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Le Nouveau Management Public : Avantages et Limites

The New Public Management : Advantages and Limits

Anne Amar 1 , Ludovic Berthier 2

Rsum : Lapparition au cours des vingt dernires annes du Nouveau Management Public
(NMP), adaptant au secteur public des mthodes de management traditionnellement rserves au secteur priv, a contribu attnuer les divergences et le cloisonnement de gestion entre les secteurs public et priv. Pour autant, nous pouvons nous demander jusqu quel point le transfert des mthodes de management priv est soluble dans le secteur public et dans quelle mesure il participe la satisfaction des usagers et la qualit des services publics. Le papier a pour but de retracer les avantages et les limites du NMP.

Mots cls : Management, nouveau management public, valuation.

Abstract : During the last twenty years, the appearance of the New Public Management (NPM),
adapting to the public sector the traditional management methods of the private sector, has contributed to attenuate the divergence of management between public and private sectors. For as much, we can wonder up to which point the transfer of the private management methods is soluble into the public sector and in which point it takes part of the satisfaction of the users and the quality of public services. The purpose of this paper is to recall the advantages and the limits of the NPM.

Key words : Management, new public management, evaluation.

Doctorante CEROG, IAE dAix-en-Provence, Universit Paul Czanne, Clos Guiot, Chemin de la Quille, 13 540 Puyricard, anne.amar@iae-aix.com. 2 Doctorant CEROG, IAE dAix-en-Provence, Universit Paul Czanne, Clos Guiot, Chemin de la Quille, 13 540 Puyricard, ludovic.berthier@iae-aix.com.

Au dbut des annes 1980, de nombreux pays ont du faire face une crise financire caractrise par un important dficit public et un endettement lev. Dans ce contexte, pour mieux rpondre aux attentes et exigences des citoyens (qui sont aussi, selon les cas, des usagers, des contribuables, des bnficiaires et des lecteurs) et dans le but dencadrer, de rationaliser voire de rduire les cots, des solutions ont t envisages en terme de management 3 . Ainsi, des mthodes de management traditionnellement employes dans le secteur priv se sont peu peu rpandues dans la sphre publique 4 , constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP) galement appel Nouvelle Gestion Publique (NGP). Ce processus a touch, de manire plus ou moins importante et sous des formes diverses, lensemble des pays de lOCDE et de multiples pays en dveloppement. Un dbat, toujours dactualit, sest alors instaur entre les partisans et les opposants lintroduction dune logique de march dans le secteur public. Le dveloppement ou lapparition de notions nouvelles comme la flexibilit, lefficacit, lefficience, la gouvernance ou encore lvaluation dans le secteur public soulve plusieurs questions. Ladaptation des mthodes de management priv au secteur public est-elle pertinente ? Jusqu quel point le transfert des mthodes de gestion prive est-il soluble dans le secteur public et dans quelle mesure participe t-il la satisfaction des citoyens et la qualit des services publics ? Quelles sont les limites du NMP ? Quelles sont les rsistances son essor ? Pour rpondre ces questions, nous verrons dans un premier temps les fondements et les avantages du NMP. Puis nous voquerons ses principales limites et ses dysfonctionnements. Enfin, pour conclure, nous dresserons quelques perspectives dvolution.

1. Les fondements et les avantages du NMP 1.1. Les fondements et le dveloppement du NMP
Le NMP a succd de nombreuses rformes et tentatives de modernisation inacheves du secteur public comme le Planning Programming Budgeting System (PPBS) aux tats-Unis ou la Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB) en France. Ces techniques budgtaires, mises en place dans les annes 1960, avaient pour finalit un meilleur emploi des fonds publics. Elles se focalisaient, une fois les objectifs des projets dfinis, sur leur valuation par le biais dtudes cots-bnfice ou cots-efficacit. Thoriquement fondes, ces mcanismes ont cependant fait face de nombreux obstacles dans leur application, essentiellement en raison de leur complexit. En effet, les valuations quantitatives devaient tre objectives et justes pour permettre un rel progrs. Or, les informations disponibles et la mthodologie employe se sont avres relativement insuffisantes pour rendre le PPBS et la RCB effectifs. Cest la raison pour laquelle ils ont t abandonns respectivement en 1971 et en 1984. Plus spcifiquement, dans le cas franais, trois causes dchec la RCB peuvent tre mises en avant (Perret, 2006) : tout dabord, un contexte politique insuffisamment pris en compte, ensuite un manque de transparence et de collaboration entre le ministre des finances et les ministres dpensiers, et enfin les ruptures macroconomiques successives de 1975 et 1982. Nous pouvons ajouter ces raisons, une vision trop centralisatrice et linsuffisance de la formation des cadres administratifs ces nouvelles mthodes. Ces expriences constitueront cependant le terreau de base et de rfrence du NMP qui mergera au dbut des annes 1980. Les causes de lmergence du NMP sont multiples. Il a pu sagir dun dsir dune gestion plus cohrente pour rpondre une inefficacit du secteur public (le cas du Japon par exemple), dune volont de sinscrire dans une idologie no-librale (le cas du Royaume-Uni et de la NouvelleZlande), de surmonter lexistence de crises financires (le cas du Canada entre autres), de rsorber
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Le management, issu du franais mnagement , correspond lensemble des techniques de direction, dorganisation et de gestion dune entit afin quelle atteigne ses objectifs. Le management nest pas proprement parler une thorie mais plutt une pratique regroupant un ensemble de savoir-faire techniques et relationnels (Alecian et Foucher, 2002). 4 Nous entendons par sphre publique les entreprises publiques et les administrations quelles soient centrales, dconcentres ou dcentralises.

une crise conomique et politique (le cas de lItalie), dun besoin de changement ou encore dun processus dimitation (notamment pour les administrations au niveau local). Aucune de ces raisons nexplique elle seule la mise en place du NMP, mme si les crises financires sont souvent apparues comme les principaux facteurs dclenchants. En effet, le NMP a pour origine des pressions tant internes quexternes au secteur public, pressions qui se compltent et se renforcent plus ou moins selon les configurations. Dun point de vue thorique, le NMP est un concept qui puise ses fondements dans de nombreux courants de pense (courant noclassique, thorie des organisations, thorie de lagence, thorie des droits de proprit, etc.) et qui par bien des aspects rejoint lidologie du Public Choice reposant sur lindividualisme mthodologique (cest--dire sur lide selon laquelle les intrts dune organisation publique doivent avant tout tre analyss au travers des individus qui la compose et des stratgies qui leurs sont associes), le recours aux privatisations et une plus grande souplesse et dcentralisation des units administratives. Lide principale du NMP est que les mthodes de management du secteur priv, suprieures celles du secteur public, peuvent lui tre transposes. Le secteur public est jug inefficace, excessivement bureaucratique, rigide, coteux, centr sur son propre dveloppement (effet Lviathan), non innovant et ayant une hirarchie trop centralise. Ds lors, pour le perfectionner il est ncessaire daccrotre les marges de manuvre des gestionnaires pour leur permettre de mieux rpondre, au moindre cot, aux attentes des citoyens. Ces derniers sont dsormais assimils des clients (logique consumriste) tandis que les administrateurs deviennent de vritables managers. Cette conception du secteur public et plus particulirement de ladministration, reposant sur les 3 E conomie, Efficacit, Efficience (Urio, 1998) est loppose de celle de Weber pour lequel la bureaucratie , vritable idal type, est la condition mme de lefficacit par sa dimension rationaliste. Le tableau suivant indique, dans les grandes lignes, les principales diffrences entre une administration de type wbrienne et une administration base sur le NMP. Tableau 1 Comparaison des administrations de types wbrienne et NMP Administration wbrienne respecter les rgles et les procdures centralise (hirarchie fonctionnelle, structure pyramidale) confus division, parcellisation, spcialisation concours avancement lanciennet, pas de favoritisme indicateurs de suivi ax sur les moyens Administration NMP atteindre les rsultats, satisfaire le client dcentralise (dlgation de comptences, structuration en rseau, gouvernance) clair autonomie contrats avancement au mrite, la responsabilit et la performance indicateurs de performance ax sur les objectifs Source : Auteurs. la lecture de ce tableau, la bureaucratie wbrienne semble manquer de souplesse dans lenvironnement actuel mlant mondialisation des changes, globalisation financire, intgration spatiale et mutation technologique. Le risque que le respect des rgles impersonnelles prenne lascendant sur laccomplissement des missions de ladministration nest pas inexistant (Merton, 1957). loppose, la conception dcentralise issue du NMP permet aux structures de gagner en autonomie, en flexibilit et en ractivit. Le partage des responsabilits gagne galement en clart. En

Objectifs

Organisation Partage des responsabilits politiciens/administrateurs Excution des tches Recrutement Promotion Contrle Type de budget

effet, dans un schma wbrien, les fonctions politique et administrative apparaissent le plus souvent interdpendantes (la dcision du politicien ne peut tre prise sans les capacits dexpertise des fonctionnaires). Ce schma nest pas forcment ngatif et problmatique selon les cas, toutefois le passage un modle dadministration bas sur le NMP autorise une meilleure sparation des deux domaines. Les pouvoirs publics fixent les objectifs alors que les fonctionnaires et les agences (qui se sont vues, dans de nombreux pays, dlguer des comptences et qui sont charges de leur mise en uvre), doivent les atteindre. Le NMP permet enfin dintroduire des effets incitatifs via la rmunration des agents et daccentuer la responsabilit des structures en gnralisant lvaluation et la reddition des comptes 5 . Plus prcisment et de manire concrte, de nombreuses actions sinscrivent dans le champ du NMP. Nous pouvons les regrouper par fonction. Tableau 2 Les diffrentes actions sinscrivant dans le champ du NMP Fonction stratgique Fonction marketing Gestion par les rsultats Mise en place dune planification stratgique Privatisation dentreprises publiques, externalisation (faire-faire) Mise en place de partenariats public/priv Sparation des fonctions politique (conception) et administrative (mise en uvre) Dconcentration et/ou dcentralisation Utilisation des nouvelles technologies de linformation et de la communication en interne (lintranet permet de dcloisonner les services) Gnralisation de lvaluation (culture de la performance) Simplification des formalits administratives Rduction des dficits Budgtisation par programme Plus grande transparence de la comptabilit (par exemple par la mise en place dune comptabilit analytique pour comparer les rsultats aux prvisions) Dveloppement du marketing public (consultations, enqutes, sondages, observatoires, etc.) Utilisation des nouvelles technologies de linformation et de la communication en externe (pour une meilleure communication) Rduction des effectifs Responsabilisation et motivation des fonctionnaires (individualisation des rmunrations, primes au rendement, etc.) Dveloppement de la participation

Fonction finance

Fonction ressources humaines

Source : daprs Laufer et Burlaud, 1980 ; Hood, 1991 ; Pollitt et Bouckaert, 2000 ; Gruening, 2001. Comme nous lindique ce tableau, le NMP est transdisciplinaire, touchant la fois les fonctions stratgique, finance, marketing et ressources humaines. Le NMP pousse ltat sinterroger sur son rle et ses missions, celles quil doit assurer, celles quil peut dlguer ou confier des agences ou des entreprises prives et celles quil peut organiser en partenariat avec le secteur priv. Selon Braun (2001, p.7), la quasi-totalit des exemples trangers montre lexistence dune nette corrlation entre la rduction du format et des missions de ltat et une rforme de celui-ci susceptible dobtenir quelque succs significatif . Historiquement, le NMP est tout dabord apparu au Royaume-Uni avant de se rpandre dans tous les pays de lOCDE ainsi que dans plusieurs pays en dveloppement. Dans les pays anglosaxons, la mise en place du NMP a t rapide. Par exemple, au Royaume-Uni, au dbut des annes 1980, de nombreuses entreprises publiques ont t privatises (British Telecom, British Airways, British Rail, etc.). Ds 1983, des mesures pour diminuer les gaspillages et accrotre la qualit des services ont t mises en place. Par la suite, le programme des Next Steps en 1988 a engendr la
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Voir Gibert (2003) pour cerner limportance de lvaluation dans la gestion publique.

cration de nombreuses agences excutives charges de missions prcises de service public. Ces agences, dont le mode de fonctionnement est proche de celui des entreprises, peuvent smanciper du droit public. Elles ont dispos dune grande autonomie en matire financire, en matire de gestion des ressources humaines et en matire dorganisation et de mode de production afin de fournir aux citoyens des services publics de meilleure qualit au moindre cot. Divers textes ont suivi pour accompagner la rforme du secteur public comme la Citizens Charter en 1991 (plaant le citoyen au centre de ladministration), le Deregulation and Contracting Out Act en 1994, le programme Investors in People en 1996 ou encore le Modernising Government White Paper en 1999 encourageant une fonction publique efficace, efficiente mais aussi quitable et diversifie. En Nouvelle Zlande, des rformes similaires sont apparues ds 1984 afin de palier aux graves difficults financires rencontres par le pays. Les rformes toucheront le partage des responsabilits (State Sector Act, 1988), la comptabilit (Public Finance Act, 1989) mais aussi les administrations locales (Local Government Act, 1989) et la fonction publique (Public Service Principles, Conventions and Practices, 1995). Dans dautres pays, les choses se sont droules plus lentement. Le cas de la France, dont le secteur public est particulirement important (prs de 25% de la population active contre 15% en moyenne en Europe), est intressant analyser et ncessite dtre dvelopp. Si la plupart des pays se sont lancs dans le NMP dans les annes 1980, la France na vraiment entrepris ce virage que trs rcemment. Bien que la dcentralisation ait t lance dans les annes 1980 et des expriences russies dans les annes 1990 (par exemple la modernisation du ministre de lquipement, la cration de la charte des services publics, etc.), il faudra attendre les annes 2000 pour constater un rel changement de mentalit. Plusieurs phnomnes le mettent en exergue. Tout dabord, lvolution du nombre des fonctionnaires. Ce nest qu partir de 2003 qua dbut un processus de rduction des effectifs dans la fonction publique dtat comme nous le montre le graphique suivant. Graphique 1 Taux de croissance du nombre de fonctionnaires (en %)
4 3 2 1 0 1999 -1 2000 2001 2002 2003 Fonction publique d'Etat Fonction publique territoriale Fonction publique hospitalire Total fonction publique

Source : INSEE-DREES. Dans un premier temps modeste, cette rduction commence prendre de lampleur. Ainsi, en 2007, prs de 15 000 postes seront supprims dans la fonction publique dtat sur 70 000 80 000 fonctionnaires partant la retraite 6 . Si lon raisonne sur lensemble de la fonction publique, le trend de croissance du nombre de fonctionnaires est la baisse. En dehors de cet aspect quantitatif, un deuxime phnomne, plus qualitatif, peut tre voqu. Il sagit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aot 2001, dsormais en
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Les suppressions de postes affectent essentiellement lducation Nationale (8 700 postes) et la Dfense (4 400 postes).

application depuis 2006, qui rforme en profondeur lordonnance du 2 janvier 1959 en assouplissant les rgles contraignant les gestionnaires. Le but principal de la LOLF rside dans la recherche dun meilleur pilotage des dpenses et dans une responsabilit accrue des gestionnaires. Les budgets sont dornavant vots par programmes bass sur des objectifs stratgiques prcis. Les gestionnaires, plus autonomes, peuvent alors, au sein dun programme, raffecter les crdits (principe de fongibilit) comme bon leur semble avec toutefois limpossibilit daugmenter les crdits consacrs au personnel. Des indicateurs de rsultat et de qualit valueront les programmes ce qui permettra de justifier ou dajuster les sommes affectes aux diffrentes missions 7 . Par consquent, la LOLF, poussant les administrations la modernisation et la gestion par la performance, est porteuse de beaucoup dambitions. Elle devrait permettre des avances la fois pour les fonctionnaires, les usagers et les contribuables. Pour les fonctionnaires, la LOLF est susceptible de participer une clarification de leurs missions, un dcloisonnement des services et un meilleur dialogue social. Pour les usagers, elle pourra accrotre la qualit de prestation des services publics. Pour les contribuables, elle participera allger la pression fiscale en compressant les dpenses de ltat et son endettement. Notons enfin que contrairement la RCB, la LOLF a t vote de manire unanime, toutes tendances politiques confondues et que sa mise en uvre est troitement suivie par le Parlement ce qui constitue un gage de prennisation. Hormis ces deux grands phnomnes, nous pouvons distinguer dautres signes, plus symboliques, dun lent changement de mentalit, comme la remise depuis quelques annes des trophes de la qualit des services publics, organise par la Direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) qui rcompense les actions pertinentes des services publics (en matire dinformation, de partenariat, de management, etc.) et plus particulirement limplication des managers et des agents publics. Nous pouvons galement mentionner la charte Marianne, adopte en 2005, dont le but est de garantir la qualit de laccueil des usagers dans les services administratifs de ltat quelque soit la forme (guichet, tlphone, courriel, courrier). Ainsi, on peut lire dans le guide mthodologique de cette charte : Laccueil est un vecteur dimage primordial du service public, susceptible dinduire la confiance ou la dfiance. Il constitue galement un enjeu essentiel pour le climat interne des administrations, la faon dont linstitution est perue agissant directement sur la fiert dappartenance et la motivation des agents. Enfin, laccueil reprsente un levier efficace pour permettre une rationalisation des mthodes de travail et une amlioration de la qualit de service . Cela montre la volont de mettre en avant certaines notions issues du NMP. Enfin, il convient de noter que le mouvement que lon observe se traduit galement fortement au niveau local (collectivits territoriales et tablissements publics), parfois de manire innovante et plus volontariste quau niveau des administrations centrales, les contraintes tant moins pesantes. Ainsi, sur la possibilit de mise en place dun rgime indemnitaire (permettant de reconnatre lefficacit des fonctionnaires en rcompensant une implication suprieure la norme), certaines collectivits se dmarquent, allant jusqu proposer, en plus du traitement des fonctionnaires, un rgime indemnitaire pouvant reprsenter jusqu 50% de celui-ci (cest le cas par exemple de la ville de Marseille). Bien que le rgime indemnitaire connaisse souvent des limites (subjectivit de lvaluation, saupoudrage, etc.), il autorise des avances, notamment lorsque les objectifs sont ngocis avec les fonctionnaires (contrat dobjectifs passs entre fonctionnaires et direction) et quils apparaissent mesurables. Sans dvelopper et tre exhaustif, le NMP a touch de nombreux autres pays (Pollitt et Bouckaert, 2000) comme les tats-Unis avec le Government and Performance Results Act de 1993 mettant en place un systme de gestion par la performance, le Canada qui a rform sa fonction publique fdrale en 1994 et introduit un systme orient vers les rsultats en 1997, le Japon qui a rform son administration en 1996, lAllemagne qui a fait de mme avec le programme Moderner Staat - Moderne Verwaltung en 1999, la Belgique qui a rform sa gestion publique en 1994 et qui a tabli le plan Copernic Fondements de la Modernisation de lAdministration Fdrale en 2000, etc. Des dispositifs internationaux existent galement avec les chartes de la fonction publique adoptes par les pays africains en 2001 et par les pays ibro-amricains en 2003.

Statistiquement parlant, la LOLF sorganise autour de 34 grandes missions de ltat divises en 133 programmes. Il y a prs de 80 gestionnaires de programmes, 630 objectifs et 1 300 indicateurs pour lvaluation.

Si lon se focalise sur lintensit avec laquelle le NMP a touch les pays, il convient de distinguer daprs Mnks (1998) des rformes fortes (au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zlande, dans certaines provinces canadiennes, etc.) et des rformes plus souples (tats-Unis, Allemagne, Suisse, Pays Bas, etc.). Il nexiste donc pas un systme unique de NMP mais plusieurs systmes dont lampleur et le contenu dpendent de la culture et des particularits de chaque pays (Schedler et Proeller, 2000 ; Christensen et Laegreid, 2001). Les fondements du NMP ayant t dmontrs et explicits, il est dsormais ncessaire de sattarder sur ses avantages, quils soient supposs ou bien rels.

1.2. Les avantages du NMP


De nombreux avantages naissent de la mise en place du NMP. Tout dabord, le NMP permet de perfectionner et de moderniser laction publique, souvent juge comme contreproductive, en introduisant en son sein des pans de rationalit managriale. ce stade, il convient daborder brivement les spcificits dun secteur public frquemment diabolis par rapport au secteur priv. Comme dans le secteur priv, le secteur public produit des biens et des services, gre un budget, une trsorerie, son personnel et poursuit des objectifs. Cependant, les objectifs diffrent. Dans le secteur public, lobjectif est la satisfaction de lintrt gnral alors que dans le secteur priv, il sagit de la rentabilit et du profit. Des diffrences existent galement au niveau des ressources humaines. En effet, dans le secteur public, la scurit de lemploi est gnralise avec le statut de la fonction publique, symbole de neutralit et dgalit des chances, tandis que dans le secteur priv, la non protection de lemploi est une ralit (par contre, les rmunrations tiennent mieux compte de limplication personnelle). Dautres spcificits existent en matire de lgislation, de moyens, de localisation, etc. Le fait que les responsables publics soient lus ou dsigns a galement une incidence. Le secteur public se rvle donc essentiellement fond sur une rationalit juridique alors que le secteur priv est plutt bas sur une rationalit managriale (Chevalier et Lochak, 1982). Le NMP tend alors substituer ce dernier type de rationalit la rationalit juridique classique. Ainsi, ladoption du NMP peut participer amliorer limage, parfois ternie, du secteur public. Autre aspect, ltalonnage (benchmarking) et la comptition, dune part entre structures publiques (via des indicateurs de performance), dautre part entre structures publiques et structures prives (dans le cadre dappels doffre) pour la mise en uvre des politiques publiques est susceptible de crer une mulation profitable lensemble des usagers et des contribuables. La concurrence est, dans ce sens, un gage defficacit. La dlgation oprationnelle de services des agences autorise un gain de transparence, de clart et la rduction de lasymtrie dinformation entre politiciens et administratifs (Varone, 1998). Les besoins sont alors mieux cerns et le contrle des actions entreprises plus fiable. Par ailleurs, lintroduction du NMP a permis dviter de nombreux gaspillages et de raliser des conomies substantielles. Cest le cas en Australie, sans que cela ait dincidences sur la qualit des services offerts (Domberger et Hall, 1996). En Nouvelle Zlande, selon lancien ministre de lindustrie Mac Tigue (2005), les effectifs de ladministration on t rduits de 66%, la part de ltat dans le PNB est passe de 44% 27% tout en permettant une augmentation de la productivit. Les excdents budgtaires ont permis de rduire la dette publique de 63% 17% du PNB et de rduire les taux dimposition sur le revenu. Cette rduction a entran des recettes supplmentaires de 20%. Selon Burnham (2000), au Royaume-Uni, le NMP a permis une rduction des cots, une hausse de la qualit des services, une meilleure productivit et une forte diminution du nombre de fonctionnaires (moins 34% depuis 1979), etc. Enfin, il serait erron de croire que lensemble des fonctionnaires est oppos toute introduction du NMP. Ainsi, en France, 59% des salaris du secteur public estiment urgente une rforme du fonctionnement de ltat et du service public 8 . Cest notamment le cas chez les jeunes

Sondage TNS-Sofres pour Performance Consulting ralis en 2005 sur un chantillon de 1 500 salaris du secteur public (par questionnaire papier auto-administr, taux de rponse : 65%).

(moins de trois ans danciennet), souvent surqualifis et dsireux dautonomie, avec un taux qui dpasse les 70%. Les changements doivent avoir pour but : - De mieux rpondre aux exigences des usagers (95%) ; - De rendre le travail des agents plus intressant (89%) ; - De sadapter aux volutions technologiques (87%) ; - Damliorer la situation des fonctionnaires (83%). Par ailleurs, une grande majorit dentre eux est favorable la mobilit entre fonctions publiques, llargissement des horaires douverture, linstauration dun service minimum, la rmunration au mrite et une culture du rsultat. Des blocages apparaissent lorsquil sagit de transfrer des missions de ltat aux collectivits locales ou au secteur priv. De manire gnrale, les opinions publiques sont favorables aux transformations du secteur public. Les rformes ont t plutt bien accueillies notamment lorsque les pays traversaient une situation dlicate. Si certains mouvements de grve ont t importants au dbut du processus au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zlande, les choses se sont depuis grandement apaises. La barrire idologique que lon pourrait opposer au NMP, son ct no-libral rejetant ltat, nest pas totalement fonde. Ainsi par exemple, les agences ne traduisent pas un dmantlement de ltat puisquelles ne disposent pas dune personnalit morale propre. Par ailleurs, la mise en concurrence entre les secteurs public et priv dans les appels doffre se solde souvent par lobtention des marchs par le secteur public. Enfin, le NMP nest pas synonyme de privatisation, mme si cette dernire est parfois applique en son nom, il ne sagit pas dune obligation. Nous avons vu dans cette premire partie les fondements et les avantages provenant de lintroduction du NMP dans le secteur public, nous allons maintenant voquer les limites opposables ce changement de paradigme en termes de pertinence et defficacit.

2. Les limites et les dysfonctionnements du NMP


Les rsultats du NMP doivent tre observs avec un certain recul et une certaine retenue. En effet, dans lensemble des pays layant adopt, malgr certains succs et dvidentes transformations, lon ne peut pas parler pour autant de russite totale. Ce succs en demi-teinte du NMP peut provenir de limites intrinsques ou de dysfonctionnements lis son application.

2.1. Les limites du NMP


Divers postulats sur lesquels est bas le NMP apparaissent discutables. Il est important de les mettre en exergue et de les nuancer : - Sagissant du statut de la fonction publique (recrutement, rmunration, promotion, carrire, etc.), considr comme rigide et empchant la mise en place dune gestion pertinente des ressources humaines, il ne faudrait pas considrer le secteur priv comme tant libr de toutes contraintes. En effet, les conventions collectives, dans certains cas, peuvent remplir une fonction similaire voire plus rigide que le statut de la fonction publique. Cest le cas notamment pour les grandes et moyennes entreprises. Il ny a que les petites entreprises qui disposent dune relle autonomie de gestion de leur personnel ; - Dun autre ct, il est faux de concevoir le secteur public comme dnu dune certaine souplesse. En effet, le secteur public emploie de nombreux contractuels 9 . Par consquent, la gestion des ressources humaines dans le secteur public comporte une part de flexibilit et donne aux gestionnaires quelques marges de manuvre non ngligeables ; - Enfin, le statut de la fonction publique nest pas forcment dmotivant pour les fonctionnaires (existence de promotions internes, noblesse du service public, etc.). Il est toutefois perfectible sur plusieurs points (mobilit, passerelle entre les fonctions publiques, etc.). ce titre, le Conseil dtat, dans son rapport sur la fonction publique de 2003, a propos des modifications
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Les effectifs non titulaires de la fonction publique slevaient 1 186 359 en 2003 (955 598 non titulaires, 208 081 emplois aids et 22 680 volontaires militaires), soit prs de 20% des effectifs totaux (INSEE-DREES).

pour le rendre plus souple (rvision du systme de notation, contrats dobjectifs ngocis individuels, etc.). Par ailleurs, le secteur priv nest pas toujours plus efficace que le secteur public (Henry, 1999). Certaines politiques sont plus mme dtre traites par le secteur public notamment lorsquelles revtent une dimension temporelle de long terme ou bien une dimension sociale. De plus, les mthodes de management du secteur priv ne sont pas parfaites. En effet, elles ne paraissent pas irrprochables et infaillibles comme lont montr les nombreux scandales financiers de ces dernires annes (Enron, Worldcom, Xerox, Tyco, Parmalat, Refco, etc.) ou encore les catastrophes ferroviaires en Grande-Bretagne (notamment celle de Paddington en 1999, 31 morts et 250 blesss) accompagnant la privatisation du rseau ferr. Autre limite, lenvironnement ainsi que le degr de complexit 10 des secteurs public et priv ne sont pas comparables. Le management public est diffrent et plus difficile que le management priv (Heller 1972). Il exige donc des rponses qui, si elles peuvent sinspirer du secteur priv, doivent tre compatibles avec les fondements et les valeurs du secteur public. En outre, il ny a pas que largent qui constitue une motivation chez les fonctionnaires. Dautres facteurs sont tout aussi importants, notamment la reconnaissance, de bonnes conditions de travail et le fait dtre consult sur les objectifs. Enfin, lvaluation dont limportance est grande dans le NMP ne permet pas toujours de dboucher sur une amlioration des politiques menes. En effet, la mesure de la performance est difficile dans le secteur public en raison de la multiplicit des objectifs et des acteurs. Si auparavant on se posait la question pourquoi valuer ? , notamment en France o la seule valuation juge pertinente sest longtemps cantonne aux choix des citoyens via les lections, on se pose dsormais la question comment valuer ? afin dclairer les dcisions des gestionnaires. Lobsession de lvaluation est toujours prsente mais lintitul de la question sest modifi. Saisir le degr de performance dune politique ou dun fonctionnaire reste dlicat. Ainsi, si la LOLF est une tape franchie importante, il faudra patienter pour voir si elle permet de modifier en profondeur la culture administrative franaise, de la faire voluer vers une culture de gestion managriale. Au titre des limites possibles, il nest pas certain que les seuls indicateurs de la LOLF puissent constituer des substituts adquats aux tudes dimpact classiques ncessaires une valuation approfondie et globale. De plus, il apparat important que les indicateurs de la LOLF ne soient pas uniquement labors par des experts et demeurent ouverts la concertation. De la mme manire, il serait utile que les collectivits locales semparent de la dmarche LOLF, sen inspirant pour leurs propres organisations et leur propre gestion. Enfin, les premiers bilans de mise en place de la LOLF indiquent dors et dj la ncessit de clarifier et de simplifier certaines procdures. Pour toutes ces raisons, lessai reste donc transformer et de nombreuses esprances sont encore satisfaire. Si comme nous venons de le voir, le NMP prsente des limites intrinsques, des dysfonctionnements ont souvent t observs.

2.2. Les dysfonctionnements du NMP


La mise en place du NMP a suscit de multiples rsistances individuelles ou collectives. Tout dabord, car les fonctionnaires peroivent des risques sur leur rmunration (volution moins favorable, disparition des garantis, etc.) ; sur leur reconnaissance (peur de ne plus tre la hauteur en raison dune formation inadapte, hausse des cadences, rduction deffectifs, etc.) ; sur leur protection (peur du licenciement, fin de lemploi vie, remise en cause des avantages, crainte des ingalits de traitement, dune raffectation, etc.) ; et enfin sur leur autonomie (crainte dune perte dindpendance). Notons que les risques supposs sur la rmunration et la protection sont intimement lis lvaluation dont les fonctionnaires craignent larbitraire. Ces diffrentes inquitudes expliquent pourquoi le NMP a souvent t peru de manire frileuse et ngative par certains fonctionnaires qui ne se reconnaissaient pas dans la nature de ses principes.
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La complexit dpend de la relation sujet/objet daprs Delorme (1999). Elle nat de lenchevtrement dinteractions entre acteurs.

De plus, si les fonctionnaires peuvent mettre en place une rsistance face lintroduction du NMP (via les syndicats), les dcideurs ne sont pas exempts de telles pratiques. En effet, le NMP peut engendrer chez eux des difficults, dune part pour dlguer leur pouvoir, dautre part pour mettre en uvre et grer la mise en place du NMP. Cela peut se traduire alors par le ralentissement de lintroduction du NMP, une dlgation insuffisante des comptences, etc. Au mieux, les rformes ont lieu avec un certain retard, au pire, elles se concrtisent de manire partielle. Enfin, sagissant de la sphre politique, il convient de noter que le temps politique nest pas celui des rformes du NMP. Si les politiciens raisonnent court terme, au rythme des lections, le NMP ncessite une dimension temporelle tendue pour pouvoir se prenniser. Retenons que le NMP pousse les individus se remettre en question, redfinir leurs missions et leur place dans le processus de fourniture de services publics. Les rsistances rencontres, plus ou moins actives, prennent leur source dans les reprsentations culturelle, politique et sociale que se font les diffrents acteurs propos des finalits du secteur public. Le sondage TNS-Sofres, prcdemment voqu, indique que les salaris du secteur public imputent la responsabilit du manque de changements : - la haute administration (50%) ; - Aux agents eux-mmes (41%) ; - Aux autorits politiques (41%) ; - Aux hirarchies intermdiaires (37%) ; - Aux syndicats (34%). Plus prcisment, ils invoquent essentiellement un manque de moyens (56%), un manque de confiance dans ceux qui pilotent les changements (37%), la rsistance des agents (33%) et enfin labsence de rsultats concrets et motivants (27%). Nous pouvons voir que selon eux, les freins au changement sont avant tout exognes, bien quensuite soit mentionne leur propre attitude. Dans sa mise en uvre, le bilan du NMP apparat mitig. Il na pas toujours permis de redresser les situations budgtaires dgrades et dimpulser un nouveau souffle dans le secteur public. Ce dernier nest pas toujours trs attractif, cest par exemple le cas de la France o trs peu de gestionnaires issus du secteur priv rejoignent le secteur public comme lindique le graphique suivant pour le secteur public local. Graphique 2 Mouvements de salaris collectivits locales - secteur priv (en % des salaris)
6 5 4 3 2 1 0
Collectivits >> Priv Priv >> Collectivits

19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00

Source : DADS, 1991-2001. Ainsi, bien quayant plus de liberts que par le pass, les gestionnaires publics dans leur ensemble, nont pas les marges de manuvre du secteur priv ni la rmunration qui en dcoule. Par ailleurs, le NMP sest parfois traduit par un accroissement des relations conflictuelles. En effet, la routine permettait auparavant de niveler les tensions. Ds lors, le gain dautonomie procur aux agents publics a pu se traduire par une plus grande pression, une plus forte incertitude et un plus grand stress qui au bout du compte ont pu avoir des effets nfastes sur laccomplissement des objectifs. Certaines recherches ont dailleurs montr quune modification organisationnelle na pas toujours un impact sur la performance (Dunsire et al., 1988).

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Autre point, la participation des fonctionnaires la dfinition du processus de mise en uvre des services publics (management participatif) na pas t une constante. Lon sest alors coup de lavis dun acteur essentiel pour que les objectifs soient remplis. Des dysfonctionnements ont galement pu natre des situations transitoires. En effet, lon ne passe pas dun systme wbrien un systme NMP du jour au lendemain. Les tapes se font progressivement et ne touchent pas forcment lensemble des effectifs et des services en mme temps. Ds lors, peuvent cohabiter au sein dune mme organisation, plusieurs modes de gestion. Cette diversit peut alors provoquer des situations de doute, dincomprhension, dattentisme et de jalousie de la part des fonctionnaires. Cette cohabitation, plus ou moins bien ressentie, peut avoir une incidence sur les rsultats des organisations. Par ailleurs, en ce qui concerne lapplication du NMP dans les pays en dveloppement, celle-ci apparat dlicate en raison de leur environnement et du contexte auquel ils font face. Ainsi, de manire gnrale, les moyens financiers sont limits, la formation des fonctionnaires est insuffisante, des phnomnes de corruptions existent et les principes dmocratique et participatif apparaissent grandement perfectibles. Ainsi par exemple, si la Commission conomique de lONU pour lAfrique dans son rapport sur la gouvernance de 2005, tudiant 28 pays, voque certains progrs, notamment en matire dmocratique et de libert dexpression, elle pointe certaines faiblesses en matire de gestion, de prestation de services publics et de nouvelles technologies. Ces freins rendent alors plus complexe la modernisation des services publics. Des tudes ultrieures devront participer mieux cerner cette ralit et son volution selon les espaces et les cultures. En outre, le besoin et lintensit du NMP ne sont pas identiques pour lensemble du secteur public. Si certains domaines peuvent sans trop de problmes et de rsistances incorporer les principes du NMP (notamment ceux soumis la concurrence), il en est autrement dans des secteurs sensibles, o lvaluation savre dlicate et difficilement apprhendable en raison de leurs caractristiques propres, comme lducation nationale, la culture ou lhpital public. Enfin, le bilan du Royaume-Uni, pionnier du NMP, dress par Keraudren (1993) est intressant. Dans certains cas, les conomies budgtaires nont pas permis dengendrer une augmentation de lefficacit des services mais plutt une dgradation. Cela sexplique par la dmobilisation et le manque dimplication des fonctionnaires, notamment des hauts fonctionnaires, qui ont perdu certaines de leurs prrogatives. Si lon met de ct le programme des Next Steps, la logique de march a peu pntr ladministration. Ds lors, la rforme du secteur public na pu tre totale, le NMP sassimilant un chec relatif .

Conclusion
Nous avons abord dans cet article les bases, les objectifs et les mthodes du NMP. Nous avons galement vu les avantages quil pouvait procurer ainsi que ses principales lacunes. Ladaptation du secteur public aux nouveaux dfis de nos socits (ouverture europenne, mondialisation, nouvelles technologies de linformation et de la communication, normalisation, etc.) et aux exigences accrues des citoyens apparat comme une ncessit. La majorit des pays a entrepris de telles dmarches. Reste dfinir et adopter les bonnes mthodes dintroduction du NMP pour satisfaire la fois les objectifs retenus et les attentes des fonctionnaires. Une bonne gouvernance dans ce domaine implique obligatoirement de tenir compte des avis de lensemble des acteurs afin quils sapproprient les rformes et que les rsistances soient minimises. Les solutions imposes ne sont pas viables, les intrts individuels et collectifs devant tre concilis. Les mthodes du NMP doivent galement mieux tenir compte de la nature des organisations (Bartoli 2005). Il sagit damliorer ladaptabilit, des mthodes et outils, aux problmes rencontrs. Il convient de glisser du standardis maladroitement adapt au secteur public au sur mesure . Le NMP nest pas un outil miracle, il sapparente plutt un processus de long terme qui exige du temps, de la mesure et de la dtermination. Le management priv, sil peut tre un exemple dont on peut sinspirer dans le secteur public, ne doit pas pour autant tre survaloris ou sacralis. La finalit du NMP nest pas de faire disparatre les services publics mais de les perfectionner.

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