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Andr Cabanis | Jean-Marie Crouzatier Ruxandra Ivan Ciprian Mihali | Ernest-Marie Mbonda

La responsabilit de protger : une perspective francophone

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Contributions francophones

Agence universitaire de la Francophonie

Tous droits de traduction, de reproduction et dadaptation r servs pour tous pays. Toute re production ou reprsentation intgrale ou partielle, par quelque procd que ce soit (lectro nique, mcanique, photocopie, enregistrement, quelque sys tme de stockage et de rcupration dinformation) des pages publies dans le prsent ouvrage faite sans autorisation crite des ayants droit est interdite. Les textes publis dans ce volume nengagent que la responsabi lit de leurs auteurs. Pour faciliter la lecture, la mise en page a t harmonise, mais la spcificit de chacun, dans le systme des titres, le choix des transcriptions et des abrviations, lemploi des majuscules, la prsentation des rfrences bibliographiques, etc. a t le plus souvent conserve. Responsable de collection : Ciprian Mihali Rdacteurs de louvrage : Andr Cabanis Jean-Marie Crouzatier Ciprian Mihali Couverture : Carolina Banc Correction : Ciprian Jeler Technordaction : Ferenc St Impression : Idea Design & Print, Cluj Str. Dorobanilor nr. 12 RO 400117 Cluj-Napoca www.idea.ro ISBN 978-973-7913-96-8 2

La responsabilit de protger : une perspective francophone

Andr Cabanis Jean-Marie Crouzatier Ruxandra Ivan Ernest-Marie Mbonda Ciprian Mihali

Idea Design & Print Editur, Cluj 2010


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Contribution du collectif Francophonie, tats francophones et francophonie de lAgence universitaire de la Francophonie la prparation du Sommet de Montreux, octobre 2010

Prface

Ces dernires annes les textes internationaux relatifs la responsabilit de protger se sont multiplis. Certes, on peut regretter que ce concept se limite quatre domaines circonscrits puisquil sagit, pour les Etats et pour la communaut humaine toute entire de protger les populations du gnocide, des crimes de guerre, des crimes contre lhumanit et du nettoyage ethnique. Il nen reste pas moins que labondance de ces textes est une bonne chose. Nanmoins, les problmes demeurent et notamment celui dun retard patent du fait sur le droit. En dpit des dclarations solennelles des Nations Unies, par exemple le Document final du sommet mondial adopt le 15 septembre 2005 ; en dpit des interventions fortes de la Francophonie, par exemple la Dclaration de Saint-Boniface (2006), la responsabilit de protger nest pas toujours assume. Tant sen faut ! Plus grave, lincohrence dun systme global dans lequel le maintien des situations acquises coexiste avec des principes qui, par nature, en exigeraient la disparition. Toute lhistoire des droits de lhomme est ainsi faite dombres et de lumires, de contrastes entre un discours universaliste et des pratiques gostes. Lanalyse de la responsabilit de protger envisage dans son dveloppement historique est dun grand intrt. Au sein du Comit de coordination et de suivi
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du Programme thmatique Etat de droit, dmocratie et socit en Francophonie, lAgence universitaire de la Francophonie dispose dune quipe pluridisciplinaire parfaitement mme dassumer cette tche. Ce Comit, en effet, regroupe des philosophes, des juristes des historiens et des spcialistes des sciences politiques qui se rencontrent rgulirement. Le prsent ouvrage est une preuve quils ont russi envisager simultanment lexgse juridique des textes, lanalyse des motifs politiques et des pratiques diplomatiques ainsi quune rflexion philosophique et thique sur le principe et ses implications. Lhypothse de dpart, selon laquelle en matire de la responsabilit de protger existerait une spcificit de la dmarche francophone, peut paratre dautant plus trange quil sagit de principes universels. Et si spcificit il y a, quelle plus-value cette dmarche peut-elle apporter la rflexion et laction de la communaut internationale ? Les auteurs montrent que la spcificit est dabord lie aux objectifs : beaucoup plus quaux Nations-Unies, laccent est mis sur la prvention et laccompagnement. Par ailleurs, les acteurs privilgis de la Francophonie sont outre les Etats et les OIG ceux de la socit civile. A mes yeux, ces deux lments sont troitement lis. On ne peut pas rellement mener une politique prventive si on na pas dimpact sur la base de la socit. Quant la plus-value, selon les auteurs, elle est triple. Les textes de rfrence de la Francophonie paraissent plus prcis et plus dtaills que ceux des Nations-Unies. Ils tmoignent, en outre, dune
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certaine rflexion sur la souverainet et la culture dmocratique. Enfin, ils se fondent sur une solide expertise dans le domaine de la formation la culture politique et juridique. Malgr les insuffisances et les checs repris dans la Dclaration de Bamako (rcurrence de conflits, interruptions de processus dmocratiques, gnocides et massacres, violations graves des droits de lHomme, ) qui, rdige six ans plus tt, prfigure la Dclaration de Saint-Boniface ; malgr le manque de volont politique ragir alors que la responsabilit de protger devrait tre assume par la communaut internationale, louvrage se veut rsolument optimiste. Il est vrai que nous allons dans le sens dune plus grande conscientisation universelle. Peut-on dire, linstar de Teilhard de Chardin, que lhumanit est sur la voie d'une re d'harmonisation des consciences fonde sur le principe de la coalescence des centres , chaque centre, ou conscience individuelle, tant amen entrer en collaboration toujours plus troite avec les consciences avec lesquelles il communique ? Le prsent ouvrage sadresse prioritairement aux dcideurs politiques ainsi quaux chercheurs en droit et en relations internationales. Il sinscrit dans le prolongement de louvrage de Mthodologie de la recherche en droit international, gopolitique et relations internationales. Nanmoins, il ne manquera pas dtre utile des chercheurs dautres disciplines. Je pense notamment aux philosophes, aux anthropologues, aux historiens et aux sociologues. LAgence universitaire de la Francophonie considre que le soutien aux chercheurs surtout aux
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tudiants de matrise, doctorants et post-doctorants est une priorit. Si dores et dj elle accorde certains dentre eux une bourse de mobilit, elle a la ferme volont de les aider tous dans leur dmarche scientifique. Cest le sens de lensemble des ouvrages tous dune rigueur scientifique et dune clart mthodologique remarquables qui sont publis par le Collectif Francophonie, Etats francophones et francophonie sous la direction de Jean-Marie Crouzatier, Universit Toulouse 1 Capitole (France).

Manfred Peters Prsident de lUniversit de Paix Membre du Conseil scientifique universitaire de la Francophonie

de

lAgence

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Avant-propos

Entrepris linitiative du Comit de coordination et de suivi du Programme thmatique tat de droit, dmocratie et socit en Francophonie de lAgence univer sitaire de la Francophonie, ce rapport est issu de deux sminaires de recherche runissant des politistes, des juristes et des philosophes, qui se sont tenus Cluj (Roumanie) et Paris (France) en mars et juin 2010. Ont particip ces sminaires et la rdaction de ce rapport: Andr Cabanis, professeur dhistoire du droit lUniversit Toulouse1 Capitole (France); Jean-Marie Crouzatier, professeur de droit public lUniversit Toulouse 1 Capitole (France); Ruxandra Ivan, professeur de sciences politiques lUniver sit de Bucarest (Roumanie); Ernest-Marie Mbonda, professeur de philosophie lUniversit catholique dAfrique centrale, Centre dtudes et de recherches sur la justice sociale et politique, Yaound (Came roun) ; Ciprian Mihali, professeur de philosophie la Facult dhistoire et de philosophie de lUniversit Babe-Bolyai, Cluj (Roumanie). Bogdan Drago, doctorant lUniversit BabeBolyai, Cluj (Roumanie), a effectu les recherches do cumentaires. Claude-Emmanuel Leroy, directeur adjoint du Programme tat de droit, dmocratie et socit en Francophonie de lAgence universitaire de la Francophonie, a supervis ces rencontres et llaboration du rapport.
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Andr Cabanis, Jean-Marie Crouzatier et Ciprian Mihali ont relu, corrig, harmonis et reli les diff rentes contributions. Cette tude est le rsultat dune laboration collec tive, interdisciplinaire et internationale francophone, soutenue par lAgence universitaire de la Francopho nie. En effet, une des tches que sest donne lAgence universitaire de la Francophonie est de permettre la communaut universitaire de mieux apprhender certaines missions de la Francophonie, dont celle de contribuer la promotion de la paix et au respect des droits de lHomme. Il sagit de favoriser une rflexion sur cette mission travers une approche universitaire diffrente et complmentaire de lapproche gouver nementale et intergouvernementale. Les opinions exprimes nengagent que leurs auteurs.

Liste des abrviations, des


acronymes et des sigles utiliss

A.C.C.T. A.C.P. A.E.F. A.G. A.I.F.

Agence de coopration culturelle et technique tats dAfrique, des Carabes et du Pacifique Afrique quatoriale franaise Assemble gnrale des Nations unies Agence intergouvernementale de la Francophonie lducation et la science

A.L.E.C.S.O.  Organisation de la ligue arabe pour la culture, A.L.E.N.A.  Association de libre change dAmrique du Nord A.N.Z.U.S.  Trait dassistance mutuelle Australie NouvelleZlande tats-Unis A.O.F. A.P.D. A.P.E.C. A.S.E.A.N. A.U.F. B.I.T. Afrique occidentale franaise Aide publique au dveloppement Asia-Pacific economic cooperation Association des nations dAsie du Sud-Est Agence universitaire de la Francophonie Bureau international du travail de lOuest C.I.J. C.S. F.A.D. F.I.N.U.L. F.M.I. Cour internationale de justice Conseil de scurit des Nations unies Force arabe de dissuasion Force intrimaire des Nations unies au Liban Fonds montaire international du Sud 7

C.E.D.E.A.O.  Communaut conomique des tats de lAfrique

Mercosur  Communaut conomique des pays dAmrique

O.E.A. O.I.F. O.I.G. O.I.N.G. O.L.P. O.M.C. O.M.S. O.N.G. O.N.U. O.T.A.N. O.U.A. P.M.A. P.M.E. S.A.L.T. U.A. U.E.

Organisation des tats amricains Organisation internationale de la Francophonie Organisation intergouvernementale Organisation internationale non gouvernementale Organisation de libration de la Palestine Organisation mondiale du commerce Organisation mondiale de la sant Organisation non gouvernementale Organisation des Nations unies Organisation du Trait de lAtlantique Nord Organisation de lunit africaine Pays les moins avancs Petites et moyennes entreprises Strategic arms limitation talks Union africaine Union europenne la science et la culture

U.N.E.S.C.O  Organisation des Nations unies pour lducation, U.R.S.S. Union des rpubliques socialistes sovitiques

Introduction

Depuis la fin des annes 1990, nombre de textes internationaux consacrent la scurit des populations comme un droit de lHomme et affirment que la pro tection de ces dernires incombe non seulement aux tats dont elles relvent, mais aussi la communaut internationale. Avec solennit, le Document final du Sommet mondial des Nations unies (adopt le 15 sep tembre 2005) affirme la responsabilit de chaque tat de protger sa population du gnocide, des crimes de guerre et des crimes contre lhumanit. Faisant repo ser la responsabilit de protger sur le principe de la souverainet comme responsabilit, il nonce que la communaut internationale est rsolue aider les tats protger leur population. Lun des mrites du concept de responsabilit de protger est en effet de dpasser lopposition qui a domin les annes 1990, entre les tats attachs une stricte application du principe de souverainet et ceux qui dfendent les interventions militaires des fins humanitaires : lmergence du concept part de lide que la scurit internationale doit tre pense, non plus uniquement en fonction de la scurit des tats dans le cadre dun conflit intertatique, mais galement en fonction de la scurit des populations civiles victimes dun conflit arm, surtout interne. Cest pourquoi le document prvoit une action collective de la communaut internationale au cas o
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les moyens pacifiques seraient insuffisants et o les autorits nationales savreraient incapables dagir ou se refuseraient le faire. Cet engagement contract par les tats membres de lONU laisse cependant en suspens nombre de questions quant aux incidences de la responsabilit de protger et notamment aux cri tres dune intervention. Cest la raison pour laquelle le principe ne fait pas lunanimit dans les enceintes internationales. Certains craignent que trop de rserves soient prvues qui rendraient ce principe pratique ment inoprant ; dautres redoutent quil serve de prtexte pour promouvoir des objectifs politiques (il ne faudrait pas que la responsabilit de protger soit une illusion supplmentaire, cest--dire que lon as siste un supplment de violence internationale au nom de la scurit pour les populations). Le Secr taire gnral des Nations unies lui-mme reconnat la ncessit de dfinir plus clairement la porte et lap plicabilit du principe: en dautres termes dengager un processus de normativisation qui permettrait la substitution dune logique juridique une logique politique. Comment le principe peut-il tre concili avec des concepts traditionnels tels que celui de sou verainet de ltat ? Comment ce principe doit-il tre mis en uvre et comment garantir quil nen sera pas fait un usage contraire aux rgles des Nations unies ? LOrganisation des Nations unies a-t-elle les moyens de rendre ce principe oprationnel ? Lenjeu est de d finir les conditions de mise en uvre de la responsa bilit de protger, sachant que ce concept nest dfini ni dans la charte, ni dans les rsolutions du Conseil de scurit ou de lAssemble gnrale.
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La Francophonie a apport sa contribution au d bat en cours, principalement en adoptant en 2006 la Dclaration de Saint-Boniface qui reprend et prcise la notion de responsabilit de protger. Ceci na rien dtonnant pour deux raisons : dabord, la Franco phonie sinscrit clairement dans le cadre des Nations unies et aucune des rflexions engages au sein de lOrganisation mondiale ne lui est trangre; ensuite, la Francophonie accorde la premire place aux droits de lHomme et la dignit de la personne humaine. Cest ce titre quelle a jou un rle pionnier dans la reconnaissance du principe de la responsabilit de protger puisque ce dernier figure dj explicitement dans la dclaration adopte par la Xe confrence des chefs dtat et de gouvernement ayant le franais en partage, Ouagadougou, le 27 novembre 2004 (par. 80): Nous raffirmons que les tats sont responsa bles de la protection des populations sur leurs terri toires. Nous reconnaissons cependant que lorsquun tat nest pas en mesure ou nest pas dispos exercer cette responsabilit, ou quil est lui-mme responsa ble de violations massives des droits de lHomme et du droit international humanitaire ou de la scurit, la communaut internationale a la responsabilit de ragir pour protger les populations qui en sont vic times, en conformit avec les normes du droit interna tional, selon un mandat prcis et explicite du Conseil de scurit des Nations unies et sous son gide . Il est intressant que la Francophonie sapproprie cette notion de responsabilit de protger; il est rvla teur quelle en subordonne lapplication aux dcisions dun organe des Nations unies.
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La rflexion du collectif Francophonie, tats fran cophones et francophonie porte sur la plus-value que peut apporter lOrganisation en sassociant cette promotion du concept de responsabilit de protger: plus-value en matire de rflexion sur le concept ; plus-value quant son oprationnalit ; la rflexion du collectif sattache galement valuer lefficacit politique de cette initiative de la Francophonie.

Textes de rfrence
Charte des Nations unies, notamment les chapitres VI et VII Assemble gnrale des Nations unies. Rsolution 377 (V): Union pour le maintien de la paix Assemble gnrale des Nations unies. Rsolution 63/308 (14 septembre 2009) : Responsabilit de protger Conseil de scurit. Rsolutions 1265(1999), 1296(2000), 1325 (2000), 1460 (2003), 1612 (2005), 1674 (2006), 1738 (2006), 1820 (2008), 1882 (2009), 1888 (2009), 1889(2009), 1894 (2009) Note du Secrtaire gnral de lONU, Suite donner aux textes issus du Sommet du millnaire, New York, ONU, 2004, A/59/565 Rapport du Secrtaire gnral de lONU, Dans une libert plus grande: dveloppement, scurit et respect des droits de lHomme pour tous, New York, ONU, 2005, A/59/2005 Rapport du Secrtaire gnral de lONU, La protection des civils dans les conflits arms, New York, ONU, 2007, S/2007/643
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Rapport du Secrtaire gnral de lONU, La mise en uvre de la responsabilit de protger, New York, ONU, 2009, A/63/677 Rapport Brahimi, Les oprations de maintien de la paix, New York, ONU, 2000, A/55/305 Rapport de la Commission internationale de linter vention et de la souverainet des tats (CIISE), La responsabilit de protger, dcembre 2001 Rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, Un monde plus sr, notre affaire tous, New York, ONU, 2004, A/59/565 Charte de la Francophonie, 23 novembre 2005 OIF, Dclaration de Bamako, 3 novembre 2000 OIF, Dclaration de Ouagadougou, 27 novembre 2004 OIF, Dclaration de Saint-Boniface, 14 mai 2006 Dclaration du Sommet du Groupe des 77 runi la Havane, 10-14 avril 2000.

Question centrale
Dans quelle mesure la mise en uvre des lments constitutifs de la responsabilit de protger tels que dfinis par lONU peut-elle sarticuler avec la dmarche francophone, compte tenu de sa spcificit? En dautres termes: existe-t-il une dmarche fran cophone spcifique relative la responsabilit de pro tger ? Quels sont les instruments et les pratiques qui
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permettent didentifier et de dfinir cette dmarche spcifique ? Par rapport la dmarche onusienne, peut-on parler dune plus-value francophone ? Com ment se fait larticulation entre la dmarche onusienne et celle de lOIF ? Comment assurer la mise en uvre des instruments francophones de la responsabilit de protger ? Comment affiner, dans une perspective francophone, les grilles danalyse des diffrentes si tuations dans lesquelles le droit dtre protg nest plus assur ? quel niveau du processus de la res ponsabilit de protger sarticulent les lments onu siens et la dmarche francophone: celui de la pr vention? De lassistance ? De la raction ? Quen est-il de lapplicabilit des diffrents instruments ?

Hypothse
La perspective francophone de la responsabilit de protger, tout en sinscrivant dans lapproche onu sienne, prsente une spcificit qui pourrait enrichir la conception actuellement en vigueur lONU. Toute fois labsence de prcisions quant aux modalits dac tion de lOIF et dvaluation de ses propres missions limite considrablement son efficacit. Cette efficacit ncessite llaboration dun certain nombre doutils op rationnels prcis, fonds sur des indicateurs qui per mettent didentifier des situations difficiles, pour que la responsabilit de protger, dun principe juridique ou dclaratoire, devienne un instrument oprationnel.

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Une approche pluridisciplinaire


La composition pluridisciplinaire du collectif Francophonie, tats francophones et francophonie permet darticuler divers champs disciplinaires (droit, science politique, histoire, philosophie) pour mener une tude combinant lexgse juridique des textes, lanalyse des motifs politiques et des pratiques diplo matiques, et une rflexion philosophique et thique sur le principe et ses implications. Cette pluralit disciplinaire est particulirement souhaitable pour lanalyse de la responsabilit de protger, car le principe est la fois porte juridique et connotation morale. Dans lordre international, cette dualit est la meilleure invitation lambigut. Que faut-il en effet privilgier: un principe qui, par la porte universelle de son nonciation et par sa conso nance thique, semble relever de lordre de la morale, ou un concept juridique, celui de la protection huma nitaire, qui est dans la pratique une politique de la g nrosit autant quune stratgie des intrts ? Il faut souligner que le principe fait dsormais par tie du droit positif: on sinterroge moins sur sa lgi timit que sur son efficacit; on lenvisage dsormais moins comme une forme de raction exceptionnelle que comme un processus permanent.

Modle danalyse
Le point de dpart de lanalyse est le Document final du Sommet mondial de 2005 qui fait directement
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rfrence la responsabilit de la communaut inter nationale daider protger les populations du g nocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre lhumanit lorsque les moyens pacifiques se rvlent inadquats et que les autorits nationales nassurent manifestement pas la protection de leurs populations. Ce paragraphe 139 est en effet repris par le Conseil de scurit, qui fait la premire rfrence la respon sabilit de protger dans sa rsolution 1674/2006; il est rappel plusieurs reprises par lAssemble gn rale qui dcide de continuer dexaminer la question de la responsabilit de protger (A/63/308). Il sert de rfrence la Dclaration de Saint-Boniface adop te par les membres de lOIF quelques mois plus tard, ainsi quau rapport du Secrtaire gnral de lONU du 12 janvier 2009 sur La mise en uvre de la responsabilit de protger. Les dispositions du paragraphe 139 du Document final du sommet indiquent clairement que la respon sabilit de protger repose sur trois piliers: la pro tection assure par ltat, quil sagisse ou non de ses ressortissants, qui est la seule stratgie de prvention efficace ; lassistance internationale, puisque la com munaut internationale sengage aider les tats sacquitter de leurs obligations en prenant appui sur la coopration des tats voisins, des accords rgio naux et sous-rgionaux, de la socit civile et du sec teur priv; la raction, si ncessaire, en temps voulu, lorsquun tat manque manifestement son obliga tion de protection.

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Dans ce contexte, une comparaison entre lONU et lOIF fait apparatre des diffrences et des conver gences ; elle permet de prciser la spcificit de la dmarche francophone et la plus-value quelle peut apporter la rflexion et laction de la communaut internationale. Les diffrencestiennent dabord aux objectifs: la Francophonie fait de la dmocratie et du dvelop pement les conditions de la paix; sa vision est donc plus large que celle de lONU qui est centre sur le maintien de la paix. Ensuite, du point de vue de lad marche, laccent mis par la Francophonie sur la pr vention et laccompagnement la distingue de lONU qui sans ngliger ces deux aspects envisage la raction. Dailleurs, les outils dont dispose la Franco phonie sont diplomatiques et vous la recherche du consensus; les outils des Nations unies sont, de plus, oprationnels. Enfin, les acteurs privilgis par la Francophonie sont outre les tats et les OIG ceux de la socit civile ; alors que laction des NU dpend essentiel lement du Conseil de scurit. Le sisme de janvier 2010 en Hati a notamment dmontr labsolue n cessit dune meilleure coordination entre les tats, lONU et les organisations non gouvernementales. De ce point de vue, la force de la Francophonie est dassocier le gouvernemental et le non gouverne mental, lintergouvernemental et linfra-tatique, les tats, les socits civiles, les ONG trans-tatiques et infra-tatiques.

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Les convergencessont videntes puisque laction de lOIF sinscrit dans un cadre dfini par lOrganisa tion des Nations unies, laquelle chacune de ses d clarations fait rgulirement rfrence. De plus, les moyens de prvention et dassistance des deux organisations sont trs comparables et per mettent denvisager une authentique complmenta rit dans leur action. Parce quelle est une communaut culturelle mais aussi politique, la Francophonie peut apporter une plus-value: les textes de rfrence de la Francophonie paraissent plus prcis et plus dtaills que ceux des Nations unies; ils tmoignent dune certaine rflexion sur la souverainet, la culture dmocratique, les droits de lHomme, plutt que dun consensus minimal comme ceux de lONU. Quant aux capacits, la Francophonie dispose dune expertise dans le domaine de la formation la culture politique et juridique: formation, prvention, alerte prcoce, gouvernance quotidienne, lections. En revanche, il ne faut pas se dissimuler que lOIF ne dispose pas et nentend pas se doter des moyens financiers, humains et militaires que lONU peut dployer. Cette moindre capacit dintervention est certes un handicap, mais elle permet lOIF de sus citer moins de raction de dfiance en cas de prise de position puisquon ne peut la souponner de prparer une intervention arme dans les affaires intrieures dun tat.

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Premire partie La responsabilit de protger du concept la mise en uvre

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En janvier 2009, le Secrtaire gnral de lONU prsente lAssemble gnrale le rapport sur La mise en uvre de la responsabilit de protger, do cument cens donner une dimension oprationnelle la responsabilit de protger1. Ce document vient sajouter un nombre impor tant de textes rdigs et prsents par les organismes internationaux et les groupes dexperts, depuis 1990, autour des questions lies la scurit des popula tions et au respect des droits de lHomme en situation de conflit et de post-conflit. Le lancement du concept de scurit humaine en 1994 a t suivi par une large rflexion autour de cette expression aussi intuitive (dans une certaine tradition de pense, mais aussi suite lvolution po litique du monde dans les annes 1990) que probl matique (par ses implications la fois thoriques et pratiques), au sein des institutions et des organismes internationaux, parmi les chercheurs, les hommes po litiques et les experts. Une deuxime tape majeure dans lhistoire rcente de cette rflexion est marque par le rapport Evans-Sahnoun sur La responsabilit de protger , en 2001, prsent par la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des tats. Cette expression, son tour, a suscit de nombreux discussions et textes dans le monde entier
1 Document n A/63/677 du 12 janvier 2009.

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et en Francophonie, en donnant lieu des documents officiels, pour aboutir au rapport du Secrtaire gn ral de lONU de 2009 sur La mise en uvre de la responsabilit de protger. Une rflexion approfondie sur ce parcours a t mene ces dernires annes par les chercheurs fran cophones et par les institutions de la Francophonie2. Le moment semble tre venu de continuer et dlargir cette rflexion, en tenant compte des dernires vo lutions du dbat international, et pour apporter une contribution francophone solide, argumente et visi ble au dialogue sur le principe de la responsabilit de protger. Dans cette premire partie, et titre dintroduc tion notre travail, nous allons limiter notre in tervention deux aspects de nature thorique : un aspect plutt philosophique, visant suivre le par cours de la responsabilit de protger, ne comme expression en 2001 et conceptualise en 2006, pour acqurir rcemment une dimension oprationnelle avec le rapport du Secrtaire gnral de lONU en 2009. Ensuite, un aspect plus appliqu cens mettre en vidence la perspective francophone sur la res ponsabilit de protger, avec ses avances du point
2 Voir par exemple les publications ralises dans le cadre du Pro gramme thmatique tat de droit, dmocratie et socit de lAgence universitaire de la Francophonie: La responsabilit de prot ger , n 2, 2008 de la revue ASPECTS, Paris, d. des archives contemporaines ; Scurit humaine et responsabilit de protger. Lordre humanitaire international en question, Paris, d. des archives contemporaines, 2009 ; Francophonie et relations internationales, Paris, d. des archives contemporaines, 2009.

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de vue de la rflexion mais aussi avec des proposi tions de nouvelles pistes pour mener plus loin cette rflexion et pour assurer une prsence plus active de la Francophonie dans ce dbat.

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Chapitre I.
La responsabilit de protger: concept, principe, dmarche oprationnelle

Dans louvrage Scurit humaine et responsabilit de protger1, les auteurs mentionnent ds lintroduction que lmergence des deux notions est relativement si multane et sexplique par la conjonction dvnements considrs aujourdhui comme insupportables . Cette mergence rcente (moins de dix ans, quoique un peu plus pour la notion de scurit humaine, pr sente dans les documents politiques internationaux et scientifiques depuis 1994) a donn lieu de vifs dbats dans le monde politique et acadmique, mais na pas encore abouti une laboration juridique consistante et cohrente dans le cadre du droit international. Outre cette carence juridique qui affecte le caractre oprationnel de la responsabilit de protger, deux autres difficults surgissent avec la naissance de cette notion: a) une difficult de nature thorique: la notion vient sinterposer, en quelque sorte, entre deux autres notions qui partagent une longue histoire dans la pense et la pratique politico-juridiques des
1 d. des archives contemporaines, Paris, 2009.

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tats modernes: la souverainet et la scurit; plus encore, elle remobilise dans un sens nouveau les thories des droits de lHomme, dont la concep tualisation na pas pu trouver un quivalent la hauteur de cette rflexion dans laction poli tique et juridique des institutions et des pouvoirs na tionaux et internationaux. Ainsi, le concept-cl de la thorie politique moderne de ltat, la sou verainet, subit une mutation profonde dans sa dfinition, ce qui est loin dtre accept par bon nombre dtats, des plus puissants aux plus faibles, une mutation qui touche ses attributs de monopole tatique et de non-partage. Selon Mireille Delmas-Marty, cest tout lordre sou verainiste qui est aujourdhui mis en cause et dbord par les nouveaux dfis de la scurit internationale: Dbord au sens littral, car la globalisation dploie ses dangers dans lespace plantaire (cybercriminalit, terrorisme global, crises sanitaires mondiales), entranant parfois aussi une sorte de dilatation des effets dans le temps (changement climatique, terrorisme nu claire, etc.). Et dbord aussi au sens figur car il faut adapter les rponses la globalisation, ce qui requiert des moyens considrables et peut expliquer une sorte drosion du monopole ta tique mesure que ltat sous-traite lusage de la force publique, prenant le risque de se trouver concurrenc par lessor des acteurs privs2. La
2 Mireille Delmas-Marty,Libert et sret dans un monde dangereux, Paris, Seuil, 2010, p. 198.

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deuxime notion le glissement dun droit la sret vers un droit la scurit recouvre ce quon appelle aujourdhui les drives scuri taires, sous la pression tant relle que (surtout) idologique de la menace terroriste plantari se; elle met en cause la fois lide dune pro tection contre tout danger (et, en arrire-plan, lide que cest ltat que revient la tche de garantir la scurit de ses citoyens) et la lgiti mit de toute intervention au nom mme de la protection de cette libert fondamentale, de ce droit des droits que serait la scurit3. Les droits de lHomme, enfin, ont connu une transforma tion dans le sens dune concrtisation: ayant t jugs comme trop abstraits et indtermins, leur transformation prend la forme dune sur dtermination scuritaire, aussi dangereuse dans son application brutale que lirrespect effectif de ces droits et liberts fondamentaux. Une telle surdtermination provient, comme nous lavons montr ailleurs4, de la ractivation du noyau vital et de la nature humaine invoqus rcemment par les thoriciens de la scurit humaine, comme le support concret sur lequel peuvent saccrocher aujourdhui les droits de lHomme. Cest pourquoi, mme dans
3 Voir ce sens lexcellente tude dtienne Balibar, la sret et la rsistance loppression, in Droit de cit, Paris, PUF, 1998, pp. 27-42. 4 Scurit humaine et droits de lhomme, in Scurit humaine et responsabilit de protger. Lordre humanitaire international en question, d. cit., pp. 33-41.

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la tentative juridique de r-hirarchisation des droits de lHomme en vue de les rendre plus oprationnels, ceux qui concernent la dignit de la vie humaine passent en haut dune pyramide prenant en compte leur ordre de protection. b) une difficult de nature pratique, en fait une complication de nature tragiqueissue des v nements gnraux et spcifiques qui, sous le coup de la globalisation acclre, ont dune part provoqu laugmentation de linscurit des populations et des personnes et dautre part montr lincapacit de la socit internationale en tant que socit intertatique de prvenir des conflits, des crises, des crimes et autres, ou de ragir en temps voulu. Compte tenu de cet chafaudage gnreux mais incomplet et problmatique, plusieurs propositions et documents ont t formuls qui essaient darticuler la notion de scurit humaine au principe de la res ponsabilit de protger. Nous ne cherchons pas ici distinguer entre la dimension notionnelle et celle prin cipielle des deux expressions, ni de suivre la gnalo gie rcente de cette distinction; elle a t faite dune manire argumente et explicite par Michel Blanger dans louvrage cit plus haut5. Ce qui nous intresse dans cette introduction est, dans un premier moment, la manire dont le rapport du Secrtaire gnral de
5 Notamment dans le sous-chapitre Naissance dune notion, ge nse dun principe, in Scurit humaine et responsabilit de protger. Lordre humanitaire international en question, d. cit., pp. 6-13.

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lONU de 2009 tente de rsoudre les tensions et les difficults de cette articulationet, dans un deuxime moment, davancer quelques propositions dana lyse issues du travail acadmique ralis au sein de lAgence universitaire de la Francophonie.

La mise en uvre de la responsabilit de protger ou quest-ce quune souverainet responsable?


Le rapport du Secrtaire gnral invoque dans son premier chapitre les trois paragraphes du Document final du Sommet mondial de 2005 (138, 139 et 140) qui constituent loccasion et la justification de ce rap port. Ainsi, larticle 138 prvoit de manire explicite que cest chaque tat quil incombe de protger ses populations du gnocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre lhumanit. Aprs avoir mis en vidence ce rle de protection par ltat des populations comme lune de ses prrogatives souverainistes, le texte se poursuit dans le mme article et dans larticle suivant avec la mention du devoir de la communaut internationale dencourager et daider les tats protger les populations contre ces crimes pour marquer ensuite ce qui fait le point fort du rapport, savoir lengagement de lAssembl gnrale pour suivre lexamen de la responsabilit de protger. Articule autour des trois piliers la responsabi lit de ltat en matire de protection, lassistance internationale et le renforcement des capacits et la raction rsolue en temps voulu , la concep
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tion de la responsabilit de protger propose par le Secrtaire gnral de lONU a pour ambition de ne pas rester au niveau thorique, mais de participer leffort de la communaut internationale pour donner une existence concrte, doctrinale, politique et insti tutionnelle6 la responsabilit de protger. Pour ce faire, le rapport dlimite sur le plan mthodologique ds le dbut le primtre plus troit des vnements tragiques (crimes et violations) autour duquel les tats peuvent parvenir un consensus qui permet trait de rendre oprationnelle la responsabilit de pro tger. Il sagit, tout au long du rapport, du gnocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre lhumanit. Tout autre vnement ou situation exceptionnelle sont laisss de ct afin dtablir ce mi nimum dentente entre les tats et de pouvoir donc rendre plus oprationnelle en pratique la nouvelle doctrine de la responsabilit de protger. Au niveau de la doctrine, le texte du Secrtaire g nral apporte deux lments majeurs de nouveaut. Si le premier est plutt une confirmation et une expli citation dune ide plus ancienne concernant la rela tion entre souverainet et responsabilit de protger, la deuxime qui renforce et prolonge cette ide se veut encore plus radicale et riche de consquences en termes pratiques, par la transposition de la prise en compte de la protection des populations en tant que prrogative exceptionnelle ou du moins discontinue vers un devoir permanent des tats et de la commu naut internationale. Ainsi, ce nest pas un hasard si
6 Art. 2, pp. 3-4 du rapport.

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limportance la plus grande est reconnue dans ce rap port aux deux premiers piliers, alors que la raction rsolue en temps voulu est envisageplutt comme un geste de dernier recours pour les situations o les actions qui constituent les deux premiers piliers chouent ou savrent insuffisantes. Le premier lment de nouveaut concerne donc la relation entre souverainet et responsabilit de prot ger. Si nous parlons ici dune nouveaut, elle ne lest pas dans le sens dune innovation conceptuelle ou de limposition dun nouveau langage politique et juri dique en droit international ou dans le domaine des relations internationales. Il sagit plutt dun recadrage de la relation entre souverainet et responsabilit de protger qui ne fait que prparer la dimension opra tionnelle et processuelle de celle-ci. Le paragraphe 5 du premier chapitre, Le mandat et son contexte fait dj tat du soupon qui doit peser sur le modle classique de la souverainet comme paravent derrire lequel il tait possible dinfliger en toute impunit des violences massives aux populations. Certes, ceci nest pas une description fidle de la souverainet et encore moins une dfinition, mais elle renvoie la thorie et la pra tique propres ltat-nation moderne pour lequel lun des attributs de la souverainet serait le monopole de la violence lgitime. Par ailleurs, lide nest mme pas de revenir, dans ce rapport, des thories classiques ou des numrations des prrogatives de ltat ou des autres acteurs au sein de la socit internationale ; le texte sattache la description des situations rcentes qui ont permis de considrer que de telles exactions ont pu tre infliges des populations civiles, au nom
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mme de la souverainet tatique et sans que la com munaut internationale soit capable de ragir en temps voulu et utile. Le Secrtaire gnral de lONU sefforce de dire que, si nous restons cette conception westpha lienne (mme si remanie aprs la Deuxime Guerre mondiale) de la souverainet, comme prrogative dis crtionnaire dun tat, nous risquons de tomber, en tant que communaut internationale confronte des crimes et violences, dans une fausse alternative: soit at tendre que les vnements tragiques prennent fin (une attitude qui prouve plus ou moins directement le res pect de la souverainet de ltat o ces vnements se produisent), soit intervenir avec des forces militaires de faon coercitive pour dfendre les populations en dan ger et les victimes (une attitude condamnable alors, du point de vue de ltat en cause et de sa souverainet). Afin dviter ce genre dalternatives, le Rapport de la commission propose par le gouvernement ca nadien et dirige par Gareth Evans et Mohamed Sahnoun, La responsabilit de protger, insiste ds 2001 sur la compatibilit possible et ncessaire entre souverainet et protection en y insrant un lment qui tait absent ou nglig auparavant, savoir les populations et les individus, dont la protection doit prvaloir sur les intrts ou les priorits des tats et des relations intertatiques. Cette compatibilit se tra duit par une obligation durable des tats souverains envers leurs populations et par une responsabilit en trois moments, fruit dune collaboration troite entre les tats respectifs, la communaut internationale et ses institutions: la responsabilit de prvenir, de ra gir et de reconstruire.
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Deux contributions conceptuelles majeures: la positivit de la souverainet et la permanence de la protection


Presque dix ans aprs le Rapport de la CIISE, le Se crtaire gnral de lONU rappelle le dispositif mis en place auparavant, confirme ses prsuppositions prin cipales et renforce lide de lalliance incontournable entre la responsabilit de protger et la souverainet, une alliance fonde sur un concept positif et affir matif de cette dernire et sur la permanence de la protection. Ces deux lments nous semblent tre, au niveau conceptuel, une contribution majeure du rap port la rflexion et la mise en uvre dune stratgie long terme de la responsabilit de protger. Car ils per mettent en mme temps, et de manire explicite, non seulement dvoquer,mais aussi et surtout de ren forcer un volet qui tait nglig ou moins trait dans les documents prcdents manant des diffrentes ins titutions internationales, savoir le volet politique de cette responsabilit. Afin de comprendre ce tournant thorique, commenons par poser quelques questions relatives au nouveau concept de souverainet. Quest-ce que peut donc assurer le caractre la fois positif et affirmatif de la souverainet? Comment une obligation nouvelle, prvue par ce document et par dautres documents internationaux auxquels les tats ont adhr, peut-elle donner un contenu supplmentaire la souverainet ou mme la renforcer? La rponse ces questions se trouve dans un changement doptique sur la relation qui doit stablir entre les tats et la com munaut internationale et entre les tats eux-mmes.
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Ainsi, au lieu que les nations soient considres comme des entits libres, dont la souverainet serait la mesure de leur propre force individuelle, elles seront traites de plus en plus comme des membres dune communaut plus large qui nest pas une superpuissance qui limite rait leur souverainet par des interventions coercitives, mais un garant de celle-ci, condition bien sr quelles respectent les normes tablies de concert par les mem bres de cette communaut. Il ne sagit pas l dune sou verainet conditionne ou partage et encore moins de la cration dune structure supranationale qui rcupre rait des prrogatives souveraines des tats, en affaiblis sant ceux-ci, mais de ce quon pourrait appeler une mutualisation des souverainets, une co-responsabilisation des tats. Elle devient possible ds lors que le primtre de la responsabilit est dlimit par les quatre crimes indiqus dans le rapport (gnocide, crimes de guerre, nettoyage ethnique et crimes contre lhumanit), ce qui confre du coup une positivit (au sens dune concr tude) supplmentaire au contenu de la souverainet, qui sajoute et renforce ainsi son caractre affirmatif en tant que dplacement de sa signification dun privilge, comme droit de recours la violence lgitime exerce exceptionnellement, vers une obligation politico-mora le permanente, une responsabilit continue. La dcision de dlimiter lespace de la responsabilit de protger en y incluant les quatre crimes est sans doute une dcision fonde sur une stratgie politique qui vise, dune part, obtenir une adhsion de la part dun plus grand nom bre dtats et, dautre part, prserver une dimension oprationnelle de la souverainet comme responsabi lit de protger. Car solliciter le concept au-del
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de sa reconnaissance, pour des calamits climatiques, sani taires ou alimentaires (et qui peuvent produire leur tour des catastrophes humanitaires majeures, sans doute la diffrence nest pas ici dordre quantitatif ou statis tique) ne veut pas dire que les tats seraient absous de leur obligation intervenir pour protger les popu lations en danger, ni que ces mmes tats ne seraient plus responsables envers les populations ou envers la communaut internationale. Invoquer ce concept pour dautres situations que celles prvues expressment par le rapport risquerait dempcher la prise de dcision au niveau des institutions internationales dont les tats respectifs sont membres (une prise de dcision qui est souvent le rsultat de compromis, de calculs cyniques ou dopportunits politiques) et de diminuer ainsi la ca pacit oprationnelle de toute stratgie adopte en com mun par les tats ou par ces institutions mmes. Dautre part, de tels vnements se produisent le plus souvent de manire ponctuelle, ayant des causes extrieures (par exemple naturelles) ou antrieures (par exemple le co lonialisme, les dictatures, etc.) au pouvoir en place, qui ne peut pas ainsi tre rendu responsable de ltat actuel des choses. Autrement dit, il est difficile, sinon impossi ble de remonter le fil politique de lvolution de la soci t pour trouver en amont des dcisions politiques, des calculs ou des choix dlibrs qui auraient provoqu des fractures sociales ou seulement profit des carences lgislatives ou des disfonctionnements institutionnels prcdents. Cest pourquoi, par la dlimitation du territoire de la responsabilit de protger, la souverainet acquiert une dimension nouvelle, celle de son exercice permanent en
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tant quobligation de protection. Certes, cette dimension trouve sa justification lgale dans les documents inter nationaux signs par les tats et dans les engagements que ceux-ci ont pris les uns envers les autres et devant la communaut internationale. Mais elle a une prsup position politique encore plus forte qui procde de la manire denvisager les quatre crimes retenus par le rapport. Cette prsupposition forte est prsente dans le paragraphe 21 (p. 13 du rapport) et est formule ainsi:
Le gnocide et les autres crimes relevant de la responsabilit de protger ne se produisent pas par hasard. Ils rsultent le plus souvent dun choix politique dlibr et calcul, et de dcisions et dactions de dirigeants politiques prompts tirer profit des fractures sociales et des carences institutionnelles existantes.

Le texte se poursuit, aprs quelques exemples, avec une vision encore plus explicite sur les conditions de survenance des situations tragiques:
Mme des socits relativement stables, dvelop pes et progressistes doivent se demander si elles sont exposes de tels vnements, si les germes dintolrance, du fanatisme et de lexclusion pour raient sy enraciner et rpandre lhorreur et lautodes truction, et si leur systmes sociaux, conomiques et politiques disposent de mcanismes dautocorrection pour dissuader et enrayer de telles pulsions Nous courrons tous un risque si nous croyons que cela ne pourrait pas nous arriver.
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La responsabilit de protger : ses acteurs, ses variables


NIVEAU SUPRA-TATIQUE ET TRANS-TATIQUE

TAT

NIVEAU INFRA-TATIQUE

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Trois ides majeures se dgagent de ce paragraphe crucial pour la comprhension de la nouvelle inter prtation de la responsabilit de protger. Dabord, sur un vecteur temporel, il faut consid rer que les crimes retenus par le rapport font partie des stratgies qui stablissent long terme et ont des causes qui remontent une volution antrieure de la socit considre en termes de responsabilit de pro tger , il y a une progression (ou plus exactement une rgression) dans lexercice quotidien du pouvoir souverain, qui tient soit lincapacit, soit labsence de volont de ltat ou de ses institutions protger sa population, une minorit, un groupe, etc. Plus en core, cette volution elle-mme nest pas une succession daccidents ou de dcisions alatoires: une rationalit la prside et en guide les tapes, une rationalit qui nest ni individuelle, ni impersonnelle. Autrement dit, il est question de dcisions politiques, mme si lori gine les contextes empiriques ou les raisonnements qui amnent prendre de telles dcisions peuvent tout aussi bien tre de nature sociale, conomique, militaire, culturelle ou religieuse ; ce qui est finalement dcisif dans la prise des dcisions, cest le fait quune certaine configuration complexe et complique de la socit (avec ses discours, ses structures, ses hirarchies, ses interactions) acquirent avant et pendant la perptration de ces crimes une dimension minemment politique, travers une implication des institutions de ltat et une modification (au sens de simplification et polarisation) des rapports des forces dans la socit, mais galement travers une oscillation qui devient sensible par tir dun certain seuil des figures de lautorit, des
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mcanismes de la lgitimit et de la lgalit. Tout cela permet au Secrtaire gnral dinsister, plus que ne le faisaient les documents antrieurs, sur la dimen sion politique de la prparation dun crime de telle envergure. Certes, il peut y avoir, dans ce processus, une certaine composante qui soit prminente et vi sible (une socit qui connat des tensions ethniques, des conflits religieux, des disputes linguistiques), mais tant que cette composante nest pas rcupre politiquement et intgre dans un rapport politique de forces, un rapport antagoniste et conflictuel total, dans un type didologie et dans un type de discours public dominant, nous ne sommes pas encore dans le primtre de la responsabilit de protger tel quil est dlimit par les quatre crimes retenus par le rap port. Et donc nous ne parlons pas encore dune res ponsabilit de ltat engage devant la communaut internationale dont ltat respectif fait ventuelle ment partie en tant que signataire de documents et traits internationaux. Ensuite, sur un vecteur spatial, lclatement des conflits sociaux, ethniques ou religieux nest pas un privi lge des socits moins dveloppes ou moins sta bles. Lide de permanence de la responsabilit de protger se fait ce point encore plus explicite, car elle renvoie cette fois un processus dinstitutionna lisation du pouvoir et des rapports de force dans une socit. Un certain dveloppement conomique, qui peut par ailleurs crer des dcalages trs importants au niveau international, ne garantit pas par lui-mme le fonctionnement des mcanismes de protection (de la lgislation et des discours publiques jusquaux
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institutions gouvernementales et non gouvernemen tales). Les fractures sociales peuvent tre sans doute rduites grce laccs plus large aux biens matriels et/ou linformation, mais le bien-tre conomique individuel et collectif conditionne seulement la stabi lit, la tolrance, lquilibre entre les diverses forces sociales, sans pouvoir les prenniser. Afin de compl ter cette neutralit ou prtendue supriorit de type libral de lconomique (vue parfois comme une so lution miraculeuse des crises profondes, que ce soit dans des rgions dveloppes ou moins dveloppes du monde), la prsence dune stratgie politique est ncessaire, avec des institutions, des programmes, des hommes et des femmes engags, avec une sphre publique solide pour faire entendre la pluralit des opinions, avec un dialogue rpt et institutionnalis entre les diffrentes cultures juridiques, les pratiques et les reprsentations sociales. Le revirement de lex trme droite en Europe depuis quelques annes, avec ses messages dintolrance, de haine ethnique, raciale, de xnophobie, sur fond de crise conomique ou de problmes sociopolitiques spcifiques certains pays, confirme cette ide du rapport selon laquelle le d veloppement conomique dun tat ou dune com munaut dtats nempche pas automatiquement le possible clatement dune tragdie. Le rapport ne parle pas de la probabilit de tels vnements, mais de lexistence ou de lmergence des conditions qui peuvent les favoriser. Do la ncessit de crer des mcanismes institutionnels de veille et dalerte mme dans des socits dites avances, capables de signaler lorsquun seuil critique aura t dpass.
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Enfin, sur un vecteur structurel-rgulateur, lexistence des mcanismes dautocorrection dans une socit confre la prvention un contenu concret et durable. Le premier mcanisme de ce type et le plus facile identifier (mme sil subsiste une difficult particu lire quant son fonctionnement effectif et correct) est de nature juridique. Le fait que les tats deviennent parties aux instruments internationaux pertinents des droits de lHomme, du droit international huma nitaire, et du droit des rfugis, ainsi quau Statut de Rome de la Cour pnale internationale (par. 17 du rapport du Secrtaire gnral) est la condition nces saire, mais pas encore suffisante, pour sinscrire dans la logique de la prvention juridique des conflits et des crimes : il faut que ces normes internationales soient intgres dans la lgislation interne et que des sanctions claires et rapides puissent tre prvues en cas de violations massives des droits de lHomme ou dincitation commettre de telles violations. Larti culation fonctionnelle entre le droit international et le droit interne devient vidente lorsque les institu tions juridiques dun tat prvoient de manire expli cite non seulement la protection des minorits ou des catgories sociales vulnrables sur la base dun accs libre et gal la justice, mais galement des schmas judiciaires pour dcourager limpunit, qui donnent, finalement, toute la mesure de leffectivit du systme juridique. Signer des documents pour ladhsion aux traits internationaux est une chose, mais sappro prier de faon concrte les normes internationales et les faire communiquer avec le droit national (formel et coutumier) en est une autre. La responsabilit de
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protger dun tat peut donc tre value selon sa capacit mener jusquau bout des actions en justice contre ceux (individus ou groupes) qui se rendent coupables de violences ou dincitations la violence telles que dcrites par le rapport. Mais la dimension juridique elle seule ne peut pas assurer une consistance durable au niveau in terne de la prvention et de la protection. Elle reste superficielle et fragile (ou, au contraire, autoritaire, mais toujours formelle) si elle nest pas accompa gne par une dissmination dans la socit, dans ses structures institutionnelles et civiles (civiques) des pratiques et des attitudes relevant de la responsabi lit de protger. Comment une socit, comment une culture peut-elle intgrer les normes et les valeurs de la responsabilit de protger ? Ou, en dautres termes, quy a-t-il de naturel ou dvident dans cette opration en sorte quelle puisse tre assimile et assume non seulement par quelques institutions de ltat et titre exceptionnel, mais par les membres dune socit dans leurs pratiques quotidiennes? La premire rponse qui simpose delle-mme est que la conception de la responsabilit de protger inclut des valeurs fondamentales et universelles comme le respect de la vie, une vie digne, linterdit de tuer, etc. Mais si fondamentales et universelles quelles soient, ces valeurs (rcupres dans les diffrentes dclara tions et doctrines des droits de lHomme) narrivent pas empcher les crimes, les violences, les conflits. Il faut quelles puissent tre intgres dans un tissu de mcanismes politiques, juridiques, sociaux, civiques, ducationnels, religieux, dont laction concerte et
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diffrencie selon lge, la catgorie sociale, la cat gorie professionnelle, la croyance, etc. dcourage ou empche mme lclatement des vnements tragiques. Le rapport cite quelques-uns de ces mcanismes, sans avoir la prtention et les moyens den puiser la liste. Ainsi, dune part, lintrieur de la socit, on peut voquer : une socit civile dynamique, une presse indpendante et libre, des structures de recherche ca pables danalyser les causes du dclenchement des violences, des programmes de formation, dappren tissage et dducation, etc. Dautre part, il faut noter aussi que la communaut internationale peut son tour participer de cet effort de rendre permanentes et ef fectives la prvention des conflits et la protection des populations travers des leviers qui lui sont propres, et qui peuvent aller des pressions morales et diplo matiques confidentielles jusquaux discours explicites et directs, qui vont activer la rhtorique de la persua sion et de la dissuasion, des avantages et des incon vnients quauraient les tats gagner ou perdre (en termes mme de gains et de pertes conomiques) en commettant ou linverse en sinterdisant de com mettre des crimes relevant de la responsabilit de protger. Enfin, toutes ces actions et efforts risquent de rester ponctuels et sans consquences long terme si elles/ils ne sont pas intgrs dans un processus de renforcement des capacits propres des tats et des socits diminuer le risque de crimes et de violences. Afin que ce processus puisse continuer dans le temps, il doit tre cumulatif et comprendre un certain nom bre de capacits transversales que le rapport numre dans la partie consacre au deuxime pilier de la res
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ponsabilit de protger, Assistance internationale et renforcement des capacits. Parmi les cinq capacits voques par le rapport, insistons un moment sur la dernire, qui trouve par ailleurs son inspiration dans la pense dAmartya Sen, prix Nobel dconomie et auteur dune riche rflexion sur la scurit humaine dans les annes 2000. Lconomiste indien parle dans ses ouvrages de capabilits et ce terme repris de langlais traduit en fait ce que le rapport appelle la capacit de reproduire des capacits, autrement dit labsorption et lenracinement dans la socit de cer taines valeurs, de certains comportements et comp tences qui garantissent par eux-mmes la possibilit de se reproduire dans lespace et dans le temps. Dans cet exercice, un rle majeur est jou par les institutions de formation et de recherche, dont limportance a t souvent nglige par les institutions de ltat ou par les hommes politiques. La Francophonie a la chance davoir dvelopp depuis presque cinq dcennies un rseau universitaire, acadmique et de recherche qui a impuls dans ses diffrentes rgions des rflexions, des programmes de formation et des actions de recherche autour de cette thmatique de la scurit humaine et plus rcemment de la responsabilit de protger. titre dexemple, nous allons illustrer dans les pages qui suivent cette rflexion avec une synthse ra lise en 2009 et 2010 par le collectif thmatique Figu res de ltat et institutionnalisation du pouvoir dans le cadre de lAgence universitaire de la Francophonie. Cette synthse na dautre ambition que doffrir aux
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institutions et aux dcideurs de la Francophonie et de la communaut internationale un outil conceptuel, un point de vue sur les stratgies susceptibles dtre adoptes par les organisations internationales en vue de construire leurs actions prospectives autour de la responsabilit de protger.

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Chapitre II.
Contribution du collectif thmatique Figures de ltat et institutionnalisation du pouvoir au dbat sur la responsabilit 1 de protger
Question centrale:
Dans quelle mesure est-il possible didentifier des projets et des processus politiques pouvant conduire des crises humanitaires graves (gnocide, crimes de guerre, nettoyage ethnique, crime contre lhumanit) et susceptibles dtre diagnostiqus assez tt pour permettre une stratgie de prvention efficace en temps voulu?
Pouvoir
(gouvernance et rapports des forces)

tat
(institutions et sphre publique)

Socitcommunauts
(pratiques, valeurs et reprsentations)

Autorit
(lgalit et lgitimit)

1 Auteurs: Andr Cabanis, Patrice Canivez, Ghania Graba, ErnestMarie Mbonda, Ciprian Mihali.

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Argument:
Le rapport du Secrtaire gnral des Nations unies, portant sur La mise en uvre de la responsabilit de protger du 12 janvier 2009, invite les chercheurs du monde entier tudier les causes internes et externes qui font que des socits sombrent dans une violence qui dclenche trs souvent des crises humanitaires. Un tel phnomne qui se produit sur un fond de ce que le rapport appelle fractures sociales et carences institutionnelles ne permet daffirmer ni le caractre spontan ni la survenance par hasard des proces sus dclenchants. Des projets politiques, des processus sociaux, conomiques ou autres dont il conviendrait dinterroger la rationalit dlibrative et les signes avantcoureurs sont luvre sur le long terme. Ils relvent trs souvent, la fois des formes dinstitutionnalisation du pouvoir, des ruptures dans les rapports sociaux des forces, des mcanismes de la lgalit et de la lgitimit, de lapparition de nouvelles figures de lautorit poli tique et non-politique (sociale, religieuse, conomique, etc.) avec des discours et des pratiques spcifiques. Le collectif Figures de ltat et institutionnalisa tion du pouvoir se propose de rflchir sur les critres qui permettent de dceler les choix politiques ou nonpolitiques qui peuvent provoquer des crises humani taires graves, travers une grille danalyse qui tient compte de plusieurs indicateurs, dont: le rle de ltat et des pouvoirs dans une socit; les discontinuits qui se produisent dans le fonctionnement des institutions, les tensions dans les pratiques sociales; les dsquili bres dans les rapports de forces en socit, etc.
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Questions traiter:
 . Quels sont les critres qui permettent de pr 1 sumer quun choix dlibr de gnocide, crime de guerre, nettoyage ethnique, crime contre lhuma nit a t fait et a commenc tre mis en uvre sous forme de prparatifs? La rponse cette question devrait faire apparatre une convergence dindicateurs tels que: le dveloppement dune propagande agressive, notamment dans les mdias de grande diffu sion (chanes de tlvision, radios) lencontre de certaines communauts ethniques, linguis tiques ou religieuses; lexistence et la diffusion de doctrines justifiant ces pratiques, la reprise de ces doctrines par cer tains responsables politiques; la pratique darrestations arbitraires, la mise en place de milices directement ou indirectement contrles par les gouvernements ou par cer tains partis politiques, le soutien de larme (ou de la police) ces milices, les exactions (expul sions de territoires, expropriations, violences aux personnes) lencontre des populations cibles, la participation directe de ladministra tion, de la police ou de larme ces violences ou leur organisation ( leur logistique). Cest la convergence de tels facteurs qui laisse pr sumer quun projet dlibr a t dcid ou est en train de prendre forme. Cette convergence, ainsi que la si multanit de lapparition de ces facteurs, ou encore
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leur mise en uvre selon une succession ordonne, cre un faisceau de prsomptions. Toutefois, le pro jet peut prendre forme de manire progressive, alors que les violences ou les exactions ont dj commenc. Dans ce cas, la cristallisation du projet est encourage par la radicalisation des antagonismes, par labsence dopposition interne, par la faiblesse ou limpuissance de cette opposition si elle existe, par labsence ou lin suffisance des ractions au sein de la communaut internationale.

 . Quels sont les critres qui permettent didentifier un a projet politique comme pouvant donner lieu une crise humanitaire grave? Ces critres sont de trois ordres : 1) lois ou pro jets de lois visant soit sparer les populations (apar theid, puration ethnique ou linguistique, etc.), soit les discriminer en rservant laccs certains ser vices(par exemple lducation ou les tablissements de sant) ou certaines fonctions; et dune manire gnrale: lois ou projets de lois instaurant ou aggra vant les ingalits; 2) pratiques administratives, poli cires ou judiciaires instaurant des discriminations ou ingalits de ce type, en dehors de tout cadre lgal ou en contradiction avec les lois en vigueur, liquidation dopposants politiques, de journalistes, de militants syndicaux ou dorganisations de dfense des droits civiques, etc. ; 3) discours publics visant lgitimer ces mesures: discours identitaires (racistes, etc.), dis cours fondamentalistes, discours de ressentiment ou
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de victimisation prsentant certains groupes ou com munauts comme victimes dinjustices ou de perscu tions historiques de la part dautres groupes ou com munauts, lencontre desquels les premiers doivent se dfendre ou prendre leur revanche, discours de bouc missaire rendant certains groupes ou commu nauts responsables de crises conomiques, sociales, identitaires, etc.

 . Quels sont les processus de nature non-politique (sob ciaux, conomiques, communautaires, religieux) qui peuvent conduire ce type de crise? Ingalits persistantes face la loi et dans laccs aux services publics (ducation, sant, etc.);arbitraire administratif; impossibilit, pour les victimes dexac tions ou de dnis de droit dobtenir justice des tribu naux; antagonismes ethniques, religieux, linguistiques non mdiatiss ou soustraits la ngociation, cest--dire qui ne donnent pas lieu des procdures darbitrage ou des politiques de re-mdiation (n gociation) ou de compensation (mesures lgislatives pour protger les droits de certaines communauts, politiques sociales et culturelles visant rduire les ingalits, etc.) ; crises conomiques qui intensifient ces tensions, soit quelles frappent prfrentiellement certaines catgories sociales ou communauts, soit quelles favorisent le discours et la stratgie du bouc missaire ; dveloppement de pratiques et discours dmagogiques de la part de certains partis politiques (notamment quand les chefs de parti, pour des raisons
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lectorales, creusent les clivages ou attisent les ten sions au lieu de les attnuer) ; restrictions ou sup pression de la libert de la presse (notamment dop position).

2. Comment identifier les seuils de discontinuits  qui font basculer une situation de stabilit rela tive (allant du fonctionnement normal des pou voirs publics et de la cohsion sociale jusqu des formes de tension ou de conflits plus ou moins matriss) dans une situation de crise violente? La stabilit relative peut tre caractrise par lab sence de violences visibles. Une crise violente est caractrise par des violences physiques perptres grande chelle. partir de l, on peut dire que les seuils de discontinuit qui mnent de lune lautre sont dfinis par lapparition de formes de violences intermdiaires, qui sont gradues qualitativement et quantitativement, cest--dire selon des critres din tensit et dchelle. titre desquisse, on peut identi fier des seuils correspondant lapparition: de violences sociales: privation ou restriction de laccs certaines ressources: sant, ducation; restriction dans laccs lemploi ; restriction dans lusage de certaines infrastructures (trans ports, communications), de lalimentation en eau, lectricit, etc.; de violences aux biens: destructions de propri ts, de rcoltes, dinfrastructures, etc.;

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de violences aux personnes : intimidations, exactions, expropriations, arrestations et em prisonnements arbitraires, emprisonnement ou assassinat dopposants politiques, de journa listes, de militants dorganisations de dfense des droits de lHomme ou de mouvements de droits ci viques, etc.; de violences du mme type que dans lalina prcdent, mais perptres lencontre de com munauts ou de groupes cibls en tant que tels, plus ou moins grande chelle, par des milices organises; soutien direct ou indirect de larme et/ou de la police ces violences.

 . Quels sont les indicateurs signalant la ncessit 3 de mise en place dune stratgie de prvention soit par un dispositif daide aux tats, soit en se subs tituant eux pour le faire? Si la prvention se fait par phase, quels sont les indicateurs qui signalent la ncessit de passer dune phase lautre? Les indicateurs sentendent ici comme des signes annonant, de manire relativement prcise, lim minence dune situation grave. Dans le cas qui nous concerne, il sagit des signes quon peut considrer soit comme des dterminants, soit simplement comme des rvlateurs dvnements de grande ampleur comme le gnocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre lhumanit.

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Dune manire gnrale, les processus qui con duisent certaines socits des crises humanitaires graves sont assez longs et se dveloppent de manire graduelle. Les indicateurs ne se prsentent pas sous la mme forme toutes les tapes du processus. De mme, les indicateurs qui annoncent un gnocide ou un nettoyage ethnique ne sont pas identiques ceux qui laissent prsager des crimes de guerre (ceux-ci ntant possibles que quand une guerre est en cours) ou des crimes contre lhumanit. On peut globalement distinguer (pour simplifier), deux grandes phases dans tout processus conduisant vers une crise humanitaire grave. Il y a une phase de relative confusion o certains facteurs sociaux et politiques apparaissent sans quil soit possible den dduire des prdictions certaines. Il y a une seconde phase, celle qui prcde immdiatement les crises, o ces facteurs deviennent des indicateurs beaucoup plus prcis qui ne laissent aucun doute sur limminence de la crise. Par rapport la premire phase, le facteur princi pal est la manire dont les institutions publiques or ganisent la rpartition des biens sociaux et politiques entre les diffrents groupes ethniques qui consti tuent la socit. Si lon dfinit ce facteur en termes dindicateurs, on peut mentionner: la faible reprsentativit de certains groupes ethniques dans les institutions publiques (administratives et politiques) et la sur-repr sentation du groupe ethnique dont est issu le chef de ltat;
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une discrimination manifeste dans les allocations des diffrentes ressources publiques (routes, coles, hpitaux, eau, lectricit), les rgions favorables ou proches du chef de ltat tant beaucoup mieux loties; diffrenciations sociales visibles dans les grandes agglomrations (bidonville monstrueux et quar tiers luxueux ferms). Si ce facteur engendre des frustrations au sein des groupes les plus dfavoriss ou les plus discrimins, ce sont ces frustrations qui terme nourrissent des tensions particulirement vives. Une stratgie de pr vention peut ds lors tre envisage, qui consisterait aider ltat se doter de procdures administratives et politiques quitables de rpartition des biens so ciaux et politiques et doter les rgions dfavorises des infrastructures dont elles taient prives. Par rapport la seconde phase (celle qui prcde immdiatement les crises), on peut citer comme indi cateurs: les manifestations de xnophobie travers des tracts ou des mdias privs; lapparition, dans le langage ordinaire, des m taphores guerrires ou belliqueuses; la dsignation des personnes appartenant dautres groupes en termes dennemis; lappel la mobilisation contre les autres (in dexs comme ennemis); lampleur des rcriminations de certains groupes ethniques en direction du pouvoir central, et en direction des groupes proches de ce pouvoir.
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De tels indicateurs font appel une autre forme de prvention. Ils exigent notamment le passage dun simple soutien la rforme des institutions une mo bilisation plus politique (lection avec obligation de quotas de reprsentation des minorits, dcentrali sation, etc.), voire militaire : incitation des autorits politiques en place prendre des mesures immdiates en vue de dsamorcer les tensions sociales; renforce ment des dispositifs de scurit publique ; mise en place de dispositifs dintervention rapide.

 . Quels sont les mcanismes dautovaluation 4 (faisant intervenir les institutions, les comits dexperts, les mdias, le monde associatif, les ONG, lopinion publique) que peuvent mettre en place les tats en matire de prvention de crise humani taire grave pour mieux assumer leur responsabilit de protger? Rapports dexperts indpendants faisant lobjet de publications ; autovaluation rgulire des adminis trations conditionnant lattribution et le renouvelle ment des crdits; enqutes ministrielles publiques; partenariat avec les mouvements associatifs. Dune manire gnrale: garantie de la libert de la presse et de la libert de communication qui, dune part, permettent le dveloppement de la pense critique spontane, et dautre part, assurent la publicit et la diffusion des dbats, contribuant ainsi la formation et la vigilance de lopinion publique.

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 . Dans quelle mesure la Dclaration de Bamako 5 sinscrit-elle dans la logique de la prvention effi cace en temps voulu? Le plan adopt par les auteurs de la Dclaration de Bamako tmoigne de ce que leur objectif tait moins de prvenir les crises humanitaires graves que de dfinir les grands principes auxquels la Fran cophonie institutionnelle est attache, en matire de dmocratie et de droits de lHomme. Le ton gnral est celui dun texte prescripteur de bonnes pratiques plus que de dtermination de seuils partir desquels dclencher des systmes dalerte, sauf interprter chaque engagement et chaque prescription comme permettant de reprer en quelque sorte en creux ou par un raisonnement a contrario, les violations sus ceptibles de justifier des ractions collectives de la part de la communaut francophone. Pour autant, le cinquime point, celui qui organise laction conjointe du Secrtaire gnral, du Conseil permanent de la Francophonie (CPF), du prsident de la Confrence ministrielle de la Francophonie et de la Dlgation la Dmocratie et aux Droits de lHomme, implique la dtermination de critres clairs pour fixer les seuils partir desquels les institutions de la Francophonie seront fondes se mettre en branle. Ce sont quatre niveaux dintervention que prvoit la Dclaration de Bamako. Le premier peut tre prsent comme un dispositif de veille. Il impose au Secrtaire gnral de se tenir in form en permanence de la situation de la dmocratie et des droits et liberts dans lespace francophone. Le
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deuxime niveau dintervention relve du Secrtaire gnral et se dclenche en cas de crise de la dmocratie ou de violations graves des droits de lHomme. Il se tra duit par deux types de mesures possibles: dune part envoi dun facilitateur, dautre part envoi dobserva teurs judiciaires. Le troisime niveau dintervention, qui nous intresse plus particulirement ici, permet au CPF de prendre position sil lui apparat quil y a rupture de la dmocratie et violations massives des droits de lHomme. Il va donc condamner publiquement cette situation et exiger le rtablissement de lordre consti tutionnel ou larrt immdiat des violations des droits de lHomme. Le Secrtaire gnral, par ailleurs, peut envoyer une mission dinformation et de contacts dans le pays. Enfin, compte tenu du rapport et des commentaires, le CPF peut prendre toute une srie de mesures qui ne sont pas qualifies de sanctions mais qui sy apparentent. Il reste alors dterminer, parmi les principes fon damentaux affirms par la Dclaration de Bamako, parmi les conditions rassembler pour leur mise en uvre et parmi les engagements concrets souscrits par les ministres et chefs de dlgation, ceux qui peuvent sinscrire dans un processus de prvention. Cette re cherche suppose de distinguer, dune part, ce qui fait figure de conseils donns aux gouvernements pour accompagner la dmocratie et les droits et liberts, ce qui ne peut tre interprt que comme des profes sions de foi auxquelles on souhaite adhrer sans tre toujours pleinement convaincus de leur ralisme et ce qui apparat comme relevant dune conception maxi maliste de la dmocratie, dun niveau jusqu prsent
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jamais atteint nulle part, et dautre part, ce qui consti tue des exigences impratives. Finalement, dans cette Dclaration de Bamako, ce qui frappe le lecteur, cest la rptition des rfrences lorganisation dlections libres et au respect de ltat de droit. Mme si le grand nombre dallusions ces deux exigences prsentes comme indissociables de la dmocratie, des droits et des liberts constitue un critre insuffisamment convaincant, il nen reste pas moins que les efforts mobiliss pour numrer tout ce qui peut en garantir le respect ne peut relever du seul hasard. Ainsi en va-t-il des lections avec des prescrip tions concernant le multipartisme, le statut de loppo sition, lgalit des candidats, la libert des campagnes lectorales, la rgularit du scrutin et notamment des oprations de dpouillement et jusqu la promesse de financements publics. Ainsi en va-t-il galement de ltat de droit avec des exhortations la scurit juri dique, lindpendance de la magistrature, la libert du barreau, au contrle de tous les tablissements pu blics ou privs maniant des fonds publics et jusqu la ratification des principaux instruments internatio naux et rgionaux relatifs aux droits de lHomme. En somme, si lon souhaite rechercher dans la proclama tion de Bamako des lments aptes favoriser une lo gique de prvention en allant au-del de la formule, un peu trop gnrale pour tre facilement exploitable, sur latteinte plus ou moins importante la dmocra tie et aux droits de lHomme, cest sans doute en se concentrant sur ce double aspect, celui des lections et de ltat de droit, que lon peut trouver quelques lments de rflexion.
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Deuxime partie Une stratgie de prvention

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Depuis la fin de la guerre froide, la scne interna tionale a enregistr de nombreux conflits, qui se dis tinguent des conflits traditionnels par leur caractre davantage civil quinternational, leur intensit, la nature des victimes et des acteurs qui y participent, sans que la communaut internationale (lONU, lOIF, les organisations rgionales, etc.) parvienne toujours y faire face de manire efficace. Il est main tenant bien connu que certaines crises humanitaires tragiques, comme celle du Rwanda en 1994, auraient pu tre dsamorces si tout le dispositif de prven tion et de raction prvu par lONU et par certaines autres institutions avait t mis en place. En cons quence, en tirant les leons des checs du pass, le concept de prvention semble simposer aujourdhui comme lune des notions centrales du discours poli tique international, dans un monde toujours travers par de multiples menaces (conflits intertatiques, conflits intra-tatiques, terrorismes, gnocides, in scurit humaine, crises humanitaires, etc.). Si, pen dant longtemps, ce sont les notions de raction ou de gestion qui semblaient dfinir la posture politique et analytique la plus approprie en ma tire de crises politiques et humanitaires, il est de venu aujourdhui plus commode de se rfrer la notion de prvention et de lui accorder une importance primordiale.

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Dun point de vue normatif/moral, la prvention permet dviter aux humains ce que Kant, proccup par la ralisation de la paix perptuelle, dcrivait en termes dhorreurs causes par la guerre. Cest cet objectif de la paix que poursuit lONU depuis sa cra tion ainsi que lindique sa charte constitutive: pr server les gnrations futures du flau de la guerre qui deux fois en lespace dune vie humaine a inflig lhumanit dindicibles souffrances. Et dun point de vue utilitariste (politique et conomique), il est maintenant tabli que la simple gestion des crises hu manitaires comporte un cot considrablement plus lev que la prvention de ces crises. Il existe donc de bonnes raisons daccorder la prvention une impor tance prioritaire dans la prise en charge des conflits et des menaces qui psent finalement sur tous les tats, les plus puissants ne pouvant gure prtendre en tre pargns (comme on la vu avec les attentats du 11 septembre 2001 aux tats-Unis). La prvention renvoie un certain nombre de me sures prendre et mettre en uvre pour empcher quune menace virtuelle se ralise. Si la signification conceptuelle de la prvention ne soulve aucune dif ficult, sa signification politique ne va pas de soi. Les organisations internationales charges de garantir la paix dans le monde ne la conoivent pas de la mme manire. Le texte ci-dessous se propose de faire une analyse compare de la politique onusienne et de la politique francophone de la prvention. Il sera question de voir si lOIF, tout en souscrivant aux principes gnraux et aux diffrentes initiatives rete nus au niveau de lONU, prsente une particularit
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qui laisserait apparatre une sorte de plus-value francophone. On rappellera dabord la politique et les mcanismes onusiens de prvention avant de situer la dmarche de lOIF par rapport celle de lONU.

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Chapitre I.
La politique onusienne de la prvention: de la diplomatie prventive la responsabilit de protger

La prvention apparat comme le concept central de la problmatique de la paix et de la scurit dans lordre international, comme on peut le voir ds le premier article de la Charte de lONU. Certes, lONU sengage autant prvenir et carter les me naces la paix, qu rprimer tout acte dagression ou autre rupture de la paix (cf. chapitre VII de la charte). Mais en mme temps, elle accorde sa prf rence aux mesures de prvention et, le cas chant, la rsolution pacifique des diffrends entre ses membres. Les rapports produits par les diffrents se crtaires gnraux qui se sont succd lONU sont largement revenus sur cette question de la prvention en dplorant que son principe soit rest relativement lettre morte et en plaidant pour que sopre une sorte de rupture avec la culture de la raction au profit dune culture de la prvention. Ces diffrents textes font apparatre un certain nombre de notions et de principes sur lesquels repose cette option prioritaire pour la prvention.
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Section 1. La diplomatie prventive


Si dans les normes onusiennes, la prvention oc cupe une place importante, la pratique de la gestion des crises qui ont maill lordre international depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, en particulier depuis la fin de la guerre froide, a sembl privilgier la culture de la raction. Cest dans le but de re donner la prvention toute son importance que le Conseil de scurit de lONU, dans un contexte mar qu par lapparition de nouveaux types de menaces (guerres civiles, rsurgences des antagonismes identi taires lis lappartenance ethnique ou religieuse, ter rorisme, aggravation de linscurit lie la pauvret, la maladie et la famine, discriminations socio-co nomiques, oppression des minorits, faiblesse des institutions sociopolitiques, mauvaise gouvernance, flux migratoires, etc.) demanda au Secrtaire gnral, Boutros Boutros-Ghali, dlaborer une tude et des recommandations sur le moyen de renforcer la ca pacit (de lONU) dans les domaines de la diplomatie prventive [cest nous qui soulignons], du maintien et du rtablissement de la paix et sur la faon daccro tre son efficacit, dans le cadre des dispositions de la Charte. Ce rapport, appel Lagenda pour la paix (1992) constitue cet gard une authentique charte de la dmocratie prventive. Dans ce document, la diplomatie prventive est prsente comme le premier lment dun ensemble de quatre oprations, avec le maintien, le rtablisse ment et la consolidation de la paix. Elle consiste en
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quatre activits: la collecte des informations, lalerte prcoce, le dploiement prventif et la dmilitarisa tion de certaines zones. La collecte des informations permet de disposer de donnes fiables sur les situa tions socio-conomiques et politiques susceptibles de gnrer des crises. Ces informations peuvent provenir aussi bien de sources officielles (rapports des tats) que des sources non officielles (ONG), et aussi des organisations intergouvernementales ou de certaines structures onusiennes telles le Conseil co nomique et social (conformment larticle 65 de la charte). Lanalyse de ces informations peut conduire le cas chant une alerte prcoce, cest--dire un appel la vigilance face une situation suscepti ble de dgnrer en une crise grave. Lalerte prcoce consiste envisager des stratgies daction mettre en uvre ds le moment o un certain seuil a t franchi dans la manifestation des indicateurs de risques de conflits. Il appartient au Secrtaire gnral de lONU, conformment larticle 99 de la charte, d attirer lattention du Conseil de scurit sur toute affaire qui, son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la scurit internationales. Lalerte prcoce peut donc dboucher sur ce que LAgenda pour la paix appelle un dploiement prventif qui intervient dans trois types de situations possibles : tensions internes, diffrends intertatiques, et peur de la part dun tat dune possible agression par un autre tat.

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Section 2. La prvention sur le long terme et la problmatique du dveloppement


Bien que la diplomatie prventive voque dj les questions dordre socio-conomique, elle nenvisage pas lopportunit dune intervention tant que ces questions nont pas cr les conditions dun conflit imminent. Les informations sur les situations socio-conomiques per mettent une alerte prcoce ou un dploiement prven tif seulement pour dsamorcer un conflit qui aurait pu clater. Les rapports qui seront labors partir des annes 2000, en sappuyant sur le principe bien connu selon lequel il vaut mieux prvenir que gurir, tout en sinscrivant dans le sillage de Lagenda pour la paix, mettront davantage laccent sur les situations socio-co nomiques et sur la prvention sur le long terme. Comme lindique par exemple le Rapport du millnaire prsent par le Secrtaire gnral de lONU en 2000, la plupart des conflits qui ont marqu les deux dernires dcennies sont troitement lis au problme de la pauvret et lexclusion des minorits dans les tats concerns. Dans ces conditions, la question de la prvention ne peut plus concerner seulement des activits dordre diplomatico-militaire, mais aussi des initiatives visant agir sur les facteurs sociopolitiques et conomiques des conflits. Le Rapport Brahimi (2000), aprs avoir situ la pr vention en premire position dans le triptyque prven tion des conflits, rtablissement de la paix, maintien et
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consolidation de la paix, dfinit deux types de pr vention: une prvention qui se situe sur un plan structu rel et une autre qui se situe sur un plan oprationnel: La prvention long terme des conflits sintresse leurs causes structurelles afin de fonder la paix sur des bases solides. Lorsque ces bases seffritent, lac tion prventive sefforce de les renforcer, gnralement sous forme dinitiatives diplomatiques. ( 10). Il ap parat clairement que seule la prvention sur le long terme constitue un gage vritable de paix et de scurit. La diplomatie prventive se situe un autre niveau de prvention, lorsque laction structurelle na pas pu por ter ses fruits. Mais mme lheure o tous les signaux montrent limminence quasi inluctable dun conflit, la diplomatie prventive a pour but de faire retrouver les structures dune paix durable. En termes defficacit, cest la prvention long terme qui est la plus prometteuse. Non seulement il est impossible pour lONU de grer tous les conflits qui se produisent dans le monde, mais cette forme dan ticipation permet, des cots moins levs sur le plan humain et matriel, de dsamorcer la plupart des situa tions porteuses de conflits. Cest pourquoi, poursuit le Rapport Brahimi, il est urgent que lONU et les tats membres mettent en place un systme plus efficace de prvention durable des conflits. De toute vidence, la prvention est de loin prfrable pour ceux qui autre ment devraient endurer les consquences de la guerre, et pour la communaut internationale, cest une op tion moins coteuse quune intervention militaire, les secours humanitaires durgence ou les travaux de re construction lissue dune guerre ( 29). Prvenir
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sur le long terme, cest prendre en charge les questions sociales et conomiques, les droits de lHomme, le respect des droits des minorits, laide au dvelop pement, etc. La prvention court terme, en plus de son cot lev, souffre dune autre difficult : elle se heurte souvent la rticence des tats concerns, en particulier des plus petits et des plus vulnrables, sur tout lorsquune intervention prventive est mene ou diligente par des tats plus puissants. Le Rapport sur la prvention des conflits arms, r dig par le Secrtaire gnral de lONU en 2001, parle donc explicitement dun engagement faire passer lOrganisation des Nations unies dune culture de la raction une culture de prvention (p. 1), avant de proposer un certain nombre de principes direc teursportant sur: le titulaire de la responsabilit ou de lobligation de prvenir (les tats membres, les gouverne ments nationaux, avec laide ou le soutien des organisations de lONU); le moment de la prvention (au tout dbut dun conflit); son objet : les causes structurelles des conflits (socio-conomiques, culturelles, environnemen tales, institutionnelles, etc.); la stratgie de prvention: approche globale com prenant une action court et long terme(pr vention immdiate et prvention structurelle); le lien entre prvention et dveloppement du rable; la coopration des acteurs du systme onusien.
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Lintrt de la prvention y est analys partir des statistiques de la commission Carnegie de 1997 sur les cots comparatifs de la prvention et des conflits euxmmes. Ces donnes mritent dtre cites ici:
Selon une tude de la Commission Carnegie, la communaut internationale a consacr environ 200 milliards de dollars aux sept grandes opra tions quelle a entreprises dans les annes 1990 en Bosnie-Herzgovine, en Somalie, au Rwanda, en Hati, dans le golfe Persique, au Cambodge et en El Salvador, compte non tenu de ses interventions au Kosovo et au Timor oriental. La Commission a calcul le cot de ces activits de gestion des conflits et celui dune action prventive et elle est parvenue la conclusion que la prvention aurait permis la communaut internationale dcono miser prs de 130 milliards de dollars (p. 6).

Le rapport prcise aussi les diffrents rles que doivent jouer tous les acteurs concerns par la prvention des conflits. Il sagira dabord des principaux organes des Nations unies (Assemble gnrale, Conseil de scu rit, Conseil conomique et social, Cour internationale de justice, Secrtariat gnral). Le Secrtaire gnral a par exemple pour rle de mener une diplomatie dis crte, dinformer le Conseil de scurit sur les risques de conflits, dorganiser des missions denqute et des missions de renforcement de la confiance. Mais aussi, ce rapport rejoint les prcdents pour souligner que les actions entreprendre dans le cadre de
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la prvention doivent concerner les droits de lHomme, le dveloppement, le renforcement des capacits des tats membres en matire de prvention des conflits, avec la collaboration de la socit civile et des organi sations rgionales. Le rapport sur les menaces, les dfis et le changement intitul Un monde plus sr: notre affaire tous, publi en 2004, porte sur la question de la scurit et la prvention lie celle-ci. Il propose une dfinition plus large de ce concept, ce qui lui permet de retenir six catgories de menaces: les menaces dordre conomique et social (pau vret, maladies infectieuses, dgradation de len vironnement, etc.); les conflits entre tats; les conflits internes (guerres civiles, gnocides et autres atrocits, etc.); les armes nuclaires, radiologiques, chimiques et biologiques; le terrorisme; la criminalit transnationale organise. On remarquera que les menaces dordre socio-co nomique figurent en tte dans les listes des diffrentes menaces. Cest pourquoi, sagissant de la question des mesures relles quil convient de prendre dans le cadre dune action prventive contre ces menaces, le rapport cible un seul objet le dveloppement, pris dans un sens large:

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Sagissant des mesures de prvention, nous commencerons par voquer le dveloppement, puisque tout systme de scurit collective fond sur la prvention part de l. Le dveloppement a une vocation multiple. Il sert lutter contre la pauvret, les maladies infectieuses et la dgrada tion de lenvironnement, qui tuent des milliers de personnes et menacent la scurit humaine. Il joue un rle dcisif dans laction que mnent les tats pour prvenir ou inverser la fragilisation de ltat, qui a besoin de toutes ses forces pour lut ter contre les menaces en tous genres. Il sinscrit enfin dans une stratgie long terme visant pr venir la guerre civile et priver le terrorisme et la criminalit organise dun terreau (p. 13).

Par le moyen du dveloppement, lon finit par tou cher, directement ou indirectement, toutes les dimen sions de la scurit humaine et pratiquement tous les facteurs de crises.

Section 3. La responsabilit de prvenir comme premier moment du triptyque prvenir, ragir, reconstruire dans la responsabilit de protger
Bien que le Rapport de la Commission interna tionale sur lintervention et la souverainet des tats concerne essentiellement la question de la lgitimit dune intervention humanitaire des tats sur le terri
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toire dun autre tat, la problmatique de la prven tion y occupe une place importante. La prvention est dailleurs considre comme le premier moment dun triptyque comprenant la raction et la reconstruction, les deux derniers moments ntant envisags que de faon subsidiaire, quand la prvention na pas pu produire ses effets. Dans le sommaire du document, il est dj prcis que la prvention est la principale dimension de la responsabilit de protger : il faut toujours puiser toutes les possibilits de prven tion avant denvisager une intervention, et il faut lui consacrer plus de dtermination et de ressources. Le chapitre du rapport consacr la prvention (chapitre 3 : Responsabilit de prvenir) reprend et systmatise pratiquement tous les lments contenus dans les rapports prcdents en matire de prven tion. Il prcise que cest ltat qui est le premier desti nataire de la responsabilit de prvenir, en collabora tion toutefois avec la communaut internationale, et rappelle le rle que doivent jouer, dans la prvention, les diffrentes composantes du systme onusien et les mcanismes rgionaux de prvention. Quant aux mcanismes de prvention, ils supposent trois conditions: lalerte rapide, base sur la connais sance des risques; loutillage prventif qui renvoie la connaissance des politiques susceptibles de gnrer des crises et enfin la volont politique. Lalerte rapide est un mcanisme de prvention aussi important que difficile raliser. Son objectif est de pouvoir disposer de donnes fiables qui signalent la ncessit dune intervention prventive. Mais tant donn gnralement la complexit des situations de
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crise, des facteurs sentremlent, dans lesquels il est difficile de dceler des indicateurs prcis de limmi nence dun conflit. Il faut pouvoir systmatiser lana lyse des informations, en sappuyant notamment sur les travaux de certaines organisations qui ont montr une expertise avre en matire dalerte prcoce, comme International Crisis Group, Human Right Watcht, Amnesty International, etc. Comme les prcdents rapports, celui de la CIISE indique que la prvention doit se situer aussi bien au niveau des causes profondes qu celui des causes di rectes des conflits. Pour chacun de ces niveaux de pr vention, il faut partir dune bote outils comprenant trois lments: le traitement des besoins et des carences politiques (dmocratie, tat de droit, etc.); le traitement des privations et de lingalit des chances conomiques (aide au dveloppement, commerce quitable, etc.); le renforcement des protections et des institutions juri diques (intgrit et indpendance du pouvoir judiciaire); les rformes dans le secteur militaire et scuritaire (du cation et formation des forces armes ; rinsertion des anciens combattants, dsarmement, etc.). Par rapport aux causes directes, la bote outils de la prvention comporte les lments suivants: mesures dordre politico-diplomatique : inter ventions du SG, missions dtablissement des faits, envoi dexperts et de mdiateurs, bons offices, menaces, imposition de sanctions poli tiques et diplomatiques, restriction sur certaines personnalits, etc.); mesures dordre conomique: incitations positives ou ngatives, comportant des offres ou des pro
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messes dinvestissement ou de financement, ou aussi des menaces de sanctions financires; mesures dordre juridique: offres de mdiation, darbitrage ou de rglement ou aussi menaces de sanctions judiciaires par des juridictions interna tionales; mesures dordre militaire: dploiement militaire prventif ou menace de lemploi de la force.

Section 4. La primaut de la responsabilit de chaque tat dans le domaine de la prvention


Comme en tmoignent les ractions formules par les reprsentants de certains pays lors des assembles gnrales de lONU, la responsabilit de protger a suscit de nombreuses controverses, dont certaines concernent principalement la problmatique de la souverainet des tats. Certains tats membres de lONU ont en effet dnonc, dans la responsabilit de protger, une forme subtile dingrence humanitaire. Bien que le rapport sappuie sur le principe de subsi diarit qui accorde la primaut ltat territorial par rapport lobligation de protger, le fait douvrir la possibilit dune intervention extrieure, ft-elle dans le cadre de lONU, inspire quelques inquitudes par rapport sa compatibilit avec le sacro-saint principe de non ingrence dans les affaires intrieures dun autre pays (article 2 de la Charte de lONU). Le Sommet du millnaire, en 2005, a permis de clarifier les implications politiques et juridiques de
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la responsabilit de protger et de trouver un certain consensus sur sa signification et les formes dobligations qui en dcoulent. Cest en se fondant sur ce consensus que le Secrtaire gnral a labor en 2009 un rapport sur La mise en uvre de la responsabilit de protger. Le premier point important, ainsi que le mentionne le Document final du Sommet mondial de 2005, consiste rappeler que cest chaque tat quincombe priori tairement lobligation de protger ses citoyens contre le gnocide, les crimes de guerres, le nettoyage ethnique et les crimes contre lhumanit (cf. le Document final du Sommet du millnaire, 138). Il sagit l, comme lindique le Rapport du Secrtaire gnral, du premier pilier de la responsabilit de protger. Il est convenu toutefois que cette responsabilit est partage avec la communaut internationale, en vertu de la Charte de lONU (Chap. VI, VII et VIII), notamment quand les autorits nationales ne peuvent ou ne veulent pas as sumer leur responsabilit, ou aussi quand ce sont ces autorits qui sont les auteurs des violations indiques plus haut. Cette possible implication de la commu naut internationale est subsidiaire et occasionnelle. Cest sur ltat territorial que repose lobligation das surer de manire permanente la protection de ses ci toyens. La souverainet est ainsi sauvegarde, mais en tant redfinie comme une charge et non pas es sentiellement comme un privilge. Le second point est la dfinition de cette responsa bilit en termes de prvention: Cest chaque tat quil incombe de protger ses populations du gnocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre lhumanit. Cette responsabilit consiste
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notamment dans la prvention de ces crimes [cest nous qui soulignons], y compris lincitation les commettre, par les moyens ncessaires et appropris. Nous lacceptons et agirons de manire nous y conformer (Document final du Sommet du millnaire, 138). Ce passage fait apparatre le lien troit qui existe entre protection et prvention. En ralit, protger signifie prendre un certain nombre de prcautions ou de mesures pour empcher quun individu ou un peuple ne soit affect par un malheur. La prvention ne signifie pas autre chose. Cela revient dire que le rle fondamental jou par chaque tat dans la responsabilit de protger est la prvention, les autres tats ou la communaut in ternationale ne pouvant intervenir que pour soutenir cet effort de prvention (cf. le second pilier de la mise en uvre de la responsabilit de protger) ou pour mettre fin un crime qui sest dores et dj signal (cf. le troisime pilier). Le troisime point soulign par le rapport du Se crtaire gnral concerne le contenu de cette obligation de protection/prvention: cest le respect des droits de tous les citoyens, en particulier des femmes, des enfants, des minorits, et aussi le respect de la diversi t ethnique. Cest au regard de lattitude des tats par rapport cette exigence de respect des droits que lon peut comprendre que certaines socits connaissent une relative stabilit tandis que dautres basculent dans le chaos. Il ne sagit donc pas dabord dune question du niveau de dveloppement, mme si les difficults co nomiques peuvent elles aussi alimenter les tentions sociales et expliquer certaines formes de criminalit qui se dveloppent notamment pendant les guerres
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civiles. Le rapport encourage les tats souscrire aux instruments internationaux des droits de lHomme et du droit humanitaire, ainsi quau statut de Rome crant la Cour pnale internationale, et surtout int grer ces instruments dans les dispositifs lgislatifs et institutionnels nationaux. Laccs la justice est mentionn dans le rapport comme lun des droits fondamentaux au respect des quels chaque tat doit veiller. Il faut mettre en place les lois, rgles et procdures pnales propres pro tger les personnes vulnrables et prives de leurs droits, tout en veillant ce que limpunit ne soit pas accepte lchelon national ou mondial. ( 17) La sanction apparat ici comme un mcanisme de pro tection et de prvention. L o rgne limpunit, les populations ne sont pas protges contre les crimes indiqus dans la responsabilit de protger. Lincul pation et la sanction des coupables, auprs des juri dictions nationales ou internationales permettent en mme temps de prvenir la commission des mmes crimes. En matire de lutte contre limpunit, le prin cipe de subsidiarit est aussi valable : En applica tion du principe de complmentarit contenu dans le Statut de Rome, les procdures judiciaires nationales constituent la premire ligne de dfense contre lim punit ( 19). Au regard des diffrents rapports qui ont t produits lONU depuis 1992 et des rsolutions du Conseil de scurit, on peut affirmer que la probl matique de la prvention est devenue une proccu pation centrale de lONU. Cest dsormais un lieu
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commun daffirmer que la prvention vaut mieux et cote moins cher que la raction, et quil faut agir au niveau des causes profondes des crises qui affectent les socits. Il est de plus en plus admis que ces causes profondes concernent principalement le dvelop pement, la pauvret, la famine, mais aussi les insti tutions politiques, conomiques, juridiques dans les tats, ou la question de ltat de droit. Il faut gale ment souligner que ce qui est en jeu, dans ce dispositif prventif onusien, cest la problmatique de la paix et de la scurit internationales, dans un contexte o il nexiste aucun lien de causalit mcanique entre sousdveloppement et crises politiques, et o les normes de la dmocratie et de ltat de droit sont loin dtre partages par tous les acteurs de la scne internatio nale. De ce fait, la question de la prvention, mme si une place prioritaire ou primordiale lui est accorde dans la politique onusienne, est toujours associe celle de la raction, qui soulve, outre la question de son efficacit, celle de sa lgitimit. Quen est-il de la politique francophone de la prvention?

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Chapitre II.
Lapproche francophone de la prvention

La Charte de la Francophonie assigne comme ob jectif lorganisation daider:


linstauration et au dveloppement de la d mocratie, la prvention, la gestion et au rgle ment des conflits, et au soutien ltat de droit et aux droits de lHomme; lintensification du dialogue des cultures et des civilisations; au rap prochement des peuples par leur connaissance mutuelle; au renforcement de leur solidarit par des actions de coopration multilatrale en vue de favoriser lessor de leurs conomies; la promo tion de lducation et de la formation (article 1).

On remarquera demble que la prvention (de mme que la gestion et le rglement des conflits) fait partie des objectifs de lorganisation, cite immdiatement aprs la promotion de la dmocratie. La dmocratie occupe donc une place prioritaire dans la Charte de lOIF. Est-ce ce niveau que se situerait la plus-value francophone en matire de prvention? Y a-t-il une spcificit francophone en matire de prvention? Et si une telle spcificit existe, faudrait-il la situer un niveau conceptuel, un niveau
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stratgique ou un niveau oprationnel ? Il convient, pour rpondre ces questions, de se rfrer aux diffrentes dclarations qui concluent les sommets de la Francophonie, en les comparant au contenu des dispositifs normatifs onusiens, et aussi la pratique francophone de la prvention.

Section 1. Le renforcement de la dmocratie comme mcanisme de prvention (Dclaration de Bamako)


Lobjectif de la rencontre de Bamako tait de faire le bilan de la pratique de la dmocratie dans lespace francophone, et, partir de ce bilan, de prconiser un certain nombre de mesures en vue du renforcement de cette pratique. La dclaration constate quil y a eu, au cours de la dcennie qui a prcd le sommet, des acquis indniables dans la pratique de la dmo cratie, si on se rfre notamment aux paramtres sui vants:
conscration constitutionnelle des droits de lHomme, mise en place des institutions de la d mocratie et de ltat de droit, existence de contrepouvoirs, progrs dans linstauration du multipar tisme dans nombre de pays franco phones et dans la tenue dlections libres, fiables et transparentes, contribution de lopposition au fonctionnement de la dmocratie, promotion de la dmocratie locale par la dcentralisation.
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Dans lordre des constats, la dclaration ne manque pas de souligner les insuffisances et les checs, mar qus par des situations relativement graves:
rcurrence de conflits, interruption de proces sus dmocratiques, gnocide et massacres, viola tions graves des droits de lHomme, persistance de comportements freinant le dveloppement dune culture dmocratique, manque dindpen dance de certaines institutions et contraintes de nature conomique, financire et sociale, susci tant la dsaffection du citoyen lgard du fait dmocratique.

Aprs le constat des succs et des checs de la pra tique de la dmocratie dans lespace francophone, la d claration rappelle les principes qui sont au fondement de la dmocratie et qui inspirent sa propre politique de renforcement de la dmocratie dans lespace franco phone. Ces principes comportent des dtails prcis sur la signification de la dmocratie, et sur ses implications politiques, institutionnelles, juridiques, etc. La dclaration indique ensuite des engagements pris en vue de consolider ltat de droit: assurer la te nue dlections libres, fiables et transparentes, uvrer pour une vie politique apaise et pour la pro motion dune culture dmocratique intriorise et le plein respect des droits de lHomme. La dclaration prconise galement des mcanismes de suivi de la pratique de la dmocratie dans lespace francophone, en insistant sur le rle du Secrtaire gnral et les ini tiatives prendre en cas de crise. Certaines mesures
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sont prventives: envoi dun facilitateur, dobserva teurs judiciaires le cas chant et mise en place dun systme dalerte prcoce. Dautres sont des ractions, sous forme de condamnation publique ou mme de sanctions politiques et diplomatiques lencontre des autorits responsables des crises politiques ou des violations massives des droits de lHomme. Mme si la dclaration ne prsente pas linstaura tion et le renforcement de la dmocratie dans le cadre dune politique explicite de prvention, cet objectif nen constitue pas moins une composante essentielle de la prvention des conflits, comme le montrent les documents de lONU. Ces documents mettent en effet laccent sur la prvention dans le long terme, ou sur les causes profondes des conflits et citent, parmi ces causes, labsence dinstitutions dmocratiques, la violation des droits de lHomme, la non participation politique de la socit civile, etc. La Dclaration de Bamako ajoute, ces exigences dj consacres par lONU, des lments supplmentaires moins sur un plan conceptuel (puisque le droit la dmocratie et les rgles pour lorganisation dlections libres et transparentes sont dfinis par lONU), que sur le plan oprationnel et stratgique. Cet apport se situe au niveau des engagements prendre pour renforcer la pratique de la dmocratie : reconnaissance et respect du rle dterminant de linstitution parlementaire dans un tat de droit, contrle de lutilisation des fonds publics, transparence et quit du processus lectoral (confection des listes lectorales, participation aux lections, dpouillement du scrutin), participation de la socit civile la vie politique. Il sagit l de dtails qui ne se trouvent pas dans les documents onusiens relatifs la prvention, et
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qui pourtant ont une importance oprationnelle dans toute politique de prvention, notamment dans lespace francophone. Le prambule de la dclaration exprime lattache ment de la Francophonie aux textes et aux actions de lONU. Et tenant compte des transformations poli tiques qui ont t dclenches depuis le Sommet de La Baule dans lespace francophone, et particulirement en Afrique, la rencontre de Bamako cible la principale source de tensions dans les pays francophones. Cette dclaration tente de clarifier la signification concep tuelle et institutionnelle de la dmocratie, et contribue prciser les diffrentes interprtations souvent floues de cette notion. Les querelles terminolo giques ne sont pas anodines. Bien des combats ont pu avoir lieu dans certains pays francophones africains sur la signification et la place de la constitution, sur le rle de la justice, sur lorganisation des lections, sur le rle des mdias et de la socit civile dans un tat dmocratique, etc. La dclaration porte dailleurs une trace de ces querelles dinterprtation, puisquelle cite, en note, la rserve du Vietnam et du Laos sur lar ticle 2-5 relatif au multipartisme: la dmocratie et le multipartisme sont deux notions diffrentes et ne peuvent sidentifier. La dmocratie est une finalit alors que le multipartisme nest quun chemin. Le chemin pour y parvenir dcid par chaque pays doit tre dfini par son peuple en fonction de ses spcifici ts culturelles, historiques, conomiques et sociales. Elle ajoute par ailleurs que, pour la Francophonie, il ny a pas de mode dorganisation unique de la d mocratie et que, dans le respect des principes univer
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sels, les formes dexpression de la dmocratie doivent sinscrire dans les ralits et spcificits historiques, culturelles et sociales de chaque peuple (article 3-2). Mais en dpit de cette apparente concession, la d claration dfinit avec beaucoup de prcisions les l ments sans lesquels la notion de dmocratie ne serait quun slogan creux: reconnaissance du caractre inalinable de la dignit et de lgale valeur de tous les tres hu mains; soumission de lensemble des institutions la loi; sparation des pouvoirs; libre exercice des droits de lHomme et des li berts fondamentales; galit devant la loi des citoyens, femmes et hommes; tenue, intervalles rguliers, dlections libres, fiables et transparentes, fondes sur le respect et lexercice, sans aucun empchement ni aucune discrimination, du droit la libert et lintgri t physique de tout lecteur et de tout candidat, du droit la libert dopinion et dexpression, notamment par voie de presse et autre moyen de communication, de la libert de runion et de manifestation, et de la libert dassociation; respect scrupuleux de tous les droits, civils et politiques, conomiques, sociaux et culturels, assortis de mcanismes de garanties. Laffirmation de ces principes ne rgle pas la ques tion de leur caractre transculturel dans un espace marqu par la diversit des cultures. LOIF, qui fait de la diversit des cultures lun de ses objectifs prioritaires,
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peut tre confronte encore plus de rsistance que celle manifeste par les deux tats cits plus haut. Sans doute lespace francophone ne prsente-t-il pas le mme type de disparits quau niveau mondial couvert par lONU, mais pour un certain nombre de ses membres, ladhsion la dmocratie est apparue comme une simple opportunit pour figurer sur la liste des bons lves de la France et du Sommet de La Baule. Par ailleurs, la fonction prventive de laction de lOIF en faveur de la dmocratie est souligne: dans la mesure o la dmocratie est considre comme le rgime qui favorise le mieux la stabilit long terme (article 3-3), lOIF oriente son action vers la construction dune culture dmocratique par la sen sibilisation, lducation et la formation de tous les ac teurs de la vie politique (article 3-19). En outre, lOIF sinstitue thoriquement comme un observatoire de la pratique de la dmocratie dans lespace francophone. Cest le rle quelle assigne en particulier son Secrtaire gnral, lequel se tient inform en permanence de la situation de la dmo cratie, des droits et des liberts dans lespace franco phone, en sappuyant notamment sur la Dlgation la Dmocratie et aux Droits de lHomme, charge de lobservation du respect de la dmocratie et des droits de lHomme dans les pays membres de la Franco phonie (article 5-1). cette veille permanente, lOIF ajoute quun travail d valuation permanente des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone sera conduit, des fins de prvention.
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Rseaux institutionnels de la Francophonie


 Confrence internationale des Barreaux de tradition juridique commune CIB  Association du Notariat Francophone ANF  Association des Institutions suprieures de contrle ayant en commun lusage du franais AISCCUF  Association des Cours constitutionnelles ayant en partage lusage du franais ACCPUF  Association africaine des Hautes juridictions francophones AAHJF  Association des Ombudsmans et Mdiateurs de la Francophonie AOMF  Association des Hautes juridictions de cassa tion des pays ayant en partage lusage du fran ais AHJUCAF  Association francophone des Commissions nationales des droits de lHomme AFCNDH  Union des Conseils conomiques et sociaux et institutions similaires des tats et gouverne ments des pays membres de la Francophonie UCESIF  Rseau Francophone des Rgulateurs des M dias REFRAM  Association francophone des Autorits de pro tection des donnes personnelles AFAPDP  Rseau francophone de diffusion du droit RF2D  Rseau international francophone de formation policire FRANCOPOL  Association internationale des Procureurs et Poursuivants francophones AIPPF.

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On voit bien la finalit de cette information et de cette valuation permanentes : prvenir les crises et les conflits dans lespace francophone. Finalement, le lien entre instauration/renforcement de la dmocratie et la prvention des crises et des conflits, peu explicite au dbut de la dclaration, devient plus prcis quand sont formules des recommandations pour la mise en uvre des principes de la dmocratie. Par rapport aux textes onusiens, la question du d veloppement semble plutt marginale dans la Dclara tion de Bamako. Le Rapport [onusien] sur la prvention des conflits arms en fait le centre de toute politique de prvention efficace. La Dclaration de Bamako aborde le dveloppement en tant queffet de la dmocratie: Par le climat de libert quelle suscite, la dmocratie cre aussi les conditions dune mobilisation librement accepte par la population pour le dveloppement; la dmocratie et le dveloppement sont indissociables: ce sont l les facteurs dune paix durable (chap. III, article 3). Une observation attentive des crises qui ont marqu les tats de lespace francophone durant la dcennie 1990 aurait pu permettre de constater que la problmatique du (sous-)dveloppement a jou un rle dterminant dans la plupart de ces crises. La plusvalue francophone aurait consist insister conjoin tement sur les deux facteurs: le facteur politique (la question de la dmocratie et de ltat de droit) et le facteur conomique (la question du dveloppement) comme tant des sources potentielles de crises graves. La question de la pauvret se pose avec la mme acuit dans lespace francophone que la question de la dmocratie. La prvention des conflits, prsente
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dans le premier considrant de la Dclaration de Ba mako comme objectif prioritaire suppose la prise en compte de ces deux facteurs. LOIF pourrait affir mer son rle cet gard en proposant une manire spci fique de grer les programmes dajustement structurel imposs par les institutions de Bretton Woods dans lespace francophone, ou encore proposer une plus grande mobilisation de ses propres rseaux daide au dveloppement, des conditions qui garantissent laccs aux biens et services sociaux de base (dans le domaine de lducation et de la sant en particulier) notamment pour les plus dmunis, ce qui nest pas souvent le cas dans les programmes dajustement structurel du FMI.

Section 2. La question des conflits et de la scurit humaine au cur de la politique francophone de la prvention (Dclaration de Saint-Boniface)
la diffrence de la Dclaration de Bamako, celle de Saint-Boniface (mai 2006) est directement centre sur la problmatique de la prvention des conflits, comme le montre son titre Prvention des conflits et scurit humaine: dclaration de Saint-Boniface. Cette dclaration contribue renforcer le lien entre la fonction prventive de la dmocratie (labsence de d mocratie tant reconnue comme une cause indirecte de crises politiques et humanitaires) et la question des conflits qui, depuis 2000, nont cess de se multiplier.
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La ncessit simposait, pour lOIF, de se prononcer sur la gestion de ces conflits, en rapport avec tout le dispositif mis en place par lONU. En outre, la notion de scurit humaine nest pas directement aborde par Bamako (bien que la problmatique de la dmo cratie y renvoie indirectement). Il sagit dune notion qui est de plus en plus prsente dans la politique onu sienne et par rapport laquelle il importait que lOIF prcise ou explicite sa contribution. Par ailleurs, une rfrence plus abondante la notion de responsa bilit de protger, ainsi dailleurs qu certaines r solutions de lONU comme un certain nombre de conventions internationales est visible dans le texte de Saint-Boniface. Peut-on voir, par rapport Bamako, et aux dmarches internationales, un apport rel de la Dclaration de Saint-Boniface?

De Bamako Saint-Boniface: stagnation ou volution? Le paragraphe 6 du prambule considre la D claration de Bamako comme une tape majeure dans laffirmation de la Francophonie politique , cest--dire dans la construction dune communaut po litique fonde sur des valeurs partages de dmocra tie, dtat de droit et de droits de lHomme. En outre, la Dclaration de Saint-Boniface attribue au texte de Bamako les progrs qui ont t accomplis dans le do maine de la paix dans lespace francophone, travers une dmarche de prvention sur le plan structurel comme sur le plan oprationnel. Il nest certes pas
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vident de mesurer les effets rels dune dclaration normative sur la situation politique des tats de les pace francophone. Et lon peut se demander sil sagit dun simple satisfecit politique, qui ne renvoie pas des donnes politiques prcises. Mais linverse, il est possible, en recourant largument par labsurde, daffirmer que les effets de la prvention, notamment quand il sagit dune action portant sur les causes lointaines des conflits, ne sont pas toujours trs visi bles. Cest dailleurs lune des raisons pour lesquelles, comme lont dailleurs soulign certains rapports de lONU, certains tats ne sempressent pas dappor ter ce type daction tout le soutien qui leur est de mand, alors mme quils seraient prts se montrer plus actifs quand une crise a t dclenche. La ques tion pourrait plutt se poser de savoir comment il est possible dvaluer rellement la mise en uvre des recommandations prvues par la Dclaration de Ba mako. Il peut donc tre tout fait justifi que la valeur de cette dclaration soit souligne en soi Saint-Boni face, quitte ce que des appels soient lancs pour un engagement plus consquent et plus concret en faveur de sa mise en uvre. Ainsi pourrait-on interprter la volont de conforter [cest nous qui soulignons] lac tion prventive de lOrganisation internationale de la Francophonie, telle que prvue par la Dclaration de Bamako (article 4). Cest aussi dans le mme sens quon peut interprter notre volont politique dagir et dexercer pleinement notre responsabilit de prve nir lclatement des crises et des conflits dans lespace francophone, limiter leur propagation, faciliter leur rglement pacifique et hter le retour une situation
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de paix durable par la mise en uvre [cest nous qui soulignons] des dispositions librement consenties au titre de la Dclaration de Bamako (article 5). SaintBoniface sengage aussi soutenir toutes les initia tives prises par le Secrtaire gnral de lOIF dans la mise en uvre de tout le dispositif prventif prvu par Bamako: alerte prcoce, consolidation de ltat de droit, tenue dlections libres, promotion dune vie politique apaise, dune culture dmocratique intrio rise et du plein respect des droits de lHomme (ar ticle 6). De mme, Saint-Boniface invite le Secrtaire gnral de lOIF recourir tous les mcanismes de consultation, dinformation et de facilitation tels que le suggre la Dclaration de Bamako. Une bonne partie de la Dclaration de Saint-Bo niface nest donc quune reprise de la Dclaration de Bamako, assortie de linvitation soutenir toutes les initiatives prises Bamako, et renforcer certains de ses mcanismes de prvention. Mais par rapport Bamako, la question du dveloppement est traite de manire diffrente. Ce qui ne constitue gure une surprise, dans la mesure o cest le thme mme du sommet de rattacher la question de la prvention des conflits la problmatique de la scurit humaine. Le dveloppement napparat plus ici simplement comme lun des effets de la dmocratie, mais comme tant au cur mme de la problmatique de la prvention. Le 5e paragraphe du prambule affirme le lien entre la prvention des conflits et la scurit de lindividu, la satisfaction de ses besoins vitaux, le droit au dveloppement, et cite la dmocratie et le dveloppement parmi les composantes essentielles de la scurit humaine. Ce que renforce larticle 12 selon le92

quel le dveloppement conomique et social est un lment cl de la prvention structurelle des crises et des conflits. Toutefois, cette volution ne va pas suffisamment loin: alors que Bamako dfinit un certain nombre de dispositifs concernant linstauration et le renforcement de la dmocratie, Saint-Boniface ne prvoit aucun m canisme prcis pour la garantie de la scurit humaine. Les renvois Bamako sont abondants, alors mme que dans la Dclaration de Bamako, il est davantage question de dmocratie que de dveloppement ou de scurit humaine. Peut-on, en matire de scurit humaine, recourir aux mmes mcanismes que pour la mise en uvre de la dmocratie? Les mcanismes de veille permanente permettent-ils de connatre le niveau dinscurit alimentaire, sanitaire, etc.? Quel rle prcis peut jouer lOIF dans le domaine de la s curit humaine? Existe-t-il une vigilance par rapport aux changes commerciaux entre les pays les plus riches et ceux les plus pauvres de lespace francophone, dont la structure actuelle est responsable de la rduction importante des revenus des populations les plus pauvres du Sud? Certes lOIF possde des reprsen tations permanentes auprs dorganisations comme lUnion europenne et le Groupe des tats dAfrique, des Carabes et du Pacifique. Et lon sait que la situation conomique de lAfrique dpend substantiellement des rsultats des accords de coopration UE-ACP. On peut supposer que la prsence de lOIF pourrait jouer un rle dcisif dans les ngociations. Mais aucun rap port ne permet de ltablir concrtement. Quen estil par exemple du rle de lOIF dans les injonctions adresses par lOMC lUnion europenne, et qui
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remettent en cause un certain nombre de garanties essentielles pour les conomies africaines, contenues dans les accords UE-ACP? Si en gnral, on dplore le retard pris dans la mise en uvre des objectifs du millnaire, dont une bonne partie concerne la scurit humaine, peut-on affirmer que lOIF en ait fait lune de ses priorits au regard de sa propre dclaration? Certes des dclarations abondent sur la scurit des personnes dans des contextes de conflits. Mais la dimension purement socio-conomique de la scurit nest pas suffisamment mise en vidence dans cette dclaration. Peut-tre alors que la Franco phonie pourrait jouer un rle dcisif dans lvolution du projet de protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (article 14). Mais pareil appui ne pourrait avoir une relle lgitimit que si lOIF disposait dj, au sein de ses structures, des mcanismes portant sur la promo tion de ces droits, quivalents ceux mis en place pour la dmocratie. LOIF devrait donc envisager la cration dune direction spcifique ou dun observatoire charg de la situation des droits conomiques, sociaux et cultu rels dans lespace francophone.

La rfrence la responsabilit de protger et la coopration avec lONU Le troisime paragraphe du prambule souligne le contexte actuel de linterdpendance entre tous les tats et la ncessit de prendre en charge les diffrents dangers qui menacent lensemble des tats du monde
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par une approche multilatrale, globale, concerte et complmentaire. La Dclaration de Saint-Boniface inscrit laction de lOIF dans le cadre de la coopration internationale, et sengage soutenir les initiatives et les efforts de lONU en matire de gestion des crises. Ce soutien de lONU concerne en particulier la res ponsabilit de protger, dont lOIF a adopt le prin cipe depuis son Sommet de Ouagadougou en 2004. La Dclaration de Saint-Boniface prend acte avec satis faction de la reconnaissance, par tous les tats mem bres de lONU runis New York lors du Sommet du millnaire en 2005, du principe de la responsabilit de protger les populations contre le gnocide, les crimes de guerre, lpuration ethnique et les crimes contre lhumanit (Prambule, 10). LOIF rappelle galement que cette obligation incombe chaque tat, et subsidiairement la communaut internationale au cas o ltat concern se montre dfaillant, en souli gnant notamment la responsabilit de la commu naut internationale de ragir dune faon opportune et dcisive, et en conformit avec la lgalit interna tionale. Mais quel est lapport de la francophonie dans ce dispositif onusien ? Cet apport rside essentielle ment au niveau de la prvention, comme le souligne bien larticle 5: Confirmons notre volont politique dagir et dexercer pleinement notre responsabilit de prvenir lclatement des crises et des conflits dans lespace francophone Il sagit non plus seulement dun engagement soutenir les initiatives de lONU, mais bien dune volont dagir, par des mcanismes concrets de prvention des conflits mis en place au
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sein mme de lOIF, notamment le dispositif franco phone dalerte prcoce, de prvention et de rglement des conflits (article 6), le mcanisme dobserva tion et dvaluation permanentes des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone (article 7), la consolidation des capa cits danalyse et de rflexion sur les causes et les facteurs de conflictualit (article 8). Si lOIF peut agir dans le domaine de la responsabilit de prvenir, premier pilier de la responsabilit de protger, elle sen remet lONU pour la raction, en particulier au Conseil de scurit (article 3). Elle ne dispose pas, comme au niveau de lONU ou dautres organisations rgionales comme lOTAN, la CEDEAO, lUA, de moyens logistiques pour organiser dans son propre primtre une raction adquate. Mais sans doute sagit-il aussi non pas seulement dune question de moyens, mais dune option politique : loption pour la prvention et, en cas de besoin, un soutien plus ou moins actif aux oprations de maintien de la paix (RECAMP1, POSPM2, PAIM3, cf. article 18), qui peuvent galement avoir un effet prventif en empchant que les conflits ne surgissent de nouveau. Mais si lOIF se spcialise dans la prvention, lar ticulation entre son action de prvention et dalerte prcoce avec la raction qui relve des prrogatives de lONU reste peu dfinie. Cest dailleurs pour examiner ce problme de partenariat entre les institutions en
1 Renforcement des capacits africaines de maintien de la paix. 2 Programme des oprations de soutien de la paix dans le monde. 3 Programme daide linstruction militaire.

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matire dalerte prcoce et de prvention des conflits que lONU et lOIF ont rassembl Paris, en avril 2008, prs de quarante reprsentants dorganisations in ternationales et rgionales dont lUnion europenne, lUnion africaine, la CEDEAO, le Club du Sahel. Les participants cette rencontre ont tous dplor la dis continuit persistante entre lalerte prcoce et la rac tion rapide, la faiblesse des ressources financires et humaines consacres lalerte prcoce et le manque de coordination entre les diffrentes organisations inter nationales et rgionales sur le sujet4. Ils ont en outre dfini trois grands axes de coopration: une concer tation et une coordination accrues entre les partenaires, en particulier sur lchange danalyses, lharmonisation des indicateurs et instruments de mesure des situations ainsi que sur le passage de lalerte prcoce la raction rapide ; un renforcement des capacits de collecte et danalyse en matire dalerte prcoce, y compris par lchange des outils et des expriences, lquipe ment, la formation et lassistance technique; et enfin le dve loppement et la poursuite de la rflexion sur le suivi de la mise en uvre de ces conclusions pour une consoli dation des partenariats5. En se spcialisant dans le domaine de la prvention, lOIF est bien consciente des limites de la seule prven tion si les autres dimensions dans la prservation de la paix ne sont pas assures de manire efficace (en temps voulu et avec les moyens adquats). On sait quau sein mme de lONU, les appels une raction
4 Rapport de lObservatoire 2008, p. 36. 5 Ibid., p. 36.

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rapide lancs par le Secrtaire gnral, une fois qua t atteint un seuil critique dans limminence dun conflit, nont pas souvent t suivis deffet. Cest ce que relve par exemple le Rapport Brahimi: moins de change ments institutionnels importants, dun appui financier plus solide et dun engagement renouvel de la part de ses membres, lONU naura pas les moyens, dans les mois et les annes qui viennent, dexcuter les tches cruciales de maintien et de consolidation de la paix que les tats membres lui confient ( 1). LOIF devrait envisager de jouer un rle accru dans le projet de rforme de lONU (sans quoi les dis positifs dalerte risquent de naboutir aucun rsultat par rapport la raction rapide quils sont censs im pulser), tout en soutenant les mcanismes rgionaux de raction rapide, comme au niveau de lUA ou de la CEDEAO. La Francophonie pourrait galement apporter un soutien plus dcisif la mise en uvre des programmes de dsarmement, de dmobilisation et de rinsertion qui permettent en mme temps de sortir des situations de conflits, de consolider la paix et de prvenir de nouveaux conflits.

Section 3. Des textes laction: analyse des actions de prvention de lOIF dans lespace francophone
Lefficacit dune organisation ou dune institu tion ne se mesure pas seulement au regard des textes (ses normes, ses principes, sa politique, ses dclara
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tions), mais surtout par rapport la mise en uvre de ces textes. Les rapports du Secrtaire gnral de la Francophonie, ceux de la Dlgation la Paix, la Dmocratie et aux Droits de lHomme, de mme que les rapports dobservation des lections dans certains pays francophones, permettent dvaluer laction de lOIF en matire de prvention. Dans le rapport 2006-2008 du Secrtaire gnral de la Francophonie, notamment dans la section concernant la prvention des conflits, il est indiqu que lOIF a en trepris des actions prventives en visant en particulier les causes profondes ou structurelles des conflits (pr vention sur le long terme): Dtermine privilgier rsolument la dimension prventive de son action, la Francophonie a mis laccent sur la prvention structu relle, destine promouvoir la paix sur le long terme travers laffermissement de la dmocratie, le plein res pect des droits de lHomme et la consolidation de ltat de droit. Elle sest par ailleurs dote des mcanismes et des outils propres une prvention oprationnelle, vi sant apporter une rponse limminence dune crise ou dun conflit, ou contenir une crise dj dclare pour viter quelle ne saggrave (p. 33). Quelques exemples des initiatives de lOIF sont mentionns : il sagit de la convocation, par le Secrtaire gnral, de co mits consultatifs ad hoc, au sige parisien de lOIF, sur les cas de la Transnistrie, de la Guine et du Tchad, des missions de facilitation, de mdiation et de bons offices aux Comores, au Niger et au Tchad, de la participa tion aux processus de rconciliation nationale en Cte dIvoire, en Rpublique Centrafricaine et au Tchad, de la contribution au renforcement des institutions de
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ltat de droit en Rpublique Centrafricaine, en Hati et en Rpublique dmocratique du Congo. Les exemples qui viennent dtre cits sont lis des situations de crises plus ou moins importantes, qui dans certains cas ont pris la forme de conflits violents comme au Tchad, en Cte dIvoire et en RDC. Mais lOIF intervient galement en amont des si tuations de crise, en sefforant de contribuer au ren forcement de ltat de droit et de la dmocratie. Le rapport sur ltat des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone (2008) indique bien les diffrents domaines sur lesquels lOIF porte toute son attention, la fois par la description et des recommandations. On pourra noter par exemple toute lattention qui est accorde au secteur de la jus tice, avec une analyse portant sur la formation et la responsabilit des acteurs de la justice, la question de la corruption, avec la cl la prsentation dun mo dle de grille sur les indicateurs de la qualit de la justice (p. 30), la question de la gouvernance, avec une critique des approches dominantes imposes par les institutions financires internationales. Dun point de vue pratique, les interventions di ligentes par la Francophonie consistent soutenir les processus constitutionnels et institutionnels par lesquels certains tats francophones tentent de conso lider la dmocratie. Elles sexercent notamment sous forme dassistance juridique (comme en RDC et aux Comores), la mise en place des institutions comme la Cour constitutionnelle (Togo), le renforcement des ca pacits de la socit civile en matire de mdiation et
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de prvention des conflits (Madagascar, Niger, Cte dIvoire, Cambodge). Mais cest dans les processus lectoraux que lOIF simplique de manire particulirement dtermine. Comme le suggre le rapport 2006-2008 du Secrtaire gnral, on peut distinguer des missions explora toires pour contribuer la prparation de scrutins transparents et quitables (Mauritanie, Togo, Comores), des missions dobservation au moment mme o se droule le scrutin (Mauritanie, RDC, Togo), et des missions dinformation parfois couples avec des missions dassistance (Bnin, Comores, Madagascar, Mali, Sngal). On peut ajouter ici, en rapport avec les processus lectoraux, le rle que joue lassistance juri dique de lOIF, notamment en matire de contentieux lectoral, dans un contexte o les lections ont toujours donn lieu de trs vives contestations. On remar quera que lOIF intgre bien toutes les dimensions du temps lectoral: lavant, le pendant, et laprs. On sait en effet que, dans la plupart des pays francophones, et sans doute aussi ailleurs, cest souvent en amont que se met en place la mcanique des fraudes lectorales, en particulier avec le dcoupage des circonscriptions lectorales, les inscriptions sur les listes lectorales, la distribution des cartes lectorales, le nombre de tours de scrutin, le calendrier lectoral, les moyens de campagne lectorale, lutilisation des fonds publics et des mdias dtat, les conditions dligibilit, etc. Les conditions de droulement du scrutin peuvent prsenter toutes les apparences dlections libres et transparentes, sans que ces apparences garantissent lquit du scrutin. On peut estimer que les missions
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dinformation de lOIF, avant les lections, permettent au moins de savoir ce quil en est de la prparation des lections. Mais ces informations permettent-elles aussi lOIF dagir en amont, pour viter ces situa tions rcurrentes de fraudes lectorales en particulier en Afrique? Quen est-il de laction prventive de lOIF dans des pays comme le Cameroun, le Gabon6 et le Togo, qui ne prvoient quun scrutin un tour quel que soit le nombre de candidats7 et les scores qui peuvent tre obtenus par les diffrents candidats ? Comment estil possible dorganiser des lections quitables quand toutes les parties concernes ne sont pas daccord sur les rgles du jeu lectoral? La thorie des jeux repose sur lquit procdurale comme fondement de lquit des rsultats du jeu. Et la premire condition de cette quit, cest laccord de tous les partenaires sur len semble des rgles du jeu. Or, en gnral, les rgles du jeu lectoral en Afrique francophone sont fixes par ceux qui dtiennent dj le pouvoir, et sont organises de manire assurer leur maintien aux commandes de ltat. ce niveau, on pourrait souhaiter que lOIF sinvestisse de manire active non pas pour privilgier
6 Dans ce pays, la dure du mandat du prsident est dabord pass de 5 7 ans (loi n 16/96 du 15 avril 1996 portant dispositions spciales relatives llection du Prsident de la Rpublique), dans le cadre de la constitution du 26 mars 1991, qui en mme temps prvoyait deux tours de scrutin, et la limitation deux du nombre de mandats. Ensuite, dans une rvision constitutionnelle qui est intervenue en 2005, cette limitation a t supprime. 7 Jusqu 23 candidats pour llection prsidentielle gabonaise de 2009!

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telle procdure lectorale particulire, mais au moins pour assurer laccord des partenaires sur les proc dures retenues. Les rapports de lOIF issus dun certain nombre de missions dinformation qui ont eu lieu dans quelques pays africains loccasion des lections prsidentielles ont permis de mettre en vidence les conditions gn rales dans lesquelles se droulent les lections en Afrique de puis ladoption de la Dclaration de Bamako, et aussi limplication de lOIF dans le renforcement de la d mocratie dans ces diffrents pays. La lecture de ces rapports permet de faire les observations suivantes: Les diffrents rapports font apparatre de ma nire claire aussi bien les avances que les d faillances des procdures lectorales. Concer nant llection prsidentielle du 12 juillet 2009 au Congo, par exemple, le rapport de la mission dinformation et de contact de la Francophonie relve les insuffisances du dispositif juridique et institutionnel, en rapport notamment avec la re cevabilit des candidatures, les conditions du re censement lectoral et ladministration de llec tion elle-mme. La question du chiffre du corps lectoral apparat de manire notoirement pro blmatique : 2.300.000 personnes pour une po pulation de 3.800.000, alors quon sait que la ma jorit de la population, au Congo comme dans le reste de lAfrique, est en dessous de lge de 18 ans! Le rapport ne manque pas de souligner que ces insuffisances ont pu nuire lefficacit et la crdibilit du processus lectoral. Le rapport
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de la mission dinformation et de contacts de la Francophonie sur llection prsidentielle du 4 mars 2010 au Togo ne manque pas lui aussi de relever dimportantes anomalies dans la constitution du fichier lectoral. Pour le cas du Togo, il sagit essentiellement dun dsquilibre notoire entre les rgions pour ce qui concerne les taux dinscription des lecteurs. Pour ce cas, comme dailleurs pour celui du Congo, les rap porteurs de lOIF ont tendance expliquer ces anomalies par des hypothses bien gnreuses, en invoquant soit la faible sensibilisation de la population (cas du Togo), soit les dfail lances de ltat civil (dfaut de dclaration des naissances et des dcs, des dmnagements, etc.) cas du Congo. Cette hypothse ne peut tre compltement carte que par une tude empirique approfondie des deux cas. Mais que ces problmes conduisent situer 70 % la pro portion de la population en ge de voter dans le contexte dmographique que nous connaissons inspire et justifie lhypothse dune intention de fraude, dont la plausibilit se renforce au regard des autres mesures lgislatives et institution nelles en gnral favorables aux dtenteurs du pouvoir. Le rapport sur le Congo dresse la liste des ano malies qui ont maill les lections. Il sagit, entre autres, de louverture quelque peu tar dive de nombreux bureaux de vote le jour du scrutin, le droulement du vote dans des lieux privs comme des bars transforms en bureaux
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de vote, la prsence, dans les bureaux de vote, dun nombre important de cartes dlecteurs non distribues, la faible reprsentation des d lgus des candidats de lopposition, etc. Sur ces anomalies, si les deux premires peuvent tre considres comme mineures, les deux suivantes sont assez proccupantes. Non seule ment, on constate que de nombreux lecteurs nont pas t capables de voter faute de cartes dlecteurs, mais surtout que leurs cartes pour raient tre utilises dans des bureaux de vote par ailleurs contrls principalement par les d lgus du parti prsidentiel. Ce qui nem pche pas les observateurs de lOIF destimer que ces anomalies ne sont pas susceptibles davoir mis en cause la sincrit du vote . Alors que tous les rapports dcrivent assez exhaustive ment tous les problmes qui ont maill les pro cessus lectoraux, les prises de position de lOIF ont tendance souligner que ces anomalies nont pas pu compromettre lquit du scrutin, lors mme que dautres organisations, comme lUnion europenne, peuvent se montrer quel quefois un peu plus rserves8. LOIF a certes le
8 Le rapport de lOIF sur le Togo prsente dailleurs cette diver gence dapprciation entre lOIF et lUnion europenne: Selon la Dclaration prliminaire rendue publique par la Mission dob servation lectorale (MOE) de lUnion europenne, le scrutin sest droul dans le calme mais des mesures insuffisantes de transparence dans la prise de dcision au niveau de la CNI nont pas permis dassurer la confiance de tous les acteurs politiques dans ladministration lectorale (pp. 7-8).

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droit de choisir une approche diffrente de celle des autres organisations, mais la force de lana lyse et de la mise en vidence des anomalies des scrutins peut tre malencontreusement attnue par un ton apparemment complaisant. Ainsi que le montre la conclusion gnrale du rapport sur le Gabon, lOIF peroit bien lenjeu que reprsentent les lections, surtout prsiden tielles, dans la question des crises politiques et la prvention des conflits. Llection prsiden tielle, en tant que telle, constitue un moment de tension pouvant parfois dboucher sur des crises politiques, voire sur des conflits arms, comme en tmoignent certains malheureux v nements rcents du continent africain (Kenya, Zimbabwe). Cest pourquoi il est ncessaire que cet exercice de la dmocratie soit, autant que possible, rgi par des rgles prcises, tablies de manire consensuelle et largement acceptes par lensemble des acteurs de la vie politique nationale . Dans ce passage, la question des procdures est mise en avant comme pouvant constituer lenjeu le plus important des crises lectorales. moins de jouer un rle plus actif dans ce domaine, la fonction de lOIF risque de se limiter ces missions dinformation qui four nissent certes des rapports trs instructifs sur la pratique de la dmocratie en gnral et des lections dans lespace francophone, mais des rapports ne sauraient suffire eux seuls pro mouvoir des changements positifs. Le mme rapport sur le Gabon ne manque dailleurs pas
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dadresser lOIF mme des recommandations sur les types dactions entreprendre dans ce domaine si important. Des cinq recommanda tions formules, nous soulignons en particulier la suivante : Faire en sorte que les missions lectorales de lOIF puissent participer toutes les phases de llection, en amont et en aval, no tamment la phase de centralisation et de traite ment des rsultats. Il sagit effectivement des lieux o une bonne partie des fraudes peuvent tre mises en uvre. Il y a cependant lieu de cibler, dans laction en amont suggre ici, les deux points suivants : 1) la question du constitutionnalisme, qui dans lespace francophone a souvent donn lieu ce qui a t dsign en termes de rupture de la dmocratie 9 ou aussi dune logique de stabilisation plutt que dun processus de dmocratisation . Ce problme concerne en particulier les rvisions constitutionnelles op res par la plupart de chefs dtat franco phones en Afrique et nayant pour seul objet que la modification des clauses de limitation du nom bre de mandats du prsident de la rpublique. Certes il nexiste pas de rgle standard dans ce domaine, comme le mentionne la Dclaration de Bamako (article 3(2)), mais en Afrique fran cophone, plusieurs chefs dtat (au Gabon, au Tchad, au Burkina Faso, au Congo, etc.) nont
9 Cf. Rapport des journes des rseaux institutionnels de la Fran cophonie, loccasion de Bamako+10 (3e table-ronde).

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lev la limitation des mandats prsidentiels que pour conserver indfiniment le pouvoir. LOIF a accompli plusieurs missions de mdiation au Tchad, sans tirer les leons du lien de causalit entre la rvision de la constitution par le prsi dent de la rpublique et le regain de rbellion qui sen est suivi quelques annes plus tard. La situation du Niger est dailleurs venue conforter ce lien causal entre la question constitutionnelle et les crises sociopolitiques en Afrique. On peut citer le cas du Cameroun, qui a travers, en f vrier 2008, une situation de violence (prs de 150 morts daprs le rapport 2008 de Human Rights Watch) lie au projet de rviser, dans la consti tution, larticle limitant le nombre de mandats prsidentiels. LOIF gagnerait, dans ses initiatives de prvention des conflits, veiller sur cette question de rvisions constitutionnelles qui ne sont pas dictes par une ncessit dmocra tique. Cette pratique a dailleurs t dnonce par la Charte africaine de la dmocratie, des lections et de la gouvernance de lUnion africaine10.
10 Cf. articles 10 et 23. Les tats parties doivent sassurer que le processus damendement ou de rvision de leur Constitution repose sur un consensus national comportant, le cas chant, le recours au rfrendum. (article 10-20) ; Les tats parties conviennent que lutilisation, entre autres, des moyens ci-aprs pour accder ou se maintenir au pouvoir constitue un change ment anticonstitutionnel de gouvernement et est passible de sanctions appropries de la part de lUnion : [] (5) Tout amen dement ou toute rvision des Constitutions ou des instruments juridiques qui porte atteinte aux principes de lalternance dmo cratique (article 23).

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2) Le second point concerne le nombre de tours du scrutin. LOIF na certes pas vocation se prononcer sur tel ou tel mode de scrutin, mais si ses principes sont appels sinscrire dans la ralit, lOIF ne saurait faire fi de situations qui plaideraient pour tel mode de scrutin plutt que pour tel autre. Dans un contexte de candi datures gnralement en nombre plthorique, bien quil ne soit pas exclu que lun des candi dats totalise ds le premier tour la majorit de plus de 50 % de voix, le principe mme dun scrutin un tour ne garantit pas la lgitimit des personnes lues. Et en gnral, la rgle du scrutin un seul tour nest pas le rsultat dune dlibration bnficiant au consensus de toutes les parties impliques dans le jeu politique. Lapproche francophone de la prvention des crises politiques et humanitaires se caractrise par son ob jet: le renforcement de la dmocratie et de ltat de droit dans lespace francophone. Elle est fonde sur la conviction quune culture dmocratique bien enra cine dans les pratiques est la meilleure arme contre le gnocide, les nettoyages ethniques, les crimes de guerre et les crimes contre lhumanit. Cela implique la ncessit dune veille permanente et dinitiatives de longue dure pour la transformation des institutions politiques et des structures de la gouvernance, notam ment dans les pays qui, comme en Afrique, sortent peine de quatre dcennies de monolithisme, voire de dictature. Lenjeu essentiel dune telle approche est de faire de chaque tat, dans lespace francophone, le
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principal acteur du principe, propos par lONU et adopt par lOIF, de la responsabilit de protger. De fait, si lobligation de protger incombe en premier lieu chaque tat, laction de lOIF consiste veiller ce que cette obligation soit respecte, en apportant son soutien dans la construction des conditions ins titutionnelles de la mise en uvre dun tel principe. La permanence des violations des droits de lHomme, de mme que la rcurrence des ruptures de la dmo cratie dans lespace francophone, montrent la fois lampleur de la tche et les limites de lambition et de lapproche de la francophonie. Les diffrents sommets de lOIF constituent loccasion de tirer les leons des difficults et des checs pour construire une approche encore plus efficace. Lapproche francophone de la prvention des crises se caractrise galement par la mthode: laccent mis sur les moyens diplomatiques. Il faut cependant re marquer lchec des mdiations du Secrtaire gn ral dans des conflits qui perdurent comme en Cte dIvoire ou au Liban. Il faut galement mentionner lchec des mesures de rtorsion: la Mauritanie a t nouveau suspendue en aot 2008 pour un coup dtat militaire qui a renvers un rgime dmocratiquement lu, trois ans prcisment aprs un prcdent coup dtat11 Pour tre juste, il faut bien sr reconnatre

11 Le Conseil permanent de la Francophonie a dcid lundi 14 d cembre 2009 la leve de la suspension de la Mauritanie, aprs avoir constat le retour lordre constitutionnel dans ce pays et la tenue, le 18 juillet 2009, dune lection prsidentielle dans des conditions juges satisfaisantes.

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que la Francophonie nest pas seule dans ce cas : le Commonwealth ou lUnion africaine ne prsentent pas un bilan plus satisfaisant dans ce domaine. Cest lefficacit dun dispositif purement diplomatique qui est en cause: comme on la vu, les mcanismes fran cophones reposent, avant tout, sur laccompagnement des tats pour approfondir et consolider leur exp rience dmocratique plutt que sur la dnonciation des violations. Dans cette perspective, la sanction nest quun ultime recours. Il faut enfin regretter le retard de la Francophonie ragir en Cte dIvoire et aux Comores; alors que lobjectif assign est pr cisment de prvenir les conflits, son absence danti cipation et dinitiative dans ces deux cas peut lui tre reproche12. Il semble que cette mission souffre dune contradic tion entre les objectifs affichs et les capacits concrtes de lorganisation : raison pour laquelle les initiatives de lorganisation manquent defficacit et restent peu connues en dehors de ses propres instances. Le prambule du Cadre stratgique reconnat dailleurs implicitement la faiblesse des capacits en voquant la ncessit d objectifs resserrs et en nombre res treint. Cette situation est la traduction de labsence
12 Ici encore, il faut reconnatre que cette critique pourrait concer ner tout autant le Commonwealth au Zimbabwe, au Kenya ou en Ouganda; et lONU au Darfour. Mais la Francophonie considre que la prvention fait la spcificit de son dispositif de rglement des crises, par rapport celui de lUnion africaine ou de lONU Consulter sur ce point le rapport de lObservatoire 2006, tat des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone, pp. 595-616.

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de volont politique des tats: ils ont accept que le groupe de pression culturel et linguistique se trans forme en une institution intergouvernementale dote de fonctions politiques; mais ils rpugnent la doter dun budget adquat Questions pendantes
 Quelle place occupe la protection, mise en avant par lONU, dans la politique Francophone de la prvention, au niveau tatique et infra-tatique?  Comment lOIF peut-elle accompagner ses tats membres dans leur exercice de la souverainet comme responsabilit?  Quels sont les mcanismes de mise en uvre de la scurit humaine dans lespace francophone?  Les dispositifs de renforcement de la dmocratie dfinis dans la Dclaration de Bamako fonctionnent-ils de manire adquate en matire de scurit humaine?

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Troisime partie Le devoir dassistance

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Avec le passage de la responsabilit de prve nir la responsabilit de porter assistance, cest la socit internationale qui fait irruption dans les af faires dun tat souverain, avec laccord, il est vrai, de ses dirigeants, ce qui rend la chose plus acceptable. Non que les institutions internationales fussent tout fait absentes de la premire tape : sans interve nir directement dans les problmes internes dun de leurs membres, elles peuvent, ds ce stade, donner des conseils, voire des avertissements ( la limite et pour autant quelles sachent matriser le risque des ef fets ventuellement ngatifs dinitiatives hasardeuses parfois perues comme des agressions), formuler des mises en garde susceptibles, au pire, de comporter une part de menaces, puisquil faut parler clair. Malgr tout, chacun est conscient que lide de responsa bilit de porter assistance relve dune autre lo gique. Ce changement suppose dune part de dfinir les conditions qui peuvent dclencher cette nouvelle tape, dautre part de dcrire ses modalits de mise en uvre avec des mesures durgence en faveur des populations les plus menaces mais aussi avec une ac tion de fond base dexpertise et de concertation.

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Chapitre I.
Les conditions de dclenchement de lassistance

Thoriquement le dclenchement des actions das sistance se produit lorsquun tat, ne se sentant plus en mesure de protger ses ressortissants, fait libre ment appel aux organisations internationales pour quelles lpaulent dans sa recherche dun retour la paix. Le point de dpart de lopration serait donc facile dterminer avec prcision: la rception de la demande adresse par les autorits lgitimes du pays considr. Il sagit l dune vision idale. Ltat me nac est souvent dans une situation de dliquescence et de divisions internes perceptibles jusquau sein de son gouvernement, ce qui rend la prise de dcision difficile pour lui et lapprciation de la situation exacte alatoire pour les instances internationales. Dans un rapport de 2009 (A/63/677) qui fait suite au Sommet mondial de 2005, le Secrtaire gnral de lONU dcrit avec ralisme la situation des tats demandeurs : leurs sollicitations dinterventions ex trieures se manifestent lorsque les dirigeants poli tiques du pays sont faibles, diviss ou incertains quant aux dcisions prendre, quils sont dpourvus des moyens de protger efficacement leurs populations, ou quils doivent faire face une opposition arme
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qui commet ou menace de commettre des crimes et violations relevant de la responsabilit de protger (Rapport, par. 29). Cest dire que les organisations internationales ne peuvent rester inertes au specta cle dun pays o la situation se dgrade de faon in quitante. Il leur appartient dapprcier le moment o il faut proposer une assistance ltat en pril, puis lopportunit et les modalits dune rponse favora ble lorsque la demande a t formule. Cela suppose davoir dj une connaissance exacte de la situation nationale et de son contexte international. Pour aller des aspects sur lesquels un large accord sest dores et dj ralis vers ceux qui font encore dbat, il faut dbuter par le constat que les grandes institutions internationales se rejoignent par leur vo lont de mener des actions communes et concertes puisque personne nimagine intervenir seul sauf se faire taxer dimmixtion agressive1. Il conviendra ensuite de saventurer sur un terrain danalyse plus polmique pour rechercher les lments permettant de dterminer le seuil partir duquel il est lgitime de dclencher le passage la deuxime tape, celle de lassistance.

1 Cf. Une responsabilit de la communaut internationale, in Scurit humaine et responsabilit de protger. Lordre humanitaire international en question, Paris, d. des archives contemporaines, 2009, pp. 72-73.

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Section 1. Les partenaires de la Francophonie dans le dclenchement du passage la deuxime tape


Mme lONU ne croit pas quil suffise de se fonder sur sa comptence mondiale pour exercer seule une fonction de ce genre. Dj, dans les trois paragraphes du Document final du Sommet mondial de 2005 consa crs la responsabilit de protger, il est fait allusion une coopration, le cas chant, en ce domaine avec les organisations rgionales comptentes (Document fi nal, 139). Le Secrtaire gnral, dans son rapport sur la mise en uvre de cette responsabilit va plus loin. plus de dix reprises reviennent, comme un leitmo tiv, des rfrences lutilit des accords rgionaux et des structures de niveau rgional et sous-rgional (Rapport, par. 2, 8, 11-a et c, 38, 41, 43, 47, 57 et 65, et annexe, 2). Parmi les principales organisations rgionales en tre lesquelles se rpartissent les tats du monde, il en est plusieurs auxquelles il est fait explicitement allu sion, voire appel: ainsi de lUnion africaine avec ses prises de position sur la non-indiffrence, ainsi de lUnion europenne tant donnes les conditions im poses aux candidats ladhsion, ainsi de la Ligue des tats arabes avec son aide la Bosnie-Herzgo vine pour la loi sur les personnes disparues Sy ajoutent des rfrences des structures spcialises et de formes juridiques diverses, telles la Commis sion internationale institue par le Canada, la Cour pnale internationale, la Fdration internationale
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des socits de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, la Communaut conomique des tats dAfrique de louest LOrganisation internationale de la Francophonie est videmment dans une position fort diffrente de celle de lONU. Elle nen est pas encore pouvoir se targuer dune comptence gnrale avre et nest pas en position de distribuer des rles aux divers ac teurs de la socit internationale. Lon notera mme, sans y insister, quelle nest pas cite par le Secrtaire gnral dans son rapport comme lune des struc tures sur lesquelles lorganisation mondiale pour rait sappuyer de faon privilgie. LOIF reconnat dailleurs ce rle en quelque sorte complmentaire et cherche, au fil des dclarations, se faire reconnatre une place spcifique. Elle semploie, de manire de plus en plus os tensible au fil des dclarations, se rfrer lONU avec le visible souci de bnficier de la part de cette dernire dune forme de reconnaissance officielle. Dans la Dclaration de Bamako de 2000, lONU nest prsente que dans lexpos des motifs et de faon assez marginale par rapport notre propos puisquil sagit simplement, pour les signataires, de sinscrire dans le cadre de la Dcennie des Nations unies pour lducation aux droits de lHomme (Bamako, point 3 du texte liminaire). Mise part cette allusion, le texte donne limpression que la Francophonie entend rgler seule les problmes de respect des rgles dmocra tiques essentiellement lapplication scrupuleuse des bonnes pratiques lectorales et des droits de lHomme par lun ou lautre de ses membres. Aprs tout, nul
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ne peut en vouloir aux membres dune structure fon de sur des idaux ostensiblement humanistes au point den faire un de leurs lments dunit, de vou loir demeurer entre soi pour rsoudre leurs difficults internes. Tout au plus est-il question dintensifier la coopration entre lOIF et les organisations internatio nales et rgionales (Bamako, prambule du point 5). Encore cette intention est-elle annonce non pour agir en renfort de ces institutions mais en aspirant y jouer un rle moteur, en loccurrence en y soutenant les initiatives qui visent promouvoir la dmocratie . Parmi les institutions sur lesquelles lONU entend sappuyer dans les conditions indiques plus haut, la Dclaration de Bamako se rfre explicitement seule ment la Cour pnale internationale (Bamako, 22). Dans la Dclaration de Ouagadougou de 2004, lONU est sensiblement plus prsente. Il est vrai que le texte est moins ramass que celui arrt Bamako et quil ne concerne pas seulement des tats franco phones. Au demeurant, nombre de rfrences renvoient des programmes qui ne sauraient tre considrs comme centrs sur la responsabilit de protger, mme conue largement. Ainsi en va-t-il de lloge du programme pour lenvironnement (PNUE), approba tion assortie du souhait quil donne graduellement naissance une organisation spcialise des Nations unies. Les esprits souponneux pourront imaginer que lOIF met ce vu dautant plus volontiers quelle souhaite bnficier dune reconnaissance comparable (Ouagadougou, 16). Ainsi en va-t-il aussi des actions conduites par lAssemble gnrale de lONU en fa veur du microcrdit, en faveur des femmes ou contre
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le SIDA, la tuberculose et le paludisme (Ouagadou gou, respectivement 27, 43 et 61). Au-del de ces rfrences un peu disparates, il est des lments qui entretiennent des rapports plus di rects avec notre propos. Le vu gnral dun dve loppement fond sur la dmocratie, ltat de droit et les droits de lHomme se traduit par une invitation adresse au Secrtaire gnral de lOIF dintensifier la coopration avec les Nations unies. De mme, lorsquil est question de promouvoir la paix et la scurit, est raffirm le rle central du Conseil de scurit dans lautorisation du recours la force (Ouagadougou, 41 et 72), la comptence de ce dernier tant explicite ment raffirme lorsquun tat nest pas en mesure de rpondre sa responsabilit de protger: dans ce cas et si la communaut internationale a la responsabi lit de ragir, ce ne peut tre que selon un mandat prcis et explicite du Conseil de scurit des Nations unies, formule dont on a vu plus haut quelle consti tue la premire allusion dans un texte francophone de ce niveau la responsabilit de protger et dont la relative prudence ne lui a pas vit de faire lobjet de rserves de la part du Liban et du Vietnam (Ouaga dougou, 81). Le projet daide-mmoire prparatoire la conf rence de Saint-Boniface se place clairement et ds le dbut sous le signe dune jonction entre laction de la Francophonie et laction des Nations unies (aidemmoire, p. 2). Il est rvlateur que, si les diverses analyses prsentes font allusion au rle et aux res ponsabilits de lONU, ce soit surtout dans la majo rit de la douzaine dencadrs o il est question de
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recommandations possibles pour la confrence de Saint-Boniface quil soit le plus explicitement ques tion de lONU, dailleurs peu prs toujours en coo pration avec dautres structures internationales: en matire de prvention et en vue dun ventuel dploie ment dunits ou dexperts francophones en liaison avec lUnion africaine (aide-mmoire, recommanda tions B); dans une perspective incitative, pour accr diter auprs de lONU notamment mais galement, par exemple, de lOTAN le rle de lOIF comme point dancrage de lengagement international dans les conflits affectant ses membres (aide-mmoire, recommandations C) ; en faveur des enfants-soldats afin dappuyer le mcanisme de suivi protecteur sp cifi dans la rsolution 1612 du Conseil de scurit (aide-mmoire, recommandations H); pour ce qui est de la lutte contre les discriminations dont les femmes sont victimes, en sassociant leffort de ratification de la convention des Nations unies allant en ce sens (aide-mmoire, recommandations I) ; lgard des principes directeurs du recours la force notamment prsents par le Secrtaire gnral de lONU, pour re commander leur adoption par le Conseil de scurit (aide-mmoire, recommandations J); enfin, pour une consolidation de la paix, par laccentuation de la coo pration avec les agences de lONU (aide-mmoire, recommandations K). Si lon y ajoute une exhortation finale pour une jonction ad hoc mais toffe avec la Commission de consolidation de la paix des Nations unies ainsi que dabondants dveloppements sur le rle de la Communaut conomique des tats de lAfrique de louest (aide-mmoire, recommandations F), on aura
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une ide du ton gnral de ce document qui prpare la Dclaration de Saint-Boniface. Cette dernire en tiendra compte sur plusieurs aspects. Le souhait de se placer rsolument dans une perspective de coopration internationale, sous la haute autorit de lONU, est clairement exprim. Ds le dbut du prambule, les tats signataires pro clament que le multilatralisme demeure le cadre privilgi de la coopration internationale. Un peu plus loin, ils prennent acte avec satisfaction des paragraphes du Do cument final du Sommet mondial sur le principe de responsabilit (Saint-Boniface, 1). La Dclaration de Saint-Boniface souligne dans ce domaine de la lutte contre le gnocide, contre les crimes de guerre et contre lpuration ethnique les prrogatives reconnues au Conseil de scurit; elle annonce lintention de lOIF de participer activement au programme des Nations unies sur le commerce illicite des armes lgres et de petit calibre; elle soutient les rsolutions 1265, 1296, 1325, 1612 et 1674 du Conseil de scurit sur le respect du droit international humanitaire notamment dans les situations de conflits arms; elle sassocie la mise en uvre des recommandations du Conseil de scuri t sur le rle des femmes dans la rsolution des situa tions de conflits Dune faon gnrale, tout le texte est plac sous le signe de la coopration internationale et de la collaboration avec les organisations interna tionales et rgionales (Saint-Boniface, 8).

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Section 2. Les lments de dtermination du seuil partir duquel dclencher le passage la deuxime tape
Une question pralable simpose : les documents diplomatiques envisagent-ils un seuil partir duquel la demande dassistance est lgitime, souhaitable, voire ncessaire ? Le problme est dlicat dans la mesure o il ne peut tre rsolu qu condition dobtenir un ac cord des tats autour dun texte la fois assez gnral pour ne pas trop menacer leur souverainet et assez prcis pour demeurer opratoire. De ce point de vue, il vaut de noter que linterrogation nest pas nouvelle dans le cadre international puisque, ds le lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la Croix-Rouge avait tent de dfinir des seuils partir desquels elle consi drait quune intervention tait ncessaire. Par rap port ce lointain prcdent, notre propos est ici plus gnral puisquil entend concerner toutes les formes dintervention en cas datteinte la responsabilit de protger. Par ailleurs, et toujours au plan des distinc tions, il ne faut pas non plus confondre la dtermi nation de seuils lgitimant le passage dune tape lautre (ce qui se traduit par un degr dimplication progressivement plus important des divers acteurs de la communaut internationale) avec le systme dalerte prcoce voqu dans la premire partie de cet ouvrage et portant sur la responsabilit de prvenir. En somme, une bonne organisation de lalerte prcoce constitue un pralable destin veiller lattention des membres de la socit internationale et dclencher
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une valuation de la situation propre lgitimer une rponse adapte du type assistance accepte mais aussi ventuellement du type intervention arme et impose. Le rapport du Secrtaire gnral sur la responsa bilit de protger voque un seuil possible justifiant lassistance: des tensions avant quune crise ou un conflit nclate (Rapport, par. 3). Ce nest videm ment pas trs prcis mais lon devine quil ne pouvait en aller autrement dans un tel document. Le Secrtaire gnral laisse transparatre cependant plus de dtails lorsquil fait reposer son systme de mobilisation de la communaut internationale sur trois piliers (Rapport, par. 11) qui lui fournissent son plan gn ral. Le premier pilier consiste dans la responsabilit permanente incombant ltat de protger ses popu lations, le deuxime pilier consiste dans lengage ment pris par la communaut internationale daider les tats sacquitter de ces obligations , enfin le troisime pilier consiste dans la responsabilit des tats membres mener en temps voulu une action collective et rsolue lorsquun tat manque manifes tement son obligation de protection. Une telle distinction fait esprer que, dans la suite du texte, des seuils permettant denvisager le passage dun pilier lautre puissent tre dcrits, si du moins lon est fond utiliser une telle image. Ce nest pas le cas dans la suite des dveloppements du Secrtaire gnral qui ne se considre sans doute pas investi dun mandat lui permettant une telle audace. Au contraire, il affaiblit les consquences de sa distinction en lui re fusant un caractre chronologique strict et en insistant
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sur le fait que les trois piliers ne doivent pas tre de taille ingale mais que chacun doit tre utilisable tous moments, puisquil ny a pas dordre fixe de passage de lun lautre (Rapport, par. 12). Il dimi nue galement la porte de sa distinction en affirmant que nombre de mesures prises par la communaut internationale ne sont pas spcifiques un pilier par rapport aux autres: ainsi de la prvention qui trouve sa place dans le cadre aussi bien du premier que du deuxime pilier (Rapport, par. 11-b) voire du troisime pilier qui nimplique pas forcment le recours la force mais peut sappuyer sur des mesures de rgle ment pacifique prvues au chapitre VII de la charte (Rapport, par. 11-c). Dune faon gnrale et dans la logique de ses fonctions, le Secrtaire gnral prne des mesures strictement limites. Dans sa volont de ne pas trop inquiter la souverainet des tats, lONU reconnat ces derniers une place significative, au moins dans une premire tape. Le paragraphe139 du texte fon dateur le Document final du Sommet mondial de 2005 voque des moyens diplomatiques, humani taires et autres moyens pacifiques appropris, confor mment aux chapitres 6 et 8 de la charte, afin daider protger les populations (Rapport, par. 1). Il faut convaincre les tats de respecter leurs obligations par des pressions morales confidentielles ou publiques, ainsi que des mesures dducation, de formation et/ ou dassistance (Rapport, par. 30). Le texte insiste sur toutes les personnalits qui peuvent mettre en uvre efficacement cette procdure de bons offices: le haut commissaire des Nations unies aux droits de
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lHomme, le haut commissaire des Nations unies pour les rfugis, le coordinateur des secours durgence, le conseiller spcial pour la prvention du gnocide. Le Secrtaire gnral fait lloge du dialogue [qui] est souvent plus productif quune prise de po sition spectaculaire. Un peu plus loin, il plaide pour la persuasion, en parlant notamment dune menace portant sur la perte des investissements trangers, la fuite des capitaux, la rduction des aides et le recul du tourisme (Rapport, par. 32). linverse, les dona teurs devraient tre encourags soutenir les pays et les programmes qui visent amliorer la prvention et la protection des populations. En somme, le rap port de lONU se refuse dterminer des critres de dclenchement automatique de lintervention directe de la communaut internationale, ft-ce la demande de ltat appel en tre le bnficiaire consentant, voire simplement lobjet rsign. Sans doute est-ce une preuve de sagesse de se refuser toute automa ticit, par ralisme, cest--dire la fois compte tenu de la diversit des situations et des urgences, et tant donn lquilibre actuel de la socit internationale, marque par de fortes craintes que les grands prin cipes humanitaires ne soient mis au service des nou veaux imprialismes. De toutes faons, il ne nous revient pas, dans un ouvrage danalyse et de rflexion comme celui-ci, de prtendre imposer des critres dintervention, dautant que le passage de la premire la deuxime tape, celle que nous voquons dans ce dveloppement, se fait la demande des tats. En revanche, on peut poser des questions et dfinir une mthode avec, par exemple, des signaux (pas dlections, dissolution des
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assembles, dplacement de populations). Ces lments figurent, en quelque sorte, en creux dans la Dclaration de Bamako, travers la liste de 25 engagements (Bamako, 4) regroups sous quatre rubriques: Pour la consolidation de ltat de droit, Pour la tenue dlections libres, fiables et transparentes , Pour une vie politique apaise et Pour la promotion dune culture dmocratique intriorise et le plein respect des droits de lHomme. Laide-mmoire pralable Saint-Boniface expri me la mme ide en termes diffrents en soulignant que le dclenchement des mcanismes dinterven tion peut tre li au constat dun manquement aux quatre lments du primtre de Bamako ou pour mieux dire au renversement des indicateurs de sta bilit que constituent ces quatre lments (aide-m moire, dveloppements A). Laide-mmoire parle propos de Bamako de clignotants, ce qui est sans doute rapprocher davantage de lide dalerte pr coce que de celle de critres de passage dune tape une autre. Dans cette recherche des signaux qui doivent veiller la vigilance de la communaut internationale, la Dclaration de Bamako a tendance privilgier les aspects politiques au sens large, cest--dire le res pect de la dmocratie, des procdures lectorales et des droits de lHomme, comme on la vu plus haut, plutt que les proccupations proprement humani taires, malgr tout prsentes travers des rfrences aux groupes minoritaires, aux personnes immigres et, sous langle de la rpression, la Cour pnale in ternationale (Bamako, respectivement 4-24), 25 et 22). Avec cette dernire rfrence, Bamako est conduit
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voquer les motifs de sanction. Le coup dtat mili taire apparat comme la faute suprme, qui entrane ipso facto lexclusion de la communaut francophone. Cette dernire sanction pourrait paratre rigoureuse par son automaticit si des expriences anciennes et rcentes ne montraient quil est toujours possible quun officier ayant pris le pouvoir par la force peut se rdimer auprs des instances de lOIF par des me sures appropries consistant donner quelques gages au pouvoir civil, pour le prsent et plus encore pour lavenir. Les signaux dalerte numrs dans la Dclaration de Bamako ne se bornent videmment pas dnoncer la tentation pour larme de faire une irruption vio lente dans le dbat politique. Toute une srie de pra tiques concernant notamment la libert des lections et surtout le droit dexpression des partis dopposi tion sont voques en terme gnraux. Pour autant, ces critres ne peuvent tre considrs comme insigni fiants puisquils ont inquit certains signataires qui ont souhait se rassurer en introduisant des rserves explicites. Il en va ainsi du Laos, de la Tunisie et du Vietnam. sen tenir la dlgation tunisienne, elle a indiqu interprter lexpression rupture de la d mocratie comme signifiant coup dtat , ce qui est rvlateur dune conception restrictive de la rup ture de la dmocratie et, peut-tre, dune crainte de la Tunisie dtre juge vulnrable de ce point de vue (Bamako, note 2) Bamako prvoit toute une gamme de mesures che lonnes dans le temps, en distinguant deux s ries dhypothses prsentes comme marquant le
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franchissement de deux seuils successifs, chacun t moignant dune aggravation de la situation : il y a dabord les cas de crise de la dmocratie ou de violations graves des droits de lHomme (Bamako, 5-2) ; il y a ensuite les faits caractristiques dune rupture de la dmocratie ou de violations massives des droits de lHomme (Bamako, 5-3). La distinction peut tre juge comme fort intressante, peut-tre orientant la rflexion sur le passage de notre pre mire notre deuxime partie, puis de la deuxime la troisime. Pour lexpliciter, il faut reprendre les dveloppements prcdents de la Dclaration de Ba mako, tant entendu quils traitent plutt de la d mocratie que des droits de lHomme, dautant que la premire, rgime qui favorise le mieux la stabilit long terme et la scurit juridique (Bamako, 3-3) parat conditionner, voire garantir les seconds. Lon peut utiliser comme critres permettant de prsumer le franchissement dun seuil, les engage ments pris pour une vie politique apaise et sur tout pour la promotion dune culture dmocratique intriorise et le plein respect des droits de lHomme (Bamako, 4-13 25). Tout au plus nous permettronsnous de nous arrter un instant sur cette rfrence une culture dmocratique intriorise dans la mesure o certains pourraient considrer que, dans le cadre dun dbat que lon souhaite pluraliste, il est prfra ble quelle soit la plus extriorise possible, notamment si lon cherche des critres vidents pour dbusquer les prils qui la menacent. En fait, on voit bien ce quont voulu exprimer les auteurs du texte : ils souhaitent, pour reprendre un autre terme galement emprunt
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un certain vocabulaire actuel, inspir de la psychana lyse, que les socits des tats en phase de transition politique sapproprient les valeurs de la dmocratie. Evidemment, cela nest pas facile mesurer. Selon la Dclaration de Bamako, en cas de franchissement du premier seuil (crise de la dmocratie et violation grave des droits de lHomme), deux mesures peuvent tre prises par le Secrtaire gnral: envoi dun facilitateur, puis envoi dobservateurs judiciaires en cas de procs suscitant la proccupation. Dans la deuxime hypothse, cest--dire en cas de rupture de la dmocratie ou de violations massives des droits de lHomme, le Conseil permanent de la Francophonie (CPF) est invit condamner les faits constats. Ensuite le Secrtaire gnral peut envoyer sur place une mission dinformation et de contacts dont le rapport est soumis au CPF avec, le cas chant, les commentaires des autorits nationales. Il appartient alors au CPF dimposer toute une gamme de sanctions consistant ostraciser le pays au sein de la Francophonie et de la communaut internationale, allant jusqu la suspension du pays concern de la Francophonie En fait, avec ces dernires dispositions, lon dbouche sur la troisime tape de notre propos. En tout cas, comme on la vu plus haut, la prcision de la Dclaration de Bamako sur les mesures susceptibles dtre prises en cas de non respect des principes affirms dans le texte prouve la dtermination des auteurs mobiliser une gamme de sanctions efficaces, ce que lon ne retrouve pas dans la Dclaration de Saint-Boniface.

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Chapitre II.
La mise en place de mesures durgence en faveur des populations les plus menaces

Ces mesures correspondent des priorits vi dentes: il sagit dune part didentifier les populations les plus vulnrables pour leur porter secours, dautre part dorganiser un travail de formation non seule ment au profit de ces personnes menaces mais gale ment vis--vis de ceux qui, disposant dun pouvoir ou dune influence un titre ou un autre, pourraient lutiliser pour aggraver les tensions ou au contraire pour jouer un rle dapaisement.

Section 1. Lidentification et la protection des populations les plus menaces


La capacit dintervention de lONU est videm ment sensiblement suprieure celle de toute autre organisation internationale, a fortiori de lOIF. Si pr matur que cela puisse paratre, le rapport du Secr taire gnral dveloppe lide quil ne faut pas exclure, ds cette tape, lenvoi dun contingent de soldats, notamment sous la forme dune assistance militaire
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collective internationale [qui] peut tre le plus sr moyen daider ltat sacquitter de ses obligations au titre de la responsabilit de protger (Rapport, par. 40). Il mesure videmment ce que lirruption de contingents arms peut sembler avoir de trop prcoce ds cette phase de simple assistance un pays en difficult et qui demande une aide. Ce caractre pr matur risque de paratre dautant plus marqu que le rapport ne prcise pas si le pays en difficult, une fois la demande daide formule, garde le contrle des modalits de lassistance et ne risque pas de se voir imposer la prsence de contingents darmes tran gres non souhaites1. Il nest videmment pas, et heureusement, tou jours ncessaire daller jusquau dploiement arm. dfaut de devoir en arriver de tels moyens, le Secrtaire gnral parle deffectifs civils ou de police
1 Mesurant le risque dtre tax dimmixtion, le Secrtaire gnral sabrite derrire deux types darguments. Dune part, il rappelle le concept de dploiement prventif labor par son prd cesseur Boutros Boutros-Ghali en 1992: En cas de crise sur le plan national, lorsque le gouvernement le demande ou que toutes les parties y consentent, le dploiement prventif peut aider de diverses manires soulager les souffrances et limiter ou contenir la violence (Rapport, par. 41) et cite quatre thtres doprations o lenvoi de troupes a eu cet effet prventif : la Macdoine, le Burundi, le Sierra Leone et la Rpublique dmo cratique du Congo (Rapport, par. 42). Dautre part, il met ce type dintervention arme en rapport avec la nouvelle responsabilit de protger et lassortit de toutes sortes de prcautions oratoires, protestant que cela ne saurait avoir lieu que dans des cas ex trmes et sous la forme dun recours prcoce, cibl et mesur des moyens militaires internationaux [pour] sauver des vies et restaurer une certaine stabilit (Rapport, par. 40).

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pour le rtablissement de lordre et la restauration de la confiance. Il constate quil peut tre parfois difficile de runir rapidement et de faon improvise un nom bre suffisant de cadres civils et de police ayant la for mation adapte. Il encourage donc toute proposition en vue de crer une capacit civile et de police din tervention rapide, permanente ou de rserve, pour de telles situations durgence (Rapport, par. 39) ce qui tmoigne du fait quil ne considre pas lutilisa tion dune telle force policire comme tout fait ex ceptionnelle. Sinon, il ne prconiserait pas lexistence dunits permanentes. Les moyens que lOIF est capable de mobiliser ne peuvent que paratre modestes par rapport lONU. Laide-mmoire pralable la confrence de Saint-Bo niface le reconnat sans ambages et semploie en tirer toutes les consquences: dans la mesure o la Fran cophonie, avec ses moyens limits risque de conti nuer de passer aprs les autres, il faut viter quelle se limite faire comme les autres (aide-mmoire, A). Dans cette perspective, et mme si elle na pas de vritable capacit de dploiement, la Francophonie peut notamment influencer les organisations rgionales comptentes pour intervenir (aide-mmoire, B). Par cette articulation avec les forces dinterventions rgio nales, notamment en Afrique francophone, lOIF se situe tout fait dans la logique des prises de position de lONU qui tend privilgier ce type dactions en faveur de la paix. Il sagit donc et au premier chef de protger les populations vulnrables et dabord les enfants-soldats. Il est peu de pratiques qui attirent davantage la compassion du
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fait de la personnalit des personnes en cause, parti culirement faciles manipuler cause de leur ge, au point den faire la fois des victimes et des bourreaux. LONU et lOIF se retrouvent donc tout naturellement pour apporter leur contribution des situations si tra giques, paules par de nombreux autres acteurs de la socit internationale. Cest bien sr lUNICEF qui est au premier rang dans ce combat, ainsi que le souligne plusieurs reprises le rapport du Secrtaire gnral de lONU: entre autres propos des procdures judi ciaires qui, comme en Colombie, aux Philippines et au Soudan, traitent le cas des enfants accuss de crimes de guerre alors quils ont t enrls de force (Rap port, par. 25). Le but poursuivi est dabord dimposer la libra tion de ces enfants, objectif qui a t totalement atteint en Cte dIvoire et partiellement au Sud-Soudan et au Sri-Lanka (Rapport, par. 33). Il sagit ensuite de parvenir leur rinsertion et, ici, le Secrtaire gn ral de lONU note laction conduite par la Fdration internationale des socits de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (Rapport, par. 24). De faon com plmentaire, la Dclaration de Saint-Boniface affirme limportance qui sattache une participation ac tive des tats membres directement affects par [] lenrlement des enfants dans les conflits arms (Saint-Boniface, 26), action prsente comme ralise en liaison avec lONU, avec la convention relative aux droits de lenfant et avec la rsolution1612 du Conseil de scurit (Saint-Boniface, 32-33). Autre public entre tous digne de compassion et dun effort significatif de protection de la part de tous, ONU et
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OIF notamment : les femmes victimes de svices sexuels, cette forme de violence tant tout aussi destructrice pour les communauts que des armes plus classiques (Rap port, par. 34). Au-del de la condamnation de telles pratiques, le Secrtaire gnral de lONU ouvre une piste intressante, consistant rappeler que, selon le Conseil de scurit, les violences sexuelles pou vaient constituer des crimes de guerre, des crimes contre lhumanit ou des lments constitutifs du crime de gnocide (Rapport, par. 34) : compte tenu des consquences dune telle qualification juridique tant du point de vue des sanctions possibles que de lim prescriptibilit des faits, des conditions de poursuite ltranger et des ventuelles interventions humani taires, on pressent ce quune telle menace peut avoir de dissuasif pour autant que les coupables potentiels soient en mesure de dployer un effort de rflexion et danticipation, ce que lon ne peut gure esprer sur le terrain mais ce qui nest pas exclu chez les dirigeants politiques et militaires. Pour ce qui est de lOIF, cest laide-mmoire r dig propos de la confrence de Saint-Boniface qui se montre le plus explicite. Comme dans nombre de ses dveloppements sur des questions comme celleci, son diagnostic est la fois profond et premptoire. Il dnonce le viol utilis comme tactique de guerre et de terrorisme. Il souligne que cest lune des rai sons qui conduisent les femmes lexil au point de re prsenter, avec les enfants, plus de 80 % des rfugis. Il constate enfin que le fait de se retrouver seules en charge de leur famille les place en situation prcaire, notamment sur le march du travail.
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Les recommandations qui suivent, prsentes comme dhabitude, dans un encadr, encouragent des actions menes en concertation avec dautres ac teurs de la communaut internationale : ratification de la convention des Nations unies sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes, mise en uvre des engagements pris lors de la confrence des femmes de la Francophonie te nue au Luxembourg en 2000, suggestion adresse au rseau des femmes parlementaires de lAssemble parlementaire de la Francophonie de se pencher sur ces questions (aide-mmoire, recommandations I). De fait, la Dclaration de Saint-Boniface condamne sans ambigut les violences, les exploitations et les abus sexuels perptrs contre les femmes [], notamment pendant les conflits arms (Saint-Boniface, 36). Autre catgorie protger: les rfugis. Ici le rapport du Secrtaire gnral des Nations unies fait, comme il est logique, rfrence au rle du Haut commissariat pour les rfugis qui, en favorisant loctroi du droit dasile, a profit un grand nombre de victimes po tentielles (Rapport, par. 35) ce qui correspond bien lide dassistance dont il est question dans ce dve loppement. On retrouve cette ide, et pour les mmes bnficiaires, en ultime position, parmi les vingt-cinq engagements de la Dclaration de Bamako qui rclame le respect de la dignit des personnes immigres (Bamako, 4-25). Dans la logique de son aide-mmoire prparatoire (aide-mmoire, recommandations B), cest finalement la Dclaration de Saint-Boniface qui est la plus dveloppe sur la protection des immigrs en numrant sans langue de bois les solutions durables
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promouvoir rapatriement, intgration sur place ou rinstallation dans un pays tiers , en voquant sans ambages les problmes matriels et financiers quils peuvent poser la population qui doit les accueillir, ce qui conduit souhaiter un partage des charges, afin dempcher que des mouvements de rfugis ne suscitent des tensions accrues entre tats, enfin en ne ngligeant pas les mesures administratives les plus immdiatement utiles, tels lenregistrement et le re censement des rfugis (Saint-Boniface, 8), tout ceci en relation avec les Organisations et Agences inter nationales, rgionales et humanitaires dans la ligne de la volont de lOIF de se situer dans une logique de coopration (Saint-Boniface, 29). ct des rfugis qui en sont parfois issus, se pose la question des minorits menaces. Pour ce qui est du rapport du Secrtaire gnral des Nations unies, il fait surtout allusion la ncessit dliminer la discrimination raciale (Rapport, par. 6) et de combattre les tensions ethniques (Rapport, par. 37 et 41) ce qui est logique dans la mesure o le nettoyage ethnique fait partie avec le gnocide, les crimes de guerre et les crimes contre lhumanit des quatre cas retenus par le Sommet mondial de 2005 comme susceptibles de d clencher des ractions de la communaut internatio nale au nom de la dfaillance dun tat quant sa res ponsabilit de protger. Il est vrai que ce ne sont pas les ethnies les plus minoritaires qui sont ncessaire ment les plus menaces. Par ailleurs, et sans doute pour montrer que lAfrique na videmment pas le monopole de ces problmes comme on len taxe trop souvent, le Secrtaire gnral
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de lONU prfre faire rfrence laction Reducing Discrimination Initiative engage par la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge en faveur des Roms et dautres groupes marginaliss dEurope (Rapport, par. 24). En fait, il ny a gure quun passage o le rapport fasse allusion dautres formes de discrimination qu celles dorigine ethnique, cest lorsquil dnonce les risques de mauvaise rpartition de laide internationale au dveloppement : elle doit bnficier aux groupes pauvres et minoritaires et non exacerber les diff rences de statut et de conditions de vie entre commu nauts ethniques, religieuses ou culturelles rivales (Rapport, par. 43) formule qui, il est vrai l aussi, ne vise pas ncessairement les minorits, mme si les groupes particuliers sont videmment plus vulnra bles lorsquils sont en outre minoritaires, donc moins mme de se dfendre. Il faut sadresser aux textes francophones, et dabord la Dclaration de Bamako pour trouver lanalyse des causes de minoration et les mesures concrtes pro mouvoir, comme cela figure dans le vingt-quatrime engagement rdig en faveur des groupes minori taires quils soient ethniques, philosophiques, religieux ou linguistiques. ct des mesures en faveur des en fants, des femmes et des rfugis, ces groupes doivent bnficier de mesures adaptes qui dcoulent du dia gnostic pos leur sujet et consistant leur assurer le bnfice de la libert de pratiquer ou non une ru nion, du droit de parler leur langue et davoir une vie culturelle propre (Bamako, 4-24). Quant la Dclara tion de Saint-Boniface, elle esquisse un programme en ce domaine en annonant des efforts pour dvelopper
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des politiques ducatives, judiciaires, institutionnelles et dintgration des minorits (Saint-Boniface, 39). En fait, avec cette allusion aux politiques ducatives, lon fait dj rfrence aux efforts en faveur de la for mation, ce qui constitue un lment important de lexpertise francophone en matire dassistance.

Section 2. Des programmes de formation en soutien dune assistance aux personnes menaces
Il nest pas tonnant que les structures en charge de la coopration internationale fassent largement appel des actions de formation pour rsoudre un certain nombre de problmes. Cest au point que les programmes fonds sur les divers niveaux densei gnement primaire, secondaire et suprieur, y compris lducation des adultes, leur donnent une allure de vritable matre-Jacques, avec des oprations desti nes encourager ple-mle le dveloppement cono mique, la promotion sociale, la dmocratie politique et ltat de droit. Les mesures visant lutter contre la mise en danger des populations ne sauraient vi demment pas se priver dun tel levier. Dans ce cadre, les actions de formation tendent en priorit rinsrer les populations perscutes ou, en tous cas, margina lises, mais aussi doter les pays des cadres civils et militaires dont ils ont besoin pour se redresser, et instiller dans lensemble de la socit des valeurs sus ceptibles de contribuer au rtablissement dune forme de consensus politique.
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Pour ce qui est des oprations de rinsertion des populations victimes des conflits, elles concernent donc dune part les enfants-soldats, dautre part les femmes victimes de violences, notamment dordre sexuel. Sagissant des en fants-soldats qui, souvent, nont jamais t scolariss ou qui en ont perdu le souvenir, il sagit dun pra lable toute tentative de rinsertion. Conformment la mthode suivie dans lensemble de son rapport, le Secrtaire gnral de lONU alterne dclaration de principe et prsentation dexpriences concrtes ayant tent le mettre en application sur le terrain. En guise de dclaration de principe aussi large que possible, la formulation suivante est propose: Des programmes de formation, dapprentissage et ddu cation peuvent aider les tats assumer leurs respon sabilits (Rapport, par. 24)2. Avec la Dclaration de Saint-Boniface, les institu tions de la Francophonie sassocient rsolument ces initiatives. Dj dans laide-mmoire prparatoire, un
2 Parmi les exemples dont on peut sinspirer lavenir figure la prsentation dune exprience concrte en faveur des enfantssoldats: la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge ont mis en place un programme en Sierra Leone pour la rintgration dans la so cit des enfants enrls de force (Rapport, par. 24). De mme, il y a prsentation dun type dinitiatives heureuses conduites avec les femmes victimes de violences sexuelles systmatiques: les organisations non gouvernementales de femmes viennent en aide ces femmes pour assurer leur rintgration dans la socit sans crainte de reprsailles ou de stigmatisation et, en mme temps, font appel elles pour une action pdagogique en les en courageant raconter en toute franchise tout ce quelles ont subi (Rapport, par. 26). Les victimes sont donc ainsi la fois bnficiaires et acteurs de la formation.

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dveloppement important est consacr, de ce point de vue, lAfrique subsaharienne, prsente comme lpicentre du phnomne des enfants-soldats et dajouter que leur rintgration est un dfi majeur pour les organisations internationales et rgionales, ce qui suppose des changements conomiques et so ciaux au sein de leurs communauts daccueil et une coordination plus pousse des acteurs. En ce sens, la srie de recommandations prsentes la suite de cette remarque sur la situation des enfants prvoit cinq me sures concrtes examiner lors de la confrence de Saint-Boniface (aide-mmoire, recommandations H). Les femmes victimes des conflits font lobjet de la mme attention dans laide-mmoire: un dveloppe ment important avec un diagnostic sans complaisance et une srie de recommandations avec quatre mesures concrtes envisages (aide-mmoire, I). Ces lments se retrouvent plus ou moins dans la Dclaration de Saint-Boniface qui comporte un en gagement faciliter, dans les pays sortant de crises le dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion (DDR) de tous les combattants et particulirement des enfants-soldats (Saint-Boniface, 34). Comme dans le cadre de lONU, lOIF montre quelle a conscience du rle des victimes enfants et femmes notamment la fois comme bnficiaires pour des formations utiles leur rinsertion et comme acteurs dans le cadre de sance dune instruction civique base de tmoi gnages. En loccurrence, il sagit de promouvoir le rle des femmes et des jeunes dans la prvention des conflits, de manire conforter, par des formations spcialement conues leur intention, leur apport es
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sentiel toute culture de paix (Saint-Boniface, 37). On rappellera enfin, comme on la vu plus haut, que lducation est prsente galement comme la condi tion de la rinsertion des minorits opprimes (SaintBoniface, 39). Les politiques de formation doivent galement profiter aux cadres civils et militaires considrs comme ayant une responsabilit dans le redressement du pays. Les textes diplomatiques nvoquent videmment que discrtement le rle quils ont pu jouer, dans un pass proche, tant peut-tre parfois partiellement responsables, au moins par leur inaction, de la crise humanitaire mais on devine que le souvenir nen est pas tout fait perdu. Il sagit tout la fois de les convaincre de leurs erreurs passes et de leur inculquer de nouvelles et bonnes pratiques. Ici encore, le rapport de lONU prsente un principe gnral et lillustre dexemples concrets. Le principe gnral est clair: Lorsquelle sadresse des acteurs essentiels de la socit, comme la police, larme, la justice et le lgislateur, la formation peut tre un outil particu lirement efficace des fins de prvention. Les exemples concrets de mise en uvre du prin cipe sont, sur cet aspect, particulirement nombreux et tmoignent du caractre dcisif de lenjeu. Le nom bre des acteurs mobiliss est galement important : le Fonds pour la paix qui organise des ateliers du catifs en Ouganda pour un systme dvaluation des conflits, la Communaut conomiques des tats de lAfrique de louest et le programme sudois Save the Children qui conduisent un programme denseigne ment auprs des forces armes de la rgion autour de lOuganda sur les droits et la protection des enfants, le
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Fonds de dveloppement des Nations unies pour la femme qui organise avec les forces de dfense rwan daises un cycle sur lgalit des sexes et les droits de lHomme, enfin lONU elle-mme qui inspire un code de bonne conduite distribu aux forces armes ougandaises, expliquant linterdiction de lexploi tation sexuelle des femmes et des filles. On mesure lambigut de ces actions justifies en mme temps par le rle pass reproch aux militaires et les espoirs placs en eux pour le maintien de la paix. Laide-mmoire pralable la confrence de SaintBoniface est galement attentif utiliser cette ide de formation mise au service de la reconstruction dune arme nationale, du rtablissement des instances judiciaires et de la rhabilitation de la socit civile (aide-mmoire, C). La Dclaration de Saint-Boniface reprend lide en des termes sans hypocrisie avec le souhait dune meilleure formation des personnels civils et militaires, dans les oprations de maintien de la paix, la protection des civils, tout particulirement en ce qui concerne les abus sexuels, incluant ceux commis par les personnels de ces oprations (Saint-Boniface, 20). On ne peut mieux pratiquer le parler vrai. Autre public particulirement vis par ces actions de formation, du fait de leur rle dans la socit mais galement de linfluence discutable quils ont pu parfois avoir dans le pass: les journalistes. Le rapport du Secrtaire gnral de lONU ny fait quune brve allusion en mentionnant une presse indpendante comme un lment per mettant de rduire le risque que des crimes contre la population soient commis dans un pays sans susciter de protestations (Rapport, par. 19). Cest donc dans
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les textes francophones surtout que lon voit prise en compte cette dimension importante dun retour la normalit. La Dclaration de Bamako, pour sa part, se borne encore appeler de ses vux le respect effectif de la libert de la presse (Bamako, 18). Laide-mmoire, quant lui, se saisit du problme des mdias travers le souhait de voir le dveloppe ment dune diplomatie publique en Francophonie, ce qui conduit prsenter toute une srie de recom mandations dmarrant par des appels une meilleure stratgie de communication de la part de lOIF et qui sachve par des mesures en faveur du renforcement des capacits des mdias locaux des pays membres de la Francophonie o une carence existe en la ma tire . Est galement souhaite une mobilisation de lAUF et de TV5 dans la formation des journalistes francophones sur les meilleures pratiques journalis tiques en priode de crise (aide-mmoire, recom mandations E). Ici encore la Dclaration de Saint-Boniface prend le relais sans trop de prcautions oratoires: un classique constat sur la ncessit de garantir la libert dexpression et la libert de la presse et une exhortation trs consensuelle respecter le droit la protection des journalistes, y compris en temps de guerre sappuient notamment sur le rle fondamental des mdias dans la diffusion des valeurs de libert, de tolrance et de paix. Ces exhortations louables prcdent une dnonciation sans ambigut du rle que les journalistes ont pu jouer par la dsinformation et toute forme dincitation [] la haine et la violence (SaintBoniface, 38). Elargissant le propos, la dclaration ajoute une rfrence lducation, la formation et la sensibilisation
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aux droits de lHomme, la dmocratie et la paix, et notamment aux formations en droit international humanitaire lintention de lensemble des acteurs et protagonistes concerns (Saint-Boniface, 40). Les programmes de formation doivent aussi ten dre diffuser dans lensemble de la socit des va leurs susceptibles de contribuer au rtablissement dune forme de consensus politique. Le rapport du Secrtaire gnral de lONU y fait dabondantes r frences, sappuyant sur les initiatives du Haut com missariat des Nations unies aux droits de lHomme pour introduire des programmes de formation en ce domaine dans une cinquantaine de pays, appelant valoriser les tmoignages considrs comme pdago giques de la part de ceux qui ont su sopposer la lo gique daffrontement et de massacre et qui ont rsist ceux qui vont plonger leur socit dans des en fers de cruaut, dinjustice, de haine et de violence, souhaitant le dveloppement de lducation et la formation au sujet [] des rgles et normes du droit humanitaires , demandant un effort en faveur des groupes pauvres et minoritaires pour lever leurs niveaux dducation (Rapport, respectivement par. 22, 35, 27, 33 et 43). Les prises de position francophones en faveur dun programme gnral dune ducation caractre ci vique apparaissent ds la Dclaration de Bamako, cette dernire tant dautant plus encline dvelopper cet aspect quelle privilgie, parmi ses objectifs et com me on la vu plus haut, linstauration dune dmo cratie apaise et la promotion dune culture dmo cratique intriorise. Cela passe par lducation et
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la formation afin de sensibiliser les responsables publics, lensemble des acteurs de la vie politique et tous les citoyens aux exigences thiques de la d mocratie et des droits de lHomme (Bamako, 4-19). Vaste programme par lampleur du public vis et des thmes traiter. Laide-mmoire pralable Saint-Boniface se montre encore plus ambitieux dans sa dimension p dagogique. Ds sa premire liste de recommandation, il demande denvisager un programme dducation, de formation [] de la socit civile dans le domaine de lanalyse et de la prvention des conflits. Il sou haite que lOIF favorise rien moins que la construc tion dune culture des droits de lHomme qui permet lindividu de sadresser ltat de faon non-vio lente . Enfin, il rclame d augmenter la lgitimit de la socit civile en rpondant sa demande en ma tire de formation. Cet effort un peu tout azimut se retrouve dune certaine faon dans la Dclaration de Saint-Boniface et dans son engagement de renforcer les capacits de la socit civile, de ses associations, de ses syndicats et de ses partis (Saint-Boniface, 38). Ici aussi on ne peut qutre impressionn par des projets aussi vastes et qui entendent toucher lensemble de la population. Tout au plus remarquera-t-on, dans ce large programme de formation, la prsence modeste de lenseignement suprieur, relgu une brve allusion, parmi les recommandations prsentes dans laide-mmoire et dailleurs non reprises par la confrence, tendant mobiliser lAUF pour favoriser la cration de centres universitaires dexcellence (aide-mmoire, recommandations K) ce qui ne parat pas directement en phase avec ce programme
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de formation quasi universelle dautant que la proposition est accompagne dune mention qui laisse perplexe: enseignement et recherche endogne . Une interprtation malveillante ou pessimiste de cette formule conduirait douter que lon envisage une forte ouverture de lUniversit sur la socit.

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Chapitre III.
Linstauration dune action de fond base dexpertise et de concertation

Dans la mesure o nous voquons, dans ces dve loppements, une tape parmi dautres dans les moda lits dintervention de la communaut internationale et notamment de sa partie francophone, en cas dat teintes la responsabilit de protger, il peut para tre surprenant dvoquer des actions de fond tendant figer la situation avant dtre pass la troisime tape, celle qui implique une responsabilit de ra gir. En fait, le passage par chacune de ces trois tapes na rien de fatal. Lintervention internationale le cas chant sous une forme militaire dans un tat qui ne la pas appele de ses vux constitue une forme dultima ratio laquelle tous, normalement, souhaitent chapper, les acteurs intervenant de lextrieur de mme que ltat concern qui est prsent comme un bnficiaire plus ou moins consentant. Il est haute ment prfrable de sarrter la deuxime tape, celle de lassistance, condition de consolider les acquis de la paix par la promotion de programmes de recherches et dexpertises et par des mesures tendant encourager la concertation.

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Section 1. La promotion de programmes de recherches et dexpertises


Il faut distinguer clairement ce qui relve du dispositif dalerte prcoce, dj voqu dans la partie consacre la premire tape, et ce qui constitue un programme de recherches et dexpertises destines scruter la crise en cours de rglement et en tirer les leons tant pour favoriser, dans le pays concern, la sortie dune telle situation, que pour constituer les bases dune rflexion susceptible dtre utilise ultrieurement ailleurs, en nhsitant pas porter une apprciation sur les mesures prises par les acteurs de la communaut internationale, sur leur pertinence ou, au contraire, sur les erreurs commises. La distinction entre ces deux moments dobservation et danalyse peut pa ratre tnue dans la mesure o lon peut imaginer que les mmes quipes et les mmes constatations puissent tre mobilises pour ce travail dinvestigation et dvalua tion. Il y a une certaine continuit entre la perception des risques susceptibles de dclencher une raction au niveau des organisations internationales et lana lyse objective des causes des tensions, des actions mettre en uvre au titre de lassistance sollicite et des rsultats obtenus. Pour autant, les deux dmarches correspondent des moments, des mthodes et des objectifs dif frents. Cest bien ainsi que le Secrtaire gnral de lONU semble lentendre puisquil voque une dis tinction entre alerte rapide et analyse (Rapport, par. 6 et 10) puis entre alerte rapide et valua tion (Rapport, par. 10) tout en souhaitant que les
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deux rpondent aux mmes conditions dobjectivit, de prudence et de professionnalisme, sans ingrence politique, ni ingalit de traitement. Il parat bien que, pour lui, il sagisse de deux dmarches mises en u vre deux moments diffrents1. Lactuel Secrtaire gnral insiste beaucoup sur la ncessit, en mme temps que lon porte assistance un tat en crise, deffectuer lensemble du travail dinvestigation permettant den tirer toutes les le ons pour le prsent et lavenir. Il place clairement la mise en uvre de ce type dinitiative dans le cadre du deuxime pilier, celui de lassistance internationale et du renforcement des capacits dun tat en position de solliciteur. Il dplore que cet aspect des politiques anticrise soit nglig: Tout autant ignor par les ex perts que par les dcideurs, le deuxime pilier est d terminant pour laborer une politique, une procdure et une pratique susceptibles dtre systmatiquement appliques et largement soutenues (Rapport, par. 11-b). Dans la suite des dveloppements, reviennent,
1 On retrouve dailleurs lopposition entre alerte rapide et valuation dans le document annex ce rapport qui numre les aspects communs aux deux dmarches, concernant notam ment le recueil de linformation et lamlioration de la commu nication. En mme temps, il esquisse une diversit des objectifs en se rfrant aux responsabilits du conseiller spcial auprs du Secrtaire gnral pour la prvention du gnocide telles quelles avaient t dfinies, en son temps, par Kofi Annan: il distinguait le mcanisme dalerte rapide dbouchant sur des recommanda tions pour prvenir ou faire cesser un gnocide (responsabilits b et c) et le travail de fond consistant amliorer la capacit de lONU danalyser et de grer toute information relative des crimes de gnocide ou infractions connexes (responsabilit d).

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comme un leitmotiv, des exhortations tirer, pour chaque pays et pour chaque crise, les leons de lex prience. Des pistes de rflexion sont ouvertes : Il convient de mener de nouvelles recherches et ana lyses pour dterminer pourquoi une socit sombre dans un dchanement de violence tandis que ses voi sins maintiennent une stabilit relative, et pourquoi il est difficile en certains lieux dendiguer les violences sexuelles systmatiques et gnralises (Rapport, par. 15). Le diagnostic ne doit pas porter seulement sur les causes de la situation de crise, il doit stendre lva luation de lefficacit des solutions exprimentes par les autorits nationales et internationales: Il est n cessaire de mener davantage de recherches sur le ter rain pour comprendre pleinement ce qui fonctionne dans tel pays et pourquoi. Il prconise mme la mise en place par lONU et ses tats membres de rseaux de recherche reposant sur une large base gographique [et] qui tentent de mieux comprendre, au cas par cas, pourquoi certains tats ont suivi une voie et dautres une voie diffrente. Il appelle de ses vux un pro cessus cumulatif dapprentissage dun pays lautre, dune rgion lautre et dune institution lautre en matire de prvention, de renforcement des capa cits et des stratgies de protection afin dapprhen der plus compltement et plus prcisment quels ont t les rsultats des diffrentes stratgies, doctrines et pratiques au fil des annes (Rapport, par. 44). Le souhait de la Francophonie de se doter de structures de recherches et dexpertises en matire de traitement des situations de conflits susceptibles
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de dboucher sur des massacres, voire sur des gno cides, rejoint dans une certaine mesure les intentions affiches par lONU et elle pourrait sans doute sy associer. Pour autant les motivations, les modalits et les objectifs ne sont pas identiques. Ainsi pour ce qui est des motivations, lon peroit, dans les docu ments manant de lOIF le regret que la plus-value culturelle (aide-mmoire, recommandations A) de la Francophonie ne se soit pas traduite ou transpose dans des structures de recherches spcialises dans ce domaine de la responsabilit de protger. Cette plus value culturelle ne se limite dailleurs pas lutilisation dune langue commune, elle sap puie aussi sur lexistence dun cadre conceptuel ta blissant un lien entre dmocratie, dveloppement et prvention des conflits et sur une exprience en matire doprations de maintien de la paix (aidemmoire, C). Dans ces conditions, lOIF et ses opra teurs notamment, et plus gnralement tout son r seau, devraient tre la pointe de la recherche et de la rflexion. Or, cest le contraire que lon constate. Le diagnostic est svre puisquil dnonce ple-mle les retards de la Francophonie au niveau de lobserva tion, de la collecte dinformation [] face aux crises et situations de conflits, le caractre sporadique de lob servation (aide-mmoire, A) et le fait que la socit civile francophone soit indigente en ce qui a trait lobservation et lanalyse des conflits, ce qui nuit sa crdibilit (aide-mmoire, B). Laide-mmoire recommande donc la mise en place dun Observatoire charg de cette mission dinvesti gation et danalyse. Le terme dexpertise francophone
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revient frquemment dans laide-mmoire (recom mandations D) tant pour ce qui est du dispositif dalerte prcoce caractristique de notre premire tape quen accompagnement de la priode dassistance et pour constituer un ensemble de diagnostics susceptible dorienter les actions venir. LObservatoire pro pos requrait des acteurs institutionnels mais aussi des experts sur place. Il sefforcerait notamment de distinguer les facteurs internes et externes de crise dans la mesure o ces derniers impliquent tous des acteurs trangers mais souvent de faon indirecte (aide-mmoire, dveloppements et recommanda tions A). Les rsultats devront ensuite tre partags par un renforcement des canaux de transmission entre les pays membres et lOIF, notamment laide de r seaux dlites locales et par des encouragements au partage dinformations entre organisations rgionales et fonctionnelles, telles lOIF, la CEDEAO et lUA, ain si quentre les missions diplomatiques des pays mem bres de la Francophonie. Laide-mmoire souhaite que des moyens soient mobiliss en ce sens et engage prvoir le financement de centres francophones danalyse des conflits avec un systme intgr capi talisant sur les rseaux francophones (aide-mmoire, recommandations D). Parmi les propositions concrtes et originales figure galement le projet de runir une liste de personnes aptes tre mobilises pour ces oprations de rechercheaction, liste prenant la forme de banques dlites susceptibles dtre utiles la reconstruction de leur socit dorigine, dun registre dexperts, notam
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ment qui connaissent le terrain (aide-mmoire, re commandations C) et de registres de spcialistes constitus et mis jour en sappuyant sur les rseaux de lOIF en coopration avec lONU (aide-mmoire, recommandations K). Tout ceci ne doit videmment pas dboucher sur une prtention de la Francophonie donner des leons. LOIF doit viter dimposer des modles, elle doit plutt offrir des incitatifs et des botes outils adaptes aux ralits spci fiques (aide-mmoire, C). La Dclaration de Saint-Boniface, ici comme sur dautres thmes, reprend certains aspects de ces re commandations. Les tats membres sengagent fournir rgulirement des informations sur ltat de la dmocratie et des droits de lHomme (Saint-Boniface, 6). Ils se rclament de nouveau de lide dexpertise francophone pour la renforcer en matire de facilitation et de mdiation, notamment par lidentification et la mobilisation des comptences et des acteurs engags, ainsi que par lchange dexpriences (Saint-Boniface, 11). Enfin le Secrtaire gnral de la Francophonie est invit favoriser la promotion de la paix notamment par des valuations adquates de lefficacit des actions entreprises (Saint-Boniface, 45). On voit que linvestigation ne doit pas porter seulement sur les causes des problmes des pays en crise mais galement sur la pertinence des ractions de lOIF et de la Francophonie en gnral.

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Section 2. Des mesures tendant encourager la concertation


Rien de plus videment utile et mme banal que de prconiser le dialogue et la concertation, partout et toujours. Cette dernire apparat cependant parti culirement bienvenue dans le domaine international et dans les zones menaces ou affectes par des crises graves. Elle est utile lors de la phase de prvention et, si elle russit, elle doit permettre de ne pas avoir be soin de pousser plus avant les interventions extrieures. En mme temps, ce sont justement les obstacles un dialogue efficace qui constituent lun des signaux qui peuvent alerter le plus clairement les observateurs, notamment francophones, qui, ds ce stade, cherchent rendre oprationnel un systme dalerte prcoce. De mme, au terme dune priode dintervention, y compris militaire, impose au pays connaissant des dchirements graves au sein de la socit, il faut en quelque sorte recoudre les morceaux , renouer le dialogue, rapprendre de vivre ensemble. Pour autant cette troisime tape nest pas celle o la concertation est la plus facile: dans la mesure o les tensions ont atteint un niveau si lev quelles justifiaient, par leur gravit, la prsence dans le pays de forces trangres non sollicites, galement parce que telles oprations de rtablissement de lordre laissent toujours des traces pendant un certain temps et, pour ncessaires quelles soient, font natre des rancunes qui ne se dis sipent que dans la dure, les priodes de sortie de crises ouvertes avec intervention internationale impose ne
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sont pas les plus favorables une reprise rapide dun dialogue confiant et sans arrire-pense. Cest en fonc tion de ces considrations que nous avanons lhypo thse que, dans le cadre de la phase dassistance, une concertation sans doute plus efficace qu un autre moment peut et doit trouver sa place. Cela nempche pas quelle demeure souhaitable en toute circonstance et tout moment. Le rapport du Secrtaire gnral des Nations unies fait ici quelques propositions assez classiques et figu rant souvent dans les documents de lONU, quels que soient les problmes rsoudre. Cest dans ces condi tions quil dduit de la pratique de laide au dve loppement cinq capacits dont il convient de doter les tats menacs de ne pouvoir seuls satisfaire leur responsabilit de protger. Parmi ces cinq aspects, quatre visent, un titre ou un autre, des formules de concertation. Comme laccoutume, ils sont chaque fois accompagns du rappel dexpriences heureuses conduites dans le pass et illustrant le propos. Il sagit dabord de dvelopper la capacit locale de mdia tion en crant ou en renforant les institutions et les mcanismes crdibles, quils soient traditionnels ou mo dernes, quils sappuient sur les pouvoirs publics ou sur la socit civile. Ici, ce sont les actions menes en Guyana, au Ghana et en Sierra Lone qui sont prises comme exemples. Il sagit ensuite damliorer le consensus et [le] dialogue. Ici les prconisations frisent la tautologie avec le vu quapparaissent des capacits de dia logue participatif sans exclusive et des espaces et [des] instances neutres pour traiter les dissensions par
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ce dialogue . Cest lAmrique latine qui fait figure de rfrence en ce qui concerne les initiatives en faveur du dialogue dmocratique. Il sagit galement de doter le pays dune capacit locale de rglement des diffrends, ce qui suppose des infrastructures de paix et qui doit permettre de rgler les causes de tension sur le terrain, propos de la terre, des res sources, de la religion, de lappartenance ethnique ou de la transmission du pouvoir. LAfrique du sud et le Kenya sont, ici, prsents comme des russites au moins relatives. Il sagit enfin de la capacit de reproduire les capacits , titre un peu mystrieux qui dissimule le souhait que les divers partenaires de la concertation disposent des comptences ncessaires lexercice de leurs responsabilits. Ici, cest lappel la recherche acadmique qui est envisag avec le constat que les tats font frquemment appel aux universits et [aux] tablissements de formation des fonctionnaires pour mettre en place des programmes de rglement des conflits. Ces diagnostics seraient utiliss notamment par des rseaux de mdiateurs (Rapport, par. 45-b, c, d et e). Pour favorable la concertation quil soit, le Secrtaire gnral affecte de ne pas tre dupe: parler nest pas un but en soi et il ne faut pas exclure des mesures plus muscles si le dialogue ne dbouche sur rien, notamment au plan diplomatique. Pour ce qui est de la Francophonie, cest ds la Dclaration de Bamako quun certain nombre din terventions destines favoriser la concertation sont prvues, surtout dans le cadre de cette phase dassis tance assure avec laccord de ltat confront une crise de la dmocratie ou des violations graves des
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droits de lHomme. ce stade, deux mesures spci fiques sont proposes au Secrtaire gnral de lOIF comme on la vu plus haut. Il peut envoyer un fa cilitateur susceptible de contribuer la recherche de solutions consensuelles. La Dclaration de Bamako prvoit ici toutes sortes de prcautions qui sont autant de garanties pour les tats et pour lOIF et qui doivent aussi donner toute ses chances la mdiation en la plaant sous le signe dune large entente: acceptation pralable du pays concern, consultation du prsi dent de la Confrence ministrielle, liaison troite avec le Conseil permanent de la Francophonie (CPF), enfin, et pour ce qui est du choix de la personnalit retenue comme facilitateur, obtention dun accord avec len semble des protagonistes. Il a ainsi toutes les chan ces de russir dans sa mission. Le Secrtaire gnral peut galement, et comme il y a dj t fait allusion, envoyer des observateurs judiciaires en cas de procs suscitant la proccupation de la communaut franco phone . Ici aussi, sont requis laccord du CPF ainsi que celui du pays concern auquel lon souhaite dci demment ne faire aucune peine, ft-ce lgre. Laide-mmoire pralable la confrence de SaintBoniface recherche, sur cet aspect, des actions mener pour le rtablissement de la paix civile comme il avait fait pour les prcdents points, des lments qui peuvent convaincre dune vocation de la francophonie ap porter une contribution particulirement efficace. Dans cet esprit, il voque trois atouts majeurs en matire de prvention des conflits, dont le dialogue nord-sud en Francophonie facilitant la concertation, notamment en matire de consolidation de la paix
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(aide-mmoire, C), argument dont on souhaiterait quil soit entirement convaincant. On peut pourtant en douter, dans la mesure o les institutions franco phones ne peuvent se targuer de beaucoup plus dex prience que dautres en matire de dialogue nordsud et, qui plus est, il nest pas sr que celui-ci soit un atout dcisif pour surmonter les conflits internes dun pays menac de guerre civile. En revanche, un peu plus loin, la proposition dinstaurer un mcanisme de consultation/dialogue avec la socit civile pa rat raliste (aide-mmoire, recommandations D). Au premier point, qui lui tient lieu de prambule, la Dclaration de Saint-Boniface donne limpression de vouloir mettre la barre trs haut en matire de concertation puisquelle en appelle un dialogue des cultures et des civilisations comme un lment de nature rduire les tensions, prvenir les conflits et renforcer la lutte contre le terrorisme. En tous cas, cela ne peut pas faire de mal. Les dveloppements qui suivent sont plus prcis dans la mesure o les auteurs du texte semblent vouloir mettre laccent ici sur les as pects prioritairement diplomatiques des actions quils souhaitent conduire. Ainsi, ils utilisent plusieurs re prises le terme de mdiation, accompagn de consid rations sur lexpertise qui doit donner cette dernire toute son efficacit (Saint-Boniface, 10 et 11). Il faut par ailleurs attendre la fin du document pour y trou ver une rfrence lappel la concertation, mais cest pour la souhaiter aux niveaux rgional et internatio nal et portant sur dautres problmatiques lies la scurit humaine comme celle trs importante des flux migratoires et aux questions de dveloppement
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de porte internationale (Saint-Boniface, 44). Cest donc bien de diplomatie quil sagit.

Questions pendantes
 Les documents officiels de lOIF prvoientils de manire explicite des critres et des seuils partir desquels une demande dassistance de la part dun tat membre peut tre prise en compte?  Quelles stratgies peut lOIF mettre en place afin de renforcer ses capacits dassistance lgard des tats membres?  Comment la Francophonie pourrait-elle engager un processus de comprhension mutuelle des cultures juridiques et politiques au service de lexpertise en matire dassistance?

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Quatrime partie La responsabilit de ragir

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Il est dsormais bien tabli, en droit international comme dans la pratique, que la souverainet ne confre pas limpunit ceux qui organisent, encouragent ou commettent des crimes contre lesquels les populations devraient tre protges, affirme le rapport du Secr taire gnral sur La mise en uvre de la responsabilit de protger. Pourtant, il nexiste aucun consensus entre les thoriciens du droit et des relations internationales, pas davantage quentre les tats, sur le rapport entre le prin cipe de souverainet et le principe dintervention ou de raction des situations de gnocide, crimes de guerre, crimes contre lhumanit et nettoyage ethnique. Si le problme de ce rapport ne se pose pas en ce qui con cerne les premier et second piliers de la responsabilit de protger savoir la responsabilit de ltat de pro tger sa population et lassistance internationale deman de par ltat souverain la question devient pertinente dans le cas o cest ltat lui-mme qui commet un des quatre crimes mentionns, ou encore dans le cas o, bien que dfaillant, il ne demande pas lassistance internatio nale. Le cas de la raction internationale est donc une situation exceptionnelle, tant du point de vue juridique, car on suspend la norme de la souverainet en faveur du principe dintervention, que du point de vue poli tique, car la raction internationale est la rponse une situation o ltat perd sa fonction principale: en termes webriens, le monopole de la violence lgitime. La communaut internationale est donc cense intervenir
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soit lorsque ltat ne contrle plus lexercice de la vio lence sur son territoire, soit lorsquil lexerce de manire illgitime en commettant gnocide, crimes de guerre, crimes contre lhumanit ou nettoyage ethnique. Dans une perspective de thorie politique, cet ar gument pourrait offrir une justification lintervention de la communaut internationale; il ne rsout pas, pour autant, les nombreuses difficults rencontres par lop rationnalisation du principe dintervention au cadre de la responsabilit de protger. Ce chapitre sefforcera de clarifier les conditions de la mise en uvre dune raction internationale, en posant galement les lments de son cadre oprationnel. Il sagit de passer en revue, dans un premier temps, les bases juridiques dune raction inter nationale rattache la responsabilit de ragir, savoir les textes juridiques qui mentionnent la notion. Dans un deuxime temps, nous proposerons une typologie des acteurs internationaux censs exercer cette responsabi lit au cas o ltat lui-mme ne le fait pas. Il importe galement de questionner les motivations des acteurs qui assument la responsabilit de ragir, et nous allons dcouvrir, par exemple, que les puissances moyennes sont plus intresses que tout autre type dtat par cette mthode daction sur la scne internationale. Le rle de lOrganisation internationale de la Francophonie sera mis en exergue dans ce contexte. Finalement, il convien dra didentifier les critres qui rendent une situation susceptible de justifier une raction internationale et leur applicabilit; il faut galement tenter dlucider la dfinition et le contenu de la notion de raction, en prcisant les diffrentes formes que peut prendre celleci. Pour une approche qui soit intellectuellement la plus
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honnte possible de la question de la raction internatio nale, il faut prendre conscience des diffrentes critiques apportes ce principe, soit par les acteurs politiques, soit par les thoriciens du droit et des relations inter nationales. Cette dmarche sera mene en se rfrant aux positions dj adoptes par la Francophonie sur ces questions, ainsi quaux opportunits politiques qui lui sont offertes par cet enjeu international.
La problmatique du passage de lalerte prcoce la raction rapide a fait lobjet, en septembre 2010, dun rapport de la part dun panel dexperts de haut niveau dans le cadre de lOIF. Il value le rle de la Francophonie en ce domaine, tant du point de vue du contexte fond sur la multilatralit que savent mettre en uvre les tats membres et sur les rles des diverses organisations internationales concernes (ONU, organisations rgionales et sous-rgionales, organisations non gouvernementales) que des atouts lis une langue et une culture en commun ce qui suppose souplesse et rapidit dintervention, exprience et connaissance du terrain et appel aux rseaux institutionnels, ainsi que des priorits prenant en compte des critres tels que la gographie mais aussi lurgence et la gravit de la situation et des modes dintervention du type coordonateur principal et facilitateur . Il prconise damliorer le systme actuel dalerte prcoce de lOIF par une approche systmatise de la collecte et de lanalyse de linformation en vue de dvelopper une culture de lalerte prcoce en valorisant le rle du dlgu la paix, la dmocratie et aux droits de lHomme et de son quipe (DDHDP). La raction rapide doit sappuyer sur une volont politique qui reste btir et sur une rpartition raliste du rle des divers acteurs, avec une mobilisation de lensemble des ressources institutionnelles. Le positionnement de la Francophonie en matire daction prventive suppose une approche systmatique, flexible et fonde sur la complmentarit. 167

Chapitre I.
La difficile cristallisation de la responsabilit de ragir comme norme mergente du droit international

Lapparition du concept de responsabilit de pro tger dans la sphre juridique internationale est lie au processus de plus en plus visible daffirmation de lindividu comme sujet du droit international. Ltat cesse dtre le sujet exclusif du droit; on cherche des moyens de pouvoir rendre responsables les personnes qui commettent des crimes de guerre, gnocide, crimes contre lhumanit et nettoyage ethnique devant des juridictions internationales, censes tre plus justes (lgitimes) que les nationales, qui ne pourraient consacrer que la justice des vainqueurs. Cest ainsi quaprs les tribunaux ad hoc pour lex-Yougoslavie et pour le Rwanda, est cre en 1999 la Cour pnale internationale, qui doit juger des individus accuss de ces crimes. Si la justice post hoc ne peut en aucune ma nire soulager les victimes, se pose aussi le problme de pouvoir prvenir et empcher ces crimes. On cherche donc des moyens de rendre ltat lui mme plus res ponsable. Ainsi, le principe de souverainet est de plus en plus li au devoir de responsabilit; de cette manire, si le second nest pas rempli, le premier sen trouve amoindri. Ainsi se justifie lengagement dune
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responsabilit internationale de ragir lorsque ltat est en manquement. On constate de plus en plus une articulation en core difficile entre le corpus du droit international public et celui des droits de lHomme, entre lesquels il est impossible dtablir une relation hirarchique qui puisse affirmer la primaut de lun sur lautre. Do la contradiction et la difficult au moins apparente de concilier la norme de la souverainet avec le de voir de protger la vie humaine en danger. De plus, si le titulaire de la souverainet reste incontestablement ltat, le titulaire du devoir de protger si lon va au-del de ltat lui-mme ou si ltat ne le fait pas est plus difficile tablir. Il sagit, certes, de la com munaut internationale , concept qui nenlve rien lambigut du problme: quest-ce que la commu naut internationale ? Cest pourquoi il est essentiel didentifier, dune part, les lments de codification en droit international de la notion de responsabilit de protger , afin de comprendre son volution et les limites quelle rencontre, en tant que norme mer gente. Dautre part, dans le cas o ltat ne veut ou ne peut pas assumer cette responsabilit, qui a la res ponsabilit de ragir ? On peut reformuler la question dans les termes suivants: qui reprsente le mieux la communaut internationale ? Ici, la discussion juri dique ne peut occulter des considrations dordre politique, car il existe une certaine concurrence entre les diffrents acteurs et institutions qui pourraient assumer ce rle. Si la Charte de lONU est suffisam ment claire sur la rpartition des comptences entre le Conseil de scurit et lAssemble gnrale, labsence
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de la mention dune responsabilit de protger dans le texte de la charte permet une revendication de la comptence en la matire de la part des deux institutions, dans une logique de comptition institu tionnelle. De cette comptition, ainsi que de la diffi cult trouver un consensus entre les tats membres de ces institutions, peuvent tirer profit les diffrentes organisations rgionales qui, en labsence de raction claire de la part de lONU, assument parfois la tche de reprsentants de la communaut internationale: ce fut le cas de lOTAN au Kosovo en 1999, son inter vention tant mene sans mandat pralable de lONU, au nom de la responsabilit internationale de mettre fin au nettoyage ethnique. La question des acteurs qui doivent assumer la responsabilit de ragir en cas de manquement de ltat est donc dune importance po litique fondamentale.

Section 1. Quel est le fondement juridique de la notion de responsabilit de protger commeresponsabilit de ragir?
La notion de responsabilit de protger a fait son apparition dans le langage politique et juridique international au tournant des annes 2000. la fin de la guerre froide, on parle de plus en plus du droit dintervention humanitaire. Mais le mot interven tion est encore trop fort pour que les tats puissent laccepter en tant que norme de droit. Au cours des dbats autour de cette notion dans les annes 90, elle
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a connu une volution, en passant par le concept de scurit humaine 1, pour arriver la notion de responsabilit de protger. Cette volution est la marque des efforts pour concilier lide de souverai net avec celle dintervention. Cela a t possible grce une interprtation de la souverainet comme non seulement octroyant des droits ses dtenteurs les tats , mais aussi comme leur imposant des obliga tions: premirement, celle de protger les citoyens. En septembre 2000, le gouvernement du Canada a cr une commission cense rflchir sur la possibilit dintervention de la communaut internationale dans des cas de violations massives des droits de lHomme. Cette initiative venait la suite du rapport du Secr taire gnral de lONU devant lAssemble gnrale en 2000, qui demandait la construction dun consen sus sur cette question. Aprs douze mois de travaux, la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des tats (CIISE) a rendu public son rapport sous le titre de Responsabilit de protger. Cest la premire fois que ce concept est prsent, en tant que possible base juridique dune intervention de la communaut internationale afin dempcher les vio lations massives des droits de lHomme dans les tats qui manquent leur devoir de le faire. Aprs avoir affirm que cest premirement ltat quincombe la responsabilit de protger ses citoyens, la commission poursuit:

1 Francophonie et relations internationales, Paris, ditions des archives contemporaines, 2009.

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Quand une population souffre gravement des consquences dune guerre civile, dune insur rection, de la rpression exerce par ltat ou de lchec de ses politiques, et lorsque ltat en ques tion nest pas dispos ou apte mettre un terme ces souffrances ou les viter, la responsabi lit internationale de protger prend le pas sur le principe de non-intervention.

Le mme rapport fait pour la premire fois la dis tinction entre trois piliers diffrents qui vont tre re pris par dautres documents internationaux: le pilier prvention, le pilier raction et le pilier recons truction. Si les premier et troisime piliers peuvent savrer les plus difficiles mettre en pratique, car des stratgies complexes et bien dfinies sont ncessaires, le problme le plus dlicat en termes de droit et de politique internationale est pos par la question de la raction internationale. Le rapport consacre une at tention particulire cette dimension, en proposant des principes pour lintervention militaire (dont nous allons traiter plus loin). Notons aussi que ce rapport est un document produit par des experts, nayant par consquent aucune valeur juridique. Dailleurs, comme nous allons le montrer, les textes officiels se gardent bien de reprendre la terminologie lie lide dintervention. La rforme du systme des Nations unies a occup lagenda de lorganisation mondiale au dbut du troi sime millnaire. Dans le cadre dune rflexion plus vaste, le Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement a labor un
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rapport qui, la diffrence de celui de la CIISE, a t assum par lAssemble gnrale: Un monde plus sr: notre affaire tous. Le rapport de 2004 effleure la ques tion de la responsabilit de protger (sous la pression du Canada qui, dans un non-document, a demand au groupe de rflchir sur la responsabilit de prot ger) sous la forme suivante:
Lhistoire nous apprend que tous les tats ne sont pas ncessairement toujours aptes ou dispo ss assumer lobligation quils ont de protger leurs populations et de sabstenir de nuire leurs voisins. Aussi faudrait-il, par le jeu du principe de la scurit collective, confier une partie de ces obligations la communaut internationale qui, agissant conformment la Charte des Nations unies et la Dclaration universelle des droits de lHomme, aiderait mettre en place les moyens requis ou assurerait la protection ncessaire, se lon le cas (par. 29); Lide que ltat et la communaut internatio nale ont la responsabilit de protger les civils contre les effets de la guerre et les violations des droits de lHomme ne sest pas encore impose, la contradiction entre le principe de linviolabilit de la souverainet nationale et le droit ding rence ntant pas rsolue (A/59/565, par. 36).

Dans le mme temps, dautres organisations inter nationales semblent disposes aller plus loin en ce qui concerne la porte quelles entendent donner la notion de responsabilit de protger. Cest le cas
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de lOrganisation internationale de la Francophonie, qui, la mme anne que le rapport trs prudent du Groupe de personnalits sur les menaces, les dfis et le changement prcit, sexprime dans les termes sui vants:
80. Nous raffirmons que les tats sont respon sables de la protection des populations sur leurs territoires. Nous reconnaissons cependant que lorsquun tat nest pas en mesure ou nest pas dispos exercer cette responsabilit, ou quil est lui-mme responsable de violations massives des droits de lHomme et du droit international humanitaire ou de la scurit, la communaut internationale a la responsabilit de ragir pour protger les populations qui en sont victimes, en conformit avec les normes du droit inter national, selon un mandat prcis et explicite du Conseil de scurit des Nations unies et sous son gide (Dclaration de Ouagadougou, 27 no vembre 2004).

Ce nest que dans le Document final du Sommet mondial de 2005 que la question est approche de ma nire positive par les Nations unies, et, plus encore, quune rfrence directe est faite la responsabilit de la communaut internationale de ragir, sil est n cessaire, sur la base du chapitre VII de la charte. Cette rfrence se trouve dans le paragraphe 139 du docu ment, auquel cet ouvrage a dj consacr une analyse dans son premier chapitre. Rappelons pourtant que le texte prvoit une action collective rsolue, initie
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par le Conseil de scurit, qui devrait travailler en coopration, au cas chant, avec les organisations r gionales comptentes (Document final du Sommet mondial, A/60/L1, 2005). Ce texte est assum galement par le Conseil de s curit, qui fait la premire rfrence la responsabilit de protger dans sa rsolution 1674/2006: cette der nire raffirme les dispositions des paragraphes 138 et 139 du Document final du Sommet mondial de 2005. son tour, lAssemble gnrale dcide de continuer dexaminer la question de la responsabilit de protger (A/63/308). En 2006, lOrganisation internationale de la Fran cophonie rappelle de nouveau son attachement la responsabilit de protger dans la Dclaration de Saint-Boniface, mais en mettant laccent sur sa dimen sion prventive. Quant la raction, elle relverait, se lon ce document, uniquement du Conseil de scurit de lONU. Les avances les plus importantes en matire de lgitimation de la raction internationale ont t en registres depuis 2008. Il sagit notamment du rap port du Secrtaire gnral de lONU du 12 janvier 2009 sur La mise en uvre de la responsabilit de protger (A/63/677). En ce qui concerne la possibilit de raction de la communaut internationale, le rapport considre que cette responsabilit au titre du troi sime pilier est gnralement comprise dune manire trop troite (p. 9): la raction ne serait pas la solu tion de dernier recours, mais elle devrait tre prise en compte sur le mme plan que les deux autres piliers
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de la responsabilit de protger la prvention et lassistance. Le rapport du Secrtaire gnral dresse une liste indicative des moyens daction pacifiques ou non qui sont la disposition de la communaut internationale pour ragir en cas de manquement de ltat. Le texte prcise aussi les critres du dclen chement de la raction, ainsi que les acteurs censs dcider et participer la dmarche de raction. Ces problmatiques feront lobjet des sections suivantes de cet ouvrage. Les documents internationaux
qui contribuent au dveloppement de la notion de responsabilit de protger

Anne 2001 2004

2004 2005 2006 2006 2009 2009

Document Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des tats Rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, Un monde plus sr: notre affaire tous Dclaration de Ouagadougou de lOrganisation internationale de la Francophonie Document final du Sommet mondial, paragraphes 138 et 139 Rsolution 1674 du Conseil de scurit de lONU Dclaration de Saint-Boniface de lOrganisation internationale de la Francophonie Rapport du Secrtaire gnral de lONU, La mise en uvre de la responsabilit de protger Rsolution 63/308 de lAssemble gnrale de lONU

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Les rapports et les rsolutions rappels jusqu ce point ne constituent pas une source contraignante de droit ; cest pourquoi la notion de responsabilit de ragir devait chercher des assises plus solides de l gitimit. Le rapport du Secrtaire gnral (A/63/677 du 12 janvier 2009) prcise trois types de procdures qui peuvent tre engages au cas o la communaut internationale ou une partie de celle-ci dcide das sumer cette responsabilit : une autorisation soit du Conseil de scurit sur la base des Articles 41 ou 42 de la charte (Rapport, par. 56), soit de lAssemble gn rale en vertu des articles 11, 12, 14 et 15 de la charte (Rapport, par. 63), soit des organisations rgionales ou sous-rgionales au titre de larticle 53 de la charte et avec le consentement du Conseil (Rapport, par. 56). Il est vrai que linvocation de la charte donne plus de poids juridique lide de responsabilit de ragir. Toutefois, il nest pas du tout clair qui lAssemble gnrale ou le Conseil de scurit a la prcdence dans une telle dcision. Qui plus est, dans les arti cles invoqus (11, 12, 14, 15, 41, 42, 53 de la charte) il ne sagit aucunement des actes de violence commis lintrieur dun tat, mais des situations de conflit intertatique. Avant de nous attarder sur la question des acteurs et des critres qui interviennent dans le dclenche ment de la responsabilit de ragir, il faudrait noter quelques critiques apportes par les spcialistes de droit international public aux textes juridiques qui traitent du sujet. Selon Carsten Stahn, par exemple, il existe dimportantes diffrences dapproche du conte nu de la notion de responsabilit de protger entre
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les diffrents textes qui en traitent (le rapport de la CIISE, le rapport des hautes personnalits, le Docu ment final du Sommet du millnaire et le rapport du Secrtaire gnral)2. Sil y a un accord gnral entre les tats, ainsi quau sein des Nations unies et de la socit civile pour accepter que la souverainet im plique la responsabilit, des diffrences apparaissent aussitt que la notion de responsabilit de protger est utilise. Cela mne, dune part, son ambigut juridique, mais aussi sa large acceptation de prin cipe, car chacun laccepte avec le sens quil veut lui donner3. Dautres auteurs soulignent le fait que le problme le plus important li la notion de responsabilit de ragir nest pas ncessairement le manque de fon dement juridique. Au contraire, cest la volont poli tique qui fait dfaut, en labsence de laquelle lutilit du principe reste marginale sur la scne internatio nale4. De plus, la raction au nom de lhumanitaire est guette par deux dangers importants qui mettent sa lgitimit sous le signe de linterrogation: le relati visme des critres de raction et le subjectivisme des intervenants5.
2 Carsten Stahn, Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm? in The American Journal of International Law, vol. 101; n 1, Jan. 2007, pp. 99-120. 3 Ibid., p. 118. 4 Jean-Marie Crouzatier, Le principe de la responsabilit de pro tger : avance de la solidarit internationale ou ultime avatar de limprialisme ? , in Responsabilit de protger , revue Aspects, n 2, 2008, pp. 13-32. 5 Ibid., pp. 22-24.

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Les tats eux-mmes ont parfois exprim des cri tiques lgard de la manire dont les textes juridiques sur la responsabilit de protger sont formuls. Dj lors du dbat sur le Document final du Som met mondial de 2005 qui, comme nous lavons montr, propose une version assez restrictive de la notion de responsabilit de protger, certains tats ont exprim des rserves ladoption du document. Certes, ceux qui lont fait lAlgrie, le Belarus, Cuba, lEgypte, lIran, le Pakistan, la Fdration de Russie et le Venezuela ne sont pas ncessairement les champions de la pro motion des droits de lHomme et de la lgalit inter nationale ; mais, lordre international tant bas sur le consensus en ce qui concerne les normes respec ter, leurs rserves doivent tre prises en compte. La prsence de la Fdration de Russie dans ce groupe dtats pose un problme supplmentaire : celui du bon fonctionnement du Conseil de scurit lorsquil sagit de prendre une dcision en la matire. Les cri tiques les plus rpandues pendant ce dbat portent sur le caractre trop vague du concept, ainsi que sur la possibilit den abuser. Le rapport du Secrtaire gnral de lONU de 2009 a t, lui aussi, sujet des rserves au sein de lAssemble gnrale, lors de ladoption de la Rso lution 63/308. Le reprsentant du Venezuela attire par exemple lattention sur un point qui ne lui parat pas encore trs clair: qui assure la protection au cas de dfaillance de ltat et par quels moyens? Il accuse les grandes puissances dinterventionnisme: on prtend imposer la notion vague de responsabilit de protger, nouveau mcanisme dintervention sophistique.
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Le reprsentant de Cuba estime qu il y a un rel danger que la responsabilit de protger finisse par tre manipule par des interventionnistes cachs qui cherchent justifier lingrence et le recours la force des diverses manires, et affirme que nous ne pou vons pas nous appuyer sur une dfinition claire de la responsabilit de protger, accepte par tous. Le mme argument est utilis par le reprsentant du Sou dan, qui pense que nous avons tendance mal inter prter la notion de la responsabilit de protger, qui devient alors un droit dingrence dans les affaires des tats souverains, ainsi que par celui du Nicaragua: il sagit l dun concept ambigu et facilement mani pulable, qui prsente des lacunes et peut facilement se transformer en ce droit dingrence dont nos petits pays ont souffert diverses occasions. Une autre si tuation possible est dpeinte par la Bolivie : dans le cas o la responsabilit de protger devient une norme internationale de plein droit, on peut envisager lap parition de groupes de mercenaires internationaux qui creront des conflits lintrieur de certains tats dans le but de justifier une intervention de lextrieur. Fi nalement, lIran croit que le problme principal est moins la dfinition du concept (qui est certainement vague), mais plutt le manque de volont politique au sein du Conseil de scurit: linaction de lONU au cours des dix dernires annes face de graves atroci ts de masse nest pas due une absence de concepts ou de cadre normatif. Elle a plutt t cause par le fait que le Conseil de scurit na pas su agir lorsque cela tait ncessaire (citations reprises du PV de la sance

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plnire de lAssemble gnrale du 14 septembre 2009, A/63/PV.105). Si lon examine la liste des tats qui expriment ces rserves, on constate facilement quil sagit dtats dirigs par des rgimes autoritaires, critiqus par la communaut internationale justement pour leurs carences dans le domaine du respect des droits de lHomme. Mais, on ne peut pour autant ignorer leurs arguments. Il nest pas impossible dimaginer des cir constances, dans le futur, dans lesquelles la responsa bilit de protger sera invoque par certaines grandes puissances afin dintervenir militairement: les cas r cents de lintervention amricaine en Irak, de la Rus sie en Gorgie o mme les incursions israliennes au Liban sont autant de cas o ces tats ont justifi, par des arguments quasi lgaux, la raction militaire. Finalement, un autre point sur lequel un consen sus ne sest pas encore dgag concerne lautorit charge de dcider lengagement de la responsabilit de protger. Tandis que la plupart des documents qui traitent de la matire attribuent cette comptence au Conseil de scurit, plusieurs voix au sein de lAssem ble gnrale soutiennent que, en raison de la plus grande reprsentativit de celle-ci, elle devrait avoir une comptence exclusive.

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Les critiques apportes


la notion de responsabilit de protger:

1. il sagit dun concept vague, insuffisamment dfini; 2. il nexiste pas de consensus sur le contenu de la responsabilit de protger; 3. il ne sagit pas dune norme internationale; 4. les critres de la raction sont relatifs; 5. la responsabilit de protger peut masquer linterventionnisme des grandes puissances; 6. il y a un manque de volont politique de ragir lorsque la responsabilit de protger devrait tre assume par la communaut internationale; 7. la possible apparition de groupes de mercenaires internationaux qui provoqueront des conflits afin que la responsabilit de ragir soit invoque; 8. la comptence en la matire devrait appartenir lAssemble gnrale, et non pas au Conseil de scurit.

Section 2. Quel est le critre de la responsabilit de protger comme responsabilit de ragir?


La responsabilit de protger incombe en premier lieu ltat souverain, qui doit prendre les mesures adquates en cas dexistence, sur son territoire, de lune des quatre situations suivantes: gnocide, crimes de guerre, crimes contre lhumanit ou nettoyage
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ethnique. Lorsque ltat nest pas capable de le faire, il peut demander laide de la communaut interna tionale. Ces deux situations ont t traites dans les premires parties de cet ouvrage. La responsabilit de ragir de la communaut internationale nest engage que lorsque ltat nest manifestement pas capable dassumer la responsabilit de protger ou quil com met lui-mme lun des quatre crimes mentionns. De ce point de vue, la responsabilit de la communaut internationale nest que complmentaire par rapport celle de ltat. Cela pose un problme quant au mo ment de la raction internationale, savoir, quel est le point partir duquel il devient manifeste que ltat ne va pas assumer la responsabilit de protger ? Une difficult supplmentaire peut apparatre lorsque la communaut internationale dcide de ragir en lab sence dune demande prcise de ltat concern, car celui-ci peut soutenir que la responsabilit internatio nale a t engage trop tt. Dun autre ct, attendre que lincapacit de ltat de ragir lui-mme devienne manifeste peut retarder beaucoup la raction inter nationale et causer des pertes supplmentaires de vies humaines qui auraient pu tre vites. Ces difficults sont apparues en pratique lors de la crise au Darfour6. Un autre problme est li la qualification dune situation comme tant gnocide, crime de guerre, crime contre lhumanit et nettoyage ethnique. Dfinir une situation comme appartenant lune de
6 Alex J. Bellamy, Responsibility to Protect or Trojan Horse? The Crisis in Darfur and Humanitarian Intervention After Iraq , Ethics and International Affairs, vol. 19, 2005, pp. 31-54.

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ces catgories nest pas une simple opration intellec tuelle; cest un geste profondment politique. Certains tats peuvent qualifier un vnement de gnocide, tandis que dautres peuvent refuser de le faire. Quels sont donc les critres qui dclenchent et jus tifient la raction de la communaut internationale, et quels sont les moyens sa disposition pour une rac tion approprie?

Les critres dune raction internationale lgitime Les critres dune raction lgitime, tels quils sont prciss dans les diffrents documents qui traitent de la responsabilit de protger, permettent de remonter jusqu la doctrine de la guerre juste. Ils sinscrivent donc dans une vieille tradition de rflexion en philo sophie du droit international, ce qui leur donne un poids significatif. Nanmoins, ces critres manquent parfois de prcision, laissant ouverte leur interprta tion par diffrents acteurs, en fonction de leur posi tion sur la question. partir des paragraphes 138 et 139 du Document final du Sommet mondial de 2005, le rapport du Se crtaire gnral de lONU tablit deux pr-conditions de lintervention conformment au chapitre VII de la charte : lorsque ltat en question nassure manifes tement pas la protection de la population, et lorsque les moyens pacifiques se rvlent inadquats (par. 49). Au-del de ces prcisions, le rapport ne va pas plus loin dans la dfinition des critres prcis; au con traire, une dfinition rigoureuse est cense plutt
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restreindre la capacit de raction de la communaut internationale: lONU et les autres acteurs impliqus (organisations rgionale et sous-rgionales, acteurs nationaux) devraient se garder de suivre pas pas une srie de procdures arbitraires, qui privilgient la forme au dtriment du fond et la mthode au dtri ment des rsultats (par. 50). Le rapport de la CIISE tablit un seuil de la cause juste pour lintervention militaire, ainsi que quatre principes de prcaution. Il continue par une liste de principes oprationnels qui devraient guider la raction. Le seuil de la cause juste prsuppose lexistence des violations massives des droits de lHomme, sous la forme de pertes considrables en vies humaines ou bien de nettoyage ethnique grande chelle. Certes, linterprtation de la signification de considrable ou grande chelle, en termes de pertes de vies hu maine, est ouverte. Cest pourquoi lintervention ne peut tre dcide quau cas par cas; par consquent, il nexiste pas une obligation lgale de la communaut internationale de ragir, car les critres de dfinition de la situation qui justifie une raction ne sont pas trs clairs. Il peut tre argument quil existe, en change, une obligation morale. Linsistance sur cette obliga tion, dans les dclarations politiques des tats ou des organisations internationales et rgionales, peut me ner, avec le temps, lmergence dune norme lgale. Cest pourquoi les tats ou les organisations qui sont intresss promouvoir lmergence de cette norme doivent profiter de toute occasion pour la mentionner dans leurs dclarations politiques. Pourtant, les acteurs
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de la scne internationale doivent bien rflchir avant de contribuer lmergence dune norme de droit positif qui obligerait la communaut internationale ragir au cas o ltat nassume pas sa responsabilit de protger sa population. Les principes de prcaution tablis par le rap port de la CIISE concernent la bonne intention, le dernier recours, la proportionnalit des moyens et les perspectives raisonnables de succs de laction entreprise par la communaut internationale. Pour satisfaire au mieux le principe de la bonne intention, les oprations doivent avoir un caractre multilatral et bnficier du soutien manifeste de lopinion publique de la rgion et des victimes concernes . Les me sures dordre militaire ne doivent tre adoptes que lorsquil est vident que tout autre type de raction ne donne pas de rsultats; elles doivent tre proportion nelles la gravit de la situation, et la communaut internationale doit tenir compte du fait que les cons quences de laction ne doivent pas tre pires que celles de linaction. Les principes oprationnels pour une intervention militaire tablis par la CIISE encadrent les questions pratiques de lintervention:
A.  Des objectifs clairs; un mandat toujours clair et sans ambigut; et des ressources appropries. B.  Ladoption dune dmarche militaire commune par les diffrents partenaires en cause; lhomo gnit de la structure de commandement; une chane de commandement et des communica tions claires et sans ambigut.
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C.  Lacceptation de certaines limites, laugmen tation progressive des pressions exerces et le gradualisme dans lemploi de la force, le but tant de protger une population, et non pas de parvenir la dfaite dun tat. D.  Des rgles dengagement qui correspondent au concept oprationnel sont clairement nonces qui refltent le principe de la proportionnalit; et impliquent la stricte observance du droit hu manitaire international. E.  Lacceptation du fait que la protection par la force ne doit pas devenir lobjectif principal poursuivi. F.  Une coordination aussi troite que possible avec les organisations humanitaires.

Les moyens de raction Dans le rapport du Secrtaire gnral de lONU (A/63/677), la question des critres qui devraient d clencher la raction se pose moins que dans le texte prcdent: une intervention par des moyens paci fiques ou non est requise lorsquun tat manque manifestement son obligation de protection (par. 11). En revanche, le Rapport insiste beaucoup sur les moyens la disposition de la communaut interna tionale pour agir. Lutilisation de ces moyens devrait tre graduelle, en commenant par les plus pacifiques, jusqu celles qui impliqueraient des forces armes; ce qui est important, cest quil existe une stratgie de raction prcoce et souple (par. 12) qui puisse
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tre dmarre avant que le recours la force soit n cessaire. Certaines des mesures de raction au cadre de lONU peuvent tre prises par le Secrtaire gnral sans mme laccord du Conseil de scurit, mais en utilisant les accords rgionaux ou sous-rgionaux : cest ce qui sest pass au Kenya en 2008, quand une crise grave a t empche par la raction des Nations unies. La diplomatie personnelle du Secrtaire gn ral de lONU est un instrument moins coercitif, qui ne risque pas dirriter les sensibilits souverai nistes des tats concerns. Cest pourquoi la diplomatie personnelle est lune des voies les plus utilises dans le contexte de la responsabilit de protger; comme nous allons le voir, lOIF en fait pleinement usage. LONU peut aussi tablir des missions denqute et dtablissement des faits, qui peuvent tre aussi loccasion dadresser directement un message aux dcideurs au nom de la communaut internationale (par. 53). Dautres actions, plus rsolues, sont envisa geables par la suite: des sollicitations directes vers les dcideurs de mettre fin aux incitations la violence; des brouillages radio/TV (dans les conditions o la radio a t lun des instruments les plus efficaces du gnocide rwandais, par exemple) ; des missions de lONU dans lesquelles un message positif soit trans mis. Les sanctions diplomatiques constituent un pas de plus au cas o ces mesures ne donnent pas de rsul tats: lexclusion des reprsentants de ltat en man quement des forums internationaux et rgionaux, la restriction des dplacements et des transferts finan
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ciers, lembargo sur les produits de luxe ou les armes (par. 57). Finalement, le rapport du Secrtaire gnral recon nat que la faiblesse des moyens (par. 60) est lun des problmes les plus importants de la communaut internationale en la matire (lautre tant le manque de volont ). Dans les conditions o mme lONU dispose de peu de moyens de ragir, que peut faire et que fait effectivement la Francophonie pour as sumer la responsabilit de ragir?

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Chapitre II.
La dfinition du titulaire de la responsabilit de ragir

La question des acteurs qui sont censs assumer la responsabilit de ragir en tant que reprsentants de la communaut internationale, pour dfendre les valeurs des droits de lHomme et de la paix et la s curit internationales, est une question implications profondment politiques. Car le choix des acteurs ne sera jamais motiv uniquement par des considrants dordre moral ou juridique, aussi longtemps que la politique internationale est une sphre qui doit tre pense de manire autonome par rapport aux autres sphres daction humaine1. Sachant donc que les dci sions politiques sont rarement motives par des consi drations morales, le problme des acteurs titulaires de la responsabilit de protger est dautant plus per tinent du point de vue de la lgitimit de la raction. Deux questions se posent quant la dcision de lengagement de la responsabilit de ragir : dabord, celle de la concurrence institutionnelle en tre les diffrents organes de lONU (et certainement, surtout entre le Conseil de scurit et lAssemble g
1 Hans Morgenthau, Politics Among Nations, New York, Alfred A. Knopf, 1948.

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nrale), qui chercheront accrotre leur attributions et leur influence travers lutilisation de ce levier ; ensuite, celle de la concurrence entre les organisa tions rgionales qui chercheront tre dsignes par le Conseil de scurit en tant que responsables pour mettre fin aux violations des droits de lHomme vi ses par la responsabilit de protger.

Section 1. Les organes des Nations unies


Les acteurs internationaux auxquels revient la res ponsabilit de ragir peuvent tre, selon le rapport du Secrtaire gnral, les suivants: le Secrtaire gnral lui-mme et sans lautorisation du Conseil de scurit, lorsquil sagit de moyens pacifiques (par. 51), lAs semble gnrale, le Conseil de scurit, les organisa tions rgionales et mme les tats individuels (par. 61) et la socit civile (par. 59). Chacun de ces types dac teurs pose des problmes, soit en termes de lgitimit, soit en termes de capacits. En ce qui concerne le Conseil de scurit, sa l gitimit est dj mise en question sur nombre das pects, en raison de sa composition, cense ne plus reprsenter la ralit de la scne internationale ac tuelle, mais aussi quant la procdure de prise des dcisions. Lune des critiques les plus frquentes est que les cinq membres permanents ne sont plus re prsentatifs de la situation des puissances internatio nales. En second lieu, le problme du veto empche toujours lengagement de la responsabilit de ragir
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dans le cas o cest prcisment lun des membres permanents qui manque la responsabilit de pro tger ses citoyens. La difficile consolidation de ltat de droit en Russie ou en Chine permet dimaginer des situations, certes hypothtiques, o le Conseil de scurit se verra dans la position dexaminer des situations en Tchtchnie ou au Tibet, sans tre ca pable de prendre une dcision cause du veto des tats concerns. La situation inverse est galement envisageable: lun des membres permanents peut es sayer de forcer une dcision dintervention partir de ce quil prsente comme preuve de lexistence des quatre crimes qui entrent dans le champ de la responsabilit internationale de protger les popula tions (rappelons-nous la tentative de Colin Powell de convaincre le Conseil de scurit que lIrak produi sait des armes de destruction massive!). Les analyses thoriques des cas de lintervention de lONU dans diffrents conflits montrent que ces dcisions ne sont presque jamais dsintresses2. LAssemble gnrale pourrait se targuer dune plus grande lgitimit en termes de reprsentation. Cependant, dun point de vue juridique, les comp tences qui lui sont confres par la charte ne portent pas sur des dcisions dintervention militaire, sur tout lintrieur des tats. De plus, la force contrai gnante des rsolutions de lAssemble gnrale est politiquement moindre que celle des rsolutions
2 Laura Neack, UN Peace-Keeping: In the Interest of Community or Self?, in Journal of Peace Research, vol. 32, n 2, May 1995, pp. 181-196.

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du Conseil de scurit. Mais lAssemble gnrale, par le fait quelle est un organe au sein duquel la mthode de la dlibration (en tant que procdure de prise de la dcision) prend le pas sur la mthode de la ngociation (comme cest le cas du Conseil de scurit), peut savrer un organe plus reprsen tatif pour les intrts de la communaut internatio nale dans son ensemble. Pourtant, dautres obstacles dordre technique font de lAssemble gnrale un acteur assez faible: il sagit notamment de la lenteur de la prise des dcisions au sein de cet organe; or, la rapidit de la raction est un facteur cl dans des situations de crise. Les moyens dont dispose le Secrtaire gnral sont, eux aussi, assez limits. Il peut ragir notamment en matire dalerte rapide, de mdiation diploma tique et de mise en uvre des moyens de surveillance de certaines situations dangereuses; mais les instru ments effectifs de raction lui sont compltement in disponibles. Les tats membres nont de lgitimit de ragir que sils le font dans un effort collectif. Mme si la responsabilit de simpliquer est individuelle, la dcision et les moyens de la raction doivent tre communs afin de correspondre aux impratifs de lgalit et de lgitimit internationales. Pourtant, il y a un enjeu pour les tats et notamment pour les puissances moyennes en ce qui concerne la pro motion du principe de la responsabilit de prot ger sur la scne internationale. Nous prendrons ici le cas du Canada qui, dailleurs, est lun des plus grands promoteurs de la notion de responsabilit
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de protger dans le droit et la pratique interna tionales. partir de la fin de la Deuxime Guerre mon diale, le Canada a entrepris des efforts continus pour consolider son statut de puissance moyenne sur la scne internationale. Aprs ses tentatives dinclure, dans la charte, la reconnaissance et un statut spcial pour les puissances moyennes , le Canada sest orient vers dautres manires de promouvoir sa po sition. En argumentant que les puissances moyennes faisaient usage de leur puissance de faon respon sable, dans lintrt de la communaut mondiale3, sans tre susceptibles dutiliser cette puissance afin de satisfaire leurs intrts gostes, comme dans le cas des grandes puissances, le Canada a promu, au sein de lONU, une approche centre sur le maintien de la paix qui a donn naissance aux actions de peacekeeping entreprises par les Nations unies. Pendant la priode 1948-1990, le Canada est ltat qui apporte la contribution la plus importante aux actions de maintien de la paix, participant 17 des 18 actions mises en uvre par lONU4. Le Canada, ainsi que dautres tats puissance moyenne et avec un sta tut de neutralit dans les affaires internatio nales, comme la Sude, la Finlande, le Norvge, lInde, lAustralie, etc., ont intrt au maintien du statu quo, du ren forcement de la lgalit internationale, ainsi
3 R. A. MacKay, The Canadian Doctrine of the Middle Powers, in H.L. Dyck, H.P. Krosby (dir.), Empire and Nations, Totonto, University of Toronto Press, 1969, pp. 133-143. 4 Laura Neack, art. cit., p. 186.

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que dune augmentation continue de leur prestige par la promotion de cette doctrine de la paix. La doc trine de la responsabilit de protger sinscrit dans la mme ligne politique. Il nest donc pas surprenant que le Canada ait t le principal promoteur de la notion de responsabilit de protger, linitiateur du processus de rflexion de la CIISE. Tout comme le Canada a particip la plupart des actions de main tien de la paix, il est probable que ce pays aura aussi la volont politique dtre le chef de file des tats qui vont assumer la responsabilit de ragir dans des cas de gnocide, crimes contre lhumanit, crimes de guerre et nettoyage ethnique, car le soutien au renforcement du droit international sera, lavenir aussi, la meilleure garantie de leur statut sur la scne internationale.

Section 2. Le rle des organisations intergouvernementales


Ce type de raisonnement peut sappliquer aussi aux organisations rgionales qui essaient de saf firmer. Si une organisation comme lOTAN a beau coup perdu de sa crdibilit aprs lintervention sans mandat du Conseil de scurit de lONU au Kosovo en 1998-1999, ainsi qu cause du leadership hg monique des tats-Unis, dautres organisations in ternationales peuvent consolider leur rle en agissant comme les instruments de lONU dans sa volont de protger les populations civiles contre les violations
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massives des droits de lHomme. Les organisations rgionales peuvent servir dinstrument oprationnel dans le cas o le Conseil de scurit dcide de les charger dune raction sur la base du chapitre VII de la charte. La contribution de lUnion africaine, par exemple, a dj t salue par le Conseil de s curit pour ses efforts en vue dassurer la protection des civils en priode de conflit arm (Rs. 1674/2006 du Conseil de scurit). Notons dailleurs que lacte constitutif de lUnion africaine prvoit, dans son ar ticle 4-h), le droit de lUnion dintervenir dans un tat membre sur dcision de la Confrence, dans cer taines circonstances graves, savoir : les crimes de guerre, le gnocide et les crimes contre lhumanit. La participation de telles oprations est dune importance non ngligeable pour toute organisation rgionale qui cherche consolider son statut sur la scne internationale : cest un moyen daccrotre son influence, mais aussi de resserrer les liens entre ses membres par cet engagement dans un effort commun; cest galement un test de la cohsion et des capacits des organisations, qui ont ainsi loccasion de dmontrer leur efficacit. De ce point de vue, lmergence du droit de la responsabilit de protger peut tre une volution particulirement stimulante pour lOIF, qui pourrait en bnficier. Dailleurs, lOrganisation a dj fait les premiers pas dans la direction de son affirmation comme promoteur du principe de la responsabilit de protger il est vrai, surtout dans sa dimension prventive.

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La Francophonie: une diplomatie personnelle Le Secrtaire gnral de la Francophonie se tient inform en permanence de la situation de la dmo cratie, des droits et des liberts dans lespace franco phone. Il sappuie notamment sur les rapports de lob servatoire, des reprsentations permanentes auprs des organisations internationales et rgionales, de lAssemble parlementaire francophone, des opra teurs, mais aussi des tats et des gouvernements et plus gnralement de la socit civile francophone. Outre lvaluation permanente, ce dispositif permet au Secrtaire gnral de ragir en cas de crise grave dans lun des tats membres. Face une crise de la dmocratie ou en cas de violations graves des droits de lHomme, le Secrtaire gnral propose des me sures spcifiques appropries afin de prvenir son ag gravation ou daccompagner sa rsolution. ce titre, il peut, comme on la vu et en liaison avec le Conseil permanent de la Francophonie, procder notamment lenvoi de facilitateurs pour contribuer la recherche de solutions consensuelles. Ce dispositif a t utilis plus dune quinzaine de fois par le Secrtaire gn ral. La Francophonie a galement opt pour linten sification et le renforcement de ses moyens daction travers lenvoi de missions de mdiation et de fa cilitation dpches par le Secrtaire gnral, de la dsignation denvoys spciaux et de linstallation de bureaux permanents ad hoc. En cas de persistance de violations ou de prolonge ment de la rupture de lordre constitutionnel, des sanctions pouvant aller jusqu la suspension peuvent
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tre prononces lencontre des tats. Lorsque de telles sanctions sont envisages, afin de restaurer lordre constitutionnel ou de faire cesser les violations mas sives des droits de lHomme, le Conseil permanent de la Francophonie se prononce sur le processus de retour au fonctionnement rgulier des institutions et sur les garanties pour le respect des droits de lHomme et des liberts fondamentales. Il dtermine les me sures daccompagnement de ce processus par la Franco phonie en partenariat avec dautres organisa tions internationales et rgionales. La question de la rupture de la dmocratie ou des violations massives des droits de lHomme dans un pays et des mesures prises restent inscrites lordre du jour du Conseil permanent de la Francophonie aussi longtemps que se poursuivent cette rupture et ces violations. Tel est le systme normatif dont les tats et gouvernements franco phones ont voulu garantir leffectivit par un mcanisme de suivi spcifique.

Limplication croissante de la Francophonie Limplication croissante de lOIF dans le domaine de la gestion de crises sest traduite par sa participa tion au groupe de travail international sur la Cte dIvoire, ainsi quau comit de suivi du processus lectoral en Rpublique centrafricaine, en Rpublique dmocratique du Congo, aux Comores et en Hati5 ;
5 Un accord de coopration liant lOIF et lONU a t sign en juin 1997.

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sur le plan technique, lorganisation a dpch des missions dobservation lectorale (plus dune tren taine depuis 2004) et organis des sminaires de for mation et dchanges dexpertise en matire lectorale et des programmes de perfectionnement des adminis trations et des institutions charges des lections. La consolidation de la dmocratie, des droits de lHomme et de ltat de droit a souvent conduit le Secrtaire gnral rappeler les grands principes de la Franco phonieet prendre des mesures spcifiques en appli cation des dispositions de la Dclaration de Bamako en cas de rupture de la dmocratie ou de violations graves des droits de lHomme: envoi de facilitateurs ou de missions de conciliation (Rpublique dmocra tique du Congo en 2001, Madagascar en 2002 et 2009, Rpublique centrafricaine en 2003 et 2006, Hati en 2000 et 2004, Cte dIvoire en 2000 et 2005, Comores en 2000 et 2006), mdiation personnelle, condamna tion officielle6, suspension de la coopration, voire dans certains cas suspension de la participation de ltat concern aux instances de la Francophonie

6 Runi en session extraordinaire le 1er mars 2010, le Conseil perma nent de la Francophonie a fermement condamn le coup de force perptr, le 18 fvrier dernier au Niger, par le Conseil suprme pour la restauration de la dmocratie, qui a renvers le Prsident Mamadou Tandja. Dans une rsolution, le CPF demande aux nouvelles autorits de confirmer formellement les modalits et le calendrier dun retour une vie constitutionnelle vritablement dmocratique et den assurer la mise en uvre dans les meilleurs dlais. Une mission internationale reprsentant lONU, lOIF et les pays africains est reue par les putschistes et reoit des garan ties sur lorganisation de prochaines lections.

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(le Togo en 2005, la Mauritanie en 2005 et 2008, Mada gascar7 et la Guine8 en 2009).

Les ractions de la Francophonie


 participation au groupe de travail international sur la Cte dIvoire;  envoi des facilitateurs ou de missions de conciliation; mdiation personnelle; condamnation officielle; suspension de la coopration;  exclusion temporaire des tats en manquement.

7 Le 15 dcembre 2009, le CPF a dcid, dans lattente des volu tions qui seront constates, de reconduire les mesures de suspen sion lgard de Madagascar, en cours depuis le 2 avril 2009. 8 Le 15 dcembre 2009, le Conseil permanent de la Francophonie a condamn avec la plus grande fermet les actes dlibrs de vio lence et les graves exactions et violations des droits de lHomme, en particulier les viols commis par des lments arms du Conseil national pour la dmocratie et le dveloppement (CNDD). Il a apport son plein appui la commission internationale den qute mise en place par les Nations unies. Le CPF a galement dcid de renforcer les mesures de suspension quil avait prises lencontre de la Guine et de soutenir la mdiation conduite par le Prsident du Faso, la demande de la CEDEAO. Le 15 fvrier 2010, le Secrtaire gnral de la Francophonie se flicite de la mise en place dun Conseil national de Transition et de la formation dun gouvernement de transition en Guine: La formation de ce gouvernement constitue une nouvelle tape positive dans la mise en place du dispositif de la transition tel que prvu par la Dclaration conjointe de Ouagadougou.

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Plusieurs de ces initiatives ont t couronnes de succs. Ainsi en a-t-il t aux Comores, qui, par la mise en uvre du principe de la prsidence tournante, la suite des lections dmocratiques, tenues en avril et mai 2006, ont su consolider la dynamique de runifi cation dj concrtise en 2004; de mme en est-il all en Rpublique Centrafricaine, o la transition, ouverte au lendemain du coup dtat de mars 2003, a t para cheve par la tenue, en mars et mai 2005, dlections lgislatives et prsidentielles acceptes par tous. Hati a ouvert galement une nouvelle page de son histoire avec la mise en place dun parlement et linvestiture, le 14 mai 2006, dun Prsident dmocratiquement lu. Enfin la tenue, le 30 juillet 2006, des lections prsi dentielles et lgislatives en RDC, les premires depuis 45 ans, laissent augurer positivement de lachvement du processus. Il faut se rjouir, dans la mme perspective, de la dynamique impulse au Togo qui a fait lobjet, pour la premire fois, au titre de lapplication du chapitre 5 de la Dclaration de Bamako, de mesures spcifiques de suspension au lendemain du coup dtat survenu en 2005. En tmoigne la volont de rforme manifeste au Togo, que vient de conforter le dialogue inter-togolais. Dans tous ces cas, la recherche du consensus, la volont de btir un cadre constitutionnel et institutionnel appropri, la capacit des parties poser un diagnostic clair sur lorigine du diffrend, comme en surmonter les causes profondes, leur acceptation, en complment des dialogues nationaux instaurs, dun accompagnement adquat par la communaut internationale, dont celui, spcifique, de la Francophonie, sont relever comme lments dterminants
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dune sortie de crise durable. Ces exemples montrent que lOIF la fois la vocation et la volont de participer leffort international collectif de consacrer le principe de la responsabilit de protger et, le cas chant, de ragir. Il faut videment saluer cette esquisse de savoirfaire international au contact des situations de crise; il faut galement saluer la volont des instances de la Francophonie de ne plus se satisfaire de dclarations sur les valeurs communes et dimaginer les moyens dassurer la paix et la dmocratie, grce notamment aux mcanismes de prvention, dvaluation et ven tuellement de rtorsion. Le Secrtaire gnral les a uti liss plusieurs reprises. Lautorit dont il bnficie en Afrique, de mme que son implication personnelle au service de la rsolution des crises, ont souvent vit quelles ne dgnrent9; il a su faire preuve de
9 titre dillustration, le Secrtaire gnral de la Francophonie a exprim sa vive inquitude sur lvolution de la situation aux Co mores la suite de la dcision prise le 1er mars 2010 par le Congrs de lUnion des Comores de fixer la date des prochaines lections du Prsident de lUnion et des gouverneurs des les au 27 novem bre 2011. Cette dcision conduit de fait une prolongation de dixhuit mois du mandat du Prsident de lUnion et procde dune dmarche unilatrale qui ne sinscrit pas dans lesprit du dialogue et la dynamique de stabilit des Accords de Fomboni de 2001, dont lOrganisation internationale de la Francophonie est garante. Tout en reconnaissant lutilit dune harmonisation du calendrier lectoral, le Secrtaire gnral de la Francophonie estime que cette rforme importante doit faire lobjet dune concertation entre tous les acteurs politiques comoriens et dun consensus garantissant la cohsion nationale et la stabilit du pays, dans le respect des principes dmocratiques et des engagements de la Dclaration de Bamako auxquels les Comores ont souscrit.

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fermet en fvrier 2005 lors du coup dtat perptr au Togo par le fils du prsident Eyadema aprs le d cs de ce dernier : le gouvernement a t suspendu des instances francophones malgr les rticences de nombreux dirigeants, y compris franais10.

Questions pendantes
 LOIF peut-elle influencer les institutions internationales et les tats pour dcider le principe dune raction?  Quelle contribution lOIF peut-elle apporter la mise en uvre dune raction internationale?  LOIF est-elle susceptible daccepter une rgle internationale contraignante en matire de raction?

10 Il est vrai que cette suspension sera leve trs rapidement, avant mme le rtablissement dune situation vritablement dmocra tique dans le pays.

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Conclusion

La Francophonie est ncessairement en porte-faux dans un monde rgi surtout par les rapports de force, les rivalits et les combats, alors que son mode de fonctionnement est fond sur lengagement contrac tuel, le dbat ouvert et le consensus. La Francophonie a russi btir, entre ses membres, des relations fondes sur la rflexion et la confrontation dmocratique. Une des questions qui se posent elle est de savoir com ment prserver cet espace de dlibration entre des in trts lgitimes et de dcisions prises en commun face des situations conflictuelles qui ncessitent quelquefois des actions coercitives. Comment agir dans un monde anim par des intrts gopolitiques nationaux parti culiers pour une instance qui nest ni un tat, ni une organisation rgionale classique, ni une organisation internationale universelle ? Comment influencer sans dominer ? Sans doute, comme le fait dj la Francopho nie, en diffusant des rgles ngocies (il existe dsor mais un authentique corpus normatif francophone) ; ou encore par des actions prventives, autant civiles que politiques, pour dsamorcer les conflits latents. Face aux analyses qui ne prennent en compte que la dimension conomique des vnements en ignorant la culture et lhistoire, la Francophonie, par sa culture du compromis entre des visions nationales naturel lement divergentes et par sa pratique avre de la codcision, constitue un modle attractif. Son avenir
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politique repose donc sur sa capacit agir sans peur des risques comme une communaut gopolitique consciente et comme une organisation innovante dans le monde polycentrique qui est le ntre. Mais pour devenir un acteur de premier plan sur la scne internationale, notamment pour faire prvaloir sa dmarche spcifique dans le domaine de la respon sabilit de protger, lorganisation doit tre slective dans lidentification des secteurs dintervention et le choix des moyens mis en uvre. Il faut pour cela une volont politique qui saffirme sur le long terme. Recommandations
Prvention 1. S  outenir les initiatives de formation et de recherche dans le domaine de la prvention et de la gestion des crises humanitaires. 2. C  rer des synergies entre lOIF et les organisations de la socit civile pour dvelopper des initiatives communes en matire dalerte prcoce. 3. M  obiliser les rseaux institutionnels francophones et renforcer la coordination entre ceux-ci et le panel de haut niveau sur lalerte prcoce et la prvention des conflits (mis en place en mars 2010) afin de mieux traiter les informations sur les situations de crise dans lespace francophone.

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Assistance 1. L  a dimension rgionale des conflits tant fondamentale, favoriser lapproche rgionale au sein de lOIF, travers des struc tures permanentes associant la diplomatie et la socit civile, pour la veille, lalerte prcoce et lassistance. 2. S  inspirer de modles existants comme celui de lOSCE pour dployer des observateurs en cas dalerte. Cet envoi par lOIF dobservateurs dans une zone de crise serait pour les protagonistes lexpression dune implication diplomatique et politique de la Francophonie. Raction 1. P  our renforcer la lgitimit de la Francophonie vis--vis des Nations unies mais aussi de ses membres, procder la rvision de la Dclaration de Bamako pour lui confrer un caractre conventionnel, donc contraignant. 2. P  lus gnralement, pour assurer le leadership de lOIF en matire de prvention et de rsolution des conflits dans lespace francophone, procder la rvision de la charte pour en faire une convention internationale (au mme titre que la Convention de Niamey).

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Bibliographie

Textes de rfrence
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Ouvrages
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Articles
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Annexes

Dclaration de Bamako (3 novembre 2000)


Nous, Ministres et Chefs de dlgation des tats et gouvernements des pays ayant le franais en partage, runis Bamako pour le Symposium International sur le bilan des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone; Nous fondant sur les dispositions de la Charte de la Francophonie, qui consacrent comme objectifs prio ritaires laide linstauration et au dveloppement de la dmocratie, la prvention des conflits et le soutien ltat de droit et aux droits de lHomme; Rappelant lattachement de la Francophonie la Dclaration universelle des droits de lHomme et aux Chartes rgionales, ainsi que les engagements des Sommets de Dakar (1989), de Chaillot (1991), de Mau rice (1993), de Cotonou (1995), de Hano (1997) et de Moncton (1999); Inscrivant notre action dans le cadre de la Dcen nie des Nations Unies pour lducation aux droits de lHomme (1995-2004); Considrant laction daccompagnement des pro cessus dmocratiques mene par la Francophonie ces dix dernires annes;

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Soucieux de progresser vers la dmocratie par le dveloppement conomique et social et une juste rpartition des ressources nationales pour un accs gal lducation, la formation, la sant et lem ploi; Souhaitant rpondre lobjectif fix au Sommet de Moncton, de tenir un Symposium International sur le bilan des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone, pour approfondir la concertation et la coopration en faveur de ltat de droit et de la culture dmocratique, et dengager ainsi une tape nouvelle dans le dialogue des tats et gouvernements des pays ayant le franais en partage, pour mieux faire ressortir les axes principaux tant de leur exprience rcente que de leur spcificit; 1 Constatons que le bilan des pratiques de la dmocra tie, des droits et des liberts dans lespace francophone, au cours de ces dix dernires annes, comporte des acquis indniables : conscration constitutionnelle des droits de lHomme, mise en place des Institutions de la dmocratie et de ltat de droit, existence de contre-pouvoirs, progrs dans linstaura tion du multipartisme dans nombre de pays francophones et dans la tenue dlections libres, fiables et transparentes, contribu tion de lopposition au fonctionnement de la dmocratie, promotion de la dmocratie locale par la dcentralisation;

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que ce bilan prsente, aussi, des insuffisances et des checs: rcurrence de conflits, inter ruption de processus dmocratiques, g nocide et massacres, violations graves des droits de lHomme, persistance de compor tements freinant le dveloppement dune culture dmocratique, manque dindpen dance de certaines institutions et contraintes de nature conomique, financire et sociale, suscitant la dsaffection du citoyen lgard du fait dmocratique; 2 Confirmons notre adhsion aux principes fondamentaux suivants: 1. L  a dmocratie, systme de valeurs universelles, est fonde sur la reconnaissance du caractre inalinable de la dignit et de lgale valeur de tous les tres humains ; chacun a le droit dinfluer sur la vie sociale, professionnelle et politique et de bnficier du droit au dvelop pement; 2. L  tat de droit qui implique la soumission de lensemble des institutions la loi, la spara tion des pouvoirs, le libre exercice des droits de lHomme et des liberts fondamentales, ainsi que lgalit devant la loi des citoyens, femmes et hommes, reprsentent autant dlments constitutifs du rgime dmocratique; 3. L  a dmocratie exige, en particulier, la tenue, intervalles rguliers, dlections libres, fiables et transparentes, fondes sur le respect et lexer cice, sans aucun empchement ni aucune dis
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crimination, du droit la libert et lintgrit physique de tout lecteur et de tout candidat, du droit la libert dopinion et dexpression, notamment par voie de presse et autre moyen de communication, de la libert de runion et de manifestation, et de la libert dassociation; 4.  La dmocratie est incompatible avec toute modification substantielle du rgime lectoral introduite de faon arbitraire ou subreptice, un dlai raisonnable devant toujours sparer ladoption de la modification de son entre en vigueur; 5.  La dmocratie suppose lexistence de partis po litiques gaux en droits, libres de sorganiser et de sexprimer, pour autant que leur programme et leurs actions ne remettent pas en cause les valeurs fondamentales de la dmocratie et des droits de lHomme. Ainsi, la dmocratie va de pair avec le multipartisme. Elle doit assurer lopposition un statut clairement dfini, exclusif de tout ostracisme; 6.  La dmocratie requiert la pratique du dialogue tous les niveaux aussi bien entre les citoyens, entre les partenaires sociaux, entre les partis politiques, quentre ltat et la socit civile. La dmocratie implique la participation des ci toyens la vie politique et leur permet dexer cer leur droit de contrle;

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3 Proclamons 1. q  ue Francophonie et dmocratie sont indissocia bles: il ne saurait y avoir dapprofondissement du projet francophone sans une progression constante vers la dmocratie et son incarnation dans les faits; cest pourquoi la Francophonie fait de lengagement dmocratique une priorit qui doit se traduire par des propositions et des ralisations concrtes; 2.  que, pour la Francophonie, il ny a pas de mode dorganisation unique de la dmocratie et que, dans le respect des principes universels, les formes dexpression de la dmocratie doivent sinscrire dans les ralits et spcificits histo riques, culturelles et sociales de chaque peuple; 3. q  ue la dmocratie, cadre politique de ltat de droit et de la protection des droits de lHomme, est le rgime qui favorise le mieux la stabilit long terme et la scurit juridique ; par le cli mat de libert quelle suscite, la dmocratie cre aussi les conditions dune mobilisation libre ment accepte par la population pour le dve loppement; la dmocratie et le dveloppement sont indissociables: ce sont l les facteurs dune paix durable; 4. q  ue la dmocratie, pour les citoyens y compris, parmi eux, les plus pauvres et les plus dfavo riss se juge, avant tout, laune du respect scrupuleux et de la pleine jouissance de tous leurs droits, civils et politiques, conomiques, sociaux et culturels, assortis de mcanismes de garanties. Il sagit l de conditions essentielles
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leur adhsion aux institutions et leur moti vation devenir des acteurs part entire de la vie politique et sociale; 5.  que, pour prserver la Dmocratie, la Fran cophonie condamne les coups dtat et toute autre prise de pouvoir par la violence, les armes ou quelque autre moyen illgal; 6.  que, pour consolider la dmocratie, laction de la Francophonie doit reposer sur une coopra tion internationale qui sinspire des pratiques et des expriences positives de chaque tat et gouvernement membre; 7.  que les principes dmocratiques, dans toutes leurs dimensions, politique, conomique, so ciale, culturelle et juridique, doivent galement imprgner les relations internationales; 4 Prenons les engagements suivants: A. Pour la consolidation de ltat de droit 1.  Renforcer les capacits des institutions de ltat de droit, classiques ou nouvelles, et uvrer en vue de les faire bnficier de toute lindpen dance ncessaire lexercice impartial de leur mission; 2.  Encourager le renouveau de linstitution parle mentaire, en facilitant matriellement le travail des lus, en veillant au respect de leurs immunits et en favorisant leur formation; 3.  Assurer lindpendance de la magistrature, la libert du Barreau et la promotion dune justice
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efficace et accessible, garante de ltat de droit, conformment la Dclaration et au Plan dac tion dcennal du Caire adopts par la IIIe Conf rence des Ministres francophones de la justice; 4. M  ettre en uvre le principe de transparence comme rgle de fonctionnement des institu tions; 5. G  nraliser et accrotre la porte du contrle, par des instances impartiales, sur tous les or ganes et institutions, ainsi que sur tous les ta blissements, publics ou privs, maniant des fonds publics; 6. S  outenir laction des institutions mises en place dans le cadre de lintgration et de la coopra tion rgionales, de manire faire merger, ce niveau, une conscience citoyenne tourne vers le dveloppement, le progrs et la solidarit;  . Pour la tenue dlections libres, fiables et transB parentes 7. S  attacher au renforcement des capacits na tionales de lensemble des acteurs et des struc tures impliqus dans le processus lectoral, en mettant laccent sur ltablissement dun tatcivil et de listes lectorales fiables; 8. S  assurer que lorganisation des lections, de puis les oprations prparatoires et la cam pagne lectorale jusquau dpouillement des votes et la proclamation des rsultats, y inclus, le cas chant, le contentieux, seffectue dans une transparence totale et relve de la comptence
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dorganes crdibles dont lindpendance est re connue par tous; 9.  Garantir la pleine participation des citoyens au scrutin, ainsi que le traitement gal des candi dats tout au long des oprations lectorales; 10.  Impliquer lensemble des partis politiques l galement constitus, tant de la majorit que de lopposition, toutes les tapes du processus lectoral, dans le respect des principes dmocra tiques consacrs par les textes fondamentaux et les institutions, et leur permettre de bnficier de financements du budget de ltat; 11.  Prendre les mesures ncessaires pour sorienter vers un financement national, sur fonds public, des lections; 12.  Se soumettre aux rsultats dlections libres, fia bles et transparentes; C. Pour une vie politique apaise 13.  Faire en sorte que les textes fondamentaux r gissant la vie dmocratique rsultent dun large consensus national, tout en tant conformes aux normes internationales, et soient lobjet dune adaptation et dune valuation rgulires; 14.  Faire participer tous les partis politiques, tant de lopposition que de la majorit, la vie politique nationale, rgionale et locale, conformment la lgalit, de manire rgler pacifiquement les conflits dintrts; 15.  Favoriser la participation des citoyens la vie publique en progressant dans la mise en place
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dune dmocratie locale, condition essentielle de lapprofondissement de la dmocratie; 16.  Prvenir, et le cas chant rgler de manire paci fique, les contentieux et les tensions entre groupes politiques et sociaux, en recherchant tout mca nisme et dispositif appropris, comme lamnage ment dun statut pour les anciens hauts dirigeants, sans prjudice de leur responsabilit pnale selon les normes nationales et internationales; 17. R  econnatre la place et faciliter limplication constante de la socit civile, y compris les ONG, les mdias, les autorits morales tradi tionnelles, pour leur permettre dexercer, dans lintrt collectif, leur rle dacteurs dune vie politique quilibre; 18. V  eiller au respect effectif de la libert de la presse et assurer laccs quitable de diffrentes forces politiques aux mdias publics et privs, crits et audiovisuels, selon un mode de rgula tion conforme aux principes dmocratiques;  . Pour la promotion dune culture dmocra D tique intriorise et le plein respect des droits de lHomme 19. D  velopper lesprit de tolrance et promouvoir la culture dmocratique dans toutes ses dimen sions, afin de sensibiliser, par lducation et la formation, les responsables publics, lensemble des acteurs de la vie politique et tous les ci toyens aux exigences thiques de la dmocratie et des droits de lHomme;
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20.  Favoriser, cet effet, lmergence de nouveaux partenariats entre initiatives publiques et pri ves, mobilisant tous les acteurs engags pour la dmocratie et les droits de lHomme; 21.  Ratifier les principaux instruments internatio naux et rgionaux relatifs aux droits de lHomme, honorer et parfaire les engagements ainsi contracts, sassurer de leur pleine mise en u vre et former tous ceux qui sont chargs de leur application effective; 22.  Adopter en particulier, afin de lutter contre lim punit, toutes les mesures permettant de poursui vre et sanctionner les auteurs de violations graves des droits de lHomme, telles que prvues par plusieurs instruments juridiques internationaux et rgionaux, dont le Statut de Rome portant cra tion dune Cour Pnale Internationale; appeler sa ratification rapide par le plus grand nombre; 23.  Crer, gnraliser et renforcer les institutions nationales, consultatives ou non, de promotion des droits de lHomme et soutenir la cration dans les administrations nationales de structures consacres aux droits de lHomme, ainsi que laction des dfenseurs des droits de lHomme; 24.  Prendre les mesures appropries afin daccor der le bnfice aux membres des groupes mino ritaires, quils soient ethniques, philosophiques, religieux ou linguistiques, de la libert de prati quer ou non une religion, du droit de parler leur langue et davoir une vie culturelle propre; 25.  Veiller au respect de la dignit des personnes immigres et lapplication des dispositions
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pertinentes contenues dans les instruments in ternationaux les concernant.  ces fins, et dans un souci de partenariat rnov, nous entendons: Intensifier la coopration entre lOIF et les organisations internationales et rgionales, dvelopper la concertation en vue de la d mocratisation des relations internationales, et soutenir, dans ce cadre, les initiatives qui visent promouvoir la dmocratie; Renforcer le mcanisme de concertation et de dialogue permanents avec les OING re connues par la Francophonie, particulire ment avec celles qui poursuivent les mmes objectifs dans les domaines de la dmocra tie et des droits de lHomme;  Dcidons de recommander la mise en uvre des 5 procdures ci-aprs pour le suivi des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone: 1. L  e Secrtaire gnral se tient inform en per manence de la situation de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone, en sappuyant notamment sur la Dlgation la Dmocratie et aux Droits de lHomme, charge de lobservation du respect de la dmocratie et des droits de lHomme dans les pays membres de la Francophonie; Une valuation permanente des pratiques de la  dmocratie, des droits et des liberts dans lespace
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francophone sera conduite, des fins de prven tion, dans le cadre de lOrganisation internatio nale de la Francophonie, sur la base des principes constitutifs noncs prcdemment. Cette valua tion doit permettre: de dfinir les mesures les plus appropries en matire dappui lenracinement de la dmocratie, des droits et des liberts, dapporter aux tats et gouvernements qui le souhaitent lassistance ncessaire en ces domaines, de contribuer la mise en place dun sys tme dalerte prcoce; 2.  Face une crise de la dmocratie ou en cas de violations graves des droits de lHomme, les instances de la Francophonie se saisissent, conformment aux dispositions de la Charte, de la question afin de prendre toute initiative destine prvenir leur aggravation et contri buer un rglement. cet effet, le Secrtaire gnral propose des mesures spcifiques: il peut procder lenvoi dun facilitateur susceptible de contribuer la recherche de solutions consensuelles. Lacceptation pralable du processus de facilitation par les autorits du pays concern constitue une condition du succs de toute action. Le facilitateur est choisi par le Secrtaire gnral aprs consultation du Prsident de la Confrence ministrielle, en accord avec lensemble des protagonistes. La facilitation seffectue en liaison troite avec le CPF;
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il peut dcider, dans le cas de procs sus citant la proccupation de la communaut francophone, de lenvoi, en accord avec le CPF, dobservateurs judiciaires dans un pays en accord avec celui-ci. 3.  En cas de rupture de la dmocratie ou de vio lations massives des droits de lHomme, les ac tions suivantes sont mises en uvre: Le Secrtaire gnral saisit immdiatement le  Prsident de la Confrence ministrielle de la Francophonie des fins de consultation; La question fait lobjet dune inscription imm  diate et automatique lordre du jour du CPF, qui peut tre convoqu durgence en session extraordinaire, et, le cas chant: confirme la rupture de la dmocratie ou lexistence de violations massives des droits de lHomme, les condamne publiquement, exige le rtablissement de lordre consti tutionnel ou larrt immdiat de ces viola tions. Le CPF signifie sa dcision aux parties concer nes. Le Secrtaire gnral se met en rapport avec les autorits de fait. Il peut envoyer sur place une mission dinformation et de contacts. Le rapport tabli dans les plus brefs dlais par cette mission est communi qu aux autorits nationales pour commentaires. Le rapport de la mission, ainsi que les commentaires des autorits nationales, sont soumis au CPF, pour toute suite juge pertinente.
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Le CPF peut prendre certaines des mesures sui vantes: refus de soutenir les candidatures prsen tes par le pays concern, des postes lec tifs au sein dorganisations internationales, refus de la tenue de manifestations ou confrences de la Francophonie dans le pays concern, recommandations en matire doctroi de vi sas aux autorits de fait du pays concern et rduction des contacts intergouvernemen taux, suspension de la participation des repr sentants du pays concern aux runions des instances, suspension de la coopration multilatrale francophone, lexception des programmes qui bnficient directement aux populations civiles et de ceux qui peuvent concourir au rtablissement de la dmocratie, proposition de suspension du pays concer n de la Francophonie. En cas de coup dtat militaire contre un rgime issu dlections dmocratiques, la suspension est dcide. Lorsque des dispositions sont prises en vue de restaurer lordre constitutionnel ou de faire cesser les violations massives des droits de lHomme, le CPF se prononce sur le processus de retour au fonction nement rgulier des institutions, assorti de garanties pour le respect des droits de lHomme et des liberts fondamentales. Il dtermine les mesures daccompa gnement de ce processus par la Francophonie en
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partenariat avec dautres organisations internatio nales et rgionales. Si besoin est, le CPF saisit la Confrence minist rielle de la Francophonie par le canal de son Prsident. La question de la rupture de la dmocratie ou des violations massives des droits de lHomme dans un pays et des mesures prises, reste inscrite lordre du jour du CPF aussi longtemps que subsistent cette rup ture ou ces violations. Nous, Ministres et chefs de dlgation des tats et gouvernements des pays ayant le franais en partage, Adoptons la prsente Dclaration; Demandons au Secrtaire gnral de lOrganisa tion internationale de la Francophonie den assurer la mise en uvre; Transmettons, lintention des Chefs dtat et de gouvernement, en vue de leur 9e Sommet Beyrouth, le projet de Programme daction ci-joint en annexe. Bamako, le 3 novembre 2000

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Prvention des conflits et scurit humaine: dclaration de Saint-Boniface (14 mai 2006)
Extraits Nous, Ministres et Chefs de dlgation des tats et gouvernements ayant le franais en partage, runis Saint-Boniface les 13 et 14 mai 2006, dans le cadre de la Confrence ministrielle de la Francophonie sur la prvention des conflits et la scurit humaine; Nous fondant sur les dispositions de la Charte de la Francophonie adopte Antananarivo en novem bre 2005 ainsi que sur les orientations dfinies par nos Chefs dtat et de gouvernement dans le Cadre stra tgique dcennal de la Francophonie, adopt lors du Sommet de Ouagadougou, en novembre 2004, et Rappelant en particulier les objectifs stratgiques arrts dans ce dernier, portant sur la consolidation de la d mocratie, des droits de lHomme et de ltat de droit, ainsi que sur la prvention des conflits et laccompa gnement des processus de sortie de crises, de transi tion dmocratique et de consolidation de la paix; Convaincus que, dans un monde plus que jamais interdpendant, confront des dangers communs et des menaces transnationales, le multilatralisme de meure le cadre privilgi de la coopration internatio nale; que la construction de la paix, le renforcement de la scurit collective et le dveloppement durable lchelle mondiale sont une tche commune qui doit se raliser dans le respect de la souverainet des tats, de lgalit des droits des peuples et de leur droit
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disposer deux-mmes, et que le recours la force est du ressort ultime du Conseil de scurit, qui lexerce dans le respect de la Charte des Nations Unies et des rgles du droit international; Persuads que linstauration du dialogue des cultures et des civilisations, comme laffermissement de la solidarit entre les nations, sont de nature r duire les tensions, prvenir les conflits et renforcer la lutte contre le terrorisme; Convaincus galement que la prvention des crises et des conflits repose aussi sur la scurit de lindi vidu, la satisfaction de ses besoins vitaux, notamment celui de vivre en paix, le respect de tous ses droits, y compris le droit au dveloppement, toutes exigences conditionnes par lexistence dun tat de droit dmo cratique ; Convaincus enfin que la scurit, la paix, le respect de tous les droits de lHomme assortis de mcanismes de garantie , la dmocratie et le dve loppement, composantes essentielles de la scurit humaine, sont indissociables et constituent des objec tifs lis et interdpendants; Conscients de ltape majeure que reprsente ladoption de la Dclaration de Bamako de novembre 2000, pour laffirmation de la Francophonie politique et lapprofondissement du dialogue et de la coopra tion entre nos tats et gouvernements autour de ltat de droit, de la dmocratie et des droits de lHomme, et Reconnaissant la contribution significative de la mise en uvre du dispositif de Bamako aux progrs accom plis dans la promotion de la paix au sein de lespace francophone, dans une dmarche tant de prvention

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structurelle que daccompagnement des sorties de crises et des transitions; Faisant ntres les conclusions du Symposium international sur les pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone (Ba mako+5) de novembre 2005, telles quexprimes dans lActe final qui a confirm ladhsion unanime aux en gagements et au mcanisme de suivi consigns dans la Dclaration de Bamako, ainsi que la porte de celleci comme instrument normatif et daction au service de la paix, sous limpulsion du Secrtaire gnral, et qui a invit lOrganisation internationale de la Fran cophonie accrotre ses efforts en faveur de la prven tion des conflits, grce lalerte prcoce et la diplo matie prventive, ainsi qu renforcer son interaction avec les tats et gouvernements membres; Rappelant les engagements souscrits par nos chefs dtat et de gouvernement lors de leurs Conf rences au Sommet, notamment dans les Dclarations de Moncton (1999) et de Beyrouth (2002), en lien avec la prvention des conflits, la paix et la scurit inter nationales; Rappelant en particulier le rle prcurseur jou par la Francophonie dans la Dclaration de Ouaga dougou (2004) sur la responsabilit de protger et notamment en ce qui concerne celle des tats de pro tger les populations sur leurs territoires et la respon sabilit de la communaut internationale, lorsquun tat nest pas en mesure ou nest pas dispos exer cer cette responsabilit, de ragir, dans le cadre dun mandat du Conseil de scurit des Nations Unies et sous son gide, pour protger les populations victimes
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de violations massives des droits de lHomme et du droit international humanitaire; Prenant acte avec satisfaction de la reconnaissance unanime par les membres de lOrganisation des Na tions Unies au titre des dispositions des alinas 138 et 139 du Document final du Sommet mondial qui sest tenu New York en septembre 2005, du principe de la responsabilit de protger les populations contre le gnocide, les crimes de guerre, lpuration ethnique et les crimes contre lhumanit; Prenant acte, cet gard, de la Rsolution 1674 du Conseil de scurit concernant le renforcement des efforts de protection des civils, en priode de conflit arm, particulirement les femmes et les enfants, ainsi que la responsabilit et le rle daccompagnement de la communaut internationale; Prenant acte galement des conclusions du mme Sommet, appelant linstauration dun ordre inter national plus juste, fond sur le caractre universel, indivisible et interdpendant des droits de lHomme, de la scurit et du dveloppement, et sur les droits de tout tre humain de vivre labri du besoin, de la peur et dans la dignit; et Rappelant qu cette occasion, les tats se sont engags dfinir la notion de scurit humaine lAs semble gnrale des Nations Unies; Dtermins concrtiser lambition dune Franco phonie qui, au cours de la dcennie 2005-2014, entend valoriser son approche et ses acquis au service de la prvention et du rglement des conflits, tout en ac compagnant rsolument les efforts de la communaut internationale visant construire un systme inter
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national plus efficace, rnov dans ses structures, ses mcanismes et ses normes; 1. Ritrons notre attachement un systme mul tilatral actif, efficace et imprgn des valeurs dmo cratiques, fond sur le respect de lintgrit territoriale, lindpendance politique, la souverainet des tats et le principe de non ingrence dans les affaires int rieures, et favorisant le rglement pacifique des diff rends et la renonciation au recours la menace ou lemploi de la force dans les relations internatio nales, conformment au droit international ; Soutenons avec intrt, dans ce contexte, les rflexions venir aux Nations Unies visant ltablissement de principes directeurs du recours la force; 2. Soulignons la responsabilit qui incombe chaque tat de protger les civils sur son territoire ou sur un territoire quil contrle ; Raffirmons que cette res ponsabilit exige la protection des populations contre le gnocide, les crimes de guerre, lpuration ethnique, et les crimes contre lhumanit, ainsi que la poursuite en justice des auteurs de tels actes ; Confirmons la coopration pleine et entire de la Francophonie lgard de ses membres qui le souhaitent, pour quils sacquittent de cette responsabilit; 3. Soulignons la responsabilit de la communau t internationale de ragir dune faon opportune et dcisive, et en conformit avec la lgalit internatio nale, les principes de la Charte des Nations Unies et les prrogatives dvolues au Conseil de scurit pour protger les civils contre le gnocide, les crimes de guerre, lpuration ethnique et les crimes contre lhu manit, au cas o les moyens pacifiques savreraient
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insuffisants et o il serait manifeste que les autorits nationales ne protgent pas leurs populations contre de tels actes; 4. Raffirmons notre volont de conforter laction prventive de lOrganisation internationale de la Fran cophonie, telle que prvue par la Dclaration de Ba mako et dans le Programme daction annex celle-ci, par une utilisation optimale de ses capacits, afin de lui permettre de jouer pleinement son rle spcifique dans lobservation, lalerte prcoce, la diplomatie pr ventive, la gestion des crises, laccompagnement des transitions et la consolidation de la paix, et ce, dans le cadre dune coopration systmatique et rationalise avec les Organisations internationales et rgionales; 5. Confirmons notre volont politique dagir et dexercer pleinement notre responsabilit de prve nir lclatement des crises et des conflits dans lespace francophone, limiter leur propagation, faciliter leur rglement pacifique et hter le retour une situation de paix durable par la mise en uvre des dispositions librement consenties au titre de la Dclaration de Ba mako et des instruments internationaux auxquels nos tats sont parties; 6. Soutenons les efforts que dploie le Secrtaire gnral de la Francophonie dans lexercice de son mandat politique et dans la mise en uvre du dispo sitif francophone dalerte prcoce, de prvention et de rglement des conflits, fond sur la consolidation de ltat de droit, la tenue dlections libres, fiables et transparentes, la promotion dune vie politique apaise, dune culture dmocratique intriorise et du plein respect des droits de lHomme; Confirmons,
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cet gard, notre disponibilit appuyer pleinement ses initiatives destines engager, aux fins de prven tion, le dialogue avec nos tats et gouvernements, par des actions politiques ou de coopration adaptes, al lant de pair; Nous engageons, dans ce sens, fournir rgulirement des informations sur ltat de mise en uvre des engagements que nous avons pris Ba mako; 7. Invitons le Secrtaire gnral, dans cette pers pective, rendre pleinement oprationnel le mca nisme dobservation et dvaluation permanentes des pratiques de la dmocratie, des droits et des liberts dans lespace francophone; . 46. Transmettons la prsente Dclaration aux Chefs dtat et de gouvernement en vue du XIe Sommet. Saint-Boniface, le 14 mai 2006

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Table des matires


Avant-propos. ......................................................................... 5 Liste des abrviations, des acronymes et des sigles utiliss....................................... 7 Introduction........................................................................... 9 Premire partie. La responsabilit de protger du concept la mise en uvre Chapitre I. La responsabilit de protger: concept, principe, dmarche oprationnelle....... 24 Chapitre II. Contribution du collectif thmatique Figures de ltat et institutionnalisation du pou voir au dbat sur la responsabilit de protger..... 45 Deuxime partie. Une stratgie de prvention Chapitre I. La politique onusienne de la prvention: de la diplomatie prventive la responsabilit de protger........................... 64 Section 1. La diplomatie prventive......... 65 Section 2. La prvention sur le long terme et la problmatique du dveloppement............................................ 67 Section 3. La responsabilit de prvenir comme premier moment du triptyque prvenir, ragir, reconstruire dans la responsabilit de protger.............. 72 Section 4. La primaut de la responsabilit de chaque tat dans le domaine de la prvention.......................................... 75
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Chapitre II. Lapproche francophone de la prvention....................................................... 80 Section 1. Le renforcement de la dmocratie comme mcanisme de prvention (Dclaration de Bamako)........................... 81 Section 2. La question des conflits et de la scurit humaine au cur de la politique francophone de la prvention (Dclaration de Saint-Boniface)................ 89 Section 3. Des textes laction: analyse des actions de prvention de lOIF dans lespace francophone......................... 98 Troisime partie. Le devoir dassistance Chapitre I. Les conditions de dclenchement de lassistance. ........................................................ 116 Section 1. Les partenaires de la Francophonie dans le dclenchement du passage la deuxime tape .......................................... 118 Section 2. Les lments de dtermination du seuil partir duquel dclencher le passage la deuxime tape............... 124 Chapitre II. La mise en place de mesures durgence en faveur des populations les plus menaces.................................................. 132 Section 1. Lidentification et la protection des populations les plus menaces........ 132 Section 2. Des programmes de formation en soutien dune assistance aux personnes menaces.......................... 140

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Chapitre III. Linstauration dune action de fond base dexpertise et de concertation. .................. 149 Section 1. La promotion de programmes de recherches et dexpertises................... 150 Section 2. Des mesures tendant encourager la concertation................... 156 Quatrime partie. La responsabilit de ragir Chapitre I. La difficile cristallisation de la responsabilit de ragir comme norme mergente du droit international ....................... 168 Section 1. Quel est le fondement juridique de la notion de responsabilit de protger commeresponsabilit de ragir?............... 170 Section 2. Quel est le critre de la responsabilit de protger comme responsabilit de ragir?. ............. 182 Chapitre II. La dfinition du titulaire de la responsabilit de ragir............................... 190 Section 1. Les organes des Nations unies..... 191 Section 2. Le rle des organisations intergouvernementales............................ 195 Conclusion.......................................................................... 204 Bibliographie. ...................................................................... 207 Annexes................................................................................ 212

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Depuis les annes 1990, nombre de textes internationaux consacrent la scurit des populations comme un droit de lHomme et affirment que la protection de ces dernires incombe non seulement aux tats dont elles relvent, mais aussi la communaut internationale. Lun des mrites du concept de responsabilit de protger est de dpasser lopposition entre les tats attachs une stricte application du principe de souverainet et ceux qui dfendent les interventions militaires des fins humanitaires. Lmergence du concept part de lide que la scurit internationale doit tre pense, non plus uniquement en fonction de la scurit des tats dans le cadre dun conflit intertatique, mais aussi en fonction de la scurit des populations civiles victimes dun conflit arm, surtout interne. Le Secrtaire gnral de lONU reconnat la ncessit de dfinir plus clairement la porte et lapplicabilit du principe : comment peut-il tre concili avec des concepts traditionnels tels que celui de souverainet de ltat ? Comment ce principe doit-il tre mis en uvre et comment garantir quil nen sera pas fait un usage contraire aux rgles des Nations unies ? LONU a-t-elle les moyens de rendre ce principe oprationnel ? La Francophonie a apport sa contribution au dbat, en adoptant en 2006 la dclaration de Saint-Boniface qui reprend et prcise la notion de responsabilit de protger. Ceci na rien dtonnant pour deux raisons : dabord la Francophonie sinscrit clairement dans le cadre des Nations unies et aucune des rflexions engages au sein de lONU ne lui est trangre ; ensuite la Francophonie accorde la premire place aux droits de lHomme et la dignit de la personne humaine. La rflexion de ce recueil porte sur la plus-value que peut apporter lOIF en sassociant cette promotion du concept de responsabilit de protger : plus-value en matire de rflexion sur le concept ; plus-value quant son oprationnalit ; la rflexion du collectif sattache galement valuer lefficacit politique de cette initiative de la Francophonie.