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Instrumentos de planificacin en los gobiernos locales del Per: propuesta para sistematizacin de la planificacin local
Serie de Investigaciones
Observatorio para el Desarrollo Territorial
Instrumentos de planificacin en los gobiernos locales del Per: propuesta para sistematizacin de la planificacin local 2011, Observatorio para el Desarrollo Territorial ISBN: 978-612-4030-20-8 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-07196 2011, Universidad Catlica Sedes Sapientiae Imagen de cartula: Manto Paracas, Cultura Paracas - Ica, Per. Correccin del texto: Aurora Jimeno Sancho Modesta Gonzlez Senz Diseo de cartula: Omar Portilla Lozano Modesta Gonzlez Senz Diseo y diagramacin de interiores: Omar Portilla Lozano UNIVERSIDAD CATLICA SEDES SAPIENTIAE Esquina Constelaciones y Sol de Oro, S/N Urb. Sol de Oro. Los Olivos, Lima-Per Telfonos: (51-1) 533-5744 / 533-6234 / 533-0008 anexo 241 Direccin URL: <www.ucss.edu.pe> Impreso en: Talleres grficos de Llamkay S.A.C Esquina Constelaciones y Sol de Oro, S/N Urb. Sol de Oro. Los Olivos, Lima-Per Primera edicin, marzo 2011 Tiraje: 1000 ejemplares Esta Serie de Investigaciones se presenta en el marco del Proyecto Creacin de una Escuela Superior de Gestin Municipal en el Per, financiada por la Generalitat Valenciana de Espaa, ejecutado por el Centro de Investigacin y Desarrollo Innovador para la Regionalizacin - CIDIR de la Universidad Catlica Sedes Sapientiae, ONG CESAL y Cooperacin Internacional. Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra sin permiso escrito de la Universidad Catlica Sedes Sapientiae.
Fernando Barraza Dorador

Master en Gobierno y Desarrollo Local en la Universidad Abierta de Catalua, Espaa; con especializacin en Gestin Municipal y Regional en la Universidad de Haifa, Israel, en Gestin Estratgica del Desarrollo Local en el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social del CEPAL-ONU, Santiago de Chile. Administrador de Empresas; con experiencia de ms de 15 aos en gestin pblica. Habilidad en planificacin estratgica, preparacin y gestin de proyectos de inversin, reforma y modernizacin del estado, reingeniera de procesos administrativos y de servicios pblicos.
Jorge Ibez Vizcarra

Master en Administracin y Gerencia Pblica (Universidad Alcal Espaa) y Maestra en Marketing y Negocios Internacionales (UNFV), economista (Universidad Ricardo Palma), con especializacin en Gobernabilidad y Gerencia Poltica (George Washington University), y experto en Desarrollo Econmico Local para funcionarios municipales (OIT). Experiencia en cargos gerenciales y directivos en diversos gobiernos locales y entidades nacionales (Municipalidad Metropolitana de Lima, Independencia, San Martn de Porres, Miraflores, SAT y en el Ministerio de Justicia). Como consultor de la Universidad Catlica Sedes Sapientiae, ha realizado consultoras como jefe de proyecto para la Corporacin Financiera Internacional (IFC), Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) entre otros. Experiencia en gestin y supervisin de proyectos, tributacin municipal y presupuesto. Habilidades de planificacin estratgica, motivacin y negociacin.
Oscar Ramos Blanco

Licenciado en Administracin de la Universidad Catlica Sedes Sapientiae, con post grado en Gestin Estratgica Empresarial. Experiencia en la elaboracin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de proyectos de inversin privada y de desarrollo social. Adems tiene experiencia en la administracin de proyectos de gestin Pblico-Privado. Experiencia en investigacin Econmica, Pobreza, Desarrollo Urbano y Gestin Pblica. Ha participado como consultor de Gestin Pblica y Gestin de Inversiones del International Finacial Corporation IFC y Ministerio de Economa y Finanzas MEF.
Escuela de Gestin Pblica
Introduccin
El proceso de descentralizacin iniciado en el pas viene dando un fuerte impulso al fortalecimiento de una gestin pblica en el mbito local, donde se espera que sta sea capaz de gobernar bien para satisfacer las necesidades de los ciudadanos e impulsar un proceso de desarrollo sostenido y sustentable que asegure la realizacin de los seres humanos que conviven en una determinada jurisdiccin. Durante toda nuestra vida republicana como Estado Peruano hemos vivido agobiados por procesos de desarrollo centralistas, las consecuencias han significado un gran desequilibrio en el grado de desarrollo de los pueblos. Mientras que la capital, y fundamentalmente las ciudades ms importantes de la costa, han alcanzado mejores oportunidades para el desarrollo humano, los pueblos andinos y amaznicos mantienen el mayor nivel de atraso. El desarrollo local es un proceso permanente, para lo cual el Gobierno Local (GL) debe contar con instrumentos de gestin y diseo de polticas pblicas con el necesario consenso y compromiso ciudadano; lo cual es fundamental para la definicin de las actividades y proyectos que respondan a las reales necesidades de la realizacin humana y al desarrollo de capacidades territoriales e institucionales que aseguren el desarrollo sostenible, basados en un incremento constante de la productividad y competitividad local en el contexto nacional e internacional. De conformidad con lo establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) Ley N 27972, el proceso de planeacin en los gobiernos locales debe ser integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las polticas pblicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones especficas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales.
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Los funcionarios y trabajadores de los gobiernos locales deben familiarizarse con las herramientas ms utilizadas en la fase de planeamiento del proceso gerencial, incluyendo en estas herramientas aspectos que permitan la inclusin de la participacin ciudadana para definir las acciones que debe realizar la gestin municipal. El presente documento se propone analizar los diferentes aspectos normativos y tericos que permitan definir una propuesta de proceso de planificacin local integral y articulado.
1. Marco institucional del Gobierno Local

El Gobierno Local (GL) en el Per es una institucin definida por la Constitucin Poltica1, la cual garantiza su jurisdiccin, finalidad, ordenamiento jurdico, organizacin, mbito de competencias y los bienes y rentas con los que debe funcionar con autonoma para representar al ciudadano, promover el desarrollo integral sostenible, administrar la funcin pblica al nivel local y prestar servicios pblicos locales como el tercer nivel del Estado unitario y descentralizado. En esta seccin se identificarn los elementos que ayudan a configurar la institucin edil. La institucin del GL viene siendo fuertemente impactada por el proceso de descentralizacin, que es la principal reforma del Estado iniciada en el Per en el ao 2001, a travs del cual se estn dando pasos importantes para la redistribucin del poder poltico entre los tres niveles de gobierno, promoviendo la participacin ciudadana en el quehacer pblico a nivel local y regional; sin embargo, an son limitados los esfuerzos por una descentralizacin fiscal y econmica. Un aspecto relevante a destacar es que en el Per las autoridades municipales (alcalde = ejecutivo) (regidores = legislativo y fiscalizacin), vienen siendo elegidos por votacin popular ininterrumpidamente desde el ao 1980, en perodos de gobierno de tres aos hasta 1998, y en adelante en perodos de gobierno de cuatro aos, siendo el alcalde a su vez quien preside el Concejo Municipal.
1 Artculos 194 y 195 de la Constitucin Poltica del Per de 1993
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1.1 Jurisdiccin
La Constitucin Poltica del Per2 establece la institucin del Gobierno Local como el tercer nivel de gobierno, que se constituye y organiza en una determinada porcin del territorio provincial, distrital o de centro poblado de la Repblica; dentro de un Estado nico e indivisible, con tres niveles de gobierno, que incluyen adems a las instituciones del Gobierno Regional y el Gobierno Nacional (GN), las cuales junto con el Gobierno Local deben preservar la integridad y unidad del Estado y de la Nacin. Las municipalidades provinciales ejercen jurisdiccin sobre el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado; mientras que la municipalidad distrital tiene su jurisdiccin en el territorio del distrito que le determina la respectiva ley de creacin. En cambio las municipalidades de Centro Poblado, tienen jurisdiccin y cumplen las funciones que le determina la respectiva municipalidad provincial en la Ordenanza de su creacin, a propuesta del Concejo Municipal Distrital3. En el Per existen dos niveles de GL, de los cuales 195 municipios provinciales ejercen jurisdiccin directa slo del distrito capital de la provincia; y comparten jurisdiccin con 1,643 municipalidades distritales autnomas, que sumadas a los distritos capital, dan la suma total de 1,838 municipalidades. El tamao de los municipios en el Per es pequeo, tienen en promedio menos de 15 mil habitantes en 17 departamentos y en 7 departamentos tienen un tamao promedio entre 15,000 y 30,000 habitantes, mientras que los municipios del rea metropolitana de Lima tienen en promedio 135 mil habitantes y en el Callao 160 mil habitantes en promedio. Esto es efecto del centralismo poltico y econmico en el Per, que tuvo su mayor impacto migratorio del campo a la capital de la Repblica entre los aos 40 a los 80. El tamao muy pequeo de los distritos les impide beneficiarse de las economas de escala; ms an, se complica el problema de ineficiencia en el uso de recursos, en la medida que no existe una prctica de asociatividad o mancomunidad para la prestacin de servicios, perjudicando la calidad e incrementndose el costo que pagan los ciudadanos por los servicios pblicos locales. Segn datos del INEI, del total de creaciones polticas en el Per desde la poca de la Independencia hasta la actualidad, se tiene que el 68% son de provincias y el 85% de distritos se encuentran sin lmites definidos (esto sin considerar la relacin con la carto2 Artculo 189, de la Constitucin Poltica del Per, modificado por la Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV Sobre Descentralizacin, Ley N 27680, publicada el 7 de marzo de 2002. 3 Artculo 3 de de la LOM, Ley N 27972.
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grafa bsica). Asimismo el 85% de los centros poblados que constituyen las provincias y distritos no poseen reconocimiento oficial de categoras establecidas segn la Ley N 27795 y el Reglamento de Demarcacin Territorial, aprobado por el D.S 044-90-PCM.
1.2 Finalidad
La Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) define al Gobierno Local, como la entidad bsica de la organizacin territorial del Estado y canal inmediato de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; son los rganos de gobierno, promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines4. Los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; representan al vecindario para alcanzar un desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin5. En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales, esta tiene que ser vista en el marco de los principios del proceso de descentralizacin, dentro de los cuales se establece el denominado principio de subsidiariedad; sealado tanto en la Ley de Reforma Constitucional, Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD), Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Ley Orgnica de Municipalidades. El principio de subsidiariedad es aquel por el cual, las actividades de gobierno, en sus distintos niveles, alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad. As, por ejemplo, queda estipulado en el artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, que en el marco del proceso de descentralizacin y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales6.
4 Artculo I, de la LOM, Ley N 27972, publicada el 27 de mayo de 2003. 5 Artculo 195, de la de la Constitucin Poltica del Per; y el artculo IV, de de la LOM, Ley N 27972. 6 Vase http://www.unctadxi.org/sections/DITC/COMPAL/docs/Peru/P.2.1/TdR%20P.2.1%20_Consultor%C3%ADa%20 Nacional_.pdf
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1.3 Autonoma
La autonoma para la gestin de los intereses de los ciudadanos y la promocin del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales, como institucin del GL en sus respectivas jurisdicciones, se confirma con la asignacin constitucional de la autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia7; tal autonoma es el derecho y la capacidad efectiva para normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su desarrollo, detallndose las dimensiones de cada autonoma como sigue8: La autonoma poltica: como la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del mbito de su territorio; as mismo, la capacidad de decidir y normar a travs de sus rganos de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a la Constitucin y la Ley. La autonoma administrativa: como la facultad de organizarse internamente, as como determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad. La autonoma econmica: como la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios, as como de aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la ley; y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado. De los tres tipos de autonomas que tiene el GL, la ms restringida es la econmica, la cual, para su ejercicio en relacin con el gasto, debe remitirse a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley Anual de Presupuesto del Sector Pblico, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento y la Ley de Transparencia y Prudencia Fiscal. Por otro lado, la autonoma econmica del GL en relacin con los ingresos, referida al establecimiento y recaudacin de tributos tiene una fuerte regulacin en la Ley de Tributacin Municipal, la Ley de Descentralizacin Fiscal y el Cdigo Tributario. Tambin existen restricciones a la autonoma administrativa, as lo establece el artculo 10, inciso 10.3, de la LBD, donde se precisa que las normas tcnicas referidas a los servicios y bienes pblicos, y los sistemas administrativos del Estado, referidos a presupuesto, tesorera, contadura, crdito pblico, inversin pblica, contrataciones y adquisiciones, personal y control, por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno.
7 Artculo 194, de la Constitucin Poltica del Per; y artculo II, de la LOM, Ley N 27972. 8 Artculo 8, de la LBD, Ley N 27783, publicada el 20 de julio de 2002, detallndose las dimensiones de las autonomas en los numerales 9.1, 9.2 y 9.3 del artculo 9.
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Si bien esta disposicin tiene lgica para la conservacin de un Estado unitario, establece una lnea muy frgil, que con facilidad es cruzada por los legisladores y las instancias del GN encargados de la reglamentacin, producindose en muchos casos violaciones o infracciones constitucionales reidas con la autonoma de los gobiernos locales; o cuando menos, enormes contradicciones con el espritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al autogobierno. En parte, dichas restricciones se sustentan con argumentos como que la descentralizacin es un proceso gradual y que por tanto deben existir reglas impuestas de arriba-abajo, para mantener el ordenamiento y estabilidad del pas. Sin embargo, se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena autonoma en lo poltico para disponer acciones de gobierno en representacin de los ciudadanos de la jurisdiccin, con orientacin al desarrollo local sostenible; y, tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus competencias asignadas, pudiendo libremente asociarse con otros municipios o el sector privado para organizar la prestacin de los servicios.
1.4 Ordenamiento jurdico local
La autonoma poltica, econmica y administrativa de la que goza la institucin del GL, como el derecho y la capacidad efectiva para normar, regular y administrar, se realizan a travs de normas de los rganos de gobierno y administracin, de conformidad con el ordenamiento jurdico de las municipalidades prevista en la LOM y con sujecin al ordenamiento jurdico nacional. Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificacin administrativa, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo; ninguna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la LOM establece como competencia exclusiva de las municipalidades; y, tienen la obligacin de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia dentro de su circunscripcin, no pudiendo interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con arreglo a Ley 9. Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobacin de ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna, los resuelven a travs de resoluciones de concejo. El alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno sealadas en la LOM mediante decretos de alcalda, y por resoluciones de alcalda resuelve los asuntos admi9 Artculo 38, de la LOM, LEY N 27972.
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nistrativos a su cargo. Las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo a travs de resoluciones y directivas. Las normas municipales son de carcter obligatorio y su incumplimiento ocasiona las sanciones correspondientes, sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar. Las ordenanzas determinan el rgimen de sanciones administrativas por la infraccin de sus disposiciones, estableciendo la escala de multas en funcin a la gravedad de la falta, as como la imposicin de sanciones no pecuniarias. Las sanciones que aplique la municipalidad podrn ser de multa, suspensin de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retencin de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralizacin de obras, demolicin, internamiento de vehculos, inmovilizacin de productos y otras. La Polica Nacional prestar su apoyo en el cumplimiento de las sanciones municipales10.
1.5 Organizacin
La organizacin del GL est conformada por el Concejo Municipal, integrada por regidores; y, la Alcalda, compuesta por el alcalde, quien preside el Concejo Municipal. Tanto el alcalde como los regidores son funcionarios pblicos elegidos por sufragio directo de los ciudadanos, por un perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelegidos indefinidamente; siendo su mandato irrenunciable, pero revocable conforme a Ley11. El Concejo Municipal es el rgano que ejerce las funciones normativas y fiscalizadoras y la Alcalda es el rgano que ejerce las funciones ejecutivas, siendo el alcalde el representante legal del GL y su mxima autoridad administrativa12. Otro elemento que constituye la organizacin del GL es la participacin de los ciudadanos y de la sociedad civil en la gestin y fiscalizacin de los gobiernos locales. Esto se basa en el carcter de representacin directa del vecindario que tiene el GL, donde la Constitucin le otorga la funcin de promover, apoyar y reglamentar la participacin vecinal en el desarrollo local. La LOM seala que como parte de la organizacin del GL se constituyen los rganos de coordinacin como el Consejo de Coordinacin Local Provincial o Distrital y la Junta de Delegados Vecinales; estos rganos tienen la finalidad de promover la inclu10 Artculo 46, de la LOM, LEY N 27972. 11 Artculo 194, de la Constitucin Poltica del Per. 12 Artculo 194, de la de la Constitucin Poltica del Per; y artculos 4, 5 y 6, de la LOM, Ley N 27972.
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sin y participacin de los ciudadanos en la definicin de polticas de desarrollo local, determinacin de prioridades de gestin de los servicios pblicos e inversin, as como en la fiscalizacin de las acciones municipales conforme a Ley13. Asimismo, por disposicin de la LBD, la LOM y la Ley Marco del Presupuesto Participativo, los gobiernos locales en el Per estn obligados a la realizacin de Presupuestos Participativos en procesos abiertos de convocatoria a los ciudadanos y a la realizacin de foros pblicos en los cuales los vecinos de cada localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la gestin municipal. La organizacin del gobierno local se complementa, en el mbito del ejercicio de las funciones ejecutivas de la Alcalda, a travs de los rganos de administracin, los cuales son determinados con autonoma por cada GL, de acuerdo con las demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias, as como a la disponibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen. La determinacin de los rganos de administracin municipal que establezca el respectivo Concejo Municipal, a propuesta del alcalde, adopta una estructura gerencial atendiendo a los procesos de programacin, direccin, ejecucin, supervisin, control concurrente y posterior; y est sustentada en los principios de legalidad, economa, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participacin y segundad ciudadana14. Otro elemento en debate, referido a la organizacin municipal, es el de la constitucin de Centros Poblados, el cual se denomina a su vez como el proceso de descentralizacin submunicipal, que est definido por la propia LOM, la cual legisla que las municipalidades de centros poblados deben ser creadas por Ordenanza Municipal Provincial, con opinin favorable de la municipalidad distrital. En un proceso de descentralizacin que avanza hacia la integracin territorial con la conformacin de macro regiones, sera mejor establecer tambin incentivos y avanzar hacia la integracin territorial a nivel local. El tema de fondo es el diseo de una adecuada estrategia de ordenamiento y control territorial del Estado.
1.6 mbito de competencias

Otro aspecto que define la institucin del GL es el mbito de competencias, o conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas. Estas
13 Artculo 197 y 199, de la de la Constitucin Poltica del Per; el artculo 7 y 21, de la LBD, Ley N 27783; y los artculos 7, 31, 98, 100, 102, 104, 106 y 107, de la LOM, Ley N 27972. 14 Artculo 8 y 27, de la LOM, Ley N 27972.
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competencias, de acuerdo con la legislacin pueden ser exclusivas, compartidas o delegadas; son las que definen el nivel de poder y responsabilidad que tiene el GL para su accionar, fundamentalmente en la funcin ejecutiva del Estado. El GL tiene amplio margen de competencias no discrecionales, en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible as lo hara suponer; sin embargo, la mayor parte de municipios, fundamentalmente por sus debilidades en falta de recursos y equipos humanos profesionales, slo se limitan a la prestacin ms o menos eficiente de algunos servicios locales bsicos como limpieza pblica, abastecimiento de agua potable y saneamiento, infraestructura pblica, etc. Las competencias discrecionales fundamentales, como la educacin y salud primaria, siguen bajo administracin directa del GN, en proceso incipiente actual de descentralizacin a los gobiernos regionales15. Sin embargo, ello no impide a los gobiernos locales, por ejemplo, prestar servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su administracin, en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno nacional, claro est con sus propios recursos, sin ninguna contribucin o subsidio del Tesoro Pblico, son centros subvencionados por el gobierno local, con pago a precios mdicos por los propios ciudadanos. En el Per el mbito de competencias bsicas del GL, para el cumplimiento de las funciones de representacin, gobierno, administracin y provisin de servicios pblicos, es establecido por la Constitucin. Este marco bsico de competencias asegura la garanta institucional de la existencia y funcionamiento del GL, dado que ninguna ley o norma del Estado puede limitar o pretender que el GL acte con autonoma en dicho mbito de competencias otorgados por la Constitucin. Estas competencias constitucionales asignadas al GL son16: Aprobar su organizacin interna y su presupuesto. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil. Administrar sus bienes y rentas. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a Ley. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
15 El nuevo GN, segn el discurso de ascensin de mando del Presidente de la Repblica, se ha propuesto la descentralizacin de la educacin y la salud primaria a los gobiernos locales durante el prximo quinquenio. 16 Artculo 195, de la Constitucin Poltica del Per.
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Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local. Todas las materias de competencia municipal establecidas en la Constitucin y la LBD, a su vez son definidas de manera especfica y distribuida entre las municipalidades provinciales o distritales por la LOM, asignndole competencias exclusivas o compartidas correspondientes a cada nivel. Adems de las funciones exclusivas o compartidas que de manera especfica la legislacin asigna a los gobiernos locales, estos las pueden recibir en va de delegacin funciones y competencias del Poder Ejecutivo (GN). La delegacin de funciones o competencias del GN al GL, puede ser en forma general a todos los municipios o en forma selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestin requeridas para ello, debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas, estableciendo la factibilidad de optimizar la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana, de conformidad con las normas establecidas en la Ley17.
1.7 Bienes y rentas

Finalmente, el elemento que termina de configurar la institucin del GL y el ejercicio pleno de su autonoma para el cumplimiento de sus fines y competencias es el referido a su capacidad de financiamiento; para tal efecto, la Constitucin Poltica del Per, la LBD y la LOM asignan a los gobiernos locales los bienes y rentas que le corresponden18. Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o para explotacin, arrendados o modificado su estado de posesin o propiedad mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del Concejo Municipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesin de bienes municipales se hace a travs de subasta pblica, conforme a Ley. Los gobiernos locales, en uso de su autonoma econmica, pueden celebrar operaciones de crdito con cargo a sus recursos y bienes propios, requiriendo la aprobacin de la mayora del nmero legal de miembros del Concejo Municipal; los servicios de amortizacin e intereses no pueden superar el 30% de los ingresos del ao anterior.
17 Artculo 52, de la LBD, Ley N 27783. 18 Artculo 196, de la Constitucin Poltica del Per; artculo 46, de la LBD, Ley N 27783; y los artculos 56, 59 y 69, de la LOM, Ley N 27972.
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2. Marco
local
normativo de la planificacin
2.1 Acuerdo Nacional

(Aprobado como pacto poltico el 22/07/2002) El marco normativo comprende tambin aquellas disposiciones que sin estar enmarcadas en un contexto propiamente del ordenamiento jurdico nacional, son normas de carcter poltico que por su naturaleza y el procedimiento para su adopcin constituyen una obligacin tica y moral, especialmente en el mbito de la gestin pblica. El principal instrumento normativo de esta naturaleza en nuestro pas es el denominado Acuerdo Nacional, que fuera suscrito por los representantes de las organizaciones polticas, religiosas, de la sociedad civil y del Gobierno. Dichas instituciones, sin perjuicio de sus legtimas diferencias, aprobaron un conjunto de polticas de Estado, a cuya ejecucin se comprometieron para alcanzar los objetivos de Democracia y Estado de Derecho, Equidad y Justicia Social, Competitividad del pas y Estado eficiente, transparente y descentralizado. Dentro de cada objetivo nacional a su vez se acordaron objetivos especficos y polticas de Estado que reseamos a continuacin y que guardan relacin con el proceso de planificacin del desarrollo. Cuarta Poltica de Estado: Institucionalizacin del Dilogo y la Concertacin19 Nos comprometemos a fomentar el dilogo y la concertacin entre todas las organizaciones, tanto polticas como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la afirmacin de las coincidencias y el respeto a las diferencias de identidad, garantizando las libertades de pensamiento y de propuesta. Con este objetivo el Estado: (a) promover y consolidar una cultura de dilogo y concertacin; (b) institucionalizar los canales y mecanismos de participacin ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y (c) institucionalizar la concertacin en los procesos de prospectiva nacional, formulacin presupuestal y planeamiento estratgico.
19 http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicas/textog4.htm
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Quinta Poltica de Estado: Gobierno en Funcin de Objetivos con Planeamiento Estratgico, Prospectiva Nacional y Procedimientos Transparentes20 Nos comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratgico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integracin a la economa global. Con este objetivo el Estado: (a) impulsar la creacin de un sistema nacional de planeamiento estratgico sectorial e institucional, con una clara fijacin de objetivos generales y objetivos especficos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, as como los indicadores de medicin correspondientes; (b) promover que la gestin gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratgicos, respaldada por un sistema de control del cumplimiento de los objetivos y las metas presupuestarias; (c) garantizar el informe peridico de la gestin del Poder Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y (d) promover que los funcionarios pblicos orienten su gestin hacia el logro de las metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos.
2.2 Constitucin Poltica del Per

(Modificada por la Ley de Reforma Constitucional, Ley N 2768007/03/2002) Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Se establece que son competentes para aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil (artculo 195, inciso 2). Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local (artculo 197). Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a Ley (artculo 199).
20 http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicas/textog5.htm
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2.3 Ley de Bases de la Descentralizacin

(Aprobada por Ley N 27783 20/07/2002) La autonoma poltica es la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes; la autonoma administrativa es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad; y la autonoma econmica es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias (artculo 9, incisos 9.1, 9.2 y 9.3). Los gobiernos locales estn obligados a promover la participacin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuesto y en la gestin pblica. Para lograr la participacin ciudadana en los planes y presupuestos debern garantizar el acceso a todos los ciudadanos a la informacin pblica, con las excepciones que seala la ley, as como la conformacin y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertacin, control, evaluacin y rendicin de cuentas. Sin perjuicio de los derechos polticos que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitucin y la ley de la materia, la participacin de los ciudadanos se canaliza a travs de los espacios de consulta, coordinacin, concertacin y vigilancia existentes, y los que los gobiernos locales establezcan de acuerdo a ley (artculo 17, inciso 17.1 y 17.2). Los planes y presupuestos participativos son de carcter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector pblico como privado, de las sociedades regionales y locales y de la cooperacin internacional. La planificacin y promocin del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversin pblica con participacin de la comunidad y la competitividad a todo nivel (artculo 18, inciso 18.2 y 18.3). Los gobiernos locales aprueban su presupuesto de acuerdo a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y dems normatividad correspondiente. El Ministerio de Economa y Finanzas dictar en forma anual las directivas que regulan la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de gobierno, en el marco del Sistema Nacional de
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Inversin Pblica, que se desarrollar y descentralizar progresivamente en el mbito regional y local (artculo 19, inciso 19.1 y 19.2). Las Municipalidades se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administracin y gestin, los mismos que se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados. Los presupuestos de inversin se elaboran y ejecutan en funcin a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados conforme a lo previsto en esta Ley, sujetndose a las normas tcnicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Los presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y complementariamente con los recursos transferidos dentro de los lmites establecidos en la ley (artculo 20, inciso 20.1, 20.2 y 20.3). Son competencias exclusivas municipales planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin, y ejecutar los planes correspondientes. Corresponde a las municipalidades aprobar su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. El municipio tiene competencia para formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad; y para aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacin, concertacin y fiscalizacin de la comunidad en la gestin municipal (artculo 42, literal a, d, e y g).
2.4 Ley Orgnica de Municipalidades

(Aprobada por Ley N 27972 27/05/2003) Los gobiernos locales promueven el desarrollo econmico local, con incidencia en la micro y pequea empresa, a travs de planes de desarrollo econmico local aprobados en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; as como el desarrollo social, el desarrollo de las capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones (artculo VI). El proceso de planeacin local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen polticas pblicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones especficas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de planificacin tiene como principios la participacin ciudadana a travs de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin, eficiencia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad,
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consistencia con las polticas nacionales, especializacin en las funciones, competitividad e integracin (artculo IX). Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promocin del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinacin y asociacin con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su poblacin (artculo X). El Concejo Municipal aprueba los Planes de Desarrollo Municipal Concertado y el Presupuesto Participativo; as como, aprueba, monitorea y controla el plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos. Debe tambin aprobar normas que garanticen una efectiva participacin vecinal; aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos sealados por ley, bajo responsabilidad; y, aprobar los espacios de concertacin y participacin vecinal, a propuesta del alcalde, as como reglamentar su funcionamiento (artculo 9, inciso 1, 2, 9, 14, 16 y 34). Corresponde al alcalde dirigir la formulacin y someter a aprobacin del Concejo el plan integral de desarrollo sostenible local y el programa de inversiones concertado con la sociedad civil; dirigir la ejecucin de los planes de desarrollo municipal; someter a aprobacin del Concejo Municipal, el Presupuesto Municipal Participativo, debidamente equilibrado y financiado; y aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el Concejo Municipal no lo apruebe dentro del plazo previsto en la Ley (artculo 20, inciso 7, 8, 9 y 10). Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administracin y gestin, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan con forme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdiccin. El Presupuesto Participativo forma parte del sistema de planificacin. Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artculo 197 de la Constitucin, regulan la participacin vecinal en la formulacin de los presupuestos participativos. El presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos y estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que establece la normatividad sobre la materia. Para efectos de su administracin presupuestaria y financiera, las municipalidades provinciales y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo (artculo 53). Basndose en los Planes de Desarrollo Municipal Distritales Concertados y sus Presupuestos Participativos, el Consejo de Coordinacin Local Provincial procede a co-
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ordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concertado y su Presupuesto Participativo, el cual luego de aprobado es elevado al Consejo de Coordinacin Regional para su integracin a todos los planes de desarrollo municipal provincial concertados de la regin y la formulacin del Plan de Desarrollo Regional Concertado. Estos planes deben responder fundamentalmente a los principios de participacin, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las polticas locales, especializacin de las funciones, competitividad e integracin. Los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un carcter orientador de la inversin, asignacin y ejecucin de los recursos municipales. Son aprobados por los respectivos concejos municipales. Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local, conforme al artculo 197 de la Constitucin (artculo 97). El Consejo de Coordinacin Distrital es un rgano de coordinacin y concertacin de las Municipalidades Distritales. Est integrado por el Alcalde Distrital que lo preside y los regidores distritales, y por los representantes de las organizaciones sociales de base, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier otra forma de organizacin de nivel distrital, con las atribuciones que le seala la presente ley. La representacin de la sociedad civil ser del 40% del nmero legal del Concejo Municipal. Los representantes de la sociedad civil son elegidos democrticamente, por un perodo de dos aos, de entre los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel distrital, que se hayan inscrito en el registro que abrir para tal efecto la Municipalidad Distrital, siempre y cuando acrediten personera jurdica y un mnimo de tres aos de actividad institucional comprobada. La eleccin de representantes ser supervisada por el organismo electoral correspondiente. Una misma organizacin o componente de ella no puede acreditarse simultneamente a nivel provincial y distrital (artculo 102). Para la instalacin y funcionamiento del Consejo de Coordinacin Local Distrital se requiere de la asistencia de la mitad ms uno de sus miembros. La ausencia de acuerdos por consenso no impide al Concejo Municipal Distrital decidir lo pertinente. La asistencia de los alcaldes es obligatoria e indelegable. El Consejo de Coordinacin Local Distrital se rene ordinariamente dos veces al ao y en forma extraordinaria cuando lo convoque el Alcalde Distrital. En sesin ordinaria, una vez al ao, se rene para coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado y el Presupuesto Participativo Distrital (artculo 103).
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Corresponde al Concejo de Coordinacin Local Distrital coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado y el Presupuesto Participativo Distrital; proponer la elaboracin de proyectos de inversin y de servicios pblicos locales; proponer convenios de cooperacin distrital para la prestacin de servicios pblicos; promover la formacin de Fondos de Inversin como estmulo a la inversin privada en apoyo del desarrollo econmico local sostenible; otras que le encargue o solicite el Concejo Municipal Distrital. El Consejo de Coordinacin Local Distrital no ejerce funciones ni actos de gobierno (artculo 104). El Consejo de Coordinacin Local Distrital se rige por Reglamento aprobado por Ordenanza Distrital, durante el primer trimestre de su funcionamiento, a propuesta del Consejo de Coordinacin Local Distrital (artculo 105). La Junta de Delegados Vecinales Comunales se define como un rgano de coordinacin integrado por los representantes de las agrupaciones urbanas y rurales que integran el distrito dentro de la provincia y que estn organizadas, principalmente, como juntas vecinales. Asimismo se seala que las Juntas Vecinales, estn integradas por las organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando su autonoma y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, y por los vecinos que representan a las organizaciones sociales de la jurisdiccin que promueven el desarrollo local y la participacin vecinal, para cuyo efecto las municipalidades regulan su participacin, de conformidad con el artculo 197 de la Constitucin Poltica del Estado (artculo 106). La Junta de delegados vecinales comunales debe concertar y proponer las prioridades de gasto e inversin dentro del distrito y los centros poblados; proponer las polticas de salubridad; apoyar la seguridad ciudadana por ejecutarse en el distrito; apoyar el mejoramiento de la calidad de los servicios pblicos locales y la ejecucin de obras municipales; organizar los torneos y competencias vecinales y escolares del distrito en el mbito deportivo y en el cultural; fiscalizar la ejecucin de los planes de desarrollo municipal; las dems que le delegue la municipalidad distrital. El primer regidor de la municipalidad distrital la convoca y preside. El alcalde podr asistir a las sesiones, en cuyo caso la presidir (artculo 107). La Junta de Delegados Vecinales Comunales se reunir, en forma ordinaria, cuatro veces al ao. Podr ser convocada en forma extraordinaria por el primer regidor del distrito o por no menos del 25% de los delegados vecinales (artculo 108). Los vecinos de una circunscripcin municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestin administrativa y de gobierno municipal a travs de mecanismos
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de participacin vecinal y del ejercicio de derechos polticos, de conformidad con la Constitucin y la respectiva ley de la materia (artculo 111) Los gobiernos locales promueven la participacin vecinal en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo, presupuesto y gestin; garantizando para tal fin el acceso de todos los vecinos a la informacin (artculo 112). Los empresarios en forma colectiva, a travs de gremios, asociaciones de empresarios u otras formas de organizaciones locales, participan en la formulacin, discusin, concertacin y control de los planes de desarrollo econmico local (artculo 120). Compete al Concejo Metropolitano de Lima aprobar planes y programas metropolitanos en materia de acondicionamiento territorial y urbanstico, infraestructura urbana, vivienda, seguridad ciudadana, poblacin, salud, proteccin del medio ambiente, educacin, cultura, conservacin de monumentos, turismo, recreacin, deporte, abastecimiento, comercializacin de productos, transporte, circulacin, trnsito y participacin ciudadana, planes y programas destinados a lograr el desarrollo integral y armnico de la capital de la Repblica, as como el bienestar de los vecinos de su jurisdiccin (artculo 157, inciso 12). Compete al Alcalde Metropolitano de Lima dirigir el Sistema Metropolitano de Planificacin y formular el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, en coordinacin con la Municipalidad Provincial del Callao y las reparticiones correspondientes (artculo 159, inciso 2.1). La Asamblea Metropolitana de Lima es el rgano consultivo y de coordinacin de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Le corresponden, la coordinacin para la eficiente ejecucin de las funciones, desarrollo de planes y cumplimiento de fines de la Municipalidad Metropolitana, las funciones del Consejo de Coordinacin Regional como rgano consultivo y de coordinacin, y las que norme la Ley. La ausencia de acuerdos por consenso en este rgano no impide al Concejo Metropolitano de Lima decidir sobre lo pertinente. La Asamblea Metropolitana de Lima est presidida por el Alcalde Metropolitano e integrada por los alcaldes distritales y por representantes de la sociedad civil de la provincia (artculo 162). La Junta de Planeamiento Metropolitano es el rgano de asesoramiento de la Municipalidad Metropolitana de Lima en la formulacin y evaluacin de la planificacin del desarrollo integral de la jurisdiccin y en la gestin de los servicios pblicos a su cargo. Est presidida por el Alcalde Metropolitano de Lima e integrada por alcaldes distritales y los representantes de ms alto nivel de las reparticiones pblicas relacionadas con las competencias y funciones especficas municipales. La integrarn tambin los delegados de las juntas vecinales comunales, de acuerdo a la norma municipal respectiva.
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El reglamento de organizacin interior de la municipalidad determina su organizacin y funcionamiento (artculo 163). La Junta de Cooperacin Metropolitana es el rgano de asesoramiento de la Municipalidad Metropolitana de Lima en la gestin del desarrollo integral de la jurisdiccin a su cargo. Est presidida por el Alcalde Metropolitano de Lima e integrada por los representantes de las organizaciones sociales vecinales y de Instituciones de la Cooperacin internacional. El reglamento de organizacin interior de la municipalidad determina su organizacin y funcionamiento (artculo 164).
2.5 Ley Sistema Nacional de Planificacin Estratgica

(Aprobada por Ley N 28522 26/05/2005, modificada por el Decreto Legislativo N 1088 28/06/2008) El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico est integrado por: a) el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, como rgano rector del Sistema; b) los rganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonoma, de los dems poderes del Estado, de los organismos constitucionales autnomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y competencias en el planeamiento estratgico; y c) el Foro del Acuerdo Nacional, que acta como instancia de concertacin de la planificacin estratgica nacional cuando su intervencin es solicitada, en su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN. (artculo 3, numeral 3.1) Son objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico: constituirse en el espacio institucionalizado para la definicin concertada de una visin de futuro compartida y de los objetivos y planes estratgicos para el desarrollo nacional armnico, sustentable, sostenido y descentralizado del pas; articular e integrar en forma coherente y concertada las diferentes propuestas y opiniones para la elaboracin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, as como las orientaciones, los mtodos, los procesos y los instrumentos para el planeamiento estratgico; promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades para el planeamiento estratgico; desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestin para resultados de mediano y largo plazo, en coordinacin con el Consejo Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento estratgico y con orientacin hacia la promocin de la modernizacin administrativa y el logro de estndares de eficiencia al servicio del ciudadano, as como de la mejora de los ndices de competitividad del pas para aprovechar las oportunidades que la dinmica internacional ofrece en el marco de los tratados internacionales
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de promocin, asociacin y cooperacin econmica y comercial de los que el Per es parte; promover la cooperacin y acuerdos entre los sectores pblico y privado en el proceso de formulacin de los planes estratgicos nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, as como en la ejecucin de los programas y proyectos priorizados en esos mbitos, para asegurar el desarrollo nacional y la mejora constante de la competitividad del pas; y promover la formulacin de planes estratgicos, programas y proyectos con visin prospectiva de mediano y largo plazo, as como el desarrollo de los aspectos tericos que los sustentan, aplicando un enfoque nacional contextualizado en el mbito internacional, con prioridad en las relaciones y oportunidades que tienen su origen en los acuerdos internacionales de los que el Per es parte (artculo 4). Entre las funciones del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico est la de asesorar a las Entidades del Estado y a los gobiernos regionales y orientar a los gobiernos locales en la formulacin, el seguimiento y la evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollo, con la finalidad de lograr que se ajusten a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. (artculo 10, numeral 3). El Presupuesto Pblico asigna los fondos pblicos de acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto determinados en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, en los planes estratgicos de las entidades del Sector Pblico y la disponibilidad de ingresos programada (Disposicin Complementaria Tercera que modifica el Quinto principio general de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico). El proceso presupuestario debe orientarse por los Objetivos del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional y apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores, y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros (Disposicin Complementaria Cuarta que modifica el artculo XIV del Ttulo Preliminar de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto). Los titulares de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Organismos Pblicos Descentralizados, proyectos especiales y empresas del Estado adecuarn progresivamente su organizacin con el objeto de que las funciones de planeamiento, programacin presupuestal, inversin pblica y cooperacin internacional se realicen de manera coordinada y bajo una conduccin unificada (Disposicin Complementaria Quinta). Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica se rigen por las prioridades que establecen los planes estratgicos nacionales, sectoriales, regionales y locales; por los principios de economa, eficacia y eficiencia durante todas sus fases; y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura fsica para asegurar su utilidad en el tiempo (Disposicin Complementaria Sexta que modifica el artculo 4 de la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica).
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3. Marco terico de la planificacin local

3.1 mbitos,
principios y enfoques que orientan la planificacin del desarrollo local
El desarrollo local no es un proceso aislado, se produce en un contexto territorial determinado dentro de una nacin o un pas, y ste a su vez tiene una relacin de interdependencia con otros pases; al mismo tiempo, el desarrollo local en un determinado territorio debe entenderse como un conjunto de dinmicas polticas, sociales, institucionales, econmicas, ambientales y culturales, que interactan favorable o desfavorablemente generando condiciones para el desarrollo humano integral y sostenible. La mayor parte de las estrategias del desarrollo humano se basan fundamentalmente en lograr equidad en la distribucin de la riqueza, desarrollar fuertes mecanismos de inclusin social y garantizar la seguridad para la vida de las personas.
Para distribuir riqueza hay que crearla, por ello la importancia que la Constitucin Poltica del Per (Ley de Reforma Constitucional del 2002), da a los gobiernos subnacionales (Gobierno Regional y Gobierno Local) en lo referente a la competencia de promover el desarrollo econmico local y la generacin de empleo.
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El motor del desarrollo es la economa local y regional, el reto de los gobiernos regionales y locales ser alcanzar cambios significativos en la estructura productiva de los territorios para generar empleos y permitir un mayor ingreso para las personas y sus familias; a su vez, la estructura productiva requiere de una gran dosis de innovacin tecnolgica que aproveche los recursos disponibles en cada localidad con los avances de la ciencia y la tecnologa, en funcin al desarrollo de grandes mercados externos, a travs de la exportacin de nuestra produccin, para ello la inversin en capital humano y social sern la clave y la diferencia entre los pueblos que alcancen desarrollo y los que se queden a la zaga.
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Todos los modelos de desarrollo local y regional se basan en la capacidad de las instancias de gobierno en esos niveles para generar el denominado desarrollo endgeno, que significa desarrollar potencialidades basadas en los recursos disponibles en el territorio, haciendo que toda la comunidad se comprometa en los procesos de innovacin y competitividad.
3.2 La planificacin del territorio local

Liderar el desarrollo local supone que las autoridades y funcionarios logren desarrollar sus acciones en base a una gerencia profesional moderna, que implica definir correctamente los objetivos y establecer un curso a seguir para alcanzar los resultados esperados. El desarrollo local es el de un rea geogrfica determinada, su objetivo es el desarrollo humano sustentable de la poblacin que habita en dicho territorio, el cual presenta problemas y potencialidades que establecen lmites y oportunidades para mejorar la calidad de vida y el logro de las expectativas de desarrollo personal y comunitario. La gestin del desarrollo local es entonces un proceso permanente que debe permitir al GL contar con instrumentos de gestin y diseo de polticas pblicas formuladas con el necesario consenso y compromiso ciudadano, del sector privado y la sociedad civil en general; lo cual es fundamental para la definicin de las actividades y proyectos que respondan a autnticas necesidades de la realizacin humana y al desarrollo de capacidades territoriales e institucionales que aseguren el desarrollo sostenible, basados en un incremento constante de la productividad y competitividad local en el contexto nacional e internacional. El territorio, entendido como un espacio socialmente construido, es el resultado de la turbulenta interaccin e intervencin de un complejo conjunto de fuerzas heterogneas representadas por actores sociales de diversos tipos. As, la gestin local y la construccin de canales de participacin y consenso se plantean desde una perspectiva que reconoce y se mueve dentro del conflicto social, por lo tanto, es a partir del reconocimiento de las diferentes capacidades de acceder a la toma de decisiones de sectores sociales con intereses divergentes y en algunos casos antagnicos, que se entiende la relacin fundamental entre planificacin y gestin. La planificacin y la gestin territorial se realizan siempre en un contexto de conflicto con intereses contradictorios, en el que hay fricciones y que est permanentemente en proceso de cambio. De acuerdo a ello, el proceso de planificacin incluye la gestin y la accin, a travs de la articulacin entre los diferentes intereses y objetivos presentes.
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La planificacin y la gestin del desarrollo slo pueden ser concebidas de una manera integrada en un proceso continuo y en el contexto amplio de la relacin sociedad - territorio - gobierno local. La integracin del par planificacin-gestin implica, entonces, un conjunto de procesos poltico-tcnicos complejos que facilitan la elaboracin de polticas y planes concertados, su concrecin en programas y su ejecucin en proyectos. En la planificacin del territorio confluyen dos grandes procesos: La planificacin fsica: se identifica con el proceso de definir de forma armnica el uso de los suelos, las edificaciones pblicas y la adecuada formacin de los asentamientos humanos, guardando relacin con los estndares que aseguren una adecuada satisfaccin de los ciudadanos. La planificacin econmica: debe entenderse como el conjunto de polticas econmicas con incidencia territorial que persigue objetivos para el Desarrollo Econmico Local (DEL) a escalas, regionales y locales y que se preocupa por incluir polticas sectoriales (industria, servicios y comercio). Es la actividad que ms puede condicionar la planificacin territorial, ya que sta incide sobre los cambios fsicos que se realizan dentro de un territorio en una administracin pblica. La planificacin territorial se configura como un mtodo integral que permite comparar y sistematizar varias disciplinas, y que partiendo de puntos de vista diferentes analiza el fenmeno territorial y busca proporcionar metodologas y criterios para el diseo, planificacin y control del entorno de una ciudad. Este mtodo y este conjunto de herramientas deben de garantizar, en la medida de sus objetivos, la coherencia del espacio y el tiempo, los cambios territoriales.
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El concepto de territorio-red modifica las relaciones de proximidad y distancia. No es el territorio, en tanto espacio de proximidad (geogrfico), el lugar donde se organiza la produccin, sino, en cuanto una red de relaciones (de mercado, de cooperacin, de proveedores) que se configura y que opera en una red local, regional o nacional.
3.3 La planificacin estratgica del desarrollo local

Los funcionarios y trabajadores de los gobiernos locales deben familiarizarse con las herramientas ms utilizadas en la fase de planeamiento del proceso gerencial, incluyendo en estas herramientas aspectos que permitan la inclusin de la participacin ciudadana para definir las acciones que debe realizar la gestin municipal. El proceso de globalizacin y los procesos culturales, econmicos, sociales y polticos de la era de la sociedad de la informacin y de la sociedad del conocimiento, exigen una especial atencin al modo de conceptuar el diseo estratgico del desarrollo local; que, sustentados en la gobernabilidad democrtica, deben definir los procesos de formulacin de polticas pblicas locales, la provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos y la promocin de la productividad y competitividad del sector privado en la localidad, los cuales para lograr un desarrollo sostenible deben plantearse desde tres ejes o mbitos estratgicos presentes en la reflexin contempornea sobre los procesos de globalizacin y desarrollo, estos son: modernizacin del estado y fortalecimiento de la gobernabilidad, autodesarrollo sustentable, insercin internacional y competitividad.
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Establecer una estrategia de desarrollo no significa definir un conjunto de decisiones de lo que hay que hacer en el futuro, sino tomar compromisos y decisiones actuales con el objetivo de alcanzar repercusiones futuras. La realidad se construye en el presente. Los resultados que obtenemos en la realidad son producto de esos pasos que damos en el da a da. No cuentan los planes que simplemente pensamos y diseamos, slo pesan aquellos que preceden y presiden nuestros pasos. De tal forma que lo nico que legitima el plan es la gestin. El proceso de planificacin estratgica tiene la finalidad de orientar, de manera racional, todas las acciones conducentes al logro de los objetivos que se concierten. Sin embargo, en la prctica, frecuentemente limitamos el proceso a la elaboracin de un documento que traza metas generales y asigna recursos y que, por lo tanto, resulta ineficiente o decorativo frente a los problemas cotidianos que debe enfrentar el gobernante. Planificacin con orientacin o enfoque estratgico significa entonces focalizarse en aquellas cuestiones globales que son estructuralmente determinantes de la situacin territorial, en el marco de los nuevos y cambiantes contextos. Por lo tanto, el centro del plan ser el seguimiento permanente de la realidad, para evaluar las decisiones antes y despus de ejecutadas y, de esta manera, corregir las posibles desviaciones que se produzcan con nuestra intervencin. La planificacin estratgica se entiende como prcticas indivisibles de un mismo proceso de construccin de polticas, y a ese proceso, como un proceso de alcance integral e integrador, de carcter participativo y de enfoque estratgico. La gestin local, desde una visin estratgica, se basa en una comprensin de los procesos de cambio del territorio y en prioridades de actuacin adquiridas a travs de discusin y negociacin con los agentes relevantes implicados. En esta visin, la integracin se consigue a travs de mecanismos de construccin de consenso, por medio de los cuales los participantes acaban por apropiarse de las polticas y estrategias desarrolladas y por usar las polticas como marcos de referencia con respecto a los cuales relacionar y evaluar sus propias acciones. En la medida que una localidad es el resultado de las acciones que en el territorio desarrollan los diferentes agentes de manera individual o colectiva, poner en marcha un proceso de planificacin estratgica del desarrollo local no puede suponer un procedimiento lineal y meramente tcnico. As, el plan se constituye en un producto que se construye y reconstruye cotidianamente a partir de procesos que tienen mltiples dimensiones (polticas, econmicas, culturales, ambientales, etc.) que se cruzan, articulan y afectan.
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El diseo metodolgico de planificacin estratgica que se adopte en cada ciudad o regin debe adecuarse a la medida de las necesidades del sujeto planificador, por lo tanto, no existe un mtodo de planificacin nico. Sin embargo, se identifican cuatro etapas: (i) Etapa explicativa, en la cual el conjunto de actores que planifican estn permanentemente indagando sobre las fortalezas y problemas que enfrentan e intentan explicar las causas que los generan. Corresponde con lo que tradicionalmente se conoce como el diagnstico de un Plan. (ii) Etapa normativa, se disea cmo debe ser la realidad o la situacin que se pretende modificar. (iii) Etapa estratgica, quienes planifican se preguntan: Cmo puedo construirle viabilidad al diseo normativo?, Qu obstculos debo vencer y cmo los puedo vencer para que el diseo se instale en la realidad como una fuerza efectiva de cambio hacia la situacin elegida como objetivo?, Cmo el diseo que est en el papel o en nuestras cabezas puede convertirse en movimiento real de la situacin? (iv) Etapa tctica-operacional, el objeto es disear y orientar los pasos a dar (programas, proyectos, acciones) y evaluarlos en relacin a la situacin objetivo, no slo para constatar la aproximacin alcanzada respecto a ella, sino tambin para revisarla como gua que seguir precediendo y presidiendo los pasos siguientes. Consiste en convertir el anlisis en acciones concretas, en operadores de cambio. La metodologa de planificacin estratgica lleva implcita la necesidad de priorizar en forma continua las problemticas, las estrategias y las acciones. La formulacin de una visin estratgica aplicada a una ciudad siempre conlleva un proceso complejo de eleccin colectiva, en el cual surge inevitablemente la exigencia de elegir entre diversas opciones y, por tanto, de apostar por determinados cursos de accin, dejando en segundo trmino los restantes. Un buen sistema de planificacin estratgica se distingue por ciertos indicadores: Agilidad al gestionar la resolucin de nuevos problemas. Representatividad del conjunto de intereses y sectores de la sociedad local. Capacidad para potenciar los recursos existentes u obtener nuevos recursos para el desarrollo local.
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Aceleracin y calidad del desarrollo local como resultado de las polticas asumidas. Alcance creciente y realista de los objetivos y metas que se plantean. Grado de consenso alcanzado en las decisiones. Capacidad para incluir y satisfacer intereses aparentemente contradictorios. Capacidad para decidir con legitimidad en situaciones de conflicto que no se resuelven en beneficio de todas las partes.
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4. Los instrumentos de planificacin local

4.1 Plan de desarrollo municipal concertado
Marco legal La Constitucin Poltica del Per establece que los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, en tal virtud son competentes para aprobar el Plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil (artculo 195, numeral 2). La Ley de Bases de la Descentralizacin sobre los planes de desarrollo seala que el Poder Ejecutivo aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, tomando en cuenta la visin y orientaciones nacionales y los planes de desarrollo de nivel regional y local, garantizando la estabilidad macroeconmica; establece as mismo que los planes y presupuestos participativos son de carcter territorial y expresan los aportes e intervenciones del sector pblico como privado, de las sociedades regionales y locales, y de la cooperacin internacional; precisa que la planificacin del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversin pblica con participacin de la comunidad y la competitividad a todo nivel (artculo 18). La Ley Orgnica de Municipalidades establece que los planes de desarrollo local provincial o distrital deben responder fundamentalmente a los principios de participacin, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las polticas locales, especializacin de las funciones, competitividad e integracin; precisando que los planes distritales deben ser parte de la concertacin del plan provincial y estos a su vez deben concertarse en el mbito regional (artculo 97). Finalidad Definir un rumbo estratgico del desarrollo integral de la jurisdiccin local que mejore la calidad de vida y asegure un desarrollo sustentable de las personas en el territorio. Horizonte de planeamiento El plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere 10 aos, su actualizacin debe realizarse cada ao en procesos participativos con los actores claves del desarrollo local.
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Relacin con las funciones del gobierno local El plan, por su carcter integral del desarrollo humano en el territorio, debe contemplar todos los mbitos de competencia del gobierno local, como intervencin directa (artculos 73 al 87 de la Ley Orgnica de Municipalidades); pero debe asimismo establecer prioridades y recomendaciones de intervencin en materias que correspondan a los mbitos de gobierno regional y nacional. Contenido del Plan El Plan debe contener una visin de futuro que genere criterios orientadores para las iniciativas de inversin de los diversos actores econmicos, sociales e institucionales del mbito territorial del gobierno local, debe servir de gua tambin para la formulacin de las polticas pblicas locales. El documento debe contener una sntesis del diagnstico local, la vocacin y visin territorial, los ejes y objetivos priorizados, las estrategias a implementar y las propuestas (ideas) de intervencin consideradas para el logro de los objetivos planteados. Proceso de formulacin y aprobacin El Plan debe ser el resultado de un proceso participativo y del encuentro entre el Estado y la sociedad civil organizada y no organizada del territorio; luego de los consensos que se produzcan con los ciudadanos e instituciones locales, el Plan debe ser sometido por el alcalde para debate y concertacin en el Consejo de Coordinacin Local, para que finalmente el Concejo Municipal apruebe por ordenanza el Plan concertado y sea vinculante para el cumplimiento de obligaciones del Estado como de las instituciones privadas en la localidad.
4.2 Plan de acondicionamiento territorial

Marco legal: La Constitucin Poltica del Per vigente define en su artculo 192, numeral 2 que las Municipalidades tienen competencia, entre otras, para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes. El artculo 42 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, entre otras competencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin, y ejecutar los planes correspondientes; as como, normar la zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.
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Segn la Ley Orgnica de Municipalidades, los gobiernos locales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo, ejercen la funcin de Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial que identifique las reas urbanas y de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por riesgos naturales; las reas agrcolas (artculo 79, numeral 1.1.1.). Mediante D.S. N 027-2003-VIVIENDA de fecha 6 de octubre de 2003 y su modificatoria aprobada por D.S. N 012-2004-VIVIENDA, se aprob el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, el cual estipula que los gobiernos locales provinciales deben aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial; se establece tambin que las inversiones a corto, mediano y largo plazo de los organismos del Gobierno Nacional, incluyendo a los organismos pblicos descentralizados y de los gobiernos regionales y locales se deben adecuar al Plan de Acondicionamiento Territorial de la respectiva jurisdiccin (artculo 3, literal a y artculo 5). Finalidad Es un instrumento de planificacin que permite el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la distribucin equilibrada de la poblacin y el desarrollo de la inversin pblica y privada en los mbitos urbano y rural del territorio provincial. Horizonte de planeamiento El Plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere 10 aos. Slo por razones de riesgo de la poblacin, o por la posibilidad de desarrollar proyectos de trascendencia nacional o regional no previstos en el Plan vigente, el Concejo Provincial podr aprobar modificaciones que no contraren el espritu del Plan en un plazo menor. Relacin con funciones del gobierno local Corresponde como funcin exclusiva de las municipalidades provinciales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso de suelos, la aprobacin del Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial (artculo 79, numeral 1.1.1. - LOM). Contenido del Plan El Plan debe comprender la poltica general referente a los usos del suelo; los roles y funciones de los asentamientos poblacionales que conforman el sistema urbano provincial; la organizacin fsico espacial de las actividades econmicas, sociales y poltico administrativas; la localizacin de infraestructura de transportes, comunicaciones, energa y saneamiento; la ubicacin del equipamiento de servicios de salud, educacin, recreacin, esparcimiento, seguridad, cultura y administracin; la identificacin de las
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reas de proteccin ecolgica, reas de riesgo para la seguridad fsica y las afectadas por fenmenos naturales recurrentes. Proceso de formulacin y aprobacin: De acuerdo al Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, artculo 6, la aprobacin del Plan de Acondicionamiento Territorial debe desarrollarse en 45 das calendario y ceirse al procedimiento siguiente: (i) La Municipalidad Provincial exhibir el proyecto del Plan en sus locales, en las Municipalidades Distritales de su jurisdiccin y a travs de su pgina Web, durante 30 das calendario. (ii) El proyecto del Plan ser remitido simultneamente en consulta al Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, y al respectivo Gobierno Regional para que dentro del plazo establecido en el punto anterior, emitan sus observaciones y recomendaciones. (iii) La Municipalidad Provincial, dentro del plazo sealado, realizar una audiencia pblica sobre el contenido del Plan, convocando en particular a los organismos del Gobierno Nacional, Regional y Distrital, as como a las universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdiccin. (iv) Las personas naturales o jurdicas de la jurisdiccin provincial, formularn sus observaciones, sugerencias y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el inciso a) del presente artculo. (v) El equipo tcnico responsable de la elaboracin del Plan, en el trmino de quince das calendario posteriores al plazo establecido en el inciso a), incluir las sugerencias y recomendaciones o las desestimar emitiendo un pronunciamiento fundamentado. (vi) Concluido el procedimiento establecido en el literal anterior, el Concejo Provincial, mediante Ordenanza, aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial.
4.3 Plan de desarrollo urbano provincial

Marco legal La Constitucin Poltica del Per, en su artculo 192, numeral 2, establece que la planificacin del desarrollo urbano y rural es una funcin municipal vigente y ne40
cesaria, en el marco de liberacin de la economa y, reestructuracin y modernizacin del Estado. En el artculo 42, de la Ley de Bases de la Descentralizacin, entre otras competencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin, y ejecutar los planes correspondientes; as como, normar la zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos. La Ley Orgnica de Municipalidades, en su artculo 79, establece como funciones exclusivas de las municipalidades provinciales y distritales, la aprobacin de sus Planes de Desarrollo Urbano y Planes Urbanos, respectivamente; as como, el Esquema de Zonificacin de reas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y dems planes especficos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial. Finalidad El Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento tcnico-normativo para promover y orientar el desarrollo urbano de cada asentamiento poblacional del mbito provincial, en concordancia con el Plan de Acondicionamiento Territorial. Horizonte de planeamiento El Plan debe formularse para un perodo de 5 aos. Este podr ser variado slo por razones de modificacin de trazos de las vas expresas, arteriales y colectoras; por supresin o reduccin o reubicacin de las reas de reserva de equipamiento educativo, de salud o recreativo; por necesidades de expansin urbana hacia lugares y direcciones diferentes a las establecidas originalmente; por cambios en la Zonificacin. Ninguna modificacin al Plan podr contemplar el cambio de la zonificacin de los predios urbanos hacia una menor, ni disminucin del nivel de uso que modifique los parmetros normativos establecidos en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Relacin con funciones del gobierno local: Corresponde como funcin exclusiva de las municipalidades provinciales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso de suelos, aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificacin de reas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y dems planes especficos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial (artculo 79, inciso 1, numeral 1.2., Ley Orgnica de Municipalidades).
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Contenido del plan: El Plan debe establecer la zonificacin de usos del suelo urbano y su normativa; el plan vial y de transporte y su normativa; los requerimientos de vivienda para determinar las reas de expansin urbana y/o programas de densificacin, de acuerdo a las condiciones y caractersticas existentes; los requerimientos de saneamiento ambiental y de infraestructura de servicios bsicos; la preservacin de las reas e inmuebles de valor histrico monumental; la programacin de acciones para la proteccin y conservacin ambiental y la de mitigacin de desastres; el nivel de servicio de los equipamientos de educacin, salud, seguridad, recreacin y otros servicios comunales; el Sistema de Inversiones Urbanas a fin de promover las inversiones al interior de la ciudad e incrementar el valor de la propiedad predial; la delimitacin de reas que requieran de Planes Especficos. Proceso de formulacin y aprobacin: De acuerdo al Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, artculo 11, corresponde a las Municipalidades Provinciales la formulacin y aprobacin del Plan de Desarrollo Urbano, evaluando las iniciativas que presenten las Municipalidades Distritales de su jurisdiccin. La aprobacin del Plan de Desarrollo Urbano debe desarrollarse en 45 das calendario y ceirse al procedimiento siguiente: (i) La Municipalidad Provincial exhibir el proyecto del Plan en sus locales, en las Municipalidades Distritales de su jurisdiccin y a travs de su pgina Web, durante 30 das calendario. (ii) El proyecto del Plan ser remitido en consulta a las Municipalidades Distritales de su jurisdiccin para que dentro del plazo establecido en el punto anterior, emitan sus observaciones y recomendaciones. (iii) La Municipalidad Provincial dentro del plazo sealado realizar una audiencia pblica sobre el contenido del Plan, convocando a las Municipalidades Distritales de su jurisdiccin, as como a las universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdiccin. (iv) Las personas naturales o jurdicas de las jurisdicciones distritales involucradas formularn sus observaciones, sugerencias y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el inciso a) del presente artculo. (v) El equipo tcnico responsable de la elaboracin del Plan, en el trmino de quince das calendario posteriores al plazo establecido en el inciso a), incluir
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las sugerencias y recomendaciones o las desestimar emitiendo un pronunciamiento fundamentado. (vi) Concluido el procedimiento establecido, en el literal anterior, el Concejo Provincial, mediante Ordenanza, aprobar el Plan de Desarrollo Urbano.
4.4 Plan de desarrollo urbano distrital

Marco legal Como ya hemos sealado, la Constitucin Poltica del Per, en su artculo 192, inciso 2, establece que la planificacin del desarrollo urbano y rural es una funcin municipal vigente y necesaria, en el marco de liberacin de la economa y, reestructuracin y modernizacin del Estado. En el artculo 42, de la Ley de Bases de la Descentralizacin, entre otras competencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin, y ejecutar los planes correspondientes; as como, normar la zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos. La Ley Orgnica de Municipalidades, en su artculo 79, inciso 1, numeral 1.2, establece como funciones exclusivas de las municipalidades provinciales y distritales, la aprobacin de sus Planes de Desarrollo Urbano y Planes Urbanos, respectivamente; as como, el Esquema de Zonificacin de reas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y dems planes especficos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial. Finalidad El Plan Urbano Distrital es el instrumento tcnico normativo mediante el cual se desarrollan disposiciones del Plan de Acondicionamiento Territorial y del Plan de Desarrollo Urbano. Horizonte de planeamiento El Plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere cinco aos. El Concejo Distrital podr aprobar modificaciones al Plan cuando se aprueben Planes Especficos o cuando se dicten normas municipales que alteren los aspectos sealados en los contenidos del Plan Urbano.
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Relacin con funciones del gobierno local Las municipalidades distritales tienen como funciones especficas exclusivas la de aprobar el plan urbano o rural distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia (artculo 79, numeral 3.1) Contenido del plan El Plan debe comprender la compatibilidad del ndice de usos para ubicacin de actividades urbanas en las zonas residenciales, comerciales e industriales del distrito; la localizacin del comercio de nivel local C1; los retiros de las edificaciones; la dotacin de estacionamientos en zonas comerciales y residenciales; las disposiciones relativas al ornato y mobiliario urbano; y, la identificacin de las reas pblicas aptas para la inversin privada. Proceso de formulacin y aprobacin De acuerdo al Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, artculo 24, Corresponde a las municipalidades distritales la formulacin y aprobacin de su Plan Urbano. La aprobacin debe producirse en 45 das calendario y ceirse al siguiente procedimiento: (i) La Municipalidad Distrital exhibir el proyecto del Plan en sus locales y a travs de su pgina Web, durante treinta das calendario. (ii) La Municipalidad Distrital dentro del plazo sealado en el inciso anterior, realizar una audiencia pblica sobre el contenido del Plan, convocando a las universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdiccin. (iii) Las personas naturales o jurdicas del distrito involucradas formularn sus observaciones, sugerencias y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el inciso a) del presente artculo. (iv) El equipo tcnico responsable de la elaboracin del Plan, en el trmino de quince das calendario posteriores al plazo establecido en el inciso a), incluir las sugerencias y recomendaciones o las desestimar emitiendo un pronunciamiento fundamentado. (v) Concluido el procedimiento establecido en los literales precedentes, el Concejo Distrital, mediante Ordenanza, aprobar el Plan Urbano Distrital, remitiendo copia del mismo a la Municipalidad Provincial correspondiente.
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4.5 Plan de gestin ambiental

Marco legal El artculo 67 de la Constitucin Poltica del Per, seala que es el Estado quien determina la poltica nacional del ambiente y promueve el uso sostenible de los recursos naturales. La Ley Marco del Sistema Nacional de Ley N 28245 de junio del 2004 de Gestin Ambiental tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicacin de las polticas, planes, programas y acciones destinados a la proteccin del ambiente y contribuir a la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Las estrategias, planes y programas constituyen instrumentos que estructuran y organizan objetivos, recursos, plazos y responsabilidades a fin de ejecutar de forma efectiva, eficaz y oportuna la poltica ambiental y de los recursos naturales. El gobierno nacional y los niveles descentralizados de gobierno, disean y aplican participativamente dichos instrumentos (artculo 77, Reglamento de la Ley N 28245, D.S. 008-2005-PCM). Finalidad El Plan sirve para organizar la forma como la Municipalidad y la comunidad van a trabajar para solucionar sus principales problemas y desarrollar sus potencialidades en todos los campos de la gestin ambiental; se orienta por objetivos o propsitos concordantes con la Poltica Ambiental Local y el Plan de Desarrollo Local Concertado, adems debe ser articulado con los objetivos de la gestin ambiental regional y nacional. Horizonte de planeamiento El Plan debe ser formulado y aprobado para un perodo de 5 aos, debiendo ser actualizado anualmente en procesos participativos. Relacin con funciones del gobierno local Las Competencias Ambientales Compartidas de las municipalidades, establecidas en la Ley de Bases de la Descentralizacin - Ley N 27783, son entre otras, la preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas locales, de defensa y proteccin del ambiente y la gestin de residuos slidos. Las municipalidades provinciales tienen funciones especficas exclusivas para regular y controlar el proceso de disposicin final de desechos slidos, lquidos y vertimientos industriales en el mbito provincial, as como, regular y controlar la emisin de humos,
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gases, ruidos y dems elementos contaminantes de la atmsfera y el ambiente; y tienen funciones compartidas para difundir programas de saneamiento ambiental en coordinacin con las municipalidades distritales y los organismos regionales y nacionales pertinentes (artculo 80, numeral 1.1 , 1.2 y 2.4 - Ley Orgnica de Municipalidades). Las municipalidades distritales deben: proveer el servicio de limpieza pblica determinando las reas de acumulacin de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento industrial de desperdicios; regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares pblicos locales; fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisin de humos, gases, ruidos y dems elementos contaminantes de la atmsfera y el ambiente; y difundir programas de saneamiento ambiental en coordinacin con las municipalidades provinciales y los organismos regionales y nacionales pertinentes (artculo 80, numeral 3.1, 3.2,3.4 y 4.3 de la citada ley). Contenido del Plan: De acuerdo con la gua del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) los planes deben contener estrategias y propuestas de intervencin en: Frente Verde, referido a la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales; Frente Marrn, calidad y salud ambiental; Frente Azul, educacin, conciencia y cultura ambiental; y, Frente Dorado, comercio sostenible y ambiente. Proceso de formulacin y aprobacin: La Comisin Ambiental Local que debe ser conformada de acuerdo a Ley, constituye el espacio ideal de concertacin de la poltica, plan y agenda ambiental local. El Plan debe ser elaborado en forma participativa y abierta con el concurso de representantes de todas las instituciones y organizaciones pblicas y privadas asentadas en la localidad, tanto del mbito urbano como rural, en los diferentes espacios de presentacin, consulta y aprobacin que se promuevan. Luego debe pasar por un necesario examen profesional y tcnico con el concurso pblico y privado, que ayude a revisarlo y enriquecerlo para darle mayor sustento y solidez a algunos de sus contenidos, pero tambin para identificar aquellos contenidos que requieren ms trabajo de estudio y elaboracin. La propuesta de Plan debe ser finalmente concertada dentro de la Comisin Ambiental Municipal, antes de su aprobacin por el Concejo Municipal y su formalizacin a travs de una Ordenanza.
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4.6 Plan de desarrollo econmico local

Marco legal Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Se establece que son competentes para fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local (artculo 195, inciso 7 de la Constitucin Poltica del Per). Los planes y presupuestos participativos son de carcter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector pblico como privado, de las sociedades regionales y locales y de la cooperacin internacional. La planificacin y promocin del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversin pblica con participacin de la comunidad y la competitividad a todo nivel (artculo 18, inciso 18.2 y 18.3 - Ley de Bases de la Descentralizacin). Los gobiernos locales promueven el desarrollo econmico local, con incidencia en la micro y pequea empresa, a travs de planes de desarrollo econmico local aprobados en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; as como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones (artculo VI - Ley Orgnica de Municipalidades). Los gobiernos locales promueven el desarrollo econmico de su circunscripcin territorial y la actividad empresarial local, con criterio de justicia social (artculo 36 - LOM). Las municipalidades, tomando en cuenta su condicin de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones especficas sealadas en el Captulo II del presente Ttulo V de la Ley, con carcter exclusivo o compartido, en materias de desarrollo y economa local: el planeamiento y dotacin de infraestructura para el desarrollo local; el fomento de las inversiones privadas en proyectos de inters local; la promocin de la generacin de empleo y el desarrollo de la micro y pequea empresa urbana o rural; el fomento de la artesana; el fomento del turismo local sostenible; y el fomento de programas de desarrollo rural (artculo 73 inciso 4, numerales 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 y 4.6 - Ley Orgnica de Municipalidades). Esta ley tambien seala que los empresarios, en forma colectiva, a travs de gremios, asociaciones de empresarios, u otras formas de organizaciones locales, participan en la formulacin, discusin, concertacin y control de los planes de desarrollo econmico local.
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Finalidad El Plan busca fortalecer o incluso cambiar la base productiva local, para asegurar beneficios econmicos sostenidos para la mayora de habitantes en el mediano y largo plazo; debe mejorar la actividad productiva, el empleo y la riqueza en el municipio y promover una mejora en la competitividad territorial, es decir, propone un conjunto de polticas e inversiones pblico-privadas que permita aprovechar las oportunidades que se presentan en los mercados. El resultado esperado del Plan es lograr un municipio con un sistema productivo moderno, dinmico, competitivo, sostenible e innovador; capaz de atender a mercados cada vez ms exigentes as como las necesidades crecientes de la poblacin con mayor eficacia y equidad. Horizonte de planeamiento El Plan debe ser formulado y aprobado para un perodo de cinco aos, debiendo ser actualizado anualmente en procesos participativos. Relacin con funciones del gobierno local De conformidad con la LOM (artculo 86, inciso 1) los Gobiernos Locales, en lo referente a la promocin del desarrollo econmico local, tienen en el nivel provincial las funciones especficas exclusivas de: disear un plan estratgico de desarrollo econmico local sostenible, en funcin de los recursos disponibles y de las necesidades de la actividad empresarial de la provincia; flexibilizar y simplificar los procedimientos de obtencin de licencias y permisos en el mbito de su jurisdiccin; mantener un registro de las empresas que operan en su jurisdiccin y cuentan con licencia municipal de funcionamiento, definitiva o provisional; concertar con el sector pblico y el privado la elaboracin y ejecucin de programas de apoyo al desarrollo econmico local sostenible en su espacio territorial. Los Gobiernos Locales en la promocin del desarrollo econmico local tienen en el nivel provincial las funciones especficas compartidas de: organizar, -en coordinacin con el respectivo gobierno regional y las municipalidades distritales de su jurisdiccin-, instancias de coordinacin para promover el desarrollo econmico local, aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, ecotursticos y de biodiversidad; realizar campaas conjuntas para facilitar la formalizacin de las micro y pequeas empresas de su circunscripcin territorial con criterios homogneos y de simplificacin administrativa; elaborar junto con las instancias correspondientes, evaluaciones de impacto de los programas y proyectos de desarrollo econmico local; promover, en coordinacin con el gobierno regional, agresivas polticas orientadas a generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales, as como la elaboracin de mapas provinciales sobre potenciales riquezas, con el propsito de generar puestos de trabajo
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y desanimar la migracin; concertar, en los municipios rurales, con las comunidades campesinas; y articular las zonas rurales con las urbanas, fortaleciendo as la economa regional (artculo 86, inciso 2). Los Gobiernos Locales en la promocin del desarrollo econmico local, en el nivel distrital, tienen las funciones especficas exclusivas de: disear un plan estratgico para el desarrollo econmico sostenible del distrito en funcin de los recursos disponibles y de las necesidades de la actividad empresarial de su jurisdiccin, a travs de un proceso participativo; ejecutar actividades de apoyo directo e indirecto a la actividad empresarial en su jurisdiccin sobre informacin, capacitacin, acceso a mercados, tecnologa, financiamiento y otros campos a fin de mejorar la competitividad; concertar con instituciones del sector pblico y privado de su jurisdiccin sobre la elaboracin y ejecucin de programas y proyectos que favorezcan el desarrollo econmico del distrito; brindar la informacin econmica necesaria sobre la actividad empresarial en su jurisdiccin, -en funcin de la informacin disponible-, a las instancias provinciales, regionales y nacionales; promover las condiciones favorables para la productividad y competitividad de las zonas urbanas y rurales del distrito (artculo 86, inciso 3, de la citada ley). La Ley Marco de la Inversin Descentralizada, Ley N 28059 y sus modificatorias, establece que el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales promueven el desarrollo de inversiones en las regiones para fortalecer el proceso de descentralizacin productiva en el pas respetando los siguientes criterios y garantas: el Estado garantiza la libre iniciativa e inversin privadas, nacionales y extranjeras, efectuadas o por efectuarse, en todos los sectores de la actividad econmica, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la Constitucin y las leyes; la inversin del Estado est orientada a proveer de infraestructura bsica, social y econmica para el mejor desempeo de la inversin privada en la actividad productiva y de servicios; la actividad empresarial que realiza el Estado en su rol subsidiario de acuerdo a la Constitucin, en sus tres niveles de gobierno, gozar del tratamiento y condiciones que se otorgan a la inversin privada; conforme a la normatividad vigente el Estado puede convenir con el capital privado la gestin de servicios pblicos; la garanta para la inversin privada son la simplicidad, celeridad y transparencia en todo procedimiento administrativo para la promocin de la inversin privada; la economa social de mercado se promueve en todos los niveles de gobierno y se desarrolla sobre la base de la libre y leal competencia, as como del libre acceso a la actividad econmica; el Estado en todos sus niveles de gobierno garantiza la estabilidad jurdica para la inversin privada descentralizada con arreglo a la Constitucin y las leyes (artculo 2, incisos 1, 2, 3, 4, 5 y 6).
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Contenido del plan El plan debe contemplar estrategias e intervenciones en relacin con la infraestructura bsica y econmica en el territorio, usos del suelo para actividades econmicas, mejora del costo y calidad de los servicios pblicos locales, reducir trmites, tiempos y costos administrativos para las actividades econmicas, promover el territorio como un lugar de oportunidades para la inversin, promocin de servicios empresariales de informacin, promover la inversin privada en infraestructura y servicios pblicos, promocin para la organizacin de clusters, desarrollo de estudios de mercado, formacin en el desarrollo de planes de negocios de empresas, concordar una cartera de proyectos para promocin de la inversin privada, promocin de la formacin competencias laborales competitivas, promocin para la formalizacin y desarrollo de MYPES, desarrollo del mercado local, y promocin de la reduccin de costos de transaccin. Proceso de formulacin y aprobacin: El Plan es elaborado por el Municipio y los conductores o propietarios de las unidades econmicas, de manera concertada con otros actores locales del territorio, para generar economas externas y aprovechar las ya existentes, de tal manera que permitan configurar un entorno favorable y sostenido del desarrollo econmico local. El Plan concertado con los agentes econmicos de la localidad debe ser finalmente presentado por el alcalde al Consejo de Coordinacin Local, para posteriormente ser aprobado por el Concejo Municipal y formalizado a travs de Ordenanza.
4.7 Plan de desarrollo institucional

Marco legal La Ley Orgnica de Municipalidades en el artculo 9, correspondiente a las atribuciones del Concejo Municipal, en el inciso 2, establece que le corresponde aprobar, monitorear y controlar el Plan de Desarrollo Institucional y el Programa de Inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos. La Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el artculo 10, sobre atribuciones de los otros rganos confortantes del Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el inciso 10.2, seala que cada entidad elabora Programas Multianuales de Inversin Pblica, los mismos que se desarrollan en el marco de los Planes Estratgicos Sectoriales, de carcter multianual, a que se refiere el artculo 55 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado.
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Finalidad El Plan es una herramienta de gestin que sirve para priorizar objetivos y orientar la asignacin de recursos al cumplimiento de las funciones primordiales del Gobierno Local. Se elabora en concordancia con las orientaciones de Poltica General de Gobierno, las polticas de Estado del Acuerdo Nacional, las proyecciones y directrices contenidas en el Marco Macroeconmico Multianual, los Planes de Desarrollo Concertados Regional y Local y las orientaciones y lineamientos de Poltica contenidos en los Planes Sectoriales. Horizonte de planeamiento El Plan debe ser elaborado y aprobado para un perodo de tres aos como mnimo y hasta cinco aos como mximo. Los Concejos Municipales a propuesta del alcalde pueden establecer las modificaciones que estimen convenientes como parte de la actualizacin de otros planes o cambios de las prioridades previamente concertadas con los actores del desarrollo local. Relacin con funciones del gobierno local El Plan, por su carcter integral de la gestin del Gobierno Local, derivada de sus compromisos en los Planes de Desarrollo Local Concertados, puede contemplar todos los mbitos de competencia del Gobierno Local (artculos 73 al 87 de la Ley Orgnica de Municipalidades); estableciendo prioridades en funcin a los recursos pblicos proyectados para el perodo de planeamiento a mediano plazo. Contenido del Plan La elaboracin del Plan incluye la definicin de objetivos y lineamientos, en concordancia con las atribuciones y responsabilidades del Pliego Presupuestario y Unidades Ejecutoras que lo integran para, segn su misin institucional, alcanzar la visin que se propone lograr como institucin. Debe incluir la Programacin Multianual de Inversin Pblica, como un proceso mediante el cual, cada Pliego Presupuestario determina el conjunto de proyectos de Inversin Pblica que se encuentran en la etapa de preinversin e inversin, a ser evaluados o ejecutados, dentro del marco de las polticas y prioridades establecidas en los Planes Sectoriales y los Planes de Desarrollo Concertados, regionales y locales. El Plan debe contener tambin el Plan de Desarrollo de Capacidades Institucionales y de Gestin, orientado a mejorar la gestin de las competencias del equipo humano que forma parte del gobierno local y asume las funciones de desarrollo de bienes y servicios para el ciudadano, esto puede incluir la necesidad de cambios en la estructura de organizacin (ROF, CAP, MOF, MAPRO, TUPA); acciones de gestin de
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personal como capacitacin, desplazamientos; adecuacin y mejora de espacios fsicos y equipamiento para el desempeo de las funciones del personal; as como cualquier otro aspecto que involucre una mejora de la capacidad institucional para el logro de su misin como ente de gobierno local. Proceso de formulacin y aprobacin: Las Unidades Ejecutoras del pliego cuantifican sus objetivos y acciones en trminos fsicos y monetarios y la estrategia y cursos de accin que adoptarn para alcanzarlos. Es necesario establecer un orden de prelacin entre cada uno de los objetivos y acciones que cada Pliego se fije. La Oficina de Planificacin del pliego formula la propuesta de Plan y la Oficina de Programacin de Inversiones (OPI) formula la parte correspondiente al Plan Multianual de Inversiones Pblicas, que se debe integrar al Plan de Desarrollo Institucional. Finalmente, el alcalde presenta el proyecto de Plan al Concejo Municipal, quien lo aprueba y formaliza a travs de la Ordenanza.
4.8 Plan operativo y presupuesto institucional

Marco legal Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a Ley (artculo 199 de la Constitucin Poltica del Per). Los gobiernos locales estn obligados a promover la participacin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuesto y en la gestin pblica (artculo 17 - LBD). Esta ley tambin seala que los planes y presupuestos participativos son de carcter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector pblico como privado, de las sociedades regionales y locales y de la cooperacin internacional. La planificacin y promocin del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversin pblica con participacin de la comunidad y la competitividad a todo nivel (artculo 18, inciso 18.2 y 18.3). Los gobiernos locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administracin y gestin, los mismos que se formulan y ejecutan conforme a Ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados. Los presupuestos de inversin se elaboran y ejecutan en funcin a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados conforme a lo previsto en esta Ley, sujetndose a las normas tcnicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Los
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presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y complementariamente con los recursos transferidos dentro de los lmites establecidos en la ley (artculo 20, inciso 20.1, 20.2 y 20.3 - LBD). Por otro lado la LOM seala que las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administracin y gestin, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdiccin. El Presupuesto Participativo forma parte del sistema de planificacin. Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artculo 197 de la Constitucin, regulan la participacin vecinal en la formulacin de los presupuestos participativos. El presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos, y estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que establece la normatividad sobre la materia. Para efectos de su administracin presupuestaria y financiera, las municipalidades provinciales y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo (artculo 53). En este sentido la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N 28411, establece que las Entidades, para la elaboracin de sus Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales, deben tomar en cuenta su Plan Estratgico Institucional (PEI) que debe ser concordante con el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertados (PDRC), y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC), segn sea el caso; el Presupuesto Institucional se articula con el Plan Estratgico de la Entidad, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, a travs de los Planes Operativos Institucionales, en aquellos aspectos orientados a la asignacin de los fondos pblicos conducentes al cumplimiento de las metas y objetivos de la Entidad, conforme a su escala de prioridades; y que, los Planes Operativos Institucionales reflejan las Metas Presupuestarias que se esperan alcanzar para cada ao fiscal y constituyen instrumentos administrativos que contienen los procesos a desarrollar en el corto plazo, precisando las tareas necesarias para cumplir las Metas Presupuestarias establecidas para dicho perodo, as como la oportunidad de su ejecucin, a nivel de cada dependencia orgnica (artculo 71, numerales 71.1, 71.2 y 71.3). El proceso del Presupuesto Participativo es un mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado Sociedad Civil. Para ello los gobiernos locales promueven el desarrollo de los mecanismos y estrategias de participacin en la programacin de sus presupuestos, as como en la vigilancia y fiscalizacin de la gestin de los recursos pblicos (artculo 1 - Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056).
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Esta ley N 28056 en su artculo 5 seala que la sociedad civil toma parte activa en el proceso de programacin participativa de los presupuestos de los gobiernos locales con nfasis en los gastos de inversin, de acuerdo a las Directivas y Lineamientos que para estos fines emitir la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas. Estos presupuestos se sustentan en las orientaciones, compromisos, aportes y prioridades establecidas en los planes de desarrollo concertados a nivel regional y local. Finalidad El Plan Operativo es un instrumento de planificacin de corto plazo, el mismo que debe definir los objetivos parciales y especficos de rea de gestin de la organizacin municipal, y en base a ello debe determinarse las actividades y proyectos que se programan ejecutar durante el prximo ejercicio fiscal; la correcta definicin de las actividades y proyectos derivar finalmente en la formulacin del presupuesto de gastos, en funcin a la asignacin de crditos presupuestarios y finalmente se determinar el cuadro de necesidades de bienes y servicios que es necesario para la elaboracin del Plan de Adquisiciones a nivel institucional. La planificacin de corto plazo, que se traduce en el Plan Operativo y el Presupuesto, debe ser necesaria consecuencia de la Planificacin del Desarrollo Local a mediano y largo plazo Horizonte de planeamiento El Plan Operativo y su expresin econmica en el Presupuesto Institucional se formulan para el perodo de un ao. Relacin con funciones del gobierno local El Plan, por su carcter integral de la gestin del Gobierno Local, derivado de sus compromisos en los Planes de Desarrollo Local Concertados y los objetivos y metas de su Plan de Desarrollo Institucional, puede contemplar todos los mbitos de competencia del gobierno local (artculos 73 al 87 de la Ley Orgnica de Municipalidades); estableciendo prioridades en funcin a los recursos pblicos asignados y proyectados para el perodo anual correspondiente. Contenido del Plan El Plan Operativo contiene los objetivos, intervenciones y metas por cada rea de la organizacin municipal, los que deben ser concordantes con lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Local Concertado y el Plan de Desarrollo Institucional y dems planes vigentes en el gobierno local. Especialmente en lo que se refiere a la programacin anual
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de los proyectos de inversin que deben ser considerados, debe ser el producto de los acuerdos y compromisos del Proceso de Presupuesto Participativo. El Plan Operativo se refleja a nivel de recursos asignados y metas presupuestarias en el Presupuesto Institucional. Como parte del Plan debe elaborarse tambin el Plan Anual de Contrataciones, el cual debe ser resultado de la programacin operativa y metas que deben ser alcanzadas por las actividades y proyecto a ejecutarse en el perodo anual. Proceso de formulacin y aprobacin El Plan operativo debe iniciarse con el proceso del Presupuesto Participativo, para establecer los compromisos que la entidad asume con la poblacin en materia de prioridades en la ejecucin de proyectos de inversin pblica. Producidos los acuerdos con los agentes participantes, estos son presentados por el Alcalde al Consejo de Coordinacin Local para la concertacin definitiva; luego, cada rea de la organizacin define sus actividades y proyectos que les corresponde, cuantificando sus metas fsicas y presupuestarias en funcin a los objetivos priorizados y recursos asignados; la Oficina de Planificacin formula el proyecto de Plan Operativo y Presupuesto Institucional; el alcalde aprueba el Plan Operativo por Resolucin de Alcalda y presenta al Concejo Municipal el proyecto de Presupuesto para su aprobacin, luego de lo cual se formaliza a travs de un Acuerdo de Concejo y finalmente por Resolucin de Alcalda, como titular del Pliego Presupuestario. Posteriormente la oficina de logstica formula el Plan Anual de Contrataciones que es aprobado por el Alcalde o por el funcionario al cual se le ha delegado dicha funcin.
5. Modelo de proceso de gestin de la planificacin local

5.1 Objetivos del proceso de planificacin local
Fortalecer la gobernabilidad democrtica y a la institucin municipal como lder promotor del desarrollo humano integral de la localidad. Lograr un gobierno local eficaz, convirtiendo a la municipalidad en gestor de mayores oportunidades para la realizacin de su poblacin, formulando polticas concertadas y reglas claras y apropiadas para la realizacin de las actividades locales que propicien el desarrollo sostenible de la localidad.
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Generar condiciones para el desarrollo local sustentable. Desarrollar un mayor y amplio conocimiento en los actores locales, de las potencialidades y oportunidades para el desarrollo; logrando que adquieran conocimientos y capacidades que les permitan renovar permanentemente sus competencias para la gestin local, canalizando sus demandas y expectativas con la ms amplia inclusin y participacin de todos los agentes del desarrollo local, con mecanismos de transparencia y accesibilidad a la informacin, promoviendo su intervencin en las acciones de control de resultados e impactos de las acciones municipales en el desarrollo local. Fortalecer la institucionalidad municipal para alcanzar mayores niveles de eficacia (logro de objetivos esperados), eficiencia (uso adecuado de los recursos para alcanzar las metas), productividad (capacidad de producir ms con los recursos disponibles) y calidad (excelencia) en los bienes y servicios que provee a su poblacin. Lograr una gerencia estratgica de la calidad total, relacionando sus recursos disponibles con los cambios que se producen en los sistemas econmicos, polticos, sociales, ambientales y tecnolgicos; logrando el mximo aprovechamiento de sus potencialidades para concretar con la comunidad los objetivos y metas del desarrollo local, con un alto compromiso y responsabilidad de sus integrantes por el logro de resultados en beneficio de la comunidad.
5.2 Descripcin de los procesos de planificacin local

El proceso de planificacin local se basa en las necesidades y expectativas de la poblacin, las cuales deben ser recogidas, organizadas y priorizadas para realizar las intervenciones en el territorio que permitan alcanzar los objetivos de desarrollo humano sustentable en la localidad. Esta transformacin de las demandas, en mejora concreta de la calidad de vida de las personas en el territorio, se realiza a travs de tres grupos de procesos: Grupo de Procesos Estratgicos, Grupo de Procesos de Realizacin y Grupos de Procesos de Apoyo.
5.2.1 Grupo de procesos estratgicos

Se denominan procesos estratgicos, por cuanto ellos deben gestionarse independientemente de las acciones correspondientes a la planificacin local; tambin, porque la existencia o no de alguno de los efectos de dichos procesos generan condiciones favorables o desfavorables para la planificacin del desarrollo local sustentable. A continua56
cin se presenta una breve descripcin respecto de lo que se considera debe ser materia de gestin local en cada uno de los procesos estratgicos: Fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica: El reconocimiento de que el ciudadano y sus organizaciones son los actores claves del desarrollo local, es fundamental para concretar una gestin pblica municipal con la mayor inclusin de los vecinos, sin distincin, a fin de que las acciones de la gestin sean el resultado de la concertacin de los distintos intereses en la localidad; que logre comprometer a todos en el propsito de alcanzar los objetivos predeterminados, con una visin de largo plazo. Para ello es indispensable que las autoridades municipales, no slo en el cumplimiento de las disposiciones legales, sino por conviccin y compromiso con la democracia, faculten a la organizacin municipal con normas, procesos, mecanismos e informacin que permitan la ms amplia participacin en la formulacin, ejecucin y control de las acciones municipales. La democracia supone un fuerte tejido institucional pblico privado, siendo por tanto indispensable tambin desarrollar los mecanismos de cooperacin, asociatividad y alianzas estratgicas, para lo cual se debe desarrollar los mecanismos de confianza, a fin de acrecentar el capital social en la jurisdiccin.
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Fortalecimiento de capacidades institucionales. Las competencias institucionales y de los actores del desarrollo local, su adquisicin y renovacin permanente sern la clave para asegurar la calidad, continuidad y xito del proceso de planificacin del desarrollo local. Para lograrlo, no solo se requiere que la municipalidad realice procesos permanentes de formacin y capacitacin de los actores locales, sino que debe lograrse la formacin y capacitacin de la ciudadana desde la etapa escolar, a fin de que la gobernabilidad democrtica logre un desarrollo local sustentable. El resultado de la gestin institucional ser entonces producto de la adecuada interaccin, combinacin e integracin de los recursos disponibles, las personas, los conocimientos y las tecnologas. El desarrollo de tales capacidades institucionales permitir reconocer, poner en valor y explotar potencialidades, incrementando as las condiciones para mayores oportunidades del desarrollo local. Investigacin y desarrollo de conocimientos: El desarrollo local es una oportunidad para alcanzar un futuro de mejor calidad de vida y realizacin de las personas no puede ser producto de la imaginacin. Se requieren bases de conocimientos, lo ms amplias posibles, respecto a los problemas, sus causas y efectos; como as tambin, referentes a las potencialidades y las condiciones requeridas para su puesta en valor y explotacin. La realidad local (en todas sus dimensiones) que determina las posibilidades del desarrollo integral del ser humano, debe ser explorada sobre bases cientficas y tcnicas, a fin de que los anlisis de prospectiva puedan ser certeros y apropiados para la realidad. La municipalidad y los dems actores locales, deben, por tanto, convocar a las instituciones acadmicas y de investigacin, as como invertir en investigacin para el desarrollo local; con la finalidad de producir conocimientos requeridos para alcanzar la innovacin de los procesos econmicos-productivos, sociales, culturales, ambientales y polticos- institucionales en la jurisdiccin. Financiamiento para el desarrollo local: Consiste en revisar la estructura de ingresos y gastos, especialmente en los aspectos que corresponden al ciclo integral de la gestin de inversiones, determinando tendencias y evaluando indicadores bsicos de los estados financieros y presupuestarios, con el propsito de poder adoptar las polticas de gestin institucional que permitan asignar los recursos pblicos para financiar las distintas fases de la gestin de las acciones, asegurando la sostenibilidad de las mismas y en especial la vida til de los proyectos pblicos.
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Este proceso implica indagar sobre la disponibilidad de fondos pblicos de otras entidades o instancias de gobierno, as como explorar las posibilidades de financiamiento de las acciones para el desarrollo local por parte de los compromisos del sector privado y de la cooperacin, a fin de incrementar la disponibilidad de recursos para el financiamiento de las operaciones previstas para el desarrollo local y asegurar su sostenibilidad. Comunicacin y marketing local La planificacin participativa requiere de un intenso proceso de comunicacin entre el gobierno local y los diferentes actores del desarrollo en el territorio (comunicacin interna). As tambin, para alcanzar los objetivos del desarrollo local concertado entre las autoridades y la poblacin local se debe realizar el mercadeo de la ciudad (comunicacin externa), a fin de ofrecer las bondades del territorio a los ciudadanos de otras localidades, regiones o pases, mostrando a la localidad como un lugar de oportunidades para todos. Para mantener un clima interno positivo, la comunicacin en organizaciones gubernamentales debe vincularse cada da ms al ciudadano, sacndole el mximo provecho a los mensajes. Si esa comunicacin no es sistmica, no se planifica, y no tiene sentido estratgico, se corre el riesgo de diluir los esfuerzos de trabajo de gobierno y generar una imagen difusa o negativa, que poco contribuye a orientar, informar y prestar los servicios a los ciudadanos de manera eficiente. Los objetivos generales de la comunicacin pblica con los ciudadanos son: aumentar el conocimiento respecto de la problemtica local, educar para promover la utilizacin racional de los bienes y servicios pblicos, lograr una participacin activa en la gestin social de los bienes y servicios pblicos y movilizar a los ciudadanos para determinar las prioridades de sus demandas y necesidades. El marketing local o marketing de la ciudad, basado en las estrategias del desarrollo local, debe extenderse al conjunto de los ciudadanos del pas y el extranjero, con el fin de atraer (clientes) turistas, inversionistas, consumidores, visitantes, habitantes, etc., que consuman (compren) bienes y servicios pblicos y privados, que son ofertados (producidos) en la ciudad. Una ciudad que no se promociona (vende), en base a su singularidad cultural y/o patrimonial, es una ciudad que tiende a la involucin, es decir, su desarrollo no ser sustentable; por ello, una vez definidas las estrategias del desarrollo local, todos los actores deben convertirse en agentes de comunicacin, de mercadeo de la ciudad; ello supone, como se seal anteriormente, el mximo compromiso social.
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5.2.2 Grupo de procesos clave o de realizacin

Los procesos clave o de realizacin son aquellos que estn directamente vinculados a las acciones de planificacin local con participacin activa de los ciudadanos e instituciones de la localidad. A continuacin se presenta una breve descripcin de las acciones que debe gestionar el gobierno local para lograr un eficaz proceso de planificacin del desarrollo local: Organizacin para la concertacin de los actores del desarrollo local: El proceso de planificacin concertada con los actores del desarrollo local supone que la participacin debe organizarse para producir resultados eficaces y que el debate, negociacin y concertacin transiten por cauces democrticos. La organizacin de la participacin ciudadana no debe dejar la sensacin de exclusin o lmites a tal participacin; supone el diseo de muy variados mecanismos y espacios de debate, negociacin y concertacin entre todos los actores del desarrollo local. La organizacin debe responder tanto a una participacin en funcin al mbito territorial donde el ciudadano o instituciones actan cotidianamente, o a otra forma de participacin que debe poder darse, en razn al mbito funcional del desarrollo local en el cual el ciudadano o instituciones realizan su actividad productiva principal. Estas dos formas de participacin deben contar con mecanismos permanentes y eficaces de coordinacin y bsqueda de consensos; los cuales derivan sus propuestas a un mbito de organizacin de carcter decisorio o poltico en el cual se formalizan los planes y polticas pblicas del desarrollo local. Estos tres mbitos de organizacin del proceso de planificacin local deben contar con un grupo de apoyo o equipo tcnico, que d soporte a todas las acciones de planificacin local. En el diseo de la organizacin de la planificacin participativa debe aprovecharse al mximo la competencia constitucional del gobierno local para la organizacin y reglamentacin de la participacin ciudadana. Cada instancia o mecanismo participativo debe contar con reglas claras y flexibles; donde se vislumbre el objeto, misin, funciones y competencias, as como la necesaria articulacin entre las diferentes instancias; a fin de producir, en la diversidad de intervenciones, un nico y concertado proceso de desarrollo local.
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Diagnstico territorial y sectorial: El proceso de diagnstico tiene por objeto lograr una comprensin del contexto del espacio territorial, la demanda para el desarrollo integral de la localidad y tambin identificar las potencialidades, que procesadas y analizadas, proporcionan informacin y conocimientos necesarios para la formulacin de estrategias que orientan las acciones de solucin de los problemas locales y encaminan la gestin al logro de los objetivos de desarrollo sustentable. Es un proceso por el cual a travs de diversas actividades, tcnicas e instrumentos se levanta, agrega, consolida y analiza informacin de la realidad comunal, distrital y provincial; su resultado es un conocimiento integral y socialmente compartido de las distintas dimensiones del desarrollo local: poblacional, social, cultural, geogrfica, ambiental, poltica y econmica de la jurisdiccin del gobierno local. Se deben identificar los problemas, que se hacen evidentes por sus manifestaciones externas, por la forma en que afecta a uno o varios mbitos de una determinada situacin de la realidad. Un problema normalmente es asociado a las necesidades insatisfechas, a los inconvenientes para poder satisfacer tales necesidades o a los elementos que restan posibilidades para generar oportunidades de desarrollo humano en el territorio. Es tambin considerado como un elemento de valoracin, identificar la existencia de algo malo o deficiente que existe, en vez de algo que se considera bueno o mejor.
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Se debe identificar tambin las potencialidades, que son las propias fuerzas, recursos, oportunidades y articulaciones que existen en nuestro territorio y que estn a nuestra disposicin para poder superar las limitaciones y generar mayores oportunidades para alcanzar el desarrollo humano integral y sustentable. El aprovechamiento y adecuado uso de recursos o capitales, es considerado como un punto de partida para generar el impulso inicial que permita movilizar las fuerzas socio-econmicas y culturales necesarias para conseguir la cobertura de los diversos dficits que caracterizan el nivel actual de desarrollo del territorio. El diagnstico como parte de la planificacin supone un conocimiento, lo ms cercano posible a la realidad integral de la localidad, para ello este componente debe ir incrementando la profundidad de sus estudios, anlisis e identificacin de ao en ao; as como tambin, debe combinar diversos mecanismos o instrumentos como son los estudios cientficos de prospectiva, los talleres participativos de anlisis de problemas y anlisis FODA, entre otros de recopilacin de informacin primaria, como las encuestas de percepcin ciudadana y entrevistas a los lderes de opinin; asimismo se debe contar con diversos mecanismos de recoleccin de informacin secundaria de estadsticas pblicas o privadas, fuentes documentales, bases de datos y otros que estn disponibles en cada uno de los temas que implican el desarrollo local. El proceso de diagnstico debe desarrollar la actividad de anlisis del contexto internacional, para determinar la capacidad local de atraer capitales y tecnologa necesaria para su desarrollo, identificar el nivel y calidad de la produccin local para las exportaciones por reas de mercado en el mundo, identificar la capacidad estratgica de los agentes locales para negociar con los agentes externos, identificar el grado y caractersticas de participacin de la ciudad en la atraccin de turistas extranjeros y nacionales. El proceso de diagnstico debe desarrollar tambin la actividad de anlisis del contexto nacional, para identificar el grado de insercin de la localidad en las prioridades y objetivos nacionales, tomando en cuenta la reforma del Estado y la situacin macroeconmica; identificar las brechas o demandas insatisfechas del desarrollo local en relacin con la metrpoli, la regin y el pas; establecer el grado y capacidad de negociacin y concertacin del gobierno local con el gobierno regional y el gobierno nacional. Definicin estratgica: La finalidad del proceso de definicin estratgica es que, a partir de una total y clara comprensin de las necesidades y aspiraciones de la poblacin, se definan las alternativas y oportunidades del desarrollo y las acciones priorizadas que deben ejecutarse para superar las dificultades y generar condiciones para que los ciudadanos alcancen progresiva y
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sostenidamente una mejor calidad de vida y puedan realizarse integralmente en su comunidad. Definir una estrategia de desarrollo local significa elegir el rumbo adecuado (dicho rumbo debe responder necesariamente a las necesidades y expectativas mayoritarias de la poblacin), solo as, la estrategia adquiere valor y sentido para los ciudadanos. El proceso de planificacin estratgica, tiene como producto las decisiones a largo plazo (entre cinco a diez aos), sobre lo que se debe hacer en la localidad y en qu oportunidad, generando impactos positivos y mayores oportunidades de desarrollo en la poblacin local. Dichas decisiones deben plasmarse en el Plan de Desarrollo Local Concertado, como el principal instrumento de planificacin y gestin local con el que debe contar todo gobierno local. El proceso comprende acciones para descubrir los patrones o caractersticas de una situacin determinada, establecer una necesidad de cambio, definir y formular las estrategias que son indispensables para producir dicho cambio, proveer de los instrumentos que lo facilitarn y harn posible, y establecer las normas y responsabilidades para la implantacin de las estrategias. Para que el proceso de formulacin estratgica tenga resultados, es indispensable que todo el proceso mental de anlisis y de creatividad para la formulacin estratgica, deba ser comunicado a los miembros de la comunidad y puesto en prctica. El proceso alcanza su mximo potencial cuando el pensamiento y la accin estn integrados. El Plan de desarrollo local -como producto del proceso de definicin estratgica- debe tener claramente identificada la vocacin del territorio sobre la cual se organizarn las acciones principales que impulsarn las otras dimensiones del desarrollo local; debern definirse tambin cules sern los valores sobre los cuales se sustentar la estrategia y que permitirn que los ciudadanos y el gobierno local asuman compromisos y responsabilidades; de igual forma, se deber establecer cul ser la visin o la imagen, objetivo de la localidad que se espera alcanzar como resultado del proceso de planeamiento. Como consecuencia de lo anterior, se deber establecer cul ser la misin del gobierno local, es decir cules sern los compromisos y responsabilidades de la municipalidad para poner en prctica la estrategia y alcanzar los objetivos del planeamiento; luego, deben establecerse y formularse con claridad los objetivos generales y especficos por cada dimensin del desarrollo local. Finalmente, deben formularse las estrategias, es decir, definir cules sern las lneas de accin por las que se debe transitar, que permitan alcanzar los objetivos y metas de largo plazo propuestos, y dentro de cada una, realizar las sugerencias o ideas de actividades y/o proyectos que suponen una adecuada intervencin para el logro de los objetivos del desarrollo local.
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Definicin tctica: El proceso de definicin tctica, cuyo horizonte temporal de planificacin debe ser a mediano plazo (tres a cinco aos), tiene por objeto ser ms especfico en la definicin de las intervenciones (actividades o proyectos) que deben implementarse de acuerdo a las prioridades asignadas para cada uno de los objetivos del desarrollo concertado en el proceso de definicin estratgica. Este proceso en la prctica puede comprender una variada gama de planes especializados en los diferentes mbitos o aspectos del desarrollo local, sectoriales o integrales, que definen objetivos tcticos y prioridades de las intervenciones en el territorio local. As por ejemplo, cada gobierno local debe contar con instrumentos de planificacin, tales como: Plan de desarrollo urbano o rural, Plan de desarrollo econmico local, Plan de gestin ambiental local, Plan de gestin de vulnerabilidades y riesgos, Plan de desarrollo social local, Plan de desarrollo institucional municipal, etc. Cada uno de estos planes define, desde diferentes mbitos y especialidades, la organizacin de los recursos disponibles para el desarrollo de intervenciones, que son tcnicamente evaluadas y priorizadas en funcin a la proyeccin de los recursos disponibles para el mediano plazo; tales intervenciones deberan corresponder a aquellas que se presentaron como ideas en el proceso de definicin estratgica. El proceso de definicin tctica tiene tambin como producto la definicin de polticas pblicas locales, es decir, las reglas con las cuales se espera se desenvuelvan los actores del desarrollo local en determinada rea de la convivencia en el territorio y en orientacin al logro de los objetivos del desarrollo; tales polticas pblicas de mbito local deben igualmente ser consensuadas a fin de que sean efectivamente cumplidas por los ciudadanos en sus actividades cotidianas, y en sus relaciones entre s y con el gobierno local. La participacin de los ciudadanos en este proceso tiene por objeto fundamental revisar y validar las prioridades de las intervenciones que deben ser ejecutadas y establecer los compromisos que correspondan a cada uno de los actores locales en la ejecucin de las intervenciones que se ha decidido ejecutar. Luego el equipo tcnico del gobierno local deber organizar cada intervencin en funcin al horizonte de planeamiento (mediano plazo), considerando: los diferentes ciclos de vida de cada una de ellas (desarrollo y evaluacin de estudios, ejecucin y trmino), las restricciones ambientales y las condiciones del financiamiento de cada etapa del ciclo de vida. Finalmente, la propuesta de intervenciones para el mediano plazo debe ser aprobada por las diferentes instancias de la organizacin poltica considerada en la planificacin local.
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Definicin operativa: Definida la visin, misin y objetivos estratgicos (largo plazo), as como los objetivos e intervenciones tcticos (mediano plazo) se ingresa al proceso de planificacin operativa (corto plazo, un ao), aclarando las polticas pblicas locales, mejorando los procesos de gestin y redefiniendo la estructura de organizacin, si fuese necesario, en caso que puedan afectar el funcionamiento adecuado de la institucin para el logro de los objetivos. El proceso de planificacin operativa tiene como propsito fundamental que cada unidad de gestin institucional logre la mxima eficiencia en el uso de los recursos que le han sido asignados, con el mejor resultado posible. La planificacin operativa corresponde a cada perodo de gestin anual, sus definiciones a nivel de objetivos, intervenciones y metas se articulan a nivel de uso de recursos econmicos en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), el cual debe ser aprobado por el Concejo Municipal, luego del proceso participativo. Los planes operativos deben contener una descripcin detallada de las intervenciones que sern efectivamente ejecutadas en un perodo anual, estableciendo con claridad cul es la misin, objetivos, metas, productos y efectos esperados de cada intervencin a cargo de cada una de las unidades de gestin de la organizacin. La formulacin operativa tambin debe definir las responsabilidades de cada unidad de gestin, tales responsabilidades estn referidas al capital intelectual, fsico u operacional y social que debe acumular o agregar valor en cada puesto de trabajo. La planificacin operativa supone la definicin de los indicadores, los cuales debern ser establecidos por el funcionario, sealando al lado de cada responsabilidad, cmo o de qu manera debe ser medida, para as evaluar la eficacia de su cumplimiento (por ejemplo, porcentaje de reduccin de gastos; tiempo para resolver ciertos trmites; nmero objetivo de expedientes que se atendern; tiempo para resolver consultas o reclamos, tipo y nivel de acumulacin de informacin, estudios, etc.). Los indicadores deben ser muy especficos y relevantes para medir la calidad del trabajo realizado. La planificacin operativa tiene una serie de ventajas; por un lado, promueve la disciplina y el mejor uso de las capacidades humanas; y de otro, fomenta tambin la capacidad de autocrtica respecto del desempeo alcanzado, proceso que debe repetirse constantemente para lograr la mxima motivacin de los funcionarios.
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5.2.3 Grupo de procesos de apoyo

Los procesos de apoyo se refieren a las acciones que realiza el gobierno local para garantizar que la planificacin local pueda concretarse con la mayor participacin de los ciudadanos y principales actores del desarrollo. La ejecucin de algunas acciones puede ser realizada de manera temporal o permanente, en funcin a las necesidades del proceso de planificacin participativa. A continuacin se presenta una breve descripcin de las intervenciones que corresponden a cada uno de los procesos de apoyo: Negociacin y resolucin de conflictos sociales: El conflicto es parte consustancial de la vida cotidiana, porque la diversidad existe (no hay que crearla). Son diversos los criterios y posiciones dentro de un grupo y en los conflictos subyacen posiciones y criterios muy diversos. La divergencia y el conflicto son inherentes a los intercambios sociales; afectan a los individuos, grupos, sociedades, localidades, regiones, pases y bloques econmicos, es decir, al mundo entero; la complejidad en la que nos desenvolvemos a diario, es tambin creciente, por ello la capacidad para la consecucin de acuerdos, para la elaboracin de consensos y para el logro de su sustentabilidad es un recurso esencial, por lo que es primordial y urgente el desarrollo de estas capacidades a nivel local. Un conflicto manejado inadecuadamente puede conducir a situaciones muy desfavorables para el desarrollo de una intervencin, por ejemplo: bloqueo en la comunicacin, donde se pueden restringir informaciones importantes; distorsin deliberada de hechos para defender una posicin en el grupo, se rompe la coalicin de grupo y se forman emparejamientos o subgrupos (en algunas ocasiones, con no muy sanos propsitos), se puede propiciar una lucha de ganadores - perdedores difcil de resolver. Negociamos todos los das en todas las facetas de nuestras vidas personales y profesionales; lo hacemos aunque no siempre seamos plenamente conscientes de este hecho. Los buenos o los malos resultados que se obtienen en las negociaciones tienen repercusiones muy difciles de delimitar; van tejiendo tramas complejas de causas y efectos que pueden conducir a la satisfaccin, al arrepentimiento y la recriminacin. Las negociaciones no suceden, se las promueve y se las debe gestionar de manera sistemtica. El proceso de negociacin y resolucin de conflictos sociales tiene como requisitos necesarios: reconocer y aceptar la existencia del conflicto (percepcin del conflicto); voluntad de solucionar el conflicto; necesidad de bsqueda de una solucin efectiva (constructiva), los llamados conflictos buenos o productivos, son solo aquellos donde las partes implicadas quieren solucionar la situacin existente; tener la creencia, con-
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viccin y flexibilidad para creer y estar convencidos de que las personas (incluido uno mismo) podemos cambiar y asumir una conducta colaborativa de conciliacin; y, tratar de dar una solucin a tiempo porque la dilacin puede llevar a efectos acumulativos que pudieran convertirse en problemas irreversibles. Todo proceso de negociacin debe realizarse como mnimo en tres etapas: (i) Anlisis:es una etapa donde se trata de acopiar toda lainformacinposible y confrontarla. Donde se debenanalizarlas necesidades yvalores personales y sociales a defender. Debe ser una etapa deorganizaciny meditacin de la informacin, as como de anlisis depercepcionesy emociones hostiles, la posible falta de claridad, barreras en la comunicacin, etc. (ii) Proyeccin:aqu se analiza la trada conflicto hombre contexto en una constante interdependencia. Es una etapa donde se decide lo que se har, cundo, cmo y para qu; estando convencidos que hasta los actores sociales ms hbiles no pueden llegar a anticipar todas las consecuencias de las acciones que emprenden. Las contingencias existen, no se crean intencionalmente. Lo cierto es que la flexibilidad, la creatividad y la honestidadvan de la mano en elxitode esta fase de planear una proyeccin en la negociacin de un conflicto. (iii) Discusin:las partes se comunican en busca de llegar a un acuerdo, donde las habilidades sociales son fundamentales para untratamientoy entendimiento adecuado entre las partes. Las acciones coherentes y honestas sern siempre favorecedoras para la toma de decisiones en el manejo adecuado de un conflicto. Acceso a informacin y transparencia: El proceso de informacin y transparencia tiene como el elemento ms difcil de superar la asimetra de informacin, as como la falta de conocimientos y competencias entre los ciudadanos, las instituciones y la gestin municipal para la gestin pblica concertada del desarrollo local. Para reducir dicha asimetra en las relaciones para el desarrollo local, no es suficiente el proceso de comunicacin y difusin, sino que previamente se debe producir lenguajes y conceptos que puedan ser asimilados democrticamente por todos los actores locales y facilitar su acceso por los ms diversos y variados medios que sea posible. No basta la existencia de medios para que la informacin sea accesible, para que el ciudadano disponga de ella, sino que supone tambin la capacidad que el ciudadano
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tenga para captar, entender y apropiarse del mensaje, produciendo la retroalimentacin necesaria e indispensable para que el proceso participativo funcione; logrando que las instancias de participacin, no sean slo actos formales, sino sobre todo fuente de conocimiento, decisin y compromiso para el desarrollo local entre todos los actores. Hoy en da, el principal medio para este proceso es el Internet. A travs de l se pueden desarrollar y utilizar de manera combinada diferentes recursos multimedia para llevar de forma oportuna, comprensible, veraz y reutilizable aquella informacin y conocimiento relacionados a todos los mbitos necesarios para el desarrollo local y el funcionamiento del gobierno local. Monitoreo y control: El proceso de monitoreo y control est referido al seguimiento y evaluacin de los indicadores de producto = operativo (unidades de bienes o servicios producidos en funcin a las metas previstas), de resultado = tctico (eficiencia y eficacia de la organizacin en el uso de recursos para alcanzar y hasta superar las metas) y de impacto = estratgico (eficacia externa de la organizacin para mejorar la calidad de vida y el desarrollo de la ciudad y sus habitantes) que deben haber sido establecidos en los diferentes procesos de planificacin estratgica, tctica y operativa, junto con los objetivos de los procesos de gestin y las responsabilidades de cada unidad orgnica. El control de gestin municipal y del desarrollo local es una actividad indispensable para asegurar el logro de los objetivos institucionales y estratgicos. Se deben establecer los correspondientes mecanismos de control de manera que faciliten detectar a tiempo las posibles desviaciones e introducir las medidas correctivas necesarias. Las actividades de control estn relacionadas al control de resultados, es decir, a la evaluacin peridica del grado de avance y cumplimiento de los objetivos estratgicos del desarrollo local; el control de procesos est referido a la evaluacin de los objetivos generales y especficos de la institucin municipal que se realiza a travs de las actividades y proyectos incluidos en el respectivo plan operativo y presupuesto municipal. El control supone adems la actividad de evaluacin ex post. Esta evaluacin supone el anlisis de informacin que permite evaluar los impactos de la gestin pblica en la ciudad, as como proveer de informacin de retroalimentacin para los siguientes ciclos de planeamiento estratgico e institucional. Asimismo, la evaluacin ex post es til tambin para extraer las experiencias y aprendizajes que permitan mejorar la gestin pblica local, y finalmente, para permitir la reformulacin de polticas pblicas locales y los instrumentos de gestin municipal.
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Rendicin de cuentas y evaluacin: La auditora social se refiere a los procesos por medio de los cuales los ciudadanos o las organizaciones de la sociedad civil o ambos, establecen mecanismos independientes del gobierno local, a travs de los cuales exigen a la administracin municipal una provisin de servicios o bienes pblicos de manera eficiente y satisfactoria, de acuerdo a sus demandas sociales y a las promesas de los planes de desarrollo local. La auditora social es tambin un instrumento que contribuye a la lucha contra la corrupcin y mejora los procesos de rendicin de cuentas a los que est obligado el gobierno local con sus ciudadanos. La evaluacin de si un bien o servicio pblico efectivamente contribuye al bien comn, debe ser una evaluacin de los propios ciudadanos y de las instituciones de la sociedad civil, quienes emiten un juicio de valor respecto de la actuacin de la gestin pblica municipal, sea de un proceso especfico o en forma conjunta de la gestin del gobierno local; as por medio de las auditoras sociales, los actores del desarrollo local pueden influenciar las agendas polticas, solicitar informacin pblica al gobierno local y demandar la mejor calidad en la prestacin de servicios pblicos. El proceso de rendicin de cuentas a los ciudadanos supone exponer los resultados de gestin y los impactos de ella sobre el desarrollo local, sealando el grado de responsabilidad de la institucin y de los funcionarios por tales resultados. Es la explicacin de cmo y por qu la gestin alcanz un determinado resultado de las acciones pblicas, incluye la evaluacin de las decisiones que se adoptaron para la realizacin de las acciones de la gestin municipal. El desarrollo de sistemas adecuados de informacin, control, evaluacin y declaracin de datos dentro del gobierno facilitar la rendicin de cuentas. En cuanto a la rendicin de las cuentas y de las finanzas pblicas, sta debe comprender la auditora pblica, que es la auditora regular establecida por la legislacin nacional, y que implica la determinacin de la certificacin de la responsabilidad de los distintos funcionarios en la gestin de los recursos pblicos, lo cual involucra la evaluacin de los registros financieros y la expresin de opiniones sobre los estados financieros y los resultados de la gestin. Gestin de conocimientos: El proceso de gestin del conocimiento es el conjunto de acciones y sistemas que permiten que el capital intelectual de una organizacin o localidad aumente en forma significativa, mediante la gestin de sus capacidades de resolucin de proble-
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mas de manera eficiente (en el menor espacio de tiempo posible), con el objetivo final de generar ventajas competitivas sostenibles en el tiempo. La gestin del conocimiento es un proceso de interaccin entre conocimiento tcito y explcito que tiene naturaleza dinmica y continua. Gestionar el conocimiento viene a ser la gestin de todos los activos intangibles que aportan valor a la organizacin y al proceso de planificacin local a la hora de conseguir capacidades o competencias esenciales distintivas. Este proceso, permite codificar, catalogar y acumular los conocimientos que se desarrollan en la organizacin para la gestin institucional y del desarrollo local; para tal efecto, se organizan repositorios y almacenes fsicos y virtuales que permitan acceder fcilmente a un conocimiento pertinente y en el momento que sea requerido, tanto por los funcionarios pblicos como por toda la comunidad. La accesibilidad, difusin y circulacin de conocimientos es otra de las actividades del proceso, el cual tiene como propsito construir espacios de aprendizaje continuo para el desarrollo de nuevos conocimientos para la organizacin, donde los actores locales, de manera activa o pasiva, interacten con las fuentes de conocimiento a fin de permitirles mejorar sus capacidades y mejorar la intervencin en la que se encuentran en determinado momento.
5.3 Relacin entre los instrumentos de planificacin local

Los instrumentos de planificacin estn estrechamente relacionados entre s, tanto desde una perspectiva de mbitos territoriales como de horizontes de planificacin. En el caso de espacios territoriales, la mayor jerarqua la tiene el Plan Nacional de Desarrollo, los Planes Estratgicos Sectoriales, el Plan de Desarrollo Regional Concertado y finalmente, el Plan de Desarrollo Local Concertado. Tal jerarqua obedece a que los objetivos y prioridades nacionales deben desplegarse a nivel de sectores, regiones y municipalidades de acuerdo a las competencias y funciones que la Constitucin y la Ley le asigna a cada nivel de gobierno; sin embargo, la formulacin de los planes de jerarqua superior deben tomar en cuenta los planes de menor jerarqua para as recoger las demandas y necesidades que deben ser atendidas en las diferentes instancias de gobierno del Estado.
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Dentro del mbito local se presenta igualmente una jerarqua de planes por razones igualmente territoriales entre el municipio provincial y el municipio distrital.
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Tal jerarqua es natural en cuanto a que el territorio debe ser gestionado de manera integral en espacios que corresponden a la jurisdiccin poltico administrativa, como por las caractersticas geogrficas del territorio que aseguren una unidad de desarrollo sostenible. Finalmente en el mbito local, tanto del municipio provincial o distrital, la jerarqua obedece ms a horizontes de tiempo que a cada instrumento de planificacin.
5.4 Los actores del proceso de planificacin local

La sociedad local puede observarse como un conjunto de grupos sociales estratificados con relaciones de dependencia y/o antagonismo mutuos. Los intereses de cada estrato seran relativamente homogneos respecto a las distintas polticas urbanas que se puedan formular. El control del gobierno de la ciudad por uno de estos estratos o por una alianza entre ellos, beneficiara slo a determinados intereses. Otra forma de analizar la sociedad local consiste en verla como un complejo mosaico de grupos de inters (organizados y no organizados) que se superponen, mezclan e interactan entre ellos de forma muy diversa y que pueden variar su configuracin y alianzas potenciales dependiendo del segmento de poltica urbana que se trate (transporte, educacin, ocio, empleo, vivienda, etc.).
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El trmino grupos de inters es suficientemente genrico como para poder incluir conjuntos tan diversos como: familias con nios en edad escolar, aficionados a un determinado deporte, usuarios del transporte pblico colectivo, gremio de transportistas, grupos financieros con intereses inmobiliarios, residentes de un barrio, partidos polticos, etc. A este nivel de desagregacin resulta interesante observar que un individuo puede pertenecer, activo o pasivo, a diversos de estos grupos que a veces pueden tener intereses contrapuestos. Desde una visin pluralista de la participacin ciudadana se analiza el mosaico de grupos de inters teorizando que los actores ms decisivos variaban en cada proceso de decisin y que la arena poltica es relativamente abierta a la participacin, pues cada grupo tiene la posibilidad de organizarse y entrar en el juego de la poltica local. Sin embargo, una visin ms elitista remarca que la toma de decisiones se concentra con mucha frecuencia en un grupo relativamente reducido de actores o familias que dominaban en la mayora de los procesos. Por otro lado la expresin corporativista enfatiza el hecho de que el proceso poltico es ms bien cerrado, slo los grupos de inters bien organizados y, a menudo, institucionalizados legalmente juegan un papel importante en el proceso de toma de decisiones.
Lo que interesa finalmente al Gobierno Local es comprender los mecanismos de funcionamiento de los grupos de presin explcitos o no, para poder intervenir en ellos. Dicho de otro modo, se trata de conocer qu tipo de relaciones se establecen (de dependencia, de colaboracin, de complementariedad, de competitividad, etc.) entre los distintos grupos que despus conducirn a decisiones de polticas pblicas especficas.
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La clave del proceso participativo es identificar la red de relaciones que se establecen entre los actores que los representan. Entendemos por agentes o actores locales, a aquellos individuos o instituciones que son lderes, portavoces o representantes de los grupos de inters. Por actor estratgico del desarrollo local se entiende a aquel que dispone de un elevado poder de influencia, bien por activa o por pasiva, es decir, bien porque su colaboracin es imprescindible, bien porque tiene capacidad de bloqueo o de veto. Los actores en el seno de las redes de relaciones son interdependientes porque se trata de sujetos que no pueden alcanzar sus objetivos por ellos mismos, sino que necesitan los recursos y la colaboracin de otros actores. Se trata de que en la localidad exista una amplia variedad de actores, cada uno de los cuales tiene sus propios objetivos y estrategias. No existe un nico actor con poder suficiente para determinar las estrategias de los dems. Cada actor necesita de los dems debido a las interdependencias existentes, pero al mismo tiempo cada uno trata de acercar el proceso hacia sus preferencias. Ello da como resultado una compleja interaccin y variados procesos de negociacin. En este contexto, el gobierno local es un actor ms que, como los dems, raramente es autnomo o determinante, pero se trata de un actor de caractersticas especialmente singulares. Lo que debe identificarse no son slo quines son los actores sino, sobre todo, cules son las interacciones entre instituciones gubernamentales, casi-gubernamentales y organizaciones privadas, dado que la interdependencia es la que produce las decisiones de polticas pblicas y sta se deriva de la irregular distribucin de recursos, objetivos y percepciones mutuas entre los distintos actores. A lo largo de las interacciones y/o actuaciones conjuntas en la rutina de la vida comunitaria, los distintos actores intercambian informacin, objetivos y recursos. Cuando estas interacciones se repiten frecuentemente se generan procesos de institucionalizacin de las mismas, es decir, se firman contratos, pactos y convenios, y se constituyen asociaciones, consorcios, patronatos, etc. Cuando esto sucede quiere decir que se comparten percepciones, se consolidan modelos de participacin y las reglas de interaccin se formalizan. La toma de decisiones estratgicas se efecta inevitablemente en red y no en pirmide. Aunque resulta obvio que cada actor, nudo de la red, ostenta un poder y una capacidad de accin de distinta naturaleza; pueden existir actores muy poderosos en algunos aspectos, pero prescindibles; y viceversa, otros, aparentemente menos podero-
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sos pueden resultar imprescindibles para determinadas acciones o polticas porque, por ejemplo, tendrn poder de bloqueo. Unos actores sern simplemente reactivos, mientras que en otros dominar el componente de innovacin y/o pro-activa derivada de una mayor sensibilidad a los cambios del entorno. Unos se basarn en el poder econmico, otros en su prestigio social, otros en disponer de informacin clave, etc.; pero en todos los casos corresponde al liderazgo local conocer y producir las relaciones de dilogo y bsqueda de consensos para el desarrollo local. Finalmente, se debe reconocer que la ciudad est formada por un mosaico de grupos de inters, representados por sus actores urbanos, que actan en red de forma irregular y con mltiples relaciones de interdependencia. El objeto de la planificacin y gestin local participativa es influir, orientar o manejar esta red de actores locales orientndola hacia objetivos beneficiosos para todos, para lo cual usa la planificacin estratgica como un medio para lograr dicho objetivo; as, la planificacin estratgica o preferiblemente, el pacto de ciudad, se basar en lo que consigan acordar los actores en la localidad.
Para efectos concretos del proceso participativo, se identifican como agentes participantes a: Ciudadanos: se consideran agentes participantes, a las personas naturales que por razn de su residencia, entendida como habitacin o actividad eco-
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nmica, se inscriben para participar en el proceso participativo en su correspondiente mbito jurisdiccional, segn las instancias y mecanismos que se crean por la respectiva Ordenanza Municipal. Organizaciones privadas: se consideran agentes participantes, a todas las organizaciones, instituciones y otros, tales como: universidades, colegios profesionales, asociaciones o gremios empresariales, organismos de cooperacin tcnica internacional, organismos no gubernamentales, fundaciones, sociedades mercantiles, organizaciones religiosas o confesionales, que actan con carcter permanente en la jurisdiccin del distrito. La representacin de las organizaciones privadas, o personas jurdicas, y su respectiva inscripcin como agentes participantes debe hacerse conforme a Ley. Organizaciones o instituciones pblicas: se consideran agentes participantes, a los representantes de todas las Unidades Ejecutoras, Programas o Proyectos de los ministerios u organismos pblicos del Poder Ejecutivo del mbito nacional, regional o provincial, que actan o tienen sedes institucionales en la jurisdiccin del distrito; tambin deben considerarse como agentes participantes a los representantes de otras instituciones u organismos pblicos del Poder Judicial o del Poder Legislativo y Empresas Pblicas que actan en la jurisdiccin distrital. La representacin de las organizaciones pblicas y su inscripcin debe ser acreditada por el representante legal de la respectiva institucin. Organizaciones sociales de base: se consideran agentes participantes, a toda organizacin de vecinos del distrito, tales como: clubes de madres, comedores populares, comits del vaso de leche, comunidades campesinas, sindicatos, asociaciones de padres de familia, organizaciones de mujeres, organizaciones juveniles, organizaciones culturales, organizaciones sociales, organizaciones de discapacitados, organizaciones deportivas, asociaciones de vivienda, juntas de propietarios y cualquier otra modalidad de organizacin de los vecinos en la jurisdiccin. La representacin y su inscripcin debe acreditarse por el titular de la organizacin social de base, debidamente inscrita en el Registro Municipal de Organizaciones Vecinales, conforme a las disposiciones de la Ordenanza Municipal correspondiente.
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5.5 Instrumentos o herramientas de planificacin participativa

A partir de los derechos ciudadanos se pueden distinguir claramente las distintas modalidades o formas que puede tener la participacin ciudadana. Estas modalidades identificadas responden a las preguntas: Para qu le sirve la participacin ciudadana a la comunidad?, y en qu consiste la participacin ciudadana?; de la manera como se responda a dichas preguntas se ubican diferentes modalidades de participacin de los ciudadanos. Cuando se responde a la pregunta para qu le sirve la participacin ciudadana a la comunidad?, la respuesta ms comn debe ser la satisfaccin de una necesidad especfica que es demandada al gobierno local, como por ejemplo, lograr construir la carretera de un lugar con otro, obtener agua potable, o bien, puede servir para desarrollar aprendizajes y habilidades en la comunidad, que la fortalezcan y le permitan ejercer con propiedad sus derechos y deberes ciudadanos. Cuando se responde a la pregunta en qu consiste la participacin ciudadana?, la respuesta se refiere a cul es el grado de influencia que los actores locales tienen sobre las acciones y proyectos que emprende el gobierno local; en ese sentido, la participacin del ciudadano no se circunscribe a recibir informacin, sino que deben generarse mecanismos por los cuales se le consulte al ciudadano respecto de cada proceso del ciclo de vida de las intervenciones pblicas a desarrollar, teniendo as influencia real en la toma de decisiones respecto de las prioridades, objetivos y caractersticas de los servicios pblicos, como de los proyectos de inversin de los cuales ser el beneficiario final. En base a la combinacin de las respuestas a las dos preguntas antes citadas, se identifican cuatro modalidades de participacin ciudadana en la gestin integral del gobierno local, que son: (i) De informacin: esta forma de participacin combina el grado de influencia mnima en la toma de decisiones que los actores tienen con la limitada definicin de sus necesidades. La oferta pblica establecida en los programas, proyectos o servicios pblicos viene definida desde los canales institucionales correspondientes. Es as que existen canales institucionales predefinidos de entrega de informacin y por lo tanto el flujo de informacin es unidireccional. Las herramientas participativas de informacin ms utilizadas en los procesos participativos son:
Carta Informativa: es un documento breve que entrega informacin a un
grupo de personas sobre aspectos claves del proyecto y del proceso partici-
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pativo. Su lenguaje y extensin deben estar acordes con las caractersticas del pblico objetivo. Afiche: consiste en una hoja, de tamao grande, en la cual se entrega informacin puntual a una gran cantidad de personas sobre la base de una imagen objetivo. Sirve fundamentalmente para llamar la atencin respecto a algn tema e informar sobre la realizacin de una actividad o conjunto de actividades. Avisos en Medios de Comunicacin: es la entrega de informacin puntual y simple a un gran grupo de personas, con el fin de aclarar puntos de vista, comunicar una actividad, entregar resultados, motivar la participacin ciudadana, etc. Pueden tomar la forma de reportajes o inserciones en medios de comunicacin, notas o comunicados de prensa, y conferencias de prensa. Volantes, Dpticos, Trpticos y Folletos: consisten en documentos que entregan informacin detallada sobre el tema en cuestin a un gran grupo de personas. Reuniones Informativas: consisten en espacios para entregar informacin bsica o introductoria a un grupo de personas que participa en el proceso participativo. Son tiles en casos donde las localidades se ubican en lugares remotos y no pueden acceder a otros espacios informativos, en comunidades donde el nivel de alfabetismo es bajo, o su idioma no es el castellano. Se recomiendan para realizar los primeros acercamientos con los actores involucrados en un proceso participativo, o bien para dar continuidad a un proceso entre espacios consultivos, y entregar los resultados de otras herramientas aplicadas previamente. Llamada Telefnica: consiste en disponer de una lnea telefnica gratuita, cuyo nmero y horario de atencin debe ser ampliamente difundido, para entregar informacin a una gran cantidad de personas, su estado de avance y aspectos puntuales del mismo, as como atender consultas. Pgina Web: es un sitio virtual que permite entregar todo tipo de informacin (documentacin resumida, folletos, documentos extensos, etc.), abrir espacios de intercambio de opiniones (e-mail, chat, foros de discusin, etc.) e informar sobre actividades del proyecto, la Participacin Ciudadana y sus resultados. Adems, la pgina web permite incorporar o actualizar la informacin, por lo que puede ser un espacio de encuentro de los interesados entre s, con el promotor de la Participacin Ciudadana, durante todo el proceso.
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Kiosco Informativo: es un stand o lugar fsico, de fcil acceso pblico, en el cual se entrega informacin a un gran grupo de personas para que tengan mayor conocimiento sobre algn tema especfico, entregando antecedentes de primera voz o bien por escrito. Como complemento, es posible que esta herramienta permita recoger informacin de la comunidad, pero slo con posterioridad a la realizacin de un proceso consultivo. Requiere de una persona que lo atienda y de informacin pertinente para su efectividad. Videos Informativos: consisten en una visualizacin que relata una situacin pasada, presente y/o futura, de manera simple e ilustrativa. Maquetas Demostrativas: las maquetas demostrativas buscan mostrar cmo se ver un espacio o territorio determinado, una vez que el proyecto se construya y est en funcionamiento. Su utilidad es significativa si se reconocen el conjunto de variables y caractersticas del territorio y la sensibilidad del pblico objetivo sobre las alteraciones que el proyecto pueda generar. Puede ser til tambin acompaarlas de algunas otras herramientas como kiosco o talleres, etc. Visitas de campo: esta herramienta busca llevar a grupos de representantes de las personas interesadas al lugar de emplazamiento del proyecto o al lugar donde se encuentra un proyecto similar en funcionamiento. De esta forma, se puede examinar en el terreno lo que se est proponiendo, los problemas tcnicos, ambientales y sociales que estn en juego y las posibles soluciones. Se caracteriza por ser un encuentro informal, sin pauta establecida, pero apoyado por informacin en paneles, maquetas u otro medio, para generar un dilogo informado. (ii) De consulta: esta forma de participacin combina el grado de influencia mnima en la toma de decisiones que los actores tienen con la ptima satisfaccin de sus necesidades. Existen o se generan canales a travs de los cuales se recibe la opinin y posturas respecto de un tema. Estas opiniones pueden ser solicitadas o ser recibidas sin mediar consulta explcita. El carcter de la consulta puede ser o no vinculante. Las herramientas participativas de consulta ms utilizadas en los procesos participativos son:
Entrevistas con Informantes Calificados: consisten en un encuentro cara
a cara entre el entrevistador y el entrevistado, sobre la base de una pauta de
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entrevistas, para conocer la opinin de un grupo especfico de personas en relacin a un determinado tema, y conocer las emociones y sentimientos en que se basan dichas opiniones.
Talleres participativos: son espacios de consulta a un grupo reducido de
actores sociales sobre sus opiniones acerca de un proyecto y sus caractersticas especficas. Dependiendo de la vinculacin con el proceso de toma de decisiones, permite alcanzar acuerdos en torno a asuntos de preocupacin de los participantes. sobre temas o conceptos especficos planteados por un facilitador o moderador. La conversacin se estructura sobre la base de una gua o pauta que orienta la sesin. Permite conocer las preferencias de los participantes a las alternativas y explorar los criterios que fundamentan y organizan tales opciones. Requiere de la convocatoria organizada de personas que representen social o culturalmente un segmento deseado de la poblacin objetivo.
Grupos focales: es un espacio de conversacin grupal en el cual se dialoga
Seminarios: son espacios para presentar e intercambiar informacin semi tc-
nica en su contenido, entre un grupo relativamente limitado de personas (entre 80 y 100). En trminos de cantidad de personas, los seminarios son un punto intermedio entre un taller de participacin ciudadana y una asamblea.
Asambleas o Audiencias Pblicas: es una reunin de convocatoria masiva,
para tratar algn tema en particular. Normalmente, se estructura a partir de una presentacin general, apoyada por medios audiovisuales. Posteriormente, se realiza un debate, en el cual los participantes piden aclaraciones o aportan sus puntos de vista sobre el tema de convocatoria. La asamblea requiere de un moderador y los participantes reciben material escrito sobre el tema de convocatoria. determinado entrega por escrito sus comentarios y observaciones sobre un tema en particular. Estos buzones deben ser acompaados de formularios prediseados para ser llenados y de un mecanismo para recogerlos, sistematizarlos y presentar los resultados.
Buzn de Consultas: consiste en una caja o casillero donde un pblico
Plebiscito: es una consulta ciudadana masiva que busca conocer la opi-
nin de una gran cantidad de personas sobre un tema especfico. En general, se utiliza para conocer el nivel de apoyo o rechazo de una poblacin determinada a un proyecto y/o sus componentes.
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Encuestas: las encuestas permiten recopilar informacin estructurada so-
bre distintos temas, cuyas respuestas muestran caractersticas socio-demogrficas, tendencias, opiniones, expectativas y prejuicios de la poblacin encuestada. El principio que da validez a la encuesta es la representatividad, esto significa que se debe elaborar una muestra representativa de la poblacin objetivo.
(iii) De gestin: esta forma de participacin combina el grado de influencia mxima en la toma de decisiones que los actores tienen con la acotada satisfaccin de sus necesidades. Los actores son considerados como ejecutores y/o gestores de Programas y/o Proyectos sociales para dar respuesta a problemas locales. En esta forma, los actores participan de un proceso de negociacin, producto del cual se establecen acuerdos que tienen carcter vinculante y por lo tanto inciden en la decisin adoptada. Las herramientas participativas de gestin ms utilizadas en los procesos participativos son: Mesas de Trabajo: son reuniones de un grupo representativo de actores claves que trabajan de forma coordinada para lograr acuerdos y tomar decisiones sobre el desarrollo de un aspecto especfico, durante todo o parte de su ciclo de vida. Su efectividad est marcada por una agenda de trabajo clara y relevante para los participantes, esfuerzos motivacionales por parte del promotor de la iniciativa para mantener al grupo involucrado, y por la conviccin de que las decisiones del grupo sern implementadas. Instancias de Negociacin y/o Conciliacin: es el proceso a travs del cual las partes se encuentran cara a cara para exponer sus intereses frente a una accin y analizar en conjunto las posibilidades de llegar a una decisin que satisfaga a todos los involucrados. Requiere de un facilitador o mediador que acte como tercera parte neutral. (iv) De habilitacin social o empoderamiento: esta forma de participacin combina el grado mximo de influencia en la toma de decisiones que los actores tienen, con la ptima satisfaccin de sus necesidades. En esta forma, la comunidad adquiere destrezas y capacidades, fortalece sus espacios y organizaciones, y acta con un sentido de identidad y comunidad propio. El fortalecimiento de sus organizaciones y trabajo en redes facilita una accin eficiente y orientada al cumplimiento de sus metas y proyectos.
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Las herramientas participativas de habilitacin social ms utilizadas en los procesos participativos son: Talleres de Capacitacin y Desarrollo de Habilidades y Competencias: son espacios para trasmitir conocimientos y/o desarrollar ciertas experticias en los participantes sobre un tema en particular. Permiten a los participantes obtener destrezas y habilidades en relacin a un tema vinculado con la autogestin de un proyecto. Grupos de Auto-Gestin: esta herramienta permite la planificacin e implementacin de un proyecto o una actividad o servicio pblico, en estrecha relacin con el pblico objetivo. Su nfasis est puesto en la apropiacin del proyecto por parte de ese pblico objetivo, ya sea a travs de la informacin, la consulta y la toma de decisiones en forma participativa, como tambin a travs de su vinculacin efectiva en trabajos de diseo y eventualmente construccin, operacin y mantenimiento de las obras o actividades que lo componen.
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Conclusiones
La tradicin centralista, burocrtica y muchas veces autoritaria, tildada de pragmtica, como sinnimo de eficacia y eficiencia en la conduccin y gestin de los asuntos pblicos, rechaza la planificacin como instrumento de gestin, y rechaza an ms que sta se realice con apertura y participacin de la poblacin. No existe una cultura de participacin ciudadana en la toma de decisiones de los asuntos pblicos. La tradicin de gobierno vertical de arriba haca abajo, ha producido ciudadanos que normalmente ven en la autoridad poltica al padre al que se le pide lo que es necesario para subsistir o a la contraparte a la cual es necesario exigir condiciones para mejorar la calidad de vida; predomina ms la cultura de los derechos que se deben exigir, que las obligaciones que se deben compartir en la construccin de una vida comunitaria. El desafo es desarrollar fuertes procesos de educacin ciudadana, a fin de formar en las personas tanto el sentido de responsabilidad como de la defensa de los derechos; as como indicar que en una sociedad democrtica, el desarrollo es un proceso horizontal de responsabilidades compartidas entre gobernantes y gobernados. En las decisiones de inversin de los procesos participativos suelen pesar ms los factores tcnicos y econmicos del desarrollo local; ello es un riesgo para afrontar un desarrollo sustentable, dado que no se tiene una visin de que el desarrollo es integral en funcin a la naturaleza humana, por lo que cualquier estrategia de intervencin debe considerar tambin los aspectos sociales, ambientales y culturales de la localidad. Las polticas pblicas para la gestin de servicios y las normas de gestin territorial han sido adoptadas muchas veces sin mecanismos de participacin ciudadana, en tal sentido el ciudadano no est comprometido con dichas polticas y por tanto resultan siendo letra muerta; en la localidad la poblacin acta muchas veces en la informalidad o al margen de las polticas y normas de la gestin local. La gestin municipal, tradicionalmente, ha realizado inversiones (obras), sin realizar estudios previos a la inversin que aseguren que la intervencin a realizar en la ciudad no producir efectos negativos para la comunidad. Deben evaluarse, por ejemplo, los impactos ambientales en los costos de mantenimiento y los recursos que permitirn financiarlos. Muchas veces, una obra ha generado ms problemas a la comunidad, que la solucin que se supona deba producir la inversin.
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Los actores del desarrollo local son muy diversos y tienen intereses que incluso pueden estar en conflicto, esto hace que el nivel de confianza mutua sea bajo (existe poco capital social en la comunidad); por lo que resulta un gran desafo para el gobierno local establecer mecanismos de dilogo y participacin, donde se construyan relaciones armoniosas y constructivas que permitan encontrar consensos para las soluciones a los problemas comunes, resolviendo conflictos o por lo menos reduciendo las tensiones entre los conflictos de intereses. Esto requiere, realizar una gestin que no privilegie los intereses partidistas, evitar que se produzca un trato discriminatorio o excluyente y asegurar que no se realicen actos de corrupcin. El poder es un concepto relativo, considerando la acepcin ms directa de la palabra que est asociada a la posesin de recursos econmicos, informacin y contactos. Los actores normalmente poseen niveles culturales y socioeconmicos distintos, lo cual dificulta una relacin equilibrada frente a los conflictos. El gobierno local debe actuar con imparcialidad para tratar de acercar a los actores con distintas bases de poder, a fin de resolver los conflictos. Los mecanismos tradicionales del Poder Judicial para la solucin de los conflictos en la comunidad tienen muchas desventajas, bsicamente por la lentitud o corrupcin. Deben existir instituciones alternativas como la Conciliacin Extrajudicial o el Arbitraje que el Gobierno Local debe extender en la comunidad, o desarrollar otros que permitan alternativas para la solucin de conflictos. La participacin ciudadana es el dilogo, regulado democrticamente, que se produce entre los ciudadanos y el gobierno local respecto de las polticas, proyectos y programas que ste disea y ejecuta. Pero tambin es fiscalizacin y control de las acciones que realiza el gobernante como representante elegido por la poblacin, el cual est obligado a la transparencia en los actos de gobierno y a la rendicin de cuentas a los ciudadanos. En el Per, adems, la participacin ciudadana en el gobierno local se debe producir por expreso mandato Constitucional y legal, pero se requiere tambin una fuerte dosis de voluntad poltica de la autoridad elegida para que dicha participacin sea efectiva y se desarrolle a niveles en los cuales el ciudadano pueda participar efectivamente en las decisiones de las polticas pblicas y en los aspectos importantes de gestin que lo afectan directamente. El mbito local es donde es posible construir espacios para la concertacin ciudadana entre los sectores polticos, econmicos, intelectuales, profesionales y organizaciones populares, porque es el territorio que no slo concentra a un grupo humano y una diversidad de actividades, sino porque tambin es el espacio que integra culturalmente a las personas y les proporciona identidad. De ah que se convierta en el lugar de respuestas posibles a los desafos econmicos, polticos, sociales y culturales de nuestra poca.
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Recomendaciones
La complejidad y velocidad de la transformacin econmica y social que se vive en el pas, no se encuentran a la par con las capacidades del Estado para conocer y dar solucin a la diversidad de asuntos que son demandados por los ciudadanos; esta situacin requiere por tanto un nuevo estilo de gobierno que supere el modelo tradicional de gestin pblica, donde las decisiones y las polticas pblicas son impuestas centralmente desde la cspide del poder. Hoy en da, el Estado, para ser eficaz y eficiente, requiere de permanentes contratos vinculantes con las sociedades a nivel regional y local, a fin de configurar modelos de desarrollo propios a cada realidad, y en funcin a los intereses y prioridades de la propia poblacin. Este nuevo modelo de gestin implica procesos mltiples de decisin y diseo de polticas pblicas desde el centro y lo alto del poder, como desde la diversidad de bases de poder a nivel local; proceso que debe orientarse a los agentes sociales de una entidad territorial concreta, hacia una visin conjunta de su zona y en la que el aporte del nivel central debe estar marcado por la experiencia, experticia y colaboracin, y no necesariamente por criterios de jerarqua o dependencia. El nuevo estilo de desarrollo del pas requiere una intervencin respetuosa del Estado en la realidad y propia dinmica regional, as como de los requerimientos locales, a fin de combinar adecuadamente estos requerimientos con la oferta pblica del gobierno nacional. Este estilo de gobierno requiere amplios procesos democrticos y de participacin ciudadana, en los cuales se favorezca la cooperacin, colaboracin y coordinacin para el desarrollo nacional sostenible en los tres niveles de gobierno: local, regional y nacional. El desarrollo local requiere necesariamente una gestin integrada con todos los actores locales que estn involucrados, promoviendo permanentemente una alianza estratgica entre los distintos actores del desarrollo, tanto del sector pblico como del sector privado; ello facilitar la identificacin de las alternativas de solucin y su respectivo financiamiento y sostenimiento de los problemas y demandas de la comunidad para alcanzar su desarrollo. Las metas especficas para una cultura de participacin ciudadana en el desarrollo local deben ser:
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- Lograr que la Municipalidad se legitime como lder promotor del desarrollo local. A fin de posicionar al municipio como el modelo de planificacin - gestin estratgica - participativa. - Generar condiciones para el desarrollo local sustentable. Con el objetivo de desarrollar un mayor y amplio conocimiento en los actores locales, de las potencialidades y oportunidades para el desarrollo local. - Desarrollar competencias para la planificacin - gestin estratgica local. A fin de lograr que los actores del desarrollo local adquieran conocimientos y capacidades que les permitan renovar permanentemente sus competencias para la gestin del desarrollo local. - Asumir un estilo de direccin y liderazgo democrtico y participativo. Para as lograr la ms amplia inclusin y participacin de los agentes del desarrollo local en la gestin integral de la municipalidad. - Realizar la modernizacin y lograr el fortalecimiento de las capacidades de gestin municipal. Con el propsito de establecer un sistema de gestin de la calidad en la organizacin y los procesos de gestin municipal, basado en las demandas y expectativas de los ciudadanos. - Desarrollar procesos de control y auditora social de la gestin municipal y del desarrollo local. A fin de establecer mecanismos de transparencia y accesibilidad a la informacin de gestin para los actores del desarrollo local y promover as su intervencin en las acciones de control de resultados e impactos de las acciones municipales en el desarrollo local. Para asegurar un proceso permanente y participativo del desarrollo local, las polticas de gestin municipal se deben basar en los siguientes criterios: - Fortalecimiento de la voluntad poltica para el desarrollo de la democracia participativa. - Institucionalizacin de la planificacin gestin estratgica participativa. - Diseo de la organizacin y reglas de la participacin de los actores del desarrollo local. - Desarrollar amplios procesos de comunicacin y difusin de los procesos participativos. - Establecimiento de procesos de investigacin y conocimiento sobre el desarrollo local. - Alcanzar altos niveles de transparencia y democratizacin de la informacin de la gestin municipal y de la realidad local. - Desarrollar procesos permanentes de desarrollo de capacidades institucionales.
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Bibliografa
1. Arellano Gault, David (2004), Gestin estratgica para el sector pblico: Del pensamiento estratgico al cambio organizacional, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F. 2. Castro-Pozo Daz, Hildebrando (2010), Ley orgnica de municipalidades: concordada y comentada, Ubi Lex, Lima, abril 2010. 3. Goodstein, Leonard D., Nolan, Timothy M. y Pfeifer, William (1998), Planificacin estratgica aplicada: Cmo desarrollar un plan que realmente funcione, McGrawHill Interamericana, Santaf de Bogot D.C, Colombia. 4. Rojas, Eduardo, Cuadrado-Roura, Juan R. y Fernndez Gett, Jos Miguel, editores (2005), Gobernar las metrpolis, Banco Interamericano de Desarrollo, Universidad de Alcal de Henares, Washintong, DC. 5. Snchez Albavera, Fernando (2003), Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos, Serie Gestin Pblica, ILPES-CAPAL-ONU, Santiago de Chile, marzo 2003. 6. Silva Lira, Ivn (2003), Metodologa para la elaboracin de estrategias de desarrollo local, Serie Gestin Pblica, ILPES-CEPAL-ONU, Santiago de Chile, febrero 2003.
Pginas Web consultadas http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicas/
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Lista de abreviaturas
OIT Organizacin Internacional del Trabajo INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica ROF Reglamento de Organizacin y Funciones CAP Cuadro para Asignacin de Personal MOF Manual de Organizacin y Funciones MAPRO Manual de Procedimientos TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos
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ndice
Introduccin 9 1. Marco institucional del Gobierno Local 10 1.1. Jurisdiccin 11 1.2. Finalidad 12 1.3. Autonoma 13 1.4. Ordenamiento jurdico local 14 1.5. Organizacin 15 1.6. mbito de competencias 16 1.7. Bienes y rentas 18 2. Marco normativo de la planificacin local 19 2.1. Acuerdo Nacional 19 2.2. Constitucin Poltica del Per 20 2.3. Ley de Bases de la Descentralizacin 21 2.4. Ley Orgnica de Municipalidades 22 2.5. Ley Sistema nacional de planificacin estratgica 27 3. Marco terico de la planificacin local 29 3.1. mbitos, principios y enfoques que orientan la planificacin del desarrollo local 29 3.2. La planificacin del territorio local 31 3.3. La planificacin estratgica del desarrollo local 33 4. Los instrumentos de planificacin local 37 4.1. Plan de desarrollo municipal concertado 37 4.2. Plan de acondicionamiento territorial 38 4.3. Plan de desarrollo urbano provincial 40 4.4. Plan de desarrollo urbano distrital 43
4.5. Plan de gestin ambiental 4.6. Plan de desarrollo econmico local 4.7. Plan de desarrollo institucional 4.8. Plan operativo y presupuesto institucional
45 47 50 52
5. Modelo de proceso de gestin de la planificacin local 55 5.1. Objetivos del proceso de planificacin local 55 5.2. Descripcin de los procesos de planificacin local 56 5.2.1 Grupo de procesos estratgicos 56 5.2.2 Grupo de procesos clave o de realizacin 60 5.2.3 Grupo de procesos de apoyo 66 5.3. Relacin entre los instrumentos de planificacin local 70 5.4. Los actores del proceso de planificacin local 72 5.5. Instrumentos o herramientas de planificacin participativa 77 Conclusiones 83 Recomendaciones 85 Bibliografa 87 Lista de abreviaturas 89

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Instrumentos de planificacin en los gobiernos locales del Per: propuesta para sistematizacin de la planificacin local

Fernando Barraza Dorador

Jorge Ibez Vizcarra

Oscar Ramos Blanco

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1. Marco institucional del Gobierno Local

1 Artculos 194 y 195 de la Constitucin Poltica del Per de 1993

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1.4 Ordenamiento jurdico local

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1.6 mbito de competencias

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1.7 Bienes y rentas

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2.1 Acuerdo Nacional

2.2 Constitucin Poltica del Per

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2.3 Ley de Bases de la Descentralizacin

2.4 Ley Orgnica de Municipalidades

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2.5 Ley Sistema Nacional de Planificacin Estratgica

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3. Marco terico de la planificacin local

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3.2 La planificacin del territorio local

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3.3 La planificacin estratgica del desarrollo local

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4. Los instrumentos de planificacin local

4.2 Plan de acondicionamiento territorial

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4.3 Plan de desarrollo urbano provincial

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4.4 Plan de desarrollo urbano distrital

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4.5 Plan de gestin ambiental

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4.6 Plan de desarrollo econmico local

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4.7 Plan de desarrollo institucional

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4.8 Plan operativo y presupuesto institucional

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5. Modelo de proceso de gestin de la planificacin local

5.2 Descripcin de los procesos de planificacin local

5.2.1 Grupo de procesos estratgicos

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5.2.2 Grupo de procesos clave o de realizacin

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5.2.3 Grupo de procesos de apoyo

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5.3 Relacin entre los instrumentos de planificacin local

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