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Chapitre 6 : Le rle conomique et social de ltat.

Bibliographie indicative : Analyse conomique de lEtat, de Yves Crozet, Coll. Cursus, Ed. Armand Colin, 1991 Jacques Gnreux : Lconomie Politique, textes essentiels Larousse. Emmanuel Combe Prcis dconomie politique Edition major Chapitre 5. Les frontires de lEtat ; Economie et socit, sous la direction de Jean-Yves Capul, Cahiers franais n271, mai-juin 1995, La Documentation Franaise L'Etat-Providence, de Franois-Xavier Merrien, Coll. Que sais-je ?, Ed. PUF, 1997 Le monde de la protection sociale, de Jean-Pierre Cendron, Coll. Circa, Ed. Nathan, 1997 La protection sociale, de Batrice Majnoni d'Intignano, Coll. Rfrences, Ed. Le Livre de Poche, red. 1997 Le Budget de lEtat, Cahiers franais n261, mai-juin 1993, La Documentation Franaise Introduction la politique conomique, de Jacques Gnreux, Coll. Points Economie, Ed. du Seuil, 1993 La France face la mondialisation, de Anton Brender, Coll. Repres (Thses et dbats), Ed. La Dcouverte, 1998 Dcouverte de l'conomie. 3-Les politiques conomiques, Cahiers Franais N 284, JanvierFvrier 1998, Ed. La Documentation Franaise lEtat, lconomie et la socit franaise XIXme - XXme sicle, dAndr Gueslin, Coll. Carr Histoire Hachette Suprieur, Ed. Hachette, 1992 La crise de lEtat-providence, de Pierre Rosanvallon, Coll. Points Politique, Ed. du Seuil, 1981 1- Le rle conomique de ltat : Evolution historique et analyses conomiques. 1.1. Evolution thorique du rle de ltat. 1.1.1. Ltat vu par les prclassiques Mercantilistes et physiocrates. Les mercantilistes et l'tat On raille souvent les mercantilistes pour lesquels la richesse dpend de la dtention de mtaux prcieux. Dans cette perspective, l'tat doit favoriser l'accumulation nationale de lingots. Cependant, les modes d'action envisags tiennent compte de l'htrognit des dotations nationales : - un auteur espagnol comme Ortiz (1558) avance que l'tat doit favoriser le rapatriement des mtaux prcieux du Nouveau Monde et empcher leur sortie du territoire ; - avec le Franais Jean-Baptiste Colbert (1619-1683), ministre de Louis XIV et figure du mercantilisme industriel, l'tat est tenu d'intervenir afin de stimuler les exportations et dgager un excdent commercial pay en mtaux prcieux. La France compensera ainsi son handicap en matire d'or et d'argent. Aussi Colbert cre-t-il des manufactures d'tat, dont la clbre manufacture des Gobelins, et encourage la venue d'artisans trangers porteurs de mthodes de productions nouvelles - le mercantilisme anglais prne quant lui en gnral le monopole du commerce, l'aide aux exportations, les entraves aux importations et encourage la colonisation. L'offensive mercantiliste de Cromwell (Navigation Act ds 1651) poursuivie par Charles Il est concomitante de la rivalit entre l'Angleterre et la Hollande au milieu du xvii' sicle. Dans tous les cas, l'intervention de l'tat matire commerciale, sous forme de rglementations ou d'incitations, doit tendre dgager un excdent commercial. Considrant que la fonction du commerce extrieur rside dans la captation d'un surplus sous la forme d'or et d'argent, les mercantilistes conoivent les relations avec l'extrieur comme un jeu somme nulle (ce que gagnent les uns est gal ce que perdent les autres) et dveloppent une pense protectionniste.

2 Ces auteurs ne se bornent pas prner l'intervention de l'tat en matire commerciale. Ils sont galement populationnistes. On rappellera ici la fameuse expression de Jean Bodin Il n'est de richesse ni de forces que d'hommes - puisque la croissance dmographique dtermine la puissance militaire en hommes et l'abondance de main-d uvre. Aussi le gouvernement est-il convi favoriser l'accroissement de la population. En outre, pour assurer l'ardeur au travail de la population, l'Angleterre adopte ds 1563 le statut des artisans (au terme duquel l'organisation du travail reposait sur trois piliers : l'obligation de travailler, un apprentissage de sept ans, et l'valuation annuelle des salaires par des fonctionnaires publics (K. Polanyi, La Grande transformation) et, d'autre part, des lois sur les pauvres qui, sous le prtexte de les protger, visent rprimer frocement le vagabondage. Les physiocrates et les limites du laisser-faire Lanalyse smithienne de l'quilibre conomique nest pas sans rappeler la thorie de Machiavel (1469-1527) selon laquelle l'quilibre social rsulte non pas de la vertu des hommes mais de leurs calculs intresss et go stes. Affirmant dans son Discours sur la premire dcade de Tite-Live (1513) que, dans un gouvernement bien organis, lEtat doit tre riche et les citoyens pauvres , Machiavel posait galement le principe d'une opposition d'intrt entre lEtat et les individus. C'est au contraire pour dmontrer la convergence d'intrt entre lEtat et les commerants que jean Bodin rdigea La Rpublique (1576). Antoine de Montchrtien, auteur du premier Trait d'conomie politique publi en 1616, s'effora de prouver combien l'intervention de lEtat tait ncessaire au dveloppement des manufactures et du commerce. Le colbertisme constitua un exemple d'application de la doctrine mercantiliste dans le dernier tiers du XVII sicle. Une fiscalit contreproductive Les dbuts du XVIII sicle marquent la naissance du libralisme conomique en France. Parat en 1707 Le Factum de la France de Boisguilbert. Pour remdier aux difficults conomiques cet auteur proposait d'instaurer la libert dans le commerce et de rformer la fiscalit. En effet pour lui l'tat perturbait le fonctionnement de l'conomie par ses emprunts, ses dpenses et ses impts. Or il tait possible selon cet conomiste d'aboutir un quilibre conomique en laissant jouer librement les intrts contradictoires des individus et en rduisant l'intervention de ltat. Niant que celui-ci puisse tre un agent efficace de rgulation, les physiocrates comme Boisguilbert s'opposaient donc aux diffrentes formes de protection tatique. C'est le sens de la formule de Vincent de Gournay : Laisser-faire, laissez-passer . Anticipant les thories d'A. Smith ils affirmaient l'identit entre intrt particulier et intrt gnral, comme le prcise Turgot dans son loge de M. de Gournay (1759) : Il est impossible que dans le commerce abandonn lui-mme l'intrt particulier ne concoure pas avec l'intrt gnral. Dans l'article Fondation qu'il rdige pour l'Encyclopdie de D'Alambert et Diderot il prcise sa conception du rle de lEtat dans la vie conomique : Le bien gnral doit tre le rsultat des efforts de chaque particulier pour son propre intrt [... ]. Ce que lEtat doit chacun de ses membres c'est la destruction des obstacles qui les gneraient dans leur industrie 1... ]. Les hommes sont-ils puissamment intresss au bien que vous voulez leur procurer ? LAISSEZ-LES FAIRE. Voil le grand, l'unique principe. Un go sme fcond par une entit suprieure? On cite souvent l uvre de Bernard de Mandeville lorsqu'on s'efforce de retracer la gense de la pense smithienne. Cependant on omet frquemment de mentionner la parent entre la conception du rle de l'tat dveloppe par de Boisguilbert et celle de Bernard de Mandeville. Dans Le Dtail de la France (1695) ce physiocrate prtendait que si le bonheur rsulte de comportements go stes c'est uniquement dans la mesure o ils sont relays par une puissance suprieure qui le rgit invisiblement . Il ne s'agissait plus de l'tat comme chez les mercantilistes mais soit d'un ordre naturel inspir par Dieu soit de mcanismes concurrentiels du march. Ainsi pour de Boisguilbert rechercher son intrt individuel ne suffit pas : l'intervention d'un autre agent est ncessaire afin que la prosprit

3 publique puisse en dcouler. Dix ans plus tard dans son ouvrage La Fable des abeilles, Bernard de Mandeville crivait galement qu'il fallait une force suprieure, l'art de l'tat pour que des comportements go stes rsultant des besoins sans nombre des hommes soient l'origine de bienfaits publics. Pour ces deux conomistes il ne suffit donc pas de laisser jouer uniquement les comportements individuels pour atteindre l'intrt gnral. L'Etat physiocrate protecteur de l'individu et garant de la croissance ? Ce serait dnaturer la pense physiocratique que d'affirmer qu'elle rejette toute intervention de l'tat. Comme le prcise Quesnay au XVIIIe sicle : , 11 faut que l'tat soit trs attentif conserver toutes les professions productrices des richesses qui lui sont ncessaires pour la production et l'accroissement des richesses de la nature. > En d'autres termes lEtat doit veiller ce que le prsent n'obre pas l'avenir. On sera galement surpris par le rle de protection sociale attribu l'tat par la doctrine physiocratique. Alors que Quesnay affirme que l'tat de la population et de l'emploi sont les principaux objets du gouvernement conomique de l'Etat. Turgot rappelle que l'tat doit faciliter les moyens de se procurer par le travail une subsistance aise . Permettre que chaque individu puisse agir en vue de son propre intrt sans empcher les autres de pouvoir faire de mme, telle est l'une des fonctions que la pense conomique du XVIII' sicle attribuera l'tat. Ainsi pour Turgot l'tat devait veiller ce que, personne ne puisse faire un autre un tort considrable dont celui-ci ne puisse se garantir, ide qui sera reprise par Adam Smith lorsqu'il dfinit les fonctions de lEtat : Le second devoir du souverain c'est de protger autant qu'il est possible chaque membre de la socit contre l'injustice ou l'oppression de tout autre membre. Lourde tche puisque pour cet conomiste l'intrt des manufacturiers et celui de la population peuvent tre contradictoires : Lintrt des gens qui emploient l'ouvrier et vivent du profit, qui exercent une branche particulire de commerce et de manufacture est toujours, quelques gards, diffrent et mme contraire celui du public (1776). 1.1.2. L'tat vu par Smith : les marchs du travail, des biens et des services

lEtat agent de la protection sociale Peut-tre parce que La Richesse des nations a t publie en 1776, anne de la suppression des corporations par Turgot , on a souvent associ cette uvre l'instauration de mcanismes de march pour dfinir le niveau des salaires, ce qui devait produire une dgradation de la situation de la maind uvre. En ralit une lecture attentive de Smith montre qu'il condamnait surtout l'appui que l'tat mercantiliste accordait aux matres dans leurs luttes contre les ouvriers. Par exemple aprs avoir soulign l'opposition d'intrt entre ouvriers et matres dans le domaine des salaires, Smith crivait La loi autorise les matres se concerter entre eux, ou du moins, ne le leur interdit pas alors qu'elle l'interdit aux ouvriers [ ] les matres ne cessent de rclamer de toutes leurs forces l'autorit des magistrats et l'excution la plus rigoureuse de ces lois si svres portes contre les ligues des ouvriers. Ainsi il parat excuser les comportements violents des ouvriers dsesprs, rduits l'alternative de mourir de faim ou d'arracher leurs matres, par la terreur, la plus prompte condescendance leur demande . Aussi considre t-il que seule l'intervention de l'tat permet de s'opposer la tendance la baisse des salaires. LEtat et la lutte contre les effets de la division du travail C'est Smith que l'on doit la premire thorie conomique associant division du travail et croissance conomique. Prsentant cette volution comme souhaitable et inluctable il tait conscient des consquences sur les ouvriers d'une telle modification de l'organisation du travail. Selon lui cela crait de nouveaux devoirs pour l'tat : Lhomme dont toute la vie se passe accomplir un petit nombre d'oprations trs simples [ ...] devient aussi stupide et ignorant qu'il est possible pour une crature humaine de le devenir [ ] c'est l'tat dans lequel les travailleurs pauvres doivent ncessairement tomber moins que le gouvernement ne prenne quelque peine pour l'empcher. Ainsi Smith propose la fois une accentuation de la division du travail et une intervention de l'tat pour compenser par l'ducation les effets de cette organisation de la production. Plus gnralement il considre que l'tat a une lourde responsabilit dans la formation de la population, ce qui a conduit Stigler faire remarquer que si l'tat smithien est capable d'assurer de telles fonctions ducatives on ne voit pas pourquoi il n'aurait pas la capacit grer correctement des entreprises.

Ltat libral gardien de l'intrt des consommateurs Dans sa critique du mercantilisme Adam Smith s'en prend autant l'tat qu'aux manufacturiers et aux marchands. En effet dans ce systme l'intrt du consommateur est peu prs constamment sacrifi celui du producteur . Il dfinit le mercantilisme comme une organisation o la production et non la consommation constitue l'objectif de toutes les activits. Aussi accuse-t-il les marchands et les manufacturiers d'en tre les principaux architectes . Il prconise donc l'extension des mcanismes de la concurrence et la suppression des rglements dicts par l'tat qui, selon lui, sont pris l'initiative des marchands et des manufacturiers. Aussi Smith demande-t-il que toute proposition de rglement soit reue avec la plus grande dfiance et examine avec l'attention non seulement la plus scrupuleuse mais aussi la plus souponneuse car l'intrt de cette classe de gens ne saurait jamais tre exactement la mme que celui de la socit . Ltat et l'action contre les monopoles Hostile au mercantilisme en raison des entraves que ce systme apporte aux mcanismes de la concurrence, Smith va faire de l'tat libral un agent de la lutte contre les monopoles ; il postule l'antagonisme des intrts des marchands et des manufacturiers avec ceux du reste de la socit. En s'appuyant sur l'volution du taux de profit et celle de la situation conomique gnrale, il explique que le taux de profit, est naturellement bas dans les pays riches et lev dans les pays qui courent le plus vite leur ruine . Soulignant que les marchands et les manufacturiers ont gnralement intrt tromper et mme opprimer le public et qu'ils l'ont consquemment en de nombreuses occasions la fois tromp et opprim . Adam Smith affirme que l'intrt du marchand est toujours d'agrandir le march et de restreindre la concurrence et que des gens du mme mtier se rencontrent rarement sans que la conversation ne dbouche sur une conspiration contre le public ou sur quelque stratagme pour faire monter les prix . Il importe de souligner que dans La Richesse des nations il conoit les monopoles non plus comme un hritage du systme mercantiliste mais comme le rsultat de l'activit conomique de son poque. Contrairement Quesnay, Adam Smith ne parat donc pas croire que l'existence de la concurrence est une consquence spontane de l'conomie moderne. Or, pour lui, le monopole nuit l'intrt de toutes les autres classes d'hommes de ce pays et tous les hommes de tous les autres pays . lEtat doit donc lutter contre eux. Cette condamnation des monopoles s'applique videmment au commerce colonial que Smith accuse d'tre contraire l'industrie des pays coloniss sans dvelopper rellement l'industrie du pays en faveur duquel il est tabli. Cette position prendra une importance particulire lorsque, quatre mois aprs la publication de La Richesse des nations, commencera la guerre d'Indpendance des treize colonies amricaines, dont l'une des causes tait justement le monopole du commerce colonial impos par la Grande-Bretagne. La main invisible , le march artisanal et le march capitaliste Un mcanisme spcifique de rgulation du march artisanal? Traditionnellement on considre que l'expression main invisible symbolise dans l uvre smithienne l'ordre spontan du march capitaliste. La socit connat la prosprit conomique grce la combinaison de deux facteurs : d'une part le dsir de chaque individu d'amliorer sa condition et d'autre part le penchant naturel de chacun changer. Chaque individu [... ] travaille ncessairement rendre aussi grand que possible le revenu annuel de la socit. la vrit il ne sait mme pas jusqu' quel point il peut tre utile la socit [... ]. Il est conduit par une main invisible pour remplir une fin qui n'entre nullement dans ses intentions (1776). En ralit, dans toute son uvre, Smith n'utilise qu' trois reprises cette expression : une fois dans son Histoire de l'astronomie, une autre fois dans sa Thorie des sentiments moraux (1759), et une dernire fois dans La Richesse des nations (1776). La raret des occurrences de cette expression permet de saisir la signification relle qu'il lui attribuait. Dans son livre de 1759 Smith analyse non pas le fonctionnement du capitalisme mais celui du systme fodal. Il voque les comportements go stes des propritaires fonciers conduisant involontairement une rpartition relativement peu ingalitaire des richesses produites. Ici l'expression, main invisible, ne saurait donc dsigner des mcanismes de march absents dans une conomie fodale. En revanche lorsqu'il utilise

5 cette expression dans La Richesse des nations il s'agit pour lui d'expliquer l'autorgulation du march artisanal, les changes dcrits par Smith concernant des entrepreneurs individuels. Ainsi vouloir dfinir l'ordre spontan du capitalisme travers le mcanisme de la main invisible apparat contestable puisque Smith da utilis cette expression dans son ouvrage de 1776 que pour rendre compte du fonctionnement d'un march qui nest pas encore capitaliste. Peut-on alors opposer la main invisible l'intervention de l'tat au nom de la thorie smithienne puisque justement cette main invisible rend davantage compte du fonctionnement des marchs entre petits producteurs que du fonctionnement d'un march national caractristique du capitalisme ? La libert naturelle n'exclut pas certaines interventions de ltat Ayant affirm que l'tat mercantiliste retardait les progrs de la socit, Adam Smith va proposer d'y substituer le systme simple et facile de la libert naturelle. Dans ce systme tout individu tant quil n'enfreint pas les lois de la justice doit pouvoir librement rechercher son intrt, puisque l'tat est incapable d'tre le surintendant de l'industrie des particuliers et de la diriger vers les emplois les mieux assortis l'intrt gnral de la socit . En effet Lhomme d'tat qui chercherait diriger les particuliers sur la route qu'ils ont tenir pour l'emploi de leurs capitaux non seulement s'embarrasserait du soin le plus inutile mais il s'arrogerait une autorit quil ne serait pas sage de confier je ne dis pas un individu mais un Conseil ou un Snat, quel quil pt tre (1776). Ltat libral se voit attribuer dans la thorie smithienne trois devoirs le premier c'est de dfendre la socit de tout acte de violence ou d'invasion en provenance de l'tranger. Le second c'est d'tablir une administration exacte de la justice et le troisime c'est d'riger et d'entretenir certains ouvrages publics que l'intrt priv ne pourrait jamais porter les particuliers riger . A la vrit on s'aperoit que ces trois devoirs peuvent conduire l'tat libral intervenir frquemment et de faon significative dans la vie conomique. Par exemple garantir la scurit du pays justifie que l'tat favorise les entreprises lies la dfense nationale, ce qui peut entraver la mise en uvre du libre change. Pour lui l'tat doit intervenir pour favoriser l'mergence du march national. En effet la socit ne saurait compter sur la recherche de leur intrt individuel par les marchands et les manufacturiers pour faire natre un tel march: Le marchand n'est ncessairement citoyen d'aucun pays en particulier. Il lui est en grande partie indiffrent en quel lieu il tient son commerce. Et il ne lui faut que le plus lger dgot pour qu'il dcide d'emporter son capital d'un pays un autre et avec lui toute l'industrie que ce capital mettait en uvre (1776). Ainsi le passage d'un march artisanal rgul par la main invisible un march national serait opr grce l'tat, seul agent conomique manifester cette prfrence nationale ncessaire l'mergence d'un tel march. On pourrait alors expliquer l'approbation paradoxale des Actes de Navigation (1651) par Adam Smith, Actes qui constituaient une application du mercantilisme, systme qu'il critiquait svrement par ailleurs. Adam Smith tudie le march qui, tantt peut fonctionner dans des conditions d'assez grande libert, tantt au contraire connat des entraves constitues par des rglements ou des monopoles. Quelles que soient les circonstances il montre que le march maintient un certain ordre. Son modle ne vise donc pas dmontrer que l'tat ne doit pas intervenir. Au contraire il est labor pour clairer les interventions de l'tat. D'ailleurs Smith dfinit l'conomie politique comme une branche de la science du lgislateur. D'une faon gnrale il pose comme principe que l'tat doit intervenir pour suppler la carence des individus chaque fois que l'intrt personnel est insuffisamment puissant pour promouvoir les initiatives utiles la collectivit, ce qui est assez frquemment le cas.

1.1.3.

Ltat vu par les marxistes, Marx et Engels et lensemble du courant socialiste

1.1.3.1 Marx et Engels : de ltat bquille du capitalisme la disparition de ltat. Le rle de ltat dans la thorie marxiste est analys en 3 temps. 1- Dans la socit bourgeoise, ltat est une bquille du capitalisme, qui retarde les effets et les contradictions de ce systme, via des subventions ou des programmes de colonisation et limprialisme stade ultime du capitalisme disait Rosa Luxembourg. 2- Dans la socit instaure par la rvolution proltarienne, ltat sera le guide du communisme, il aura pour mission de mettre en place progressivement de nouvelles rgulations conomiques base sur une planification imprative des ressources, une nationalisation des terres, une collectivisation de la production, des changes et de la recherche. Il devra galement faire disparatre les ingalits sociales et de richesses. Il doit galement former les hommes au communisme et a ces rgles. Il existe un projet de transformation de la nature humaine dans le monde marxiste, le projet dune socit avec des hommes nouveaux, libres, duqus et non go ste. 3- Dans le dernier stade du communisme ltat doit disparatre et les hommes pourront alors vivre dans un mode sans tat et sans conflit dintrt. 1.1.3.2. Les autres thories htrodoxes socialisantes du XIX sicle autour de 3 thmes : Lintervention de ltat, la justice sociale, la rduction du temps de travail. 1- L'intervention de l'Etat dans l'conomie sera rgulatrice: Nous regardons le gouvernement comme devant tre le protecteur du faible contre le fort. , dit Sismondi, qui assigne aussi l'Etat de limiter les excs de production, de protger les travailleurs de la spoliation par les entrepreneurs et d'organiser la participation des salaris aux bnfices et l'actionnariat ouvrier. L'Etat devra fixer les revenus, les prix et assurer la pleine utilisation des biens de production (Rodbertus). La chambre d'intervention imagine par Saint-Simon, pour proposer chaque anne des programmes de travaux publics, voque assurment une planification dmocratique. Lassalle dfend l'ide d'une intervention beaucoup plus gnrale conduisant au socialisme dtat, o l'Etat servirait les intrts du plus grand nombre, aiderait le mouvement coopratif et raliserait le socialisme. Les fabiens prconisent la cration d'entreprises communales et tatiques qui seraient exemptes des impts pays par les capitalistes. Une telle vision du rle de l'Etat n'est pas unanime chez les penseurs socialistes: Le gouvernement nuit toujours l'industrie quand il se mle de ses affaires. , crit Saint-Simon pour qui l'Etat, base de contrainte, disparatra lorsqu'on substituera au gouvernement des hommes, l'administration des choses (autre formule reprise par le marxisme). Ou encore, Proudhon s'oppose l'Etat producteur qui cre des monopoles et les soutient l'aide de subventions, a fortiori la bureaucratie: Je ne parle pas davantage du privilge des bureaux et de tout ce monde de parasites qu'ils font vivre. L'opposition au socialisme d'Etat atteint son maximum chez les anarchistes, redoutant la formation d'une bureaucratie communiste d'Etat. Ainsi Bakounine: Nous protesterons toujours contre tout ce qui ressemblera de prs ou de loin au communisme et au socialisme d'Etat., ou: D'anciens ouvriers, mais qui ds qu'ils seront devenus des gouvernants ou des reprsentants du peuple, cesseront d'tre des ouvriers et se mettront regarder le monde proltaire du haut de l'Etat, ne reprsenteront plus le peuple, mais eux-mmes et leurs prtentions gouverner. Prmonitions que confirme Kropotkine en 1919: L'tat de guerre a t un prtexte pour renforcer les mthodes dictatoriales du parti ainsi que sa tendance centraliser chaque dtail de la vie dans les mains du gouvernement. ,et: Aussi longtemps qu'un pays est gouvern par la dictature d' un parti, les conseils ouvriers et de paysans perdent toute leur signification. On a l l'une des plus claires mises en garde contre ce qui deviendra l'EtatParti en URSS. Le dprissement de l'Etat, au cours d'une tape ultrieure du dveloppement de l'conomie socialiste est d'ailleurs une thse familire de la pense socialiste, de Saint-Simon Marx en passant par Godwin et Fichte. 2- Une plus grande justice sociale appelle des mesures de protection sociale en faveur des catgories dfavorises de la population. La lgislation doit permettre aux ouvriers de se coaliser et le repos hebdomadaire doit tre obligatoire, selon Sismondi. Il convient d'amliorer rapidement le sort de la classe la plus pauvre (Saint-Simon). Fourier projetait de rassembler les familles de la classe pauvre dans des fermes fiscales o elles raliseraient les productions de leur choix; on peut y voir les anctres des fermes collectives sovitiques (kolkhozes). Louis Blanc recommandait la cration par l'Etat d'tablissements nationaux o seraient enrls les sans-emploi. Le droit au travail doit devenir, pour la plupart des penseurs socialistes, le droit conomique fondamental, avant le droit de proprit. La garantie

7 du salaire sera ralise par la permanence et la stabilit de l'emploi. Le travail est mme obligatoire pour tous, en Icarie, o chacun a le devoir de travailler le mme nombre d'heures par jour (Cabet). 3- La rduction du temps de travail sera un objectif de l'conomie future: Sismondi y voit une solution la surproduction et au chmage, un moyen d'ajuster volume d'emploi et consommation. Owen en fait un pralable pour humaniser les conditions de travail et obtenir un rendement suprieur. Nul n'est all pourtant aussi loin que Lafargue (le gendre de Marx) dans Le droit la paresse, ce dernier droit devant liminer le droit au travail des slogans rvolutionnaires. Il propose de remplacer la devise adopte par le proltariat Lyon en 1831 Qui ne travaille pas, ne mange pas. (reprise d'ailleurs dans la constitution de l'URSS de 1936, sous Staline) par Pratiquer les vertus de la paresse . Pour avoir du travail pour tous, il fallait le rationner - en situation suppose de surproduction capitaliste. Pour puissancer la productivit humaine, il faut rduire les heures de travail et multiplier les jours de paye et de ftes. Lafargue propose donc une rduction lgale de la journe de travail trois heures. Il n'est pas certain que l'histoire lui ait donn tort contre les socialistes travaillistes (y compris son beau-pre). La diminution du temps de travail a toujours t l'objectif officiel du socialisme sovitique. De plus, si la rduction lgale de la dure du travail s'ajoutent d'autres causes empchant de (ou n'incitant pas ) travailler - et l'on en recensera plusieurs dans l'conomie sovitique alors le droit au travail (en clair un emploi rmunr garanti) se mue en un droit au revenu indpendamment des doses de travail consenties. Ici se trouve sans doute l'origine de l'une des contradictions les plus profondes du systme conomique sovitique, ses promoteurs n'ayant pas mesur les effets contradictoires d'une adhsion simultane aux ides travaillistes de Marx et celles vantant la paresse de Lafargue (dont l'influence est atteste tant par l'hommage que Lnine rendit l uvre de Lafargue lors de ses obsques que par dix-huit ditions en russe du Droit la paresse). Par-del ces conceptions parses, c'est L'Etat commercial ferm (1800) de Johann Gottlieb Fichte qui anticipe le plus sur ce que pourrait tre concrtement une conomie socialiste, planifie et autarcique. Dans celle-ci, le droit la vie est premier par rapport au droit de proprit et se ralise en ce que chaque individu est capable de vivre des rsultats de son travail. Et a donc un emploi. L'Etat organise la production et l'change, dans une conomie forte division du travail, en affectant des individus des tches dtermines, en attribuant des primes pour attirer les citoyens vers les branches en dficit de maind uvre, en contrlant tous les changes interindividuels, en supervisant les contrats de livraison passs entre producteurs et marchands, notamment pour ce qui concerne la fixation des prix. Cette coordination des contrats voque la planification de l'approvisionnement en URSS, bien que le maintien de producteurs et de marchands privs (coordonns par l'Etat) fasse plutt de l'Etat commercial ferm une variante de socialisme de march. L'affectation par branche de la main-d uvre (et donc de la production) anticipe sur la planification de la production. Quant au commerce avec l'tranger, il est interdit aux citoyens; si l'Etat a besoin de faire des changes commerciaux avec l'tranger, c'est au gouvernement qu'il appartient de les effectuer. Ce monopole de l'Etat sur le commerce extrieur va prcisment tre introduit en URSS. Fichte va plus loin: l'Etat doit restreindre, jusqu' le faire cesser entirement, le commerce avec l'tranger. L'autarcie conomique est aussi un objectif proclam du systme conomique stalinien. 1.1.4. L'tat vu par les noclassiques, les imperfections de march.

1.1.4.1. Une tude de cas : la complexit de la pense de Lon Walras (1834-1910) un conomiste htrodoxe fondateur du courant no classique dominant. Souvent invoque pour justifier la lutte contre l'intervention de l'tat dans la vie conomique la pense walrassienne est en ralit complexe, voire quelque peu contradictoire. En effet son uvre ne se limite pas son Trait d'conomie Politique pure de 1874. Elle comporte galement d'autres ouvrages comme Lconomie politique et la justice (1860), Thorie de l'impt (1861), Thorie Mathmatique de la richesse sociale (1883), Etude d'conomie sociale. Thorie de la rpartition de la richesse sociale (1896). Il est vrai que la division de l'conomie en trois domaines d'gale importance qui caractrise la rflexion de Lon Walras peut tre source d'incohrence, cet conomiste n'tant pas parvenu fondre dans une thorie suffisamment gnrale ces trois aspects . En distinguant l'conomie pure, l'conomie applique et l'conomie

8 sociale Lon Walras est amen dissocier l'tude de la production et des changes d'une part et celle de la rpartition d'autre part. C'est une rupture importante dans la pense conomique puisque depuis Ricardo et ses Principes d'conomie politique et de l'impt (1 8 1 7) : Dterminer les lois qui rgissent la distribution tait le principal problme de l'conomie politique. > Pour Walras l'conomie politique pure devait exposer, en utilisant les mathmatiques, la thorie de la dtermination des prix dans le cadre d'une conomie reprsente sous la forme d'un modle de plusieurs marchs o l'quilibre rsulte des mcanismes de la concurrence fonctionnant dans des conditions trs spcifiques. C'est l'conomie politique applique de dfinir les fonctions de l'tat : l o la concurrence ne peut tre organise il doit rguler l'conomie. Il peut donc procder des nationalisations, en particulier dans l'agriculture et les chemins de fer et dans certaines situations de monopole. Enfin l'conomie sociale trace les limites de jouissance de l'individu et de l'tat et propose une thorie de la proprit et de l'impt. Du point de vue de Lon Walras il est logique que la question de la place de l'tat dans chacun de ces trois domaines ne reoive pas la mme rponse puisque leurs critres respectifs sont le vrai pour l'conomie pure, l'utile ou l'intrt pour l'conomie applique, le bien ou la justice pour l'conomie sociale . Pour Lon Walras, comme pour les fondateurs du libralisme, l'existence de la concurrence ne va pas de soi. De Quesnay Smith en passant par Turgot tous affirment que la libert conomique doit profiter aux consommateurs et que, spontanment, manufacturiers et commerants vont tenter de s'affranchir des contraintes de la concurrence. Pour eux c'tait l'tat de veiller au maintien des mcanismes de march. Lon Walras s'inscrit dans cette tradition en manifestant son hostilit aux monopoles et en soulignant qu'il y a complmentarit et non pas opposition entre concurrence et tat : Dire libre concurrence nest pas du tout dire absence de toute intervention de l'tat. Cette intervention est ncessaire pour tablir et maintenir la libre concurrence l mme o elle est possible (1896). Plus nuanc que ses nombreux disciples du XXe sicle, Walras expliquera quil ne faut pas doter l'individu de toutes les vertus et l'tat de tous les dfauts (1896). Ce penseur htrodoxe, rformiste convaincu que la question sociale doit tre prise au srieux par les conomistes, affirme son hostilit rsolue au collectivisme de Karl Marx tout en proposant un vaste programme de nationalisation des terres agricoles une poque o l'agriculture constitue une activit dterminante de l'conomie franaise. La terre est, selon le droit naturel, la proprit de l'tat [... ]. Elle appartient tous les individus collectivement parce que tous les individus rationnels et libres ont les mmes droits et devoirs pour poursuivre leurs objectifs et accomplir leurs destines (1896). Pour Walras la nationalisation des terres s'impose la fois pour des raisons de justice et pour des raisons d'efficacit. Elle permettrait d'viter de prlever des impts sur les revenus du travail et les traitements car l'tat pourrait se financer grce aux fermages des terres qu'il louerait. Cette nationalisation conduirait galement sparer les fonctions de propritaire et celle d'entrepreneur dans l'agriculture, favorisant ainsi une augmentation des productions agricoles. Il affirme donc que les thories de l'impt et de la proprit doivent tre troitement lies car en taxant les salaires l'impt affecte la situation matrielle et la situation morale des groupes les plus dfavoriss. Pour lui c'est la fois injuste socialement et contraire l'ordre conomique car en ponctionnant les revenus l'impt rduit les capacits d'pargne. La nationalisation des terres devient une solution la fois juste et raisonnable. Ce projet de nationalisation des terres et des ressources naturelles constituait galement un moyen de lutter contre les monopoles car pour lui les grandes firmes ne pouvaient que difficilement survivre si on les privait de la proprit de ces ressources. Mais les propositions de nationalisation contenues dans la thorie walrassienne ne se limitent pas au domaine agricole. Par exemple, il est bien connu que Walras tait favorable la nationalisation des moyens de transports comme l'atteste son mmoire de 1875 Ltat et les chemins de fer. Mais il est difficile de percevoir avec prcision les secteurs qui selon Walras devraient faire l'objet de nationalisations. En effet s'il affirme en 1896 que la production des liens d'utilit collective, l'existence de monopoles naturels, le dsordre dans les conditions de travail [... 1 montrent la ncessit de l'intervention de l'tat pour que se conjuguent le maximum d'quit et de satisfaction (1896), il semble bien que les critres de dlimitation ne soient pas clairs : Le collectivisme de la production est matriellement possible et n'aurait, la rigueur, rien de contradictoire ni la libert ni l'galit ni l'ordre ni la justice (1896). Pour Walras l'initiative prive et l'intervention tatique ont chacune leur domaine spcifique. En effet si chaque consommateur peut apprcier l'utilit des services et des produits d'intrt privs en revanche, il existe des besoins collectifs qui ne peuvent tre mesurs et ressentis que par l'tat. Celui-ci doit donc

9 veiller d'une part l'existence de la libre concurrence afin de stimuler l'initiative individuelle et d'autre part organiser la publicit des dbats concernant la production des services publics. Loin de rompre avec la rationalit du march l'tat walrasien met en place toutes les conditions susceptibles de l'accrotre quitte pour cela devenir lui-mme entrepreneur ou intervenir sur le march du travail. Aussi Lon Walras nhsitera pas prconiser la nationalisation au nom de la lutte contre les monopoles, admettant cependant l'existence de certains d'entre eux, en particulier si l'entrepreneur met en application une innovation qui, d'une part, peut profiter tous et qui, d'autre part, peut tre concurrence par d'autres innovations postrieures. En revanche, pour lui, les monopoles qui permettent des prix correspondant au sacrifice maxima des consommateurs, doivent tre combattus et transforms le cas chant en monopole d'tat. De mme on ne sera pas tonn de voir cet ami de Jules Ferry s'intresser l'instruction des ouvriers et proposer que l'tat intervienne dans le fonctionnement du march du travail. Comme Smith, comme Say, Walras s'intressera la question de l'instruction des ouvriers : Il appartient sans conteste l'tat de dvelopper l'instruction pour accrotre la productivit du travail. Fidle galement aux thses de Smith sur ce point il proposera que l'tat intervienne dans la dfinition des conditions de travail. Remarquant dans ses Etudes d'conomie applique que si les deux tiers des grves portent sur la question des salaires le dernier tiers concerne les conditions de travail, il fait observer que ces grves causent un grave prjudice aux salaris, aux chefs d'entreprises et la socit dans son ensemble. Walras propose donc , une intervention rationnelle de l'tat qui s'exercerait ici en vue d'un meilleur fonctionnement des marchs pour dtourner du travail des entreprises o les salaires tendent baisser vers les entreprises o les salaires tendent augmenter . Disciple de Lon Walras sur ce point comme sur bien d'autres, tienne Antonelli, ardent propagandiste des thses de son matre, sera un des principaux acteurs de la mise en place des assurances sociales en France. Finalement dans la thorie walrassienne l'tat remplit une fonction dcisive puisque c'est l'tat d'assurer la rpartition de la richesse sociale la fois quitable et conforme l'ordre conomique, grce au traitement conjoint des questions de la proprit et de l'impt (1896). On se souviendra galement que dans le mmoire qu'il rdigea pour prsenter sa candidature au prix Nobel de la Paix en 1907 Lon Walras expliquait que la science conomique qu'il avait cre, celle qui recourait aux mathmatiques, contribuait la paix entre les hommes par ses enseignements et qu'il fallait donc en favoriser la diffusion. Lhtrodoxie de cet conomiste, quoique souvent passe sous silence, nen demeure pas moins relle. N'est ce pas d'ailleurs elle qui permet de comprendre les difficults rencontres par Walras pour faire connatre sa doctrine en France ? Si Paul Leroy-Beaulieu, fondateur et directeur de Lconomiste franais de 1873 1916, manifesta une telle hostilit l'encontre de Lon Walras ce n'est pas uniquement pour une querelle de mthode mme s'il s'opposa l'utilisation des mathmatiques en conomie. Plus profondment ce reprsentant minent du libralisme conomique de la fin du XIX' sicle rcusait les thses de Walras car elles comportaient des justifications de l'intervention de l'tat dans la vie conomique, comme le montrent deux ouvrages qu'il rdigera: Ltat moderne et ses fonctions (1890) et La Rpartition des richesses (1896). Si ces livres ne prsentent gure d'intrt au regard de la thorie conomique, ils tmoignent la fois de l'opposition irrductible de leur auteur l'gard de la pense de Lon Walras et du caractre rcurrent de certaines critiques de l'intervention de l'tat comme l'atteste l'extrait suivant : Ltat est un organisme pesant, uniforme, lent concevoir et se mouvoir, propre certaines tches gnrales. La facult inventive, le don de l'adaptation rapide lui manquent. [... ] Les entreprises prives, en vertu de la flexibilit dont elles jouissent, de leur rapidit aux adaptations successives, de la part plus grande qu'elles font aux responsabilits, l'intrt personnel, l'innovation, la concurrence, doivent tre prfres l'tat (1890). Si on lit Paul LeroyBeaulieu la lumire des dbats actuels on ne peut s'empcher de penser que la rflexion sur le rle conomique de l'tat n'a pas autant progress en un sicle quon aurait pu s'y attendre. 1.1.4.2. Les dfaillances du march et les domaines lgitimes de l'intervention de ltat 1.1.4.2.1. Le principal chec du march : les effets externes et leurs non prises en compte.

10 On appelle effet externe une interaction hors march rsultant de l'activit des agents conomiques. La frontire entre services collectifs et effets externes est floue car la plupart des services collectifs ont souvent des effets externes On distingue les effets externes positifs (exemple : l'ducation qui permet aux individus de devenir des salaris plus productifs) et les effets externes ngatifs (exemple : la pollution). Or dans la thorie noclassique chaque agent est suppos n'affecter la situation des autres que par des relations marchandes ce qui justement n'est pas le cas pour les effets externes. Prenons le problme son point de dpart. Pigou 1 l'a pos dans les termes suivants. Lorsqu'une production quelconque engendre un effet externe ngatif le cot social (pour la collectivit) est suprieur au cot priv (pour le producteur). Comme le producteur recherche le maximum de profit et ne tient compte que du cot priv, il est conduit choisir un volume de production plus important que celui qui correspondrait l'optimum social (ou de Pareto). Inversement, quand une activit engendre des effets externes positifs, le cot social est infrieur au cot priv, parce que la collectivit tient compte de tous les effets bnfiques tandis que l'agent priv ne tient compte que de son avantage priv (exemple : l'tudiant qui en prolongeant ses tudes amliore la productivit future de l'conomie nationale). Dans ce cas, un agent priv oui ne tient pas compte des bienfaits de sa production pour les autres choisit un volume de production infrieur au volume optimal pour la collectivit. La divergence entre cots sociaux et cots privs apporte donc un fondement lintervention de l'Etat. Pour rtablir ait optimum collectif l'tat peut amener les agents privs effectuer leurs calculs partir des cots sociaux. Les lois et rglements permettent de limiter la production de nuisances (normes de pollution) ou de dvelopper les conomies externes (scolarit obligatoire). L'tat peut encore taxer les effets externes ngatifs jusqu' ce que le cot priv soit quivalent au cot social,inversement on peut subventionner les effets externes positifs Comme nous venons de le voir la rflexion sur les conomies externes est ancienne : on peut la faire remonter A. Marshall (1 877-1924) qui fut le professeur de A. C. Pigou (et aussi de Keyens) que le traitement des effets externes ncessite l'intervention de ltat. Il proposa d'instaurer des taxations pour faire payer les responsables d'effets externes ngatifs et, au contraire, de verser des subventions afin d'encourager la production d'effets externes positifs. Les thses de Pigou marquent le dbut des travaux qui viseront dfinir des procds pour internaliser les effets externes, c'est--dire permettre de faire merger leurs cots. 1.1.4.2.2. La rflexion sur les biens publics et lintervention lgitime de ltat en cas dchec du march. Pour expliquer l'accroissement de l'intervention de l'tat au cours de la seconde moiti du XXe sicle, on a coutume d'voquer les checs du march , l'tat devant alors se substituer au secteur priv. Lanalyse des divers domaines o les mcanismes de march n'taient pas efficaces s'est dveloppe depuis le XIX' sicle. Il sagit ici principalement du travail de la synthse no classique de P. A. Samuelson, Hicks et Hansen. Le dveloppement de lanalyse conomique de ltat est due Richard Musgrave dans sa Thorie des finances publiques 1959 qui a distingu trois grandes fonctions de l'intervention de l'tat : tout d'abord l'allocation qui vise corriger les dfauts des marchs et donc explique la production de biens publics ; ensuite la stabilisation de l'conomie et, enfin, la distribution qui s'intresse au partage des ressources et des revenus. Ces trois facteurs sont distincts sur le plan conceptuel . Mais dans la ralit il nest pas toujours ais de reprer dans les interventions de l'tat ce qui relve de telle fonction plutt que de telle autre. Musgrave reconnat lui-mme que, par exemple, une mesure d'allocation des ressources pourrait galement servir un objectif de distribution : Toutes ces interventions constituent une branche de la science conomique : l'conomie publique. Considrer qu'il existe des situations pour lesquelles les mcanismes de march se rvlent inefficaces ne revient pas mettre en cause radicalement celui-ci, car il demeure la norme et ses checs des exceptions. Les domaines d'intervention des Finances publiques (Musgrave - 1959) 1) Allocation
1

(1877-1958), montrera dans son ouvrage Economic of Welfare (1919)

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- En thorie, l'Etat prend en charge certains besoins non satisfaits par le secteur priv, car ils ne peuvent pas faire l'objet d'une demande individuelle (ce sont les biens collectifs). La prsence de biens collectifs est l'une des dfaillance de marchs (market filures) rendant lgitime l'intervention publique, mme aux yeux des thoriciens libraux. Les biens publics ou collectifs (dits parfois aussi biens non marchands) sont des biens procurant des avantages un ensemble de personnes, si bien quaucune de ces personnes nest prte en payer seule le cot. Aussi, le financement d'un bien collectif ne peut tre assur par un prix, puisque chacun a tendance adopter un comportement de "passager clandestin", en faisant supporter aux autres bnficiaires la charge du cot du service. On dit que les biens collectifs obissent notamment au principe de non exclusion, car il est impossible d'exclure un utilisateur gratuit (ex : pour la dfense ou l'clairage urbain), ce qui dcourage l'initiative prive. De ce fait, le bien collectif doit tre financ par un prlvement obligatoire sur tous les usagers actuels ou potentiels. Dans sa fonction d'allocation, l'Etat est un agent producteur. Cette fonction concerne toutes les consommations collectives (ducation, sant) et les entreprises du secteur public. Le secteur public franais reste relativement important (quoiqu'en voie de privatisation) : il comprend environ 2 000 entreprises dans des secteurs d'activit varis (industrie de biens d'quipement avec notamment Dassault aviation, les transports avec la SNCF mais aussi les services, avec France Tlvision... 2) Redistribution La redistribution constitue un outil d'intervention trs efficace et trs utilis par les pouvoirs publics. Un des outils privilgis de la redistribution primaire est la politique fiscale, qui permet de corriger les ingalits. Par exemple, la progressivit de l'IRPP contribue l'quit verticale ( capacit contributive diffrente, l'imposition doit tre diffrente). Les revenus de transfert (RNH, allocations familiales, allocation unique dgressive) permettent galement de limiter les ingalits. L'action redistributive de l'Etat peut tre dfendue, y compris dans un cadre libral : Exemple : selon J. Rawls2, dont la thorie de la justice a renouvel l'analyse des ingalits, les seules ingalits acceptables sont celles qui assurent une amlioration des conditions de vie des plus dmunis et une relle galit des chances. Le rle du rglementeur est de mettre en place un systme d'ingalits justes et socialement acceptables, permettant de concilier incitation entreprendre ou travailler et protection des plus faibles (les citoyens doivent ressentir que le systme est quitable, mme s'il reste ingal). Cette approche (d'inspiration librale et modre) est la base des politiques daffirmative action aux Etats-Unis. 3) Rgulation et rglementation Selon la doctrine interventionniste Keynsienne traditionnelle, l'Etat est charg de conduire l'conomie nationale vers l'quilibre (plein emploi, stabilit des prix, quilibre extrieur) ; il peut mettre en place des politiques conjoncturelles contra cycliques (ex : le fine timing des 30 glorieuses) mais galement des politiques structurelles (ex : rduction du temps de travail pour lutter contre le chmage) dans le but de stabiliser l'conomie dans le long terme. La rglementation permet d'assurer le libre jeu de la concurrence en vitant ses abus (ex : rglementation des oprations de concentration pour ne pas fausser le libre jeu de la concurrence, ou lgislation sur l'information et la protection du consommateur pour rquilibrer la relation entre les professionnels et les consommateurs... ). Il faut noter que, si le rle rgulateur de l'Etat est fortement contest par les libraux, son rle de rglementeur de l'activit conomique est parfaitement accept... mais le Droit est alors envisag comme un outil au service du march On s'intressera ici la question des externalits et des biens collectifs, ensuite aux thories de la croissance endogne et, enfin, la question des choix publics.

: Le choix du systme d'ingalits socialement acceptable doit se faire selon Rawls sous un voile d'ignorance (situation dans laquelle les individus ne peroivent pas parfaitement leur position sociale et leurs futures trajectoires sociales et dans laquelle ils ne peuvent donc pas choisir les solutions qui les avantageraient) voir fiche dans 100 fiches de lectures.

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1.1.5.

Ltat vu par Keynes3. .

Keynes (1883-1946) a introduit de grands changements dans l'analyse du rle conomique de l'tat. Cependant, il a beaucoup emprunt A. Marshall, Kahn (multiplicateur de l'emploi) et I. Fisher (thorie du taux d'intrt et de l'investissement). Bien plus, l'une de ses disciples, Joan Robinson, a montr que M. Kalecki avait dvelopp peu de temps avant lui les mmes analyses, en ne s'appuyant que sur des conomistes marxistes alors que Keynes ne comprit jamais rien Marx selon elle. En effet, l'auteur de la Thorie gnrale de l'emploi, de l'intrt et de la monnaie (1936) ne souhaitait nullement provoquer une rupture dcisive dans le fonctionnement des conomies librales. Comme il l'a prcis plusieurs reprises ds les annes 1920 il dsirait simplement apporter les rformes ncessaires au capitalisme, affirmant que l'conomie librale ne permettait pas d'aboutir spontanment au plein emploi et que la rpartition des fortunes et des revenus y tait arbitraire. 1.1.5.1 lEtat, un agent conomique actif mais qui respecte l'initiative individuelle 1.1.5.1.1 Nationalisation et planification doivent occuper une place rduite On affirme parfois que les politiques keynsiennes ont t l'origine d'une extension trop grande des domaines d'intervention de l'tat dans les mcanismes conomiques. Pourtant Keynes avait veill prciser les limites l'intrieur desquelles il souhaitait circonscrire l'action de l'tat. Par exemple Keynes tait hostile aux nationalisations : l'Etat n'a pas intrt se charger de la proprit des moyens de production. Pourtant, comme son matre A. Marshall, il tait favorable une intervention de l'tat pour amliorer le bien-tre social, ce qui pouvait conduire cet agent conomique orienter la production et prendre en charge certaines entreprises lorsque celles-ci se trouvaient en situation de monopole. De mme Keynes s'est montr favorable une forme de planification qu'il qualifiait lui mme de planification modre. 1.1.5.1.2. Une intervention de ltat au service de l'initiative individuelle Rompant avec les enseignements de la thorie classique, Keynes rcusait l'ide que l'intrt particulier co ncidait toujours avec l'intrt gnral. De mme remettant en cause l'ide que la proprit constituait un droit naturel il affirmait que les individus possdaient une libert naturelle et qu' il n'existe nul pacte qui puisse confrer des droits perptuels aux possdants . Pour lui l'exprience ne dmontre nullement que les individus, une fois runis en unit sociale, sont toujours moins clairvoyants que lorsqu'ils agissent isolment (1926). Dans sa Thorie gnrale il explicitera la complmentarit entre l'action de l'tat et l'initiative individuelle : Llargissement des fonctions de l'tat nous apparat comme le seul moyen d'viter une complte destruction des institutions conomiques actuelles et comme la condition d'un heureux exercice de l'initiative individuelle [... ]. Un large domaine subsistera o l'initiative et la responsabilit prives pourront encore s'exercer. Dans ce domaine les avantages traditionnels de l'individualisme garderont toute leur valeur. Dans le dernier article qu'il rdigea en 1946 Keynes confirma cette analyse, rappelant la pertinence des enseignements des conomistes qui l'ont prcd : Lenseignement classique comportait des vrits permanentes de grande signification qu'on est trop enclin aujourd'hui rejeter. [] Dans la longue dure des forces fondamentales, des forces naturelles comme on peut les appeler, voire la .main invisible", pourront se mettre luvre pour rtablir l'quilibre . 1.1.5.1.3. Une intervention contrle Au dbut des annes 30 Keynes considrait que les prlvements obligatoires ne devraient pas reprsenter plus d'un quart de la richesse nationale, faute de quoi on franchirait le seuil au-del duquel le capitalisme serait fondamentalement remis en cause. Il est donc excessif d'assimiler les politiques conomiques keynsiennes l'accroissement indfini de la fiscalit. On peroit ici l'inanit de la critique de Laffer concernant l'accroissement des prlvements obligatoires qui rsulterait des politiques d'inspiration keynsienne.
3

Confre au TD N 4 P Combemale

13 D'ailleurs Keynes tait conscient du risque prsent par un tat trop interventionniste. Aussi souhaitait-il que l'unit de contrle et d'organisation se trouve situ gale distance de l'individu et de l'tat actuel. C'est dans le dveloppement et la reconversion d'organismes demi autonomes dans l'tat que rside le progrs, organismes qui jouiraient d'une large autonomie pour conduire leurs affaires mais qui se trouveraient en dernier ressort soumis la souverainet de la dmocratie personnifie par le Parlement (1926). Bien plus, Keynes percevait les effets pour les entreprises prives de l'investissement public. Il redoutait en particulier qu'une augmentation des dpenses publiques provoque une diminution de l'investissement priv (1943). 1.1.5.2.Keynes, thoricien de l'incertitude et de la formation des anticipations 1.1.5.2.1. Anticipation, courte priode et longue priode Longtemps Keynes a t considr comme un thoricien de l'emploi. Puis la publication de ses uvres compltes a mis en lumire l'importance qu'il avait accorde aux problmes montaires. Aujourd'hui ses thses sur les anticipations retiennent l'attention. Ainsi, lorsqu'il explique les causes des fluctuations, il met en lumire l'importance des variables psychologiques : propension consommer, prfrence pour la liquidit, etc., les anticipations constituant pour lui une source majeure de dsquilibre en ce qui concerne les variations de la demande effective, le comportement des salaris ou la politique du systme bancaire en matire de crdit. Keynes analysait diffremment les anticipations long terme et celles concernant le court terme : pour lui, sur une longue priode les anticipations demeuraient peu prs stables, alors que les anticipations de courte priode pouvaient connatre des variations. Mais il rejetait l'ide que les agents conomiques taient mus par des calculs rationnels, ce qui l'opposait ses prdcesseurs noclassiques dans cet environnement incertain, le calcul est ralis mais on sait quil a de fortes chances de ne pas couvrir les anticipations des autres agents. Lagrgation des dcisions individuelles tant alatoires et incertaine, la modlisation de cet environnement est sinon inutile du moins inefficace. 1.1.5.2. 2. Ltat et le rle des investissements publics Au centre de l'analyse keynsienne se trouve le principe de la demande effective, dont le volume est essentiellement influenc par les anticipations des entrepreneurs. Le niveau de l'investissement dterminant le niveau de l'emploi, finalement la croissance dpend largement de la faon dont ils anticiperont la demande provenant des agents conomiques. Cette question des anticipations est dcisive pour dfinir les conditions d'efficacit des politiques conomiques. Pourtant Keynes a reconnu ne pas en avoir suffisamment dvelopp l'analyse dans sa Thorie gnrale. Dans la thorie keynsienne l'tat est un agent capable d'anticipation. Grce cette capacit il peut contribuer efficacement au retour du plein emploi : lEtat tant en mesure de calculer l'efficacit marginale des capitaux avec des vues plus lointaines et sur la base des intrts sociaux de la communaut, nous nous attendons le voir prendre une responsabilit directe dans l'investissement [... ). Une large socialisation de l'investissement s'avrera le seul moyen d'assurer approximativement le plein emploi (1936). En outre, indirectement, par sa politique des taux d'intrt, l'tat keynsien peut galement favoriser l'mergence d'anticipations positives chez les entrepreneurs. Il estimait qu'entre les deux tiers et les trois quarts de l'investissement ralis pouvaient tre influencs par l'action de l'tat. Mais il ne croyait pas dans l'efficacit des politiques purement montaires. Lorsque la baisse du taux d'intrt ne parvient pas modifier suffisamment les anticipations des entrepreneurs il devient ncessaire pour l'tat d'intervenir directement par des dpenses nouvelles, en particulier sous forme d'investissements.

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1.1.5.3. Linformation, source d'inefficacit de l'action de l'Etat : Le dbat Keynes Hayek. 1.1.5.3.1. Hayek (1899-1992) et les illusions de toute politique conomique Adversaire rsolu des thses keynsiennes pendant plus d'un demi-sicle, l'ouvrage qu'il a rdig en 1931 Prix et production a pouss Keynes crire sa Thorie gnrale. Comme tous les autres reprsentants de LEcole autrichienne, il a milit contre toutes les formes d'intervention de l'tat dans la vie conomique, soulignant la capacit des mcanismes de march absorber les dsquilibres qui dcoulent des dcisions des agents individuels. Fondamentalement Hayek pense que, la plupart des grands accomplissements humains ne sont pas le rsultat conscient d'une pense consciemment dirige, encore moins le produit de l'effort dlibrment coordonn de beaucoup de personnes, mais le rsultat d'un processus o l'individu joue un rle qu'il ne peut jamais pleinement comprendre . Aussi il condamne systmatiquement toute action de ltat car pour lui l'interventionnisme repose sur une illusion : croire que les hommes peuvent organiser leur vie sociale d'aprs un dessein conscient qu'ils auraient librement conu et ralis. En effet jamais un organisme central pourra tre capable de collecter toute l'information ncessaire. Si Hayek condamne systmatiquement toute intervention de l'tat c'est en raison de l'incapacit de cet agent conomique atteindre une finalit par la mise en place de moyens spcifiques. Il faut donc rduire au maximum l'intervention de l'tat par essence inefficace ses yeux. Il convient donc de laisser les agents conomiques dcider partir de leurs informations, fussent-elles incompltes. C'est par le systme des prix que le march vhicule l'information disperse entre les agents conomiques, celui-ci coordonnant les actions individuelles sans qu'aucune instance centrale ait eu connatre les informations ncessaires.

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1.1.5.3.2. Nature et fonctions du march selon Hayek Dans la conception haykienne du march il ny a pas de main,,, ft-elle , invisible . Aussi aucun individu ne peut tenir quiconque responsable de sa situation. Le march est une instance rgulatrice qui empche tout pouvoir humain de peser sur les situations et les activits des individus : Une catallaxie est l'espce d'ordre spontan produit par le march travers les actes des gens qui se conforment aux rgles Juridiques concernant la proprit, les dommages et les contrats (Hayek 1981). C'est un ordre spontan diffrent de celui dfendu par la thorie noclassique, puisque pour Hayek, le modle de concurrence parfaite [... ] a servi renforcer l'ide que l'conomie peut d'une certaine faon tre manipule pour atteindre des objectifs sociaux . Pour lui, le march exerce deux fonctions : d'une part rpartir les pnuries et d'autre part crer et diffuser des informations dont la socit n'aurait jamais pu disposer autrement. Quant l'tat, il n'aurait que trois fonctions : la paix, la libert et la justice. La conception haykienne du march aboutit rendre illgitime toute forme d'intervention de l'tat et conduit une rhabilitation du rle de l'entrepreneur, non pas comme innovateur selon la thorie schumptrienne, mais comme quelqu'un qui par son initiative et son action contribue rduire l'ignorance des autres sur les possibilits que leur offre le march de mieux raliser leurs aspirations . 1.1.5.3.3 Les vainqueurs du dbat entre Keynes et Hayek. Entre 1931 et 1973 une victoire sans concessions de Keynes. Avec la crise des annes 70, la remise en cause de ltat keynsien, la chute des conomies socialistes les conceptions sur la nature de linformation la Hayek ont connu un certain regain dintrt et il semble que lattention se soit a nouveau porte de manire plus pointue sur la gestion de linformation au sein des dcisions publiques comme au niveau des entreprises4.

. Cf Alas moral, slection adverse et comportements opportunistes : Ecoflash

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1.1.6.

Ltat vu par le courant no institutionnel. Coase et North

1.1.6.1. L'Etat rgle les problmes engendrs par les cots de transaction RONALD H. COASE (n en 1910) 1.1.6.1.1. La remise en cause de la vision traditionnelle des effet externes :

On l'a vu dans les chapitres prcdents, le problme des effets externes ngatifs (ou dsconomies externes) joue un rle essentiel dans la dfinition des fonctions de l'Etat. Ronald Coase vient contredire le rsultat tabli ce propos par Arthur C. Pigou en 1920 : contrairement aux conclusions de ce dernier, la prsence d'externalits ngatives ne justifierait pas automatiquement une intervention correctrice de l'Etat, tant que les cots de transaction entre les individus sont ngligeables. Pourquoi ? Parce que les bnficiaires et les victimes des effets externes peuvent toujours ngocier des accords mutuellement avantageux qui permettent d'atteindre une allocation optimale des ressources au sens de Pareto. Dans certains cas, l'valuation prcise des cots et avantages sociaux sera trop dlicate pour dterminer le niveau adquat des taxes et subventions. Cet obstacle peut parfois tre contourn en dfinissant des droits de proprit qui autorisent les individus concerns par les conomies ou les dsconomies externes ngocier directement entre eux une solution correspondant un optimum collectif. Par exemple, on donne aux riverains un droit de proprit sur la rivire et ils peuvent alors ngocier avec les usines concernes le droit d'y dverser des dchets. En tout tat de cause, une intervention publique quelconque parat ncessaire pour restaurer l'optimum collectif. 1.1.6.1.2. Dfinition stricte du thorme de Coase

Ce qu'il est convenu d'appeler le thorme de Coase nonce pourtant le contraire. On peut le rsumer ainsi : Dfinition stricte : Si les cots de transaction sont nuls, les agents concerns par un effet externe ngocieront spontanment une solution qui rtablit une allocation des ressources Pareto-optimale, et cela, quelle que soit la dfinition des droits de proprit. Ainsi la solution optimale (maintien ou suppression de l'activit polluante) et quels que soient les droits de proprit, la solution correspondant loptimum collectif sera retenue, la seule condition que les partenaires puissent librement ngocier et que les cots de transaction (information, ngociation, contrle des accords) soient ngligeables (et, en tout cas, infrieurs aux gains mutuels associs aux accords ngocis). En dmontrant pourquoi l'intervention de l'tat n'est pas automatiquement ncessaire, il met aussi en vidence le vritable fondement d'une telle intervention. L'action de l'tat est justifie quand le nombre lev des partenaires concerns et / ou la complexit des effets externes en jeu entranent des cots de transaction tels qu'aucun accord mutuellement avantage et rtablissait l'allocation optimale des ressources ne peut tre, spontanment ngoci. Mais, comme le souligne justement Coase, cette conclusion ne tient que si les cots associs une intervention de l'Etat ne dpassent pas ceux associs l'absence d'intervention. Les travaux ultrieurs n'ont pas dmenti l'intrt du thorme de Coase. Par ailleurs, la porte de cette dmarche dpasse la seule question des externalits. On peut en effet l'tendre lintervention publique dans la production de la plupart des biens collectifs. Ces derniers correspondent en effet toujours des situations o une communaut un intrt commun dans une production qui n'est pas spontanment entreprise par une socit prive (clairage public, services de voirie, dfense nationale, etc.). En fait, on peut imaginer et constater que de petites communauts pouvant aisment conclure des accords et en contrler l'application ont intrt s'arranger pour produire des services collectifs finances par tous ou produits par tous (travaux collectifs ou tour de rle). Si l'intrt commun est vident, si les cots et avantages de chacun sont mesurables, si la pression du groupe sur l'individu est suffisante pour viter les comportements de passager clandestin (celui qui veut bnficier du service collectif sans apporter sa quote-part), on ne voit

17 pas pourquoi les individus ne s'entendraient pas spontanment pour produire les biens collectifs indispensables la survie et au dveloppement de leur communaut : La famille, le village, l'quipe de travail, l'entreprise sont ainsi autant de lieux de production permanente de biens collectifs sans intervention de l'tat. 1.1.6.1.3. Dfinition large du thorme de Coase.

Dfinition large : On peut ainsi gnraliser le thorme de Coase en soulignant que presque toujours le fondement d'une production publique des biens collectifs rside dans la prsence de cots de transaction levs qui empchent la conclusion et/ou l'excution de contrats implicites ou explicites entre les membres 1.1.6.2 D. NORTH : LA remise en cause de la conception monolithique de laction publique. Distinction arrangement et environnement institutionnel. Le mme arrangement dans deux univers diffrent engendre des rsultats extrmement diffrents et limite la porte de la volont mimtique dadoption dun arrangement identique dans deux environnements diffrents. Exemple politique de concurrence europenne et les liberts de ngociations des directives europennes de llectricit. 1.1.7. ltat et le cycle politique Kalecki et Nordhaus.

1.1.7.1 Linspiration de MICHAL KALECKI (1899-1970) Kalecki joue ici le rle du pionnier et Nordhaus celui du dveloppeur. En s'appuyant chacun sur des raisonnements trs diffrents, les deux auteurs parviennent une conclusion voisine: la conjoncture conomique d'un pays peut connatre d'importantes fluctuations cycliques dclenches a accentues dlibrment par le gouvernement pour des raisons politiques. Chez Kalecki, la politique dtermin en partie l'volution macroconomique en raison de la lutte entre des classes sociales aux intrts contradictoires. Sous la pression des travailleurs et des syndicats, le gouvernement peut recourir des politiques keynsiennes de stimulation de la demande en vue de restaurer le plein emploi. Mais ces politiques relancent aussi l'inflation. Or l'inflation rode la valeur des revenus fixes et soulve une forte opposition des rentiers. Par ailleurs, les patrons capitalistes n'ont pas intrt promouvoir le plein emploi; l'absence ou la faiblesse du chmage renforce le pouvoir de ngociation salariale des travailleurs et surtout (selon Kalecki) te la menace de licenciement son efficacit dans le maintien de la discipline et de l'autorit patronale. Or ... les patrons attachent plus d'importance la "discipline dans les usines " et la "stabilit politique " qu'au profit . L'opposition des rentiers et des patrons va contraindre le gouvernement retourner des politiques de rigueur montaire et budgtaire qui matrisent l'inflation et provoquent la monte du chmage. Ce, probablement, jusqu' ce que la flambe du chmage et l'agitation sociale ne contraignent le gouvernement relancer nouveau l'conomie pour restaurer l'emploi. Et ainsi de suite. Le cycle inflation - chmage reflte ainsi les fluctuations du rapport de force politique des classes sociales en conflit. Les limites de lapproche de Kalecki. Cette analyse qui a le mrite d'attirer l'attention sur l'interdpendance - des phnomnes politiques et de la conjoncture conomique, a nanmoins des limites videntes. En particulier, l'analyse des choix gouvernementaux reste extrmement sommaire. Le gouvernement apparat comme un relais passif de l'affrontement entre les classes. L'analyse des motivations, des contraintes et des stratgies d'offre du gouvernement ou de l'opposition fait dfaut. En fait, le gouvernement implicite de Kalecki est plus un monarque absolu confront trois classes sociales (rentiers, ouvriers, patrons), qui, sans doute pour prserver sa tranquillit, prterait alternativement plus volontiers l'oreille aux revendications de l'une ou l'autre classe, en fonction de lintensit de ses cris.

18 Mais dans une dmocratie, l'intensit des cris se mesure en bulletins de vote. Un gouvernement dmocratique ne relance pas davantage l'conomie pour satisfaire la classe ouvrire qu'il ne la freine pour contenter les capitalistes : il pratique la politique qui, un instant donn, lui parat de nature maximiser ses chances de maintien de pouvoir cest dire ses chances de succs aux lections venir. C'est Nordhaus prcisment que revient le mrite davoir dvelopp un vritable modle de politique conomique dun gouvernement dmocratique dvelopp dmocratique au sens de Schumpeter cest-dire en situation de libre comptition pour gagner des bulletins de vote. 1.1.7.2 WILLIAM D. NORDHAUS (n en 1941) 1.1.7.2.1 : Les 13 hypothses de Nordhaus 1. Le choix de politique conomique pris en compte n'a ici que deux dimensions : il s'agit d'arbitrer entre chmage et inflation le long de deux courbes de Phillips ( court terme et Long ternie). 2. Le gouvernement matrise parfaitement l'arbitrage voqu ci-dessus : il peut choisir un point sur- la courbe de Phillips (le couple chmage et inflation souhait), et obtenir sa ralisation concrte dans le dlai qui lui convient. 3. Les lecteurs sont concerns par le taux d e chmage global parce qu'il constitue un indicateur de conjoncture. Un chmage lev est un signe de mauvaise performance conomique globale d'effets ncessairement dfavorables pour les individus. 4. Les lecteurs craignent l'inflation pour les raisons habituellement invoques par l'analyse conomique : redistribution arbitraire du revenu selon la capacit individuelle de protection contre l'rosion montaire, perte d'efficacit dans l'allocution de ressources guide par les mouvements de prix relatifs dtrioration de la comptitivit extrieure et de la balance des paiements. 5. Les lecteurs ignorent les structures, et donc le mode de fonctionnement rel, de l'conomie nationale. Ils ignorent donc les conditions prcises de l'arbitrage inflation - chmage, 6- Les lecteurs votent pour le gouvernement s'ils pensent que les conditions conomiques se sont amliores par rapport leurs attentes; ils votent (outre le gouvernement si ces conditions se sont dtriores. 7. Le vote des lecteurs ne dpend que des politiques actuelles; il est indpendant des politiques passes ou anticipes. 8. Les lecteurs sont na fs. Ils croient que le gouvernement value une politique en fonction de son efficacit sociale, et , non en fonction de sa rentabilit lectorale. 9. Les hommes politiques ont un comportement opportuniste ; ils ne sont pas fidles une idologie particulire. 10. Les hommes politiques connaissent parfaitement les prfrences des lecteurs. 11. Le gouvernement choisit la politique qui maximise les votes en sa faveur aux prochaines lections. 12. La combinaison inflation-chmage socialement optimale est celle qui serait adopte par un planificateur dsintress si ce dernier retenait comme fonction de bien - tre social une fonction de vote agrge : Nordhaus dmontre que ces hypothses entranent une premire conclusion sur les politiques conomiques long ternie: la politique optimale dun gouvernement dmocratique consiste choisir des programmes qui, long terme, conduisent maintenir un taux d'inflation suprieur l'optimum social et un taux de chmage infrieur l'optimum social. Cette premire partie de la dmonstration parat la moins intressante. Nordhaus reconnat lui-mme qu'il est difficile de la soumettre un test empiriques De toute faon, la seconde partie de la dmonstration de Nordhaus est de loin la plus intressante puisqu'elle dbouche sur des prdictions rfutables quant aux choix de politique ou darbitrage inflation chmage et donc conomique. Nordhaus analyse en effet, dans un second temps, les comportements politiques court terme, quand un gouvernement peut modifier son arbitrage et donc sa politique conomique l'intrieur d'une priode lectorale. A ce stade , il ajoute une hypothse essentielle

19 13. Les lecteurs ont une mmoire dclinante tout au long de la priode lectorale. chaque instant, ils sont d'autant plus sensibles aux vnements qu'ils sont proches dans le temps. 1.1.7.2.2 La dmonstration du cycle. Nordhaus dmontre alors que le comportement politique rationnel conduit le gouvernement produire dlibrment un cycle en alternant politiques de rigueur et politiques de relance : doit freiner l'inflation et relever le chmage juste aprs les lections pour le gouvernement pouvoir ensuite faire reculer continment le chmage jusqu'aux prochaines lections. L'examen de tests empiriques sur l'existence d'un tel cycle politico-conomique donne, selon Nordhaus des rsultats ambigus : le cycle serait manifeste dans trois pays seulement sur les 11 tests. (Allemagne, Etats-Unis, Nouvelle-Zlande) et des signes intermittents d'un tel cycle apparatraient dans deux autres pays (France et Sude). Des travaux ultrieurs sont venus confirmer cette impression mitige. Ainsi le cycle politico-conomique fonctionne bien durant certaines priodes et dans certains pays et ne constitue absolument pas un modle explicatif gnral des politiques conomiques en dmocratie. Cela n'est gure surprenant, dans la mesure o la survenance d'un cycle est lie des hypothses trs restrictives. La myopie systmatique des lecteurs, qui se laissent berner indfiniment par les gouvernements, le contrle absolu du gouvernement sur le taux de chmage, l'absence d'autres contraintes ou que l'inflation et le chmage.. 1.1.7.2.3 Le contre exemple franais. En la matire, l'exemple franais des annes 1981-1986 est trs intressant puisqu'il contredit radicalement l'hypothse de Nordhaus : le gouvernement socialiste relance l'conomie et juste aprs llection fait crotre fortement linflation juste aprs l'lection (de juin 1981 juin 1982), avant de pratiquer des politiques de rigueur accompagnes par une monte rgulire du chmage et une baisse de l'inflation jusqu'aux lections de 1986. Ce cas de figure ne peut s'expliquer ni par le comportement opportuniste dcrit par Nordhaus ni par la fidlit une idologie. Cela dit, en dpit de ses limites comme instrument de prdiction des comportements politiques, le modle de Nordhaus garde le mrite essentiel d'introduire une problmatique gnrale pertinente pour tout un ensemble d'autres modles, savoir que les gouvernements dmocratiques peuvent dlibrment pratiquer des politiques conomiques inefficaces et contraires l'intrt gnral; cette attitude peut conduire une instabilit nuisible des politiques et de la conjoncture conomiques; pour remdier aux inconvnients prcits, une dmocratie peut amliorer l'information des lecteurs, renforcer le contrle des politiques publiques par des reprsentants de la socit civile mieux informs, agir sur les institutions de manire maximiser l'incitation rationnelle des gouvernements rechercher les politiques socialement souhaitables. 1.1.8.1 le courant du Public Choice. Ltat, le Public Choice et la bureaucratie Tullock et Niskanen . Buchanan

James Buchanan (prix Nobel d'conomie 1986) et Tullock ont publi il y a plus de 30 ans un ouvrage 5 : Calculus of consent qui est l'origine du mouvement du Public Choice . Dans une certaine mesure on retrouve chez ces auteurs des ides assez proches de celles dfendues depuis longtemps par Hayek qui a maintes fois soulign la tendance de l'tat se dvelopper par sa propre dynamique. 1.1.8.11. Origines thoriques et choix analytiques : Utiliser les concepts de la macro-conomie Ce courant visait rexaminer l'volution des dpenses publiques et l'extension de l'intervention conomique de l'tat partir d'un fondement simple que Buchanan a lui-mme explicit : Ce que nous voulons c'est appliquer l'Etat et tous les rouages de l'conomie publique exactement les mmes techniques que celles qui ont t utilises depuis quarante ans pour recenser les dfauts et les dfaillances de l'conomie de march. Cette volont d'utiliser des instruments d'analyse issus de la macro-conomie pour expliquer le dveloppement du rle conomique et social de l'tat repose sur les travaux de K. Wicksell (1851 - 1926) qui avait nonc l'ide que l'tat n'tait pas obligatoirement dirig par des individus ne cherchant qu' satisfaire l'intrt gnral et

University of Michigan Press, 1962.

20 que le principe de la rgle de dcision collective bas sur la majorit nest pas dnu de faiblesse. Elle est selon Wicksell : La rgle majoritaire est la fois la meilleure et la moins mauvaises des rgles .6. Pour Buchanan, la thorie des choix publics veut substituer un ensemble de notions romantiques et illusoires concernant les fondements des institutions un ensemble de concepts emprunts de scepticisme . En effet, on ne peut admettre selon lui que des individus faisant preuve d'gosme sur le march se comportent diffremment dans la vie politique. Lcole du Public Choice va donc appliquer aux choix des dcideurs publics les techniques de l'analyse macroconomique des comportements individuels, postulant qu'ils cherchent avant tout obtenir le plus de voix pour parvenir des positions de force car, selon Tullock , tout comme le march, ltat est conu comme un mcanisme au travers duquel les hommes tentent de raliser leur objectif . 1.1.8.1.2 Le cadre analytique : en description en 5 points. 1La nature de linformation : lexistence dun dsquilibre de l'information entre dcideur public et lecteur. Lcole du Public Choice utilise comme concept central le cot de l'information : il y aurait un dsquilibre entre l'information dont dispose le dcideur public et l'information de l'lecteur. En effet, celui-ci ne peut qu'tre mal inform en raison du cot de la collecte d'informations, cot trop lev pour compenser le bnfice, obligatoirement trs faible, qu'il pourrait en retirer. 2- Le comportement des agents :Or pour ces conomistes le dcideur public va chercher, comme nimporte quel autre individu, maximiser ses revenus et son pouvoir. 3- La technique utilise : le dcideur public prfrera-t-il donner satisfaction des groupes restreints d'lecteurs dont peut dpendre sa rlection plutt que de veiller l'intrt de la masse des citoyens. 4- Lanalyse de la croissance de l'tat est alors le rsultat des mesures prises par les dcideurs publics pour satisfaire les demandes des minorits dont le soutien est indispensable leur rlection. 5- Mais videmment, dans cette optique, rien ne garantit que les dcisions prises par le systme politico-administratif seront efficaces et conformes aux intrts de la collectivit. Aussi l'cole du Public Choice veut dmontrer que les checs du march ne justifient pas que l'on s'en remette au systme politico-administratif pour trouver une solution un problme. 1.1.8.1.3 : Consquences et volution de ce cadre thorique. Les difficults actuelles des socits occidentales rsulteraient donc des institutions politiques. Pour corriger les vices du systme les thoriciens des choix collectifs sont la recherche d'une rglementation nouvelle qui rduise les occasions offertes aux responsables publics de satisfaire les v ux des groupes de pression. D'une faon plus gnrale les partisans de l'cole du Public Choice prconisent des mesures destines accrotre la productivit du secteur public, leur rfrence tant le fonctionnement du secteur priv, celui-ci pouvant se substituer celui-l au nom d'une efficacit plus grande des dpenses publiques. Cette assertion a dans de nombreux secteurs t dmentis : Les postes, les tlcommunications, llectricit et la distribution deau. Cet a priori libral est cohrent avec le reste de la doctrine librale mais ne sappuie pas sur une mthode positive denqute de ce quest rellement et empiriquement un service public7. Ainsi Buchanan souhaite des changements dans la lgislation afin de limiter l'accroissement des dpenses publiques. Il s'agit d'laborer de nouvelles rgles permettant de mieux faire respecter les prfrences individuelles afin d'obtenir des dcisions plus conformes l'intrt gnral, ce que n'autorise pas le vote majoritaire. Le passage des prfrences individuelles des choix collectifs cohrents est dlicat comme le montre le paradoxe de Condorcet. J.K. Arrow (prix Nobel d'conomie en 1972) a approfondi cette rflexion en la gnralisant des situations plus ralistes caractrises par un plus grand nombre de questions poser un grand nombre de citoyens. Il dmontra par son thorme d'impossibilit de 1951 qu'il n'existe aucune procdure non dictatoriale permettant une rvlation des prfrences individuelles susceptible de garantir la cohrence des choix collectifs.

6 A New principle of Just Taxation issu de la lecture de Erik Lindahl 1919 qui dcrit le point de taxation idal comme la fourniture du bien collectif a hauteur de la disposition marginale de chacun des individus a payer. Donc une tarification discriminante en fonction de lutilit individuelle qui remet en cause le principe de prix unique et de price taker des deux cots du march. 7 : Voir Jean Michel Glachant, les entreprises nationales en France, 1990.

21 Cette question de l'laboration de nouvelles rgles visant contrler les dpenses publiques est fondamentale aux yeux de Buchanan. Comme il l'a crit dans Democraty in Deficit the Political Legagy of Lord Keynes (1977), l'erreur de Keynes est davantage politique qu'conomique. En justifiant les politiques de dficit budgtaire Keynes a fourni aux dcideurs publics la caution rendant lgitimes leurs dcisions d'accrotre les dpenses de l'tat pour satisfaire les demandes des minorits organises . Buchanan propose donc l'application de la rgle de l'quilibre budgtaire. Aux Etats-Unis, la loi de Gramm-Rudman de 1991 prvoyant le retour des finances publiques quilibres constitue un exemple des remdes qu'il prconise. Lvolution thorique du cadre danalyse :George Stigler et l'analyse de la rglementation publique Prix Nobel en 1982, il appartient comme Buchanan et Tullock lcole de Virginie. Comme eux il ne croit pas que les dcideurs publics cherchent avant tout satisfaire l'intrt gnral. Ses recherches vont porter plus particulirement sur l'information et sur les conditions d'laboration des rglements publics. Stigler est oppos la rglementation car elle rsulte de la pression des groupes organiss, en particulier du monde patronal. Mais les syndicats ouvriers sont galement accuss par lui d'tre l'origine de mesures rglementaires coteuses. Il souhaite donc la drglementation car tout rglement est source de surcots qui sont pays finalement par les consommateurs. Stigler a redcouvert dans ses travaux que les hommes d'affaires n'ont pas intrt la drglementation car, dune manire gnrale le processus de formation des anciens cadres rglementaires sont le rsultats de stratgies de protections de plusieurs gnrations dhommes daffaires et les rglements protgent les entreprises des contraintes de la concurrence. 1.1.8.2. La thorie conomique de la bureaucratie Ce courant de la pense conomique s'efforce d'expliquer le rle croissant des services de l'tat partir de la logique des mcanismes mmes du fonctionnement des services publics. Cette approche constitue donc une critique radicale de l'tat, celui-ci tant alors considr comme un agent conomique dont l'extension s'explique moins par la ncessit de rsoudre des problmes nouveaux que par le jeu des forces internes qui structurent cet Etat. Les premiers modles d'analyse conomique des choix politiques, inspirs de Buchanan et Tullock (1961), avaient tendance ngliger le rle des administrations publiques. Ainsi, la production politique est le rsultat direct d'un calcul de maximisation des votes opr par les lus au pouvoir. Autrement dit, une fois qu'un choix politique est arrt, le gouvernement est implicitement cens avoir une matrise parfaite du processus concret de mise en uvre de ce choix. Or, en ralit, l'excution des choix gouvernementaux est presque toujours confie des administrations publiques et donc, plus prcisment, des hauts fonctionnaires que, par analogie avec la littrature thorique, et sans la moindre connotation pjorative, il est convenu d'appeler des bureaucrates. L'analyse conomique tant fonde sur l'hypothse de rationalit, elle ne peut a priori vacuer le fait que ces bureaucrates poursuivent leurs objectifs propres et que ces derniers peuvent diverger des objectifs poursuivis par les lus au pouvoir. L'intrt majeur de l'approche dveloppe par Niskanen consiste intgrer, dans un mme modle des choix publics, la maximisation des votes par les lus et la maximisation des objectifs propres aux bureaucrates. Dans un livre de 1971 Bureaucracy and Representative Govemment, Niskanen a dvelopp nue premire version de son modle fond sur l'hypothse que les bureaucrates poursuivent des objectifs personnels autres que la fourniture efficace des services publics. En effet, trois raisons au moins concourent carter l'efficacit comme objectif naturel des bureaucrates : 1- Leur production nest pas aisment mesurable et donc contrlable par les autorits politiques. On petit savoir combien de professeurs travaillent pour lEducation nationale, combien d'lves suivent les cours et avec quel taux de succs aux examens, etc. Mais comment mesurer vraiment le service d' ducation qui est produit ? Peut-on seulement dfinir la nature de ce service ? 2. Chaque administration dtient un monopole de production des services dont elle a la charge. L'absence de concurrence limine les incitations l'efficacit productive qui existent dans les activits prives concurrentielles. 3. Le mode de rmunration des fonctionnaires est le plus souvent indpendant de leur production et de leur productivit.

22 En l'absence d'incitations adquates et d'un contrle optimal de leur activit, les bureaucrates auront donc tendance gaspiller les facteurs de production, dvelopper la taille de leurs services et/ou le volume de leur production au-del du niveau optimal souhait par les responsables politiques. Les lus, quant eux, cherchent maximiser les votes aux prochaines lections. C'est dans ce but qu'ils demandent aux bureaucrates de produire diffrents services. En contrepartie de cette demande, les lus allouent un budget chaque administration. Dans les administrations, les bureaucrates ont la matrise des techniques et des cots de production des services demands par les lus. Tout cela correspond une situation de monopole bilatral: un seul utilisateur (assemble lgislative) et un seul producteur (ladministration) changent une production contre un budget. Dans la ngociation qui s'engage entre bureaucrates et lus, les premiers ont intrt dissimuler leurs vrais cots de production et demander le budget maximum. La maximisation du budget rend la tche des bureaucrates plus facile, elle tend leur marge de man uvre pour amliorer leurs conditions de travail et les avantages non montaires associs leur activit (prestige, pouvoir, temps libre, etc.). Pour Niskanen, Lanalyse de loffre de biens collectifs manant des administrations montre que l'accroissement des dpenses publiques ne rsulte pas de l'volution de la demande des agents privs mais du comportement des dcideurs publics. Il affirmait galement que la taille des services publics est souvent deux fois plus grande que ne le serait celle d'organismes privs chargs de remplir des fonctions similaires, la dilatation des cots sur l'ensemble des lecteurs favorisant le gonflement des dpenses publiques. Ainsi pour Niskanen les services publics se caractrisent par deux sources d'inefficacit : d'une part leur productivit s'avre particulirement basse faute d'un contrle des consommateurs et d'autre part, ils ont tendance se dvelopper au dtriment du secteur priv car l'objectif principal des dcideurs publics est d'accrotre sans cesse le budget dont ils ont la responsabilit afin d'amliorer leur position dans l'appareil d'tat. Lapproche de ce courant constitue sans nul doute un progrs pour la comprhension du rle conomique de l'tat. Cependant il s'en faut de beaucoup que cette thorie soit partage par toute la communaut des conomistes. En particulier les hypothses l'origine des travaux de cette cole sont contestes car il apparat difficile de considrer que les dcideurs publics ne font que rechercher leur intrt personnel lorsqu'ils prennent des dcisions. D'ailleurs, quand bien mme le voudraient-ils, il n'est pas vident et possible qu'ils puissent y parvenir. Il existe incontestablement un contrle, mme limit, de ces dcideurs par le reste de la socit, via les mdias, lopinion publique et le risque de scandale. Enfin l'cole du Public Choice n'explique pas la spcificit de l'tat par rapport aux mcanismes de march. Pourtant, il faut bien avoir expliqu et justifi une constitution dun tat pour que les individus se mettent d'accord sur les rgles implicites et explicites respecter. Voir le travail de Douglass North : Eco flash. C'est ce que rappelle B. Guerrien : la fonction essentielle de l'tat est de fixer les rgles du jeu et de veiller leur respect [... ] tout modle micro-conomique suppose une forme d'organisation sociale qui se traduit par des lois, des normes, des conventions, souvent implicites entre les individus dont certains sont ncessairement les garants [...]. Il y a donc l une structure tatique qui prexiste au march et dans laquelle celui-ci s'organise. Il n'y a pas de march sans contrat social pralable, contrat qui ne peut tre assimil un march .

23

1.1.8.

Ltat et les groupes de pression. Condorcet et Olsen.

Rappel Historique : Le paradoxe de Condorcet Le paradoxe de Condorcet tend montrer que, dans certains cas, la rgle de la majorit, lment essentiel d'une dmocratie 8, conduit des choix qui ne sont pas rationnels du point de vue conomique. La rationalit conomique exige, en effet, la cohrence des choix entre des projets d'investissement ou des programmes conomiques, par exemple. Cela signifie que si le dcideur prfre le projet A au projet B et le projet B au projet C, alors il prfre le projet A au projet C. Dans son Essai sur l'application de l'analyse la probabilit des dcisions rendues la pluralit des voix (1785), Condorcet montre qu'un ensemble de logiques individuelles ne peut conduire une rationalit collective. Donnons un exemple, partir de trois projets et de trois individus. Pour le premier individu, le projet A est prfr au projet B, de mme que B est prfr C ainsi, A est prfr C. Pour le deuxime individu, le projet B est prfr au projet C, de mme que C est prfr A ; ainsi B est prfr A. Enfin, pour le dernier individu, le projet C est prfr au projet A, de mme que A est prfr B, ce qui implique que C est prfr B. Si l'on fait le bilan, la majorit prfre A B et B C. Mais il n'en rsulte pas pour autant une prfrence de la majorit de A sur C (les deux derniers individus prfrent C A). La rgle de la majorit ne correspond pas la rationalit conomique confondue avec la proprit de transitivit des choix. L'effet de ce paradoxe dpend, bien sr, du nombre de dcideurs, du nombre de choix possibles et de la structure de ces choix. Lorsque le nombre de choix possibles est limit, la frquence d'apparition de cet effet tend vers une certaine limite avec l'augmentation du nombre de votants (8,8 % des cas). Par contre, quand le nombre de choix possibles est illimit, l'effet Condorcet tend se produire coup sr. Elargi l'ensemble de l'conomie, ce paradoxe montre que l'intrt gnral n'est pas gal la somme des intrts particuliers. Il rend de la sorte problmatique l'tablissement d'une fonction de prfrence collective issue des diffrentes prfrences des agents micro-conomiques, et tend ainsi justifier une certaine autonomie de l'action de l'tat. Le paradoxe de Condorcet fut repris et dvelopp par K. Arrow qui dmontra que la souverainet du citoyen dans l'ordre politique possdait un autre contenu que la souverainet du consommateur dans l'ordre conomique. Lanalyse de Niskanen sincrit bien dans ce contexte philosophique comme nous allons le voir. Aprs le gouvernement, les bureaucrates et les reprsentants lus, les groupes d'intrts figurent parmi les acteurs de la vie politique qu'une thorie des choix publics doit assurment intgrer. L'analyse de ces groupes soulve au moins deux types de questions pour l'conomiste: 1. Pourquoi des individus rationnels entreprennent-ils des actions collectives en sus des actions prives et du vote ? 2. Quels sont les effets de cette action collective sur l'volution conomique et sociale d'un pays ? Dans Logique de l'action collective (1965), Mancur Olson rpond la premire question. Le modle thorique qu'il dveloppe alors lui servira plus tard de point de dpart pour rpondre la seconde question, dans un nouveau livre: Grandeur et dcadence des nations (1982). 1.1.9.1. Pourquoi des individus rationnels entreprennent-ils des actions collectives en sus des actions prives et du vote ? A priori, la rponse cette premire question parat aller de soi , comme l'ont d'ailleurs suppos de nombreuses analyses sociologiques avant Olson. Il semble en effet vident que des individus rationnels s'unissent dans des groupes quand ces derniers leur permettent de dfendre des intrts communs: les syndicats ouvriers cherchent lever les salaires des ouvriers; les partis politiques runissent les individus qui ont un intrt commun voir triompher certains programmes gouvernementaux; des entrepreneurs constituent des organisations professionnelles pour promouvoir les intrts de leur industrie, etc. En un

Source : Christian de BOISSIEU, Principes de politique conomique, conomica, 1980.

24 mot, la raison d'tre des groupes d'intrts est la production d'un service collectif, c'est--dire qui profite simultanment tous les membres du groupe. Pourtant, cette rponse, qui semble de bons sens, ne va pas de soi pour un conomiste, parce qu'elle est souvent incompatible avec l'hypothse de rationalit. En effet, l'existence d'un intrt commun ne suffit pas justifier une action commune pour des individus rationnels. Et ce pour une raison trs simple et dj bien analyse par la thorie des biens publics les individus ont intrt ce que certains services collectifs soient produits, mais personne n'a intrt en supporter les cots. Or, par nature, une fois qu'ils sont produits, les biens collectifs profitent tous y compris ceux qui ne participent pas leur production. EXEMPLE : Si les syndicats parviennent lever les salaires dans une industrie, cela profite aussi bien aux travailleurs non syndiqus qu'aux syndiqus. L'obstacle majeur ce type de production tient ce que tous les individus rationnels ont le plus souvent intrt se comporter en passager clandestin qui profite du service sans payer sa quote-part. Dans quelles conditions un service collectif peut-il tre produit ? Dans certains cas, des petits groupes peuvent s'organiser spontanment pour la production de services collectifs parce que les cots d'organisation et de ngociation sont faibles, parce qu'il est possible de contrler aisment la participation effective de chaque membre, parce que la pression sociale du groupe sur les individus est suffisante pour dissuader la plupart d'entre eux de jouer les passagers clandestins. La production de services collectifs est galement possible quand elle est confie une institution (L'tat) autorise user de la force pour contraindre tous les bnficiaires potentiels payer. Cette production est enfin envisageable quand quelques individus tirent un tel profit personnel de l'organisation collective qu'ils soit disposs en supporter seuls la charge. Comment de grands groupes peuvent-ils se constituer alors que leurs membres auraient intrt jouer les passagers clandestins ? Dans Logique de l'action collective d'Olson cette question a deux rponses. En premier lieu, les grands groupes peuvent se constituer quand ils obtiennent le pouvoir de contraindre les individus l'adhsion. Tel a par exemple t le cas pour de nombreux syndicats anglo-saxons, qui ont obtenu l'institution d'un systme de closed shop. En second lieu, les groupes mobilisent les individus en produisant autre chose que le service collectif, savoir des services privs qui profitent directement et exclusivement leurs membres. Les militants les plus actifs des syndicats ou des partis peuvent ainsi obtenir des emplois dans l'organisation etc On admet habituellement que cette vision se trouve plutt conforte par l'observation des partis politiques, des syndicats ouvriers ou des autres organisations professionnelles. Le livre d'Olson comprend d'ailleurs de nombreuses observations concrtes en ce sens 1.1.9.2. Quels sont les effets de cette action collective sur l'volution conomique et sociale d'un pays ? Examinons prsent le second volet de l uvre d'Olson qui, dans Grandeur et dcadence des nations (1982), tudie les consquences de l'action collective sur les performances macro-conomiques des nations. Pour Olson, l'activit essentielle de la plupart des groupes d'intrts est de nature redistributive : ils cherchent davantage obtenir un partage du revenu national plus favorable leurs membres qu' dvelopper le revenu national. Puisque les groupes de pression souhaitent une distribution du revenu diffrente de celle qui rsulterait du libre jeu de l'conomie de march, ils ne parviennent leurs fins qu'en instaurant toutes sortes d'entraves aux lois du march: quotas, monopoles, tarifs douaniers, subventions, etc. Si tout ce qui vient entraver les lois du march est source d'inefficacit, le dveloppement des groupes de pression et de leur activit devrait ralentir le rythme de croissance du revenu national. Une nation peut ainsi s'engager dans un long processus de dclin conomique. Olson tente de montrer comment la sclrose institutionnelle instaure par les groupes de pression peut expliquer, d'une part, la contre-performance conomique relative des pays anglo-saxons (Etats-Unis, Royaume-Uni, Nouvelle-Zlande) entre 1945 et la fin des annes 70. et, d'autre part, la croissance

25 relativement plus forte dans les pays o les institutions politiques et les organisations syndicales et professionnelles anciennes ont t dtruites par la guerre (Allemagne, Italie, Japon). 1.1.9.3 Dbat et limites de la thse de Olson. De nombreuses tudes ont tent de tester empiriquement la thse d'Olson sur les carts de croissance entre pays dvelopps. Les rsultats sont mitigs et dpendent assez- largement du choix des autres variables susceptibles d'expliquer les diffrentiels de croissance. La thse d'Olson nest pas trs probante en raison des difficults associes la mesure de la sclrose institutionnelle . En effet, chez Olson lui-mme comme dans plusieurs tudes confortant sa thse, l'indicateur de sclrose institutionnelle est l'anciennet (ou dure de vie) des institutions politiques et/ou des groupes d'intrts. Mais quelle conclusion relle peut-on tirer de ce constat ? Pas tellement plus que ce qui est dj nonc ci-dessus, savoir la corrlation ngative entre le vieillissement des institutions et la croissance conomique. Mais on ne peut en dduire que les groupes de pression sont ncessairement responsables d'une moindre croissance conomique. Car, dans le mme temps, il ny a pas que les institutions qui vieillissent, niais aussi, ventuellement, les quipements productifs, les mthodes de production et de gestion, les produits eux-mmes, la population. Ainsi la vision d'Olson n'est donc pas vraiment affirme ni vraiment confirme sur le plan empirique. Mais cela n'a rien de surprenant tant donn le caractre lmentaire du raisonnement thorique qui la sous-tend et le caractre trs gnral de ses conclusions. Par ailleurs, les ventuels bnfices sociaux associs l'action des groupes de pression et aux institutions sociales sont singulirement ngligs. Le raisonnement d'Olson suppose implicitement que toute action tendant la redistribution du revenu est source de gaspillage des ressources et de rduction de la productivit et que toutes les rigidits salariales sont dues aux syndicats de travailleurs. Les thories modernes du contrat de travail (thorie du capital humain, thories des contrats implicites) tendent au contraire tablir que les rigidits salariales peuvent tre dveloppes par et dans l'intrt des employeurs eux-mmes. La thorie du salaire d'efficience souligne aussi que la productivit des travailleurs n'est pas indpendante du sentiment qu'ils ont d'tre justement pays et traits par leur employeur. En consquence, les pressions syndicales qui aboutissent, au 20e sicle, des salaires plus levs et plus stables pourraient bien constituer en ralit un facteur de productivit et de croissance. Ces quelques rflexions, sommaires par ncessit compte tenu de l'cart vertigineux entre l'ampleur du sujet et l'espace et le temps dont nous disposons ici, tentent seulement de suggrer que, prcisment, l'analyse d'Olson est elle-mme un peu trop sommaire pour fonder des conclusions aussi fortes et gnrales. Si Logique de l'action collective a le mrite vident de renouveler brillamment la thorie des groupes, il nous semble pour le moins tmraire d'en dduire une thorie gnrale du dveloppement conomique.

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1.2.1.

1.2. Evolution historique du rle de ltat. Ltat au 19e sicle, une intervention limite, stratgique en fonction du retard de dveloppement conomique.

1.2.2 Ltat au 20e sicle, de la prise de conscience du poids conomique sa remise en cause. 1.2.3. Ltat au 21e sicle, un tat non politique jug sur lefficacit de son intervention. LES ETATS FRANAIS ET ANGLAIS SONT PEU INTERVENTIONNISTES Au 19e sicle, l'Etat des pays industrialisation prcoce ne se substitue pas l'initiative prive. Ltat n'effectue pas de nationalisation, il ne participe pas au financement de l'industrie et, conformment la doctrine de Smith, ses activits productives se limitent gnralement aux infrastructures et aux secteurs militairement stratgiques. L'tat n'a pas non plus de politique globale de dveloppement. Il ne cherche pas soutenir l'activit par sa demande ou par ses investissements, mais, il lui arrive, d'une faon partielle ou ponctuelle, de soutenir certains secteurs par l'application de mesures protectionnistes ou par une politique d'infrastructures. Ainsi, le plan Freycinet de 1878 n'est pas une politique de grands travaux ncessite par la grande dpression mais simplement un plan de dpenses publiques ne concernant que le chemin de fer et ayant pour objectif de contrecarrer le ralentissement de cette activit. L'tat a pour fonction de mettre en place les conditions favorables au dveloppement conomique mais il ne contribue pas directement ce dveloppement. L'tat ne mne pas non plus au 20e sicle de politique conjoncturelle contracyclique. Il n'a pas de rle de rgulation. Ses interventions conjoncturelles sont rares ; il s'agit uniquement d'interventions sur les taux d'intrt, non pas pour agir sur le niveau de l'activit, mais sur les entres et les sorties d'or. L'tat n'a donc pas de fonction de politique conomique, mais il a tout de mme un certain rle sur l'conomie. lEtat A UNE CERTAINE PRESENCE DANS LECONOMIE Les Etats ont gard une partie de leurs fonctions d'avant la rvolution industrielle. Ainsi leurs interventions de type rgalien perdurent et parfois mme s'accroissent avec le dveloppement conomique. La dfense nationale reprsente, en 1900, 25 % des dpenses de l'tat franais et a donc ncessairement un effet, mme non intentionnel, de soutien de l'activit. En France les entreprises d'armement sont la proprit de l'tat (pas en Grande-Bretagne). Une des fonctions rgaliennes de l'tat est de battre la monnaie. L'tat gre les moyens de paiement et met en place le cadre juridique de la banque (exemple du Banking Act en Grande-Bretagne). Il a, par ce biais, une certaine influence sur l'activit. Les Etats ont aussi en charge les infrastructures qui peuvent jouer un rle central sur le dveloppement. Les travaux publics ne reprsentaient ainsi en France que 3 % du budget de l'tat en 1 820 mais, suite la volont de rfection du rseau routier, cette part est passe presque 10 % en 1836. Les Etats sont donc largement prsents dans l'conomie du 19e sicle. Ltat franais est plus interventionniste que l'tat britannique. Ce dernier est libral ; il a choisi explicitement cette doctrine et le parlement dbat sur la conformit au libralisme de chacune de ses dcisions. Depuis Colbert, l'tat franais a, en revanche, une tradition interventionniste. Il possde des entreprises (contrairement l'tat anglais) qu'il a hrit du mercantilisme comme la manufacture des tabacs et allumettes ou certains chantiers navals.

27 Par ailleurs, les entrepreneurs franais, quoique plutt libraux, s'opposent systmatiquement au librechange, contrairement leurs homologues britanniques. D'ailleurs l'tat franais ne sera libre-changiste que durant une vingtaine d'annes (de 1860 aux alentours de 1880) alors que l'tat anglais le demeurera pendant prs de quatre-vingts ans (des annes 1850 aux annes 1930). Le chemin de fer nous offre un exemple loquent de l'cart entre l'interventionnisme britannique et l'interventionnisme franais : en Grande-Bretagne le chemin de fer est, au 19e sicle, totalement priv et le parlement se limite voter les concessions au secteur priv. En France, en revanche, l'tat est partie prenante de cette activit, il se charge des indemnits d'expropriation, du terrassement et des ponts ; les compagnies prives, quant elles, posent les voies, les entretiennent et fournissent les trains. DURANT LE XIX' SIECLE LA PRESENCE DE LEtat EST CROISSANTE L'conomiste allemand A. Wagner (1835-1917) pensait que le dveloppement conomique et l'industrialisation devaient obligatoirement conduire une croissance de l'activit publique. En effet, avec le dveloppement les besoins de rglementation, d'infrastructures, de protection sociale augmentent. L'tat intervient donc de plus en plus tout au long du 20e sicle. REVENU NATIONAL ET BUDGET DE LETAT AU 19E SIECLE Allemagne 1871 1910 Revenu national Budget de l'tat en % 14 1,4 52 3,5

10 6,7

Etats - Unis 1871 1910

Revenu national Budget de l'tat en % 11200 422 56300 844

3,7 1,6

Grande Bretagne Revenu national Budget de l'tat en % 1801 232 31 1811 301 73 1851 523 57 1891 1288 96 1911 2076 203 France Revenu national Budget de l'tat en % 1785 5 0,635 1810 736 0,96 1825 9,3 1,067 1895 19,2 3,587 1910 25,8 3,8 Nouvelle histoire conomique, Lesourd et Grard, Armand Colin U.

13 20 10 7,4 9,7

12,6 13,6 11,5 18,6 14,7

Le rle social de l'tat est croissant. Les Etats franais et anglais deviennent progressivement arbitres sociaux et multiplient les lois sociales tout au long du sicle ; c'est la protection femmes et des enfants ainsi que la rglementation sur la dure du travail qui ont fait l'objet des interventions les plus frquentes. Conformment la thorie dominante, de nombreuses interventions de L'tat ont pour objectif de faire appliquer le libralisme et donc de favoriser la concurrence et le libre jeu du march. C'est par exemple la cration du cadre juridique des socits anonymes (1856 en Grande-Bretagne et 1863-1867 en France), la signature du trait franco-anglais de libre-change de 1860, ou les lois antitrust amricaines - le Sherman Act (1 890) et le Clayton Act (1 914) - qui interdisent les monopoles et les ententes entre entreprises.

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Dans les pays industrialisation prcoce, les interventions de l'tat dans l'conomie restent donc modres mme si elles tendent augmenter. Un interventionnisme important dans les pays industrialisation tardive A. Gerschenkron dans Economic Backwardness in Historical Perspective (1962) explique que les pays dvelopps industrialisation tardive, ne disposant pas des facteurs qui ont permis le dcollage des premiers pays, ont mis en place des stratgies de substitution : l'tat se substitue l'initiative prive qui est insuffisante en raison de mentalits peu propices au dveloppement, les capitaux bancaires se substituent l'autofinancement, l'pargne trangre se substitue l'pargne nationale et les technologies importes se substituent aux technologies nationales. Plus le retard accumul est important, plus le dveloppement industriel est rapide car la technologie adopte est plus performante (elle permet un raccourci technologique important et intgre les dernires innovations) et parce que les entreprises des pays retardataires sont fortement concentres et ralisent ainsi des conomies d'chelle. L'action de l'tat fut importante en Allemagne, mais les deux pays qui s'approchrent le plus de ce modle furent la Russie et le Japon. Les Etats des pays qui formeront l'Allemagne ont tout d'abord uvr pour la constitution d'une zone de libre-change : le Zollverein. Plus tard, l'Allemagne de Bismarck est relativement interventionniste. Ainsi, l'tat joue un rle important dans le dveloppement du chemin de fer, Bismarck tentera mme de le nationaliser ; de plus l'tat facilite la constitution de regroupements d'entreprises, les konzerns. Lintervention la plus m arquante concerne la protection sociale. Par opportunisme politique, Bismarck applique le programme de ses rivaux, les socialistes, influents dans les milieux intellectuels et universitaires, dsign par l'expression de socialisme de la chaire . Il s'agit de lois sociales qui assurent, bien avant les autres pays, une certaine couverture sociale : assurance maladie en 1883, accidents en 1884 et vieillesse en 1889. Il instaure en 1879 des barrires douanires pour protger l'industrie naissante, conformment au protectionnisme ducateur de E List. Linterventionnisme de l'tat russe date de Pierre le Grand qui avait, au 18e sicle, appliqu une politique mercantiliste et avait fond dans l'Oural des centres industriels contrls par l'tat. Cet interventionnisme saccrot partir de la deuxime moiti du 19e sicle. En effet, l'tat cre lui-mme le chemin de fer, puis partir de 1875, en raison de la baisse du cours mondial des produits agricoles qui rduit les recettes d'exportation, il se lance dans une nouvelle politique d'industrialisation. Ltat russe a lui-mme ngoci avec les pays trangers pour procurer l'industrie les capitaux dont elle avait besoin ; il a ainsi drain en trente-cinq ans l'quivalent de 16 milliards de francs-or dont 12 milliards en provenance de la France (les fameux emprunts russes). Il a incit les entreprises se moderniser et a engag des ingnieurs et des techniciens franais, anglais et allemands. Il a aussi facilit la concentration des entreprises et la formation de groupes financirement lis. Ds 1868, au dbut de l're Meiji, l'tat japonais est massivement intervenu dans l'conomie pour en favoriser le dveloppement. Il puise ses ressources budgtaires dans l'impt qui, en dbut de priode, pse essentiellement sur l'agriculture et en fait bnficier l'industrie. Ltat japonais cre lui-mme de nombreuses entreprises dans des secteurs trs divers comme l'armement, les arsenaux, le chemin de fer, le textile, les raffineries de sucre... Il possde une part importante de l'conomie, et aide financirement le dveloppement du secteur priv. Il organise toute l'conomie : il fonde le bureau de commerce extrieur (qui deviendra le MITI, ministre de l'Industrie et du Commerce international), il fait venir des spcialistes de l'tranger et envoie des japonais faire des stages, il mne une politique d'industrialisation par la substitution de la production nationale aux importations...

29 La particularit du cas japonais est que cette politique d'intervention massive et diffuse ne durera qu'une vingtaine d'annes. Ds 1880, l'tat japonais organise le transfert de la plupart des entreprises dtat au secteur priv. Ces entreprises privatises sont vendues des conditions avantageuses de grandes familles d'affaires comme Mitsui ou Mitsubishi. Ltat conservera une tradition interventionniste mais un degr moindre que durant les premires annes de l're Meiji. Les pays industrialisation prcoce et ceux qui ont un rgime politique dmocratique, conformment la thorie librale dominante, sont caractriss par un Etat peu interventionniste. Au contraire, les Etats des pays industrialisation tardive s'engagent bien plus largement dans l'conomie. Le 19e n'est donc pas partout le sicle du libralisme. partir de la Premire Guerre mondiale, le rle de l'tat s'est transform et s'est dvelopp. Le dveloppement du rle de l'Etat durant la premire guerre mondiale et lentre deux guerres. Les Etats des pays belligrants interviennent fortement dans leur conomie durant la guerre dcid sous la pression de la ncessit, cet engagement rpond des considrations pragmatiques plutt que dogmatiques, mais il cre un prcdent qui annonce l'interventionnisme croissant de la priode de l'entredeux-guerres DES ECONOMIES ADMINISTREES DURANT LA GUERRE Non seulement le conflit provoque une forte augmentation des dpenses publiques car les tats doivent faire face l'effort de guerre, mais en plus l'tat organise et administre une partie assez importante de l'conomie, ce degr de prsence est diffrent selon les pays. Le financement de la guerre conduit une forte hausse des dpenses publiques UNE FORTE AUGMENTATION DES DPENSES PUBLIQUES Lorsque la guerre a clat, chacun pensait qu'elle serait de courte dure ; ainsi la Banque de France avait prvu de ne faire des avances l'tat que pour un montant de 2,5 milliards de francs or ; en fait ces avances porteront en tout sur une somme de 75 milliards de francs or. En Grande-Bretagne le total des dpenses publiques est pass de 362 2500 millions de livres entre 1913 et 1918 ; en France, durant la mme priode, elles sont passes de 9 milliards de francs 55 milliards. L'effort de guerre a donc t considrable et il fallait le financer. LE FINANCEMENT DE CEFFORT DE GUERRE La Grande-Bretagne est le seul pays ayant tent de couvrir les dpenses de guerre par l'augmentation de l'impt , mais elle n'a russi en couvrir par ce moyen que 28 % ; la part des dpenses de guerre finances par l'impt s'lve 15 % pour la France et 14 % pour l'Allemagne. Il a donc fallu faire appel d'autres ressources comme J'emprunt national (mission de bons du Trsor) et l'emprunt l'tranger. Mais l'effort de guerre a surtout t financ par les prts des banques centrales et donc par la cration montaire. La quantit de monnaie en circulation a trs nettement dpass les stocks d'or ; les monnaies sont devenues inconvertibles et l'inflation afortementaugment. En effet, entre 1913 et 1918, lesprix se sontlevs de 117 % en Allemagne, de 127 % en Grande-Bretagne et de 240 % en France. CROISSANCE DE L'ENSEMBLE DES DETTES DIVERSES DE 1914 1919 (en monnaie courante) ALLEMAGNE GI)E-BRETAGNE TATS-UNIS FRANCE ITALIE (milliards de marks) (millions de livres) (milliards de dollars) (milliards de francs) (milliards de lires) 5 650 1 33,5 15

30 156 7 400 25 219 94

Lconomie est en partie place sous la tutelle de l'tat Ltat organise l'conomie durant la guerre. Il faut toutefois distinguer le cas de l'Allemagne z' dont l'conomie est totalement administre du cas des Allis dont l'conomie n'est pas totalement organise p r l'tat, mais o le libralisme est tout de mme bien branl. LTATISME ALLEMAND En raison du blocus qu'elle subit, l'conomie allemande doit faire face une grave pnurie. Il est alors ncessaire d'organiser le rationnement et de rpartir autoritairement les ressources. L'administration dcide de la destination de tous les produits ; ainsi toutes les matires premires sont rquisitionnes et redistribues, ce qui permet de fixer le niveau de production de chaque entreprise. Le march n'est plus l'instrument d'affectation des ressources, Lconomie est administre. Les prix sont fixs par un barme officiel. Ils sont assez levs pour inciter les konzerns produire, mais leur augmentation est relativement modre afin d'viter de trop forts drapages inflationnistes provoqus par l'insuffisance de l'offre par rapport la demande. La main-d uvre est elle aussi contrle ; un bureau imprial de placement l'affecte l o elle est ncessaire. LEBRANLEMENT DU LIBERALISME CHEZ LES ALLIES a Chez les allis, tous les produits n'ont pas fait l'objet d'une rpartition autoritaire ; c'est seulement le cas pour certains produits comme l'alimentation. Les prix ne furent pas fixs autoritairement par l'tat, sauf certains comme celui du bl aux Etats-Unis ; d'une faon gnrale la hausse des prix et des salaires est contrle. C'est la premire fois que l'tat dans les pays libraux exerce un tel contrle. Quant la main-d uvre, elle n'est pas affecte autoritairement, mais des augmentations de salaire et des appels la fibre patriotique incitent les femmes accepter de travailler. La pnurie de main-d uvre est aussi en partie comble par l'appel l'immigration. Lconomie a encore des bases librales, mais l'tat contrle le commerce extrieur, rationne certains produits et fixe certains prix. Il aide des entreprises prives en leur accordant des avances l'investissement et en leur offrant certains marchs ; certaines d'entre elles connatront ainsi une forte croissance durant la guerre, c'est le cas, par exemple, de Boussac charg de l'habillement des troupes ou de Renault et Citron qui produisaient du matriel de guerre. La mise en place de l'conomie de guerre cre un prcdent pour l'intervention de l'tat. partir de ce moment, l'tat se donne le droit d'intervenir lorsqu'il considre que la situation conomique est grave , il devient le garant de l'intrt gnral. L'tat n'est dj plus seulement un Etat gendarme. LA NOUVELLE FONCTION DE POLITIQUE DESORDRES ECONOMIQUES DES ANNEES 1930 CONJONCTURELLE FACE AUX

L'tat, cette poque, va se doter d'une nouvelle fonction : une fonction de stabilisation, cest--dire une fonction conjoncturelle de lutte contre la crise. Ainsi les Etats interviennent pour enrayer les dsordres montaires et conomiques de l'entre-deux-guerres, puis, face la crise des annes 1930, la plupart d'entre eux appliquent dans un premier temps des politiques de dflation et dans un deuxime temps des politiques de relance. Les premires interventions conjoncturelles des Etats LES INTERVENTIONS DES ANNEES 1 920

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Fort de l'habitude prise durant la guerre, l'tat intervient durant les annes qui suivent le premier conflit mondial. Il faut dire que cette priode connat des dsquilibres importants, particulirement dans le domaine de la monnaie ; l'exemple le plus loquent est bien sr l'hyperinflation allemande de 1923, mais aucun pays ne connat, cette priode, une croissance totalement quilibre. En effet la croissance franaise est forte mais inflationniste ; la monnaie britannique est stable et apprcie mais la croissance est faible ; la croissance conomique japonaise est importante mais ponctue de nombreuses crises comme celle de reconversion l'conomie de paix en 1921, celle provoque par le tremblement de terre de Tokyo en 1923 ou celle de 1927 qui sanctionnait un surinvestissement. Seuls les Etats-Unis semblent connatre une croissance harmonieuse, mais celle-ci est en partie sape par la surproduction agricole latente et par la rpartition des revenus qui privilgie les profits au dtriment des salaires. a Si durant cette poque, les Etats ne sont pas encore explicitement interventionnistes, leur rle de stabilisation est toutefois certain. Ainsi, en Allemagne, c'est l'tat qui dcide d'appliquer en 1924 un remde de cheval pour enrayer l'hyper-inflation. Le docteur Schacht n'a pas laiss jouer les mcanismes rgulateurs du march car le libre jeu de ceux-ci, loin de permette un ajustement, entretenait et accentuait les dsquilibres. Si la livre britannique redevint une monnaie apprcie, le mrite n'en revient pas une reprise du commerce extrieur qui au contraire est rest bien atone, ni directement aux financiers de la cit mais bel et bien la politique dflationniste de l'tat. De la mme faon, ce n'est pas le march qui a redonn confiance dans l'conomie franaise aprs les drapages inflationnistes du dbut des annes 1920, mais le charisme et la politique de R. Poincar. Ltat devient un agent de plus en plus actif dans le domaine montaire et dans l'conomie en gnral. LES POLITIQUES DE DEFLATION DES ANNEES 1930 La crise des annes 1930 est perue, dans un premier temps, comme une crise purement conjoncturelle, s'inscrivant dans le schma de Juglar pour qui la crise nat de la prosprit quand l'conomie est en surchauffe . L'tat doit donc oprer une purge de l'conomie, il doit l'assainir. Ces politiques ont pour objectifs principaux de rtablir l'quilibre budgtaire et montaire. Les politiques de dflation cherchent limiter le dficit budgtaire qui est considr comme le rsultat d'une mauvaise gestion de l'conomie. Les gouvernements cherchent donc rduire le train de vie de l'tat et diminuer les dpenses publiques. Ces mesures ont peu d'effets sur le dficit budgtaire qui est davantage la consquence de la crise que sa cause (la dpression diminue les recettes publiques). En revanche en dprimant la demande globale, elles ont tendance ralentir l'activit. De plus, elles suscitent une instabilit politique car les gouvernements successifs sont incapables, contrairement leurs promesses, de rduire dramatiquement le dficit ; ainsi, en France, en douze mois rpartis sur 1932 et 1933, 4 gouvernements furent renverss pour des raisons financires. Les politiques de dflation cherchent rtablir la stabilit montaire. Pour cela, elles ne jouent que marginalement sur les taux d'intrt qui sont, l'poque, considrs comme le moyen d'attirer les capitaux trangers, mais essentiellement sur les cots et le niveau de la production. Ainsi, en France, le salaire des fonctionnaires a t amput de 10 % et l'tat a limit les nouvelles implantations de magasins et d'usines. Ces politiques sont qualifies de malthusiennes car elles ont tendance limiter l'offre plutt qu' augmenter la demande. En ce qui concerne leurs relations avec l'extrieur, la plupart des pays mettent en place des mesures protectionnistes afin de protger leurs industries et de ne pas importer le chmage des autres pays. Les choix concernant la politique des changes, diffrent, en revanche, selon les pays. Ds 193 1, la GrandeBretagne abandonne la convertibilit or de la livre afin de pouvoir la laisser se dprcier et gagner ainsi de la comptitivit. La France avec 5 autres pays (Suisse, Belgique, Italie, Pays-Bas, Pologne) cre, au

32 contraire, le bloc or confirmant ainsi son intention de conserver une monnaie forte. Elle ne se rsignera la dvaluation qu'en 1936 lors du Front populaire. Il faut remarquer que les politiques du tout dbut des annes 1930 ne sont que conjoncturelles. Seule le Grande-Bretagne met en place, ds 1930, une politique structurelle d'incitation la concentration comme le Coal Mines Act en 1930 ou la cration en 1932 de la British Iron and Steel qui regroupe environ 2 000 entreprises sidrurgiques. Ces politiques sont des checs et, except la Grande-Bretagne qui, quoique fortement touche par la crise de 1929, renoue assez rapidement avec la croissance (en particulier grce la dprciation montaire), les autres pays semblent s'enliser dans la dpression. La mise en place des politiques de relance La premire politique de relance fut mene par le Japon ds 1932 ; partir de 1933, les Etats-Unis s'engagent dans les New Deals et leur exemple sera suivi par de nombreux pays industriels. Ces politiques taient de nature empirique, la thorie conomique de l'intervention de l'tat n'tait pas encore formule ; J. M. Keynes n'est pas l'origine de ces politiques, mais il les a, par la suite, thorises. Lorsqu'en mars 1933, F. D. Roosevelt est lu prsident des Etats-Unis, il n'a pas de prtention interventionniste trs prcise ; il n'a pas pour objectif de mettre en cause le libralisme. Ces mesures seront surtout dictes par la conjoncture et par son brain trust c'est--dire ses conseillers conomiques. Si les New Deals ne furent pas de franches russites conomiques, ils furent des russites politiques (le terme de New deal tait la formule lectorale du prsident) puisque Roosevelt sera rlu en 1936, 1940 et 1944. Le premier New Deal s'chelonne de 1933 1935 et met en place un nombre important de mesures ; en voici les principales : Ds mars 1933, l'Emergency Banking Act a pour objectif de stopper l'pidmie des faillites bancaires. Pour que l'tat puisse organiser sereinement l'assainissement du secteur bancaire, et afin d'empcher la poursuite des retraits massifs des pargnants, les banques sont fermes pendant une semaine. LEtat accorde des aides certaines banques et dcide, en juin, de sparer les banques de dpts des banques d'affaires afin de modrer les risques. En avril 1933 Roosevelt dcide de dvaluer le dollar. En mai 1933 l'Agrical Adjustment Act (AAA) est mis en place ; son objectif est de favoriser la remonte des prix agricoles et d'amliorer la situation financire des agriculteurs trs endetts. Ainsi, plusieurs mesures sont appliques : une baisse des taux d'intrt pour les agriculteurs, un allgement de leurs dettes, un soutien des cours et une limitation de la production agricole (ces politiques sont encore imprgnes de malthusianisme). Le National Industry Recovery Act (NIRA) a le mme objectif que le AAA, mais il concerne l'industrie. Afin de briser la spirale dflationniste, l'tat incite les entreprises s'entendre pour se partager le march, et pour fixer les prix et le niveau de la production. Ltat fixe un salaire minimum et encourage les entreprises ngocier avec les syndicats. - Le premier New Deal se caractrise aussi par une politique de grands travaux publics qui avait d'ailleurs dbut sous la prsidence de Hoover. Lamnagement de la valle du Tenessee (Tenessee Valley Authority) par l'irrigation et la construction de barrages en est un exemple emblmatique pour l'opinion publique (son impact conomique fut en ralit trs limit). Cette politique de grands travaux est en grande partie finance par le dficit budgtaire et donc par l'inflation. Socialement, ce New Deal russit faire baisser le taux de chmage de 24,8 % en 1933 22,7 % en 1934 et 20,1 % en 1935. En revanche, la reprise conomique fut de trs courte dure : malgr une reprise en juin 1933, due selon A. Sauvy la dvaluation, le niveau de la production chute de nouveau en juillet 1933. En effet les promoteurs du New Deal ont encore des rflexes malthusiens : pour enrayer la surproduction, plutt que de ne jouer que sur la demande, le New Deal a tendance, en laissant les entreprises s'accorder sur un niveau de production, bloquer la reprise.

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Roosevelt met en place un second New Deal car les effets du premier sur la croissance furent modrs et parce que la Cour suprme a jug anticonstitutionnels les AAA et NIRA. Le deuxime New Deal est surtout orient vers le domaine social. Ainsi, en 1935, le Wagner Act reprend une partie du contenu social du NIRA ; il renforce, entre autre, le rle des syndicats et des ngociations collectives. La mme anne le Social Security A ct met en place un systme de scurit sociale et le Work Progress Administration est cr afin d'employer directement de nombreux chmeurs pour des travaux d'utilit gnrale. De plus, partir de 1937, une nouvelle politique de grands travaux est mene ; elle portera sur un montant d'environ 5 milliards de dollars. Les Etats-Unis des annes 1920 taient la patrie du libralisme et du capitalisme triomphants. partir des annes 1930, la gestion de l'conomie est fortement teinte de dirigisme. En s'immisant dans l'conomie et dans la rpartition des revenus, l'tat amricain se donne un nouveau rle : il devient le garant de l'intrt gnral, la place du march qui aurait d selon la thorie librale assurer l'optimum. LINTERVENTIONNISME TOTALITAIRE a Ds 1932, le Japon s'engage dans une politique de relance. Les deux volets principaux de celle-ci sont la diminution des taux d'intrt et, surtout, l'accroissement important des dpenses publiques. Prs de la moiti de ses dernires sont des dpenses militaires. Le redressement de la situation conomique est spectaculaire puisque la production industrielle augmente de 49 % entre 1932 et 1936. Mais cette croissance n'est pas quilibre, elle profite surtout certains secteurs lis l'armement comme la mtallurgie, et pas d'autres activits comme le textile ou la production de biens de consommation. Devenu chancelier du Reich en 1933, A. Hitler applique une politique de relance par le dficit budgtaire. De 1933 1936 l'tat passe des commandes de matriels divers pour 19 milliards de marks ce qui est considrable compar la production nationale, 45 milliards de marks en 1932. Il embauche des millions de fonctionnaires et s'engage dans une politique de grands travaux comme la construction d'autoroutes stratgiques. Les rsultats sur l'emploi sont remarquables, le nombre de chmeurs chute de 3,5 millions en dcembre 1933 1, 1 million en dcembre 1936 et 0,2 million en dcembre 1938. Mais le prix de ce rsultat est lev, en effet le dficit budgtaire est immense, puisque les recettes fiscales couvrent moins de la moiti des dpenses publiques. Cela aurait d provoquer une forte inflation, mais la monnaie est contrle par l'tat, elle est inconvertible et les prix sont fixs autoritairement ; en fait, toute l'conomie est dirige, l'tat oblige certaines entreprises se concentrer, il dissout les syndicats et les remplace par le Front allemand du travail, il constitue des camps de travail... La politique conomique de l'Allemagne ne pouvait durer qu'un temps. L'conomie vivait largement audessus de ses moyens. Ltat ne peut pas dpenser durablement de l'argent qu'il ne possde pas et qui d'ailleurs n'existe pas. La dette serait devenue trop forte et l'tat, ne pouvant y faire face, aurait d accepter une trs forte inflation peut-tre mme une hyper-inflation ; il n'y avait donc pas d'issue conomique sinon la guerre. DEPENSES, REVENUS PUBLICS ET CROISSANCE DE LA MASSE MONETAIRE EN ALLEMAGNE (en milliards de RM, de 1933 1938) Revenu National Dpenses totales Recettes fiscales Dficits annuels Masse montaire du gouvernement et autres ressources et billet 1933 46,5 15,3 14,1 1,2 5,7 1934 52,8 17,4 15,5 1,9 5,9 1935 59,1 18,9 17,2 1,7 6,3 1936 65,8 23 19,5 3,5 6,9 1937 73,8 27,3 23,4 3,9 7,4 1938 82,1 39,4 26,5 12,9 10,4 Statistiches Handbuch fr Deutschland.

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LE FRONT POPULAIRE FRANAIS En 1935, les partis radical, socialiste et communiste laborent un programme commun ils nomment leur proposition conomique politique du pouvoir d'achat . L'objectif est d'augmenter le pouvoir d'achat de la population et ainsi favoriser la demande et la reprise de la production. Dj cette poque L. Blum dclare qu'il faut inverser les priorits entre le rel et le financier. Le programme, qui utilise le nologisme de reflation pour dsigner sa politique, prvoit de crer un fond national de chmage, de mettre en place un plan de grands travaux et de rduire la dure du travail de quarante-huit heures hebdomadaires quarante heures. En revanche, il ne propose pas de relles rformes de structure ni de programme de nationalisation. En 1936, le gouvernement du Front populaire prsid par L. Blum prend le pouvoir. Trs rapidement, les accords de Matignon dcident une majoration des salaires de 12 % et mettent en place des dlgus d'atelier dans les grandes entreprises. Le gouvernement fait aussi voter les congs pays, la semaine des 40 heures et une loi sur les conventions collectives. De plus, le Franc est dvalu. Ltat renforce son pouvoir sur l'conomie et prend le contrle de certaines entreprises comme la SNCF, la Rgie autonome des ptroles ainsi que certaines industries d'armement. Les opposants au Front populaire prvoyaient les pires catastrophes. Les fortes augmentations des salaires devaient trangler des entreprises et provoquer des faillites en srie ainsi qu'une aggravation du chmage. En ralit, tout cela ne se produisit pas et l'conomie franaise enregistra mme une reprise jusqu'au milieu de 1937. Selon A. Sauvy cette reprise doit tre impute la dvaluation, mais elle fut de courte dure en raison de l'augmentation des cots supports par les entreprises. Le Front populaire ne parvint pas faire sortir la France de son enlisement conomique, d'autant plus que la nouvelle dpression mondiale de 1938 allait frapper la France de plein fouet. PRIX, REVENU NATIONAL ET DPENSES PUBLIQUES EN FRANCE DE 1929 1938 Indice des prix Revenu national en milliards de F 1938 base 100 = 1938 1929 92 453 1932 1935 1938 71 60 100 398 375 380 Civiles Militaires 38 14,6 62,9 22,6 71,1 26,9 50,5 32,3 Dpartements et communes 21,2 31,6 40,3 26,6 Total 73,8 117,1 138,3 109,3

Dpenses publiques en Milliard de F de 1938 1929 1932 1935 1938

D'aprs Les Dpenses publiques depuis un sicle , dans conomie et statistique par l'INSEE, n' 43, mars 1973, p. 8. La Grande-Bretagne avait t le premier pays modrer son libralisme ; elle avait, en effet, mis en place une assurance chmage ds 1929, dcrt l'inconvertibilit de sa monnaie en 193 1, mis en place des

35 mesures protectionnistes en 1932 et incit les entreprises se concentrer. Elle est, paradoxalement, le pays qui est all le moins loin dans la mise en cause du libralisme. Les interventions de l'tat sont donc croissantes ; du 19e sicle jusque dans les annes 1930, l'tat s'engage de plus en plus dans l'conomie. Cela s'explique par la loi de Wagner, mais aussi parce que les ingrences de l'tat subissent un effet de cliquet, ce qui signifie qu'elles sont flexibles la hausse mais rigides la baisse. Elles subissent aussi un effet de dplacement car elles s'acclrent fortement certaines priodes comme la guerre ou la crise. la veille de la Seconde Guerre mondiale la prsence des Etats est forte, la guerre et la priode des Trente Glorieuses confirmeront cette ingrence. Dpenses publiques en % du PNB Royaumes Unis ALLEMAGNE 7,1 1890 8,9 1891 8,5 1913 12,4 1913 12,6 1923 24,2 1925 11,7 1929 23,9 1929 21,3 1932 28,6 1932 22,2 1938 30 23 1950 39 1950

TATS-UNIS 1890 1913 1922 1927 1932 1940 1948

13,2 14,8 25 30,6 36,6 40,8

D'aprs MM. Brochier, Liau et Michalet, conomiefinancire, PUF 1975. Durant la priode de l'aprs-guerre, l'tat s'engage de faon croissante dans l'conomie, tel point que celle-ci devient en partie administre (m- A). Cet Etat providence entre en crise et est partiellement rejet depuis le dbut des annes 1980 (m- B). LETAT DES TRENTE GLORIEUSES INTERVENTIONNISTE EST UN ETAT PROVIDENCE ET

Conformment la thorie de John Maynard Keynes (1 883-1947), les Etats s'engagent dans l'conomie (gr 1). Leurs interventions durant les Trente Glorieuses dpasseront mme ce que prconisait la thorie keynsienne puisque les Etats mneront de faon systmatique (mme en priode de croissance) des politiques qui ne se justifiaient, selon Keynes, que pour faire face la crise; ils auront aussi tendance nationaliser des entreprises et donc mettre en cause de faon nuance le capitalisme. En fait, leurs interventions sont structurelles (gr 2) et conjoncturelles (gr 3). LEXTENSION DU ROLE DE LETAT La priode de l'aprs-Seconde Guerre mondiale se caractrise par une forte croissance de la place de l'tat dans l'conomie. John Maynard Keynes prconisait une intervention tatique pour remdier aux imperfections du march, mais le poids de l'tat s'est dvelopp au-del de ses propositions. John Maynard Keynes et la thorie de l'intervention de l'tat La Thorie gnrale de l'emploi, de l'intrt et de la monnaie (1 936) prsente les principaux fondements de la conception keynsienne d'une conomie qui a besoin des interventions de l'tat. INTERVENTION NECESSAIRE DE LETAT Pour corriger les dsquilibres du systme, l'tat doit intervenir dans l'conomie. Ainsi, en cas de sousemploi l'tat doit mener une politique de relance afin d'augmenter la demande effective. La thorie de Keynes est souvent appele thorie de la demande car elle accorde la demande un rle central. Keynes infirme le raisonnement de J.-B. Say : c'est le niveau de la demande effective qui dtermine le niveau de l'offre et non l'inverse.

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Mais la plupart des gouvernements ont t, durant les Trente Glorieuses, plus keynsiens que Keynes et ont eu tendance accepter trop frquemment le dficit budgtaire (mme en priode de croissance) et modrer de faon constante les taux d'intrt. Certains ont mme opt pour un rejet partiel du capitalisme en nationalisant des entreprises prives. L'augmentation des dpenses publiques a t considrable durant les Trente Glorieuses dans les principaux pays industrialiss. Ainsi, alors que celles-ci dpassaient peine 10 % de la production nationale, en France avant la premire guerre mondiale, elles atteignent 40 % l'issue du second conflit mondial et frlent les 50 % depuis le milieu des annes 1970. Cette amplification des dpenses concerne l'ensemble des pays de l'OCDE ; en Sude les dpenses publiques dpassent mme 65 % du PIB. Les dpenses publiques regroupent les dpenses de l'tat, celles des collectivits locales et celles de la Scurit sociale. Au fur et mesure que l'conomie se dveloppe, les besoins en infrastructures, en biens collectifs et en couverture sociale s'accroissent. Comme l'avait expliqu A. Wagner (18351917) ds la fin du 19e, sicle, le dveloppement conomique provoque la monte de l'interventionnisme tatique. Les dpenses de l'tat se rpartissent entre les dpenses de fonctionnement qui sont constitues des dpenses du personnel et des achats de produits divers, les dpenses de transfert qui sont constitues des dpenses de redistribution et les dpenses d'investissement comme la construction de routes ou d'coles. LAUGMENTATION DES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES l'augmentation des dpenses publiques correspond videmment celle des prlvements obligatoires. La monte des prlvements obligatoires a t considrable puisque le taux de prlvement est de 35 % en 1980 pour la moyenne des pays de l'OCDE, 41,7 % pour la France et 48,8 % pour la Sude. Lorsque l'on sait que Keynes, dans son ouvrage intitul Essai de persuasion, considrait que, lorsque le taux de prlvement obligatoire sur la richesse nationale dpassera 25 %, on aura franchi le seuil partir duquel il y a remise en cause fondamentale de capitalisme, on comprend que cette monte irrsistible des prlvements obligatoires ne peut tre justifie par l'application de politiques keynsiennes. Les prlvements obligatoires regroupent les impts verss ltat et aux collectivits locales et les cotisations sociales. Les recettes de l'tat proviennent en grande partie des impts, mais l'tat a aussi d'autres recettes comme les emprunts (missions de bons du Trsor et avances de la Banque centrale) et les ressources non fiscales. Ces dernires (produits d'exploitation, du domaine ... ) ne reprsentent que 5 % environ des ressources budgtaires. Une augmentation du budget n'est pas le seul aspect de l'engagement croissant de l'tat dans l'conomie ; il devient le garant de la croissance et de l'quilibre conomique et met donc en uvre des politiques conomiques. LA CRISE DE LA PLANIFICATION partir du milieu des annes 1970, la planification entre en crise. Le 71 plan (1976-1980) n'est mis en place qu'en 1979 ; le 8e plan (1980-1981) n'est pas vot en raison du changement de gouvernement ; le 9e plan (1983-1988) est en grande partie inactiv en raison de l'adoption de la politique de rigueur, puis en raison des changements de majorit parlementaire et de gouvernement en 1986 (privatisation et dsengagement de l'tat) ; le 10e plan (1989-1992) a peu de ralit, il est cens orienter l'conomie franaise dans la perspective du march unique europen. La crise de la planification s'explique par la crise conomique qui provoque une prfrence pour l'action sur les variables conjoncturelles par rapport l'action sur les donnes structurelles. Cette crise de la planification est aussi amplifie par l'alternance tant conomique (politiques de relance puis politiques de rigueur) que politique (1981, 1986, 1988, 1993).

37 De plus, la drglementation, le dsengagement de l'tat et les privatisations sont aux antipodes de la planification et marquent le retour en force de l'conomie de march. Avec l'intgration europenne la politique structurelle chappe en partie la comptence nationale et devient le domaine de l'Union. La politique conomique structurelle La politique conomique structurelle se confond souvent avec la politique industrielle. Son objectif est d'optimiser les donnes de l'appareil de production franais afin de le rendre plus comptitif et de favoriser les exportations. La politique industrielle cherche donc spcialiser l'appareil de production dans des produits porteurs et donc mener une politique de restructuration industrielle appele aussi politique de redploiement industriel. LES MOYENS DE LA Politique INDUSTRIELLE Il est possible de distinguer les tactiques d'environnement des tactiques d'action. Dans le cadre d'une stratgie d'environnement, l'tat met en place les conditions propices pour inciter les entreprises prives suivre les orientations dsires. Il peut ainsi mener une politique d'infrastructure, aider certains secteurs ou certaines entreprises en prenant, par exemple, sa charge une partie de leurs dpenses en recherche-dveloppement ou accorder des subventions, exonrations fiscales ou taux d'intrt prfrentiels. Parmi les tactiques d'action, il est possible de diffrencier les tactiques d'influence et les tactiques de substitution. Dans le premier cas, par ses commandes publiques, l'tat peut acclrer l'activit de certains secteurs ou entreprises. C'est par exemple le cas de grands projets comme Concorde ou Airbus. Dans le cadre de la tactique de substitution, l'tat prend directement en charge certaines activits productives. Il utilise le secteur public qui est l'instrument principal de la politique conomique structurelle. LE SECTEUR PUBLIC En 1984, l'tat contrlait 2 542 entreprises qui employaient presque deux millions de salaris. a Les motifs invoqus pour expliquer l'extension du secteur public et donc la nationalisation sont nombreux. Certaines causes sont lies la conjoncture conomique et politique ; c'est le cas des nationalisations d'entreprises allemandes aprs la premire guerre mondiale ou d'entreprises accuses de collaboration (par exemple Renault) suite la seconde guerre mondiale. C'est aussi le cas des entreprises nationalises pour motif de reconstruction aprs la guerre (la compagnie nationale du Rhne par exemple) ou d'entreprises en difficult, que l'tat nationalise pour leur venir en aide (cas de la mtallurgie). D'autres causes sont plus structurelles, il s'agit de la prise de contrle de secteurs considrs comme stratgiques d'un point de vue politique (armement par exemple) ou d'un point de vue conomique comme le secteur bancaire, les transports ou l'nergie. Quel que soit le motif invoqu, ce sont les gouvernements les plus interventionnistes qui nationalisent le plus. La raison ponctuelle d'une nationalisation peut toujours tre trouve, mais la raison principale est la lgitimation de l'intervention de l'tat et la considration que la justice sociale relve davantage du domaine de l'tat que du systme capitaliste. Ltat devient le garant de l'intrt gnral. Plus les gouvernements se rapprocheront des thories keynsiennes (quoique Keynes ne prconise pas la nationalisation des entreprises), plus ils auront tendance dvelopper le secteur public. LES NATIONALISATIONS: UNE LOGIQUE ALTERNATIVE AU CAPITALISME PERIODE MOTIFS EXEMPLES

38 Avant le seconde guerre mondiale Choix politiques du Front populaire 1945 Sanction pour collaboration Secteurs cls de l'industrie Matrise du crdit Industries d'armement, SNCF, Rgie autonome des ptroles Renault, SNECMA Houillres du Nord et du Pas-de-Calais, EDF, GDF Banque de France, grands tablissements de crdit, assurances CGE, Thomson-Brandt, Saint-Gobain, Pechiney, Rhne-Poulenc, Usinor Sacilor, Dassault, Matra 36 banques, dont Paribas et Suez

1982

Matrise nationale des groupes industriels dimension internationale Matrise du crdit

Le secteur public a un poids important en France. En 1984 (et donc avant les premires privatisations de 1986), le secteur public employait 16 % des effectifs et ralisait 23 % des exportations, 28 % de la valeur ajoute et 36 % de l'ensemble des investissements de l'conomie franaise. Le secteur public bancaire recevait, quant lui, 87 % des dpts et accordait 81 % des crdits. Le secteur public avait donc un poids considrable dans l'conomie franaise. Huit entreprises publiques se dtachent des 2 542 autres, ce sont les GEN (grandes entreprises nationales). Ces entreprises ont une situation de monopole dans leur activit, elles ont une taille suffisamment importante pour reprsenter elles seules un poids primordial dans l'conomie franaise et surtout, elles sont sous le contrle troit de l'tat. Les GEN sont : les Charbonnages de France, EDF, GDF, la SNCF, la RATP, Air-France, Air-Inter, les PTT. Ces entreprises ralisaient en 1985 11,5 % de la valeur ajoute de l'ensemble des entreprises et 22,5 % de l'investissement. Le secteur public est un instrument de la politique de l'tat. L'tat peut, en effet, utiliser le secteur public et plus particulirement les GEN pour agir sur l'conomie. Ainsi, dans le cadre d'une politique d'inspiration keynsienne l'tat peut dcider d'augmenter l'investissement, ce qui a un effet multiplicateur sur le reste de l'conomie, et de favoriser les exportations ou l'emploi. Ainsi le taux de croissance annuel moyen de l'investissement des GEN entre 1974 et 1981 est de 7,5 % contre -0,9 % pour les autres entreprises. Grce au secteur bancaire public, l'tat est en mesure de contrler le crdit et ainsi l'accroissement de la masse montaire et donc l'inflation. Il peut aussi, en facilitant les octrois de prts, privilgier certains secteurs de l'conomie. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE Les deux principales orientations de la politique industrielle sont la politique de crneau et la politique de filire. La politique de crneau a t suivie en France dans les annes 1970 ; la politique de filire a t privilgie au tout dbut des annes 1980 puis abandonne ensuite. La politique de crneau consiste spcialiser l'appareil de production dans des produits ou groupes de produits porteurs. Il peut s'agir de produits appels fondamentaux qui sont des produits haute intensit capitalistique et pour lesquels la demande mondiale est croissante (nuclaire ou arospaciale par exemple). L'intrt de ce type de spcialisation est d'optimiser ses avantages : conformment la thorie des avantages comparatifs de Ricardo, le pays ne se spcialise que dans les produits pour lesquels il est comptitif et abandonne progressivement les autres productions. D'autres pays, comme le Japon, ont opt pour une stratgie de filire. Elle consiste matriser toutes les tapes du processus de production qui conduisent des matires premires au produit fini. Elle s'effectue gnralement par des remontes de filire (la Core en fournit un exemple loquent) : aprs s'tre spcialis dans un produit situ l'aval de la filire de production, le pays remonte progressivement la filire afin de produire tous les maillons de la chane, si possible jusqu' la matire premire.

39 Cette stratgie ne permet pas d'optimiser ses avantages, mais elle a, en revanche, de nombreux attraits. Elle permet l'tat de pratiquer une politique de relance efficace puisqu'il stimule tout le processus de production en activant un seul des maillons de la chane. Cette politique permet, d'autre part, une certaine indpendance et suscite une faible contrainte extrieure. La politique conomique structurelle est un des aspects de l'tat providence ; en cherchant modifier les structures de l'conomie, elle met en cause l'efficience du march. La politique structurelle a aussi un volet gographique : elle amnage le territoire afin de rduire les ingalits gographiques (en 1947, J.-F. Gravier crivait un livre intitul Paris et le dsert .franais) et de mettre en valeur les ressources et les rseaux du territoire tout entier. La DATAR (Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale) mne une politique de reconversion rurale ou de dveloppement des mtropoles rgionales. La politique structurelle est conomique, gographique, mais aussi sociale. Ltat devient le garant du bien-tre de la population L'tat devient le garant de l'intrt gnral, et pour cela il organise la protection sociale des citoyens, il modifie la rpartition des revenus afin de la rendre plus galitaire et il organise la politique de l'emploi. LTAT PROVIDENCE EST UN TAT PROTECTEUR Ltat providence organise la protection sociale des citoyens. La premire proposition de systme moderne de scurit sociale est celle du rapport de William Henry Beveridge en 1942. Ce rapport inspira les systmes britannique et franais de Scurit sociale. Le systme moderne de Scurit sociale repose sur une conception nouvelle du risque social. Selon Beveridge (souvent considr avec Keynes comme le pre de l'tat providence), la Scurit sociale a pour objectif de librer l'homme du besoin en garantissant une certaine stabilit du revenu. La protection sociale doit couvrir les individus contre les risques sociaux, c'est--dire contre tout ce qui peut menacer la rgularit de leurs revenus : les maladies, les accidents du travail, le dcs, la vieillesse et le chmage. Beveridge propose une politique sociale dtat ayant trois volets : l'aide la famille par le versement d'allocations familiales, l'amlioration de la sant grce la cration du National Health Service et la mise en place d'une politique d'emploi. En France, la Scurit sociale a t cre en 1945 suivant les principes gnraux de W H. Beveridge. Laction sociale de l'tat ne se limite pas l'organisation de la protection sociale. Sa politique sociale a un champ trs tendu. Ltat intervient dans le domaine du travail (comits d'tablissement en 1945, dlgus du personnel en 1946, dlgus syndicaux en 1968, rglementation de la dure du travail ... ), dans le domaine de l'ducation (dmocratisation de l'enseignement), et dans le domaine du logement (HLM, loi de 1948 limitant la progression de certains loyers ... ). Ses interventions sont multiples, il assure le service public et il fournit de nombreux services collectifs gratuits. LTAT MODIFIE LA REPARTITION PRIMAIRE DES REVENUS La redistribution est l'une des fonctions de l'tat providence. Elle est horizontale lorsque l'objectif est de couvrir les risques en versant des revenus de transfert ceux qui en ont besoin grce aux prestations des autres ; elle est verticale lorsque l'objectif est la diminution des ingalits grce la contribution des catgories favorises pour aider les catgories les plus pauvres. Ltat dispose de nombreux moyens pour redistribuer les revenus. Il peut agir sur le processus de fixation des revenus afin de modifier la rpartition qui natrait du libre jeu du march. L'exemple le plus loquent est la fixation d'un salaire minimum (cration du SMIG - salaire minimum interprofessionnel garanti - en 1950 qui deviendra SMIC salaire minimum interprofessionnel de croissance - partir de 1970), mais il a aussi d'autres moyens comme le contrle des salaires ou le soutien aux prix agricoles. Ltat intervient surtout postrieurement la rpartition primaire des revenus. Le degr de ce type de redistribution peut tre valu en comparant les revenus primaires et disponibles des diffrentes catgories sociales. Ainsi, un revenu disponible largement suprieur au revenu primaire pour les catgories dfavorises et largement infrieur pour les catgories aises tmoigne d'un degr important de redistribution. Les moyens principaux de ce type de redistribution sont l'impt sur le revenu et sa

40 progressivit (plus l'impt est progressif plus il est redistributif) et le systme de cotisations et de prestations sociales (les cotisations, malgr l'existence d'un plafond, sont une fonction croissante du revenu, alors que les prestations sont soit en grande partie indpendantes du revenu - prestations maladie par exemple - soit une fonction dcroissante du revenu - allocations logement par exemple). Les objectifs de la redistribution sont sociaux et conomiques. Le premier objectif de la redistribution tant horizontale que verticale est la solidarit au sein de la socit. La redistribution a aussi des motifs conomiques. Ainsi, dans une conception keynsienne, la redistribution verticale permet d'augmenter la demande de consommation car les catgories dfavorises ont une propension consommer suprieure celle des catgories favorises et parce que la redistribution horizontale peut avoir, dans certains cas, une fonction contracyclique ; c'est par exemple le cas des allocations chmage qui permettent une certaine stabilisation de la demande en cas de crise. LETAT DEVIENT LE GARANT DU PLEIN EMPLOI Beveridge considre, qu'un systme de scurit sociale n'a de sens que si l'tat assure le plein emploi. Dans Du travail pour tous dans une socit libre, il crit en 1945, rejoignant Keynes sur ce point, ce doit tre une fonction de l'tat que de protger ses citovens contre le chmage de masse, aussi dfinitivement que c'est maintenant une, fonction d l'tat que de dfendre les citoyens contre les attaques du dehors et contre les vols et les violences de dedans . Ainsi, en France, un dcret met en place ds 1951 une assurance sociale contre le chmage, l'ANPE est cre en 1967. Durant les Trente Glorieuses, la politique d'emploi n'a pas t une priorit car jusqu'au milieu des annes 1960, la France tait en situation de pnurie de main-d uvre. Il est toutefois ncessaire de prsenter succinctement les politiques d'emploi et de diffrencier les politiques passives et les politiques actives. Les interventions passives considrent la demande de travail des entreprises comme une donne et elles ont pour objectif d'accompagner socialement le chmage par des indemnits et de rduire l'offre de travail par des incitations au retrait d'activit. Les interventions actives se donnent, quant elles, pour objectif de favoriser la cration d'emplois en diminuant le cot du travail et d'amliorer l'ajustement entre l'offre et la demande de travail en favorisant la mobilit et la formation. Il est aussi possible de distinguer le traitement conomique du chmage, qui cherche favoriser les crations d'emploi, du traitement social, qui cherche corriger les mcanismes d'exclusion en favorisant l'insertion dans la vie professionnelle. L'tat devient donc bel et bien un tat providence puisqu'il amnage les structures conomiques et sociales, se substituant ainsi, en partie, au march. Musgrave considre que l'tat providence a trois fonctions principales : une fonction d'affectation ou d'allocation, c'est la fonction budgtaire : l'tat affecte des recettes des dpenses. Sa deuxime fonction est une fonction de redistribution, il modifie la rpartition primaire des revenus. L'tat providence a aussi une fonction de stabilisation ou de rgulation : par sa politique conjoncturelle, il cherche inflchir les variables macro-conomiques dans un souci d'quilibre et de croissance. Ltat INFLUE SUR LES VARIABLES CONJONCTURELLES La ncessit d'une politique conjoncturelle s'est surtout fait sentir partir de la crise des annes 1930 ; l'tat semblait alors tre le dernier rempart contre l'aggravation du chmage et la chute du niveau de vie. La fonction de stabilisation de l'tat a perdur aprs la Seconde Guerre mondiale et l'tat est devenu le garant de l'quilibre conomique et de la croissance. Pour cela, il dispose de nombreux instruments dont les principaux sont les politiques montaires et budgtaires. Les objectifs de la politique conjoncturelle PRESENTATION DE LA POLITIQUE CONJONCTURELLE Ltat dispose de diffrents outils pour inflchir les variables conomiques en fonction d'objectifs prtablis.

41 La politique conjoncturelle a deux objectifs principaux Elle peut chercher amliorer la situation conomique par la stimulation de la croissance conomique et par la cration d'emplois. Elle peut chercher matriser les quilibres : contrle de l'inflation, des comptes extrieurs ou du solde budgtaire par exemple. On peut reprsenter et valuer les rsultats obtenus l'aide du carr magique de N. Kaldor qui permet de reprsenter les quatre paramtres principaux : situation extrieure, taux d'inflation, taux de chmage et croissance sur un mme graphique. LES DEUX GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE CONJONCTURELLE POLITIQUES DE RELANCE ET DE RIGUEUR La politique de relance a pour objectif de stimuler la croissance et de lutter contre le chmage ; ses moyens principaux sont la stimulation de la demande et la baisse des taux d'intrt -, mais la mise en place d'une telle politique risque de raviver l'inflation et les dsquilibres extrieurs. La politique de rigueur (appele aussi politique d'austrit) a pour objectif de lutter contre l'inflation et d'amliorer la situation extrieure ; ses moyens principaux sont la modration de la demande et la hausse des taux d'intrt ; mais la mise en place d'une telle politique risque de ralentir la croissance et d'aggraver le chmage. On peut donc remarquer une symtrie prononce entre ces deux politiques qui explique l'incapacit de l'tat lutter simultanment contre l'inflation et le chmage. En effet les politiques de relance favorisent la croissance et donc la baisse du chmage mais elles sont inflationnistes, alors que les politiques de rigueur luttent contre l'inflation mais elles sont rcessionnistes et donc facteurs d'aggravation du sousemploi. La politique conjoncturelle est, durant les Trente Glorieuses, trs interventionniste. La dcision de suivre une politique de relance ou une politique de rigueur rsulte de la conjoncture conomique. Durant cette priode, il existe une symtrie entre l'inflation et la hausse du chmage, comme l'tablit l'interprtation de la courbe de Phillips. Les Trente Glorieuses sont globalement une priode de croissance mais certaines inflexions conjoncturelles peuvent tre remarques : certaines priodes l'conomie connat une surchauffe avec de forts taux de croissance qui provoquent une inflation importante, alors qu' d'autres moments, plus rares, la croissance s'essouffle et l'inflation s'affaiblit. OBJECTIFS PRINCIPAUX POLITIQUE DE RELANCE stimulation de la croissance Lutte contre le chmage Lutte contre l'inflation Rtablissement des quilibres extrieurs MOYENS RISQUES PRINCIPAUX Hausse des revenus Inflation Dficit budgtaire Dsquilibres extrieurs Baisse des taux d'intrt Modration des revenus Limitation du dficit budgtaire Hausse des taux d'intrt Ralentissement de la croissance Hausse du chmage

POLITIQUE DE RIGUEUR

Les politiques conomiques menes cette poque rsultent donc de la conjoncture. Ce sont, lors des surchauffes de l'conomie, des politiques de rigueur et de stabilisation qui luttent contre l'inflation. Ce sont, lorsque la croissance ralentit, des politiques de relance qui favorisent la croissance et l'emploi, quitte raviver l'inflation.

42 VOIES ET MOYENS DES POLITIQUES DE RELANCE ET DE RIGUEUR Les moyens de la politique conjoncturelle LA POLITIQUE BUDGTAIRE Le premier moyen de la politique conjoncturelle est le budget. Celui-ci peut inflchir la conjoncture par de nombreux biais. Ltat peut intervenir sur la conjoncture par l'affectation des dpenses publiques ; il peut ainsi aider l'investissement en accordant des subventions ou en passant des commandes des entreprises publiques ou prives. Un autre moyen de son intervention budgtaire porte sur la fiscalit. Il peut favoriser l'investissement en allgeant l'impt sur les socits au dtriment de l'impt sur les revenus ou, au contraire, favoriser la consommation et l'pargne des mnages en diminuant l'impt sur le revenu. Le degr de redistributivit de l'imposition n'est pas neutre non plus. Ainsi l'impt sur le revenu est un impt redistributif (d'autant plus lorsqu'il est fortement progressif, contrairement la TVA. La politique budgtaire conjoncturelle porte surtout sur le solde budgtaire. Un dficit budgtaire permet, dans le cadre d'une politique de relance, d'augmenter la demande de l'tat (c'est--dire ses dpenses) sans augmenter ses recettes et donc sans diminuer la demande des autres agents conomiques par une augmentation de leur imposition. Le dficit budgtaire permet donc une augmentation de la demande globale. De plus, une hausse des dpenses budgtaires, si elle n'est pas couverte par une augmentation des recettes, a un effet multiplicateur sur la production ; cet effet est semblable l'effet multiplicateur d'une variation de l'investissement. Le mode de financement du dficit budgtaire n'est pas non plus sans incidence sur la conjoncture ; ainsi un financement par le crdit bancaire et la cration montaire est source d'inflation, alors que le financement par l'mission de bons du trsor ou de titres sur le march financier peut provoquer un effet d'viction (les capitaux qui couvrent le dficit chappent l'investissement priv). Dans le cadre d'une politique de rigueur, c'est l'quilibre budgtaire qui est recherch. Cet quilibre budgtaire tait souvent atteint, durant les Trente Glorieuses, au prix d'une augmentation de l'imposition. Mais Trygve Haavelmo a dmontr en 1945 que, mme quilibr, un budget n'est jamais neutre. En effet la propension consommer de l'tat est gale 1, alors que celle des autres agents conomiques est infrieure 1. Plus le budget (recettes et dpenses) est lev, plus la demande globale est forte puisqu'un prlvement de 100 suscite une baisse des dpenses des mnages et des entreprises de moins de 1 00 et une augmentation des dpenses de l'tat quivalente 100. LA POLITIQUE MONTAIRE La politique montaire est l'ensemble des mesures prises par l'tat et les autorits montaires pour rguler le crdit et la masse montaire. Le crdit est stimul lorsque l'objectif est de favoriser la croissance et il est limit lorsqu'il faut lutter contre l'inflation. La politique montaire dispose d'un nombre important de moyens qui ont t prsents dans le chapitre Le financement de l'conomie . Il s'agit de l'encadrement du crdit qui peut tre global ou slectif, de la politique du rescompte, de la politique des rserves obligatoires et de l'intervention sur le march montaire appele aussi politique de l'open market . LES AUTRES INSTRUMENTS La politique conjoncturelle dispose de nombreux autres instruments comme l'action sur les taux de change, les revenus et les prix. La politique des taux de change. Un taux de change lev nuit la comptitivit extrieure car les exportations sont chres et les importations bon march. En revanche un taux de change faible la favorise ; les exportations deviennent moins coteuses et donc, le pays plus comptitif Certains gouvernements mnent donc des politiques de dvaluation comptitive afin d'amliorer, terme, la comptitivit et les comptes extrieurs (courbe en J).

43 Dans un premier temps seul un effet prix se produit : la balance commerciale se dtriore car la baisse du taux de change renchrit les importations et diminue les recettes d'exportation. Dans un deuxime temps un effet volume se produit : les importations devraient diminuer et les exportations augmenter. Largement utilise durant les Trente Glorieuses, la dvaluation n'est pas toujours la panace, et l'effet escompt ne se produit pas toujours : Le taux de change n'est pas le seul dterminant de la comptitivit-prix ; celle-ci dpend aussi de l'inflation ou plus exactement du diffrentiel d'inflation, c'est--dire la diffrence de la hausse des prix entre celle d'un pays et celle de ses partenaires, ainsi que de facteurs non montaires comme les cots de production et la productivit. De plus, les effets d'une baisse du taux de change peuvent tre, en partie, neutraliss lorsque les entreprises profitent de la baisse du taux de change pour augmenter leurs marges bnficiaires ou lorsqu'une partie importante des importations est incompressible. La politique des revenus. Dans le cadre d'une politique de relance, l'tat peut faire augmenter les salaires en utilisant son pouvoir rglementaire. Il aura, au contraire, tendance les bloquer (et mme diminuer les salaires rels) dans le cadre d'une politique d'austrit. Cela aura pour consquence de freiner l'inflation grce un ralentissement de la demande et des cots de production. La politique des prix consiste toujours en un blocage ou en un contrle des prix. Cette action sur les prix se retrouve dans les politiques de rigueur afin de lutter contre l'inflation mais aussi dans le cadre des politiques de relance afin de contrecarrer les effets inflationnistes de ce type de politique. Le blocage des prix comporte des risques puisqu'il masque les dsquilibres sans en enrayer les causes, de plus un rattrapage de la hausse des prix risque de se produire leur libration et le blocage des prix risque de mettre en danger certaines entreprises qui ne peuvent pas rpercuter la hausse de leurs consommations intermdiaires importes. La politique conjoncturelle durant les Trente Glorieuses - diffrents exemples Ce qui caractrise le plus la politique conjoncturelle de cette priode est la succession de politiques de relance et de politiques de rigueur. Ce stop and go se retrouve en Grande-Bretagne, mais aussi aux EtatsUnis et en France ; nous examinerons le cas de ces deux derniers pays. LAllemagne semble faire exception car les gouvernements successifs ont surtout t attachs la lutte contre l'inflation par une rigueur montaire. LA SUCCESSION DES PLANS DE RIGUEUR ET DE RELANCE EN FRANCE Les derniers plans dpassent le cadre du chapitre. Cf tableau - l'efficacit ; Keynes considrait que les interventions de l'tat sont ncessaires pour rgule l'conomie. Mais la thorie keynsienne est rejete par les nolibraux et, depuis le milieu des annes 1970, l'tat providence connat une crise d'efficacit et de lgitimit qui sape ses fondements (dr 1) ce qui conduit une inflexion de son rle partir du dbut des annes 1980 (dr 2). Ltat PROVIDENCE SUB11r UNE CRISE DEFFICACITE et DE lgitimit Pierre Rosanvallon dans La Crise de l'tat providence prsente, ds 198 1, les difficults de l'tat. Il connat une crise de lgitimit ainsi qu'une double crise d'efficacit : il subit de nombreux dysfonctionnements internes et il s'est rvl incapable de lutter efficacement contre la crise conomique. Les dysfonctionnements de l'tat providence LETAT CONNAIT DES DIFFICULTES DE FONCTIONNEMENT

44 Il rencontre d'importants problmes de financement. Le budget de l'tat et les budgets sociaux connaissent des dficits rptitifs. chaque nouveau dficit la dette publique subit un effet de boule de neige, et le remboursement de la dette grve de faon de plus en plus importante les dpenses publiques. L'tat subit des rendements dcroissants. La pesanteur du systme nuit son efficacit ; plus l'tat est important moins il est flexible. Les lourdeurs de l'administration et de la bureaucratie crent des dysfonctionnements considrables. UN EXEMPLE DES DIFFICULTES FINANCIERES DE LETAT PROVIDENCE : LE DEFICIT DE LA PROTECTION SOCIALE EN FRANCE Depuis le dbut des annes 1980, le financement de la protection sociale (Scurit sociale et UNEDIC) est en grande difficult. La Scurit sociale souffre d'un dficit qui empire depuis 1989. En 1993, le principal dsquilibre provient des retraites (dficit de 40 milliards de francs) devant l'assurance maladie (26 milliards de francs). Les prestations familiales sont excdentaires. Le deuxime aspect de la crise financire de la protection sociale est le dficit de lUNEDIC. En 1992 le trou des caisses de lUNEDIC (qui verse les allocations chmage) s'levait 24 milliards de francs et il est en quilibre instable depuis. Chaque chmeur supplmentaire provoque une dpense annuelle additionnelle moyenne de 60 000 francs d'allocations. Le dficit de la protection sociale est surtout d la forte hausse des dpenses. Le systme de protection sociale est victime de son succs. De 17,66 % du PIB en 1970, les dpenses de protection sociale sont passes 26,41 % en 199 1. Cette croissance des prestations est tout d'abord due au processus de gnralisation et d'amlioration de la couverture des besoins. La hausse des prestations rsulte aussi de la croissance des dpenses de sant. En effet les soins mdicaux sont de plus en plus chers et la mdecine est en phase de rendements dcroissants : le rapport cot/rsultat de la sant se dtriore. La logique des acteurs n'est pas non plus innocente ; chacun a intrt la croissance des dpenses : les mdecins parce que leurs revenus dpendent du nombre de consultations, les malades qui exigent les soins les meilleurs et les collectivits locales qui esprent des infrastructures hospitalires modernes et efficientes. Le drapage des dpenses rsulte aussi d'volutions structurelles et conjoncturelles touchant la population : Le vieillissement de la population alourdit les dpenses sociales. Les personnes ges consomment beaucoup plus de soins que les jeunes. Mais surtout, le vieillissement de la population creuse le dficit des retraites ; ainsi, les dpenses de l'assurance vieillesse augmentent de plus de 15 milliards de francs par an. La croissance du nombre des chmeurs provoque de fortes augmentations de dpenses de l'assurance chmage : les dpenses pour l'emploi reprsentaient 6,6 % des dpenses totales de la protection sociale en 1985, alors qu'elles en reprsentent 8,6 % en 1992. La prcarit et la pauvret nes de la crise sont aussi des facteurs importants d'alourdissement des dpenses, le RMI en est un exemple loquent. Les recettes ont tendance stagner. La protection sociale est finance prs de 80 % par des cotisations (patronales et salariales) assises sur les salaires. Ce mode de financement est trs sensible la conjoncture conomique car ds que la croissance ralentit, l'emploi stagne ou diminue, ce qui a un effet dpressif important sur les recettes. La crise conomique limite fortement la croissance des cotisations. Trois millions de chmeurs reprsentent un manque gagner de 150 milliards pour la Scurit sociale. On comprend que la cause principale des difficults financires de la protection sociale est le sous-emploi. La faible progression des salaires depuis la crise reprsente par ailleurs un frein supplmentaire aux cotisations. La protection sociale subit donc un effet de ciseaux. Alors qu'en raison de la crise, les recettes ont tendance plafonner, les dpenses suivent, elles, une progression qui semble irrversible. Face cette situation, des mesures gouvernementales se sont multiplies et le systme de protection sociale est de plus en plus souvent mis en cause.

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Linefficacit relative de l'tat face la crise actuelle LES POLITIQUES CONTRA-CYCLIQUES ONT PERDU DE LEUR EFFICACITE Dans une tradition keynsienne, l'tat devait corriger les imperfections du march en modifiant la rpartition primaire des revenus, et en assurant un niveau de demande (grce un dficit budgtaire par exemple) donc de production suffisant pour assurer le plein emploi. Mais l'tat s'est rvl incapable, malgr ses multiples interventions, de lutter contre la crise actuelle ; toutes les politiques de relance qui prtendaient enrayer la rcession et lutter contre le chmage ont butt contre l'inflation, contre les dsquilibres extrieurs ou contre des anticipations pessimistes. Ltat connat ainsi une crise qui sape l'un de ses fondements principaux, il subit une crise d'efficacit. LES NOUVEAUX LIBERAUX CONSIDERENT QUE TROP DETAT EST PREJUDICIABLE LA CROISSANCE Les montaristes (dont M. Friedman) considrent que les interventions tatiques d'inspiration keynsienne sont inflationnistes : - une politique de relance de la demande par la cration de monnaie ne peut que provoquer de l'inflation. Selon la thorie des anticipations rationnelles de R. Lucas, ds l'annonce d'une politique de relance, les agents conomiques anticipent une inflation et augmentent leurs prix (les salaris par exemple demandent des augmentations de salaire). Cette hausse des prix neutralise la relance ; - le dficit budgtaire, financ par le crdit est inflationniste. L'inflation est, pour les libraux et en particulier pour Friedman, le plus grand mal dont une conomie peut souffrir ; non seulement, elle perturbe les anticipations des individus, mais en plus elle nuit fortement la comptitivit extrieure des entreprises. Les libraux, dont les thoriciens de l'offre, considrent que la crise actuelle est en grande partie due l'tat car trop dtat est facteur de rcession : - selon la thorie de l'offre, c'est l'investissement et non la demande qui est le moteur de l'conomie. En redistribuant, l'tat nuit l'pargne et donc l'investissement ; - la courbe de Laffer montre que trop dtat est dissuasif. Si les prlvements obligatoires dpassent un certain seuil, les individus prfrent diminuer leur production ou frauder ; - l'tat opre un effet d'viction sur le secteur priv. Toutes les disponibilits en travail ou en capital qu'il utilise seraient selon les libraux, et plus particulirement selon les partisans de l'cole du Public choice, mieux employs par le secteur priv, qui est plus efficace, car il est confront la concurrence et la ralit du march , - par les aides sociales qu'il fournit, l'tat peut encourager l'oisivet et altrer le calcul rationnel auquel chaque agent conomique est cens se livrer. Les politiques conta-cycliques ont donc perdu de leur efficacit. L'tat connat ainsi une crise qui sape l'un de ses fondements principaux, il subit une crise d'efficacit. Ltat connat une crise de lgitimit car il manque de transparence et parce que la solidarit s'affaiblit LE MANQUE DE TRANSPARENCE DU SYSTEME Ltat connat une crise de lgitimit car il manque de visibilit . Selon P. Rosanvallon, l'tat providence fonctionne comme une bote noire . Les individus ont tendance le mettre en question car ils ne peroivent pas comment il fonctionne ; ils n'tablissent pas le lien entre les prlvements obligatoires et leur utilisation collective. Les individus ont donc tendance s'habituer aux services collectifs que l'tat leur offre mais pas aux impts et cotisations qu'il leur prlve. Deux exemples permettent d'illustrer ce phnomne. Il est possible de constater que c'est la population qui profite le plus de l'tat providence uste au-dessus des catgories pauvres et jusqu'aux catgories moyennes) qui le critique le plus farouchement et qui est la

46 plus retissante contribuer son financement. D'autre part, l'impt le plus critiqu est l'impt sur le revenu, alors que la TVA, pourtant souvent juge comme un impt indolore, grve davantage le pouvoir d'achat des mnages. LA CRISE DES CONCEPTS DEGALITE ET DE SOLIDARITE Si l'tat connat une crise de lgitimit, c'est aussi parce que les principes de solidarit et d'galit, sur lesquels il se fonde, tendent s'affaiblir. Certaines valeurs sociales se modifient la faveur de la crise qui favorise l'individualisme au dtriment des principes d'galit et de solidarit. La perte d'audience des deux grandes institutions traditionnelles prnant l'galit entre les hommes - l'glise catholique et le parti communiste - ainsi que celles d'organisations se fondant sur la solidarit, les syndicats par exemple, illustre cette modification des mentalits. Ainsi la crise de la solidarit conduit un rejet de la fonction de redistribution de l'tat. une solidarit obligatoire organise par l'tat, les individus prfrent de plus en plus une solidarit volontaire exerce dans le cadre d'associations prives (associations caritatives comme les restaurants du c ur ou la ligue contre le cancer ). Pierre Rosanvallon entrevoit trois scnarios possibles en rponse la crise de l'tat providence - le scnario social-tatiste selon lequel l'tat poursuit sa croissance, ce qui se traduit par une forte perte d'efficacit ; - le scnario Etat libral, qui est un retour vers l'tat gendarme se ralisant au dtriment de la population la plus pauvre ; - le scnario socit solidaire dans lequel des associations prennent le relais des fonctions de solidarit de l'tat. LINFLEXION DU ROLE DE LETAT DEPUIS LE DEBUT DES ANNEES 1980 La crise de l'tat providence provoque, depuis le dbut des annes 1980 (en France partir de 1983 puis surtout de 1986), un dsengagement de celui-ci. La mise en place de politiques conomiques librales, la volont de diminution des prlvements obligatoires, la drglementation, la libralisation de l'conomie et la privatisation sont les multiples facettes de ce dsengagement. De plus, la politique conjoncturelle se modifie ; durant les annes 1980, des politiques restrictives sont menes dans la plupart des pays capitalistes industriels, et depuis le dbut des annes 1990 une volont diffuse de retour aux politiques de relance semble se dessiner. LA MONTE DES PRLVEMENTS OBLIGATOIRES LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES (FRANCE) ANNESIMPTS % DU PIBCOT. SOCIALES % DU PIB TOTAL % DU PIB 1950 20,4 7,6 28,0 1960 22,7 9,5 32,2 1970 22,7 12,9 35,6 1980 23,9 17,8 41,7 1990 23,9 19,9 43,8 1 D'aprs @, Le mouvement conomique en France 49-79 , Comptes de la Natioti 1990. Le dsengagement de Ltat DEREGLEMENTATION ET TENTATIVES DE BAISSE DES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES

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Afin de se dsengager et conformment la thorie de l'offre, la plupart des Etats des pays industriels cherchent baisser leur budget et donc diminuer les dpenses publiques et les prlvements obligatoires ; ces derniers auraient un effet d'viction sur le secteur priv et un effet dissuasif sur la production. La diminution des prlvements concerne surtout l'imposition des entreprises et les taux marginaux de l'impt sur le revenu. Ainsi ces derniers sont passs d'environ 75 % environ 55 % en France et d'environ 50 % moins de 40 % aux Etats-Unis. La baisse du budget a gnralement t un chec, car s'il est facile de diminuer les recettes budgtaires (un texte rglementaire suffit), il est beaucoup plus difficile de baisser les dpenses (souvent croissantes en raison de la crise). Les Etats se sont donc souvent, l'image des Etats-Unis, retrouvs avec des dficits budgtaires trs lourds et contraires la thorie librale. Ils ont donc souvent t obligs de trouver de nouvelles sources de financement, la C.S.G. en est, en France, un exemple loquent. Dans une logique librale, seul le march est efficace. Ltat doit se limiter assurer son libre fonctionnement, mais il ne doit pas se substituer au march ou en corriger les ventuelles imperfections. Tout rglement visant encadrer l'conomie perturbe le libre fonctionnement de la loi de l'offre et la demande et est donc jug comme prjudiciable l'ensemble de l'conomie. Or l'tat, durant les Trente Glorieuses, est de plus en plus intervenu, souvent autoritairement, pour encadrer l'conomie. Ainsi, l'tat a progressivement pris le contrle de la fixation d'un nombre de plus en plus important de prix, il est intervenu dans la fixation du salaire (tablissement d'un salaire minimum ou indexation des salaires sur les prix), il a accord certains monopoles des entreprises, il a dfini de faon de plus en plus stricte le droit du travail et le droit des affaires. Les libraux pensent que toutes ces mesures loignent l'conomie de ses potentialits maximales. Depuis le dbut des annes 1980, une tendance la drglementation (appele aussi drgulation) peut tre constate. Il s'agit de redonner une certaine libert aux entreprises, de les mettre de nouveau en situation de concurrence. cet effet la drglementation se traduit par la disparition des situations de monopoles (lexemple des lignes ariennes est loquent), par un assouplissement du droit du travail (suppression de l'autorisation administrative pralable de licenciement en 1986) et plus gnralement par une rduction des rglements qui encadrent les entreprises. De cette faon, elles devraient devenir plus flexibles, et les conditions de la concurrence pure et parfaite devraient se rtablir. Il s'agit aussi, plus gnralement, de desserrer l'tau dans lequel l'tat tient l'conomie. Ds 1976, R. Barre a commenc libraliser les prix, en 1983 les salaires ont t dsindexs par rapport aux prix, l'encadrement du crdit a t progressivement abandonn. Les politiques conomiques sont ainsi devenues plus indirectes et plus respectueuses du fonctionnement du march. LA PRIVATISATION EST UN ASPECT IMPORTANT DU DESENGAGEMENT DE LTAT Les libraux considrent que, pour tre efficaces, les entreprises doivent tre soumises aux lois du march ; les entreprises prives seraient donc plus efficientes et plus dynamiques que les entreprises publiques. Les entreprises prives sont plus flexibles que les entreprises publiques car la loi du march et la recherche du profit rendent lgitime le recours certaines mesures comme le licenciement ou la dlocalisation. Ltat gre de plus en plus ses entreprises comme des entreprises prives, mais il est forcment limit dans ses dcisions par des considrations sociales ou lectorales. De plus, la privatisation est aussi alimentaire : la vente d'entreprises publiques par l'tat lui apporte des revenus qui permettent de combler en partie les dficits budgtaires sans avoir augmenter les impts. Le mouvement de privatisation a dbut en Grande-Bretagne en 1979. Depuis cette date, une quarantaine de socits publiques ont t vendues et le secteur public industriel britannique a t rduit des trois quarts. En France, il est possible de dgager trois priodes 1986-1988 : le gouvernement de J. Chirac prvoit la privatisation de 65 entreprises (TFI, SaintGobain, Suez, Paribas ... ) mais le mouvement est ralenti par le krach boursier de 1987 ; 1988-1993 : prvaut la rgle du ni ni (ni nationalisation ni privatisation). En dpit de cette rgle, l'tat a effectu certaines privatisations partielles ; partir de 1993 : le gouvernement lance un nouveau programme de privatisations.

48 Les privatisations ne sont pas sans poser de nombreuses difficults. Pour que la vente de ces entreprises ne soit pas source de dsquilibre et d'asschement du march financier, il est ncessaire qu'il y ait une pargne suffisante pour que le march soit capable de digrer ces offres supplmentaires. Lparpillement de la proprit des entreprises dnationalises est aussi un risque. Lachat par un trop grand nombre d'actionnaires peut provoquer une rupture importante dans la gestion de l'entreprise, casser sa stratgie et gnrer des dysfonctionnements. Lachat du capital par des entreprises trangres prsente aussi des dangers. Afin de remdier ces problmes, des noyaux durs d'actionnaires stables, en mesure de prendre le contrle de ces entreprises, sont Gnralement forms. De plus, la privatisation et la gestion d'entreprises publiques selon des critres privs peuvent conduire une atteinte au service public. Ainsi, par exemple, la recherche de la rentabilit incite la SNCF abandonner les lignes dficitaires. Afin que le service public ne ptisse pas de la privatisation, il est souvent ncessaire d'tablir un cahier des charges (comme pour TFI). D'autre part, l'tat ne privatise que les entreprises vendables ; il risque donc de ne conserver que les entreprises non rentables, ce qui peut poser des problmes budgtaires, d'autant plus que la manne de la privatisation est forcment limite. De nouvelles politiques conomiques sont mises en place depuis le dbut des annes 1980 LES POLITIQUES ECONOMIQUES DES ANNEES 1980 SONT DES POLITIQUES LIBERALES RESTRICTIVES QUI VISENT LUTTER CONTRE LINFLATION ET FAVORISER COFFRE AU DETRIMENT DE LA DEMANDE a Les politiques conomiques mises en place dans la plupart des pays industrialiss partir du dbut des annes 1980 (depuis 1979 en G.B. et aux Etats-Unis et 1983 en France) sont des politiques restrictives qui s'opposent aux politiques keynsiennes ; ce sont des politiques de lutte contre l'inflation s'inspirant plus ou moins directement du montarisme. Leurs moyens principaux sont la limitation de la cration montaire grce une modration du crdit obtenue par la hausse des taux d'intrt et la restriction des dficits publics. Ces politiques visent aussi plans de rigueur ou d'austrit car elles Ces politiques restrictives sont diffrentes des ancien e nouvelle s'insc@vent dans la dure : elles ne sont pas des politiques conjoncturelles, mais une gestion de l'conomie (officialise, par ailleurs, par le trait de Maastricht). Elles ont pour objectif un assainissement de l'conomie et une amlioration de la comptitivit-prix. En effet, contrairement aux politiques de relance qui viennent en aide aux entreprises en difficult, elles encouragent la destruction cratrice de la crise en laissant la concurrence et la loi du march sanctionner les lments vieillis. Elles permettent, d'autre part, une dsinflation comptitive : elles tentent de compenser le ralentissement de la demande intrieure par la hausse des exportations. U objectif est, terme, une reprise de la croissance grce ces exportations. La France, grce sa politique dsinflationniste, a ainsi russi avoir une monnaie forte et une balance commerciale excdentaire. Il est remarquer que ces politiques ne sont pas parvenues diminuer les dficits budgtaires. Bien au contraire, la faveur de la rcession et de la tendance la baisse des prlvements obligatoires, les dficits budgtaires se sont gnralement creuss. U exemple le plus loquent est celui des Etats-Unis -, la runion d'un dficit record (qui aurait t de type keynsien s'il avait t induit uniquement par une hausse des dpenses) et d'une orthodoxie montaire a t dnomme politique mixte . a Les politiques conomiques mises en place dans la plupart des pays industrialiss partir du dbut des annes 1980 sont aussi des politiques de l'offre. Contrairement aux politiques keynsiennes de relance par la demande, elles uvrent avant tout pour la reprise de l'investissement et de l'autofinancement. Pour cela ces politiques cherchent augmenter la part du profit dans la valeur ajoute (taux de marge) grce la modration des salaires et la baisse des impts sur les entreprises ; elles diminuent aussi les taux d'imposition (surtout les taux marginaux qui concernent les plus hauts revenus). U objectif est double : d'une part la baisse des prlvements obligatoires est cense encourager les individus travailler et produire davantage et, dautre part, la limitation de la redistribution favorise l'pargne. LECHEC RELATIF DES POLITIQUES RESTRICTIVES SEMBLE SUSCITER UNE NOUVELLE INFLEXION DE LA POLITIQUE CONJONCTURELLE

49 Les politiques restrictives ont effectivement permis la dsinflation ainsi que, en France, le redressement relatif de la position extrieure. Mais elles semblent avoir t coteuses en terme d'emploi et de croissance. En effet, part une reprise de courte dure la fin des annes 1980 (de 1986 1989), la croissance demeure faible et le chmage augmente de nouveau en France partir de 1990. Les taux d'intrt levs dcouragent l'investissement par emprunt et, en revanche, encouragent les placement non productifs (sur le march financier par exemple). La modration de la demande des mnages et de l'tat restreint les dbouchs des entreprises, ce qui temit leurs anticipations et les dissuade d'investir et d'embaucher. De plus, la restauration du profit des entreprises a bel et bien favoris l'autofinancement et donc l'investissement, mais en raison de la restriction des dbouchs et de l'exacerbation de la concurrence, ce sont surtout les investissements de productivit et non ceux de capacit qui ont profit de cette hausse. D'autre part, en exacerbant la concurrence, ces politiques ont provoqu une course la comptitivit entre les entreprises. Cette recherche constante de la comptitivit incite les entreprises diminuer au maximum leurs cots de production, notamment en licenciant et en modrant l'accroissement des salaires. De ce fait, l'augmentation de la demande est forcment limite et les entreprises, malgr le rtablissement de leur situation financire et donc de leur possibilit d'investir, font des anticipations pessimistes et prfrent ne pas accrotre sensiblement leur production. Le problme actuel de l'Europe n'est plus l'inflation qui est peu leve depuis le milieu des annes 1980, mais la faible croissance et surtout le chmage. Ainsi la France, grce une politique restrictive, a l'un des taux d'inflation les moins levs de l'OCDE, mais a pay ce rsultat par l'un des taux de chmage les plus forts. a Depuis le dbut des annes 1990, un retour relatif aux politiques keynsiennes semblent s'amorcer. Il s'agit tout d'abord de l'amorce d'un revirement thorique. En effet, alors que dans les annes 80, la thorie conomique dominante tait la thorie librale, une inflexion peut tre remarque. De nombreux conomistes prconisent de nouveau l'intervention de l'tat et le rle de la demande de consommation dans la croissance est peu peu rhabilit. L'cole amricaine de Cambridge (dont Samuelson) s'accorde avec la tradition keynsienne sur trois points : la demande reste le moteur fondamental de l'conomie ; aucun march n'est parfait , et l'tat a un rle jouer pour le maintien des quilibres. La thorie conomique prne de plus en plus la pratique dufine tuning (rglage fin), c'est--dire la mise en action par l'tat de petites interventions cibles sur de nombreux paramtres conomiques. Mme les thoriciens de la croissance endogne considrent que l'tat a un rle important jouer dans la croissance de longue priode. Il s'agit aussi de l'amorce de nouvelles politiques de relance. Les politiques d'inspiration librale semblant peu efficaces dans la lutte contre le chmage, MIEUX D'TAT Dans cette perspective, il ne saurait y avoir une seule forme de l'avenir pour l'tat-providence, elle sera ncessairement plurielle. Ce qu'il faut faire sortir de nos ttes, c'est l'ide que service collectif = tat = non-marchand = galit et que service priv = marche = profit = ingalit. L'avenir de l'tat providence passe par la dfinition d'une nouvelle combinatoire de ces diffrents lments. Il s'agit de substituer une logique univoque de l'tatisation une triple dynamique articule de la socialisation, de la dcentralisation et de l'autonomisation : Dbureaucratiser et rationaliser la gestion des -rands quipements et fonctions collectives : c'est la voie d'une socialisation plus souple. De grands efforts restent faire dans ce domaine pour simplifier et amliorer la gestion, mais ce n'est pas une voie novatrice en elle-mme. Remodeler et amnager certains services publics pour les rendre plus proches des utilisateurs : c'est la voie de la dcentralisation. Elle vise accrotre les tches et les responsabilits des collectivits locales dans les domaines sociaux et culturels. Transfrer des collectivits non publiques (associations, fondations, groupements divers) des tches de service public : c'est la voie de l'autonomisation. C'est cette voie qui peut tre la plus neuve et la plus intressante pour rpondre aux difficults de l'tat providence et faire face aux besoins sociaux de l'avenir. C'est donc sur elle que nous allons concentrer notre attention.

50 Plus globalement, cette alternative la crise de l'tat providence n'a de sens que si elle s'inscrit dans un triple mouvement de rduction de la demande dtat, de rencastrement de la solidarit dans la socit et de production d'une plus grande visibilit sociale. Pierre Rosanvallon, La Crise de l'tat providence on assiste depuis 1992 un renouveau des politiques de relance comme tmoignent les trois plans de relance successifs au Japon puis celui de 1996 et, dans une moindre mesure, la politique du Prsident Clinton aux Etats-Unis ou la tentative avorte d'une initiative europenne de croissance propose par Jacques Delors. Ces politiques de relance restent modres en raison de leur risque inflationniste, mais elles ont tendance tre de plus en plus frquentes. L'tat providence a donc t mis en cause durant les annes 1980, mais depuis le dbut des annes 1990, la recherche du mieux d'tat semble s'tre en partie substitue celle du moins dtat . CONCLUSION Le libralisme a permis l'panouissement du capitalisme au 19e sicle, mais au 20e sicle et plus particulirement aprs la Seconde Guerre mondiale, le systme capitaliste est devenu de plus en plus administr. Depuis le dbut des annes 1980, on assiste, au contraire, une certaine volont de retour au libralisme. Pour reprendre la distinction chre Fernand Braudel, ce phnomne est-il une tendance longue qui perdurera longtemps, ou bien ne s'agit-il que d'une dure courte, bientt appele s'inflchir ?

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2. Le rle social de ltat : Evolution historique et dbats concernant lefficacit de lintervention. 2.1. Les deux conceptions de lintervention de ltat. Beveridge contre Bismarck.

2.1.1. Introduction Considrations historiques : prliminaires sur la gestation des systmes de protection sociale Sous une certaine forme, la protection sociale existe depuis la nuit des temps. Les socits animales fournissent des exemples : dfense collective des meutes de loups et des groupes de corbeaux, chasse en commun et partage des prises par les fauves, protection et assistance envers les femelles pleines, les jeunes, les individus malades ou blesss dans les troupeaux d'lphants, voire organisation plus sophistique chez les primates... L'antiquit fournit de nombreux exemples d'associations voues la solidarit. En l'an 1000 av. J.-C. Les btisseurs du temple de Jrusalem constituent une association d'entraide. Les corporations grecques instituent des socits de secours mutuels destines, moyennant des cotisations priodiques, venir en aide aux orphelins et aux infirmes. A Rome ces institutions se dveloppent et l'empereur Marc Aurlien estime ncessaire d'dicter une lgislation pour les contrler. 2.1.1.1. L'ancien rgime et la charit chrtienne Aprs la disparition de l'empire romain, l'glise est la seule organisation unitaire qui puisse intervenir dans le domaine social, sur la base de la notion de charit chrtienne reposant sur la fraternit universelle. Elle fonde des tablissements d'hbergement, les htels-dieu, ou maisons-dieu (asiles pour voyageurs, hostelleries pour plerins, orphelinats, hospices... Et distribue des secours et des aides. 2.1.1.11. L'glise administration publique Sous l'ancien rgime, l'glise fait partie intgrante du cadre institutionnel public. La symbiose entre l'glise et l'tat est trs pousse. Elle assume des tches qui incombent naturellement aujourd'hui la puissance publique, dans les domaines de l'tat civil, de la sant, de l'enseignement. En contrepartie elle bnficie d'une ressource fiscale, la dme. On peut donc la qualifier d'administration publique. 2.1.1.12. La charit chrtienne Premire forme de l' assistance publique On imagine mal aujourd'hui le gouvernement donner, par dcret ou par arrt, des ordres aux petites s urs des pauvres, ou au secours catholique. Il ne faut pas voir dans la charit chrtienne mdivale une pure bienfaisance. L'glise n'est pas un simple regroupement priv de fidles mais un organisme public et la charit chrtienne est une forme de l'assistance publique aux pauvres. Une partie des proprits ecclsiastiques provient de dons ou legs effectus par des particuliers qui esprent de la sorte racheter leurs fautes avant de se prsenter devant la justice divine. Aussi en 836, le concile d'Aix dfinit les biens de l'glise comme le prix des pchs, le patrimoine des pauvres. Il s'agit donc de biens destination publique. Si l'tat reconnat l'glise un rle dans l'organisation de la sant, de l'assistance ou de l'ducation, il n'hsite pas lui donner des directives pour le fonctionnement de ces services publics. Dans un capitulaire de 802, Charlemagne ordonne aux monastres d'organiser des secours pour les pauvres. A la fin du 17e sicle, Colbert adresse des instructions aux intendants pour rglementer les aumnes que font les monastres en utilisant l'expression obliger les religieux. 2.1.1.13. La la cisation et la prise en main par le pouvoir royal Il semble peu peu normal de confier l'organisation et le fonctionnement De la charit chrtienne au magistrat civil, puisqu'elle fait partie des institutions publiques, notamment avec la la cisation, partir de la fin du 16e sicle, d'une partie des hpitaux. De multiples vnements comme les pidmies, les famines, les catastrophes naturelles ou climatiques, les guerres conduisent progressivement une prise en main du domaine social par le pouvoir royal ou par certains intresss. Dans certains mtiers, les ouvriers crent des compagnonnages dans un objectif de secours mutuel. En 1554, Franois 1r fonde le grand bureau des

52 pauvres ,. En 1568, le chancelier Michel de L'hospital confie la responsabilit de l'administration de chaque hpital une commission de bourgeois, marchands et laboureurs . Plus tard Louis 14 ordonne de crer des hpitaux dans chaque grande ville. Deux grandes innovations vont concerner les mineurs et les marins. Par l'dit de 1604, Henri 4 impose de prlever dans chaque mine une part gale 1/30 de la masse entire de tout ce qui en proviendra de bon et de net pour tre mis ds mains du trsorier et receveur d'icelles ; seront les deniers employs afin que les pauvres blesss soient secourus gratuitement et, par cet exemple de charit, les autres plus encourags au travail ds dites mines. En 1673, Colbert prescrit , une retenue de six deniers par livre sur la solde des officiers et marins de tous grades employs au service de sa majest , cette retenue tant destine alimenter un fonds de retraite. Si le pouvoir royal s'intresse au domaine social, c'est parce qu'il s'agit d'une dimension importante de la vie collective. Le bien-tre social est la meilleure prvention contre les dsordres. Jusqu'au 18e sicle la France est un pays la population essentiellement rurale (plus de 85 % de la population totale). L'immense majorit de la population vit donc, directement par l'agriculture ou indirectement par les activits artisanales rurales, du produit de la terre. Il s'agit d'une agriculture de subsistance peu volue, qui se caractrise par de brutales fluctuations amplifies par les prlvements fiscaux. Les mauvaises rcoltes jettent sur les chemins des millions de vagabonds, journaliers sans embauche ou paysans cherchant chapper aux impts, qui se livrent au chapardage ou parfois se forment en bandes. Les rapports des intendants soulignent la part que prennent les vagabonds, dnomms les gueux aux meutes frumentaires. Dans ses mmoires Saint-Simon crit que Assimils aux catgories dangereuses, et aux Mendiants les pauvres sont assez facilement destins aux galres. Avec les mercantilistes les pauvres reprsentent une force de travail utiliser. En Angleterre le vagabondage et la mendicit sont frocement rprimes. Au 16e sicle, des poor laws sont promulgues pour obliger les pauvres travailler, ft-ce dans des work bouses. Pour des philosophes comme Voltaire et les encyclopdistes, la pauvret est un phnomne naturel, qui en obligeant les hommes s'embaucher et entrer dans le circuit des changes, les pousse s'intgrer dans la socit. La pauvret n'est pas un dsordre, elle est au contraire parti de lordre. Encore faut il que les pauvres trouvent du travail. On a appris depuis que la question de la relation entre travail et moyens de lutte contre la pauvret nest pas facile rsoudre. 2.1.1.2. La rvolution de 1789 et la rvolution industrielle A partir de la fin du 18e sicle, la rvolution franaise de 1789 et la rvolution industrielle posent en termes nouveaux la question sociale , sur le plan juridique comme sur le plan conomique. La rvolution de 1789 intronise une nouvelle conception des relations entre les individus, et entre ceux-ci et la socit, sur la base de la libert et de lgalit, on en tire la thorie de l'autonomie des volonts , ie des relations tablies volontairement entre eux, par - des individus libres et gaux, ne peuvent tre que les plus conformes leurs intrts respectifs. Dune concurrence totalement libre doit rsulter lquilibre conomique. Cela justifie l'limination de tout ce qui est susceptible de bloquer le libre jeu des volonts individuelles : rglementation de la production corporations, rassemblements professionnels... Le rle des pouvoirs publics doit tre strictement limit celui de l'tat gendarme. La bourgeoisie et les classes populaires se sont unies pour ]'ancien rgime. On a pris le pouvoir pour tre heureux et en s'y attend en toute candeur... La rvolution industrielle suscite le dveloppement d'un proltariat urbain qui, compte tenu de sa situation tire son unique revenu de la location de sa force de travail, seul lment changeable dont il dispose. Le travail humain est alors assimil une marchandise, soumis la loi de l'offre et de la demande Cette loi va tre l'origine d'une norme misre. L'afflux de travailleurs dans les villes et lutilisation incontrle de la main d uvre fminine et enfantine, psent sur les salaires fixs au minimum vital, ne permettant plus d'pargne individuelle. Tout vnement comme un accident, une maladie ou la perte d'emploi, devient une catastrophe en empchant la location. La classe ouvrire vit dans une inscurit conomique exceptionnelle. Qualifie de classe dangereuse elle campe dans la nation selon le mot clbre d'Auguste Comte. Dans le cadre de la doctrine librale, l'change qui se ralise lors de la location de la force de travail, selon la loi de l'offre et de la demande, est considr comme une base intouchable. Lorsque l'tat envisage une intervention dans le domaine social, il ne peut la concevoir qu'en faveur des indigents dans le cadre de l'assistance. En revanche, lorsque la classe ouvrire est en mesure d'mettre une revendication, celle-ci

53 porte sur les salaires et les conditions de travail. Avec des salaires convenables disent des responsables ouvriers, elle serait en mesure de s'organiser sur la base de caisses de secours mutuel. Au cours des annes 1830, les enqutes sociales effectues par ceux que l'on dsigne par hyginistes Buret et Villern notamment, mettent en vidence les ravages de l'industrialisation . Plusieurs initiatives se produisent partir de 1848. La loi du 18 juin 1850 cre une caisse nationale des retraites (CNR) laquelle l'tat assure une garantie d'intrt. En fait, la faiblesse des possibilits d'pargne ouvrire va surtout orienter la CNR vers une clientle issue de la petite bourgeoisie, attire par des taux d'intrts garantis. La loi du 15 juillet 1850 et le dcret du 15 mars 1852 permettent le dveloppement des socits de secours mutuels mais les soumettent une troite tutelle. Seule une frange minoritaire d'ouvriers qualifis peuvent en bnficier, en dpit d'une aide financire apporte par les pouvoirs publics partir des dernires annes du second empire. Au-del des mesures d'assistance aux indigents, la protection sociale de l'poque repose sur la prvoyance individuelle, volontaire et libre,. Si l'tat apporte sa contribution au titre de la garantie d'intrt ou de l'aide la mutualit, son effort se limite des modalits qui se placent dans le cadre de la libert subsidie . 2.1.2 L'approche bismarckienne et les assurances sociales L'histoire de la protection sociale connat une mutation fondamentale dans lAllemagne des annes 1880, sous la houlette du chancelier de fer . La lgislation bismarckienne sur les assurances sociales introduit une vritable rupture par son caractre systmatique et complet ; elle va exercer une influence considrable sur les socits industrielles. 2.1.2.1. Les premiers systmes d'assurances sociales 2.1.2.1.1. Naissance des assurances sociales en Allemagne La naissance des assurances sociales en Allemagne a pour origine le chancelier Bismarck. Pre de l'unit allemande, il souhaite attacher au rgime et ses institutions les classes populaires. Le dbut de la rvolution industrielle est en Allemagne plus tardif qu'en France et surtout qu'en Angleterre. Il se traduit, au cours de la seconde moiti du 19e sicle, par le dveloppement trs rapide d'un proltariat urbain extrmement misrable, par ses conditions de travail et d'existence, qui sont encore aggraves par la , grande dpression , partir du milieu des annes 1870. Bismarck ne part pas de rien, car il existe dj dans certaines composantes de lempire allemand, comme la Prusse, la Bavire des lments de lgislation sociale. Si ces lments prexistent, c'est parce qu'en Allemagne la philosophie politique et la doctrine conomique prsentent des orientations trs diffrentes de la situation franaise. La pense politique franaise de l'poque est trs marque par le postulat d'un antagonisme fondamental entre l'individu et l'tat, formul par les philosophes de la rvolution. Cet antagonisme les poussent proclamer la primaut de l'individu et se prolonge par une doctrine conomique dans laquelle l'tat ne doit pas intervenir dans les relations entre individus libres et gaux. Face cette conception librale, l'approche marxiste considre l'tat comme une superstructure, cre par et pour la bourgeoisie, pour assurer sa domination et l'exploitation capitaliste. Avec Fichte et Hegel, la philosophie allemande divinise l'tat et en fait la fin suprme et le tuteur de l'individu. Il n'y a plus antagonisme mais au contraire osmose. La pense hglienne inspire le socialisme d'tat du courant socialiste lassallien. Son chef de file est Ferdinand Lassalle, fondateur de l'association gnrale des travailleurs allemands, avec qui Bismarck entretient des relations suivies jusqu' sa mort en duel en 18()4. Le courant lassallien s'oppose au courant marxiste, hostile toute collaboration avec l'tat bourgeois. L'approche allemande de l'tat permet lAllemagne de disposer d'une doctrine conomique favorable aux lois sociales puisqu'elle est diffrente de la doctrine purement librale qui interdit l'tat toute intervention visant modifier le libre jeu des mcanismes conomiques. En 1867, deux socialistes marxistes, Wilhelm Liebknecht et August Bebel, accdent au Reichstag. En 1877, douze dputs du parti social dmocrate, fond en 1869 y sont lus. Pour contrecarrer cette tendance, lourde de menaces, le chancelier inaugure une politique de rformes sociales destine rduire l'influence des socialistes en leur coupant l'herbe sous les pieds. Il dclare : avec les assurances sociales, les syndicats n'auront plus qu' jouer du violon.

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Sont alors successivement promulgues trois lois dites d'assurances sociales concernant l'assurance maladie en 1883, l'assurance accidents du travail en 1884 et l'assurance invalidit-vieillesse en 1889, au profit des ouvriers de l'industrie dont les salaires sont infrieurs un plafond. Dans ce cas elles sont obligatoires. L'ouvrier malade bnficie de soins gratuits et d'une indemnit gale la moiti de son salaire pendant treize semaines, moyennant des cotisations calcules sur un pourcentage de ce salaire. En cas d'accident du travail, il bnficie de rentes au-del des treize semaines. Enfin, au titre de la vieillesse, l'tat assure une pension minimale complte par des pensions proportionnelles aux salaires, finances par des cotisations, elles-mmes proportionnelles aux salaires, dont la charge est galement partage entre l'employeur et l'assur. La notion de plafond d'affiliation procde de l'objectif d'amliorer la condition des lments les plus dshrits du proltariat urbain, qui sont les moins aptes user des techniques individuelles de protection : le niveau des salaires ne leur permet pas de recourir l'pargne. Par ailleurs, sous la condition du plafond, cette affiliation est obligatoire, car il s'agit de protger les assujettis contre leur propre imprvoyance, et cela permet d'amnager une large assise financire. En plus des soins mdicaux, lorsqu'un bnficiaire est atteint par l'un des risques envisags, il perd l'unique revenu que constitue son salaire. Le mcanisme de nature indemnitaire vise compenser partiellement cette perte par une prestation proportionnelle au salaire ainsi perdu. Dans une approche assurantielle classique, la prime est calcule en appliquant la valeur de la chose assure la probabilit de survenance du risque. Etant donn que les cotisations, partages, selon des modalits variables selon les branches, entre l'assujetti et son employeur, comme les prestations, sont proportionnelles aux salaires des affilis, la vulnrabilit individuelle est carte et remplace par une vulnrabilit collective. Enfin, il est important de signaler la subvention apporte par les pouvoirs publics dans le cas du risque vieillesse : elle garantit une pension minimale chaque bnficiaire, destine tre abond par des complments variables en fonction des cotisations verses antrieurement par celui-ci ou son employeur. Les trois lois de base sont rassembles, en 1911, dans le code imprial des assurances sociales qui les complte par un rgime d'assurance invalidit vieillesse pour les employs et un rgime d'assurance dcs. L'assurance chmage n'apparatra en Allemagne que beaucoup plus tard l'occasion de la crise de 1929. 2.1.2.1.2. Les assurances sociales en Europe La remarquable innovation du systme d'assurances sociales allemand, qui s'efforce d'intgrer la classe ouvrire dans la socit, se rpand largement dans les pays industrialiss et notamment en Europe occidentale : Autriche, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, pays scandinaves, Italie, etc. Au Royaume-Uni, l'old age pension act institue, en 1908, un mcanisme rgi par un principe diffrent d'assistance, qui dlivre, sous conditions de ressources, des pensions uniformes aux personnes ges de plus de 70 ans. En revanche, le national insurance act, de 1911, cre un systme d'inspiration bismarckienne d'assurance maladie et d'assurance invalidit auquel il ajoute une assurance chmage originale. L'assurance maladie ne couvre que les assurs eux-mmes et non leurs familles. Si la loi instaure des assurances sociales obligatoires sous plafond d'affiliation, elle en confie la gestion une multiplicit d'organismes agrs, syndicats, mutuelles ou compagnies d'assurance qui vont rapidement se rvler incapables de grer le systme. Au cours des deux dcennies qui prcdent la premire guerre mondiale diverses mesures fragmentaires et disparates sont instaures en France. Des lois de 1893, 1904 et 1905 crent, sur la base du principe du < filet de scurit > des modalits d'assistance aux indigents qui concernent l'aide mdicale gratuite et l'assistance aux enfants, aux vieillards et aux infirmes. La loi du 5 avril 1898 permet la libre constitution de mutuelles dont le nombre d'adhrents passe de 1,.3 million, en 1890, 4, en 1913. L'essentiel de leur activit demeure tourne vers la couverture maladie et elles ne sont pas mme d'assurer une protection suffisante aux catgories dshrites.

55 Dans le domaine de la vieillesse, partir des annes 1850 sont crs ou tendais des systmes spcialiss , de pensions au bnfice des fonctionnaires, des agents de collectivits locales, des mineurs, des marins ou du personnel des compagnies de chemin de fer et de la banque de France. Dans un souci de cohsion nationale, la loi du avril 1910 instaure les retraites ouvrires et paysannes . Il s'agit d'un systme d'assurance vieillesse obligatoire sous plafond, d'affiliation, conjuguant un financement par capitalisation de cotisations et une allocation viagre verse par ltat. Son application est un chec notamment en raison de l'opposition de la CGT qui parle de l'escroquerie des retraites pour les morts En 1918, le retour de lAlsace - lorraine, qui bnficie du systme allemand, pose lin problme la France. Les alsaciens - lorrains souhaitent le maintien de leurs avantages et ne peuvent que s'opposer une uniformisation par le bas. Le principe de l'unit nationale ne peut admettre de distinctions provinciales. Le gouvernement constitue une commission parlementaire en 1920. Sur la base de son rapport un projet de loi est dpos en mars 1921. Il est adopt en 1924 par la chambre des dputs puis en 1928 par le snat. Avant d'entrer en vigueur le dispositif doit tre complt par la loi du 30 avril 1930. Cela reprsente, au total, dix ans de dbats et d'oppositions pour aboutir ce qui ne constitue qu'un compromis. La CGTU, issue de l'clatement de la CGT, parle de loi fasciste. Son syndicalisme de militants se refuse toute compromission avec la bourgeoisie. Seuls les syndicats chrtiens de la CFTC, fortement implants en Alsace lorraine, soutiennent le projet. Les milieux mutualistes estiment que la place qui leur est faite dans la gestion du systme est insuffisante. Les milieux patronaux, trs diviss, sont gnralement hostiles au projet. Le corps mdical, trs attach aux principes de la mdecine librale, s'oppose aux dispositions de la loi de 1928 qui prvoient une mdecine de caisse : il obtient gain de cause. Enfin les milieux agricoles obtiennent lin rgime distinct dans lequel les cotisations sont rduites par un apport public plus important et qui laisse une place plus grande leurs organisations mutualistes. Les rgimes spciaux prexistants sont maintenus. Sont obligatoirement affilis aux assurances sociales les salaris du commerce et de l'industrie dont les salaires sont infrieurs lin plafond d'affiliation annuels. Assurs et ayants droit reprsentent un peu plus du tiers de la population en 1939. Les recettes sont assures parit par des cotisations patronales et ouvrires reprsentant en tout 8 ll,/o du salaire (10 % taient prvus dans le projet initial). Un apport modeste de l'tat est institu qui correspond ses obligations au titre des ROP abroges par la loi de 1930. Les risques couverts sont la maladie, la maternit, l'invalidit, la vieillesse et le dcs. Les assurs ont le choix de l'organisme assureur, qui doit couvrir l'ventail des risques. Une caisse dpartementale publique regroupe les assurs qui la choisissent ou ceux qui ne manifestent aucune prfrence. Le libre choix des assurs conduit une multiplicit de caisses d'origine syndicale, patronale voire confessionnelle. A partir de l'initiative allemande des annes 1880, on voit peu peu se mettre en place en Europe des systmes d'assurances sociales qui s'en inspirent. Il parat intressant d'aborder deux questions particulires en nous limitant au cas franais : les accidents du travail et les charges de famille. Leur volution est riche d'enseignements, notamment en ce qui concerne la conception dite de la relation triangulaire 2.1.2.2. Les accidents du travail Avec la rvolution industrielle, le dveloppement du machinisme et de la mcanisation se traduisent par la multiplication des accidents du travail. Il suffit de regarder des gravures reprsentants des ateliers, des manufactures ou des usines pour comprendre que la scurit est loin d'tre une priorit. Avec des dispositifs qui tournent en permanence, des ruptures de courroies ou des i-)ris de volants dans des environnements bruyants et mal clairs, les accidents corporels sont frquents. Alors que Bismarck introduit d'emble, Comme on l'a vu, un mcanisme patronal d'indemnisation, les autres lgislations europennes se limitent une garantie des ouvriers au titre de la responsabilit civile de l'employeur. Ainsi, en France, un ouvrier victime d'un accident peut obtenir rparation en mettant en jeu la responsabilit civile de l'auteur de l'accident aux termes des articles 1382 1384 du code civil. Il lui faut intenter une action judiciaire sur la base d'une preuve de la faute.

56 Trois raisons limitent la porte de la responsabilit civile. D'abord, avant que la jurisprudence admette le principe de la responsabilit du fait des choses, l'accident est considr comme anonyme, sa cause tant imputable une machine, sans faute personnelle de son propritaire. Ensuite l'accident peut tre caus par la maladresse, l'inattention ou la fatigue de la victime, notamment en raison de la longueur de la journe de travail et d'une certaine accoutumance professionnelle au danger. Enfin, mme dans les cas o la preuve de la faute peut tre apporte, l'auteur du prjudice peut se rvler insolvable. Dans de nombreux cas, le droit commun de la responsabilit civile se rvle incapable d'apporter une solution satisfaisante. Deux possibilits sont envisageables. On peut d'une part considrer que c'est la socit dans son intgralit qui tire avantage des retombes de la rvolution industrielle et donc que c'est elle d'apporter une garantie collective aux ouvriers qui sont victimes des trs nombreux accidents du travail : cette conception est l'origine de la solution allemande. On peut galement songer une solution plus dcentralise qui mette la charge des accidents du travail chacun des employeurs en contrepartie du fait que c'est lui qui tire le profit le plus direct du recours aux machines. C'est cette seconde conception qui va l'emporter en France ainsi que dans la plupart des pays europens. 2.1.2.2.1. Premier temps : la responsabilit automatique mais forfaitaire de la loi du 9 avril 1898 Le projet de loi fait l'objet d'une quinzaine d'annes de dbats vifs et laborieux pour aboutir une solution de compromis qui est favorable aux ouvriers en ce qui concerne les conditions de la responsabilit, tout en mnageant les intrts patronaux. La loi n'est applicable qu'aux entreprises industrielles. La responsabilit de l'employeur est automatique et fonde sur le risque professionnel Mais pour prendre en compte le fait que les accidents ont souvent pour origine la maladresse ou l'inattention de la victime, et donc pour pousser les ouvriers faire tous les efforts prventifs, la loi limite forfaitairement le montant de la responsabilit patronale. Dans les cas d'incapacit temporaire, la rparation du prjudice qui rsulte de la perte du salaire est une indemnit gale la moiti du salaire perdu. Au cours des dbats, il avait t envisag de donner la victime le choix entre cette responsabilit forfaitaire et le droit commun de la responsabilit civile permettant une rparation intgrale du prjudice. Considre la fois comme trop avantageuse pour les victimes et peu compatible avec le principe de la responsabilit automatique de l'employeur, cette solution est carte. Enfin le risque d'insolvabilit ventuelle du chef d'entreprise est trait par la cration de crances privilgies au profit de la victime d'un accident du travail et d'un fonds de garantie. A l'origine le projet limitait le champ d'application aux travaux dangereux lis l'utilisation de machines dans l'industrie. Il va faire l'objet d'extensions. La loi de 1898 ne fait pas rfrence au caractre dangereux : le seul fait qu'un accident se produise constitue la preuve du danger. A partir de ce principe, une srie de lois va en largir le champ d'application : -1899 accidents dans l'agriculture du fait des machines vapeur -1906 accidents dans toutes les entreprises industrielles et commerciales quil y ait ou non utilisation de machines -1914 accidents dans les exploitations forestires -1919 rparation au titre de , maladies professionnelles - 1926 tous les accidents du travail dans l'agriculture. 2.1.2.2.2. Deuxime temps : les employeurs s'assurent Confronts au risque financier de leur responsabilit personnelle, les chefs d'entreprise vont s'assurer : en contrepartie de primes verses des organismes d'assurance, ceux-ci prennent en charge les indemnits forfaitaires la charge des employeurs. Seules les trs grandes entreprises n'y recourent pas, ayant la possibilit d'taler les risques sur des effectifs trs importants. 2.1.2.2.3.Troisime temps : La loi du 31 mars 1905 tablit une relation triangulaire

57 La loi du 31 mars 1905 prolonge l'volution spontane : en change des Primes verses par les chefs d'entreprise, les organismes d'assurance deviennent les dbiteurs directs des victimes d'accidents du travail. Ultrieurement, par la loi du 30 octobre 1946 , les caisses de scurit sociale indemniseront directement les victimes en contrepartie de cotisations patronales. 2.1.2.3. La question des charges de famille La faiblesse des salaires ouvriers donne une grande acuit la question des charges de famille. Cette question renvoie une contradiction forte entre deux idologies. L'idologie librale assimile totalement le travail humain une marchandise dont la valeur doit tre fixe par la loi de l'offre et de la demande : quantit et qualit gales, il n'est ni possible, ni mme souhaitable qu'un pre de famille peroive une rmunration plus forte qu'un salari sans enfant. C'est cette conception qui continue prvaloir de nos jours dans certains pays comme les Etats-Unis. Un second courant idologique s'appuie au contraire sur les fins du salaire qui doit permettre de couvrir les besoins du travailleur et de sa famille. 2.1.2.3.1. Premier temps : un mouvement spontan du patronat A l'origine en France on assiste un mouvement spontan du patronat dans la direction du , sursalaire familial Ds les annes 1850, l'tat accorde des indemnits de vie chre, certains fonctionnaires, pres de famille nombreuse. Elles vont tre transformes en,, indemnits pour charges de famille , octroyes par certaines administrations, avant d'tre gnralises l'ensemble des fonctionnaires par la loi du 9 avril 1917. En dcembre 1860, une circulaire prvoit une indemnit quotidienne de 10 centimes par enfant de moins de dix ans aux marins ayant plus de cinq ans d'anciennet. On assiste un mouvement analogue dans les compagnies de chemin de fer. Nous devons voqu la doctrine du , juste salaire , expose par l'glise des le moyen ge. En 1891, le pape Lon 13, avec l'encyclique Rerum novarum pose le principe que le salaire doit tre suffisant pour faire vivre le travailleur et sa famille. L'ide de la modulation de la rmunration en fonction des charges de famille va tre par la suite explicite par d'autres encycliques et notamment l'encyclique Quadragesimo anno en 1931. En 1884 les tablissements Klein en Isre introduisent la notion de sursalaire familial qui va faire l'objet de multiples applications. 2.1.2.3.2. Deuxime temps : les caisses de compensation Le principe de sursalaire pose des problmes de distorsion de concurrence entre des patrons plus ou moins gnreux. Sa logique impose une dynamique d'extension puis en dfinitive d'obligation. On va retrouver la mme volution en plusieurs temps que celle que nous avons dcrite pour les accidents du travail. Les employeurs sont conduits s'assurer, en crant des caisses de compensation. En contrepartie de cotisations, qui sont un pourcentage des salaires verss, la caisse de compensation rembourse l'employeur le sursalaire familial. Le mouvement connat une rapide extension. En 1920, 6 caisses de compensation regroupant 230 entreprises qui emploient 50 000 salaris remboursent lin sursalaire qui correspond 11 500 familles. En 1930, 230 caisses de compensation regroupant 32 000 entreprises qui emploient 1 900 000 salaris remboursent un sursalaire qui correspond prs de 500 000 familles. Il se heurte toutefois deux types de rsistance. Sous l'influence des penseurs libraux, une partie du patronat lui est trs hostile. Le mouvement ouvrier est fortement rticent car il met au premier plan les revendications sur le niveau des salaires. Influencs par la doctrine sociale de l'glise, les syndicats chrtiens y sont trs favorables. En revanche la CGT et la CGTU font preuve d'une grande hostilit. A son congrs national de 1929, la CGT prcise ainsi dans une de ses motions : invent par le patronat au cours de sa lutte contre les organisations ouvrires, le sursalaire constitue un danger. Il aide, par incidence, l'avilissement des salaires et risque dopposer, dans leurs revendications, les ouvriers chargs de famille leurs autres camarades Elle se prononce en revanche pour la cration d'allocations familiales qui constitueraient un droit social indpendant du travail : toutes les circonstances, comme la maladie, l'accident ou le chmage, qui privent

58 le travailleur de son salaire, ne doivent pas avoir pour consquence de priver sa famille de ses allocations familiales. 2.1.2.3.3. Troisime temps : l'obligation du sursalaire Si les caisses de compensation permettent un talement des charges sur leurs adhrents, leurs cotisations faussent la concurrence l'avantage des employeurs qui en refusent le principe. A partir d'une certaine extension, l'obligation va de soi, et la gnralisation est rclame par les patrons qui cotisent. La loi du 11 mars 1932 rend obligatoire pour les employeurs de l'industrie et du commerce l'affiliation des caisses de compensation agres qui versent des allocations familiales, compter du premier enfant. Nous dcrirons ci-dessous l'volution du systme. Il convient de signaler les deux lments suivants : si la loi utilise bien l'expression d'allocations familiales, celles-ci restent trs dpendantes de leur origine historique en tant que sursalaire et le chmeur perd simultanment le salaire et les allocations ; si la loi dtermine des montants minimaux pour les allocations, les cotisations varient fortement d'une caisse l'autre, en l'absence de mcanisme de compensation l'chelle interprofessionnelle. L'approche bismarckienne constitue une volution historiquement trs intressante, axe sur ce que l'on dsigne l'poque par la question ouvrire. Dans un souci de cohsion nationale, son promoteur introduit une remise en question des dogmes libraux tout en contrebattant la pousse des thmes d'inspiration socialiste. Elle vise apporter une solution l'tat d'inscurit conomique dont ptit une classe ouvrire, dont les effectifs se dveloppent trs rapidement, et qui tire l'intgralit de son revenu de la location de sa force de travail. On parle d'assurances sociales car, au-del des soins, il s'agit en fait d'un mcanisme d'assurance du salaire face aux diverses circonstances qui empchent d'obtenir un salaire en contrepartie d'un travail, avec des cotisations et des prestations proportionnelles ce salaire. Jumel au principe du plafond d'affiliation, le faible niveau des salaires ouvriers fait que ces prestations n'ont pour effet que d'assurer un minimum alimentaire. La loi allemande de 1889 sur l'assurance vieillesse prvoit d'ailleurs une pension minimale la charge du budget de l'tat. L'approche bismarckienne est bien adapte la situation qui prvaut l'poque : en raison de la rvolution industrielle, cette situation est lie une co ncidence historique entre l'ensemble des ouvriers et l'ensemble des indigents. Lorsque, avec le temps, ces deux ensembles vont se dissocier, les principes de la protection sociale vont se retrouver confronts un dilemme, assurance sociale des salaires ouvriers ou scurit sociale de l'ensemble de la population. La solution retenue, variable selon les pays, est susceptible de modifier fortement le centre de gravit de la protection sociale, ainsi que ses modalits de mise en uvre. 2.1.3. L'approche bvridgienne et la scurit sociale En un peu moins d'un demi-sicle, des annes 1880 aux annes 1920, sont mis en place des systmes d'assurances sociales au bnfice des salaris complts par diverses mesures d'assistance. Au cours des annes 1930, apparaissent des innovations qui ne correspondent plus aux principes et aux modalits de l'approche bismarckienne. Ainsi la Nouvelle Zlande met en place en 1938 un systme que l'on peut qualifier d'impt ngatif, qui est une forme de systmatisation de l'assistance. 2.1.3.1. L'amorce du renouvellement des conceptions Au cours des annes 1930, deux innovations importantes se produisent : la premire, aux Etats-Unis, ouvre une large brche, sous l'effet de la crise conomique, dans le systme intgralement libral prexistant ; la seconde conduit la France, en raison du dclin dmographique, procder l'extension des allocations familiales qui dclasse la notion traditionnelle de sursalaire. 2.1.3.1.1. Aux Etats-Unis, le social security act de 1935 Jusqu'aux annes 1920, le systme conomique et social amricain repose sur un principe exclusivement libral. La crise des annes 1930 bouleverse compltement la socit amricaine avec un chmage qui atteint 6 millions de personnes la fin de 1930, 15 millions la fin de 1932 et qui gnre une misre considrable. Dans la tradition amricaine et dans l'esprit du prsident Hoover, la prise en charge de la

59 misre est de la comptence des gouvernements locaux, tats fdrs, comts ou municipalit. Elle ne peut tre une comptence de l'tat fdral. Le candidat dmocrate Franklin Roosevelt est largement lu en novembre 1932, sur la base d'un programme qui introduit une doctrine nouvelle aux Etats-Unis, le welfare state. Il dfinit le principe de la libration du besoin (Freedom from want) selon lequel une personne dans le besoin ne peut pas tre une personne libre. Il se trouve confront une socit dsarticule par la crise et il estime qu'il est de la responsabilit de l'tat fdral de ramorcer la pompe. Par la politique de new deal il met en place un ensemble d'actions coordonnes, dans le domaine conomique ainsi que dans le domaine social avec le social security act du 14 aot 1935. Mme si elle comporte des lacunes, cette loi est un jalon important dans l'histoire de la protection sociale car elle introduit pour la premire fois dans le langage lgislatif l'expression de scurit sociale.. Conformment au principe fdral de l'organisation institutionnelle amricaine, la loi respecte l'autonomie des tats fdrs : elle instaure un ensemble de subventions, finances par le budget fdral, destines aux tats fdrs qui mettent en place, selon un cahier des charges, un systme d'indemnisation du chmage ou diverses modalits d'assistance aux catgories les plus dmunies : vieillards avec l'old age assistance (oaa), familles ayant des enfants charge avec les aids to dependent children (adc), veuves, aveugles... Elle institue galement, au niveau fdral, une assurance vieillesse, l'old age and survivance insurance (oasi) destine aux salaris, et dont le financement est assur par des cotisations proportionnelles aux salaires qui se partagent entre le bnficiaire et son employeur. Si la loi n'introduit gure d'originalits par comparaison avec les lgislations sociales de lEurope continentale de l'poque, l'ensemble du dispositif mis en place par Roosevelt prsente toutefois un grand intrt historique, dans la mesure o il conjugue des mesures qui garantissent des ressources minimales aux catgories sociales frappes par la crise, tout en aspirant, dans une optique keynsienne avant la lettre, une distribution de pouvoir d'achat susceptible de relancer l'conomie. En opposition totale avec les principes libraux de l'conomie classique, on admet ainsi que l'efficacit conomique n'est pas en contradiction avec les exigences de la solidarit. Axe sur l'ide d'apporter un lment de rponse la crise conomique, la loi cl 1935 comporte une grande lacune dans la mesure o elle ne comporte aucune mesure d'assurance maladie obligatoire. Aujourd'hui encore, l'accs des salaris l'assurance maladie relev du domaine conventionnel. D'immenses mutuelles se sont dveloppes, les blue, la,, croix bleue , pour les dpenses mdicales, le , bouclier bleu pour les dpenses hospitalires. Seuls les ncessiteux et les plus dfavoriss, retraits et handicaps, possdent depuis 1965 une couverture nationale avec le medicare et le medicaid. Actuellement prs de 37,5 millions d'amricains ne disposent daucune couverture au titre de la sant et 40 millions de salaris ont une couverture trs insuffisante. Malgr la meilleure mdecine du monde et 14 % du Pib consacrs la sant en 1995, les Etats-Unis se retrouvent au 16e rang mondial pour l'esprance de vie et au 23e rang pour la mortalit infantile. Aux Etats-Unis on est encore une maladie de la pauvret . 2.1.3.1.1.2. En France, le code de la famille de 1939 Comme nous l'avons vu, la loi du il mars 1932 gnralise les sursalaires en allocations familiales ait bnfice des salaris du commerce et de l'industrie. Comme envisag ds 1932, un dcret de 1930 tend le bnfice des prestations familiales aux salaris agricoles. A partir du milieu des annes 1930, la population franaise dcline, les dcs l'emportant sur les naissances : une faible fcondit s'ajoute le phnomne des gnrations creuses nes pendant la guerre qui arrivent l'ge d'avoir des enfants. Les gouvernements mnent des politiques natalistes qui, ds lors qu'elles dcoulent de proccupations d'ordre dmographique, ne peuvent plus concerner une seule classe sociale. Comme le dit le prsident du conseil Daladier un pays dsert ne petit tre un pays libre. Ds 1938, des dcrets unifient les barmes des allocations familiales et en largissent le bnfice aux exploitants agricoles et exploitants ruraux exonrs de l'impt sur le revenu. Le dcret-loi du 22 juillet 1939, dit code de la famille tend le droit aux allocations familiales aux actifs non salaris et aux salaris pendant les priodes d'inactivit force. Les notions d'allocations et sursalaire se retrouvent dissocies : une politique nationale de la famille succde aux efforts initiaux en faveur des

60 seuls salaris. Toutefois, fruit de l'histoire, la modalit de financement par cotisations patronales, issue de la notion de sursalaire, survit cette dissociation. On voit donc se dvelopper, au cours des annes 1930, diffrents lments qui remettent en cause l'approche bismarckienne : reposant exclusivement l'origine sur les relations entre employeurs et salaris, le centre de gravit de la protection sociale se dplace dans la direction de politiques nationales : la gnralisation de certaines prestations l'intgralit de la population est amorce. 2.1.3.2. La rvolution beveridgienne 2.1.3.2.1. Le rapport Beveridge En 1941, le gouvernement anglais confie une commission prside par William Beveridge, la mission de prparer une rforme du systme de protection sociale. Rendu public le ler dcembre 1942, le rapport intitul social insurance and allied services marque une date fondamentale dans l'histoire de la protection sociale, ainsi que l'avnement de la scurit sociale. L'approche de Beveridge est directement influence par la pense rooseveltienne de la libration du besoin et par la thorie de Keynes dont il a t llve : une redistribution plus galitaire des revenus peut exercer un effet favorable sur la rduction de l'pargne inemploye, cause du sous emploi ; organise et planifie, la lutte contre l'indigence rejoint ainsi l'objectif de plein emploi. S'appuyant sur les exemples des lgislations sudoises et no-zlandaises et aprs avoir procd une analyse critique du systme britannique existant, Beveridge propose un modle qui repose sur les trois principes des trois u universalit, unicit, uniformit. 2.1.3.2.2. Les dclarations internationales et les conceptions de la protection sociale Pendant et la suite de la seconde guerre mondiale, de multiples dclarations internationales reconnaissent ou affirment les responsabilits des pouvoirs publics en matire de protection sociale. Il s'agit notamment de la charte de l'atlantique signe par Roosevelt et Churchill le 12 aot 1941, de la dclaration de Philadelphie du 10 mai 1944 qui rnove la charte de l'organisation internationale du travail (OIT). Sur la base d'un droit la scurit sociale, l'OIT va adopter la convention n' 102 concernant la , norme minimale de scurit sociale tandis que le conseil de lEurope entreprendra l'laboration d'un code europen de scurit sociale selon des normes adaptes au niveau du dveloppement conomique et social des pays europens. Il convient surtout de signaler la dclaration universelle des droits de l'homme adopte le 10 dcembre 1948 par l'assemble gnrale des nations unies qui pose dans son article 22 le principe selon lequel toute personne a, en tant que membre de la socit, droit la scurit sociale. Par ailleurs l'article 25 indique que toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa famille. Elle a droit la scurit en cas de chmage, de maladie, d'invalidit, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indpendantes de sa volont On voit ainsi apparatre deux droits aux contenus diffrents : un droit un niveau de vie suffisant et un droit une protection contre des risques numrs. Nous avons vu que l'approche bismarckienne tait une rponse la question de l'intgration de la classe ouvrire dans la cohsion sociale, dans une situation historique particulire de co ncidence de l'ensemble des indigents et de l'ensemble des ouvriers. La dissociation progressive de ces deux ensembles aboutit une question fondamentale quant au centre de gravit de la protection sociale, qualit de travailleur ou qualit d'indigent que la dualit de l'origine du droit la scurit sociale spare nettement. On se trouve alors face deux conceptions diffrentes. La premire conception est dite bismarckienne, commutative, assurantielle, professionnaliste ou continentale. Cette conception est appele commutative - parce que le fait gnrateur du droit la protection sociale est l'apport du travailleur la socit par son activit professionnelle. Cet apport en est le fondement et la condition, sa rmunration est l'instrument de mesure des droits qui lui sont reconnus.

61 Selon une perspective assurantielle, le travailleur a droit pendant les priodes d'inactivit force un revenu de remplacement proportionnel au revenu remplac, en contrepartie de cotisations professionnelles elles-mmes proportionnelles ce revenu. L'origine historique de cette conception la fait reposer sur une base professionnelle. Deux principales diffrences par rapport l'approche bismarckienne originelle doivent tre signales : d'abord la disparition de la notion de plafond d'affiliation et ensuite une tendance l'extension de la protection sociale aux catgories professionnelles non salaries : les travailleurs indpendants vont ol-)tenir de bnficier de rgimes professionnels, avec toujours la relation commutative entre leur apport la socit par leur activit professionnelle et les droits qu'ils acquirent : droits revenus de remplacement et cotisations professionnelles proportionnelles aux revenus tirs de l'activit professionnelle. Trs diffrente dans son principe, la seconde conception est dite beveridgienne, distributive, universaliste on atlantique. Dans la perspective trace par Beveridge, le fondement du droit la protection sociale est l'existence mme de l'individu que la socit a le devoir de mettre l'abri du besoin selon un principe , distributif ,. Cette perspective se traduit par des rgimes universels et uniformes. Ils peuvent utiliser des techniques d'assurances avec des cotisations uniformes pour des prestations uniformes. Il s'agit alors d', assurances nationales car elles ne peuvent plus reposer sur une base professionnelle. Ils peuvent aussi s'en affranchir, au moins pour certains risques, et la collectivit nationale se retrouve dbitrice directe de prestations alimentaires minimales, finances par la fiscalit. La conception distributive permet l'intgration dans la socit de tous les individus qui la composent, ainsi mis l'abri du besoin. Elle est donc, d'emble universelle. Enfin, la qualification d'atlantique ou de continentale se rfre l'aire gographique d'extension : Grande-Bretagne, Danemark, pays scandinaves, Pays-Bas... Pour la conception dite atlantique ; Allemagne, France, Belgique, Italie... Pour la zone dite continentale. 2.1.3.3. Les systmes mis en place du dualisme la mixit Dans le droit fil des multiples dclarations internationales axes sur le droit la scurit sociale , dans les pays industrialiss des systmes de protection sociale sont adapts et vont connatre un grand essor pendant les trente glorieuses. 2.1.3.3.1. Les facteurs de renouvellement A l'issue de la guerre, le paysage politique des diffrents pays europens est largement transform par une nette pousse gauche des opinions publiques. Les formations politiques conservatrices, inconditionnellement librales, se retrouvent affaiblies ou dconsidres. Des forces nouvelles se manifestent, influences par le message beveridgien. De concept purement politique, la dmocratie devient conomique et sociale. Toutes les classes sociales ont t frappes par la guerre. En ruinant les pargnants, les dprciations montaires rendent caducs les modes traditionnels de prvoyance individuelle. La situation pcuniaire des personnes ges est particulirement proccupante. Dans tous les pays europens le capital humain a t profondment affect par la guerre : sous-alimentation, manque de soins, invalides... Un grand effort s'impose en ce qui concerne la sant. Nous avons vu qu l'origine le principe des assurances sociales bismarckiennes n'avait t introduit qu'en direction du proltariat ouvrier, dans la limite d'un plafond d'affiliation. Les classes aises n'y voyaient qu'une institution strictement ouvrire et ne pouvaient envisager d'en revendiquer le bnfice. Le contexte de la fin des annes 1940 est cet gard compltement diffrent : le cot de la sant connat une forte croissance ; en matire de vieillesse la permanence de l'inflation annihile l'efficacit de l'pargne individuelle. Beveridge considrait comme dgradante la notion e tests of means. Mme dans les pays qui continuent se placer dans une perspective bismarckienne, la notion de plafond d'affiliation disparat. 2.1.3.3.2 L'adaptation et la mise en place des systmes de protection sociale

62

Les diffrentes lgislations mises en place correspondent une nette dichotomie entre deux directions antithtiques, la direction bismarckienne, commutative, professionnaliste et la direction beveridgienne, distributive, universaliste. La philosophie de Beveridge trouve sa traduction concrte, partir de 1945, au Royaume-Uni qui met en application la quasi-intgralit de ses propositions avec la loi de 1945 sur les allocations familiales, les lois de 194 sur les accidents du travail, les assurances sociales nationales et le service national de sant, la loi de 1948 concernant l'indigence. Elle se rpand progressivement dans les pays de culture britannique ainsi que dans les pays scandinaves, le Danemark, les Pays-Bas. En Allemagne, le gouvernement du chancelier Adenauer conserve, en les adaptant, les lgislations prexistantes qui sont videmment bismarckiennes. En France, fortement influenc par le rapport Beveridge, le conseil national de la rsistance adopte, le 15 mars 1944, un programme conomique et social qui prvoit notamment , un plan complet de scurit sociale, visant assurer tous les citoyens des moyens d'existence, dans tous les cas o ils sont incapables de se les procurer par le travail, avec une gestion appartenant Aux reprsentants des intresss et de l'tat ,. Dans cette optique la constitution, dfinitivement adopte le 27 novembre 1946, introduit dans son prambule la reconnaissance d'un droit la scurit sociale. Celui-ci sera ultrieurement repris par le prambule de la constitution du 4 octobre 1958. Le texte fondateur est l'ordonnance du 4 octobre 1945, qui pose le principe de l'unicit et de la gnralit, notamment dans son article premier. il est institu ne organisation de la scurit sociale, destine garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de rduire ou supprimer leur capacit de gain, couvrir les charges de maternit et les charges de famille qu'ils supportent ( .. ). Des ordonnances ultrieures procderont l'harmonisation des dites lgislations et pourront tendre le champ d'application de l'organisation de la scurit sociale des catgories nouvelles de bnficiaires et des risques ou prestations non prvus par les textes en vigueur. Elle instaure un rgime gnral ayant vocation protger les salaris du commerce et de l'industrie pour l'ensemble des risques couverts par les assurances sociales ainsi que les membres des professions non salaries sur le plan des charges de famille et ultrieurement pour les autres risques. Cependant, l'article 17 admet la survie provisoire des rgimes spciaux existants et la survie dfinitive d'un rgime agricole. L'ordonnance pose galement le principe de l'unicit des caisses grant le rgime gnral, chapeautes par une caisse nationale de scurit sociale. Toutefois, titre provisoire ds 1946, puis titre dfinitif en 1949, les caisses d'allocations familiales deviennent autonomes. En 1967 une ordonnance sparera la gestion des branches du rgime gnral en trois caisses nationales, la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF). Trois lois fondamentales mettent en place, en 1946, les principes dfinis par l'ordonnance de 1945. La loi du 22 mai 1946 prvoit l'assujettissement obligatoire de tout franais rsidant sur le territoire. La loi du 22 aot 1946 accorde le bnfice des prestations familiales la quasi-totalit de la population. Enfin la loi du 13 septembre 1946 acclre le mouvement en fixant au 1 r janvier 1947 la date de mise en application de l'assurance vieillesse tendue toute la population active. Conformment aux orientations du programme du conseil national de la rsistance, les textes de base de 1945 et 1946 posent donc clairement les principes de l'unicit et de la gnralit, la seule exception du rgime propre l'agriculture. Cependant, en raison de multiples rapports de force, l'unification va faire place une mosa que de rgimes aux multiples lacunes interstitielles et la gnralisation ne sera acquise qu'en 1978. L'explication rside principalement dans trois sortes de considrations qui rsultent des attitudes des bnficiaires des rgimes spciaux, des professions indpendantes et du patronat. Les ressortissants des rgimes prexistants, fonctionnaires, militaires, mineurs, marins, lectriciens, gaziers, etc. Souhaitent conserver leurs avantages acquis et leur organisation propre. Les cadres de l'industrie et du commerce dsirent le maintien de leurs propres caisses de retraite complmentaire. Aprs une attitude ngative, les professions indpendantes admettent le principe de caisses autonomes, dans le cadre de la solidarit professionnelle. Enfin le patronat, sans se livrer une opposition frontale aux principes de la scurit sociale, dfend l'ide d'un morcellement de caisses plus proches des assurs, facilitant une

63 meilleure adaptation la diversit des questions rsoudre et limitant du mme coup les risques de l',, tatisation. Ds l'origine, le dcret du 8 juin 1946 prennise les rgimes spciaux en renonant l'affirmation de leur caractre provisoire : les perspectives d'unification cdent devant les corporatismes. La loi du 17 janvier 1948 institue quatre rgimes autonomes d'assurance vieillesse pour les non-salaris. Enfin de multiples rgimes autonomes d'assurance maladie vont tre crs pour les non-salaris. En dfinitive, en dpit de la clart des principes affichs par l'ordonnance du 4 octobre 1945, le systme franais de protection sociale devient un vritable labyrinthe et reste un mcanisme d'inspiration bismarckienne base professionnelle, pour ne pas dire corporatiste. Fruit d'une gestion laborieuse, il constitue un dispositif d'une il complexit extravagante une mosa que peu favorable la comprhension et la transparence, dont l'extension va se raliser dans l'incohrence et le tumulte 2.1.3.3.3. L'volution vers la mixit Dans les pays du courant atlantique le caractre uniforme et gnralis de prestations de base caractre alimentaire a pour consquence leur modicit, amplifie avec le temps par les difficults conomiques et financires et l'inflation. Or chacun peut souhaiter disposer, au cours des priodes d'inactivit force, de revenus en rapport avec ceux obtenus pendant les priodes d'activit. Il existe donc une marge disponible d'autant plus leve que les prestations de base sont faibles par rapport aux revenus provenant de l'activit professionnelle. Dans l'esprit de Beveridge, il appartient aux intresss de recourir individuellement aux mcanismes volontaires que peuvent leur offrir les compagnies d'assurances ou un systme mutualiste. Au-del de cette possibilit, le Royaume-Uni, par exemple, introduit pour les salaris, au cours des annes 1960, des prestations de vieillesse, chmage ou maladie proportionnelles aux gains qui s'ajoutent aux prestations de base. C'est ainsi que, en matire de retraites, une rforme de 1973 gnralise des rgimes complmentaires d'entreprise, avec des cotisations et des pensions proportionnelles aux gains, en crant par ailleurs un rgime complmentaire suppltif public. En 1978 est instaur le state earnings related pension scheme (SERPS), avec une clause de contracting out qui en exonre les salaris qui bnficient de prestations d'entreprise comparables celles qu'octroie le SERPS. En sens inverse les pays bismarkiens sont conduits instaurer des minima sociaux c'est- - dire des prestations garantissant un revenu minimum des catgories spcifies, ces prestations ouvrant par ailleurs droit l'assurance maladie. Les systmes commutatifs introduisent, en effet, une liaison inluctable entre l'acquisition de droits et un emploi salari ou une activit professionnelle, qui est l'origine d'importantes lacunes. On assiste ainsi la constitution de systmes mixtes associant solidarit professionnelle et solidarit nationale. 2.2. Quelle action conomique et sociale pour demain ? 2.3. Conclusion dbat : Ltat providence est il encore en crise ?