(COORDINADORES) Nacion y Region en America del Sur Los actores nacionales y la economia politica de la lnteqraclon sudamericana IIESEO FLACSO, 2010 www.editorialteseo.com
INDICE Agradecimientos 15 Los actores nacionales en la lntegraclon regional: elementos para el anallsls yevaluaci6n de su incidencia en America del Sur Diana Tussiey Pablo Trucco 17 1. Introducclon 17 2. Economia politica y regionalismo 19 3. Los actores del regionalismo , 24 4. El contexto del regionalismo sudamericano: los determinantes sisternlcos y su impacto en el nivel regionaI.. 28 5. Los determinantes internos del regionalismo en America del Sur 37 6. Reflexiones finales 47 Referencias bibliograficas .49 ARGENTINA El escenario global como complemento al escenario regional Marla Laura Escuder y Gonzalo I. Iglesias 53 1. Introducci6n 53 Organizaciori del capitulo 56 2. Argentina y las politicas de integraci6n regional, 1990-2008 56 Flujos de inversion .59 Flujos de comercio 61 Integracion politica 63 .1 N '1"1l n 2,Yl ie:, BIBLlOTECA. rL:;CSO . C 7 ha: () "7 .- of 0 ) ]': " 4 ec a. I (; .._ _.. _ di.. . -_ . ',\ ., . . n -tli j.j ... _-_._.. -_ ... -..-_ .... - Nad6n y Region en America del Sur: los actores nacionales y la economia politica de la integraci6n sudamericana / coordinado por Pablo Trucco y Diana Tussle, - 1a ed. - Buenos Aires: Teseo; FLACSO _Fac. Latinoamericana de Ciencias Sociales; LATN, 2010. 598 p. ; 20x13 cm. - (50ciolog ia) ISBN 978-987-1354-50-4 1, Economia Politica. I. Trucco, Pablo, coord. II. Diana Tussie, coord. CDD320.1 I anje: ... ... ---_ .. ...
_. _. _.... _--_.--:.=.;- .... --. ISBN 978-987-1354-50-4 Editorial Teseo Hecho el dep6sito que previene la ley 11.723 Para sugerencias 0 comentarios acerca del contenido de esta obra. escribanos a: info@editorialteseo.com Editorial Teseo, 2010 Buenos Aires, Argentina .....--- IE' " ') 9976 . iii' , . . r NB Z-l L\- Bn',! 28 NACION Y REGION EN AMERICA DEL SUR NACION Y REGION EN AMERICA DEL SUR 29 de heterogeneidad entre actores con racionalidad y com- petencias limitadas, estas iiltimas tanto en terminos de conocimientos como de implementacion de acciones y polfticas, Las creencias, los val ores y la cultura regional, nacional, subnacional e incluso a nivel organizacional, ejercen una influencia muy poderosa sobre los incentivos y preferencias de los actores. En ocasiones, esta influencia es tan poderosa que puede restringir significativamente los incentivos emergentes de las seiiales del mercado (en la dimension economtca) y de las preferencias surgidas desde la logica desnuda de la Real Politik y la lucha por el poder (en la dimension politlca), asf como los incentivos y preferencias presentes en las dimensiones soft. 4. EI contexto del regionalismo sudamericano: los determinantes slstemlcos y su impacto en el nivel regional Durante el perfodo 1995-2008, los actores del regiona- Iismo sudamericano no han interactuado en un entorno aislado del mundo sino en el marco de una nueva arqui- tectura internacional signada por la unipolaridad y el pre- dominio de la vision neoIiberaI. Este contexto internacio- nal conforma el espacio sistemico en el que se desarroIIa la economfa polftica del regionalismo, impactando profun- damente sobre las reglas, los incentivos y las preferencias que afectan a los actores nacionales. Es decir, si bien esta investigacion no se propone una aproximacton sistemica sino una des de los determinantes internos del regionaIis- mo, se reconoce que los actores no interacnian en un vado sisternico. Este ultimo nivel opera imponiendo restriccio- nes e influyendo sobre los incentivos y preferencias de los actores internos nacionales en relacion con el regionalis- rno y, en consecuencia, debe ser tenido en consideracron. . ~ = . - -::------------ En esta lfnea, la estructura del sistema internacional constituye un factor central para el analisis de las influen- cias sisternicas sobre los procesos internos nacionales. En particular, la Guerra Fda presento un escenario com- plejo para las relaciones internacionales a escala global, y America del Sur no fue una excepcion a la regia. Sin minimizar la existencia de rivalidades que alcanzaron incluso el ambito rnilitar, la norma de posguerra en el subcontinente estuvo signada por la interaccion pacifica entre Estados "ensimismados" que buscaban un desarro- llo autonomo, en forma independiente de sus vecinos, sin descartar algunas cuestiones de caracter puntual que han inspirado tanto cooperacion como rispideces. Sin em- bargo, ya hacia fines de la decada de 1960 la region vio nacer al primer intento serio en materia de integraci6n subregional sudamericana del siglo XX: el Pacto Andino, que a partir de 1996 fue rebautizado como la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Al proceso de integracion an- dina Ie siguio, dos decadas mas tarde, un impulso integra- dor proveniente de los paises de la cuenca atlantica que tuvo por resultado la constitucion del Mercosur. La finallzacion de la confrontacion entre el este y el oeste represento un cambio estructural del sistema inter- nacional que catalizo el proceso de integracion regional en marcha a partir del mayor comercio de bienes y, de manera creciente, del flujo de capitales. El esquema de la Guerra Fda cedio paso a la globalizacion productiva y a una vigorosa expansion de las tecnologfas de la informa- cion. Como telon de fondo, la ola neoliberal avanzo sobre el globo con un torrente de prescripciones de reformas y transformaciones economicas, polftlcas y sociales que inundo casi todos los rincones del planeta, tiiiendo las re- formas con un aura de progreso y legitimidad. En el caso particular de America latina, ese paradigma fue traducido por John Williamson (1990) en un decalogo de reformas
30 NACI6N y REGI6N EN A M ~ R I C A DEL SUR NACI6N y REGl6N EN A M ~ R I C A DEL SUR 31 consideradas cruciales por los circulos politicos e in- telectuales de Washington. Asi, la presion sisternica en direccion hacia las "reformas de mercado" proveniente fundamentalmente de los paises industrializados y de los organismos multilaterales de credito constituyo un deno- minador comun de todos los parses del subcontinente. La influencia ideologica proveniente del nivel siste- mico se vio plasmada en la modernizacion del Estado, que constituyo sin lugar a dudas uno de los aspectos cen- trales del proceso de reformas estructurales. De acuerdo con la logica neoliberal, la privatizaclon de empresas pu- blicas y la reduccion de empleados estatales cumplian la doble funcion de mejorar el resultado fiscal y la eficiencia en los servicios, mientras que la administracion publica se volvia cada vez mas permeable a las decisiones de cua- dros tecnocraticos en desmedro de tradicionales bolso- nes de influencia politica. En el plano politico, las reformas de mercado coin- cidieron (a excepcion del caso chileno") con procesos de restablecimiento 0 afianzamiento de la dernocracia, 10 cual resultaba consistente con el neoliberalismo en boga. Asu vez, el marco dernocratico confirio un renova- do Impetu ala sociedad civil, que se via traducido en un florecimiento de organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales cuya fortaleza, rnotivacion y mision varian ampliamente en funcion de los casos de estudio. Por su parte, en la sub dimension comercial el con- texto sistemico determine una puja constante en relacion con el modo utilizado para llevar adelante la apertura asi como su intensidad y velocidad. Esta tension entre el modo de apertura multilateral, el bilateral y el regio- nal se fue resolviendo en favor de uno u otro en virtud Chile se adelant6 al resto en la tenden cia econornlca, pero qued6 reza- gada en la poUtica. de la variacion en la cornbinacion de fuerzas sisternicas y dornesticas. En relacion con las fuerzas sisternicas, el ritmo de los incentivos estuvo marcado por los avan- ces y estancamientos ocurridos en dos instancias de negociacion multilateral: la Organizacion Mundial de Comercio (OMC) y el ALCA. Ellanzamiento del Area de Libre Comercio de las Americas (ALCA) en diciembre de 1994 y la posterior creacion de la OMC en enero de 1995 coincidieron con el periodo de apogeo de las reformas neoliberales en America del Sur y su coexistente animo aperturista. El auge de las negociaciones comerciales en general y de los acuerdos regionales en particular posi- cionaron el comercio intrasudamericano como una alter- nativa atractiva de inserci6n internacional por diversos motivos: la mayor simetria en terrninos del nivel de com- petitividad de las economias, la cercanla geografica y la afinidad cultural, asf como la posibilidad de utilizar a la region como un trampolin para lanzarse a la arena inter- nacional desde una posicion de mayor fuerza. Esto ultimo era adernas claramente funcional a un posicionamien- to estrategico con miras hacia las negociaciones por el ALCA. Simultanearnanrs, el regionalismo proporcionaba una sensaclon de cierta seguridad dentro de la voragine aperturista, ya que conferta un espacio de gradualidad en el camino hacia la liberalizacion de los flujos comerciales. El estancamiento de las negociaciones multilatera- les a partir de la Ronda del Milenio de Seattle en 1999, junto con las dificultades econornicas experimentadas por varios pafses sudamericanos hacia el final de la de- cada, incline la balanza hacia la busqueda de acuerdos comerciales bilaterales con naciones fuera de la region. Esta tendencia se extendio en el tiempo y se consoli do tras el fracaso de las negociaciones de la OMC en Cancun en 2003 y la casi simultanea devaluacion de los objetivos del ALCAa partir de la cumbre de Miami. Ante el atasco
32 NACION Y REGION EN AMtRICA DEL SUR NACION Y REGION EN A M ~ R I C A DELSUR FLACSO - 8ibliotec3 33 de las negociaciones comerciales en el plano multilateral, Estados Unidos lanz6 una estrategia comercial eminen- temente bilateral basada en acuerdos comerciales inde- pendientes (y asimetricos) con paises de la region (y del mundo) que implicaron un importante cambio a nivel sistemico (da Motta Veiga y Rios, 2008). Esta polftica del pais del norte en un contexte de estancamiento de las ne- gociaciones multilaterales y la perdida de dinamismo del comercio intra-sudamericano determin6 que la dimen- si6n comercial del regionaIismo en America del Sur viera erosionado, en termlnos relativos, su poder centripeto. Ello implic6 en algunos casos (como por ejemplo, Chile), la firma de tratados de libre comercio bilaterales entre paises sudamericanos y pafses desarrolIados. Las dificultades para lograr avances con los paises desarro- lIados por la presencia de temas algidos como medidas antidumping contra subsidios agrfcolas por un lado, y leyes de protecci6n de inversiones extranjeras, 0 el acce- so a licitaciones publicas, por el otro, dejaron ver que los acuerdos comerciales con pafses en desarrollo presenta- ban una alternativa a las dificultades con 10 paises desa- rrollados. Asf, por ejemplo, Brasil opto por firmar acuer- dos comerciales con pafses emergentes fuera de la region, como India y SudMrica (da Motta Veiga y Rios, 2008). Cabe senalar, sin embargo, que los acuerdos comer- ciales bilaterales implementados por los paises sudame- ricanos durante este perfodo no tuvieron un alcance semejante a los acuerdos regionales que han actuado como pilares de la integraci6n comercial del subcon- tinente: la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur. Mas alla de este hecho, resulta innegable la importancia decreciente del comercio intra-sudame- ricano para los pafses de la region. El dinamismo de la Integracton habrfa quedado entonces mas diversificado entre diferentes dimensiones. - ._- -- --So - _--.. ! , I En ese sentido, una de las dimensiones de inte- graci6n que fue cobrando vigor desde comienzos de la decada de 2000 ha sido el flujo de capitales intrarregio- nales. AI respecto, existieron dos cuestiones sisternicas especialmente relevantes: el bajo nivel de las tasas de interes internacionales y el incremento de los precios de las commodities, que se via reflejado en una notable mejara en los terrninos de intercambio. Ambos factores confluyeron para propiciar un aumento en el volumen de divisas en los paises del subcontinente que se tradujo en una acumulaci6n de Iiquidez de magnitud, posibili- tando la expansi6n de empresas sudamericanas a traves de inversiones intrarregionales. De hecho, en algunos casos, como Chile, se establecieron mecanismos de fi- nanciaci6n de inversiones internacionales tales como los fondos soberanos de inversion, pensados para cum- plir la doble funci6n de ser activos de reserva en el ex- terior y simultanearnente esterilizar el fuerte ingreso de divisas. En Brasil existen proyectos similares a raiz de los descubrimientos petrolfferos de 2008. Pero ello constitu- ye un indicador de que los gobiernos nacionales consi- deraron beneficioso volcar parte de esas divisas en el ex- terior. A este respecto, las naciones vecinas resultan una opci6n claramente atractiva justamente par las ventajas y externalidades positivas que trae aparejado invertir en el vecindario. En el contexto sisternico descrito, la falta de institu- ciones monetarias de caracter regional y de coordinaci6n macroecon6mica habrfa tenido algunos efectos positivos en cuanto a estimular el flujo de capitales entre los pai- ses sudamericanos. Las fuertes oscilaciones de las tasas de cambio de algunos paises del subcontinente habrfan constituido un incentivo significativo para la expansion de empresas de aquellas naciones que hubieran quedado con un tipo de cambio relativamente mas bajo.
34 NACION y REGION EN AMtRICA DEL SUR NADON Y REGION EN AMtRICA DEL SUR 35 En efecto, la inexistencia de una politica monetaria y cambiaria coordinada entre los socios sudamericanos posibilita a un pals tener un tipo de cambio alto en re- lacion con sus socios, mejorando de esa forma su com- petitividad para la producci6n y comercio de bienes y, al mismo tiernpo, confiriendo solidez a sus cuentas exter- nas. Sin embargo, ello conlleva simultaneameute el efec- to no deseado de incentivar el ingreso de capitales para adquirir compafllas nacionales a precios reducidos. Si las cornpafiias compradoras de firmas locales fueran de ori- gen de los paises socios, entonces la falta de coordinaci6n macroecon6mica estaria induciendo la integracion regio- nal a traves del flujo intrarregional de capitales. De esta forma, las ventajas que acarrea un tipo de cambio elevado para las cuentas externas Ypara la competitividad de las empresas locales implican simultaneamente una mayor vulnerabilidad frente a politicas ofensivas de expansion llevadas a cabo par competidares externos a traves de in- versiones transfronterizas. Estos cambios tanto en el peso de las inversiones in- trarregionales como en el modo de msercion comercial ocurrieron paralelamente al desencanto creciente de los ciudadanos de los paises sudamericanos con las reformas neoliberales de la decada de 1990, identificadas como prescripciones de politica provenientes de los paises de- sarrollados. Ello se vio traducido en una continua erosi6n del sustento politico interno de las politicas de apertura que implicaran acuerdos comerciales con paises desarro- llados, legitimando aSI la ya mencionada tendencia hacia los acuerdos con los paises del sur. El creciente rechazo de los sudamericanos hacia el establecimiento de acuerdos comerciales bilaterales con los paises desarroHados en general y con Estados Unidos en particular no obededa unicamente a la frustracion ori- ginada en los resultados de las politicas que estaban en linea con el Consenso de Washington ni tampoco se limi- taba a la dimensi6n comercial. Se trataba ademas de una reacci6n contra el unilateralismo implementado a escala global por Estados Unidos a partir de los ataques terroris- tas en Washington y Nueva Yorken septiembre de 2001. La guerra estadounidense contra el terrorismo im- plic6 un fuerte embate contra el multilateralismo en la dimension politica, Ello despert6 profundos resquerno- res entre los paises sudamericanos, que advertian una extrapolaci6n a escala global de las tristemente acostum- bradas presiones e intervenciones militares, observadas en reiteradas oportunidades a 10 largo de la historia de America Latina (Loveman, 2006). Asi, la seguridad recobr6 en el nivel sisternico el pro- tagonismo que habia perdido durante la decada de 1990. Ello tuvo, sin lugar a dudas, un impacto significativo en America del Sur, particularmente en aquellos paises an- dinos mas afectados por el narcotrafico como Colombia, Peru y Bolivia. La persistencia de grupos armados insur- gentes en el primer pals constitufa, dentro del nuevo pa- radigma de seguridad posterior al Ll de septiembre, un factor adicional de amenaza para la seguridad estado- unidense que arneritaba, de acuerdo con Washington, un mayor involucramiento del pals del norte. Por eso, estos paises, junto a la Venezuela de Chavez, han sido los blancos mas frecuentes de las presiones provenien- tes del norte. El reposicionamiento de la seguridad en la agenda internacional no tuvo, sin embargo, un imp acto directo significativo sobre las percepciones ni sobre las relaciones entre los paises sudamericanos en el sentido del realismo politico. Los estados mantuvieron la linea surgida tras el final de la Guerra Fda, caracterizada par la persistencia de un contexte de seguridad regional que posibilit6 el surgimiento, desarrollo y subsistencia del regionalismo
Las polfticas brasilefias orientadas a la promoci6n de un mayor ali- neamiento sur-sur conjuntamente con una postura mas confrontati- va con Estados Unidos en la DNU, la DEAy el BID, es consistente con necesidades polfticas internas del pais sUdamericano. En particular, Lula tiene la necesidad de compensar a sectores nacionalistas por la continuaci6n de las reformas orientadas al mercado lanzadas duran- te la presidencia de Cardoso (vease, Noticias, Latin American Pro- gram Newsletter, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars, (Spring, 2008), pag.16-17. sudamericano. En este sentido, la sustituci6n de gobler- nos militares por regimenes democrchicos y la consoll. daci6n de estos a 10largo del tiempo en todos los pafses de la region facilit6 durante la decada de 1980 y 1990 una redefinici6n en la percepcion entre vecinos a traves de la progresiva desactivacion de hipotesis de conflicto y de la construcci6n de confianza mutua. Ello es sin lugar a du- das una condicion necesaria aunque no suficiente para una profundizacion del regionalismo en otras dimensio- nes, tales como la econ6mica 0 la politica. Esta nueva forma de percibir y abordar la seguridad en el ambito regional no implico la ausencia de conflictos sino un cambio en la forma de hacerles frente y de encau- sarlos a traves de vias pacificas, asumiendo la responsabi- lidad que le cabe a la regi6n. Amodo de ejernplo, la crisis entre Colombia y Ecuador de comienzos de 2008 eviden- ci6 la decision de los miembros del sistema sudameri- cano de solucionar el conflicto en un marco subregional como el Grupo Rio, resucitando el espiritu de Contadora caracterizado por la clara exclusion de Estados Unidos en la resoluci6n de los conflictos regionales. En este contex- to, Brasillanz6 su propuesta de creaci6n de un Consejo de Defensa Sudamericano apuntando a generar un espa- cio institucional subregional de cooperacion militar que implicaria un mayor nivel de autonomia en relacion con Estados Unidos.s 5. Losdeterminantes internos del regionalismo en America del Sur Los determinantes sisternicos desarrollados en el apartado anterior constituyen un denorninador cornun para todos los casos de estudio, dado que todos ellos 37 NACION Y REGION EN AMtRICA DEL SUR En el caso de que este proyecto efectivamente se con- cretara, podrla ser un primer paso hacia la constitucion de una OTAN sudamericana, al tiempo que implicaria una ruptura con la 16gica del TIAR, ideado para repeler una agresi6n de una potencia extra-hemisferica. La nue- va 16gica estarfa orientada a velar por la inviolabilidad territorial de las doce naciones sudamericanas, 10 cual se contrapone con la vision de "fronteras flexibles" im- pulsada por el gobierno de George W. Bush en su guerra global contra el terrorismo (Pignotti, 2008). Por supuesto, Colombia, principal aliado de Estados Unidos en la re- gion, se neg6 a suscribir esta iniciativa. Independientemente de que el proyecto llegue 0 no a implementarse en el corto 0 en el mediano plazo, su mera existencia habla de un profundo cambio en la percepcion entre los vecinos, que han reaccionado de una manera mas coordinada y cooperativa ante el renovado Impetu conferido a la seguridad en el plano sistemico, que por otra parte no parece haber perdido fuerza tras la asuncion de Barak Obama a la presidencia de Estados Unidos. En la practica, las suspicacias resultantes del unipo- larismo estadounidense tanto en materia polftica como economica constituyeron la sentencia de muerte del ALCA, que se vio finalmente materializada en la cumbre de presidentes de Mar del Plata en 2005, apenas pasados dos afios del fracaso de la reunion de la OMC en Cancun, orquestado por los paises del sur. NACION Y REGION EN AMtRICA DEL SUR 36 38 NACION y REGION EN AMtRICA DEL SUR NACION Y REGION EN AMtRICA DEL SUR 39 \ . comparten un mismo sistema internacional durante el mismo periodo historico. Sin embargo, las reacciones de los actores internos frente a los estimulos provenientes del exterior varian visiblemente. Sin caer en el extremo de un determinismo metodologico, se puede adjudicar en parte estas reacciones dtsimiles ante los mismos es- nmulos a la presencia de determinantes internos dentro de cada uno de los casos nacionales que influyen no so- lamente en terminos pasivos (respuesta) sino tambien activos sobre los incentivos Ylas preferendas de los ac- teres nacionales. Cabe senalar que la interacci6n entre los actores domesticcs tiene lugar en dos campos: dentro del pro- ceso de (ormacion de polfticas publicas y por fuera de este. Es dedr, los intereses Ypreferendas de los actores los llevan a establecer posiciones y ejercer lobbies y ac- clones concretas tendientes a influenciar las poHticas publicas en relacion con el regionalismo. Pero ello re- presenta solamente una parte de la economfa poHtica del regionalismo sudamericano, dado que explica sola- mente las acciones materiales de uno de los actores: el gobierno, puesto que este actor es quien implementa las poHticas publicas. Sin embargo, tanto los sectores de la sociedad civil como los sectores empresarios y de negocios pueden in- teractuar, Yde hecho 10 hacen. con otros actores de paises vecinos en forma independiente del gobierno, es decir, por fuera del proceso de formaci6n de politicas publicas. La cobertura analitica de estos dos campos constituye una condicion sine qua non para una interpretacion co- rrecta de la economia politica. Cada uno de nuestros casos de estudio tiene su propia estructura institucional, en el sentido amplio de este concepto Las reglas de juego en las dimensiones politica. institudonal Y economica, son establecidas Y modificadas a partir de la interaccion entre los actores nacionales y, simultaneamente, con el sistema y los ac- tores internacionales. No se trata de reglas estaticas. Una proporcion de esas reglas, que varia segun cada caso de estudio, es sometida a un ajuste permanentemente en una puja continua de intereses que compiten para ade- cuarlas a su propio beneficio, Las reglas de juego resul- tantes de esta puja constituyen nuevos incentivos y res- tricciones que influencian directa y/o indirectarnente las decisiones de los actores del regionalismo en los dos campos analiticos mencionados. Los determinantes surgidos de esa interaccion con- tribuyen a influir, en diferentes medidas, a canalizar, di- reccionar 0 minar (dependiendo de los intereses que hu- bieran prevalecido), las "fuerzas vivas" que preexisten en la region y que pujan por extender su accion mas alla de las fronteras nacionales. Estas fuerzas vivas son las que incitan a los actores que participan del regionalismo a desenvolverse de una manera activa 0 reactiva. En efecto, el estudio del regionalismo puede ser abordado como un proceso dinamico bipolar en el que uno de los polos es preponderantemente activo y el otro predominantemente reactivo en cada una de las dimen- siones y subdimensiones de analisis. Este eje analftico se centra en quien es el actor que tiene la iniciativa y quien es el actor que responde. El actor que toma la iniciativa puede llevar a cabo acciones con efectos positivos sobre la integracion (lntegrativas) 0 por el contrario puede im- plementar acciones con efectos negativos sobre ese pro- ceso (desintegrativas).
La reaccton de quien percibe el estimulo puede ser colaborativa si adoptara una postura receptiva, 0 de resis- tencia a elusion en el caso de rechazar la iniciativa de la parte activa. Es decir, puede responder positivamente (en termlnos de la integracion) al estfmulo proveniente de la parte activa a puede responder negativamente a esta. De esta forma, las fuerzas intrinsecas de impulsion y atracclrin presentes en la dimension polftica, la dimen- sion econornica y en las subdimensiones comercial (flu- jo de bienes y servicios), inversiones (flujo de capital), y movimientos migratorios (flujo de trabajo), as! como las fuerzas presentes en otras dimensiones mas relacionadas con el ambito de la sociedad civil, tales como el cui dado del medio ambiente, los derechos humanos y las reivindi- caciones sociales, van tejiendo a traves de distintos lazos entrecruzados el pafio que constituye el regionalismo. NACION Y REGION EN DEL SUR 41 NACION Y REGION EN DEL SUR Ambas formas de insercion, la activa y la reactiva, result an complementarias y son igualmente impor- tantes en la conforrnacion del regionalismo, aunque el impacto politico interne que cada uno de ellos genera se ve traducido en diferencias fundamentales sabre la economia politica del regionalismo. De hecho, resulta razonable esperar un mayor respaldo interno para las politicas activas que para las posiciones reactivas, sabre todo si la naturaleza de est as ultimas es receptiva. Ello es consecuencia de que las politicas activas (Ianzadas par el actor que toma la iniciativa en la lnteraccion) poseen en general un caracter ofensiva y par 10 tanto existe una menor probabilidad de que sean percibidas como una amenaza par los actores internas, quienes tienen co- rminmente la posibilidad de interferir en ella negocian- do el apoyo suministrado al gobierno. Par el contrario, las posiciones colaborativas (reac- tivas-receptivas) poseen una mayor probabilidad que las activas de generar resquemores en los ambitos politicos, empresarios y de la sociedad civil, suscitando posicio- nes defensivas (elusion a resistencia). Par ella, mas alla de las apariencias, la existencia de posiciones colabora- tivas, condicion necesaria para el exito del regionalismo, requieren de un fuerte liderazgo del actor gubernamental que genere confianza a traves de la persuasion de la ciu- dadania sabre los beneficios de polfticas propuestas par vecinos (0 los convenza de que se trata de propuestas au- t6ctonas) y que aglutine a sectores internos relevantes en tome a esa politica. La posici6n adoptada por los actores politicos argen- tinos y brasilefios en relacion con el ingreso de Venezuela al Mercosur proporciona un ejemplo de las diversas re- acciones y distintos resultados generados par un mismo estimulo en funcion delliderazgo del gobierno y las con- diciones polfticas internas. Si bien conto can un fuerte Estimulo/ Propuesta I I + Respuesta Figura 1.1 La dinamica del regionalismo: acci6n y reacci6n de los actores invo/ucrados Efecto sobre el regionalismo
42 NACI6N y REGI6N EN A M ~ R I C A DEL SUR NACl6N y REGI6N EN A M ~ R I C A DEL SUR 43 impulso desde el gobierno argentino, la respuesta favo- rable del Congreso frente a la solicitud de ingreso de la Republica Bolivariana de Venezuela al Mercosur debio veneer primero la resistencia de los partidos politicos opositores (vease Escuder e Iglesias en este volumen). De esa forma, la fortaleza politica del gobierno argentino hizo posible la respuesta colaborativa frente ala iniciativa venezolana. Por el contrario. Epsteyn (en este volumen) senala que ese mismo estimulo positivo proveniente de Venezuela obtuvo la respuesta opuesta en Brasil, donde el gobierno y las entidades sindicales que se mostraban favorables a la ampliaciou del Mercosur chocaron con la resistencia de intereses opuestos en el Congreso que mantuvieron bloqueado el ingreso del pais caribefio por casi tres anos. El Senado de Brasil aprobo finalmente el ingreso a mediados de diciembre de 2009 tras un intenso debate en el recinto (queda pendiente la aprobecton por parte del Congreso Paraguayo). La clasificaci6n entre activo y reactivo no se refiere al pais como tal ni a la posicion oficial del gobierno sino a las acciones concretas emprendidas por cada actor en cada una de las dimensiones Ysubdimensiones. En con- secuencia, un mismo actor puede emitir sefiales positivas en una de las dimensiones pero implementar pollticas contrarias a las declamadas tanto en esa dimension como en otras. Este es el caso del gobierno ecuatoriano, que por un lado emitio una senal politica muy significativa al incluir un capitulo sobre la integradon latinoamericana dentro de su nueva constitucion de 2008 (claramente una iniciativa integrativa), pero por otro reaccionaba defensi- vamente al imponer salvaguardas a sus socios de la CAN. La sociedad civil de ese pais tambien ha evidencia- do preferencias ambiguas por el simple hecho de que al interior de esta categoria existen actores muy divers os con intereses contrapuestos Ymuy variados. Asi, uno de los argumentos esgrimidos por las organizaciones socia- les que se movilizaron en contra de la firma de un trata- do de libre comercio entre Ecuador y Estados Unidos era que ello hubiera implicado una ruptura definitiva con la CAN. Sin embargo, otras organizaciones de la sociedad civil ecuatoriana, tales como Ecuador Decide, ejercen un lobby en contra de la integracion comercial andina (vease Jaramillo en este volumen). Siguiendo la misma linea de pensamiento, conviven dentro de un mismo caso de estudio acciones integrati- vas impulsadas por el gobierno del pais en la dimension politica, mientras que prevalece una postura elusiva 0 resistente en la economica 0 viceversa. Nuevamente el caso brasilefio aporta un ejemplo sobre esa situaclon. El gobierno de Brasil adopt auna politica de jerarquiza- cion del Mercosur apuntando a incrementar el nivel de autonomia del pais en el plano internacional, buscando hacer valer el peso del bloque frente a las grandes po- tencias. Sin embargo, ese gobierno y la administracion que 10 sucedio se mostraron reticentes para discutir re- glas y disciplinas comerciales en el ambito subregional, as! como a firmar acuerdos de proteccion de inversiones con los vecinos. Es decir, en forma simultanea, tienen lugar politicas que apuntan a realzar la integracion re- gional y otras que tienden a limitarla (vease Epsteyn en este volumen). Es frecuente asimismo la coexistencia de una posi- cion integrativa en la dimension politica por parte del go- bierno y posiciones elusivas 0 resistentes por parte de los empresarios y espacios de la sociedad civil. El capitulo de Duran y Oyarzun sabre el caso chileno ofrece una clara muestra de ello en relacion con la UNASUR. El gobierno de Chile se ha mostrado favorable a ese proyecto e incluso ha contribuido significativamente a fortalecer su legitimi- dad y visibilidad internacional al convocar a una reunion
be .... to=,z===-.__ de emergencia de UNASURpara abordar la crisis que hizo tambalear al gobierno boliviano en 2008. La contraparte empresaria, por otro lado, se resiste firmemente a avanzar en ese sentido porque considera que la heterogeneidad entre los miembros de la union torna desaconsejable un regionalismo con objetivos polfticos, que trasciendan los aspectos economicos y comerciales. Esta posicion es tam- bien respaldada por sectores polfticos de centro-derecha de la socieda.] civil chilena (veanse Duran y Oyarzun en este volumen). Asimismo, varias organizaciones de la sociedad ci- vil en otros paises de la region mantienen la posicion opuesta. Tal es el caso de Ecuador Decide, en el Ecuador, u otras organizaciones de la sociedad civil en Peru, que postulan que para el regionalismo sudamericano 10 eco- nomico es un elemento secundario y dependiente de 10 polftico (veanse los capitulos de Jaramillo y D'Medina en este volumen). Adernas, importantes organizacio- nes de la sociedad civil colombiana, como por ejemplo la Red Colombiana de Acci6n frente al Libre Comercio (RECALCA), que agrupa a sindicatos, ONGs y movimien- tos indigenas, han asumido una postura activa a favor de la integracion regional en el marco de la UNASUR. En el plano comercial, sin embargo, los sindicatos colombianos han adoptado una postura claramente anti-aperturista y, en consecuencia, elusiva-resistente (veanse Garay y De Lombaerde en este volumen). Cabe agregar que las politicas activas no se limitan al dinamismo en terminos de acciones y propuestas po- lfticas, sociales e ideologicas y a la expansi6n comercial y de inversiones regionales. Una poIitica obstruccionista del regionalismo puede ser tambien una politica activa, aunque al dirigirse en sentido contrario ala integraci6n tiene, obviamente, un lmpacro adverso sobre el regio- nalismo. Bsta ultima es considerada, para los propostros En este sentido, existe una similitud con algunos de los objetivos brasi- lerios en el impulso del Mercosur. 45 NACION Y REGION EN DEL SUR de esta investigacion, como una politica desintegrativa 0 activa negativa en terrninos de su efecto sobre el avance del regionalismo. El caso venezolano proporciona un ejemplo de este tipo de acciones (vease Serbin en este volumen). Venezuela posee politicas activas en todas las dimensio- nes, aunque no todas se orientan a fortalecer el regiona- Iismo. En la dimension politica, las politicas venezola- nas implementadas por el gobierno apuntan claramente a la integracion regional plena, integral y holistica bajo el paradigma bolivariano, de manera de ofrecer un con- trapeso a la hegemonia estadounidense en el hemisfe- rio." El fuerte impulso a iniciativas como la Alternativa Bolivariana para las Americas (ALBA) y el peso asignado a la Uni6n de Naciones Sudamericanas (UNASUR) dan testimonio de ello. Por otro lado, Venezuela tarnbien ha mostrado una postura activa en la dimension eco- nornica, aunque no siempre favorable al regionalismo. Algunas politicas deben considerarse claramente posi- tivas en terrninos de la integraci6n subregional, como la prornocion de asociaciones estrategicas en companfas como Petrosur y Petroandina, 0 la compra de bonos al gobierno argentino, que veia limitado su acceso al mer- cado de credito internacional luego del default de su deuda en 2002. Sin embargo, otras politicas activas deben ser consi- deradas sin lugar a dudas como negativas para el regio- nalismo, Sobre todo, la politica regional desintegrativa venezolana se centra en el plano del flujo de capitales privados. La hostilidad chavista en contra de importan- tes sectores del empresariado venezolano conjuntamente con la oleada de nacionalizaciones en sectores que van ,
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NACION y REGION EN A M ~ R I C A DEL SUR 46 NACION Y REGION EN A M ~ R I C A DEL SUR 47 desde el cemento, las finanzas Ylos alimentos hasta la si- derurgia, han generado un c1ima poco ami gable para las inversiones extranjeras independientemente de si se trata de capitales de origen sudamericano 0 extrarregional. De hecho, el gobierno de Chavez ha nacionalizado inversio- nes de envergadura que afectaron directamente intereses de actores sudamericanos. Tal es el caso de la compania de acero Siderurgica del onnoco (SIDOR), la mayor em- presa del sector en Venezuela, que al momento de ser nacionalizada a comienzos de 2008 era controlada por la argentina Techint. La diferencia entre una politica desintegrativa Yuna elusiva-resistente puede en algunas ocasiones resul- tar dificil de determinar. iPor que la nacionalizacion de SIDOR por parte del gobierno venezolano es c1asificada como una poHtica desintegrativa en lugar de reactiva de caracter resistente? La diferencia es sutil, aunque concep- tualmente relevante. La politica de nacionalizacion tiene lugar una vez que la inversion ha sido realizada, 10 cual implica que es una accion ex-post de una poHtica integra- tiva ya efectivizada por otro actor sudamericano, en este caso una empresa privada. En otras palabras, no se rrata de resistir 0 limitar el ingreso de una inversion (ello se- ria una reacci6n defensiva) sino que de hecho se expulsa una inversion. En este sentido se trata de una politica mas fuerte que una reaccion- Es una accion fundada en una concepcion politica y econ6mica que tiene peso propio y que requiere contar con un capital politico significativo basado principalmente en la cooperaci6n 0 aceptacio n implicita 0 expllcita de otros actores internos relevantes. Ello es 10 que le otorga el caracter de polftica activa en contraposici6n can una reactiva, y tiene entre sus efectos secundarios la evidente disuasion de nuevas inversiones. Es decir, el efecto negativo sobre la integraci6n tiene un caracter dinamico. Las acciones desintegrativas no se limitan al caso ve- nezolano. Ecuador tambien ha dado sefiales que tienden a expulsar a actores regionales, tales como la suspension de actividades de Odebrecht (vease Jaramillo en este volumen). Argentina, por su parte, tambien dio algunas muestras de polfticas desintegrativas aunque, paradoji- camente, estas fueron originadas en la sociedad civil. En efecto, el conflicto de la pastera Botnia ubicada a orillas del do Uruguay, cauce que cumple una funcion limitrofe entre los vecinos rioplatenses, derive en el corte durante anos del paso internacional de mayor circulacion entre ambos paises, incentivando animosidades y rispideces que persegufan activamente interrumpir el curso de la integracion entre los paises (veanse Escuder e Iglesias en este volumen). Los casos que han sido mencionados en este apar- tado en relacion con diferentes acciones integrativas 0 desintegrativas y a reacciones colaborativas 0 resistentes son solamente algunos ejemplos entre los innumerables que ellector ira descubriendo a medida que avance en la lectura de los capitulos. 6. Reflexiones finales Las polfticas activas de los actores internos sudame- ricanos, tanto las integrativas como las desintegrativas, as! como las reacciones que suscitaron en sus vecinos, han originado un entramado de intereses que se entrecruzan permanentemente y dan forma a la econorrua politica del regionalismo sudamericano. Los exitos y fracasos de cada actor sobre la base de sus propios objetivos marcan el pulso de un proceso con idas y vueltas en la coyuntura pero que parece imposible de frenar en ellargo plazo. Las dimensiones a traves de las cuales se van canalizando las
fuerzas vivas del regionalismo iran variando su peso rela- tivo indefectiblemente, pero el proceso encuentra siem- pre un cauce para seguir adelante. En efecto, el comercio intrarregional que habia mo- torizado la integraci6n sudamericana durante la decada de 1990 comenz6 a ceder protagonismo ante los flujos de capitales entre los paises del subcontinente durante la decada de 2000. Afines de esta decada nos encontramos con flujos de capitales erosionados por la crisis econ6- mica internacional que impact6 con algun rezago sobre las economias de la regi6n. Sin embargo, la dimensi6n politica muestra una actividad creciente, con encuentros frecuentes y regulares entre los presidentes de los paises miembro de UNASUR, donde se discuten y zanjan dife- rencias y conflictos entre los pafses sudamericanos, y se acuerdan posiciones comunes sobre cuestiones ligadas a la arena internacional. E1 regionalismo sudamericano no es un proceso que avance en forma ordenada. No puede serlo dado que se desarrolla de manera descentralizada a partir del ac- cionar de una multiplicidad de actores de la politica, la econornfa y la sociedad civil. Cada uno de ellos persigue objetivos que coinciden solamente en algunas ocasiones. Aquellas veces que no coinciden se origina una puja de intereses, una competencia que tiene lugar en diferentes ambitos dependiendo de los actores y las dimensiones in- volucradas. Del resultado de estas pujas se va derivando el desarrollo del regionalismo, que avanza en algunas di- mensiones y retrocede en otras de acuerdo con la coyun- tura politica, econ6mica y social prevaleciente al interior de cada pais, y de las condiciones existentes en el escena- rio internacional. En el marco de una investigad6n con un objeto de estudio como el regionalismo, que se presenta como un fen6meno eminentemente multifacetico, la economia politica se constituye en un instrumento de extrema uti- lidad para el analisis. Ello obedece a que la misma 16gica intrinseca de la disciplina abarca la politica y la econo- mia, la racionalidad del poder y la de los negocios, y deja al mismo tiempo espacio para la incorporaci6n de otras dimensiones relevantes cuya racionalidad se fundamenta en valores soctales. culturales e ideo16gicos. De esta for- ma, a rraves del enfoque de economia polltica que adop- tarnos para esta investigaci6n y, en particular, de las cate- gorias y herramientas conceptuales presentadas en este capitulo, procuramos ofrecer los elementos necesarios para la realizaci6n de un analisis comprehensivo de cada uno de los cases de estudio que permita arribar a conclu- stones integrales, evitando caer en los sesgo s derivados de las aproximaciones parciales. Cada uno de los siete capitulos incluidos en este volu- men presenta un caso de estudio que apunta a ilustrar la marcha particular que ha tenido el regionalismo sudameri- cano visto desde la 16gicainterna de los actores nacionales. Aunque todos los autores que contribuyeron a esta obra hi- cieron un uso comun de las categodas de analisis ofrecidas en este capitulo, tanto en relaci6n con la forma de agrupar a los actores como as! tambien en las dimensiones analiza- das, cada uno de ellos ha adoptado un abordaje con enri- quecedores matices sobre la base de su procedencia y las particularidades de cada caso en distintos escenarios. Elli- bro finaliza con un capitulo englobador que, ala luz de los casos de estudio, ofrece un analtsts que apunta a recog er conclusiones Yreflexiones sobre este proceso incontenible que vivimos en America del Sur. 11 l I 48 NACiON Y REGION EN AMRICA DEL SUR NACl6N y REGION EN AMRICA DEL SUR 49 . \ ..,,;;; . ;;:_:;;;.",.i<'.C""""" ;..,._"'_.. -;;;:: "' .. ------------
Introducción al derecho internacional privado: Tomo III: Conflictos de jurisdicciones, arbitraje internacional y sujetos de las relaciones privadas internacionales