Gasto Publico Social

Incidencia del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso y la reduccin de la pobreza
Francisco Javier Lasso
Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)
Director de la Misin
Hugo Lpez Castao
Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Jairo Nez Mndez
Secretario Tcnico Apoyo Tcnico
Manuel Fernando Castro Quiroz
Francisco Lasso, Natalia Milln, Gelka Buitrago Silvia Espinosa y Laura Cuesta
Apoyo Administrativo
Juan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln
Departamento Nacional de Planeacin, 2006
Foros y Seminarios
Luisa Fernanda Ramrez
ISBN: 978-958-8025-87-2
Norma Beatriz Sols Crdenas
Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Clara Victoria Forero
Fotografa de Cartula
Claudia Marln Forero
Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.
Diagramacin e Impresin
Departamento Nacional de Planeacin Calle 26 No. 13-19 Telfonos: 5960300/5663666 Bogot D.C, Colombia Impreso y hecho en Colombia Printed in Colombia
Incidencia del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso y la reduccin de la pobreza*
Francisco Javier Lasso+
Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD) y fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo a travs del Fondo Finlands, el Banco Mundial, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Los resultados y propuestas de este estudio son responsabilidad del autor y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin ni a las instituciones financiadoras. flassov@yahoo.com
Contenido Contenido
Introduccin I. II. Evolucin del gasto pblico social, pobreza y distribucin del ingreso Evolucin de las coberturas de los servicios sociales y de los servicios pblicos domiciliarios
A. Educacin B. Salud C. Agua potable y saneamiento bsico D. Electricidad, gas natural y telefona fija
9 11 14
14 19 22 24
III. La incidencia del gasto pblico social

A. Los servicios sociales bsicos incluidos en el anlisis de incidencia y la estimacin de sus costos unitarios B. La magnitud del gasto pblico social y su efecto sobre la distribucin del ingreso C. Impactos de los subsidios en la pobreza: eficiencia de los principales programas sociales bsicos
26
27 31 45
IV.
Una comparacin intertemporal entre 1993, 1997 y 2003

A. Educacin B. Salud C. Servicios pblicos domiciliarios
50
50 51 51
V.
Conclusiones y derivaciones de polticas
52
Anexos
Anexo 1: Coberturas de los servicios sociales y de los servicios pblicos domiciliarios Anexo 2: Usuarios y costos unitarios por imputar de los servicios sociales bsicos 59 73
Bibliografa Siglas
83 84
ndice de ndice de cuadros cuadros

Cuadros
Cuadro 1. Cuadro 2. Ejecucin del gasto social - Porcentaje del PIB El efecto redistributivo de los subsidios netos de los servicios sociales bsicos - Total nacional - 2003 Cuadro 3. El efecto redistributivo de los subsidios cruzados a la demanda - Total nacional - 2003 Cuadro 4. El efecto redistributivo de los subsidios netos de los servicios sociales bsicos - Total nacional cabeceras municipales - 2003 Cuadro 5. El efecto redistributivo de los subsidios netos de los servicios sociales bsicos -Total nacional resto de cabeceras municipales - 2003 Cuadro 6. Anlisis de sensibilidad. Cambios en indicadores de pobreza despus de subsidios - Total nacional - 2003 46 44 43 41 34 11
Cuadros Anexos
Cuadro A 1.1. Asistencia escolar por nivel educativo y sectores pblico y privado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1993 Cuadro A 1.2. Asistencia escolar por nivel educativo y sectores pblico y privado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1997 Cuadro A 1.3. Asistencia escolar por nivel educativo y sectores pblico y privado, segn quintiles de ingreso per cpita - 2003 Cuadro A 1.4. Afiliados, hospitalizaciones y consultas por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1993 Cuadro A 1.5. Afiliados, hospitalizaciones y consultas por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1997 Cuadro A 1.6. Afiliados, hospitalizaciones y consultas por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 2003 65 64 63 62 61 60
ndice de ndice de cuadros cuadros

Cuadro A 1.7. Cuadro A 1.8. Cuadro A 1.9. Cuadro A 1.10. Cuadro A 1.11. Cuadro A 1.12. Cuadro A 2.1.
Porcentaje de utilizacin de los servicios en salud, por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1993 Porcentaje de utilizacin de los servicios en salud, por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1997 Porcentaje de utilizacin de los servicios en salud, por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 2003 Cobertura de servicios pblicos, segn quintiles de ingresoper cpita - 1993 Cobertura de servicios pblicos, segn quintiles de ingreso per cpita - 1997 Cobertura de servicios pblicos, segn quintiles de ingreso per cpita - 2003 Salud, subsidios. Subsidios mensuales para imputar, regmenes contributivo y subsidiado 74 75 76 77 77 68 69 70 71 67 66
Cuadro A 2.2. Cuadro A 2.3. Cuadro A 2.4. Cuadro A 2.5. Cuadro A 2.6.
Salud. Subsidios de oferta para imputar a poblacin vinculada Educacin. Subsidios para imputar por asistencia, segn nivel educativo Cuidado de nios menores de 7 aos. Subsidios a imputar Icbf Capacitacin para el trabajo. Subsidio a imputar Sena Acueducto. Porcentaje de subsidio y contribuciones por estrato residencial. Segn regiones de la ECV-2003
78
Cuadro A 2.7.
Alcantarillado. Porcentaje de subsidios y contribuciones por estrato residencial. Segn regiones de ECV-2003 78
Cuadro A 2.8.
Aseo. Porcentaje de subsidios y contribuciones por estrato residencial. Segn regiones de la ECV-2003 79
Cuadro A 2.9.
Gas natural. Porcentaje de subsidios y contribuciones por estrato residencial. Promedio nacional 80
Cuadro A 2.10.
Energa elctrica. Porcentaje de subsidios y contribuciones, por regiones de la ECV-2003. Segn estrato residencial 81
Cuadro A 2.11.
Tarifas de telefona fija local. Porcentaje de subsidios y contribuciones, por regiones de la ECV-2003. Segn estrato residencial 82
ndice ndice de grfide cos grficos

Panel A: Panel B: Panel C: Panel D: Panel E: Panel F: Panel G. Nivel educativo primaria Nivel educativo secundaria Nivel educativo superior Afiliacin en salud Agua potable y saneamiento bsico Electricidad, gas natural, telefona fija Curva de Lorenz del ingreso primario y curva de concentracin para el total de subsidios Panel H: Ordenamiento de los programas sociales bsicos por eficiencia y efectividad. Total nacional - 2003 Panel I: Ordenamiento de los programas sociales bsicos por eficiencia y efectividad. Total cabeceras municipales - 2003 Panel J: Ordenamiento de los programas sociales bsicos por eficiencia y efectividad. Total zona resto - 2003 49 49 47 33 15 18 19 20 23 24
Introduccin Introduccin
n una primera etapa, este estudio lo financiaron el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Dicha etapa inclua los anlisis a la evolucin del acceso de la poblacin a los servicios
sociales bsicos, y a la incidencia del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso y la pobreza. En una segunda etapa, financiada por el Finish Trust Fund, estos anlisis se profundizaron distinguiendo entre las reas urbanas y rurales de Colombia. El estudio est dirigido a la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad en Colombia (MERPD), y su propsito es determinar el impacto del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso y la reduccin de la pobreza, tanto a nivel nacional como por zonas de residencia (cabeceras municipales y resto), con base en la informacin de los hogares reportada en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003 (ECV-2003). Esta encuesta la realiz el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane) en el primer semestre de 2003 e incluye informacin sobre el acceso, por parte de la poblacin y los hogares colombianos, a los principales programas sociales bsicos: educacin, seguridad social en salud, seguridad social en pensiones, servicios pblicos domiciliarios, atencin al menor de 0-5 aos y al preescolar de 6 y 7 aos de edad por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf) y dems establecimientos territoriales oficiales, alimentacin escolar a nios y jvenes en edad escolar de 5 a 18 aos de edad, subsidio familiar en dinero de las Cajas de Compensacin Familiar (CCF), la capacitacin para el trabajo ofrecida por el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) y el subsidio para la adquisicin de vivienda de inters social. En su primera parte, el documento describe la evolucin, por un lado, del gasto pblico social como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB); por otro, de la poblacin pobre por insuficiencia de ingresos, y de la distribucin del ingreso. La actualizacin del anlisis de la evolucin del acceso de los hogares y la poblacin a los servicios sociales que ofrece el Estado se presenta en una segunda parte; en particular, se analiza el acceso a los servicios de educacin, salud, y a los servicios pblicos domiciliarios de agua potable, alcantarillado, recoleccin de basuras, electricidad, telefona fija y gas natural. En este estudio se tiene en cuenta la evolucin de los cambios de las coberturas
por quintil de ingreso y por zona de residencia, utilizando la informacin obtenida por Snchez y Nez (1999)1 a partir de las encuestas Casen de 1993 y la Encuesta de Calidad de Vida de 1997, y se actualiza con la informacin de la ECV-2003. Siguiendo a Vlez (1996)2, en la tercera parte, se estima para 2003 la magnitud del gasto pblico y su incidencia sobre la distribucin del ingreso utilizando un anlisis grfico a travs de la curva de Lorenz, asociada con el coeficiente Gini, y la curva de concentracin, asociada con el coeficiente de concentracin. Igualmente, se estiman la magnitud, la focalizacin, el efecto redistributivo y la importancia relativa de cada uno de los subsidios implcitos de los principales servicios sociales bsicos objeto de estudio. En la cuarta parte, para 1993, 1997 y 2003 se analizan, por quintiles de ingreso, los cambios en la distribucin de los subsidios implcitos transferidos por los servicios sociales de educacin y salud, y de los servicios pblicos domiciliarios de agua potable y energa elctrica. Las conclusiones y recomendaciones se presentan en la quinta parte. Los resultados de este estudio son de especial importancia para evaluar los efectos de la poltica social; en particular, si las reformas estructurales de descentralizacin, salud, educacin y de servicios pblicos domiciliarios, despus de diez aos de vigencia, han estado acompaadas de una mayor focalizacin del gasto pblico. Adems, los resultados encontrados aportan elementos adicionales sobre el debate acadmico y poltico, acerca de la capacidad redistributiva de los estados de bienestar y hasta dnde el gasto pblico social debe llegar para mejorar las distribuciones del ingreso y de la riqueza en las familias colombianas. Desde este punto de vista, adems de hacer un seguimiento a los cambios en magnitud y focalizacin del gasto pblico social y su impacto en mejorar el acceso de las poblaciones vulnerables a los servicios sociales bsicos; se intenta, igualmente, determinar quin se beneficia del gasto pblico social y cules de los servicios subsidiados del Estado tienen mayor impacto sobre la distribucin del ingreso.
Snchez, Fabio y Nez, Jairo. Descentralizacin, pobreza y acceso a servicios sociales. Quin se benefici del gasto pblico social en los noventa?. En: Coyuntura Social, No. 20, mayo 1999. Fedesarrollo. Vlez, Carlos Eduardo. Gasto social y desigualdad: logros y extravos. Departamento Nacional de Planeacin. 1996.
I. Evolucin del gasto pblico social, pobreza y distribucin del ingreso

El esfuerzo hecho por Colombia durante la dcada anterior por aumentar, de manera sostenida, el gasto pblico destinado a los sectores sociales es uno de los hechos ms destacados del desarrollo del pas. Esto permiti que los recursos en trminos de participacin en el producto interno bruto (PIB) del pas se elevaran en ms del doble entre los bienios 1990-1991 y 1996-1997, pasando as de 6,8% a 15,3%, respectivamente. Sin embargo, la recesin econmica que afect al pas despus de 1996, produjo un crecimiento econmico negativo de 4,5% en 1999; de esta forma cambi la tendencia de la participacin del gasto social respecto al producto interno bruto hasta llegar a 13,6% en el periodo 2000-2001 (Cuadro 1). Esto signific, segn cifras de la CEPAL, una disminucin del gasto social por habitante de 438 a 332 dlares en este ltimo periodo.
Cuadro 1 Ejecucin del gasto social (Porcentaje del PIB) 11

Concepto
Educacin Salud Seguridad social y trabajo Vivienda y otros Gasto social total
1990-1991
2,7 1,0 2,5 0,5 6,8
1996-1997
4,8 3,3 6,1 1,2 15,3
2000-2001
3,9 4,3 4,4 1,0 13,6
Fuente: clculos del autor con base en CEPAL.
Por otra parte, las reformas a principios de la dcada de los noventa impulsadas por la Constitucin de 1991, descentralizaron y aumentaron la inversin del gasto social en capital humano, salud y educacin, sectores que tienen gran efecto redistributivo en el largo plazo. El gasto en salud y educacin se increment de 3,7 puntos porcentuales del producto interno bruto en el bienio 1990-1991 a 8,1 en el bienio 1996-1997;
y luego, permaneci prcticamente en el mismo nivel en 2000-2001 con 8,2 puntos, sto debido a que, en este ltimo periodo, la salud aument un punto porcentual mientras que la educacin perdi, aproximadamente, la misma participacin en el PIB (Cuadro 1). En comparacin al gasto social de los servicios sociales de educacin y salud que creci en el
primer periodo y luego, en el segundo se mantuvo, en el Cuadro 1 se muestra que el gasto social de los sectores de seguridad social y trabajo, vivienda y otros fue procclico, aumentaron en el primer periodo y disminuyeron con la crisis econmica que se present en el segundo periodo. La participacin del gasto social del conjunto de estos sectores en el producto interno bruto en el bienio 1990-1991 fue de 3,0%; aument a 7,3% en el bienio 1996-1997 por la expansin del gasto social en la primera mitad de la dcada; despus, con la crisis econmica de la segunda mitad de la dcada, disminuy a 5,4% en el bienio 2000-2001. La contraccin econmica del pas ha dejado un legado de niveles de desempleo, desigualdad y pobreza mucho ms elevados que antes del inicio de la crisis. Adicionalmente, sta se agudiza porque 12 el pas no cuenta con una efectiva red de apoyo social para enfrentar las consecuencias de una recesin econmica3. El gasto pblico social del pas, por las reformas estructurales de comienzos de la dcada anterior, se enfoc a inversiones en capital humano, salud y educacin, que han mantenido el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin desde dcadas anteriores. Esto se evidencia en el mejoramiento de los principales indicadores sociales como: la disminucin de la tasa de mortalidad infantil, el aumento de la esperanza de vida, la disminucin de la tasa de fertilidad y el incremento significativo de las tasas de alfabetizacin y de matrcula escolar. Sin embargo, los programas de asistencia social con que cuenta el pas no pudieron minimizar los efectos de la crisis, por la falta de financiacin, la inflexibilidad institucional, la deficiente orientacin de los beneficios a los destinatarios especficos y la falta de sistemas de seguimiento y evaluacin4.
Los programas de la Red de Apoyo Social (RAS), lanzada en 2000, Familias en Accin, Jvenes en Accin y Empleo en Accin, proporcionaban: el primero, transferencias condicionadas en efectivo; el segundo, capacitacin a los jvenes para una mejor insercin en el mercado laboral; y el tercero, empleo con salario mnimo a poblacin no calificada. Sin embargo, fueron insuficientes para superar los efectos de la crisis sobre la poblacin ms vulnerable; por lo tanto, el Banco Mundial recomienda que Colombia impulse una red de apoyo social anticclica5. Una red de esa naturaleza permitir acumular recursos durante los ciclos econmicos favorables, de modo que se cuente con financiacin para asumir mayores gastos en pocas de recesin. Los avances obtenidos por el pas en la lucha contra la pobreza casi se anularon con la reciente crisis econmica6. En 1991, la pobreza en Colombia por insuficiencia de ingresos era de 59,7%, y lleg al nivel mnimo para el periodo analizado en 1995 con 53,2%; luego, cambi su tendencia hasta llegar en 1999 a 58,2%, de manera que aument nuevamente, en cuatro aos, 5 puntos porcentuales de los 6,5 que haba disminuido entre 1991 y 19957. Durante este mismo periodo, el ndice de extrema pobreza por insuficiencia de ingresos disminuy aun ms: pas de 24,5% en 1991 a 16,7% en 1995, lo que signific una reduccin de 7,6 puntos porcentuales entre esos aos. De 1995 a 1999, este ndice de extrema pobreza aument 4,3
3 4 5 6 7
Banco Mundial, Colombia Social Safety Net Assessment, 2002. Ibd. Ibd. Vlez, C. E. Colombia Poverty Report, 2002. Porcentaje de pobres calculado por el autor a partir de las canastas de bienes y servicios obtenidas por el Dane con la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1984-1985, y con base en la Encuestas de Hogares de Fuerza de Trabajo del Dane, ajustados sus ingresos a las Cuentas Nacionales base 1975.
puntos porcentuales y alcanz 21,3% en el ltimo ao; sin embargo, este aumento de finales de la dcada de los noventa fue menos severo que el de la pobreza. Los incrementos en los niveles de pobreza de la segunda mitad de la dcada se deben a la recesin econmica que afect al pas despus de 1996 y que caus un desplome del crecimiento econmico, caracterizado por un crecimiento negativo de 4,5% en 1999, un aumento en la desigualdad (el Gini pas de 0,5323 en 1991 a 0,5419 en 1999 ), una
8
El nivel de gasto social alcanzado por Colombia en los noventa es un logro considerable; aunque todava resulta insuficiente frente a las necesidades de la poblacin, compens, en parte, el deterioro de los ingresos familiares por el cual se han agudizado la pobreza resultante de la insuficiencia de ingresos y el aumento de la desigualdad. Con este nivel de magnitud y focalizacin del gasto pblico social, como se ver en las secciones siguientes, el pas ha aumentado el acceso de los ms vulnerables a los servicios sociales bsicos. Los subsidios del sistema educativo nacional de primaria y secundaria, del sistema de seguridad social en salud del rgimen subsidiado, del programa de alimentacin escolar y del programa de atencin al menor favorecen a los ms pobres. Sin embargo, ante este nivel de gasto social, an quedan como desafos para el pas: el montaje de la red de apoyo social, como un instrumento que permita mantener el nivel de gasto social ante las coyunturas adversas de los ciclos econmicos; y aumentar su eficacia y eficiencia. 13
disminucin en el desempeo macroeconmico y una duplicacin de los niveles de desempleo. Desde mediados de 1996, la tasa de desempleo urbana sobrepas el 10% y creci de manera permanente, hasta el mximo histrico de 20,1%
9
en marzo de 2001, luego de que a finales de 1994 llegara al mnimo histrico (6,9%), producto de tasas de crecimiento del PIB superiores a 5% entre 1992 y 1996.
Clculos del autor con base en Encuestas de Hogares de Fuerza de Trabajo del Dane e ingresos ajustados a Cuentas Nacionales base 1975. Lasso V., Francisco Javier. Nueva metodologa de Encuesta Hogares: Ms o menos desempleados? Bogot, noviembre 2002. Serie empalmada de la tasa de desempleo que corresponde a las siete ciudades con sus reas metropolitanas que tradicionalmente encuestaba el Dane: Bogot, Medelln, Barranquilla, Cali, Manizales, Bucaramanga y Pasto.
II. Evolucin de las coberturas de los servicios sociales y de los servicios pblicos domiciliarios
Para analizar la evolucin de las coberturas de los servicios sociales bsicos, se actualizaron los cuadros del estudio realizado por Snchez y Nez (1999), con la informacin proveniente de la ECV-2003, los cuales se incluyen en el Anexo 1. El anlisis de la evolucin por zonas de residencia y quintiles de ingresos10 incluye, principalmente, los servicios sociales de educacin, salud y servicios pblicos domiciliarios. En educacin, se analiza la evolucin del acceso de los nios y jvenes al sistema educativo nacional en primaria, secundaria y superior. En salud, se estudia la afiliacin nominal y el acceso a la consulta y la hospitalizacin de los 14 regmenes contributivo y subsidiado. En servicios pblicos domiciliarios, el anlisis contempla los servicios de agua potable, alcantarillado, recoleccin de basuras, electricidad, telefona fija y gas natural. Para analizar la evolucin del acceso a la educacin se tienen en cuenta tres indicadores: la tasa de cobertura bruta, la tasa de cobertura neta y la participacin de la matrcula oficial en el total de la matrcula. La tasa de cobertura bruta evala la capacidad de oferta en educacin (disponibilidad de recursos) y relaciona los alumnos matriculados totales en un nivel educativo con la poblacin en edad para ese nivel. La tasa de cobertura neta refleja el mayor o menor grado de eficacia en la atencin de la poblacin objetivo y relaciona los matriculados en edad escolar y la poblacin objetivo en dicha edad. La tasa de cobertura neta refleja, adems, el nivel de eficiencia interna: mayores promociones, menores repeticiones y deserciones. Desde dcadas atrs se ha insistido en la universalizacin de la educacin bsica y, a partir de las ltimas dos dcadas, se ha enfatizado en un acceso universal pero, adems, con calidad. En las polticas desarrolladas por los ltimos gobiernos se han sealado las desigualdades que se presentan en el acceso y la calidad por regiones, reas urbana y rural, y niveles de ingreso. Sin embargo, la superacin de estas desigualdades se ha dado de manera muy lenta, con una calidad deficiente y con una precaria asignacin y distribucin de los recursos de funcionamiento e inversin. La
11 10
equidad, principal propsito de la Constitucin de 1991, se deterior con la crisis econmica de los ltimos aos, y aumentaron las distancias entre niveles de ingreso, en cuanto a las oportunidades en el acceso de una educacin con calidad.
A. Educacin
Y el tercer indicador utilizado en este anlisis refleja el porcentaje de oferta educativa que es atendida por el sector oficial. Entre 1997 y 2003, se presentan importantes incrementos en las coberturas de educacin debido principalmente, al incremento de la participacin del sector pblico en el total de la matrcula11.
En esta seccin los ingresos tuvieron el mismo tratamiento de ajuste por subdeclaracin y omisin realizado en el trabajo de Snchez y Nez (1999). Aqu la matrcula se asemeja a la asistencia escolar.
Esto, a pesar de la recesin econmica, y de los aumentos de la pobreza y la desigualdad ocurridos durante la segunda mitad de la dcada anterior, de los cuales an el pas no se recupera. En el caso de la educacin primaria, el nivel de cobertura bruta creci de manera sostenida para la zona resto , a un punto porcentual promedio por
12
Panel A: Nivel educativo primaria
Grfico 1. Tasa de cobertura bruta

130 125 120 115 110 105 100
ao durante los diez aos analizados, pasando as de 116,9% en 1993 a 121,5% en 1997, y luego a 126,7% en 2003. Mientras que en las cabeceras municipales del pas este comportamiento no fue homogneo, entre 1993 y 1997 disminuy 6,8 puntos porcentuales y despus aument apenas un punto porcentual en 2003. Este mismo comportamiento lo tuvo el total nacional determinado por el mayor porcentaje de poblacin que reside en las cabeceras municipales. (Grfico 1 del panel A) Adems, en 1993, para la zona resto del pas el sistema educativo en primaria contaba con cupos para atender a 16,9% ms que el total de nios entre 7 y 11 aos de edad. En los siguientes aos, se aumentaron los recursos para ofrecer cupos, en promedio por ao, en 1% ms que el total de nios de 7 a 11 aos de edad, hasta llegar a 26,7% en 200313. Sin embargo, hay que tener en cuenta los problemas de extra-edad que afectan la zona resto, por entrada tarda a la escuela y repeticiones de cursos. La oferta educativa en primaria es, predominantemente, oficial. Como se observa en el Grfico 2 del panel A, para 2003 respecto a 1997, el sector oficial cubri 6,5 puntos porcentuales ms de la matrcula en primaria, y pas de 78,9% a 85,4%, respectivamente. En este periodo, la matrcula oficial aument considerablemente en todos los quintiles
13 12
Total
Cabecera
Resto
1993
1997
2003
100 90 80 70 60 50 40 30
Grfico 2. Porcentaje en educacin pblica
15
q1 q2 q3 q4 q5 Total
1993
1997
2003
Grfico 3. Tasas de coberturas netas

90 85 80 75 70
Total
1993
Cabecera
1997
Resto
2003
Resto se considera como la poblacin que no reside en las cabeceras municipales donde se encuentra la administracin pblica municipal. Es decir, comprende la poblacin que reside en centros poblados, inspecciones de polica y reas dispersas. En la zona resto, la matrcula de primaria creci de manera sostenida, en promedio por ao, 1% ms que la poblacin en edad escolar de primaria.
de ingreso, en especial, en los quintiles 4 y 5 de la poblacin con mayores ingresos, que crecieron en 14,8 y 11,2 puntos porcentuales respectivamente. Les sigui el quintil 3 que creci en 9,5 puntos porcentuales, lo que reflej la contraccin de los ingresos familiares producto de la falta de empleo y la crisis econmica de la segunda mitad de la dcada anterior. En contraste con la reciente crisis econmica y el crecimiento de la matrcula oficial en primaria, principalmente, en los quintiles de ms altos ingresos, en el periodo 1993-1997 de crecimiento econmico favorable, esta participacin haba decrecido en 1,5 puntos porcentuales: de 80,4% en 1993 a 78,9% en 1997. Esta participacin haba disminuido mucho ms en los quintiles 5 y 4 con 9,9 y 1,6 puntos porcentuales, respectivamente; mientras que el 16 quintil 2 creci 2,4 puntos, el 3 creci 1,1 puntos porcentuales y el quintil ms pobre prcticamente se mantuvo en el mismo nivel. De acuerdo con el Grfico 3 del Panel A, la cobertura neta en educacin primaria aument de 83,4% a 84,4% entre 1997 y 2003; eso signific un incremento de un punto porcentual, mientras que entre 1993 y 1997 el aumento fue slo de medio punto. El mayor incremento en el ltimo periodo se explica porque, en la zona resto, la tasa de cobertura neta aument de manera significativa aproximadamente 5 puntos porcentuales, mientras que en las cabeceras municipales se mantuvo prcticamente constante. Por otra parte, la diferencia entre las tasas de coberturas bruta y neta evidencia la poblacin en extraedad y, de alguna manera sin contar con la poblacin asistente menor de siete aos, la entrada
tarda a la escuela y la repitencia de cursos. En los aos 1993, 1997 y 2003, del total de nios de 7 a 11 aos, el sistema educativo del pas atendi en primaria a 34,3%, 30,8% y 31,7% de nios en extraedad, respectivamente. Estos resultados sugieren que, si bien, en esos aos se contaba con los recursos necesarios para cubrir la educacin primaria de todos los nios entre 7 y 11 aos, por las ineficiencias del sector, 34,3%, 30,8% y 31,7% de ellos, respectivamente, no recibieron este servicio porque de los cupos se beneficiaban personas de mayor edad o retrasadas en sus estudios. Como antes se dijo, en la zona resto hubo un crecimiento sostenido de la oferta educativa en primaria, que se explica por un aumento continuo en la atencin de nios por fuera de la edad objetivo, lo que significa, igualmente, un incremento de las ineficiencias del sistema educativo en esta zona de residencia. La extra-edad en primaria para la zona resto pas de 35,1% en 1993 a 40,3% en 2003; esto represent un crecimiento promedio anual de medio punto porcentual en los diez aos. Al contrario del resto, en las cabeceras municipales del pas la extra-edad disminuy de 33,8% en 1993 a 27,8% en 2003, a razn de 6 puntos porcentuales y, por consiguiente, se mejor la eficiencia del sistema educativo en esta zona del pas. La cobertura bruta de la educacin secundaria tuvo un comportamiento homogneo, tanto en las zonas de residencia cabecera y resto, como en el total nacional, creciendo de manera sostenida en los dos periodos analizados de 1993-1997 y de 1997-2003. En el total nacional, la cobertura bruta pas de 73,4% en 1993 a 83,6% en 2003, con un aumento de 10,2 puntos porcentuales (Grfico 1 del panel B). De este aumento, 6,2
puntos corresponden al periodo 1993-1997, que fue el periodo de expansin del gasto social. Este incremento se explica, adems, por una menor tasa de crecimiento de la poblacin entre 12 y 17 aos respecto a la tasa de crecimiento de matriculados. Sin embargo, a pesar del aumento de la cobertura bruta en secundaria, en 2003 al sistema educativo nacional le hacan falta 17,4% de los recursos para atender a todos los jvenes de 11 a 17 aos. Como en primaria, la oferta educativa en secundaria es predominantemente oficial. En diez aos que cubre el periodo analizado, la oferta nacional en secundaria atendida por el sector oficial se elev de 64,6% en 1993 a 80,6 en 2003, y aument as 16 puntos porcentuales, en contraste con los 5 puntos que creci la oferta nacional en primaria (Grfico 2 del Panel B). De este aumento, 14 puntos corresponden al periodo 1997-2003 de recesin econmica. Y de estos 14 puntos de aumento en el periodo de contraccin econmica, la mayor contribucin la dan los quintiles de ingreso 3, 4 y 5, en los cuales la matrcula oficial creci por encima de los 15 puntos porcentuales, mientras que los quintiles 1 y 2 apenas crecieron 7,6 y 11 puntos, respectivamente. La explicacin de este aumento tambin se encuentra en las cabeceras municipales, donde la matrcula oficial en secundaria creci 15,1 puntos porcentuales: de 61,9% en 1997 a 77% en 2003; esto en contraste con el resto, que slo increment 4,7 puntos entre estos dos aos: de 91,8% a 96,5%. Dado que la cobertura neta es una estimacin ms precisa de la eficacia del sistema educativo, un aumento en su nivel requiere ms esfuerzo en contraste con la tasa bruta. La cobertura neta en secundaria creci de manera sostenida en los
diez aos de anlisis. En 1993, del total de nios que asistan a secundaria slo 54 de cada cien hacan parte de la poblacin objetivo; en 1997 esta cifra aument a 60, y en 2003 a 65. En las cabeceras municipales, las cifras son: 68, 72 y 75, respectivamente. En la zona resto corresponden en cada ao a 24, 32 y 42, que muestran un mejoramiento de la eficacia de la educacin secundaria en esta zona, por el incremento de 18 puntos porcentuales en la cobertura neta entre 1993 y 2003, respecto a los 7 puntos que apenas logra el sistema en las cabeceras municipales. La extra-edad en secundaria es notablemente menor que en primaria. En 1993, para secundaria, 19,3% del total de nios de 12 a 17 aos no pudieron asistir a un centro de educacin porque de esos cupos se beneficiaban personas de mayor edad, sin contar que pudieron asistir igualmente nios menores de doce aos. Esta cifra se ha mantenido con 19,9% y 18,2%, en los aos 1997 y 2003, respectivamente. Contrario al nivel de primaria, la extra-edad en secundaria es mucho mayor en las cabeceras municipales que en la zona resto. (Grfico 3 del Panel B) Sobre la falta de cobertura y calidad de la educacin superior hay consenso. Como se observa en el Grfico 1 del Panel C, las coberturas brutas son muy bajas en el periodo de 10 aos que se analiza. En 1993, el sistema educativo colombiano apenas tena 13,5% de los recursos necesarios para atender a la totalidad de los jvenes de 18 a 24 aos: para 1997, este nivel creci ms del doble y lleg a 27,5% de los recursos requeridos. Este incremento de 14 puntos porcentuales se explica por el auge econmico y la expansin del gasto pblico social dados en este periodo. Sin embargo, 17
Panel B: Nivel educativo secundaria
de 18 a 24 aos de edad. Esta disminucin de la cobertura bruta, en el ltimo periodo, se explica por la disminucin del gasto social en educacin (Cuadro 1) y por la disminucin del ingreso privado de las familias destinado a educacin superior, que ha obligado a gran nmero de jvenes a abandonar los establecimientos de educacin superior para incorporarse a la fuerza laboral.

100 90 80 70 60 50 40 30 20
Total
Cabecera
Resto
En el reciente periodo de recesin econmica, adems de no asistir a educacin superior por falta de ingreso, algunas otras familias ms afortunadas tuvieron la oportunidad de matricular a sus jvenes en establecimientos oficiales de educacin superior, como una estrategia para aumentar su capital humano y mejorar sus ingresos a futuro. Esto se observa en el Grfico 2 del Panel C, donde todos los quintiles tuvieron un incremento, en promedio, de 10,1 puntos porcentuales en la participacin de
1993
1997
2003
100 90 80 70 60 50 40
18
30
q1
q2
q3
q4
q5
Total
la matrcula oficial respecto a su total: de 29,6% en 1997 a 39,7% en 2003. Al contrario, en el periodo de mayor crecimiento econmico y expansin del gasto social, el porcentaje de matriculados en educacin oficial respecto al total de la matrcula en nivel superior decreci en todos los quintiles de ingreso, con una disminucin de 7,5 puntos porcentuales en promedio en este periodo. La cobertura neta en educacin superior tuvo el
1993
1997
2003

80 70 60 50 40 30 20 Total
1993
Cabecera
1997 2003
Resto
mismo comportamiento procclico de la cobertura bruta: en el auge creci y en la recesin decreci. Mientras en 1993, la cobertura neta era apenas de 8,3%, en 1997 aument a 16%, y en 2003
con la fase de crisis econmica que se dio a continuacin, los recursos del sistema educativo en nivel superior disminuyeron en 6 puntos porcentuales, hasta llegar en 2003 a 21,4% de los recursos requeridos para atender al total de jvenes
disminuy hasta llegar a 13,3%. En las cabeceras municipales se presenta el mismo comportamiento del total nacional y en la zona resto su nivel es muy bajo, mantenindose alrededor de 2% en los tres aos. (Grfico 3 del Panel C)
Panel C: Nivel educativo superior
B. Salud
El sistema de seguridad social en salud que rige a partir de la Ley 100 de 1993 ha aumentado el acceso a los servicios sociales en salud, aunque todava no alcanza los niveles deseados de cobertura y eficiencia. Con la Constitucin de 1991 y la Ley 100 de 1993 se cambi diametralmente la forma de suministrar los servicios de salud: se pas

40 35 30 25 20 15 10 5 0
Total
Cabecera
Resto
de un sistema asistencialista a uno basado en el aseguramiento que garantiza la atencin integral de la salud de manera descentralizada, incluidos prevencin, promocin, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin. En 1993, se encontraban 7,9 millones de personas afiliadas al sistema de seguridad social en salud, esto era 23,7% de la poblacin total. En 1997 la afiliacin aument, considerablemente, a 22,8
1993
1997
2003

60 50 40 30 20
q1
q2
q3
q4
q5
Total
millones de personas (57,2% de la poblacin total); y para 2003, la poblacin afiliada lleg a 27 millones de personas (61,8% de la poblacin total). Con la creacin del rgimen subsidiado, el crecimiento de la afiliacin en salud favoreci a los ms pobres en los diez aos analizados. Mientras que la cobertura de los servicios de salud del quintil ms pobre de ingreso creci 38,6 puntos porcentuales entre 1993 y 1997 y 5,3 puntos porcentuales entre 1997 y 2003, el quintil de los
19
1993
1997
2003

25 20 15 10 5 0
Total
1993
Cabecera
1997 2003
Resto
ms ricos aument, respectivamente, en 32,5 y 3,7 puntos porcentuales (Grfico 1 del Panel D).
Panel D: Afiliacin en salud

Grfico 1. Porcentaje de afiliados de la poblacin total
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Grfico 2. Porcentaje del rgimen subsidiado del total de afiliados

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
q1 1993
q2
q3 1997
q4
q5 2003
Total
q1
q2 1997
q3
q4 2003
q5
Total
No obstante los resultados alcanzados en aseguramiento, el sistema enfrenta serias dificultades que afectan la equidad en el acceso a sus servicios, debido a factores como la afiliacin de personas no pobres en el rgimen subsidiado o la multiafiliacin; la evasin y la elusin de aportes; 20 la transicin prolongada de los subsidios de oferta a demanda; la crisis e ineficiencia hospitalaria; el conflicto de competencias en los entes territoriales y su insuficiente capacidad de control; la falta de informacin depurada para el seguimiento y control, y el desconocimiento de los derechos que se adquieren con la afiliacin. A partir de 1993, el sistema de seguridad social en salud tiene el rgimen contributivo y el subsidiado. El primero asegura en salud a la poblacin formal asalariada vigentes
15 14
en salud, pasando de 34,4% en 1997 a 37,7% en 2003. Es decir, el rgimen subsidiado afili a 7,8 y 10,2 millones de personas en 1997 y 2003, respectivamente. De este aumento de 2,4 millones de nuevos afiliados del rgimen subsidiado que se present en este periodo, los ms favorecidos no fueron los ms pobres, ms de una tercera parte (830 mil) corresponde a la variacin del quintil 3 y un poco menos de una cuarta parte (575 mil) son del quintil 4. En trminos de participacin del rgimen subsidiado en el total de afiliados de cada quintil, estos quintiles crecieron respectivamente en 12,7 y 7,7 puntos porcentuales; en ese orden de magnitud les siguen los quintiles 2 con 7,1 y el 5 con 2 puntos, mientras que el quintil ms pobre prcticamente no tuvo variacin y mantuvo alrededor de 84,7% su nivel de participacin. A comienzos de la dcada de los noventa, las desigualdades en el acceso a los servicios de salud entre las cabeceras municipales y el resto eran muy grandes. La poblacin cubierta por el sistema de
14
y a los trabajadores independientes
que reciben dos o ms salarios mnimos legales con sus ncleos familiares. El segundo atiende a la poblacin pobre determinada por los estratos 1 y 2 del Sistema de Seleccin de Beneficiarios (Sisbn). El Grfico 2 del Panel D muestra un incremento de 3,3 puntos porcentuales de la participacin del rgimen subsidiado en el total de afiliados del sistema de seguridad social
15
Cotizacin de 12% sobre una base de 1 y ms salarios mnimos legales vigentes. De esta cotizacin, 8% lo paga el empleador y 4%, el empleado. Cotizacin de 12% sobre una base de 2 o ms salarios mnimos legales vigentes a cargo del trabajador independiente.
seguridad social en salud estaba asegurada por el rgimen contributivo y la mayora resida en las cabeceras municipales con empleos formales y con altos niveles de ingreso. Por su parte, la poblacin informal, con empleo precario e insuficiencia de ingresos, residente en la zona resto, no estaba cubierta por los servicios de salud. En 1993, cuando exista slo el rgimen contributivo, en las cabeceras municipales se encontraban 7,3 millones de personas cubiertas en salud, que representaban el 31,1% de la poblacin total, en contraste con el resto, donde el sistema apenas afili a 671 mil personas equivalentes a 6,6% de la poblacin total que viva en esta zona. Para 1997, con las reformas introducidas por la Ley 100 de 1993, las desigualdades en la afiliacin entre las cabeceras municipales y el resto disminuyeron respecto a 1993, por el gran crecimiento de la cobertura alcanzado por el nuevo rgimen subsidiado en la zona resto. En las cabeceras municipales, el nmero de afiliados creci en 10,2 millones de personas entre 1993 y 1997, y de este incremento el rgimen subsidiado afili a 3,8 millones, con lo cual la tasa de cobertura en salud de esta zona de residencia aument en 29,8 puntos porcentuales llegando a 60,9%. En el resto de las cabeceras municipales, el rgimen subsidiado tuvo mayor xito al afiliar a 4 millones de nuevos afiliados entre 1993 y 1997, de un total de 4,6 millones de nuevas personas aseguradas, que para el total de la poblacin residente del resto signific un incremento de 40,8 puntos porcentuales en el aseguramiento en salud, llegando a 47,5%. En 2003, respecto a 1997, las desigualdades en la afiliacin en salud volvieron a exacerbarse entre las cabeceras municipales y el resto, en la primera
zona de residencia la afiliacin creci en 4,6 puntos porcentuales, mientras que la segunda lo hizo en 4,2 puntos porcentuales, llegando respectivamente a 65,5% y a 51,7% de cobertura. Esto refleja un mayor esfuerzo del rgimen subsidiado en las cabeceras municipales para este periodo, donde la afiliacin aument en 1,9 millones de nuevos afiliados, en tanto que en el resto slo aument en 479 mil. Aunque la cobertura nominal en salud se incremet en los diez aos de anlisis, el acceso a los servicios de salud en consulta mdica y hospitalizacin no tuvo el mismo comportamiento. El nmero de consultas mdicas de la poblacin afiliada creci en ms del doble en la primera mitad de la dcada anterior, pasando de 2,5 millones en 1993 a 5,4 millones en 1997; para 2003 cay por debajo de los niveles del primer ao, disminuyendo as a 2,1 millones. Este resultado sorprende para el segundo periodo, aunque se explica por la disminucin de la percepcin de enfermedad16 que tuvo la poblacin colombiana, en 1997 se sintieron enfermas 20,1% de las personas y en 2003 este porcentaje disminuy a 11,5%. De quienes se sintieron enfermos, el porcentaje que acudi a consulta con el mdico general descendi igualmente, pasando de 77,2% en 1997 a 67,9% en 2003. Estos resultados pueden interpretarse como el fruto de la imposicin de barreras al acceso a los servicios de salud (copagos, colas)17 o como una racionalizacin posterior a una primera reaccin de uso excesivo, que los hace desistir de buscar una atencin formal o, inclusive, de considerar los casos de enfermedad como leves. 21
16
17
El periodo de referencia es de un mes en las encuestas de calidad de vida. Las razones ms frecuentes entre las personas que no solicitaron o no recibieron atencin mdica en la ECV-2003 son: falta de dinero, 39,3%; caso leve, 37,1%; y no tuvo tiempo, 5,1%.
Al contrario de la consulta, el nmero de hospitalizaciones anuales aument en toda la dcada analizada. Entre 1993 y 2003 este nmero creci en 753 mil hospitalizados, pasando as de 973 mil a 1,7 millones. De este incremento, 431 mil corresponden al periodo 1993-1997. Pero no slo en trminos absolutos creci esta cifra, sino en relacin con el nmero de afiliados: por cada cien de ellos hubo 2,9 hospitalizaciones en 1993; durante 1997 este nmero fue de 6,2 y en 2003 subi a 6,4. Estas cifras muestran que la poblacin acude al servicio de salud siempre que la enfermedad sea grave y requiera de hospitalizacin; si la percepcin de la enfermedad no es de gravedad, la poblacin acude a servicios de salud no formales. Este comportamiento ante el uso de los servicios de salud ocasiona sobrecostos al sistema de seguridad social en salud, por utilizar la ltima instancia que es la hospitalizacin y no el 22 sistema de prevencin y la consulta.
as como en las cabeceras municipales y el resto. En el total nacional, las coberturas de estos servicios crecieron entre 1 y 1,5 puntos porcentuales entre 1997 y 2003. El servicio de acueducto pas de 85,6% a 86,8%; alcantarillado, de 70,8% a 72,2%; y recoleccin de basuras, de 73% a 74,5%. El crecimiento de la cobertura en acueducto y recoleccin de basuras a nivel nacional se explica por un aumento significativo de este cubrimiento en el resto, respectivamente de 4,2 y 4,4 puntos porcentuales; mientras que en las cabeceras municipales prcticamente se mantuvieron con un leve descenso de 0,6 y 0,7 puntos porcentuales respectivamente. (grficos 1, 3 y 5 del Panel E) Los grficos 2, 4 y 6 del Panel E muestran para 1997 y 2003 las coberturas por quintil de ingreso, de los servicios relacionados con agua potable y saneamiento bsico. El comportamiento es muy claro: a medida que el nivel de ingreso es mayor, las coberturas de estos servicios son mayores. Sin embargo, as como por zona de residencia el resto
C. Agua potable y saneamiento bsico

Infortunadamente, las coberturas de los
fue el que logr un crecimiento significativo en las coberturas de estos servicios, por quintiles de ingreso el quintil ms pobre fue el que logr mayor incremento, con crecimientos de 8,2, 9,2 y 8,6 puntos porcentuales para acueducto, alcantarillado y recoleccin de basuras, respectivamente. Por su parte, los quintiles de ingreso 2, 3, 4, 5 tuvieron decrecimientos en las coberturas de estos servicios, con excepcin del quintil 2 para el servicio domiciliario de acueducto, que aument en 1 punto porcentual.
servicios de acueducto y alcantarillado no son comparables entre la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica (Casen) de 1993, y las de calidad de vida de 1997 y 2003 , puesto que la formulacin
18
de las preguntas correspondientes es diferente en los dos tipos de encuestas. Por otra parte, la encuesta Casen no indaga sobre la existencia del servicio de recoleccin de basuras en los hogares. Por estas razones la evolucin de las coberturas en agua potable y saneamiento bsico se hace entre 1997 y 2003. El cubrimiento de los servicios de acueducto, alcantarillado y recoleccin de basuras ha tenido un comportamiento homogneo en el total nacional,
18
Snchez y Nez (1999).
Panel E: Agua potable y saneamiento bsico
Grfico 1. Cobertura en acueducto por zona

100 90 80 70 60 50 40
Grfico 2. Cobertura en acueducto por quintiles

100 90 80 70 60
Total
1997
Cabecera
2003
Resto
q1
q2
q3 1997
q4
q5 2003
Total
Grfico 3. Cobertura en alcantarillado por zona

100 80 60 40 20 0
Grfico 4. Cobertura en alcantarillado por quintiles
100 90 80 70 60 50 40 Total
1997
23
Cabecera
2003
Resto
q1
q2
q3 1997
q4
q5 2003
Total
Grfico 5. Cobertura en recoleccin de basuras por zona

100 80 60 40 20 0
Grfico 6. Cobertura en recoleccin de basuras por quintiles

100 90 80 70 60 50 40
Total
1997
Cabecera
2003
Resto
q1
q2
q3 1997
q4
q5 2003
Total
D. Electricidad, gas natural y telefona fija

El panel F de grficos presenta la evolucin de las coberturas de los servicios pblicos domiciliarios de energa elctrica, gas natural y telefona fija. En los grficos 1 y 2 se muestra la evolucin del cubrimiento en energa elctrica con incrementos significativos entre 1993 y 2003, pero especialmente en la zona resto del pas y en el quintil de ingreso ms pobre; as mismo, en las cabeceras municipales y en el quintil ms rico se logra, prcticamente, la universalizacin en la cobertura del servicio. En diez aos, la cobertura de energa en la zona resto se
elev 63,1 puntos porcentuales: de 19,9% en 1993 a 83% en 2003. De este aumento, 57,3 puntos son del periodo 1993-1997 y son el resultado de los programas de electrificacin rural promovidos por el Gobierno Nacional, junto con las empresas de energa y las entidades territoriales. En este mismo periodo de diez aos, los pobres del primer quintil de ingresos se beneficiaron de un incremento en la cobertura de energa de 55,3, pasando de 35,8% en 1993 a 91,1% en 2003. De este incremento, 48,2 puntos porcentuales corresponden al periodo 1993-1997 de expansin del gasto pblico.
Panel F: Electricidad, gas natural y telefona fija
24
100 80 60 40 20 0
Grfico 1. Cobertura en electricidad por zona

100 90 80 70 60 50 40 30 Total Cabecera Resto
Grfico 2. Cobertura en electricidad por quintiles
q1
q2
q3
q4
q5
Total
1993
1997
2003
1993
1997
2003
Grfico 3. Cobertura en gas natural por zona

50 40 30 20 10 0
Grfico 4. Cobertura en gas natural por quintiles

60 50 40 30 20 10 0
Total
Cabecera
Resto
q1
q2
q3
q4
q5
Total
1993
1997
2003
1993
1997
2003
Grfico 5. Cobertura en telefona fija por zona

70 60 50 40 30 20 10 0
Grfico 6. Cobertura en telefona fija por quintiles

100 80 60 40 20 0
Total
Cabecera
Resto
q1
q2
q3
q4
q5
Total
1993
1997
2003
1993
1997
2003
En cuanto al servicio domiciliario de gas natural, es bien sabido que apenas se empez a llevar a los hogares colombianos en la primera mitad de la dcada anterior, sin embargo, en 2003 ya haba llegado a 35,9% de los hogares colombianos. En los grficos 3 y 4 del Panel F se observa que los hogares de las cabeceras municipales se han beneficiado de los aumentos en cobertura, ya que en zonas rurales la construccin de redes resulta prohibitiva (en ellas la alternativa es el GLP). Igualmente, se observa que los aumentos de cobertura en gas domiciliario son mayores conforme crece el nivel de ingreso. En el periodo de diez aos de anlisis, en las cabeceras municipales, la cobertura pas de 12,6 en 1993 a 46,8% en 2003. De estos 34,2 puntos porcentuales, 21,6 son el incremento entre 1997 y 2003. Para el quintil de ingreso ms rico, la cobertura creci en 37,7 puntos porcentuales entre 1993 y 2003, de los cuales 22,8 puntos correspondieron al periodo 1997-2003, mientras que para el primer quintil los incrementos fueron de 17,1 y 11,5 puntos respectivamente.
Finalmente, en telefona fija, aunque las coberturas mejoran en los diez aos, sus incrementos son menores en el periodo 1997-2003 respecto al periodo 1993-1997. Esto debido a la incursin agresiva en el mercado de las empresas que ofrecen telefona mvil y de nuevos operadores de telefona fija en el ltimo periodo. En los grficos 5 y 6 del Panel F, se muestra que, al igual que con el servicio de gas domiciliario, los mayores beneficiarios son los hogares residentes en las cabeceras municipales y aquellos con mayor disponibilidad de ingreso. Entre 1993 y 2003, 25% ms de los hogares de las cabeceras municipales del pas recibieron este servicio despus de que en 1993 la cobertura era de 44%. En los hogares del quintil de ingreso superior, la cobertura creci en 19,9 puntos porcentuales entre 1993 y 1997, y luego decreci con la aparicin en el mercado de ms oferentes en telefona fija y mvil, en 1,7 puntos porcentuales en el periodo 1997-2003. 25
III. La incidencia del gasto pblico social

En esta seccin se analiza la incidencia del gasto pblico sobre consideraciones de equidad. Tradicionalmente, se considera como una responsabilidad del Estado ayudar a las poblaciones vulnerables a escapar de la pobreza a travs de la provisin de servicios sociales bsicos; convirtindose esta provisin en uno de los instrumentos ms efectivos del Gobierno para superar no slo la pobreza sino las desigualdades existentes en la poblacin. Para el anlisis de la incidencia del gasto pblico social se presentan dificultades en la medicin de su impacto sobre la poblacin vulnerable, dado que es el Estado el proveedor de estos servicios sociales .
19
informacin de los costos unitarios de provisin de los servicios sociales obtenidos a partir de los registros institucionales, el Presupuesto Nacional, el Sistema General de Participaciones y los Conpes sociales21, con la informacin sobre el uso de esos servicios obtenida desde las encuestas aplicadas a los hogares (Casen y Encuestas de Calidad de Vida). A cada familia usuaria de servicios sociales bsicos registrados en las encuestas se le imputan los costos unitarios de provisin de esos servicios por parte del Gobierno. Esta imputacin equivale al monto en que se incrementa el ingreso de la familia por no tener que pagar por el servicio usado. Sin embargo, con la metodologa de incidencia del gasto pblico subsisten otras dificultades que conviene considerar en el anlisis de los resultados que se obtienen, entre otras las siguientes22: a. Se evala el impacto sobre los ingresos corrientes (efectos de corto plazo) sin tener en cuenta el impacto sobre ingresos futuros (efectos de largo plazo). b. Los costos unitarios representan los valores promedio de los servicios prestados por el
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En microeconoma, el precio en el mercado es 26 tomado como una medida de valor del bien o servicio prestado, pero cuando el Estado suministra el bien o el servicio, el precio no es una buena medida. Existen dos metodologas para superar esta dificultad: la primera se basa en la medicin de las preferencias individuales para los bienes y servicios analizados, para lo cual se requiere conocer las funciones de demandas individuales de los hogares; la segunda, es a partir del anlisis de incidencia del gasto pblico social, para lo cual se requiere el costo unitario de proveer el servicio social y la informacin sobre su uso20. La metodologa de anlisis de incidencia del gasto pblico determina quines son los
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beneficiarios de los servicios sociales pblicos y cmo el gasto del Gobierno afecta el bienestar de las familias individualmente o de diferentes grupos poblacionales. Con este fin se combina la
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Demery, Lionel Analyzing the Incidence of Public Spending En The Impact of Economic Policies on Poverty And Income Distribution. Evaluation Techniques and Tools. A copublicacion of the World Bank and Oxford University Press. New York, 2003. Selowsky, Marcelo. Who Benefits from Government Expenditure? A Case Study of Colombia. Oxford University Press, New York. 1979. Vlez, Carlos Eduardo. Gasto social y desigualdad: logros y extravos. Departamento Nacional de Planeacin. 1996. Snchez, Fabio y Nez, Jairo. Descentralizacin, pobreza y acceso a servicios sociales. Quin se benefici del Gasto Pblico Social en los noventa? en Coyuntura Social No. 20, mayo 1999. Fedesarrollo. Regulados por la Constitucin de 1991, la Ley 715 de 2001 y el Acto Legislativo 01 de 2001. Demery, Lionel. Ibd.
Estado, se ignoran las diferencias de valoracin entre los hogares y las preferencias individuales. La estructura de costos de los servicios sociales subsidiados puede recoger posibles ineficiencias en su prestacin. c. La distribucin inicial del ingreso no se conoce. El sistema tributario y el acceso a los servicios sociales suministrados por parte del Estado inciden en las decisiones de gasto de los hogares, en algunos casos desplazan gasto privado y en otros lo aumentan. El gasto social afecta el ahorro y las transferencias privadas, la oferta laboral y la seleccin de los establecimientos educativos; sin embargo, se utiliza la distribucin inicial de ingreso sin subsidios para obtener la incidencia del gasto pblico social, porque no hay otra forma de hacerlo. Por otro lado, la metodologa de incidencia del gasto pblico es una buena herramienta para el seguimiento, en el tiempo, de los cambios en el gasto pblico social y su impacto sobre el mejoramiento del acceso a los servicios sociales bsicos por parte de las poblaciones vulnerables. La metodologa es muy eficiente para determinar cules de los servicios subsidiados del Estado tienen mayor impacto sobre la distribucin del ingreso y qu servicio social es ms efectivo en la transferencia de ingreso corriente a los hogares pobres. Las respuestas a las preguntas anteriores se desarrollan en las siguientes secciones, utilizando como indicador de bienestar el ingreso corriente per cpita del hogar distribuido por quintiles de ingreso. Como supuesto de la situacin inicial, o de no intervencin del Estado, se toma este indicador menos los subsidios netos recibidos por los hogares beneficiarios23.
A. Los servicios sociales bsicos incluidos en el anlisis de incidencia y la estimacin de sus costos unitarios
De acuerdo con la disponibilidad de informacin sobre sus costos unitarios y su uso, los servicios sociales bsicos que se incluyen en el anlisis de incidencia son: la educacin, la seguridad social en salud, la seguridad social en pensiones, los servicios pblicos domiciliarios, atencin al menor de siete aos de edad por parte del Icbf y dems instituciones oficiales de preescolar, alimentacin escolar a nios y jvenes en edad escolar de 5 a 18 aos de edad, el subsidio familiar de las CCF, la capacitacin para el trabajo ofrecida por el Sena y el subsidio para la adquisicin de vivienda de inters social. La informacin con la estimacin de los costos unitarios y los usuarios de los servicios sociales bsicos se encuentra en el Anexo 2 de este documento. En educacin se analiza la incidencia del gasto pblico sectorial en primaria, secundaria y superior. Para los niveles de primaria y secundaria bsica y media, se tomaron los costos unitarios estimados por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN); y como usuarios de estos beneficios, se tomaron los asistentes a dichos niveles de la ECV-2003. Para estimar el costo unitario en el nivel superior, se tom el total del presupuesto de gastos de las universidades oficiales del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico menos el servicio a la deuda y la inversin, y se dividi por los asistentes al nivel superior de la ECV-200324. A todos los beneficiarios 27
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Del ingreso per cpita adems se excluyen la parte subsidiada de las mesadas pensionales y el subsidio familiar en dinero de las CCF. Se tomaron los asistentes al nivel superior menores de 28 aos, con el fin de excluir los asistentes a los cursos extensivos que dictan los establecimientos de educacin superior.
reportados por la ECV que declararon el recibo de beca o subsidio en dinero o especie se les adicion el monto declarado, siempre y cuando proviniera de la misma institucin educativa o de otra entidad oficial. Asociado al sector educativo y del monto total de los recursos del Sistema General de Participacin (SGP) asignados por el Conpes 75 de 2003, 0,5% ($65,5 mil millones anuales 2003) se asigna a los distritos y municipios para programas de alimentacin escolar de conformidad con el pargrafo segundo del artculo 2 y el artculo 76 de la Ley 715 de 2001 .
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servicios de salud, descontando la proporcin destinada a pago de deuda e infraestructura; y se sumaron a ese monto las rentas cedidas de los departamentos27 y los recursos propios de los entes territoriales asignados a subsidios de oferta28. Las probabilidades de asistencia se estiman a partir de la ECV-2003, discriminando entre usuarios de slo consulta, slo hospitalizacin y los que recibieron consulta y hospitalizacin29. Tambin se estim a partir de la ECV-2003 la relacin entre los costos de los servicios de consulta y hospitalizacin30. En el caso del rgimen subsidiado, el monto del subsidio es el costo antes calculado neto de copagos en que incurren las familias para acceder al servicio. En el del rgimen contributivo el subsidio es ese costo neto de las contribuciones laborales a la seguridad social en salud y de los copagos. Equivale a las
Estos recursos pretenden mejorar el bienestar de los nios y adolescentes entre los 5 y los 18 aos de edad de los niveles 1 y 2 del Sisbn; as mismo, estimular su permanencia en el sistema educativo nacional manteniendo y mejorando su 28 estado nutricional mediante el suministro de un complemento alimentario. Con este mismo fin, el Icbf asign $129 mil millones durante 2003, lo que arroja una transferencia total por este concepto de $195 mil millones. Adicionalmente a este monto, las administraciones locales cofinancian en gran medida los costos de este programa con recursos propios, cuyo valor asignado no es conocido; por consiguiente, se decidi imputar el costo estimado por beneficiario reportado por las familias en la ECV-2003. La Unidad de Pago por Capitacin (UPC) dividida por la probabilidad de asistencia a un servicio de salud por sexo y edad, para cada uno de los regmenes subsidiado y contributivo, es el costo unitario de stos respectivamente26. Para la poblacin no asegurada (subsidios de oferta), se tom el monto de recursos asignados por el Conpes 75 de 2003 para prestacin de
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El programa prioriza la atencin de estudiantes de reas rurales, pobres, indgenas y vulnerables. Mnimo 80% de los recursos debe gastarse en alimentos y 20% puede financiar transporte, adquisicin de implementos y gastos relacionados con la prestacin del servicio alimentario y el seguimiento del programa. En el caso en que se establezcan cuotas de participacin para los padres de familia, se debe tener en cuenta su capacidad de pago. El rgimen subsidiado est financiado con recursos del SGP, del Fosyga (Fondo de Seguridad y Garantas), un punto porcentual de los aportes del rgimen contributivo, impuestos departamentales al consumo, Ecosalud, regalas y recursos propios. La Superintendencia de Salud suministr el dato de $685,5 mil millones de rentas cedidas recaudadas durante 2003. Con base en la informacin para 2002 sobre ejecucin de los entes territoriales, tanto de los municipios certificados como de los departamentos que ejecutan recursos de los municipios no certificados, recolectada por la Direccin de Desarrollo Territorial (DDT) del Departamento Nacional de Planeacin, se calcul: i) la proporcin para pago de deuda e infraestructura que se descont del monto asignado por el SGP a prestacin de servicios; ii) la de las rentas cedidas que destinaron los departamentos a subsidios de oferta; y iii) la proporcin de recursos propios para oferta respecto al SGP destinado a estos subsidios. Esta ltima proporcin se aplic a los recursos asignados por el Conpes 75 de 2003 menos el pago de deuda e infraestructura, con el fin de estimar los recursos propios dirigidos a oferta por los entes territoriales. En el clculo de la probabilidad se tuvieron en cuenta 11.867.947 de afiliados al rgimen subsidiado, registrados en la contratacin del Ministerio de la Proteccin Social a diciembre de 2003. Para el rgimen contributivo se tomaron 13.805.201, que corresponden al promedio de afiliados compensados durante 2003, dato igualmente dado por el Ministerio de la Proteccin Social. Con base en la mediana del pago con recursos propios y/o familiares de la ECV-2003, la hospitalizacin cuesta ocho veces ms que la consulta.
contribuciones patronales que, en este caso se consideran como un impuesto parafiscal. En el sistema de seguridad social en pensiones, se estim el porcentaje de subsidio de la mesada por gnero y tramos de salarios mnimos legales31. Se supone que no es significativo el nmero de pensionados de los fondos privados, teniendo en cuenta que los pensionados estn a cargo del Instituto Nacional de Seguros Sociales en el rgimen de prima media, y no estn en el rgimen de ahorro individual de los fondos privados creados con la Ley 100 de 1993. Adems, se supuso que las mujeres pensionadas a la fecha de la encuesta con 65 o ms aos de edad se encuentran bajo el rgimen anterior a la Ley 100 de 1993, lo mismo que los hombres pensionados con 70 o ms aos de edad a la fecha de la encuesta. Para los pensionados de la ECV-2003, mujeres entre 55 y 64 y hombres entre 60 y 69 aos de edad se considera que han alcanzado este derecho bajo las condiciones de la Ley 100 de 1993. En pensiones de sobrevivencia, de nios menores de 18 aos y de jvenes de 18 hasta 25 aos incapacitados para trabajar por razones de estudio o dependencia econmica, y de hijos invlidos dependientes econmicamente mientras subsistan condiciones de invalidez, se consider que estas personas alcanzaron el derecho a la pensin bajo el rgimen anterior a la Ley 100 de 1993. Los servicios pblicos domiciliarios incluyen
de energa elctrica declarado por los hogares en la ECV-200332. Las estructuras tarifarias, as como los promedios ponderados de los costos unitarios de prestacin de los servicios (del estrato 4), se estimaron por regiones de la ECV-2003 segn las coberturas geogrficas de las empresas prestadoras que reportaron informacin a la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) o a las Comisiones de Regulacin correspondientes33. En acueducto y alcantarillado se utiliz la informacin de tarifas medias aplicadas a junio de 2003, para 14 ciudades reportadas a la SSPD34. Respecto al servicio de aseo, se emplearon las tarifas medias aplicadas a abril de 2003 para los municipios que reportan a la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
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agua potable, saneamiento bsico, energa, gas natural y telefona fija. El saneamiento bsico lo constituyen los servicios de alcantarillado y aseo, los cuales para el anlisis se agruparon en un solo rubro junto al servicio de acueducto. El clculo de los subsidios cruzados por estrato en todos los servicios domiciliarios se hizo con base en el estrato
El clculo actuarial en pensiones se hizo para dos escenarios: antes de la Ley 100 de 1993 y para el periodo de transicin definido por la misma ley. El clculo se estim con el modelo de la Direccin de Estudios Econmicos del DNP, 2004. La tarifa residencial del estrato 4 no tiene subsidio ni factor de contribucin porque es igual al costo unitario de prestacin de los servicios pblicos. Bogot es la nica regin del pas que tiene subsidio al estrato 4 para los servicios pblicos de acueducto y alcantarillado de 18% y 30%, respectivamente, lo cual est permitido por la regulacin. Adems, el costo medio de largo plazo de Bogot es, de lejos, el ms alto del pas, se eleva en 90 pesos para estimar la tarifa del consumo suntuario. Reciben subsidios que varan con la localizacin geogrfica los estratos 1, 2 y 3 con consumos inferiores al umbral de subsistencia de 20 metros cbicos por mes para agua potable y de 200 Kwh/mes para energa elctrica. Los consumos por encima de estos umbrales los pagan los estratos 1, 2 y 3 a la tarifa del estrato 4. Los estratos 5 y 6 pagan su consumo total, incluido el cargo fijo a la tarifa del estrato 4 por un factor de contribucin. El servicio pblico se paga de acuerdo con el consumo de agua potable. En telefona fija, aunque tiene umbral de subsistencia de 250 impulsos/mes, este no se aplic porque se encontr que en todas las empresas analizadas existe subsidio y factor de contribucin sobre el consumo total. De la misma manera se manej el servicio de recoleccin de basuras porque no aplica umbral de subsistencia. En gas domiciliario, los consumos inferiores al umbral de subsistencia de 20 metros cbicos de los estratos 1 y 2 reciben un subsidio homogneo de 50% y 40%, respectivamente, los consumos por encima pagan la tarifa plena. Los estratos 3 y 4 tienen una tarifa igual al costo unitario de prestacin del servicio. Los estratos 5 y 6 pagan a la tarifa del estrato 4 por un factor de contribucin homogneo de 20%, sobre todo, el valor de la factura (incluye cargo fijo y el consumo total).
(CRA)35. A partir del boletn tarifario de la SSPD de marzo de 2004, se tomaron las tarifas medias por estrato del servicio de energa elctrica a febrero del mismo ao, las tarifas se estimaron por regiones de la ECV-2003, de acuerdo con la cobertura de las empresas comercializadoras que prestan el servicio a usuarios de nivel tensin 1 (usuarios residenciales). Para el servicio de gas domiciliario por tubera, se encontr que la mayora de las empresas prestadoras tenan la misma estructura tarifaria a junio de 2003; es decir, el consumo de 0 a 20 metros cbicos tena un subsidio de 50% y 40% en los estratos 1 y 2, respectivamente; los estratos 3 y 4 pagan al costo unitario de prestacin del servicio, y los estratos 5 y 6 pagan el valor de la factura con 20% de contribucin . Finalmente,
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Comunitarios de Bienestar Mltiples medio tiempo, Hogares Comunitarios de Bienestar Empresariales y Hogares Comunitarios de Bienestar FAMI. En el segundo caso, el promedio corresponde a los subproyectos: Hogares infantiles, lactantes y preescolares, y jardines comunitarios. Para estimar el costo por nio atendido en las instituciones oficiales diferentes al Icbf, se tom la informacin de los recursos asignados a educacin por el SGP (Conpes Social No. 75 de 2003)38 y se dividi por el nmero de asistentes a preescolar de estas instituciones. En cuanto al subsidio familiar en dinero entregado por las CCF se tom el monto mensual declarado por los asalariados, en la ECV-2003. Son sujetos de este subsidio los hijos menores de 18 aos de asalariados cuya remuneracin mensual no sobrepase los cuatro salarios mnimos legales
en telefona fija se calcularon por regiones de la ECV-2003 y estratos de energa, los promedios de 30 los subsidios y las contribuciones de solidaridad a diciembre de 2003 de las empresas nacionales que han reportado informacin a la SSPD37.
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La ECV-2003 reporta 1.638 millones de nios menores de siete aos que asistieron a un establecimiento preescolar, de los cuales, al Icbf asistieron 913 mil; y a otros establecimientos oficiales, 725 mil. Los costos unitarios del Icbf se estimaron para dos tipos de establecimientos: el primero son los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, y el segundo corresponde a las guarderas, los hogares infantiles o jardines de bienestar familiar. En el primer caso se hizo el promedio ponderado nacional de los costos unitarios de la programacin presupuestal de 2003, para los subproyectos: Hogares Comunitarios de Bienestar 0-7 tiempo completo, Hogares Comunitarios de Bienestar 0-7 medio tiempo, Hogares Comunitarios de Bienestar Mltiples tiempo completo, Hogares
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Balance y anlisis de incrementos tarifarios, diciembre 2002 a junio 2003, Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, agosto de 2003. Se aplicaron tarifas por regiones de la ECV-2003, que corresponden a promedios ponderados de las siguientes ciudades: Atlntica, San Andrs y Providencia: Barranquilla, Cartagena y Valledupar. Oriental y Orinoquia: Ccuta y Bucaramanga. Central: Manizales, Neiva, Ibagu y Pereira. Pacfica: Popayn y Pasto. Bogot D.C: Bogot. Antioquia: Medelln. Valle: Cali. Pgina Web www.cra.gov.co. Las tarifas por regiones de la ECV-2003 son promedios ponderados de los siguientes municipios: Atlntica, San Andrs y Providencia: Barranquilla y Santa Marta. Oriental y Orinoquia: Chiquinquir, Cajic, Cha, Facatativ, Girardot, Acacas, Los Patios y Ocaa. Central: Pereira. Pacfica: Popayn. Bogot D.C: Bogot. Antioquia: Medelln, Concordia, Bello y Envigado. Valle: Cali, Buga, El Cerrito, Ginebra, Guacar, La Unin, Palmira, Pradera, Riofro, Tulu, Vijes y Zarzal. Comisin de Regulacin de Gas y Energa. Pgina Web www.creg.gov.co Pgina Web www.superservicios.gov.co El Conpes social asigna un total para el sector de educacin, para preescolar se tom la estimacin de una proporcin de este total dada por el MEN.
vigentes ni supere los seis cuando se sume su ingreso laboral al de su cnyuge .

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un beneficio econmico mensual igual a la cuota mensual que genera un crdito igual al monto del subsidio recibido. De esta manera, se suma al ingreso primario de los hogares beneficiarios el subsidio promedio-mes igual al monto total del SFV recibido entre 1998 y 2002 dividido por 120 meses, a precios de 2003. En el anlisis de incidencia del SFV se incluyeron las siguientes entidades otorgantes del subsidio que aparecen registradas en la encuesta: el Fondo Nacional de Vivienda, las CCF, el Municipio o el Fondo Municipal de Vivienda, el Banco Agrario, la Caja de Vivienda Popular, el Fondo de Reconstruccin del Eje Cafetero (Forec) y la Federacin Nacional de Cafeteros. Por ltimo, con el fin de obtener el ingreso primario42 ms los subsidios netos, a los hogares usuarios de los servicios sociales bsicos se les imput el valor de los costos unitarios en que incurri el Estado por la prestacin de cada servicio, menos los costos en que incurrieron los hogares para acceder a esos servicios. 31
La capacitacin para el trabajo se excluy de la educacin superior y se analiza de manera separada, y adems, slo se evalan los beneficiarios del Sena por falta de informacin sobre el costeo del servicio de capacitacin de las dems entidades oficiales. Los costos unitarios por modalidades de cursos
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son tomados del estudio Servicios
y estructura del Sena en el marco de un sistema nacional de formacin para el trabajo, de Renata Pardo Pinzn, enero de 2004, del Ministerio de la Proteccin Social. Para la imputacin del Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) se tuvo en cuenta que se hace efectivo en un solo desembolso. En la actualidad en el ao de recibo del subsidio, el hogar beneficiario recibe hasta 21 smlmv del Fondo Nacional de Vivienda (antiguo Inurbe) en el caso de las familias vinculadas al sector informal o de hasta 17 smlmv de las CCF para las del sector formal. Al imputar el valor monetario del beneficio del SFV en el ao de recibo, las condiciones de vida para el hogar beneficiario tendran un pico muy alto durante ese ao, lo cual no se consider cierto en este anlisis y, al contrario, se tom como un ingreso corriente difirindolo a diez aos y en cuotas mensuales. La razn de este supuesto es que buena parte de los subsidios son apalancados con crdito; y para la adquisicin de vivienda de inters social, se define un plazo de diez aos para los crditos individuales de largo plazo, segn la Ley 546 de 199941. De esta forma, se supone que el beneficio del subsidio se aplica como un alivio mensual a la cuota de amortizacin e intereses del crdito. Para los hogares no usuarios de crdito se supone
B. La magnitud del Gasto Pblico Social y su efecto sobre la distribucin del ingreso
Siguiendo a Vlez (1996), en esta seccin se aplica un mtodo de equilibrio parcial que no considera
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Artculo 3 de la Ley 789 de diciembre de 2002. Las modalidades son: curso de tcnico, curso de tecnlogo, cursos para trabajadores calificados, cursos de aprendizaje y cursos cortos. Hay otra lnea de crdito denominada microcrdito inmobiliario creada por la Ley 795 de 2003 y se otorga para la adquisicin, construccin o mejoramiento de inmuebles, cuyo monto no supere los 25 smlmv, con un plazo inferior a 5 aos y una tasa de inters equivalente a la prevista para la financiacin de Vivienda de Inters Social (VIS). No se tuvo en cuenta el plazo de esta lnea de crdito porque no estaba vigente en el periodo de referencia que considera la ECV-2003 (entre 1998 y 2002). Ingreso primario es el ingreso corriente de los hogares sin incluir los subsidios netos.
las funciones de demanda individuales o el comportamiento de los hogares frente a los bienes y servicios sociales bsicos que presta el Estado, slo se tienen en cuenta los cambios en Gini de la distribucin inicial del ingreso primario respecto a la distribucin final de ste ms subsidios. Para medir la regresividad o progresividad de cada subsidio neto, se utilizan la curva de Lorenz y la curva de concentracin (Kakwani, 1986) que estn asociadas al coeficiente Gini y al coeficiente de concentracin (Cs), respectivamente. La curva de Lorenz muestra la funcin de distribucin acumulada del ingreso primario con la poblacin ordenada de manera ascendente por su ingreso primario. La curva de concentracin corresponde a la funcin de distribucin acumulada del subsidio recibido, manteniendo el ordenamiento inicial de 32 la poblacin de manera ascendente por su ingreso primario. El coeficiente Gini toma valores entre cero y uno, donde uno es la mxima concentracin del ingreso y cero corresponde a la situacin de equidistribucin. As mismo, el coeficiente de concentracin vara entre menos uno y uno, donde los valores negativos significan progresividad del subsidio; los positivos, regresividad del subsidio; y el valor cero mantiene la condicin igualitaria respecto a la diagonal que define la equidistribucin. De igual manera, para medir la progresividad relativa del subsidio respecto
a la distribucin del ingreso primario, se utiliza el coeficiente de progresividad (Ps) que es igual a la diferencia entre el coeficiente de concentracin del subsidio, Cs, y el coeficiente Gini de la distribucin del ingreso primario. El coeficiente Ps es negativo cuando el subsidio es relativamente progresivo; y positivo cuando el subsidio es relativamente regresivo respecto a la curva de Lorenz de distribucin del ingreso primario, y su rango de valores est entre menos dos y uno. En el Panel G se muestra la curva de equidistribucin, la curva de Lorenz asociada a la distribucin del ingreso primario y la curva de concentracin para el total de los subsidios evaluados que recibieron los hogares en 2003. El coeficiente Gini asociado a la curva de Lorenz de la distribucin inicial del ingreso primario es de 0,5496, el Cs asociado a la curva de concentracin del total de subsidios recibidos es de 0,1008; por lo tanto, la diferencia entre los coeficientes de concentracin y Gini es de -0,4488 que corresponde al coeficiente de progresividad. Como este valor es negativo, el total de los subsidios entregados a los hogares son relativamente progresivos respecto a la curva de Lorenz de distribucin de su ingreso primario disponible. Por otra parte, como el coeficiente de concentracin es positivo, el total de subsidios recibidos por los hogares es regresivo respecto a la diagonal de la distribucin igualitaria.
Panel G Curva de Lorenz del ingreso primario y curva de concentracin para el total de subsidios
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% Acumulado de ingreso o subsidio
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% Acumulado de poblacin
Equidistribucin Curva de concentracin Curva de Lorenz
En 2003, el efecto marginal del gasto pblico social de los servicios bsicos sobre la distribucin del ingreso represent una disminucin significativa de 45 milsimas en el coeficiente Gini, que pas de 0,5496 a 0,5046. Segn Vlez (1996), este efecto sobre el Gini depende de la magnitud relativa del gasto social estimada como la participacin del total de los subsidios en el total del ingreso primario de los hogares (14%) y la focalizacin medida por el coeficiente de progresividad, Ps = -0,4488 .
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coeficientes de concentracin y de progresividad; el cambio neto del coeficiente Gini entre la situacin inicial y la situacin final imputado el subsidio correspondiente, descontando el ajuste por equidad horizontal producto del reordenamiento de los hogares cuando se suma el valor monetario del subsidio analizado a sus ingresos primarios; y el coeficiente de Eficacia Redistributiva Relativa (ERRE), que se define como el cociente sectorial de la participacin en el cambio del Gini y la participacin en el subsidio total.
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Siguiendo el anlisis grfico anterior, realizado para el total de los subsidios transferidos por el Gobierno a las familias colombianas, el Cuadro 2 muestra la magnitud de los subsidios sectoriales en trminos de participacin en el PIB, en el ingreso total de los hogares y en el monto total de los subsidios; la participacin de cada quintil de ingreso en su total; el nivel de focalizacin medido a travs de los
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La formulacin de esta relacin es la siguiente: G = Gf Gi G = (Ps * ) / (1 + ) Como Ps = Cs Gi, entonces: G = (Cs Gi) / (1 + ) Donde: G : Cambio en el Gini Gf : Gini final Gi : Gini inicial Ps : Coeficiente de progresividad Cs : Coeficiente de concentracin : Participacin de los subsidios en el total de ingresos primarios.
Cuadro 2 El efecto redistributivo de los subsidios netos de los servicios sociales bsicos Total nacional - 2003
Magnitud del subsidio Sectores % PIB Educacin Primaria Secundaria Superior Salud Subs. + Oferta Rg Subsidiado Subsidios de oferta Salud Rg. Contributivo Pensiones Servicios pblicos Acueducto-Saneam. Bsico Energa Gas Telefona fija Atencin menor 7 aos Icbf Otros oficiales 3,42 1,46 1,13 0,82 1,94 0,92 1,02 0,24 3,47 0,53 0,17 0,24 0,01 0,11 0,40 0,16 0,24 0,28 0,20 0,19 0,01 10,45 % Ingr. hogar 4,57 1,96 1,51 1,10 2,59 1,23 1,36 0,32 4,63 0,71 0,23 0,32 0,01 0,15 0,54 0,22 0,32 0,37 0,26 0,26 0,02 13,96 % Subs. total 32,01 13,70 10,61 7,70 18,16 8,63 9,53 2,21 32,43 5,01 1,61 2,25 0,10 1,04 3,79 1,53 2,26 2,62 1,85 1,81 0,12 100,00 1 24,2 36,5 23,9 2,5 34,1 40,9 27,8 18,0 0,3 14,5 14,8 16,2 14,9 10,2 32,7 35,8 30,7 36,8 1,2 8,9 15,7 17,5 2 22,8 28,0 26,8 8,2 28,9 31,5 26,5 50,3 2,0 20,7 23,7 20,4 26,3 16,2 28,8 27,9 29,4 28,6 13,9 9,9 17,3 17,6 3 19,8 19,0 22,9 17,0 19,3 16,2 22,1 90,6 4,8 28,5 33,0 24,6 37,5 29,0 21,1 18,4 22,8 19,4 19,0 16,9 16,5 16,8 Focalizacin Quintiles de ingreso 4 18,8 12,4 18,6 30,6 12,3 8,3 15,9 121,0 13,2 33,9 41,4 27,1 33,3 36,9 13,7 14,9 12,8 12,2 30,7 33,6 26,9 19,0 5 14,4 4,1 7,8 41,6 5,5 3,1 7,7 -179,9 79,8 2,5 -12,8 11,7 -11,9 7,6 3,7 3,0 4,3 3,0 35,2 30,7 23,7 29,1 Progresividad Csi -0,099 -0,329 -0,166 0,402 -0,305 -0,409 -0,212 -1,496 0,722 -0,073 -0,205 -0,022 -0,224 0,032 -0,300 -0,322 -0,285 -0,343 0,346 0,261 0,072 0,101 Psi % -64,9 -87,9 -71,6 -14,8 -85,5 -95,9 -76,1 -204,6 17,2 -62,3 -75,4 -57,1 -77,4 -51,7 -84,9 -87,1 -83,4 -89,3 -20,4 -28,9 -47,8 -44,9 Efecto redistributivo Cambio neto Gini Absoluto % vertical -0,026 -0,016 -0,010 -0,001 -0,015 -0,009 -0,006 -0,004 0,009 -0,004 -0,002 -0,002 0,000 -0,001 -0,004 -0,002 -0,003 -0,003 0,000 0,000 0,000 -0,049 54,3 33,2 20,8 1,3 30,2 18,4 12,3 8,0 -18,5 8,8 3,4 3,6 0,3 1,5 9,0 3,6 5,3 6,5 0,7 0,7 0,1 100 1,697 2,426 1,962 0,172 1,663 2,127 1,292 3,634 -0,572 1,766 2,112 1,589 2,875 1,465 2,381 2,371 2,344 2,472 0,403 0,413 1,259 1,00 ERRE
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Alimentacin escolar Sub. Familiar (CCF) Capacitacin Vivienda Total
Nota: Csi: Coeficiente de concentracin del sector i, Psi: Coeficiente de progresividad del sector i, igual a la diferencia entre el coeficiente de concentracin y el Gini del sector i, ERRE: Eficacia reditributiva relativa, igual coeficiente sectorial de la participacin en el cambio del Gini y la participacin en el subsidio total,
Fuente: Clculos del autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003,
Los resultados obtenidos reflejan que la magnitud de los subsidios evaluados alcanza la suma de $24,2 billones asignados durante 2003, equivalentes a 10,5% del PIB y a 14% de los ingresos totales de los hogares. De los servicios sociales bsicos analizados, los sectores de la educacin y la seguridad social en salud y pensiones transfirieron a las familias colombianas 84,8% del total de los subsidios, lo que signific igualmente, que de cada 100 pesos del valor agregado generado por
el pas y del total de ingresos primarios de los hogares colombianos, estos sectores transfirieron 9,1 y 12,1 pesos respectivamente. Sin embargo, fue la seguridad social en pensiones el sector que ms transfiri recursos, por 32,4% sobre el total de los subsidios, seguido muy cerca por el sector educativo con una participacin de 32%. En este ltimo sector sobresale el nivel educativo de primaria con 13,7% de este mismo total.
Luego del sector educativo y el sistema pensional de prima media, el sector de la seguridad social en salud (rgimen subsidiado ms subsidios de oferta) es el tercero en magnitud de subsidios transferidos con 18,2% del total de los subsidios, teniendo una mayor magnitud los subsidios (9,5%) de oferta frente a los transferidos por el rgimen subsidiado (8,6%), lo que refleja la gran tarea que le resta al sistema de salud para sustituir los subsidios de oferta en demanda. Entre tanto, el rgimen contributivo distribuye 2,2% de subsidios netos, descontando las contribuciones de los trabajadores a la seguridad social en salud y copagos en que incurren las familias para acceder al servicio44. Siguiendo en el mismo orden de magnitud, el cuarto lugar lo tiene el conjunto de servicios pblicos domiciliarios que transfieren 5% del total de los subsidios netos analizados. Aqu la Ley 142 de 1994 defini un sistema de subsidios cruzados a la demanda, en el cual los hogares de los estratos 1, 2 y 3 pagan tarifas subsidiadas respecto al costo unitario de prestacin del servicio que paga el estrato 4. Los hogares de los estratos 5 y 6, y los sectores de industria y comercio pagan contribuciones solidarias sobre la tarifa del estrato 4 para cubrir los subsidios otorgados. Cuando el monto de stos no alcanza a ser cubierto por las contribuciones, se transfieren recursos de los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos de cada uno de los servicios pblicos, de los presupuestos municipales y del Presupuesto Nacional. Por consiguiente, la magnitud del subsidio neto transferida por los servicios pblicos domiciliarios del Cuadro 2 tiene el descuento de las contribuciones solidarias de los estratos residenciales 5 y 6, pero contiene las contribuciones solidarias de los sectores de industria y comercio,
y en caso deficitario, incluye transferencias de los gobiernos central o municipal. Con menor orden de magnitud se encuentran la atencin al menor de siete aos o preescolar (3,8%), la alimentacin escolar a nios y jvenes de 5 a 18 aos de edad (2,6%), los parafiscales del subsidio familiar en dinero de las CCF (1,9%) y la capacitacin para el trabajo del Sena (1,8%), as como el subsidio para la adquisicin de vivienda de inters social (0,1%). Dado que el impacto sobre la distribucin del ingreso adems de magnitud es el grado de focalizacin o de progresividad de los subsidios, el orden dado por la magnitud de estos no es igual al orden que se da por la focalizacin. En focalizacin, el sector ms redistributivo es alimentacin escolar para nios y jvenes entre 5 y 18 aos de edad (Cs=-0,343), seguido por el rgimen subsidiado ms los subsidios de oferta en salud (Cs=-0,305) y la atencin al menor de 7 aos (Cs=-0,300), finalmente dentro de los sectores progresivos se encuentra la educacin, en donde los subsidios se distribuyeron con una progresividad leve (Cs=-0,099). Sin embargo, cuando se analiza la educacin por niveles, se presentan grandes contrastes: la primaria se acerca al nivel de progresividad del sector ms eficiente en focalizacin (Cs=-0,329); la secundaria alcanza aproximadamente la mitad de la progresividad de la primaria (Cs=-0,166); y la educacin superior es la ms regresiva despus del sistema pensional (Cs=0,402); lo que neutraliza la progresividad que alcanzan la primaria y la secundaria, dejando as la 35
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Este saldo positivo de beneficios distribuidos por el rgimen contributivo debe anularse al descontar las contribuciones patronales a la seguridad social, lo cual dejara al sistema en equilibrio.
distribucin casi homognea para el total de los subsidios del sector educativo. Los subsidios cruzados a la demanda del conjunto de servicios pblicos domiciliarios son levemente progresivos, su coeficiente de concentracin es levemente inferior a cero (-0,073) y su distribucin mejora un poco la curva de Lorenz de distribucin del ingreso primario. La casi nula progresividad de los servicios pblicos domiciliarios obedece principalmente a una baja correlacin de los niveles de ingreso con la estratificacin de los servicios pblicos y al impacto de la poltica de desmonte de los subsidios que afecta particularmente los estratos 1, 2 y 3. Con un coeficiente de concentracin mayor que cero, resultado de una distribucin del subsidio ms 36 que proporcional a la poblacin, se encuentran los sectores regresivos. De stos, el menos regresivo es el subsidio a la vivienda de inters social, su coeficiente de concentracin apenas llega a 0,072. Luego, de menor a mayor grado de regresividad continan: la capacitacin impartida por el Sena (0,261); el subsidio familiar en dinero entregado por las CCF (0,346); y el ms regresivo es la seguridad social en pensiones, a pesar de tener la mayor magnitud (1/3 del total de los subsidios evaluados). Al hacer el anlisis de incidencia del gasto pblico social ms exhaustivo, por subsectores y excluyendo el sistema contributivo en salud, se encuentra que el rgimen subsidiado en salud es el ms redistributivo con un coeficiente de concentracin de -0,409, despus que el 20% de la poblacin ms pobre recibi 40,9% del total del subsidio y slo 3,1% fue a manos de la poblacin
del quintil 5. Sin embargo, su focalizacin no es totalmente eficiente; de estos recursos el 40% de la poblacin ms rica recibi 11,4%. El programa de alimentacin escolar, es el ms progresivo despus del rgimen subsidiado, con un coeficiente de concentracin de -0,343 que refleja una asignacin de 36,8% al primer quintil y de 3% para el quintil de la poblacin ms rica. Muy cerca y en tercer lugar de progresividad se encuentra la educacin primaria, con un coeficiente de concentracin de -0,329, y distribuye 36,5% de los subsidios al primer quintil y 4,1% al quintil 5. Hay una significativa diferencia en progresividad en favor del Icbf respecto a otras instituciones oficiales de atencin al menor de siete aos. El Icbf tiene un coeficiente de concentracin de -0,322, que ubica a esta institucin en un cuarto lugar entre los subsectores analizados, mientras las otras instituciones oficiales de preescolar quedan en quinto lugar con -0,285 en su coeficiente de concentracin. Estas instituciones de atencin al menor de siete aos estn focalizando un poco ms de 60% del total de sus subsidios en 40% de la poblacin ms pobre. El sexto subsector en orden de progresividad es el servicio pblico de gas domiciliario por tubera, con un coeficiente de concentracin de -0,224. Este servicio lleg a los hogares colombianos a comienzos de la dcada anterior, lo cual le permiti asumir de manera ms fcil la legislacin instaurada durante esos mismos aos (Ley 142 de 1994), sin mayores rezagos tarifarios y con una estructura tarifaria donde slo hay subsidio para el consumo bsico por debajo del tope de supervivencia de los estratos 1 y 2. Esto garantiz una mayor focalizacin respecto a los dems servicios pblicos domiciliarios.
La distribucin de sus subsidios respecto a la curva de distribucin del ingreso primario muestra una distribucin montonamente creciente hasta el quintil 3, y a partir de ste, es montonamente decreciente hasta llegar a ser incluso negativo en el quintil 5 (mayores las contribuciones que los subsidios), la participacin llega a ser -11,9% mientras el quintil 1 recibe 14,9% del total de los subsidios netos. Los subsidios de oferta en salud (vinculados) son el sptimo subsector que mejor focaliza los subsidios, con un coeficiente de concentracin de -0,212. Estos subsidios debieran ser ms focalizados que los de demanda, dado que atienden a la poblacin pobre no cubierta por el sistema de seguridad social en salud. No obstante, 54,3% de los subsidios de oferta le llegan a los dos primeros quintiles, mientras los subsidios de demanda llegan en 72,4%. Los servicios pblicos domiciliarios de saneamiento bsico (agua, eliminacin de excretas y aseo), la educacin pblica en secundaria y el servicio de energa elctrica son los ltimos subsectores progresivos, con coeficientes de concentracin de -0,205, -0,166 y -0,022, respectivamente. En saneamiento bsico, las contribuciones del quintil ms rico son mayores que los subsidios que recibe, por lo tanto, su participacin en el total de los subsidios netos es negativa (-12,8%). Mientras el quintil ms pobre recibe ms subsidios que contribuciones, de modo que su participacin en este mismo total es positiva (14,8%), tambin son positivas y crecientes las participaciones de los quintiles 2, 3 y 4. La educacin pblica en secundaria no es muy eficiente en su focalizacin; apenas supera al servicio de energa elctrica en
progresividad dado que su participacin en el total del subsidio no es montonamente decreciente con el nivel de ingreso primario: el segundo quintil recibe 2,9 puntos porcentuales ms que el primero y entre los dos apenas reciben 50,7%. El servicio pblico de energa elctrica tiene una distribucin casi igualitaria respecto a la distribucin del ingreso primario, y su coeficiente de concentracin est muy cercano a cero. El subsector ms regresivo es la seguridad social en pensiones. La participacin en el total de su subsidio es montonamente creciente respecto a la distribucin del ingreso. El 20% de la poblacin ms pobre apenas recibi 0,3% del subsidio, mientras que 20% de la poblacin ms rica lleg a recibir 79,8%; por consiguiente, su coeficiente de concentracin es el ms alto de los analizados (0,722). De la misma manera, la educacin superior no est llegando a la poblacin ms pobre. La educacin superior le garantiza a la poblacin pobre, en el mediano y largo plazo, la consecucin de mejores empleos, la generacin de mayores ingresos y, por lo tanto, la movilidad social y el mejoramiento de sus condiciones de vida. No obstante, este papel no lo cumple el sistema pblico de educacin superior; al contrario, despus de las pensiones, es el siguiente subsector que ms concentra el ingreso (Cs=0,402), el primer quintil recibe 2,5% del total del subsidio, mientras el quintil ms rico recibe 41,6%. El tercero y cuarto lugar en orden de regresividad son los parafiscales distribuidos por las CCF (Cs=0,346) y por el Sena (Cs=0,261). El 1,2% del total de los recursos destinados al subsidio familiar en dinero entregados por las CCF lo recibieron el quintil de las familias ms pobres, mientras la mayor 37
parte, 35,2% de estos recursos fueron a las familias del quintil ms rico. La capacitacin para el trabajo impartida por el Sena, igualmente, no le est dando mayores oportunidades a la poblacin pobre, slo 8,9% del total de este parafiscal llega al primer quintil y el quintil 5 recibe 30,7% de este total. Los subsidios otorgados por las CCF y el Sena, junto a las pensiones, adems de ser concentradores de ingreso, estn ligados al mercado laboral formal: las pensiones, a travs de transferencias directas del Estado a los hogares; y el subsidio familiar en dinero y la capacitacin para el trabajo mediante transferencias entre hogares (parafiscales). Por lo tanto, la mayora de ocupados que son trabajadores informales o con empleos precarios, y peor aun, la poblacin desocupada no tienen acceso a estos subsidios. 38 Finalmente, el subsidio familiar de vivienda y la telefona fija tienen unos coeficientes de concentracin positivos y cercanos a 0, respectivamente de 0,072 y 0,032, que reflejan una progresividad leve, puesto que presentan una distribucin casi igualitaria de los subsidios respecto al ingreso primario. Del total del impacto redistributivo de los sectores sociales bsicos analizados sobre los ingresos de las familias colombianas, el sector de la educacin particip en ms de la mitad de las 4945 milsimas del cambio del Gini con 54,3%; especialmente, la educacin bsica en primaria, que aport 33,2% de este cambio. Ms de la tercera parte del cambio total en el Gini la aport el sistema general de seguridad social en salud (38,2%), siendo el rgimen subsidiado el de mayor contribucin a este cambio con 18,4%. En este orden, y en tercer lugar,
se encuentra la atencin al menor de siete aos, con un aporte relativo en el cambio del Gini de 9%, un poco ms que el conjunto de los servicios pblicos domiciliarios, cuyo aporte llega a 8,8%, siendo este ltimo sector de menos impacto redistributivo pero de magnitud mayor que la atencin al menor de siete aos, pues alcanza 5% del total de gasto social analizado respecto a 3,8% de esta ltima. La alimentacin escolar con 6,5%, es el quinto sector que aporta ms al cambio del Gini, ms por su alta focalizacin que por su magnitud, es el segundo en focalizacin despus del rgimen subsidiado, y en magnitud apenas llega a 2,6% del total de los subsidios analizados. El subsidio familiar en dinero de las CCF, la capacitacin para el trabajo y el subsidio familiar de vivienda apenas aportan 1,6% del total del cambio entre el Gini inicial y final; entre tanto, la seguridad social en pensiones es el nico sector que incrementa el Gini y lo hace en 9 milsimas, que representan un cambio relativo negativo de 18,5%. Respecto al anlisis de la ERRE, los servicios bsicos sociales que se analizan en este estudio se clasifican en tres grupos: el primero lo constituyen, los servicios sociales bsicos sobresalientes, con una contribucin a la disminucin de la desigualdad respecto a la magnitud relativa del subsidio superior a dos; en su orden se encuentran, el subsidio del rgimen contributivo en salud neto de contribuciones laborales y copagos, el subsidio otorgado por el servicio pblico de gas domiciliario por tubera neto de contribuciones de los estratos 5 y 6, la alimentacin escolar, la educacin pblica
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Este valor es mayor que el efecto del total de los subsidios anotado anteriormente, dado que aqu se estn sumando los efectos parciales de cada uno de los subsidios y puede haber traslape en la suma de estos efectos parciales.
en bsica primaria, la atencin al menor de siete aos por parte del Icbf y de otras instituciones oficiales, el rgimen subsidiado en salud y el agua potable-saneamiento bsico, para los cuales el gasto adicional reduce la desigualdad dos veces ms de lo que se logra con el promedio de todos los sectores. Los servicios sociales bsicos con valores de ERRE entre uno y dos, se clasifican con una eficacia aceptable en la contribucin a la equidad en relacin con la magnitud relativa del subsidio, en este grupo se encuentran: la educacin bsica en secundaria, los servicios pblicos de energa elctrica y telefona fija, los subsidios de oferta en salud y el subsidio familiar de vivienda. El gasto adicional en estos servicios sociales bsicos logra reducir la desigualdad entre una y dos veces ms que el promedio de todos los sectores. El tercer grupo de servicios sociales bsicos, entre los cuales se encuentran, los parafiscales referentes al subsidio familiar en dinero de las CCF y la capacitacin para el trabajo del Sena, la educacin superior y la seguridad social en pensiones, tiene un ndice ERRE menor que uno; por lo tanto, el incremento del gasto en estos sectores causa una reduccin de la desigualdad menor que el promedio. El gasto adicional en pensiones, marginalmente, no slo produce menor desigualdad que el promedio de todos los servicios o que cada uno de los servicios analizados individualmente, sino que genera mayor desigualdad (ERRE=-0,572).
disminucin en el nivel de focalizacin del gasto en primaria, ya que su coeficiente de concentracin pasa de -0,347 a -0,329; en secundaria, aumenta la focalizacin de -0,124 a -0,166; y en superior, la concentracin crece notablemente de 0,334 a 0,402. En salud, por las reformas estructurales de la dcada anterior, especialmente la Ley 100 de 1993 que cre el rgimen subsidiado, la focalizacin de su gasto pblico aument extraordinariamente: de un coeficiente de concentracin regresivo de 0,258 pas a uno progresivo de -0,409 para el rgimen subsidiado y de -0,212 para los subsidios de oferta. En cuanto a los servicios pblicos domiciliarios, el de energa elctrica se mantiene alrededor de la distribucin igualitaria, pero su coeficiente de concentracin cambia de signo y en 2003 es un poco progresivo, de 0,070 a -0,022; el servicio de gas domiciliario cambi de regresivo (Cs=1,45) a altamente progresivo (Cs=-0,224); los de saneamiento bsico disminuyeron su progresividad pasando de Cs=-0,231 a Cs=-0,205. La disminucin significativa de la progresividad de los servicios de saneamiento bsico se explica, en parte, por las polticas de reestructuracin de las tarifas y de costos de las empresas de servicios pblicos domiciliarios llevadas a cabo en los ltimos aos, en detrimento de los usuarios de estratos bajos; sin embargo deben tomarse en consideracin, igualmente, los aumentos en coberturas que han logrado estos servicios en el primer quintil y en la zona resto del pas (Captulo II). Por su parte, el Icbf disminuy su alta focalizacin. 39
Comparando los resultados de 2003 con los encontrados por Vlez (1996) para 1992, para los sectores comparables se encuentra que el total de gasto en educacin mejora muy poco su nivel de focalizacin. Sin embargo, se observa una leve
Su coeficiente de concentracin pas de -0,374 a -0,322; y el subsidio familiar de vivienda, de ser levemente redistributivo cambi a levemente regresivo, si se tiene en cuenta que en el anlisis de 1992 slo se incluy el Inurbe y en el de 2003,
adems del Inurbe, las CCF, los fondos municipales de vivienda, el Banco Agrario, Caja de Vivienda Popular, el Forec y la Federacin Nacional de Cafeteros.
contribuyentes a los usuarios de los estratos 5 y 6, que financian una parte de los subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2, y 3; el faltante lo cubren los fondos de solidaridad y recursos de los entes territoriales y del Estado.
1. Los sistemas contributivos: el rgimen contributivo de salud y los servicios pblicos domiciliarios Los servicios sociales bsicos analizados en este documento son de tres clases, de acuerdo con su financiacin: i) los sectores que transfieren subsidios directos del Tesoro Nacional a las familias colombianas (rgimen subsidiado y subsidios de oferta en salud, atencin al menor de siete aos, alimentacin escolar y el subsidio familiar de vivienda); ii) los parafiscales transferidos a travs de la capacitacin para el trabajo impartida por 40 el Sena y el subsidio familiar en dinero de las CCF; y iii) los sistemas contributivos solidarios donde hay transferencias entre los hogares, y en algunos casos, se presentan transferencias del Estado o de recursos parafiscales (en este grupo se encuentran el rgimen de prima media en pensiones, el rgimen contributivo en salud y los servicios pblicos domiciliarios). El rgimen de pensiones de prima media se financia a travs de transferencias intergeneracionales entre hogares; la poblacin ocupada formal actual contribuye para pagar las mesadas de los pensionados que ya adquirieron este derecho, y como el sistema no es autosostenible, el Estado financia una parte de las mesadas. El rgimen contributivo se financia con contribuciones que equivalen a 12% de los salarios bsicos de los trabajadores, de los cuales, 4 puntos porcentuales los pagan los mismos trabajadores; y los restantes 8 puntos los empleadores. Los servicios pblicos domiciliarios tienen como sus
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Por otra parte, en el anlisis de incidencia del gasto pblico social de la anterior seccin, se tuvieron en cuenta los subsidios netos, es decir, a los beneficios se les descontaron las contribuciones y los costos en que incurren los hogares para acceder a los servicios. Sin embargo, el sistema contributivo de aseguramiento en salud y los servicios pblicos domiciliarios46 pueden presentar inequidades entre los hogares en dos vas: en primer lugar, por la contribucin que pagan; y en segundo lugar por el beneficio que reciben. Qu tanto son progresivas o regresivas estas contribuciones? y qu tanto son progresivos o regresivos estos beneficios? son las preguntas que se resuelven en est seccin. En el Cuadro 3 se muestran, para el rgimen contributivo de salud, el conjunto de los servicios pblicos domiciliarios y para cada uno de los servicios, las magnitudes de los beneficios y las contribuciones en trminos del PIB y del ingreso primario de los hogares, la participacin de cada quintil en el total de beneficios recibidos o de las contribuciones pagadas por los hogares, los coeficientes de concentracin y progresividad, y el cambio absoluto en el Gini. Los coeficientes de concentracin y progresividad se leen de manera opuesta, segn sean contribuciones o beneficios. Para las contribuciones (beneficios), cuando estos coeficientes son positivos (negativos) hay
El sistema de pensiones de prima media no se evala aqu, puesto que la ECV-2003 no tiene informacin sobre las contribuciones.
progresividad respecto a la lnea igualitaria para el coeficiente de concentracin y respecto a la curva de Lorenz de distribucin del ingreso primario para
el coeficiente de progresividad (Panel G). El signo negativo (positivo) de estos coeficientes significa regresividad de las contribuciones (beneficios).
Cuadro 3 El efecto redistributivo de los subsidios cruzados a la demanda Total nacional - 2003
Magnitud del subsidio Sectores PIB Salud Rg. Contributivo (+) Beneficios (-) Costos Total servicios pblicos (+) Beneficios (-) Costos Acueducto-Saneam. Bsico (+) Beneficios (-) Costos Energa (+) Beneficios (-) Costos Gas (+) Beneficios (-) Costos Telefona fija (+) Beneficios (-) Costos % Hogar 0,24 2,11 1,88 0,53 0,73 0,20 0,17 0,29 0,12 0,24 0,27 0,03 0,01 0,01 0,00 0,11 0,15 0,04 0,32 2,82 2,51 0,71 0,98 0,26 0,23 0,39 0,16 0,32 0,36 0,04 0,01 0,02 0,01 0,15 0,20 0,05 % Ingr. 1 18,0 3,2 1,4 14,5 10,7 0,4 14,8 8,9 0,5 16,2 14,4 0,3 14,9 10,9 0,0 10,2 7,6 0,3 2 50,3 9,0 3,9 20,7 15,2 0,2 23,7 14,0 0,2 20,4 18,1 0,4 26,3 19,3 0,1 16,2 12,0 0,4 Focalizacin Quintiles de ingreso 3 90,6 18,7 9,6 28,5 21,2 1,4 33,0 20,2 2,0 24,6 21,7 0,5 37,5 27,5 0,2 29,0 21,5 0,6 4 121,0 31,8 20,6 33,9 25,7 3,5 41,4 25,9 3,7 27,1 24,3 3,0 33,3 25,3 3,3 36,9 28,0 3,3 5 -179,9 37,2 64,6 2,5 27,1 94,5 -12,8 30,9 93,7 11,7 21,5 95,8 -11,9 17,0 96,4 7,6 30,9 95,4 Progresividad Csi -1,496 0,370 0,605 -0,073 0,175 0,853 -0,205 0,228 0,848 -0,022 0,081 0,860 -0,224 0,068 0,860 0,032 0,252 0,861 Psi % -204,6 -18,0 5,5 -62,3 -37,5 30,4 -75,4 -32,2 29,9 -57,1 -46,8 31,1 -77,4 -48,2 31,1 -51,7 -29,8 31,1 Cambio absoluto Gini -0,004 -0,003 -0,001 -0,004 -0,004 -0,001 -0,002 -0,001 0,000 -0,002 -0,002 0,000 0,000 0,000 0,000 -0,001 -0,001 0,000
41
Nota: Csi: Coeficiente de concentracin del sector i, Psi: Coeficiente de progresividad del sector i, igual a la diferencia entre el coeficiente de concentracin y el coeficiente Gini del sector i.
Fuente: Clculos de autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003,
Para el rgimen contributivo en salud, se observa que la magnitud de los beneficios entregados a las familias equivale a 2,1% del PIB, mientras que las contribuciones de los trabajadores (4% de sus salarios bsicos) y los dineros de bolsillo llegan a 1,9% del PIB, lo que da como resultado un subsidio neto de 0,2% del PIB. En la cuenta de las contribuciones no se incluyen las de los empleadores (8% de los salarios bsicos pagados); por consiguiente, el subsidio neto debera ser cero
o cercano a cero si este monto se incluyera. En cuanto a focalizacin, los beneficios entregados son concentradores del ingreso (Cs=0,370), pero son mucho ms progresivas las contribuciones (Cs=0,605), lo que arroja un efecto neto en progresividad bastante favorable al rgimen contributivo. El quintil 5 pag 64,6% del total de las contribuciones, mientras recibi 37,2% del total de los beneficios.
En todos los servicios pblicos domiciliarios la magnitud de los beneficios recibidos por los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 es mayor que la de las contribuciones de los usuarios de los estratos 5 y 6. Sin embargo, en las contribuciones slo se contabilizan las residenciales no as las de los sectores industrial y comercial, ni las transferencias de los entes territoriales y del Estado. Las estructuras tarifarias de los servicios pblicos, muestran una mayor progresividad de las contribuciones frente a la regresividad de los beneficios, las familias del quintil 5 pagan alrededor de 95% de las contribuciones mientras reciben en promedio, de todos los servicios, 27,1% de los beneficios. El ms regresivo en la distribucin de stos es la telefona fija, con un coeficiente de concentracin de 0,252; luego, agua potable 42 y saneamiento bsico, con 0,228; y por ltimo, energa elctrica y gas natural por tubera, con coeficientes de concentracin de 0,081 y 0,068, respectivamente. Todos los servicios pblicos tienen un nivel alto de progresividad en sus contribuciones, sus coeficientes de concentracin se ubican alrededor de 0,860. 2. Un contraste entre las cabeceras municipales versus el resto La Encuesta de Calidad de Vida report un total de 43,7 millones de personas en 2003, de las cuales 73,5% residen en las cabeceras municipales. La distribucin de los subsidios netos evaluados favoreci a esta poblacin, la cual lleg a 78% de un total de $24,2 billones que recibi la poblacin colombiana. Esta distribucin de los subsidios netos fue ms que proporcional respecto al porcentaje de poblacin, a favor de las cabeceras municipales, lo
que genera mayores inequidades entre las dos zonas de residencia, con el agravante de que la poblacin residente de la zona resto apenas particip con 11,5% del total de ingreso primario nacional y, adems, se ubica en su mayora, en el quintil ms pobre de la distribucin nacional del ingreso. Esto indica que una poltica igualitaria de distribucin de subsidios a toda la poblacin residente en la zona resto generara grandes efectos progresivos a nivel nacional. Los subsidios ms redistributivos en favor de la zona resto, es decir, que entregan un porcentaje de subsidio neto respecto a su total mayor que el porcentaje de poblacin residente en esta zona (26,5%), son en orden de importancia: la alimentacin escolar de nios y jvenes, que suministr a esta zona un poco ms de la mitad del total de sus subsidios (50,3%); la educacin primaria (47,4%), el rgimen subsidiado (40,6%), la atencin al menor de siete aos por instituciones oficiales diferentes al Icbf (40,1%), el subsidio familiar de vivienda (39,8%), la atencin al menor de siete aos del Icbf (36,1%), el rgimen subsidiado de salud (34,6%), los subsidios de oferta de salud (32,1%) y, por ltimo, la educacin secundaria (27,8%). Los dems sectores aumentaron las inequidades entre las cabeceras municipales y la zona resto, principalmente las pensiones, que entregaron slo 4,4% de sus subsidios a las familias de la zona resto. Le siguen la educacin superior, que entreg 7,1%; el subsidio familiar en dinero, que suministr 8,1%; el conjunto de servicios pblicos domiciliarios, con 14,6%47; y la capacitacin para el trabajo suministrada por el Sena, con 18,6%.
47
Esto responde a las bajas coberturas de la zona resto, debido a costos ms altos para ampliar cobertura. Sin embargo, el servicio pblico domiciliario que ms transfiere es el de energa elctrica, con 21,8% del total de sus subsidios netos. Despus estn la telefona fija, con 11,5%; acueducto y saneamiento bsico, con 7,2%; y por ltimo, el gas natural, con slo 3,4%.
Cuadro 4 El efecto redistributivo de los subsidios netos de los servicios sociales bsicos Total nacional cabeceras municipales - 2003
Magnitud del subsidio Sectores % PIB Educacin Primaria Secundaria Superior Salud Subs. + Oferta Rg. Subsidiado Subsidios de oferta Salud Rg. Contributivo Pensiones Servicios pblicos Acueducto-Saneam. Bsico Energa Gas Telefona fija Atencin al menor 7 aos Icbf Otros oficiales Alimentacin escolar Sub. Familiar (CCF) Capacitacin Vivienda Total 2,35 0,77 0,82 0,76 1,29 0,60 0,69 0,14 3,31 0,46 0,16 0,19 0,01 0,10 0,25 0,10 0,14 0,14 0,18 0,16 0,01 8,15 % Ingr. Hogar 3,55 1,16 1,24 1,15 1,96 0,91 1,04 0,21 5,00 0,69 0,24 0,28 0,02 0,15 0,38 0,16 0,22 0,21 0,27 0,24 0,01 12,31 % Subs. Total 28,36 9,29 9,86 9,21 15,61 7,27 8,34 1,69 39,95 5,51 1,92 2,27 0,13 1,19 3,00 1,26 1,75 1,68 2,19 1,90 0,09 100,00 1 14,57 23,97 17,39 2,07 27,50 33,49 22,27 18,94 0,22 12,08 13,72 12,25 14,69 8,81 19,96 23,56 17,37 23,06 1,02 4,96 9,32 10,61 2 20,59 28,46 25,81 7,06 28,31 33,65 23,66 62,17 1,61 20,24 23,53 19,06 26,68 16,47 30,81 29,62 31,67 29,98 13,39 6,70 11,97 14,93 3 21,58 23,80 25,08 15,58 21,03 18,67 23,10 127,80 4,54 29,64 33,62 25,63 37,51 30,00 26,04 23,29 28,02 26,35 18,38 16,74 9,21 16,97 Focalizacin Quintiles de ingreso 4 23,60 17,42 22,08 31,46 15,49 10,13 20,16 191,00 12,83 36,90 43,29 30,47 34,15 39,14 18,54 20,31 17,27 15,68 30,32 36,06 39,75 21,71 5 19,67 6,36 9,64 43,84 7,67 4,06 10,81 -299,91 80,80 1,15 -14,16 12,58 -13,02 5,57 4,65 3,23 5,68 4,93 36,89 35,55 29,76 35,77 Progresividad Csi 0,05 -0,19 -0,08 0,43 -0,22 -0,34 -0,12 -2,36 0,73 -0,06 -0,20 0,03 -0,23 0,03 -0,18 -0,20 -0,16 -0,21 0,36 0,36 0,24 0,24 Psi % -55,74 -79,76 -68,62 -17,71 -83,12 -95,33 -72,48 -296,60 12,11 -66,45 -81,11 -57,51 -83,96 -57,93 -78,78 -81,30 -76,97 -81,48 -24,55 -25,18 -36,60 -37,42 Efecto redistributivo Cambio neto Gini Absoluto -0,02 -0,01 -0,01 0,00 -0,01 -0,01 -0,01 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -0,04 % Vertical 50,96 28,66 20,67 1,75 33,94 19,06 14,99 10,86 -20,95 9,63 4,14 4,19 0,41 1,88 8,10 3,41 4,91 5,29 0,92 1,11 0,14 100,00 1,80 3,09 2,10 0,19 2,17 2,62 1,80 6,41 -0,52 1,75 2,15 1,85 3,23 1,59 2,70 2,71 2,81 3,15 0,42 0,58 1,54 1,00 ERRE
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Nota: Csi: Coeficiente de concentracin del sector i. Psi: Coeficiente de progresividad del sector i, igual a la diferencia entre el coeficiente de concentracin y el Gini del sector i. ERRE: Eficacia redistributiva relativa, igual coeficiente sectorial de la participacin en el cambio del Gini y la participacin en el subsidio total.
Fuente: Clculos de autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003.
En trminos del PIB, la magnitud de los subsidios recibidos por las cabeceras municipales equivale a 8,2%, mientras la zona resto apenas recibi 2,3%. Sin embargo, estos subsidios cobraron mayor importancia para las familias residentes de la zona resto, ya que por cada cien pesos percibidos de ingreso primario, recibieron 26,6 pesos en subsidios, frente a 12,3
pesos que recibieron las familias de las cabeceras municipales. Slo en educacin y salud la poblacin del resto percibi 20,9 pesos en subsidios por cada cien pesos de ingreso primario, mientras por estos mismos conceptos, a la poblacin de las cabeceras municipales llegaron 5,7 pesos por cada cien pesos de su ingreso primario. (Vanse cuadros 4 y 5).
Cuadro 5 El efecto redistributivo de los subsidios netos de los servicios sociales bsicos Total nacional resto de cabeceras municipales - 2003
Magnitud del subsidio Sectores % PIB Educacin Primaria Secundaria Superior Salud Subs. + Oferta Rg. Subsidiado Subsidios de oferta Salud Rg. Contributivo Pensiones Servicios Pblicos Acueducto- Saneam. Bsico Energa Gas Telefona fija Atencin al menor de 7 aos Icbf Otros oficiales 1,07 0,69 0,32 0,06 0,65 0,32 0,33 0,10 0,15 0,08 0,01 0,05 0,00 0,01 0,16 0,06 0,10 0,14 0,02 0,04 0,01 2,30 % Ingr. Hogar 12,36 8,03 3,65 0,68 7,47 3,69 3,78 1,11 1,76 0,90 0,14 0,61 0,00 0,15 1,80 0,68 1,12 1,63 0,19 0,41 0,06 26,58 % Subs. Total 44,63 29,00 13,19 2,45 26,98 13,33 13,65 4,01 6,37 3,26 0,51 2,20 0,02 0,53 6,52 2,46 4,05 5,88 0,67 1,47 0,21 100,00 1 45,3 50,4 40,9 8,7 47,2 55,0 39,6 16,7 1,3 28,5 28,5 30,4 19,5 20,7 53,1 57,4 50,5 50,4 3,2 26,5 25,3 41,5 2 27,8 27,4 29,4 23,6 30,0 27,4 32,4 32,9 9,9 23,5 25,7 25,2 16,3 14,5 25,6 24,9 25,9 27,3 19,5 24,1 25,3 27,0 3 15,9 13,7 17,1 35,4 15,8 11,4 20,0 36,1 10,4 21,6 24,3 20,8 37,1 21,7 13,1 9,7 15,1 12,5 26,2 17,5 27,5 16,2 Focalizacin Quintiles de ingreso 4 8,4 6,9 9,6 19,3 5,9 4,9 6,8 18,5 21,3 16,3 17,3 15,2 8,6 19,7 5,9 5,4 6,2 8,7 35,0 22,8 7,4 9,4 5 2,7 1,6 3,0 13,0 1,2 1,3 1,1 -4,1 57,2 10,2 4,2 8,4 18,5 23,4 2,3 2,5 2,2 1,2 16,0 9,2 14,6 5,8 Progresividad Csi -0,433 -0,486 -0,398 0,011 -0,473 -0,532 -0,415 -0,236 0,529 -0,180 -0,242 -0,222 -0,050 0,050 -0,493 -0,530 -0,470 -0,479 0,145 -0,173 -0,187 -0,365 Psi % -52,5 -57,8 -49,1 -8,2 -56,5 -62,5 -50,8 -32,9 43,7 -27,3 -33,4 -31,5 -14,3 -4,2 -58,5 -62,3 -56,3 -57,2 5,2 -26,6 -28,0 -45,7 Efecto redistributivo Cambio neto Gini Absoluto -0,043 -0,026 -0,018 -0,003 -0,006 -0,010 0,003 0,001 0,004 -0,009 -0,003 -0,002 0,000 -0,001 -0,008 -0,003 -0,004 -0,006 -0,001 0,001 0,000 -0,067 % Vertical 64 40 26 4 9 15 -5 -2 -6 13 4 2 0 2 12 5 6 9 1 -1 0 100 1,442 1,364 1,992 1,671 0,338 1,148 -0,335 -0,462 -0,947 4,039 8,508 1,118 5,531 2,990 1,912 1,864 1,548 1,461 2,015 -0,808 0,235 1,00 ERRE
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Alimentacin escolar Subsidio Familiar (CCF) Capacitacin Vivienda Total
Nota: Csi: Coeficiente de concentracin del sector i, Psi: Coeficiente de progresividad del sector i, igual a la diferencia entre el coeficiente de concentracin y el Gini del sector i, ERRE: Eficacia redistributiva relativa, igual coeficiente sectorial de la participacin en el cambio del Gini y la participacin en el subsidio total.
Fuente: Clculos de autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003,
En
focalizacin,
manteniendo
la
distribucin
de ingreso, hasta llegar a 35,8% la del quintil ms rico. En la zona resto, el total de los subsidios se distribuye montonamente decreciente, el quintil ms pobre recibe la mayor parte de los subsidios (41,5%), y luego, cae esta participacin hasta llegar a 5,8% para el ltimo quintil de ingreso. En general, se observa una mejor focalizacin, con mucho menos magnitud, de los servicios sociales bsicos en la zona resto frente a las cabeceras municipales.
nacional del ingreso para las cabeceras municipales y para la zona resto, hay progresividad para el total de los subsidios netos (Cs=-0,365) recibidos por esta ltima frente a la regresividad que presentan las primeras (Cs=0,236). creciente, En el las cabeceras quintil municipales el total de los subsidios se distribuye montonamente primer participa de 10,6% y crece la participacin por nivel
Este comportamiento se explica porque los hogares residentes de la zona resto son los ms pobres y se ubican en su mayor parte en los primeros quintiles de la distribucin del ingreso.
ms eficientes los subsidios de mayor focalizacin. En el Cuadro 6 se observa, para cada subsidio neto ordenado por su magnitud, su impacto sobre la reduccin de la incidencia, la brecha y la severidad de la pobreza por insuficiencia de ingresos, y la efectividad por billn de pesos. Para el indicador de incidencia de pobreza, los
C. Impactos de los subsidios en la pobreza: eficiencia de los principales programas sociales bsicos
Esta seccin sigue a Nez y Espinosa (2004); los resultados presentan los problemas sealados por estos autores. En ausencia de datos longitudinales y evaluaciones de impacto de los programas, esta es una forma de aproximarse al problema de eficiencia. Los impactos de los subsidios en la pobreza por insuficiencia de ingresos dependen ms del percentil de ingresos en donde se ubique la Lnea de Pobreza (LP) , que de la magnitud o
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programas sociales bsicos ms efectivos por billn de pesos son la recoleccin de basuras, seguida de cerca por el rgimen contributivo en salud49. Estos subsidios tienen usuarios muy prximos a la LP y que, al recibir alguno de los dos subsidios, dejan su condicin de pobreza. Programas de alta focalizacin como la alimentacin escolar, la atencin al menor de siete aos y la educacin primaria con la mayora de usuarios por debajo de la mediana de la distribucin del ingreso no producen mayor impacto sobre reducciones en la incidencia de pobreza. Finalmente, programas como las pensiones y la educacin superior, con una gran magnitud pero con alta concentracin del ingreso, de igual manera, no tienen gran relevancia en impactos sobre este indicador. 45
el grado de focalizacin de los subsidios. En este caso, el valor inicial de la incidencia de pobreza se ubica en 54,6%, lo que implica que tienen mayor impacto sobre este indicador los programas sociales con muchos ms usuarios cerca y por debajo del percentil de la LP. Para la brecha de pobreza y la severidad de pobreza (Foster-greer-thorbecke), son
48
49
Para este anlisis se tom el valor de la LP estimada por el Dane con base en la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1984-1985. Al ingreso per cpita de los hogares ajustado a Cuentas Nacionales se le descontaron todos los subsidios para hallar el impacto de cada subsidio en la pobreza. Tngase en cuenta que se distribuye como subsidio neto las contribuciones de los empleadores.
Cuadro 6 Anlisis de sensibilidad Cambios en indicadores de pobreza despus de subsidios Total nacional - 2003
Magnitud Subsidios Subsidio Mill $ ao Antes de subsidios Despues de: Pensiones Educacin primaria Educacin secundaria Salud vinculados Salud subsidiado 7.842.991 3.313.654 2.565.142 2.304.816 2.086.145 53,82 52,65 53,03 52,92 53,19 53,95 54,16 54,19 53,77 54,38 54,40 54,31 54,49 54,37 54,44 54,47 54,50 54,56 54,54 54,56 54,57 43,34 24,89 22,51 23,53 24,26 23,75 24,98 24,70 24,94 24,92 25,12 25,13 24,91 24,97 25,12 25,11 25,12 25,18 25,20 25,18 25,23 25,22 16,10 14,94 12,75 13,77 14,60 14,08 15,12 14,75 15,00 15,29 15,19 15,19 14,96 15,00 15,18 15,16 15,16 15,22 15,23 15,22 15,25 15,25 8,34 0,76 1,94 1,56 1,67 1,39 0,64 0,42 0,39 0,82 0,21 0,19 0,28 0,10 0,22 0,15 0,12 0,08 0,03 0,05 0,02 0,02 11,25 0,34 2,73 1,71 0,98 1,48 0,25 0,54 0,30 0,32 0,12 0,11 0,33 0,27 0,12 0,13 0,11 0,06 0,04 0,05 0,01 0,02 9,14 0,33 2,52 1,50 0,66 1,19 0,15 0,52 0,26 -0,03 0,07 0,07 0,30 0,27 0,09 0,11 0,10 0,05 0,04 0,04 0,01 0,01 6,92 0,10 0,58 0,61 0,72 0,67 0,34 0,67 0,72 1,53 0,47 0,43 0,73 0,30 0,87 0,63 0,69 0,65 0,65 1,54 0,81 0,84 0,47 0,04 0,82 0,67 0,43 0,71 0,14 0,85 0,55 0,59 0,27 0,25 0,87 0,82 0,47 0,56 0,67 0,45 0,97 1,76 0,43 0,67 0,38 0,04 0,76 0,58 0,29 0,57 0,08 0,82 0,48 -0,05 0,17 0,17 0,79 0,81 0,36 0,46 0,60 0,38 0,94 1,48 0,41 0,56 0,29 H 54,59 Indicadores pobreza Porcentaje (%) HI 25,24 P2 15,27 H Reduccin Porcentaje (%) HI P2 H Efectividad Por billn $ HI P2
46
Educacin superior 1.861.148 Alimentacin escolar 633.645 Energa elctrica 545.007 Salud contributivo 534.875 Subsidio familiar 447.440 Capacitacin 436.497 Preescolar 5 - 6 378.361 Icbf 0 - 4 328.828 Telefona 251.945 Agua potable 230.023 Preescolar 0 - 4 168.976 Alcantarillado 128.370 Icbf 5 -6 40.448 Recoleccin basuras 30.405 Subsidio familiar vivienda 28.734 as natural domiciliario 24.682 Total subsidios 24.182.132
Nota: H=Incidencia, HI=Brecha de pobreza y P2 = Foster-Greer-Thorbecke. Severidad.
Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003-Dane.
El servicio pblico de recoleccin de basuras, as como en la incidencia de pobreza, es el ms efectivo en la reduccin de la brecha de pobreza, no obstante su pequea magnitud. Le siguen en mayor eficiencia por billn de pesos, los programas de mayor focalizacin como la atencin al menor preescolar de cinco a seis aos, tanto del Icbf como de los dems establecimientos oficiales, la alimentacin escolar, la educacin primaria, la atencin al menor de cinco aos del Icbf y el rgimen subsidiado de salud. Por su parte, los subsidios regresivos como las pensiones, la
educacin superior y los parafiscales del Sena y las CCF no tienen mayor impacto sobre la reduccin de la brecha de pobreza. Los programas de subsidios de mayor focalizacin son los que afectan la severidad de la pobreza con mayores reducciones por billn de pesos, entre ellos se encuentran: el servicio pblico de recoleccin de basuras, la atencin al menor de cinco aos y al preescolar de cinco a seis aos (tanto del Icbf como de los dems establecimientos oficiales) la alimentacin escolar, la educacin primaria y
secundaria, y el rgimen subsidiado de salud. Los subsidios concentradores del ingreso vuelven a ser los menos eficientes en la reduccin de la severidad de la pobreza. Segn el Grfico 1 del panel H, las pensiones
Panel H: Ordenamiento de los programas sociales bsicos por eficiencia y efectividad. Total nacional, 2003
3,5 3,0 2,5 % del PIB 2,0 1,5
P5 P8 P1
Grfico 1
tienen la mayor participacin en trminos del PIB, sin embargo, fue el subsidio que, en trminos relativos, lleg menos a la poblacin pobre. En contraste con el sistema pensional, los ms eficientes son los subsidios netos distribuidos por el programa de alimentacin escolar, la atencin al menor de cinco aos y al preescolar de cinco a seis aos, la educacin primaria y secundaria, el rgimen subsidiado y los subsidios de oferta en salud, destinan la mayor parte de los recursos a la poblacin pobre con una magnitud muy inferior a las pensiones. Con menor eficiencia se encuentran: la educacin superior, con una magnitud aceptable (0,8% del PIB); los parafiscales del Sena y las CCF, y los servicios pblicos domiciliarios (excepto el gas domiciliario por tubera), que destinan menos de 50% de sus recursos a la poblacin pobre. Para medir la efectividad, en el Grfico 2 del Panel H, se tomaron las coberturas brutas de la
P4 P9
1,0 0,5
P6 P2 P3 P11 P16 P15 P13 P14 P17 P18 P19
P7
0,0 0
P10 P12
P20
P21
10 20 30 40 50 60 70 80 Eficiencia: % del gasto destinado a la poblacin pobre
90
Grfico 2
3,5 3,0 2,5 % del PIB 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
P2 P6 P3 P7 P9 P5 P8 P1
P4
47
P18 P16 P21
P17 P20 P19 P15 P14
P11
P12
P10
P13
20
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100
120
Efectividad: % de poblacin pobre cubierta
Grfico 3
Efectividad: % de poblacin pobre cubierta 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10
P1 P6 P8 P3 P2 P16 P11 P15 P14 P19 P18 P10 P12 P9 P20 P17 P21 P7 P13 P5 P4
poblacin pobre de 0 a 5 aos para la atencin al menor de cinco aos, de 5 a 6 para preescolar, de 7 a 11 aos para educacin primaria, de 12 a 17 para educacin secundaria, de 18 a 24 para educacin superior y de 5 a 18 aos para el programa de alimentacin escolar. Las poblaciones pobres afiliadas a los regmenes subsidiado y contributivo50 en salud divididas por el total de
20
30
40
50
60
70
80
90
100 110 120
Eficiencia: % del gasto destinado a la poblacin pobre

50
Para este anlisis de efectividad slo se consideraron los beneficios transferidos a los hogares, no se descontaron las contribuciones hechas por ellos al sistema contributivo en salud.
Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003
P1: P2: P3: P4: P5: P6: P7: P8: P9:
Pensiones Capacitacin-Sena Subsidio familiar en dinero de CCF Educacin primaria Educacin secundaria y media Educacin superior Rgimen subsidiado de salud Rgimen contributivo de salud (Slo los beneficios) Vinculados en salud
familiar de vivienda se usaron como denominador los hogares pobres sin vivienda propia. La educacin pblica en primaria es el servicio social bsico mejor librado cuando se evala la efectividad (porcentaje de cobertura de poblacin pobre), con una cobertura bruta sobresaliente y una magnitud de 1,5 puntos del PIB. Con una menor magnitud y menor cobertura se encuentra la educacin secundaria. Tienen una muy baja cobertura entre los pobres la capacitacin para el trabajo, el subsidio familiar en dinero, el subsidio familiar de vivienda, la atencin al menor de cinco aos por establecimientos descentralizados de los entes territoriales y la atencin al preescolar de cinco a seis aos del Icbf. Las pensiones y la educacin superior son los sectores de menor efectividad. El resumen del Grfico 3 del panel H muestra que la educacin pblica primaria tiene la mayor eficiencia y efectividad, seguida por la educacin pblica secundaria. El sistema pensional destina
P10: Agua potable (slo los beneficios) P11: Alcantarillado (slo los beneficios) P12: Aseo (slo los beneficios) P13: Energa Elctrica. (slo los beneficios) P14: Gas (slo los beneficios) P15: Telfono (slo los beneficios) P16: Vivienda de inters social (VIS) P17: Alimentacin escolar P18: Preescolar 0-4 P19: Icbf 0-4 P20: Preescolar 5-6 P21: Icbf 5-6 Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003.
48
la poblacin pobre son las tasas de cobertura de cada rgimen. La tasa de cobertura de la poblacin vinculada es el complemento de la suma de las dos anteriores, y es el porcentaje de poblacin pobre no cubierta por ninguno de los dos regmenes. Como poblacin de referencia para la tasa de cobertura de pensiones se tom la poblacin pobre de 60 o ms aos de edad; de la misma manera para el subsidio familiar en dinero de las CCF se consider la poblacin pobre menor de 18 aos de edad; y para la tasa de cobertura en capacitacin para el trabajo, la poblacin pobre en edad de trabajar. El denominador para las tasas de coberturas de los servicios pblicos domiciliarios fue el total de hogares pobres51. Finalmente, para el subsidio
muy pocos recursos a la poblacin pobre y, adems, su cobertura entre los pobres es muy baja, situacin que lo condena a ser el sector de menor eficiencia y efectividad. El panorama entre las cabeceras municipales y la zona resto no cambia mucho respecto al total nacional, y siguen siendo la educacin pblica en primaria y secundaria los ms eficientes y efectivos, as como son los subsidios entregados por el sistema pensional los menos focalizados. (grficos del Panel I y J)
51
Para este anlisis de efectividad se consideraron nicamente los beneficios o subsidios, no se descontaron las contribuciones.
Panel I: Ordenamiento de los programas sociales bsicos por eficiencia y efectividad. Total cabeceras municipales, 2003
Grfico 1
3,5
P1
Panel J: Ordenamiento de los programas sociales bsicos por eficiencia y efectividad. Total zona resto, 2003
0,7 0,6 0,5 % del PIB 0,4
P9
Grfico 1
P4
3,0 2,5 2,0 1,5 1,0

P6 P5 P4 P9 P2 P3 P16 P15 P10 P11 P13 P14 P12 P18 P19 P17 P20 P7
% del PIB
P8
0,3 0,2 0,1 0,0

P3 P8
P5
P7
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P17 P6 P15 P14 P12 P11 P16 P2 P13 P10 P18 P20 P19 P21
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10 20 30 40 50 60 70 80 Eficiencia: % del gasto destinado a la poblacin pobre
90
Grfico 2
3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0
P6 P8 P1
Grfico 2
P9
0,3
P7
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% del PIB
% del PIB
0,2
P1
P8
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P17
0,1
P5 P7 P3 P17 P19 P18 P20 P9 P13 P10 P4 P2 P14 P15 P11 P12 P16 P6 P18 P15 P12 P14 P11 P21 P10 P19 P20 P13
0,5
P2
0,0
0,0
P16 P21
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120
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110 Efectividad: % de poblacin pobre cubierta 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10

P1 P6 P2 P3 P16 P8
Grfico 3
P4 P13 P10 P12 P11 P5
130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10

P1 P3 P8
Grfico 3
P4
P13 P9 P7 P17 P20 P19 P15 P12P11 P6 P14 P16 P2 P18 P21
P15 P14
P9 P20 P7
P5 P10
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P21
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40
50
60 70
80
90 100 110 120 130
Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003
P1: P2: P3: P4: P5: P6: P7: P8: P9:
Pensiones Capacitacin-Sena Subsidio familiar en dinero de CCF Educacin primaria Educacin secundaria y media Educacin superior Rgimen subsidiado de salud Rgimen contributivo de salud (slo los beneficios) Vinculados en salud
P12: Aseo (slo los beneficios) P13: Energa Elctrica (slo los beneficios) P14: Gas (slo los beneficios) P15: Telfono (slo los beneficios) P16: Vivienda de inters social (VIS) P17: Alimentacin escolar P18: Preescolar 0-4 P19: Icbf 0-4 P20: Preescolar 5-6 P21: Icbf 5-6 Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003
P10: Agua potable (slo los beneficios) P11: Alcantarillado (slo los beneficios)
IV. Comparacin intertemporal entre 1993, 1997 y 2003

50 En este captulo se analiza la evolucin del gasto pblico social, tanto a nivel nacional, como en las cabeceras municipales y la zona resto. Los sectores que se analizan son los de salud, educacin y servicios pblicos domiciliarios, determinando su grado de focalizacin a partir de la estimacin de sus coeficientes de concentracin, con base en la informacin de las Encuestas Casen de 1993 y la Encuesta de Calidad de Vida de 1997, del estudio de Snchez y Nez (1999). Esta informacin se actualiza con la Encuesta de Calidad de Vida de 2003. Respecto a la alta focalizacin del gasto pblico en educacin primaria, esta disminuy sistemticamente en los dos periodos que se analizan. En efecto, entre 1993 y 2003 el coeficiente de concentracin disminuy aproximadamente en 53 milsimas: de -0,363 a -0,31052. De esta disminucin, 45 milsimas corresponden al periodo 1997-2003, resultado del incremento en la ingreso por su nula focalizacin. Esto se mantiene durante el periodo de anlisis de diez aos con un desmejoramiento en la focalizacin de la educacin.
A. Educacin
Como se demostr en el anlisis de incidencia del captulo anterior, para 2003, los subsidios netos en educacin primaria y secundaria se distribuyen de manera progresiva, diferente de los subsidios netos en educacin superior, que concentran el
proporcin de nios que asisten a establecimientos oficiales, especialmente del total de asistentes de los quintiles 4 y 5, situacin ocasionada por la contraccin econmica de este ltimo periodo.
52
El coeficiente de concentracin en esta seccin se calcul a partir de quintiles de ingreso per cpita y presenta pequeas diferencias con el clculo para 2003 del Cuadro 2.
En referencia a la progresividad del sistema educativo en secundaria, se evidencia que ha sido desigual en los dos periodos analizados. Entre 1993 y 1997, la redistribucin de sus subsidios netos mejor en casi diez centsimas, pasando su coeficiente de concentracin de -0,077 en 1993 a -0,175 en 1997, resultado, al igual que en primaria, del aumento de las coberturas de acceso a la secundaria as como de la disminucin de la proporcin de los jvenes atendidos por el sector pblico en los quintiles 4 y 5. A partir de 1997, con la crisis econmica, las coberturas de acceso a la educacin secundaria siguieron aumentando con un mayor esfuerzo del sector pblico, que increment su participacin en el total de los jvenes atendidos por el sistema de educacin nacional, especialmente, del total proveniente de las familias con niveles de ingresos ms altos. Debido a esto desmejor nuevamente la redistribucin de los subsidios netos de este nivel educativo hasta llegar su coeficiente de concentracin a -0,153 en 2003. En contraste con los niveles de primaria y secundaria, en educacin superior el sistema fue concentrador de ingreso durante los diez aos de anlisis. Sin embargo, su regresividad creci levemente, pasando su coeficiente de concentracin de 0,368 en 1993 a 0,377 en 1997, hasta llegar a 0,389 en 2003. Sumando el efecto sobre la distribucin del ingreso de los tres niveles de educacin primaria, secundaria y superior, el balance del sistema educativo pblico muestra una persistente disminucin en la focalizacin. El total del gasto pblico en educacin se distribuy con un coeficiente de concentracin de -0,117 en 1993;
luego, disminuy su nivel a -0,109 en 1997; y finalmente, continu con la misma tendencia hasta llegar a -0,090 en 2003.
B. Salud
El sistema de seguridad social en salud ha tenido importantes logros en focalizacin. Los subsidios netos53 transferidos por el rgimen contributivo fueron cada vez ms progresivos. En 1993, su coeficiente de concentracin era de 0,220; para 1997 este coeficiente pas a ser progresivo, llegando as a -0,400, y su progresividad mejor aun ms en 2003. El rgimen contributivo es regresivo en sus beneficios, su estructura de pago de contribuciones es mucho ms progresiva, por lo tanto, el saldo es un sistema bastante progresivo (Seccin III.B.1). El rgimen subsidiado (incluidos los subsidios a la oferta) logr un salto muy importante en su focalizacin en los quintiles de ms bajos ingresos entre 1993 y 1997: su coeficiente de concentracin pas de -0,193 a -0,370. Sin embargo, en 2003 disminuy su focalizacin, al llegar su coeficiente de concentracin a -0,299. 51
C. Servicios pblicos domiciliarios

En esta seccin se evala la evolucin del grado de focalizacin de los subsidios cruzados a la demanda de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto y energa elctrica. En 2003, para el total de subsidios netos entregados por los dos servicios
53
Slo se descontaron a los beneficios recibidos por los hogares, las contribuciones de los trabajadores. No as las contribuciones de los empleadores. Esto se tuvo en cuenta para los tres aos objeto de anlisis.
pblicos el coeficiente de concentracin lleg a -0,026, luego de haber sido un poco ms progresivo en 1997 (Cs=-0,032). Sin embargo, en 1993 este coeficiente tena un valor de 0,145, que refleja un sistema de distribucin de subsidios y cobro de contribuciones ms ineficiente que en 2003 para el conjunto de los dos servicios. El servicio de energa elctrica mantuvo el comportamiento del total de los subsidios de los servicios: en 1993 tena un coeficiente de concentracin regresivo (Cs=0,162) y pas a ser progresivo en 1997 con -0,040; despus disminuy su progresividad, en parte por el desmonte de los subsidios cruzados, hasta ubicarse en -0,014. El servicio de agua potable ha mejorado su progresividad respecto a la distribucin del ingreso 52 primario, para 1993 su coeficiente de concentracin era de 0,100; en 1997 este coeficiente lleg a ser levemente progresivo con -0,017, y al final, para 2003 registr -0,055.
En los tres aos analizados, los subsidios netos transferidos por la salud, la educacin y los servicios pblicos de acueducto y energa elctrica han sido progresivos respecto a la distribucin del ingreso primario. Entre 1997 y 2003, el coeficiente de concentracin para las cabeceras municipales prcticamente se mantuvo estable alrededor de -0,27; la gran mejora en la focalizacin se present entre 1993 y 1997, cuando pas su coeficiente de concentracin de -0,061 a -0,265. En la zona resto se gan focalizacin para el conjunto de los subsidios netos de salud, educacin, acueducto y energa elctrica. Entre 1993 y 2003, el coeficiente de concentracin de la suma de estos subsidios pas de Cs=-0,039 a Cs=-0,057, y al igual que las cabeceras municipales, su focalizacin fue mejor en 1997, cuando su coeficiente de concentracin lleg a Cs=-0,053.
V. Conclusiones y derivaciones de poltica

Las reformas estructurales de comienzos de los aos noventa incrementaron el gasto pblico social, y de esta forma dejaron una gran inversin en capital humano, especialmente en salud y educacin. Este incremento del gasto pblico social mejor las condiciones de vida alcanzadas por la poblacin en las dcadas anteriores en coberturas de salud y educacin , pero no fue suficiente para minimizar
54
mucho ms elevados que los aos anteriores a la crisis. Adicionalmente, los programas de asistencia social no fueron lo suficientemente giles para minimizar estos efectos sobre la poblacin por: falta de financiacin, inflexibilidad institucional, deficiente orientacin de los beneficios a los destinatarios especficos y la carencia de sistemas de seguimiento y evaluacin. Esto evidencia la
54
los efectos de la recesin econmica, que causaron niveles de desempleo, pobreza y desigualdad
En coberturas nominales.
necesidad de la Red de Apoyo Social anticclica, que acumule recursos en pocas de auge econmico para atender a la poblacin desempleada y pobre en tiempos de crisis. Por su parte, con la crisis econmica de finales de la dcada anterior, las transferencias en salud y educacin a los entes territoriales disminuyeron, aunque menos que los ingresos corrientes de la Nacin. Sin embargo, este efecto se revirti a partir de 2002, con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 y la Ley 715 de 2001, que index las transferencias a la inflacin con crecimientos reales55 y las deslig del vaivn del ciclo econmico durante un periodo de transicin definido entre 2002 y 2008. Sin embargo, a pesar de no disponer de una efectiva Red de Apoyo Social, el nivel de gasto social alcanzado por Colombia compens, en parte, el deterioro de los ingresos de la poblacin que cay en situacin de pobreza por la reciente crisis econmica. a. Las coberturas en educacin primaria y secundaria siguieron creciendo a pesar de la contraccin de los ingresos familiares, con una mayor participacin de la matrcula oficial en los quintiles 3, 4 y 5 que sustituy gasto privado en educacin. En los diez aos de anlisis, las coberturas en primaria y secundaria se incrementaron aun ms en la zona rural respecto a las cabeceras municipales. Adems, en la zona rural hubo un crecimiento sostenido de la oferta educativa en primaria, que se debi, en parte, a la atencin de nios en extra-edad. Al contrario, en las cabeceras municipales, la extra-edad disminuy y, por consiguiente, se
mejor la eficiencia del sistema educativo en esta zona del pas. Contrario al nivel de primaria, la extra-edad en secundaria es mucho mayor en las cabeceras municipales que en la zona rural. La cobertura en educacin superior se ajust al ciclo econmico. En la primera mitad de la dcada anterior creci por la mayor disponibilidad de ingreso privado destinado a la educacin superior; pero no fue as en la segunda mitad de la dcada, y al contrario, muchos jvenes se vieron obligados a abandonar los establecimientos de educacin superior para incorporarse a la fuerza laboral, aunque la matrcula oficial creci. Hacia adelante todo indica que, en vez de subsidiar las matrculas en las universidades oficiales a los ms ricos (o a los actualmente pobres pero que maana no seguirn sindolo), es mejor promover un buen sistema de crdito estudiantil. b. Otro paliativo contra el efecto de la crisis sobre la poblacin ms vulnerable fue el continuo incremento del aseguramiento en salud, y ello pese a que el acceso a los servicios de salud en consulta mdica no tuvo el mismo comportamiento. Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el acceso a la consulta mdica creci por encima del ciento por ciento entre 1993 y 1997, mientras en 2003 el acceso a este servicio cay a un nivel inclusive inferior al de 1993. Igualmente, descendi la percepcin de enfermedad y la asistencia a consulta con un mdico general entre 1993 y 1997, lo que podra explicarse por la puesta en marcha
55
53
El Acto Legislativo 01 de 2001 determin crecimientos reales de 2% en las transferencias hasta 2005 y de 2,5 entre 2006 y 2008.
del sistema de copagos y de otras barreras que racionalizan o limitan ms de lo debido el acceso a este servicio, obligando as a la poblacin a desistir de buscar una atencin formal o, inclusive, a considerar los casos de enfermedad como leves. Esto se reafirma con el incremento en el nivel de acceso a la hospitalizacin: la poblacin asiste al servicio de salud siempre que la enfermedad sea grave y requiera de hospitalizacin; si la percepcin de la enfermedad no es de gravedad, acuden a servicios de salud no formales. Lo anterior puede generar sobrecostos al sistema de seguridad social en salud por utilizar la ltima instancia que es la hospitalizacin y no utilizar el sistema de prevencin y la consulta. Es decir, se est intensificando el uso del sistema correctivo y no el preventivo. c. Los servicios pblicos domiciliarios elevaron sus 54 coberturas (lo que es un logro) pero los subsidios disminuyeron (un costo del logro anterior) por la supresin de los rezagos tarifarios. Esta poltica afect a la poblacin ms pobre, que recibe el subsidio, aunque la estratificacin de los servicios pblicos domiciliarios no tiene una correlacin alta respecto a la distribucin del ingreso. En agua potable, saneamiento bsico y energa elctrica, el acceso ha evolucionado de manera favorable para la poblacin residente en la zona rural y la poblacin del quintil ms pobre. En gas natural, los incrementos son mayores a medida que el nivel de ingreso es mayor y que son mayores en las cabeceras municipales respecto a la zona rural. En telefona fija, los incrementos en
1997 respecto a 1997-2003, producto de la aparicin en el mercado de nuevos oferentes, tanto en telefona fija como mvil; inclusive, en el quintil de la poblacin ms rica la cobertura disminuy en el ltimo periodo. Por lo que respecta al anlisis de la incidencia distributiva del gasto social en 2003, se comprob la generacin de efectos progresivos, que dependen de la magnitud del gasto y el grado de focalizacin. El total del impacto redistributivo de los $24,2 billones de gasto pblico social evaluados en 2003 es de 45 centsimas del Gini, que significan en ste una disminucin de 8,2%. Del total de la disminucin en el Gini, la contribucin mayor al cambio la entreg la educacin en primaria con 33,2%, producto de asignar 13,7% del total del gasto social y de la alta progresividad en el subsidio (Cs=-0,329). En segundo lugar se ubica el subsidio en educacin secundaria, con una participacin de 10,6% y un grado de focalizacin apenas aceptable (Cs=-0,166) que gener un cambio de 20,8% en el Gini. En este mismo orden, el subsidio a la demanda en salud es el tercero con 18,4% de contribucin al cambio del Gini, pero con una frmula contraria al subsidio asignado por la educacin primaria y secundaria, menos subsidio (8,6% del total) y ms focalizacin (este subsidio es el ms progresivo de todos los analizados con Cs=-0,409). A pesar de una magnitud de 9,5%, mayor que la magnitud de los subsidios del rgimen subsidiado, el aporte en el impacto redistributivo de los subsidios de oferta en
cobertura son mayores en el periodo 1993-
salud (vinculados) es de 12,3%; esto los ubica en el cuarto lugar, resultado de su menor progresividad respecto al rgimen subsidiado (Cs=-0,212). Estos cuatro servicios sociales bsicos suman un impacto sobre el Gini de 84,7% del total del cambio.
subsidiado y especiales. Si bien, 23,6% del subsidio va a los dos quintiles ms altos, ello significa que el grueso de la poblacin vinculada hace parte de la poblacin pobre que ni est vinculada al rgimen subsidiado ni tiene capacidad para pagar su aseguramiento en salud. En trminos del ndice ERRE, los subsidios de los
Los dems servicios sociales bsicos a pesar de su alta progresividad, caso de la atencin al menor de siete aos, el rgimen contributivo en salud y la alimentacin escolar, y en menor escala el conjunto de los servicios pblicos domiciliarios, tienen una participacin apenas de 13,6% en el total de los subsidios asignados y contribuyen a disminuir el Gini en 32,4%. Totalmente opuestos a los anteriores pero con apenas 3% de la contribucin al cambio y con aproximadamente la misma magnitud transferida (11,5% del total de los subsidios), los subsidios de la educacin superior, los parafiscales correspondientes al subsidio familiar en dinero de las CCF y la capacitacin impartida por el Sena, al igual que el subsidio familiar son concentradores del ingreso. Por ltimo, el subsidio entregado por el sistema de seguridad en pensiones es el ms concentrador del ingreso, incluso se encuentra por debajo de la curva de Lorenz de distribucin del ingreso primario, lo que aumenta el coeficiente Gini en 9 milsimas, que representa 18,5% del incremento respecto al total del cambio. Es importante anotar que los subsidios de oferta no estn ms focalizados que los de demanda en salud. Aunque, en principio, los subsidios de oferta deben destinarse a la poblacin que no est asegurada por los regmenes contributivo,
regmenes contributivo y subsidiado en salud, la alimentacin escolar de nios y jvenes entre 5 y 18 aos de edad, la atencin al menor de siete aos, la educacin en primaria, los servicios pblicos domiciliarios de gas y agua potable-saneamiento bsico son los ms sobresalientes; y para estos, el gasto adicional logra reducir la desigualdad dos veces ms que el promedio de todos los sectores. Entre los servicios sociales bsicos con un aceptable impacto sobre la distribucin inicial del ingreso primario, se encuentran: la educacin bsica en secundaria, los servicios pblicos de energa elctrica y telefona fija, los subsidios de oferta en salud y el subsidio familiar de vivienda. El gasto adicional en estos servicios sociales bsicos reduce la desigualdad entre una y dos veces ms que el promedio de todos los sectores. Por ltimo, los servicios sociales bsicos que impactan la distribucin del ingreso primario menos que el promedio de todos los servicios analizados son: los subsidios de oferta en salud y el rgimen contributivo en salud; los parafiscales referentes al subsidio familiar en dinero de las CCF y la capacitacin para el trabajo del Sena; la educacin superior y la seguridad social en pensiones tienen un ndice ERRE menor que uno, por lo tanto, el incremento del gasto en estos sectores causa una reduccin de la desigualdad menor que el 55
promedio. El gasto adicional en pensiones, por su parte, genera mayor desigualdad (ERRE=-0,572). A la luz de los resultados encontrados por Vlez (1996) para 1992, el gasto en educacin mejora muy poco su nivel de focalizacin en 2003, producto de una leve disminucin en la focalizacin de la educacin primaria, un aumento en la focalizacin de secundaria y un aumento en la concentracin del ingreso de la educacin superior. Los actuales derechos acadmicos y complementarios podran disminuirse para los niveles I y II del Sisbn, pero deberan elevarse para las clases medias que matriculan sus hijos en las escuelas pblicas. Hay que cobrar matrculas al costo en la educacin superior oficial, pero financindolas con un buen sistema de crdito universitario. En salud, con la Ley 100 de 1993 que cre el rgimen subsidiado, su focalizacin aument extraordinariamente: de una distribucin de subsidios regresiva pas a una redistribucin progresiva, incluidos los subsidios de oferta.
de los subsidios netos evaluados (24,2 billones de pesos 2003). Sin embargo, ms que proporcional al porcentaje de poblacin residente en la zona rural, distribuyeron subsidios netos: la alimentacin escolar de nios y jvenes, que suministr 50,3% del total de los subsidios a esta zona; la educacin primaria, 47,4%; el rgimen subsidiado, 40,6%; la atencin al menor de siete aos por instituciones oficiales diferentes al Icbf, 40,1%; el subsidio familiar, 39,8%; la atencin al menor de siete aos del Icbf, 36,1%; el rgimen subsidiado de salud, 34,6%; los subsidios de oferta de salud 32,1%; y por ltimo, la educacin secundaria, 27,8%. Los dems sectores aumentaron las inequidades entre las cabeceras municipales y la zona rural; principalmente, las pensiones, que entregaron slo 4,4% de sus subsidios a las familias residentes de la zona rural, y la educacin superior, que entreg slo 7,1%; y as sucesivamente, el subsidio familiar en dinero, que suministr 8,1%, el conjunto de servicios pblicos domiciliarios con 14,6% y la capacitacin para el trabajo suministrada por el Sena con 18,6%. Tienen mayor relevancia los subsidios para las
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En cuanto a los servicios pblicos domiciliarios, el de energa elctrica se vuelve levemente progresivo (antes tena una regresividad dbil); el gas domiciliario pas de ser regresivo a ser altamente progresivo; y los servicios de saneamiento bsico disminuyeron su progresividad, resultado, en parte, de la poltica de reestructuracin de tarifas llevada a cabo en la ltima dcada. Los subsidios netos se distribuyeron ms que proporcionales al porcentaje de la poblacin de las cabeceras municipales, en detrimento de la zona rural. En esta reside, segn la ECV-2003, 26,5% de la poblacin del pas y slo recibe 22% del total
familias residentes en la zona rural que las de las cabeceras municipales, en trminos de su ingreso primario. Por cada cien pesos de ste las familias de la zona rural reciben 26,6 pesos (20,9 pesos en subsidios de educacin y salud) en subsidios, frente a 12,3 pesos (5,7 pesos en subsidios de educacin y salud) que reciben las de las cabeceras municipales. Adems, se presenta mayor focalizacin de los subsidios en la zona rural respecto a las cabeceras municipales, que mantienen la misma distribucin nacional del ingreso por quintiles. En impactos sobre la pobreza por insuficiencia de ingresos, el subsidio de mayor eficiencia y
efectividad es la educacin pblica primaria, seguido por el subsidio de la educacin pblica secundaria. Este comportamiento se presenta tanto a nivel nacional como en las cabeceras municipales y el resto rural. Por su parte, el sistema pensional destina muy pocos recursos a la poblacin pobre y, adems, su cobertura entre los pobres es muy baja, situacin que lo condena a ser el sector de menor eficiencia y efectividad. Cuando se evala la evolucin del gasto
aos de anlisis. Sin embargo, su regresividad creci levemente: su coeficiente de concentracin pas de 0,368 a 0,377 entre 1993 y 1997, hasta llegar a 0,389 en 2003. En focalizacin, el sistema de seguridad social en salud alcanz importantes logros. El rgimen contributivo fue cada vez ms progresivo debido a una estructura de contribuciones mucho ms progresiva que contrarrest una redistribucin de beneficios regresiva. El rgimen subsidiado, incluidos los subsidios a la oferta, logr un salto muy importante en su focalizacin en la zona rural y en los quintiles de ms bajos ingresos entre 1993 y 1997, ya que su coeficiente de concentracin pas de -0,193 a -0,370; sin embargo, en 2003 disminuy su focalizacin al llegar su coeficiente de concentracin a -0,299. La focalizacin de los subsidios cruzados a la demanda creados por la Ley 142 de 1994, para la energa elctrica tuvo un comportamiento desigual, entre 1993 y 1997 pas de una situacin de regresividad a una de progresividad; luego, entre 1997 y 2003, la progresividad disminuy un poco, tal vez por la poltica de eliminacin de rezagos tarifarios de la segunda mitad de la dcada anterior y la imperfeccin del sistema de asignacin por estratos sociales. El servicio de agua potable, por su parte, ha mejorado sistemticamente su distribucin de subsidios respecto al ingreso primario, cambi de regresivo en 1993 a progresivo en 1997, y para 2003 sigui mejorando su progresividad. 57
social incluidos los resultados encontrados en focalizacin por Snchez y Nez (1999), en los tres aos analizados (1993, 1997 y 2003) hay un desmejoramiento en la focalizacin del sistema educativo. La alta focalizacin del gasto pblico en educacin primaria disminuy sistemticamente en esos aos; en tanto que la educacin secundaria, mejor su focalizacin entre 1993 y 1997 y desmejor entre 1997 y 2003. La desmejora en la focalizacin del sistema educativo se explica por el aumento de las coberturas con un mayor esfuerzo del sector pblico, que increment su participacin en el total de los jvenes atendidos por el sistema nacional de educacin nacional, especialmente, del total de jvenes provenientes de las familias con niveles de ingresos ms altos. El sistema, en educacin superior, aument la concentracin del ingreso en los tres aos objeto del anlisis. En contraste con los niveles de primaria y secundaria, el sistema educativo fue concentrador de ingreso en educacin superior durante los diez
Anexo 1 Coberturas de los servicios sociales y de los servicios pblicos domiciliarios

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Cuadro A 1.1 Asistencia escolar por nivel educativo y sectores pblico y privado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1993
No. de asistentes en la edad a educacin pblica 1/ P Total nacional 308.313 403.737 363.646 323.051 153.917 126.740 Cabeceras municipales 394.969 415.502 347.038 192.189 101.549 120.048 Centros poblados y rea dispersa 663.488 264.560 109.706 50.857 15.327 292.413 1.647.651 6.692 66.195 55.204 16.391 48.288 40.678 9.479 1.380 6.805 8.956 7.777 4.639 6.432 6.274 13.385 21.529 1.519 6.273 7.972 6.177 4.939 2.835 5.306 54.688 1.802 7.389 14.909 1.975 4.712 12.624 1.343 96.605 1.170 15.367 12.274 0 11.420 8.785 0 115,94 117,70 115,63 128,00 116,87 110.112 821 30.361 11.093 462 22.578 10.002 462 116,91 22,02 36,48 47,65 45,53 51,39 31,43 0,28 0,63 2,15 6,36 14,20 2,19 80,54 83,43 81,90 84,93 91,63 81,73 16,74 28,77 36,82 29,54 40,94 24,00 0,28 0,34 1,38 5,00 10,70 1,62 96,95 95,99 95,51 91,74 75,60 95,98 92,98 90,81 82,89 78,77 55,16 87,35 63,99 100,00 59,72 28,79 23,40 39,63 821.733 1.113.114 356.520 594.043 841.725 226.916 117,41 92,08 144.438 49.551 218.727 363.583 223.423 165.772 282.358 149.327 108,05 110,63 301.522 32.283 225.377 275.688 76.624 155.276 202.747 44.840 123,35 105,11 17,73 44,22 17,90 308.958 23.404 170.022 221.935 32.638 121.663 155.818 18.223 117,84 93,78 9,78 307.132 10.143 154.796 167.636 16.535 114.725 131.111 12.303 116,53 83,77 5,13 198.201 4.667 52.811 84.272 7.300 36.607 69.691 2.223 119,01 65,79 4,41 83,39 85,51 84,93 80,89 81,83 83,63 50,77 63,10 66,72 74,99 81,61 67,50 2,21 3,72 5,51 9,65 28,78 10,98 91,43 78,58 73,86 57,46 38,03 71,38 75,72 71,19 66,02 60,99 37,16 61,18 46,90 46,63 55,79 45,92 26,87 36,99 887.928 1.168.318 372.911 642.331 882.403 240.301 117,21 73,38 13,47 82,93 54,09 50.931 225.532 372.539 231.200 170.411 288.790 155.601 109,30 106,53 41,40 82,44 78,80 33.802 231.650 283.660 82.801 160.215 205.582 50.146 122,33 98,60 16,07 81,43 70,03 8,97 27,09 8,34 25.206 177.411 236.844 34.613 126.375 168.442 19.566 117,81 84,19 8,01 84,32 60,51 4,55 11.313 170.163 179.910 16.535 126.145 139.896 12.303 116,32 67,44 3,50 84,79 51,25 2,50 5.488 83.172 95.365 7.762 59.185 79.693 2.685 117,70 40,57 1,94 81,62 31,16 1,05 94,84 84,62 78,22 61,76 40,78 80,35 81,12 74,85 68,01 61,89 37,76 64,64 48,36 50,08 56,04 44,93 26,76 37,11 S U P S U P S U P S U P S U P S educacin privada a educacin privada 1/ bruta (%) neta (%) en educacin pblica U No. de asistentes a No. de asistentes en la edad Tasa de cobertura Tasa de cobertura Porcentaje de estudiantes
60
No. de asistentes a
Quintil
educacin pblica
1 680.062 456.744 243.046 116.876
1.528.599
409.728
7.268 1.058.457
935.877
535.490
16.588
637.324
503.480
44.121
374.146
460.667
67.555
155.332
225.991
84.485
Total
3.631.278 2.135.356
220.017 2.555.185 1.552.664
563.104
262.858
6.447
567.730
414.140
14.449
480.286
431.277
41.193
304.454
431.087
65.058
134.248
214.973
82.109
Total
2.049.822 1.754.335
209.256 1.451.247 1.260.251
965.495
146.870
821
368.147
121.350
2.139
157.038
72.203
2.928
69.692
29.580
2.497
21.084
11.018
2.376
Total
1.581.456
381.021
10.761 1.103.938
1.647.651
1/
Primaria 7 a 11 aos, secundaria 12 a 17 aos y superior 18 a 24 aos. P: primaria. S: secundaria. U: universidad.
Fuente: Snchez, Fabio y Nez, Jairo. Quin se benefici del gasto pblico social en los noventa? en Coyuntura Social No 20, Fedesarrollo, mayo 1999.
Quintil P Total nacional 960.681 931.550 549.162 298.850 117.457 226.446 1.070.592 1.376.221 923.583 Cabeceras municipales 365.787 568.889 409.041 259.748 107.658 217.076 Centros poblados y rea dispersa 594.894 362.661 140.121 39.102 9.799 462.842 1.811.690 9.370 101.362 55.326 31.166 71.205 41.166 14.045 10.115 740 6.539 5.647 6.230 5.928 3.367 3.233 33.442 2.630 14.617 5.574 8.383 11.826 4.935 1.715 82.072 2.717 14.075 13.027 8.695 8.185 10.937 3.740 128.09 119.21 112.73 121.49 177.764 1.107 22.458 14.482 4.974 12.617 10.856 3.081 119.80 159.449 2.176 43.673 16.596 2.884 32.649 11.071 2.276 121.35 34,49 47,49 49,51 54,26 86,19 42,90 1,43 2,03 5,30 14,41 30,61 4,47 79,63 83,17 84,65 85,27 92,21 81,66 24,10 37,42 36,60 42,27 62,38 31,94 1,03 1,28 2,27 3,85 13,69 1,98 95,43 95,85 93,73 79,47 65,99 94,41 93,20 93,95 89,65 88,68 69,68 91,83 969.230 1.320.895 892.417 778.550 1.022.513 522.515 110.58 95,57 125.254 86.408 326.904 413.250 489.620 278.992 333.720 292.128 104.18 106,49 76,18 35,03 327.597 69.211 242.476 373.350 263.049 203.796 290.910 155.190 101.04 102,52 39,82 445.187 32.256 185.498 267.047 69.159 136.706 194.825 33.680 115.28 101,91 15,38 84,75 81,68 87,00 84,28 403.584 19.158 166.034 178.801 53.947 123.309 130.963 28.430 112.58 88,29 12,96 85,17 282.409 10.043 48.318 88.447 16.642 35.747 72.095 13.087 118.03 77,28 8,32 82,70 60,60 62,55 76,26 77,73 82,50 71,79 6,93 7,42 8,14 23,07 45,35 20,58 91,57 81,85 75,01 57,71 29,39 70,33 80,43 76,30 68,78 54,23 30,25 61,93 849.755 1.063.679 536.560 114.24 79,61 27,45 83,40 59,72 135.369 87.148 333.443 418.897 495.850 284.920 337.087 295.361 104.50 105,73 74,65 87,20 81,75 44,28 15,97 361.039 71.841 257.093 378.924 271.432 215.622 295.845 156.905 102.77 97,57 37,18 82,02 74,10 21,07 527.259 34.973 199.573 280.074 77.854 144.891 205.762 37.420 118.02 89,73 12,76 84,73 67,04 6,61 581.348 20.265 188.492 193.283 58.921 135.926 141.819 31.511 115.15 73,15 9,26 84,46 53,23 5,34 87,05 79,36 60,11 30,85 78,92 441.858 12.219 91.991 105.043 19.526 68.396 83.166 15.363 120.09 53,85 4,44 80,80 40,62 3,61 93,98 84,91 80,55 71,45 56,19 31,45 66,81 S U P S U P S U P S U P S U P S U
No. de asistentes a educacin pblica
No. de asistentes en la edad a educacin pblica 1/
No. de asistentes a educacin privada
No. de asistentes en la edad a educacin privada 1/
Tasa de cobertura bruta (%)
Tasa de cobertura neta (%)
Porcentaje de estudiantes en educacin pblica
1.437.347
590.959
14.423
42,48 34,35 44,26 32,75 23,10 29,59
1.266.978
800.541
30.833
767.230
701.086
61.815
387.485
486.091
132.158
148.783
192.162
148.958
Total
4.007.823 2.770.839
388.187 2.857.700 2.046.873
524.725
363.580
11.144
40,11 35,09 44,50 32,09 23,01 29,10
748.886
575.672
29.160
556.889
588.289
55.443
330.901
442.408
124.274
136.094
179.183
146.304
Total
2.297.495 2.149.132
366.325 1.711.123 1.584.031
912.622
227.379
3.279
53,20 25,17 42,29 48,47 29,87 41,23
518.092
224.869
1.673
210.341
112.797
6.372
56.584
43.683
7.884
12.689
12.979
2.654
Total
1.710.328
621.707
21.862 1.146.577
1.811.690
1/
Primaria 7 a 11 aos, secundaria 12 a 17 aos y superior 18 a 24 aos,
P: primaria, S: secundaria, U: universidad,
Fuente: Snchez, Fabio y Nez, Jairo, Quin se benefici del gasto pblico social en los noventa? en Coyuntura Social No, 20, Fedesarrollo, mayo 1999,
61
62
Quintil P Total nacional 16.880 21.208 40.203 84.846 118.933 282.070 Cabeceras municipales 15.444 20.018 35.613 81.902 117.183 270.159 Centros poblados y rea dispersa 251.350 193.348 109.644 59.925 24.295 638.562 1.436 1.191 4.590 2.944 1.750 11.911 6.497 2.108 3.866 6.816 8.887 28.174 4.198 4.300 8.865 6.827 5.255 29.445 3.285 763 7.450 7.905 11.858 31.261 5.651 1.382 3.647 6.339 6.330 23.348 2.274 3.888 4.103 5.601 4.008 19.874 2.149 0 3.530 6.155 5.314 17.148 126,07 129,68 119,41 126,43 154,49 126,72 50,35 50,86 55,75 63,91 81,08 53,48 1,36 0,74 7,31 8,46 25,28 4,63 87,37 86,95 81,78 87,89 91,75 86,47 41,39 40,17 40,52 50,28 64,37 42,24 0,92 0,31 2,89 4,89 11,19 2,23 99,23 99,66 98,67 94,78 80,68 98,54 98,64 98,28 94,33 91,80 85,26 96,47 42.514 79.881 127.551 214.288 335.530 799.764 62.621 76.397 117.413 229.029 364.204 849.664 38.017 19.624 45.065 142.482 425.163 670.350 30.419 54.768 93.760 170.737 269.018 618.702 51.607 24.498 59.240 11.393 89.081 31.862 184.412 93.886 285.088 263.093 669.429 424.732 114,73 116,55 114,07 109,05 99,82 111,35 82,82 89,25 99,65 102,87 103,26 95,76 13,12 6,76 10,54 26,88 61,08 26,66 83,24 85,26 85,14 83,85 78,79 83,51 65,03 70,06 78,06 80,53 78,82 74,71 7,82 4,71 7,35 16,99 37,65 16,78 93,85 90,51 85,58 71,49 38,77 78,48 89,33 89,25 85,71 74,63 46,08 77,02 49.011 81.988 131.417 221.104 344.417 827.938 66.819 80.697 126.278 235.856 369.458 879.109 41.301 20.387 52.515 150.387 437.021 701.611 36.069 56.150 97.407 177.077 275.348 642.051 53.881 26.648 63.128 11.393 93.184 35.392 190.013 100.041 289.097 268.407 689.304 441.880 120,69 121,81 115,35 111,31 102,64 116,17 67,76 74,61 88,50 97,83 101,86 83,60 8,04 4,55 9,78 24,08 58,97 21,38 85,41 85,94 84,33 84,38 79,46 84,44 54,07 58,66 68,53 76,61 77,91 65,37 4,85 3,09 6,30 15,15 36,10 13,29 96,80 94,41 88,83 74,94 42,01 85,35 92,54 91,60 87,09 76,08 48,04 80,60 S U P S U P S U P S U P S U P S
No. de asistentes a educacin pblica
No. de asistentes en la edad a educacin pblica 1/
No. de asistentes a educacin privada
No. de asistentes en la edad a educacin privada 1/
Tasa de cobertura bruta (%)
Tasa de cobertura neta (%)
Porcentaje de estudiantes en educacin pblica U
1 2 3 4 5 Total
1.483.185 828.337 1.385.971 879.922 1.044.668 852.039 661.033 750.162 249.552 341.647 4.824.409 3.652.106
30.969 1.048.257 660.415 27.587 979.495 692.152 64.826 762.473 664.286 143.452 491.593 582.182 195.800 184.493 254.804 462.634 3.466.312 2.853.838
42,85 57,50 55,25 48,82 30,94 39,74
1 2 3 4 5 Total
649.065 524.009 761.833 634.524 756.751 704.417 537.301 673.692 212.453 311.250 2.917.402 2.847.892
28.980 471.333 409.065 25.480 560.950 498.804 51.730 566.278 554.642 135.608 407.182 522.257 191.698 163.512 230.508 433.497 2.169.256 2.215.276
43,26 56,49 53,44 48,76 31,08 39,27
1 2 3 4 5 Total
834.120 624.138 287.917 123.732 37.099 1.907.006
304.327 245.398 147.623 76.470 30.396 804.214
1.989 576.924 2.107 418.545 13.096 196.195 7.844 84.411 4.102 20.982 29.137 1.297.056
37,72 73,40 63,74 49,81 25,70 48,24
1/
Primaria 7 a 11 aos, secundaria 12 a 17 aos y superior 18 a 24 aos. P: primaria. S: secundaria. U: universidad pregrado.
Fuente: Clculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida 2003, Dane.
Cuadro A 1.4 Afiliados, hospitalizaciones y consultas por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1993
Afiliados Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Totales anuales Consultas Hospitalizaciones anuales Total consulta rgimen Hospitalizaciones Total
Quintil
Total
Total nacional 287.847 784.155 1.463.973 2.260.300 3.138.515 7.934.790 492.241 967.866 1.509.759 1.947.765 2.345.899 7.263.530 41.510 20.137 93.480 185.179 330.954 671.260 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 81.924 100.278 106.777 98.067 110.472 497.518 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 227.212 246.769 227.729 155.891 95.458 953.059 144.929 144.196 150.848 135.868 119.779 695.620 45.388 59.265 57.881 52.171 63.044 277.749 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 311.182 343.326 349.125 279.516 167.428 1.450.577 176.045 216.108 201.606 200.060 179.550 973.369 340.806 436.223 549.161 590.331 598.863 2.515.384 290.646 387.542 419.141 445.985 408.045 1.951.359 83.085 100.957 113.709 115.745 150.529 564.025
1 2 3 4 5 Total
287.847 784.155 1.463.973 2.260.300 3.138.515 7.934.790
1 2 3 4 5 Total
492.241 967.866 1.509.759 1.947.765 2.345.899 7.263.530
1 2 3 4 5 Total
41.510 20.137 93.480 185.179 330.954 671.260
9.358 166.687 29.624 39.611 176.497 92.897 56.754 144.852 200.036 76.646 123.414 310.815 97.895 81.655 431.435 280.264 693.105 1.064.807 Cabeceras municipales 26.866 118.063 63.434 41.026 103.170 140.773 49.838 101.010 191.412 73.545 62.323 290.094 67.741 52.038 312.587 259.016 436.604 998.300 Centros poblados y rea dispersa 0 45.388 1.161 674 58.591 679 2.751 55.130 6.932 4.167 48.004 17.678 13.656 49.388 40.057 21.248 256.501 66.507
Fuente: Snchez, Fabio y Nez, Jairo. Quin se benefici del gasto pblico social en los noventa? en Coyuntura Social No. 20, Fedesarrollo, mayo 1999.
63
Afiliados Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Totales anuales Consultas Hospitalizaciones anuales Total consulta rgimen Hospitalizaciones Total
64
Quintil
Total
1 3.752.136 2 4.257.710 3 4.647.828 4 4.915.344 5 5.211.200 Total 22.784.218 Cabeceras municipales 1.816.520 1.208.855 604.990 122.163 84.718 3.837.246 Centros poblados y rea dispersa 50.419 78.576 242.030 319.842 578.087 1.268.954 914.392 1.069.345 881.979 750.926 391.714 4.008.356 3.937 3.276 16.607 28.809 36.631 89.260 37.840 35.266 26.352 33.927 17.867 151.252 7.835 17.675 53.410 73.207 167.510 319.637 105.667 120.821 117.621 87.375 52.385 483.869 41.777 38.542 42.959 62.736 54.498 240.512 77.405 177.828 193.305 249.978 224.062 922.578 125.098 72.676 31.802 8.175 3.448 241.199 296.659 632.606 880.403 1.072.184 1.025.440 3.907.292 307.631 218.799 124.615 38.877 11.083 701.005 202.503 250.504 225.107 258.153 227.510 1.163.777
570.777 1.686.455 3.219.314 4.398.278 5.063.792 14.938.616
3.181.359 2.571.255 1.428.514 517.066 147.408 7.845.602
41.450 128.998 243.229 271.567 326.594 1.011.838
Total nacional 164.532 116.475 79.253 25.061 7.130 392.451 170.866 465.933 971.312 1.281.552 1.337.266 4.226.929 434.974 361.214 260.956 102.781 24.949 1.184.874 205.982 245.473 322.482 296.628 333.724 1.404.289
605.840 827.147 1.232.268 1.384.333 1.362.215 5.411.803
1 2.734.063 2 3.388.810 3 3.555.808 4 3.894.677 5 3.933.550 Total 17.506.908
917.543 2.179.955 2.950.818 3.772.514 3.848.832 13.669.662
604.290 851.405 1.005.018 1.111.061 1.036.523 4.608.297
1 2 3 4 5 Total
964.811 1.147.921 1.124.009 1.070.768 969.801 5.277.310
113.502 138.496 171.031 160.582 219.895 803.506
Quintil Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Totales anuales Consultas
Afiliados
Hospitalizaciones anuales
Total consulta rgimen
Hospitalizaciones
Total
Total
1 2 3 4 5 Total Cabeceras municipales 1.593.188 1.575.341 1.514.311 749.776 280.422 5.713.038 Centros poblados y rea dispersa 94.801 300.154 416.177 406.121 295.797 1.513.051 1.961.794 1.367.774 744.381 342.610 70.373 4.486.932 10.245 20.337 31.807 32.587 22.981 117.956 106.032 59.501 28.416 9.031 3.321 206.301 7.643 19.607 21.935 40.613 28.458 118.256 145.262 70.396 40.878 13.819 4.635 274.991 116.277 79.838 60.223 41.617 26.302 324.258 41.607 77.171 156.885 330.806 423.054 1.029.523 138.548 112.254 63.343 36.976 21.027 372.148 37.052 109.720 240.782 441.107 494.749 1.323.410 105.445 115.938 106.890 48.559 21.128 397.959 180.156 189.424 220.228 367.783 444.081 1.401.672
4.206.451 4.360.484 5.205.316 5.992.506 7.266.958 27.031.714
651.470 1.417.368 2.946.624 4.900.119 6.916.163 16.831.744
3.554.981 2.943.115 2.258.692 1.092.386 350.795 10.199.970
51.852 97.508 188.692 363.393 446.035 1.147.480
Total nacional 244.580 171.755 91.760 46.007 24.348 578.450 44.695 129.327 262.718 481.720 523.207 1.441.666 250.707 186.334 147.767 62.379 25.763 672.950 296.432 269.262 280.452 409.400 470.384 1.725.929
295.401 315.661 410.485 544.098 548.970 2.114.616
1 2 3 4 5 Total
2.149.857 2.692.555 4.044.758 5.243.775 6.900.787 21.031.732
556.669 1.117.214 2.530.447 4.493.998 6.620.365 15.318.694
142.496 225.658 347.672 489.666 515.877 1.721.369
1 2 3 4 5 Total
2.056.595 1.667.928 1.160.558 748.731 366.171 5.999.983
152.905 90.004 62.813 54.432 33.093 393.247
65
Cuadro A 1.7 Porcentaje de utilizacin de los servicios en salud, por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1993
Afiliados Subsidiado Contributivo1/ Subsidiado2/ Contributivo1/ Subsidiado2/ Total2/ Hospitalizaciones Total consulta rgimen Hospitalizaciones Consultas Total2/
66
Quintil
Contributivo
Total nacional n.a. n,a, n,a, n,a, n,a, n,a, Cabeceras municipales n,a, n,a, n,a, n,a, n,a, n,a, Centros poblados y rea dispersa n,a, n,a, n,a, n,a, n,a, n,a, 0,00 3,35 2,94 2,25 4,13 3,17 2,24 2,90 2,73 2,37 2,44 2,54 2,80 3,37 7,42 9,55 12,10 9,91 4,05 4,96 5,28 4,85 5,46 4,92 2,24 2,93 2,86 2,58 3,12 2,75 4,10 4,99 5,63 5,72 7,44 5,58 5,46 4,24 3,30 3,78 2,89 3,57 2,53 2,21 2,16 1,33 1,12 1,87 12,89 14,54 12,68 14,89 13,32 13,74 4,87 5,29 4,88 3,34 2,05 4,08 3,10 3,09 3,23 2,91 2,57 2,98 6,23 8,30 8,97 9,55 8,75 8,36 3.25 5,05 3,88 3,39 3,12 3,53 2.49 2,64 2,16 1,85 1,22 2,07 10.29 11,85 13,66 13,75 13,75 13,42 4.65 5,13 5,21 4,18 2,50 4,34 2.63 3,23 3,01 2,99 2,68 2,91 5.09 6,52 8,19 8,84 8,95 7,52
1 2 3 4 5 Total
4.30 11,72 21,85 33,83 46,91 23,72
1 2 3 4 5 Total
10,54 20,73 32,32 41,71 50,30 31,12
1 2 3 4 5 Total
2,05 1,00 4,63 9,16 16,37 6,64
1/
Porcentaje de los afiliados.
2/
Porcentaje de la poblacin.
Cuadro A 1.8 Porcentaje de utilizacin de los servicios en salud1/, por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 1997
Quintil Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Totales anuales Consultas
Afiliados
Hospitalizaciones anuales
Total consulta rgimen
Hospitalizaciones
Total
Total
Total nacional 15,21 39,61 69,26 89,48 97,17 65,57 Cabeceras municipales 33,56 64,33 82,99 96,86 97,85 78,08 Centros poblados y rea dispersa 5,23 6,85 21,53 29,87 59,61 24,05 94,77 93,15 78,47 70,13 40,39 75,95 7,81 4,17 6,86 9,01 6,34 7,03 4,14 3,30 2,99 4,52 4,56 3,77 15,54 22,49 22,07 22,89 28,98 25,19 11,56 11,30 13,34 11,64 13,37 12,07 4,33 3,36 3,82 5,86 5,62 4,56 11,76 12,06 15,22 15,00 22,67 15,23 66,44 35,67 17,01 3,14 2,15 21,92 8,44 8,16 6,55 6,63 5,82 6,75 6,89 6,01 5,26 6,69 4,07 6,29 32,33 29,02 29,84 28,42 26,64 28,58 16,94 18,10 20,60 31,82 13,08 18,27 7,41 7,39 6,33 6,63 5,78 6,65 22,10 25,12 28,26 28,53 26,35 26,32 84,79 60,39 30,74 10,52 2,83 34,43 7,26 7,65 7,56 6,17 6,45 6,77 5,17 4,53 5,55 4,85 4,84 5,00 29,94 27,63 30,17 29,14 26,41 28,30 13,67 14,05 18,27 19,88 16,93 15,10 5,49 5,77 6,94 6,03 6,40 6,16 16,15 19,43 26,51 28,16 26,14 23,75
1 2 3 4 5 Total
42,90 47,20 57,33 66,38 79,40 57,19
1 2 3 4 5 Total
42,81 53,83 60,36 74,06 80,33 60,94
1 2 3 4 5 Total
42,37 45,17 46,77 49,07 56,75 47,49
1/
Porcentaje del nmero de afiliados.
67
Cuadro A 1.9 Porcentaje de utilizacin de los servicios en salud1/, por regmenes contributivo y subsidiado, segn quintiles de ingreso per cpita - 2003
Afiliados Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Totales anuales Hospitalizaciones anuales Total consulta rgimen Hospitalizaciones Total Consultas
68
Quintil
Total
Total nacional 15,49 32,50 56,61 81,77 95,17 62,27 Cabeceras municipales 25,89 41,49 62,56 85,70 95,94 72,84 Centros poblados y rea dispersa 4,61 18,00 35,86 54,24 80,78 25,22 95,39 82,00 64,14 45,76 19,22 74,78 10,81 6,78 7,64 8,02 7,77 7,80 5,40 4,35 3,82 2,64 4,72 4,60 8,06 6,53 5,27 10,00 9,62 7,82 7,40 5,15 5,49 4,03 6,59 6,13 5,65 4,79 5,19 5,56 7,18 5,40 7,43 5,40 5,41 7,27 9,04 6,55 74,11 58,51 37,44 14,30 4,06 27,16 7,47 6,91 6,20 7,36 6,39 6,72 8,70 7,13 4,18 4,93 7,50 6,51 6,66 9,82 9,52 9,82 7,47 8,64 6,62 7,36 7,06 6,48 7,53 6,97 8,38 7,04 5,44 7,01 6,44 6,66 6,63 8,38 8,60 9,34 7,48 8,18 84,51 67,50 43,39 18,23 4,83 37,73 7,96 6,88 6,40 7,42 6,45 6,82 6,88 5,84 4,06 4,21 6,94 5,67 6,86 9,12 8,92 9,83 7,56 8,57 7,05 6,33 6,54 5,71 7,34 6,60 7,05 6,18 5,39 6,83 6,47 6,38 7,02 7,24 7,89 9,08 7,55 7,82
1 2 3 4 5 Total
48,15 49,84 59,54 68,51 83,11 61,83
1 2 3 4 5 Total
47,80 50,65 61,28 69,83 84,27 65,49
1 2 3 4 5 Total
48,53 48,59 54,18 60,53 66,04 51,71
1/
Porcentaje del nmero de afiliados

Cuadro A 1.10 Cobertura de servicios pblicos, segn quintiles de ingreso per cpita - 1993
Acueducto % Total nacional 73,45 89,79 94,77 96,27 98,24 90,50 Cabeceras municipales 95,45 97,65 98,47 98,45 99,47 98,22 Centros poblados y rea dispersa 57,74 75,97 82,18 83,35 85,76 70,80 37,24 48,66 56,90 59,72 60,69 47,16 10,22 17,05 29,85 37,10 41,64 19,92 0,43 1,41 2,33 7,84 10,29 2,38 0,24 1,30 0,37 1,26 1,44 0,71 87,81 92,19 95,46 96,36 98,43 94,96 71,56 80,05 87,66 91,67 96,06 87,53 16,45 23,81 36,57 50,91 70,40 43,95 5,20 10,62 12,63 15,93 14,21 12,60 58,30 76,42 86,70 91,06 95,03 81,50 35,78 57,22 74,52 83,77 91,17 68,49 7,10 15,69 28,79 44,67 64,99 32,25 2,31 7,24 9,84 13,81 13,06 9,25 Alcantarillado % Energa % Telfono % Gas %
Quintil
1 2 3 4 5 Total
1 2 3 4 5 Total
1 2 3 4 5 Total
Fuente: Snchez, Fabio y Nez, Jairo. Quin se benefici del gasto pblico social en los noventa? en Coyuntura Social No 20, Fedesarrollo, mayo 1999.
69
Acueducto % Total nacional 68,16 78,99 88,91 94,27 97,75 85,61 Cabeceras municipales 96,49 96,46 98,52 99,22 99,08 98,21 Centros poblados y rea dispersa 44,04 46,62 56,18 59,32 70,70 49,32 9,01 15,21 22,27 25,03 30,45 15,35 71,84 80,01 82,09 81,02 84,73 77,22 1,47 2,88 7,47 15,25 23,81 5,04 0,59 0,58 0,73 1,93 1,52 0,78 6,53 11,12 17,42 22,39 35,45 12,27 79,94 81,76 90,52 94,90 95,49 89,98 98,13 99,29 99,75 100,00 100,00 99,59 35,77 37,99 55,58 73,48 87,89 62,56 16,51 19,79 25,32 29,04 29,19 25,13 88,67 90,28 94,39 95,92 97,37 94,09 41,63 58,43 75,04 86,24 92,45 70,75 83,93 92,54 95,74 97,65 99,29 93,83 17,24 25,68 44,66 66,27 84,89 47,74 7,91 13,06 19,74 25,68 27,90 18,86 44,30 62,53 76,92 86,81 94,48 73,00 Alcantarillado % Energa % Telfono % Gas % Basuras %
70
Quintil
1 2 3 4 5 Total
1 2 3 4 5 Total
1 2 3 4 5 Total
Fuente: Snchez, Fabio y Nez, Jairo. Quin se benefici del gasto pblico social en los noventa?, en Coyuntura Social No. 20. Fedesarrollo, mayo 1999.
Acueducto % Total nacional 76,33 79,97 86,60 91,18 95,59 86,76 Cabeceras municipales 95,27 96,22 97,89 98,06 98,72 97,59 Centros poblados y rea dispersa 52,23 53,92 53,37 53,73 57,47 53,50 12,62 14,79 16,84 20,98 24,29 15,99 81,32 83,53 82,06 83,85 90,57 83,09 5,94 6,92 11,61 19,50 27,80 10,75 2,17 1,85 1,78 2,84 5,42 2,35 10,62 15,43 20,44 22,06 29,34 16,71 80,86 84,33 90,30 93,06 95,73 90,48 98,80 99,73 99,96 99,97 99,90 99,75 45,47 45,90 61,74 77,38 87,70 68,92 32,89 37,02 46,54 50,87 54,44 46,77 86,15 89,00 92,45 95,89 97,17 93,35 50,83 57,61 71,68 81,87 90,32 72,19 91,11 93,50 95,42 97,47 99,20 95,66 28,08 30,92 49,03 68,40 83,16 54,64 19,37 23,50 35,19 43,42 50,72 35,86 52,92 60,73 74,19 84,43 92,04 74,53 Alcantarillado % Energa % Telfono % Gas % Basuras %
Quintil
1 2 3 4 5 Total
1 2 3 4 5 Total
1 2 3 4 5 Total
71
Anexo 2 Usuarios y costos unitarios para imputar de los servicios sociales bsicos
73
Cuadro A 2.1 Salud, subsidios. Subsidios mensuales para imputar, regmenes contributivo y subsidiado
Afiliados atendidos UPC-MES $2003 Consulta Rgimen contributivo - Total nacional 26.943,00 66.549,21 34.487,04 18.321,24 16.165,80 33.409,32 21.823,83 61.430,04 Rgimen subsidiado - Total nacional 15.051,83 37.178,03 19.266,35 10.235,25 9.031,10 18.664,27 12.191,99 34.318.18 1.304.053 89.832 85.584 1.396.481 84.789 55.906 2.812.930 141.779 175.861 2.270.835 75.872 60.420 3.034.045 120.274 60.540 890.398 58.344 47.763 10.710 5.541 4.043 13.673 16.727 19.889 159.206 11.955 10.156 2.239 11.867.947 582.845 496.230 72.822 34.299,45 52.216,54 31.955,10 47.449,89 34.431,63 31.405,48 24.943,42 46.934,96 274.395,57 417.732,31 255.640,84 379.599,10 275.453,06 251.243,86 199.547,33 375.479,65 308.695,01 469.948,85 287.595,94 427.048,98 309.884,69 282.649,34 224.490,75 422.414,61 1.556.178 136.338 168.250 42.163 2.142.588 218.150 184.136 33.366 23.479,15 51.345,91 3.464.719 348.453 315.190 44.891 35.355,59 2.885.165 210.343 137.418 16.314 32.022,37 2.593.647 222.068 86.557 8.432 47.978,85 970.958 133.174 69.202 20.556 38.409,84 307.278,70 383.830,80 256.178,98 282.844,73 187.833,17 410.767,29 191.946 20.277 25.979 4.423 47.678,53 381.428,25 13.805.201 1.288.803 986.732 170.145 34.716,71 277.733,64 312.450,35 429.106,78 345.688,54 431.809,65 288.201,35 318.200,32 211.312,32 462.113,21 Consulta Total Afiliados Hospitalizacin ConsultaHospital Hospitalizacin ConsultaHospital Subsidio mensual $ 2003
74
Sexo y Grupo de edad
Factor de UPC
Total
1,00
Menor de 1
2,47
1a4
1,28
5 a 14
0,68
15 a 44 Hombres
0,60
15 a 44 Mujeres
1,24
45 a 59
0,81
60 y ms
2,28
Total
1,00
Menor de 1
2,47
1a4
1,28
5 a 14
0,68
15 a 44 Hombres
0,60
15 a 44 Mujeres
1,24
45 a 59
0,81
60 y ms
2,28
Nota: Segn la informacin de la mediana del pago con recursos propios y/o familiares de la ECV-2003, la hospitalizacin cuesta ocho veces ms que la consulta.
Esta relacin se aplic para imputar los subsidios imputados por el uso de los servicios de salud en consulta y hospitalizacin. Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003 del Dane y Ministerio de la Proteccin Social .
Cuadro A 2.2 Salud. Subsidios de oferta para imputar a poblacin vinculada

Ejecucin Mill. $2003 anuales Total nacional 1.268.987,43 0,99 12.540,08 1.256.447,35 28,21 354.426,97 19,35 243.167,37 685.534,00 79,77 546.851,31 2.400.892,99 190.106,25 313.831,14 19.285,94 69.607,35 556.858,82 626.466,17
Concepto
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Total SGP para poblacin vinculada Conpes 75 Dic./2003 % en pago deuda e infraestructura del SGP del SGP 2002 1/ Pago de deuda e infraestructura 2003 (1*2) SGP menos pago de deuda e infraestructura (1-3) % recursos propios respecto al SGP - deuda e infraestructura 20021/ Recursos propios (4*5) % Otros recursos respecto al SGP-Deuda en infraestructura 20021/ Total otros recursos (4 + 7)
9. Total rentas cedidas a los departamentos 20032/ 10. % en oferta del total de rentas cedidas 20021/ 11. Rentas cedidas por oferta para oferta (10 * 11) 12. Total prestacin de servicios (4 + 6 + 8 + 11) 13. Nmero de atendidos en consulta3/ 14. Nmero de atendidos en hospitalizacin3/ 15. Nmero de atendidos en consulta y hospitalizacin3/ 16. Subsidio por consulta $ mensuales 2003 16. Subsidio por hospitalizacin $ mensuales 2003 17. Subsidio por consulta y hospitalizacin $ mensuales 2003
75
Nota: Segn la informacin de la mediana del pago con recursos propios y/o familiares de la ECV-2003, la hospitalizacin cuesta ocho veces ms que la consulta. Esta relacin se aplic para imputar los subsidios por el uso de salud en consulta y hospitalizacin. 1/ Ejecucin 2002 de entes territorriales de la DDT-DNP. 2/ Recaudos de la Superintendencia de Salud, ao 2003. 3/ Encuesta de Calidad de Vida 2003. Incluye las personas que recibieron atencin en salud con recursos de la Secretara de Salud o la Alcalda. SGP: Sistema General de Participaciones
Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003 del Dane.
Cuadro A 2.3 Educacin. Subsidios para imputar por asistencia, segn nivel educativo
Nivel Educativo Relacin Gasto mes/Alumno en $2003
Recursos mes en $2003
Asistentes 2003 1/
Total nacional - cabeceras 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 Total Preescolar 2/ Primaria 2/ Bsica secundaria 2/ Media 2/ 363.377.312.304 29.962.999.054 153.004.527.491 127.049.636.779 53.360.148.980 5.528.102 504.777 2.917.402 2.105.922 734.325 65.733 59.359 52.445 60.330 72.666
Total nacional - centros poblados y rea dispersa 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 3. 4. Total Preescolar 2/ Primaria 2/ Bsica secundaria 2/ Media 2/ Superior 3/ Total educacin (1 + 2 + 3) Alimentacin escolar 4/ 214.551.625.098 18.450.904.641 131.655.156.162 48.567.193.582 15.878.370.713 166.798.233.976 744.727.171.377 52.618.101.300 2.760.402 220.822 1.907.006 632.574 170.331 485.892 6.013.994 1.753.937 77.725 83.556 69.038 76.777 93.221 343.283 123.832 30. 000
76
5.
1/ 2/
Clculos a partir de la ECV-2003. Estimaciones de la relacin gasto mensual por alumno del Ministerio de Educacin Nacional. En preescolar son los asistentes a instituciones diferentes al Icbf. 3/ Incluye tcnico y tecnolgico, pregrado y postgrado, menores de 28 aos de edad. Cifras del presupuesto de gastos de las universidades oficiales del Ministerio de Hacienda sin incluir el servicio a la deuda e inversin. 4/ Incluye los nios y jvenes entre 5 y 18 aos de preescolar, primaria y secundaria atendidos con comida de instituciones distintas al Icbf. Financiacin con 65,5 mil millones Conpes 75 de 2003, 129,5 mil millones del Icbf comprometidos en 2003 y recusos propios de las entidades territoriales. Se estim la mediana del costo mensual del subsdio estimado por las familias beneficiarias.
Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003 del Dane, Ministerio de Educacin Nacional y el Ministerio de Hacienda.
Cuadro A 2.4 Cuidado de nios menores de 7 aos. Subsidios para imputar Icbf
Concepto Nios menores de 5 aos Total nacional 1. 1.1 1.2 1.3 2. 2.1 2.2 2.3 Hogar Comunitario del Bienestar Familiar (HCBF) Atendidos ECV-2003 Costo mensual por atendido $2003 1/ Costo total mensual $2003 Guardera, hogar infantil o jardn de bienestar familiar Atendidos ECV-2003 Costo mensual por atendido $2003 2/ Costo total mensual $2003 651.663 33.098,46 21.569.030.757,97 31.999 33.098,46 1.059.127.215,13 683.662 33.098,46 22.628.157.973,10 Nios de 5 a 6 Aos Total nios menores de 7 aos
190.671 69.076,36 13.170.855.571,92
38.525 69.076,36 2.661.143.783,26
229.196 69.076,36 15.831.999.355,17
3. Total Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf) 3.1 Atendidos 3.2 Costo total mensual $2003
1/
842.334 34.739.886.329,89
70,524 3,720,270,998.39
912.858 38.460.157.328,28
Promedio ponderado nacional de los subproyectos: Hogares Comunitarios de Bienestar 0-7 tiempo completo, Hogares Comunitarios de Bienestar 0-7 medio tiempo, Hogares Comunitarios de Bienestar Mltiples tiempo completo, Hogares Comunitarios de Bienestar Mltiples medio tiempo, Hogares Comunitarios de Bienestar Empresariales y Hogares Comunitarios de Bienestar FAMI. 2/ Promedio ponderado nacional de los subproyectos: Hogares infantiles, lactantes y preescolares, y jardines comunitarios.
Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003 del Dane e Icbf.
77
Cuadro A 2.5 Capacitacin para el trabajo. Subsidio para imputar Sena

Modalidad de curso Asistentes en la ECV-2003 Costo total $2003 Por curso Duracin mxima Meses Costo mes $2003 Costo total Mes $2003
Total nacional Tcnico Tecnlogo Trabajador calificado Aprendizaje Curso corto Total 25.911 4.286 35.580 40.948 36.890 143.615
Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003 del Dane y Sena.
2.557.646 5.292.515 7.947.136 1.450.736 289.601
12 24 30 6 1
213.137,17 220.521,46 264.904,53 241.789,33 289.601,00
5.522.597.125,50 945.154.970,42 9.425.303.296,00 9.900.789.621,33 10.683.380.890,00 36.477.225.903,25
Cuadro A 2.6 Acueducto. Porcentaje de subsidio y contribuciones por estrato residencial segn regiones de la ECV-2003
Estratos Atlntica 1 2 3 4 5 6 56,68 46,53 23,94 100,00 142,87 175,12 Oriental 51,36 34,52 11,27 100,00 135,99 152,58 Central 46,72 33,60 13,23 100,00 133,98 155,65 Regiones ECV-2003 Pacfica 57,51 40,35 22,57 100,00 125,05 125,78 Bogot D.C. 76,00 59,00 30,00 18,00 127,07 164,93 Antioquia 64,16 51,29 4,86 100,00 149,64 198,21 Valle 62,73 25,04 17,34 100,00 148,74 169,68
Nota: Para el clculo de los subsidios se tomaron las tarifas medias aplicadas a junio de 2003 para 14 ciudades reportadas en Balance y anlisis de incrementos tarifarios, diciembre 2002 a junio 2003, Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, SSPD. Agosto, 2003. Las tarifas por regiones de la ECV-2003 son promedios ponderados de las siguientes ciudades: Atlntica, San Andrs y Providencia: Barranquilla, Cartagena y Valledupar. Oriental y Orinoquia: Ccuta y Bucaramanga. Central: Manizales, Neiva, Ibagu y Pereira. Pacfica: Popayn y Pasto. Bogot D.C: Bogot Antioqua: Medelln Valle: Cali Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003-Dane y SSPD.
78 Cuadro A 2.7 Alcantarillado. Porcentaje de subsidios y contribuciones por estrato residencial segn regiones de la ECV-2003
Estratos Atlntica 1 2 3 4 5 6 58,10 48,11 26,38 100,00 137,53 167,89 Oriental 40,99 20,69 4,07 100,00 148,11 159,09 Central 49,02 34,73 15,64 100,00 123,12 128,76 Regiones ECV-2003 Pacfica 60,11 44,02 26,19 100,00 122,32 122,79 Bogot D.C. 75,00 61,00 38,00 30,00 106,07 152,36 Antioquia 65,13 53,03 6,17 100,00 159,56 200,61 Valle 67,03 42,89 32,26 100,00 139,98 150,00
Nota: Para el clculo de los subsidios se tomaron las tarifas medias aplicadas a junio de 2003 para 14 ciudades reportadas en Balance y anlisis de incrementos tarifarios, diciembre 2002 a junio 2003, Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, SSPD. Agosto, 2003. Las tarifas por regiones de la ECV-2003 son promedios ponderados de las siguientes ciudades: Atlntica, San Andrs y Providencia: Barranquilla, Cartagena y Valledupar. Oriental y Orinoquia: Ccuta y Bucaramanga. Central: Manizales, Neiva, Ibagu y Pereira. Pacfica: Popayn y Pasto. Bogot D.C: Bogot. Antioquia: Medelln Valle: Cali Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003-Dane y SSPD.
Cuadro A 2.8 Aseo. Porcentaje de subsidios y contribuciones por estrato residencial segn regiones de la ECV-2003
Estratos Atlntica 1 2 3 4 5 6 78,77 67,11 38,50 100,00 199,71 268,30 Oriental 44,48 22,56 6,40 100,00 172,06 252,67 Central 73,60 49,61 12,91 100,00 166,79 185,37
Regiones ECV-2003 Pacfica 57,48 39,30 5,45 100,00 193,29 276,08 Bogot D.C. 73,59 57,96 28,55 100,00 201,08 312,64 Antioquia 50,73 42,86 7,70 100,00 159,94 243,46 Valle 45,08 32,98 7,43 100,00 238,53 408,50
Nota: Para el clculo de los subsidios se tomaron las tarifas medias aplicadas a abril de 2003 para los municipios reportados por la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico, CRA en la pgina WEB www.cra.gov.co Las tarifas por regiones de la ECV-2003 son promedios ponderados de los siguientes municipios: Atlntica, San Andrs y Providencia: Barranquilla y Santa Marta Oriental y Orinoquia: Chiquinquir, Cajic, Cha, Facatativ, Girardot, Acacas, Ccuta, Los Patios y Ocaa. Central: Pereira Pacfica: Popayn Bogot D.C: Bogot Antioquia: Medelln, Concordia, Bello y Envigado Valle: Cali, Buga, El Cerrito, Ginebra, Guacar, La Unin, Palmira, Pradera, Riofro, Tulu, Vijes y Zarzal. Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003-Dane y CRA.
79
Cuadro A 2.9 Gas natural. Porcentaje de subsidios y contribuciones por estrato residencial Promedio nacional
Regiones ECV-2003 Estratos Atlntica y San Andrs Oriental Central Bogot D.C. Antioquia Valle y Pacfica Orinoquia y Amazonia
Cargo fijo 1 2 3 4 5 6 0 0 0 100 120 120 2 1 0 100 118 118 0 0 0 100 120 120 0 0 0 100 120 120 0 0 0 100 120 120 0 0 0 100 110 110 0 0 0 100 120 120
0-20 Metros cbicos 1 2 3 4 5 6 50 40 0 100 120 120 50 40 0 100 120 120 48 34 0 100 120 120 50 40 0 100 120 120 50 40 0 100 120 120 50 40 0 100 120 120 50 40 0 100 120 120
Ms de 20 metros cbicos 1 2 3 4 5 6 0 0 0 100 120 120 0 0 0 100 117 117 0 0 0 100 120 120 0 0 0 100 120 120 0 0 0 100 120 120 0 0 0 100 120 120
80
Nota: Para el clculo de los subsidios y contribuciones por estratos se tomaron las tarifas a junio de 2003 de las empresas que se encuentran registradas en la pgina web de la CREG: www.creg.gov.co Se encontr en la mayora de las empresas la misma estructura tarifaria que se presenta en este cuadro.
Fuente: Clculos del autor con base en la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG).
Cuadro A 2.10 Energa elctrica. Porcentaje de subsidios y contribuciones, por regiones de la ECV-2003 segn estrato residencial
Regiones ECV-2003 Estratos 1 2 3 4 5 6 Atlntica y San Andrs 51,43 41,71 15,00 100,00 120,00 120,00 Oriental 51,72 35,17 11,37 100,00 120,00 120,00 Central 53,02 43,26 12,89 100,00 120,00 120,00 Pacfica 54,17 45,00 15,00 100,00 120,00 120,00 Bogot D.C. 49,83 39,79 15,00 100,00 120,00 120,00 Antioquia 52,51 43,03 15,00 100,00 120,00 120,00 Orinoquia y Valle 53,51 46,96 15,00 100,00 120,00 120,00 Amazonia 53,60 44,32 15,00 100,00 120,00 120,00
Nota: Para el clculo de los subsidios y contribuciones medios por estratos se tomaron las tarifas a febrero de 2003 de las empresas del Boletn Tarifario, marzo 2004, de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios. Las empresas se agruparon por regiones de la ECV-2003.
Fuente: Clculos del autor con base en la SSPD.
81
Cuadro A 2.11 Tarifas de telefona fija local Porcentaje de subsidios y contribuciones, por regiones de la ECV-2003 Segn estrato residencial
Regiones ECV-2003 Estratos Atlntica y San Andrs Oriental y Orinoquia Central Pacfica Bogot D.C. Antioquia Valle
Cargo de conexin 1 2 3 4 5 6 39,29 26,63 4,26 100,00 120,00 120,00 42,47 33,74 5,88 100,00 120,00 120,00 32,81 24,45 0,46 100,00 120,00 120,00 Cargo fijo 1 2 3 4 5 6 38,03 26,06 3,99 100,00 120,00 120,00 40,27 31,83 8,21 100,00 120,00 120,00 34,82 26,24 0,34 100,00 120,00 120,00 44,52 33,16 1,92 100,00 120,00 120,00 31,72 27,90 100,00 100,00 120,01 120,01 31,86 23,53 100,00 100,00 120,00 120,00 40,05 29,07 8,13 100,00 120,00 120,00 43,33 31,67 2,33 100,00 120,00 120,00 29,44 26,03 100,00 100,00 120,00 120,00 30,80 22,02 100,00 100,00 120,00 120,00 40,03 28,79 7,08 100,00 120,00 120,00
Cargo consumo
82
1 2 3 4 5 6
34,73 23,77 3,41 100,00 120,00 120,00
38,92 30,80 7,75 100,00 120,00 120,00
31,51 23,19 0,36 100,00 119,32 119,32
41,84 29,80 2,85 100,00 120,00 120,00
31,08 27,30 100,00 100,00 120,00 120,00
27,96 19,87 100,59 100,00 119,40 119,40
39,54 28,04 7,68 100,00 120,00 120,00
Nota: Para el clculo de los subsidios y contribuciones medias por estratos se tomaron las tarifas a diciembre de 2003 de las empresas nacionales. Las empresas se distribuyeron segn su cobertura en las regiones de la ECV-2003. Pgina WEB de la Superintendencia de de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD): www.superservicios.gov.co.
Fuente: Clculos del autor con base en Superservicios - SSPD.
Bibliografa
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Siglas
Casen: CCF: CEPAL: CRA: CREG: Cs: Dane: ECV-2003: ERRE: Fosyga: Icbf: Inurbe: 84 LP: MEN: MERPD: PIB: PNUD: Ps: RAS: Sena: SFV: SGP: smlmv: SSPD: UPC: VIS: Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Cajas de Compensacin Familiar Comisin Econmica para Amrica Latina Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico Comisin de Regulacin de Energa y Gas Coeficiente de concentracin Departamento Administrativo Nacional de Estadstica Encuesta de Calidad de Vida de 2003 Eficacia Redistributiva Relativa Fondo de Seguridad y Garantas Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Instituto Nacional de Vivienda de Inters y Reforma Urbana Lnea de Pobreza Ministerio de Educacin Nacional Estrategia de Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad en Colombia Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Coeficiente de progresividad Red de Apoyo Social Servicio Nacional de Aprendizaje Subsidio Familiar de Vivienda Sistema General de Participacin Salario Mnimo Legal Mensual Vigente Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios Unidad de Pago por Capitacin Vivienda de Inters Social

Gasto Publico Social

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Incidencia del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso y la reduccin de la pobreza

Francisco Javier Lasso

Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Secretario Tcnico Apoyo Tcnico

Manuel Fernando Castro Quiroz

Departamento Nacional de Planeacin, 2006

Luisa Fernanda Ramrez

Norma Beatriz Sols Crdenas

Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

III. La incidencia del gasto pblico social

Una comparacin intertemporal entre 1993, 1997 y 2003

Conclusiones y derivaciones de polticas

ndice de ndice de cuadros cuadros

ndice de ndice de cuadros cuadros

ndice ndice de grfide cos grficos

I. Evolucin del gasto pblico social, pobreza y distribucin del ingreso

Cuadro 1 Ejecucin del gasto social (Porcentaje del PIB) 11

Fuente: clculos del autor con base en CEPAL.

Panel A: Nivel educativo primaria

Grfico 1. Tasa de cobertura bruta

Grfico 2. Porcentaje en educacin pblica

Grfico 3. Tasas de coberturas netas

Panel B: Nivel educativo secundaria

Grfico 1. Tasa de cobertura bruta

Grfico 2. Porcentaje en educacin pblica

Grfico 3. Tasas de coberturas netas

Panel C: Nivel educativo superior

Grfico 1. Tasa de cobertura bruta

Grfico 2. Porcentaje en educacin pblica

Grfico 3. Tasas de coberturas netas

Panel D: Afiliacin en salud

Grfico 2. Porcentaje del rgimen subsidiado del total de afiliados

y a los trabajadores independientes

C. Agua potable y saneamiento bsico

Snchez y Nez (1999).

Panel E: Agua potable y saneamiento bsico

Grfico 1. Cobertura en acueducto por zona

Grfico 2. Cobertura en acueducto por quintiles

Grfico 3. Cobertura en alcantarillado por zona

Grfico 4. Cobertura en alcantarillado por quintiles

Grfico 5. Cobertura en recoleccin de basuras por zona

Grfico 6. Cobertura en recoleccin de basuras por quintiles

D. Electricidad, gas natural y telefona fija

Panel F: Electricidad, gas natural y telefona fija

Grfico 1. Cobertura en electricidad por zona

Grfico 2. Cobertura en electricidad por quintiles

Grfico 3. Cobertura en gas natural por zona

Grfico 4. Cobertura en gas natural por quintiles

Grfico 5. Cobertura en telefona fija por zona

Grfico 6. Cobertura en telefona fija por quintiles

III. La incidencia del gasto pblico social

vigentes ni supere los seis cuando se sume su ingreso laboral al de su cnyuge .

son tomados del estudio Servicios

% Acumulado de ingreso o subsidio

Alimentacin escolar Sub. Familiar (CCF) Capacitacin Vivienda Total

Fuente: Clculos del autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003,

Fuente: Clculos de autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003,

Fuente: Clculos de autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003.

Alimentacin escolar Subsidio Familiar (CCF) Capacitacin Vivienda Total

Fuente: Clculos de autor con base en Vlez (1996) y ECV-2003,

Nota: H=Incidencia, HI=Brecha de pobreza y P2 = Foster-Greer-Thorbecke. Severidad.

Fuente: Clculos del autor con base en ECV-2003-Dane.

P6 P2 P3 P11 P16 P15 P13 P14 P17 P18 P19