A evoluo histrica do municpio no federalismo brasileiro, o poder local e o estatuto da cidade

Resumo
O artigo busca resgatar o papel do municpio, sua evoluo at a Constituio Federal de 1988 e a importncia da gesto democrtica, bem como analisar a lei no 10.257/2001 como cumprimento de um dos fundamentos constitucionais mais importantes: o princpio democrtico e o exerccio da cidadania. Com o mtodo dedutivo, verificado na compreenso da norma legal e abstrata, estudaram-se o desdobramento histrico do federalismo hoje vigente no Brasil e o papel do Municpio no constitucionalismo brasileiro. Com a tcnica de pesquisa terico-bibliogrfica vinculou-se tal federalismo ao Estatuto da Cidade, com vistas ao desenvolvimento da cidade com sustentabilidade e justia social. Palavras-chave: ambiente urbano, federalismo, Municpio, poder local.
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Janana Rigo Santin* Deborah Hartmann Flores**

Professora Doutora em Direito das Relaes Sociais pela Universidade Federal do Paran, mestre em Instituies Jurdico-Polticas pela Universidade Federal de Santa Catarina, professora do curso de Direito e do Programa de Mestrado em Histria da Universidade de Passo Fundo, orientadora da pesquisa. Bacharelanda em Direito, acadmica do XII nvel do curso de Direito da Universidade de Passo Fundo, integrante do Grupo de Pesquisa Constituio e Poltica, na linha Executivo e Polticas Pblicas, bolsista da Fapergs.

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Com a promulgao da Constituio de 1891, o Brasil adotou o federalismo como forma de estado. Devido a fatores diversos o Estado federal brasileiro difere dos demais, sobretudo ao elevar o Municpio a parte integrante da federao. Autnomo, compete ao municpio executar a poltica de desenvolvimento urbano, cujas diretrizes gerais esto no Estatuto da Cidade (lei no 10 257, de 10 de julho de 2001) Lei do Meio Ambiente Artificial , objetivando ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus cidados. A Constituio Federal de 1988, em seus artigos 1 e 18, elevou e reconheceu o Municpio como ente federativo, delegando-lhe a autonomia to almejada, cumprindo a exigncia bsica do Estado federal: a repartio regional de poderes autnomos. Isso fez do Estatuto da Cidade a ferramenta mais valiosa do gestor pblico e da populao em ditar, conjuntamente, linhas gerais de criao, manuteno e regulamentao do espao urbano, posV. 20 N. 1 P. 56-69 2006

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PASSO FUNDO

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repartio de competncias ou a diviso de atribuies; a Unio monopoliza para si todos os atos administrativos do territrio. essa realidade totalmente inversa do Estado federal, no qual os Estadosmembros tm autonomia perante a Unio, repartindo entre si as competncias para legislar sobre os mais diversos campos da administrao pblica. Conforme o entendimento de Dallari,3 Estado federal aquele que conjuga vrios centros de poder poltico autnomo. H um ente principal detentor de soberania e outros entes a ele vinculados, possuidores de autonomia. Da mesma forma, Jellinek4 refere-se ao Estado federal como um Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal. Por mais que a doutrina tente afirmar que o Estado federal uma mera forma de Estado, no h como desvincular de seu conceito laos governamentais, pois a federao define-se a partir da cooperao entre a Unio e os Estados-membros. Nas palavras de Maluf,5 o que caracteriza o Estado Federal justamente o fato de, sobre o mesmo territrio e sobre as mesmas pessoas, se exercer [...] a ao pblica de dois governos distintos: o federal e o estadual. Com base nessa afirmao, deve ser possibilitado aos Estados-membros representarem e defenderem seus interesses perante a Unio, exercendo sua autonomia constitucional. Assim, o autor supracitado afirma que a forma federativa de Estado consiste na descentralizao poltica: as unidades federadas elegem os seus prprios governantes e elaboram as leis relativas ao seu peculiar interesse, agindo com autonomia predefinida,6 isto , atuando conforme os limites estabelecidos no pacto federativo, verificados no texto constitucional de cada nao.

sibilitando ao poder pblico e sociedade confrontar interesses. O Estado federal brasileiro, ao elevar o Municpio a ente federativo, facilitou a descentralizao da prestao de servios e, juntamente com o Estatuto da Cidade, objetivou a aproximao entre poder pblico e populao visando ao desenvolvimento da cidade a partir dos interesses do cidado.

Conceito de Estado federal

O Estado federal uma forma de estado, no uma forma de governo. Etimologicamente, a expresso vem do latim (foedus) e significa pacto, aliana. Nas palavras de Silva,1
o federalismo, como expresso do Direito Constitucional, nasceu com a Constituio norte-americana de 1787. Baseia-se na unio de coletividades polticas autnomas. Quando se fala em federalismo, quer-se referir a uma forma de Estado, denominada federao ou Estado federal, caracterizada pela unio de coletividades pblicas dotadas de autonomia polticoconstitucional, autonomia federativa.

Dessa forma, pode-se afirmar que o Estado federal difere do Estado unitrio no sentido de que este caracterizado
politicamente, pela unidade do sistema jurdico, excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralizao da execuo das leis e da gesto dos servios. Os agentes inferiores atuam como meros executores (instrumentos de execuo) e controladores, em obedincia estrita s ordens recebidas do poder central.2

Diferentemente do Estado federal, no h autonomia s unidades menores no Estado unitrio, ou seja, apenas um ente pblico gere e controla todas as decises do territrio, impossibilitando a

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DIREITO Ressalva-se ainda que uma das principais caractersticas do Estado federal a descentralizao, poltica e administrativa, de forma que a Unio no detm para si todas as atribuies inerentes ao Estado como um todo. H uma repartio de atribuies entre a Unio, os Estadosmembros e os Municpios. No Brasil, foi estabelecida constitucionalmente a descentralizao do poder poltico, ao serem repartidas atribuies.10 Por fim, denota-se que, por ter um governo peculiar, o Estado federal, em tese, possui a capacidade de dificultar a acumulao de poder num nico rgo, impedindo a formao de governos totalitrios. Para tanto, assegurou oportunidades mais amplas de participao no poder poltico, pois aqueles que no obtiverem ou no desejarem a liderana federal podero ter acesso aos poderes locais,11 ou seja, o federalismo uma grande arma a servio da descentralizao, da democracia e da participao dos cidados no exerccio do poder poltico.

Assim, no Estado federal, a Unio a nica detentora de soberania, externa e interna, ao passo que os Estados-membros so dotados de autonomia. Quanto soberania, verifica-se que
o atributo que se confere ao poder do Estado em virtude de ser ele juridicamente ilimitado. Um Estado no deve obedincia jurdica a nenhum outro Estado. Isso o coloca, pois, numa posio de coordenao com os demais integrantes da cena internacional e de superioridade dentro do seu prprio territrio, da a ser possvel dizer da soberania que um poder que no encontra nenhum outro acima dela na arena internacional e nenhum outro que lhe esteja nem mesmo em igual nvel na ordem interna.7

Em relao autonomia,
a margem de discrio de que uma pessoa goza para decidir sobre os seus negcios, mas sempre delimitada essa margem pelo prprio direito. Da porque se falar que os Estados-Membros so autnomos, ou que os municpios so autnomos: ambos atuam dentro de um quadro ou de uma moldura jurdica definida pela Constituio Federal. Autonomia, pois, no uma amplitude incondicionada ou ilimitada de atuao na ordem jurdica, mas, to-somente, a disponibilidade sobre certas matrias, respeitados, sempre princpios fixados na Constituio.8

Evoluo histrica do federalismo

A forma de Estado federal tem suas razes na idade moderna, quando na Europa se fazia a transio do sistema feudal para a concentrao de poder nas mos de um governo soberano (absolutismo, unitarismo etc.), visando aplicar novas idias aos mecanismos de governo. Porm, o solo poltico europeu, dentro da esfera continental, se mostrava imprprio a que vingasse ali, de imediato, o ideal federativo.12 Dessa forma, os grupos contrrios concentrao do poder nas mos de uma nica pessoa no tiveram outra alternativa seno rumar ao novo territrio de domnio ingls, a Amrica do Norte, mais precisa-

Portanto, a concepo de Estado federal envolve, sobretudo, o pressuposto de haver regies dotadas de autonomia num mesmo pas, autonomia esta outorgada pelo texto constitucional. A capacidade de um ente ser autnomo implica a competncia do poder poltico de editar suas prprias leis, podendo aplic-las mediante seus representantes polticos e demais autoridades locais. Ainda, essa autonomia vai mais alm, abrangendo aspectos polticos, administrativos e financeiros.9

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Por sua vez, o modelo de Estado federal adotado pelo Brasil
surgiu a partir de um estado unitrio, criado pela Constituio de 1824. O seu processo de formao , portanto, exatamente o inverso do norte-americano, o modelo clssico, com o qual no pode ser comparado. A Constituio brasileira de 1891, copiando vrias instituies norte-americanas, copia delas o federalismo, mas, como a histria no pode ser copiada e o modelo norte-americano, tanto de Suprema Corte, como de presidencialismo, como de bicameralismo, como federalismo, so modelos histricos, a nossa cpia quase nada tem com o modelo original.17

mente onde hoje se situam os Estados Unidos da Amrica. Ento, levaram consigo o pensamento europeu de buscar uma nova forma de governar, de expandir horizontes, rumo quebra do antigo e tradicional modelo poltico: a centralizao do poder.13 Em 1776 as colnias inglesas ali existentes declararam-se independentes, unindo-se, primeiramente, na Confederao de 1778. Fez-se necessrio governar os territrios mediante constituies prprias, de forma que, das treze colnias que compuseram a federao norte-americana, inicialmente, doze j possuam suas prprias constituies em vigor, muitas com aspectos semelhantes ao contedo da futura Constituio Federal dos Estados Unidos da Amrica.14 Surgiu, assim, nos Estados Unidos a moderna concepo federal [...], para resolver na prtica uma necessidade poltica e militar urgente (SILVA, 1999, p. 108), encontrando no continente americano a aceitao negada na Europa. Nesse sentido, pode-se afirmar que
o federalismo clssico constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a Unio e os Estados (federalismo de dois nveis), e de progresso histrica centrpeta, o que significa que surgiu historicamente de uma efetiva unio de estados anteriormente soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito pblico, o Estado federal (pessoa jurdica de direito pblico internacional) e a Unio (pessoa jurdica de direito pblico interno), uma das esferas de poder, ao lado dos Estados membros, diante dos quais no se coloca em posio hierrquica superior.15

Dessa forma, ao adaptar-se a realidade brasileira, o federalismo dito nacional difere do norte-americano j na sua forma de criao, uma vez que
a federao americana foi criada por um processo lento e demorado, onde os Estados independentes, j unidos pela cultura e pelas origens tnicas buscaram a federao. O Brasil, por sua vez, era um Estado Unitrio descentralizado em decorrncia de sua prpria extenso territorial, que ocasionava profundas diferenas regionais e culturais.18

Ainda quanto s diferenas existentes entre os dois modelos de Estado federal, verifica-se que, em territrio brasileiro,
a revoluo republicana seguiu o modelo das monarquias absolutistas. Em primeiro lugar, no foram os estados que criaram a federao, mas o governo federal que passou a reconhecer a soberania de cada provncia. O federalismo s existia na teoria. Na prtica, a Unio concentrou o poder decisrio nas suas mos, transformando os estados em meros coadjuvantes no cenrio poltico. Os nossos revolucionrios simplesmente ignoraram os dois princpios bsicos do federalismo: a diviso dos poderes cons-

Portanto, nas palavras de Maluf,16 o federalismo, como forma de Estado moderno que hoje o , encontra seu marco inicial no texto da Constituio Federal dos Estados Unidos da Amrica, datada de 1787.

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DIREITO salientar que a descentralizao poltica era almejada desde o Brasil-Colnia, pois devido extenso territorial, variaes climticas, diversidades tnicas e toda uma srie imensa de fatores [...] tornaram a descentralizao poltica um imperativo indeclinvel da realidade social, geogrfica e histrica.23 Dessa forma,
contrariamente ao exemplo norte-americano, o federalismo brasileiro surgiu como resultado fatal de um movimento de dentro para fora e no de fora para dentro; de fora centrfuga e no centrpeta; de origem natural-histrica e no artificial. De certo modo, deve-se a queda do Imprio mais ao ideal federativo do que ao ideal republicano. Tanto assim que o Manifesto de Itu, em 1870, justificava-se combatendo o centralismo imperial, proclamando, em resumo, que no Brasil, antes ainda da idia democrtica, encarregou-se a natureza de estabelecer o princpio federativo. Acresce ao observar que o ltimo e desesperado esforo do Gabinete de Ouro Preto no sentido de salvar a monarquia agonizante consistiu em desfraldar a bandeira do federalismo. Mas j era tarde; poucos meses depois proclamava-se a Repblica Federal.

titucionais entre a Unio e os estados e a preservao da autonomia estadual. A monarquia foi substituda pelo Imprio republicano, que concentrou quase todos os poderes nas mos do Executivo e adotou o termo federalista como uma forma de atrair o apoio das oligarquias locais ao novo regime.19

Assim, devido campanha federalista de Rui Barbosa cedeu-se ao princpio federalista, pois as lideranas governamentais eram avessas a tal forma de Estado de incio, alegando temerem uma reviravolta social, que acarretaria a perda de poder e prestgio.20 Ainda assim, a idia de um Estado federal vingou na Assemblia Constituinte de 1890, que passou a reconhecer o Brasil como uma Repblica Federativa. Note-se, contudo, que, no incio do sculo, tal idia j era almejada por alguns pensadores de inspirao liberal posteriormente a rebelies importantes, como a Insurreio de Pernambuco, em 1817, na Confederao do Equador liderada por Frei Caneca, em 1824, e, durante a Revoluo Farroupilha, em 1835.21 A adeso ao federalismo deu-se num ambiente em que se insurgiram mltiplos fatores de cunho econmico, poltico e social, questionando-se a legitimidade do Estado como um todo e, em conseqncia, ocorreram a queda do Imprio e o incio da Repblica.22 A Constituio de 1891 adotou o modelo de Estado federal, originalmente norte-americano, trazido ao Brasil de forma a ser implantado como uma espcie de federalismo fiscal, voltado ao sistema tributrio nacional, que seria elaborado no regime de repartio de competncias entre a Unio e os Estados-membros ou provncias, como eram denominados na poca (ROCHA, 1995). Quando da origem e evoluo do ideal federalista e da implementao do Estado federal em territrio brasileiro, mister

Logo, ao contrrio dos Estados Unidos da Amrica e da Frana, a Repblica brasileira no surgiu de uma guerra pela independncia de seus Estados ou de um levante popular, mas por meio de um golpe militar sofrido pela Monarquia, objetivando restaurar a dignidade das Foras Armadas.24 Quando desse golpe, datado de 15 de novembro de 1889, fora publicado o primeiro decreto da Repblica, o qual estabelecia em seus artigos primeiro e segundo que a forma de governo adotada pelo Brasil seria a Repblica Federativa, ficando as provncias (Estados-membros) reunidas em forma de federao, constituindo os Estados Unidos do Brasil.25 Deu-se, o nascimento da Repblica

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do federal brasileiro, denota-se a a maior peculiaridade do federalismo brasileiro na Constituio Federal de 1988: a elevao do Municpio a entidade autnoma, conforme dispem os seus artigos 1o e 18.
A caracterstica bsica de qualquer Federao est em que o poder governamental se distribui por unidades regionais. Na maioria delas, essa distribuio dual, formando-se duas rbitas de governo: a central e as regionais (Unio e Estados federados) sobre o mesmo territrio e sobre o mesmo povo. Mas, no Brasil, o sistema constitucional eleva os Municpios categoria de entidades autnomas, isto , entidades dotadas de organizao e governos prprios e competncias exclusivas. Com isso, a Federao brasileira adquire peculiaridade, configurando-se, nela, realmente trs esferas governamentais: a da Unio (governo federal), a dos Estados federados (governos estaduais) e a dos Municpios (governos municipais), alm do Distrito Federal, a que a Constituio agora conferiu autonomia.29

Federativa do Brasil. Porm, a Constituio de 1937, oriunda do golpe do Estado Novo, extinguiu o federalismo e deu lugar ao unitarismo; o federalismo foi restaurado com a Constituio Federal de 1946, a qual restabeleceu a federao a partir de seu carter social-democrata, inspirada na Constituio Federal da Filadlfia e na Constituio Federal de Weimar.26 Novamente, com o golpe militar de 1964, a Constituio Federal de 1967 enfraqueceu o princpio federativo, uma vez que o regime autoritrio da ditadura foi a base para a nova Constituio Federal e, em 1968, com a promulgao do ato institucional no 5, ocorreu a total extino da federao no pas, situao que foi recuperada, em efetivo, apenas com a Constituio Federal de 1988. No relato de Ferreri:
[...] o sistema federativo brasileiro revigorou-se, surgindo de forma inovadora, na medida em que eleva o municpio a pessoa jurdica de direito pblico interno, ao lado da Unio, Estados e Distrito Federal, todos autnomos, integrantes da organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil.27

Assim, a Carta constitucional de 1988, alm de restaurar a federao e de devolver a democracia ao pas, conforme salienta Robert,28 buscou avanar apostando em um federalismo centrfugo (que deve sempre buscar a descentralizao) e de trs nveis (incluindo uma terceira esfera de poder federal: o municpio). Em se tratando da relao existente entre o Municpio e o Estado federal, salienta-se que o Estado brasileiro inovou, eis que o modelo clssico de federalismo no faz meno ao Municpio como parte integrante da Federao, sob alegao de que no possvel haver uma federao de O Municpio, em sua forma atual, Municpios; somente de Estados. Porm, originou-se nos primrdios da humanidaquando essa relao observada no Esta- de, pela necessidade de se formarem agru-

Quando questionado sobre posio em que se encontra o Municpio na federao brasileira, o autor alega que o Municpio brasileiro tido como uma entidade estatal que integra a federao, uma entidade poltico-administrativa, pois dotado de autonomia poltica, administrativa e financeira, e essa a sua peculiaridade.30 Portanto, o Municpio parte integrante da federao, no um ente federativo, como se costuma afirmar aps uma leitura superficial do texto constitucional.

Origem e evoluo histrica do Municpio

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carentes dos servios pblicos essenciais ao bem-estar dessas populaes.35

pamentos, vilas, para garantir a sobrevivncia dos que ali habitavam. Marco31 ressalta que, na Antiguidade, no havia Municpio na acepo hoje existente, porm relata que unnime entre os autores a existncia de aglomeraes humanas como vilas, aldeias, etc. Nas palavras de Cretella Jnior,32 essas nada mais eram do que vestgios do que mais tarde se conheceu por Municpio. Conforme os estudos de Meirelles, o municpio, como unidade poltico-administrativa, surgiu com a Repblica Romana, interessada em manter a dominao pacfica das cidades conquistadas pela fora de seus exrcitos.33 Complementa o autor que os povos vencidos tornavam-se submissos ao Imprio, e queles que assim o fizessem pacificamente eram concedidas diversas prerrogativas, como a possibilidade de elegerem seus governantes e at dirigir a prpria cidade. Tal procedimento foi utilizado pelo imprio romano at o ano 79, quando o imperador Jlio Csar, via legislativa, expandiu esse regime a todas as colnias da Itlia, Grcia, Glia e pennsula Ibrica.34 dessa forma que o Municpio chegou a pases como Frana, Espanha e Portugal, modificando-se paulatinamente medida que o regime municipalista era implantado nos diversos pases e colnias ao redor do mundo at chegar atualidade, em que se verifica uma transformao estrutural nos Municpios, que passam, em determinados momentos, a se autogovernar conforme a constituio de cada pas.
O inegvel que na Atualidade o Municpio assume todas as responsabilidades na ordenao da cidade, na organizao dos servios pblicos locais e na proteo ambiental de sua rea, agravadas a cada dia pelo fenmeno avassalador da urbanizao, que invade os bairros e degrada seus arredores com habitaes clandestinas e

Por sua vez, o regime municipal observado em territrio brasileiro tem origem no modelo portugus, aqui estabelecido aps o descobrimento, com a implantao, no perodo colonial, das capitanias hereditrias. Nesse sentido, Prediger36 relata:
Seu surgimento remonta poca em que Portugal se viu preocupado com a segurana da explorao das riquezas de sua nova colnia tais como o pau-brasil e em vista disso passou a buscar meios para defend-la da explorao por invasores a que ficava sujeita, bem como para manter o seu domnio. Percebeu o Reino que apenas o povoamento junto aos focos de explorao do pau-brasil viabilizaria a defesa da terra de outros conquistadores e comerciantes do to apreciado produto. E mais: somente com a posse do territrio de modo mais efetivo que seria possvel explorar a nova terra na busca por ouro e prata. A colonizao, foi, pois, obra do Estado portugus, iniciada com a instituio do sistema de capitanias hereditrias, e motivada por interesses mercantis.

As municipalidades brasileiras foram constitudas uniformemente por um presidente, trs vereadores, dois almotacis e um escrivo. Alm desses encarregados administrativos, serviam junto Cmara um juiz de fora vitalcio e dois juzes comuns, eleitos com os vereadores.37 Porm, nesse perodo, a centralizao predominava na Colnia, de forma com que a expanso municipalista foi restringida.38 Ainda assim, as municipalidades desenvolveram-se com o apoio da Igreja e dos donatrios, sendo inegvel a influncia dessas na formao administrativa e poltica do Brasil. Com o sistema dos governadores gerais, estabelecido em 1549, foi introduzido um elemento unitrio na organizao colonial. Porm, no ano de 1621 dividiu-se

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nicipal, o promotor pblico.41

a colnia em dois Estados, os quais, por sua vez, foram divididos em capitanias hereditrias. Nas palavras de Silva,
o governo geral divide-se em governos regionais (Estados do Maranho e Estado do Brasil), e estes, em vrias capitanias gerais, subordinando capitanias secundrias, que, por sua vez, pouco a pouco, tambm se libertam das suas metrpoles, erigindose em capitanias autnomas. Cada capitania divide-se em comarcas, em distritos e em termos [...]. Nas zonas de explorao agrcola, floresceu uma organizao municipal, que teve profunda influncia no sistema de poderes da colnia. O Senado da Cmara ou Cmara Municipal constituiuse no rgo do poder local. Era composto por vrios oficiais, imitao do sistema de Portugal. Seus homens eram eleitos dentre os homens bons da terra, que, na realidade, representavam os grandes proprietrios rurais.39

Dessa forma, pode-se concluir que

o Municpio estava melhor posicionado no perodo colonial, quando suas prerrogativas legais eram mais consentneas com suas finalidades institucionais, ou seja, o ente local detinha mais autonomia na fase colonial do que na imperial, podendo, com isso, suprir melhor as necessidades da comunidade.42

Com a independncia do Brasil e a edio da Constituio de 1824, verificaram-se algumas mudanas no perfil das municipalidades apresentado no perodo colonial, como a limitada subordinao poltico-administrativa sofrida pelos ento presidentes das provncias.40 O governo era monrquico hereditrio, constitucional e representativo, com eleies do tipo indireta e censitria.
As provncias foram subordinadas ao poder central, atravs do seu presidente, escolhido e nomeado pelo Imperador, e do chefe de polcia, tambm escolhido e nomeado pelo Imperador, com atribuies no s policiais como judiciais at 1870, do qual dependiam rgos menores, com ao nas localidades, cidades, vilas, lugarejos, distritos: os delegados de polcia, os subdelegados de polcia, os inspetores de quarteires, os carcereiros das cadeias pblicas e o pessoal subalterno da administrao policial. ainda o poder central que nomeia o juiz de direito, o juiz mu-

Entretanto, a Constituio Federalista de 1891 deu ao Municpio carter autnomo, o que, entretanto, no foi visto na prtica, pois, apesar da previso constitucional sobre autonomia municipal, esta, na verdade, foi simblica,43 em especial pelas polticas coronelistas e personalistas e clientelistas existentes na poca, as quais subjugavam os poderes institudos ao poder de fato do coronel. Por outro lado, a Constituio Federal de 1934, apesar de demonstrar em seu texto maior teor democrtico, teve vigncia efmera, visto o golpe militar da Era Vargas. J a Constituio implantada em 1937 manteve o sistema de discriminao de rendas municipais, mas afetou gravemente a autonomia municipal nesse perodo, conforme assinala Marco,44 tendo em vista a centralizao do poder nas mos do ditador Getlio Dornelles Vargas e o sistema de interventorias em mbito estadual e municipal. Foi a Constituio de 1946, conforme afirma Meirelles,45 que estabeleceu finalmente, uma espcie de simetria entre o governo municipal e as demais esferas de poder, dando espao para o desenvolvimento de um novo sistema poltico municipal, que passou, neste momento, a ser integrado pelos poderes Executivo e Legislativo. Porm, infelizmente, com a sucesso de acontecimentos at a Constituio de 1967, em especial o golpe militar e o regime ditatorial instaurado, todas as conquistas

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Dessa forma, o municpio auto-organiza-se atravs de sua Lei Orgnica Municipal e, posteriormente, por meio da edio de leis municipais; autogoverna-se mediante a eleio direta de seu prefeito, Vice-prefeito e vereadores, sem qualquer ingerncia dos Governos Federal e Estadual; e, finalmente, auto-administra-se, no exerccio de suas competncias administrativas, tributrias e legislativas, diretamente conferidas pela Constituio Federal.49

at ento alcanadas pelos Municpios estavam sucumbindo,46 perdendo, assim, a autonomia anteriormente conquistada em trplice aspecto: administrativo, financeiro e poltico com o ato institucional no 5 e todos os demais que o seguiram. Assim, at a chegada da Constituio Cidad de 1988, o Municpio teve reduzida e at extinta sua autonomia e autogovernabilidade em razo de inmeros fatores histricos e governamentais. Todavia, a partir de 1988, conferiu-se ao Municpio sua caracterstica maior: a autonomia e, no caso do federalismo brasileiro, faz o Municpio parte integrante da Federao, o que no ocorre nos demais Estados federados.

Autonomia municipal na Constituio Federal de 1988

Conforme relato de Soares,47 o Municpio passou por diversas vicissitudes at a promulgao da Constituio Federal de 1988, que devolveu a plena autonomia aos Municpios, respeitando os princpios constitucionais pelos quais regida a Repblica Federativa do Brasil. Nas palavras da autora, a Constituio de 1988 deu ao Municpio situao jurdica de membro integrante da Federao.48 Assim, ao se tratar de autonomia municipal, concedida na Constituio Federal de 1988, a qual consagrou o Municpio como parte integrante da Federao nacional, pode-se afirmar que esta, igualmente, como ocorre nos Estados-membros, abrange as seguintes capacidades: autoorganizao e normatizao prpria, autogoverno e auto-administrao, conforme os artigos 1o, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituio Federal.

Portanto, verifica-se que o ente municipal comporta quatro modalidades de autonomia: administrativa, financeira, normativa e poltica, cada uma dotada de elementos distintos. A autonomia administrativa, conforme indica a prpria denominao, encontra-se na capacidade que o Municpio tem de, por si s, administrar a si prprio e organizar todo o rol de servios locais a ele competentes, ou, como afirma Silva,50 a capacidade de auto-administrao (administrao prpria, para manter e prestar os servios de interesse local). Por outro lado, a autonomia dita financeira nada mais do que a capacidade de decretao de seus tributos e aplicao de suas rendas, que uma caracterstica da auto-administrao.51 J a autonomia normativa, tambm denominada de capacidade normativa prpria, confere ao Municpio a capacidade de elaborar leis de sua prpria autoria a respeito de matria sob sua competncia, ou, na definio de Silva,52 capacidade de autolegislao, mediante a competncia de elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas sua competncia exclusiva e suplementar. Por fim, a autonomia poltica do Municpio verificada pela capacidade que este tem de se auto-organizar (comprovada a partir da elaborao de sua prpria lei orgnica) e da capacidade de se autogovernar (eletivi-

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pblica e de interesse social capazes de regular o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bemestar dos cidados, aliando equilbrio ambiental com desenvolvimento econmico. mister salientar que esta norma vem ao encontro de um dos fundamentos constitucionais de maior importncia: o respeito cidadania e ao princpio democrtico, uma vez que servir como um norte para otimizar a atuao do poder pblico municipal na administrao do Municpio, primando pelo bem-estar de sua populao e do ambiente que a circunda.

dade de prefeitos e vereadores), conforme aponta Silva.53 Verifica-se, dessa forma, que a autonomia municipal contemplada no texto constitucional de 1988, visando descentralizao dos poderes, forneceu ao ncleo bsico da estrutura socioadministrativa da federao diversas competncias, trazendo as discusses para o mbito local, de forma a buscar solues mais viveis realidade daquela sociedade. Trata-se da elevao da categoria sociolgica do poder local para o mbito jurdico e poltico brasileiro, a qual busca aliar a descentralizao com a participao popular no exerccio do poder poltico, inaugurando uma forma mais democrtica de gesto pblica, aliada aos principais objetivos da Constituio Federal e do Estado democrtico de direito brasileiro. Para Dowbor, trata-se da descentralizao, do planejamento municipal e dos diversos sistemas de participao das comunidades nas decises do espao de vida do cidado, que do corpo ao chamado poder local.54 Nesse sentido, complementa Moas:55
O local no pode ser entendido apenas como um espao fsico, pois que o aspecto social tambm necessita ser situado. O espao se confunde coma prpria ordem social, de modo que, sem entender a sociedade com suas redes de relaes sociais e valores, no se pode saber como o espao concebido.

O Estatuto da Cidade e a gesto do ambiente urbano

O Estatuto da Cidade foi elaborado para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, com vistas a facilitar o trabalho do gestor municipal em relao s questes pertinentes ao espao urbano e populao que ali habita, de forma a possibilitar cidade buscar por si solues para os seus problemas, sem precisar, necessariamente, recorrer ao Estado-membro ou Unio para solucion-los. Com o intuito de efetivar o exerccio da democracia participativa por parte dos habitantes das cidades e da populao como um todo, o Estatuto da Cidade estabelece:
Art. 2o - A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: [...] II - gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas

E justamente com o intuito de efetivar essa participao popular nas decises do ente municipal que se criou a lei n 10 257, de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade ou Lei do Meio Ambiente Artificial, cuja finalidade regulamentar a poltica urbana municipal (artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988), estabelecendo normas de ordem

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cessidades apontadas pela populao ali residente. Fazer com que o ideal primeiro do federalismo nacional seja respeitado e, finalmente, posto em prtica, que o de atribuir a cada ente federativo autonomia e capacidade de solucionar, por si prprio, seus problemas.56

e projetos de desenvolvimento urbano.

Verifica-se, ainda, a obrigatoriedade da participao popular na gesto urbana, expressa no captulo IV do Estatuto da Cidade, sob a denominao Da gesto democrtica da cidade, em seus artigos 43 a 45, que elencam, dentre outros, os insPortanto, a participao popular na trumentos a serem utilizados pelo poder gesto do ambiente urbano, alm de propblico na viabilizao desta gesto do porcionar maior agilidade na soluo dos ambiente urbano. problemas enfrentados pelas populaes Art. 43. Para garantir a gesto democr- que habitam as cidades e otimizar a aplitica da cidade, devero ser utilizados, en- cao do dinheiro pblico em projetos ptre outros, os seguintes instrumentos: blicos que realmente reflitam o interesse I - rgos colegiados de poltica urbana, nos mais proeminente da populao, condunveis nacional, estadual e municipal; za a que, de forma efetiva e rgida, haja II - debates, audincias e consultas pblicas; uma potencializao do controle social da III - conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual administrao pblica. O poder pblico passa a ser fiscalizado diuturnamente, e municipal; IV - iniciativa popular de projeto de lei e de estando, assim, obrigado a agir de forma planos, programas e projetos de desen- mais transparente e racional, priorizando volvimento urbano; os interesses locais em detrimento de inV - (VETADO). teresses secundrios, clientelistas, persoSalienta-se ainda que, conforme o nalistas, de cunho econmico e ou poltico, artigo 54, crime de responsabilidade do como seguidamente observado nas admiprefeito municipal no promover a partici- nistraes pblicas. pao popular na elaborao de seu plano diretor. Assim, seja em razo da diversidade tnica, cultural, econmica ou da vasta extenso territorial verificadas no Brasil, tornam-se imprescindveis a repartio de competncias, a descentralizao, a autonomia municipal e a democracia participativa. Trata-se da positivao do poder local, possibilitando a descentralizao do exerccio do poder poltico ao Municpio, aliado participao popular na difuso conjunta com os gestores pblicos das tutelas jurdico-polticas.
E exatamente isso que o Estatuto da Cidade, atravs da gesto democrtica municipal est tentando efetivar: delegar autonomia suficiente ao gestor municipal para que este seja capaz de administrar o Municpio conforme as ne-

Consideraes finais
O Estado federal brasileiro, apesar de todos os momentos histricos de avanos e retrocessos, conquistou espao perante a doutrina clssica dos demais ao elevar o Municpio, ncleo bsico de administrao e governo, a parte integrante da federao. Com isso, fez florescer em mbito local a importncia do poder local e da participao popular nas decises do ente municipal, estabelecendo uma via de mo dupla, na qual a populao vai at o governante para discutir os seus direitos e necessidades a serem sanadas e, da mesma forma, o poder pblico abre suas portas para ouvir e sanar tais necessidades.

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67 Key-words: city, federalism, local power, urban environment.

imprescindvel a valorizao da autonomia do ente municipal, pois, num mundo globalizado, que ignora muitas vezes o pequeno, o menor, deve-se partir para o processo inverso, de forma com que se possa melhorar o que est mais prximo de determinada comunidade, bairro ou cidade, lugar onde realmente vivem os cidados e onde so sentidos efetivamente os problemas na prestao dos servios pblicos. Por fim, espera-se que no Brasil, com o advento do Estatuto da Cidade, essa realidade seja mais facilmente alcanada, uma vez que este elenca instrumentos capazes de criar, organizar e manter a cidade, de forma a beneficiar, num primeiro momento, os seus habitantes e, posteriormente, a coletividade nacional e talvez global como um todo. Tudo isso deve ser voltado para um nico objetivo: garantir o bem-estar da sociedade e o desenvolvimento sustentvel das cidades, harmonizando o desenvolvimento econmico com o equilbrio ambiental.

Referncias
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Abstract
The article searchs to rescue the citys role, its evolution until the 1988 Federal Constitution and the democratic managements importance, as well as analyze Law n 10 257/2001 as a fulfilment to one of the most important constitutional beddings: the Democratic Principle and the citizenships exercise. With the deductive method, verified by rules legal and abstract understanding, the historical unfolding of todays effective federalism in Brazil and the citys role in the Brazilian constitutionalism was studied. With the theoricbibliographicals research technique, such federalism was associated to the Citys Statute with sights to the citys development with sustaintability and social justice.

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Notas
1

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 103. 2 STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, Jos Luiz Bolzan de. Cincia poltica e teoria geral do estado. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003. p. 161. 3 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 20. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 1998. cap. IV. p. 254-62. 4 JELLINEK apud BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 179. 5 MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 24. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 167. 6 Idem, op. cit., p. 168. 7 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 16. ed. ampl. e atual. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 248. 8 BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 248. 9 SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 104. 10 SOARES, Esther Bueno. Unio, Estados e Municpios. In: BASTOS, Celso (Coord.). Por uma nova federao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 81. 11 DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. cit., p. 259. 12 BONAVIDES, Paulo. Op. cit., p. 80. 13 Idem, p. 80. 14 FERRRERI, Janice Helena. A federao. In: BASTOS, Celso (Coord.). Por uma nova federao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.

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ROBERT, Cinthia; MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Teoria do estado, democracia e poder local. 2. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p. 37. 16 MALUF, Sahid. Op. cit., p. 168. 17 ROBERT, Cinthia. Op. cit., p. 41. 18 FERRRERI, Janice Helena. Op. cit., p. 27. 19 DAVILA, Luiz Felipe. A federao brasileira. In: BASTOS, Celso (Coord.). Por uma nova federao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 56. 20 ROCHA, Leonel Severo da. A democracia em Rui Barbosa: o projeto poltico liberal-racional. Rio de Janeiro: Lber Jris, 1995. p. 146. 21 Idem, p. 147. 22 ROCHA, Leonel Severo da. Op. cit., p. 148. 23 MALUF, Sahid. Op. cit., p. 172. 24 DAVILA, Luiz Felipe. Op. cit., p. 58. 25 Idem, p. 58. 26 FERRRERI, Janice Helena. Op. cit., p. 29. 27 Idem, p. 32. 28 ROBERT, Cinthia. Op. cit., p. 42. 29 SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 623. 30 Idem, p. 624. 31 MARCO, Cristhian Magnus de. Evoluo constitucional do municpio brasileiro. Revista Jurdica, Joaaba, v. 3, n. 3, jan. dez. 2002. p. 69. 32 CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de direito administrativo. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 32. 33 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 13. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 33.

Idem, p. 33. Idem, p. 35. 36 PREDIGER, Carin. O municpio brasileiro e seu papel at 1988. Interesse Pblico, Porto Alegre, ano 5, n. 20, jul./ago. 2003. p. 157. 37 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 36. 38 Idem, p. 37. 39 SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 71-72. 40 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 39. 41 SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 75. 42 MARCO, Cristhian Magnus de. Op. cit., p. 81. 43 Idem, p. 83. 44 Idem, p. 84. 45 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 40. 46 MARCO, Cristhian Magnus de. Op. cit., p. 93. 47 SOARES, Esther Bueno. Op. cit., p. 85. 48 Idem, p. 85. 49 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2003. p. 273-274. 50 SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 624. 51 Idem, p. 624. 52 Idem, p. 624. 53 Idem, p. 625. 54 DOWBOR, Ladislau. O que poder local. So Paulo: Brasiliense, 1999. p. 48. 55 MOS, Luciane da Costa. Cidadania e poder local. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p. 31. 56 FLORES, Deborah Hartmann; SANTIN, Janana Rigo. O federalismo e o Estatuto da Cidade. Respublicae, ano III, maio 2004. p. 8.