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LA REGLEMENTATION DE LA MICROFINANCE

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Le dveloppement de la microfinance dans les Etats membres de la Communaut Economique et Montaire de lAfrique Centrale (CEMAC) est rest embryonnaire jusqu'en 1990 alors qu' l'chelle internationale, cette activit connaissait un essor florissant. En effet, en dpit de quelques expriences menes depuis de longues annes au Cameroun, au Congo, au Tchad et en Centrafrique, le secteur de la microfinance n'a pas eu d'emprise significative sur les populations de la sous-rgion. A partir des annes 1990, trois facteurs principaux ont favoris l'closion et l'expansion rapide de ce secteur. En premier lieu, la grave crise des annes 80, qui a svrement affect les conomies de la sous-rgion et en particulier les systmes financiers, a entran des restructurations profondes menes par les Etats dans tous les secteurs dactivit. Dans le domaine bancaire, en laminant les petites pargnes, les nombreuses faillites ont accru, dans les populations surtout faible revenu, un climat de dfiance. Ces faillites ont galement provoqu des licenciements massifs notamment de cadres de banque plus ou moins expriments qui se sont lancs dans la cration sans contrle des entits de microfinance. De plus, suite la mise en uvre des plans de restructuration, les banques classiques ont durci les conditions daccs leurs services et redimensionn leur rseau. Cette volution a eu pour consquence la marginalisation dune plus grande frange des populations par rapport laccs aux services bancaires et une aggravation de la sous-bancarisation, surtout des zones rurales. Ds lors, les structures de microfinance se sont rvles de plus en plus attractives par leur proximit, la simplicit de leur approche commerciale et leur capacit d'adaptation prsume. En second lieu, au plan international, le mouvement de la microfinance, considr comme lun des vecteurs essentiels de la lutte contre la pauvret, a obtenu une audience de plus en plus favorable. En effet, hormis les services complmentaires (alphabtisation, formation, sant, etc.) prvus dans leurs diffrents programmes financiers, les bailleurs de fonds internationaux reconnaissent quune partie significative des besoins cruciaux des populations marginalises peut tre satisfaite par des micro-crdits pour lesquels les banques classiques ne sont pas disposes intervenir. Dans le mme temps, le mouvement international de la microfinance prconise terme lappropriation locale de lactivit par une dmarche pdagogique inculquant aux populations, notamment rurales, des mthodes simplifies dpargne. Enfin, le dveloppement de lactivit de microfinance dans les Etats de la CEMAC sest effectu dans un cadre juridique particulirement inadapt. Au Cameroun, la loi du 14 aot 1992 a prvu des dispositions applicables aux seules coopratives d'pargne et de crdit, laissant de ct de nombreuses structures ayant opt pour une forme juridique diffrente. Par ailleurs, pour des coopratives
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exerant des oprations de collecte de lpargne et de distribution de crdit, l'autorit de tutelle tait le Ministre de lagriculture alors quelle aurait d tre le Ministre en charge de la Monnaie et du Crdit. De surcrot, aucune autorit de contrle n'avait t prvue. Dans les cinq autres Etats membres, les entits de microfinance se sont appuyes sur les lois relatives aux associations ou aux coopratives en vigueur sans que ces textes aient t spcifiquement conus pour lactivit dpargne et de crdit. Au plan de la rglementation bancaire, la Convention de 1992, rgissant les activits des banques et des tablissements financiers, s'est rvle inadapte cette nouvelle forme d'activit financire. En effet, les formes juridiques de type coopratif et associatif, l'extrme dispersion gographique des entits concernes, l'miettement des oprations de crdit et d'pargne rendaient difficilement applicable ladite convention. Cet environnement a contribu non seulement un dveloppement sans contrle des structures de microfinance mais aussi de nombreux cas de faillite qui ont obr les conomies dune population devenue mfiante, au risque de compromettre les chances de survie du secteur mergent et, surtout, de consacrer dfinitivement la dfiance dune grande frange des populations de la zone lgard de tout organisme financier. Face la ncessit de remdier cette situation, la Confrence des Chefs dEtat de la CEMAC a demand au Gouverneur de la Banque des Etats de lAfrique Centrale de lui soumettre un projet de texte sous-rgional rglementant lactivit de microfinance. Sur la mme priode, les programmes d'assainissement conomique et financier conclus entre les Etats et les Institutions de Bretton Woods ont mis un accent particulier sur la ncessit de concevoir un cadre rglementaire appropri au dveloppement de ce secteur. Cest dans ce contexte quen sa qualit de Prsident de la Commission Bancaire de lAfrique Centrale (COBAC), le Gouverneur de la Banque des Etats de lAfrique Centrale (BEAC) a charg le Secrtaire Gnral de la COBAC dlaborer un projet de texte. Le projet de texte propos et adopt sous forme de Rglement CEMAC apporte des rponses spcifiques aux lments de problmatique qui ne manquent pas de se poser chaque tentative de rgulation du secteur de la microfinance. L'activit est certes comparable celle du domaine bancaire et financier traditionnel, mais certaines particularits lui confrent une originalit indniable. Ces rponses rsultent dune analyse approfondie de la physionomie du secteur dans la Communaut et des nombreux changes avec les intervenants du secteur.
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Lun des aspects de la problmatique tenait la dfinition mme de la microfinance. Certes la dfinition gnralement admise est celle du Groupe Consultatif pour lAssistance aux plus Pauvres (CGAP) : "ensemble de services financiers et bancaires destination des populations les plus pauvres". Mais les enqutes ralises auprs des organismes de microfinance de la CEMAC ont rvl quune dfinition exclusivement centre sur la pauvret aurait l'vidence conduit laborer un cadre rglementaire mal adapt toute une catgorie d'tablissements. En effet, les services de microfinance s'adressent galement une population revenus intermdiaires, bien au-dessus du seuil de pauvret, et cependant exclue du secteur bancaire traditionnel pour diverses raisons ou qui ne parvient pas trouver dans les banques classiques tous les services attendus. Cest pourquoi le texte prsent runit dans son champ d'application toutes les structures effectuant une activit d'pargne et/ou de crdit, en complment des dispositions de la Convention du 17 janvier 1992 portant harmonisation de la rglementation bancaire dans les Etats de lAfrique Centrale. Les enqutes ont en outre montr quau sein de ce secteur, les structures de microfinance prsentent entre elles une grande diversit. Aussi, afin de proposer une rglementation la mieux adapte la situation, il sest avr ncessaire de les catgoriser. Cette catgorisation tient : lactivit exerce. Il y a des structures qui effectuent exclusivement une activit dpargne et de crdit ; celles qui dlivrent des services connexes tels que la fourniture dintrants des agriculteurs ; celles dont lactivit dpargne et de crdit nest que le volet accessoire dune activit de production et de commercialisation de denres agricoles ou celles dont le volet microfinance se dveloppe ct dautres volets dintervention caractre social ; enfin, les structures dont lactivit de microfinance est spculative et sapparente celle de marchands de biens et services ; au choix institutionnel fait par les promoteurs. Beaucoup de structures de microfinance ont en effet adopt le statut coopratif ou mutualiste, dautres un statut associatif, quelques-unes celui de socits de capitaux tandis que de nombreuses autres, sans statut juridique spcifique, sont en voie dinstitutionnalisation ; au mode dorganisation. Certaines structures exercent leur activit de manire indpendante tandis que dautres sont rattaches des rseaux dots dorganes fatiers qui jouent gnralement un rle de promotion, dencadrement, de formation et de surveillance ; aux populations-cibles auxquelles elles sadressent. Certaines visent la clientle du milieu rural, dautres celle plus ou moins aise du milieu
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urbain ; certaines font du crdit social tandis que dautres se spcialisent dans le crdit dit productif ; la dimension des structures. On observe en particulier une amplitude importante du niveau des fonds propres des structures, de moins de 100 000 500 millions FCFA ; enfin la motivation des promoteurs. A ct dONG but caritatif dont le volet microfinance est connexe des activits caractre social comme la sant ou l'ducation, de lEtat entrepreneur, de bailleurs de fonds internationaux, existent aussi des promoteurs individuels locaux.

La catgorisation propose distingue les structures exerant une activit d'pargne et de crdit (premire et deuxime catgories) de celles ayant exclusivement une activit de crdit (troisime catgorie). Afin d'assurer une bonne matrise des risques et de protger les avoirs des pargnants, le dispositif rglementaire est plus exigeant pour les deux premires catgories. Parmi les structures collectant l'pargne et accordant des crdits, il est apparu ncessaire de distinguer celles qui sont formes par des groupes solidaires dont les services s'adressent exclusivement leurs membres de celles qui, faisant appel l'pargne du public, ont le statut de socit commerciale et ont t cres l'initiative de promoteurs individuels. C'est le sens de la distinction entre les premire et deuxime catgories. En raison de lappel lpargne du public, les structures de microfinance de la deuxime catgorie font lobjet de dispositions rglementaires plus contraignantes. Enfin, au sein de la premire catgorie, la rglementation fait une place au statut associatif, que des structures choisissent de plus en plus pour l'exercice de lactivit de microfinance, mais en exigeant un renforcement de leur organisation. Lencadrement de lactivit demeure cependant le cur du dispositif. Les oprations que les entits de microfinance sont autorises effectuer y sont dfinies et gographiquement circonscrites. Elles comprennent des oprations principales et des oprations accessoires. Parmi ces oprations, les placements financiers permettent linstauration dune relation normalise entre les tablissements de microfinance et le secteur bancaire traditionnel, tandis que l interbancarit entre elles y est organise de manire assurer la fluidit des changes financiers dans le secteur par la possibilit dmettre des chquiers usage limit et de crer des mcanismes de compensation. En outre, la facult est donne aux entits organises en rseau de se doter dun organe financier ayant le statut de banque.
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Par contre, la limitation apporte aux moyens de paiement, ainsi que linterdiction deffectuer des oprations de banque avec ltranger, marquent une ligne de dmarcation nette avec le secteur bancaire traditionnel. Les prrogatives dont dispose la COBAC dans le domaine rglementaire introduisent la souplesse ncessaire ltablissement de normes prudentielles adaptes la diversit des tablissements. On soulignera en particulier limportant allgement des diligences en faveur des tablissements de petite taille (total de bilan infrieur 50 Millions). Le mode dorganisation des structures conditionne galement certains aspects rglementaires. La volont de favoriser le regroupement des structures en rseau est prise en compte. Les responsabilits des organes fatiers y sont dfinies, notamment en matire de reprsentation, dadministration, de gestion et de contrle. La facult dintroduire les demandes dagrment des tablissements affilis et de leurs dirigeants confre ces organes des prrogatives dans le dveloppement des rseaux. En contrepartie, les structures affilies un rseau bnficient de certains allgements en ce qui concerne la qualification des dirigeants, le contrle, le reporting et certaines normes prudentielles, par rapport celles exerant leur activit de manire indpendante. Enfin, le texte contient un dispositif de normes quantitatives qui constituent autant de signaux aussi bien pour les assujettis que pour lAutorit de contrle. Ces normes visent assurer la prennit du secteur. Celles-ci ainsi que certaines dispositions relatives la gestion des tablissements sont intgres dans des rglements spcifiques dicts par la COBAC. Le Rglement de rfrence et ses textes dapplication constituent le corpus des rgles qui rgit lactivit de microfinance dans la CEMAC.

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