El Banco Mundial y la politizacin de su mandato*

Jos Germn Burgos S.**

RESUMEN En este artculo se sostiene que como producto de la agenda de gobernanza adoptada por el Banco Mundial a comienzos de los noventa, ste ha asumido expresamente una politizacin de su mandato entendida como la legitimacin de una mayor intervencin en la reforma del rol econmico y poltico de los estados prestamistas. sta se ha sustentado en una reinterpretacin ad hoc de los artculos de la carta constitutiva que permite una intervencin amplia del organismo en diversos asuntos antes considerados estrictamente polticos. Por esta va, el Banco ha roto de manera clara el pretendido carcter tcnico que le caracteriz desde su creacin en la segunda posguerra. Palabras clave: Banco Mundial, economa, reforma. SUMMARY This article asserts that, as a result of the rule program adopted by the World Bank at the beginning of the nineties, the institution has assumed a politicization of its mandate taken as the legitimization of deeper intervention in the restructuring of economic and political roles by moneylender states. Such politicization has been backed in an ad hoc reinterpretation of the founding statutes, allowing wide institutional intervention in diverse affairs previously considered strictly political. By proceeding this way, the bank has clearly broken the intended technical character featured since its foundation in the second post war. Key words: World Bank, Economy, restructuring.
FECHA DE RECEPCIN: 15/10/2006 FECHA DE APROBACIN: 20/10/2006

* Este texto forma parte de la investigacin doctoral intitulada El Banco Mundial y su rol en la construccin del Estado de derecho. El caso de Bolivia, desarrollada en la Universidad de Barcelona. ** Profesor asistente de la Universidad Nacional de Colombia, anlisis poltico n 59, Bogot, enero-abril, 2007: pgs. 3-23 Facultad de Derecho. Analista asociado del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. ISSN 0121-4705

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l Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, BIRF1, institucin central del hoy conocido como Grupo del Banco Mundial, fue creado en el marco de la conferencia de Bretton Woods con los objetivos de soportar nancieramente la reconstruccin de Europa luego de la posguerra y suplir las deciencias de los mercados privados de capital especialmente en lo relativo a la disponibilidad de nanciacin para el desarrollo. Muy prximo a su creacin, la funcin nanciadora del BIRF se vio trastocada como producto de la inauguracin del Plan Marshall, el cual se constituy en el verdadero soporte del proceso de reconstruccin europeo. Dada esta situacin, para comienzos de la dcada de los aos cincuenta del siglo pasado, esta entidad reorient su labor a la nanciacin de los en aquel momento denominados pases en vas de desarrollo. Esta nueva labor de nanciacin se justic ante la ausencia de un mercado privado de capitales sucientemente amplio para apoyar las necesidades de dichos pases. Luego de su focalizacin en los temas del desarrollo, el Banco se ha caracterizado por la ampliacin permanente de la agenda de temas relacionados con su principal objetivo. As, mientras en su origen el eje de accin del BIRF eran los prstamos para proyectos en infraestructura, para la dcada de los sesenta la nanciacin se at a la lucha contra la pobreza va proyectos especcos en materia de servicios bsicos. La lgica de proyectos, sin embargo, se vio trastocada por la introduccin de prstamos por programa, es decir, relacionados con la reforma parcial o total de sectores econmicos. Entrados los aos noventa, el Banco dara un nuevo e importante giro al introducirse abiertamente en el sustento intelectual y econmico de la reforma del Estado. Ante el inters por la gobernanza, se establecieron entre condiciones y diversos mecanismos de asistencia tcnica dirigidos a promover un Estado sujeto al derecho, scalizable y ecaz. Se plante que un modelo con los anteriores trminos generaba un ambiente institucional posibilitador de un funcionamiento adecuado de los mercados. El presente texto pretende identicar y analizar el proceso de construccin de la agenda de gobernanza desarrollada por el BM desde el inicio de la dcada de los noventa hasta el ltimo mandato del presidente James Wolfenshon. La tesis central que se sostendr plantea que el involucramiento del Banco en la reestructuracin de diversos aspectos de la organizacin y el papel del Estado a travs de su preocupacin por la gobernanza constituye un giro cualitativo que implica una clara introduccin del BM en el terreno de la poltica de los estados, ello a pesar de que su carta constitutiva le impide una accin en tal sentido. Este nuevo rol poltico se ha sustentado en la reinterpretacin de los artculos que enmarcan su accionar, y ha ocializado un entendimiento que justica una amplia intervencin de este organismo en diversos aspectos directamente polticos del orden nacional. La estructura del escrito es la siguiente: en primer lugar, se ubicar el surgimiento de la etapa de inters del BM por la gobernanza y las reformas institucionales; en segundo trmino, se establecer de qu manera el Banco ha variado su posicin sobre su rol apoltico, y especialmente cul fue el impacto de la agenda de gobernanza en dicha autovaloracin. Finalmente se presentar una seccin de conclusiones.

A lo largo del texto y por razones ante todo estilsticas se utilizarn indistintamente las expresiones Banco, BM y BIRF. Todas harn referencia al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento.

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EL SURGIMIENTO DE LA AGENDA DE GOBERNANZA

Entrados los aos noventa y luego de un periodo caracterizado por la promocin de un Estado mnimo en materia econmica, el Banco Mundial introduce la necesidad de considerar la capacidad del Estado y los diseos institucionales en cuanto condiciones para el crecimiento econmico y la lucha contra la pobreza. Estas preocupaciones se agruparon bajo el trmino governance, y es en este mbito donde surge la preocupacin por el Estado de derecho, la reforma judicial, y progresivamente se han ido incorporando temas como la lucha contra la corrupcin y una reexin sobre el papel del Banco en trminos de los derechos humanos2. La incorporacin de los nuevos temas vinculados con la gobernanza se ha asociado a un diverso tipo de factores. En primer lugar est el balance de fracaso en cuanto a los resultados reales de los programas de ajuste que no haban logrado las tasas de crecimiento deseadas y adems haban generado consecuencias sociales crticas. De acuerdo con el informe preparado por el ex vicepresidente del BM, William Wapenhans, hacia 1991 una tercera parte de los proyectos apoyados por el Banco podan evaluarse como un fracaso3. Esto era particularmente cierto en el contexto africano, donde segn el informe, el nivel de xito haba sido inferior al 17,2% y se extenda por todos los sectores de prstamos, incluso aquellos con un alto nivel de desempeo como los relacionados con las reas de telecomunicaciones, energa, industria y asistencia tcnica4. Las respuestas al por qu de este fracaso se ubicaron en la ausencia de capacidades por parte del Estado y de un verdadero compromiso poltico en la implementacin de las reformas. Los documentos del BM lo enunciaron en los siguientes trminos: Reconociendo que los prstamos de ajuste fueron frecuentemente optimistas acerca de la capacidad de implementacin de los gobiernos y del compromiso de reforma, el Banco ha dirigido directamente su atencin a las medidas que amplan la capacidad de implementacin de los gobiernos5. Bajo la letana de los problemas de desarrollo de frica hay un problema de crisis de gobernanza6. Un segundo factor inuyente en la generacin de la agenda de gobernanza fueron los crticos resultados del apoyo del Banco a las primeras experiencias de reestructuracin econmica de algunos pases del extinto bloque sovitico. En pases como Polonia y Rusia, bajo los planteamientos del Consenso de Washington se promovi una agresiva poltica de desregulacin de la economa y de privatizacin de los activos del Estado, con la idea de
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La expresin governance se ha traducido generalmente bajo el trmino de gobernabilidad. Sin embargo, se ha cuestionado tal interpretacin en cuanto genera confusin dado que con esta denominacin se ha entendido la relacin entre el ejecutivo y el legislativo para permitir el trmite adecuado de proyectos de ley. Por tanto, en el ao 2002, y a n de evitar malinterpretaciones, la Academia de la Lengua Espaola ha acuado el trmino gobernanza, que es el que utilizaremos a lo largo de este texto. Dicho informe se reere al solicitado por el presidente del BM, Lewis Preston, al ex vicepresidente Wapenhans, y que constitua una forma de responder a las crecientes crticas en contra de los efectos sociales de los programas de ajuste y de los escasos rendimientos econmicos que estaba generando. WAPENHANS Report. Documento disponible en http://www.whirledbank.org/ourwords/wapenhans.html SHIHATTA, Ibrahim, The World Bank and governance issues in its borrowing members, en The World Bank in a changing World. Londres, Martinus, 1995, p. 59. Banco Mundial, Mainstreaming Anti-Corruption Activities in World Bank Assistance: A Review of Progress Since 1997. Banco Mundial, Washington, 2004, p. 155.

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ampliar los mercados en un contexto de mxima libertad. El resultado no fue el esperado por cuanto los procesos de privatizacin se caracterizaron por una fuerte corrupcin y los niveles de crecimiento econmico nunca reaccionaron como lo esperado. Las razones para lo anterior se encontraron en el contexto poltico e institucional:
La primera generacin de reformas en el centro este de Europa y en la antigua Unin Sovitica fallaron en permitir un crecimiento econmico sostenido y el desarrollo porque fundamentalmente ignoraron la economa poltica de las reformas institucionales y la incapacidad del ajuste macroeconmico tradicional de cambiar las estructuras de incentivos que afrontan los polticos, burcratas y lderes empresariales .
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Un tercer y ltimo factor inuyente en la introduccin de los temas de gobernanza fue la inuencia venida de la teora econmica del desarrollo que haba incorporado recientemente la importancia de las instituciones como aspectos centrales para entender las posibilidades del crecimiento econmico8. En particular, a partir del reconocimiento realizado a Douglas North mediante el otorgamiento del premio Nobel de economa, se empez a aceptar que los mercados no pueden funcionar al margen de las instituciones jurdicas y polticas, de forma tal que no bastaba con la existencia de economas ms liberalizadas. Los planteamientos del neoinstitucionalismo econmico otorgaban un papel claro al Estado como proveedor de reglas de juego que permitieran predictibilidad en su accionar y, por esta va, la ampliacin de los mercados. En lo que hace a la agenda de gobernanza del Banco Mundial, el neoinstitucionalismo brind el fundamento terico para entender el papel econmico del Estado respecto de la existencia de los mercados y para legitimar acadmicamente su inters en involucrarse en la gestin de la accin pblica. Ahora bien, la inauguracin de la agenda de gobernanza a comienzos de los noventa no puede desconocer que el BM estaba involucrado de tiempo atrs en varios proyectos relacionados con la reforma del Estado. De acuerdo con Toussaint, las iniciativas institucionales del Banco se remontan a la dcada de los cincuenta, cuando contribuy a la creacin de agencias paragubernamentales dentro de los pases clientes, las cuales se caracterizaban por ser independientes nancieramente de sus gobiernos y al margen del control de las instituciones polticas locales, entre ellas los parlamentos. Algunos ejemplos de stas fueron la Corporacin Financiera Industrial, la Junta de Inversiones y el Departamento Nacional de Desarrollo econmico y social en Tailandia, as como la Corporacin Nacional de Energa Trmica de la India9. Adicionalmente a este temprano involucramiento, la preocupacin por la capacidad del Estado y su impacto en los proyectos del Banco, se expres igualmente a nales de los aos setenta cuando en el contexto de su accionar en frica, los funcionarios del BM resaltaron que buena parte del fracaso se debi a la no consideracin de la debilidad del sector pblico especialmente en cuanto hace a la ausencia de instituciones ecientes capaces de implementar y sostener los objetivos del desarrollo10. Como respuesta a esta
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WEAVER, Catherine, The hypocrisy of international organizations. The Rhetoric, reality and reform of the World Bank. Tesis doctoral presentada en la Universidad de Wisconsin en Madison, 5 de abril de 2003, p. 152. WEAVER, ob. cit., p. 27. TOUSSAINT, Eric, El apoyo del Banco Mundial y del FMI a las dictaduras. Documento disponible en http://www. cadtm.org/IMG/pdf/ApoyoFMIBMadictaduras5ag04.pdf, p. 13. Banco Mundial, Review governance - the critical factor OED Working Paper, Washington, 2001, p. 19, y Weaver, ob. cit., pp. 21 y 22.

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inquietud se creara en 1981 y dentro del Banco, una divisin central de gestin del sector pblico, la cual se dedic a realizar diagnsticos sobre aspectos como reforma administrativa, descentralizacin, privatizacin, etc. Dicha dependencia, sin embargo, era muy dbil y nunca logr inuir en la colocacin de proyectos, siendo nalmente eliminada en 1987 mediante su fusin con el departamento de sector privado11. Aun cuando en estos primeros momentos la preocupacin por la reforma a fondo del Estado nunca se formaliz internamente por la va de una agencia o un discurso claro al respecto, esto no signic que durante los ochenta no se hubieran condicionado cambios en el mismo. Mediante los programas de ajuste estructural se promovi, entre otros, la descentralizacin poltico-administrativa, la reestructuracin de las burocracias pblicas y la reduccin del gasto del Estado. Todo ello buscaba delinear un modelo de Estado mnimo, que no interviniera excesivamente en los mercados y que actuara siguiendo criterios provenientes de este ltimo12. Con todo, sera con la conceptualizacin de la gobernanza que el Banco reexionara y se introducira de lleno en la transformacin de diversos mbitos del Estado.
LA CONCEPTUALIZACIN DE LA GOBERNANZA

La gobernanza en el Banco Mundial ha pasado por diversos momentos, que en lneas generales han terminado por agregar nuevas temticas a dicha agenda. Inicialmente ella haca referencia a la gestin y al control a la administracin pblica. Posteriormente involucr ms claramente los temas de corrupcin y derechos humanos, para luego ampliarse an ms a propsito de la generacin de los indicadores de gobernanza. Respecto a la primera fase, el uso del trmino gobernanza se inici en 1989 con la publicacin del documento editado por el Banco bajo el ttulo, frica subsahariana: de la crisis al desarrollo sostenible13. Con todo, sera en el documento de discusin Gobernanza y desarrollo, publicado en 1992, en el que se establecera una primera denicin del mismo en los siguientes trminos: La gobernanza es la manera como el poder es ejercido en la gestin de los recursos econmicos y sociales para el desarrollo de un pas14. Esta denicin tan amplia, sera precisada un poco ms en el informe Gobernanza, la experiencia del Banco Mundial, presentado en 1994, en el que se identic como buena gobernanza la relacionada con: La existencia de un ambiente de generacin de polticas predecible, abierto y adecuado; una burocracia con una tica profesional; un poder ejecutivo scalizable en sus acciones y una sociedad civil fuerte y participativa en los asuntos 15 pblicos; todo esto funcionando bajo el Estado de derecho . A partir de las anteriores deniciones se identicaran entonces tres reas especcas relacionadas con la gobernanza. En primer lugar estaba la forma del rgimen poltico. A
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WEAVER, ob. cit., p. 20. Idem., pp. 21 y 22. TUOZZO, Fernanda, Exploring the implications of theoretical underpinnings and institutional practices of World Bank Governance reforms in Argentina. Documento presentado en el evento Banco de investigaciones sobre el Banco Mundial. Central European University. Abril 1 y 2, 2005, Budapest, p. 13. Tambin AUBUT, Julie, Governance Agenda: Who Wins and Who Loses. Some Empirical Evidence for 2001. Working Paper. 04-48. Development Studies Institute. London: London School of Economics, 2004. TUOZZO, ob. cit., p. 7. Banco Mundial, Reforming Public Institutions and Strenthening Governance. A World Bank Strategy. Washington, Banco Mundial, 2000, p. 20.
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continuacin se inclua el proceso por el cual la autoridad es ejercida en la administracin de los recursos econmicos y sociales. En tercer nivel se mencion la capacidad de los gobiernos para disear, formular e implementar polticas. En este mbito se aclar que dado el mandato apoltico del BM, no les corresponda involucrarse en el primer componente. En realidad se consider que los temas bsicos que podran ser objeto de la accin del banco incluan la gestin del sector pblico, el marco legal para el desarrollo, los procesos de scalizacin y la transparencia de la accin del Estado16. Si bien la gestin del sector pblico fue un inters temprano del Banco Mundial a comienzos de los ochenta, en el contexto de la gobernanza sta se entendi como la capacidad de los gobiernos para hacer e implementar polticas pblicas, de contar con programas efectivos, as como instituciones estatales fuertes17. Dentro de este componente se inclua la concentracin del Estado en sus funciones bsicas y la privatizacin de aquellos servicios donde no se poda ser competitivo18. Bajo la temtica de scalizacin y control del gobierno, se entendi la generacin de mecanismos para hacer a los gobiernos responsables por sus acciones. En estos trminos, el Banco desarroll tres dimensiones diferentes para fortalecer dichos mecanismos. La primera de ellas fue la descentralizacin del Estado para acercarlo ms a los ciudadanos; la segunda fue el aumento de los controles a la gestin nanciera pblica y nalmente se enunci la importancia de fortalecer la lucha contra la corrupcin19. El tercer componente de la gobernanza fue la denominada infraestructura legal para el desarrollo y el sistema judicial. Dentro de ste, el eje fundamental fue la creacin de un Estado de derecho, entendido como el marco de normas generador de predictibilidad y seguridad jurdica para la actividad econmica. La ecacia de esas normas descansa en ltima instancia en un poder judicial independiente y ecaz. Finalmente la transparencia informativa se entendi como el acceso a la informacin relevante, y a un proceso transparente de realizacin de polticas. En tal sentido se promovieron mecanismos para permitir la disponibilidad de la informacin acerca de las polticas y acciones del gobierno, as como la transparencia de los procesos ms importantes para su creacin20. Esta primera nocin de gobernanza buscaba entonces generar un Estado amigable al mercado. Esto signicaba reconocer que ste debera continuar como el principal asignador de los recursos. Con todo, existan actividades que eran necesarias para su funcionamiento, que no podran ser generadas por el mismo, entre las cuales estaba el marco de reglas y su ejecucin va un sistema judicial ecaz y una administracin pblica profesional y abierta a la mirada pblica. En sentido general, la primera aproximacin a la gobernanza

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Banco Mundial, Governance and Development. Washington, World Bank, 1992, p. 4. NIKLAS, Jan, The Rhetoric of multilateral foreing aid. Assesing the importance of good governance as a lending criterion of the World Bank. Tesis presentada en la Universidad de Constanza, agosto de 2000. Uno de los aspectos abordados bajo esta reestructuracin del Estado, fue el mismo gasto militar. En tal sentido, ante el inters por la gobernanza, el Banco defendi una reduccin del gasto militar a unos niveles razonables. NIKLAS, ob. cit., p. 20. Niklas, ob. cit., p. 22. Idem., p. 23.

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reconoca la importancia del Estado como proveedor de reglas de juego que posibilitaran la existencia de los mercados y su funcionamiento de manera competitiva y eciente21. Esta conceptualizacin inicial de la gobernanza sufri un primer giro en 1997 cuando se adopt la retrica proveniente de la nueva economa institucional22. Esto ocurri en parte como respuesta al limitado impacto que haba tenido el tema bajo la denominacin de gobernanza, la cual a la hora concreta de los proyectos, se vea como poco operacionalizable y excesivamente poltica23. Es as como a partir del Informe de Desarrollo Mundial de 1997, intitulado El Estado en un mundo en transformacin, se deja de utilizar momentneamente el trmino gobernanza, que fue remplazado por el de reformas institucionales o desarrollo institucional24. Retomando la nueva economa institucional, las instituciones fueron denidas como reglas de juego de orden formal e informal, que crean un marco de incentivos para los funcionarios pblicos, mas tambin para los agentes privados. En particular, estas reglas, escritas y no escritas, deben establecer claras restricciones que permitan, entre otros, predictibilidad de la accin pblica y una baja en los costos de transaccin que facilite el funcionamiento de los mercados. Segn el enfoque institucional, el eje de accin del BM se decant entonces a promover reformas en la normatividad que establecieran limitaciones a la accin del Estado. Fue as como se plante la necesidad de buscar cambios en reas como los sistemas de auditora y control scal, independencia del poder judicial y del banco central, normas sobre presupuesto y servicio civil y sobre el marco legal de instituciones como el defensor del pueblo y otros rganos de control interno. De igual forma se busc fortalecer espacios para el control ciudadano, tales como la profundizacin de la descentralizacin polticoadministrativa, la realizacin de encuestas a usuarios y la formalizacin de mecanismos de reaccin en cabeza de los ciudadanos25. Esta nueva denominacin implic una ampliacin de la agenda de gobernanza en al menos dos sentidos. Por un lado, los temas institucionales se convirtieron en un asunto transversal, antes que en un rea o sector especco. Como se visualiza en el cuadro 1, esto signicaba que de ahora en adelante todos los prstamos del Banco incluiran alguna componente de construccin institucional26.
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El Banco emblematizaba este entendimiento en los siguientes trminos: Moverse de un paradigma altamente intervencionista del Estado a uno en el cual el rol del sector pblico sea el de crear un ambiente posibilitador para el sector privado, regular donde sea necesario y asegurar la entrega eciente de servicios pblicos clave. TUOZZO, ob. cit., p. 20. En trminos del BM: Mientras el Banco continu nanciando a mediados de los noventa, proyectos bajo los viejos componentes de la gestin pblica, un volumen creciente de investigacin fortaleci el marco analtico e integr la nueva economa institucional a las herramientas de trabajo del Banco. Banco Mundial, 2001, ob. cit., p. 4. KAPUR, Devesh, Governance Related Conditionalities of International Financial Institutions. Documento de Discusin de la UNCTAD n 6, 2000, p. 8. Tambin WEAVER, ob. cit., p. 30. DOVVE, Suzanne, From Paradigm to Policy: The evolution of World Bank Public Sector Reform Policies. (1948-1998). Tesis de maestra presentada en la Universidad Autnoma de Barcelona, 1998, p. 102. Esta variacin de la agenda de gobernanza no ha estado ajena a confusiones sobre el espacio de inters del Banco. Segn documentos de evaluacin del BM sobre su trabajo en gobernanza, se ha constatado la existencia de una confusin entre trminos como desarrollo institucional, construccin de capacidades, gestin del sector pblico, lucha contra la corrupcin y gobernanza. Dado que la ampliacin de temticas abordadas bajo el paraguas de gobernanza es cada vez ms grande e interdependiente, no es fcil establecer diferenciaciones conceptuales claras. Banco Mundial, 2001, ob. cit., p. 3. Banco Mundial, 2000, ob. cit., p. 14. Idem., p. 12.
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C ua d r o 1 Nmero de condiciones de gobernanza por proyecto segn sector

Aspectos de gobernanza incluidos en proyectos sectoriales ( 2000-2005) Educacin Agua Salud Comercio y transporte Agricultura Medio ambiente Anticorrupcin y scalizacin 20 0 3 8 0 1 Reforma de la administracin pblica 57 9 8 16 3 8 Descentralizacin 23 23 18 10 13 13 Reforma legal y judicial 33 5 14 1 2 11

Fuente: Con base en Wood, segn datos de informes del Banco Mundial27.

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El cambio ms importante de estos momentos, sin embargo, fue la ampliacin progresiva de los temas vinculados a la agenda de la gobernanza, el cual fue especialmente inspirado por la nueva presidencia de James Wolfensohn. As, adems de los aspectos ya identicados en la primera etapa, se incluyeron la gestin del gasto pblico, la administracin del sistema tributario y aduanero, las relaciones intergubernamentales28, la lucha contra la corrupcin y los derechos humanos29. En lo que hace a la corrupcin, la generacin de acciones en su contra se convirti en una prioridad en el accionar del Banco. As, en el documento Ayudando a los pases a combatir la corrupcin: el rol del Banco Mundial, editado en 1997, se estableci que la accin contra la corrupcin debera darse en tres terrenos: 1) los proyectos y programas nanciados por el Banco; 2) a nivel de los pases, y 3) en trminos internacionales. En el campo directamente relacionado con el BM, se plante que los temas de corrupcin deberan tenerse expresamente en cuenta en el anlisis de riesgo de un pas, en las decisiones de prstamos y en la supervisin de los portafolios. Con este n, el Banco desarroll 600 acciones anticorrupcin que involucraron a 95 pases30. Por su parte, el tema de los derechos humanos gan en centralidad aunque de una manera ms cauta. Si bien ya en 1994, el Banco lo haba mencionado dejando claro la inviabilidad de tener en cuenta los derechos civiles y polticos, dado su mandato, y deniendo los derechos econmicos y sociales como ms cercanos a su accionar. No se haba establecido el papel del BM en relacin con los mismos. En tal sentido, para nales de los noventa, el Banco plantea que su compromiso con los derechos econmicos y sociales se cumple a travs de diversos tipos de proyectos, tales como la formacin de los recur27

WOOD, Angela, Demystifying Good Governance: an overview of World Bank Governance Reforms and Conditions. Diciembre de 2005, p. 6. Documento disponible en http://www.cidse.org/docs/200604121108519157.pdf Banco Mundial, Reforming Public Institutions and strengthening gobervernance. A World Bank Strategy. Implementation Update, Banco Mundial, Washington, 2002, p. 3. Banco Mundial, ob. cit., 2000, p. 12. Idem. Para una aproximacin a los temas de corrupcin, ver MARQUETTE, Heather, Corruption, democracy and the World Bank, en Crime, Law and Social Change. Volumen 36, n 4, diciembre de 2001. pp. 395-407, y POLZER, Tara, Corruption: deconstructing the World Bank Discourse. Working Paper 01-18. Development Studies Institute. London School of Economics, diciembre de 2001.

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sos humanos, el acceso al crdito, la lucha contra la pobreza, etc.31. En relacin con los derechos individuales, el Banco mantiene una posicin todava cauta pero reconoce que la nica manera para proteger los intereses de los ms pobres es a travs de reconocerles espacios efectivos de participacin en las decisiones de los gobiernos que les afectan. Esto implcitamente implica tener presente algn nivel de participacin poltica32. La ampliacin de la agenda de gobernanza para estos momentos se ejemplica teniendo en cuenta el nmero de asuntos considerados propios de la agenda de gobernanza. As, y como se ejemplica en el cuadro 2, mientras para 1997 el Informe de Desarrollo Mundial identic 45 aspectos como relevantes para una buena gobernanza, en 1999 este nmero se haba incrementado a 66 y para el periodo 2002-2003 ya inclua 11633.
C ua d r o 2 Temas reiterados de la agenda de gobernanza desde 1997
Caractersticas de gobernanza/ao Capacidad administrativa Pesos y contrapesos Credibilidad Descentralizacin Judicial independiente y ecaz Libertad de prensa Estabilidad poltica y manejo del conicto Derechos de propiedad Transparencia informativa Coordinacin de polticas Inversin en servicios sociales bsicos Impuestos Fuente: Con base en Grindlee, 200234. x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x 1997 x x 1998 x x 1999 x x 2000 x x x 2001 2002 x x x x x x x x x x x

La tercera y ltima etapa de la agenda de gobernanza reere a una nueva ampliacin de su mbito, pero especialmente a su operacionalizacin a propsito de la creacin de una batera de indicadores de gobernanza, as como a su institucionalizacin por medio de diversos cambios dentro del BM.

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Banco Mundial, Development and Human Rights. The Role of the World Bank. Washington, Banco Mundial, 1998, p. 3. Para una presentacin histrica sobre el involucramiento del BM en el tema de los derechos humanos puede verse: BRODNIG, Gernot, The World Bank and Human Rights. Mission Impossible. Carr Center for Human Rigts Policy Working Paper. T01.05, diciembre de 2001. Banco Mundial, 2000, ob. cit., p. 12. FAUNDEZ, Julio, The rule of law enterprise towards a dialogue between practitioners and academics. CSGR Working Paper n 164, mayo de 2005, p. 5. GRINDLE, Merilee S., Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries, en Governance Vol 17, n 4, 2004, pp. 525-548.
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En lo que hace a la denicin de gobernanza, sta se ha hecho ms omnicomprensiva, de manera tal que hoy se entiende como referente a: Las tradiciones e instituciones segn las cuales la autoridad es ejercida en un pas especco. Esto incluye el proceso por el cual los gobiernos son seleccionados, monitoreados y remplazados. La capacidad de los gobiernos de formular efectivamente polticas adecuadas y el respeto por los ciudadanos y el estado de las instituciones35. Teniendo en cuenta esta denicin, el Instituto del Banco Mundial ha construido una propuesta de indicadores que permite hacer medible el estado de gobernanza de un pas. Dichas dimensiones se denen de la siguiente manera: Voz y accountability (control ciudadano): a travs de diversos indicadores existentes, se busca determinar si existen posibilidades para la participacin de los ciudadanos en la seleccin de los gobernantes. En tal sentido se recogen datos sobre libertades polticas, civiles, la independencia de los medios de comunicacin, etc. Inestabilidad y violencia poltica: pretende incorporar las percepciones acerca de las posibilidades de que un gobierno se vea desestabilizado por medio de acciones inconstitucionales o de la violencia. Efectividad del gobierno: busca establecer informacin que permita determinar si el gobierno cuenta con las capacidades sucientes para producir y aplicar polticas adecuadas. Se incluyen aqu diversos indicadores: la calidad del gobierno, la independencia del servicio civil, etc. Carga regulatoria: pretende identicar el efecto de polticas que no son favorecedoras del mercado o de regulaciones que afectan el comercio exterior y el desarrollo de los negocios. Imperio de la ley: esta dimensin integra informacin sobre la existencia de un ambiente de reglas legales justo y previsible que siente las bases de la interaccin econmica y social. Vincula as percepciones sobre el nivel de criminalidad, ecacia y predictibilidad del sistema judicial y nivel de cumplimiento de los contratos. Corrupcin: entendida como el uso de cargos y funciones pblicas con nes privados36. Otra forma de operacionalizacin ha sido a travs de los informes nacionales sobre desempeo institucional y la revisin anual de desempeo de portafolio, los cuales se realizan para cada pas y por la Agencia Internacional de Desarrollo. En ellos se evalan al menos seis categoras de gobernanza relacionadas con el pas evaluado, entre las cuales estn: transparencia, scalizacin y corrupcin del poder pblico; derechos de propiedad y gobierno sujeto a la ley; calidad de la administracin pblica; eciencia del sistema tributario y calidad del manejo presupuestal y nanciero. Lo resaltable de estos informes es que establecen las condiciones de posibilidad y el monto de un potencial prstamo con dicha agencia37. En lo que hace a su institucionalizacin, sta se ha emblematizado a propsito de la construccin de una estrategia expresa recogida en el documento intitulado Reformando

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EAR, Sophal, Has more aid worsened governance since 1995? A large-n study of six quality of governance indicators. Documento del Banco Asitico de Desarrollo, mayo de 2002, p. 11. KAUFMMAN, D. et al., Governance Matters. World Bank Policy Research Working Paper. Disponible en http:// www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/govmatrs.pdf, pp. 7 y 8. Ver Woods, ob. cit., p. 12.

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las instituciones pblicas y fortaleciendo la gobernanza38. Por su parte, los documentos de estrategia donde se establecen las prioridades de accin del Banco en un pas deben contar expresamente con una referencia a la calidad de la gobernanza y los retos existentes. Por su parte, el BM ha creado la gura de los diagnsticos de gobernanza e institucionalidad que se han desarrollado en algunos pases39. Todo ello se ha fundamentado en la incorporacin de ms de 200 especialistas en temas de reforma institucional y en la creacin del grupo temtico sobre Reduccin de pobreza y gestin econmica, el cual tiene una divisin especializada dedicada a los temas de reforma del sector pblico. De igual forma se ha expandido el equipo del departamento legal vinculado a todos los temas de reforma legal y judicial40. A partir de la construccin de indicadores y de la informacin recogida en los pases evaluados, el Banco ha estructurado un soporte cuantitativo que le ha permitido sostener el impacto econmico positivo de la gobernanza. Fue as como con base en una muestra de 178 pases, se realiz una regresin mltiple que permiti establecer las relaciones entre cada una de las dimensiones de gobernanza y los niveles de ingreso, la tasa de alfabetismo adulto y la mortalidad infantil, todo ello para el ltimo lustro de la dcada de los noventa. Los resultados aparecen como contundentes. En relacin con el crecimiento, el estudio sostiene que hay una relacin positiva y causal entre un mejor nivel de gobernanza y el crecimiento. Por su parte, tambin hay una asociacin positiva entre un mejor desempeo institucional y una mayor tasa del alfabetismo adulto. Por su parte, el estudio comprueba estadsticamente que a mejor gobernanza, menor mortalidad infantil. En el mismo sentido, el Banco ha tratado de medir el impacto de su cooperacin nanciera relacionando los indicadores de gobernanza con la ecacia de su apoyo en los diversos proyectos y programas. En concreto, en el informe Valorando la ayuda: Qu funciona?, qu no? y por qu?, presentado en 1998, se sostiene que el impacto de la cooperacin al desarrollo depende de la existencia de instituciones ecaces, y propone que la direccin de los prstamos debe tener en cuenta el desempeo del Estado y el compromiso poltico con las reformas antes que la extensin de la pobreza y las necesidades de desarrollo del pas prestamista41. De manera especca, el estudio sostuvo que un aumento de un 1% del PIB en cooperacin, est asociado a un incremento de un 0,5% en el ingreso per cpita de un pas y a una reduccin en los niveles de pobreza equivalente al 1%. Como anota Weaver, este estudio signic un momento culmen de la agenda de gobernanza, en cuanto logr integrar la justicacin econmica de los cambios institucionales, con un soporte cuantitativo de amplio espectro, el cual por lo dems tuvo efectos en la manera como debera distribuirse la cooperacin segn el desempeo en gobernanza42. La ampliacin de la agenda temtica ligada a la gobernanza ha tenido obvios correlatos en la ampliacin de los instrumentos de nanciacin como en el monto de los prstamos a dicha rea. En lo que hace a los mecanismos de nanciacin, las iniciativas de gobernanza se han fundado en un portafolio amplio de instrumentos de crdito. Los mecanismos ms
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Banco Mundial, 2004. SANTISO, Carlos, Good Governance and Aid ffectiveness: The World Bank and Conditionality, en The Georgetown Public Policy Review, Vol 7, n 1 , 2001, pp. 1-22. WEAVER, ob. cit., pp. 31-32. SINGH, ob. cit., p. 6. WEAVER, ob. cit., p. 167.
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utilizados han sido los prstamos de ajuste estructural, es decir, aquellos que incorporan condiciones, en este caso de orden institucional, para poder realizar o desembolsar parcialmente un crdito. Sobre una muestra de veinte pases que recibieron un crdito para la reduccin de la pobreza se pudo registrar que de las condiciones establecidas a los mismos, un 38% corresponda a reformas previas o proyectos en materia de gobernanza43. Por su parte, para una muestra alternativa de pases, algunos de ellos alcanzaron condicionamientos de gobernanza equivalentes a ms del 70% de la condicionalidad impuesta44. Mediante los anteriores mecanismos se ha colocado un alto porcentaje de los prstamos del Banco en la ltima dcada. As, entre 1998 y 2001 el Banco nanci 175 proyectos relativos a algunas de las dimensiones de la gobernanza por un valor de 1.400 millones de dlares en 70 pases del mundo. En el periodo en cuestin, los giros para gobernanza implicaron el 15% del total de prstamos del BM45. En 2002, se dio un crecimiento importante de los prstamos que llegaron a 5.200 millones de dlares, lo cual signic un 27% del total de crditos entregados a nivel mundial46. Para 2004, y como lo muestra la grca, los prstamos para gobernanza se convirtieron en el rea estrella del banco con un 25%, once puntos por encima del segundo puesto correspondiente a agricultura e industria.
Grfico 1 Compromisos del Banco Mundial por sector. Junio 30 de 2004 [14] 20%
Transporte Salud Finanzas Agua

24%

15% 16% 9% 8% 8%

Educacin Agricultura e industria Derecho y administracin pblica

Fuente: The economist, ob. cit., supra 103.

La implantacin de la agenda de gobernanza como el principal sector de nanciamiento del BM tiene un profundo signicado poltico en lo que se reere a la relacin entre el Banco y los estados miembros. En efecto, la aceptacin por estos ltimos de la agenda de

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WOOD, ob. cit., p. 15. SINGH, Kavaljit, Aid and Good Governance A Discussion Paper for The Reality of Aid. Documento distribuido en el Global Strategy Meeting on the World Bank and the International Monetary Fund, Penang, Malasia, 24-27, enero de 2004, p. 10. Banco Mundial, 2004, p. 10. KRAUSE, Philipp, From Epistemic Change to Action? The Case of State Reform at the World Bank. Documento presentado en la convencin de ISA, Montreal, Canad, marzo 17- 20 de 2004, p. 2.

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gobernanza es el reconocimiento de que las limitaciones del ajuste neoliberal descansan en los pases mismos, antes que en el contenido del modelo econmico defendido por las Intituciones Financieras Internacionales, IFIS. Como se anot, la retrica del Banco al justicar los nuevos temas de gobernanza fue la constatacin de los escasos alcances de las transformaciones econmicas de los ochenta, en razn del ambiente institucional y poltico. Va este diagnstico, en general poco disputado por los estados, se dej de lado cualquier discusin sobre la pertinencia y el sentido de los contenidos econmicos agenciados por el BM. Simultneamente, este ltimo paviment la va para condicionar reformas institucionales e introducirse de lleno en el terreno de la reforma del Estado47. Lo anterior es an ms claro si tenemos en cuenta que la introduccin de los temas de gobernanza no ha constituido un replanteamiento del modelo econmico neoliberal. Lo que se ha venido defendiendo desde 1992 es que la existencia de los mercados pasa por la realizacin de ciertas funciones pblicas entre las cuales estn la ley y el orden, la regulacin del sector privado y la solucin de conictos va un aparato de justicia. En ningn momento, la recuperacin del Estado como tema ha implicado defender su funcin como proveedor de servicios pblicos, o limitante del funcionamiento de las reglas del mercado. Por el contrario, el rol otorgado al Estado como posibilitador de los mercados est atado a fuertes limitaciones como las derivadas de la promocin del Estado de derecho y de acuerdos internacionales que permitan la existencia de compromisos crebles48. Por todo lo anterior, la incorporacin de los temas de gobernanza al accionar del BM ha promovido uno de los cambios ms estratgicos en su accionar. Ha logrado involucrarse de manera cada vez ms amplia en la manera como los estados se organizan y se relacionan con los mercados y con sus poblaciones. Por esta va, su poder ha aumentado de una manera considerable si se le compara con el papel cumplido por organismos como las Naciones Unidas. De igual forma ha logrado ubicar en la institucionalidad jurdico-poltica de los pases la gran barrera al crecimiento econmico, eclipsando por este medio las limitaciones del modelo de desarrollo basado en el mercado, as como el papel de los factores externos respecto de las economas nacionales. El giro estratgico anotado, sin embargo, ha generado un cambio de mayor calado respecto de la dinmica y organizacin del Banco, esto, es la progresiva y compleja politizacin de su mandato a pesar de su denicin original como una institucin apoltica y de ndole tcnica.
LA POLITIZACIN DEL MANDATO DEL BANCO MUNDIAL VA LA GOBERNANZA

Desde su fundacin en Bretton Woods, el BIRF se concibi como una entidad apoltica. Esta identicacin original era tan clara que se incluy en la carta constitutiva de la institucin de diversas formas. As, la seccin 5 del artculo 3 establece: El Banco har arreglos a n de asegurar que el producto de un prstamo se utilice nicamente a los nes para los cuales fue concebido, prestando debida atencin a los factores de economa y eciencia, y haciendo caso omiso de inuencias o consideraciones de carcter poltico o no econmico.
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SINGH, ob. cit., p. 11. MAWDSLEY, Emma et al., The World Development Report series II: continuity and change in development orthodoxies en Progress in development studies, Vol 3, n 4, 2003, p. 279; CORNIA, Giovanni, Convergence of Governance Issues, Dissent on Economic Policies en IDS Bulletin. Vol. 29, 1998, p. 36, y PANITCH, Leo, The State in a changing World: Social-Democratizing global capitalism, en Monthly Review, octubre de 1998, p. 20.
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Por su parte, la seccin 10 del artculo 4 bajo el ttulo prohibicin de actividad poltica plantea que: El Banco y sus funcionarios no podrn intervenir en asuntos polticos de ningn miembro; ni tampoco permitirn que la clase de gobierno o de miembros interesados sea factor que inuya en sus decisiones. Todas sus decisiones se inspirarn nicamente en consideraciones econmicas; y estas consideraciones debern aquilatarse en forma imparcial con miras a lograr los objetivos enunciados en el artculo 149. Finalmente, la seccin 5 del artculo 5 plantea que: El director gerente, los funcionarios y empleados del Banco, en el desempeo de sus funciones, estarn obligados a dedicarse enteramente al Banco sin acatar ninguna otra autoridad. Los miembros del Banco debern respetar el carcter internacional de este deber y abstenerse de toda tentativa de ejercer inuencias sobre cualquier miembro del personal en el desempeo de sus funciones. Con base en los anteriores artculos se puede concluir que existen cuatro limitaciones claras de intervencin en la poltica de los estados miembros por parte del Banco: - No podr intervenir en los asuntos polticos de ningn pas miembro. - No tendr en cuenta el carcter poltico del pas miembro a la hora de considerar un prstamo. - No se tendrn en cuenta aspectos polticos a la hora de otorgar un prstamo. - Los estados miembros no deben usar el Banco como medio para desarrollar su agenda poltica.
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La pretensin con el carcter apoltico del Banco era la de conformar una institucin con un perl tcnico y neutral que le permitiera tener la suciente autoridad y legitimidad50. Esta conceptualizacin expresaba una aproximacin funcionalista en relacin con las organizaciones, segn la cual los entes internacionales deberan concebirse como espacios especializados con jurisdicciones especcas. Por tanto no se poda aceptar el carcter poltico de las mismas en cuanto dicultaba el desarrollo objetivo y experto de su misin51. Adicionalmente a la orientacin funcionalista, los fundadores del Banco entendieron que su dimensin tcnica facilitara una relacin ms legtima y uida con diversos actores fundamentales para su existencia52. En primer lugar estaban los banqueros privados que nanciaban el Banco a travs de la compra de bonos, los cuales demandaban una institucin sucientemente tcnica que garantizara los niveles de ganancia esperados53. Un segundo grupo de actores eran los potenciales clientes del Banco, en cuanto se consider que sera ms fcil atraerlos a tomar crditos si se exhiba un carcter no politizado e intervencionista54. Finalmente inuy la decisin de los estados creadores y aportantes
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Carta constitutiva. Tambin en WADRZYK, Mark E., Is it appropriate for the World Bank Search Term Begin Search Term End to promote democratic standards in a borrower country?, en Wisconsin International Law Journal, n 17, 1999, pp. 553-577. MARQUETTE, Heather, The Creeping Politization of the World Bank: The Case of Corruption, en Political Studies, Vol. 52 pp. 413-430, p. 3. ANGHIE, Antony, Time present and time past: globalization, international nancial institutions, and the third world, en International Law and Politics, Vol. 32, p. 264. BARNETT, Michael y Martha Finnemore, Rules for the world. International Organizations in Global politics. Ithaca, Cornell University Press, 2004, p. 46. WEAVER, ob. cit., p. 120. Idem. Ver tambin TUOZZO, ob. cit., pp. 4 y 5.

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netos del Banco, que entendieron que en un contexto multilateral podan perseguir mejor sus intereses a travs de un organismo fundado en una autoridad ante todo tcnica55. A pesar de la fuerza de su identidad apoltica, sta ha sufrido igualmente varias transformaciones que han terminado por morigerar los lmites a la intervencin en poltica del Banco. En particular la introduccin a los temas de gobernanza ha implicado una nueva interpretacin ocial sobre lo que signica hoy el carcter apoltico del BM, lo cual le ha signicado reconocer su legitimidad para intervenir en poltica.
LAS TRANSFORMACIONES DE LA IDENTIDAD APOLTICA

Los trminos carcter poltico e intervencin en poltica presentes en la carta constitutiva del BM no han sido denidos en la misma de manera clara. Por tanto, y con base en el artculo ix del mismo texto, cualquier asunto de interpretacin de las clasulas que regulan la existencia del BM debe ser resuelto por el Directorio Ejecutivo del Banco, o eventualmente por la Junta de Gobernadores a peticin de alguno de sus miembros56. La mayora de interpretaciones realizadas no ha tenido lugar a travs de expresiones formales sino por medio de los documentos de poltica, y en menor medida, de las interpretaciones aportadas por el departamento legal del Banco. Dado que el directorio ejecutivo no es un ente judicial y sus interpretaciones del tratado no estn sujetas a apelacin alguna, se ha facilitado una interpretacin ad hoc de lo que constituye su intervencin en poltica57. En tal sentido, el Banco ha tenido posiciones variables en la materia y ha ampliando progresivamente lo que considera una actividad no poltica, aun cuando previamente la haya identicado en cuanto tal. En lo que hace a la variabilidad de la interpretacin del mandato apoltico, sta se ha expresado a propsito de las diversas posiciones en torno a su relacin con asuntos polticos de algunos de los pases miembros. Por ejemplo, en la dcada de los sesenta el BM se neg en varias ocasiones a obedecer resoluciones de la ONU que le solicitaban suspender sus prstamos a pases con polticas en derechos humanos altamente criticables. En efecto, en 1965 el comit especial constituido por la Asamblea de Naciones Unidas para establecer los trminos de aplicacin de la resolucin contra Portugal por sus prcticas colonialistas, solicit: A todas las agencias de Naciones Unidas y en particular al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento... suspender cualquier prstamo o asistencia tcnica hasta que el gobierno portugus renuncie a su poltica colonialista58. En el mismo sentido se pronunci el 15 de diciembre del mismo ao respecto de Surfrica y su poltica de apartheid: Invita a las agencias especializadas a tomar los pasos necesarios para negar cualquier asistencia econmica o tcnica al gobierno de Sur frica...59. Aun cuando el BM forma parte del sistema de Naciones Unidas, ste se neg a acatar las resoluciones de la Asamblea bajo el argumento de que las polticas de colonizacin y
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WEAVER, ob. cit., p. 120. El artculo en mencin establece que cualquier asunto de interpretacin de los artculos de este acuerdo y surgidos entre cualquier miembro y el Banco y entre pases miembros, deber estar sujeto a lo decidido por el directorio ejecutivo. ANGHIE, ob. cit., p. 271. BROWN, Bertram, The United States and the politization of the World Bank. Londres, New York, Kegal Paul International, 1992, p. 132. Idem., p. 132.
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apartheid de Portugal y Sudfrica, respectivamente, constituan asuntos polticos que no podan ser inuidos por la accin del Banco60. A pesar de esta aplicacin controvertida, pero en principio coherente con su mandato, en la dcada de los cincuenta el Banco haba adoptado una aproximacin ms intervencionista en poltica respecto a los prstamos a ciertos pases con regmenes polticos de izquierda. El primero de ellos sera el caso de Francia, primer pas en recibir fondos del BM, que debi esperar el abandono del gobierno por parte del partido comunista para recibir el primer desembolso61. Con todo, uno de los casos ms sonados fue el de Polonia, nacin que formaba parte del BM desde sus orgenes, a pesar de integrar a su vez el Bloque Sovitico. En 1947 dicho pas solicit un prstamo que le fue negado con el argumento de que dicho pas no haba participado en la conferencia para la recuperacin de Europa, celebrada en Pars y dirigida a formalizar la participacin en el Plan Marshall. Sin embargo, como luego qued evidenciado en un reporte del Banco, las razones reales para el no prstamo fueron las condiciones polticas del pas prestamista: El Banco es completamente consciente de lo previsto en los artculos de su acuerdo en el sentido de que sus decisiones deben basarse slo en consideraciones econmicas. Sin embargo, tensiones polticas e incertidumbre dentro o entre pases miembros tiene efectos directos en las condiciones nancieras y econmicas de los mismos y afecta su posicin crediticia62. Otro hecho controversial fue la relacin entre el BM y Chile bajo el gobierno de Allende. El pas austral fue el primero de la regin latinoamericana en recibir un prstamo del Banco y mantuvo una tradicin ininterrumpida de prstamos hasta 1970 cuando el presidente socialista asumi el poder. Sbitamente se suspendieron los prstamos durante varios aos, reanudndose cinco meses antes del golpe liderado por Augusto Pinochet. Si bien en este caso no hubo una declaracin expresa del Banco que explicara la suspensin de prstamos, buena parte de los anlisis coinciden en armar que la presin del gobierno de Estados Unidos en el seno de la direccin ejecutiva condujo a una paralizacin de cualquier crdito a Chile. Por tanto, en este caso habra una doble violacin de la carta constitutiva, en la medida en que un pas hizo valer sus intereses sobre los de la institucin, y sta asumi implcitamente razones polticas para negar varios prstamos. Este tratamiento diferencial en casos ligados a aspectos polticos de los pases miembros se complementa con la igualmente cambiante posicin respecto a lo que el BM considera como temas o asuntos polticos. Como se ver a continuacin, la lnea seguida por el Banco es la inclusin de facto de nuevos asuntos en su accionar, a pesar de que histricamente los haba excluidos por su carcter poltico. En lo que hace a la transformacin de hecho respecto de asuntos que antes se consideraban polticos, se pueden registrar los cambios frente a los temas de pobreza y los prstamos de ajuste estructural. En relacin con el primer aspecto, buena parte de los nanciadores del BM consideraron que los prstamos dirigidos para luchar contra la pobreza eran demasiado polticos y por tanto ajenos al mandato del Banco63. Respecto de la creacin de los
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Idem., p. 6. TOUSSAINT, ob. cit., p. 5. BARTRAM, ob. cit., p. 128. RAJAGOPAL, ob. cit., p. 136.

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prstamos para programas de ajuste estructural, varias voces dentro del Banco expresaron su inquietud sobre hasta qu punto condicionar reformas de tipo econmico mediante los prstamos no constitua una forma de intervencin en poltica64. A pesar de las inquietudes internas y externas sobre el carcter poltico de las nuevas reas de accin del BM, stas no fueron desechadas y se asimilaron como parte de su mandato. Para ello no se precis ninguna reforma o interpretacin especca de la carta constitutiva por parte del directorio ejecutivo, y se integraron de hecho los nuevos temas al mandato del Banco. Como puede verse, hasta estos momentos el BM asumi un rol poltico, el cual, sin embargo, nunca fue asumido de manera clara bajo la idea del carcter tcnico y apoltico de la institucin. Con todo, sera con la agenda de gobernanza que el Banco se vera obligado a reinterpretar su carta constitutiva a n de justicar de manera expresa su intervencin en asuntos polticos65. En efecto, en 1991, ante las dudas de muchos estados miembros e integrantes de la institucin, se solicit por parte de la Junta Directiva un concepto al departamento legal a n de establecer hasta qu punto las reas abordadas desde gobernanza, tales como el Estado de derecho, la reforma de la administracin pblica, el fortalecimiento de la transparencia pblica, etc., poda constituir una intervencin en poltica66. Al respecto, Ibrahim Shihatta, en ese entonces consejero general del BM, emiti una interpretacin nalmente aceptada por la direccin, la cual se basaba en dos lneas de argumentacin. De un lado, apelando a la denicin del diccionario de Oxford, se deni lo que se consideraba estrictamente poltico y aquello que no caba bajo dicha valoracin. As, se estableci que lo poltico debera entenderse como aquello ligado al sistema de partidos, a los principios o las convicciones polticas, o a las simpatas hacia una persona o partido. Por tanto, no se podan considerar como polticos asuntos tales como el manejo del dinero o las nanzas o, en general, el manejo eciente de los recursos de un pas, los cuales si bien tienen connotaciones polticas, son de orden econmico, tanto en el lenguaje ordinario, como en el contexto del artculo67. En sentido ms estricto, Shihatta explicit qu aspectos polticos estaban por fuera del accionar del BM, formalizndolos en los siguientes trminos: 1. El tipo de rgimen poltico de un pas o en su pertinencia a un bloque poltico. 2. La dinmica partidaria de un pas.
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MOSLEY, ob. cit., p. 36. Como se arm, los cambios en la agenda del Banco Mundial se han dado ms por la reinterpretacin formal o de facto de sus espacios de accin, antes que por la reforma de su carta constitutiva. sta en realidad se ha cambiado slo en dos ocasiones. La primera de ellas fue en 1965 y permiti que el BIRF le prestara a la corporacin nanciera internacional, instancia encargada de los crditos al sector privado. Por su parte, en 1989 se realizara un segundo cambio para aumentar las mayoras necesarias para tomar algunas decisiones en el seno de la Junta de gobernadores, lo cual a la postre garantiz el poder de veto de Estados Unidos. Informacin obtenida del World Bank Legal Help Desk mediante comunicacin electrnica. El grupo intergubernamental de los 24 expres inquietudes sobre el tema de la gobernanza al plantear que relacionar los crditos con asuntos de derechos humanos, gobernabilidad, distribucin del gasto pblico y reforma legal poda ser un fracaso. Ello, pues a travs de los prstamos se estaran pidiendo avances rpidos de los pases en desarrollo en temas que los pases desarrollados haban tomado mucho tiempo en alcanzar. Ver AZIZ, Mohammed Ali, Notes on MDB conditionality on Governance, en International Monetary Financial Issues for the 1990s. VII. NY. UNCTAD/GID/ G.24/4, 1997, p. 140. Ver tambin WEAVER, ob. cit., pp. 26, 27 y 28. SHIHATTA, ob. cit., p. 70.
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3. La accin a nombre de un pas miembro donante para poder inuir en otro pas miembro68. Con esta interpretacin ocial del articulado del Banco se excluan como polticos una variedad de temas. As y en adelante, no se consideraran como tales los asuntos relacionados con el Estado de derecho, el fortalecimiento de mecanismos de control social y transparencia etc., que quedaron excluidos de la lista formal de asuntos estrictamente polticos. Por esta va, lo que se estaba formalizando era una ampliacin ilimitada en el marco de accin del BM, el cual quedaba autorizado a intervenir en todos aquellos asuntos que, segn l mismo, no se consideraban expresamente como polticos. Esta ampliacin se complement por lo dems con el segundo eje de interpretacin vertido en el concepto emitido por el departamento legal. Fue as como se estableci que el BM podra intervenir en determinados asuntos polticos, siempre y cuando tuvieren connotaciones econmicas relevantes para su misin. En tal sentido se incluyeron como tales: - La existencia de condiciones de inestabilidad poltica que pongan en tela de juicio la capacidad de pago de un pas. - La existencia de una resolucin del Consejo de Seguridad de la ONU en razn del incumplimiento de alguna de las obligaciones derivadas de la pertenencia al mismo69. - La existencia de aspectos polticos que tengan un efecto directo, claro, inequvoco y preponderante, en los aspectos econmicos relevantes para el accionar del Banco70.
[20]

Con esta segunda interpretacin, el marco de accin del Banco creci an ms pues de ahora en adelante puede intervenir claramente en asuntos polticos no excluidos de su interpretacin inicial, siempre y cuando tengan connotaciones econmicas relacionadas con el desarrollo. En tal sentido se pueden incluir nuevas temticas tales como el respeto y la garanta de los derechos humanos, la lucha contra la corrupcin, etc., siempre y cuando se pueda establecer algn tipo de relevancia o efecto econmico. Esta ltima argumentacin fue la utilizada por el Consejo General a la hora de establecer hasta qu punto su intervencin en los temas de reforma legal y judicial de los estados miembros podra considerarse como coherente con su mandato apoltico. En tal sentido, el entonces vicepresidente Shihatta expres que: Cualquier reforma legal y judicial apoyada por el Banco debe demostrar un vnculo obvio y directo con el desarrollo econmico (...) Por lo dems tales reformas deben ser iniciadas por el pas mismo y en respuesta a sus propias necesidades71. Lo que se consolida con esta doble interpretacin ocial del Banco es la ampliacin de sus espacios de accin en asuntos de orden poltico. As, la denicin de lo que se considera como estrictamente poltico deja de lado una importante cantidad de temas relacionados con la organizacin del poder en una sociedad, tales como los mecanismos de scalizacin respecto del Estado o la forma de limitar jurdicamente su poder. Como si esto fuera poco, la segunda interpretacin nos plantea que el BM podr intervenir en todos aquellos asuntos polticos que tengan efectos claros e inequvocos en su mandato
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Idem., p. 82. Idem., pp. 75- 77. Idem., p. 82. WEAVER, p. 28.

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econmico. Por esta va los temas excluidos bajo la primera interpretacin pueden ser abordados por el Banco si establece alguna relacin con el desarrollo econmico. En lneas generales lo que queda asentado es el fundamento para una intervencin creciente del Banco en los asuntos polticos de los estados72. En efecto, luego de esta interpretacin las directivas del BM han venido incluyendo nuevos temas que en el pasado se consideraban tpicamente polticos y ajenos a su mandato. El primero de ellos fue el relacionado con proyectos contra la corrupcin. Durante mucho tiempo, sta fue considerada como un asunto interno de los pases, de orden fundamentalmente poltico y enmarcada en la soberana estatal. Por otro lado, exista mucha resistencia por parte de los gobernantes a permitir una intervencin externa en asuntos que implicaban poner lmites al manejo ilegal de recursos con nes polticos internos73. A pesar de las resistencias que venan desde que se introdujo el tema de la gobernanza, en 1997 el Banco adopt una estrategia ocial contra la corrupcin, la cual sin embargo se concibi de manera cautelosa a n de hacerla consistente con su mandato. En tal sentido, se consider que el BM podra involucrarse en diagnsticos sobre las causas y consecuencias de la corrupcin, introducir el tema en el dilogo poltico interno, y en los casos ms crticos podra considerar el tema como factor inuyente para otorgar prstamos a los pases. Se consider que va esta interpretacin no se realizara una intervencin inadecuada en poltica: La nica barrera legal a este respecto es que la accin del Banco debe circunscribirse solamente a las causas y efectos (de la corrupcin) y debe detenerse en interferir en los asuntos polticos internos de cada pas74. Esta aproximacin, sin embargo, sufri un nuevo cambio en el marco de la Comprehensive Development Framework patrocinada por el presidente Wolfhenson75. Como su nombre lo indica, bajo sta se pretenda tener una aproximacin ms integral al desarrollo, lo cual signicaba abordar nuevos temas de manera ms directa. Uno de ellos fue el de la corrupcin:
Djenme decirles que hace tres aos, la palabra corrupcin no era nunca mencionada en el Banco Mundial. Como alguno de ustedes saben, la historia verdadera cuando llegu al Banco fue que el Consejo General me llam a una reunin donde se me indic qu poda hacer y qu no como presidente. All se me coment que una de las cosas que no poda realizar era mencionar la palabra c. Pregunt qu era dicha palabra. Dijeron que la misma signicaba corrupcin y que bajo la carta del Banco no era permitido hablar de poltica y que la corrupcin es poltica... Esta es una historia verdadera. Con todo me tom dos aos reconocer que no era posible enfrentar los problemas de pobreza e inequidad y desarrollo sin afrontar los temas de corrupcin. Por tanto, en el discurso anual de la Junta de Gobernadores expres que la corrupcin no es un asunto poltico
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En palabras de Wadrzyk: Search Term Begin Dado que los factores polticos y econmicos estn interrelacionados, es probable que casi todos los aspectos polticos, sociales y culturales tengan un efecto directo y obvio en la economa y en los proyectos y programas nanciados por el Banco. Ob. cit., p. 3. En igual sentido se expresa Anguie: El argumento del Banco de que puede abordar cualquier asunto que afecte el desarrollo, sugiere que hay pocos lmites respecto de las actividades que el Banco puede inuenciar. Ob. cit., p. 266. GONZLEZ DE ASS, Mara, Anticorruption reform in rule of law programs. Documento disponible en http://info. worldbank.org/etools/docs/library/35977/asis_ac_rol.pdf, p. 4. Banco Mundial, 2004, ob. cit., p. 2. La Comprehensive Development Framework fue un documento estratgico del Banco producido por decisin del presidente James Wolfhenson y dirigida a postular una perspectiva integral de desarrollo que por tanto integraba temas antes vedados como la corrupcin, los derechos humanos, la gobernanza, etc., en cuanto elementos de la nocin de desarrollo.
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sino social y econmico, y que por tanto estaba autorizado a hablar de l. Y si los polticos consideran que es un asunto poltico, ese es su problema76.

Al igual que con la corrupcin, algo similar ha ocurrido con los nuevos temas incorporados a la agenda de reformas legales y judiciales, y que en el pasado se consideraban claramente polticos. Uno de ellos tiene que ver con los asuntos relacionados con el derecho penal y la lucha contra el crimen. En efecto, para 1995 la direccin del BM dej claro que no poda intervenir en asuntos constitucionales y criminales, y entre ellos mencion especcamente su prohibicin de apoyar proyectos que implicaran revisar los cdigos penales, entrenar policas o jueces vinculados slo al rea penal o al manejo de instituciones carcelarias77. Para comienzos del ao 2002, la anterior valoracin haba cambiado de una manera contundente incorporando la necesidad de que el BM incursione en el apoyo de proyectos para fortalecer el sistema penal:
Los asuntos relacionados con la gobernanza, la reforma legal y judicial y la corrupcin fueron en el pasado reas por fuera del mandato del Banco, pero ahora se han aceptado como parte de l. As, un sistema de control criminal efectivo y responsable es necesario para promover una buena gobernanza y es un componente necesario en un sistema legal y judicial, as como esencial para cualquier estrategia de lucha contra la corrupcin. Una poltica sobre la justicia penal ser desarrollada en el prximo futuro... No ser viable para el grupo de Derecho y Justicia del Banco estar envuelto en cada rea. Por ejemplo, los temas sobre sistemas de prisiones y quizs de polica podran ser desarrollados en asocio con otras organizaciones con experiencia en dichos temas .
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Finalmente la incorporacin de lo poltico por el BM ha tenido otra expresin a travs de su inclusin como aspecto esencial a la hora de desarrollar los proyectos. En tal sentido, en diversos documentos los funcionarios y la direccin del Banco han planteado que las reformas de ndole institucional no sern viables si no se tienen en cuenta las condiciones polticas. En otros trminos, cualquier cambio en los marcos institucionales debe considerar las relaciones de poder entre los actores existentes y las resistencias que puede suscitar entre los potenciales perdedores: Aunque el mandato del Banco requiere un eje en los asuntos econmicos (de los cuales el desempeo del sector pblico es claramente uno), el trabajo en la reforma institucional envuelve inevitablemente asuntos sociales y polticos respecto de los cuales se debe ser sensitivo79. El carcter estructural institucional de las reformas legales, y el impacto signicativo de la reforma sobre los intereses polticos y sociales presentes en una sociedad, signica que consideraciones polticas forman parte frecuentemente de los esfuerzos de reforma legal y aquellos que forman parte de proyectos del Banco deben tenerlos en cuenta como factores, ... teniendo claro lo estricto de lo previsto en la carta constitutiva80. Aun cuando el banco, de
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MARQUETTE, 2004, ob. cit., p. 421. Banco Mundial, The World Bank and Legal Technical Assistance. Initial Lessons. The World Bank Legal Deparment. Washington, enero de 1995, p. 15. Un documento del ao 2000 expresaba el nulo inters del Banco en estos temas: Por razones del mandato limitado o de la poca experiencia, el Banco no pretende llegar a estar involucrado en otras reas de reforma del sector pblico tales como a) Reforma de la polica, b) Sistema criminal, c) Procesos parlamentarios.... Banco Mundial, 2000, p. 18. Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Observations, Experiences, and Approach of the Legal Vice Presidency. Washington, Banco Mundial, 2002a, p. 63. TUOZZO, ob. cit., p. 22. Banco Mundial, 2002, ob. cit., p. 16.

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acuerdo con los artculos de su carta constitutiva, no puede interferir en la poltica de los pases a los que presta, an necesita ser consciente del contexto poltico en que acta81. En suma, la inclusin de los temas de reforma del sector pblico y gobernanza como parte de las reas de accin del Banco no slo ha constituido un gran salto cualitativo en cuanto hace a la incorporacin de temas que haban resultado totalmente ajenos al accionar de este ente multilateral. Como se ha visto a lo largo de este ltimo acpite, la introduccin de la gobernanza ha llevado a reconocer expresamente la intervencin del Banco en los asuntos polticos de los estados, ello con base en una interpretacin ad hoc82 de su carta constitutiva, la cual es realizada por las mismas directivas de la institucin.
CONCLUSIONES

La gobernanza y los mltiples temas asociados a ella han sido el ltimo gran salto en la ampliacin de la agenda del Banco Mundial. Como se ha indicado en el texto, sta se inici con su temprana conversin a ser un Banco de desarrollo, pasando luego por su focalizacin en proyectos contra la pobreza, hasta llegar en los aos ochenta a la nanciacin de programas de reforma macroeconmica. Las transformaciones en los espacios temticos de accin del BM han ocurrido al margen de una reforma especca de su carta constitutiva. Aparte de los dos cambios antes identicados, las directivas de la organizacin han logrado variar de manera amplia y cualitativa su mandato. Lo anterior se explica, entre otros, por la capacidad que tiene el directorio ejecutivo de decidir, sin control alguno, cules son los temas asociables al desarrollo que pueden ser el objeto de atencin. Por esta va no slo se ha ampliado su agenda sino que se ha fortalecido su poder en cuanto mltiples temas pasan hoy por la nanciacin o asistencia tcnica de este organismo. Lo anterior es ms crtico si se tiene en cuenta que el Banco ha traspasado las propias fronteras que haba establecido en relacin con su intervencin en poltica. Ya desde nales de la dcada de los setenta, y a pesar de resistencias internas que consideraban su accionar como poltico, el BM a travs de la condicionalidad haba impactado en la manera como los estados regulaban la economa a travs de los programas de ajuste estructural. Con todo, sera con la gobernanza donde este cambio se formalizara a propsito de una reinterpretacin de los artculos de la carta constitutiva. En tal sentido, se plante que el BM podra intervenir en todos aquellos asuntos de poltica diferentes a los estrictamente ligados con el rgimen poltico de un pas. Con todo, se sostuvo igualmente que aquel podra intervenir en todos los aspectos considerados polticos que tengan un impacto claro e inequvoco en el desarrollo econmico. Como es el mismo banco el que juzga dicho impacto, va esta interpretacin qued facultado para intervenir en un casi ilimitado nmero de asuntos polticos, incluso los relacionados con el rgimen poltico si se demuestra su inuencia en el desarrollo.
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LANDELL, ob. cit., p. 9. El carcter ad hoc reere no solamente a una interpretacin variable y no contrastable de los artculos constitutivos del Banco. En otro sentido, va los poderes de interpretacin del directorio ejecutivo, la introduccin del BM en algunos temas es igualmente matizada. Ocurre as respecto a los derechos humanos, donde las directivas de este organismo escogen arbitrariamente qu aspectos del tema son de su inters y cules no, como ha ocurrido respecto a su renuencia a considerar el respeto de los derechos individuales. Ver GATHII, James, Human Rights, The World Bank and the Washington Consensus: 1949-1999, en American Society of International Law Proceedings, n 144, p. 432.
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estudios
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El Banco Mundial y la politizacin de su mandato

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