Ministeno de Administraciones Pubhcas

Boletin Oficial del Estado

Instituto Nacional de Administracion Publica
I SBN 84-340-0972-2
788434
AG
ESTUD.
24
0097 <-.
P.V.P. 840 Ptas.
( I VAi ncl ui do)
I
Ministerio
de
Administraciones
Publicas
Estudios
OCDE
LA ETICA
EN EL SERVICIO
PUBLICO
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F o M CH D
4
M I N I ST E RI O DE LA P RE SI DE N CI A
B O L E T I N O F I C I A L DEL E S T A D O
e '10,038
LA TICA EN EL SERVICIO PBLICO
Cuestiones y prcticas actuales
ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN
Y EL DESARROLLO ECONMICO
LA TICA
EN EL SERVICIO
PBLICO
Cuestiones y prcticas actuales
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA
MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
BOLETN OFICIAL DEL ESTADO
Madrid. 1997
Coleccin: ESTUDIOS
Public management ocassional papers. Nm. 14
Primera edicin: Noviembre, 1997
OCDE
De la versin espaola: INAP
Edita: Ministerio de Administraciones Pblicas, Secretara General Tcnica, Instituto Nacional
de Administracin Pblica y Ministerio de la Presidencia. Boletn Oficial del Estado
NIPO (BOE): 007-97-072-5.
NIPO (MAP): 326-97-014-5.
NIPO (INAP): 329-97-015-2.
ISBN: 84-340-0972-2.
Depsito legal: M-42674/1997
IMPRENTA NACIONAL DEL BOLETN OFICIAL DEL ESTADO
Avda. de Manoteras, 54. 28050 Madrid
Los Public Management Occasional Papers son informes
especializados elaborados para el Comit de Gestin Pblica de
laOCDE.
El comportamiento tico en los servicios pblicos es una
condicin sine qua non para el buen gobierno. Sin embargo, los
titulares de los medios de comunicacin que denuncian escn-
dalos o incluso actos de corrupcin en varios pases de la
OCDE han alimentado la preocupacin sobre la relajacin de
los criterios de la actuacin pblica. Cmo pueden los gobiernos
garantizar el mantenimiento de la buena conducta en el servicio
pblico, especialmente en pocas de cambio?
Este informe analiza el tratamiento de las cuestiones ticas
y de comportamiento en el servicio pblico de nueve pases de
la OCDE. Se estudian las tensiones actuales, incluidas las deri-
vadas de las reformas en la gestin pblica, y se resaltan las ini-
ciativas ticas. Se definen los siguientes elementos integrantes
de la infraestructura tica: compromiso poltico; marco legal
eficaz; mecanismos eficaces de rendicin de cuentas; cdigos
de conducta efectivos; actitud de apoyo al servicio pblico y
una sociedad civil activa que desempee el papel de vigilante
de los funcionarios.
La confianza ciudadana en la Administracin y el xito de
las reformas de la gestin pblica dependern de que la moder-
na gestin pblica tome en consideracin los aspectos ticos
junto a los econmicos y a los de eficiencia y eficacia.
7
ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN
Y EL DESARROLLO ECONMICO
En virtud del artculo 1. Q de la Convencin finnada en Pars el 14 de diciembre
de 1960, y que entr en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) tiene por objeto promover las pol-
ticas dirigidas a:
- lograr la ms fuerte expansin posible de la economa y del empleo y a
aumentar el nivel de vida en los pases miembros, manteniendo la estabilidad
financiera y contribuyendo as al desarrollo de la economa mundial;
- contribuir a una sana expansin econmica tanto en los pases miembros
como en los no miembros, con miras al desarrollo econmico;
- contribuir a la expansin del comercio mundial sobre una base multilateral y
no discriminatoria confonne a las obligaciones internacionales.
Los pases miembros originales de la OC DE son: Alemania, Austria, Blgica,
Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda,
Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Tur-
qua. Los pases que siguen a continuacin se hicieron posterionnente miembros por
adhesin, en las siguientes fechas: Japn (28 de abril de 1964), Finlandia (18 de enero
de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), Mxi-
co (18 de mayo de 1994), Repblica Checa (21 de diciembre de 1995), Hungra (7 de
mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre de 1996) y Repblica de Corea (12 de
diciembre de 1996). La Comisin de las Comunidades Europeas participa en los tra-
bajos de la OCDE (artculo 13 de la Convencin de la OCDE).
8
NDICE
Pgina
PRESENTACIN 11
PRLOGO......................................................... 17
AGRADECIMIENTOS ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
RESUMEN......................................................... 21
1. INTRODUCCIN .............................................. 27
Il. FACTORES DE INFLUENCIA EN LA TICA Y LA CONDUCTA EN EL
SER VICIO PBLICO ........................................... 39
IlI. LA INFRAESTRUCTURA TICA: FUNCIONES Y COMPONENTES. . . . 57
IV. ACCIONES Y REACCIONES: LTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIN
TICA..... ........ ................ .... ....................... 93
V. TENDENCIAS y ENFOQUES: ORIENTACIONES COMUNES EN LA GES-
TIN TICA .................................................. 109
VI. DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS: IMPLICACIONES PARA LA
GESTIN TICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
BIBLIOGRAFA .................................................... 129
9
PRESENTACIN
Cualquier aproximacin sincera a la realidad de las Admi-
nistraciones pblicas de nuestros das debe comenzar por asu-
mir el hecho de que stas son objeto de un debate siempre abier-
to e inacabado. Somos, por ello, conscientes de que el momento
de trnsito en el papel del poder pblico, que estamos viviendo,
se viene prolongando ya el tiempo suficiente para considerar el
cambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad
de adaptarse a l como un autntico rasgo definitorio del Estado
y la Administracin modernos.
Si, como afirma BRAIBANT, podemos definir la moderniza-
cin administrativa como una puesta al da permanente de la
Administracin en funcin de las exigencias del momento y del
lugar, concluiremos que la modernizacin es un proceso siem-
pre inacabado. En este sentido, hoy los servidores pblicos se
encuentran -nos encontramos- en medio de una tensin que
nos lleva a asumir las funciones y responsabilidades que la
sociedad demanda, contando con unos recursos cada vez ms
limitados.
Pero la necesidad, que todos asumimos, de dotar al aparato
administrativo de la flexibilidad suficiente para responder a los
cambios en las demandas de la sociedad, nos obliga, tambin, a
reforzar los puntos de referencia, los criterios y los valores que
han de iluminar el camino por el que transitamos.
Precisamente en este contexto, como reconoce DOBEL, es
bsica la integridad personal en el ejercicio de la funcin pbli-
ca, sobre todo en el marco de la discrecionalidad administrativa
al tener que elegir entre varias posibilidades. En estos casos, la
sensibilidad frente a las demandas sociales y un concepto de lo
pblico en su sentido ms cabal constituye una manifestacin
no pequea de lo que son los valores del servicio pblico.
11
Ni que decir tiene que, en un Estado democrtico, el conte-
nido de estos valores referenciales no puede ser otro que el res-
peto y la promocin de los derechos fundamentales y del con-
junto de principios constitucionales que arropan la nacin
moderna del servicio pblico que para ROHR, recoger unos
valores permanentes, que siempre han de acompaar a la activi-
dad pblica.
En efecto, los valores democrticos son, como seala DEN-
HART, elementos configurados del ethos de la Administracin
pblica, entendiendo por tica pblica esa seal identificadora
de la funcin pblica que se caracteriza por el servicio pbli-
co o, ms gratificante, por el servicio al pblico, que son
dos manifestaciones de la misma disposicin general en la
medida que se orienta a la consecucin del bien comn. Pues
bien, quizs una de las causas que explique el deterioro que
podemos identificar en el ejercicio de estos valores estribe en
que los valores democrticos y los burocrticos no han sido
integrados dentro de una tica de la Administracin pblica.
La realidad descrita justificara, por s sola, el hecho de que
la tica pblica haya pasado hoya ocupar un lugar destacado en
las reflexiones sobre la reforma y la modernizacin administra-
tiva. Hoy en da, el inters por la tica de los servidores pbli-
cos ha dejado de ser una preocupacin meramente acadmica
para pasar a ser una manifestacin de la sensibilidad de los ciu-
dadanos y de sus Gobiernos hacia estos temas. A ello hay que
sumar, sin embargo, la presencia en el debate social de una pre-
ocupacin creciente por el respeto a los principios ticos en las
actuaciones pblicas, preocupacin que, a menudo y desgracia-
damente, est justificada en la existencia de ciertas prcticas
que empaan la percepcin ciudadana sobre el buen hacer de la
gran mayora de los servidores pblicos, tanto en Espaa como
en el resto de los pases democrticos. El efecto de las conduc-
12
tas carentes de tica se traduce en una especial frustracin para
los ciudadanos cuando stas tienen su origen o su fundamento
en el poder poltico o en instancias pblicas. Frente a ellas, la
conciencia tica de la funcin pblica debe asumir el papel pro-
tagonista que le corresponde. Los funcionarios deben aspirar a
la mejora no slo de la calidad del servicio de la sociedad, sino
deben colaborar directamente en el ejercicio de los derechos
fundamentales de todos los ciudadanos. Para ello deben contar
con un elevado nivel de sensibilidad colectiva que se asienta,
sin duda, sobre bases ticas.
y es que, en mi opinin, el reto que tiene planteada la tica,
hoy y siempre, es, no slo su aplicacin y divulgacin, sino,
sobre todo, su interiorizacin por las personas concretas, su
ejercicio a travs de las virtudes morales. Por eso, como seala
ARANGUREN en relacin con la funcin que tiene la tica pbli-
ca en la potenciacin de lo pblico, en la prctica, la forma ms
poderosa de hacer esta tendencia real es que cada miembro de
la burocracia la haya interiorizado de alguna manera. En este
sentido, el simple enunciado de los principios ticos, como
reconoce certeramente PAVLAK, no produce, sin ms, el resulta-
do buscado. Hace falta una interiorizacin de los valores y prin-
cipios y un ejercicio reiterado por parte de todos los miembros
de la organizacin administrativa sin excepcin.
Para colaborar en esta lnea de difusin e interiorizacin, el
documento que hoy presentamos nos da una visin panormica
y sistemtica de la presencia de la tica pblica en los procesos
de reforma administrativa de nueve pases, pertenecientes a la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
Para ello, el Servicio de Gestin Pblica de esta Organizacin
ha elaborado un interesante estudio comparado, que analiza de
qu manera los distintos pases afrontan, desde puntos de parti-
da organizativos distintos y culturas diferentes, la necesidad de
13
garantizar el respeto a los valores ticos en la actuacin admi-
nistrativa y las dificultades que stos encuentran para prevale-
cer sobre otros condicionantes.
Llamo la atencin del lector, por su inters, sobre algunos
aspectos culturales que recoge este trabajo, en especial los rela-
cionados con el entorno de la actividad administrativa y su
influencia en la presencia de problemas ticos. Se sistematizan
as los rasgos de una tensin que afrontan todas las Administra-
ciones Pblicas, obligadas a asumir las funciones y responsabi-
lidades que la sociedad demanda, contando, al mismo tiempo,
con recursos cada vez ms limitados, instrumentos de gestin
cada vez ms flexibles y poderes decisorios cada vez ms des-
centralizados. El aumento de los poderes de apreciacin y del
uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones, los nuevos
instrumentos de gestin pblica que adoptan formas mercanti-
les y la utilizacin, a menudo ineludible, de intereses privados
para cumplir fines pblicos, completan este cuadro descriptivo
del entorno en el que nos movemos.
Lo cierto es que estas circunstancias, que, por s solas,
no tienen por qu crear problemas ticos de la Administra-
cin y el sector pblico, s pueden acrecentar ciertos riesgos
de que los gestores pblicos pierdan de vista, en algn
momento, el fin al que sirven y, en todo caso, estn multipli-
cando las ocasiones en las que se sita a los servidores del
Estado, sometidos a menos controles frente a poderosos con-
flictos de inters.
El presente trabajo tiene, adems, el valor de ponerlos en
contacto con las distintas interpretaciones que admiten concep-
tos como la infraestructura tica de la Adnnistracin o la ges-
tin de la tica pblica, como el conjunto de instrumentos y
procedimientos destinados a superar, desde una ptica actual,
las posibles contradicciones entre los sistemas tradicionales de
14
control de la actividad de los servidores pblicos, las funciones
que stos tienen hoy encomendadas y los valores que estamos
obligados a preservar.
Finalmente, desde la ptica del anlisis tico de las con-
ductas pblicas y de la racionalidad administrativa, resulta
destacable comprobar cmo existe una gran homogeneidad
de los valores que integran la tica del servicio pblico en
todos los pases que afrontan su regulacin, hasta el punto
que podramos hablar incluso, de unos valores universales de
la tica pblica.
Con la publicacin de este documento, el Ministerio de
Administraciones Pblicas pretende incluir un nuevo elemento
de reflexin en el debate sobre la tica pblica en Espaa, a la
vez que incorporar las experiencias de otros pases al desarrollo
de nuestra poltica de promocin y desarrollo de los valores ti-
cos en las Administraciones pblicas, en la que ocupa un lugar
decisivo la formacin de los empleados pblicos. Algunos
pasos se han dado ya en este sentido, a los que seguirn otros,
en un futuro muy prximo.
Madrid, 1 de mayo de 1997
JAIME RODRGUEZ-ARANA MuoZ
Catedrtico de Derecho Administrativo
Subsecretario de Administraciones Pblicas
15
PRLOGO
Este informe es fruto de un estudio realizado por el Servi-
cio de Gestin Pblica de la OCDE sobre el tratamiento de las
cuestiones ticas y de comportamiento en el servicio pblico de
los pases miembros seleccionados. Est basado en un anlisis
de informes nacionales elaborados por Australia, Finlandia,
Mxico, los Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal,
el Reino Unido y los Estados Unidos.
Ha sido elaborado por Sally Washington, del Servicio de
Gestin Pblica, y Elia Armstrong, asignada por la Canadian
Privy Council Office.
El informe ha sido revisado por el Comit de Gestin Pbli-
ca de la OCDE y se publica bajo la responsabilidad de su Secre-
tario general.
17
AGRADECIMIENTOS
El Secretario desea expresar su agradecimiento a los auto-
res de los nueve informes nacionales: Mike Jones, Comisin de
Servicio Pblico y Proteccin de Mritos, Australia; Kirsi
ijliHi y Tarja Hyvonen, Ministerio de Hacienda, Finlandia;
Jos Octavio Lpez Presa, Ministerio de Control y Desarrollo
Administrativo, Mxico; Johan Maas, Ministerio del Interior,
Pases Bajos; Comisin de Servicios del Estado, Nueva Zelan-
da; Odd Bs;hagen y Oystein Blymke, Ministerio de Administra-
cin, Noruega; Andrew Whetnall, Oficina del Gabinete, Ofici-
na de Servicio Pblico, Reino Unido; y Stuart Gilman, Oficina
de tica del Gobierno, Estados Unidos. Tambin agradecemos
a Alexandra Mills su continuo asesoramiento a lo largo de todo
el proyecto.
19
RESUMEN
Los pases de la OCDE estn preocupados por la prdi-
da de confianza en las administraciones. El denominado dficit
de confianza ha venido alimentado por escndalos muy
aireados por los medios de comunicacin, que abarcan desde
actos improcedentes de los funcionarios hasta casos de autn-
tica corrupcin. Pocos o ninguno de los pases miembros se
han librado del escndalo o de la realidad de estos hechos.
Como consecuencia, la tica y los principios de la vida pbli-
ca se han convertido en una importante cuestin pblica y
poltica.
Este informe analiza Cmo estn tratando la gestin de la
tica y el comportamiento en el servicio pblico nueve pases
de la OCDE (Australia, Finlandia, Mxico, los Pases Bajos,
Nueva Zelanda, Noruega; Portugal, el Reino Unido y los Esta-
dos Unidos). No obstante, sus conclusiones son generalmente
aplicables. El informe:
- analiza los factores de influencia en la tica y el compor-
tamiento, resaltando los derivados de los cambiantes esti-
los de gestin pblica (captulo 11);
- describe las herramientas y procesos empleados para evi-
tar reglamentariamente las conductas indeseables e
incentivar el buen comportamiento, lo que se ha denomi-
nado infraestructura tica (captulo 111);
- resume las ltimas iniciativas de carcter tico empren-
didas en los nueve pases participantes y describe las ten-
dencias y diferencias en los enfoques y estrategias (cap-
tulos IV y V), Y
- concluye con un anlisis de las tensiones potenciales
entre el viejo y el nuevo estilo de Administracin pbli-
21
ca, con sus implicaciones para la gestin de la tica y el
comportamiento (captulo VI).
Un contexto cambiante para la gestin pblica
Los funcionarios actan en un medio ambiente nuevo y
cambiante. Estn sujetos al control pblico y a exigencias cre-
cientes de los ciudadanos, al tiempo que padecen mayores res-
tricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones y
responsabilidades como consecuencia de la delegacin de fun-
ciones y la mayor discrecionalidad de gestin; la mayor comer-
cializacin del sector pblico; la cambiante interrelacin entre
los sectores pblico y privado y los cambiantes mecanismos de
rendicin de cuentas. En resumen, estn teniendo que adoptar
nuevas formas de realizar la tarea de la Administracin pblica.
Aunque las reformas de la gestin pblica han producido
importantes resultados en cuanto a la eficiencia y eficacia, algu-
nos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscados
sobre la tica y los principios de conducta. No se pretende suge-
rir que estos cambios hayan causado un aumento de los com-
portamientos indebidos o no ticos, sino que han colocado a los
funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de obje-
tivos y con escasas directrices sobre la forma de proceder.
Puede existir, ciertamente, un desfase creciente entre los valo-
res y sistemas que han regido tradicionalmente el comporta-
miento de los funcionarios y las funciones que les son enco-
mendadas en un marco cambiante del sector pblico.
La infraestructura tica
Los distintos pases emplean una gama de herramientas y
procesos para evitar reglamentariamente los comportamientos
22
indeseables e incentivar la buena conducta. Este infonne define
los siguientes elementos integrantes de la infraestructura
tica: compromiso poltico, marco legal eficaz, mecanismos
eficaces de rendicin de cuentas, cdigos de conducta efecti-
vos, actitud de apoyo al servicio pblico, existencia de algn
organismo coordinador en materia de tica y presencia de una
sociedad civil activa (incluidos unos medios de comunicacin
perspicaces) que desempee el papel de vigilante de los actos
de los funcionarios. En ltimo tnnino, la sinergia relativa entre
los distintos componentes de la infraestructura tica depender
de las tradiciones culturales y polticas de la Administracin del
pas, de sus enfoques globales de la gestin pblica y de su his-
torial de promocin del comportamiento tico. Como cualquier
otro conjunto de herramientas de gestin, la eficacia de la infra-
estructura tica depende de que sea implantada, comprendida y
aplicada sistemticamente.
N uevas iniciativas ticas
Los nueve pases participantes en este estudio infonnan de
abundantes nuevas iniciativas en materia de tica, especialmente
en los ltimos cinco aos. Estas iniciativas se sintetizan en el ca-
ptulo V. Los enfoques de las refonnas se han clasificado en cinco
grupos principales: revisiones globales para detectar y corregir
desfases en los sistemas de gestin tica (Finlandia, los Pases
Bajos, Noruega, el Reino Unido, los Estados Unidos); replan-
teamiento de la gestin tica con respecto a las refonnas globales
de la gestin pblica (Australia, Nueva Zelanda), y como dimen-
sin de los programas de modernizacin del sector pblico (Mxi-
co, Portugal). No obstante, pese a las diferencias en impulso y
estrategia, destacan algunas pautas comunes en la gestin tica.
23
La mayora de los pases participantes han tratado de defi-
nir los valores globales que estn tratando de fomentar en el
servicio pblico y que resumimos aqu en el cuadro situado al
comienzo del captulo V. Estos valores muestran un grado nota-
ble de homogeneidad en cuanto al marco de valores persegui-
do. Y pese a la queja de que los cdigos de conducta no se com-
padecen bien con un rgimen de gestin pblica menos
reglamentista, cinco de los nueve pases han establecido nuevos
cdigos de conducta en los ltimos cinco aos, y en un sexto
pas est en fase de proyecto. Esto parece sugerir que los pases
perciben an la necesidad de definir de forma explcita, aunque
no necesariamente en detalle, el comportamiento esperado de
los funcionarios. De hecho, algunos pases tienen ahora un
amplio cdigo de conducta para todo el servicio pblico, a par-
tir del cual los distintos organismos elaboran un cdigo propio
que plasme sus objetivos y misin particulares. Tambin se
hace un mayor hincapi en la transparencia de los actos median-
te mejores mecanismos de alerta y exigencia de revelacin de
los intereses econmicos y de otro tipo por parte de los funcio-
narios. Esta atencin a una mayor orientacin (definir valores y
cdigos generales de conducta) y transparencia (mecanismos
de alerta y revelacin de intereses), en lugar de en controles
minuciosos revela tendencias generales de la gestin pblica.
Vincular la gestin tica a la gestin pblica global
Esto plantea la cuestin de cmo pueden los pases asegu-
rarse de que su infraestructura tica sea coherente con las
reformas globales de la gestin pblica y contribuya a refor-
zarlas. Las tensiones potenciales entre las nociones tradicio-
nales de Administracin pblica y las nuevas formas de ges-
tin estn comenzando a salir a la luz. Por ejemplo, la
24
reduccin de las reglas y controles aumenta las oportunidades
de cometer errores y realizar actos improcedentes, pero su
exceso puede bloquear la Administracin, pues los funciona-
rios reaccionarn evitando los riesgos (y la iniciativa) por
miedo a meter la pata. No sera correcto sugerir que el para-
digma de Administracin pblica o el de gestin sea superior,
incluso para la gestin tica. Cada pas extraer sus propias
conclusiones a partir de sus tradiciones polticas y administra-
tivas, pero parece que el rgimen de gestin tica del pas
debe ser coherente con su enfoque de la gestin pblica en
general. Por ejemplo, sera incoherente combinar una infraes-
tructura tica .rgidamente centralizada basada en el cumpli-
miento de reglas con un sistema de gestin delegativo basado
en los resultados.
Con independencia de la posicin de cada pas en el conti-
nuo que discurre entre la Administracin pblica y el plantea-
miento de gestin (los nueve pases participantes en el estudio
estn clasificados en el captulo V), los objetivos de las tres
E, economa, eficiencia y eficacia, continan siendo impor-
tantes. Pero los pases estn dando claramente mayor prioridad
a una cuarta E: la tica. El comportamiento correcto ha sido
siempre una condicin sine qua non para una buena Adminis-
tracin pblica. A pesar de los cambios producidos en el sector
pblico en los pases de la OCDE, o tal vez debido precisamen-
te a ellos, el comportamiento correcto y tico resulta an ms
imprescindible. El xito de las reformas de la gestin pblica y,
ciertamente, la confianza general en la Administracin depen-
dern de ello, lo que hace necesario el establecimiento de una
infraestructura tica slida y eficaz.
25
l. INTRODUCCIN
Muchos pases de la OCDE sufren un declive manifiesto de
la confianza en la Administracin. Los ciudadanos parecen estar
perdiendo la confianza en los responsables de la toma de decisio-
nes 1, con las correspondientes repercusiones negativas sobre la
legitimidad del gobierno y sus instituciones. El denominado
dficit de confianza ha venido alimentado por escndalos
muy aireados por los medios de comunicacin, que abarcan
desde actos indebidos de los funcionarios hasta casos de autnti-
ca corrupcin. Pocos o ninguno de los pases miembros se han
librado del escndalo o de la realidad de estos hechos.
I Ver, por ejemplo, The Pulse of Europe; A Survey of Political and Social
Values and Attitudes, Times Mirror Centre ofthe People and the Press, 1991.
27
Estn decayendo los principios generales o es que las fal-
tas e incluso los meros errores resultan ahora ms visibles? El
problema es realmente el mal comportamiento o la falta de indi-
cadores y pautas de buen comportamiento? O se trata simple-
mente de un desfase entre' los valores y sistemas tradicionales
que rigen el comportamiento de los funcionarios y las moder-
nas funciones que se les atribuyen?
Es evidente que los gobiernos de los pases de la OCDE
sienten la necesidad de reaccionar ante esta situacin, con inde-
pendencia de sus planteamientos sobre las causas o la gravedad
del problema. La tica y los principios en la vida pblica se han
convertido en una importante cuestin de inters pblico en
estos pases, inters que se refleja en la variedad de intentos de
limpiar la vida pblica incluida la revisin de los sistemas de
gestin tica y de comportamiento de los funcionarios.
El trabajo del PUMA
Movido por este inters, el Servicio de Gestin Pblica
(PUMA) de la OCDE emprendi un estudio, limitado a aque-
llos de sus pases miembros que as lo desearon, sobre el modo
en que se gestiona y preserva la tica y los comportamientos en
el servicio pblico. Los principales objetivos del estudio eran
describir las herramientas y procesos de gestin de la tica del
servicio pblico y el modo en que operan, as como reunir datos
cualitativos sobre factores contextuales subyacentes, incluidas
las cambiantes funciones de los funcionarios ante la reforma de
la gestin pblica y el marco de valores del servicio pblico
perseguido actualmente por los pases de la OCDE.
Nueve pases se ofrecieron a elaborar informes sobre su
experiencia: Australia, Finlandia, Mxico, los Pases Bajos,
Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Esta-
28
dos Unidos. Aunque estos pases no abarca toda la gama de sis-
temas poltico-administrativos presentes en la OCDE (la mues-
tra est sesgada en favor de los sistemas de tipo Westminster y
nrdico) s ofrecen una imagen importante de las similitudes y
diferencias de planteamientos con respecto a la tica y los com-
portamientos. Es un buen punto de partida.
Tal vez uno de los resultados ms tiles de este trabajo ini-
cial sea el desarrollo de la infraestructura tica como una herra-
mienta sencilla pero til para analizar la gestin de la tica y el
comportamiento. Nuestro planteamiento es que los principios
del servicio pblico se definen y mantienen mediante un con-
junto de funciones y elementos que constituyen la infraestruc-
tura tica. Se trata de reglas, controles, condiciones y agentes
que marcan lmites al comportamiento e incentivan los buenos
principios de conducta. El concepto y sus componentes se des-
criben ms adelante, en el captulo 111.
Este informe tiene los siguientes fines:
- analizar los factores de influencia y los cambios en el
marco del servicio pblico que muestren afectar a la tica
y el comportamiento de los funcionarios (captulo 11);
- describir los componentes de la infraestructura tica, su
funcionamiento y el modo en que se interrelacionan para
crear las condiciones adecuadas para un comportamiento
tico (captulo 111);
- exponer las nuevas iniciativas de la gestin tica empren-
didas en los nueve pases participantes en el estudio
(captulo IV);
- mostrar las similitudes, diferencias y tendencias percep-
tibles en estas nuevas iniciativas (captulo V), y
- resaltar algunas de las contradicciones y tensiones surgi-
das en el mbito de la tica como consecuencia del paso
29
de un modelo de gestin pblica basada en las reglas a
otro basado en los resultados (captulo VI).
El programa de trabajo del PUMA para 1997 partir de este
estudio, con el propsito de elaborar, empleando los conceptos
y conclusiones en l contenidos, una lista de control y un con-
junto de directrices para la definicin, promulgacin y supervi-
sin de principios ticos y de comportamiento en el sector
pblico.
mbito, definiciones y fronteras
Una vez expuesto el objeto del informe, es importante sea-
lar tambin sus lmites y ofrecer algunas definiciones operativas.
LA INTERRELACIN POLTICO-ADMINISTRATIVA
Este informe se centra en la tica y el comportamiento de
los funcionarios, ms que en el de los cargos electos. No obs-
tante, en la prctica la interrelacin poltico-administrativa
resulta difcil de definir. A los ojos de la ciudadana, unos y
otros tienden a ser considerados una misma cosa. Como seala
Gilman (Estados Unidos):
30
La cuestin es determinar contra quin se dirigen las iras
del ciudadano. Por ejemplo, al hablar del gobierno federal, la
mayora de los estadounidenses no distinguen entre los poderes
legislativo y ejecutivo; ni tampoco, en el seno del poder ejecuti-
vo, entre los polticos y los funcionarios ... ; no es de extraar,
por tanto, que a menudo se tache de corrupto al gobierno en su
conjunto.
Esta generalizacin se produce en varios sistemas adminis-
trativos, no slo en los que tienen una proporcin importante de
cargos de designacin, como es el caso de los EE. UU. En con-
secuencia, muchos intentos de resolver los llamados desfases
ticos y de comportamiento se refieren a todos los tipos de fun-
cionarios. Por ejemplo, en el Reino Unido, el Comit de Nor-
mas de la Vida Pblica (o Comit Nolan) tiene encomendada la
tarea de revisar los principios de todos los niveles de actividad
de la Administracin (si bien distinguiendo entre funcionarios y
polticos ).
Este informe no ignora, por tanto, el papel de los cargos
electos, ya sea como lderes o como destino de las preocupa-
ciones e intereses sobre el decaimiento de los principios.
En cualquier caso, se alude a ello ms bien en el marco de
sus relaciones con los funcionarios que como objeto directo del
estudio. Las reas referidas al mbito exclusivamente poltico
(tales como la financiacin de los partidos o las campaas elec-
torales), causa de gran inquietud en algunos pases miembros,
no se consideran comprendidos en el objeto del presente estu-
dio. Tambin se incluye, cuando as procede, a los funcionarios
que trabajan en funciones no centrales del sector pblico.
ACTOS ILEGALES, NO TICOS E IMPROCEDENTES
Para el anlisis de los comportamientos resulta til hacer
una distincin entre los de carcter ilegal, es decir, contrarios a
la ley penal que castiga los delitos y faltas; no ticos, es decir,
contrarios a las directrices, principios o valores ticos; e impro-
cedentes, es decir, contrarios a la costumbre o la prctica nor-
mal. La corrupcin puede encajar en cualquiera de estos tres
rtulos. Sus caractersticas propias son el uso indebido del
cargo, la funcin o los recursos pblicos con fines privados
31
(materiales o de otro tipo) 2. Aunque las fronteras entre estas
categoras, en especial las dos ltimas, pueden ser borrosas, las
utilizaremos en este informe para denotar el grado de ilicitud
del comportamiento.
Estas distinciones tienen implicaciones en el modo de resol-
ver diversos problemas. Si el comportamiento ilcito es un acto
ilegal individual (por ejemplo, un fraude) la reaccin es menos
problemtica que cuando se inscribe en la zona borrosa de los
comportamientos no ticos o improcedentes. El primer
caso puede calificarse como una aberracin y, habitualmente,
tramitarse a travs del sistema judicial (suponiendo que ste
funcione correctamente y que las correspondientes leyes regu-
ladoras de los actos de los funcionarios sean claras). Sin embar-
go, cuando se trata de una conducta improcedente (tal vez una
simple falta de juicio) no estn tan claras las reacciones dispo-
nibles. Tal como sealan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
La mayora de. los casos ... no responden a actos penales
sino a acusaciones de abuso de poder, injusticia y prcticas
habituales de bordear la legalidad en algunas instituciones
polticas y administrativas.
Por definicin, la gestin de la tica y el comportamiento
no consiste simplemente en el control y reconduccin de los
comportamientos. Tambin se trata de promover la integridad y
la buena conducta, de buscar algn tipo de consenso sobre lo
que constituye un buen comportamiento y dar a los funciona-
rios alguna pauta sobre la forma en que deben actuar, tomar
2 El concepto de corrupcin se analiza en el trabajo de Dionysios Spinellis
The Phenomenon of Corruption and the Challenge of Good Governance, elabora-
do para el Simposio sobre Corrupcin y Buen Gobierno de la OCDE celebrado en
marzo de 1995.
32
decisiones y formular juicios en su trabajo diario. Por tanto, y
sin ignorar el problema de la corrupcin y otras formas de actos
ilegales, este informe trata de encontrar un equilibrio entre los
medios de fomentar la buena conducta y las estrategias de con-
trol de los comportamientos.
ETHOS, VALORES, TICA Y CONDUCTA
Pese a la falta de consenso en torno al verdadero significa-
do de los trminos ethos, valores, tica y conducta (suelen utili-
zarse indistintamente), a efectos de este informe y en el mbito
de la tica del servicio pblico nos atendremos a las siguientes
definiciones:
ethos: el conjunto de ideales que definen una cultura
global del servicio pblico;
valores: los principios o normas individuales que guan el
juicio sobre lo que es bueno y correcto;
tica: las reglas que plasman los ideales caractersticos
o ethos en la prctica cotidiana, y
conducta: los actos y comportamientos externos de los fun-
cionarios.
La plasmacin del ethos en la conducta supone el paso de
lo abstracto a lo concreto. No obstante, la relacin entre estos
dos conceptos es compleja y complementaria. Varios analistas
han tratado de explicarlo, sealando, por ejemplo, que la cone-
xin crtica entre tica y valores es que las normas y principios
ticos pueden aplicarse a la resolucin de dilemas o conflictos
de valores (KERNAGHAN, en Chapman, 1993, pg. 16). Ade-
ms, estos conceptos resultan difciles de aplicar a las activida-
des cotidianas de los funcionarios porque:
33
los administradores pblicos estn an luchando por configu-
rar la tica de su profesin, no porque sea nueva, sino porque
la naturaleza de esta profesin y su papel en la administracin
han cambiado profundamente con el tiempo.
(Denhardt, 1989, pg. 187)
En el captulo 11 se analiza cmo han cambiado y siguen
cambiando estas funciones y qu repercusiones han tenido estos
cambios en el mbito de la tica y la conducta.
Sobre las diferencias culturales
La tica del servicio pblico es una tica aplicada, por lo
que inevitablemente afecta a valores considerados propios de
las distintas culturas. Esto puede explicar la reticencia a realizar
estudios transnacionales de tica y de conducta. Por ejemplo, lo
que en algunos pases se considera nepotismo e infraccin del
principio del mrito, en otros se considera ayudar a los tuyos.
En un determinado mbito, dar y aceptar regalos es una forma
habitual de hacer negocios, mientras que en otro resulta alta-
mente conflictivo. Adems, las diferencias entre pases tambin
son consecuencia de otros factores como el grado de desarrollo
econmico y de madurez democrtica.
A pesar de las diferencias entre pases (tanto culturales
como relativas a los sistemas polticos y administrativos) pare-
ce producirse una convergencia creciente en lo que se considera
un comportamiento bueno y correcto. Tal como sugieren GIL-
MAN Y LEWIS en un artculo de prxima aparicin,
34
... hay valores fundamentales ... ntimamente asociados a la
democracia, la economa de mercado y la burocracia profesio-
nal, ... valores polticos de libertad y justicia y valores adminis-
trativos de eficiencia, eficacia y receptividad ...
Esta conclusin parece confirmada por la muestra anali-
zada en este estudio. En el captulo IV trataremos de deter-
minar cules son algunos de estos valores. Pero lo verdade-
ramente importante para este estudio y para la comunicacin
internacional no es tanto cules sean estos valores, sino
cmo hacerlos operativos en el trabajo cotidiano de los fun-
cionarios.
Por qu es importante la tica?
La integridad de los polticos y funcionarios es un ingrediente esen-
cial de la sociedad democrtica.
AL/CE RIVL/N, Directora de la Oficina de Gestin y Presupuesto,
Estados Unidos; Presidenta del Simposio Ministerial OCDEIPUMA
sobre elfuturo de los servicios pblicos.
Los funcionarios ejercen de diversas formas un poder dis-
crecional en su trabajo diario, en su administracin de los recur-
sos pblicos, en la interrelacin con los ciudadanos y en el
mbito de su funcin de elaboracin de las polticas. La tica es
un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el
uso del poder pblico, un factor vital para la creacin y mante-
nimiento de la confianza en la Administracin y sus institucio-
nes. Tambin proporciona la base para contrastar las prcticas,
costumbres y conductas de forma general para garantizar a la
ciudadana que se estn respetando sus intereses y cumplindo-
se los procedimientos. En consecuencia, la tica es un factor
clave de la calidad de la Administracin.
Pero la tica del sector pblico es una actividad, no algo
abstracto. El fomento del comportamiento tico no consiste en
el simple establecimiento de una lista de reglas a observar o en
35
la definicin de una situacin a alcanzar, sino en un proceso de
gestin permanente que sostiene la tarea de gobierno y resulta
crucial para su funcionamiento y evolucin:
La tica puede ser puramente instrumental, puede ser
slo un medio para unfin, pero un medio necesario. La tica de
gobierno es una condicin sine qua non para una buena polti-
ca pblica. En este sentido, es ms importante que cualquier
poltica concreta, porque todas dependen de ella.
(Thomson, 1992, pg. 225)
Y, al igual que la limpieza del hogar, su falta es ms llama-
tiva que su presencia.
Cuando falla la tica, cuando los ciudadanos as lo creen
fundadamente, no es de extraar que las discusiones sobre
tica desplacen a los temas polticos. La tica pone a salvo la
democracia, dejando libre el terreno para el debate sobre el
fondo de la poltica pblica, de ah su importancia. ste es el
sentido en el que la tica es ms importante que cualquier otra
cuestin especfica.
(Thomson,1992,pg.256)
Entonces, cul es la situacin de la tica en los pases de
la OCDE participantes en este estudio?
Estn decayendo los niveles?
Resulta difcil afirmar si los niveles estn decayendo en la
actualidad. No hay muchas pautas objetivas de medicin del
estado tico del sector pblico, aparte de las tasas de corrupcin
y fraude descubiertos y de escndalos hechos pblicos. Pero
estos datos pueden suponer tanto una mayor eficacia en la vigi-
lancia y castigo de los actos ilcitos como el simple hecho de
36
que lleguen en mayor medida a conocimiento pblico, gracias
habitualmente a los medios de comunicacin. De hecho, pese a
la percepcin pblica de decaimiento de los niveles (ver recua-
dro 1), parece haber una confianza interna en que las cosas
siguen hacindose de forma tica en la Administracin (ver
recuadro 2). En este contexto, las faltas se consideran como
algo no generalizado, como la excepcin que confirma la regla.
Es importante, por tanto, evitar las reacciones viscerales
ante los escndalos. En su lugar, las Administraciones deben
preguntarse dnde se encuentran las lagunas de los sistemas
que encauzan el comportamiento de los funcionarios y, a conti-
nuacin' cmo llenarlas. Parte de la respuesta consiste en inves-
tigar si existen factores con influencia en el ambiente del servi-
cio pblico que deterioren la gestin de la tica y la conducta y
hagan inadecuados u obsoletos los sistemas tradicionales. El
captulo siguiente trata de desentraar algunos de estos factores
y sus repercusiones.
Recuadro 1: Estn decayendo los niveles?
Para la mayora de la gente y, en general, en el debate europeo sobre
los valores, parece que nos encaminamos hacia una "crisis moral". Ms
que una crisis de confianza en la autoridad poltica, es tambin una crisis
de confianza en la representatividad y legitimidad de los sistemas demo-
crticos, con graves repercusiones para el servicio pblico y que se refle-
ja en la prdida de respeto hacia las instituciones y en la falta de modelos
ticos y judiciales. (BLYMKE y B0HAGEN, Noruega)
Hay una percepcin pblica del decaimiento ... (WHETNALL, Reino
Unido)
Los ltimos aos han sido testigos de un notable aumento de la pre-
ocupacin por la integridad de la Administracin pblica en los Pases
Bajos. (MAAs, Pases Bajos)
... hay un amplio consenso sobre el deficiente estado de la confian-
za pblica en el gobierno federal y sus instituciones. (GILMAN, EE.UU.)
37
Recuadro 2: Confianza interna en la Administraci6n
No es que el APS (Servicio Pblico Australiano) est libre de erro-
res y faltas, pero parece que no hemos cado en la corrupcin y el abuso
administrativos generalizados. (IONES, Australia)
En general, ... la ciudadana noruega muestra una gran confianza en
el servicio pblico ... Es un tipo de confianza arraigada en los valores de
nuestro estado del bienestar, tales como los de seguridad jurdica e igual-
dad ante la ley, tanto en el mbito de la legislacin penal como civil y
administrativa. (BLYMKE y B0HAGEN, Noruega)
En Finlandia sigue existiendo una gran confianza pblica en la
imparcialidad y objetividad de la Administracin y sus instituciones.
(AUALA y HYVONEN, Finlandia)
Aparte de una o dos excepciones, el servicio pblico sale bien para-
do de la revisin, lo que parece sugerir que las funciones de administra-
cin y vigilancia se han mantenido o han aumentado ... (SERVICIOS DEL
ESTADO, Nueva Zelanda)
A efectos de la mayora de las mediciones objetivas de su actua-
cin, la funcin pblica federal actual es ms eficaz, productiva y profe-
sional que en cualquier otra poca histrica. (GILMAN, EE.UU.)
la gran mayora de las personas que participan en la vida pblica
cumplen esos niveles elevados, pero hay puntos dbiles en los procedi-
mientos de mantenimiento y vigilancia del cumplimiento de los mismos,
por lo que estas personas no siempre saben con la certeza conveniente
dnde se encuentran las fronteras de la conducta aceptable. Consideramos
que sta es la principal causa de inquietud pblica. (LORD NOLAN, cita
en WHETNALL, Reino Unido)
38
11. FACTORES DE INFLUENCIA EN LA TICA
Y LA CONDUCTA EN EL SERVICIO PBLICO
Todos los pases participantes en este estudio han sufrido o
estn sufriendo reformas notables en la gestin del sector pbli-
co, algunos de ellos como lo que podra calificarse la vanguar-
dia del cambio desde una Administracin basada en las reglas a
una gestin pblica basada en los resultados y el rendimiento.
Los factores descritos en este captulo reflejan, tal vez, las pre-
siones o contradicciones que estn apareciendo en estos ltimos
pases, ms que en el conjunto de los miembros de la OCDE. A
pesar de ello, o tal vez precisamente por ello, aportan una im-
portante seal para otros pases que emprendan estrategias simi-
lares de reforma.
39
Trabajar con recursos limitados
Todos los gobiernos de la OCDE se enfrentan a presiones
similares de reduccin del gasto pblico, lo que ha dado lugar a
una gama de medidas dirigidas a mejorar la eficiencia y eficacia
de las actividades del sector pblico, incluidas las restricciones
presupuestarias y la reduccin del personal empleado en el sector
pblico (OCDE, 1995). Evidentemente, estas reducciones y limi-
taciones presupuestarias en organismos determinados suponen
que se est pidiendo a los funcionarios la realizacin de la misma
cantidad de trabajo, si no ms, empleando menos recursos. Ade-
ms, en algunos pases la reduccin del personal empleado en el
sector pblico ha sido notable, congelando o limitando estricta-
mente las contrataciones, promociones y subidas de sueldos. Estas
medidas han producido varios efectos en el marco de trabajo de
los funcionarios. Tal como seala GILMAN (Estados Unidos):
Las reestructuraciones producen inseguridad, en la
medida en que los empleados consideran que peligra su puesto
de trabajo. La reduccin de recursos puede imponer mayores
cargas de trabajo. Los presupuestos ms restringidos pueden
suponer el retraso de las promociones o la existencia de niveles
salariales inferiores a los del sector privado. Todo esto puede
tener un efecto negativo sobre la moral de los empleados.
No est an determinado si las cuestiones salariales y los
cambios constantes tienen una repercusin negativa sobre la tica
y la conducta o, an peor, aumentan las tentaciones de corrup-
cin. Evidentemente, si los niveles salariales son tan bajos que
los funcionarios se ven obligados a buscar trabajos externos o
aceptar sobornos, habr problemas. Pero ste no suele ser el caso
en los pases de la OCDE. No obstante, si la gente se siente mal
remunerada e insegura y la moral es baja, estar menos dispuesta
40
a hacer ese pequeo esfuerzo adicional. Adems, si los recursos
son limitados puede haber presiones para prescindir de formali-
dades o saltarse los procedimientos. Parece que la mayora de los
pases son conscientes de los posibles riesgos de estos factores y
reconocen que las condiciones de trabajo de los funcionarios son
un factor importante para conseguir un ambiente favorecedor de
las conductas ticas (en el captulo 11, sobre las condiciones del
servicio pblico, se profundiza en estas cuestiones).
Tal vez una repercusin ms directa de la reduccin de
recursos es que la formacin suele ser la primera vctima de los
recortes, incluida la formacin tica inicial y continuada. Como
seala GILMAN (Estados Unidos), ... existe el riesgo de que los
organismos pblicos, forzados a tomar decisiones presupuesta-
rias difciles, no dediquen a sus programas de tica los recursos
necesarios .
La reestructuracin suscita otra cuestin relacionada con
las restricciones postempleo y los conflictos potenciales de inte-
reses. Es justo imponer restricciones postempleo por conflic-
tos de intereses a empleados que han perdido sus puestos de tra-
bajo en un proceso de reestructuracin? Qu ocurre si un
grupo de empleados salidos del sector pblico decide crear una
empresa para competir por contratos del sector pblico (una
probabilidad real en los casos en que el gobierno ha decidido
privatizar o subcontratar reas o funciones completas)? Su
informacin interna les sita en una posicin de ventaja fren-
te a sus competidores del sector privado?
Las exigencias de los ciudadanos
Hacer la Administracin ms orientada al cliente ha sido
uno de los pilares de la reforma de la gestin pblica en muchos
pases. Esto implica que los funcionarios, al mismo tiempo que
41
han de arreglarse con menos recursos, se enfrentan a presiones
crecientes derivadas de las exigencias de unos servicios de
mejor calidad por parte de los ciudadanos. Esta presin se ve
exacerbada por los propios intentos de los gobiernos de estable-
cer pblicamente niveles de servicio a alcanzar (mediante las
cartas del ciudadano, por ejemplo). Pueden producirse conflic-
tos entre los derechos de los clientes y la obligacin de los fun-
cionarios de no exceder sus lmites econmicos.
De hecho, la propia naturaleza de la relacin entre funcio-
narios y ciudadanos est en una fase de transicin. El concepto
de lealtad al Ministro o a la Administracin como principio
rector de la accin administrativa est siendo cuestionado al
solicitar tambin a los funcionarios que obedezcan a otro jefe,
el ciudadano. En teora, no hay conflicto entre ambos aspec-
tos: el cliente recibe aquello a lo que tiene derecho segn lo
determinado por la poltica del gobierno. Pero en la prctica, en
beneficio de la receptividad y el servicio al cliente se espe-
ra cada vez ms de los funcionarios que utilicen la discreciona-
lidad en su trato cotidiano con el ciudadano. En realidad, esta
expectativa suele unirse a la bsqueda (o incluso definicin) del
equilibrio entre el inters pblico y los de los contribuyentes
o los consumidores o clientes individuales. Como afirman
BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
42
Anteriormente, el poder ejecutivo y el servicio en el sec-
tor pblico estaban mucho ms basados en la gestin mediante
reglamentaciones, con lo que el destinatario del servicio trata-
ba con un intrprete de un conjunto de reglamentaciones ms
que con una autoridad capaz de evaluar y satisfacer sus nece-
sidades a partir de un conocimiento ms profundo de su situa-
cin. En cierto modo, hoy resulta ms difcil para los funciona-
rios determinar qu requisitos deben tomar en consideracin ...
"los reglamentos ya no dicen nada al respecto" ...
Estos conflictos de objetivos y responsabilidades aparecen
como dilemas que los funcionarios deben resolver directamen-
te. Cuando no se cumplen las elevadas expectativas de los ciu-
dadanos, los funcionarios sufren tambin la carga de la insatis-
faccin pblica.
La reestructuracin del sector pblico
La reestructuracin del sector pblico puede haber influido
tambin en el estado global y en la gestin de la tica y la con-
ducta, pues ha supuesto cambios en la situacin de muchas
organizaciones del sector pblico (por su conversin en empre-
sas o, incluso, su privatizacin) as como el desarrollo de nue-
vas formas organizativas, tales como los organismos autno-
mos. Como sealan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
... los cambios en las formas jurdicas y polticas de organiza-
cin (por ejemplo, la transferencia de autoridad desde los
ministerios y direcciones hacia las empresas pblicas y las
fundaciones y sociedades annimas estatales) ha supuesto para
los funcionarios una cierta liberacin de muchas de las reglas,
normas de la funcin pblica y prcticas asentadas que han
caracterizado a la Administracin pblica hasta el momento
presente.
Por supuesto, no es inevitable que los empleados que tra-
bajan en las nuevas formas organizativas del sector pblico
queden fuera de la tica y las normas del servicio pblico,
pero el establecimiento de declaraciones categricas y regla-
mentaciones detalladas de actuacin parecera contradictorio
con la autonoma de gestin caracterstica de este tipo de
entidades. El grado en que las empresas pblicas y entidades
similares asuman las mismas pautas ticas y de comporta-
43
miento que el ncleo del sector pblico es otra cuestin a
debatir. Algunos pases ya estn adoptando medidas para cla-
rificar estas incertidumbres. En el Reino Unido, por ejemplo,
se han introducido nuevas directrices (el Cdigo Unificado
de Actuacin de los miembros del Consejo de los Organis-
mos Pblicos) para establecer los deberes y responsabilida-
des de los miembros de los organismos ejecutivos que actan
en tomo al gobierno.
Un marco de gestin delegativo y discrecional
La reforma de la gestin pblica en los pases de la OCDE
ha supuesto, en diversos grados, una mayor delegacin de las
decisiones de asignacin de recursos tanto desde los rganos
centrales de gestin hacia los departamentos y organismos
como en el seno de los propios departamentos, desde los nive-
les centrales del gobierno a los inferiores y desde el sector
pblico hacia los subcontratistas del sector privado. En su
informe Administracin en transicin, el Comit de Gestin
Pblica de la OCDE concluy que la delegacin ha tenido
xito en su mayor parte en trminos de eficiencia, permitien-
do a los departamentos adoptar las prcticas ms adecuadas a
sus necesidades individuales de negocio y mejorar la contabi-
lidad de gestin, y ha contribuido a centrar an ms la aten-
cin en los resultados y en el uso ms eficiente de los recur-
sos. No obstante, se reconoce tambin que el fomento de una
mayor diversidad en las pautas de actuacin derivado de la
mayor flexibilidad de gestin ha suscitado preocupaciones en
torno a la cuestin del deterioro de la perspectiva global del
servicio, el inters colectivo de la Administracin y los valo-
res tradicionales del servicio pblico.
44
AUTONOMA DEPARTAMENTAL
En muchos pases, los departamentos disfrutan hoy de una
autonoma relativamente mayor, pues definen sus propias nor-
mas y formas de operar, lo que ha suscitado la cuestin del debi-
litamiento de la socializacin profesional (es decir, la incul-
cacin de los valores del servicio pblico), reforzado por el
aumento de la contratacin de personas procedentes del sector
privado, con frecuencia para puestos de gestin o de liderazgo,
que puede conducir a la desaparicin del ethos o la cultura tra-
dicional global del servicio pblico.
Sin embargo, es an importante o conveniente este viejo
ethos homogneo para las funciones de los modernos funcio-
narios y de las organizaciones en las que trabajan? Por una
parte, como los departamentos determinan sus propios fines
y objetivos estn comenzando tambin a definir sus propios
valores y nociones ticas adecuados a aqullos. Por ejemplo,
las cuestiones ticas aplicables a un empleado del Ministerio
de Defensa pueden ser notablemente distintas a las corres-
pondientes a una persona que trabaje en el de seguridad
social. Esto ha llevado a algunos pases a tratar de conciliar
la gestin descentralizada en general con la gestin descen-
tralizada de la tica.
Por otra parte, con el fin de mantener un cierto ethos global
de servicio pblico y evitar la potencial fragmentacin se ha
tratado tambin de establecer directrices (o valores) genricas
elaboradas por entidades centrales que sean aplicables al con-
junto del servicio pblico y a partir de las cuales cada uno de
los organismos defina sus propios cdigos de conducta espec-
ficos. Por ejemplo, en Nueva Zelanda el Cdigo de Conducta
del Servicio Pblico, de carcter genrico, est complementado
por pautas especficas en los departamentos que han emitido
45
sus propios cdigos adaptados a sus particulares necesidades y
condicionamientos. Australia muestra tambin una tendencia
similar.
DISCRECIONALIDAD EN LA GESTIN
En el seno de los departamentos ha habido tambin una
notable delegacin de autoridad hacia los gestores individuales.
En algunos pases, los gestores operativos tienen considerable
discrecionalidad en la eleccin de los recursos a emplear, la dis-
tribucin del tiempo de trabajo y la reasignacin de fondos
entre los distintos programas y actividades. Tambin se ha con-
cedido flexibilidad a los gestores para la gestin y asignacin
de los recursos humanos. Esta creciente delegacin de autori-
dad tiene como objetivo fomentar que los gestores gestionen: es
decir, que sean flexibles, innovadores y menos reticentes a la
asuncin de riesgos.
El corolario a la autonoma de gestin es la disminucin de
las reglamentaciones en detalle. En el mbito estadounidense se
habla de suprimir formalismos o eliminar reglas anticuadas.
En otros pases (tales como Nueva Zelanda, Australia y Norue-
ga) ha cambiado la propia naturaleza de las normas. Tal como
sealan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
46
... se ha producido un desplazamiento generalizado de la aten-
cin hacia un mayor rendimiento de la gestin y una disminu-
cin de la gestin mediante reglamentaciones. La consecuen-
cia de este cambio de los principios de gestin ha sido la
sustitucin, en cierta medida, de las detalladas normativas pro-
cedimentales normalmente promulgadas mediante una legisla-
cin especifica por formulaciones ms orientadas hacia los
objetivos y relativas al rendimiento esperado de los diversos
organismos pblicos. En algunos casos, esto supone que el
cdigo de conducta, tanto para los procedimientos internos
como para los actos discrecionales de los funcionarios y sus
relaciones con los clientes y usuarios, deber basarse en mayor
medida en la discrecionalidad y en las normas que determinan
lo correcto y lo incorrecto.
La reduccin de las reglamentaciones detalladas y del con-
trol sobre los recursos y procedimientos empleados, -lo que
MAAS (Pases Bajos) denomina mayor libertad de accin y
menos supervisin a nivel directivo>>- aumenta las probabilida-
des de una conducta irregular. La conducta irregular no es
necesariamente mala; puede ser una manifestacin de inventi-
va, ms que de mala conducta o de incumplimiento de las reglas
(existan stas o no). En todo caso, al asumir estos riesgos
aumenta la probabilidad de cometer errores. Adems, al hacerse
hincapi en el rendimiento aumentan las presiones. Si un direc-
tivo ha de cumplir ciertos objetivos de rendimiento (en espe-
cial, si su remuneracin depende de ello), puede sentirse presio-
nado para dejar de lado las normas ticas o las normas de
procedimiento.
Otros cambios introducidos para favorecer una mayor auto-
noma de gestin, tales como la asignacin de tarjetas de crdi-
to corporativas a los funcionarios, han resultado conflictivas en
algunos pases. Aunque estas medidas hayan generado mayor
eficiencia en cuanto a los resultados, han disminuido tambin el
grado de control. Los gobiernos tendrn, tal vez, que decidir si
hay que aceptar una compensacin entre tica y eficiencia y
dnde radica el punto aceptable de equilibrio. Puede ocurrir
simplemente que la reduccin de las reglamentaciones detalla-
das haya provocado confusin entre algunos funcionarios acer-
ca del modo de actuar, especialmente en los casos en que los
sistemas de informtica de gestin y las estructuras contables
47
no han sufrido la adaptacin correspondiente. Adems, en la
actualidad la gestin pblica est hacindose cargo de nuevos
aspectos para los que, por su novedad, no existe regulacin
alguna. Por ejemplo, en algunos pases se est debatiendo la
necesidad de establecer directrices para el uso de telfonos
celulares oficiales o Internet.
DELEGACIN y RESPONSABILIDAD PBLICA
La delegacin de autoridad tiene repercusiones sobre la res-
ponsabilidad pblica y el reparto de responsabilidades y en oca-
siones suscita dudas acerca de quin es el responsable ltimo de
determinados actos. Los funcionarios son ahora ms explcita-
mente responsables de determinadas actividades, especialmente
las realizadas por organismos situados en tomo al sector pbli-
co central. De hecho, en los sistemas parlamentarios los minis-
tros pueden distanciarse de la responsabilidad por los actos de
sus subalternos y pasarla a los funcionarios. En este sentido, el
concepto de responsabilidad ministerial est cambiando a medi-
da que se difuminan las relaciones tradicionales de rendicin de
cuentas.
En este marco, los funcionarios asumen en ocasiones deci-
siones que en el pasado hubieran sido definitivamente compe-
tencia de sus superiores o de los responsables de la toma de
decisiones polticas. Ejemplo de ello es el caso Cave Creek, en
Nueva Zelanda (en el que un grupo de jvenes resultaron muer-
tos por el derrumbre de un mirador construido por el Departa-
mento de Conservacin), que pone de manifiesto la dificultad
de determinar con exactitud quin es responsable y quin debe
cargar con las culpas en un marco de gestin pblica altamente
delegativo. En este caso, persiste an el debate pblico sobre la
responsabilidad del Ministro de Conservacin y del Director
48
ejecutivo del Departamento (el Ministro dimiti de su cargo un
ao despus del incidente). Evidentemente, la cuestin del equi-
librio adecuado entre autonoma y responsabilidad requiere un
cuidadoso estudio y probablemente se ir adaptando con el
tiempo a medida que se ponen a prueba y se perfeccionan los
nuevos sistemas.
Los funcionarios no slo hacen frente a una mayor respon-
sabilidad pblica por sus propios actos, sino tambin al dilema
de informar o no de los actos indebidos ajenos. La tensin entre
la responsabilidad necesaria para la delegacin eficaz de la
autoridad y la apertura precisa para una mayor transparencia se
pone de manifiesto en el concepto de mecanismo de alerta. El
establecimiento de procedimientos de alerta muestra el com-
promiso del gobierno con la delegacin y la responsabilidad
pblica mediante la instauracin de un sistema viable de denun-
cia de las actividades no ticas. En los captulos nI y V se ana-
liza esta cuestin.
La interrelacin entre los sectores pblico y privado
Las reformas de la gestin pblica han aumentado los con-
tactos entre los sectores pblico y privado. Los funcionarios
participan de forma creciente en actividades comerciales con el
sector privado, lo que en algunos casos puede crear reas de
riesgo, tales como la gestin contractual de compras y la ges-
tin de los procesos de privatizacin. Los funcionarios pueden
tambin verse obligados a competir con el sector privado o aso-
ciarse con ste para la prestacin de servicios.
El contacto ms directo con el dinero pblico (junto con la
reduccin de los controles sobre su uso a escala micro) puede
dar lugar a mayores tentaciones de corrupcin y fraude o el
aumento de los conflictos potenciales de intereses. Las malas
49
decisiones, la asuncin de riesgos excesivos con el dinero
pblico o la simple falta de equipamientos adecuados para la
realizacin de determinadas tareas pueden convertirse en un
grave problema con repercusiones ms generalizadas que las de
la mala conducta directa. La subcontratacin, por ejemplo,
puede suponer que funcionarios inicialmente empleados para la
realizacin de determinadas tareas tcnicas o administrativas se
vean ahora obligados a gestionar contratos. Tal como sealan
BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
... el rea de la tecnologa de la informacin ha sido objeto de
varias investigaciones ... las inversiones de varios organismos
importantes en este campo han llevado a plantearse cuestiones
relativas a los aspectos presupuestarios y de gestin con moti-
vo de la falta de controles y de conciencia de la responsabili-
dad, as como de la insuficiente definicin de los mecanismos
de control entre los diferentes niveles de gestin, tanto poltica
como administrativa.
El campo de la tecnologa de la informacin es, tal vez, el
rea en la que se ha practicado en mayor medida la subcon-
tratacin (OCDE, 1992). Los problemas surgidos en esta rea
pueden aportar lecciones provechosas aplicables a otras. No
obstante, con independencia del sector de actividad, pueden
promoverse las prcticas ticas de subcontratacin mediante
el establecimiento de directrices, tales como las Directrices
de Buena Prctica para la Subcontratacin de Servicios Pbli-
cos recientemente elaboradas por PUMA, en las que se pro-
mueven los mercados realmente competitivos; la correcta
valoracin de las ofertas internas; la realizacin de compara-
ciones vlidas, incluyendo las derivadas de la prestacin del
servicio por el sector privado; la especificacin de los requisi-
50
tos del servicio (tanto cualitativos como cuantitativos) a efectos
de la subcontratacin y el control efectivo de los resultados y
el rendimiento.
La bsqueda de la eficiencia en la prestacin de servicios ha
obligado a algunos agentes del sector pblico a una verdadera
competencia con el sector privado y a la imitacin de su forma
de operar. La experiencia acumulada hasta la fecha parece indi-
car que esto supone un poderoso incentivo para la mejora de la
calidad, la contencin de costes y la mejora de la eficiencia. No
obstante, las pruebas de mercado plantean interrogantes y
dilemas: estn compitiendo los sectores pblico y privado en
pie de igualdad? Deben los gestores del sector pblico recibir
un cheque en blanco para actuar del mismo modo que sus equiva-
lentes privados, especialmente en contextos competitivos? Lo que
en el sector pblico podra considerarse como un comportamiento
indebido puede ser una prctica correcta en el sector privado, lo
que plantea la cuestin de si los procedimientos y normas del
sector pblico (tales como las reglamentaciones de empleo y las
exigencias de transparencia) son un obstculo para su competiti-
vidad. En caso afirmativo, deberan igualarse las reglas del
juego, ya sea liberalizando el sector pblico o aplicando las res-
tricciones de ste a los contratos pblicos con el sector privado?
Son cuestiones que los pases tendrn que analizar a medida que
avancen por la senda del modelo de gestin.
El aumento del personal contratado por el sector privado
suscita inquietudes con respecto a la posible desvirtualizacin
de las normas del sector privado, al actuar estos nuevos em-
pleados sujetos a los valores y reglas del sector privado y ya
no del pblico. La interconexin entre uno y otro sector plantea
tambin cuestiones relativas al uso de informacin privilegiada
obtenida en su empleo pblico para la bsqueda de un nuevo
empleo en el sector privado y para el trabajo en este mbito.
51
Algunos pases han reaccionado (en niveles muy altos) median-
te la imposicin de restricciones postempleo para los funciona-
rios pblicos. Tal como sealan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega),
en el actual debate sobre lo que debe tener carcter pblico y
lo que debe tener carcter privado, la lealtad y los vnculos de
los funcionarios para con su principal patrn quedan inevitable-
mente en cuestin. No obstante, como ya se ha indicado, esto
plantea cuestiones relativas a la licitud de restringir las posibili-
dades de empleo futuro de las personas sin otorgarles algn tipo
de compensacin, especialmente en caso de abandono involun-
tario del puesto de trabajo pblico.
En cualquier caso, no debe suponerse que el sector pblico
sea intrnsecamente bueno y malo el privado, pues ste tiene su
propio mbito de consideracin tica. En la actualidad, la
mayora de las escuelas de administracin de empresas ofrecen
cursos de tica y muchas empresas privadas incluyen aspectos
ticos en la formulacin de sus fines y ponen en prctica com-
plicados programas de formacin tica 3. La influencia de los
valores del sector privado en el pblico puede, por tanto, estar
sobrevalorada. No obstante, a medida que se incrementan las
interrelaciones entre ambos sectores puede surgir una mayor
necesidad de formacin y socializacin de los trabajadores en
las prcticas del sector pblico.
Trabajar en un escaparate
La figura del funcionario annimo se est convirtiendo en
un vestigio del pasado. La mayor transparencia en las activida-
des pblicas, incluido el acceso pblico a la informacin ofi-
3 Ver, por ejemplo, GILLlAM FLYNN, Make Employee Ethics Your Business,
Personnel Joumal, junio de 1995.
52
cial, junto con el creciente celo de los medios de comunicacin
y de grupos de inters bien organizados, da lugar a una mayor
exposicin de los funcionarios al examen pblico de su actua-
cin, como si trabajaran en un escaparate transparente. Tal
como sealan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega):
... el servicio pblico est cada vez ms en el punto de mira de
la opinin pblica y de los medios de comunicacin. Se estn
planteando cuestiones cruciales sobre la forma en que se han
tramitado los expedientes, la justicia de las decisiones adopta-
das y la correccin de los planteamientos y la discrecionalidad
de los funcionarios.
La mayor visibilidad de la actuacin de los funcionarios se
extiende tambin a sus errores y comportamientos indebidos.
Podra afirmarse que el aparente aumento de estos ltimos es
ms bien una manifestacin de la mayor transparencia y con-
trol, al quedar ahora abierto al juicio del pblico y de los medios
de comunicacin lo que antes permaneca oculto en el secreto
de la burocracia. Tal como seala MONIZ (Portugal):
... el conocimiento de los procedimientos para la toma de
decisiones y de su motivacin hace ms difcil distorsionar las
reglas ... y tal vez ninguna otra medida, ni siquiera el Cdigo de
Conducta del Servicio Pblico, contribuya tanto a la promo-
cin de la tica en el servicio pblico como la transparencia de
la Administracin.
Dotados de mayores posibilidades de acceso a la informa-
cin pblica, los ciudadanos y los medios de comunicacin se
han convertido en vigilantes ms eficaces del servicio pblico.
Los ciudadanos tendrn mayores oportunidades (mediante
mecanismos de reclamacin tales como el Ombudsman Parla-
mentario de Noruega y los contenidos en la Carta del Ciudada-
53
no del Reino Unido) de cuestionar decisiones en funcin de su
equidad, justicia o cualquier otro criterio. En este marco, los
escndalos y actos indebidos que salen a la luz podran conside-
rarse como un signo positivo revelador del buen funcionamien-
to de estos controles de la responsabilidad.
Cambio de las normas sociales
Las normas de comportamiento en el sector pblico estn
tambin influidas por las reglas sociales, de las que deben ser
reflejo. Por ejemplo, las medidas para la eliminacin del acoso
sexual y las prcticas racistas han pasado a primer plano en
muchos pases y empiezan a recogerse en los cdigos de con-
ducta o las declaraciones de valores del sector pblico. El
mayor pluralismo social tiene tambin su reflejo en el sector
pblico. Tal como seala MAAs (Pases Bajos):
La creciente complejidad e individualizacin de la sociedad
han generado estructuras sociales ms difciles de aprehender
y normas y valores ampliamente divergentes. La difuminacin
de las normas en la sociedad no se detiene a las puertas del
servicio pblico.
Cambio en el contexto internacional
Los funcionarios pblicos estn sufriendo tambin presio-
nes procedentes del contexto internacional. Por ejemplo, la
mundializacin ha aumentado los contactos entre cargos pbli-
cos de distintas administraciones con normas ticas y de com-
portamiento potencialmente diversas, as como, en el mbito de
los mecanismos contractuales, con empresas multinacionales
54
con sede en el extranjero que operan o esperan encontrarse con
diferentes reglas del juego. La repercusin de estos fenmenos
no est an claramente determinada: podra llevar a una con-
vergencia en el mnimo denominador comn o bien potenciar la
mejora de las normas. Lo que est claro es que los pases estn
prestando cada vez mayor atencin a los acontencimientos del
extranjero, incluidas las crisis ticas y los intentos de resolver-
las. Tal como seala JONES (Australia):
Estos acontecimientos ocurridos en otras administra-
ciones han constituido en s mismos un factor motivador de
nuestro permanente inters en el APS (Servicio Pblico Aus-
traliano),fomentando y preservando las conductas correctas,
el comportamiento tico y la responsabilidad.
Para que el contexto poltico mundial funcione con efica-
cia, debe existir confianza entre los funcionarios pblicos y sus
interlocutores extranjeros, la cual debe construirse sobre mar-
cos compartidos, o al menos planteamientos compartidos, sobre
lo que constituye un comportamiento admisible. En este mbi-
to, el Consejo de la OCDE ha aprobado recientemente una reco-
mendacin en la que se anima a los gobiernos a dictar regla-
mentaciones que impidan el soborno de funcionarios extranjeros,
incluida la prohibicin de la deduccin de impuestos por pagos
a estos funcionarios.
Conclusiones
Los funcionarios actan en un contexto nuevo y cambiante.
Son objeto de un mayor control pblico y de mayores exigen-
cias ciudadanas, y se ven obligados a asumir mayores responsa-
bilidades y a adoptar nuevas formas de realizar las tareas admi-
nistrativas. Aunque las reformas de la gestin pblica han
55
producido importantes resultados en trminos de eficiencia y
efectividad, algunos de los ajustes pueden tener efectos no bus-
cados sobre la tica y las normas de conducta. No se trata de
que los cambios hayan producido un aumento de los comporta-
mientos indebidos o no ticos, sino que pueden colocar a los
funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de obje-
tivos para las que disponen de escasas pautas de actuacin. Su
comportamiento se ve tambin influido por las cambiantes nor-
mas sociales y por el contexto crecientemente internacional en
el que operan.
56
111. LA INFRAESTRUCTURA TICA:
FUNCIONES y COMPONENTES
Cmo se puede ayudar a los funcionarios a determinar su
propia conducta en un entorno cambiante? Se estn aplicando
las medidas adecuadas para orientarles con respecto a la dimen-
sin tica de la toma de decisiones? Es necesario introducir
nuevas medidas que les ayuden a hacer frente a la complejidad
de los cambios?
Los pases participantes en este estudio utilizan herramien-
tas o procesos que prohben reglamentariamente las conductas
indeseables o bien establecen incentivos para fomentar la buena
conducta. Como se ha sealado en el captulo 1, estas medidas
constituyen en su conjunto lo que hemos denominado infraes-
57
tructura tica. A continuacin describiremos sus funciones y
componentes. Este esquema puede proporcionar a los pases de
la OCDE un punto de referencia con el que contrastar las medi-
das que aplican.
Una estructura tica eficaz es la base de un entorno de servi-
cio pblico que fomente determinadas normas de comportamien-
to. Cada funcin y componente es un ladrillo independiente pero
importante de la estructura y debe complementarse y reforzarse
mutuamente con los dems. Los elementos han de estar interrela-
cionados para que generen la sinergia necesaria para configurar
una infraestructura homognea y eficaz.
Funciones: control, orientacin y gestin
La infraestructura tica puede considerarse integrada por
ocho componentes con tres funciones: control, orientacin y
gestin. Estos componentes se describen a continuacin (se
muestran tambin grficamente en el diagrama inmediatamente
siguiente) a partir de sus principales funciones, aunque en la
prctica cada elemento puede tener ms de una funcin.
El control puede lograrse mediante los tres componentes
siguientes: un marco legal que permita la investigacin y acusa-
cin independientes; mecanismos adecuados de responsabili-
dad y participacin y escrutinio pblicos.
Del mismo modo, la orientacin puede conseguirse a travs
de los tres componentes siguientes: un compromiso bien articu-
lado de los lderes polticos; cdigos de conducta que determi-
nen los valores y normas, y actividades de socializacin profe-
sional tales como la educacin y la formacin.
La gestin puede lograrse mediante los dos elementos res-
tantes: unas condiciones slidas de servicio pblico basadas en
polticas eficaces de recursos humanos y una coordinacin de la
58
infraestructura, bien mediante un departamento u organismo
central de gestin ya existente o mediante un organismo espe-
cial con competencias en materia de tica.
La combinacin y graduacin ideales de estas funciones
depender del entorno cultural y poltico-administrativo de cada
pas. Por ejemplo, un pas como los Estados Unidos, con su tra-
dicin de controles y contrapesos, parece asignar ms impor-
tancia al control, mientras que en los Pases Bajos, con su tradi-
cin de confianza, se recalca la orientacin y la gestin.
INFRAESTRUCTURA TICA
1--
l
I
1
1
I
I
... 1 ...
Marco Legal
# _"-"
"'LJ.
: Cdigos de Conducta
Compromiso


Liderazgo Poltico
Control
. Orientacin
f- -- - - - - - - - .- - - - - - - _. - _ ..
1- " - - -- - ." - - - - - - - - - - - - -
1
Gestin
Organismo Coordinador
............
'1"01111
1
--- I
y
Control
Socializacin
Profesional

..
Condiciones de
Servicio Pblico
59
Componentes: externos e internos al departamento
u organismo
La aplicacin prctica de cualquier programa de tica tiene
lugar, en ltimo trmino, en el mbito del departamento u orga-
nismo. Por tanto, es conveniente analizar si un determinado
componente de la infraestructura tica tiene carcter interno o
externo a dicho departamento u organismo. Obviamente, un
organismo individual puede ejercer mayor control e influencia
sobre este ltimo que el primero.
A efectos de claridad, podemos considerar los elementos
externos (compromiso poltico, marco legal, participacin y
control pblicos y organismo coordinador) como fuente de
autoridad y de contenido para las normas de comportamiento y
las consecuencias derivadas de su incumplimiento. En contra-
posicin, los elementos externos (mecanismos de responsabili-
dad, cdigos de conducta, formacin y condiciones del servicio
pblico) proporcionan en gran medida orientacin y pautas a
los funcionarios. En trminos sencillos, los elementos externos
aportan las reglas, a menudo a escala de servicio, que son adap-
tadas a un entorno concreto por los componentes internos, sea a
escala departamental o del organismo.
Los dos tipos de elementos, internos y externos, se comple-
mentan y dependen mutuamente para su credibilidad y mxima
eficacia. Un fallo de uno de los tipos supone una amenaza
potencial para el otro. Las simples declaraciones de polticos,
normativas punitivas, vigilancia pblica o fuerte coordinacin
no mejorarn por s mismas la integridad del sector pblico si
las normas no se plasman y asumen en el ambiente comn de
cada departamento u organismo. De modo similar, un funciona-
rio consciente de sus responsabilidades que lee los cdigos de
conducta esperada y asiste a sesiones de formacin puede verse
60
desilusionado si los componentes externos no aplican eficaz-
mente unas normas y procedimientos disciplinarios claros. Es
importante que los dos grupos de componentes sean coherentes
y no enven mensajes cruzados.
Algunos de los componentes son requisito previo para
otros. Generalmente, es necesario disponer los de carcter
externo para que los internos resulten eficaces, pues stos son
plasmaciones o aplicaciones operativas de aqullos.
Para ilustrar mejor la infraestructura tica, en los apartados
siguientes se describen sus diferentes componentes, perfilando
sus funciones y ofreciendo los ejemplos disponibles por pases.
Compromiso poltico
Toda iniciativa tica emprendida en el sector pblico est
llamada a fracasar a menos que sea respaldada por un compro-
miso poltico verdadero. Este compromiso suele expresarse
mediante declaraciones (discursos, anuncios pblicos, declara-
ciones escritas de los lderes), demostrarse mediante el ejemplo
y fundamentarse mediante la asignacin de los correspondien-
tes recursos. Esto aporta no slo la autoridad necesaria para el
establecimiento de controles legales y administrativos, sino
tambin la orientacin de las actividades relacionadas con la
tica, resultando esencial para ofrecer una reaccin creble a las
exigencias ciudadanas. Puede afmnarse, por tanto, que se trata
de un requisito previo para la eficacia de los restantes compo-
nentes de la infraestructura tica.
Los cargos democrticamente electos desempean dos
papeles esenciales en la promocin de la tica en el servicio
pblico. En primer lugar, como polticos, tienen la obligacin
de responder ante los votantes por las actividades realizadas en
su nombre, lo que les coloca en una posicin nica para exigir
61
que las decisiones adoptadas sean transparentes y los servicios
se presten de forma equitativa. En segundo lugar, en su calidad
de legisladores tienen a su disposicin los poderes necesarios
para hacer jurdicamente efectivas sus exigencias. Pueden soli-
citar a los funcionarios que informen de las actividades empren-
didas y de la forma en que las han realizado. El compromiso
poltico puede demostrarse tambin mediante el establecimien-
to de un procedimiento u organismo operativo encargado de la
investigacin de un determinado escndalo o la formulacin de
recomendaciones de nuevas iniciativas ticas.
Pueden citarse como ejemplos de compromiso poltico con
las iniciativas ticas el establecimiento del Comit Nolan, en el
Reino Unido (1994), y el Consejo Presidencial para la Integri-
dad y la Eficiencia, en los EE.UU. (1991). Hay otros ejemplos
en Noruega y los Pases Bajos: en 1991, los Ministerios de Jus-
ticia y de Administracin Gubernamental de Noruega designa-
ron un grupo operativo para la investigacin del estado de la
tica en el servicio pblico; en 1992, el Ministro holands del
Interior situ como uno de los puntos esenciales de su progra-
ma de trabajo el de la integridad de la Administracin pblica y
elabor un documento de poltica en el que se analizaba su rela-
cin con el crimen organizado.
Los cargos electos pueden promover el comportamiento
tico, individualmente o en conjunto, actuando como buenos
ejemplos. Demostrando la conveniencia y viabilidad del com-
portamiento tico, pueden ayudar a compensar la desconfianza
y el cinismo ciudadanos. Por su condicin, estn obligados en
mayor medida que otras personas a demostrar respeto ante las
instituciones democrticas y el imperio de la ley. El cumpli-
miento de las normas especiales sobre trfico de influencias,
conflictos de intereses e intromisin improcedente en las activi-
dades del poder ejecutivo son el tipo de cuestiones que se les
62
plantearn con mayor frecuencia. A este respecto, el gobierno
australiano recin elegido (en marzo de 1996) ha establecido
una Gua de los Elementos Clave de la Responsabilidad Minis-
terial para que sirva de ayuda a los ministros, secretarios parla-
mentarios y personal ministerial recin designados. Este docu-
mento sirve de referencia para los principios, convenciones y
reglas de conducta de las personas situadas en puestos de con-
fianza pblica.
En conjunto, los cargos electos pueden promover el com-
portamiento ejemplar y denunciar las conductas improcedentes.
Esto ltimo puede lograrse estableciendo investigaciones ver-
daderamente independientes, que refuerzan en gran medida la
confianza ciudadana. En el estado australiano de Nueva Gales
del Sur, por ejemplo, se cre en 1989 la Comisin Independien-
te contra la Corrupcin (lCAC) para investigar las acusaciones
de corrupcin cometida por los partidos Liberal y Laborista
durante sus respectivos mandatos. Este organismo ha realizado
investigaciones, con importantes repercusiones, acerca del
desarrollo del suelo y las acusaciones de corrupcin en la poli-
ca y otras reas de la burocracia del estado. Un ejemplo recien-
te y controvertido en el Reino Unido es la investigacin Scott
sobre la Exportacin de Equipos de Defensa y Bienes de Doble
U so a Irak. El gobierno est actualmente dando respuesta a las
conclusiones y recomendaciones formuladas en el informe de
1.800 pginas, emitido en febrero de 1996. Evidentemente,
para que las investigaciones ayuden a mejorar la confianza ciu-
dadana es necesario que las Administraciones no busquen
exclusivamente los resultados, sino que dejen adems patente
su actuacin.
Por supuesto, la expresin ms tangible del compromiso
poltico es la asignacin de recursos. Construir una infraestruc-
tura tica requiere tanto autoridad como dinero. Aun con la des-
63
concentracin de autoridad en la burocracia y los decrecientes
caudales pblicos, los cargos electos pueden establecer requisi-
tos legales y fomentar la asignacin de fondos adecuados a la
formacin y otras actividades relacionadas con la tica.
El compromiso poltico suele verse espoleado por el escru-
tinio pblico. Adems, la realizacin de investigaciones y acu-
saciones independientes y crebles en caso de mal comporta-
miento depende tambin del marco legal.
El marco legal
El marco legal es el conjunto de normas legales y regla-
mentarias que establecen las normas de comportamiento de los
funcionarios e imponen estos lmites mediante sistemas de
investigacin y acusacin. Dado que inviste de eficacia jurdica
a la infraestructura tica, opera como una funcin de control.
Tanto para emprender nuevas investigaciones, acusaciones
y dems controles legales o reforzar los que estn ya en curso
es necesario recopilar previamente los cdigos penales vigentes
(aplicables a todos los ciudadanos), as como las diversas nor-
mativas sobre la funcin pblica, leyes y reglamentos de con-
flictos de intereses especficamente aplicables a los funciona-
rios y dems cargos pblicos.
Los principales elementos del marco legal de la infraestruc-
tura tica son el establecimiento de lmites al comportamiento
de los funcionarios y su aplicacin efectiva mediante sancio-
nes, as como el escrutinio y la iniciativa pblicos mediante la
mejora de la transparencia en las actividades de gobierno
(incluido el acceso a la informacin). Las normas de comporta-
miento esperado de los funcionarios son necesariamente exi-
gentes, en la medida en que administran la autoridad y los
recursos del Estado. Por tanto, toda normativa reguladora de la
64
integridad del servicio pblico establece obligaciones jurdicas
y normas de comportamiento esperado, as como las conse-
cuencias de su incumplimiento.
En el capitulo 1 se analiz el continuo de comportamiento
que va de lo ilegal a lo improcedente. La calificacin que
cada pas asigna a un acto en este continuo depende de su defi-
nicin de la conducta indebida y de la tolerancia con que la con-
temple. Por ejemplo, comprar favores polticos de cargos
electos o funcionarios puede considerarse como soborno en un
pas y como influencia lcita en otro. Las sanciones varan, en
funcin de esta consideracin, entre la multa o la prisin para
los delitos y el cese en el cargo para los actos no ticos.
DELITOS PENALES
Casi todos los pases aplican el cdigo penal a los actos ile-
gales graves de sus funcionarios. Por ejemplo, en el Reino
Unido el soborno y el robo tienen la consideracin de delitos,
con independencia de que su autor sea o no funcionario. La difi-
cultad radica en armonizar el proceso penal y los procedimien-
tos administrativos del servicio pblico. Ambos procedimientos
deben basarse en los mismos principios y valores, ya vengan
especificadas las sanciones en la normativa penal, civil o admi-
nistrativa, pues en caso contrario existe el riesgo de que la con-
ducta indebida se pierda en los intersticios del sistema jurdico.
A la inversa, los cdigos penales pueden contemplar especfica-
mente los delitos de los cargos pblicos, tal como en el caso de
los Pases Bajos, en donde est tipificado el delito cometido por
el funcionario pblico que acepta un regalo o una promesa. La
cuestin es si el cdigo penal vigente en un pas puede dar res-
puesta suficiente a los comportamientos ilegales en el servicio
pblico.
65
Otros pases han establecido normas especficas sobre los
conflictos de intereses (tipificando en normas penales los deli-
tos de los cargos pblicos) entre las que se incluyen la conducta
pblica indebida, la corrupcin y el enriquecimiento injusto. En
los Estados Unidos, la violacin de las normas federales sobre
conflictos de intereses puede suponer sanciones civiles de
hasta 50.000 dlares y penas de hasta cinco aos de prisin.
La Ley de tica en la Administracin de 1978 estableci un
sistema pblico global de transparencia financiera para las
tres ramas del gobierno federal, mientras que la Ley de Refor-
ma tica de 1989 reforz las restricciones postempleo, prohi-
bi pedir o aceptar regalos, impuso determinadas limitaciones a
los ingresos procedentes de fuentes externas y al empleo y
prohibi la percepcin de honorarios.
INFRACCIONES DE LA LEGISLACIN DE LA FUNCIN PBLICA
Los pases suelen recurrir a las normas sobre la funcin
pblica para sancionar los actos ilegales menos graves que no
llegan a constituir delito. Por ejemplo, la Ley finlandesa de
Funcionarios del Estado, prev la advertencia por escrito y el
despido de los funcionarios. Del mismo modo, el incumpli-
miento de la Ley del Servicio Pblico australiana puede dar
lugar a amonestaciones, multas, reducciones salariales, traspa-
sos o despido. La Ley de la Funcin Pblica noruega tambin
sanciona determinadas conductas. La Ley danesa de Personal
de la Administracin Central y Local prohbe a los funcionarios
aceptar cualquier trabajo que pudiera tener un efecto negativo
sobre el cumplimiento de sus obligaciones.
Los reglamentos suelen utilizarse para desarrollar las nor-
mas legislativas o bien de forma independiente, para establecer
criterios. En Australia, junto a la Ley del Servicio Pblico, sus
66
reglamentos enumeran una serie de reglas y obligaciones. En
los Pases Bajos, los reglamentos de la Funcin Pblica general
establecen que pueden imponerse sanciones a los funcionarios
en caso de negligencia en el ejercicio de sus funciones.
VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS
El mero establecimiento de lmites para el comportamiento
y la amenaza de sanciones resultan ineficaces si los poderes
pblicos no los hacen cumplir, pues tal amenaza slo adquiere
carcter disuasorio en la medida en que sea suficiente, efectiva-
mente aplicada y respetada. La tarea de hacer cumplir las nor-
mas comienza con la evaluacin de los factores incentivadores y
desincentivadores de los comportamientos prohibidos, respalda-
da por servicios de investigacin y acusacin independientes y
dotados de recursos suficientes. Estos servicios deben tener una
imagen de eficacia, no slo en el mbito del servicio pblico
sino entre la ciudadana en general, para conseguir credibilidad.
En los pases estudiados, la ejecucin de las sanciones es
diferente para los delitos y para las faltas. Por lo general, los
delitos llevan aparejada una investigacin policial y un proce-
samiento en el mbito judicial nacional, mientras que las faltas
se tramitan en los distintos organismos. Por ejemplo, en Austra-
lia, la Polica Federal australiana investiga los incumplimientos
de la ley, el Ministerio Pblico se hace cargo de la acusacin judi-
cial y los tribunales federales enjuician los hechos. En los EE.UU.,
las infracciones del Cdigo Penal son investigadas por la Sec-
cin de Integridad Pblica de la Oficina del Fiscal de la Divi-
sin Penal del Departamento de Justicia, que tambin se hace
cargo de la acusacin judicial, la cual se dilucida ante los tri-
bunales federales con posibilidad de recurso ante los tribuna-
les federales de apelacin y, en ltimo trmino, ante el Tribunal
67
Supremo de los Estados Unidos. En el mbito de los procesos
de investigacin administrativa, en el Reino Unido los incum-
plimientos del Cdigo de Gestin del Servicio Pblico se trami-
tan como un asunto laboral en cada departamento. Aunque se
aplican las mismas reglas de prueba aplicadas por la polica, el
procedimiento administrativo est diseado para determinar los
hechos, no para formular una acusacin. A diferencia de los
procesos penales, el procedimiento administrativo no tramita
de forma pblica las medidas disciplinarias, pues se considera
una cuestin privada entre la empresa y el empleado.
MAYOR TRANSPARENCIA: EL PBLICO COMO VIGILANTE
Las normas reguladoras del acceso a la informacin ofre-
cen al pblico la oportunidad de actuar como vigilante de los
cargos pblicos. En muchos pases, estas normas permiten a
cualquier persona buscar informacin sobre las actividades de
servicio pblico. Si el ciudadano puede acreditar la existencia
de un acto administrativo indebido, la legislacin constitucio-
nal o administrativa le ofrece medios de reparacin, si bien de
carcter generalmente correctivo y no punitivo (estas normas
institucionalizan, adems, ciertos principios que pueden consi-
derarse integrantes de la tica del servicio pblico: justicia pro-
cedimental, uso correcto del poder, transparencia en la toma de
decisiones administrativas, proteccin de los derechos de los
ciudadanos y responsabilidad del servicio pblico). Al levantar
el velo de las actividades gubernamentales y permitir su escru-
tinio pblico, las leyes de acceso a la informacin pueden con-
tribuir a evitar las conductas no ticas. Los medios de comuni-
cacin e instituciones tales como el Defensor del Pueblo
desempean un papel importante en este mbito.
68
La mayor transparencia implica mayor exigencia de res-
ponsabilidad, as como accesibilidad (facilidad de compren-
sin) y carcter dinmico (por va interpretativa y de revisin y
reforma) del marco legislativo, que debe indicar a los funciona-
rios qu deben hacer y cmo hacerlo, e informar al pblico en
general de los deberes del servicio pblico de forma que pueda
exigir a aqullos sus responsabilidades.
No obstante, hacer depender en exceso la infraestructura
tica de la legislacin tiene sus inconvenientes, pues tiende a
fomentar la bsqueda del cumplimiento mnimo: la ejecucin
de las sanciones, pese a ser necesaria, est diseada ms bien
para desincentivar los comportamientos indeseables que para
promover los deseables. Adems, debido a su dependencia con-
ceptual de la objetividad y las nociones absolutas, la ley puede
resultar una herramienta poco flexible para la gestin cotidiana
de los problemas ticos. Por tanto, cada pas ha de valorar en
qu medida desea especificar en forma normativa las obligacio-
nes y normas de conducta exigidas a sus funcionarios, para lo
cual deber tener en cuenta el marco legislativo vigente, las tra-
diciones normativas y el entorno cultural, as como la medida
en que la normativa tica no consiga sino acrecentar la crecien-
te complejidad normativa en una poca en la que la tendencia
es a reducirla.
Mecanismos de responsabilidad
La concepcin de la responsabilidad de los funcionarios
ante los representantes electos establece unos lmites a la
misma. Este principio no slo se promueve mediante la norma-
tiva legal y reglamentaria, como acabamos de analizar, sino
69
tambin a travs de las polticas y procedimientos administrati-
vos (los mecanismos de responsabilidad) que controlan la con-
ducta cotidiana de estas personas.
Los mecanismos de responsabilidad pueden ser internos al
servicio pblico:
- procedimientos administrativos aislados, tales como exi-
gir la realizacin de una actividad o que algo se consigne
por escrito, o
- procesos integrales, tales como las auditoras o evalua-
ciones de la actuacin de un organismo.
Tambin pueden ser de carcter externo:
- mecanismos de consulta, tales como tableros de anuncios
comunitarios, o
- mecanismos de supervisin, tales como los comits legis-
lativos o parlamentarios.
Estos mecanismos actan como controles preventivos (por
ejemplo, los reglamentos y directrices de procedimiento) y como
controles ex-post sobre la actuacin (por ejemplo, mediante audi-
toras e investigaciones internas y externas, emisin de informes
internos y externos y procesos de apelacin). Los mecanismos de
responsabilidad desempean un papel esencial en la infraestruc-
tura tica, proporcionando un marco de gestin claro reforzado
por las funciones de investigacin y evaluacin.
CONFLICTOS DE RESPONSABILIDADES Y OBJETIVOS
Los mecanismos de responsabilidad establecen directrices
para la gestin de las actividades de gobierno, la comprobacin
de su correcta realizacin y la garanta de que se han alcanzado
los resultados. Lo ideal es que estos mecanismos fomenten el
comportamiento tico haciendo difcil la realizacin de conduc-
70
tas no ticas y facilitando su deteccin. As, deben orientar a los
funcionarios en la toma de decisiones en situaciones de conflicto
de responsabilidades y objetivos. No obstante, tal como se ha
analizado en el captulo TI, las reformas de la gestin pblica rea-
lizadas en muchos pases han puesto en cuestin las nociones tra-
dicionales de responsabilidad. Ahora se favorece que los funcio-
narios no slo rindan cuentas ante los cargos electos, sino
tambin directamente ante los ciudadanos y con frecuencia ante
unos celosos medios de comunicacin. Adems, no slo respon-
den ahora del cumplimiento de las normas, sino tambin de la
consecucin de resultados y de su logro con menores recursos.
Dado este conflicto de lealtades, los mecanismos de responsabili-
dad sern un factor de importancia creciente para determinar ante
quin y por qu conceptos deben responder los funcionarios.
INTEGRACIN EN UN MARCO DE GESTIN
En muchos pases, los funcionarios se enfrentan a los retos
anteriormente descritos con las restricciones que suponen unos
mecanismos de responsabilidad desfasados que, al centrarse en
el control de los inputs, hacen ms lento el trabajo, inhiben la
creatividad y reducen la adaptabilidad (FREDERICKSON, 1993,
pg. 250). Han de trabajar con lo que un comentarista describe
como una normativa desfasada e inaplicable, instrucciones
inadecuadas, procedimientos gravosos que favorecen los retra-
sos y frustraciones, excesiva discrecin y falta de supervisin
efectiva (MOORE, 1994, pg. 84).
Para aumentar su eficacia, los mecanismos internos preven-
tivos de responsabilidad deben integrarse en un marco claro de
gestin que refleje las verdaderas funciones y responsabilida-
des de los funcionarios. En algunos pases se tiende a adoptar
procedimientos administrativos ms sumarios mediante la eli-
71
minacin de reglamentaciones y polticas innecesarias u obso-
letas, como en el caso del objetivo estadounidense de Rein-
ventar la Administracin suprimiendo formalismos, por ejem-
plo. No obstante, otros pases se estn centrando en el
establecimiento de valores y objetivos de carcter general que
permitan sustituir a las normas detalladas. Noruega, por ejem-
plo, est experimentando la gestin por valores y Australia est
promoviendo el objetivo integral de la gestin del rendimiento.
En cualquier caso, no debe perderse de vista la necesidad
de establecer lmites de discrecin y responsabilidad en esta
bsqueda de la simplificacin. Evidentemente, siempre sern
necesarias algunas reglas. Algunos de los pases estudiados han
establecido y estandarizado recientemente procedimientos
administrativos que otros estn abandonando. Mxico no pro-
mulg hasta 1982 la Ley Federal de Responsabilidades de los
Funcionarios Pblicos, en la que se regulan sus obligaciones y
deberes. En Portugal, se promulg un Cdigo de Procedimien-
tos Administrativos con unos 200 artculos ya en 1991.
FUNCIONES DE INVESTIGACIN Y EVALUACIN DE APOYO
Adems de servir como mecanismos de control, los meca-
nismos de responsabilidad operan tambin como criterios de
evaluacin e investigacin. Las mximas autoridades auditoras
y las auditoras internas se han preocupado tradicionalmente de
asegurar la honradez de los funcionarios recabando datos deta-
llados sobre el uso de los recursos econmicos. Pero en algunos
pases se tiende a pasar a las auditoras como evaluaciones gene-
rales de la actuacin en la toma de decisiones, la elaboracin de
polticas y otras actividades difciles de medir y evaluar pero
probablemente ms importantes para la garanta del cumpli-
miento de los fines propios de la actividad pblica. La figura del
72
defensor del pueblo es otra garanta de la integridad administra-
tiva. Adems, los comits legislativos o parlamentarios estimu-
lan el buen comportamiento de los funcionarios mediante la
imposicin de exigencias adicionales de rendicin de cuentas.
Unos pocos ejemplos de los mximos organismos de audi-
tora en los pases estudiados muestra la tradicional concentra-
cin de responsabilidad econmica, mientras que algunos otros
son ejemplos del paso de la estricta rendicin de cuentas econ-
micas a la responsabilidad por los resultados. Mxico anunci
en 1995 la creacin de una Oficina Superior de Auditora encar-
gada del control, supervisin, verificacin y correccin de la
utilizacin de los recursos pblicos. La Oficina Estatal de Audi-
tora finlandesa (organismo dependiente del Ministerio de
Hacienda) controla la legalidad y viabilidad de la gestin eco-
nmica gubernamental y su cumplimiento del presupuesto. De
modo similar, el Auditor general australiano audita los resulta-
dos econmicos en el marco del presupuesto anual, aunque
puede decidir realizar auditoras de eficiencia. La Oficina
N acional de Auditora britnica est realizando en la actualidad
amplios estudios del valor generado a partir de los recursos
asignados.
En algunos pases, el defensor del pueblo tramita las quejas
por procedimientos administrativos y puede desempear tam-
bin un papel activo en la ejecucin de la legislacin sobre
acceso a la informacin. En Australia, el Ombudsman de la
Commonwealth tramita las quejas de los ciudadanos contra las
decisiones o actos de los organismos pblicos y da publicidad a
los resultados de sus investigaciones. De modo similar, en
Noruega el Ombudsman parlamentario tramita las quejas for-
muladas por los ciudadanos por abuso de poder y por infraccio-
nes o gestin irresponsable de los funcionarios. En Finlandia, el
Canciller de Justicia y el Ombudsman garantizan que los fun-
73
cionarios cumplan la ley y sus obligaciones al realizar sus fun-
ciones. Este ltimo est facultado para asistir a las reuniones de
los organismos gubernamentales, recabar informacin de docu-
mentos pblicos y recurrir cualquier acto. En el Reino Unido, el
Ombudsman parlamentario vela tambin por el cumplimiento
del Cdigo de Prctica para el Acceso a la Informacin de la
Administracin.
En los ltimos tiempos, la mayor responsabilidad ante el
ciudadano ha dado lugar a mecanismos externos al servicio
pblico mediante grupos de consulta, visitantes comunitarios
o comits asesores. Estos organismos pueden, en ocasiones,
exigir informes orales y escritos sobre la actuacin de un depar-
tamento, organismo o rea de programas. Un problema omni-
presente, especialmente en el marco de una mayor delegacin
en los gestores, es conseguir que se centren en los resultados
finales obtenidos y no tanto en el detalle de los controles.
Estos mecanismos de responsabilidad orientados a los
resultados (auditoras, investigaciones, informes) actan como
comprobacin del cumplimiento de sus deberes por parte de los
funcionarios, dirigidos a los fines adecuados y empleando los
medios correctos. Lo que es ms importante, desincentivan las
conductas no ticas al aumentar las probabilidades de su cono-
cimiento pblico. Para definir el papel de los mecanismos de
control en la infraestructura tica, los pases deben ser cons-
cientes de la orientacin general de su gestin pblica: est
an centrada en el establecimiento y aplicacin de sistemas de
control, o bien est dando paso a criterios generales basados en
los resultados? (en el captulo VI se analiza este equilibrio).
Cmo se define la responsabilidad? El nmero y la combina-
cin ideales de mecanismos de responsabilidad que estimulen
el cumplimiento y desincentiven las conductas indebidas de los
funcionarios dependern de las respuestas a estas preguntas.
74
Cdigos de conducta
El cdigo de conducta en el servicio pblico puede ser un
documento jurdico o una simple declaracin administrativa en
los que se establezcan la calidad y los niveles esperados de
cumplimiento por parte de los funcionarios correspondientes,
sealando los principios ticos aplicables al servicio pblico en
general o a un departamento u organismo especficos.
El cdigo de conducta de una organizacin determinada
puede comprender una declaracin de valores, una descripcin
de su funcin, incluidas las responsabilidades de los funciona-
rios y para con stos (especificando tambin en algunos casos
los aspectos relativos a la constitucin, los ciudadanos, la admi-
nistracin, los cargos electos y las asambleas legislativas), y
una lista de las obligaciones jurdicas de sus empleados (tales
como la declaracin de los conflictos de intereses y las restric-
ciones a las declaraciones pblicas y a las actividades polti-
cas). Adems, puede incluir diversas disposiciones procedimen-
tales de alerta o niveles mnimos de rendimiento.
Estos cdigos, ya tengan carcter legal o administrativo,
desempean fundamentalmente un papel orientador en la infra-
estructura tica. No obstante, ejercen tambin una funcin de
control al establecer y dar publicidad a las restricciones de com-
portamiento y al establecer normas. La mayora de los cdigos
tienen un carcter dual, disciplinario y de expectativas: estable-
cen restricciones (con sanciones para su incumplimiento basa-
das en valores u objetivos perseguidos).
En los mbitos de gestin, tanto pblica como privada, se
han suscitado preocupaciones sobre la eficacia de estos cdi-
gos ticos o de conducta. Los problemas sealados van desde
su excesiva especificidad hasta su carcter demasiado gene-
ral, inviable, inutilizado, desconocido, inasequible o incluso
75
ofensivo para los empleados. Pero la preocupacin fundamental
es la de que las declaraciones relativamente elementales no son
el medio ideal para dar respuesta a las complicadas cuestiones
ticas a las que se enfrentan los funcionarios (KERNAGHAN en
CHAPMAN, 1993). Ninguna declaracin puede dar respuesta a
todas las variantes de las cuestiones ticas que se suscitan en el
sector pblico. Otros problemas relativos a estos cdigos se
derivan de la concepcin errnea de sus objetivos o de su mala
aplicacin.
MBITO DE APLICACIN
Los cdigos de conducta pueden ser de aplicacin al conjun-
to del servicio pblico o a un departamento u organismo deter-
minados. En algunos casos, tales como los de Australia y Nueva
Zelanda, unos y otros se aplican de forma complementaria.
Como ya se ha descrito en el captulo IV, cinco (y pronto
seis) de los nueve pases estudiados han establecido nuevos
cdigos de conducta para el conjunto del servicio pblico en los
ltimos cinco aos. Australia lo incluir en la Ley del Servicio
Pblico que se promulgar en 1997 (en la actualidad est inclui-
do en la Reglamentacin del Servicio Pblico). Nueva Zelanda
promulg un Cdigo de Conducta del Servicio Pblico en 1990.
De modo similar, el Reino Unido acaba de establecer su Cdigo
de la Funcin Pblica en 1996. La Oficina de tica del Gobierno
estadounidense promulg en 1992 las Normas de Conducta de
los funcionarios. Portugal estableci un Cdigo de Conducta del
Servicio Pblico en el marco de su programa de modernizacin
de 1991.
En el mbito departamental o de organismo, los Pases
Bajos tienen cdigos descentralizados. En Noruega, los orga-
nismos pblicos estn elaborando normas de conducta de
76
carcter voluntario basadas en los principios fundamentales
de cada organismo, tales como su misin y sus valores.
En 1994 el Tesoro britnico estableci un Cdigo para los Con-
sejeros de Organismos Pblicos que operan en el entorno del
gobierno.
El cdigo de un organismo puede incorporarse tambin en
el contrato de trabajo de sus funcionarios. En el Reino Unido
estos contratos establecen normas cuyo incumplimiento da
lugar al cese o a otras medidas disciplinarias. Los Cdigos de
Conducta pueden incluirse tambin en el juramento del cargo y
aplicarse mediante acuerdos de rendimiento.
ELABORACIN y PUESTA EN PRCTICA
La elaboracin de un Cdigo de Conducta es una importan-
te iniciativa de gestin. Para ser eficaz debe redactarse en un
lenguaje sencillo, con un tono ms positivo que negativo y diri-
gido a unos destinatarios determinados (el conjunto del servicio
pblico o un organismo determinado). Para evitar problemas y
confusiones, debe hacer mencin a las normas jurdicas aplica-
bles al puesto y a otros cdigos profesionales o sectoriales vin-
culantes para los funcionarios.
Para evitar los recelos y resistencias de los empleados, la
elaboracin y aplicacin de los cdigos requiere una slida
estrategia de gestin que asegura una aceptacin verdadera de
los valores subyacentes y criterios ticos promovidos. Esto
supone, al menos, consultar a los empleados, mantener una
comunicacin permanente y adoptar medidas de promocin
que den a los empleados un papel participativo, evitando la
mera imposicin. En los Pases Bajos, por ejemplo, el alto
grado de concienciacin que acompaa a la elaboracin de un
77
determinado cdigo se consider tan importante como el pro-
pio cdigo, si no ms.
La participacin autntica del personal en la formulacin
de los cdigos internos de un organismo puede convertirse en
la piedra angular de un programa integral de tica del sector
pblico. En este caso, los cdigos reflejan de forma ms preci-
sa las consideraciones ticas de sus usuarios. Adems, la actua-
lizacin y revisin de los cdigos ofrece oportunidades de
socializacin profesional continuada basada en los problemas
reales (SAMPFORD in PRESTON, 1994).
Para elaborar los cdigos de conducta, los pases han de
optar entre incorporarlos o no a la legislacin. Los cdigos no
legislativos son ms fciles de elaborar y adaptar a las circuns-
tancias cambiantes, pero tienen menor fuerza vinculante.
Socializacin profesional
La socializacin profesional es el proceso de aprendizaje y
asuncin de ethos, valores, tica y normas de conducta por parte
de los funcionarios. Los mecanismos esenciales de socializa-
cin son los programas de educacin y formacin, as como la
existencia de buenos ejemplos en los niveles directivos superio-
res (KERNAGHAN, 1993, LANGFORD, 1990). La socializacin
profesional contribuye a la configuracin de la infraestructura
tica mediante la comunicacin de normas de conducta y el desa-
rrollo de las tcnicas y capacidades de juicio de los funcionarios
para su cumplimiento. Sin resultar abrumadora ni inducir a la
confusin, debe mostrar a los funcionarios cmo aplicar en la
prctica la legislacin y los cdigos y cmo observar los meca-
nismos de control (DENHARDT, 1991; WOODWARD, 1994), cum-
pliendo de este modo una funcin orientadora.
78
EDUCACIN y FORMACIN
Se ha escrito mucho sobre la educacin tica. Entre las prin-
cipales cuestiones tratadas se encuentran las siguientes:
- Es posible ensear la tica?
- En caso afirmativo, es necesaria una educacin y for-
macin especfica o basta con el contagio derivado del
trabajo en un ambiente tico?
- Quin debe ensear la tica: personal interno o asesores
externos?
- Quin debe dirigir la formacin: los directivos medios o
superiores, los organismos centrales o los organismos ticos
independientes?
Suele haber dos tipos de programas de educacin y forma-
cin tica: los integrados en la formacin de incorporacin y
los de carcter continuado durante la vigencia del empleo (cur-
sos peridicos de actualizacin). Estos dos tipos pueden diferir
en cuanto a sus contenidos y objetivos, pero ambos desarrollan
y resaltan los restantes elementos de la infraestructura tica. En
particular, los cdigos de conducta proporcionan materiales y
contenidos para la instruccin.
Programas de incorporacin
Los programas iniciales o de incorporacin pueden incluir
informacin relativa a:
- el papel del servicio pblico, incluyendo sus relaciones
con el ejecutivo y con el pblico en general;
- leyes, reglamentos y cdigos aplicables;
- mecanismos de responsabilidad, incluyendo los procedi-
mientos administrativos y las exigencias de rendicin de
cuentas, y
79
- el papel de los valores (tanto organizativos como perso-
nales) en la valoracin y adopcin de decisiones.
La importancia de una instruccin mnima de los funcio-
narios queda clara en las iniciativas adoptadas con motivo de
escndalos tales como los que dieron lugar al Informe del
Comit Nolan sobre Normas de la Vida Pblica, elaborado
en 1995 en Inglaterra, y el Informe de la Comisin Fitzgerald
elaborado en Australia en 1989 (relativo a acusaciones de
corrupcin en el gobierno de Qeensland). En estos informes
se seala que las normas de conducta exigidas, las disposi-
ciones aplicables y los procedimientos administrativos no
siempre son bien comprendidos por los funcionarios y que en
algunas reas son necesarias explicaciones y aclaraciones
concretas.
Como ya se ha sealado en el captulo I1, la formacin de
incorporacin es tambin especialmente importante a medida
que el intercambio entre los sectores pblico y privado da paso
a nuevos empleados pblicos procedentes de este ltimo. Es
necesaria una supervisin rpida y sistemtica de las diferen-
cias entre ambos sectores, especialmente con respecto a los
empleados del sector privado que asumen puestos de gestin en
el sector pblico y han de actuar, por tanto, como modelos de
conducta.
El Ministerio de Interior holands va a publicar en 1996
un folleto en el que se resalta la importancia de la tica en las
nuevas contrataciones. De forma ms genrica, en el marco
del enfoque tico preventivo, los departamentos debern
incluir la integridad entre sus criterios de seleccin y contrata-
cin. Las Reglamentaciones Generales de la Funcin Pblica
incluirn la exigencia del juramento del cargo para todos los
funcionarios.
80
Programas continuados
En contraposicin a lo anterior, la educacin tica continua-
da, dirigida a empleados con experiencia en el servicio pblico,
tiene una funcin diferente. Estos programas pretenden, ade-
ms de promover la sensibilidad hacia la dimensin tica de su
trabajo, mejorar la capacidad de toma de decisiones de los fun-
cionarios insistiendo en las cualificaciones crticas y analticas
que fomentan la reflexin y el juicio independiente o el anlisis
tico (JACKSON, 1993; CHAPMAN, 1993).
Otra ventaja de la educacin continuada para las organiza-
ciones es la de convertirse en un foro para la evaluacin de los
sistemas y prcticas vigentes. Su variedad depender del grado
de cumplimiento de los cdigos de conducta y de cambio de los
valores. Con respecto a esto ltimo, el anlisis de los valores
sociales y personales de los empleados (y de sus reas de con-
flicto con la tica profesional) es un medio de mantener la
vigencia de los comportamientos ticos y desincentivar los
indebidos (NEAR, BAUCUS y MICELI, 1993).
Los Estados Unidos ofrecen un ejemplo de programa de
educacin continuada muy sistemtica e integral. Todos los
organismos federales estn obligados a mantener un programa
de formacin tica para asegurar que todos los empleados sean
conscientes de las reglas establecidas por las leyes de conflictos
de intereses y las normas de conducta. Adems de la hora de
formacin tica obligatoria para todos los nuevos empleados,
los que ya ocupan un puesto deben recibir otra hora anual. Aun-
que no est reglamentariamente exigido, muchos organismos
proporcionan tambin informacin tica a los funcionarios que
dejan el servicio pblico. Los 129 funcionarios de organismos
de tica participan en un programa de formacin para forma-
dores a travs de una serie de talleres impartidos por la Ofici-
81
na de tica del Gobierno. Adems, este organismo tiene abierto
un centro de informacin y un boletn electrnico, y patrocina
una conferencia anual de promocin del anlisis de las cuestio-
nes ticas de actualidad.
ENSEAR CON EL EJEMPLO
La socializacin depende en gran medida del comporta-
miento ejemplar de los funcionarios superiores. Muchas inicia-
tivas de gestin muestran que los de los niveles inferiores se
guan por los comportamientos observados, no por los discur-
sos que reciben.
En Nueva Zelanda, los Directores ejecutivos comparten con
el Comisario de Servicios del Estado la responsabilidad de aportar
un liderazgo tico y de ejemplificar la buena conducta. En Norue-
ga se imparten cursos de tica y de toma de decisiones en funcin
de los valores al personal de gestin y a las personas con respon-
sabilidades de personal y de desarrollo. En los Pases Bajos, los
funcionarios que ocupan puestos de gestin tienen a su cargo la
proteccin y promocin de la tica. El ejemplo de los directivos
es, en s mismo, el principal mecanismo de socializacin, por lo
que se les imparten cursos especiales de formacin.
La socializacin profesional complementa de diversas for-
mas, mediante su funcin orientadora, la funcin de control de la
infraestructura tica. En primer lugar, tiende a operar con iniciati-
vas activas, centrndose en la forma de cumplir las normas
mediante la formacin y los modelos de comportamiento. En
segundo lugar, otorga un carcter ms prctico e inmediato a la
dimensin tica de las cuestiones, al ponerla en relacin con las
circunstancias reales, normalmente en el mbito del departamento
u organismo. En tercer lugar, es adecuada para la resolucin de
dilemas ticos no previstos por las leyes, reglamentos y cdigos
82
(WOODWARD, 1994). En la prctica, los pases deben tener tam-
bin en cuenta las diversas necesidades y expectativas de los dis-
tintos tipos de empleados pblicos, incluyendo los de carcter
temporal.
Las condiciones del servicio pblico
Las condiciones del servicio pblico son importantes para
la infraestructura tica en cuanto determinan un ambiente ms o
menos favorable a la conducta tica. Pueden consistir en facto-
res externos e internos
Los factores externos derivados del ajuste del sector pbli-
co ya se han analizado en el captulo 11. Es importante determi-
nar si estos factores han dejado pendiente alguna cuestin de
relaciones laborales o salariales o alguna confusin derivada de
la fatiga causada por los continuos cambios y reformas. Estas
consecuencias pueden deteriorar la moral del sector pblico, lo
que la hace menos proclive al comportamiento tico.
Los factores internos, es decir, las polticas de recursos
humanos, influyen directamente en el comportamiento de los
funcionarios. En primer lugar, determinan el modo en que se
contratan, forman, supervisan, desarrollan, remuneran y disci-
plinan, configurando gran parte de la cultura organizativa del
servicio pblico. En segundo lugar, tambin incluyen factores
que afectan a la moral, tales como la remuneracin y la seguri-
dad en el empleo. En tercer lugar, y de forma ms directa, las
polticas de recursos humanos que ofrecen proteccin (sea
mediante sistemas de alerta u otros procedimientos de rendicin
de cuentas) inspiran en los funcionarios la confianza necesaria
para oponerse a exigencias indebidas y denunciar la corrupcin
y las conductas no ticas.
83
TRATAMIENTO JUSTO Y EQUITATIVO
Las polticas de recursos humanos promueven la tica esta-
bleciendo un tratamiento justo y equitativo para todos los
empleados. Una plantilla debidamente formada, competente y
satisfecha evitar con mayor probabilidad la mala conducta y la
corrupcin o las concesiones indebidas. En otras palabras, los
funcionarios tendrn menos incentivos para mantener las nor-
mas de conducta si se les trata injustamente o si perciben que se
recompensan los comportamientos no ticos.
La contratacin y la promocin por mritos son una mani-
festacin de justicia. Estos procesos pueden incorporar tambin
criterios de equidad garantizando que todos los grupos sociales
estn representados en el servicio pblico. Fomentar la compe-
tencia mediante el mrito y la representacin justa puede contri-
buir a mejorar la eficacia del servicio pblico. A la inversa, acep-
tar niveles insuficientes de rendimiento es una cuestin tica
porque puede llevar a un desperdicio de recursos y a hacer con-
cesiones en materia de criterios en otras reas (CHAPMAN, 1993).
Lo que es ms importante, tolerar la incompetencia diluye el
compromiso con la calidad, el servicio y la responsabilidad
(STAHL, 1993). Una poltica transparente y equitativa de recur-
sos humanos es esencial para la integridad de la organizacin y
tambin para atraer a futuros empleados gracias por su buena
reputacin y sus elevados niveles.
REMUNERACIN y SEGURIDAD
Como ya se ha sealado, an no est determinada la reper-
cusin de la remuneracin sobre la integridad. La mayora con-
viene, no obstante, en que una remuneracin insuficiente desin-
centiva claramente el comportamiento tico ante una alternativa
ms lucrativa (GALLARDO DE LA PENA, 1992; KLITGAARD, no
84
publicado). No obstante, la corrupcin no es un fenmeno
exclusivo de los funcionarios con baja remuneracin. De hecho,
es interesante sealar que las pruebas recogidas en los Estados
Unidos indican que la percepcin pblica negativa de los fun-
cionarios y la crtica hostil a la administracin hacen ms dao
a la moral que el nivel de remuneracin, pese al desfase de las
que paga el sector pblico con respecto a las del privado (GIL-
MAN, Estados Unidos).
De modo similar, existe una sutil conexin entre seguridad
en el empleo e incentivos al rendimiento. Un puesto garantiza-
do de por vida puede llevar a la autocomplacencia y al bajo ren-
dimiento, mientras que, por otro lado, el trabajo temporal o no
laboral puede tener menores incentivos para considerar las con-
secuencias a largo plazo de los actos, pues la persona en cues-
tin tiene poco que perder. ste es un factor a considerar a
medida que avanza la tendencia hacia contratos de trabajo fle-
xibles, incluidos los de carcter temporal.
OPOSICIN y DENUNCIA
Cundo y cmo debe denunciarse la mala conducta? Los
planteamientos tradicionales indican que cuando un funciona-
rio sospecha que otro est actuando indebidamente puede optar
entre varias alternativas: lealtad (no decir nada); comunicar
estas sospechas a un superior (lo que puede resultar problemti-
co si ste es quien est bajo sospecha) o dar la alerta (exponer
pblicamente las sospechas) (LUNDQUIST en CHAPMAN, 1993).
Cuando se pide a un funcionario que realice una tarea improce-
dente se aplican planteamientos similares: invocar la lealtad
(hacer lo que te mandan y realizar la tarea); oponerse (desde no
hlcer nada hasta tratar de impedir que se haga); contarlo (recu-
rrir la orden recibida ante un superior, lo que puede ser proble-
mtico cuando es precisamente l quien la dicta); marcharse
85
(resolver el contrato de trabajo para no hacer algo considerado
indebido), y dar la alerta (denunciar pblicamente lo que se
desaprueba).
Si el funcionario dispone de procedimientos adecuados y
viables, sentir que puede denunciar los actos indebidos sin
verse desprotegido (ver, en el captulo V, la descripcin de las
tendencias en los pases estudiados).
Las condiciones del servicio pblico, especialmente las
polticas de recursos humanos, influyen de forma directa en la
conducta. Muchos de los pases estudiados estn en curso de
reestructurar sus servicios pblicos, lo que puede dar lugar a un
deterioro de la moral de los empleados. Este es un momento
crtico para que los pases analicen y decidan cules de sus pol-
ticas de recursos humanos tienen un efecto incentivador de la
buena conducta y cules son un factor desincentivador. Las
condiciones de servicio pblico influyen tambin directamen-
te en otros elementos de la infraestructura tica, tales como la
eficaz aplicacin de los cdigos de conducta y las actividades
de socializacin
Organismos de coordinacin tica
Los organismos que coordinan el marco tico global van
desde comits parlamentarios, organismos centrales, departa-
mentos u organismos independientes encargados de la supervi-
sin tica en el servicio pblico, todos los cuales cumplen una
funcin de gestin mediante la coordinacin y apoyo de todos
los restantes componentes de la infraestructura. Pueden realizar
directamente las iniciativas ticas o delegar esta tarea en otros
departamentos y organismos, correspondiendo asimismo una
funcin de control a los que tienen tambin el papel de hacer
cumplir las normas.
86
Estos organismos suelen desempear una o ms de las
siguientes tres funciones: vigilancia, asesoramiento y promo-
cin. En funcin de las circunstancias, su accin puede ser prin-
cipalmente coercitiva o educativa y, en ocasiones, ambas. Si se
crean como reaccin ante un escndalo o una crisis, tendern a
ser ms coercitivos, mientras que si forman parte de un progra-
ma tico general, tendern hacia un carcter educativo.
En el caso de organismos especialmente creados, pueden
establecerse con algn tipo de relacin exclusiva con la legisla-
tura que les asigna un poder autnomo. Un ejemplo es el de la
Oficina de tica del Gobierno de los Estados Unidos, organis-
mo autnomo constituido en el seno de la rama ejecutiva del
gobierno cuyo director es designado por el Presidente para un
mandato de cinco aos con el consentimiento del Senado.
Estos organismos tienen independencia total del gobierno de
turno para evitar dar la impresin de su utilizacin con fines
polticos.
VIGILANCIA
Los organismos de coordinacin con planteamiento de vigi-
lancia investigan o persiguen los actos de infraccin tica, ten-
gan o no carcter de delito. La clave de su eficacia es la denun-
cia de la conducta indebida, de modo que han de disponer de
los recursos, autoridad e independencia adecuados para que sus
actos tengan trascendencia.
Debido al potencial de infracciones de las libertades civiles,
los organismos de coordinacin con funciones extraordinarias
de vigilancia no resultan frecuentes, tendiendo a surgir cuando
se producen situaciones en las que el crimen organizado o la
corrupcin sistemtica dominan una rama completa del gobier-
no como la polica, el ejrcito o el poder legislativo. Como ya
se ha sealado en el apartado anterior relativo al compromiso
87
poltico, la Comisin Independiente Contra la Corrupcin
(lCAC) de New South Wales, Australia, corresponde a este tipo
de organismo. Ejemplos de vigilantes no tan implacables pero
igualmente coercitivos son los auditores gubernamentales o
parlamentarios y otros organismos destinatarios de las quejas
de los ciudadanos por comportamientos no ticos. No obstante,
debe sealarse que se han suscitado cuestiones en torno a los
efectos de las entidades dedicadas a la lucha contra la corrup-
cin con un exceso de celo, entre ellas la de que dan lugar a que
los funcionarios se preocupen ms de protegerse las espaldas
que de realizar sus tareas, de modo que deben tomarse medidas
que garanticen que estos organismos no fomenten un comporta-
miento excesivamente reacio a la asuncin de riesgos por parte
de los funcionarios.
ASESORAMIENTO
Los organismos de coordinacin con un enfoque principal-
mente asesor prestan su consejo a cualquiera de las ramas del
gobierno o al sector pblico en su conjunto. Su labor es bsica-
mente consultiva y de recomendacin, en contraposicin a las
de investigacin y aplicacin efectiva de las normas. Tambin
actan como rgano decisorio de las acusaciones formuladas en
virtud de los cdigos administrativos de conducta que no tienen
carcter jurdicamente obligatorio. Estos organismos pueden
utilizarse tambin para desarrollar el contenido de la tica del
servicio pblico (CHAPMAN, 1993):
88
- realizando una crtica independiente de los criterios ti-
cos vigentes;
- investigando las cambiantes normas sociales, que deben
reflejarse en las del servicio pblico;
- analizando el marco organizativo vigente.
Un ejemplo de un organismo de coordinacin recientemen-
te establecido con un enfoque asesor es el Comit de Normas
de la Vida Pblica (Comit Nolan) del Reino Unido. El Primer
Ministro Major ha declarado que este organismo actuar como
taller tico permanente, estudiando las cuestiones ticas y
prestando asesoramiento sobre el modo de resolverlas.
En Australia, aunque la promocin tica es responsabilidad
del Consejo Asesor de Gestin (ver captulo IV), el papel asesor
se ha delegado en la Comisin de Proteccin del Mrito en el
Servicio Pblico, un organismo central de gestin encargado de:
- establecer y promover un marco de poltica tica;
- desarrollar procedimientos detallados para hacer frente a
las conductas indebidas;
- prestar consejo y orientacin a otros organismos con
motivo de la elaboracin de sus propios cdigos de con-
ducta, la promocin de la buena conducta y el tratamien-
to de las conductas indebidas, y
- resolver los recursos interpuestos contra sanciones gra-
ves diferentes al despido.
PROMOCIN DE LA TICA
Los organismos de coordinacin para la promocin de la
tica son el caso ms comn en los pases estudiados. Suelen ser
organismos de gestin o departamentos ya existentes encarga-
dos de la gestin del servicio pblico o la administracin y son
los principales comercializadores de la tica en estos mbitos,
educando a los funcionarios y tal vez al pblico en general
mediante la concienciacin respecto a las cuestiones ticas y el
apoyo al desarrollo de cualificaciones para el anlisis tico.
En Australia, el Consejo Asesor de Gestin tiene un inters
predominante en la promocin de la buena conducta en el servi-
89
cio pblico. En Nueva Zelanda, la Comisin de Servicios del
Estado es el rgano legalmente encargado del establecimiento
de las normas mnimas de integridad y buena conducta en el
servicio pblico y de la promocin de sus valores, normas y
conductas. En Noruega, el Ministerio de la Administracin es el
departamento encargado de la educacin y formacin ticas. En
este mbito, la tica del servicio pblico comprende:
- los valores;
- las normas y directrices de una gestin y una poltica de
personal abiertas y justas;
- los reglamentos desincentivadores del soborno, y
- otras normas para promover la integridad y la credibili-
dad de los funcionarios.
Como muestran estos ejemplos, hay diversos tipos de orga-
nismos de coordinacin de las iniciativas ticas. Sean cuales
sean las funciones que asuman, influirn en las interrelaciones
con otros componentes de la infraestructura tica. Por tanto, un
enfoque de vigilancia depender del marco legal como fuente
de autoridad para investigar, perseguir y sancionar conductas;
un enfoque asesor puede depender de los mecanismos de res-
ponsabilidad, tales como el defensor del pueblo; un enfoque
promotor depender de las actividades de socializacin profe-
sional. Es importante, en todo caso, que la existencia de un
organismo de coordinacin no permita a los departamentos y
organismos hacer dejacin de sus responsabilidades en materia
de gestin tica.
Participacin y escrutinio pblicos
Como se ha descrito en el captulo I1, el pblico en general
est hoy mejor informado, es ms consciente y muestra mayor
90
inters en las actividades del sector pblico. Adems de las leyes
de acceso a la informacin, hay una tendencia a fomentar la
transparencia de la administracin permitiendo un acceso pbli-
co sustancial a los procesos administrativos, reuniones especfi-
cas y actas de las mismas. Por ejemplo, en los Estados Unidos se
han promulgado normas de gobierno en la sombra en varias
de sus jurisdicciones. Adems, se suele encomendar en mayor
medida a los funcionarios que consulten con los titulares de inte-
reses mediante reuniones pblicas, grupos de anlisis, encuestas
de satisfaccin de clientes, etc., en el proceso de elaboracin de
las polticas y de toma de decisiones de programa.
La participacin y el escrutinio pblicos son poderosos fac-
tores desincentivadores de la corrupcin y las conductas indebi-
das en el sector pblico. Por ejemplo, en los Pases Bajos los
ciudadanos pueden denunciar infracciones ticas al Servicio de
Seguridad Interna. Sin embargo, el escrutinio pblico depende
en gran medida de que el marco legal permita el acceso a la
informacin. Adems, las tradiciones culturales de participa-
cin en la administracin, junto con la existencia de procedi-
mientos administrativos que la hagan posible (tales como la
consulta pblica), determinan la contribucin de estos factores
a la infraestructura tica.
Conclusiones
Los pases disean una infraestructura aprovechando el
compromiso poltico, el marco legal, los mecanismos de respon-
sabilidad, los cdigos de conducta, la socializacin profesional,
las condiciones del servicio pblico, los organismos de coordi-
nacin y la participacin y escrutinio pblicos. Estos elementos
actan, en su conjunto, como incentivos al buen comportamien-
to, desincentivando la corrupcin y las conductas no ticas. En
91
ltimo trmino, la sinergia entre los distintos componen-
tes depender de su entorno cultural y poltico, del enfoque de
la gestin pblica del pas en general y de las iniciativas de
promocin tica anteriores. La combinacin y ajuste de estos
elementos depender de las funciones que cada pas desee
reforzar. Como cualquier otra herramienta, la eficacia de la
infraestructura tica depende de que se comprenda y se utilice
sistemticamente.
En el siguiente captulo se analizan las ltimas tendencias
en las iniciativas ticas en los nueve pases estudiados.
92
IV. ACCIONES Y REACCIONES:
LTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIN TICA
El planteamiento habitual de la cultura tica en la mayo-
ra de las organizaciones del sector pblico es ignorarla hasta
que se desata un infierno y reaccionar entonces a la crisis
creando un nuevo conjunto de reglas o poniendo de nuevo en
juego las reglas de alguna olvidada directriz o cdigo de con-
ducta.
(Langford, 1991, pg. 16)
Los pases participantes en este estudio resaltan la profu-
sin de nuevas iniciativas en el campo de la tica y la con-
ducta, especialmente en los ltimos cinco aos. Estos avan-
ces se enumeran a continuacin pas por pas. No obstante,
93
son pocos los que parecen reflejar la situacin descrita en la
cita anterior, pese a que es cierto que algunos de los deto-
nantes de las iniciativas fueron escndalos muy aireados,
como por ejemplo en el caso de la creacin del Comit
Nolan de Normas de la Vida Pblica en el Reino Unido tras
el caso cash for questions. Pero, por lo general, las reac-
ciones citadas por los pases estudiados reflejan ms bien el
intento de analizar el funcionamiento del sistema tico, espe-
cialmente con respecto a las reformas ms globales de la ges-
tin pblica. Estas medidas pueden describirse, por tanto,
ms bien como revisiones y avances evolutivos que como
reacciones viscerales. Las nuevas iniciativas pueden catalo-
garse en tres categoras (aunque en la prctica las fronteras
son borrosas):
- revisiones globales para detectar las lagunas en el siste-
ma de gestin tica (Reino Unido, Noruega, los Pases
Bajos, Finlandia, los Estados Unidos);
- replanteamiento de la gestin tica en relacin con la
nueva reforma global de la gestin pblica (Australia,
Nueva Zelanda), y
- medidas integrantes de los programas de modernizacin
del sector pblico (Portugal, Mxico).
Revisiones para detectar lagunas en la gestin tica
Cuatro de los pases estudiados describieron revisiones
integrales e incluso de gran intensidad en el estado y la gestin
globales de la tica en el sector pblico. Pueden considerarse
como un intento de detectar y corregir las lagunas del sistema,
algunas de ellas derivadas de los cambios estructurales o de
gestin en el sector pblico.
94
REINO UNIDO
El Comit de Nonnas de la Vida Pblica fue creado en 1994,
con carcter independiente, por el Primer Ministro John Major
como reaccin ante diversos escndalos, principalmente referidos
a polticos. Presidido por Lord Nolan, de ah su denominacin
como Comit Nolan, se le encomend una amplia tarea:
Analizar las cuestiones actuales sobre las normas de con-
ducta de todos los titulares de cargos pblicos, incluidos los
mecanismos relativos a las actividades financieras y comercia-
les, y formular recomendaciones de cambios necesarios a
adoptar en los mecanismos actuales para garantizar los mxi-
mos nveles de correccin en la vida pblica.
(Primer informe del Comit, Trminos
de Referencia, 1995)
La misin encomendada al Comit cubre toda la gama de
empleados pblicos: desde los funcionarios y los empleados de
organizaciones semipblicas (Quangos) a los polticos. Su pri-
mer infonne apareci en mayo de 1995 (sobre los miembros del
Parlamento, Ministros y funcionarios, y Quangos) y el segundo
en mayo de 1996 (sobre los Organismos Locales de Gasto
Pblico), quedando pendientes otros relativos a reas especfi-
cas del sector pblico (incluido uno sobre las administraciones
locales, previsto para el verano de 1997) y posiblemente de los
reguladores del sector de los servicios pblicos. Tal como sea-
la WHETNALL (Reino Unido):
... la propia amplitud de la misin encomendada al Comit
Nolan y el mandato directo del Primer Ministro para que acte
como "taller tico" garantiza eficazmente que desempear un
papel general en la determinacin de las normas ticas del
servicio pblico yen el control de su mantenimiento.
95
La actuacin del Comit Nolan coincidi con la introduccin,
en 1995, del Cdigo de la Funcin Pblica y el Cdigo de Prcti-
ca del Tesoro para los Consejeros de Organismos Pblicos. El pri-
mero de ellos fue fruto de la necesidad de ... reforzar las normas
y valores debidos a diversos factores, incluida la fragmentacin
de la Funcin Pblica por la delegacin de responsabilidades,
incluso a organismos Next Steps, y la adopcin de algunos ras-
gos del sector privado (WHETNALL, Reino Unido). El cdigo esta-
blece disposiciones de denuncia de las conductas indebidas y pro-
cedimientos de recurso ante los Comisarios de la Funcin Pblica
independientes (anteriormente las conductas indebidas se denun-
ciaban ante el Director de la Funcin Pblica Local). El Cdigo
de Prctica del Tesoro para los Consejeros de Organismos Pbli-
cos est dirigido a los organismos ejecutivos con responsabilida-
des de gasto importantes y situados en el entorno del gobierno,
siendo aplicable a ... las obligaciones y responsabilidades de los
consejeros, incluida la orientacin sobre mecanismos de auditoria,
transparencia y rendicin de cuentas, entre otras materias, y el
registro de intereses (WHETNALL, Reino Unido).
Las iniciativas britnicas parecen dirigidas a clarificar funcio-
nes y responsabilidades en el marco de un importante cambio
estructural y una fragmentacin del sector pblico, garantizando
que la multiplicidad de puestos pblicos (no slo los funcionarios
de la administracin central) se incorporen a un marco tico. El
Comit Nolan, como responsable de la supervisin tica perma-
nente, indica la necesidad de un debate continuado a medida que
se transforma el sector pblico y surgen nuevas cuestiones ticas.
NORUEGA
En 1991, los Ministerios de Justicia y de Administracin de
Noruega designaron un grupo de trabajo para investigar la
96
situacin de la tica del servicio pblico en el pas, con una
doble misin:
- describir los valores y actitudes propios de una buena
administracin, y
- proponer medidas para reforzar y mejorar el trabajo de
desarrollo de actitudes realizado por la administracin.
Fruto de este encargo fue la elaboracin de un informe
sobre tica del servicio pblico.
Al mismo tiempo, se han realizado diversas investigacio-
nes sobre las denuncias de debilidad e irresponsabilidad en el
tratamiento de los grandes proyectos econmicos (BLYMKE
y BOHAGEN, Noruega). Como ya se ha sealado en el captulo 11,
la subcontratacin de tecnologa de la informacin ha sido obje-
to de diversas investigaciones que han puesto de manifiesto
problemas de falta de controles y conciencia de la responsabi-
lidad ... (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega). En consecuencia, se
han dictado nuevos reglamentos complementarios a la Ley de la
Funcin Pblica, incluido el relativo a el modo en que el Esta-
do debe reaccionar, como empleador, en los casos en que los
funcionarios causen perjuicios o den lugar a la responsabilidad
del Estado por los mismos (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega).
Las iniciativas noruegas pueden considerarse un intento de
revisar y modernizar la parte aspiracional del marco tico (defi-
niendo valores y reforzando la concienciacin tica), imponien-
do al mismo tiempo nuevas reglas para cubrir desfases en los
mecanismos de control derivados de las nuevas funciones de
los funcionarios (por ejemplo, la gestin de contratos).
PASES BAJOS
A principios de 1995, el Ministro del Interior Holands soli-
cit a los restantes ministros que trataran de aplicar una polti-
97
ca preventiva dirigida a proteger la integridad en la funcin
pblica (MAAS, Pases Bajos). Se han emprendido importantes
iniciativas en el sector pblico, tales como la reaccin adminis-
trativa frente al crimen organizado en el rea de los permisos y
la subcontratacin, la mejora de la integridad de las personas
que ocupan puestos polticos y las Directrices de Gobierno
Consciente para detectar influencias indebidas de terceros en
la elaboracin de las polticas y la toma de decisiones. Todos
los ministerios estn desarrollando sus propias polticas con los
siguientes fines, entre otros:
detectar puntos vulnerables, identificar los puestos con
ventajas comercialmente aprovechables que puedan
generar conflictos de intereses (a los organismos semigu-
bernamentales se les pide que hagan otro tanto);
- reinstaurar los juramentos y ratificaciones en el cargo;
- desarrollar estrategias de concienciacin tica, y
- designar un directivo de confianza (un cargo a quien
los funcionarios puedan acudir si necesitan asesoramien-
to u orientacin tica).
La Ley de Personal de la Administracin central y local va a
ser modificada (se presentar un proyecto al Parlamento en 1996)
para incluir reglas sobre declaracin y registro de intereses y
prohibir determinadas actividades externas. Adems, se ha
incorporado una oficina de denuncia al Servicio de Seguridad
Interna (BVD) ante la cual los ciudadanos puedan denunciar
faltas a la integridad por parte de los funcionarios (MAAS,
Pases Bajos). Tambin se ha tratado de desarrollar mecanis-
mos, controles de integridad, incluido el uso de datos proce-
dentes de los antecedentes penales, para determinar si los socios
comerciales privados potenciales son adecuados. En otras pala-
bras, pueden controlarse para determinar si son adecuados para
98
realizar actividades del sector pblico (incluida la recepcin de
permisos de construccin o medioambientales y contratos de
servicio pblico).
Las iniciativas adoptadas en los Pases Bajos parecen dirigi-
das a garantizar que las entidades gubernamentales asuman su
responsabilidad delegada para el mantenimiento de la concien-
ciacin y las normas ticas, el aumento de la transparencia (exi-
giendo declaraciones de intereses y aplicando mecanismos de
denuncia pblica) y la adopcin de medidas que aseguren que las
organizaciones pblicas slo celebren asociaciones comerciales
con agentes privados legtimos.
FINLANDIA
Un grupo de trabajo del Ministerio de Hacienda ha remitido
recientemente una propuesta al gobierno en la que se exige a
los futuros altos funcionarios civiles (el Canciller y el Canciller
Adjunto de Justicia en el Consejo de Estado, el Comandante de
las Fuerzas de Defensa y los directores de departamentos y
organismos) que declaren sus compromisos econmicos y de
otro tipo antes de ser designados. Estos compromisos incluyen
trabajos secundarios, puestos en organizaciones cuasi guberna-
mentales, propiedad de empresas y otros activos importantes.
La propuesta surge tras una enmienda constitucional de 1995,
que exige a los ministros declarar sus intereses externos. El
grupo de trabajo ha propuesto que estas disposiciones se incor-
poren a la Ley de Funcionarios del Estado vigente <<junto con
la prohibicin de suministrar informacin sobre los activos a
terceros (IJL y HYVONEN, Finlandia). La nueva exigencia
entrar probablemente en vigor a principios de 1997, tras las
consultas con los ministros. Finlandia ha sealado la existencia
de estos mecanismos en otros pases de la OCDE como un fac-
tor de influencia en su adopcin de esta medida, citando el
99
objetivo global de evitar cualquier amenaza a la imparcialidad
de la funcin pblica antes de que se haga realidad (IJL y
HYVNEN, Finlandia).
ESTADOS UNIDOS
Los Estados Unidos disponen tal vez del aparato ms inte-
gral de gestin tica o al menos de control de la corrupcin y
las conductas indebidas. Muchas de las iniciativas ms impor-
tantes han surgido como reaccin frente al escndalo de Water-
gate, en el decenio de 1970, tales como el sistema de Inspecto-
res Generales, la Oficina de tica del Gobierno y la Oficina de
Asesoramiento Especial. Estas iniciativas se desarrollaron pro-
gresivamente a lo largo del decenio de 1980, incluido el Conse-
jo Presidencial de Integridad y Eficiencia, creado en 1991.
Las iniciativas emprendidas en el decenio de 1990 reflejan
la promulgacin de reglas ms detalladas que rijan la conducta
de los funcionarios del gobierno (GILMAN, EE. UU.). Las Nor-
mas de Conducta de la Rama Ejecutiva, promulgadas en 1992
por la Oficina de tica del Gobierno, establecen pautas espec-
ficas en cuestiones tales como los regalos, los conflictos de inte-
reses econmicos, la imparcialidad, la bsqueda de empleo, el
abuso de poder y las actividades externas. En el seno de la
Revisin Nacional del Rendimiento (para hacer ms eficaz y
receptiva la administracin) se ha hecho un hincapi especial
en ... la eliminacin del fraude, el despilfarro y la mala ges-
tin de los programas y actividades de la Administracin
mediante un sistema de Inspectores Generales, la proteccin a
los denunciantes y la asignacin de mayor importancia a los
funcionarios econmicos superiores (GILMAN, EE. UU.).
En el primer da de su mandato, el Presidente Clinton firm
un decreto, Compromisos ticos de los Cargos de la Rama Eje-
cutiva, que exige a determinados altos cargos y negociadores
100
comerciales no de carrera firmar un contrato limitador de sus
actividades postempleo, incluidas las de participacin en lobbies,
durante un plazo de cinco aos tras la terminacin de su trabajo
pblico. Tambin como reaccin frente a la influencia de los
lobbies en Washington, se empez a trabajar en la Ley de
Declaracin de Lobbies de 1995. Cuando sea promulgada, la
nueva ley exigir a los miembros de lobbies tanto del Congreso
como de la rama ejecutiva registrar y declarar la identidad de
sus clientes, las cuestiones sobre las que ejercen su influencia y
la cantidad de dinero que reciben a cambio (GILMAN, EE. DU.).
Complementando un marco reglamentario ya detallado que
rige el comportamiento de los funcionarios, las iniciativas esta-
dounidenses reflejan un intento de determinar reglas y procedi-
mientos ms detallados que permitan cubrir cualquier laguna
(por ejemplo, para evitar conflictos de intereses postempleo) y
aumentar las funciones de los organismos supervisores y de
control. Las exigencias de declaracin de actividades de lobby
parecen tratar de limitar los conflictos de intereses o las influen-
cias indebidas sobre los funcionarios, no dirigindose directa-
mente a estos sino haciendo que los contactos del sector priva-
do declaren la naturaleza de sus relaciones con los funcionarios
gubernamentales.
Relacin entre la gestin tica y la gestin pblica global
Tanto Australia como Nueva Zelanda han adoptado iniciati-
vas ticas como parte integrante de reformas ms amplias en la
gestin. En ambos pases, los marcos reglamentarios siguen
constituyendo un elemento importante del sistema tico, si bien
se pone el acento en la tica como parte integrante de la gestin
del sector pblico y sus recursos humanos y no como cuestin
aislada.
101
NUEVA ZELANDA
Las ltimas iniciativas ticas adoptadas en Nueva Zelanda
son reflejo de reformas ms amplias y globales de la gestin
pblica. El objetivo de estas iniciativas es promover la con-
ducta tica ... coherente con un sistema de gestin delegativa,
empleando un enfoque basado en la integridad en lugar del tra-
dicional basado en el cumplimiento de reglas (Comisin de
Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Aparte del Cdigo de
Conducta del Servicio Pblico promulgado en 1990, se han
centrado los esfuerzos en el desarrollo de la concienciacin
tica en todos los mbitos del servicio pblico.
En 1991 y 1995, la Comisin de Servicios del Estado ela-
bor una serie de informes para estimular el debate sobre la
tica. Los documentos de 1995 resaltan las funciones y relacio-
nes (entre funcionarios y ciudadanos, el Parlamento, los mao-
res o poblacin indgena de Nueva Zelanda y la informacin
oficial) ms que las reglas y procedimientos. Tambin resaltan
los dilemas y conflictos de responsabilidades como medio para
desarrollar la concienciacin tica. Tal como seala la Comi-
sin de Servicios del Estado (Nueva Zelanda):
La tica se refiere, por su propia naturaleza, a la elec-
cin entre alternativas, al uso de la capacidad de juicio. El
objetivo del enfoque basado en la integridad es proporcionar a
los funcionarios las bases para la toma de decisiones y confiar
en que aplicarn principios slidos.
Nueva Zelanda afirma que los principios y valores del ser-
vicio pblico deben tener "relevancia operativa", integrarse en
los sistemas de gestin y en la "psique" del servicio pblico
(Comisin de Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Este enfo-
que se plasma en los principios y valores del servicio pblico
102
establecidos en la Declaracin de Objetivos del Servicio Pbli-
co de Nueva Zelanda.
Una reciente revisin emprendida para evaluar la necesidad
de dictar disposiciones de alerta recomend requerir a las
organizaciones del sector pblico que pongan en prctica pro-
cesos internos de denuncia y resolucin de cuestiones de inters
pblico en el seno de la organizacin. En el caso del sector pri-
vado, la adopcin de estos procesos sera voluntaria. Se reco-
mienda dotar de proteccin legal a los denunciantes, ya traba-
jen en el sector pblico o en el privado (Comisin de Servicios
del Estado, Nueva Zelanda). La normativa de proteccin a los
denunciantes est prevista para 1996 y tendr el objetivo de
reducir los obstculos que encuentran los empleados para
denunciar conductas indebidas graves y aumentar la proteccin
que se les dispensa.
AUSTRALIA
Australia ha reformado su enfoque de la gestin tica,
poniendo el acento en ... la conducta y la tica como compo-
nentes claves de la gestin del rendimiento en el contexto ms
amplio del enfoque estratgico de la gestin de personal
(JONES, Australia).
El Consejo Asesor de Gestin, al que la Ley de Servicio
Pblico encomienda la funcin de asesorar al Gobierno de la
Commonwealth en materia de gestin del Servicio Pblico Aus-
traliano, public en mayo de 1996 un informe sobre Normas y
Valores Eticos en el Servicio Pblico Australiano para aumen-
tar la concienciacin y el conocimiento de las cuestiones ticas
y proporcionar a los altos directivos, en particular, un marco
conceptual de conducta tica.
El informe reconoce que existen reglas y directrices que
rigen algunos aspectos del comportamiento en el servicio
103
pblico, pero que asimismo en algunas situaciones la determi-
nacin del curso de accin adecuado requiere un considerable
juicio crtico. La concienciacin y el conocimiento de la forma
en que han de aplicarse coherentemente las reglas, directrices,
principios y valores es esencial para el anlisis tico y la toma
de decisiones fundadas por parte de los funcionarios.
En 1995 se dictaron nuevas Directrices de Conducta Pbli-
ca de los Funcionarios de la Commonwealth que complemen-
tan los anteriores cambios en los mecanismos de rendicin de
cuentas, fruto de las reformas financieras, la mayor importancia
asignada a la equidad, el tratamiento de las alertas ticas y el
control del fraude y la inclusin de los valores claves de servi-
cio pblico. La nueva Ley de Servicio Pblico, cuya promulga-
cin est prevista para principios de 1997, reunir por primera
vez en una ley un sistema de valores y un cdigo de conducta
de los funcionarios.
Al igual que en el planteamiento de Nueva Zelanda, las
directrices ponen el acento ms bien en las relaciones que en las
reglas. Tambin se apoyan en documentos de anlisis que apor-
tan asesoramiento prctico en materia tica y de rendicin de
cuentas, incluyendo estudios de casos. El anlisis tico se ha
incorporado tambin a los programas de formacin de gestin y
a los seminarios, talleres y mdulos de formacin. Al igual que
en Nueva Zelanda, algunos organismos concretos han comple-
mentado los cdigos generales de conducta del servicio pblico
mediante cdigos especficos adaptados a su misin ya su orga-
nizacin (el Departamento de Defensa es un ejemplo notable).
Modernizacin de la administracin pblica
Dos de los pases participantes, Mxico y Portugal, estn
desarrollando iniciativas ticas en el marco de un proceso de
104
modernizacin de la administracin pblica. En ambos casos,
el primer paso fue establecer las reglas de actuacin y compor-
tamiento administrativos, previamente inexistentes o no cono-
cidas y, en consecuencia, inaplicadas. Dada esta situacin de
partida, estas iniciativas pueden considerarse como una autnti-
ca creacin de un marco tico, ms que un caso de reforma o
revisin de sistemas preexistentes.
MXICO
Aunque ya en 1982 se promulg en Mxico la Ley Federal
de Responsabilidades (el marco jurdico de todas las reglamen-
taciones relativas al comportamiento de los funcionarios),
resultaba evidente que las estructuras de supervisin del com-
portamiento de los funcionarios eran inadecuadas. Por ejemplo,
la exigencia de que registren o declaren formalmente su patri-
monio y su renta era ineficaz, pues las correspondientes facul-
tades revisoras de tales declaraciones eran inadecuadas o exce-
sivamente lentas, haciendo en la prctica extremadamente
difcil perseguir cualquier condlucta indebida. Adems, los
hechos muestran que los funcionarios desconocan mayoritaria-
mente sus responsabilidades o posibles conflictos de intereses.
Las dos recientes iniciativas, claves para la construccin de
un marco tico, son: el Programa de Modernizacin de la Admi-
nistracin Pblica y la creacin de la Oficina Superior de Audi-
tora, anunciada por el Presidente Zedillo en 1995. Una priori-
dad del citado Programa es ... realizar una revisin integral del
marco legal vigente, que debe definir con toda claridad los dere-
chos y obligaciones tanto de los funcionarios como de los ciu-
dadanos para reducir la discrecionalidad en la aplicacin de la
ley (LPEZ PRESA, Mxico). Las principales funciones de la
Oficina Superior de Auditora son ... controlar, supervisar,
verificar y corregir el uso de los recursos pblicos y ... formular
105
recomendaciones para la mejora de la gestin en el sector pbli-
co (LPEZ PRESA, Mxico). Ciertamente, la creacin de un
marco tico en Mxico (mediante la definicin de las reglas
aplicables al comportamiento administrativo y el estableci-
miento de mecanismos de rendicin de cuentas a travs de audi-
toras efectivas) est relacionada con el actual proceso de demo-
cratizacin en que estn embarcados el pas y sus instituciones
de gobierno.
PORTUGAL
Las iniciativas portuguesas en materia de tica y conducta
surgen en el marco de un importante programa de moderniza-
cin de la administracin, en el contexto histrico de un servi-
cio pblico que MONIZ (Portugal) describe como ... cerrado,
extremadamente jerrquico y tradicionalista, reacio a la innova-
cin. El Cdigo de Procedimientos Administrativos (1991),
que contiene unos doscientos artculos, el Cdigo de Prctica
del Servicio Pblico y la Carta de Calidad del Servicio Pblico
son los tres instrumentos normativos bsicos de la Moderniza-
cin Administrativa Portuguesa (MoNIz, Portugal).
El Cdigo de Procedimientos Administrativos tiene cuatro
objetivos principales: ... racionalizar el trabajo de los servicios
de la administracin, sistematizar y estandarizar los procedi-
mientos' garantizar la informacin pblica y la transparencia de
las decisiones y establecer mecanismos de participacin y acer-
car los servicios pblicos a sus destinatarios, incluyendo el
acceso pblico a los registros administrativos (MONIZ, Portu-
gal). El Cdigo de Conducta del Servicio Pblico se introdujo
como declaracin positiva de la conducta deseable, comple-
mentando por tanto al Cdigo de Procedimientos Administrati-
vos (MoNIz, Portugal), y en l se establecen los valores esencia-
les del servicio pblico. MONIZ seala, no obstante, varios
106
problemas en el proceso de elaboracin de estas normas, en par-
ticular la falta de consulta con los funcionarios y la imposicin
vertical del Cdigo de Conducta, 10 que puede suponer un obs-
tculo para su aplicacin prctica. En todo caso, se ha produci-
do un indudable avance en la definicin de las reglas que han
de regir la actuacin de los funcionarios y en la creacin de un
marco de transparencia que desincentive las conductas indebi-
das (MoNIz, Portugal).
Como 10 muestran estos resmenes de la situacin de los
diversos pases, hay diferentes estmulos y enfoques bajo las
nuevas iniciativas ticas. No obstante, existen algunas iniciati-
vas comunes a varios pases que merecen una especial atencin
en la medida en que pueden constituir un aviso de ciertas ten-
dencias o cuestiones futuras y que se analizarn en el captulo
siguiente.
107
v. TENDENCIAS Y ENFOQUES: ORIENTACIONES
COMUNES EN LA GESTIN TICA
Las similitudes entre las nuevas iniciativas de los distintos
pases parecen indicar algunas orientaciones comunes en la ges-
tin tica del servicio pblico, entre las que destacan:
- intento de redefinir los valores;
- nuevos cdigos de conducta;
- procedimientos de alerta, y
- obligacin de declarar intereses y patrimonios.
Redefinicin de los valores del servicio pblico: en
busca de un nuevo ethos?
... no podemos pretender instaurar una cultura tica fuer-
te en nuestras organizaciones del sector pblico si no hay un
consenso claro sobre los comportamientos que tratamos de
109
fomentar y los que tratamos de impedir. Si no nos ponemos de
acuerdo en qu es lo correcto, resultar extremadamente difcil
que lo pongamos en prctica.
(Langford, 1991, pg. 22)
La mayora de los pases participantes en el estudio han trata-
do de definir los valores globales que pretenden fomentar en el
servicio pblico, y que describimos a continuacin (ver la tabla
Valores Comparados del Servicio Pblico). Se detecta un alto
grado de homogeneidad en cuanto a los valores perseguidos.
Adems, hay un propsito claro de articular valores que puedan
ponerse en relacin con las nuevas orientaciones de la gestin
pblica. Los pases estudiados parecen estar buscando un nuevo
ethos en el servicio pblico que incorpore las nociones tradi-
cionales de servicio pblico junto con las nuevas consideraciones
como la eficiencia y efectividad, el valor creado con el dinero
invertido y el servicio al ciudadano. Esto es especialmente
manifiesto en el caso de Australia y Nueva Zelanda:
110
La bsqueda permanente de un equilibrio entre los enfo-
ques contemporneos de la gestin y los valores tradicionales
del servicio pblico est en el nucleo de nuestro hincapi en la
conducta, el comportamiento tico y la responsabilidad a lo
largo de la ltima dcada (iones, Australia).
La reforma del servicio pblico se ha centrado en la
mejora de la capacidad de gestin, reestructurando los depar-
tamentos y reasignando sus funciones y equipando mejor al
Servicio Pblico para la realizacin de las tareas encomenda-
das. Los valores bsicos surgidos de esta concentracin de pro-
psitos estn principalmente relacionados con la eficiencia, el
cumplimiento de objetivos y la responsabilidad. Este enfoque
no prescinde, por supuesto, de otros valores bsicos tradicio-
nalmente asociados al servicio pblico, tales como la honra-
dez, la integridad, la justicia y la imparcialidad, pero s obliga a
inculcar en los funcionarios una gama ms amplia de valores.
(Comisin de Servicios del Estado, Nueva Zelanda).
- - - - , , ~
VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PBLICO
Australia Pases Bajos Nueva Zelanda
Los principios bsicos Aunque no fonnan La Declaracin de Objetivos del Servicio Pblico establece los
de la conducta pblica, parte de una principios y valores de esta funcin, que deber:
establecidos en el declaracin oficial de
asesorar con independencia y sinceridad al gobierno de
documento de 1993 valores, Maas cita
Construyendo un Mejor algunas palabras
tumo, as como desarrollar y poner en prctica sus
decisiones con inteligencia, entusiasmo, energa, actitud
Servicio Pblico, se clave para describir
innovadora y sentido comn;
caracterizan por los la especial situacin
demostrar cualidades de liderazgo, juicio crtico fundado,
siguientes valores de los funcionarios:
fundamentales:
responsabilidad fiscal y exigentes nonnas ticas que susciten
imparcialidad;
la confianza y el respeto del gobierno y el pueblo;
receptividad a las cualificacin y
establecer y mantener un medio ambiente de trabajo
administraciones; profesionalidad;
equitativo y estimulante, capaz de dar respuesta al cambio
hincapi en los fiabilidad;
constante, as como fonnar y motivar a todos los
resultados; lealtad, y
funcionarios para que rindan a plena capacidad;
el mrito como la transparencia
garantizar la contratacin y fonnacin de personas con
base de la dotacin de
cualificacin profesional de gestin y dotes de liderazgo con
personal;
el fin de atender a las necesidades actuales y futuras de gestin
niveles mximos de
de alta calidad, y contribuir a mejorar la gestin global de los
honradez, integridad
recursos del pas;
y conducta;
garantizar que todos los funcionarios se atengan al inters
compromiso
colectivo del gobierno y a la especial naturaleza de las
decidido con la
relaciones existentes entre el Parlamento, la Corona y el
responsabilidad, y
Servicio Pblico y la necesidad de un asesoramiento objetivo
mejora continua
y profesional para la elaboracin de las polticas y la
mediante equipos y
conservacin de los recursos del pas para las generaciones
personas.
futuras, y
actuar en todo momento con arreglo al verdadero espritu de
la ley y procurar el mantenimiento de la estabilidad y la
continuidad necesarias para el funcionamiento de un sistema
de eleccin democrtica del gobierno.
Portugal
Los Valores
esenciales del Servicio
Pblico establecidos
en el Cdigo de
Conducta del Servicio
Pblico son:
servicio pblico;
legalidad;
neutralidad;
responsabilidad;
competencia, e
integridad.
VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PBLICO
Reino Unido
El Primer Informe del
Comit de Normas de
la Vida Pblica
enumera los siguientes
Siete Principios de la
Vida Pblica:
autosuficiencia;
integridad;
objetividad;
responsabilidad;
transparencia;
honradez, y
liderazgo.
Estados Unidos
En abril de 1989, el Presidente Bush dict la Orden Ejecuti-
va 12674, Principios de Conducta tica de los Funciona-
rios y Empleados de la Administracin, en la que se sealan
catorce principios de la conducta tica:
El servicio pblico es un bien comn que requiere que
sus empleados den prioridad a la lealtad a la Constitu-
cin, las leyes y los principios ticos frente al beneficio
particular.
Los funcionarios no deben tener intereses econmicos
que entren en conflicto con el cumplimiento cabal de sus
obligaciones.
Los funcionarios no deben realizar negocios utilizando
informacin reservada ni permitir el uso indebido de la
misma en beneficio privado de cualquier tipo.
Los funcionarios no deben, excepto en la medida permiti-
da en el subapartado B de este apartado, pedir ni aceptar
donativo alguno o cualquier otro tipo de beneficio econ-
mico de persona o entidad alguna que pretenda obtener .
un acto pblico por realizar actividades reguladas por el
organismo al que pertenezca el funcionario en cuestin o
cuyos intereses puedan verse substancialmente afectados
por el cumplimiento o incumplimiento de las obligacio-
nes por parte de dicho funcionario.
Los funcionarios debern actuar honradamente en el
cumplimiento de sus obligaciones.
Los funcionarios no contraern deliberadamente compro-
misos ni formularn del mismo modo promesas no auto-
rizadas de ningn tipo que puedan vincular a la Adminis-
tracin.
Los funcionarios no se servirn de su cargo pblico en
beneficio privado.
Los funcionarios actuarn imparcialmente y no darn un
trato preferente a ninguna persona u organizacin privadas.
Los funcionarios protegern y conservarn los bienes fede-
rales y no los utilizarn para actividades no autorizadas.
Los funcionarios no emprendern actividades o trabajos
externos, abstenindose de buscar o negociar contratos de
trabajo, que puedan entrar en conflicto con sus obligaciones
y responsabilidades pblicas.
Los funcionarios denunciarn ante las autoridades com-
petentes los despilfarros, fraudes, abusos y casos de
corrupcin.
Los funcionarios cumplirn de buena fe sus obligaciones
ciudadanas, incluyendo las de carcter econmico, especial-
mente las impuestas por la ley (tales como los impuestos
federales, estatales y locales.
Los funcionarios observarn todas las normas legales y
reglamentarias relativas a la igualdad de oportunidades para
todos los estadounidenses, con independencia de su raza,
color, religin, sexo, pas de origen, edad o discapacidad.
Los funcionarios tratarn de evitar los actos que den la
apariencia de incumplimiento de las reglas o las normas
ticas establecidas en este apartado. La determinacin de
si las circunstancias concretas de un supuesto crean o no
la apariencia de un incumplimiento de este tipo deber
hacerse desde el punto de vista de una persona razonable
informada de los hechos pertinentes.
Nuevos cdigos de conducta
Cinco de los nueve pases estudiados (Australia, Nueva
Zelanda, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos) han
establecido nuevos cdigos de conducta para los funcionarios
en los ltimos cinco aos, y un sexto pas (los Pases Bajos)
est elaborndolo actualmente. Esto parece indicar que los
pases perciben la necesidad de definir explcitamente, aunque
no necesariamente de forma detallada, el comportamiento pro-
pio de los funcionarios, aun en el caso de los pases que estn
pasando de un enfoque prescriptivo a otro de gestin. La idea
de que los cdigos no se compadecen bien con la nueva gestin
pblica delegativa y discrecional no se ve avalada por la expe-
riencia. De hecho, parece que estos instrumentos pueden contri-
buir a mantener normas y valores comunes, mejorando por
tanto la coherencia en un entorno de gestin pblica delegativa
con riesgo de fragmentacin.
Estos cdigos tienden a incluir una declaracin de valores
globales y genricos del servicio pblico, como ya se ha
expuesto en la tabla anterior sobre Valores Comparados del Ser-
vicio Pblico. En los pases ms desarrollados, el cdigo gen-
rico aplicable al conjunto del servicio pblico (que tiende a ser
de carcter general y enunciador de objetivos) suele comple-
mentarse con directrices especficas de los distintos organis-
mos, adaptadas a su misin y funciones.
En trminos de puesta en prctica, la sencillez y el carcter
integral (algunos pases mencionan la importancia de que los
documentos sean breves y estn redactados en un lenguaje sen-
cilIo) son factores clave para la utilizacin prctica de estos
cdigos como gua de comportamiento y decisin. Algunos
pases mencionan tambin la consulta a las partes implicadas,
el personal y los representantes sindicales como un importante
114
factor para la asuncin y aceptacin como propios de estos
cdigos por parte de los funcionarios. Los pases sealan las
dificultades encontradas a la hora de determinar la forma id-
nea de establecer estos cdigos y los principios que propugnan.
Los programas de formacin y concienciacin, ya sean a escala
central o descentralizada, se consideran importantes y existen,
por tanto, en muchos pases. Se pone el acento en el desarrollo
de la concienciacin y el anlisis tico de los funcionarios para
su aplicacin en diversas situaciones. Los cdigos y las decla-
raciones de valores suponen un punto de referencia importante
a estos efectos.
Procedimientos de alerta
Muchos pases mencionan nuevas iniciativas de alerta,
que suelen consistir en procedimientos que faciliten la denuncia
de las conductas indebidas (en el Cdigo de la Funcin Pblica,
en el Reino Unido) o que permitan a los funcionarios formular
recursos o solicitar asesoramiento (en el Reino Unido, ante los
Comisarios de la Funcin Pblica independientes y en los Pases
Bajos ante los cargos de confianza) cuando se les pide reali-
zar una tarea que consideran improcedente o no tica. La pro-
teccin de los denunciantes es otra cuestin de inters (Nueva
Zelanda, Estados Unidos).
Disponer de procedimientos viables y eficientes de denun-
cia es tal vez ms importante en el entorno moderno de ges-
tin pblica de lo que lo era anteriormente. La existencia de
estos procedimientos revela el compromiso con la transparen-
cia y la apertura, cuestiones importantes que se encuentran en
la base de las reformas de la gestin pblica. Adems, estos
procedimientos son coherentes con la nocin de control del
rendimiento, pues pueden aportar otra forma de auditora
115
interna informal. Si estos procedimientos estn tambin a dis-
posicin del pblico en general (por ejemplo, en los Pases
Bajos los ciudadanos pueden denunciar actos no ticos ante el
Servicio Interno de Seguridad), se favorece el papel vigilante
de la sociedad sobre la accin administrativa. La existencia de
procedimientos claros de denuncia contribuye tambin a evitar
que los funcionarios sientan que su nica posibilidad es denun-
ciar los hechos externamente, ya sea de forma abierta o discre-
ta, en forma de filtraciones a los medios de comunicacin. Un
medio de comunicacin perspicaz ofrece ms oportunidades a
los funcionarios para adoptar esta va.
No debe olvidarse que la denuncia de las conductas indebi-
das ha sido siempre problemtica para los funcionarios. Su
compromiso de transparencia puede entrar en conflicto con las
nociones tradicionales de lealtad hacia los superiores y solidari-
dad con los compaeros. De hecho, en el pasado los denuncian-
tes han terminado a menudo en el papel de vctimas, al ser con-
siderados desleales e insolidarios, de modo que la denuncia
supona un grave riesgo para su carrera profesional.
Tal vez sea la reaccin frente a esta tensin entre transpa-
rencia y lealtad lo que subyace en los intentos de la OCDE de
mejorar los procedimientos de denuncia. Estos sistemas deben
tener credibilidad entre los funcionarios, de modo que puedan
sacar a la luz sus preocupaciones y confiar en que se tomarn
en serio y se resolvern. Disponer de un organismo indepen-
diente ante el que asesorarse y formular denuncias es otro
aspecto de la credibilidad (al igual que en el caso anterior, en el
Reino Unido ante los Comisarios de la Funcin Pblica inde-
pendientes y en los Pases Bajos ante los cargos de confian-
za). Una mayor proteccin a los denunciantes puede tambin
ser otra forma de fomentar la denuncia. Como ya se ha seala-
do, la revisin de los procedimientos de denuncia realizada en
116
Nueva Zelanda los hall adecuados, pero no as la proteccin
otorgada a los denunciantes, para lo cual se prev una nueva
normativa (aplicable a los sectores pblico y privado) en 1996.
Declaracin de intereses
Varios pases (Finlandia, los Pases Bajos y el Reino Unido)
sealan nuevas iniciativas relacionadas con la declaracin de
intereses econmicos y de otro tipo por los funcionarios. En el
caso finlands, estn limitadas a los altos funcionarios, con el
fin de aumentar la transparencia y la confianza ciudadana en la
administracin y de aplicar a estos funcionarios las restriccio-
nes a que estn sujetos los polticos. En el caso del Reino
Unido, las nuevas disposiciones se aplican a los consejeros de .
organismos pblicos. Los Estados Unidos y Mxico disponen
desde hace tiempo de mecanismos de registro de intereses y
patrimonios. Una reciente encuesta del PUMA revel que 12 de
los 20 pases estudiados exigen a sus funcionarios (a los de alto
nivel, en todo caso) declarar sus intereses.
Esto puede considerarse como otro intento de mejorar la
transparencia en el servicio pblico. Los conflictos de intereses
pueden detectarse ms fcilmente si se solicita a los funciona-
rios que declaren sus vinculaciones externas, especialmente si
estos datos se hacen pblicos, como ocurre en los EE. UU, en
donde los medios de comunicacin y el pblico en general pue-
den actuar como vigilantes. El aumento de las exigencias de
declaracin de intereses puede constituir tambin un intento de
regular el trasvase entre los sectores pblico y privado. A medi-
da que se contrata a ms funcionarios procedentes del sector
privado, en ocasiones de forma temporal, aumenta la probabili-
dad de que tengan intereses externos previos potencialmente
conflictivos con los de su actividad pblica. La mayor transpa-
117
rencia es una forma de exponer estos conflictos potenciales y el
simple hecho de tener que registrar una declaracin puede, ade-
ms, desincentivar estos conflictos.
Por otra parte, hay una tensin entre la transparencia y la
intimidad de los funcionarios. En Mxico, las declaraciones se
mantienen en secreto para proteger esta intimidad y evitar pro-
blemas potenciales, tales como el chantaje. En este caso, las
declaraciones se utilizan como parte de una funcin de audito-
ra interna. No obstante, como ya se ha sealado (captlo IV),
se han suscitado cuestiones relativas a la eficacia de los meca-
nismos actuales, especialmente con respecto a la capacidad de
la administracin de revisar estas declaraciones y tomar medi-
das al respecto.
Conclusiones
Como se ha expuesto, los pases perciben an la necesidad
de especificar niveles mnimos, como lo demuestra el estableci-
miento de nuevos cdigos de conducta. Pero, al mismo tiempo,
hay una mayor tendencia a apoyarse en la promocin de valores
y el aumento de la transparencia mediante procedimientos de
denuncia y mecanismos de declaracin previa de intereses. Este
hincapi en la orientacin genrica y la transparencia en lugar
del control detallado refleja una tendencia general de la gestin
pblica y plantea la cuestin de cmo garantizar que la infraes-
tructura tica del pas sea coherente con estas iniciativas globa-
les de gestin y contribuya a reforzarlas. El siguiente captulo
trata de exponer algunas de las implicaciones de este desplaza-
miento desde una gestin pblica basada en las reglas hacia otra
basada en los resultados sobre la gestin tica y la actividad del
servicio pblico.
118
VI. DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS:
IMPLICACIONES PARA LA GESTIN TICA
Administracin pblica frente a gestin pblica
La administracin pblica es una ciencia jurdica objeti-
va que descansa sobre las hiptesis de que los comportamien-
tos son voluntarios y racionales, que estn guiados por la lega-
lidad y la tica y que los administradores pblicos hacen lo que
se les indica. La gestin es el arte de determinar objetivos, con-
ducir a las personas, armonizar objetivos y recursos, buscar
equilibrios, reaccionar ante el turbulento entorno del mercado
y buscar oportunidades de "beneficio".
(Del borrador de Serving the Econorny
Better,OeDE,1991)
119
Las potenciales tensiones entre las nociones tradicionales
de la administracin pblica y las nuevas formas de gestin
pblica estn comenzando a manifestarse en algunos de los
pases de la OCDE, de manera especial, obviamente, en aque-
llos que han ido ms lejos en la adopcin de los principios y
prcticas del modelo de gestin. Por ejemplo, en las conclusio-
nes de su informe Gobierno en Transicin, del Comit de
Gestin Pblica de la OCDE, seal que fomentar la diversidad
de prcticas mediante una mayor flexibilidad de gestin ha sus-
citado cuestiones relativas al deterioro de la perspectiva global
del servicio, el inters colectivo de la administracin y los valo-
res tradicionales del servicio pblico. Evidentemente, reducir
las reglas y los controles detallados aumenta el riesgo y las
oportunidades de cometer actos improcedentes.
Los partidarios de la administracin pblica tradicional
alegan que estos riesgos son demasiado grandes y proponen
retomar los olvidados fundamentos del derecho pblico 4, afrr-
mando que es an posible mejorar la eficiencia de la administra-
cin en el marco de ese modelo y que adoptar el modelo de ges-
tin o tratar de imitar al sector privado es un error. Por ejemplo,
Moe y Gilmore insisten en que los sectores pblico y privado son
radicalmente diferentes y que los principios de administracin
pblica y sus sistemas de control protegen al ciudadano del uso
autoritario, arbitrario y caprichoso del poder administrativo ... , es
decir, garantizan un comportamiento tico. Por este motivo, las
normas de control de la administracin y la obligada sujecin a
los procedimientos establecidos son muy superiores, y deben
serlo, a los del sector privado. ... Todas las reglamentaciones, ya
4 Ver, por ejemplo, RONALD MOE y ROBERT GILMOUR, Rediscovering Princi-
pIes of Public Administration; The Neglected Foundation of Public Law, Public
Administration Review, marzo/abril de 1995, vol. 55, nm. 2, pgs. 135-146.
120
se dirijan interna o externamente a la administracin, han sido
dictadas en respuesta a algn problema o crisis. Internamente,
estas reglas tienen por objetivo evitar que se produzcan o repro-
duzcan oportunidades reales o aparentes de fraude, conflicto de
intereses u otros usos indebidos de los recursos y los poderes p-
blicos (MOE y GILMORE, 1995, pg. 143). Tolerar cualquier acto
impropio ser, por tanto, el punto de partida de su generalizacin.
Pocos de los partidarios del nuevo modelo de gestin, inclu-
so entre los ms acrrimos, d ~ f i e n d e n que los sectores pblico
y privado puedan gestionarse del mismo modo y que deban eli-
minarse completamente las bases jurdicas de la actividad admi-
nistrativa, pero s afirman que tratar de reglamentar todas las
situaciones posibles y exigir un estricto cumplimiento de las
normas y procedimientos constituye un obstculo para la efi-
ciencia y puede, en la prctica, deteriorar la conducta tica. Un
exceso de reglas puede generar, tambin, una actitud excesiva-
mente reacia a la asuncin de riesgos por parte de los funciona-
rios, temerosos de tomar iniciativas por miedo a cometer algn
error. Cuanto mayores sean la complejidad y la cantidad' de
reglas, menos probable ser que los funcionarios consigan asu-
mirlas y observarlas, de modo que se convertirn en un obst-
culo a evitar o rodear, en lugar de una pauta de comportamiento
en situaciones de duda entre lo correcto y lo incorrecto. Ade-
ms, cuando las normas quedan obsoletas e inaplicables en la
prctica, pierden su credibilidad y generan confusin, lo que
lleva bien a la inaccin o a los comportamientos indebidos.
El exceso de controles puede obstaculizar la actividad
administrativa sistemtica y generar desigualdades, al multipli-
car los requisitos para la revisin de las decisiones propuestas,
aumentar los procedimientos burocrticos y retrasar la adop-
cin de medidas. Se gasta tanta energa intentando controlar las
actividades administrativas que, en la prctica, apenas queda
121
tiempo y dinero para hacer el trabajo real. El exceso de contro-
les puede, por tanto, ahogar la receptividad de la administra-
cin frente a las necesidades de sus usuarios.
(James Fresler y Donand Kettl, citados en Anechiaricio y
Jacobs, 1994, pg. 147)
En lugar de reglamentar todos los procedimientos adminis-
trativos, los partidarios del nuevo modelo de gestin optan por
mejorar los mecanismos de responsabilidad: definir quin es el
responsable de cada cosa y desarrollar sistemas globales de
supervisin, rendicin de cuentas y evaluacin. Es una forma
de evitar los comportamientos indebidos o, al menos, dejarlos
sujetos a posterior supervisin, incluso por parte de la ciudada-
na en general. Como se ha sealado en Gobierno en Transi-
cin (OCDE, 1995), la contrapartida de la mayor autonoma
ha sido una mayor responsabilidad por el rendimiento, lo que
exige el desarrollo de indicadores de control, rendicin de cuen-
tas y evaluacin de la actuacin en trminos de resultados. En
este contexto, los gestores pblicos no estn vinculados por
detalles relativos a los inputs, sino que se les exige rendir cuen-
tas de los resultados. En la prctica, esto significa que los fines
son relativamente ms importantes que los medios.
La dicotoma entre reglas y resultados no es absoluta, de
modo que han de tomarse decisiones polticas para determinar
si se debe poner el acento en la sujecin a los procedimientos
correspondientes o la flexibilidad generadora de eficiencia.
Estas decisiones suponen hacer compromisos y buscar equili-
brios entre las alternativas, as como conocer los costes admi-
nistrativos de los sistemas de control. Si hay un exceso de con-
trol, no se llega a hacer nada (la administracin queda inactiva),
y si el control es insuficiente se cometen actos indebidos (los
recursos pblicos se asignan a fines impropios e ilegtimos). En
122
todo caso, tratar de detectar todos los comportamientos indebi-
dos, pequeas faltas o incluso actos de corrupcin supone un
coste. Tal como explican ANECHIARICIO y JACOBS:
"Varios crticos sealan que eficiencia y control de la
corrupcin son objetivos contradictorios"; ... pero no han
expuesto "una frmula para el clculo de la cantidad ptima
de control de la corrupcin ni han explicado cmo podra 'ven-
derse' al pblico y a los medios de comunicacin un plantea-
miento de la corrupcin en trminos de coste-beneficio que
lleve a dejar sin perseguir determinados casos".
(1994, pg. 472)
Tal vez ms que un anlisis de coste-beneficio para el con-
trol de la corrupcin, los pases deban mejorar sus estrategias
de gestin de riesgos, de modo que la toma de decisiones se
apoye en la mxima informacin posible, incluyendo los ries-
gos de corrupcin, actos improcedentes y errores.
Sera improcedente afirmar que uno de los dos modelos, el
de administracin pblica o el de gestin, sea mejor que el otro,
incluso a efectos de la gestin tica. Adems, no existen mode-
los puros. Cada gobierno debe elegir su propio camino a partir
de los factores histricos y los sistemas constitucionales, polti-
cos, administrativos y culturales vigentes. En todo caso, han de
ser conscientes de los compromisos y contrapesos inherentes a
este tipo de decisiones, as como de la conveniencia de que el
sistema tico sea coherente con el enfoque de gestin pblica
general. De hecho, este enfoque marca el modo en que debe
configurarse el sistema tico: por ejemplo, resultara incoheren-
te tratar de conjugar una infraestructura tica estrictamente cen-
tralizada y basada en el cumplimiento de reglas con un sistema
de gestin pblica delegativo basado en los resultados.
123
La gestin tica basada en el cumplimiento de reglas
frente a la fundada en la integridad: tipologa
En la prctica, la mayora de los pases gestionan los com-
portamientos, y por tanto la tica de los funcionarios, mediante
una gama de sistemas y procesos basados en la combinacin de
reglas e incentivos de gestin, componentes de lo que hemos
denominado la infraestructura tica.
El cuadro siguiente trata de proponer una clasificacin tipo-
lgica de los nueve pases participantes en este estudio. Consi-
deramos que uno de los extremos de la escala corresponde al
enfoque teleolgico, o basado en la integridad, de la gestin
tica, lo que se corresponde con el modelo general de gestin
pblica. Aunque deben existir reglas claras que prohban los
comportamientos ilegales y prevean sanciones para su incum-
plimiento, debe ponerse el acento ms en los resultados a con-
seguir que en las conductas a evitar. Esto parece implicar:
- la definicin de valores globales perseguidos en el sec-
tor pblico e.n forma de grandes criterios encauzadores
(complementados, en ocasioIles, por cdigos descentrali-
zados de conducta adaptados a los objetivos de determi-
nadas entidades);
- un hincapi en los resultados ms que en l forma de con-
seguirlos (es decir, centrarse ms en los fines que en los
medios), y
- un hincapi en el fomento del buen comportamiento, en
lugar de en la vigilancia y castigo de los errores y las
malas conductas.
Como ya se ha sealado, fomentar la asuncin de riesgos
implica aceptar mayores mrgenes de error, y adoptar un enfo-
que de la gestin tica basado en la integridad supone renunciar
124
a un cierto grado de control, lo que lleva a algunos a afirmar
que los cdigos detallados de conducta son incompatibles con
este modelo. Por ejemplo, no puede haber cdigos de valores
perseguidos, pues todo el que no los plasmara en su integridad
se hara acreedor de una sancin.
En el otro extremo de la escala se encuentra el enfoque teleol-
gico de la gestin tica, basado en el cumplimiento de reglas, que
pone el acento en el estricto cumplimiento de los procedimientos
administrativos y las reglas detalladas (a menudo plasmadas en
normativas legales) que determinan lo que los funcionarios deben
hacer y no hacer. En este contexto, los cdigos de conducta suelen
tener un planteamiento negativo, definiendo lo que no se debe
hacer y los comportamientos que deben evitarse, en lo que podra
considerarse un enfoque restrictivo que determina niveles mni-
mos de conducta obligada. Se recalcan poderosamente las medi-
das de vigilancia y persecucin de las conductas indebidas, refor-
zando la tendencia a la gestin mediante reglas, ya que son stas
las que defmen lo que constituye un error.
Ninguno de los pases estudiados encaja exactamente en
alguno de estos dos modelos. Nueva Zelanda se aproxima ms al
enfoque basado en la integridad, y de hecho se autoclasifica en
esa posicin. Es, tambin, el pas que ms lejos ha llevado el
nuevo paradigma de gestin pblica. Estados Unidos tiene un
sistema muy complejo e integral basado en las reglas, aunque el
establecimiento de la Revisin Nacional del Rendimiento impo-
ne tambin un hincapi claro en los resultados. Portugal y Mxi-
co ponen tambin el acento en las reglas, principalmente debido
a que, como ya se ha sealado, estn en proceso de definicin de
la infraestructura tica y de un sistema moderno de administra-
cin pblica. No obstante, ambos pases estn tomando me di -
das para desarrollar la otra cara de la moneda, fomentando el
buen comportamiento. En Portugal, junto con las medidas dis-
125
ciplinarias [lo que Moniz (Portugal) define como el enfoque
represivo] se pone tambin el acento en los incentivos y la per-
suasin, al considerar que encauzar a las personas mediante un
sistema de valores puede resultar ms eficaz que hacerlo por la
va del temor ante el castigo. En Mxico se han analizado tam-
bin estrategias a largo plazo, tales como la introduccin de la
educacin cvica en el sistema educativo para formar a los ciuda-
danos como vigilantes de las actividades del Estado.
Otros pases estudiados caen en algn punto intermedio
entre ambos modelos, si bien parece existir una clara tendencia
hacia el enfoque basado en la integridad. Por ejemplo, BLYMKE
y B0HAGEN (Noruega) sealan un cambio esencial en los prin-
cipios de gestin (de las reglas a los resultados) y en el tipo de
reglas establecidas (de los procedimientos detallados hacia las
formulaciones orientadas a los resultados), aunque matizan esta
tendencia afirmando que ... debe aadirse, no obstante, que en
la actualidad se est dictando an un nmero considerable de
reglas en el servicio pblico. Los Pases Bajos y Finlandia
parecen formar parte tambin de esta tendencia hacia un enfo-
que ms basado en la integridad, en correspondencia con las
reformas descritas en su sistema de gestin pblica.
En cuanto a la evolucin del sistema tico, sigue sin resol-
verse la cuestin de si es posible pasar directamente a un siste-
ma basado en la integridad o si el sistema basado en las reglas
constituye una fase transitoria imprescindible. ste ser un
punto de especial inters para los pases de Europa Central y
Oriental, por ejemplo, a la hora de definir un marco tico y de
conducta en el servicio pblico. La respuesta depender en gran
medida de la evaluacin detallada de los niveles de riesgo y los
mecanismos vigentes. Si una administracin no tiene antece-
dentes de problemas graves de malas conductas, el enfoque ser
diferente del que habr de adoptarse en el caso contrario.
126
Con independencia de la posicin que pcupe cada pas en el
continuo entre los modelos de administracin pblica y de ges-
tin, los objetivos de las tres E: economa, eficiencia y efica-
cia, continuarn siendo importantes. A ellos deber aadirse
una cuarta E, la tica. Dadas las funciones y responsabilida-
desde los funcionarios, su buena conducta ha sido siempre un
requisito previo del buen gobierno. A pesar de los cambios
experimentados por el sector pblico en muchos pases de la
OCDE, o tal vez debido precisamente a ellos, la buena conduc-
ta resulta hoy tan importante como antes, si no ms. El xito de
las reformas de la gestin pblica y la confianza pblica en la
administracin dependern de ella. Como ya hemos sealado,
fomentar el buen comportamiento requiere dotarse de una infra-
estructura tica eficaz.
127
GRFIco POR PASES CLASIFICADOS POR SU TIPO DE GESTIN
GLOBAL Y RGIMEN TICO
Sistema tico basado en la integridad
integridad
principios perseguidos (<<encauzamiento general)
carcter no imperativo
~
~
~
Modelo de Administracin Pblica
reglas/procedimientos
~ Modelo de gestin
~ objetivos/resultados
responsabilidad control
inputs
jerarqua
128
~ ~ - - - - - - - - - + - - - - - - - - - - ~ resultados
autonoma/discrecionalidad
Sistema tico basado en el
cumplimiento de reglas
disciplina (<<encauzamiento restrictivo)
carcter imperativo
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131
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DE LAS PUBLICACIONES OCDE
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12 Adelaide Street West
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Les ditions La Libert Inc.
3020 Chemin Sainte-Foy
Sainte-Foy PQ G IX 3V6
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Fax: (418) 658.3763
Federal Publications Inc.
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Les Publications Fdrales
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Montral QC H3B 3A 7
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CHINA
Book Dept. China National Publi-
cations
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16 Gongti E. Road, Chaoyang Dis-
trict
Beijing 100020
133
Tel.: (lO) 6506.6688 Ext. 8402
Fax: (lO) 6 506.3101
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DINAMARCA
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tion Service
35, P.O. Box 2148
DK-1016 K
Tel (33) 12.85.70
Fax: (33) 12.93.87
J. H. Schultz Information NS
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DK - 2620 Albertslung
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Internet: s-info@inet uni-c.dk
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ESPAA
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134
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Tassigny
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Librairie Lavoisier
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Politiques
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Librairie de l'Universit
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Documentation
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69002 Lyon
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Le Triangle
34967 Montpellier Cedex 2
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A la Sorbonne Actual
23, me de I'Hotel-des-Postes
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HONG KONG
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HOLANDA-Pases Bajos
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1138 Budapest
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Internet: http://www .
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6HB
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