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La managrialisation de lEtat et de ladministration publique : le cas de la police

Thibault Le Texier (letexier_t A yahoo.fr)


Universit de Nice Sophia Antipolis, GREDEG-CNRS

Janvier 2013

Depuis le XVIe sicle, la croissance des tats europens sest accompagn de la sdimentation dune rationalit gouvernementale spcifique, que nous appellerons la rationalit rgalienne. Ce mode de gouvernement sarticule aux principes de justice, de lgalit, de souverainet, de scurit, de centralisation et dunit. la fin du XIXe sicle, une rationalit gouvernementale nouvelle apparat qui va tre mobiliser pour penser et diriger les Etats europens et amricain. Cette logique de gouvernement sordonne aux principes dorganisation, de planification, de contrle, de comptabilit et defficacit. Nous la nommerons la rationalit managriale. Lextension de ce nouvel entendement du pouvoir tout au long du XXe sicle participe de la dsacralisation croissante de ltat. Durant les trente dernires annes, le pr carr traditionnel de la souverainet sest trouv de plus en plus soumis cette logique gestionnaire. Ainsi rsume, la distinction entre le principe rgalien de justice et limpratif managrial defficacit peut paratre un peu schmatique. Lexamen du cas de la police et de son rapport ambivalent au droit et lefficacit nous permettra de nuancer cette opposition.

La rationalit rgalienne
Pouss sur le devant de la scne de lhistoire la faveur des guerres de religion qui ensanglantent le XVIe sicle europen, ltat est le rceptacle de tches de gouvernement progressivement arraches lglise, la famille et au seigneur : surveiller, punir, dfendre, soigner, duquer, savoir. Linstitution tatique catalyse une rationalit gouvernementale qui repose sur la concentration entre les mains dun souverain unique dune autorit suprme et naturellement bonne sexprimant principalement par des lois prtention universelle. Cet art de gouverner que nous appelons rgalien consiste dfendre son peuple contre lenvahisseur extrieur au prix dune guerre si besoin, garantir lordre public en assurant lapplication de la loi et veiller sa propre prosprit en favorisant laccroissement numrique de la population et la circulation des richesses au sein de son territoire. La rationalit rgalienne suppose donc lusage de la violence physique pour trancher les conflits ainsi quune importante machinerie administrative. Les principes de lgalit, de lgitimit, de souverainet et dquilibre en constituent le socle symbolique. La justice est la valeur cardinale de cet imaginaire gouvernemental. La forme tatique qui se dveloppe en Europe partir du XVIe sicle est une cration du droit. Cest un tat essentiellement juge et juriste. Dans les faits, lune des premires tches des tats europens naissant consiste ter des mains de lglise les instruments de la justice, qui dans les socits fodales dispose dun pouvoir justicier considrable. Cette dynamique de scularisation et de centralisation de la justice dure plusieurs sicles. En 1840, Tocqueville fait remarquer que moins dun sicle auparavant, chez la plupart des nations europennes, il se rencontrait des particuliers ou des corps presque indpendants qui administraient la justice, levaient et entretenaient des soldats, percevaient des impts, et souvent mme faisaient ou expliquaient la loi.1 Une loi unique garantie par une hirarchie unique de tribunaux excluant toute juridiction indpendante est un trait singulier de ltat moderne. Faire rgner le droit et imposer la justice constituent deux fonctions rgaliennes absolument essentielles et irrductibles en mme temps que le fondement de la lgitimit de ltat. la fin du XVIIIe sicle, mesure que les droits sont rapports moins Dieu qu lhomme, une lgitimit politique saffirme en lieu et place de la lgitimit religieuse. Assujettissant la loi un rfrentiel matriel, ce dplacement ratifie une conception du droit en termes dintrts et defficacit dont on trouve des traces au XIVe sicle. Selon cette perspective, la loi tire sa force de sa finalit et de son effectivit plutt que de son origine ; elle est lgitime au titre de pouvoir coercitif et non en rfrence la raison morale. Cette interprtation de la lgitimit tatique partir du jeu des intrts et du principe dutilit est dfendue par Machiavel, Guichardin, les calvinistes, les rationalistes optimistes, les utilitaristes, les thoriciens de la Raison dtat, les camralistes, les physiocrates, les jacobins, Saint-Simon, les socialistes utopistes, Marx, les positivistes et une majorit de libraux2. Toutefois, jusquau dbut du XXe sicle, quand bien mme ltat et le droit sont interprts en termes utilitaristes et procduraux, quand bien mme ladministration publique adopte certaines techniques commerciales, limaginaire rgalien reste prvalent. Larithmtique politique qui apparat au XVIIe sicle est tout entire au service de la puissance des nations ; on peut en dire de mme de la statistique jusqu ce quelle soit utilise par certains des
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TOCQUEVILLE Alexis de, De la dmocratie en Amrique, II, in De la dmocratie en Amrique, Souvenirs, LAncien rgime et la rvolution, Paris : Robert Laffont, Bouquins , 1986, p.637 OAKESHOTT Michael, De la conduite humaine, Paris : PUF, 1995 [1975], p.245 et sq. 2

premiers sociologues la fin du XIXe sicle. Similairement, lconomie reste politique jusqu la fin du XVIIIe sicle soit, selon les mots dun clbre professeur de morale, une branche de la science de lhomme dtat ou du lgislateur restreinte au choix des moyens pour atteindre la richesse des nations et de leurs citoyens3. Le mercantilisme et le camralisme entendent ainsi donner au souverain les moyens de contrler rationnellement lactivit conomique de ses sujets aux fins dune augmentation de ses recettes. Si lon peut, la manire de Werner Sombart, dfinir ltat moderne comme une gigantesque entreprise capitaliste dont les dirigeants auraient pur but principal dacqurir, cest--dire de se procurer le plus dor et dargent possible4 , il ne faut pas perdre de vue les finalits rgaliennes que servent ces richesses. Du temps mme de Frederick Taylor, si lefficacit industrielle est fortement valorise, cest pour ses promesses dune plus grande justice sociale. Lentreprise prive moderne crot alors sous les encouragements et le contrle de ltat. Le marchand, le commissaire, le commis et lingnieur peuvent gagner en force et en lgitimit tout au long du XIXe sicle, ils demeurent soumis au pouvoir physique et symbolique du souverain et accessoirement de lofficier. Bref, ltat peut bien se montrer managrial dans ses moyens, il reste jusquau dbut XXe sicle rgalien en finalit. Cest ce moment que de nouvelles thories politiques reconfigurent la souverainet tatique la lumire des principes managriaux. Prenant acte de la rcente mue de ltat en une vaste machine aux mains de professionnels salaris dots de comptences, doutils et de techniques spcifiques se chargeant des tches de gouvernement au sein dadministrations centralises, ces thories ne dsenchantent pas en totalit ltat souverain mais elles cornent fortement son orientation rgalienne. En France, lcole du droit social fait reposer la lgitimit de ltat sur son utilit et sa capacit remplir ses fonctions plutt que sur la tradition et la coutume. ce titre, conseillent les tenants de cette doctrine, la socit doit tre organise sur une base non pas juridique mais fonctionnelle. Pour le constitutionaliste Lon Duguit par exemple, la puissance publique ne peut point se lgitimer par son origine, mais seulement par les services quelle rend conformment la rgle de droit.5 Ltat est ainsi comprhensible comme une fdration de services publics. Pour Max Weber, un gouvernement moderne dploie son activit en vertu dune comptence lgitime6 . La lgitimit est dite lgale, selon sa clbre distinction, en vertu de la croyance la validit dune codification lgale et de la comptence objective fonde sur lapplication de rgles institues de manire rationnelle 7 . En dautres termes, le respect
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SMITH Adam, An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, London: The Electric Book Co., 1998 [1776], pp.494 SOMBART Werner, Le Bourgeois : Contribution lhistoire morale et intellectuelle de lhomme conomique moderne, trad. de lallemand par le Dr S. Janklvitch en 1928, Paris : Payot, 1966 [1913], p.85 DUGUIT Lon, Trait de droit constitutionnel, Vol. 1. La rgle de droit Le problme de ltat , Paris, Fontemoing, 1921, p.vii. Ce passage dune lgitimation par la volont gnrale une lgitimation par lintrt gnral a t rcemment discut par Pierre Rosanvallon dans son ouvrage La Lgitimit dmocratique : impartialit, rflexivit, proximit, Paris : Seuil, 2008, Ch. 2. La lgitimit didentification la gnralit WEBER Max, Sociologie du droit, trad. de lallemand par J. Grosclaude, PUF, 2007 [1913], p.29 WEBER Max, La profession et la vocation de politique (1919), in Le Savant et le politique, trad. de lallemand par C. Colliot-Thlne, Paris : La Dcouverte/Poche, 2003 [1917-1919], pp.111-205, p.120 3

du principe rgalien de lgalit ne suffit plus par lui-mme lgitimer ltat ; il faut lui ajouter leffectivit de limpratif managrial de comptence. Relevant limportance du dveloppement de la politique en une entreprise8 et la formalisation progressive de savoirs administratifs, le sociologue dessine les grandes caractristiques dun art de gouverner managrial quil veut valables autant pour les bureaucraties gouvernementales que pour les entreprises, les glises, les partis et les syndicats ; il sagit de la rationalisation des mthodes et des outils de travail, du descellement de la proprit et du pouvoir ainsi que du passage graduel de la domination directe la direction mdiate. Le succs prochain de cette axiomatique managriale lui semble invitable9. Les exprimentations bureaucratiques menes et commentes par les Franais et les Allemands sont suivies avec beaucoup dintrt aux tats-Unis. Ds la fin du XIX e sicle, des penseurs comme Frank Goodnow et le futur prsident Woodrow Wilson y thorisent ltat partir de ses fonctions et contribuent renforcer la prvalence des principes du management dentreprise au sein de ladministration amricaine, tout en conservant une certaine ide de la spcificit de la souverainet tatique 10. Pour Wilson par exemple, quand bien mme ladministration doit ressembler davantage une entreprise (business), elle reste lapplication systmatique et dtaille de la loi publique.11 En dpit des avances de la bureaucratie, le principe de justice ne disparat pas systmatiquement derrire limpratif defficacit.

La rationalit managriale
De mme que la captation par les souverains europens des fonctions de direction des hommes, alors entre les mains des pres, des vques et des seigneurs, enfante un nouvel art de gouverner aux XVIe et XVIIe sicles, la croissance des organes spcifiquement ddis lorganisation et la gestion du travail de grandes masses humaines engendre une rationalit gouvernementale nouvelle, que je me propose de nommer la rationalit managriale. Selon cet entendement du pouvoir, gouverner consiste moins punir et discipliner qu normaliser, agencer et contrler ; moins rechercher la justice dune situation que lajustement dun phnomne ; les normes plastiques sont prfrables au marbre des lois ; le pouvoir nest plus li principalement un titre, une lection, une rputation, un territoire, une force physique ou une proprit, mais bien plutt une capacit, des comptences, un plan et une effectivit. Cette rationalit managriale idal-typique doit videmment composer dans les faits avec les rationalits gouvernementales qui lont prcde, et lentreprise saccommoder dinstitutions telles que la famille, lglise et ltat. Lefficacit constitue le cur de la rationalit managriale, le bien lmentaire de la

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Ibid, p.142 Parlement et gouvernement dans lAllemagne rorganise. Contribution la critique politique du corps des fonctionnaires et du systme des partis , mai 1918, in WEBER Max, uvres politiques (1895-1919), trad. de lallemand par E. Kauffmann, J.-P. Mathieu et M.-A. Roy, Paris : Albin Michel, 2004, pp.307-455, p.334 Cf. GOODNOW Frank J., Politics and Administration: A Study in Government, with a new introduction by John A. Rohr, New Brunswick, N.J.; London: Transaction, 2003 [1900] WILSON Woodrow, The Study of Administration, Political Science Quarterly, vol. 2, n2, june 1887, pp.197-222, citations p.210 et p.212 4

science de ladministration, quelle soit publique ou prive12 , selon lun de ses illustres pangyristes. Le taylorisme, galement appel la mthode defficacit , vise lusage le plus efficace possible du matriau humain. Selon ce paradigme symbolique, la morale nest plus un pressant critre de jugement mais une variable dajustement prise dans un calcul de rentabilit, non plus un hritage de la tradition conserver mais un paramtre daction fabricable et modifiable. Ainsi que le rsume un consultant proche de Taylor, lefficacit ne doit pas tre juge selon des standards prconus dhonntet et de moralit, mais cest lhonntet et la moralit, peut-tre, qui sont reconsidrer et rviser laide des fondamentaux de lefficacit.13 Quand le droit et la morale ne sont pas considrs comme de simples moyens au services de finalits managriales, ils sont tout bonnement vacus au profit de standards. Taylor et ses affids rompent en cela non seulement avec la rationalit rgalienne mais galement avec les principes qui prvalaient dans la conduite des affaires au XIXe sicle, savoir lhonntet, la loyaut, la justice, la bonne qualit, la fermet, laudace et la persvrance. En Europe, durant la seconde moiti du XIXe sicle, le culte de lentrepreneur autonome et de la libre concurrence le cde progressivement lidal du bureaucrate professionnel : une carrire hirarchique stable, des promotions au mrite, le rgne de lexpert sur une socit efficacement organise par un tat-providence14. Aux tats-Unis, cest dabord au niveau municipal que les principes managriaux sont appliqus ladministration publique. Ds les annes 1880, certains rformateurs dcrivent ladministration locale comme tant principalement une entreprise commerciale (business agency) qui pourrait tre plus performante et efficace si elle tait gouverne par des personnes choisies pour leur adaptation particulire au travail15 . partir de 1910, la publicit faite au management scientifique et lapptit de rformes de la classe moyenne provoquent une vritable vogue de lefficacit16 . Selon une historienne du taylorisme, cet engouement est tel que, ds la dcennie suivante, les concepts lis au management et lefficacit avaient sous une forme ou une autre envahi tous les magazines commerciaux, tous les journaux et tous les manuels de gestion domestique du pays.17 Des socits pour la promotion de lefficacit surgissent du jour au lendemain sur tout le territoire amricain ; des livres, des articles, des confrences appellent de leurs vux lefficacit lcole, dans larme, au tribunal, la maison, dans la famille, dans les sciences et dans le service religieux. La soi-disant scientificit des principes de gestion mis en systme par Taylor semble leur promettre luniversalit. Selon lui, ces axiomes qui ont rvolutionn lindustrie peuvent tre appliqus avec les mmes effets toutes les activits sociales : la gestion des nos foyers, la
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GULICK Luther, Science, Values and Public Administration, in GULICK Luther H. and URWICK Lyndall F. (Ed), Papers of the Science of Administration, New York: Institute of Public Administation, Columbia University, 1937, pp.189-195, p.192 EMERSON Harrington, Efficiency as a Basis for Operation and Wages, New York: The Engineering magazine, 1919 [1908], p.157 Cf. PERKIN Harold, The Rise of Professional Society: England since 1880, London; New York: Routledge, 1989 Cit in SCHIESL Martin J., The Politics of Efficiency: Municipal Administration and Reform in America, 1800-1920, Berkeley: University of California Press, 1977, p.8 HABER Samuel, Efficiency and Uplift: Scientific Management in the Progressive Era . 18901920, Chicago, 1964 MERKLE Judith A., Management and Ideology: The Legacy of the International Scientific Management Movement, Berkeley, Calif. [etc]: University of California Press, 1980, p.43 5

gestion de nos fermes, la gestion du commerce de nos vendeurs modestes ou importants, nos glises, nos institutions philanthropiques, nos universits et nos ministres. 18 Dans le sillage de cet enthousiasme naissent la Commission on Economy and Efficiency (1912) et le Bureau of Efficiency (1916-1933). Selon lun de ses historiens, ce dernier reprsentait la parfaite application du management scientifique au sein du gouvernement fdral 19 . Lutopie dun gouvernement tayloris culmine avec llection de Herbert Hoover, personnage dcrit par un proche de Taylor comme lingnierie incarne20 . Elle survit sa dchance pour animer le New Deal rooseveltien21. Lphmre mouvement technocratique et les thories de la rvolution directoriale, selon lesquelles le gouvernement est prsent la plus grande de toutes les entreprises22 , en constituent les incarnations caricaturales. Les deux guerres mondiales offrent aux tats europens loccasion de mettre ou place ou de renforcer des politiques dirigistes selon les principes managriaux de planification et defficacit23. Lconomie de guerre est ainsi fortement taylorise ds 1914. Albert Thomas, socialiste charg dorganiser la production du matriel de guerre franais, dclare alors exemplairement : La France entire est une immense usine dont jai lhonneur dtre la tte.24 La Seconde Guerre mondiale offre galement aux managers un extraordinaire champ dexprimentation en matire de recrutement, de planification et de standardisation. Cette orientation managriale de lappareil dtat demeure en temps de paix et sacclre dans certains cas. Au lendemain de la Premire Guerre mondiale, lingnieur des mines Henri Fayol explique qu entre ces deux sortes dentreprises que sont ltat et lindustrie, il y a des diffrences de complexit et de grandeur, il ny a pas de diffrences de nature [] et il est naturel que les mmes principes et les mmes rgles gnrales prsident la direction de ces deux sortes dorganismes.25 Lanne suivante, le prsident de la Rpublique franaise avoue pour sa part, en exergue dun ouvrage transposant la doctrine de Fayol ladministration de ltat : Je ne conois pas que ltat puisse se grer suivant dautres rgles que celles dune grande entreprise industrielle bien mene26 . Aprs la Seconde Guerre mondiale, la productivit nest plus le jargon rserv des
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TAYLOR Frederick W., The Principles of Scientific Management, New York: Harper Bros., 1919 [1911], p.8 LEE Mordecai, Institutionalizing Congress and the Presidency: The U.S. Bureau of Efficiency, 1916-1933, College Station: Texas A&M University Press, 2006, p.87. Morris Cooke, cit in NOBLE David F., America by Design: Science, Technology, and the Rise of Corporate Capitalism, New York: Knopf, 1977, p.286 Cf. KARL Barry Dean, Executive Reorganization and Reform in the New Deal: The Genesis of Administrative Management, 1900-1939, Harvard University Press, 1963 BURNHAM James, LEre des organisateurs, trad. de langlais par H. Claireau, Paris : CalmannLvy, Libert de lesprit , 1948 [1941], p.110 Cf. RIALS Stphane, Administration et organisation : de lorganisation de la bataille la bataille de lorganisation dans ladministration franaise, Paris : Ed. Beauchesne, 1977 Cit in PEITER Henri, Les patrons, les mutils de la Guerre et la France. Lattitude du monde des affaires lgard de la croissance industrielle et de la stabilit sociale pendant la Premire Guerre mondiale , in MURARD Lion et ZYLBERMAN Patrick (Ed), Le Soldat du travail. Guerre, fascisme et taylorisme , Recherches, n 32-33, pp.433-448, citation pp.444-445 FAYOL Henri, Lindustrialisation de lEtat , in LIncapacit industrielle de lEtat : les PTT, Paris : Dunod, 1921, pp.89-116, p.93 Alexandre Millerand, in SCHATZ Albert, LEntreprise gouvernementale et son administration, prface de H. Fayol, Paris, Bernard Grasset, 1922 6

conomistes et pntre le grand public sous les noms de croissance et de dveloppement . En France, un courant de rforme administrative sinspirant du taylorisme et de ladministration Hoover entreprend de moderniser ladministration selon les principes managriaux. En 1946 est cr le Comit central denqute sur les cots et les rendements des services administratifs. Le Produit national brut est mesur pour la premire fois en 1947. La procdure de rationalisation des choix budgtaires (RCB), qui subordonne les dcisions un calcul cot-efficacit, est instaure en 1968 sur le modle du Planning Programming and Budgeting System (PPBS) amricain.

La souverainet dsenchante : New Public Management et gouvernance


Tout au long du XXe sicle, lactivisme conomique de ltat favorise sa croissance institutionnelle et, partant, sa comparaison avec les entreprises prives. La bureaucratisation de ladministration et la pntration des maximes managriales au sein mme des discours politiques justifient trs tt la comparaison de ltat avec une entreprise et sa critique en termes gestionnaires, sans toutefois srieusement branler le socle symbolique de la rationalit rgalienne. Aprs la Premire Guerre mondiale, cest chose faite. Daprs lhistorien Otto Hintze, sil a toujours exist bien des ressemblances entre ltat et lentreprise conomique, il nous a fallu attendre leffondrement moral et politique qui accompagna la fin de la Grande Guerre pour que se dissipe laura ancestrale de ltat et pour que sa noblesse et sa dignit se voient rabaisses au point quune telle comparaison devienne tout simplement admissible. 27 Pris dans son aspect de machinerie technique et de pratique codifiable, le gouvernement est de plus en plus envisag en termes de politiques publiques ; il devient cens de vouloir confier ses tches rgaliennes des entreprises prives et dimporter dans le secteur public des recettes organisationnelles qui ont fait leur preuve dans le secteur priv. Depuis le milieu des annes 1960, les rformes administratives menes dans les pays anglo-saxons y introduisent des indicateurs de performance et des techniques dvaluation 28. En 1972, le haut fonctionnaire anglais Desmond Keeling dcrit le remplacement progressif de ladministration (dfinie comme lexamen, dans un domaine de la vie publique, de la loi, de son application et de sa rvision ), par le management (entendu comme la recherche de la meilleure utilisation des ressources dans la poursuite dobjectifs changeants29 ). Il faut cependant attendre les rformes en profondeur de ltat providence menes dans les pays anglo-saxons dans les annes 1980 la faveur des problmes budgtaires engendrs par les chocs ptroliers pour que lapplication des principes managriaux franchisse un nouveau seuil. Sous le nom de New Public Management ou NPM, ou encore (public) managerialism , cet lan rformiste pntre la majorit des pays industrialiss durant la
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HINTZE Otto, Ltat comme entreprise et la rforme constitutionnelle (1927), reproduit in Fodalit, capitalisme et tat moderne. Essais dhistoire sociale compare , choisis et prsents par H. Bruhns, trad. de lallemand par F. Laroche, Paris : Maison des sciences de lhomme, 1991 [1897-1931], pp.291-299, p.296 SAVOIE Donald J., Thatcher, Reagan, and Mulroney: In Search of a New Bureaucracy , Pittsburgh, Pa.: University of Pittsburgh Press, 1994, p.176 DESMOND Keeling, Management in Government, London: Allen and Unwin for the Royal Institute of Public Administration, 1972, p.34 7

dcennie suivante et se trouve promu lchelle plantaire par la Banque mondiale et lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques sous le label de bonne gouvernance . Paradoxalement, le New Public Management entend combattre les maux de la bureaucratie avec les armes du management, alors mme que ces deux ralits partagent les mmes racines symboliques. Ainsi, les thoriciens du NPM subordonnent lamlioration des performances de ltat la mise en concurrence des services publics entre eux et avec des organismes privs, au lancement de partenariats entre le secteur public et le priv, la cration d organisations semi-autonomes en charge du volet oprationnel des politiques, la contractualisation les agents de ltat, la multiplication des contrles financiers et managriaux , au renforcement des mcanismes participatifs faisant des usagers des contrleurs, ou encore la promotion des comptents et des mritants30. Exemplairement, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aot 2001 soumet laction de ltat franais cette mthodologie managriale qui consiste remplacer les politiques par des stratgies dclines en objectifs oprationnels valus au moyen d indicateurs chiffrs de performance31 . Le projet de loi dorientation et de programmation pour la performance de scurit intrieure (LOPPSI 2) est galement symptomatique de cette pntration de la logique managriale au cur de ladministration publique franaise. Il ne sagit pas seulement dquiper de quelques techniques de gestion la mode les pratiques de gouvernement rgaliennes ; lactivit de ladministration est envisage explicitement comme une activit de production, la justice constituant par exemple un produit raliser le plus efficacement possible et dont la fabrication est valuable grce des indicateurs de performance tels que les dlais dattente, les cots daccs ou encore la satisfaction des consommateurs. La diffusion fulgurante du concept de gouvernance est un marqueur de cette ouverture du champ rgalien la logique managriale. Dans les faits cependant, les administrations publiques montrent une grande rsistance lapplication de ces schmas et leur application demeure toujours partielle. Les anciens principes politiques ne disparaissent pas mais se trouvent dsacraliss pour tre exports hors du champ tatique et de mme que ltat nest quune organisation comme les autres, lautorit nest quune forme dinfluence parmi dautres32 , selon un minent thoricien du management. Pour la Banque mondiale, qui a jou un rle central dans le succs rcent de la notion de gouvernance, sil fait par exemple sens dencenser le participatif , ce nest point pour des raisons de dmocratie ou de libert dexpression mais parce que la participation est une question defficacit33 . Concomitamment, le droit est
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Cf. notamment OSBORNE David and GAEBLER Ted, Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Massachusetts: AddisonWesley Publishing Company, Inc., 1992 Cf. La dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs. Guide mthodologique pour lapplication de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 , juin 2004, rdig conjointement par le Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, la Cour des comptes, le Comit interministriel daudit des programmes, la commission des finances du Snat ainsi que la commission des finances de lAssemble nationale, http://www.performancepublique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/guides/guide_performance.pdf SIMON Herbert A., Administration et processus de dcision, trad. de la troisime dition de Administrative Behavior, The Free Press, par P.-E. Dauzat, Economica, Gestion , 1983 [1945 et 1976], p.135 WORLD BANK, Governance and Development, Washington, D. C., World Bank, May 1992, 8

vid de toute transcendance pour tre intgr larsenal managrial au titre de simple outil aux cts de normes non-juridiques de plus en plus dictes et sanctionnes par des organisations prives. Le droit nest souvent plus, selon cette perspective, quune norme parmi dautres.

Le cas de la police
Le cas de la police est intressant plusieurs titres. Tout dabord, la police est un des domaines rgaliens par excellence. Lessence de ltat consiste dicter et faire respecter la loi, par lusage de la force sil le faut. Cest le fameux monopole de la violence physique lgitime dont Weber a fait la principale caractristique de ltat moderne 34. Le terme de law enforcement utilis en anglais pour dcrire laction de la police est cet gard trs explicite. En mme temps, la police tant dfinie et se dfinissant souvent elle-mme comme capacit daction, elle est prdispose jauger et tre jauge en termes defficacit. Certes, il est gnralement reconnu que lusage de la force par les policiers ne peut pas tre essentiellement technique mais doit tre en accord avec une apprciation intuitive dune situation donne. Toutefois, laction de la police est soumise par les policiers eux-mmes des dcoupages qui en favorisent lapprhension en termes defficacit. Ne pouvant se contenter de dambuler sans but, les policiers tendent par exemple circonscrire des tches bien dfinies et se fixer des objectifs. Cette orientation pratique des tches de police peut galement entraner un rapport instrumental la loi. La justice nest alors plus prise comme un principe gnral mais comme un ensemble dobjectifs et de rgles de fonctionnement. La police, selon cette perspective, est un auxiliaire des services de justice plus quun service soumis la valeur justice . Les forces de police peuvent ainsi par exemple mesurer leur action laune de leur capacit produire des affaires pnales et valuer leur succs sur la base de mesures comme les taux de criminalit ou le nombre de gardes vue. Comme le dit un sociologue amricain qui a servi dans les forces de police de Baltimore, pour le commissariat, les arrestations sont un moyen de quantifier la productivit et lefficacit policires 35 . De manire gnrale, la police tend encoder les phnomnes auxquelles elle doit rpondre sous la forme de qualifications pnales. Le travail policier, dans cette perspective, correspond moins au processus de restauration de lautorit quau maintien dun ordre essentiellement dfini selon des critres judiciaires 36. Lloge de lefficacit nest alors souvent quune expression de la valorisation de laction rpressive. Dans ces circonstances, il semble justifi davancer que les policiers se mettent eux-mmes en situation dtre jugs en termes defficacit. Et pourtant, tre au service de la justice ne signifie pas forcment produire du judiciaire. Par exemple, les arrestations et les mises en garde vue pour des dlits qui ne relvent pas du
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p.27 WEBER Max, La profession et la vocation de politique (1919), op. cit., p.118 ; Economie et socit, vol. 1. Les catgories de la sociologie, trad. de lallemand par J. Freund et alii, Plon, 1995 [1921], pp.96-97 MOSKOS Peter, Cop in the Hood: My Year Policing Baltimores Eastern District , Oxford: Princeton University Press, 2008, p.121; cf. pp.145-157 DONZELOT Jacques et WYVEKENS Anne, La Magistrature sociale : enqutes sur les politiques locales de scurit, Institut des hautes tudes de la scurit intrieure, Paris : La Documentation franaise, 2004, p.97 ; PIEDNOIR Julien, La Police lpreuve des incivilits : la dynamique du dsordre, prface de M. Cusson, Paris : LHarmattan, 2008, p.125 9

pnal peuvent tre au service dune recherche defficacit qui contredit le principe de justice. Ainsi que la caractrise le Syndicat national des officiers de police en 2009, la garde vue rpond souvent moins aux ncessits de lenqute qu dautres besoins : pression statistique et culture du rsultat37 . Il peut galement y avoir contradiction entre limpratif defficacit et le principe de justice lorsque le strict respect de la loi est conu par les forces de police comme un facteur dinefficacit. Pour les policiers selon lesquels la fin justifie les moyens, lefficacit peut primer sur la lgalit38. La managrialisation de la police peut galement rpondre des finalits trs diverses. Aux tats-Unis, partir des annes 1910, les partisans de la professionnalisation de la police et de son indpendance vis--vis du pouvoir politique y importent des techniques de management issues de lentreprise prive et les principes de management formuls par des thoriciens comme Frederick Taylor, Henri Fayol et Luther Gulick 39. Au contraire, la rforme de la police de New York mene dans les annes 1990 sous la direction du Prfet de police William Bratton, qui se considrait davantage un PDG quun Prfet et affirmait sinspirer des gourous du management Michael Hammer et James Champy40, doit permettre aux autorits politiques de la ville de reprendre en main des services de police jugs trop dilettantes. Limportation de cette mthode en France en 2001 par le Prfet de police Jean-Paul Proust correspond une perte dautonomie des forces de police, sommes de remplir des objectifs fixs par le gouvernement. Ce qui est ainsi recherch, ce nest pas la soumission une rgle de droit gnrale mais linitiative selon des critres prdfinis qui sont ceux dune politique donne (lutte contre le terrorisme, contre linscurit routire, etc.). La mise en place dindicateurs presque tous les chelons de la hirarchie policire, la ncessit de rendre des comptes, la formulation dobjectifs chiffrs et loctroi de primes en cas de ralisation de ces objectifs ne visent pas seulement orienter laction des forces de police mais galement motiver celles-ci. Lun des pionniers de la sociologie franaise de la police estime ce titre que Compstat a peu deffet direct sur le crime et que son efficacit rsulte entirement dans le fait quelle sert mobiliser les policiers de terrain 41 . Ceci tant dit, rappelons que, dans la concurrence froce entre services, les indicateurs de performance
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Cit in Fouilles corporelles et usages des menottes trop frquents , LeFigaro.fr, 30/11/2009, http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2009/11/30/01016-20091130ARTFIG00412-fouillescorporelles-et-usages-des-menottes-trop-frequents-.php ; cf. aussi MUCCHIELLI Laurent, Comprendre lexplosion des gardes vue , Mdiapart, 18/02/2010, http://blogs.mediapart.fr/edition/police-co/article/180210/comprendre-lexplosion-des-gardes-vue JOBARD Fabien, LUsage de la force par la police dans les pays anglo-saxons : tat des travaux : rapport, Paris : S.l. : s.n., 1994, p.229 MORE Harry W., VITO Gennaro F., WALSH William F., Organizational Behavior and Management in Law Enforcement, 3rd ed., Boston; Columbus; Indianapolis: Pearson Prentice Hall, 2012, p.8 ; CRONKHITE Clyde L., Law Enforcement and Justice Administration: Strategies for the 21st Century, 2d ed., Burlington, MA: Jones & Bartlett Learning, 2013, p.89 ; voir les crits des premiers thoriciens amricains de ladministration de la police : FULD Leonhard Felix, Police Administration: A Critical Study of Police Organisations in the United States and Abroad , New York: Putnam, 1909 ; FOSDICK Raymond Blaine, Police Administration, Cleveland, 1921 ; WILSON O. W., Police Administration, New York: McGraw-Hill, 1950, notamment p.27 DIDIER Emmanuel, Compstat Paris : initiative et mise en responsabilit policire , Champ pnal, Vol. VIII, 2011, 2, http://champpenal.revues.org/7971 MONJARDET Dominique, Notes indites sur les choses policires, 1999-2006. Suivi de Le sociologue, la politique et la police, sous la direction dA. Chauvenet et F. Ocqueteau ; Paris : La Dcouverte, 2008, p.57 10

sont un outil de lgitimit que les agents peuvent brandir davantage que subir. linverse, se contenter dinvoquer la justice et dappeler les policiers la vertu peut tre un moyen, pour la hirarchie policire, de se dfausser de ses tches dencadrement, dorganisation, de formation et de mise en cohrence de moyens et des missions. En dautres termes, la promotion du principe de justice peut cacher un dsinvestissement des tches dorganisation. Dans cette perspective, linvocation du principe defficacit peut marquer linverse un intrt salutaire pour lexcution pratique des tches, les mthodes de travail ou encore lorganisation des services et le contrle des missions. La police a donc un rapport fondamentalement ambivalent aux principes de justice et defficacit. La loi tant la fois le fondement et loutil de laction policire, il nest pas toujours vident dtre juste et efficace la fois 42. Le cas de la police montre que lopposition entre le principe rgalien de justice et limpratif managrial defficacit prend dans les faits la forme dun mariage de raison.

Conclusion
De mme que la managrialisation de la police franaise ne date pas de 2002, ltat et le droit modernes sont habits depuis leur formation par la logique de lefficacit. Ce qui a vritablement chang au cours du XXe sicle, cest que lefficacit constitue non seulement le moyen mais aussi la fin des socits modernes et leur principe de jugement ; cest lefficacit qui mesure de plus en plus le progrs social au dtriment de proccupations pour la justice. En un sens, quimporte dsormais que lon soit injuste tant quon est efficace. Cette promotion du principe defficacit nest pas spcifique aux administrations publiques mais semble toucher lensemble des institutions des socits occidentales. Pour prendre un cas extrme, on assisterait galement une managrialisation de la dlinquance. L o font dfaut les entreprises lgitimes tendent se dvelopper des entreprises qui, pour tre illgitimes et hors-la-loi, nen sont pas moins souvent bien organises et efficaces 43. La structure et ladministration des gangs amricains peuvent par exemple reflter celles de nimporte quelle entreprise44. Au-del de ces principes de justice et defficacit, cest lensemble des valeurs qui infusent les socits occidentales qui semble avoir pivot tout au long du XX e sicle. Les notions managriales dorganisation et de contrle constituent par exemple aujourdhui des principes souvent plus prgnants que ceux hier clbrs de loyaut, danciennet, de force physique et de parent. Et toutes sortes de commentateurs russissent quotidiennement lexploit, hier impensable, de parler politique sans utiliser les notions ni de public, ni de gouvernement, ni de nation, ni de territoire, ni de pouvoir, ni de souverainet, mais au seul moyen des termes de procdure, de projet, dorganisation, de contrle, de dcision, de gestion et defficacit.

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Ibid, p.54 et p.164 WACQUANT Loc, Parias urbains : ghetto, banlieues, Etat, trad. de langlais par S. Chauvin, Paris : La Dcouverte, 2006, pp.73-74 VENKATESH Sudhir, Dans la peau dun chef de gang, traduit de langlais par D. Gamboa, Paris : Ecole des loisirs, 2011 [2008], pp.46, 74, 88 et 281 ; BOURGOIS Philippe, En qute de respect : le crack New York, trad. de langlais par L. Aubert, Paris : Seuil, 2001 [1995], p.115 11