la quasi-totalit des communes, qui ont galement profit des taux historiquement bas de ces dernires annes. On note cependant un retour la hausse des charges financires depuis 2011.

Dpenses ordinaires des communes wallonnes en ventilation conomique Budgets 2011 - Wallonie Personnel Transferts Fonctionnement Dette Prlvements fonctionnels Total des dpenses En millions d'euros 1.815,20 1.268,99 762,86 533,7 4,6 4.385,35 En % 41,4 28,9 17,4 12,2 0,1 100
Source: Belfius

A ct des dpenses ordinaires, il est important de ne pas oublier les dpenses lies au financement des investissements communaux. On notera dailleurs ce propos que les pouvoirs locaux (dont les communes constituent le maillon principal) sont les plus importants investisseurs publics du pays, concentrant eux seuls environ la moiti des investissements, et constituent donc un levier conomique majeur 2.

Le financement des investissements des communes wallonnes se dcompose comme suit: Comptes 2010 - Wallonie Emprunts Subsides en capital Autofinancement Vente de Patrimoine Total En % 40,8 29,1 26,3 3,9 100,0
Source: Belfius

L'emprunt est le moyen de financement le plus utilis par les communes, en particulier les emprunts directement charge de la commune. Notons toutefois quil a diminu par rapport 2005 o il reprsentait 60 % des modes de financement des investissements. En 2010, on remarque que les emprunts ne reprsentent plus que 40,8 % du financement des investissements, devanant les subsides en capital. La pondration entre les diffrents vecteurs de financement peut en effet tre influence par la mise en place de programmes ponctuels de soutien aux investissements communaux. Rappelons que les emprunts communaux sont rgis par le Rglement gnral de la comptabilit communale (RGCC), dans les articles 25 30. De faon gnrale, il faut savoir que "sur dcision du conseil communal, la commune peut contracter des emprunts pour couvrir le montant des dpenses extraordinaires. Le dlai de remboursement des emprunts ne peut excder la dure d'amortissement des biens pour lesquels ces emprunts ont t contracts ()" (RGCC, art. 25). Les subsides en capital reprsentent galement des montants non ngligeables pour les communes ralisant des investissements. La part des subsides est, quant elle, en forte hausse par rapport aux comptes 2005 o ces derniers reprsentaient seulement 15,5 % des modes de financement des investissements.
2

Voir fiche 1 du chapitre dveloppement local.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 1

2. Les recettes
Afin d'tre mme de raliser leurs diffrentes missions et donc de subvenir aux diverses dpenses qui dcoulent de celles-ci, les communes peroivent plusieurs types de recettes. Selon les budgets 2011, les recettes ordinaires des communes wallonnes se montaient 4.372,4 millions d'euros. La progression des recettes depuis 15 ans a t rendue trs alatoire certains moments en raison des rentres exceptionnelles lies aux oprations Dexia (1997 et 2000). En dehors de ces annes particulires, on constate un ralentissement de la croissance entre la fin des annes '90 et le dbut des annes 2000. Ce ralentissement se poursuit dailleurs au cours de la lgislature se clturant en 2012 puisque le taux de croissance annuel moyen des recettes ordinaires entre 2007 et 2012 est de 3 % contre 4,0 % pour la priode 2001-2006. Ces chiffres restent toutefois assez peu parlants si l'on n'examine pas leur ventilation fonctionnelle.

Les recettes ordinaires des communes wallonnes en ventilation fonctionnelle Budgets 2011 - Wallonie 1. Recettes non imputables 2. Administration gnrale 3. Scurit 4. Communications 5. Economie 6. Enseignement 7. Culture - Cultes 8. Social - Sant 9. Salubrit Urbanisme Total En millions d'euros 3.334,70 206,64 92,05 56,62 250,65 145,91 72,80 114,17 98,85 4.372,40 En % 76,3% 4,7% 2,1% 1,3% 5,7% 3,3% 1,7% 2,6% 2,3% 100,0%
Source: Belfius

Les recettes non imputables, qui reprsentent plus de 76 % des recettes totales, proviennent de sources gnrales de financement: impts, dotations de fonds de l'autorit suprieure, versements de montants d'assurance, revenus de placements, On remarque que le groupe fonctionnel de l'conomie (5,7 %) procure galement des recettes relativement importantes. Les communes retirent en effet des revenus non ngligeables de leur participation dans les intercommunales d'nergie. Ces rentres sont toutefois en diminution (250,6 millions deuros budgts en 2011 contre 298,3 millions en 2006), en consquence de la libralisation totale du march de l'nergie depuis le 1er janvier 2007. Cette libralisation tait dj totale en Flandre depuis le 1er juillet 2003 et les premiers effets de celle-ci sur les recettes des communes flamandes se sont fait sentir plus tt quen Wallonie. Ainsi, la part du volet "conomie" dans les recettes des communes belges est passe de 7,7 % en 2002 5,4 % du total des recettes deux ans plus tard. Des mcanismes de compensations financires diffrents d'une Rgion l'autre (redevance de voirie en Wallonie et Bruxelles, cotisation Elia instaure au niveau fdral en Flandre), ont t mis en place pour quilibrer cette perte de recettes. Par ailleurs, la place de ce poste des recettes est galement influence la baisse par la suppression, en 2009, des dividendes perus par les communes au travers de leur participation dans Dexia via le Holding communal. En 2010, les communes ont nouveau peru des dividendes via le Holding mais uniquement pour les nouvelles parts A et B mises en 2009 lors de laugmentation de capital du Holding. Malheureusement, les communes nont peru aucun dividende en 2011, alors que les recettes quelles en tiraient reprsentaient encore 35 millions d'euros en 2008 et 12,2 millions d'euros en 2010.
4 Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 1

Depuis fin 2011, le Holding communal tant en liquidation, les communes ne tireront plus aucun profit de leur participation dans la socit. Bien qu'intressantes pour une premire approche, les informations que l'on peut tirer de la ventilation fonctionnelle des recettes sont assez restreintes. Il parat ds lors plus utile de se tourner vers la ventilation conomique du budget 2011 pour bien saisir les modes de revenus des communes.

Les recettes ordinaires des communes wallonnes en ventilation conomique Budget 2011 - Wallonie Prestations Transferts Fiscalit Fonds Subsides Dette Prlvements fonctionnels Total En millions d'euros 290,22 3.793,67 2.094,74 1.039,57 659,36 188,86 99,64 4.372,4 En % 6,6 % 86,8 % 47,9 % 23,8 % 15,1 % 4,3 % 2,3 % 100,0
Source: Belfius

Il n'y a ici aucune ambigut possible. On remarque en effet clairement que ce sont les recettes provenant de la fiscalit, constitues prs de 80 % par les taxes additionnelles, qui constituent la plus grosse source de revenus pour les communes (47,9 %), suivies de loin par les revenus provenant du Fonds des communes et d'autres fonds (23,8 %) et des subsides (15,1 %). Nous reviendrons par ailleurs plus en dtail sur la fiscalit communale et le Fonds des communes. Les subsides sont quant eux essentiellement lis aux dpenses de fonctionnement et au remboursement d'emprunts et d'intrts par l'autorit subsidiante. Remarquons que les recettes de dette, galement appeles recettes financires, qui reprennent les dividendes des participations dans les intercommunales, sont en nette diminution actuellement. Cette rpartition nest pas fige dans le temps. On constate en la matire une lente progression depuis une trentaine dannes au profit de la fiscalit (passe de 29 % des recettes wallonnes en 1977 prs de 48 % actuellement) et des subsides (de 22 % 29 % en 2006, avant la suppression de la comptabilisation des subsides lis au personnel enseignant) et au dtriment, essentiellement des dotations, dont le Fonds des communes (de 33 % environ 23,8 % lheure actuelle).

3. Une politique matrise - Un budget en quilibre


Si le budget est de fait un instrument prvisionnel de gestion financire et d'affirmation de la politique communale, il peut s'avrer assez loign de la ralit pratique venir. C'est pourquoi il est sans doute intressant de regarder en parallle le budget proprement dit et les comptes budgtaires affrents ce dernier. En effet, les rsultats ressortant de ces comptes sont gnralement plus favorables du fait de la prudence dont font preuve les gestionnaires locaux dans l'laboration des budgets. Pour rappel, un budget n'est qu'une projection financire de la politique prne au niveau de la commune et pour laquelle le conseil communal approuve un certain nombre d'articles budgtaires. Les montants prvus pour ceux-ci ne reprsentent donc finalement que le crdit maximum autoris pour tel ou tel poste. L'article 7 du RGCC du 5 juillet 2007 prcise que "le budget comprend l'estimation prcise de toutes les recettes et de toutes les dpenses susceptibles d'tre effectues dans le courant de l'exercice financier, l'exception des mouvements de fonds oprs pour le compte de tiers ou n'affectant que la trsorerie".
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A l'exercice propre, on relve encore et toujours que prs de 4 communes wallonnes sur 10 rencontrent des difficults quilibrer leur budget. Le nombre de communes prsentant un budget en dficit a fluctu fortement entre 2006 et 2008 (77 en 2006, 104 en 2007 et 94 en 2008), et sest stabilis jusquen 2011 (90 en 2009, 93 en 2010 et 94 en 2011). En 2012, davantage de communes prsentent un budget initial dficitaire lexercice propre (99 sur 262). De manire gnrale, on remarque qu l'exercice global, la situation est plus saine, les communes wallonnes affichant un solde lexercice global de lordre de 341,5 millions d'euros en 2011. C'est ce que reflte le tableau ci-dessous relatif aux communes wallonnes.

Soldes budgtaires des communes wallonnes (budgets 2011 et 2012) Solde budgtaire 2011 Solde (millions d'euros) Exercice propre Communes en excdent Communes en dficit Total Exercice global Communes en excdent Communes en dficit Total 28,73 - 41,69 - 12,96 30,00 - 40,55 - 10,55 Prvisions 2012 Solde (millions d'euros)

341,67 - 0,88 341,58

367,16 - 5,10 362,06


Source: Belfius

Enfin, l'article 9 du RGCC prcise que "lorsque les disponibilits budgtaires sont suffisantes, le conseil communal peut inscrire son budget des crdits en vue d'affecter ces disponibilits: - des placements rmunrateurs plus d'un an; - l'acquisition de fonds publics et de valeurs de portefeuille; - au remboursement anticip d'emprunts les plus onreux; - la constitution: - de provisions ou de fonds de rserves ordinaires et extraordinaires - de recettes extraordinaires, prlever sur le service ordinaire, pour couvrir des dpenses extraordinaires de l'exercice". Lvolution dans le temps du solde lexercice propre est intressante plus dun titre.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 1

Evolution du solde lexercice propre et lexercice global des communes wallonnes (en % des recettes ordinaires)

Source: Belfius

Sous linfluence de divers facteurs freinant les recettes (libralisation du secteur nergtique, rformes fiscales, liquidation du Holding communal, disparition progressive de certaines aides en faveur des communes en difficult, impacts directs et indirects de la crise conomique) et poussant les dpenses la hausse (charges imposes sans compensations financires, croissance des besoins des CPAS et des zones de police, surcots de lclairage public, ), la situation est de nouveau devenue dlicate partir de 2007, obligeant diverses interventions (rforme du Fonds des communes, oprations de financement alternatif, ...). Le retour un solde positif en 2008 sexplique par une certaine reprise de la croissance des recettes, imputable essentiellement la fiscalit. Paralllement, la majorit des dpenses sont restes bien matrises En raction divers scnarios prospectifs dvolution du solde financier prvoyant une forte dtrioration, les autorits rgionales ont adopt, durant lt 2008, une vaste rforme du Fonds des communes (cf. fiche relative aux dotations). Malgr cette rforme qui intgre des fonds complmentaires, la croissance des dpenses en 2009 (+ 3,2 %) a t quelque peu suprieure aux recettes (+ 3 %). Cela sexplique notamment par des hausses substantielles des frais de personnel et de fonctionnement (+ 6,4 %) ainsi qu des hausses de dpenses de transferts (+ 8,5 % pour la dotation CPAS) alors que cette hausse nest que partiellement compense par une croissance soutenue des recettes fiscales (+ 5,8 %). En effet, lanne 2008 a connu un taux dinflation anormalement lev (+ 4,5 %), ce qui a conduit trois sauts dindex en matire de dpenses du personnel sur lanne et une hausse tout aussi directe des frais de fonctionnement. Quant aux hausses des dpenses des CPAS, elles rsultent la fois de la forte inflation et de la crise conomique En 2010, les dpenses et les recettes des communes wallonnes ont cr au mme rythme (+ 2,5 %). On note toujours une trs forte croissance des dpenses de transferts: + 7,5 % dans les communes wallonnes. En 2011, les dpenses (+ 2,9 %) ont nouveau progression plus fortement que les recettes (+ 2,5 %).
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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 1

Les effets de la crise de lconomie relle sur les recettes fiscales se font clairement sentir dans les budgets 2011, notamment au niveau des recettes fiscales. Le dcalage, qui existe entre lanne denrlement et lanne laquelle se rapportent les revenus, fait quil scoule environ deux ans entre leffet dun contexte conomique changeant et son impact sur les recettes communales. En outre, lacclration de lenrlement de lIPP a gonfl les recettes des additionnels communaux lIPP en 2009 et 2010, mais les communes en paient le prix en 2011 (+ 1,7 %). Par ailleurs, limpact de la crise conomique se marque galement avec un certain retard sur les budgets des CPAS et par consquent sur les budgets communaux. Dans les budgets initiaux 2012, les communes wallonnes ont budgt des recettes et dpenses voluant au mme rythme: + 4,3%. Les dpenses de transfert, essentiellement composes des dotations aux CPAS et zones de police, croissent toujours fortement tandis que les charges financires confirment leur retour en force, aprs plusieurs annes lors desquelles les taux dintrt, et donc les cots demprunt, baissaient.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 2

Fiche 2 - La fiscalit communale - Gnralits


La fiscalit communale est la traduction en termes de moyens financiers du principe dautonomie communale. Les produits qui sen dgagent constituent des recettes non affectes, cest--dire gres librement par les autorits communales. Depuis 1831, la Constitution reconnat aux communes le pouvoir de lever librement des impts, sauf les exceptions tablies par la loi et sous rserve des approbations requises par celle-ci 1. Il convient, pour la bonne comprhension du pa ysage fiscal communal, de distinguer deux grands types de ressources: 1) en vertu du Code des impts sur les revenus (art. 464 et ss.), il est accord, aux provinces, agglomrations et communes, la possibilit de lever une taxe additionnelle sur certains impts de lEtat. On trouve ainsi principalement trois taxes additionnelles: une relative au prcompte immobilier (PRI), une qui sapplique limpt des personnes physiques (IPP) et une concernant la taxe de circulation; 2) les articles 170, 41 et 162 de la Constitution fondent le pouvoir, pour les communes, de lever des impts leur profit afin de pourvoir la gestion des intrts dont elles ont la charge. Il sagit dun pouvoir illimit. Sous les rserves rsultant de la tutelle et des limitations expresses apportes par la loi, les communes peuvent donc dfinir tous les lments constitutifs dun prlvement fiscal (assiette, taux, exemptions, rductions, majorations, rgles de procdure)2. Signalons encore quen Rgion wallonne, la fiscalit communale est galement encadre par une circulaire du Ministre des Pouvoir Locaux, mise jour annuellement. Cette circulaire, qui comporte lensemble des dispositions relatives ltablissement des budgets de lexercice venir, prsente un chapitre reprenant la liste des instruments fiscaux soutenus par le Ministre et les taux maxima quil recommande. Il convient enfin de distinguer la notion de fiscalit des communes, poste regroupant les recettes fiscales, prleves d'office pour tre affectes l'intrt communal, et les redevances communales, payes en contrepartie de services sollicits par le contribuable et rendus par la commune.

1 2

V. Spulchre, Mmento de la fiscalit locale et rgionale, Kluwer, 2006, p. 137. V. Spulchre, ibid., p. 137.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 2

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2008

B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 3

Fiche 3 - La fiscalit communale: additionnels l'IPP et au PRI

La ventilation suivant les principales recettes fiscales mrite d'tre examine1.

Les diffrentes recettes fiscales des communes belges Belgique Belgique Wallonie Flandre Bruxelles Montant En % En % En % En % (eur/hab) 241 286 14 541 111 651 37,1 43,9 2,1 83,0 17,0 100 38,0 38,9 2,0 78,8 21,2 100 41,0 43,5 2,4 86,9 13,1 100 20,9 55,7 1,1 77,7 22,3 100
Belfius

Budgets 2011

Taxe additionnelle l'IPP Additionnels au PRI Autres taxes additionnelles Total des taxes additionnelles Impts perus directement par la commune Total des recettes fiscales
Source:

Nous remarquons la part importante (environ 80 %) que reprsentent les additionnels dans le total des recettes fiscales. Les tableaux suivants nous donnent les recettes additionnelles l'impt des personnes physiques (IPP) moyennes par habitant, ainsi que celles provenant des centimes additionnels au prcompte immobilier (PRI) 2.

Taux moyens et rendements moyens des principales taxes additionnelles IPP (Budgets 2010) Taux additionnels IPP Valeur 1 % Produit en euros/hab. PI (Budgets 2010) Nombre de centimes additionnels Valeur 100 centimes Produit en euros/hab. Wallonie 7,7 29,33 225,9 Wallonie 2.511 9,20 230,9 Flandre 7,21 36,52 263,3 Flandre 2.682 10,44 280,0 Bruxelles 6,62 27,65 183,1 Bruxelles 2.750 17,70 486,7
Source: Belfius

Ainsi, malgr un taux d'additionnels l'IPP plus important en Wallonie, les recettes additionnelles l'IPP moyennes par habitant sy trouvent tre infrieures celles enregistres en Flandre, du fait d'un montant moyen d'impt moindre. Nous voyons qu'en ce qui concerne les recettes des centimes additionnels au prcompte immobilier, les recettes par habitant enregistres en Wallonie sont mme les plus faibles du pays. Cette observation permet de souligner que lun des dsavantages de la fiscalit locale est quelle lie les moyens financiers des communes la hauteur de lassiette dimposition. Or, cette dernire peut tre trs ingalement rpartie sur le territoire. Ainsi, sur base des donnes des budgets 2009, le rendement
1 2

Tableaux fournis par le service "Etudes Public Finance & Social Profit" de Belfius Banque. Consultez notre dossier sur la fiscalit locale (A. Matre, K. Van Overmeire, http://www.uvcw.be/articles/3,725,2,0,3790.htm

A.

Bertholom)

ladresse

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 3

dun pour-cent additionnel lIPP varie, en Rgion wallonne, dun facteur 1 5,4 et, si on fait abstraction de quelques cas trs particuliers (Rouvroy), le mme rapport varie dun facteur 1 7,1 pour le prcompte immobilier. Il sagit l dune contrepartie incontournable lautonomie et la souplesse de gestion quune fiscalit autonome procure. Lun des rles du Fonds des communes est prcisment de limiter les effets dcoulant de ces diffrences de rendement en liant notamment lenveloppe financire linverse du rendement des impts. Lefficacit de son action est ici lie la qualit et limportance des critres retenus cet effet dans les textes lgaux et la hauteur de lenveloppe financire du Fonds. Signalons en matire dadditionnels lIPP que, sur la base de diffrents recours individuels, des juridictions ont considr comme illgal un rglement-taxe fixant le taux des additionnels lorsquil entre en vigueur aprs le 31 dcembre de lanne de perception des revenus (qui prcde lexercice dimposition). Ces dcisions taient de nature mettre en pril lquilibre financier de nombreuses communes, principalement car, suite aux lections de dcembre 2006, beaucoup avaient vot les rglements-taxes une fois lanne 2007 entame. Le monde politique sest mobilis pour trouver une solution ce problme. Cela sest traduit par ladoption dune loi (24.7.2008, M.B. 8.8.2008) ratifiant les taxes additionnelles pour 2007 et exercices antrieurs et modifiant larticle 468 du CIR92 en ce quil offre dsormais aux communes jusquau 31 janvier de lexercice dimposition pour que leur rglement-taxe en matire dadditionnel IPP soit entr en vigueur. La loi prcise en outre que, si le rglement-taxe nest pas entr en vigueur la date du 31 janvier de lexercice en cours, la taxe communale additionnelle limpt des personnes physiques est tablie sur la base du pourcentage applicable pour lexercice dimposition prcdent. Par ailleurs, afin dacclrer les dlais entre ladoption et lentre en vigueur des rglements, les rgles de tutelle ont t modifie par le Ministre wallon des Affaires intrieures: les rglements-taxes relatifs aux impts additionnels passent de la tutelle dapprobation celle dannulation avec transmis obligatoire 3, ce qui permet laffichage ds que le rglement est adopt par le conseil communal. Par ailleurs, en matire de prcompte immobilier, il convient de signaler trois rformes dimportance ayant conduit des allgements fiscaux et dont les pertes de recettes sont compenses par le Gouvernement wallon. Tout dabord depuis le 1er janvier 2004, les rductions de prcompte immobilier charge des mnages concernant les invalides, les handicaps et les chefs de famille comportant au moins deux enfants ou un handicap charge ont t rformes. A la rduction proportionnelle qui existait auparavant sest substitue une rduction forfaitaire (22.10.2003, M.B. 19.11.2003). Ensuite, par le vote dun dcret dat du mme jour que le prcdent, le seuil dexonration du paiement dun prcompte sur le matriel et loutillage a t port 795 euros contre 159 auparavant. Enfin, le Plan Marshall (23.2.2006, M.B. 7.3.2006) prvoit, en son chapitre IV, dexonrer du paiement dun prcompte immobilier tout investissement en matriel et outillage acquis ltat neuf partir du 1er janvier 2006. Cette disposition a par ailleurs une incidence sur la taxe industrielle compensatoire qui fait galement lobjet dune compensation.

Cf. supra La tutelle administrative: fiches 1 et 2.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 4

Fiche 4 Le PRI, le revenu cadastral et les indicateurs-experts1

1. Le PRI et le revenu cadastral


Les recettes issues des additionnels au prcompte immobilier reprsentent pour les communes wallonnes un apport financier de plus de 800 millions deuros, soit environ 19 % de leurs recettes ordinaires. Cet impt pose cependant un certain nombre de difficults qui viennent entraver non seulement lquit mme de cet impt, mais qui engendrent galement d'importants manques gagner dans le chef des communes, principaux bnficiaires de ces recettes fiscales. Le prcompte immobilier en tant que tel est un impt rgional, au sens de la loi de financement 2; la Rgion wallonne en fixe le taux et les exonrations, tandis que le revenu cadastral, formant la base taxable, et la perception de limpt sont assurs par lEtat fdral. Si la base taxable est actuellement le revenu cadastral des biens immeubles (cest--dire le revenu moyen normal net des proprits foncires bties et non bties et du matriel et de loutillage, fixs pour une priode de rfrence dtermine par la loi), dont la dtermination appartient lAdministration fdrale, la Rgion est mme den choisir une autre. Les villes et communes peroivent un additionnel au prcompte immobilier, le taux en tant fix par les rglements-taxes locaux (compte tenu du taux maximum recommand par la circulaire budgtaire annuelle du Ministre des Pouvoirs locaux). La recette revenant aux villes et communes constitue en ralit lessentiel du rendement de cet impt, puisque 60 % des recettes du prcompte et de ses additionnels leur reviennent (soit huit cent quatorze millions deuros en 2011 pour les communes wallonnes). Limpt en tant que tel, destin aux finances rgionales, nen reprsente en fait que 2 %, le solde tant constitu des additionnels provinciaux. Il sagit donc, de facto, avant tout, dun mcanisme de fiscalit locale. Nanmoins, malgr limportance que cet impt revt pour les autorits locales, force est de constater que cette taxe foncire nen est pas moins un impt qui pose ainsi un certain nombre de difficults. La base taxable est fixe selon des critres obsoltes: les valeurs cadastrales font rfrence la situation du march en 1975. Par ailleurs, ces valeurs cadastrales sont tablies et mises jour par un Etat fdral qui ny trouve aucun intrt financier et qui a vu les matires et procdures administratives relatives aux actes, travaux et affectations susceptibles dinfluencer la valeur des biens, transfrs aux Rgions. Les mises jour de la matrice cadastrale ntant plus assures de manire efficiente, cela entrane non seulement des soucis dquit fiscale entre contribuables, mais aussi un manque gagner dans le chef des bnficiaires. La perte financire dcoulant de la mauvaise mise jour de cette matrice peut tre value environ 5 % du rendement de cette taxe, soit un montant avoisinant les quarante millions deuros par an pour les villes et communes wallonnes. Il apparat par ailleurs que la qualit de mise jour de la matrice cadastrale varie fortement dune commune lautre. On constate des disparits extrmement importantes et non objectivement explicables entre communes, le taux de rentabilit du prcompte immobilier variant de 1 43.

2 3

K. Van Overmeire et al., L'indicateur-expert, un alli de poids pour accrotre le rendement fiscal des additionnels au prcompte immobilier, Mouv. comm., 2/2012, pp. 21-26. L. sp. 16.1.1989 rel. au financement des Communauts et des Rgions. Cf. question orale de M. Crucke M. Furlan, Min. Pouv. loc., sur "lexprience-pilote relative lactualisation du cadastre immobilier", P.W., CRIC N 78 (2010-2011), pp. 30-34.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 4

Face ces constats, lUnion des Villes et Communes de Wallonie prconise une rforme en profondeur du systme dimposition du foncier en Rgion wallonne 4.

2. Le rle des communes et la remise l'honneur de la mission d'indicateurexpert


Une piste explorer pour remdier partiellement ces lacunes en attendant une rforme plus en profondeur: celle des indicateurs-experts et de leur poids potentiel pour contribuer une mise jour plus performante de la matrice cadastrale. Larsenal lgislatif prvoit divers moyens pour permettre un suivi, par les pouvoirs publics, des amliorations aux biens ncessitant une mise jour des valeurs cadastrales: dclaration spontane du contribuable, possibilit pour lAdministration du Cadastre ainsi que pour la plupart des services publics, y compris les communes, dexiger du contribuable la communication de tout renseignement utile la fixation du revenu cadastral, obligation pour les communes de renseigner le cadastre sur les changements survenus dans les proprits au travers de l'application en ligne URBAIN, possibilit pour les agents du Cadastre munis de leur commission de pntrer dans les immeubles afin dy raliser les travaux de mesure et destimation, pouvant pour ce faire recourir au service de police. Par ailleurs, la loi impose au bourgmestre de chaque commune de dsigner "selon les ncessits, un ou plusieurs indicateurs-experts qui participent, de concert avec le reprsentant de lAdministration du Cadastre, la recherche des parcelles retenir comme rfrences et aux expertises effectuer" 5. Ainsi, thoriquement, ce dernier est charg de participer, de concert avec le reprsentant de lAdministration du Cadastre, la recherche des parcelles retenir comme rfrence et aux expertises effectuer de sorte quil contribue ltablissement des tableaux de parcelles de rfrence propres sa commune et aux expertises effectuer, le cas chant, pour chaque proprit btie. Les procsverbaux dexpertise lui sont dailleurs soumis pour approbation. En pratique cependant, l'on constate quune commune sur quatre na pas dsign dindicateur-expert, que l o il est dsign, la collaboration avec l'Administration du Cadastre nest pas (pour diverses raisons) toujours optimale et quen ce qui concerne les dclarations de changements intervenus dans les proprits, elles ne concernent bien souvent que celles conscutives la dlivrance dun permis. Concrtement pourtant, sur la base dun cas fictif dvelopp au dpart de donnes relles, nous sommes arrivs la conclusion que la dsignation dun indicateur-expert serait rentable partir du moment o le travail de ce dernier permettrait daugmenter le rendement de ladditionnel au prcompte immobilier de lordre de 0,66 %, voire de 0,47 % (selon le statut et le grade de lindicateurexpert) 6.

3. L'UVCW au service de ses membres


Pour aider ses membres faire face aux questions et dfis que pose la fiscalit, lUnion met leur disposition un outil particulirement intressant: le Rseau Fiscalit 7. Construit sur le modle des rseaux dj mis en ligne par lUnion, il constitue une plateforme dchanges, de rflexions et de
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5 6

V. ce sujet ltude ralise par O. Dubois, lpoque Conseiller lUVCW, Evaluation du mcanisme de prcompte immobilier et de ltude de solutions alternatives visant assure la rentabilit, lquit et la durabilit de la taxation foncire. Cette tude, mise en ligne en janvier 2010, est disponible dans son intgralit sur notre site internet ladresse suivante: http://www.uvcw.be/no_index/avis/avisPRI. pdf. A.R. 10.10.1979, art. 2, par. 1er, mod. par A.R. 30.1.1980, pris en excution du CIR en matire de fiscalit immobilire. Plus de dtail dans l'article prcit de K. Van Overmeire et al., L'indicateur-expert, un alli de poids pour accrotre le rendement fiscal des additionnels au prcompte immobilier. http://reseaux.uvcw.be/fiscalite.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 4

concertation rserve nos membres, plus prcisment aux mandataires excutifs et aux agents effectivement concerns, au quotidien, par la pratique de cette matire souvent complexe. A loccasion de sa rcente mise en ligne, nous avons voulu faire un focus sur le thme dune meilleure perception de limpt foncier, notamment par la remise lhonneur de la fonction dindicateur-expert communal. Le contenu du rseau pourra voluer avec le temps, mais, ds prsent, il est possible de poser des questions, de dposer des documents (modles, etc.) ou des articles et de rpondre aux questions. Des courriels sont aussi envoys aux membres du rseau pour les informer en temps rel des nouvelles questions poses, rponses ou documents disponibles. Par ailleurs, il s'avre que la Rgion wallonne a dcid de financer, hauteur de 800.000 euros, le recrutement et/ou la dsignation d'agents provinciaux, chargs d'assister les indicateurs-experts communaux dans l'exercice de leurs missions. LUnion, qui reprsente ses membres au sein du comit de pilotage de cette opration-pilote, sest ainsi engage appuyer les communes qui y participeront. Aussi, le Rseau Fiscalit est bien entendu destin y contribuer. Trs concrtement, les indicateurs-experts communaux vont pouvoir changer des informations, leurs bonnes pratiques et nous poser toutes sortes de questions.

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Fiche 5 - La fiscalit communale - Les taxes

1. Les taxes gnralement perues par les communes


Les communes compltent leurs recettes par des redevances et taxes communales propres. Celles-ci reprsentent en Wallonie environ 21 % des recettes fiscales, soit 10 % des moyens globaux 1. L'objet premier de ces prlvements fiscaux est de procurer des moyens financiers complmentaires aux communes. Ils peuvent toutefois avoir des objectifs secondaires, incitant ou dissuadant certains comportements. Sur base des statistiques issues des budgets des communes wallonnes pour les annes 1997, 2000, 2003 et 2008, on constate que les impts locaux sont nombreux et trs diversifis. On dnombre, en effet, 116 taxes diffrentes leves sur la priode. Les communes ont inscrit, en moyenne, 23 taxes dans leur budget initial pour l'anne 2008. Ces impts se regroupent gnralement en 8 groupes principaux. Le nombre de taxes leves par commune augmente avec le chiffre de population: de 14,5 taxes en moyenne pour les communes de moins de 3.000 habitants; on atteint 39 impts locaux en moyenne pour les communes de plus de 50.000 habitants. La comptabilit communale classe ces diffrents impts communaux en diverses catgories. Ces catgories, ainsi que leur contribution respective aux taxes locales sont reprises ci-dessous.

Rendements budgtaires moyens par habitant des recettes fiscales propres des communes wallonnes (hors communes germanophones) en 2009 Recette moyenne en euros par habitant Prestations administratives Remboursement Hygine publique Entreprises industrielles, commerciales et agricoles Spectacles et divertissement Occupation du domaine public Patrimoine Autres Total 5,32 0,90 61,40 36,30 1,64 8,18 6,85 0,12 120,72 % moyen de la fiscalit propre 4,4 % 0,7 % 50,9 % 30,1 % 1,4 % 6,8 % 5,7 % 0,1 % 100 %
Sources: INS, DGO5

Consultez notre dossier sur la fiscalit locale (A. Matre, K. Van Overmeire, A. Bertholom) ladresse http://www.uvcw.be/articles/3,725,2,0,3790.htm).

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 5

2. Quelques commentaires
Quant aux taxes les plus importantes en termes de recettes pour les communes: en ce qui concerne la taxe sur la distribution d'crits publicitaires "toutes-botes", nous rappellerons qu'entre 1995 et 2000, le produit de cette taxe tait en constante augmentation, faisant de celle-ci l'une des taxes les plus importantes pour les finances locales aprs la taxe sur la force motrice. Toutefois, sous l'impulsion d'un contentieux2 de plus en plus important et de l'apparition de diverses formes d'vasion fiscale, les recettes se sont mises dcrotre partir de l'exercice 2002. Afin de stabiliser la situation et de mettre l'ensemble des acteurs du secteur de la distribution publicitaire sur un pied d'galit, le Ministre des Pouvoirs locaux a dcid de runir autour de la table tous les acteurs concerns et de charger ce groupe de travail de revoir les modalits dapplication de cette taxe. LUVCW a pris part ces ngociations. L'abandon du rdactionnel exonrant (source principale d'vasion fiscale et facteur de surcharge administrative pour les communes), la recherche de taux attractifs pour les secteurs concerns (incitant au paiement de la taxe plutt qu' l'luder par tout moyen) et l'extension de la base taxable sont les trois grandes caractristiques d'une taxe "toutes-botes" repense. Un modle de rglement-taxe issu de cette longue concertation a t envoy aux communes 3. Celui-ci a, par la suite, t complt par plusieurs lettres circulaires destination des communes ayant pour objet daider ces dernires rpondre aux griefs le plus souvent soulevs par les groupes de distribution lencontre des rglements adopts sur base du nouveau modle 4. Aujourdhui, cette taxe apporte aux communes qui la lvent des recettes slevant plus de 21 millions deuros (prvisions budgtaires 2009). Le contentieux est cependant actuellement en recrudescence; on relvera les effets du Plan Marshall sur le rendement de la taxe sur la force motrice. Depuis le 1er janvier 2006, tout investissement acquis ltat neuf est exempt de la taxe sur la force motrice (ainsi que du prcompte immobilier sur le matriel et loutillage). La perte de recette qui en dcoule est cependant compense par la Rgion wallonne.

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S. Bollen, L'arrt de principe du Conseil d'Etat sur la taxe sur la distribution gratuite domicile d'imprims non adresss, Mouv. comm., 11/2004; S. Bollen, La taxe sur la distribution gratuite d'crits publicitaires non adresss et la problmatique des octrois, Mouv. comm., 11/2003. Circ. Min. Pouv. loc. 9.2.2006. Lettre-circ. Min. Pouv. loc. 11.6.2007.

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Fiche 6 - Les finances communales - Les dotations (Fonds des communes, FSAS et compensations)

On entend par dotations lensemble des transferts financiers non affects, cest--dire les recettes provenant dautres niveaux de pouvoir dont lobtention nest lie aucune obligation daffectation. En ce sens, les dotations sopposent aux subsides qui font lobjet dune fiche spare. Lessentiel des dotations aux communes wallonnes est couvert par le Fonds des communes, forme de financement des communes existant depuis 1860 dans notre pays. Le Fonds des communes est une masse budgtaire par laquelle les Rgions - auparavant l'Etat contribuent au financement des communes par des transferts gnraux. Il reprsente plus de 20 % des recettes des communes wallonnes. Il faut galement noter quil existe, depuis le 1er janvier 2005, un Fonds des communes distinct pour les 9 communes germanophones (cf. point 2 ci-dessous)

1. Le Fonds des communes


Le Fonds des 253 communes wallonnes francophones est rgi par les articles L1332-1 et suivants du CDLD. Les lments-cls de dfinition du Fonds des communes sont: - le montant de sa dotation, dans le cadre de la loi de financement des Communauts et des Rgions; - l'volution de son enveloppe future; - sa rpartition. Jusque rcemment, cest le dcret du 20 juillet 1989, repris aux articles L1332-1 L1332-31 du CDLD, qui tait dapplication en matire de rpartition. Ces articles du Code de la dmocratie ont t remplacs par le dcret du 15 juillet 2008 modifiant le livre III, titre III, chapitre II, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation du 22 avril 2004 fixant les rgles du financement gnral des communes wallonnes. Ce texte donne ainsi une assise lgale la rforme du Fonds des communes en Rgion wallonne. Cette rforme concrtise un engagement pris par le Gouvernement wallon dans sa Dclaration de politique gnrale du 20 juillet 2004. Selon ce document, elle poursuit comme objectifs principaux: - "doter les communes de moyens financiers adquats () afin quelles soient en mesure de remplir correctement les missions de service public qui relvent de leur ressort; - revoir le mode de rpartition du Fonds des communes selon les rgles objectives, quantifiables et transparentes qui garantissent une relle quit entre communes (). En outre, la nouvelle rpartition du fonds tiendra compte des cots gnrs par les services dont le champ daction dpasse les frontires de la commune; - accrotre le financement rgional mais galement le rendre plus stable et plus prvisible; - intgrer les aides margeant laxe 1 du Plan Tonus dans le financement de la rforme du fonds". Cet engagement constitue une rponse aux nombreuses critiques rcurrentes formules lencontre du systme hrit de 1989, notamment le caractre dsormais obsolte des critres de rpartition et la diminution progressive et constante du poids des dotations dans les sources de financement des communes.

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Avant la rforme, le crdit inscrit au budget de la Rgion wallonne reprenait le Fonds des communes proprement dit, ainsi que le Fonds spcial de laide sociale (940,6 millions deuros dans le budget initial 2008 de la Rgion wallonne). Il convient, pour 2007, dy ajouter 10 millions deuros de crdits de refinancement, montant doubl en ce qui concerne lexercice 2008. On trouvait, ct de cela, les moyens prvus pour le Plan Tonus I 1 (46,5 millions deuros au budget 2008 de la Rgion wallonne), ainsi que divers crdits octroys en compensation de mesures fiscales dcides par le Gouvernement wallon mais ayant un impact sur les recettes communales. Certaines de ces recettes ont dailleurs un statut de recettes fiscales dans la comptabilit communale. Suite la rforme, les 987 millions deuros identifis pralablement ont t ports lors de l'ajustement du budget rgional 2008 plus d'un milliard d'euros rpartis comme suit: 928,4 millions deuros furent verss dans le nouveau Fonds des communes, 47,03 millions ont t consacrs au Fonds spcial de laide sociale, 30,6 millions d'euros au compte Crac pour aider la gestion de la charge des prts extraordinaires (cette somme correspond pour 10,6 millions d'euros la tranche "finances obres" de lancien fonds et pour 20 millions d'euros un nouveau versement au Crac destin au financement de lopration de reprise par la Rgion wallonne de la part communale dans le remboursement des emprunts Crac), et 1,3 million deuros fut octroy aux communes germanophones titre de leur part dans Tonus I. Pour lexercice 2012, le budget ajust de la Rgion wallonne prvoit un montant de 1.057.167.000 euros pour la dotation Fonds des Communes (1.004.229.000 d'euros en 2011).

A. Le refinancement et la rvision des critres de rpartition et du mode d'indexation du Fonds des communes
Par le dcret du 15 juillet 2008, le Gouvernement wallon consacre le refinancement du Fonds des communes et ladaptation de son mode dindexation. Depuis une dcennie environ, la dotation octroye aux communes via le fonds augmentait dune anne lautre en suivant lindice des prix la consommation (indice de juillet). Cette volution tait reprise dans la circulaire budgtaire. La rforme adopte offre une rvision de ce mcanisme, suivant un phasage en deux tapes. Concernant les exercices 2008 et 2009, les moyens dgags dans le cadre de Tonus axe 1 taient intgrs dans le Fonds des communes. Il en va de mme pour le refinancement obtenu ds 2007. En outre, ce refinancement a t revu la hausse, passant de 10 millions en 2007, 20 millions en 2008 et 30 millions en 2009. Enfin, la progression annuelle du fonds est, comme auparavant, lie linflation mais lindexation sapplique dsormais lensemble des crdits (auparavant les crdits lis laxe 1 du Plan Tonus notamment ntaient pas indexs). Depuis 2010, les montants inscrits au budget rgional voluent au rythme de linflation augment de 1 %, cela afin de garantir une croissance de la dotation plus en rapport avec celui des besoins financiers rels des communes. Par ailleurs, il tait communment admis que les critres de rpartition du dcret de 1989 avaient vcu et quil tait ncessaire de les revoir en profondeur. La rforme de 2008 prvoit donc un mode de rpartition radicalement modifi qui sappuie sur 5 critres principaux. La rfrence aux catgories de

Laxe 1 du Plan Tonus tait un instrument de soutien financier rgional aux quilibres des budgets communaux. En rponse aux difficults rcurrentes que rencontraient les communes pour quilibrer leur budget, la Rgion wallonne octroyait travers cet instrument des aides complmentaires exceptionnelles aux communes. Laxe 1 du Plan Tonus a disparu avec la rforme globale du Fonds des communes du 15.7.2008.

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communes, notamment, napparat plus, ce qui signifie que la dotation de lensemble des 253 communes wallonnes francophones rpond dsormais des critres identiques: - un critre "prquation fiscale" qui vise compenser le diffrentiel de rendement fiscal des communes. Il reprsente 30 % des moyens du fonds rpartis en 22 % pour le rendement fiscal de limpt des personnes physiques et 8 % pour celui du prcompte immobilier; - un volet "externalits" destin couvrir les charges des services offerts par certaines communes et bnficiant galement aux habitants dentits voisines. Il reprsente 53 % des moyens du fonds et sa rpartition rpond une formule complexe tablie, selon une dmarche empirique, par une quipe universitaire; - un critre "logement public" qui reprsente 7 % des moyens du fonds; - un critre "densit de population", favorable aux entits rurales et destin couvrir les surcharges lies la faible densit. Il reprsente 5,5 % des moyens du Fonds des communes; - un critre "chef lieu darrondissement et de province" qui reprsente 4,5 % des moyens du fonds. Toutefois, afin dviter des variations trop brutales des moyens octroys chaque commune, un systme de garantie a t prvu. Concrtement, lors de la mise en place du nouveau modle, chaque commune a reu la garantie de conserver sa dotation antrieure et seule la partie "refinancement" est rpartie selon les nouveaux critres. Par la suite, le montant garanti est diminu chaque anne de 5 % pendant 20 ans, offrant progressivement plus de poids aux nouveaux critres.

B. Le Fonds spcial de laide sociale


On notera que le dcret du 15 juillet 2008 prvoit la dsolidarisation du Fonds spcial de laide sociale (FSAS) du Fonds des communes. Le Gouvernement wallon a adopt le 30 avril 2009 un nouvel arrt de rpartition du Fonds spcial de l'aide sociale. En complment des 48 millions du FSAS, une dotation rgionale de 5 millions d'euros supplmentaires est intgre de manire rcurrente partir de 2010. Le FSAS est en outre index tous les ans selon le taux prvisionnel de linflation, major de 1 % partir de 2010. La rforme adopte par le Gouvernement wallon fixe un nouveau mcanisme de rpartition dont lobjectif principal est damplifier la dynamique des CPAS au travers dactions comme la rinsertion par le travail, le maintien domicile des personnes ges et le dveloppement gnral des services. Le nouveau mcanisme de rpartition du FSAS traduit cette nouvelle philosophie au travers de diffrentes dotations octroyes aux CPAS: - une dotation minimale garantie gale la dotation octroye en 2008 et qui diminue de 25 % tous les ans pour sannuler en 2013; - une dotation "Intgration sociale et Insertion professionnelle" (37 %); - une dotation "Travailleurs sociaux" (37 %); - une dotation "Famille et bien-tre" (16 %); - une dotation "Centre urbain ou centre universitaire" (5 %); - une dotation "Hbergement" (5 %). Enfin, la dotation ainsi calcule sur base de ces nouveaux critres de rpartition est soumise un coefficient correcteur afin de permettre la prise en compte du profil socioconomique de la commune, sige du CPAS.

C. Le devenir des charges financires lies aux prts daides extraordinaires


Depuis des dcennies, les autorits de tutelle ont t amenes venir ponctuellement en aide des communes prsentant une situation financire structurellement dficitaire. Lun des modes dintervention privilgis tait doctroyer aux communes concernes des prts de trsorerie coupls

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des mesures de gestion destines rtablir lquilibre financier. Les annualits taient ensuite partiellement prises en charge par la commune, partiellement assumes par lautorit suprieure. Ainsi, depuis une dizaine dannes, en Rgion wallonne, ce mode dintervention tait celui utilis dans le cadre de laxe 2 du Plan Tonus. En marge de la rforme du Fonds des communes proprement dite - mais faisant partie intgrante du projet vot mi-juillet 2008 -, la Rgion wallonne a repris sa charge la totalit des charges des prts de trsorerie des 106 communes concernes en Rgion wallonne. Cela reprsente un allgement des dpenses de quelque 77 millions deuros. Toutefois, "si ces problmes, dus aux dcisions du pass, peuvent tre solutionns, ils ne peuvent pnaliser les communes non concernes" 2. Aussi, lavantage octroy aux 106 communes concernes, est, pour chacune delle, dduit du calcul de leur dotation garantie.

2. Le Fonds des communes germanophones


Il convient dindividualiser le financement gnral des 9 communes de la Communaut germanophone. En effet, le dcret du 27 mai 2004 transfre certaines comptences de la Rgion wallonne la Communaut germanophone en matire de pouvoirs subordonns. Parmi celles-ci, le financement gnral des communes. Relativement ce transfert de comptences, une dotation inscrite au budget de la Rgion wallonne ds l'anne 2005 est octroye annuellement la Communaut germanophone. Le montant de la dotation annuelle correspond, pour lexercice 2011, 22,597 millions deuros. Cette somme globalise l'aide pour charges salariales et frais de fonctionnement, le Fonds des communes et les travaux subsidis. Le dispositif offre la Communaut une libert de gestion de lensemble de ces crdits. Depuis lexercice budgtaire 2009, cette dotation est divise en trois tranches: - une premire dun montant de 19.668.280 euros, qui sera adapte annuellement en fonction du taux dinflation major dun pour cent; - une deuxime dun montant de 1.277.376 euros, qui pourra voluer sur la base dune dcision conjointe du Gouvernement wallon et du Gouvernement de la Communaut germanophone; - une troisime dun montant de 319.344 euros, qui sera adapte annuellement en fonction du taux dinflation. La rpartition de la dotation du Fonds des communes entre les 9 entits vient dtre revue tout rcemment, par le biais du dcret du 19 dcembre 2008 portant financement des communes et des centres publics daction sociale. Ce nouveau dcret prvoit 4 dotations distinctes: - une dotation destine financer les missions gnrales des communes; - une dotation "voiries" destine financer les investissements dans les voiries communales; - une dotation destine assurer lencouragement de base des associations culturelles, folkloriques, sportives et rcratives ainsi que les bibliothques publiques; - une dotation annuelle aux CPAS destine financer leurs missions gnrales. Le montant global de la dotation communale est rparti comme suit: - une enveloppe dun montant variable est destine aligner lensemble des communes prsentant un rendement fiscal infrieur la moyenne de la communaut au niveau de cette moyenne. Le calcul sappuie sur le rendement moyen et le taux moyen pratiqu dans les 9 communes de langue allemande; - le solde est rparti en fonction de 5 critres (5 % parts gales, 45 % en fonction du nombre dhabitants, 20 % en fonction du nombre de travailleurs prsents sur la commune, 15 % en fonction du nombre de chmeurs, 15 % en fonction de la superficie communale); - afin dviter les sauts trop brusques, les critres sont lisss sur une priode de 6 ans.

Rforme du mcanisme de rpartition du Fonds des communes, note (rectificative) au Gouvernement wallon, p. 19.

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3. Les dotations de compensation


Conformment ce qui avait t annonc dans la prcdente Dclaration de politique rgionale et ce qui a t annonc dans la Dclaration de politique rgionale actuelle, le Gouvernement octroie des recettes particulires aux communes en compensation de mesures fiscales dcides au niveau rgional mais ayant un impact sur les recettes locales. Sajoute cela le versement certaines communes de moyens provenant du Fdral et perus par ce dernier en ddommagement des pertes fiscales subies suite la signature de la convention additionnelle signe le 5 novembre 2002 entre la Belgique et le Luxembourg. Bien que techniquement les recettes qui en dcoulent rpondent la dfinition des dotations, il convient de stipuler que la grande majorit de ces aides sont considres comme des recettes fiscales (notamment lors du calcul des moyens octroys chaque commune via le Fonds des communes). Cela semble logique puisque les sommes prvues sont distribues en fonction de pertes fiscales estimes. Pour 2011, nous pouvons identifier: - la compensation pour non-perception des centimes additionnels au prcompte immobilier sur certains immeubles, galement appele "mainmorte"; - la compensation en raison de limpact ngatif dcoulant des rformes fiscales rgionales du dcret du 22 octobre 2003 modifiant les articles 257 et 258 du Code des impts sur les revenus 1992. Cela concerne lintroduction dune rduction forfaitaire du prcompte immobilier en lieu et place dune rduction proportionnelle pour les enfants charge des mnages et le relvement du seuil dexonration du prcompte immobilier sur le matriel et loutillage; - la compensation concernant les travailleurs frontaliers luxembourgeois; - la compensation octroye dans le cadre de la mise en uvre du Plan Marshall ; - une compensation "Natura 2000" a t rcemment mise en place pour lexonration du prcompte immobilier sur les parcelles incluses dans le primtre des sites Natura 2000. Nous renvoyons le lecteur la fiche relative la fiscalit pour plus de dtails.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 6

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 7

Fiche 7 - Les subsides - Le programme triennal des travaux subsidis1

D'un montant sensiblement identique aux dotations via les divers fonds, les subsides spcifiques constituent une rentre essentielle pour les communes. Par les subsides, l'autorit rgionale incite positivement les communes s'inscrire dans telle ou telle politique prcise qu'elle entend privilgier. Ainsi, trouve-t-on des subsides dans beaucoup de domaines grs par les communes: subsides divers en matire environnementale (dchets, eau, nature, bruit, ...), en amnagement du territoire, subsides la rnovation du patrimoine, subsides en personnel, subsides pour la scurit, pour le logement, ... On n'oubliera cependant pas qu'il est primordial de lier un subside prvu dans un texte lgal le poste spcifique qui lui est consacr dans le budget de l'autorit subsidiante. Ainsi, existe-t-il des subsides "teints" qui, bien qu'inscrits dans les textes, sont devenus, dans les faits, lettre morte. Au sein de ce type de financement, le plus connu reste, sans doute, le mcanisme des travaux subsidis (programme triennal), lequel consiste en la subsidiation, par le Ministre des Pouvoirs locaux, d'un programme d'investissements communaux visant essentiellement les travaux de voirie, d'gouttage, d'clairage public et la rnovation de btiments publics. Le but du lgislateur wallon est de faire levier sur les investissements publics en aidant les communes financer les marchs publics de travaux et de services passs avec des entreprises 2. La matire a subi des modifications rcemment. Ainsi, le nouveau dcret "travaux subsidis" 3 abroget-il le dcret du 1er dcembre 1988 (modifi plusieurs reprises, la dernire fois le 8.12.2005). Un dcret du 22 dcembre 2006 4 l'a dj modifi. Ils sont entrs en vigueur le 1er janvier 2007. De son ct, un arrt du Gouvernement wallon 5 abroge les arrts prcdents 6. Il excute le dcret selon l'habilitation donne dans celui-ci au Gouvernement quant l'usage des investissements susceptibles d'tre subventionns, les conditions d'octroi des subsides, la procdure d'introduction de la demande, les documents fournir et les taux et modalits de calcul des subventions. Notons quune exprience-pilote vise appliquer un systme de droit de tirage lentretien de la voirie (v. Fiche 7). Peuvent bnficier des subventions: les communes, les provinces, les associations de communes, les tablissements reconnus chargs de la gestion du temporel des cultes reconnus (notamment les fabriques d'glise), les personnes morales qui grent les biens ncessaires l'exercice de la morale laque et toutes autres personnes morales de droit public qui seraient dsignes par le Gouvernement. A noter que la liste des travaux susceptibles d'tre subsidis se trouve maintenant dans le dcret luimme, non plus dans son arrt d'excution. Les investissements viss sont les suivants, pour autant que leurs montants dans chaque cas soit au moins gal au montant pour lequel, en marchs publics, le cahier gnral des charges s'applique dans son entiret (soit actuellement 22.000 euros): - la cration, l'amnagement et l'entretien extraordinaire des voiries publiques (y compris leurs accessoires, tels que mobilier urbain, signalisation, ); - la cration et l'amnagement de parkings en voirie; - les travaux d'gouttage (construction, rfection et renouvellement) en zone d'assainissement collectif; - les travaux relatifs l'clairage public;

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Par Alexandre Ponchaut, Conseiller l'UVCW. On notera, en effet, que les subsides "travaux subsidis" ne concernent pas les travaux communaux raliss sur fonds propres (travaux en rgie). CDLD, art. L3341-1 L3341-15, dcr. 21.12.2006, M.B. 26.1.2007. M.B. 29.1.2007. A.G.W. 3.5.2007, M.B. 15.6.2007, 3e d. A.G.W. 7.5.1998, 14.11.2001, 29.4.2004 et 14.9.2006.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 7

la construction, la transformation et la rhabilitation (y compris des abords) des btiments destins aux services publics communaux et provinciaux, des locaux administratifs des CPAS, des btiments ncessaires l'exercice des cultes reconnus et de la morale laque, des locaux administratifs des intercommunales dites "pures", des petites infrastructures sociales de quartier (maisons de quartier ouvertes tous et non exploites des fins commerciales), des crches et maisons communales de laccueil de lenfance (MCAE); pour ces btiments, le demandeur doit tout le moins tre titulaire d'un droit de jouissance de vingt ans, dfaut d'en tre (ou devenir) propritaire; et l'acquisition, l'exclusion du terrain, des biens immobiliers destins l'usage des bnficiaires cits ci-dessus; l'affectation l'usage public de ces immeubles, de mme que de ceux viss au point prcdent, doit durer au minimum quinze ans.

Le plan triennal, soit la programmation sur trois ans des investissements envisags par le demandeur et qu'il souhaite voir subsidis, est tabli "dans le respect des priorits rgionales communiques par le Gouvernement". Le programme triennal, compos de fiches techniques "voirie" et de fiches techniques "btiments", doit tre approuv par le Gouvernement, celui-ci prenant en considration "notamment, la valeur technique et conomique des investissements, ainsi que la capacit financire du demandeur et de la Rgion". Pour l'laboration du dossier envoyer au Gouvernement, le demandeur doit notamment classer ses projets d'investissements par anne et par ordre de priorit. Et c'est l'occasion de l'approbation du plan triennal que le Gouvernement fixe, pour chaque investissement retenu, le montant provisoire de la subvention. A cet gard, l'laboration des fiches techniques et, par l, l'estimation du cot de chaque investissement, est d'une importance cruciale. En effet, le montant dfinitif du subside (promesse ferme sur adjudication) ne pourra tre suprieur de plus de 10 % du montant provisoire. Le Gouvernement dispose d'un dlai de 90 jours (prorogeable une seule fois pour une dure de 45 jours) pour approuver ou non le programme triennal. A dfaut d'une notification de sa part dans les 45 jours de l'expiration du dlai, le programme triennal est rput approuv. Chaque investissement qui sera ralis devra faire l'objet d'une runion plnire d'avant-projet. Celleci est dfinie comme "la runion au stade de l'esquisse crayon en prsence de toute personne susceptible d'apporter une aide la conception du projet et ayant pour but de garantir la qualit des projets et la scurit des travaux et d'viter, sauf cas de force majeure, tous nouveaux travaux endans les deux ans sur le primtre de l'investissement considr". Le demandeur devra recevoir de chaque organisme susceptible d'intervenir dans le cours de la ralisation de l'investissement "toutes les informations rglementaires et techniques, dans des formes compltes, claires et concises, lui permettant () de finaliser l'tude de l'investissement et de procder la mise en adjudication des travaux". C'est un pas important vers une meilleure information de chaque intervenant et vers la coordination de tous les imptrants qui sera rendue obligatoire lors de lapplication du dcret "imptrants" adopt le 30 avril 2009 7. Outre son importance pour la qualit mme du projet, la runion plnire peut avoir d'importantes consquences financires: le non-respect par le demandeur de l'organisation de celle-ci entrane automatiquement le rejet du bnfice de la subvention pour l'investissement concern. L'arrt du Gouvernement prcise les modalits relatives la runion plnire d'avant-projet. Il dresse notamment la liste des personnes et organismes ncessairement prsents (l'auteur de projet, le pouvoir subsidiant et le coordinateur-projet, le cas chant) et de celles et ceux qui sont invits dans la mesure o ils sont concerns (les DG du MRW et du MET, le fonctionnaire dlgu de l'urbanisme, les SPF Intrieur et Mobilit, la SRWT, les services techniques des provinces, ). Pratiquement, la runion plnire d'avant-projet se tiendra ds qu'un avant-projet aura t ralis, avant-projet dj suffisamment prcis pour ne pas ter toute utilit la runion, sans pour autant tre trop prcis au point d'tre quasi-finalis et ne plus pouvoir subir de modifications ("trac crayon").

Dcr. 30.4.2009 rel. linformation, la coordination et lorganisation des chantiers, sous, sur ou au-dessus des voiries ou des cours deau, M.B. 18.6.2009, p. 42597.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 7

Le demandeur doit ensuite, lorsque son projet est dfinitivement ficel et avant de procder l'adjudication, solliciter l'avis de l'administration. Comme l'indique l'article L3341-10 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, cet avis porte seulement "sur le respect des lgislations et normes en vigueur", en premier lieu la rglementation des marchs publics, mais galement des normes techniques. Le demandeur transmet par ailleurs, dans les six mois de la runion plnire d'avant-projet, le dossier complet relatif l'attribution du march; l'inspecteur des finances rend un avis sur celui-ci. Autrement dit, endans ce dlai de six mois, prorogeable de six mois sur requte motive du demandeur, le PV de la runion plnire d'avant-projet aura d tre cltur, le dossier du projet envoy, l'avis de l'administration rendu et l'avis de march publi. A ce dlai s'ajoute celui ncessaire l'Inspection des finances et au Ministre pour se prononcer, soit 30 jours (prorogeable une fois pour la mme dure). Aussi, pour autant que les remarques mises tant lors de la runion plnire d'avant-projet que par l'administration dans son avis soient rencontres (CDLD, art. L3341-12), le Gouvernement notifie au demandeur le montant de la subvention tabli sur la base de l'offre approuve du march de travaux (non plus sur base du projet), lorsque les crdits sont disponibles. Il n'y a donc plus qu'une seule promesse de subvention: la "promesse ferme sur adjudication". Un tat d'avancement est introduit lorsque le montant quivalant aux travaux dj excuts atteint 30 % du montant retenu, afin d'obtenir une avance sur la subvention, dont le montant s'lvera 70 % de la subvention promise. L'administration tablit le montant final de la subvention, compte tenu, le cas chant, des quantits en moins ou en plus et les ncessaires adaptations des travaux lies l'excution des travaux initialement prvus, sans jamais pouvoir dpasser le montant de la promesse ferme sur adjudication. Le solde de la subvention promise est alors libr. Pour tablir le montant de chaque subside, il est tenu compte du cot de l'tude, avec un maximum de 5 % du montant de l'offre approuve relative aux travaux. Il en va de mme des uvres d'art, avec un maximum de 2 %. Le taux du subside est fix 60 % du cot de l'investissement, soit le montant de l'offre retenue ou, pour les acquisitions d'immeubles, le montant de l'estimation hors terrain. Le montant de la subvention est port 75 % pour certains investissements, notamment ceux ayant pour objectifs la scurit et la convivialit de la voirie. Il existe enfin la possibilit d'une majoration de 15 % pour certains postes du march lorsque le cahier spcial des charges inclut une clause sociale relative la formation ou l'insertion des demandeurs d'emploi dans certains mtiers ou lorsque les travaux sont confis des entreprises d'conomie sociale (au sens de la rglementation sur les marchs publics).

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A. Ressources de la commune 1. Finances fiche 8

Fiche 8 - La nouvelle comptabilit communale

1. Gnralits
Trois documents dimportance fondent lessentiel des rgles applicables en matire de confection du budget, de gestion financire quotidienne de la commune et de clture des comptes: le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD), le Rglement gnral de la comptabilit communale (RGCC) et la circulaire budgtaire du Ministre des Pouvoirs locaux. Les finances communales font lobjet du livre III de la premire partie du CDLD. En complment, on trouvera galement aux articles L1124-21 et suivants du mme code une srie de dispositions concernant le receveur communal. Outre certaines dispositions gnrales, le CDLD reprend lexigence dquilibre budgtaire (art. L1314-1) ainsi que les dispositions issues du dcret du 15 juillet 2008 (venues en substitution de celles du dcret du 20 juillet 1989) relatif au financement des communes wallonnes via le Fonds des Communes. Le dernier article dimportance signaler ici est le L1315-1 du CDLD qui dispose que "le Gouvernement arrte les rgles budgtaires, financires et comptables des communes, ainsi que celles relatives aux modalits dexercice des fonctions de leurs comptables". Cet article renvoie un arrt du Gouvernement wallon dat du 5 juillet 2007 1 mieux connu sous le nom de "Rglement gnral de la comptabilit communale" (RGCC) qui abroge, partir du 1er janvier 2008, lancien arrt royal datant du 2 aot 1990 2. Ladoption, en 1990, de cet arrt royal, qui remplace alors des dispositions datant de 1945, consacre ladoption de nouvelles rgles en matire de comptabilit des communes. Cette "nouvelle comptabilit communale" introduit un volet de type commercial et industriel la comptabilit publique classique. La date du 1er janvier 1995 est retenue pour lentre en vigueur de cette nouvelle architecture comptable. Ainsi, depuis cette date, les communes tablissent, en plus du budget et du compte budgtaire, un bilan, un compte de rsultats et des annexes. Tels quels, ces comptes fournissent de nombreuses informations intressantes sur la situation financire gnrale de la commune mais c'est de l'exploitation de ces donnes, de leur analyse financire, que la plus grande part de la "valeur ajoute" communale proviendra. En effet, l'approche des finances communales ne doit pas se limiter la seule matrise de la comptabilit. L'importance de la comptabilit, outil d'enregistrement de l'activit conomique de la collectivit locale, demeure bien videmment une ralit pratique incontestable, mais celle-ci se rvle aussi et surtout une base indispensable pour l'approche et la rflexion financire proprement dites. Il faut nanmoins rester conscient que l'apprciation d'une gestion communale ne peut se limiter l'valuation de sa gestion financire mais doit s'tendre l'apprciation, plus difficilement quantifiable et donc plus subjective, de son bnfice social: niveau d'quipement, qualit des services, etc.

2. La comptabilit budgtaire
Directement hrite de lancienne comptabilit communale, la comptabilit budgtaire a comme outil central le budget. Celui-ci est constitu par la prvision de toutes les recettes et dpenses qui pourront tre effectues au cours dun exercice financier qui correspond dsormais lanne civile.
1 2

M.B. 22.8.2007. M.B. 3.10.1990.

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Le budget est prpar par le collge communal, arrt, lors dun vote, par le conseil communal, et sera, aprs approbation ou rformation par la tutelle, excut par le collge. Son quilibre peut tre apprci, soit lexercice propre, cest--dire en observant la diffrence entre recettes et dpenses de lexercice considr, soit lexercice global, cest--dire en tenant compte des rsultats de lexercice propre et des exercices antrieurs. Sinscrit dans les rsultats des exercices antrieurs du budget, le rsultat global prsum du budget prcdent, puis, lorsque le compte est cltur, le rsultat budgtaire du compte. Ainsi, par exemple, au 15 septembre 2011, dans le rsultat des exercices antrieurs du budget 2012 en prparation, lon inscrira le rsultat prsum du budget 2011 aprs modification budgtaire et ce dernier sera remplac par le rsultat budgtaire du compte budgtaire 2011 probablement dans le courant de lanne (voir tableau ci-dessous). Le CDLD ne distinguant pas quelle notion sapplique le principe dquilibre repris larticle L13141, il y a lieu de lappliquer en rfrence lexercice global. On notera toutefois que la circulaire budgtaire du Ministre des Pouvoirs locaux recommande de ne pas prsenter la tutelle un budget dont le dficit lexercice propre dpasse le tiers du boni cumul des exercices antrieurs (soit un solde lexercice propre qui soit gal ou infrieur au tiers du montant constitu du solde des exercices antrieurs plus le fonds de rserve ordinaire sans affectation spcifique): cest ce que lon nomme la "rgle du tiers boni".

Le solde lexercice propre et lexercice global sur base des documents comptables disponibles Situation courant 2012 aprs rdaction du budget 2013 Exercice propre Exercice global Compte budgtaire 2011 Recettes et dpenses 2011 Rsultats comptables cumuls des exercices antrieurs plus le rsultat de lexercice propre Budgets Sur base du budget 2013 Boni prsum du budget 2012 aprs la dernire modification budgtaire remplac ultrieurement par le rsultat budgtaire du compte 2012

Le budget est la fois un document porte conomique (sur base de prvisions, il permet de vrifier que les recettes permettront de couvrir les dpenses) mais galement politique. En effet, ce document peut sentendre comme la traduction, en termes financiers, des priorits de dveloppement et de gestion de la majorit dirigeante. Il peut se dfinir comme une autorisation dcerne par le conseil communal au collge communal de procder des dpenses et de percevoir des recettes jusqu des montants pralablement tablis sur base des ralits financires de la commune mais galement du programme politique de la majorit issue des lections. La structure du budget est dtermine par les plans et classification comptables. Sa prsentation sappuie sur une srie de codes hirarchiques composant une srie darticles budgtaires. Chaque article est le rsultat de la juxtaposition dun code fonctionnel (qui dcrit le domaine auquel larticle sapplique) et dun code conomique (qui dcrit le type de dpenses). Ainsi, larticle 351/112-01 reprend le pcule de vacances (code conomique 112-01) du personnel du service incendie (code fonctionnel 351). Le code 767/112-01 reprend le mme type de dpenses pour le personnel des bibliothques communales (code fonctionnel 767), tandis que le code 351/123-11 sadresse galement au service incendie, mais couvre les frais de tlphone (code conomique 123-11). Sauf rares exceptions, lautorisation de recettes et dpenses accorde par le conseil au collge sentend article par article. Le budget est compos de deux volets distincts: lordinaire et lextraordinaire.

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Le service ordinaire du budget reprend lensemble des recettes et dpenses qui se produisent une fois au moins au cours de chaque exercice financier et qui assurent la commune des revenus et un fonctionnement rguliers, en ce compris le remboursement priodique de la dette (RGCC, art. 1er, 1). Le service extraordinaire reprend lensemble des recettes et des dpenses qui affectent directement et durablement limportance, la valeur ou la conservation du patrimoine communal (RGCC, art. 1er, 2). La rglementation interdit en principe le transfert depuis le service extraordinaire vers le service ordinaire (en application du principe selon lequel un dficit lordinaire ne peut tre couvert par des emprunts), au contraire des mouvements en sens inverse. Larticle 15 du RGCC permet de procder, en cours dexercice, une ou plusieurs modifications budgtaires qui suivront la mme procdure de cration et dapprobation que le budget initial de lexercice. Aprs la clture dun exercice, le receveur communal tablit le compte budgtaire. Celui-ci sera ensuite arrt par le conseil et soumis la tutelle pour approbation. Il sagit dun "document comptable rcapitulant la mesure dans laquelle les articles budgtaires de recettes et de dpenses ont t excuts. Il constitue un instrument de mesure de lexcution du budget et donne ainsi un certain nombre dindications sur la faon dont le collge met en uvre le programme politique du conseil communal" 3.

3. La comptabilit gnrale
La comptabilit gnrale a t introduite au niveau communal suite la nouvelle comptabilit communale. Elle permet de prsenter les comptes de la commune sous une forme proche de ceux des entreprises, c'est--dire en proposant un bilan et un compte de rsultats. Le premier peut sentendre comme une photographie, une date donne, des ressources de la commune et de lutilisation qui en est faite. Le second synthtise les flux financiers qui ont travers la commune durant un exercice particulier. Le tableau repris ci-dessous propose une synthse agglomre du bilan des 262 communes wallonnes.

A. Coenen, Introduction aux Finances communales, d. La Charte, 2000, p. 102.

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Bilan au 31 dcembre 2010 262 communes wallonnes ACTIF Actifs immobiliss Immobilisations incorporelles Patrimoine immobilier et mobilier Subsides d'investissements accords Promesses de subsides et prts accords Immobilisations financires En % 87,5 0,2 73,9 0,8 4,0 8,6 Provisions pour risques et Charges Dettes Dettes plus d'un an Dettes un an au plus Oprations pour compte de tiers Comptes de rgularisation et d'attente
Source: Belfius

PASSIF Fonds propres Capital Rsultats capitaliss Rsultats reports Rserves Subsides d'investissements, dons et legs reus

En % 71,1 33,6 11,1 6,1 2,2 17,0

1,1 28,9 23,6 4,4 0,3 0,6

Actifs circulants Crances un an au plus Subsides, dons, legs et emprunts Comptes financiers Comptes de rgularisation et d'attente

12,5 6,8 3,4 5,5 0,1

Les rubriques du passif indiquent quelles sont les ressources financires de la commune, tandis que les rubriques de lactif renseignent sur lutilisation qui est faite de ces ressources. On saperoit que les fonds propres concentrent lessentiel des moyens financiers des communes. Lobservation qui est faite de ce tableau, corrobore par diffrents ratios comptables, indique dailleurs que lendettement des communes est la fois raisonnable (en termes de charges et de risque lis la rpartition du dlai dexigibilit) et sain (ces dettes servent essentiellement financer un accroissement du patrimoine). Lutilisation de ces ressources est essentiellement tourne vers les actifs immobiliss, notamment le patrimoine mobilier et immobilier. Les voiries, dont lestimation de la valeur financire reste toutefois peu aise, concentrent lessentiel de cette immobilisation.

4. Les principes comptables dans d'autres formes de gestion


Les principes de la nouvelle comptabilit communale ne sappliquent pas ncessairement toutes les structures para-communales. Au niveau des CPAS, la loi organique du 8 juillet 1976, le RGCC et larrt du Gouvernement wallon du 17 janvier 2008 relatif la comptabilit communale pour les centres publics d'action sociale, organisent lapplication des principes gnraux de la nouvelle comptabilit communale. Les CPAS sont donc tenus de suivre les mmes rgles que les communes avec cependant une srie de dispositions spcifiques organises dans un texte distinct. Cest la date du 1er janvier 1998 qui a t retenue pour lintroduction de ces rgles au niveau des CPAS. Suivant un principe sensiblement quivalent, l'article 34 de la loi sur la police intgre du 7 dcembre 1998 fixe entre autres que l'article 131 et le titre VI, chapitres Ier et II, de la nouvelle loi communale, excepts les articles 243 et 253 (lensemble de ces articles ont t intgrs au CDLD aux articles

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L1311-1 et suivants), sont d'application la gestion budgtaire et financire de la zone de police. Par analogie avec le RGCC, un rglement adapt la spcificit des zones de police et de leurs organes a t adopt le 5 septembre 2001. Les principes de la nouvelle comptabilit communale sont donc, ici galement, dapplication. La comptabilit des rgies communales ordinaires est rgle par le biais dun arrt du Rgent datant du 18 juin 1946. Ce texte prvoit la tenue conjointe dune comptabilit budgtaire et dun bilan et compte de rsultats, suivant des dispositions propres moins contraignantes que les rgles applicables aux communes. On remarquera que rien ninterdit toutefois dappliquer les principes comptables de la nouvelle comptabilit communale ces structures. Les rgies communales autonomes sont soumises la loi du 17 juillet 1975 relative la comptabilit des entreprises (CDLD, art. L1231-11). Cela signifie quil y a obligation de tenir une comptabilit gnrale qui rponde aux principes du Plan comptable minimum normalis et que la tenue dun budget nest pas obligatoire. Les rgles comptables des fabriques dglise relvent de textes trs anciens. Celles-ci sont tenues de voter chaque anne un budget. Llaboration dune comptabilit gnrale nest par contre pas impose. Le modle de budget doit tre conforme celui dtermin par les arrts royaux des 7 aot 1870 et 12 septembre 1933. On y trouve un service ordinaire et un volet extraordinaire. Par contre, il ne sy trouve pas de classification fonctionnelle et conomique. La loi ne prvoit pas de distinguer les asbl para-communales des autres asbl. Les rgles sont donc les mmes pour toutes. La loi du 27 juin 1921 distingue les asbl par classe de taille. La rgle gnrale est lapplication de la loi du 17 juillet 1975. Toutefois, les "petites" asbl se voient accorder la possibilit de tenir une comptabilit simplifie conforme larrt royal du 26 juin 2003. Enfin, en ce qui concerne les intercommunales, les articles L1523-16 et L1523-23 du CDLD imposent la tenue dune comptabilit gnrale suivant les principes de la loi du 17 juillet 1975 sappliquant aux entreprises, "sauf si les statuts ou des dispositions lgales spcifiques y drogent" (cas des hpitaux publics notamment).

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 9

Fiche 9 - Le Centre rgional d'Aide aux Communes

Par dcret du 23 mars 1995, amend plusieurs fois depuis lors, le Parlement wallon a approuv le projet portant cration d'un Centre rgional d'Aide aux Communes (Crac). Celui-ci a pour missions actuelles 1: - conseiller les communes et les provinces dans le suivi de leur plan de gestion conformment au dcret du 3 juin 1993 tel que modifi; - assurer le suivi des crdits et dbits du Crac et prendre toutes les mesures financires positives de gestion de solde de compte; - examiner les situations budgtaires des communes et des provinces sollicitant l'accs au Crac; - aider la gestion de trsorerie des communes et des provinces; - dlivrer des avis au Gouvernement wallon ou au Ministre qu'il dlgue cette fin sur les problmes relatifs la situation financire des communes et des provinces; - toutes missions en rapport avec son objet que lui demandera d'excuter le Gouvernement wallon; - le financement des infrastructures sportives et d'infrastructures spcifiques de haut niveau au bnfice des communes, provinces ou associations de communes conformment la lgislation existante; - le financement des infrastructures mdico-sociales (hpitaux, maisons de repos, centres pour handicaps) au bnfice des communes, provinces, intercommunales, CPAS, associations chapitre XII, des asbl et des socits finalit sociale; - le financement d'quipements touristiques; - le financement d'installation de gestion des dchets; - le financement de la construction de logements sociaux et moyens destins la location; - le financement de certains investissements publics importants comme les crches, les btiments des zones de police et des services rgionaux dincendie ou ceux utiles certains services communaux et de CPAS. Le compte 2 Crac est ouvert au nom du centre. Au niveau des oprations financires, le Crac intervient: 1. dans le cadre de prts d'aide extraordinaire long terme classique. L'intervention communale (ou provinciale) est fixe depuis 2005 50 % de l'annuit totale due au moment de l'octroi. La gestion de ces prts est confie au Crac qui assure galement le suivi des plans de gestion et de leurs ractualisations ventuelles; 2. dans le cadre des prts d'aide extraordinaire long terme de l'axe 2 du Plan Tonus 3. Il s'agit d'une aide extraordinaire sous forme d'un prt de trsorerie que peuvent solliciter les communes confrontes un dficit inluctable d des dficits du pass. Le taux de l'intervention communale rpond une formule complexe qui a t modifie au cours du temps afin d'accrotre quelque peu l'intervention communale. Celle-ci oscille gnralement entre 25 % et 40 % de l'annuit totale. Le solde est assur par la Rgion wallonne au travers du compte Crac. Le plan de gestion doit permettre une rduction, voire une suppression des dficits communaux dans les meilleurs dlais. En marge de la rforme du Fonds des communes de 2008, la Rgion wallonne a repris sa charge la totalit des charges des prts de trsorerie des 106 communes concernes. Cependant, lavantage octroy ces communes est, pour chacune delle, dduit du calcul de leur dotation garantie issue du Fonds des communes; 3. dans le cadre du Plan Tonus hpital, octroi de prts visant couvrir les dficits hospitaliers enregistrs jusqu'au 31 dcembre 2002 avec une intervention communale (ou provinciale) de
1 2

C. Parmentier, Centre rgional d'Aide aux Communes. Le compte Crac, les produits, les services, 15 p. Le Crac est aliment par des emprunts, par le reversement de la part du Fonds des communes octroy titre de finances obres, par des annuits prises en charge par les communes et par des subsides verss par la Rgion. F. Lannoy, L'essentiel sur Tonus: axe I, axe II, hpital et pension, Mouv. comm., 6-7/2004.

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40 % de l'annuit. L'octroi de l'aide est conditionn par la ralisation d'un plan de gestion de l'institution hospitalire, soumis l'approbation des conseils communaux et provinciaux, ainsi que du Gouvernement; 4. dans le cadre du Plan Tonus caisses locales de pension. Le 27 novembre 2003, le Gouvernement wallon a dcid que les communes disposant d'un Fonds ferm (communes nouvellement affilies l'ONSSAPL), ainsi que la Ville de Lige, sont autorises contracter un prt au travers du compte Crac. Les annuits sont supportes 60 % par la Rgion. L'aide est conditionne la mise en place d'instruments de suivi et un contrle de tutelle, la ralisation d'efforts propres, soit le versement d'une cotisation annuelle au Fonds de pension conforme au plan de financement et une analyse de toute nouvelle dcision en matire de personnel. En marge de la rforme du Fonds des communes, un nouveau prt long terme partiellement pris en charge par les finances rgionales a t accord aux villes de Charleroi et Lige afin de faire face aux charges de pension; 5. dans le cadre de produits de trsorerie (prts court terme, placements groups des excdents de trsorerie des communes, paiements anticips d'intrts groups); 6. dans le cadre du financement alternatif de certains investissements importants.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 10

Fiche 10 - La commune, pouvoir "dispensateur" de subventions*

Si la commune, et les pouvoirs locaux en gnral, sont susceptibles de bnficier de diffrentes formes de subventionnement pour la mise en uvre de projets particuliers, ils peuvent galement tre, euxmmes, des dispensateurs de subsides. En effet, loctroi daides et de subsides des tiers fait partie des modes dutilisation des ressources dont ils disposent lappui du dveloppement de leurs politiques. De tels supports et incitants sont envisageables dans une trs grande diversit de domaines dintervention et peuvent sadresser aussi bien des associations qu des citoyens, des mnages ou des entreprises pour autant que les subventions aient une fin dintrt gnral. Sils peuvent prendre la forme dinterventions purement financires, dautres formes de soutien sont envisageables et rgulirement mises en uvre1. En tout tat de cause, dans les limites des ressources disponibles, les "subventions communales" permettent de complter trs concrtement les outils de dveloppement des politiques communales, en y associant directement laction de la socit civile et en resserrant les liens entre cette dernire et le secteur public.

1. Le cadre lgal des subventions communales 2


La loi du 14 novembre 1983 relative au contrle de l'octroi et de l'emploi de certaines subventions3 a cr un cadre permettant de contrler lusage fait par leurs bnficiaires des fonds et supports allous par les pouvoirs locaux. Le titre III du livre III du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, intitul Octroi et contrle des subventions octroyes par les communes et les provinces, constitu des articles L3331-1 L3331-9 du code, intgre cette rgulation la lgislation wallonne. La comprhension et la mise en uvre de ces dispositions du code bnficient en outre du support dune circulaire adopte en date du 14 fvrier 2008 par le Ministre rgional wallon des Affaires intrieures et de la Fonction publique de l'poque, Philippe Courard 4.

2. Le champ dapplication de la rglementation


Afin de vrifier que loctroi dune subvention est soumis au rgime dfini par les articles L-3331-1 et suivants du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, il y a lieu de prendre en considration le type de pouvoir subsidiant (le dispensateur de la subvention), le bnficiaire de laide et le mode de subventionnement.

* Par Laetitia Vander Borght, Conseiller l'UVCW. 1 Ainsi, la commune peut-elle intervenir, notamment, par la mise disposition (gratuite ou tarif prfrentiel) de btiments, de locaux, de vhicules, de matriel, de terrains, dinfrastructures sportives, par le transport de matriel, la mise disposition de personnel, la prise en charge de dpenses ou de dpenses de dettes, la ralisation de travaux, loctroi de garanties financires, etc. 2 Prcisons quune rforme est actuellement en cours puisquun avant-projet de dcr. mod., notamment, le rgime juridique de loctroi et du contrle des subventions a rcemment t adopt par le Gouvernement wallon. Celle-ci vise supprimer la tutelle dannulation avec transmis obligatoire sur loctroi des subventions de manire ramener le contrle en interne via une modification des art. L3331-1 et ss. du CDLD. 3 M.B. 6.12.1983. 4 M.B. 18.3.2008.

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B. Ressources de la commune 1. Finances fiche 10

En tant que pouvoir subventionnant, les communes, qui sont ici au centre de nos proccupations, ne sont pas seules tre concernes. En effet, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation soumet au mme rgime de contrle des subventions, notamment, les tablissements dintrt communal 5, les agglomrations et fdrations de communes et les associations de communes 6. Elle stend de plus galement aux personnes physiques et morales subventionnes, directement ou non, par au moins une commune ou entit vise par le code 7. En ce qui concerne le bnficiaire, quimporte quil profite directement ou non de la subvention et quil bnficie ou non dune personnalit juridique. En ce qui concerne les modes de subventionnement prendre en compte, le champ dapplication dfini par le Code savre extrmement large 8 car, lexception des "prix dcerns aux savants et artistes pour leurs uvres", il vise "toute contribution, avantage ou aide, quelles quen soient la forme ou la dnomination, en ce compris les avances de fonds rcuprables consenties sans intrts, octroyes en vue de promouvoir les activits utiles lintrt gnral 9". La prise en considration dautres formes daide et de soutien que le simple octroi dun montant financier pose la question de la dtermination de la valeur des subventions octroyes. Celle-ci savre en effet capitale dans la mesure o elle permet de dterminer quelles obligations de justification simposent aux bnficiaires 10, deffectuer le contrle de lusage quils font des subventions alloues, de dfinir quels montants restituer le cas chant, mais galement de dterminer le rgime et la procdure du contrle de tutelle applicable. La circulaire ministrielle du 14 fvrier 2008 prvoit certaines mthodes d'estimation applicables aux subventions en nature 11.

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Cf. tablissements dintrt communal dots dune personnalit juridique propre. Cf. CDLD, art. L3331-1, 1. Cf. CDLD, art. L3331-1, 2. Cf. CDLD, art. L3331-2. Si cette dfinition revt une porte extrmement large, il convient de laborder avec circonspection. Laction dune association ou dune personne en faveur de lintrt gnral laquelle contribue une commune ne doit, selon nous, pas se confondre avec laction dune commune en faveur de lintrt gnral pour la ralisation de laquelle elle rtribue des biens, services et travaux, qui lui sont fournis par son personnel, par des entreprises, des intercommunales, des associations, Dans un tel cas de figures, les traitements du personnel, prix des biens, services et travaux ou cotisations verses ne sapparentent pas des subventions. En ce sens, voyez la discussion gnrale du rapport fait au nom de la commission de lintrieur, quant au projet de loi dont est issue la L. 14.11.1983 (cf. Sn., doc. parl. 452 (1982-1983) n 2, p. 4), concernant la notion de "rmunration de services prests". Toutefois, en ce qui concerne les cotisations, selon la jurisprudence de la DGO5, certaines cotisations constituent des subventions. Une cotisation suppose au minimum la runion des lments suivants: 1) une intervention verse sur une base contractuelle, 2) titre de membre, 3) destine faire fonctionner linstitution. Bien que ce type dintervention soit qualifi de cotisation selon la lgislation sur les asbl, la pratique de la tutelle a opr une distinction entre: 1) des cotisations, qui ne tombent pas sous le champ dapplication des art. L3331-1 L3331-9 : en plus des trois lments numrs ci-dessus, il faut que lintervention soit verse en contrepartie de prestations spcifiques de lasbl au seul profit de la commune et que ces prestations soient la contrepartie principale du montant vers par les pouvoirs locaux; 2) dfaut de la rmunration de prestations spcifiques, les cotisations sont considres comme des subventions au sens de larticle L3331-2. Par ailleurs, selon la jurisprudence de lautorit de tutelle, les dotations obligatoires ne sont pas considrer comme des subventions au sens de lart. L3331-2 ; en ce sens, la circ. 14.2.2008 prcise quchappent cette dfinition les "dotations obligatoires: en particulier, au profit des CPAS, des zones de police, des fabriques dglise, des services rgionaux dincendie, des intercommunales (art. L3331-5, par. 3)". Cette prcision relative lintrt gnral ne signifie bien entendu pas que les pouvoirs dispensateurs soient libres de subventionner des activits utiles des intrts purement privs. Comme le rappelle lanalyse des articles en lexpos des motifs du projet de loi dont est issue la L. 14.11.1983 (cf. Sn., doc. parl. 452 (1982-1983) n 1, p. 4) "la finalit dintrt gnral est de lessence de la notion de subvention, ds linstant o celle-ci est envisage dans le contexte des rgles de droit public. On ne peut, en effet, concevoir quune subvention soit alloue par une personne morale de droit public des fins dintrt strictement priv ()". En loccurrence, la mention de la notion dintrt gnral a pour but dcarter du champ dapplication de la loi "certaines allocations qui sont accordes par des personnes de droit public en dehors de toute finalit dintrt gnral", procdant "principalement soit dun but dquit ou dhumanit soit dune espce dobligation naturelle que la personne de droit public aurait cru devoir simposer" et dont les travaux parlementaires donnent divers exemples. Loctroi dune subvention devra donc bien tre motive au regard de lintrt gnral. Comme nous le dtaillons ci-aprs, le code prvoit une application module des dispositions relatives aux subventions accordes par les pouvoirs locaux en fonction de la hauteur de laide octroye, exprime en euros. Ainsi, la valeur d'une mise disposition d'un local peut s'estimer "sur la base du revenu cadastral ou par rfrence d'autres locaux similaires au sein de la mme commune". La mise disposition de matriel peut s'valuer, quant elle, "par rfrence la valeur locative du bien". Pour la mise disposition de personnel, le dispensateur peut recourir une rgle de trois, en fonction des prestations utilises.

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3. Les obligations incombant aux bnficiaires de subventions


Dfinies dans lobjectif de permettre aux dispensateurs un contrle de lusage des subventions par leurs bnficiaires, les dispositions du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation dfinissent dans le chef de ces derniers des obligations dont lapplicabilit se dfinit selon la valeur des subventions, selon la volont des pouvoirs dispensateurs et selon la personnalit juridique des bnficiaires. En tout tat de cause, deux obligations, que nous qualifierions de principales, simposent aux bnficiaires de subventions, dont ils ne peuvent tre dispenss par les pouvoirs dispensateurs: lobligation dutiliser les subventions aux fins pour lesquelles elles ont t octroyes et, sauf exception dfinie par ou en vertu dun dcret, en justifier lemploi 12; lobligation, outre les conditions rsolutoires qui leur seraient propres, de restituer les subventions qui nauraient pas t utilises aux fins pour lesquelles elles auraient t octroyes 13.

Outre ces obligations principales, le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation dfinit une srie dobligations que nous qualifierions de complmentaires et dont lapplicabilit peut dpendre, selon la valeur des subventions octroyes, dune libert de choix accorde au pouvoir dispensateur14. En synthse, il sagit des contraintes suivantes 15: lobligation de restituer les subventions en cas de non-respect des obligations de justification incombant au bnficiaire 16 ainsi quen cas dopposition lexercice des droits de contrle du pouvoir subsidiant; lobligation, pour les personnes morales, de joindre leurs demandes de subventions et de transmettre pour chaque anne ayant donn lieu lobtention dune subvention bilans, comptes, rapports de gestion et de situation financire 17.

Ces obligations complmentaires sont en principe applicables aux subventions dont la valeur est suprieure 1.239,47 euros. Le pouvoir dispensateur peut toutefois: dispenser un bnficiaire de tout ou partie des obligations complmentaires, pour autant que la valeur de la subvention octroye soit infrieure 24.789,35 euros; rendre tout ou partie de ces mmes obligations complmentaires applicables aux subventions dont la valeur est infrieure 1239,47 euros.

Lon notera que les obligations imposes aux bnficiaires, y compris de restitution, sappliquent tant pour les subsides "en argent" que pour les autres formes daides et de contributions. Lon peut, selon
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Cf. CDLD, art. L3331-3. Comme le prcise la circ. 14.2.2008, "on ne peut conclure de manire gnrale que lexistence de rserves financires dans le patrimoine du bnficiaire signifie que ce dernier n'utilise pas la subvention aux fins pour lesquelles elle a t octroye". Cette prcision bienvenue clarifie le doute que laissait subsister une rponse apporte antrieurement au Snat (Q.R., Sn., sess. ord. 1995-1996, question n 71 du 22.12.1995 de M. Boutmans), et qui nous semble sans fondement, selon laquelle on pourrait "lgitimement considrer quil nest pas satisfait lexigence de finalit dintrt gnral ds lors que le demandeur dun subside dispose de rserves financires propres. On peut en effet estimer raisonnablement quun subside qui serait accord dans de telles conditions serait remis moins en vue de financer une activit utile lintrt gnral quaux fins de satisfaire les intrts strictement propres du bnficiaire." Sagissant de la dtermination mme de la finalit dintrt gnral, une telle approche pousserait considrer comme sortant du cadre de lintrt gnral, qui lie tout pouvoir dispensateur indpendamment du CDLD, et donc galement la Rgion wallonne, toute subvention accorde, par exemple, un particulier, pour effectuer des investissements nergtiques ou tout subside accord un pouvoir local ds lors quil naurait pas pralablement puis ses rserves. Cf. CDLD, art. L3331-7. La restitution porte alors sur la partie de la subvention dont lutilisation nest pas justifie. Cf. CDLD, art. L3331-9. Cf. CDLD, art. L3331-5 et L3331-7. Cf. restitution de la partie de la subvention dont lutilisation nest pas justifie. Les obligations de justifications concernes sont les transmissions dinformations imposes par le CDLD aux bnficiaires personnes morales et les justifications dfinies par le pouvoir dispensateur dans le cadre de la dcision doctroi dune subvention. Ces justifications propres aux personnes morales ne sont, selon larticle L3331-5, 3, pas requises dans lhypothse dune subvention obligatoirement mise charge du budget du pouvoir dispensateur.

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nous, considrer que des subventions octroyes "en nature" pourraient dans certaines hypothses donner lieu des restitutions sous la forme dune somme dargent.

4. Les droits et obligations du pouvoir dispensateur


Le pouvoir dispensateur dune subvention doit avant toute chose, moins quun rgime spcifique nait t prvu par une disposition lgale ou rglementaire, prciser dans toute dcision dattribution dune subvention les lments qui suivent 18: la nature de la subvention; son tendue; les conditions de son utilisation; les justifications de son utilisation exiges du bnficiaire; les dlais de production de ces justifications.

Toutefois, lorsquune subvention stablit de manire annuelle et rcurrente, cette obligation peut tre attnue pour les annes ultrieures, si lon se rfre la circulaire ministrielle du 14 fvrier 2008. Cette dernire prcise en effet que "si loctroi de la subvention prend la forme dun contrat pluriannuel entre la commune et une ASBL rpondant aux exigences des articles L3331-1 et suivants, une inscription nominative au budget suffit pour les exercices couverts par le contrat". Sur la base des conditions quil aura dfinies loccasion de loctroi dune subvention, et sur la base des obligations imposes aux bnficiaires par le CDLD, le pouvoir dispensateur pourra procder, sur place, au contrle de lemploi des subventions quil a accordes, y compris lgard des bnficiaires qui ont reu la subvention indirectement, par lintermdiaire dun autre pouvoir dispensateur19. Lorsque le contrle de lemploi dune subvention rvle une irrgularit conduisant la mise en uvre de lobligation de la restituer, le pouvoir dispensateur, sil sagit dune personne morale de droit public habilite tablir des impts directs (ce qui est le cas des communes) est autoris en poursuivre le recouvrement par voie de contrainte 20. En outre, tant quun bnficiaire ne satisfait pas ses obligations en termes de justification ou daccessibilit au contrle de lemploi de ses subventions, le pouvoir dispensateur surseoira son gard loctroi de nouvelles subventions ainsi qu la ralisation de fractions de subventions non encore excutes 21. En ce qui concerne les obligations et contraintes relatives lexercice de la tutelle sur les communes, il convient de relever que les subventions sont soumises au rgime de la tutelle gnrale dannulation22. Toutefois, depuis la rforme des rgles dexercice de cette tutelle, pour les subventions ayant pour effet daccorder, au cours du mme exercice budgtaire et au mme bnficiaire un avantage dune valeur suprieure 2.500,00 euros indexs 23, le rgime gnral de tutelle est complt par lobligation de transmettre au Gouvernement les actes et leurs pices justificatives dans les 15 jours de leur adoption. Ils ne peuvent en aucun cas tre mis excution avant cette transmission24.
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Cf. CDLD, art. L3331-4. Cf. CDLD, art. L3331-6. Cf. CDLD, art. L3331-7. Cf. CDLD L3331-8. Cf. CDLD L3121-1 ; cette tutelle implique que le Gouvernement puisse rclamer la transmission des dlibrations quil dsigne et de leurs pices justificatives. Ds lors quil a reu lensemble de ces documents, le Gouvernement dispose dun dlai de 30 jours, prorogeable au maximum de 15 jours, pour ventuellement prendre une dcision dannulation, conformment aux articles L3122-5 et L3122-6 du CDLD. Cf. indexation "au 1er fvrier de chaque anne sur base de lindice sant du mois de janvier de lanne en cours rapport lindice sant du mois de janvier 2008 au cours du mme exercice budgtaire". Cf. CDLD, art. L3122-2, 5. Conformment larticle L3122-3 du CDLD, les mmes critres dterminent lapplicabilit de la tutelle gnrale dannulation sur transmission obligatoire des actes et pices justificatives aux subventions octroyes par les intercommunales.

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Ce rgime spcial de tutelle dannulation sur transmission obligatoire nest toutefois pas applicable aux subventions accordes en vertu des dispositions dune loi ou dun dcret 25. La tutelle dannulation sur transmission obligatoire des actes et pices justificatives pose la question du caractre complet du dossier transmis, dont dpend le caractre excutoire de lacte. En effet, les pices justificatives englobent, selon le CDLD 26 "tous les documents et annexes de nature tayer un acte administratif". La large porte de cette dfinition pose la question de connatre le moment partir duquel lensemble des pices pourra tre considr comme ayant t transmis. Une circulaire interprtative du 14 fvrier 2008 relative aux pices justificatives27 permet dapporter des prcisions cet gard, en faveur dune plus grande scurit juridique. Pour complter ce point relatif aux droits et obligations des pouvoirs subsidiant, nous rappellerons quen matire de tutelle, les octrois de subventions seront galement intgrs aux procdures dapprobation des budgets et comptes, et que la loi sur la motivation formelle des actes administratifs sappliquera aux dcisions doctroi de subventions.

5. La formalisation des subventions par les communes


Au niveau communal, loctroi des subventions et la dtermination des modalits de contrle de leur usage relvent en principe de la comptence du conseil communal 28. Ces dcisions du conseil peuvent, le cas chant, se concrtiser trs naturellement dans le cadre de conventions passes entre le pouvoir dispensateur et les bnficiaires, particulirement lorsque les conditions doctroi et dutilisation dune subvention ne sont pas fixes par avance de manire gnrale. Ladoption dun ou plusieurs rglements communaux fixant les bases de loctroi, de lutilisation et du contrle de tout ou partie des subventions disponibles, permet, selon nous, de faciliter loctroi des subventions et le respect des obligations en dcoulant, tant pour les bnficiaires que pour lautorit communale. Dans cette hypothse o le conseil fixerait par avance les rgles dattribution et le rgime de justification de lemploi de subventions, il pourrait galement en dlguer lexcution au collge 29. En outre, ladoption dun rglement nous parat permettre la fixation de balises de dtermination du montant des subventions, facilitant leur estimation eu gard la dfinition des obligations imposes aux bnficiaires et au rgime de tutelle applicable.

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Cette exception allge considrablement les contraintes administratives lies la mise en uvre de subventions obligatoires, de sorte que lintgration de ces dernires au rgime dfini par les articles L3331-1 et suivants du code nest pas de nature pratiquement problmatique. Cf. CDLD, art. L3111-2, 3. M.B. 18.3.2008. Il convient de faire application des rgles gnrales de rpartition des comptences entre organes de la commune. Cf. CDLD, art. L112230 et L1122-32. En ce sens, voy. galement, CRW Q-R 1993-94, Question n 56, 24.5.1994. Voy. en ce sens la circ. 14.2.2008.

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Fiche 12 Lexprience-pilote de droit de tirage pour lentretien des voiries communales

Comme nous lavons vu dans les fiches prcdentes, outre les recettes issues de la fiscalit, les moyens financiers issus, dune part, des dotations et, dautre part, des subsides constituent les principales sources de financement de la commune, soit 38,9 % du financement de lensemble des communes wallonnes. Alors que la dotation constitue un transfert financier dont lobtention nest lie aucune obligation daffectation, les subsides sont, quant eux, accords aux pouvoirs locaux en vue de financer des missions ou des investissements bien spcifiques. Si le programme triennal des travaux subsidis relve bien, comme son nom lindique, dun financement travers loctroi dun subside 1, un projet exprimental de droit de tirage concernant les travaux dentretien des voiries communales et fonctionnant davantage sous le principe dune dotation a toutefois t mis en place par lactuel Gouvernement wallon. Plus prcisment, le droit de tirage consiste en une dotation accorde pour une priode dtermine chaque commune dans laquelle cette dernire peut puiser pour raliser diffrents types dinvestissement. Le montant de la dotation est calcul sur base de critres prtablis et objectifs, repris dans la lgislation qui prcise galement le type dinvestissement entrant en ligne de compte. Le champ de ces derniers doit tre suffisamment large afin doffrir aux pouvoirs locaux lautonomie ncessaire pour arbitrer entre les investissements qui leur paraissent le plus judicieux. Selon ce systme, les communes bnficient ainsi chaque anne dun certain montant financier connu lavance et qui leur permet de raliser des investissements dans un champ daction dtermin. Lopration-pilote de droit de tirage en matire dentretien de voiries mise en place par le Ministre des Pouvoirs locaux destination des 253 communes wallonnes francophones (les communes germanophones relvent, pour cette comptence, de la Communaut germanophone et disposent dj de leur propre dispositif de droit de tirage pour leurs voiries communales) est une premire tape en ce sens. Les modalits de cette opration-pilote sont reprises dans larrt du Gouvernement wallon du 18 juin 2010 relatif loctroi de subsides destins aux travaux dentretien des voiries communales pour les annes 2010 2012 2. Les premiers enseignements tirs de cette opration devront permettre dlaborer, terme, un dcret relatif au droit de tirage. Plus concrtement, dans le cadre de cette opration-pilote, un budget total de 105 millions deuros, issu de lenveloppe des travaux subsidis, a t consacr pour les annes 2010 2012 aux travaux dentretien des voiries communales. Pour tre prcis, nous relverons que ce budget ne concerne toutefois pas les travaux de voirie conjoints des travaux dgouttage. Une quote-part de cette enveloppe budgtaire est rserve chaque commune et est calcule sur base de 3 critres, savoir le kilomtrage des voiries communales revtues, le nombre dhabitants et le revenu moyen par habitant. La formule prcise, reprise dans larrt, accorde un mme poids pour les critres "kilomtrage de voiries" et "population" et corrige la quote-part ainsi obtenue en fonction du niveau de revenu de la commune, visant introduire de la sorte une certaine forme de solidarit. Pour dterminer plus prcisment pour chaque chantier la subvention qui est accorde, la base de calcul de cette subvention dpend de ltat de la voirie. Elle est de 30 euros/m pour les voiries en trs mauvais tat, de 10 euros/m pour les voiries en mauvais tat et de 2 euros/m pour celles dans un tat
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Voir ce sujet la fiche 7 Les subsides le programme des travaux subsidis. M.B. 30.6.2010.

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peu dgrad. La commune doit financer 10 % des travaux, except pour les communes sous plan de gestion. En ce qui concerne le degr de priorit des dossiers, larrt prvoit que, dans le cas o les demandes introduites en 2010 et 2011 sont suprieures au crdit inscrit au budget, cest lordre de priorit pos par la commune et accept par ladministration de la Rgion wallonne qui sera suivi, les dossiers non retenus tant reports lanne suivante. Larrt dtaille galement la procdure suivre. La commune sera tenue dintroduire, une fois par an, auprs de la Direction gnrale oprationnelle "Routes et Btiments" (DGO1), un dossier comprenant notamment toute une srie dinformations prcises, photos lappui, sur ltat des routes. Cela donnera lieu une runion, dans les deux mois, entre la commune et ladministration de la Rgion wallonne. Suite cette runion, le projet, comprenant notamment le cahier spcial des charges, devra parvenir dans les deux mois (voire 5 mois pour les voiries en trs mauvais tat) la DGO1 qui donnera son accord sur celui-ci dans un dlai de deux mois. Le cas chant, aprs la notification de larrt de subvention sign par le Ministre, la commune pourra alors lancer le march de travaux, faire approuver le rsultat de lattribution du march par le collge et transmettra, pour information, le dossier dadjudication la DGO1. Elle notifiera ensuite le march et transmettra lordre de commencer les travaux la DGO1. Dans les 3 mois aprs la fin des travaux, la commune transmettra la DGO1 le dcompte final pour la liquidation de la subvention. Cette opration-pilote permet aussi une certaine libert dans la rpartition sur les 3 annes des montants attribus. La commune qui le souhaite peut ainsi obtenir les 100 % de son droit de tirage la premire anne travers un mcanisme dpendant du Crac. Cette exprience est un premier pas important vers la mise en place dun systme de droit de tirage plus labor. Celui-ci sera un outil essentiel tant en termes de bonne gouvernance que de renforcement de lautonomie communale, ce qui reste tout fait compatible avec la mise en uvre par le Gouvernement wallon de crdits dimpulsion pour les projets dimportance rgionale.

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Fiche 13 La Politique des grandes villes

Partie intgrante du SPP (Service public fdral de Programmation) Intgration sociale, Lutte contre la Pauvret et Economie sociale, la Politique fdrale des grandes villes 1 fut dcide en 1999 et mise en uvre en 2000 dans le but de mettre fin aux fractures sociales en travaillant sur lintgration des cultures et des gnrations, auquel il faut ajouter un objectif en termes de logement partir de 2004. Elle fut, il y a peu, redynamise autour du concept de "contrat de ville durable", liminant ainsi le discernement entre contrats de ville et contrats logement appliqu jusqualors. On peut donc rsumer lobjet de la PGV comme tant le dveloppement long terme des grandes villes dans un contexte de paix sociale. Dix-sept villes et communes bnficient aujourdhui de la PGV: 7 en Rgion de Bruxelles-Capitale, 5 en Flandre et 5 en Wallonie, ces dernires tant Lige, Charleroi, La Louvire, Seraing et Mons. Pour dsigner les villes bnficiaires, il est tenu compte de critres socio-conomiques, de sorte que sont concernes les villes de plus de 60.000 habitants dont au moins 10 % vivent dans des quartiers dfavoriss 2 et dont le revenu par habitant est infrieur la moyenne nationale. Le fonctionnement de la PGV repose sur la concentration de moyens via des programmes stratgiques triennaux. Un aspect intressant pour les pouvoirs locaux concerns est que les projets initis grce la PGV peuvent tre financs 100 % par les subsides fdraux, sans contribution financire de la part des communes. Le dernier plan triennal en date est celui allant de 2005 2007, priode lors de laquelle en moyenne 66,1 millions d'euros ont t dgags annuellement par le Fdral dans le cadre de la PGV. Il fut prolong dun an afin de poursuivre le financement du programme en 2008, soit un budget de 66,1 millions d'euros. Lanne 2009 tait initialement considre comme une anne transitoire "permettant aux villes dorganiser au mieux la transition entre la programmation 2005-2008 et un futur projet pluriannuel ngocier en fonction des orientations fdrales, de la ngociation institutionnelle et du cadre prpar au travers de laccord de coopration" 3. Les contrats conclus en 2009 ne furent plus quannuels, reprsentant un montant en lgre augmentation: 67 millions d'euros, dont 21,3 millions d'euros bnficiant aux 5 villes wallonnes (soit 31,8 % du budget total). Lincertitude politique ne stant pas dissipe depuis lors, les contrats 2010 prirent la forme davenants aux contrats 2009, pour un montant en diminution: 59,2 millions d'euros, dont 18,3 millions d'euros aux villes wallonnes (30,9 % du budget total), soit 6,9 millions d'euros Charleroi, 6,1 millions d'euros Lige, 2,4 millions d'euros La Louvire, 1,9 million d'euros Seraing et 1 million d'euros Mons. La diffrence de quelque 8 millions d'euros entre 2009 et 2010 correspond aux sommes affectes ultrieurement aux nouveaux projets qui ne sont plus financs. En 2011, tous les contrats "ville durable" sont des prolongations (jusque fin 2011) de contrats existant dj en 2010. Certains projets arrivs chance nont pas t reconduits, do une nouvelle diminution du budget de plus de 3 millions d'euros. Le budget fdral 2012 prvoit nouveau un prolongement des crdits correspondant au second semestre 2011, soit un budget dun peu plus de 52 millions deuros (17.560.680 deuros pour les cinq communes wallonnes, soit 33,71 % du budget total). Chaque anne, le principe de la reconduction des budgets affrents aux projets en cours de vie et, partant, la non-reconduction des projets en fin de vie

L. 17.7.2000 dterminant les conditions auxquelles les autorits locales peuvent bnficier dune aide financire de ltat dans le cadre de la politique urbaine, modifie par les Lois-programme des 27 dcembre 2004 et 22 dcembre 2008. Les quartiers dfavoriss sont mentionns dans l'tude "Structures sociales et quartiers en difficult" ralise par l'ISEG de la KUL (Prof. C. Kesteloot) et l'IGEAT de l'ULB (Prof. C. Vandermotten). http://www.mi-is.be/be-fr/politique-des-grandes-villes/programme-de-la-politique-des-grandes-villes

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et labsence de financement de nouveaux projets, entrane la diminution progressive de lenveloppe budgtaire de la PGV.

En 2012, le financement des 5 villes wallonnes bnficiaires stablit comme suit : Millions d'euros 6,85 5,5 2,4 1,9 0,9 17,55

Charleroi Lige La Louvire Seraing Mons Total

En millions deuros. Source: Cabinet du Ministre Magnette

Du ct des cinq villes wallonnes concernes, le financement a diminu de 3,74 millions en trois ans (17,56 millions deuros en 2012 contre 21,3 millions deuros en 2009).

En millions deuros. Source: Cabinet du Ministre Magnette

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A linstar dautres matires, la PGV fait partie de celles faisant lobjet de rgionalisation partielle annonce, les budgets transfrer restant soumis aux alas des ngociations politiques.

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B. Ressources de la commune 2. Personnel

2. Le personnel communal
Isabelle DUGAILLIEZ Caroline FRANCOTTE Luigi MENDOLA Sylvie SMOOS Union des Villes et Communes de Wallonie

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B. Ressources de la commune 2. Personnel

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 1

Fiche 1 - Les diffrentes catgories de personnel

1. Le choix entre engagement statutaire et engagement contractuel: examen de la sphre de l'autonomie locale A. Sur le plan de la lgalit
En vertu du principe de l'autonomie communale, port par les articles 41 et 162 de la Constitution et rpercut dans l'article L1122-30 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, l'autorit communale peut procder des engagements statutaires ou contractuels. Si une conscration implicite de la relation statutaire semble se faire jour la lecture des articles L1212-1 et L1213-1 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, on ne peut en dduire une exclusion de la possibilit d'un engagement contractuel ds lors que le texte mme du code l'voque, en l'admettant donc, en son article L1215-1, et que la ralit de l'engagement contractuel est galement prise en compte par l'article 144bis de la nouvelle loi communale 1. Si, certes, diffrentes circulaires ont affirm le principe de la primaut du statut dans le secteur public local wallon 2, le Conseil d'Etat enseigne qu'il n'appartient pas l'autorit de tutelle de restreindre par cette voie les cas dans lesquels il peut tre recouru au contrat de travail3.

B. L'enseignement de la jurisprudence
Face l'absence de texte explicite se prononant en faveur de l'un ou l'autre type d'engagement au sein des pouvoirs locaux, le Conseil d'Etat, relay par les autres juridictions, a privilgi le mode d'engagement statutaire dans sa jurisprudence. Le point de dpart de cette position vient d'une interprtation de la volont du lgislateur du dbut du XXe sicle qui, par une loi du 30 juillet 1903, entendait assurer une certaine stabilit aux emplois communaux en mettant en place un rgime de tutelle et de recours administratifs4. Ce faisant, la jurisprudence du Conseil d'Etat - qui reconnat la validit de l'engagement contractuel5 en se basant sur l'article 1er de la loi du 3 juillet 1978 sur les contrats de travail6 - a tent de cerner les limites de l'engagement contractuel 7. Ainsi, la Haute Juridiction administrative considre notamment que l'engagement contractuel doit tre constat de manire non quivoque. En cas de doute sur le lien unissant un agent la commune, il sera considr que l'engagement qui est intervenu est un

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Disposition reste fdrale et donc non codifie dans le CDLD. V. notamment circ. 19.7.2001, M.B. 1.9.2001; circ. 14.11.2001, M.B. 4.12.2001; circ. 4.4.2006 Min. Aff. int. et Fonct. publ. de la Rgion wallonne rel. la convention sectorielle 2003-2004. En ce sens, C.E., 23.11.1994, Commune de Schaerbeek, n 50.355 et n 50.356. Pour plus de dtails sur ce point, nous renvoyons le lecteur la contribution du professeur M. Pques, L'hypothse du contrat dans la fonction publique locale, Droit et gestion communale - La fonction publique locale en mutation, Bruxelles, La Charte, 1995, pp. 135 et ss.; v. galement E. Gillet et A. Coenen, Le personnel, communes et rgions: quel partenariat pour le XXIe sicle?, actes du colloque organis par l'UVCW et le CDGEP le 11.12.1998. C.E. 24.4.1980, Caers, n 20.280, C.E. 18.11.1981, Hercot, n 21.558 Lequel porte le champ d'application de la loi en prcisant que celle-ci "s'applique aussi aux travailleurs () occups par (), les communes, les tablissements publics qui en dpendent, les organismes d'intrt public () qui ne sont pas rgis par un statut". Cet enseignement de la jurisprudence n'est cependant pas toujours adapt la ralit locale. Ainsi, en dclarant qu'il ne peut tre recouru des agents contractuels que de faon exceptionnelle, le Conseil d'Etat se situe en porte--faux avec la politique en faveur de l'emploi mene aux niveaux fdral et rgional et qui vise rendre le cot d'un agent moins important pour l'employeur. En effet, ces mesures en faveur de l'emploi ne visant que les agents engags dans les liens d'un contrat de travail, les autorits publiques locales - et plus spcialement encore les communes sous plan de gestion - recourent de tels engagements et feraient figure de mauvais gestionnaires si elles n'en profitaient pas.

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engagement statutaire 8. On conseillera donc, chaque hypothse d'engagement contractuel, que celuici soit constat par crit.

2. Les modalits de recrutement


Lorsqu'elle dcide de procder un recrutement (qu'il s'agisse d'engager du personnel statutaire ou contractuel), l'autorit locale doit respecter diffrents principes gnraux9. - Tout d'abord, il convient que l'autorit (le conseil communal ou le collge en cas de dlgation dans les limites prvues par l'art. L1213-1 CDLD) respecte le principe d'galit de traitement, issu de l'article 10 de la Constitution belge et en vertu duquel il doit tre rserv un gal accs10 l'emploi public 11 aux citoyens belges. Du principe d'galit d'accs dcoule la ncessit de faire connatre la vacance de l'emploi aux ventuels candidats extrieurs l'administration. Cependant, un appel public n'est ncessaire que lorsqu'une prescription spciale l'impose formellement 12, ce qui n'est pas le cas pour ce qui concerne les pouvoirs locaux 13. Si l'autorit locale a prvu un tel appel public dans sa rglementation interne, elle sera tenue de s'y conformer en vertu du principe pater legem quam ipse fecisti 14. Dans ce cas, l'autorit locale veillera ce que l'appel soit suffisamment dtaill de faon permettre aux candidats d'tablir s'ils entrent ou non dans les conditions fixes par l'autorit 15, et ce que la publicit ralise soit en adquation avec la ralit du terrain et la nature de l'engagement 16. Le principe d'galit impose aussi une absence de discrimination fonde sur des critres tels que la nationalit 17, l'ge ou le sexe. Le lgislateur fdral a, par ailleurs, rcemment fix un cadre lgal pour lutter contre la discrimination sur base de la nationalit, de la prtendue race, de la couleur de la peau, de l'ascendance ou de l'origine nationale ou ethnique, du sexe et fonde sur l'ge, l'orientation sexuelle,
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C.E. 6.1.1999, Bidee, n 77.982; C.E. 18.11.2002, Demoulin, n 112.590; Trib. trav. Namur, 22.4.1991, Rev. rg. dr., 1991, p. 332; C. trav. Bruxelles, 18.4.2001; C. trav. Mons, 3.10.2006, J.T.T., 10.05.2007, pp. 208-210. Pour une position moins stricte du C.E. quant la ncessit de preuve du lien contractuel, v. C.E. 4.10.2004, Schtikzelle, n 135.699, et C.E. 27.06.2006, Godfirnon, n 160.637. Signalons cet gard que l'Union des Villes et Communes de Wallonie met la disposition de ses membres un Guide de bonnes pratiques de recrutement du personnel dans les pouvoirs locaux. Elabor en 2006, il nonce les grands principes applicables lorsqu'une autorit locale souhaite procder l'engagement d'un agent contractuel ou statutaire. Il est accessible au dpart de notre site internet. Une nouvelle version de ce guide est en outre intgre au nouveau modle de statuts administratif et pcuniaire du personnel communal labor par l'UVCW et mis en ligne. Par ailleurs, dans le cadre du Pacte pour une fonction publique locale solide et solidaire et de la Convention sectorielle 2005-2006, une circulaire Principes gnraux applicables lors du recrutement des agents statutaires et contractuels a t adopte. Pour plus de dtails sur le contenu de ces mesures et l'absence de caractre contraignant des circulaires, v. notre contribution: La convention sectorielle 2005-2006: mise en chantier du renouveau de la fonction publique locale, Mouv. comm., 5/2009, pp.221-231. Depuis l'adoption de lA.G.W. 27.5.2009 rel. l'emploi des travailleurs handicaps dans les provinces, les communes et les associations de communes, publi au M.B. 9.7.2009, les communes doivent employer un travailleur handicap mi-temps par tranche de 20 quivalents temps plein prvus au cadre du personnel (ne sont donc comptabiliss que les agents statutaires, exclusion faite du personnel enseignant, des services incendie, mdical et soignant). Pour davantage d'informations sur cette mesure, voy. notre contribution, L'obligation d'emploi de personnes handicapes dans les pouvoirs locaux, Actualit du 15.7.2009, http://www.uvcw.be. A noter qu'au moment d'crire ces lignes un nouvel A.G.W. tait en projet: v. notre actualit du 6.6.2011 l'adresse http://www.uvcw.be/actualites/33,357,356,356,3747.htm Le fait qu'il s'agit d'un recrutement contractuel n'enlve pas le caractre public l'emploi confrer au sens de l'art. 10 de la Constitution: C.E. 4.4.2003, Matthis, n 118.044. C.E. 19.12.1972, n 15.633. Les lois coordonnes des 3.8.1919 et 27.5.1947 imposaient par le pass cet appel public dans le but d'assurer une priorit d'accs aux emplois publics aux invalides de guerre, anciens combattants, membres de la rsistance, prisonniers politiques, veuves et orphelins de guerre, etc. En vertu duquel l'autorit locale est tenue par ses propres rglements rguliers et ne peut y apporter de drogation d'ordre individuel. En effet, dfaut, une personne qui ne s'est pas prsente l'examen alors qu'elle tait recevable le faire pourrait s'en plaindre. Une telle contestation aurait alors des chances d'aboutir la double condition suivante: d'une part, que les irrgularits commises lors de l'appel aient t d'une gravit extrme et, d'autre part, que l'appel ait donn au requrant une impression ce point fausse de ses chances de russite qu'il pouvait tenir celles-ci pour quasi-inexistantes. Selon les cas, on prfrera p. ex. une publication dans un quotidien local, une publication aux valves communales ou une publication sur le site internet de la commune plutt qu'une publicit large au moyen d'une parution dans un quotidien national. Si l'art. 10 de la Constitution prvoit un gal accs l'emploi aux citoyens belges, on notera que le bnfice de cette mesure est tendu aux ressortissants des Etats membres de l'Union europenne sauf pour ce qui concerne les emplois impliquant l'exercice de la puissance publique (imperium).

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l'tat civil, la naissance, la fortune, la conviction religieuse ou philosophique, la conviction politique, la langue, l'tat de sant actuel ou futur, un handicap, une caractristique physique ou gntique, l'origine sociale ou la conviction syndicale 18. Ce cadre s'impose aux pouvoirs publics notamment dans le domaine des relations de travail, statutaires ou contractuelles. Le lgislateur rgional a, quant lui, fix un cadre lgal pour lutter contre la discrimination, dans les domaines de lorientation professionnelle, de linsertion socioprofessionnelle, du placement des travailleurs, de loctroi daides la promotion de lemploi, de loctroi daides et de primes lemploi et de la formation professionnelle 19. Les critres repris par le lgislateur rgional sont identiques aux critres prvus par le lgislateur fdral, mais le texte rgional vise galement les discriminations fondes sur les critres apparents au sexe, tels que la grossesse, laccouchement et la maternit, le transsexualisme et le changement de sexe. Le dcret rgional vise explicitement les relations statutaires de travail qui se nouent au sein des pouvoirs locaux 20. - Autre principe gnral auquel l'autorit locale devra avoir particulirement gard est le principe de bonne administration, en vertu duquel il appartient l'autorit de recruter le meilleur candidat, sur la base d'une procdure objective. Pour ce faire, l'autorit va procder une comparaison des titres et mrites des diffrents candidats, en se fondant sur diffrents critres, tels que le(s) diplme(s) dont les candidats sont titulaires, le lieu de rsidence des candidats 21, leur aptitude physique 22, leur moralit, etc. Notons qu'en ce qui concerne ce dernier critre, l'autorit n'aura dsormais plus la possibilit de se fonder sur le certificat de bonnes vie et murs du candidat 23.
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L. 10.5.2007 mod. L. 30.7.1981 tendant rprimer certains actes inspirs par le racisme et la xnophobie; L. 10.5.2007 tendant lutter contre la discrimination entre les femmes et les hommes; L. 10.5.2007 tendant lutter contre certaines formes de discrimination (M.B. 30.5.2007 et M.B. 5.6.2007). En ce qui concerne la discrimination fonde sur la conviction syndicale, ce critre a t ajout par la L. 30.12.2009 portant des dispositions diverses, M.B. 31.12.2009, suite l'arrt n 64/2009 du 2.4.2009 rendu par la Cour Constitutionnelle. Dcr. 6.11.2008 rel. la lutte contre certaines formes de discrimination (M.B. 19.12.2008). V. dcr. 19.3.2009, art. 4, mod. dcr. 6.11.2008 rel. la lutte contre certaines formes de discrimination, M.B.10.4.2009. Si, en matire de nomination dfinitive d'un agent, le CDLD prvoit certes - en son article L1212-1 - la possibilit pour le conseil communal d'exiger que l'intress ait et conserve sa rsidence effective sur le territoire communal, il n'en reste pas moins que cette disposition se heurte une rgle hirarchiquement suprieure porte par l'art. 2, al. 1er, du Protocole n 4 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales qui garantit la libre circulation et le libre choix de la rsidence sur le territoire de l'Etat. L'art. prcit du CDLD doit donc s'interprter en fonction des dispositions de droit international, comme l'a rappel le C.E. selon qui l'autorit qui exige une telle condition de rsidence ne peut le faire que si elle prouve que l'intress doit tre en mesure de donner immdiatement suite un appel inattendu et que la protection d'intrts suprieurs est l'objectif poursuivi par la condition de rsidence (scurit nationale, scurit publique, maintien de l'ordre public, prvention des infractions pnales, protection de la sant ou de la morale, protection des droits et liberts d'autrui, intrt public): C.E. 26.6.1989, n 32786; C.E. 20.11.1991, n 38.138; C.E. 15.6.1994, n 48.002; C.E. 4.7.2003, n 121.320. Depuis l'A.R. 28.5.2003 rel. la surveillance de la sant des travailleurs (M.B. 16.6.2003), il n'est plus permis un employeur de procder des examens mdicaux pralables l'embauche en dehors des cas dfinis par l'art. 26 de l'arrt prcit (sont vises les occupations des postes de scurit, de vigilance et des activits risque dfini ou lies aux denres alimentaires). Sur ce point, v. L. Mendola, Personnel - Examen mdical d'embauche, Mouv. comm., 1/2006, pp. 41 et 42. Par ailleurs, concernant ce critre de l'aptitude physique, il convient de ne pas perdre de vue l'obligation pour les communes d'employer un travailleur handicap mi-temps par tranche de vingt quivalents temps plein prvus au cadre du personnel (v. ci-dessus, note de bas de page n10). S'il tait autrefois admis de se fonder sur le contenu d'un certificat de bonnes vie et murs pour carter une candidature (C.E. 16.2.1960, n 7.635), une jurisprudence plus rcente remettait en cause cette utilisation du certificat qui "ne constitue qu'un simple bulletin de renseignements dpourvu d'une quelconque valeur probante autre que de prsomption et ne peut, partant, lier l'autorit comptente" (C.E., 23.12.1998, n 77.812). Plus rcemment encore, dans son rapport prcdant l'arrt n 125.744 rendu par le C.E. le 27.11.2003, l'auditeur avait soulign le dfaut de base lgale du rgime de dlivrance de ces certificats, mis en place par des circulaires ministrielles. Dans son arrt n 166.311 du 22.12.2006, le Conseil d'Etat a annul lesdites circulaires et a donc, par l mme, rendu caduque la base juridique principale des certificats de bonnes conduite, vie et murs. On ne parle ds lors plus de certificats de bonnes conduite, vie et murs mais bien, d'extraits de casier judiciaire. Par ailleurs, il n'est plus prvu d'enqutes effectuer par le chef de corps ou l'officier de police, ni d'avis et d'observations du bourgmestre ou de son dlgu, qui taient mentionns sur les anciens CBVM (v. circ. 2.2.2007, M.B. 9.2.2007; S. Smoos, Actualits des 29.1.2007 et 9.2.2007, http://www.uvcw.be ). On ne peut ds lors plus conseiller l'autorit entendant apprcier la bonne conduite d'un candidat de faire procder une enqute de moralit ou un complment d'enqute au vu des mentions du certificat comme par le pass. On lui conseillera donc au besoin d'entendre le candidat ou d'interpeller le Procureur gnral prs la Cour d'appel, seul magistrat habilit fournir de tels renseignements (en vertu l'art. 125 du Rglement gnral sur les frais de justice en matire rpressive ("tarif criminel") du 28.12.1950, M.B. 30.12.1950) afin de complter, le cas chant, les informations obtenues au travers de l'extrait de casier judiciaire. Suite au rcent arrt du Conseil d'Etat (C.E. n 189.761 du 26.1.2009, Inforum 235580) annulant la circ. 2.2.2007 rel. aux extraits du casier judiciaire (J. Robert, Actualit du 3.3.2009, http://www.uvcw.be), est parue, au M.B. 27.8.2009, la L. 31.7.2009 portant diverses dispositions concernant le casier judiciaire central en vertu de laquelle les autorits communales ne dlivreront les extraits de casier judiciaire sur la base des donnes contenues dans les casiers judiciaires communaux que jusqu'au 31 dcembre 2012, pour ensuite appliquer les articles 595 et 596 du Code d'instruction criminelle.

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A l'issue de la comparaison des titres et mrites, l'autorit locale sera amene porter son choix sur un candidat, choix qui devra tre motiv dans le respect des dispositions de la loi du 29 juillet 1991 relative la motivation formelle des actes administratifs24/25. L'obligation de motivation prcite ne sera pas rencontre par l'adoption d'une simple formule de style ; il conviendra d'indiquer clairement les lments de fait et de droit qui ont prsid au choix de tel ou tel candidat. Plus qu'une simple motivation "positive" expliquant les raisons pour lesquelles le candidat X a t choisi, la jurisprudence du Conseil d'Etat s'oriente vers une exigence de motivation "ngative" ou maximaliste, nonant non seulement les raisons pour lesquelles le candidat X a emport la prfrence de l'autorit locale, mais galement les motifs pour lesquels il fut considr que le candidat Y devait ne pas tre retenu26. Cette exigence a cependant ses limites, surtout quand les candidats taient nombreux se prsenter 27.

3. La situation juridique des agents A. Les agents statutaires


Les agents statutaires ("agents nomms") sont dans la situation juridique suivante: les rgles qui rgissent leur situation juridique sont fixes par l'autorit communale pour l'ensemble du personnel ou une catgorie de celui-ci de manire unilatrale et impersonnelle; ces rgles peuvent tre modifies unilatralement dans l'intrt du service, sans que le membre du personnel doive individuellement y consentir (mais moyennant une discussion pralable avec les organisations syndicales). En effet, le personnel tant un des moyens par lesquels la commune ralise sa mission de service public, l'intrt du service doit primer l'intrt personnel du fonctionnaire 28; tant que ces rgles sont en vigueur, elles doivent tre appliques tous les membres du personnel se trouvant dans les mmes circonstances, sans aucune drogation individuelle. L'autorit communale doit respecter les rgles qu'elle a elle-mme arrtes. Au sein de la catgorie des agents statutaires, on distingue les agents dfinitifs (a), les stagiaires (b) et les agents temporaires (c). a) Les agents dfinitifs sont nomms pour un temps indtermin afin d'exercer des fonctions permanentes.

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L'obligation de motivation vise aussi l'hypothse d'un recrutement contractuel ds lors que la dcision de l'autorit communale de proposer la signature d'un contrat de travail au candidat X plutt qu'au candidat Y constitue un acte unilatral, dtachable du contrat de travail, qui entre dans le champ d'application de la L. 29.7.1991. L. 29.7.1991 rel. la motivation formelle des actes administratifs (M. B. 12.9.1991). C.E. 6.7.2005, n 147.370; C.E. 12.7.2004, n 133.794; C.E. 10.6.2004, n 132.278; C.E. 13.10.2000, n 90.216. C.E. 21.11.2003, n 125.569; C.E. 1.8.2003, n 121.985. Il s'agit d'une application particulire de la loi du changement, en vertu de laquelle le service public doit pouvoir modifier, en tout temps, ses rgles d'organisation et de fonctionnement dans l'intrt gnral. Pour de plus amples dveloppements, v. J. Sarot, Prcis de la fonction publique, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 13. Pour une dfinition de la relation statutaire par rapport la relation contractuelle, v. D. Delvax, Le recours au contrat de travail ou au statut dans la fonction publique - Prolgomnes, Une terre de droit du travail: les services publics, Bruylant, Bruxelles, 2005, pp. 5 et ss.

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Une de leur particularit est qu'ils ne cotisent que trs partiellement aux secteurs de la scurit sociale: s'ils cotisent au secteur des soins de sant, ils ne cotisent pas au secteur des indemnits 29, ni au secteur de l'assurance chmage 30. De mme, leur pension reste charge du pouvoir local, soit directement (si la commune gre sa propre caisse de pension), soit indirectement (si, pour la gestion des pensions de son personnel, la commune est affilie l'ONSSAPL ou une institution de prvoyance) 31. Le rgime de pension du personnel nomm de la grande majorit des communes wallonnes est fond sur la solidarit des pouvoirs locaux regroups au sein des pools 1 et 2 de l'ONSSAPL. S'agissant d'un systme de rpartition, le cot financier de la charge des pensions est fix annuellement sur la base de la masse salariale globale de tous les agents nomms titre dfinitif affilis ce systme. Outre l'augmentation constante des charges de pensions, le rgime des pensions des agents statutaires devait, depuis ces dernires annes, affronter une diminution relative du personnel nomm et, par consquent, de la masse salariale sur laquelle on prlve les cotisations pension: une rforme tait donc ncessaire pour contenir les augmentations de cotisations qui allaient rapidement devenir impayables pour les pouvoirs locaux 32. Par la loi du 24 octobre 2011, a t mis en place un nouveau mcanisme de financement, fond sur un principe de solidarit responsable 33.

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Si un agent dfinitif tombe malade, il reste la charge complte de l'employeur. Dans un premier temps, l'agent reoit l'entiret de son traitement; lorsqu'il a puis son quota de jours de cong de maladie (qui lui est attribu en vertu des rgles arrtes par le statut communal), il tombe dans la position de disponibilit et reoit un traitement d'attente quivalent en principe 60 % de son traitement. Ce faisant, les agents statutaires dfinitifs dont la relation de travail est rompue ne peuvent normalement prtendre au bnfice d'une allocation de chmage. La L. 20.7.1991 portant des dispositions sociales et diverses (M.B. 1.8.1991) vise cependant, en ses art. 7 13, rsoudre les situations sociales trs pnibles que subissaient les ex-agents et leurs familles, brutalement privs de couverture sociale. En vertu de ces dispositions, il est permis aux agents statutaires des services publics dont la relation de travail prend fin prmaturment pour des raisons qui ne leur donnent pas droit une pension de retraite de bnficier de la protection sociale. La mthode retenue consiste en un assujettissement rtroactif, sous certaines conditions, la scurit sociale des salaris. La Cour Constitutionnelle a t amene se pencher sur la conformit de cette disposition aux principes des articles 10 et 11 de la Constitution (arrt du 10.7.2008). La Cour a estim que le fait que le mcanisme mis en place par le lgislateur soit limit est raisonnablement et objectivement justifi. Sur les divers rgimes de pension du personnel nomm, v. Le financement des pensions locales la croise des chemins, Mouv. comm., 1/2005, pp. 15 et ss.; sur les modifications lgislatives successives en matire de pension du secteur public, v. la contribution de P. Nys, Loi du 25 avril 2007 relative aux pensions du secteur public, in Statut des administrations locales et provinciales, Actualits en bref, Kluwer, n 199, 6/2007 et L. Mendola, Le futur des pensions locales a-t-il un avenir?, Mouv. comm., 11/2011, pp. 18-23. Le taux de cotisation pour lanne 2011 tait de 32 % (24,5 % pour l'employeur et 7,5 % pour l'agent) pour les membres du personnel des administrations locales affilies au Pool 1 et de 40 % (32,5 % pour l'employeur et 7,5 % pour l'agent) pour les affilies au Pool 2. A titre de comparaison, la cotisation pension d'un agent contractuel est de 8,86 % pour l'employeur et de 7,5 % pour l'agent, soit au total 16,36 %. Sans rforme, les taux escompts pour 2016 auraient t de 47,33 % pour le pool 1 et de 82,76 % pour le pool 2. L. 24.10.2011 assurant un financement prenne des pensions des membres du personnel nomm titre dfinitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et mod. L. 6.5.2002 portant cration du Fonds des pensions de la police intgre et portant des dispositions particulires en matire de scurit sociale et contenant diverses dispositions modificatives, MB 3-11-2011. Pour davantage de dtails sur le mcanisme mis en place, v. L. Mendola, Le futur des pensions locales a-t-il un avenir?, Mouv. comm., 11/2011, pp. 18-23 ainsi que Financement de la pension des agents statutaires des pouvoirs locaux: la rforme est publie au Moniteur belge Prcisions complmentaires, sur notre site internet l'adresse suivante: http://www.uvcw.be/actualites/2,129,1,0,3911.htm. Cette rforme, si elle sauve le systme de la faillite, entranera quand mme un accroissement substantiel des dpenses des communes valu plusieurs centaines de millions d'euros par an lhorizon 2016. Le nouveau mcanisme propos par la rforme, qui vise matriser les augmentations de cotisations pension, se fonde sur un systme d'affiliation gnralise (mais non obligatoire), moyennant l'application d'un taux de cotisation de base (32,5 % pour le pool 1, 40,5 % pour le pool 2, taux obtenus grce l'utilisation de rserves conformment l'A.R. 13.11.2011 pris pour les annes 2012, 2013 et 2014 en excution des art. 16, al. 1er, 2), et 22, par. 3, de la L. 24.102011 assurant un financement prenne des pensions des membres du personnel nomm titre dfinitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale et mod. L. 6.5.2002 portant cration du Fonds des pensions de la police intgre et portant des dispositions particulires en matire de scurit sociale et contenant diverses dispositions modificatives, MB 18.11.2011) voluant progressivement pour chaque ancien "pool" afin d'arriver un taux commun en 2016. A ct du taux de base, un mcanisme de responsabilisation est mis en place pour, dune part, faire supporter chaque autorit locale la part de pension ne pouvant tre couverte par le taux de base et, dautre part, faire supporter chaque autorit locale le diffrentiel de cotisations de scurit sociale en cas de nomination juge tardive. Si la rforme va dans la bonne direction, notre association regrette que le Gouvernement fdral nait abord celle-ci que sous laspect des recettes, oubliant les dpenses, alors que seule cette double approche est rellement apte assurer un financement quilibr et prenne du systme de financement. Nous avons donc exprim quatre demandes complmentaires: une intervention financire de l'Etat fdral dans le paiement des pensions des agents statutaires des pouvoirs locaux; la mise en place sans dlai d'une pension mixte; une lgislation incitative pour encourager le personnel travailler effectivement jusqu' l'ge de 65 ans et une rvision de la mthode mme de calcul des pensions (ce qui a t initi, mais insuffisamment selon nous, par la L. 28.12.2011 portant des dispositions diverses, MB 30.12.2011, art. 105, qui prvoit l'allongement de la priode de carrire prise en compte pour le calcul de la pension de statutaire).

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 1

L'autre caractristique des agents dfinitifs est leur scurit d'emploi. Il ne peut tre mis fin la relation statutaire que dans certaines hypothses, limitativement numres dans le statut administratif ou dans la loi (mise la pension, sanction disciplinaire34, inaptitude professionnelle 35, etc.). Historiquement, cette scurit d'emploi s'explique par le souci du lgislateur de mettre les agents communaux l'abri de l'abus de pouvoir. Par contre, cette stabilit d'emploi ne signifie pas qu'ils ne puissent pas tre raffects dans l'intrt du service d'autres tches que celles pour lesquelles ils ont t nomms (sauf si cette mobilit est une sanction disciplinaire dguise).

b) Les agents stagiaires sont des membres du personnel qui effectuent des prestations de travail durant une priode de stage prcdant la nomination titre dfinitif. Cette priode, dont la dure est librement fixe par l'autorit communale, doit permettre de s'assurer que l'agent possde bien les capacits requises pour exercer sa fonction. A l'issue du stage, l'intress est soit nomm, soit licenci, soit prolong dans son stage 36. Le fait que le stagiaire puisse tre licenci l'issue de son stage, s'il ne donne pas satisfaction explique le rgime hybride de son statut: en ce qui concerne le statut administratif, il est soumis aux rgles des agents dfinitifs; en ce qui concerne son rgime pcuniaire, il cotise comme les agents contractuels (chmage, assurance obligatoire en matire de maladie-invalidit, pensions de retraite et de survie pour travailleurs salaris, rgime des vacances annuelles pour travailleurs salaris).

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Enfin, nous estimons qu'il est ncessaire de rduire l'cart entre les rgimes de pension statutaire et contractuel. Notre association plaide donc pour la mise en place d'une pension complmentaire en mettant toutefois en garde contre un second pilier qui serait calcul sur la base d'un rgime de prestations dfinies, par opposition au systme de cotisations dfinies. En effet, le rgime de prestations dfinies implique un risque financier dont lampleur n'est pas chiffrable ds lors qu'il dpend de trop d'inconnues, rendant totalement imprvisible le montant qui sera finalement financer par l'autorit locale, ce qui est incompatible avec la responsabilit qu'ont les autorits locales de justifier du bon usage des deniers publics auquel a droit le contribuable. Dans le mcanisme des cotisations dfinies qui, selon nous, doit tre privilgi, le risque est nul ds lors que les autorits locales savent exactement ce qu'elles dpensent (les cotisations payes par l'employeur uniquement tant fixes un pourcentage prdtermin du traitement en cours de l'agent concern). Nous saluons par ailleurs la modification lgale permettant dsormais la rcupration des rserves constitues par lemployeur dans le cadre dun second pilier dans le cas o lagent contractuel se voit ouvrir un droit une pension publique (suite donc sa statutarisation), et ce, afin d'viter de constituer un double avantage dans le chef de l'agent (pension publique et pension complmentaire couvrant la mme priode), ce qui constituerait un frein la nomination, vu le surcot qui serait engendr pour l'employeur local (V. L. 24.10.2011, art. 26, par.3 et 4). Concernant les sanctions disciplinaires, relevons que le dcret-programme du 22.7.2010 portant des mesures diverses en matire de bonne gouvernance, de simplification administrative () publi au M.B. du 20.8.2010 a mis fin, via son article 114, une controverse suscite par un revirement de jurisprudence du Conseil d'Etat. Cet article insre dans le CDLD une disposition interprtative en vertu de laquelle le recours ouvert l'agent frapp d'une sanction de dmission d'office ou de rvocation pourra dboucher sur une dcision d'annulation - et non de rformation - par l'autorit de tutelle, de sorte que l'autorit locale conservera son pouvoir dcisionnel, l'autorit rgionale ne se substituant pas cette dernire. Pour plus de dtails sur le sujet, voyez S. Bollen et L. Mendola, De la porte de la jurisprudence du Conseil d'Etat relative l'article L3133-3 du CDLD, sur notre site internet l'adresse suivante: http://www.uvcw.be/actualites/2,129,1,0,3371.htm . Le 6.7.2009, est paru au Moniteur belge le dcr. R.W. 30.4.2009 qui prvoit les modalits de la procdure dinaptitude professionnelle lencontre des agents statutaires communaux. Le dcr. prcise que le Conseil communal peut prvoir la dmission d'office des agents de la commune pour inaptitude professionnelle, comme consquence ngative de l'valuation. Le dcr. de la Rgion wallonne ne trouvera ds lors sappliquer que si lautorit communale a mis en place linaptitude professionnelle. Conformment au dcr. prcit, une Chambre de recours rgionale comptente pour connatre des recours l'encontre des dcisions de dmission d'office pour inaptitude professionnelle est constitue. Le dcr. dtermine la composition de la Chambre de recours ainsi que la procdure suivre devant cette Chambre. Pour de plus amples informations sur cette problmatique, nous renvoyons le lecteur notre contribution, Actualit du 15.7.2009, La dclaration dinaptitude professionnelle est dsormais encadre par un dcret wallon (http://www.uvcw.be). Si aucune dcision n'est prise par l'autorit quant au sort rserv au stagiaire l'issue de la priode probatoire, il ne peut tre considr que l'intress bnficie d'une nomination implicite, de plein droit. Le Conseil d'Etat considre en effet que, dans ce cas, la situation demeure inchange: l'intress demeure stagiaire (C.E. 22.7.1980, n 20.526; C.E. 18.5.2003, n 120.707). On conseillera cependant l'autorit de ne pas maintenir cette situation prcaire pendant une dure draisonnable (que ce soit via des prolongations successives de la priode de stage ou l'absence de dcision explicite aprs la fin de la priode de stage initialement prvue). Dans ce genre d'hypothses, le stagiaire pourrait en effet sommer l'autorit de prendre une dcision. Si, l'expiration d'un dlai de 4 mois, aucune dcision n'tait prise, le silence pourrait alors tre considr comme un refus de nomination contre lequel un recours au Conseil d'Etat est ouvert l'intress en vertu de l'art. 14, par. 3, des lois coordonnes sur le Conseil d'Etat.

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 1

c) Quant aux agents temporaires, ils fournissent leurs services pour une priode de temps limite. Nous ne nous tendrons pas sur ce type d'engagement car les administrations ne recourent plus ce type d'engagement, trs complexe sur le plan juridique 37. Notons simplement que la jurisprudence du Conseil d'Etat enseigne qu'une nomination titre temporaire ne se transforme pas en nomination titre dfinitif par le seul fait du renouvellement des dsignations titre temporaire, ft-ce pendant un laps de temps prolong 38.

B. Les agents contractuels


De plus en plus d'agents sont recruts en qualit de contractuels au sein des pouvoirs locaux39. Les raisons en sont multiples: remplacement du personnel malade, besoins exceptionnels et temporaires. En outre, les programmes de lutte contre le chmage incitent souvent les pouvoirs locaux engager sous contrat de travail en rendant ce type d'engagement financirement plus intressant pour l'employeur public local 40. Citons galement les mesures visant librer des emplois dans les pouvoirs publics: la semaine volontaire de quatre jours, le dpart anticip mi-temps 41 ou l'interruption de carrire 42. L'ventuel remplacement des agents qui bnficient de ces mesures ne peut tre envisag que pour un temps dtermin. Le recours au contrat de travail est donc tout indiqu. Les agents sous contrat de travail sont dans la situation juridique suivante: l'engagement sous contrat de travail implique que ces agents sont intgralement soumis la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail 43. Nombre de rgles qui rgissent leur situation juridique sont donc fixes de commun accord entre l'autorit communale et chaque agent et non de manire unilatrale; ces rgles ne peuvent tre modifies unilatralement que si cela n'affecte pas un lment essentiel du contrat de travail. A dfaut, l'agent pourrait invoquer la thorie de l'acte quipollent rupture 44 et percevoir des indemnits pour dfaut de pravis; ces agents contractuels cotisent l'ensemble des secteurs de la scurit sociale. Ils bnficient donc d'une indemnit de mutuelle s'ils sont malades de manire prolonge et peuvent, en principe, prtendre des allocations de chmage s'ils sont licencis.

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Il s'agit ici des agents temporaires par opposition aux agents dfinitifs et non des agents temporaires au sens de L. 24.7.1987 sur le travail temporaire, le travail intrimaire et la mise de travailleurs la disposition d'utilisateurs, qui sont engags dans les liens d'un contrat de travail. V. notamment C.E. 7.11.2001, n 100.559:"() que des dsignations titre temporaire qui sont renouveles de manire continue pendant un laps de temps prolong ne se transforment pas en une nomination titre dfinitif ()"; C.E. 22.2.1989, n 32.046; C.E. 24.4.1980, n 20.280 o la Haute Juridiction administrative reconnat le caractre prcaire de la nomination temporaire. V. en ce sens l'tude de l'ONSSAPL, Emplois contractuels et statutaires: volution dans le secteur local 1995-2007. V. p. ex. le dcr. 25.4.2002 rel. aux aides visant favoriser l'engagement de demandeurs d'emploi inoccups par les pouvoirs locaux, rgionaux et communautaires, par certains employeurs du secteur non marchand, de l'enseignement et du secteur marchand (M.B. 24.5.2002) qui a harmonis en un seul systme diffrentes subventions existantes (TCT, PRIME, FBIE, ACS L.-progr., A.C.S. pouvoirs locaux, A.R. 258 et dcr. 19.5.1994); citons galement le Programme de transition professionnelle (PTP) et le Plan Activa (pour un dtail de ces mesures, v. R. Cherenti, Manuel de l'insertion socioprofessionnelle, UVCW, Fdration des CPAS, 2004, pp. 220 et ss., et M.-P. Dellisse, Modification du programme de transition professionnelle en Rgion wallonne de langue franaise, in Indicateur social, mars 2007,V.3,(5),8-15), ainsi que le Maribel social ou la convention de premier emploi (CPE ou "Plan Rosetta"). L. 10.4.1995 rel. la redistribution du travail dans le secteur public et son arrt d'excution de la mme date (M.B. 20.4.1995); circ. n 575 du 12.7.2007 rel. l'extension de dpart anticip mi-temps, M.B. 24.8.2007. Les rgimes de la semaine volontaire de quatre jours et du dpart anticip mi-temps viennent dtre modifis par la L. 19.7.2012 rel. la semaine de quatre jours et au travail mitemps partir de 50 ou 55 ans dans le secteur public (M.B. 6.8.2012). Pour plus de dtails sur le sujet, voyez L. Mendola, La semaine volontaire de quatre jours et le dpart anticip mi-temps renaissent de leurs cendres, sur notre site internet, ladresse suivante: http://www.uvcw.be/actualites/33,357,356,356,4322.htm L. de redressement du 22.1.1985 contenant des dispositions sociales, art. 99 et ss., M.B. 24.1.1985. L. 3.7.1978 rel. aux contrats de travail, M.B. 22.8.1978. En vertu de cette thorie, l'employeur, en modifiant de manire unilatrale un lment essentiel du contrat de travail, est rput avoir manifest la volont de mettre fin unilatralement au contrat de sorte que, si le travailleur, suite cette modification de la convention, dcide de ne plus y adhrer, la rupture sera impute l'employeur et non au travailleur, avec les consquences que l'on connat en matire de paiement d'indemnits de rupture pour dfaut de pravis.

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 1

Ces caractristiques sont parfois un obstacle pour les communes qui souhaitent appliquer des rgles similaires l'ensemble de leur personnel, qu'il soit contractuel ou statutaire, certaines rgles n'tant pas harmonisables. Ainsi, par exemple, un agent contractuel ne peut tre soumis au rgime disciplinaire 45. En outre, les communes tant des services publics, un certain nombre de lois les excluent de leur champ d'application. Citons: la loi du 5 dcembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires 46; certaines dispositions de la loi du 16 mars 1971 sur le travail47, savoir celles relatives au repos du dimanche, au temps de travail et au travail de nuit; la loi du 4 janvier 1974 relative aux jours fris 48, etc. Enfin, un certain nombre de lgislations s'appliquent indistinctement aux agents contractuels et aux agents statutaires des communes. Citons: l'interruption de carrire49, le dpart anticip mi-temps et la semaine volontaire de quatre jours 50, la scurit et le bien-tre des travailleurs 51 (ex-RGPT), la protection de la rmunration52, certains aspects de l'amnagement du temps de travail 53, la loi du 16 mars 1971 sur le travail 54, les accidents du travail et les maladies professionnelles55, le statut syndical 56, la lgislation tendant lutter contre la discrimination57, etc.

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V. notamment l'art. L1215-1 du CDLD. Pour une adaptation du rgime disciplinaire aux agents contractuels, v. L. Peltzer, Modle de rglement disciplinaire des agents contractuels, Mouv. comm., 11/98, pp. 575-578. M.B. 15.1.1969. Il rsulte de cette exclusion qu'aucune convention collective de travail ne s'applique aux communes, pas mme celles signes au Conseil national du Travail. Par contre, cette L. 5.12.1968 s'applique au personnel engag par des asbl communales cres conformment la L. 27.12.1921 accordant la personnalit civile aux asbl et aux tablissements d'utilit publique. Pour plus de dtails, v. P. Despretz, Mouv. comm., 8-9/1998, pp. 440-441. M.B. 30.3.1971. Ces dispositions sont cependant applicables aux tablissements exerant une activit industrielle ou commerciale ou dispensant des soins de sant, de prophylaxie ou dhygine. Cette dernire formulation inclut les maisons de repos et de soins et les hpitaux. Pour la grande majorit des membres du personnel des pouvoirs locaux, non viss par ces dispositions de la loi de 1971, la lgislation de base est la L. 14.12.2000 fixant certains aspects de lamnagement du temps de travail dans le secteur public, M.B. 5.1.2001. M.B. 31.1.1974. Cette loi est cependant applicable aux tablissements exerant une activit industrielle ou commerciale ou dispensant des soins de sant, de prophylaxie ou d'hygine. Cette dernire formulation inclut les maisons de repos et de soins et les hpitaux. L. de redressement du 22.1.1985 contenant des dispositions sociales, art. 99 et ss., M.B. 24.1.1985. L. 10.4.1995 rel. la redistribution du travail dans le secteur public et son arrt d'excution du mme jour, M.B. 20.4.1995, ainsi que circ. n 575 du 12.7.2007 rel. l'extension de dpart anticip mi-temps, M.B. 24.8.2007. Les rgimes de la semaine volontaire de quatre jours et du dpart anticip mi-temps viennent dtre modifis par la L. 19.7.2012 rel. la semaine de quatre jours et au travail mi-temps partir de 50 ou 55 ans dans le secteur public (M.B. 6.8.2012). Pour plus de dtails sur le sujet, voyez L. Mendola, La semaine volontaire de quatre jours et le dpart anticip mi-temps renaissent de leurs cendres, sur notre site internet, ladresse suivante: http://www.uvcw.be/actualites/33,357,356,356,4322.htm L. 4.8.1996 rel. au bien-tre des travailleurs lors de l'excution de leur travail, M.B. 18.9.1996. L. 12.4.1965 concernant la protection de la rmunration des travailleurs, M.B. 30.4.1965. L. 14.12.2000 fixant certains aspects de l'amnagement du temps de travail dans le secteur public, M.B. 5.1.2001. Pour ce qui concerne les dispositions dont les pouvoirs locaux ne sont pas exclus du champ d'application, cf. supra. L. 3.7.1967 sur la prvention ou la rparation des dommages rsultant des accidents du travail, des accidents survenus sur le chemin du travail et des maladies professionnelles dans le secteur public et ses arrts d'application, pour les communes, CPAS et intercommunales, des 13.7.1970, 12.1.1973 et 21.1.1993. L. 19.12.1974, M.B. 24.12.1974, cf. infra, et son arrt d'excution du 28.9.1984, M.B. 20.10.1984. L. 10.5.2007 mod. L. 30.7.1981 tendant rprimer certains actes inspirs par le racisme et la xnophobie; L. 10.5.2007 tendant lutter contre la discrimination entre les femmes et les hommes; L. 10.5.2007 tendant lutter contre certaines formes de discrimination (M.B. 30.5.2007 et M.B. 5.6.2007); dcr. 6.11.2008 rel. la lutte contre certaines formes de discrimination (M.B. 19.12.2008).

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Fiche 2 - Le cadre et les statuts du personnel

En vertu du principe de l'autonomie communale, les communes fixent le cadre et les statuts de leurs agents 1, l'exception des agents dont le traitement est fix par la premire partie du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation ou par la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la lgislation de l'enseignement. L'article L1212-1 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation attribue explicitement cette comptence au conseil communal. C'est galement le conseil communal qui nomme les agents dont le Code ne rgle pas la nomination (CDLD, art. L1213-1). Il peut dlguer ce pouvoir au collge, sauf en ce qui concerne: 1 les docteurs en mdecine, chirurgie et accouchements, et les docteurs en mdecine vtrinaire, auxquels il confie des fonctions spciales dans l'intrt de la commune; 2 les membres du personnel enseignant. Comme l'a rappel le Ministre 2, cette dlgation au collge en matire de nomination des agents statutaires n'annihile pas le rle du conseil en ce qui concerne la cration des emplois contractuels et les conditions d'accs ces emplois. La comptence d'engagement de contractuels appartient donc galement au conseil communal, moins qu'il n'ait dlgu cette tche au collge en ayant pris soin de dterminer, dans un rglement d'administration intrieure, les conditions d'engagement et les modalits de dtermination du traitement qui sera attribu ces agents (en se basant, par exemple, sur le statut pcuniaire applicable aux agents statutaires). L'autonomie communale en matire de fixation du cadre et d'laboration des statuts est encadre, voire restreinte 3, par nombre de dispositions lgales et rglementaires. Ainsi, l'autorit locale devra veiller au respect de la rglementation relative aux pensions 4, au statut syndical 5, au rgime disciplinaire 6, etc. Signalons en outre que, par sa circulaire du 27 mai 1994 relative la rvision gnrale des barmes (RGB), la Rgion wallonne a impuls les principes gnraux de la fonction publique locale. Dans un but d'amlioration de la qualit du service public, le principe de l'volution de la carrire du personnel est fonction, notamment, du suivi de formations.

1. Le cadre
Le cadre est un tableau o figurent, avec la mention de leur nombre et de la qualification, tous les emplois qui, tant qualitativement que quantitativement, sont ncessaires l'excution correcte et efficace des tches et des missions que la commune doit remplir. Le cadre est fix en fonction des besoins de la commune et tient compte de la nature, de l'ampleur et de la diversit des tches qui lui sont attribues et des services crs par elle.

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En ce qui concerne les modifications des rgles relatives la tutelle exerce sur les actes des autorits communales, cf. supra, S. Bollen, Le fonctionnement de la commune, La tutelle administrative. Q.R. P.W., 30.11.2005, 2005-2006, (3), 94-96. Sur ce sujet, nous renvoyons le lecteur la contribution d'E. Gillet, Le personnel communal, in Communes et Rgion, quel partenariat pour le XXIe sicle? Actes du Colloque du 11 dcembre 1998., op. cit., pp. 109 137. NLC, art. 156 et ss. (dispositions fdrales, non codifies dans le CDLD), et A.R. 26.12.1938 rel. au rgime des pensions du personnel communal, M.B. 31.12.1938. L. 19.12.1974 organisant les relations entre les pouvoirs publics et les organisations reprsentatives de leur personnel, cf. infra. CDLD, art. L1215-1 et ss.

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On distingue le cadre dfinitif et le cadre temporaire: - le cadre dfinitif comprend les fonctions de nature permanente; - le cadre temporaire comprend les fonctions qui sont limites dans le temps et qui, ds lors, prsentent un caractre rellement momentan.

2. Le statut administratif 7
Ce rglement comporte toutes les dispositions relatives la carrire administrative du personnel communal, du recrutement la cessation des fonctions: les conditions de nomination des agents communaux, les conditions d'avancement, la procdure d'valuation 8, les droits et les devoirs des agents, le stage, le rgime de congs et d'absences 9, la disponibilit, les accidents de travail et les maladies professionnelles, la cessation des fonctions, etc. De nombreuses dispositions lgales ou rglementaires, rgissant certains aspects du statut des agents, s'imposent aux pouvoirs locaux. Elles sont contenues dans le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (citons par exemple le rgime disciplinaire 10) ou d'autres corps de rgles (on pense, en particulier, aux accidents de travail et aux maladies professionnelles 11, au statut syndical 12, etc.). Dans les matires o les communes disposent d'une certaine autonomie 13, elles s'inspirent en gnral des dispositions relatives au personnel de l'Etat fdral ou, plus rarement, de la Rgion wallonne.

3. Le statut pcuniaire
Ce rglement comporte toutes les dispositions relatives la situation pcuniaire du personnel communal, telles que les services antrieurs valorisables ou les diverses allocations et indemnits (pcule de vacances, allocation pour prestations nocturnes ou dominicales, etc.). Ce rgime pcuniaire est fix notamment selon l'importance des attributions, le degr de responsabilits et les aptitudes gnrales et professionnelles requises, compte tenu notamment de la place occupe par les agents dans la hirarchie de l'administration communale.

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Voyez, sur notre site internet, le modle de statuts administratif et pcuniaire du personnel local. Depuis l'adoption du dcret du 30.4.2009, l'article L1212-1 du CDLD prvoit en effet l'obligation pour le conseil communal de prvoir les conditions et procdures d'valuation des agents de la commune (voir pour de plus amples informations et en lien avec la dclaration d'inaptitude professionnelle, notre contribution, Actualit du 15.7.2009, La dclaration dinaptitude professionnelle est dsormais encadre par un dcret wallon (http://www.uvcw.be/actualites/33,20,356,356,3025.htm) Signalons cet gard la circ. Min. des Pouvoirs locaux et de la Ville R.W. 11.2.2010 rel. aux congs et dispenses dans la fonction publique locale et provinciale, M.B. 28.4.2010, tout en rappelant quil sagit dune circulaire qui ne revt pas deffet contraignant pour les autorits locales qui elle est destine. Pour de plus amples dveloppements sur le sujet, nous renvoyons le lecteur l'ouvrage de A. Bertouille et F. Koekelberg, Le rgime disciplinaire du personnel communal, du personnel des CPAS et des membres des services de la police locale, Namur, Heule-UGA, 2002. L. 3.7.1967 sur la rparation des dommages rsultant des accidents du travail, des accidents survenus sur le chemin du travail et des maladies professionnelles dans le secteur public et ses arrts d'excution. En matire d'accidents du travail, il s'agit de l'A.R. 13.7.1970. En matire de maladies professionnelles, il s'agit des A.R. 12.1.1973 et 21.1.1993. L. 19.12.1974 organisant les relations entre les autorits publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorits et son arrt d'excution du 28.9.1984, M.B. 20.10.1984. Depuis le 2 dcembre 2008, les pouvoirs locaux ont pu adhrer au Pacte pour une fonction publique locale solide et solidaire et mettre en uvre la convention sectorielle 2005-2006 et les 11 circulaires qui en dcoulent. Il s'agit notamment de mesures qualitatives relatives la carrire des agents, au recrutement, l'valuation, la formation, au bien-tre au travail. Pour plus de dtails sur le contenu de ces mesures et l'absence de caractre contraignant des circulaires, voir notre contribution: La convention sectorielle 20052006: mise en chantier du renouveau de la fonction publique locale, Mouv. comm., 5/2009, pp.221-231.

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La principale disposition qui restreint ici l'autonomie communale est l'article L1212-3 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation qui stipule que les agents bnficient, dans les mmes conditions que le personnel des services publics fdraux, des allocations suivantes: allocation de foyer et de rsidence 14, allocations familiales 15, pcule de vacances et pcule de vacances familial16. Pour les autres allocations et indemnits, les pouvoirs locaux agissent en toute autonomie 17/ 18. Il en va ainsi, par exemple, de l'allocation de fin d'anne. Notons toutefois qu'en cette matire, bon nombre de pouvoirs locaux se sont calqus sur la rglementation applicable aux agents fdraux, qui, pour la majeure partie d'entre eux en tout cas, connaissent des augmentations successives depuis 2008, entranant, indirectement, une charge supplmentaire et parfois trs lourde pour les pouvoirs locaux. Ce faisant, il est conseill aux pouvoirs locaux de se doter, via une modification, le cas chant, de leur statut pcuniaire, d'un rgime propre, dli de toute rfrence au mcanisme fdral, comme nous le proposons dans notre modle de statut 19.

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A.R. 26.11.1997 remplaant, pour le personnel de certains services publics, l'arrt royal du 30 janvier 1967 attribuant une allocation de foyer ou une allocation de rsidence au personnel des ministres (M.B. 11.12.1997). A.R. 26.3.1965 relatif aux allocations familiales alloues certaines catgories du personnel rtribu par l'Etat ainsi qu'aux membres du personnel du cadre oprationnel et du cadre administratif et logistique des corps de police locale, tel que modifi par A.R. 31.1.2010 (M.B. 11.2.2010). A.R. 30.1.1979 relatif l'octroi d'un pcule de vacances aux agents de l'administration gnrale du Royaume (M.B. 7.2.1979). Dans le cadre du Pacte pour une fonction publique locale solide et solidaire dont question ci-avant, deux mesures quantitatives relatives aux frais de dplacement domicile-lieu de travail et la prime de fin d'anne sont prvues. Pour plus de dtails, voir notre contribution: La convention sectorielle 2005-2006: mise en chantier du renouveau de la fonction publique locale, op.cit, pp.221-231. Signalons cet gard la circ. Min. Int. R.W. 31.8.2006 rel. l'octroi d'allocations et d'indemnits dans la Fonction publique locale, M.B. 12.9.2006, tout en rappelant qu'il s'agit l d'une circulaire non rglementaire qui tablit simplement une ligne de conduite et par laquelle l'autorit de tutelle annonce aux autorits qui lui sont subordonnes (les pouvoirs locaux en l'occurrence) les lignes directrices qu'elle entend suivre dans les cas individuels qu'elle aura traiter. Pour de plus amples dveloppements sur le sujet, v. notre contribution de septembre 2006 Octroi dallocations et indemnits aux membres du personnel des pouvoirs locaux - commentaire de la circulaire ministrielle du 31 aot 2006 l'adresse suivante: http://www.uvcw.be. Pour plus de dtails sur le sujet, voyez L. Mendola, Allocation de fin danne: lUnion conseille un rgime propre aux pouvoirs locaux http://www.uvcw.be/actualites/2,129,1,0,3196.htm

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 3

Fiche 3 - Le statut syndical


1. La procdure syndicale
La commune tant un service public, elle doit pouvoir voluer au gr de l'intrt gnral. Cette loi du changement implique la mutabilit du statut du personnel. De par cette mutabilit, le systme du statut de droit public est incompatible avec le systme de la conclusion de conventions collectives organises par la loi du 5 dcembre 1968 1. Dans le secteur priv, les employeurs ngocient avec les reprsentants des travailleurs et signent avec eux des conventions qui les lient. Les pouvoirs publics, par contre, doivent pouvoir modifier unilatralement les rgles applicables aux membres de leur personnel si l'intrt gnral le requiert. Cela explique que, dans le systme de la loi du 19 d cembre 1974, l'employeur est oblig de ngocier avec les organisations syndicales ces modifications, mais pas d'obtenir leur autorisation. La loi fixe le canevas d'une procdure. Tant que l'employeur public a respect cette procdure, la modification souhaite peut intervenir mme si les deux parties ne sont pas parvenues un accord (intervient dans ce cas la signature d'un protocole de dsaccord). Un mme employeur ne pouvant tre li deux systmes de relations collectives en mme temps, les communes sont exclues du systme de relations collectives institu par la loi du 5 dcembre 1968 sur les conventions collectives de travail, mme en ce q ui concerne leur personnel contractuel et sont soumises au statut syndical de la loi du 19 dcembre 1974, pour l'ensemble de leur personnel, qu'il soit dfinitif, stagiaire ou contractuel 2. La loi du 19 dcembre 1974 impose l'autorit de soumettre les mesures gnrales (projet de statut, etc.) qu'elle envisage de prendre l'gard de son personnel une ngociation ou une concertation pralable avec les organisations syndicales reprsentatives. Ne sont vises ici que les mesures nouvelles gnrales, non les dcisions individuelles ni les simples mesures d'application de rglements existants. Selon la dfinition qu'en donne Jean Sarot, "il faut entendre le terme "ngociation" dans son sens usuel: il s'agit d'une discussion approfondie des questions examines, compte tenu des diffrents points de vue en prsence; les parties - dlgation de l'autorit, d'une part, dlgation des organisations syndicales, d'autre part - essayent de rechercher ensemble des solutions acceptables pour chacune d'elles" 3. Les conclusions de ces discussions sont consignes dans un protocole (d'accord ou de dsaccord). Pour l'autorit, il ne s'agit que d'un engagement politique (de proposer l'adoption de cette mesure) mais non juridique. Il ne s'agit que d'une procdure pralable obligatoire qui ne porte pas atteinte aux comptences de dcision de l'autorit. Si la concertation comporte aussi un dialogue approfondi entre les parties, elle porte sur des questions moins importantes dont le rsultat est consign dans un a vis motiv, qui reprend les positions des diffrentes dlgations. Cela ne constitue nullement un v ote et elle n'emporte aucun engagement politique ni, a fortiori, juridique 4.
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Jean Sarot, Prcis de la fonction publique, Bruylant, Bxl. 1994, p. 17. Le fait que la procdure de ngociation est susceptible de concerner l'ensemble du personnel, mme contractuel, ne signifie pas que, lorsqu'une dcision communale est prise, elle peut automatiquement s'appliquer au personnel contractuel. Nombre de rgles du personnel statutaire sont inapplicables, en raison de ses particularits, au personnel contractuel. Jean Sarot, op. cit., p. 617; v. galement le dossier paru dans les Mouv. comm., 11 et 12/1986, pp. 385-404 et 451-464. J. Sarot, op. cit., p. 621.

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 3

La loi du 19 dcembre 1974 dfinit les matires soumises la ngociation et celles soumises la concertation. Signalons enfin que la loi du 5 juin 2004 a modifi le rgime de ngociation en vue de le simplifier 5.

2. La structure de ngociation syndicale


La loi du 19 dcembre 1974 concernant tant les fonctionnaires fdraux, que rgionaux, communautaires ou locaux, de nombreux lieux de ngociation ont t mis en place. On peut sommairement les prsenter comme suit 6: - le comit commun l'ensemble des services publics (dit "Comit A"); - le comit des services publics communautaires et rgionaux (dit "Comit B"); - le comit des services publics provinciaux et locaux (dit "Comit C"): - il existe un Comit C fdral: on y ngocie les rgles qui concernent le personnel local de l'ensemble du pays, comme le statut du personnel d'incendie; - il existe plusieurs Comits C rgionaux, dont un w allon, prsid par le Ministre des Pouvoirs locaux. On y ngocie les rgles qui concernent le personnel des pouvoirs locaux wallons; - les comits particuliers: il y en a un par administration locale. C'est le bourgmestre qui le prside. Dans le contexte lgal actuel et hormis dans les comits particuliers, c'est donc toujours un Ministre qui ngocie au nom des communes et non les employeurs locaux eux-mmes. Toutefois, depuis 1999, l'Union des Villes et Communes de Wallonie sige au Comit C en qualit de technicien de la dlgation du Ministre. Cette position de technicien de l'autorit constitue une avance intressante car elle permet de livrer "en direct" aux Ministres la position des pouvoirs locaux employeurs.

Pour plus de dtails sur cette rforme, nous renvoyons le lecteur la contribution de J. Jacqmain, La rforme du statut syndical des services publics, in Statut des administrations locales et provinciales, Actualits en bref, Kluwer, n 167, 8/2004; v. galement, en ce qui concerne le nouveau rgime des droits minimaux, notre contribution in L'anne communale 2004-2005, chap. IV, C, 2, pp. 42 et ss. J. Sarot, op. cit., p. 626.

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 4

Fiche 4 - Les grades lgaux1 - Secrtaire communal et receveur local


Ces fonctions sont prescrites par la loi.

1. Le secrtaire communal
Il y a, dans chaque commune, un secrtaire communal, nomm par le conseil communal (CDLD, art. L1124-2). Il est charg de la prparation des affaires qui sont soumises au conseil communal ou au collge communal. Il assiste leurs runions. Il est charg de la rdaction des procs-verbaux et de la transcription des dlibrations et des dcisions. Le secrtaire est tenu de se conformer aux instructions qui lui sont donnes soit par le conseil communal, soit par le collge, soit par le bourgmestre, selon leurs attributions respectives. Sous l'autorit du collge, le secrtaire dirige et coordonne les services communaux et, sauf les exceptions prvues par la loi ou le dcret, il est le chef du personnel2. Le principe de l'valuation du secrtaire communal par le conseil communal est pos par l'article L1124-50 CDLD 3. Les conditions de nomination au grade de secrtaire communal sont arrtes par le conseil communal dans les limites des dispositions gnrales fixes, jusqu' prsent, par un arrt royal du 2 0 juillet 1976 4. Il convient de faire une distinction, en matire de diplmes, entre les communes de plus de 10.000 habitants et celles de 10.000 habitants et moins. A partir de 10.001 habitants, le candidat doit tre porteur: - d'un des diplmes ou certificats pris en considration pour le recrutement aux emplois de niveau 1 dans les administrations de l'Etat, - et d'un diplme ou certificat dlivr l 'issue d'une session complte de sciences administratives (en fonction du type de diplme obtenu, l'article 7 de l'arrt royal permet de dispenser le candidat de cette condition). Pour les communes de 10.000 habitants ou moins, le candidat doit tre porteur: - d'un des diplmes ou certificats d'tudes pris en considration pour le recrutement aux emplois de niveau 2 dans les administrations de l'Etat, - et d'un diplme ou certificat dlivr l 'issue d'une session complte de sciences administratives (en fonction du type de diplme obtenu, l'article 7 de l'arrt royal permet de dispenser le candidat de cette condition).

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Sur la notion du statut lgal et ses consquences, v. H. Van Lunter et M. Daube, Statut du secrtaire communal et du receveur communal, Bruges, d. Van den Broele, 2004; De bons accords font de bons amis", vers des rgles du jeu communes pour le collge des bourgmestre et chevins et les fonctionnaires dirigeants dans les communes, Mouv. comm., 10/2001. Sur le rle du secrtaire communal par rapport aux membres des cabinets des bourgmestre et chevins, voir Q.R. P.W., 15.10.2004, 2004-2005, (1), 48. Le principe d'valuation est instaur par le dcr. 30.4.2009 mod. certaines dispositions du CDLD et de la L.O. 8.7.1976, M.B. 22.5.2009. Ses conditions et modalits d'excution devront tre dfinies par le Gouvernement wallon. A.R. 20.7.1976 fixant la limite des dispositions gnrales relatives aux conditions de nomination aux grades de secrtaire communal, de secrtaire communal adjoint et de receveur communal, M.B. 10.8.1976.

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B. Ressources de la commune 2. Personnel fiche 4

L'chelle de traitement du secrtaire est fixe par le conseil communal dans les limites fixes par le CDLD (art. L1124-6) 5. Dans les communes de plus de 60.000 ha bitants, le conseil communal peut dsigner un secrtaire adjoint (CDLD, art. L1124-15) 6.

2. Le receveur communal
Il y a, dans chaque commune, un receveur communal, rgional ou local (CDLD, art. L1124-21). Sous sa p ropre responsabilit, le receveur communal a p our fonction d'encaisser les recettes de la commune et d'engager les dpenses prvues au budget. Dans les communes de plus de 10.000 habitants, ces fonctions sont exerces par un receveur local. Dans les communes de moins de 5.000 habitants, par un r eceveur rgional 7. Dans les communes de 5.001 10.000 habitants, ces fonctions sont exerces par un receveur rgional; le conseil communal peut toutefois y crer l'emploi de receveur local. Le receveur local est nomm par le conseil communal (CDLD, art. L1124-22). Dans une commune comptant 20.000 habitants ou moins, le receveur local peut galement tre nomm receveur du CPAS (CDLD, art. L.1124-21, 2) 8. Les conditions de nomination au grade de receveur communal sont arrtes par le conseil communal dans les limites des dispositions gnrales fixes jusqu' prsent par l'arrt royal du 20 juillet 1976 9. Ds lors, les exigences minimales de diplme sont les mmes que pour les secrtaires communaux. Il convient de faire galement une distinction entre les communes de moins et de plus de 10.000 habitants. L'chelle de traitement du receveur local est fixe par le conseil communal; elle correspond 97,5 % de l'chelle applicable au secrtaire communal 10 de la mme commune (CDLD, art. L1124-35). Afin de garantir sa gestion, le receveur est tenu de fournir un cautionnement (CDLD, art. L1124-25). Le principe de l'valuation du receveur par le conseil communal est pos par l'article L1124-50 CDLD 11.

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Voir l'art. L1124-6 tel que mod. par dcr. 30.4.2009 mod. certaines dispositions du CDLD et de la L.O. 8.7.1976, M.B. 22.5.2009. Notez galement que le traitement des mandataires locaux est dsormais dfini sans rfrence celui des secrtaires communaux, ce qui permet dornavant une volution indpendante de l'un et de l'autre. Sur la rpartition des tches entre le secrtaire communal et le secrtaire adjoint, voir Q.R. P.W., 13.2.2004, 2003-2004, (4), 60. Le rgime pcuniaire des receveurs rgionaux est dtermin par l'A.G.W. 2.9.2010 fixant l'chelle de traitements des receveurs rgionaux en excution de l'art. L1124-37 CDLD, MB 14.9.2010. Tel que mod. par le dcr. 30.4.2009 mod. certaines dispositions du CDLD et de la L.O. 8.7.1976, M.B. 22.5.2009. A.R. 20.7.1976 fixant la limite des dispositions gnrales relatives aux conditions de nomination aux grades de secrtaire communal, de secrtaire communal adjoint et de receveur communal, M.B. 10.8.1976. En ce qui concerne l'chelle de traitement du secrtaire communal, voir l'art. L1124-6 tel que mod. par le dcr. 30.4.2009 mod. certaines dispositions du CDLD et de la L.O. 8.7.1976, M.B. 22.5.2009. Le principe d'valuation est instaur par le dcr. 30.4.2009 mod. certaines dispositions du CDLD et de la L.O. 8.7.1976, M.B. 22.5.2009. Ses conditions et modalits d'excution devront tre dfinies par le Gouvernement wallon.

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine

3. Le patrimoine communal
Alexandre PONCHAUT Union des Villes et Communes de Wallonie

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 1

Fiche 1 - Les alinations et les acquisitions immobilires

1. Les alinations immobilires A. Gnralits


1. Le choix de la procdure en matire de vente L'une des premires questions qui se posent en la matire est celle de savoir si la commune qui dsire vendre un de ses immeubles doit recourir la vente publique ou si elle peut dcider de recourir la vente de gr gr. Le Conseil d'Etat a eu l'occasion de se prononcer de multiples reprises sur cette question et, dans de nombreux arrts, a affirm qu'aucune disposition lgale ou rglementaire n'oblige une commune recourir l'adjudication publique pour aliner un terrain lui appartenant et qu'il relve de la seule comptence du conseil communal de dcider de l'alination propose par le collge communal et de choisir le mode de cette alination. Cela tant, dans un arrt de suspension du 28 mai 1997 1, le Conseil d'Etat s'est cart de sa jurisprudence antrieure en considrant que le principe constitutionnel d'galit imposait, en principe, la procdure de vente publique et que la vente de gr gr n'tait admissible que si l'administration pouvait faire valoir des raisons prcises, admissibles en fait et en droit. Il est noter que cet arrt est rest isol. Conformment la jurisprudence du Conseil d'Etat, la circulaire du 20 juillet 2005 prescrit aux communes de mettre en uvre des mesures de publicit adquates pour que le principe d'galit entre les acqureurs potentiels soit respect mais maintient le choix pour les communes, dans le cadre de leur autonomie, de choisir entre la vente publique ou la vente de gr gr (cf. infra).

2. Les membres du collge ne peuvent acheter des biens appartenant leur commune En vertu de l'article L1123-23, 8, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, le collge communal est charg de l'administration des proprits de la commune. L'article 1596 du Code civil, quant lui, dispose: "Ne peuvent se rendre adjudicataires, sous peine de nullit, ni par eux-mmes, ni par personnes interposes: les administrateurs, de ceux des communes ou des tablissements publics confis leurs soins ()". Cette disposition interdit donc aux chevins d'acheter les "biens confis leurs soins". "L'article 1596, al. 4, ne concerne que les personnes charges de fonctions excutives, l'exclusion des membres des corps dlibrants - tels les conseillers communaux". 2

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C.E., 28.5.1997, De Backer/gemeente Merkplas en het Vlaams gewest, n 66.428. R.P.D.B., v Vente, p. 133.

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 1

B. Les autorits comptentes


En vertu de l'article L1122-30 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, c'est le conseil communal qui est comptent pour dcider la vente d'un bien immeuble, en fixer le prix et les conditions dans lesquelles cette vente va intervenir. Le collge, quant lui, intervient en amont, pour prparer la dcision et ce, sur pied de l'article L1122-12 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, et, en aval, pour excuter la dcision prise par le conseil sur la base de l'article L1123-23, 2, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation.

C. La procdure
Nous reprenons ici les lignes directrices poses par la circulaire du 20 juillet 2005, relative aux ventes d'immeubles qui devront guider les communes dans la gestion de leur dossier.

1. Ventes ou changes d'immeubles - Rgles gnrales a. Dsaffectation du bien Lorsque l'immeuble fait partie du domaine public, le conseil communal doit d'abord adopter une dcision expresse et distincte de dsaffectation, c'est--dire une dcision qui met fin l'affectation du bien l'usage public ou qui constate la cessation de cet usage public. La tenue d'une enqute publique dans ce cadre n'est pas obligatoire mme si elle peut se rvler utile. Si le bien en cause constitue un chemin vicinal, il convient de tenir compte des dispositions particulires de la loi du 10 avril 1841 sur les chemins vicinaux.

b. Dcision de principe sur la vente Dans la pratique, la procdure dbute le plus souvent par une estimation du bien sollicite par le collge communal qui fait ensuite rapport au conseil communal. Le conseil communal dlibre ensuite sur le principe de la vente de l'immeuble concern. A cet gard et pour viter de multiplier les passages devant l'autorit et donc pour raccourcir les dlais, l'autorit peut adopter au cours d'une mme sance les dlibrations portant tant sur la dsaffectation du bien que sur le principe mme de la vente. Dans ce cadre, le conseil communal arrte les modalits de la vente envisage et notamment: - le recours au gr gr ou la vente publique; - les conditions essentielles de la vente; - le cas chant, le projet de contrat de vente; - le prix minimum de la vente (cela peut intervenir ultrieurement); - l'utilisation de la somme obtenue. Quant au choix de la procdure, la circulaire consacre l'autonomie communale. Ainsi, le conseil communal est libre, dans le cadre de son autonomie, de choisir la vente publique ou la vente de gr gr.

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 1

Cependant, le principe d'galit entre les acqureurs potentiels doit imprativement tre respect. A cet effet, souligne le texte, "il y a lieu de procder des mesures de publicit adquates telles qu'avis dans les journaux et affichages du projet de vente. Il est en effet de l'intrt mme de la commune,() ainsi que des finances publiques en particulier, de faire jouer la concurrence pour obtenir le meilleur prix de vente". La dcision de vendre de gr gr, sans publicit, une personne dtermine reste possible. Elle devra quant elle tre motive au regard de l'intrt gnral, celui-ci pouvant rsulter de circonstances de fait particulires (exemple: vente d'un excdent de voiries un riverain).

c. Mise en uvre de la dcision En ce qui concerne la mise en uvre de la dcision du conseil communal, on n'oubliera pas qu'en excution de l'article L-1123-23, 2, du Code de la dmocratie et de la dcentralisation, le collge communal excute les dcisions du conseil communal. Il appartient ds lors notamment au collge: - de procder aux mesures de publicit adquates suivant les modalits arrtes par le conseil communal ou le conseil provincial; - d'examiner l'admissibilit des candidatures et des offres; - dans le cas d'un gr gr, de ngocier avec tous les candidats; - d'tablir une analyse comparative des offres et de prsenter un rapport motiv au conseil communal. Ces tches appellent certaines prcisions quant l'estimation de l'immeuble. La pratique administrative a montr que le recours une estimation de la valeur de l'immeuble est d'une grande utilit tant pour les responsables communaux que pour les autorits de tutelle. En consquence, le principe de l'valuation est maintenu. Elle peut tre sollicite soit auprs du comit d'acquisition d'immeubles, soit auprs du receveur de l'enregistrement, soit (et c'est neuf) auprs d'un notaire, soit auprs d'un gomtre-expert immobilier inscrit au tableau tenu par le Conseil fdral des Gomtres-Experts, soit auprs d'un architecte inscrit l'Ordre des Architectes. Le recours un architecte et un gomtre-expert constitue un march de services au sens de la loi du 24 dcembre 1993 sur les marchs publics qu'il convient donc de respecter dans ce contexte.

d. Dcision dfinitive sur la vente A l'issue de la procdure, le collge communal reprsente le dossier au conseil communal pour le choix de l'acqureur. Conformment la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs, la dcision attribuant la vente une personne physique ou morale dtermine doit tre dment motive.

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 1

e. Intervention du collge Sur pied de l'article L1123-23, 2, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, le collge: - dcide la passation de l'acte authentique, - notifie la dcision du conseil au futur acheteur en l'invitant comparatre en vue de la passation de l'acte authentique. En cas de vente publique, le collge, sur pied de l'article L1123-23, 2, du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, fera le choix d'un notaire. Concernant la passation des actes authentiques relatifs aux oprations immobilires auxquelles une commune est partie, il nous parat important d'aborder la problmatique du "bourgmestrenotaire". Il est de pratique courante que le bourgmestre, en sa qualit d'officier public, confre valeur authentique aux actes intervenant en matire immobilire auxquels sa commune est partie. Pour certains auteurs, le bourgmestre ne peut confrer valeur authentique aux actes que pour autant que la loi lui en ait donn cette qualit. Pour d'autres, le bourgmestre assure dans tous les cas l'authenticit aux actes passs par-devant lui 3.

2. Les acquisitions immobilires


En vertu de l'article L1122-30 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, c'est le conseil communal qui est comptent pour dcider de l'acquisition d'un bien immeuble et fixer le prix et les conditions dans lesquelles cette acquisition va intervenir. Le collge, quant lui, intervient en amont pour prparer la dcision et ce, sur pied de l'article L1122-12 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation et, en aval, pour excuter la dcision prise par le conseil sur base de l'article L1123-23 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation. La circulaire du 20 juillet 2005 mentionne ci-avant traite galement des acquisitions d'immeuble en relevant que les principes voqus en matire de vente sont galement applicables pour des achats d'immeubles mais de faon simplifie.

A. Les ngociations
Le collge fait valuer l'immeuble, les mmes observations que celles que nous avons voques ci-avant subsistant. Cette valuation doit tre rcente (maximum un an) pour permettre aux autorits concernes d'apprcier toute la partie de l'acquisition.

B. La dlibration de principe
Le conseil, seul comptent pour dcider de l'acquisition d'immeubles, prend une dlibration de principe par laquelle il dcide de procder l'acquisition du bien et fixe les conditions de cette acquisition.

Pour de plus longs dveloppements sur la question, lire notamment P. Blondiau, Le bourgmestre-notaire, Mouv. comm., 12/1999, et Les missions du bourgmestre, UVCW, 1999, pp. 131 et ss. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise jour 1er septembre 2012

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Cette dlibration prcisera: - les voies et moyens: le conseil doit indiquer comment l'achat sera financ par la commune; - la motivation de l'acquisition; - le cas chant, le caractre d'utilit publique de l'opration: l'article 161, 2, du Code des droits d'enregistrement prvoit en effet la gratuit des droits pour les cessions amiables d'immeubles pour cause d'utilit publique aux communes, aux tablissements publics et tout autre organisme ou personne ayant le droit d'exproprier.

C. L'intervention du collge
Celui-ci dcide la passation de l'acte authentique et notifie la dlibration du conseil au futur vendeur en l'invitant comparatre en vue de la passation de l'acte authentique.

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 1

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Fiche 2 - La vente mobilire de bois

Larticle 73 du nouveau Code forestier prvoit que toute vente de coupes, darbres ou de produits de la fort, rgle ou non rgle par le plan damnagement, ne peut avoir lieu dans les bois et forts des personnes morales de droit public que par voie dadjudication publique. Celle-ci fera dailleurs lobjet de mesures de publicit particulires, variant en fonction de leur montant estim des ventes. Dans certains cas spcifiques, la vente peut avoir lieu de gr gr. Tel sera le cas si aucune offre suffisante na t obtenue lors de deux ventes publiques portant sur des coupes et bois abattus. Il en sera de mme pour les arbres abattre durgence ou encore pour les coupes de bois de chauffage rserves aux habitants dune commune. Les ventes de coupes darbre et de produits de la fort, leur exploitation et les travaux de ramnagement sont excuts conformment un cahier des charges arrt par le Gouvernement wallon. Larticle 7 de ce cahier des charges prcise que les ventes seront faites la diligence du collge communal ou des administrateurs des tablissements publics, en prsence dun reprsentant de ladministration forestire. La vente ne deviendra cependant dfinitive quaprs avoir t adjuge aprs dlibration du collge communal ou de lorgane comptent de la personne morale de droit public. Ce cahier des charges contient dautres prescriptions relatives notamment au dpt des soumissions, la caution fournir, au paiement ou encore la technique dexploitation. Ce cahier des charges, dont on ne peut droger, peut ventuellement tre complt par le propritaire.

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 2

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B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 3

Fiche 3 - Les baux


Les communes peuvent tre amenes soumettre les immeubles de leur domaine priv des contrats de bail 1. Il s'agira principalement de baux de rsidence principale et de baux ferme. Dans certains cas, il s'agira galement de baux commerciaux 2.

1. Les baux loyer A. La commune est bailleur


En vertu du C ode de la dmocratie locale et de la dcentralisation, article L1222-1, c'est au conseil communal qu'il appartient de dcider que la commune procdera la location de tel immeuble, selon tel mode, et de fixer les conditions de cette location. A noter que, quand il entend procder la conclusion d'un bail loyer, le conseil communal dispose d'une totale libert de choix entre la location de gr gr ou une location par adjudication publique. En cas de location de gr gr, le collge - charg de l'excution des dcisions du conseil communal dsigne le futur locataire, dcide de la passation de l'acte constatant la location et notifie sa dcision au futur preneur, en l'invitant co mparatre en vue de la passation de l'acte de location (lequel devra obligatoirement revtir la forme authentique si le contrat de bail porte sur une dure suprieure 9 ans). Relevons enfin que certains contrats de bail l oyer sont soumis u n rgime particulier, qui vise protger les locataires: il s'agit des baux d'immeubles affects la rsidence principale du locataire 3. En fait, bon nombre de contrats de bail sont susceptibles d'tre couverts par cette lgislation spcifique ( savoir les contrats de bail portant sur le logement que le preneur affecte sa rsidence principale).

B. La commune est preneur


L'hypothse est celle o la commune a connaissance de la mise en location d'un bien immobilier dont elle souhaite tre locataire. C'est au conseil communal qu'il appartient de dcider de la prise en location de tel bien immeuble et d'adopter les conditions de la location 4. Ensuite, c'est au collge qu'il appartient de dcider de la passation de l'acte constatant la location, et de notifier la dlibration initiale du conseil communal au bailleur. L'acte constatant la location est ensuite pass (sous forme authentique si la dure de la location excde 9 ans).
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Qui sont une forme de louage de choses, dfini par le C. civ., art. 1709, comme tant "un contrat par lequel l'une des parties s'oblige faire jouir l'autre d'une chose pendant un certain temps, et moyennant un certain prix que celle-ci s'oblige de lui payer". V. sur cette question, P. Blondiau, Les communes et la loi relative aux baux commerciaux: quelques claircissements, Mouv. comm., 12/2003, pp. 449-450. Les communes sont galement amenes conclure des baux de chasse. L'art. 13 de la L. 28.2.1882 sur la chasse, telle que mod. par le dcr. 30.6.1994 mod. la L. sur la chasse, prvoit qu'il n'est permis de chasser dans les domaines de l'Etat et de la Rgion wallonne qu'en vertu d'une adjudication publique. Il n'existe pas de disposition semblable pour les communes. Il en rsulte que celles-ci sont libres de donner leurs chasses en location de gr gr ou par la voie de l'adjudication publique. L. 20.2.1991 sur la protection de la rsidence principale. Gnralement, la dlibration du conseil fait rfrence au montant du loyer sollicit par le bailleur, et considre que, compte tenu des circonstances d'espce, ce prix est normal.

Union des Villes et Communes de Wallonie asbl 2008

B. Ressources de la commune 3. Patrimoine fiche 3

2. Les baux commerciaux 5


Les baux commerciaux sont des baux relatifs des immeubles ou parties d'immeubles affects par le locataire l'exercice d'un commerce. Ils sont soumis une lgislation spcifique 6. Concernant la procdure suivre par une commune qui souhaiterait donner un des ses immeubles bail commercial: - le conseil communal va dcider de procder la location de tel bien, suivant tel mode (le conseil disposant d'une totale libert de choix entre la location de gr gr ou p ar voie d'adjudication publique), et telles conditions; - ensuite, en cas de location de gr gr, le collge dsignera le futur preneur, dcidera de la passation de l'acte, et notifiera sa dcision au futur preneur, en l'invitant comparatre en vue de la passation de l'acte.

3. Les baux ferme 7


Il s'agit de baux d'immeubles affects principalement l'exploitation agricole du preneur ( l'exception de la sylviculture). Ces baux sont soumis une lgislation spcifique 8. C'est le conseil communal qui - en vertu de l'article L1222-1, CDLD - va dcider que la commune procdera la location de tel bien, telles conditions. La mise en location doit se faire par voie d'adjudication publique 9. Toutefois, il sera procd une location de gr gr, au taux lgal, lorsque, l'occasion de la mise en locatio