Plan Nacional

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
Secretara de Descentralizacin
Propuesta de PLAN NACIONAL DE REGIONALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN (2012-2016)
Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)
INTRODUCCIN
La Secretara de Descentralizacin ha cumplido con el Programa de Gobierno presentado por el Gabinete Lerner al Congreso de la Repblica y aprobado por el Pleno en agosto del 2011, el cual en su Quinta Poltica impulsa Grandes regiones territoriales para el desarrollo; de esta manera se propone elaborar y someter a debate el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012 2016 (PNDR). La Secretara de Descentralizacin asume el reto de iniciar una nueva etapa en el proceso de descentralizacin, la cual apunta a potenciar los territorios, a proponer una nueva gestin pblica descentralizada y por resultados para el desarrollo, as como fortalecer las instancias de gobierno subnacionales y su articulacin con el gobierno nacional. El Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin constituye propuesta medular de la Secretara de Descentralizacin, que se formaliza en el presente documento y es el resultado del trabajo colaborativo del Equipo de Trabajo y Asistencia Tcnica, as como del valioso, plural e independiente aporte del Equipo Consultivo del Plan y amigos que aportaron sus propuestas. Secretario de Descentralizacin Manuel Dammert Ego Aguirre Equipo de Trabajo Tcnico Jefe de la Oficina de Transferencia de Competencias, Monitoreo y Evaluacin Juan Cerna Dorregaray Jefe de la Oficina de Desarrollo de Capacidades Regionales y Municipales y Articulacin Intergubernamental Olga Lozano Cortijo Jefe de la Oficina de Gestin de Inversiones Julio Lpez Mas Equipo de Asistencia Tcnica Jorge Luis Chumpitaz Panta Jorge Ral Pizarro Pacheco Betty Vera Falcon Juan Manuel Delgado Estrada Oriele Manrique Campos Mixi Giovanna Martnez Quevedo Jos Carlos Vera Cubas Jos Luis Montalvo Meja Hildebrando Castro-Pozo Daz Alice Vega Salas Magaly Voto-Bernales Holgun
Equipo Consultivo del Plan Jorge Aragn Trelles, Roberto Arroyo Hurtado, Miguel ngel Beretta Cisneros, Edmundo Beteta Obreros, Jos Luis Capella Vargas, ngel Delgado Silva, Teresa de Jess Documet Mafaldo, Julio Daz Palacios, Luisa Galarza Lucich, Jos Godos Curay, Juan de Dios Guevara Campoy, Jhonny Jaramillo Chvez, Ramiro Patio Ramrez, Manuel Piqueras Luna, Miguel Rodrguez Albn, Daniel Torres Ziga, Mercedes Ubillus Cervantes, lvaro Ugarte Ubilla y Guisela Valdivia Mosqueira.
PRESENTACIN
La Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, como rgano articulador de la poltica general del Gobierno Nacional en las relaciones intergubernamentales descentralizadas con los gobiernos y sociedades regionales y locales, tiene la labor de promover, coordinar y difundir las diversas polticas y lneas generales que, en dilogo y concertacin permanente, se establecen entre las distintas instancias de gobierno. La descentralizacin debe ser una poltica de Estado fundamental, ya que es una de las reformas ms importantes y necesarias, dado que nuestra nacin se ha configurado a travs de su historia bajo profundos desequilibrios sociales y desigualdades territoriales, enmarcados dentro de un territorio rico y complejo, trabado en sus potencialidades por el centralismo persistente. En este sentido, la Secretara de Descentralizacin ha cumplido con el Programa de Gobierno presentado por el Gabinete presidido por Salomn Lerner al Congreso de la Repblica, y aprobado en el pleno congresal en agosto de 2011, el cual seala como Quinta Poltica de Estado, el objetivo necesario de impulsar grandes regiones territoriales para el desarrollo, siendo una de sus metas elaborar y someter a debate el nuevo Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016 (PNDR). Asumido el reto, la Secretara de Descentralizacin inicia una nueva etapa en el proceso de descentralizacin, etapa que apunta mejorar las polticas ya implementadas, a proponer una nueva gestin pblica descentralizada y por resultados para el desarrollo, as como fortalecer las instancias de gobierno subnacionales y su articulacin con el gobierno nacional. Esta nueva etapa se caracteriza por un enfoque basado en el territorio nacional, articulando gestin, potencialidades y participacin ciudadana. Bajo esta perspectiva, el territorio se convierte en el orientador de la poltica pblica concertada, dado que slo es posible un verdadero desarrollo bajo un crecimiento con inclusin social, que parta del capital sinrgico propio de los territorios y su articulacin local-global. Superar el hipercentralismo requiere que la propuesta del nuevo Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016, se sustente en un cambio de forma de la gestin del territorio, superando la fragmentacin generada por el centralismo histrico, proyectando hacia el futuro la propuesta de un pas ms integrado y fortalecido, posicionado estratgicamente en Sudamrica y el Mundo. La propuesta del nuevo Plan se convierte as en el instrumento tcnico-poltico de la Reforma Descentralista. Dicha propuesta, sujeta a consulta ciudadana desde enero de 2012, tiene como principales objetivos: fortalecer a los gobiernos regionales y municipales, desconcentrando competencias, capacitando a sus funcionarios y asocindolos para el desarrollo, para as generar una nacin ms integrada, mejor representada y empoderada; promover el encuentro del Estado con el Per rural y amaznico, que al desarrollar una poltica de fortalecimiento de los gobiernos locales logre revalorar nuestra pluriculturalidad; promover una nueva relacin ciudadano-Estado-territorio, fortaleciendo las articulaciones entre el gobierno nacional, los gobiernos descentralizados y otras instancias de representacin de la sociedad civil, para generar polticas territoriales sustentadas en el dilogo y la concertacin. Para la elaboracin del PNDR se ha seguido un proceso participativo, de dilogos y estudios especializados. Se constituy un Equipo de Trabajo Tcnico de la Secretara de Descentralizacin, incluyendo las diversas lneas de actividad trabajadas por las oficinas integrantes de la Secretara en los temas ejes de las propuestas del nuevo Plan. Se reactivaron, reinstalaron y conformaron, respectivamente, las Juntas de Coordinacin Interegional del Norte (Internor), Centro Sur, Amazona, Macrosur y Litoral Central. Se han celebrado mltiples
reuniones con las municipalidades, en especial con sus asociaciones representativas, AMPE y REMURPE. Tras ocho aos de postergacin, se ha reconocido las 1,303 municipalidades rurales, aprobndose el listado con el DS 090-2011-PCM publicado el 3 de diciembre de 2011, que fue previamente presentado y concordado con las municipalidades distritales reunidas en un evento convocado por el Congreso Nacional. Asimismo, se ha impulsado la formacin extendida de Mancomunidades, registrndose 114 en la actualidad, incorporando sus experiencias de asociatividad en el PNDR. En este proceso se convoc a 19 consultores de diversas partes del pas para desarrollar estudios especializados, que han aportado en diversos aspectos claves a la propuesta del plan. Con ellos se ha realizado un trabajo de seminario permanente, intercambiando ideas de los avances de estudios e incluyendo reuniones quincenales sobre temas ejes. Tambin se han realizado reuniones con la Comisin de Descentralizacin del Congreso de la Repblica, participando conjuntamente en diversos eventos sobre descentralizacin. En esta lnea, tambin se han realizado reuniones con los diversos organismos de la cooperacin internacional especializada en el tema de descentralizacin, recabando aportes sustantivos de los aportes tericos y experiencias ya promovidas. En el marco de estos esfuerzos, la Secretara organiz el Seminario Internacional Descentralizacin y territorio: desafos para la ciudadana llevado a cabo en las instalaciones del Centro de convenciones del Colegio Mdico de Lima los das 5 y 6 de diciembre del presente ao. En este evento destacaron la participacin de especialistas internacionales y nacionales de primer nivel, funcionarios y autoridades nacionales. Dieron aportes sustantivos analistas como Fernando Carrin (Ecuador), Carlos Hugo Molina (Bolivia), Francisco Albuquerque (Espaa), Claudia Serrano (Chile), Carlos Sandoval (ILPES-Chile), Volkmark Blum (Alemania). En siete mesas temticas se debatieron y alcanzaron aportes, con la participacin de ms de 1,000 personas inscritas de todas las zonas del pas, con la presencia activa de los Gobiernos Regionales y Municipales, de Mancomunidades, especialistas y funcionarios pblicos, de Organizaciones no Gubernamentales, empresarios, universitarios y lderes sociales. Asimismo, se realiz una reunin entre el Presidente del Consejo de Ministros, Salomn Lerner y los Presidentes de los Gobiernos Regionales, en el cual el Premier inform de la convocatoria a la instalacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental para el 26 de enero de 2012 y se concord una reunin previa el 25 de enero para tratar sobre descentralizacin fiscal y canon. Se realiz, asimismo, la sesin final de los talleres tcnicos iniciados por las Juntas de Coordinacin Interregional, movilizando a 250 tcnicos de planeamiento, gestin de inversiones e infraestructura de los Gobiernos Regionales de todo el pas, validando la metodologa multicriterio elaborada por la SD-PCM, para la priorizacin de proyectos de inversin y articulacin en espacios territoriales. Este amplio proceso ha permitido a la Secretara de Descentralizacin culminar con la elaboracin de la propuesta del Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016, que debe ser sometido a consulta nacional el primer semestre del 2012, y presentado a la reunin del 26 de enero del prximo ao en el Consejo de Coordinacin Intergubernamental. El PNDR 2012-2016 desarrolla la propuesta de Reforma Descentralista en los siguientes captulos, que han sido reunidos en la propuesta general, tomando en cuenta los estudios y perspectivas diversas presentadas a lo largo del proceso. La formalizacin e integracin de los diversos estudios es responsabilidad del Equipo Tcnico de la SD de la PCM, a cargo del Secretario de Descentralizacin. I. II. III. IV. V. Contexto general. Enfoque territorial de la descentralizacin. Sistema urbano regional. Planeamiento territorial de la nacin. Estrategia de estado unitario y descentralizado.
VI. Dimensiones y polticas de la reforma.
VII. Gestiones innovativas del territorio: Juntas de Coordinacin Interregional, mancomunidades, redes urbanas-rurales de asociatividad. VIII. La regionalizacin. IX. Conduccin intergubernamental de la descentralizacin. La Secretara de Descentralizacin de la PCM por Resolucin N 577-2011-PCM-SD, de 12 de diciembre de 2011, ha declarado conforme la propuesta del nuevo Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016 (PNDR) y su proceso de consulta nacional, remitiendo el Informe a la Presidencia del Consejo de Ministros para su difusin a la ciudadana y entidades competentes, el mismo que incluye al Consejo de Coordinacin Intergubernamental, lo que dar curso a la consulta aprobada en agosto de 2011. Manuel Dammert Ego Aguirre Secretario de Descentralizacin Presidencia del Consejo de Ministros
Indice
INTRODUCCIN..................................................................................................................................... 4 PRESENTACIN...................................................................................................................................... 5 Indice..................................................................................................................................................... 8 1. Primera Parte: EL CONTEXTO GENERAL........................................................................................ 16 1.1. El Contexto General............................................................................................................ 16 2. Segunda Parte: ENFOQUE TERRITORIAL....................................................................................... 19 2.1. Territorios, Territorialidad................................................................................................... 19
2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.1.6. Coyuntura Estratgica Peruana: Cuarta Reestructuracin Territorial ..................................... 21 Los Desafos Territoriales de la Nacin en el Siglo XXI.............................................................. 24 Imperativos globales en cambios territoriales de la nacin..................................................... 24 Determinantes nacionales........................................................................................................ 26 Potencialidades (hechos portadores de futuro) para opciones............................................... 26 Polticas Pblicas en las Opciones Estratgicas Nacionales...................................................... 27
3. Tercera Parte: SISTEMAS URBANO-REGIONALES EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS................................................................... 28 3.1. Diagnstico sobre la situacin actual del sistema de ciudades en el Per.........................28
3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.5. 3.1.6. 3.1.7. 3.1.8. 3.1.9. Antecedentes ........................................................................................................................... 28 Evolucin de la distribucin espacial de las ciudades.............................................................. 29 Proceso de Urbanizacin .......................................................................................................... 30 Anlisis de la Estructura Urbana............................................................................................... 37 Tamao Poblacional de las ciudades en el pas .................................................................... 39 Importancia Jerrquica de las ciudades por Regiones naturales ............................................ 41 Funciones de las ciudades........................................................................................................ 43 Funciones por tipo de ciudad................................................................................................... 43 Funciones segn Rangos........................................................................................................... 45 3.1.9.1. Sistema de ciudades .............................................................................................. 47 3.1.9.2. Sistemas Macro....................................................................................................... 47 3.1.10. Sistemas de ciudades en el pas................................................................................................ 49 3.1.11. Poblacin urbano rural por departamentos ............................................................................ 50
3.2. Potencialidades de desarrollo de las principales ciudades en vinculacin con sus respectivos espacios regionales....................................................................................................... 51
3.2.1. Vocacin productiva v potencial del pas.................................................................................. 51 3.2.2. Biomas y Ecorregiones ............................................................................................................. 52 3.2.2.1. Biomas..................................................................................................................... 52 3.2.2.2. Ecorregiones ........................................................................................................... 54 3.2.2.3. Recursos Pesqueros ............................................................................................... 55 3.2.2.4. reas Naturales Protegidas .................................................................................... 57 3.2.3. Principales Actividades econmicas de los departamentos .................................................... 58 3.2.3.1. Con respecto al PBI ................................................................................................. 58 3.2.4. Caracterizacin de la produccin por departamentos ............................................................ 63 3.2.4.1. La produccin nacional del sector agropecuario.................................................... 63 3.2.4.2. Actividad Pesquera.................................................................................................. 64 3.2.4.3. Sector Manufactura................................................................................................. 64 3.2.4.4. Sector Minera e Hidrocarburos.............................................................................. 64 3.2.4.5. Subsector Minera................................................................................................... 64 3.2.4.6. Subsector Hidrocarburos......................................................................................... 65 3.2.4.7. Localizacin de Principales cultivos por departamentos ...................................... 65 3.2.4.8. Productos orgnicos .............................................................................................. 69 3.2.4.9. Actividades Comerciales ......................................................................................... 72 3.2.4.10. Nodos de produccin, consumo y distribucin...................................................... 72
3.3.
3.2.5. Infraestructuras ........................................................................................................................ 74 3.2.5.1. Infraestructura de Transporte y corredores logsticos en el pas ........................... 74 3.2.5.2. Energa .................................................................................................................... 78 Caractersticas del sistema urbano en el largo plazo con jerarquas y funciones articuladas a estrategias de desarrollo nacional, regional e internacional........................................................................80 3.3.1. Nuevas tendencias y escenarios............................................................................................... 80 3.3.2. El Sistema Urbano a Largo Plazo en el Per.............................................................................. 82 3.3.3. Caractersticas del crecimiento de las ciudades al 2021.......................................................... 87 3.3.4. Articulacin de espacios........................................................................................................... 89 3.3.5. Funciones que presentaran las ciudades a largo plazo........................................................... 89
4. CUARTA PARTE: PLANEAMIENTO DEL DESARROLLO TERRITORIAL DE LA NACIN........................................ 91 4.1. Mapa 1. Ejes Nacionales de Integracin y Desarrollo Descentralizado (ENIDD)................. 92 4.2. Mapa 2. Cambio Climtico: Calentamiento y restriccin hdrica........................................ 92 4.3. Mapa 3. Guardianes de Altas Montaas............................................................................. 93 4.4. Mapa 4. Mar de Vida.......................................................................................................... 95 4.5. Mapa 5. Amazonia Biodiversa 4.6. Mapa 6. Territorios comunales de ocupacin dispersa....................................................... 97 4.7. Mapa 7. Sistemas de Ciudades........................................................................................... 98 4.8. Mapa 8. Logstica, Ciudades, Infraestructuras.................................................................... 98 4.9. Mapa 9. Integracin Suramericana..................................................................................... 99 4.10. Mapa 10. Brechas territoriales de desigualdad................................................................100 4.11. Mapa 11. Municipalidades Urbanas y Rurales.................................................................100 4.12. Mapa 12. Alcance Efectivo Fondo del Estado FONIPREL...................................................101 4.13. Mapa 13. Prospectiva territorial...................................................................................... 102 5. QUINTA PARTE: ESTRATEGIA DEL ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO CON LA REFORMA DESCENTRALISTA............................................................................................................................... 103 5.1. El Estado y su modernizacin ........................................................................................... 103 5.2. Per: Estado Nacin, inclusivo y de ciudadanos............................................................... 103 5.3. La visin del Estado al 2021: ejes y polticas de la reforma ............................................. 104 5.4. Reformas burocrticas y neoliberal del Estado en el Per.............................................. 109 5.5. Estado actual de la descentralizacin y la Reforma de 2001 en su tercera etapa.............111
5.5.1. Antecedente inmediato: Reforma (1979-2002)..................................................................... 111 5.5.2. La Actual Reforma en marcha: dos primeras etapas.............................................................. 111 5.5.3. Tercera etapa actual (2011-2016)........................................................................................... 112 5.6.1. Valores Pblicos para afirmar la responsabilidad del Estado en el desarrollo descentralizado ...................................................................................................................... 114 5.6.2. Polticas Pblicas ................................................................................................................... 115 5.7.1. Diseo Institucional ................................................................................................................ 122
5.6. La descentralizacin: va ciudadana de reforma del Estado............................................. 114
5.7. Objetivos de la reforma descentralista (2012-2016)......................................................... 119 6. SEXTA PARTE: LAS DIMENSIONES Y POLITICAS DE LA DESCENTRALIZACION..................................125 6.1. LA DIMENSION POLITICA.................................................................................................. 125
6.1.1. 6.1.2. 6.1.3. 6.1.4.
Marco Normativo ................................................................................................................... 125 Los avances y lmites de la descentralizacin en los objetivos polticos................................ 127 Sntesis.......................................................................................................................127 Unidad y eficiencia del Estado, en base a la distribucin ordenada de competencias y funciones, las relaciones entre niveles de gobierno y entre niveles de administracin estatal......128 6.1.5. Fortalecimiento de la representacin poltica y la intermediacin hacia el gobierno nacional, gobiernos regionales y locales, elegidos democrticamente............................................... 130
6.2. LA DIMENSION ADMINISTRATIVA..................................................................................... 141

6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4.
6.1.6. Fortalecimiento de la participacin ciudadana en los asuntos de la gestin pblica regional y local......................................................................................................................................... 135 6.1.7. Institucionalizacin de slidos gobiernos regionales y locales............................................... 137 6.1.8. Conclusiones........................................................................................................................... 138 6.1.9. Descentralizacin y unidad y eficiencia del Estado............................................................... 138 6.1.10. Fortalecimiento de la representacin poltica sub nacional................................................... 138 6.1.11. Participacin ciudadana en la gestin pblica........................................................................ 139 6.1.12. Lecciones aprendidas.............................................................................................................. 139 6.1.13. Las propuestas........................................................................................................................ 139 6.1.14. Afirmar la transferencia y recursos, para consolidar la eficiencia y unidad del Estado......... 139 6.1.15. Articular la gestin de los diversos componentes de los objetivos polticos con otros componentes de la descentralizacin y de la reforma del Estado.................................................... 139 6.1.16. Avanzar la agenda especfica sobre los objetivos polticos de la descentralizacin.............. 139 Introduccin............................................................................................................................ 141 El Marco Normativo........................................................................................................ 141 Las normas que ordenaron el proceso de transferencias.................................................... 143 Los avances y lmites............................................................................................................... 143 6.2.4.1. Los avances............................................................................................................ 143 6.2.4.2. Los avances en la transferencia a los Gobiernos Regionales:............................... 144 6.2.4.3. Los avances en la transferencia de los Gobiernos Locales:.................................. 145 6.2.4.4. Acompaamiento tcnico y de capacitacin: ...................................................... 146 6.2.4.5. Apreciacin general:.............................................................................................. 147 6.2.4.6. En el momento de la transferencia ..................................................................... 148 6.2.4.7. En la gestin de las transferencias........................................................................ 150 Conclusiones........................................................................................................................... 151 6.2.5.1. Incumplimiento de etapas de transferencias y de criterios para acreditacin.. 151 6.2.5.2. Falta transferir competencias y funciones importantes....................................... 151 6.2.5.3. Falta de claridad sobre los alcances del rol de intermediacin de los gobiernos regionales y el gobierno nacional sigue ejecutando funciones............................ 151 Lecciones aprendidas ............................................................................................................. 151 6.2.6.1. Es necesario no ignorar la heterogeneidad y diversidad de los territorios......... 151 6.2.6.2. La transferencia de competencias y funciones no es meramente gerencial. Conviene no descuidar el proyecto poltico sobre el Estado que se busca construir...... 152 Propuestas:.............................................................................................................................. 152 Relanzar y culminar el proceso de transferencias y transitar hacia la gestin pblica descentralizada....................................................................................................................... 152 Sobre las reformas institucionales, tipologas y empoderamiento........................................ 153 6.2.9.1. Sobre los costos de las funciones.......................................................................... 154 6.2.9.2. Sobre el desarrollo de capacidades....................................................................... 155 6.2.9.3. Sobre la necesidad de evaluar la profundizacin de la descentralizacin ........... 155
6.2.5.
6.2.6.
6.2.7. 6.2.8. 6.2.9.
Anexo 1: Las normas que ordenaron el proceso de transferencias.................................................. 155 Anexo 2: Funciones pendientes de transferencia (DS No 044-2011-PCM, 17/05/2011)................... 157 6.3. LA DIMENSION FISCAL...................................................................................................... 159
6.3.1. 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. Ausencia de instrumentos para una medicin precisa........................................................... 169 Un paso positivo, pero inconcluso.......................................................................................... 169 El MEF sigue decidiendo unilateralmente las reglas de juego.............................................. 169 Descentralizacin fiscal, gran tarea pendiente....................................................................... 170
6.4. Lineamientos para una propuesta de poltica para el proceso de descentralizacin fiscal en los gobiernos locales. ...................................................................................................... 170
6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 6.4.4. Introduccion............................................................................................................................ 170 Evolucin del modelo de financiamiento de los gobiernos locales....................................... 172 Recursos directamente recaudados....................................................................................... 172 Transferencias del canon, sobrecanon y regalias.................................................................... 176
10
6.4.5. Transferencias del fondo de compensacin municipal (FONCOMUN), Fondo del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal (FPIMGMM) y el Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL).............................................. 177 6.4.6. TIPOLOGA MUNICIPAL........................................................................................................... 178 6.4.7. Lineamientos de una propuesta de poltica para el proceso de descentralizacin fiscal de los gobiernos locales.................................................................................................................... 179 6.4.7.1. Para la poltica impositiva tributaria municipal..................................................... 179 6.4.7.2. Tipologa municipal y poltica de transferencias a las municipalidades...............181 6.4.8. Lecciones aprendidas ............................................................................................................. 181 6.4.9. Propuestas ............................................................................................................................. 182 6.4.9.1. Una primer medida............................................................................................... 182 6.4.9.2. Retomar la idea de fondos compensatorios......................................................... 182 6.4.9.3. Orientar el mejor destino de los recursos el canon.............................................. 183 6.4.9.4. Fortalecer la transparencia y las capacidades de gestin..................................... 183
Anexo No 1: Asignacin de Recursos e Inversin Pblica.............................................................. 183 Anexo No 2: Las fuentes de transferencias a gobiernos regionales y locales................................... 185 6.5. LA DIMENSION ECONMICA............................................................................................ 192
6.5.1. 6.5.2. 6.5.3. 6.5.4. 6.5.5. 6.5.6. Marco normativo.................................................................................................................... 192 Avances y lmites..................................................................................................................... 193 Avances................................................................................................................................... 193 Las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) y sus roles promocionales............................ 194 Los lmites................................................................................................................................ 195 Conclusiones .......................................................................................................................... 201 6.5.6.1. La descentralizacin como vehculo para el desarrollo econmico y la regionalizacin como objetivo poltico................................................................................... 201 6.5.6.2. La descentralizacin como vehculo para enfrentar los efectos de la concentracin econmica............................................................................................................. 202 6.5.6.3. El desarrollo econmico y su expresin territorial............................................... 202 6.5.6.4. El panorama alentador para la descentralizacin................................................. 202 6.5.6.5. Crecimiento econmico desigual y sus impactos................................................. 203 6.5.6.6. Una visible desarticulacin intergubernamental.................................................. 203 6.5.6.7. La posibilidad de espacios para promover el desarrollo econmico.................... 203 6.5.6.8. La necesidad de introducir reformas al modelo econmico................................ 203 Lecciones aprendidas.............................................................................................................. 204 6.5.7.1. Globalizacin, tecnologas y ciudades................................................................... 204 6.5.7.2. La necesidad de cambios en el modelo................................................................ 204 Propuestas .............................................................................................................................. 205 6.5.8.1. La impostergable necesidad de la reforma del Estado y de la articulacin con la modernizacin del mismo..................................................................................... 205 6.5.8.2. La necesaria intervencin del Estado: Una poltica nacional................................ 205 6.5.8.3. Sistemas de planeamiento ................................................................................... 205 6.5.8.4. Las orientaciones a considerar y prioridades a promover:.................................. 205 Educacin................................................................................................................................ 206 6.5.9.1. Gobiernos Regionales:........................................................................................... 206 6.5.9.2. Gobiernos Locales:................................................................................................ 207 6.5.9.3. Salud...................................................................................................................... 208 6.5.9.4. Agua potable y saneamiento................................................................................. 210 6.5.9.5. Electrificacin rural................................................................................................ 211 Conclusiones........................................................................................................................... 212 Lecciones aprendidas.............................................................................................................. 214 6.5.11.1. Justificacin de la descentralizacin ..................................................................... 214 6.5.11.2. Autonomas y heterogeneidad de experiencias................................................... 214 6.5.11.3. Experiencias locales participativas........................................................................ 214 6.5.11.4. Obstculos en la descentralizacin y frustracin en la municipalizacin de la educacin y salud......................................................................................... 214 6.5.11.5. Caminos hacia la inclusin y el desarrollo humano.............................................. 215
6.5.7. 6.5.8.
6.5.9.
6.5.10. 6.5.11.
11
6.6. Propuestas........................................................................................................................ 215

6.6.1. Revisin del marco normativo................................................................................................ 215 6.6.2. Hacia la definicin de competencias y funciones educativas de los gobiernos locales.................................................................................................................... 215 6.6.3. Por la misma ruta, se requiere definir lo que deben hacer los gobiernos locales en salud, valorando las experiencias positivas.................................... 215 6.6.4. Fortalecer las relaciones de cooperacin intergubernamental en agua y saneamiento, y en electrificacin, en la perspectiva de la descentralizacin ..................................................... 216 6.6.5. Al rescate del saneamiento fsico legal por los gobiernos locales.......................................... 216 6.6.6. La transferencia de SEDAPAL a la MML................................................................................. 216 6.6.7. De las experiencias positivas puntuales a su generalizacin en todo el territorio................216 6.6.8. Hacia una nueva medicin de la densidad del Estado........................................................... 217 6.6.9. Incorporar a las mancomunidades municipales y regionales a las poblaciones con expresiones culturales diversas............................................................................................................ 218 6.6.9.1. Enfatizar la proteccin y puesta en valor del patrimonio cultural en los Planes de Desarrollo Territorial.............................................................................................. 218 6.6.9.2. Hacia una actuacin y coordinacin intersectorial permanente..........................218 6.7.1. 6.7.2. 6.7.3. 6.7.4. 6.7.5. 6.7.6. 6.7.7. 6.7.8. 6.7.9. 6.7.10. Introduccin............................................................................................................................ 219 Marco normativo.................................................................................................................... 220 Los servicios pblicos subnacionales...................................................................................... 220 La situacin de las transferencias........................................................................................... 220 Avances y lmites..................................................................................................................... 222 Educacin................................................................................................................................ 223 Salud........................................................................................................................................ 224 Agua potable y saneamiento.................................................................................................. 226 Conclusiones........................................................................................................................... 228 Lecciones aprendidas.............................................................................................................. 230 6.7.10.1. Justificacin de la descentralizacin ..................................................................... 230 6.7.10.2. Autonomas y heterogeneidad de experiencias................................................... 230 6.7.10.3. Experiencias locales participativas........................................................................ 230 6.7.11. Propuestas............................................................................................................................... 231 6.7.11.1. Revisin del marco normativo............................................................................... 231 6.7.11.2. Hacia la definicin de competencias y funciones educativas de los gobiernos locales........................................................................................................................... 231 6.7.11.3. Fortalecer las relaciones de cooperacin intergubernamental en agua y saneamiento, y en electrificacin, en la perspectiva de la descentralizacin ...................... 232 6.7.11.4. Al rescate del saneamiento fsico legal por los gobiernos locales........................ 232 6.7.11.5. La transferencia de SEDAPAL a la MML................................................................ 232 6.7.11.6. De las experiencias positivas puntuales a su generalizacin en todo el territorio. 232 La descentralizacin y la valoracin de la cultura y el enfoque intercultural en las polticas pblicas. 234 El marco normativo del sector Cultura y sobre la Interculturalidad...................................... 235 Las transferencias del sector Cultura en el marco de la descentralizacin............................ 236 Los avances y lmites............................................................................................................... 238 6.8.4.1. Una sntesis ........................................................................................................... 238 6.8.4.2. Los aportes generales en polticas, normas y hechos......................................... 239 6.8.4.3. Los avances............................................................................................................ 239 6.8.4.4. Los lmites.............................................................................................................. 241 Conclusiones:.......................................................................................................................... 241 6.8.5.1. Cultura y ambiente no son aun una prioridad...................................................... 241 6.8.5.2. La no institucionalizacin del dialogo intercultural.............................................. 242 6.8.5.3. El desencuentro entre diversidad cultural y polticas pblicas............................. 242 6.8.5.4. Una transferencia trunca....................................................................................... 242 6.8.5.5. La interculturalidad no es priorizada en el Per. La experiencia internacional... 242 Lecciones aprendidas.............................................................................................................. 243
6.7. SERVICIOS PUBLICOS, INCLUSION Y DESARROLLO HUMANO........................................... 219
6.8. CULTURA E INTERCULTURALIDAD............................................................................................... 234

6.8.1. 6.8.2. 6.8.3. 6.8.4.
6.8.5.
6.8.6.
12
6.9. Propuestas........................................................................................................................ 244
6.8.7. 6.8.8. 6.8.9. 6.8.10.
La cultura como componente transversal y la necesidad de un enfoque de dialogo cultural. 243 La importancia de preservar el patrimonio cultural............................................................... 244 La bsqueda de inclusin implica participacin de todos los actores y sus diversas culturas...... 244 El desarrollo de capacidades debe comprender la dimensin de la cultura e interculturalidad...244
6.9.1. El Plan de descentralizacin y regionalizacin debe comprender la dimensin de la cultura e interculturalidad...................................................................................................................... 244 6.9.2. Revisar y adecuar los planes de desarrollo de capacidades a las exigencias de la cultura e interculturalidad...................................................................................................................... 244 6.9.3. Las polticas pblicas y sus instrumentos deben considerar los procesos socioculturales... 245 6.9.4. Incorporar a las mancomunidades municipales y regionales a las poblaciones con expresiones culturales diversas............................................................................................................ 245 6.9.5. Enfatizar la proteccin y puesta en valor del patrimonio cultural en los Planes de Desarrollo Territorial................................................................................................................................. 245 6.9.6. Hacia una actuacin y coordinacin intersectorial permanente........................................... 245
7. Sptima Parte: GESTIONES INNOVATIVAS DEL TERRITORIO:....................................................... 252 7.1. Juntas Interregionales, Mancomunidades y Redes asociativas urbano rurales............... 252
7.1.1. 7.1.2. 7.1.3. 7.1.4. 7.1.5. Reimpulso a las Juntas de Coordinacin Interregional.......................................................... 252 Junta Interregional del NORTE - INTERNOR............................................................................ 254 Junta Interregional del CENTRO SUR - CENSUR...................................................................... 255 Junta Interregional de la AMAZONIA - CIAM.......................................................................... 256 Junta Interregional - MACROSUR ........................................................................................... 257
7.2. Las redes de gestion territorial rural-urbanas. (extracto Estudio de Roberto Arroyo)...... 258
7.3. Los Centro Poblado de 6 A 10,999 Habitantes por Departamento .................................. 264
7.2.1. Transicin demogrfica a la peruana ..................................................................................... 258 7.2.2. Des-ruralizacin relativa.......................................................................................................... 259 7.2.3. Las Categoras de Centros Poblados ..................................................................................... 261 7.3.1. Las categoras socio-culturales territorializadas de la poblacin rural................................... 265 7.3.2. Las Comunidades Campesinas................................................................................................ 267 7.3.3. Las Comunidades Nativas ...................................................................................................... 269
7.4. Democratizacin y re-culturizacin de la gestin territorial en las Juntas de Coordinacin Interregional..................................................................................................................... 271
7.4.1. 7.4.2. 7.4.3. 7.4.4. 7.4.5. 7.4.6.
7.5. 7.10 Desarrollo econmico............................................................................................... 284
MANCOMUNIDADES .............................................................................................................. 274 Macro Sur................................................................................................................................ 275 CENSUR................................................................................................................................... 277 INTERNOR............................................................................................................................... 278 CIAM........................................................................................................................................ 279 La mancomunidad como opcin para el desarrollo de los territorios................................... 284
7.5.1. Instrumento de gobernanza................................................................................................... 285 7.5.2. Instrumento de participacin ciudadana............................................................................... 286 7.5.3. Lecciones de las experiencias................................................................................................. 287
8. Octava Parte: LA REGIONALIZACIN DESDE LA CIUDADANA..................................................... 289 8.1. El marco normativo........................................................................................................... 289 8.2. Los avances y los limites................................................................................................... 290 8.3. Lo que se tiene a Julio 2011: ........................................................................................... 295 8.4. El modelo de regionalizacin: Sus lmites...................................................................... 296
8.5. 8.2.1. Los avances ............................................................................................................................ 290 8.2.2. Una breve presentacin de los hechos sealados................................................................. 290
La opcin de regionalizar sobre la base de los departamentos es un pie forzado ....................... 296 8.5.1. El uso de incentivos y sus posibles efectos negativos........................................................... 297 8.5.2. Los problemas en la convocatoria del referndum, como parte del modelo...................... 297 8.5.3. Los ineficientes desempeos de los actores del proceso ...................................................... 297
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8.6. Conclusiones .................................................................................................................... 300

8.6.1. 8.6.2. 8.6.3. 8.6.4. 8.6.5. 8.6.6. 8.6.7. 8.7.1. 8.7.2. 8.7.3. 8.7.4. 8.7.5. 8.7.6. 8.7.7.
8.5.4. El sesgo poltico-administrativo y la ausencia de una visin estratgica integral de promocin y de respuestas a las resistencias de diverso tipo............................................... 299 8.5.5. Una opcin centralista, que prescinde de la heterogeneidad del pas y que no articula la regionalizacin con otros componentes de la reforma del Estado................................................ 299 8.5.6. La falta de organizacin territorial y de claridad, por ausencia de una visin integral.......... 300 La regionalizacin no ha sido una prioridad permanente................................................... 300 Una poltica compleja............................................................................................................. 300 Estancamiento y necesidad de revisar y corregir lo que no viene funcionando................. 300 Organizar gobiernos regionales en departamentos no fue lo apropiado............................. 301 La necesidad de contar con instrumentos y procesos debidamente articulados................. 301 Iniciativas desde abajo y ausencia de unidad desde arriba................................................... 301 La propuesta de conformar regiones mantiene vigencia....................................................... 302 Sobre la naturaleza de la regionalizacin y sus implicancias.................................................. 302 Sobre la visin compartida y los enfoques de polticas y otros aspectos............................. 302 Sobre la participacin de los actores...................................................................................... 303 Sobre los instrumentos necesarios........................................................................................ 303 Sobre quin debe adoptar la decisin final.......................................................................... 303 Sobre la naturaleza de la conduccin actual y sus reorientaciones....................................... 303 Sobre la necesidad de cambios impostergables..................................................................... 303 Hacia la definicin de un esquema integral ........................................................................... 304 Una estrategia nacional de regionalizacin, participativa y concertada ............................. 304 Partir de la realidad, no de la imaginacin............................................................................. 306 Los puntos sensibles no deben obviarse, deben responderse .............................................. 306
8.7. Lecciones aprendidas........................................................................................................ 302
8.8. Las propuestas necesarias................................................................................................ 304

8.8.1. 8.8.2. 8.8.3. 8.8.4.
9. Novena Parte:LA CONDUCCIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN.................................. 307 9.1. El contexto de la descentralizacin en el Per.................................................................. 307
9.1.1. El marco normativo y la institucionalidad para la conduccin del proceso......................... 309 9.1.2. La conduccin de la descentralizacin como Poltica de Estado......................................... 310 9.1.3. Una visin panormica de la situacin del proceso: avances y lmites.................................. 312 9.1.3.1. La evolucin del proceso....................................................................................... 312 9.1.3.2. Los hechos y datos ms relevantes entre el 2002-2011..................................... 313 9.2.1. Las instituciones creadas........................................................................................................ 315 9.2.2. Las deficiencias en la institucionalidad................................................................................... 316 9.2.2.1. El CND.................................................................................................................... 316 9.2.2.2. La SD-PCM ............................................................................................................ 317 9.2.2.3. Las limitaciones del CCI......................................................................................... 319 9.3.1. 9.3.2. 9.3.3. 9.3.4. 9.3.5. 9.3.6. 9.4.1. 9.4.2. 9.4.3. 9.4.4. Problemas de diseo y problemas en la implementacin .................................................... 320 Los lmites de la institucionalidad del CND y sus roles en su contexto.............................. 320 Cadena de errores .................................................................................................................. 320 Los resultados de la dbil conduccin.................................................................................... 321 Conduccin intergubernamental: Una necesidad estratgica. ............................................. 322 Las perspectivas del proceso.................................................................................................. 323 Conduccin concertada garanta de viabilidad y sostenibilidad........................................... 323 Liderazgo democrtico firme, pero institucionalizado.......................................................... 323 Todas las entidades pblicas involucradas deben alinearse con la descentralizacin ........ 324 La conduccin efectiva requiere de instrumentos diversos................................................... 324
9.2. La institucionalidad para la conduccin............................................................................ 315
9.3. Conclusiones..................................................................................................................... 320
9.4. Lecciones aprendidas........................................................................................................ 323
9.5. Propuestas ....................................................................................................................... 324
9.5.1. La necesidad de un nuevo consenso o pacto poltico social integral, para reactivar y profundizar la descentralizacin como componente importante de la reforma del Estado............... 324
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9.6. Propuesta para restablecer en nuevas condiciones intergubernamentales el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), como organismo poltico-administrativo especializado, y con el funcionamiento del CCI como organismo consultivo de concertacin................... 327
9.6.1. 9.6.2. 9.6.3. 9.6.4. 9.6.5. 9.6.6. 9.6.7. I. Antecedentes normativos.................................................................................................... 327 II.- Anlisis sobre la necesidad de la existencia de la nueva entidad...................................... 328 III.- Anlisis acerca de la no duplicidad de funciones con otra entidad pblica. ................... 328 IV.- Reconocimiento de la asamblea nacional de gobiernos regionales - ANGR.................... 329 V.- Anlisis costo beneficio...................................................................................................... 330 Efecto de la norma en la legislacin nacional vigente............................................................ 330 Consulta Nacional sobre el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin....................................................................................... 330
9.5.2. La necesidad de redisear y fortalecer la institucionalidad para la conduccin del proceso. 324 9.5.2.1. Articular el rediseo y el fortalecimiento de la institucionalidad para la conduccin del proceso con las necesarias reformas de Estado y modernizacin de la gestin pblica................................................................................................................... 326 9.5.2.2. La necesidad de ser sensibles y receptivos las propuestas de los ciudadanos..... 326 9.5.2.3. La agenda prioridades y los instrumentos fundamentales para la conduccin.. 326
9.7. Propuesta Metodolgica para la Consulta Nacional......................................................... 330

9.7.1. 9.7.2. 9.7.3. 9.7.4.
9.8. Principios generales de la consulta................................................................................... 333 9.9. Lineamientos Estratgicos................................................................................................ 333
Marco Poltico ........................................................................................................................ 330 Marco legal.............................................................................................................................. 331 Carcter de la Consulta........................................................................................................... 332 Programa de la Consulta......................................................................................................... 332 9.7.4.1. Propsito............................................................................................................... 332 9.7.4.2. Objetivo General.................................................................................................... 332 9.7.4.3. Objetivos Especficos............................................................................................. 332 9.7.5. Concertar la visin de la descentralizacin hacia el ao 2021, como componente de la construccin colectiva del Estado Unitario y Descentralizado (EUD)............................................ 332 9.7.6. Construir y consolidar consensos para el periodo 2012-2016, sobre:................................... 332
9.10. Fases de la Consulta......................................................................................................... 335

9.10.1. 9.10.2. 9.10.3. 9.10.4.
9.9.1. Duracin del Proceso de la Consulta...................................................................................... 333 9.9.2. Actores. .................................................................................................................................. 334 Fase preparatoria e informativa: Enero 2011......................................................................... 335 Fase de consulta: Febrero- junio 2011................................................................................... 336 Fase de consolidacin de los aportes: Julio 2012 (primera quincena)................................... 338 Fase de aprobacin del PNDR: Julio 2012 (segunda quincena)............................................. 338
9.11. Cronograma...................................................................................................................... 338
9.11.1. Anexo Nro. 1.......................................................................................................................... 339P
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Primera Parte
EL CONTEXTO GENERAL I
1. El Contexto General
El actual proceso de descentralizacin surge como demanda del interior del pas los ltimos aos del decenio del rgimen fujimorista (1990-2000), se acenta en el Gobierno de Transicin Democrtica de Valentn Paniagua (2000-2001) y se inicia como Poltica de Estado a partir del ao 2002 (gestin de Toledo, 2001-2006) a partir de la reforma Constitucional del Captulo de Descentralizacin de la Constitucin de 1993, realizada el ao 2002. La reforma constitucional aprobada por el Congreso de la Repblica estableca la descentralizacin como Poltica de Estado de largo plazo y gradual, permanente y vinculante. Presentaba como sus rasgos ms caractersticos la creacin de gobiernos regionales sobre la base de los departamentos y la futura conformacin de regiones a partir de la integracin de dos o ms departamentos contiguos; as como la participacin ciudadana en la gestin pblica regional y local, y la obligacin de las autoridades de rendir cuentas de su gestin. La descentralizacin fue concebida para realizarse en una perspectiva de largo plazo, gradualmente y por etapas, en la que el gobierno nacional transferira competencias, funciones y recursos a los gobiernos regionales y locales, a los que se les reconoce cierto nivel de autonoma poltica, econmica y administrativa en el desempeo de sus funciones. La descentralizacin fue considerada como una reforma poltica multidimensional, la que en conjunto debera de contribuir a alcanzar objetivos polticos, econmicos, sociales, ambientales y administrativos. Los alcances de la descentralizacin reflejaba el consenso poltico social alcanzado en ese entonces, lo que se expres en la Octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional, titulada Descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armnico y sostenible del Per. Este consenso se orientaba a recuperar diversos componentes del sistema democrtico destruido por el rgimen de Fujimori y a crear las condiciones necesarias para la promocin del desarrollo nacional, no solo equitativo, sino tambin sostenible. Es conveniente recordar que el proceso de descentralizacin se viene dando desde entonces en una realidad nacional caracterizada con tendencias de mediano plazo, por un crecimiento econmico significativo y sostenido en el tiempo a partir del 2002, con avances en la reduccin de la pobreza, pero al mismo tiempo altos niveles de inequidad , desigualdad y limitaciones muy serias para responder a las demandas de empleo digno; una democracia representativa basada en un sistema poltico muy frgil, con limitada capacidad de representacin y con partidos polticos nacionales que no superar su crnica crisis; una democracia participativa igualmente dbil, con un tejido social desarticulado y una importante conflictividad social que se expresa en movilizaciones y otras expresiones colectivas, que reflejan las pugnas por el control de los recursos naturales, en el marco del abierto apoyo del gobierno nacional a la inversin transnacional en actividades extractivas, como supuesto sustento clave del desarrollo nacional.
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El referido consenso inicial se mantuvo hasta el debate de la Ley de Bases de la Descentralizacin el ao 2002, en el que hubo coincidencias en identificar los principios sustentatorios de la descentralizacin y se avanz por consenso en precisar los alcances de las competencias exclusivas, compartidas y delegables e inclusive se dio origen al Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) como rgano intergubernamental para la conduccin del proceso. Pero luego el desencuentro se hizo evidente en el debate y aprobacin de las Leyes Orgnicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, los aos 2002 y 2003, respectivamente, particularmente en lo relativo a los alcances del reconocimiento de los derechos ciudadanos a participar en la gestin pblica, sobre todo en los espacios denominados CCR y CCL. Y ms tarde la divergencia fue mayor al momento de debatir y aprobar los incentivos para la integracin y conformacin de regiones el ao 2004, en torno a la convocatoria al referndum para la conformacin de regiones el 2005, sobre la eliminacin unilateral del CND el 2007 por el Gobierno de Garca y el diseo y creacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) aprobado con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE). El proceso a casi una dcada de haberse iniciado en el ao 2002, pone en evidencia el divorcio entre la promesa y la accin concreta en cuanto a la importancia que se otorga al proceso de descentralizacin dentro del conjunto de polticas pblicas. No obstante, esta caracterizacin del contexto ofrece algunas oportunidades que deberan ser aprovechadas para fortalecer el proceso descentralizador. En primer lugar, la estabilizacin de las polticas macroeconmicas e institucionales, el crecimiento econmico, la continuidad democrtica desde hace una dcada y la adhesin al sistema democrtico, no obstante sus lmites para asumir plenamente la representacin poltica de los derechos e intereses de los ciudadanos. En segundo lugar, en el plano de la poltica nacional y de la gobernabilidad del Per, es alentadora la orientacin principal de la poltica general del nuevo Gobierno Nacional hacia la inclusin social y crecimiento econmico en democracia. En tercer lugar, en materia de descentralizacin se han dado seales positivas en dos momentos recientes. El Presidente de la Repblica ha anunciado su compromiso de impulsar la descentralizacin, la participacin y concertacin, y la transparencia, ofreciendo el gobierno nacional actuar como el principal aliado de los gobiernos regionales y locales, dialogar con las autoridades y representantes de la sociedad para la ejecucin de polticas nacionales, consolidar los CCR y CCL y los procesos de presupuestos participativos, como parte del enfoque de gestin compartida. El Presidente del Consejo de Ministros ha sumado otros tres horizontes del Plan de Gobierno hacia el 2016: igualdad de derechos, oportunidades y metas sociales alineadas con los objetivos del milenio; concertacin econmica y social en el mbito nacional, regional y local; y reencuentro histrico con el Per rural. Y, adicionalmente, la consideracin de que la descentralizacin es una poltica de Estado que fortalece la unidad de la nacin al democratizar el poder y potenciar los diversos territorios y sus mbitos regionales y locales dinamizando los seis grandes espacios territoriales que se configuran en el pas: macro norte, amaznico, macro sur, centro sur, centro andino y el de Lima y Callao. Se priorizara en este sentido el objetivo nacional de ser el pas de macro regiones transversales y que la descentralizacin sea un reencuentro con las races y potenciales territoriales para alcanzar nuestro objetivo nacional bicentenario. Y para ello, entre otras acciones, se impulsar la Ley de Ordenamiento Territorial, se propondr a inicios del 2012 un nuevo Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin, se dar continuidad a la Comisin Multisectorial del Pacto Fiscal aprobado el 2010, y se reconocer a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). En cuarto lugar, el Per est en pleno proceso de interconexin de infraestructura relacionada con el transporte, las comunicaciones y la energa, en cuatro de los 10 los ejes de integracin y desarrollo de Amrica Latina, priorizados por IIRSA, siendo ellos: el eje Andino (Per, Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela), el eje del Amazonas (Per, Brasil, Colombia y Ecuador), el eje Interocenico Central (Per, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay), y el eje Per, Bolivia, Brasil. Sin descartar los riesgos de impactos negativos asociados en mayor o menor grado a los grandes proyectos de inversin relacionados con esta infraestructura, sus avances pueden ser una palanca muy potente para promover
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el desarrollo econmico descentralizado y disminuir las disparidades territoriales. Mediante los proyectos de conexin de infraestructura en torno a estos ejes y las decisiones polticas adicionales, Sudamrica se hace presente como un poder emergente en la escena global, y ello obliga a repensar las condiciones y roles de los territorios de los pases de la regin en trminos andinos o sudamericanos. En quinto lugar, no habr continuidad ni profundizacin de la descentralizacin sin el concurso de otros actores. La situacin de estos es heterognea. Si bien, por un lado, los partidos polticos nacionales y los movimientos regionales muestran mucha fragilidad, por otro tenemos JCI, mancomunidades municipales y regionales que estn surgiendo con mucho inters y entusiasmo. A ello se agrega la presencia de la ANGR y el fortalecimiento de las entidades que representan a los gobiernos locales como AMPE y REMURPE. Los empresarios tiene una actitud expectante sobre el proceso en la medida en que este de pasos positivos para incentivar el desarrollo econmico descentralizado. El Poder Ejecutivo a travs de la SD-PCM est poniendo en agenda importante temas del proceso y la Comisin de Descentralizacin del CRP, esta priorizando el debate y la aprobacin los prximos meses de la Ley de Ordenamiento Territorial. Tenemos tambin a los alcaldes distritales y provinciales, elegidos para conformar el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) que debe contribuir a la mejor conduccin del proceso. A ello se suman las redes y consorcios de sociedad civil que acompaan el proceso haciendo evaluaciones, acciones de incidencia, vigilancia. Y, por su parte, la Defensora del Pueblo, en el marco de sus atribuciones, peridicamente supervisa algunos componentes crticos de la reforma descentralista y de la gestin pblica, y formula sus recomendaciones. Otro actor que debe tomarse en cuenta es la Cooperacin Internacional mediante sus diversas agencias, sensibles a la necesidad de apoyar la continuidad y profundizacin con esta reforma. En sexto lugar, el Per no es ajeno a las megatendencias determinadas por los cambios que a nivel mundial son producidos por la actividad humana. Destacamos entre estas la democracia global, las telecomunicaciones y la masificacin del uso del internet, la cuenca del Pacfico como nuevo eje del comercio mundial, el crecimiento de las ciudades, la bsqueda de respuestas de mitigacin y de adaptacin al cambio climtico, la preocupacin por el ambiente y la preferencia por los productos naturales, el desarrollo biotecnolgico y la ingeniera gentica. Los aspectos positivos de estas megatendencias deben ser aprovechados mediante una mejor organizacin del Estado en el territorio, para lo cual la descentralizacin es fundamental. Al lado estos factores y procesos favorables tenemos otros de signo contrario, algunos de ellos verdaderas amenazas, que deben ser necesariamente considerados. Corresponde a las instancias responsables de la conduccin de la reforma descentralista la coordinacin de polticas y acciones con los actores pblicos (incluyendo a los gobiernos sub nacionales) y privados, para dar respuesta a problemas tales como las tendencias hacia la recentralizacin, la amenaza de la corrupcin institucionalizada, la conflictividad social y la relativa vulnerabilidad econmica derivada de los cambios en los precios de los minerales en los mercados internacionales, y el riesgo de impactos negativos en nuestro pas, por las crisis econmicas en diversas partes del mundo. Todos contribuiremos a una mejor conduccin del proceso y a enfrentar sus amenazas si actuamos convencidos de que la descentralizacin es un factor fundamental para el desarrollo y la democracia, que a pesar de sus dificultades debe seguir siendo impulsada, que ella debe considerarse como una reforma irreversible y progresiva, y que lo que corresponde ahora no es estancarla ms sino reimpulsarla con nuevos enfoques, polticas, instrumentos y compromisos polticos y sociales. La descentralizacin inteligentemente conducida puede convertirse en el vehculo ms efectivo para avanzar por los caminos de la inclusin social y el crecimiento econmico, en democracia. Puede ser la va de la Reforma Ciudadana del Estado y el Desarrollo Territorial de la Nacin.
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Segunda Parte
ENFOQUE TERRITORIAL
2.1 Territorios, Territorialidad

Estamos ante dos desafos fundamentales en la Descentralizacin. Primero: el Per est atravesando la cuarta reestructuracin general de su territorialidad, luego de la Inca Autnoma, la Virreinal bajo el Imperio Espaol, la Republicana Oligrquica y la actual de articulaciones nacional-macroregionales en una Suramrica emergente. Segundo: el Estado, al cual a su condicin emprica se le agregan las deformaciones de las reformas burocrtica y neoliberal, requiere una profunda reforma para que sea activo del desarrollo, reforma institucional que requiere hacerse desde el empoderamiento ciudadano de soberana y con un nuevo modo de articulacin intergubernamental de los territorios en red. Los territorios son producidos socialmente, y expresan su dinmica en la dialctica de crecimiento y desarrollo. El enfoque territorial nos permite este acercamiento fundamental a la reforma descentralista. El mundo vive una transformacin de su espacio-tiempo que genera una nueva gestin en red de los territorios y sus niveles de gobierno. Su fuente de energa y materia prima es la informacin-conocimiento, caracterstica de la nueva era digital que vive la humanidad. Los territorios se pueden definir como los espacios producidos socialmente en la reproduccin de la especie humana. El territorio ya no se vive como un espacio ajeno a las sociedades, como un espacio inerte, en el cual slo se realizan actividades humanas. Se asume el espacio, producido socialmente a escala humana, como una relacin de fuerzas entre objetos hbridos socio-tcnicos y la prctica social, ambos con intencionalidades y procesos de informacin incorporados, en una nueva relacin sociedad-naturaleza. Estos cambios territoriales se dan al influjo de la revalorizacin del cuerpo y las transformaciones que han ampliado los sentidos de la especie humana, con una segunda naturaleza tcnica informacional de la era digital, como seala Milton Santos (2000). Los objetos sociotcnicos se han multiplicado exponencialmente, formando sistemas ms complejos, siendo en cada ocasin ms artificiales, vinculados con sistemas de acciones igualmente imbuidos de artificialidad. Se han modificado las condiciones espacio-temporales del mismo, en sus dos aspectos interrelacionados: los objetos y las prcticas. Los objetos socio-tcnicos cristalizan en sistemas de ingenieras y tcnicas, de alcance y vocacin universal, cada vez ms amplios. Son portadores de trabajo humano muerto, que incorporan intencionalidades como racionalidades propias, y estn articulados funcionalmente a escala humana, tanto universal como microscpica. Estos objetos socio-tcnicos, de vocacin y escala global, producen ms bienes diminutos y evanescentes que tienen un perodo muy corto de rotacin y consumo, y forman parte de arquitectura sistmica de escala planetaria. No existe un nico territorio mundial sino que algunos de ellos han impuesto su dominacin a los otros, y pretenden imponer su homogeneizacin espacio-temporal y la fragmentacin de la vida social. Se genera la especializacin funcional mundial, variable en cada localizacin y en el tiempo. Los sub-espacios se superponen en diversos circuitos productivos, en varias fases de los circuitos y en diferentes circuitos de cooperacin. Los territorios, estructurados de forma sistmica, estn marcados por el influjo de la nueva economa de la velocidad y la incertidumbre, con sus flujos heterogneos y superpuestos, seala Pierre Veltz (1999), la que marcar las singularidades de sus centralidades, segn cmo respondan ante estos desafos.
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Los diversos lugares asumen sus funciones segn la integracin sistmica al espacio global y los recursos de los sistemas locales de produccin, marcados por las condiciones de produccin del espaciotiempo. Los lugares, por ello, actan como sujetos sociales y sus centralidades pueden ser analizadas en cuanto tales. Son espacio global localizado. Se produce la convergencia espacio-tiempo, con la instantaneidad del tiempo presente y las diferencias entre distancias sociales y geogrficas. En la relacin entre los sujetos sociales y los sistemas sociales, se distancian el espacio y el tiempo, generndose la deslocalizacin y una nueva relacin en la interaccin social y con los lugares. Se vive la compresin del espacio-tiempo por la reduccin del tiempo de rotacin del capital en la vida social y el deslumbramiento del presente. En este espacio local globalizado, pugnan las racionalidades de la prctica social, entre constreir y depredar los territorios o ampliar los mbitos autonmicos de la vida social para la libertad, las condiciones de solidaridad, y el ejercicio de la democracia ciudadana. En la dimensin ms estructurada de los territorios, se intensifica su crecimiento con los cambios del sistema mundo. Existen megatendencias con la subordinacin de los recursos naturales a la actividad humana global con el cambio climtico en curso, as como cambios fundamentales en las centralidades por la mayor descentralizacin con ms urbanizacin, distancindose las dinmicas de los Estado-nacin con las de los territorios. Los recursos naturales son cada vez ms parte de la actividad humana, acentuando su fragilidad, gatillando la crisis ecolgica planetaria, la crisis energtica con los lmites estructurales de los combustibles fsiles, y la crisis alimentaria global que destina a insumos productivos y de energa los escasos bienes de consumo de la humanidad. Las ciudades crecen como centro de complejidad de la vida social, con ms poblacin y flujos ms heterogneos, sobre todo en sistemas urbanos regionales medios y metropolitanos, en ciudades que tienen como rasgos comunes una gran extensin, estructura plurinuclear, heterogneo mercado productivo y de trabajo, amplias instituciones culturales de producciones simblicas, diversos usos del suelo y gran conectividad local global en redes de transporte avanzado y de tecnologas de comunicaciones. Existen en los lugares intencionalidades mltiples, con rupturas en sus cadenas de significantes y temporalidades, rasgo de la esquizofrenia, entre los sistemas de objetos y las prcticas sociales. Se genera la tensin, especialmente entre las fuerzas que buscan plusvalas fugaces sistmicas y las que pugnan para endogenizar localmente el desarrollo. Esta tensin se profundiza cuando se impone la esquizofrenia del lugar supeditndolo a intencionalidades externas, o se resuelve al lograrse la dialctica del territorio en la cual el sujeto social reconstituido produce su historia e incorpora en el territorio sus intencionalidades, en los marcos persistentes de los estados nacin en un mundo global multipolar, y en la articulacin en red de los territorios. La territorialidad supone la apropiacin del espacio global localizado. En medio de la fragmentacin impuesta, debe superarse el sectorialismo y primar la visin multiescalar, de relacin en red, de articulacin. Analizando el gobierno de las ciudades, forma especialsima del territorio construido, Fernando Carrin formula reflexiones bsicas al respecto de las nuevas jerarquas urbanas en el mundo globalizado. Seala que la transicin demogrfica muestra el agotamiento del ciclo de la migracin campo-ciudad, lo que cuestiona la capitalidad y fortalece nuevas urbes. Formula que evolucionan las ciudades en dos dimensiones: se pasa de la ciudad frontera (propio de la ciudad industrial) haca la ciudad en red (expresin de la globalizacin). Plantea que la lgica sustentada en los atributos demogrficos tiende a ser superada por la presencia de las relaciones interurbanas que se articulan en red y forman un verdadero sistema urbano, donde cada una de ellas se convierte en un nodo de interconexin y no slo en una cantidad de poblacin contenida en un territorio. Identifica esta nueva relacin territorial entre las ciudades metropolitanas, las intermedias y las pequeas. Las ciudades metropolitanas se convierten en un espacio importante de la red urbana global. Las grandes aglomeraciones metropolitanas asumen la condicin de nodo de articulacin internacional y de eje de integracin de las ciudades; se fortalecen las urbes en las ciudades pequeas, que redefinen su relacin con el campo, comportndose como intermediarias de la ruralidad hacia la urbanidad; las ciudades medias cumplen una funcin de articulacin del sistema urbano entre las ciudades metropolitanas (grandes, capitales) y las pequeas. Tomando en consideracin lo sealado, el territorio debe ser orientador de la accin pblica programtica. El territorio es el fundamento que expresa las polticas para superar desigualdades sociales y regionales y fortalecer la cohesin social y territorial, al mismo tiempo, que la mayor unidad de la
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nacin en el mundo globalizado. La territorialidad constituye un valor aadido: el capital sinrgico, generado por la articulacin en red de los procesos de la relacin entre objetos sociotcnicos y prcticas sociales. El Territorio es fundamento para la integracin de polticas pblicas, econmicas, sociales, aambientales, institucionales. Es el lugar del pacto social de concertacin, es el objetivo del Planeamiento descentralizado; debe ser unidad de planeamiento, presupuesto y gestin. Desde la territorialidad resolveremos la ecuacin entre crecimiento y desarrollo, pues el desarrollo solo es posible con un crecimiento inclusivo, que a partir de las sinergias, hace sostenible la relacin entre endogenizaciones, innovaciones y excedentes generados. 2.2.1 Coyuntura Estratgica Peruana: Cuarta Reestructuracin Territorial La reforma descentralista tiene actualmente una decisiva y estratgica coyuntura para ser relanzada. No podemos apreciarla si la reducimos a transferencias funcionales o al inmediato contexto intergubernamental. Es necesario localizar su acontecimiento, para lo cual debemos vincular sus procesos de larga duracin con los del momento. El Per como Estado-Nacin se ha configurado histricamente, por las relaciones de fuerza entre sus heterogneos cuerpos territoriales espaciotemporales. Sucesivamente se acumulan como capas inscritas en los territorios sociales, con el impulso de diversas racionalidades de grupos sociales contrapuestos, con singulares posicionamientos en la historia ante los diversos sistemas mundo. Se afirman comunidades que comparten entrelazados historia, territorios e imaginarios. Se puede estimar, tentativamente, una periodificacin atendiendo a la relacin entre los objetos hbridos espaciotemporales, los cuerpos territoriales y la comunidad poltica, configurando una dinmica histrica. Encontramos 4 grandes periodos de reestructuracin territorial del Per. Primero, su base civilizatoria en el Imperio y los Seoros del Sol. El Imperio de construcciones lticas, del arado de pie como prtesis del cuerpo en las montaas, y de las calzadas con intercambios a larga distancia en territorios discontinuos en verticalidad complementaria. Los cuerpos territoriales andinos originarios, expresaron la base civilizatoria andino-amaznica. Se sustentaban en la verticalidad complementaria, de manejo de la diversidad de pisos ecolgicos. Su mxima expresin se logr en los seoros regionales y en el Tawantinsuyo, con su centralidad espacial en Cusco, y los intercambios de larga distancia en territorios discontinuos. Realizaron la ampliacin creciente de la frontera agrcola y de la divisin del trabajo, con el uso de la fuerza de trabajo para los fines estatales y organizaron sistemas de reciprocidad. El medio tcnico-social era el de las calzadas e instrumentos lticos y el uso de metales para mover la tierra agrcola y construir caminos y edificaciones. El territorio construido corresponda al arado de pie (Chaquitaclla), la energa csmicavital del Sol asumida teocrticamente en la gestin del espacio, y el Camino Real Inca (Cpac am), integrador espaciotemporal que combinaba la lnea longitudinal andina con los espacios transversales de los territorios discontinuos. Segundo, el Virreinato del Per, en el rea perifrica del Imperio Espaol. Fue zona de abastecimiento a la metrpoli con sistema continental minero de produccin. Desde Potos se extraa y abasteca de la moneda-metlica con valor mundial. La conquista impuso el pacto colonial de la repblica de Espaoles a la surbordinada y desarraiga de Indios El reordenamiento territorial fue salvacionista. Y el Estado colonial era patrimonial absolutista, sujeto al Rey. Se impuso la mutilacin del cuerpo territorial andino por el enclaustramiento en repblicas de indios tras el genocidio de la conquista. El pacto colonial dejaba tierras baldas, costumbres y caciques sometidos al dominio de la repblica de espaoles, organizando el poder desde la clasificacin poltica social en base a razas. El medio tcnico-social se sustent en la amalgama minera, de obrajes y fundicin de dinero-metlico mundial. A escala continental, se impuso el sistema minero colonial con centralidad desde Potos, asociado con agricultura comercial (azcar, vinos, etc.), mercado cerrado colonial (ganadera, obrajes, artesanas), y control concentrado de la fuerza de trabajo servil y esclava. Se realizo la reorganizacin salvacionista tributario-minero virreinal, con las reduc-
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ciones de indios formando pueblos en torno a parroquias, para tributar y trabajar en la mita minera, permitiendo una nueva ocupacin del espacio para especies, tecnologas y productos trasladados de Europa. La Revolucin de Tpac Amaru fue precursora de un reordenamiento nacional continental, pero fue derrotada, y luego liquidada la elite indgena que lo sustento. La contrarrevolucin borbnica absolutista, tuvo como consecuencia profundizar la fragmentacin y crisis final del rgimen virreinal hispano en Amrica, cuando el Imperio Espaol entra en crisis estructural por el desarrollo del capitalismo mundial. Tercero, la Independencia Continental, formacin de la nacin peruana por los criollos, minora nacional. Al fragmentarse el sistema territorial continental del Virreinato, se abri la formacin de nacionesrepblicas independientes en toda Amrica. Se reorganizo el territorio continental, con disputas de nuevas centralidades primario-exportadoras. En el Per se mantendran el pacto colonial y el fundamento centralista administrativo del anterior estado absolutista. Los estados nacin primeros del Siglo XIX, mas norma legal que cuerpo institucional, se organizan desde las ciudades-provincias de mayor importancia, que se disputan estructurar los imaginarios territorios a ocupar. En el Per, se asienta la versin criolla de repblica militar-guanera (1821-1895). Es derrotada la centralidad suraltiplnica por la centralidad hacendaria nortea-limea-costera. Crece el medio tcnico-social del vapor y sus maquinas de navegacin y ferrocarril, y se dan los inicios de la mecanizacin, sobre todo en la agricultura mercantil de exportacin en la costa norte y Lima. Desde fines del siglo XIX e inicios del XX, tras la derrota nacional en la guerra del pacfico, se formula la reconstruccin del Estado nacional desde una imaginaria nacin mestiza y su real repblica oligrquica, de exclusin. Se mantiene el pacto colonial con las poblaciones indgenas, las que ahora aportan trabajo para vialidad manteniendo a cambios precarios territorios comunales, mientras se otorgan las funciones de administracin estatal de poblaciones a los gamonales, propietarios de las haciendas formadas con despojos. Se afirma la restructuracin centralista burocrtica del Estado, que copia del centralismo francs napolenico. La repblica oligrquica (1895-1970) afianz la centralidad desde Lima, las haciendas de agricultura comercial de exportacin de la costa norte, y los enclaves petroleros y mineros. El medio tcnico-social, estuvo organizado a partir del petrleo, la electricidad, el automvil y las carreteras, con ampliacin de la mecanizacin e industrializacin dependiente. La reestructuracin del Estado Nacional, asume la centralidad de las funciones, sobre todo de coaccin y tributacin. Cuarto, desde los aos 70 del Siglo XX, al iniciarse la nueva era mundial tcnico-cientfico informacional, se impulsa la industrializacin dependiente, y la ampliacin de los mercados internos con las reformas agrarias. La mayora del pas migra del campo a las ciudades. Se impulsa la democratizacin social y la ampliacin de derechos de ciudadana. Entran en crisis las jerarquas de la colonialidad del poder y el Estado centralista. El rgimen oligrquico busca mantenerse y adaptarse al nuevo espacio global, peor entra en crisis. Se impulsan entonces la reforma burocrtica y la autocrtica neoliberal, mientras se intensifican las reivindicaciones descentralistas y emergen las exigencias pluritnicas. En este contexto se ponen en ejecucin las dos nicas reformas descentralista en el Per, la de 19791992 y la de 2001-2011. Esta reestructuracin territorial tiene a la base la intensificacin en la incorporacin al medio tcnico informacional, tecno-cientfico, global-local. Se quiebran las jerarquas tnicas coloniales, por la emergencia de la mayora nacional excluida, el impulso a las articulaciones territoriales macro regionales y el intenso proceso de urbanizacin y luego de emigracin. La crisis de la oligarqua y la quiebra del pacto colonial traen una nueva ola de reformas sociales, que buscan ampliar la precaria institucionalidad democrtica que se restablece desde 1980. La crisis de la industria sustitutiva dependiente, de la agricultura post reforma agraria, de las polticas populistas, y del accionar terrorista, llevaron a una crisis poltica nacional. Se implant la Repblica Autocrtica Neoliberal (1992-2000), imponiendo el Estado hipercentralista, conducido por una nueva elite mafiosa, que dejaba la sociedad bajo el dominio de un mercado altamente monopolizado. La lucha de la ciudadana, derrumb a esta dictadura el 2000, reconfigurndose la pugna por la redefinicin de los territorios de la Nacin.
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Actualmente, se modifican los ejes de articulacin de los diversos territorios descentralizados, cuyas caractersticas fueron definidas a lo largo del siglo por el centralismo oligrquico. Una de sus manifestaciones es la accin concertada en diversas macro regiones por sus reclamos de progreso y desarrollo, que demandan el nuevo rol de los territorios descentralizados en el nuevo contexto nacional, continental y mundial. Se modifican y rearticulan los diversos ejes de produccin - mercado - conocimientos, sobre los que se construyen los territorios regionales y locales, desbordando al hipercentralismo. Se intensifican los impactos previsibles del cambio climtico. Se incrementan las ocurrencias de mayores desastres naturales, afectando el binomio tierra-agua, el incremento poblacional y las necesidades con mayor uso Agropecuario de la escasa tierra agrcola as como la intensificacin de la depredacin en bosques amaznicos. La dinmica espontnea lleva al incremento de tensiones territoriales que se manifestaran en los siguientes problemas, por el abuso del aprovechamiento irracional de recursos naturales en condiciones de pobreza y de presin por la subsistencia: La amazona no se integra plenamente a la dinmica de la nacin La vertiente amaznica es invadida por explotadores de recursos naturales en forma de enclave, agricultores y ante los flujos del comercio, lo cual agudiza los conflictos con los nativos del bosque. Crece la litorizacin de una poblacin empobrecida, de ciudades sin base productiva y con informalidad sin productividad. Se produce una mayor concentracin en ciudades andinas, desligadas de bases productivas, sin servicios y trabada en sus potencialidades, al tiempo que se despueblan reas rurales. La constante urbanizacin y su crecimiento desordenado se hace sin planificacin, y en colapso de las infraestructuras existentes. La metropolizacin rentista se da en torno a Lima, que es principal mercado y succionador de rentas, al tiempo que principal centro con amplias capas de pobreza. No se integra el mar a la dinmica territorial, y se depreda por sobre explotacin de algunas especies. Se concentran actividades en torno a la extraccin de recursos naturales (minera, petrleo, gas, bosques, pesca). Se impone el modelo primario exportador, al que se contrapone la extensin de la produccin mercantil simple y sus crecientes ejes y conglomerados. Se configura esta dinmica territorial de la nacin, en un archipilago de extendida y creciente produccin pequea, mediana y asociativa comunal, subordinada a grandes explotaciones minero-energticas, las que adquieren atribuciones de autoridad en asuntos pblicos. Se amplan las inequidades y brechas entre diversos territorios. Se acrecienta la desigualdad en la brecha territorial, pues se concentra la produccin y propiedad en un puado de grandes propietarios, una nueva plutocracia desnacionalizada. Va quedando obsoleta la dinmica territorial establecida a lo largo del siglo XX. Configuro con Lima macroceflica y sus ejes radiales del circuito agropecuario del norte, el circuito minero central, y el circuito lanar del sur. Se disea desde fines del Siglo XX otra dinmica territorial organizada en torno a grandes espacios macro regionales de la nacin y a incipientes mega regiones de unidad suramericana, influenciados por los ejes de desarrollo integracionistas, vinculados a las rutas interocenicas del Norte, Centro y Sur, y con articulaciones macro regionales en torno al aprovechamiento de los recursos naturales. Existen procesos en curso, cuya ejecucin tiene que ver con opciones estratgicas, algunas de responsabilidad del Estado, otras del sector privado nacional, otras del sector privado internacional y algunas de complejas negociaciones entre Estados. El impacto territorial de estos procesos es de gran importancia para los escenarios planteados a futuro para el Estado y su Descentralizacin. Estn configurndose las articulaciones de cinco grandes espacios territoriales del Per en la relacin entre poblacin, geografa y economa: el macro norte, el amaznico, el macro sur, el centro sur y Lima-Callao es el quinto, que est en trance a ser una macro regin ms, pese a ser sede del aparato poltico institucional del Estado centralista.
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Los principales procesos en curso que impactan en el reordenamiento territorial son: a) El aprovechamiento del gas de Camisea y la pugna entre su exportacin o uso prioritariamente interno, para el cambio de matriz energtica. b) maduracin de los proyectos hidroenergticos en la Costa, especialmente Norte y la Amazonia. c) Las rutas Inter Ocenicas de Norte, Centro y Sur, de integracin continental y las plataformas logsticas portuarias y de transporte intermodal. d) Los megaproyectos mineros en el Norte, Centro y Sur. e) El mercado elctrico nacional y el acceso a la energa. f) Los procesos de Integracin comercial a diversos mercados mundiales. g) El reafianzamiento logstico de Lima como Metrpoli Nacional; el crecimiento de ciudades intermedias y mayor urbanizacin, lo que se produce en ciudades-regin con 30 % de la poblacin, al tiempo que se mantiene la poblacin en el rea rural, que es otro 30 % localizada en ncleos de menos de 20,000 habitantes. h) El impulso de las micro y pequeas empresas urbanas y rurales, en una sociedad mercantil simple que ampla sus formas de acumulacin potenciando la fuerza de trabajo, los recursos y articulaciones de los territorios. Est cambiando la gestin del territorio. Uno de sus problemas fundamentales es el de la fragmentacin que sustenta el actual centralismo. Se rompe el carcter esencialmente integrado de los procesos, ciclos y recursos (agua, suelo, biodiversidad), de la interrelacin entre la cuenca, el poblamiento, y las infraestructuras mayores. Esta fragmentacin se produce en dos dimensiones. La fragmentacin del territorio ha impuesto una modalidad de archipilago, por la cual el territorio es fragmentado entre diversas unidades minero-energtica, las que asumen el control efectivo de los recursos del ambiente (especialmente agua, suelo, y recursos naturales productivos), y a partir de estos asumen, en forma indirecta pero efectiva, lo que corresponde al orden poltico-administrativos, de autoridad y a las entidades de asuntos pblicos de las zonas de intervencin. Otra dimensin de la fragmentacin es la de la forma institucional de los gobiernos subnacionales (regionales y locales), en los que priman el sectorialismo y la dispersin en el ejercicio de la autoridad y de ejecucin de la inversin, algunas veces como repuesta defensiva y otras en complemento subordinado al archipilago dominante. Existen respuestas a la fragmentacin y el centralismo. El acceso nacional a mejores condiciones de ciudadana; la universalizacin de los sistemas de educacin, sobre todo la primaria; de informacin, a travs de la telefona; y de comunicaciones, especialmente con la TV, afianzan el sentido de comunidad nacional, desarrollan liderazgos y comunidades polticas locales, y promueven la asociatividad como hbitat decisivo de los actores en los territorios. Estos cambios modifican la gestin del territorio, que de un Estado sectorializado, pase a buscar formas de gestin, en red e intergubernamental, que relacionen los rganos de soberana jurisdiccional con las dinmicas de las cuencas, las cadenas productivas, los circuitos econmicos, el autoempleo y el trabajo informal, y otras formas de aprovechamiento de los recursos naturales, poniendo en entredicho la modalidad de archipilago minero-energtico. 2.2.2 Los Desafos Territoriales de la Nacin en el Siglo XXI Sobre la base de estas capas estratigrficas de nuestra historia patria, es necesaria una apreciacin estratgica del Per en el marco de los cambios del actual espacio global local en el siglo XXI. Para hacerlo partimos por destacar los condicionantes obligados de los imperativos globales en los cambios territoriales de la nacin; luego identificamos los determinantes nacionales en este periodo histrico; para establecer las potencialidades de la nacin que son portadoras de futuro; y as, logra hacer un balance entre las opciones y desafos que el desarrollo territorial nos plantea. 2.2.3 Imperativos globales en cambios territoriales de la nacin Son cuatro los principales:
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a. Nuevo espacio glocal: medio tcnico informacional. b. Cambio climtico, reencuentro con territorio. c. Sistema mundo se modifica por multipolaridad con cambio en la hegemona, y reenganche de los pases emergentes. d. Reterritorializacin suramericana a travs de las megaregiones integracionistas. Estos imperativos estn marcados por la adaptacin al cambio climtico, organizado en grandes flujos asociados a los espacios globales de la circulacin. Existen Insumos bsicos: agua, energa (electricidad, combustibles), y nuevos (conectividad, informacin, tecnologa TIC). Se despliega un nuevo paradigma tecnoproductivo a travs de medios tcnico-informacionales (justo a tiempo, con transporte intermodal, personalizacin carga, plataforma logstica, insumos globales, sistema tecnolgico universalista). Se identifican nuevas centralidades y nodos territoriales, urbanos y rurales, que forman articulaciones segmentadas-subordinadas. El Estado tiene Nuevo rol, mantiene vigencia pero en nueva condicin de ser filtro en relacin nacional global. Es participe de la multipolaridad, cuando est en cambio la hegemona en sistema mundo, al posicionarse los pases emergentes en los que tiene nuevo rol Suramrica. Suramrica es un bloque econmico que se agrega a la multipolaridad. Suramrica irrumpe como un poder civilizatorio, con sabiduras, recursos, potencialidades y desafos, que arraigan desde su condicin de espacio-tiempo mltiples, heterogneos y simultneos. Su riqueza fundamental est en este singular espacio-tiempo, desde el cual pugna por labrarse un camino al desarrollo. Aprecindolo con sentido largo del tiempo, y sin dejar de reconocer los agudos y complejos procesos actuales, no hay duda que estamos asistiendo a un momento histrico decisivo de integracin continental con la compleja formacin de la Unin de Naciones del Sur. Desde la Independencia del Imperio Colonial Espaol entre 1810 y 1821, viviendo cerca al bicentenario de lo que ser su larga celebracin entre 2010 y 2021, Suramrica, todava subordinada y fragmentada, tiene ahora su mayor grado de autonoma, como naciones, como grupos sociales, como ciudadanos, como proceso integracionista. Est abierta una nueva posibilidad de futuro. El proceso de integracin continental avanza con la formacin de la Comunidad Suramericana de Naciones, en marcha hacia la Unin de Naciones del Sur. Es un proceso de integracin continental, complejo en sus dimensiones econmicas, polticas, culturales, sociales. Tiene varios instrumentos polticos (Cumbres Presidenciales, Parlamentos), econmicos (CAN, Mercosur, BID, AF) y de integracin de infraestructuras fsicas (IIRSA) en transportes, energa y comunicaciones, formando ejes y/o corredores de integracin. En el mundo global, las nuevas condiciones de produccin posibilitan el desmembramiento de los procesos de produccin, su relocalizacin en varios continentes distantes, y su conexin sistmica inter-industrial en redes-cadenas, que forman sinergias de valor. Al tiempo que se acrecienta la concentracin de la produccin y el uso de infraestructuras de mayores volmenes sistmicas, tambin se incrementan los intercambios y la circulacin de diversos bienes, los que pueden formar redescadenas de valor. Suramrica, en su reposicionamiento actual, puede y debe modificar las formas de insercin en este aspecto, que sustenta la configuracin de los territorios. La nueva ubicacin tiene desventajas de partida, derivadas de la anterior insercin bajo hegemona USA de productor de materias primas, pero existen oportunidades y riesgos en las nuevas relaciones con el Asia Pacfico que se estn labrando. El patrn de insercin de las empresas estadounidenses y europeas en Asia, ha tomado en cuenta y promovido estas circunstancias de relocalizacin de sus procesos de produccin, mientras que en Amrica del Sur no se adopta dicho patrn de insercin pues no hay creacin de redescadenas de produccin y comercializacin, regionales y extrarregionales, salvo parcialmente en Mxico. Estos problemas adquieren gran relevancia, pues Asia y el Pacfico se han convertido en los principales socios comerciales, influyendo en la configuracin y valorizacin de los usos y recursos de sus territorios. En este intercambio, son ms las importaciones que las exportaciones, originndose en Suramrica un creciente dficit comercial a partir de 1992, que lleg a 48.000 millones de dlares en 2005.
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Esta asimetra, muestra que nuestras exportaciones al Asia Pacfico se caracterizan por la concentracin en recursos naturales y manufacturas basadas en esos recursos (India, Japn y, en menor medida, China, los integrantes de la ASEAN y la Repblica de Corea). Diferente es el perfil de las importaciones con grandes diferencias entre pases y subregiones. Indica CEPAL, que en el caso de Japn y, en menor medida, de China, la Repblica de Corea y los pases de la ASEAN, el componente ms importante son las manufacturas fabricadas con uso intensivo de tecnologa alta y media, en tanto que en el caso de India destacan las manufacturas basadas en recursos naturales. Los pases de la ASEAN presentan el coeficiente ms alto de manufacturas de alta tecnologa, en tanto que la canasta de exportaciones de los pases de Oceana se concentra en los productos primarios. En la nueva divisin internacional del trabajo y los territorios, Suramrica debe responder a este desafo. Corre el peligro de mantener y consolidar el actual patrn de insercin global de Suramrica, basado en exportar materias primas e importar bienes manufacturados y de alta tecnologa, tanto con USA y Europa como tambin con Asia Pacifico, con una especializacin en exportaciones basada en productos bsicos, lo que las hace vulnerable al ciclo econmico y con escaso contenido tecnolgico. Pero, sobre todo, ten abierta la posibilidad y el desafo, para una neo industrializacin, con circuitos productivos continentales y cadenas de valor agregado, con un salto fundamental en sus bases tecnolgicas y de innovaciones. Esta es la nueva re insercin competitiva mundial que es nuestro desafo estratgico. 2.2.4 Determinantes nacionales Estos determinantes son los principales elementos que singularizan en el Per sus transformaciones territoriales uniendo el corto con el mediano y largo plazo. Son fundamentalmente las siguientes: a. Disyuntiva estratgica del cuarto cambio territorial estructural, en medio de la crisis del sistema mundo en sus centros en declive de Estados Unidos y Europa. El reenganche posible del Per en la nueva escena mundial, se polariza entre dos opciones bsicas. Una neo subordinacin como exportador de minerales y alimentos al nuevo centro emergente mundial que es China. La otra opcin es la afirmacin de sus mercados internos nacionales, impulsando cadenas productivas de valor agregado competitivas en escala global, en unidad con Suramrica emergente. Y sabiendo aprovechar la exportacin de materias primas a partir de garantizar el agua, la sostenibilidad ambiental y la diversificacin productiva como despensa alimentaria mundial. b. Nueva dinmica demogrfica en la poblacin nacional. Se ampla la esperanza de vida y crece la poblacin de mayor edad sin proteccin social, mientras se cuenta con un perfil demogrfico del denominado bono joven, por la importancia que tiene el sector juvenil que entra a ser parte de la poblacin econmicamente activa y que puede ser palanca decisiva para una transformacin productiva en las nuevas condiciones de las sociedades del conocimiento. c. en red en la configuracin del nuevo sistema urbano, concentrndose la poblacin en ciudades metropolitanas y medias, las que pugnan por redefinir sus jerarquas, y que afianzan sus lazos con las redes urbano rurales de gestin de los territorios y sus recursos. d. Crisis poltica del Estado neoliberal y nueva etapa de la segunda reforma descentralista de la historia nacional. 2.2.5 Potencialidades (hechos portadores de futuro) para opciones. Las potencialidades, de nuestra condicin nacional, se muestran en hechos que estn en curso y cuyo trazo ser decisivo para alcanzar los objetivos de la nacin, afirmando ejes nacionales de integracin con territorios sinrgicos y pactos territoriales productivos y de servicios. Estos son principalmente los siguientes: Bioceaneidad continental. Tenemos la mejor localizacin en la costa del pacifico, y dos de las tres
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grandes rutas interocenicas del continente, una la del Amazonas y otra en torno a la meseta alto andina del Lago Titicaca, la tercera es la que une el Mercosur con Santiago por el paso de los andes. Biodiversidad mundial, martima, andina y amaznica, para diversos usos antrpicos. Despensa alimentaria agro-pesquera, de alimentos de futuro, en volmenes y calidades competitivas, en mar, costa, sierra y amazona. Renta de localizacin logstica continental mundial, con los Puertos Hub e interocenicos de mayor perspectiva en el Pacfico para unir Suramrica con Asia e India, Hub Aeroportuario en LimaCallao, dos de los tres ejes interocenicos principales, los ncleos centrales de los Andes, y una parte sustantiva del bosque amaznico. Base civilizatoria y pluriculturalidad andino-amaznica-criolla, para gestin en red de la heterogeneidad del territorio andino amaznico. Nuevo reenganche con valor agregado de cadenas productivas, a partir de las tradiciones de innovacin basada en asociatividad.
2.2.6 Polticas Pblicas en las Opciones Estratgicas Nacionales. En las opciones estratgicas, con el territorio como sustento, y el objetivo prioritario de reduccin de brechas de desigualdades sociales y territoriales, se requieren polticas pblicas, objetivos de planeamiento, gestin pblica descentralizada y lneas sectoriales y transversales. Las principales son las siguientes: a. Adaptacin cambio climtico. b. Ciencia tecnologa e innovacin para valor agregado c. Integracin de Comodalidad, en la diversidad de los modos de transporte, con las plataformas logsticas. d. Competitividad sistmica nacional. e. Usos sostenibles del agua como prioridad nacional. f. Acceso universal a telecomunicaciones e inclusin digital. g. Agriculturas territoriales sostenibles. h. Matriz energtica, eficiente y sustentable, con gas barato y de uso principal para petroqumica, hidroelctricas y energas renovables. i. Seguridad alimentaria nacional y aporte mundial como despensa alimentaria de productos orgnicos. j. Industrializacin competitiva e integrando los mercados nacional-continentales k. Sistemas urbanos de gestin en red de los territorios.
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Tercera Parte
SISTEMAS URBANO-REGIONALES EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS
3.1 Diagnstico sobre la situacin actual del sistema de ciudades en el Per 3.1.1 Antecedentes Actualmente las ciudades adquieren un rol importante tanto en el marco de un nuevo escenario internacional de apertura, integracin, intercambio y crecimiento econmico Las ciudades, en este escenario, segn Polse (1998), son una condicin necesaria, ms no suficiente, para promover el crecimiento econmico, pero es casi imposible imaginar el buen funcionamiento de cualquier economa del mundo sin su presencia. Asimismo Carrillo precisa que las ciudades son las principales generadoras de informacin y difusin de avances cientficos y tecnolgicos, ya que en ellas se han localizado las principales empresas, universidades, organismos de gobiernos, instituciones sociales y culturales de los pases. Sin embargo es necesario considerar en nuestro pas la crisis internacional, los escenarios internos y los procesos de cambio, inducidos por nuevos procesos sociales, econmicos y principalmente por la descentralizacin y la regionalizacin del Pas. Para analizar la importancia de las ciudades en el proceso de descentralizacin y en la organizacin territorial, en el Per, es necesario conocer el comportamiento de los sistemas urbanos existentes en los diversos niveles territoriales, es decir su localizacin, las jerarquas existentes en las ciudades debido a su tamao poblacional, sus funciones y sus relaciones entre s y con los poblados menores con los cuales se articulan a travs de flujos administrativos, sociales, productivos, de capital, de informacin, de trfico de personas, de mercancas entre otros, definiendo unidades espaciales, ejes de desarrollo o redes urbano rurales, generando bienes y servicios para los espacios de su entorno. Las ciudades en sus funciones constituyen mercados, centros administrativos, centros de acopio, centros de servicios, centros industriales, centros tecnolgicos, ciudades mineras, ciudades puerto, ciudades histricas, entre otros. Dichas funcionalidades definen las relaciones entre las ciudades y con el espacio rural. La adecuada funcionalidad urbana es una condicin para un buen desempeo del desarrollo territorial incluyendo la economa y el mejoramiento de las condiciones de vida de los diversos espacios territoriales. La organizacin de sistemas urbanos se presenta como parte de cualquier solucin econmicamente racional a los esfuerzos de una sociedad para enfrentar los problemas tradicionales de produccin, distribucin y consumo mediante la organizacin del espacio. y su conocimiento de su comportamiento constituye una de las condiciones para la formulacin del modelo territorial propuesto. El sistema urbano actual del Per puede definirse a partir de la evaluacin de varios factores bsicos. La localizacin de ciudades, su jerarqua y las funciones econmicas de los conglomerados, continuos urbanos establecidos o reas urbanas integradas. Los cuales incorporan a centros urbanos menores localizados en sus reas de influencia y con ellos conforman una unidad espacial y econmico-social de mayor nivel. La identificacin y jerarquizacin de los asentamientos urbanos es un tema esencial en la fase de anlisis territorial (para definir el modelo territorial actual) y constituye una de las condiciones para la formulacin del modelo territorial propuesto.
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3.1.2 Evolucin de la distribucin espacial de las ciudades La localizacin de las ciudades y su importancia data de diversos procesos histricos, que se dieron en el Per. En la poca prehispnica fue la Sierra el espacio dominante donde se desarrollaron ciudades como Cusco centro del imperio incaico, existiendo el predominio longitudinal de todo este territorio a travs de caminos importantes que unan los cuatro suyos. En la poca colonial fue la costa la que cobra importancia, por la localizacin de los puertos que una el pas con las principales ciudades de la colonia espaola y se fortalece en la poca republicana al posibilitar que inversionistas extranjeros explotaran recursos, como los suelos costeros para la siembra de caa y algodn y en algunos casos su transformacin en textiles e invirtieran en espacios de la costa, donde existan vas de comunicacin y puertos, con la finalidad de exportar ms fcilmente su produccin La ocupacin de este territorio se consolid con la construccin de la carretera Panamericana ( iniciada en 1937 durante el gobierno de Oscar R. Benavides-Mapa N 1), que logr articular todos los poblados ubicados a lo largo de todo el espacio costero y conect a la ciudad de Lima, principal centro poltico-administrativo del pas, con dichos poblados y con los pases fronterizos. Estos elementos, conjuntamente con algunas polticas sociales (INEI) (), la ampliacin de la cobertura de la educacin, la salud y el saneamiento ambiental, incidieron en el descenso de la mortalidad y al incremento de la fecundidad, marcando el inicio de la transicin demogrfica, cuyo resultado fue un importante crecimiento poblacional. se favoreci a Lima y a la costa especialmente con la localizacin de importantes actividades econmicas, generndose una crisis en el rea rural al incrementarse las migraciones hacia Lima y al espacio costero, aumentando el nmero de ciudades y la concentracin urbana en la costa. presentando una imagen de litorizacin de la economa y una tendencia a la concentracin poblacional en Lima. MAPA N 1 - CARRETERA PANAMERICANA
Estos elementos, conjuntamente con algunas polticas sociales (INEl) (9), la ampliacin de la cobertura de la educacin, la salud y el saneamiento ambiental, incidieron en el descenso de la mortalidad y al incremento de la fecundidad, marcando el inicio de la transicin demogrfica, cuyo resultado fue un importante crecimiento poblacional. se favoreci a Lima y a la costa especialmente con la localizacin de importantes actividades econmicas, generndose una crisis en el rea rural al incrementarse las migraciones hacia Lima y al espacio costero, aumentando el nmero de ciudades y la concentracin urbana en la costa, presentando una imagen de litorizacin de la economa y una tendencia a la concentracin poblacional en Lima
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El sistema urbano actual del Per puede definirse a partir de la evaluacin de dos factores bsicos: la jerarqua y las funciones econmicas de los conglomerados, continuos urbanos establecidos o reas urbanas integradas. Los cuales incorporan a centros urbanos menores localizados en sus reas de influencia y con ellos conforman una unidad espacial y econmico-social de mayor nivel. 3.1.3. Proceso de Urbanizacin Gran parte del crecimiento del Per y de Amrica Latina es el resultado de la migracin interna que se que produjo con mayor nfasis desde la dcada de 1950,(en Amrica Latina, la poblacin aument de 40% a 80% en el perodo 1950- 2010, una vez y media de la poblacin general de la regin( ) , potenciando centros urbanos, redistribuyendo o concentrando la poblacin en diversos territorios, algunos de ellos con problemas extremos de concentracin, generando desigualdades territoriales, algunos con mayores ventajas y condiciones que otros. En el Per el incremento de poblacin en el perodo mencionado fue de 2.6 veces. Segn MGI (1), el 80% de la poblacin latinoamericana vive actualmente en ciudades, y est ms concentrada que cualquier otra regin en vas de desarrollo. El estudio de MGI precisa que en Amrica Latina, existen 198 ciudades principales de la regin (considerados aquellos centros poblados con 200.000 habitantes o ms- grfico N 1), los mismos que contribuyen con ms del 60% del producto interno bruto de la regin. La poblacin de estas ciudades (1), alcanza a 260 millones de habitantes. GRAFICO N1: Amrica Latina tiene 198 grandes ciudades con 200,000 habitantes a ms
Como ya se mencion, la conformacin actual de las ciudades, en el Per, se gestaron principalmente a partir de la dcada de los aos cincuenta, en un contexto de expansin capitalista, donde se dio inicio al crecimiento acelerado de Lima debido a que gener un importante empleo por la localizacin de algunas industrias promovido por el modelo de sustitucin de importaciones que se adopt en
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toda Amrica del Sur, especialmente en bienes no duraderos ( refinacin de petrleo, agroindustria, qumica bsica, harina y aceite de pescado, metalurgia entre otros) constituyndose desde ese entonces Lima en la principal ciudad del pas, y que por primera vez, en el Censo de 1961 (cuadro N2 y mapa N2 ) supera el milln de habitantes (1750,579), ya que en el censo del ao 1940 alcanzaba el medio milln de habitantes. En este lapso de 20 aos, triplico su poblacin, convirtindose en la principal ciudad del Per. En este perodo existe el inicio de una litorizacin de la economa y una concentracin poblacional, de servicios y de instituciones en Lima-Callao y en menor medida en la costa norte. A partir de ese perodo tambin se inicia un proceso acelerado de urbanizacin en el pas producindose una migracin muy importante del rea rural hacia las principales ciudades que empiezan a crecer en forma acelerada, producindose adems una prdida relativa de poblacin de las reas rurales, debido al deterioro de los suelos, el fraccionamiento de la propiedad, a la falta de servicios, entre otros. La participacin del PBI en la agricultura se reduce de 17.2% a 14.2%(11) A diferencia de la industria, la inversin en la sierra, sobre todo en el agro fue nfima, ya que la minera localizada en este espacio no apoyo su desarrollo debido a que su funcionamiento tena carcter de enclave. En el censo del ao 1972 ya se aprecia la polarizacin de la ciudad de Lima ( que sobrepasa los tres millones de habitantes y la aparicin de dos ciudades intermedias, Arequipa (en la sierra sur) y Trujillo (costa norte), donde se empezaron a desarrollar empresas industriales (promovidos como polos de desarrollo), este censo muestra adems el cambio de una poblacin que en el censo del ao 40, era predominantemente rural (65%)(12) en el pas, a un predominio de la poblacin urbana (60%)(13) en el ao 1972, aunque fundamentalmente esta poblacin estaba concentrada en Lima, en Arequipa, Trujillo y en ciudades menores ubicadas en el rango de 50,000 a 200,000 habitantes. Un proceso importante que facilito el crecimiento de estas ciudades fue el proceso de Reforma Agraria que gener crisis en el campo, por el fracaso de la cooperativizacin y por la no incorporacin en el proceso de los trabajadores eventuales(14), incrementando los flujos migratorios hacia Lima y la costa. Los migrantes presionaron por tierras y en Lima empezaron a surgir los asentamientos populares especialmente Villa El Salvador. En este perodo resaltan tambin las grandes construcciones de infraestructura, el Oleoducto Nor Peruano (1974-1977), la Central Hidroelctrica del Mantaro y el inicio del Proyecto Chira Piura. El primer quinquenio el PBI creci a un 5% de promedio anual, pero en el segundo quinquenio disminuy a una tasa de 2.6%, debido a una retraccin tanto en la agricultura, la construccin y la pesca, sin embargo el sector minero que se inici en este perodo (puesta en operacin Cuajone y Cerro Verde) sustentaron la economa. Las actividades extractivas fueron las predominantes. En el censo de 1981 se aprecia la litorizacin del Norte del pas, al concentrar en un eje longitudinal una serie de conglomerados intermedios importantes: Piura, Chiclayo, Trujillo, Chimbote (rango 200,000-499,999) y en el sur destaca slo Arequipa, adems de apreciarse una incipiente concentracin de poblacin en ciudades menores (50,000-99,999) en el eje andino central, y las ciudades de Cusco, Puno, lea y Pucallpa e Iquitos en la Amazonia. Segn Chipoco (15), en este perodo ha existido una crisis econmica prolongada en el pas que redujo la capacidad productiva nacional, se tuvo hiperinflacin, incremento de la deuda y desempleo masivo, disminucin de remuneraciones, emigracin de personal calificado, entre otros. Adems del acompaamiento a este proceso de la violencia poltica, la guerra interna y el narcotrfico. Como consecuencia del terrorismo empiezan a crecer algunas ciudades en el eje andino sur debido al desplazamiento de poblaciones del campo que estaban ms expuesta a las acciones terroristas, a buscar refugio en las ciudades principalmente de su entorno, tales como :Ayacucho, Junn, Hunuco, Huancavelica y Lima.
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Mapa N 2: Proceso de conformacin de las ciudades 1940-1972
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda 1940, 1961,1972 Elaboracin Propia
Como consecuencia del terrorismo empiezan a crecer algunas ciudades en el eje andino sur debido al desplazamiento de poblaciones del campo que estaban ms expuesta a las acciones terroristas, a buscar refugio en las ciudades principalmente de su entorno, tales como :Ayacucho, Junn, Hunuco, Huancavelica y Lima. En el censo de 1993 Lima (6.345.856 habitantes) casi duplica la poblacin del ao 1972 y aparecen dos metrpolis una en el norte Trujillo y otra en el Sur Arequipa que sobrepasan los 500,000 habitantes. El eje norte se fortalece complementando a Trujillo, con las ciudades de Piura, Chiclayo y Chimbote (especializada en extraccin y transformacin del recurso pesquero) que este periodo mantienen su condicin de ciudades medias. A estas ciudades se suman como ciudades medias las ciudades de Huancayo y Cusco en la Sierra e Iquitos en la selva. Segn el INEI (16) en este perodo la selva experimenta un crecimiento demogrfico significativo, fenmeno lo denomina de selvatizacin (sobre todo por las migraciones que se dirigen hacia la selva alta), que se caracteriza por una expansin de tierras agrcolas y el fortalecimiento de sus ciudades, constituyndose en un factor importante de crecimiento.
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Mapa N 3: Proceso de conformacin de las ciudades 1981-2007
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda 1940, 1961,1972 Elaboracin Propia
En este perodo se empiezan a potenciar ejes donde se ubican las ciudades ms importantes la mayora de ellas capitales de departamento (Mapa N 4). Los principales ejes son: El eje costero norte se fortalece desde Piura hasta Chimbote El eje carretero en la sierra central que articula Lima, con la ciudad de Pucallpa y que contiene a las ciudades de Cerro de Pasco, Hunuco (capitales departamentales), Tingo Mara; este eje incluye a la ciudad de Huancayo. Todas estas ciudades se relacionan con la ciudad de Lima al encontrar en esta metrpoli el principal mercado para sus productos. El eje transversal norte que interconecta Piura y Chiclayo con Tarapoto, estas ciudades son capitales de departamento y se relacionan con los mercados de Piura y sobre todo el mercado de Chiclayo. Al sur existe un circuito que une las ciudades de Nazca, con Cusco, Juliaca, Puno y Arequipa y de ah hacia Tacna. Dos ejes pequeos, uno en la costa centro donde est la influencia de La capital del pas y al sur entre Arequipa, Moquegua y Tacna y un eje incipiente entre Ayacucho y Pisco.
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Mapa N 4: Principales ejes que articulan las principales ciudades -1993
Elaboracin propia
En el censo del ao 2007 se aprecia que las grandes ciudades, diferentes a Lima (Chiclayo, Trujillo y Arequipa), se han desarrollado conformando sistemas policntricos o polinucleares (17) estableciendo a nivel de conglomerados, reas metropolitanas, en los espacios macro regionales, especialmente en la costa norte (Chiclayo y La Libertad) y Arequipa en el Sur. Sin embargo, stas ciudades y otras que estn llamadas a ejercer nuevos roles y funciones en los espacios macro regionales, debern constituir sistemas a partir del fortalecimiento de las ciudades existentes, que deben adecuar su rol al de centralidad macro regional al interior del pas, en un nuevo contexto de consolidacin de los espacios regionales y macro regionales que forman parte de los corredores econmicos. En este perodo, por la localizacin de las ciudades se aprecia el fortalecimiento del eje litoral norte con dos metrpolis (Trujillo y Chiclayo cuya influencia llega hasta las ciudades de Tarapoto y Yurimaguas en la regin selva) y el Sur con Arequipa. Se presenta un avance muy importante en el crecimiento de las ciudades intermedias, se tiene 9 ciudades de carcter regional (200,000-499,999 habitantes): Piura, Chimbote, Ica y Tacna en la costa; Juliaca, Cusco y Huancayo en la sierra y en la selva Iquitos; asimismo se desarrollan ciudades intermedias sub regionales y ciudades intermedias en nmero de 22 predominando su localizacin principal en el eje vial de la sierra central y en el eje transversal norte. Uno de los factores ms importantes en el crecimiento de las ciudades en esta etapa fue la construccin de diversa infraestructura de primer nivel, el desarrollo de actividades urbanas importantes como el comercio y los servicios al interior del pas. En este perodo surgi la propuesta de los ejes IIRSA cuya orientacin fue la integracin con los pases sudamericanos, sin embargo estas carreteras fortalecen ejes viales, no con rutas nuevas, sino renovando y fortaleciendo las vas de formacin histrica que ya se estaban dando en el pas uniendo las capitales departamentales. Asimismo se dio inici la construccin de la va interocenica del Sur, que conforma con las vas existentes varios, ejes (Mapa N 5). Se licito la concesin del IIRSA Amazonas Centro y se inicio su construccin y actualmente ya se culmino la carretera IIRSA Norte y la IIRSA Sur,
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potenciando en parte estos territorios, pero tambin generando impactos locales negativos muy importantes, al no haberse realizado acciones de prevencin y desarrollo paralelas a la construccin de las carreteras, sobre todo en Madre de Dios donde existe fuerte migracin con la finalidad de explotar oro aluvial que contamina y desertiza los suelos, sin ningn control. De otro lado, la mejora de la infraestructura energtica y de telecomunicaciones al interior del pas ha apoyado el desarrollo de las ciudades como centros de servicios, comerciales entre otros pesar del abandono del campo De esta mirada al proceso de localizacin de las ciudades se aprecia que las metrpolis polinucleares (Trujillo, Chiclayo y Arequipa) son capitales de departamento y siete de las nueve ciudades intermedias ms grandes (de 200,000 a 4999,999) son capitales departamentales (Pucallpa, Huancayo, Ica, Cusco, Tacna, Piura e Iquitos), las dos restantes cumplen un papel muy importante en su mbito Juliaca en el sur y Chimbote en el norte medio. Todas estas ciudades con excepcin de Iquitos estn en las carreteras ms importantes consideradas carreteras nacionales en el pas, que conforman corredores econmicos que incluyen corredores netamente urbanos y de comercio. Mapa N5: Principales ejes que articulan las principales ciudades - 2007
Fuente: MTC Elaboracin Propia
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Mapa N 06 : Ejes IIRSA
Asimismo el pas desde hace muchos aos, sobre todo superado el problema fronterizo con el Ecuador el pas ha iniciado un proceso de integracin fronteriza muy importante relacionando sobre todo las ciudades del norte del pas con Huaquillas, Guayaquil y Loja, mediante carreteras y el intercambio de bienes y servicios con Piura y Tumbes, fenmeno que se reproduce entre Bolivia y Puno y una vez culminado el Puente Internacional en Madre de Dios empezar una articulacin de bienes y servicios entre el sur del Per y los Estados de Acre y Rondonia en Brasil. Mapa
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Mapa N 7: Relaciones fronterizas actuales
3.1.4 Anlisis de la Estructura Urbana Las ciudades se organizan de forma jerrquica sobre el territorio, a partir del rango poblacional y la dinmica de urbanizacin de los centros urbanos, complementadas con la funcin poltico-administrativa que desempean en su mbito, en trminos de capitales departamentales o de provincia. Sin embargo, segn LLOP TORN Josep M 1, Director del programa UIA-CIMES, la aceleracin del proceso de urbanizacin mundial en las ltimas dcadas consolida un modelo de concentracin desigual de la poblacin, que genera reas con sistemas urbanos poco articulados o poco descentralizados, generando problemas de desequilibrio territorial. Es as que surgen como importantes las ciudades medianas, que pueden llevar a resolver los desequilibrios territoriales por que pueden ser fortalecidas y producir una red urbana ms equilibrada induciendo a un crecimiento importante de su hinterland y de los territorios con los que se interrelacionan. En el presente caso para el anlisis de la distribucin jerrquica de las ciudades se ha utilizado adems lo que se denominan conglomerados urbanos2 es decir no solamente la jerarqua del peso demogrfico que dan los censos, sino considerando las reas de influencia inmediata que verdaderamente conforman las ciudades y que generan relaciones muy cercanas entre ellos complementando diversas actividades. Para el anlisis se han considerado 07 rangos de conglomerados (ciudades), considerndose ciuda1 2 En Megalpolis , Metrpolis y Ciudades Intermedias del mundo. Programa UIA-CIMES. Chipoco Malmborg, Teresa en Dimensiones y Caractersticas del Crecimiento Urbano en el Per : 1961-1993- INEI 1996. Considera Conglomerados Urbanos al asentamiento humano conformado por el agrupamiento de poblacin en forma continua que tiene caractersticas de ndole urbana . Se consideraron dos aspectos, el primero el conglomerado urbano conformado por un ncleo central de menos de 10,000 personas y los asentamientos includos en una distancia aproximada de 2km desde la periferia; en segundo lugar el conformado por el ncleo central de 10,000 personas y ms y los asentamientos incluidos en una distancia de 5 km., cifra que vara en las ciudades ms grandes de acuerdo a seales objetivas de inmediata incorporacin de reas de expansin.
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des mayores a 20,000 habitantes que son las que tienen una funcin importante dentro del mbito donde se ubican. De otro lado se ha usado la siguiente tipologa que define los niveles jerrquicos existentes a travs de los diferentes perodos censales: Metrpoli Nacional, es el primer nivel jerrquico que le corresponde a la ciudad de Lima-Callao que a partir del ao 1961 supera el milln de habitantes y actualmente supera los 8000,000 de habitantes. Presenta una realidad urbana compleja que articula ms de 52 distritos, concentra la mayor poblacin y las actividades ms importantes, genera grandes flujos territoriales, de transporte, de movilidad, de comunicaciones y fundamentalmente se relaciona con el mundo globalizado. Metrpoli Macroregional, se consideran los conglomerados donde tanto su poblacin, as como su extensin fsica y la calidad, cantidad y multiplicidad de actividades que caracterizan el centro principal, hacen de ste conglomerado, la entidad bsica del territorio (como en el caso de Chiclayo, Arequipa y Trujillo . Cabe recordar que aqu se incluye el espacio urbano conformado en torno a los principales centros, en reas metropolitanas que se consolidan con una funcin complementaria al nivel metropolitano nacional. En el Per por sus caractersticas son metrpolis concntricas polinucleares, es decir la metrpoli est conformada por un ncleo y una serie de centros poblados cercanos (30 minutos o una hora o de acuerdo de las relaciones existentes), que interactan con el ncleo y entre ellos mismos. Su poblacin est sobre los 500,000 a 999,999, en esta categora estn Chiclayo, Trujillo y Arequipa. Como ejemplo se presenta parcialmente la ciudad de Chiclayo en el Grfico N 1, que tiene funciones y relaciones ms especializadas como se ver ms adelante. Grfico N 2: Metrpoli Macroregional Polinuclear
Fuente: GOOGLE Elaboracin Propia
Para las metrpolis polinucleares de Chiclayo y Trujillo, se han considerado las siguientes ciudades y asentamientos populares:
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Chiclayo ( conforman la metrpoli: Chiclayo ncleo de la metrpoli y los siguientes, asentamientos y ciudades: Jose Leonardo Ortiz, La Victoria, La Pradera, La Garita, Patapo, Eten, Eten Puerto, Monsefu, Patapo, Picsi, Tumn, Ferreafe, Pacora, Pueblo Nuevo, Lambayeque , Jayanca, San Jos, Tcume, Mochum, Reque, Pomalca. Trujillo (conforman la metrpoli : Trujillo, ncleo de la metrpoli y los siguientes asentamientos y ciudades: La Esperanza, Florencia de Mora, El Provenir , Buenos Aires, El Milagro, Villa del Mar, Huanchaco, Miramar , Salaverry, Laredo, Huanchaquito Alto, Alto Salaverry y Moche. En el caso de Arequipa se ha tomado la poblacin del conglomerado que ha sido estimado por INEI (3). Ciudades Intermedias Regionales (200,000-499,999) Segn LLOP TORN las ciudades intermedias desarrollan un papel fundamental en la estructuracin topolgica del territorio, ya que realizan funciones de intermediacin entre los grandes centros de decisin (las grandes metrpolis nacionales y mundiales) y las amplias reas rurales. Las ciudades intermedias, que responden de todas maneras a cierta jerarqua poblacional, en este caso a nivel macroregional o regional, no solamente estn condicionadas por ello, sino como dice LLOP TORN por la capacidad de articular los espacios, agentes de su entorno y /o territoriales. En este nivel estn 9 ciudades (Ver cuadro N 1). Ciudades Intermedias Sub Regionales (100,000-199,999). Las ciudades intermedias sub regionales responden a una jerarqua menor pero tambin con la capacidad de articular territorios menores. El nuevo concepto, que introduce elementos cualitativos, tal como apunta GAULT, sublima la importancia de los aspectos ms dinmicos, la nocin de estrategia de un lugar a conquistar, de un espacio a construir, de una posicin a ocupar, de un papel de intermediacin entre los hombres y los capitales, un espacio de sinergia a desarrollar. En este nivel estn 8 ciudades. Ciudades Intermedias menores. Ubicadas en el rango de 50,000-99,999, son centros menores que atienden espacios ligados a los mbitos locales y relacionan su entorno rural, en total se han identificado 14 ciudades. Conglomerados de servicios locales. Aquellas ciudades que por su propia lgica tienen un carcter particularmente local y, en trminos de extensin de servicios, a sus mbitos de influencia inmediatos. Para realizar una clasificacin primaria, se agrupan aqu los asentamientos que fueron identificados por su menor significacin poblacional y menor grado de diversificacin funcional. El sentimiento de pertenencia, la participacin social o la presencia de equipamientos pblicos asumen un rol decisivo en la identificacin de estas, Ubicadas en el rango de 20,000 A 30,000, son centros de servicios ms ligadas a mbitos menores. En esta categora se ubican 37 ciudades 3.1.5 Tamao Poblacional de las ciudades en el pas En los diferentes perodos censales se observa como las ciudades mayores de 20,000 habitantes, han venido incrementando, han pasado de solo 10 ciudades en el ao 40 a 72 ciudades en el ao 2007. Los mayores cambios ms importantes han sido en los perodos 1940-1961 (donde las ciudades crecieron 2.7 veces) y 1981-1993 (donde crecieron 1.3 veces).
INEI-CELADEPer:Migracin Interna Reciente en el Sistema de ciudades 2002-2007
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Cuadro N 1: Rango de Ciudades segn Tamao Poblacional

Conglomerados Urbanos (cifras absolutas) RANGO DE CIUDADES SEGN TAMAO POBLACIONAL N de Ciudades (conglomerados) I. Jerarquas Urbanas - ciudades de 20,000 a ms (CU De 1000,000 a ms (Metrpoli Nacional). CU De 500,000 a 999,999 (Metrpolis Macro Regionales). CU De 200,000 a 499,999 (ciudades intermedias Regionales Cu De 100,000 a 199,999(ciudades Intermedias sub regionales ) CU De 50,000 a 99,999 (ciudades intermedias menores). CU De 20,000 a 49,999 (Conglomerados de servicios locales ) II. Base del Sistema de ciudades de 2,000 a 19,999 1940 157 10 0 1 0 0 1 8 147 1961 258 27 1 0 0 2 6 17 233(*) 1972 319 33 1 0 2 6 5 19 286 1981 348 47 1 0 5 5 11 25 301 1993 463 61 1 2 6 9 12 32 (*) 400(*) 2007 566(**) 72 (**) 1 3 9 8 14 (**) 37(**) 494 (**)
Fuentes: INEI, PERU: Migracin Interna Reciente y el Sistema de ciudades 2001-2007. La informacin 1961-1993 ha sido tomada de Chipoco Malmborg, Teresa en Dimensiones y Caractersticas del Crecimiento Urbano en el Per: 1961-1993- INEI 1996. Cuadros N 2.04, pg. 57 y Cuadro N A-01, pg. 209. Elaboracin Propia: (*) Se han reajustado algunas cifras de los perodos 1961 y 1993, segn cuadro N2.
En el caso del ao 2007 vara el nmero de ciudades (**) ya que algunas de ellas se han considerado como conformantes de las Metrpolis Regionales (que son de carcter polinuclear) En el ao 2007, las ciudades
(o conglomerados) ms importantes con poblacin mayor a los 20 mil habitantes (sin considerar Lima metropolitana), presentan la siguiente estructura.
Metrpoli Nacional. 3 Ciudades o metrpolis macro regionales entre 500.000 y 1.000.000 habitantes. 9 Ciudades intermedias regionales entre 200.000 y 499.999 habitantes. 8 Ciudades intermedias sub regionales entre 100.000 y 199.999 habitantes. 14 ciudades intermedias menores entre 50.000 y 99.999 habitantes. 37 ciudades entre 20.000 y 49.999 habitantes. Las ciudades que han venido creciendo en mayor nmero son las de los rangos menores entre 20,000-49,999 y 50,000-99,999. Es necesario destacar, como a travs del proceso histrico, empiezan a desarrollarse las ciudades intermedias regionales del rango de 200.000 y 499.999 habitantes fundamentalmente en el perodo censal de 1993-2007, siendo las principales ciudades en este rango las que corresponden a las capitales departamentales de Cusco, Piura, Iquitos, Tacna, Huancayo, Ica, y Pucallpa, las que incrementaron su poblacin. Adems desarrollaron las ciudades de Juliaca y Chimbote, que no son capitales de departamento, pero que cumplen funciones muy importantes en su espacio. Los flujos migratorios se reorientaron adems de Lima, hacia las ciudades del interior, inicindose tambin migraciones entre ciudades. De otro lado tambin son importantes las ciudades intermedias de rango 100,000 a 199,999, las que empiezan a desarrollarse a partir del ao 1972 por la dinmica que adquieren algunas capitales de
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departamento y algunas ciudades que tienen influencia sobre sus territorios adyacentes. En esta categora estn las capitales departamentales de: Ayacucho y Hunuco y las ciudades de Chincha Alta, Sullana, y Huacho. Recientemente en el ao 2007 se incorporaron a este rango las ciudades capitales de departamento de Puno, Tarapoto y Cajamarca. Estas ciudades reflejan una mejor tendencia a la distribucin espacial de la poblacin, abarcando los espacios de costa, sierra y selva. Sin embargo es necesario destacar que Ayacucho y Hunuco crecieron adems por la incorporacin de poblaciones desplazadas producto de la violencia poltica. En general, se indica que, al desarrollarse el proceso de urbanizacin en el Per, se acentu la tendencia a la concentracin de poblacin en escasos centros urbanos fundamentalmente localizados en la costa; sin embargo a partir del ao 1993 empiezan a desarrollarse ciudades en las zonas de sierra y selva que podran apoyar el desarrollo de los territorios internos, pero si no se realizan polticas importantes para el desarrollo del espacio rural andino, incluyendo el desarrollo de sus ciudades, su poblacin que es predominantemente rural, incrementara su tendencia a expulsar poblacin, lo que generara un proceso migratorio, concentrndose en las ciudades de la costa y selva, convirtindose en una barrera territorial que impide la conformacin de redes urbanas que estructuren espacios macro regionales, tendiendo a consolidarse las principales ciudades de la sierra, sin compartir funciones con los centros secundarios, fortaleciendo los nuevos centralismos en cada una de las macro regiones. En la regin sur no se identifican redes urbanas que involucren todos los rangos de poblacin y que desempeen roles complementarios a los centros principales. Se configura, ms bien, un sistema que se sustenta en importantes ciudades intermedias como Arequipa y Cusco, que no logran articularse de manera armnica con otras ciudades complementarias de menor rango, y que tienen dbiles relaciones entre s, mostrando debilidad en la organizacin espacial de un sistema urbano macrorregional. 3.1.6 Importancia Jerrquica de las ciudades por Regiones naturales Si se analiza la poblacin por regiones naturales (Cuadros N 3 y 4), se aprecia que el mayor nmero de ciudades se localizan en la regin costa (34), seguidas de la sierra (22) y por ltimo en la selva (16). El mayor nmero esta en las ciudades menores de 20,000 a 50,000 habitantes (51 ciudades). Esta distribucin refleja el desequilibrio en la concentracin de la poblacin en el territorio segn regiones naturales y debe tenerse en cuenta que si bien es sumamente importante fortalecer algunas ciudades del litoral con la mejora y modernizacin de la infraestructura y funcionamiento de los puertos para mejorar la competitividad del pas en su relacin con el mercado globalizado, es al interior del pas donde se requiere fortalecer el desarrollo de ciudades que deben constituirse en los centros dinamizadores del desarrollo de sus propios espacios. Las principales caractersticas de las regiones naturales son las siguientes: CUADRO N 2: NMERO DE CIUDADES POR RANGOS POR REGIONES NATURALES Ao -1970 / Rangos Metrpoli Nacional 500,000-1,000,000 200,000-499,999 100,000-199,999 50,000-99,999 20,000-49,999 TOTAL
Fuente: INEI: Censos Nacionales 2007. Elaboracin: propia
Costa 1 2 4 3 9 15 34
Sierra
Selva
TOTAL 1
1 3 4 3 11 22
2 1 2 11 16
3 9 8 14 37 72
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En la Costa, se concentra el 76% de la poblacin en ciudades de ms de 20,000 habitantes (Cuadro N 4), conteniendo a la Metrpoli Nacional de Lima, la misma que presenta un rol preponderante en el pas y la principal ciudad que constituye el nexo ms importante con el exterior. Este espacio; adems contiene a las 2 de las tres metrpolis macro regionales ms importantes del pas (Trujillo y Chiclayo), pero por su cercana produce una alta concentracin poblacional en un eje pequeo que incluye adems las ciudades de Piura y Chimbote. Las ciudades de Chiclayo y Piura tienen una importante influencia en todas las poblaciones de sierra y selva del Eje IIRSA norte. En total en esta regin suman 33 ciudades mayores de 20,000 habitantes en el ao 2007 que se distribuyen de la siguiente manera: 1 Metrpoli Nacional con ms de 8000,000 de habitantes (Lima). 2 Metrpolis Macroregionales, entre 500,000 y 1000,000 de habitantes 4 ciudades Intermedias regionales entre 200,000 y 499,999 habitantes 3 ciudades intermedias sub regionales entre 100,000 y 199,999 habitantes 9 ciudades intermedias menores entre 50,000 y 99,999 habitantes 14 ciudades entre 20,000 y 49,999 habitantes. Esta concentracin se explica porque a travs del proceso histrico, este espacio fue favorecido por la actuacin del Estado y el sector privado lo que significo una gran atraccin poblacional, especialmente de los pobladores de la sierra. En la Sierra, se concentra el 17% de la poblacin en ciudades de ms de 20,000 habitantes, entre las que se encuentra una de las tres metrpolis macro regionales (Arequipa). En total suman 22 ciudades mayores de 20,000 habitantes que se distribuyen de la siguiente manera. 1 Metrpoli entre 500,000 y 1000,000 de habitantes (Arequipa) 3 ciudades intermedias regionales entre 200,000 y 499,999 habitantes 4 ciudades intermedias sub regionales entre 100,000 y 199,999 habitantes 3 ciudades intermedias menores entre 50,000 y 99,999 habitantes 11 ciudades entre 20,000 y 49,999 habitantes En la Selva, se concentra el 7% de la poblacin en ciudades de ms de 20,000 habitantes. Destacan las ciudades de Iquitos y Pucallpa presentando un problema de polarizacin. La mayora de las ciudades son menores de 500,000 habitantes. En total suman 21 ciudades mayores de 20,000 habitantes (similar al de la sierra), que se distribuyen de la siguiente manera: 2 ciudades intermedias regionales entre 200,000 y 499,999 habitantes 1 ciudad intermedia sub regional entre 100,000 y 199,999 habitantes 3 ciudades intermedias menores entre 50,000 y 99,999 habitantes 15 ciudades entre 20,000 y 49,999 habitantes Al interior de las regiones naturales, la localizacin de la poblacin en ciudades muestra desequilibrios, sealndose que se requieren fortalecer los centros urbanos en la Costa Sur, en la Sierra Norte y en la Selva Sur. Es preciso sealar, que a pesar de sus limitaciones en cuanto a significacin poblacional, los espacios de sierra y selva tienen una estructura porcentual de distribucin de la poblacin relativamente ms equilibrada que la costa. Sin embargo en el espacio andino, todava existen departamentos cuya poblacin es predominantemente rural (Ver mapa N 12 ) y su tendencia a expulsar poblacin hacia las ciudades de la costa y selva, se convierte en una barrera territorial que impide la conformacin de redes que estructuren los espacios macro regionales, tendiendo a consolidarse las principales ciudades de la sierra sin compartir funciones con los centros secundarios, fortaleciendo los nuevos centralismos en cada una de las regiones naturales o en los espacios del norte centro y sur .
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De otro lado se puede sealar que existen algunas ciudades de sierra y selva que si se fortalecen pueden consolidar un sistema de ciudades agrupadas por subsistemas, de una manera orgnica y mejor distribuida en el territorio nacional, especialmente en las zonas norte y centro del pas. De lo anterior, se puede concluir, que si bien la distribucin de la poblacin la ciudades de ms de 20,000 habitantes por regiones naturales en el Per refleja un enorme desequilibrio entre regiones y al interior de cada regin natural, la estructura de los centros urbanos segn espacios macro regionales y articuladas por los ejes IIRSA, puede permitir y orientar inversiones a un mejor acondicionamiento territorial a favor del fortalecimiento de ciudades, que apoyen a unidades geoeconmicas internas y al mbito rural, articulndolas adecuadamente a mercados internos y externos. As mismo, en trminos de concentracin poblacional, en el ao 2007 resulta particularmente representativa la significacin de la dinmica poblacional que registran los espacios de frontera internacional, la concentracin de poblacin en ciudades del espacio amaznico y la dinmica urbana que generan en torno a s mismas las principales ciudades de la costa, adems del rol hegemnico y central de Lima. Sin embargo, en el espacio andino, su poblacin es predominantemente rural y su tendencia a expulsar poblacin que se concentra en las ciudades de la costa y selva, se convierte en una barrera territorial que impide la conformacin de redes que estructuren los espacios macro regionales, tendiendo a consolidarse las principales ciudades de la sierra sin compartir funciones con los centros secundarios, fortaleciendo los nuevos centralismos en cada una de las macro regiones, por lo que debe procurarse que cumplan roles y funciones para atender a los espacios productores. Esta distribucin refleja el desequilibrio en la concentracin de la poblacin en el territorio segn regiones naturales y debe tenerse en cuenta que si bien es sumamente importante fortalecer algunas ciudades del litoral con la mejora y modernizacin de la infraestructura y funcionamiento de los puertos para mejorar la competitividad del pas en su relacin con el mercado globalizado, es al interior del pas donde se requiere fortalecer el desarrollo de ciudades que deben constituirse en los centros dinamizadores del desarrollo. 3.1.7 Funciones de las ciudades. La concentracin de poblacin en ciudades se produce con el objetivo de desarrollar determinadas actividades productivas, de servicios y similares que, en conjunto, constituyen y determinan la funcin de la ciudad y que puede ser independiente del tamao poblacional. 3.1.7.1 Funciones por tipo de ciudad Funciones de la Metrpoli Nacional.- Las metrpolis nacionales cumplen una funcin de servicios especializados de alto nivel (centro principal de intercambio con el exterior, sociedades de intermediacin entre la produccin y el mercado de nivel internacional y nacional principales plazas financieras especializadas), asimismo son centros de decisin, centros de produccin e intercambio con el exterior y con el interior. Estas ciudades disponen de recursos humanos ms calificados, tienen ventajas comparativas (economas de aglomeracin), ligadas al volumen de produccin, al nmero de empresas localizadas en la ciudad y por el vasto mercado de consumo al que atienden. Adems tiene la infraestructura del puerto principal, aeropuertos, diversidad y calidad de servicios especializados. Este es el caso de Lima, pero esta metrpoli es importante en su relacin con los mercados externos, pero no es considerada una ciudad global, no solamente por el tamao poblacional , sino por las funciones que cumple a nivel mundial, donde sobresalen Tokio, Nueva York y Londres (ver mapa N 8 ) que son las urbes que participan y tienen una funcin especfica en la economa mundial; sin embargo a travs de Lima el pas se relaciona, con los diversos pases, con los cuales tiene tratados de libre comercio (Mapa N 9). De otro lado Lima se articula y debe articularse ms estrechamente con los espacios internos del pas no solamente como ente concentrador y distribuidor de los productos internos sino como entidad que promueva en las ciudades al interior del pas , el conocimiento , la tecnologa , formas de produccin y el acceso a diversos niveles de mercado y promoviendo y generando cadenas productivas y tecnologas . Es la ciudad que tiene relacin con todas las ciudades del pas y especficamente con la regin central del pas donde ejerce predominio a travs de la ruta del eje IIRSA Amazonas Norte.
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Mapa N 8: Sistemas Urbanos en Amrica Latina: Globalizacin y Urbanizacin
Fuente: Sistemas Urbanos en Amrica Latina: Globalizacin y Urbanizacin Jhon Williams Montoya, Profesor Universidad Nacional de Colombia
MAPA N 9: Relaciones del Per a nivel mundial.
Fuente; MINEM
Funciones de Las metrpolis regionales o macroregionales.- Estas ciudades cumplen funciones comerciales y de servicios especializados adems de ser centros industriales, de intermediacin, intercambio y distribucin de productos de dicho espacio. En este nivel se ubican las ciudades de Chiclayo, Trujillo y Arequipa que cumplen adems un rol muy importante en los espacios del norte y del sur respectivamente.
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Funciones de las ciudades intermedias y ciudades menores.- se orientan a desarrollar actividades que se realizan propiamente en la ciudad y actividades que aportan recursos al exterior o al entorno rural donde se interrelacionan, configuran las funciones bsicas de la ciudad. Entre estas ltimas estn las funciones netamente comerciales o industriales, servicios, poltico-administrativas, culturales, tursticos, entre otras. 3.1.7.2 Funciones segn Rangos Las funciones predominantes en las ciudades del Per son diferenciadas de acuerdo con los rangos poblacionales, predominando para las ciudades mayores de 200 mil habitantes la funcin industrial (manufactura), el comercio y servicios especializados, con excepcin de Piura que registra una especializacin funcional slo de servicios. Algunas de las ciudades histricas (Lima, Cusco, Arequipa, Trujillo, entre otras tienen al turismo como una funcin principal. Normalmente en las ciudades intermedias ms pequeas predominan el comercio y los servicios, pero tambin actividades extractivas, sector primario (agricultura, ganadera, caza, pesca) y, en algunos casos, esta extraccin est vinculada con la manufactura. Algunas de las metrpolis y ciudades intermedias tienen como actividad importante el turismo. La mayora de las funciones econmicas urbanas se definen en base a los diferentes porcentajes de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), por actividad que se han registrado en los conglomerados. Para establecer las funciones predominantes, se deben considerar las variaciones segn la actividad, considerando los siguientes criterios: Actividad industrial predominante: porcentajes mayores al 25%. Actividad agropecuaria predominante: porcentajes mayores al 30%. Actividad minera predominante: porcentajes mayores al 11%. Actividad comercial predominante: porcentajes mayores al 65%. Las funciones urbanas predominantes se pueden apreciar en el siguiente cuadro: Cuadro N 3: Conglomerados de 20 mil habitantes a ms por funcin urbana predominante, 2000
Macrorregin Centro Rango Conglomerado PEA Total 1.988.669 Funcin urbana predominante industrial /comercio/ servicios ( a escala nacional y servicios especializados para su relacin con el exterior).Cultural/Centro histrico industrial / servicios especializados/, comercio y servicios locales/Cultural/ centro histrico/Turismo industrial / servicios especializados/ comercio y servicios locales. Cultural / Centro histrico/Turismo industrial /Servicios especializados / Comercio y Servicios locales
Metrpoli nacional 1.000.000 y Lima-Callao ms Arequipa
Sur
Primer rango 500.000-999.999
172.337
Norte
Trujillo Chiclayo
139.532 104.379
Norte Centro Sur Centro Norte Norte Segundo rango 200.000-499.999 Huancayo Cusco Chimbote Iquitos Piura 71.756 industrial / servicios y comercio 71.497 industrial / servicios/Centro Histrico/ Turismo
68.016 industrial / servicios 65.618 comercio / servicios/Turismo 63.760 Servicios/comercio
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Sur Centro Centro Sur Norte Centro Centro Centro Centro Norte Norte Sur Centro Norte Norte Centro Centro Centro Sur Centro Cuarto rango 50.000-99.999 Tercer rango
Tacna Pucallpa Ica Juliaca 1 0 0 . 0 0 0 - 1 9 9 , 9 Sullana 999 Hunuco Chincha Alta Huacho Ayacucho Tarapoto Cajamarca Puno Pisco Tumbes Talara Huaral Huaraz Barranca Ilo San Vicente de Caete
51.990 Servicios 43.749 industrial / servicios 40.854 Servicios/agroindustria 36.789 industrial / servicios/comercio 32.538 industrial / servicios 28.863 Servicios 28.636 industrial / servicios/agroindustria 28.130 Servicios 24.279 industrial / servicios 22.857 comercio/ servicios 22.711 industrial / servicios 22.676 Servicios 19.907 agroindustria / servicios 17.944 Servicios 17.940 servicios / hidrocarburos / manufactura /Hidrocarburos Extractivo /
15.949 agrcola / servicios 15.891 Servicios/Turismo 15.846 Servicios 15.463 industrial / servicios 13.515 agrcola / servicios
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Norte Centro Centro Centro Sur Sur Centro Norte Norte Norte Norte Norte Sur Centro Norte Norte Centro Sur Centro Centro Norte Norte Sur Sur Norte Sur Sur Centro Centro Norte Norte Norte Norte Norte Quinto rango 20.000-49.999
Jan Cerro de Pasco Tarma Tingo Mara Abancay Moquegua La Oroya Paita Catacaos Ferreafe Chulucanas Chepen Puerto Maldonado Paramonga Lambayeque Yurimaguas Chancay Sicuani Jauja Nazca Moyobamba La Unin Quillabamba Andahuaylas Juanjui Camana Mollendo La Merced Huancavelica Pacasmayo Monsefu Tuman Cayalti Saa
12.046 11.843 11.530 11.330 11.071 10.181 9.551 9.140 8.578 8.472 8.122 8.099 8.087 7.952 7.932 7.684 7.405 7.374 7.349 6.987 6.950 6.691 6.536 6.458 6.376 6.310 6.228 5.904 5.849 5.414 5.171 4.048 3.205 1.319
agrcola / servicios Servicios Servicios Servicios Servicios Servicios/turismo industrial / minero pesquero / industrial agrcola / industria/turismol Agrcola Agrcola agrcola / servicios Servicios/turismo industrial / servicios Servicios agrcola / servicios agrcola / servicios Servicios Servicios Servicios/turismo agrcola / servicios Agrcola Servicios agrcola / servicios agrcola / servicios pesquero / servicios Servicios Servicios Servicios Servicios agrcola / industrial Industrial agrcola / industrial agrcola / industrial
Fuente: Galarza L. Del Castillo C .Centralidades regionales y jerarquas urbanas: sistema de centralidades urbanas en el Per.
3.8. Sistema de ciudades 3.8.1. Sistemas Macro Los sistemas se definen de acuerdo a la localizacin de las ciudades, la jerarqua y las funciones que cumplen. De esta manera se identifican los sistemas que se dan en el pas, tanto en el nivel macro donde se dan relaciones internacionales, nacionales y/o regionales, como a nivel interno donde se ubican poblaciones formando redes jerrquicas y relacionndose de acuerdo a su localizacin y las funciones que cumplen. Si se analiza a nivel macro se aprecia que existen tres centros importantes, Lima en el centro, las metrpolis de Trujillo Chiclayo incluyendo a Piura en el norte y Arequipa en el sur.
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Lima por su tamao y las funciones que cumple tiene influencia en todas las ciudades del pas y en forma especfica en el eje costero por el norte hasta Huaral-Huacho y al sur hasta Ica, incorporando una serie de poblados menores (Ver mapa N 11). Chiclayo, conjuntamente con la ciudad de Piura se relacionan de forma transversal a travs del eje IIRSA con las ciudades ubicadas en dicho eje, hasta las ciudades de Tarapoto y Yurimaguas y a travs de estas ciudades se relacionan con Iquitos y a travs de Piura se relacionan con ciudades fronterizas de Ecuador (Ver Mapa N 10). Arequipa a travs de la Carretera Panamericana se relaciona con Moquegua y Tacna pero su principal relacin se da a travs del eje IIRSA Sur, fortaleciendo su relacin con Tacna y Puno y a travs de ellos con poblaciones fronterizas de Chile y Bolivia; as como a travs del eje IIRSA con las ciudades fronterizas con Brasil (Acre y Rondonia). Las metrpolis regionales del norte se relacionan entre ellas y a su vez con Lima y sobre todo con las ciudades y territorios diversos tal como se muestra en el mapa N 10, cumpliendo funciones que han ido desarrollando a travs de los procesos histricos, pero casi con similares rangos jerrquicos, se caracterizan las metrpolis por sus caractersticas de metrpolis polinucleares. En el caso de la metrpoli de Trujillo se relaciona con los poblados de costa de su entorno, pero a diferencia de Chiclayo no tiene relaciones importantes con la sierra de su departamento, las relaciones principales se realizan en el eje longitudinal de la costa, con Chiclayo y Piura y con Chimbote y sobre todo con su hinterland que corresponde al ncleo de la ciudad y su entorno. Este progresivo crecimiento del eje norte generara un problema de concentracin y polarizacin importante ya que en la actualidad, si se suma la poblacin del eje Chimbote hasta Piura contiene una poblacin de 2296,341 habitantes slo en ciudades y que al presente debe haber llegado a cerca de 2, 500,000 habitantes. Sus sistemas se distingue por estar conformado por ciudades cerca al milln de habitantes, muy similares y muy cercanas para que todas irradien desarrollo al interior del espacio regional norte, lo que si podra suceder en el conjunto. Las ciudades intermedias ya no se constituyen solamente en una ciudad situada en un nivel jerrquico entre 100,000-500,000 habitantes, con importante poblacin, con acumulacin de recursos naturales y econmicos de su entorno, sino es una ciudad integrada en la red de relaciones que se establecen a nivel macro regional, nacional y posiblemente internacional. Segn la CEPAL21estas ciudades constituyen espacios dinmicos que intermedian distintos niveles de ciudades, las ms desarrolladas y de otro lado los territorios marginales, con capacidad para contribuir al desarrollo del los territorios con los cuales se relacionan. En suma, podramos definir a la ciudad intermedia en trminos dinmicos, y en un sentido optimista y emprendedor, como una ciudad que puede intermediar lo local y lo global. En Amrica Latina estas ciudades surgen como lugares privilegiados tanto para el crecimiento econmico como para la articulacin de polticas territoriales para el desarrollo de actividades productivas (agropecuarias, industriales de servicios, comercio y tursticas) y de innovacin tecnolgica.
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Mapa N 10: Relaciones macro de las principales metrpolis del pas
Fuente: Elaboracin propia
3.8.2. Sistemas de ciudades en el pas Los sistemas urbanos que se conforman al interior del pas se desarrollan a travs de ejes o ciudades que se relacionan mediante redes urbanas interrelacionadas, la mayora conteniendo ciudades de distinto rango y funcin. La ms importante es la red que une las reas metropolitanas en forma de eje longitudinal en el norte del pas. El Cusco y Tarapoto tienen una red ms completa casi concntrica que atiende la serie de centros poblados de su entorno de forma ms armnica. El sistema central se da en forma longitudinal. Algunos conglomerados urbano-regionales del rango de ms 100 mil habitantes han conformado una serie de pequeos sistemas urbanos interrelacionados entre s, y con la sierra y la costa inmediata a ellas; lo que produce una mejor distribucin poblacional y genera ciudades con jerarquas diversas. Esto llevar a plantear polticas fundamentadas en la necesidad de desarrollar otras ciudades diferentes complementarias o generar sistemas urbanos con ciudades menores ligadas a dichas ciudades. Mapa N 11: Sistema de Ciudades 2007
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3.1.9 Poblacin urbano rural por departamentos Para conocer como en los departamentos se presentan los procesos de urbanizacin, se observa que a partir del censo del ao 1961, el departamento de Lima empieza a destacar por su mayor poblacin en relacin al resto de departamentos. Progresivamente se fueron poblando los departamentos de la costa norte y centro y parte de los departamentos de la sierra centro (Junn) y sur (Cusco y Puno) y el departamento de Arequipa. A partir del ao 1993 se empieza apreciar el crecimiento de los departamentos de selva debido a los procesos migracionales que se orientaron hacia esta regin . Si bien en este proceso se ve la importancia de la poblacin departamental y su localizacin, sin embargo quien determina la mayor concentracin poblacional, en los ltimos aos, son las ciudades ubicadas dentro de dichos departamentos. En el ao 2007 , a la poblacin urbana le corresponde un 76 % de la poblacin total del pas, los departamentos de Lima, Tacna, Tumbes, Arequipa, Ica, Moquegua, Lambayeque, La Libertad, Ucayali, Piura, Madre de Dios, Junn, Loreto, San Martn, Ancash, Pasco, Ayacucho, Cusco son predominantemente urbanos y los departamentos de Puno, Apurmac, Amazonas, Hunuco, Cajamarca y Huancavelica tienen un predominio de poblacin rural (anexo N1 y Mapa N 12). Mapa N 12: Departamentos predominantemente urbanos o rurales
Fuente; INEI Censos de Poblacin y Vivienda 2007 Elaboracin Propia
La poblacin urbana que se concentra en Lima Metropolitana, alcanza un 31 % de la poblacin urbana nacional y el departamento corresponde a una poblacin de 8472,935 habitantes.
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3.2. POTENCIALIDADES DE DESARROLLO DE LAS PRINCIPALES CIUDADES EN VINCULACIN CON SUS RESPECTIVOS ESPACIOS REGIONALES. 3.2.1 Vocacin productiva v potencial del pas. En el proceso de desarrollo y sobre todo en la bsqueda de conseguir la inclusin social y el desarrollo interno, no solamente deben utilizarse en el pas los recursos que son explotados actualmente (minas, suelos de gran calidad, recursos forestales y pesqueros) siguiendo la inercia actual o las tendencias que genera la demanda tradicional, convirtindonos slo en productores de materias primas para los grandes mercados. Lo que tenemos que tener en cuenta es que en el mundo vienen surgiendo nuevas demandas ligadas a cubrir las necesidades de la poblacin que busca mejores condiciones de alimentos, medicina menos invasiva, recursos no contaminantes sobre todo ligado a la energa, entre otros, donde el Per puede constituirse en un aportante de bienes de primer nivel, con un importante valor agregado, en un marco de acuerdos y orientaciones planificadas con los agentes locales en el proceso de descentralizacin. Esto permitira superar las diferencias sociales internas y garantizar la continuidad del uso de recursos que son renovables. De otro lado las nuevas oportunidades de mercados ecolgicos que se presentan deben ser consideradas como los servicios ambientales, la certificacin y el biocomercio, entre otros. Segn el ltimo informe del PNUD (22) se considera que el Siglo XX trajo un despertar a los peligros de la degradacin ambiental, as como el comienzo de una respuesta, pero el Siglo XXI al presente, segn manifiestan, est trayendo una comprensin del valor real de los alimentos, el agua, la salud humana y la estabilidad climtica que dependen de la diversidad de seres vivientes y los ecosistemas en los cuales se desarrollan. Lo expresado est sucediendo tanto por la toma de conciencia de mejorar la condiciones actuales del planeta, de considerar la necesidad de alimentacin orgnica (sin insecticidas y pesticidas) y de atencin de la salud con medicinas naturales producto de la flora existente en el mundo y sobre todo en el pas y en la perspectiva futura de la disminucin de los recursos fsiles para el uso de la energa y la posibilidad de incorporar energas limpias renovables. El informe del PNUD, ofrece una breve resea de los ingeniosos esfuerzos que se estn llevando a cabo en Amrica Latina y el Caribe para valorizar y defender el incomparable patrimonio de su riqueza biolgica y ecolgica. Su compromiso ha formado la base para el surgimiento de innovaciones en el desarrollo y aplicacin de nuevas tcnicas para vivir en mayor armona con los poderes regenerativos de la naturaleza. El nmero, variedad y singularidad de estos esfuerzos pioneros, segn el PNUD, ubican a Amrica Latina en un lugar de liderazgo para el apoyo a la comunidad mundial en la bsqueda urgente de nuevos paradigmas que protejan el medio ambiente y al mismo tiempo mejoren las condiciones de vida de los pobladores. Para proponer acciones es necesario conocer las diferencias territoriales existentes tanto en sus potencialidades como en la infraestructura y las tendencias actuales, por lo que se precisar algunos elementos importantes a ser considerados. Per segn los estudios del PNUD, figura en Amrica Latina entre los seis pases ms ricos en biodiversidad del mundo (conjuntamente con Brasil, Ecuador, Mxico y Venezuela y Colombia), con un capital natural que representa ms del 22 por ciento del Producto Bruto Interno (PBI) y al menos el 24 por ciento de las exportaciones del pas. Amrica del Sur representa el 40 por ciento de la biodiversidad de la Tierra y ms de una cuarta parte de los bosques existentes en el planeta. Asimismo el PNUD, manifiesta que la biodiversidad constituye la principal red de proteccin social de las poblaciones rurales de Amrica Latina y el Caribe, contribuyendo a controlar la malnutricin y la migracin urbana a gran escala. Muchas poblaciones rurales e indgenas dependen de la biodiversidad para su subsistencia, la cual se basa, entre otros recursos, en la pesca, los productos forestales no madereros y la agricultura. La inmensa variedad de recursos naturales, segn el PNUD, hace de la regin un laboratorio nico de productos y procesos con potencial para incubar soluciones mdicas
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para las generaciones presentes y futuras. El auge de los mercados medicinales basados en la biodiversidad hace que la regin pueda posicionarse como lder de este sector si se llevan a cabo nuevas inversiones en investigacin y desarrollo tecnolgico. Un ejemplo es el de los medicamentos fitoterapeticos, que cuentan con un mercado mundial estimado de 60.000 millones de dlares. La importancia de estos mercados ya empieza a reflejarse en el pas como veremos ms adelante cuando se analizan los productos orgnicos (cacao, caf, alimentos andinos), que estamos produciendo y su significado en un crecimiento permanente, nuevos empleos, nuevos cultivos y en mayores ingresos monetarios importantes para el pas. El pas no solamente contiene las tres regiones naturales sino dentro de ellas existen una diversidad de ecorregiones que definen la importancia de estos espacios para la produccin. El Per tiene 84 de las 117 zonas de vida del planeta y 28 de los 32 climas del mundo, adems de contar con unas 25,000 especies de flora, lo que representa el 10 por ciento de la diversidad existente en el mundo. Adems es reconocido como uno de los pases con mayor diversidad de peces, el segundo pas con mayor diversidad de aves, y tercero en anfibios y en mamferos. Este patrimonio biolgico inigualable contribuye de manera cuantificable a la economa nacional, ya que sustenta ms del 22 por ciento del Producto Bruto Interno (PBI) y al menos el 24 por ciento de las exportaciones (23). Estas condiciones aunadas a las diferencias socio-culturales existentes, presentan al Per como un pas muy heterogneo lo que constituye su potencialidad. 3.2.2. Biomas y Ecorregiones Para este anlisis se ha visto por conveniente utilizar el trabajo realizado por el CDC-UNALM y The Natural Conservation (sobre la base del mapa de ecorregiones de WWF).donde existe una propuesta de los Biomas y Ecorregiones, para el pas con fines de determinacin de reas naturales protegidas y donde se expresa la riqueza de biodiversidad que presenta el pas. No se desarrolla al rea marina. Segn el estudio concluyeron que en el Per existen 7 tipos de biomas y 20 ecorregiones terrestres y una de agua dulce 3.2.2.1. Biomas Los Biomas o Tipos Mayores de Hbitats son grandes comunidades ecolgicas y se caracterizan por contener determinadas asociaciones de vegetales y de animales. Su distribucin est fuertemente correlacionada con patrones de clima regional, principalmente en base a temperatura y precipitacin. En el Per, segn el estudio mencionado, existen 7 tipos de biomas (TNC, 2005), que se muestran en el mapa N 13 y cuadro N 6). Los biomas casi coinciden con las regiones naturales de costa sierra y selva con las particularidades de cada uno. Predomina el bioma de bosques hmedos latifoliados tropicales y subtropicales (62%) ubicados en la selva baja y alta, seguido de los biomas de pastizales y matorrales montanos (18%) y desiertos y matorrales xricos (11%), que priman en la sierra, los dems biomas no llegan al 1%, pero son espacios de gran valor. En el cuadro siguiente tambin se aprecia el nmero de reas Naturales Protegidas que existen por Bioma y el nmero y extensin de las ANP. Dentro de los biomas existen diferencias notorias que se expresan en las diferentes ecorregiones del pas, como se ver ms adelante.
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CUADRO N 4 BIOMAS QUE SE ENCUENTRAN EN EL PER

Tipos mayores de hbitats Bosques hmedos latifoliados tropicales y subtropicales Bosques secos latifoliados tropicales y subtropicales Desiertos y matorrales xricos Lagos Manglares Pastizales y matorrales montanos Pastizales, sabanas y matorrales tropicales y subtropicales Extensin (ha) 80046528 62.32 9 611 143 15016553 525 745 10 547 23 292 459 7.49 11.69 0.42 0.01 18.05 35 12 11 1 1 21 16546177.8 276913.8 313849.8 35971.56 2927.52 1853036.28 20.6 2.9 2.0 6.8 27.8 8.0 % de sup del pas Nro. de ANP Sup de ANP (ha) % de sup cubierta por ANPs
18 585 1285216 00
0.02
18585.36 19047462.12
TOTAL
100%
82
14.82%
Fuente: ANALISIS DEL RECUBRIMIENTO ECOLGICO DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO. CDC-UNALM The Nature Conservation . 2006
MAPA N 13 BIOMAS
Fuente: Documento ANALISIS DEL RECUBRIMIENTO ECOLGICO DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO. CDC-UNALM The Nature Conservation. 2006
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3.2.2.2.Ecorregiones La ecorregin dominante en el Per, es la que corresponde a los Bosques Hmedos de la Amazona Sur (18% del territorio nacional), seguidos del Ro Amazonas y Bosques Inundables (10.7%), ambos forman parte del tipo mayor de hbitats (Bioma Mapa N 1), Bosques hmedos latifoliados tropicales y subtropicales. Mientras que entre las ecorregiones ms pequeas se tiene a los Manglares de Tumbes - Golfo de Guayaquil y a las Sabanas del Beni que ocupan cada una, 0.01% del territorio nacional. (Cuadro N 7, 8 y Mapa) Cuadro N 5. Recubrimiento de Ecorregiones
Superficie total Biomas Ecoregin (ha) % del pas Nro de ANP 9 4 1 14 5 2 8 1 20 8 3 1 6 8 1 1 4 8 8 2 Cobertura por ANP Superficie (ha) % de la ecorr.
Bosques Hmedos de la Amazona Sur Occidental Bosques Hmedos del Napo Bosques Hmedos del Solimoes - Japur Bosques hmedos latifoliados tropicales y subtropicales Bosques Hmedos del Ucayali Bosques Montanos Occidentales de los Andes del Norte Bosques Montanos de la Cordillera Real Oriental Ro Amazonas y Bosques Inundables Yungas Bolivianas Yungas Peruanas Bosques Secos de Piura y Tumbes Bosques secos latifoliados Bosques Secos del Centro - Valles Intropicales y subtropicales terandinos Bosques Secos del Maran Desiertos y matorrales xricos Lagos Manglares Andes centrales Desierto de Sechura Lago Titicaca Manglares de Tumbes - Golfo de Guayaquil Pramos Pastizales y matorrales montanos Punas de los Andes Centrales Punas Hmedas de los Andes Centrales Punas Hmedas del Titicaca Pastizales, sabanas y matorrales tropicales y subtropicales
23 774 741 9 448 748 5 581 853 9 848 545 2 018 777 1 398 099 13 870 015 970 516 13 635 233 4 576 794 2 740 800 2 293 549 5 517 850 9 903 941 525 745 10 547 1 152 654 12 300 943 7 706 043 2 132 819
18.37 7.30 4.31 7.61 1.56 1.08 10.72 0.75 10.54 3.54 2.12 1.77 4.26 7.65 0.41 0.01 0.89 9.50 5.95 1.65
6 881 258 2 334 694 40 826 1 263 313 53 663 425 164 2 051 599 238 411 3 257 248 266 825 7 910 2 179 167 053 146 797 35 972 2 928 91 970 1 036 169 703 849 21 048
28.94 24.71 0.73 12.83 2.66 30.41 14.79 24.57 23.89 5.83 0.29 0.10 3.03 1.48 6.84 27.76 7.98 8.42 9.13 0.99
Sabanas del Beni
18 585
0.01
18 585
100.00
Fuente: ANALISIS DEL RECUBRIMIENTO ECOLGICO DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO. CDCUNALM The Nature Conservation . 2006
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Mapa N 14 ECORREGIONES
Fuente: ANALISIS DEL RECUBRIMIENTO ECOLGICO DEL SISTEMA NACIONAL DE REAS NATURALESPROTEGIDAS POR EL ESTADO CDCUNALM The Nature Conservation. 2006. Elaboracin Propia (departamentos y reas de costa sierra y selva).
3.2.2.3 Recursos Pesqueros Si bien en el cuadro anterior se expresan las diferencias de las ecorregiones no se analiz el ecosistema marino que es tan importante para el pas. Segn Palacios (24) Se cuenta con una vasta costa de 3,400 kilmetros de longitud y ms de 800,000 kilmetros cuadrados de mar. El Per es un pas privilegiado en lo que se refiere a disponibilidad de recursos naturales en general y especialmente en recursos vivos marinos. El Per considera su mar territorial a las 200 millas marinas. El Per es un pas privilegiado en lo que se refiere a disponibilidad de recursos naturales en general y especialmente en recursos vivos marinos. El mar de Grau tiene como principal caracterstica la presencia del ms alto nivel de afloramientos de fitoplancton (conjunto de plantas microscpicas en suspensin en el mar, con importantes nutrientes
24 Palacios Dongo, A .El Mar de Grau y su inmensa riqueza. Vicealmirante (r) Marina de Guerra Ex Cdte.Gral. de la Marina, Bachiller en Ciencias Martimo Navales, Magister en Relaciones Internacionales Universidad Catlica del Per. www.chileatento. com/portada_meio.asp NOTICIA.
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que sirven de alimento a los peces, y se originan por la corriente costera peruana y la corriente ocenica del Per, el sol y los vientos alisios). Manifiesta que se calcula que estos afloramientos cubren ms de 25,000 millas cuadradas, dependiendo de los vientos y corrientes presentes, y cuyas concentraciones aumentan en Paita, Punta Aguja, Chimbote, Callao, San Juan y Atico. Esta condicin hace que nuestras aguas marinas sean unas de las ms productivas del planeta, generando una riqueza faunstica integrada por una gran cantidad y variedad de especies, mayormente peces, moluscos y crustceos, as como una altsima densidad de biomasa (hay reportadas alrededor de 800 especies entre las cuales destacan los recursos demersales o de fondo, sobre todo en la plataforma continental). Las especies ms representativas de la fauna marina son: la anchoveta, la corvina, lorna, pintadilla, bonito, mero, atn entre otros. Asimismo existen las aves guaneras que dejan en las islas del litoral el excremento que constituye un fertilizante importante para la agricultura. La plataforma continental y otras reas submarinas, del Per poseen adems petrleo, gas natural y diversos recursos minerales y energticos. La importancia del mar no solo est en su riqueza hidrobiolgica y mineral, sino que constituye una va de comunicacin de primer nivel con los mercados del mundo y los mercados asiticos, nuestro referente ms inmediato. El mar de Grau no es homogneo presenta diferencias que se catalogan en dos ecosistemas: Mar templado de la Corriente Peruana (corriente de Humboldt), que comprende el Pacfico Oriental desde los 5 de latitud sur hasta la frontera con Chile y Mar Tropical, est ubicado frente al litoral de Piura y Tumbes, entre los 5 de latitud sur y la frontera con Ecuador. El cambio en las condiciones trmicas del ocano en aguas ms clidas propias de la regin tropical, determina la existencia de una flora y fauna diferentes. Segn el PNUD La pesca de la anchoveta peruana supone la mayor actividad pisccola del mundo, generando aproximadamente el 10 por ciento de las capturas marinas globales (con una produccin anual de entre 6 y 8 millones de toneladas). Hace tiempo que esta pesquera est caracterizada por una extrema variabilidad asociada con las oscilaciones interanuales y las que se producen cada dcada, as como por ocasionales colapsos. En 2008 el Gobierno peruano introdujo los derechos individuales de pesca sobre la biomasa de la anchoveta y estableci un lmite mximo de capturas por embarcacin fijado en funcin del porcentaje de la captura total permitida. Los objetivos principales fueron abordar la cuestin de la sobrecapacidad de la flota y acabar con la competencia para conseguir el mximo volumen de capturas. A fin de mitigar los costos sociales de esta transicin, la legislacin estableci programas en torno a tres ejes: (a) incentivos para el reciclaje profesional de los trabajadores; (b) desarrollo y promocin de micro y pequeas empresas para los trabajadores desplazados; y (c) disposiciones para poner en marcha jubilaciones anticipadas. Los programas estn financiados por dos aportaciones obligatorias realizadas por los beneficiarios de los nuevos derechos de pesca. Se espera que al reducir el exceso de capacidad, tanto en el sector de la captura como del procesamiento (del orden del 60-80 por ciento), la inversin reporte beneficios sustanciales. La introduccin de las cuotas de captura provoc un incremento significativo del precio de la anchoveta entre 2008 y 2009, cercano al 50 por ciento, a pesar de la reduccin de ms de un 25 por ciento en el precio de la harina de pescado. El sistema de cuotas ha sido eficaz a la hora de eliminar la competencia por las capturas, ampliando la duracin de la temporada de pesca y disminuyendo los desembarques diarios medios y mximos de pescado. Esto ha trado una mayor selectividad (evidenciada por la reduccin en el porcentaje de peces juveniles que llegan en la captura) y un incremento en el porcentaje de harina de pescado alta en protenas (prime y super-prime) en relacin al total de la produccin. Sin embargo a pesar de todas la ventajas que se presentan en el control, aunque todava con problemas con las 5 millas de pesca artesanal que son invadidas por los grandes barcos pesqueros que
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todava no presentan equipos de frio y la orientacin de la produccin prioritariamente hacia la harina de pescado hace, que no se tenga mayor rentabilidad por ejemplo comparativamente con Chile. El Per obtiene US$ 347por TN y Chile ms de US$ 2,000, aproximadamente 7 veces ms al haber dedicado los recursos a la transformacin para la alimentacin del mundo (congelados y conservas). 3.2.2.4 reas Naturales Protegidas En el ao 2006 existan 82 reas Naturales Protegidas representativas de los biomas y ecorregiones en la actualidad (2,011), se han incrementado a 144 (Anexo N 1), incorporndose sistemas de islas, islotes y puntas guaneras. Estas reas naturales protegidas no solamente son para la conservacin y mantenimiento de ecosistemas, valiosos por su diversidad biolgica y conservacin gentica, tipos de comunidad natural, paisajes y formas fisiogrficas, en especial de aquellos que representan la diversidad nica y distintiva del pas. Tienen una enorme importancia por los servicios ambientales que prestan. Estos espacios son continentales y tambin marinos. La mayora de estas reas han permitido conservar el agua y segn el PNUD (25) Actualmente existen en el Per aproximadamente 376.000 hectreas regadas con agua procedente de reas Protegidas, de donde se obtiene una produccin agrcola anual valorada en 515 millones de dlares. En 2005, el valor de las exportaciones agrcolas fue de 1.300 millones de dlares, lo que significa que el 40 por ciento de las mismas dependa de las reas Protegidas. Las mismas que tienen actualmente, en algunos casos, conflictos con la actividad minera Al ser consientes que la diversidad natural del mundo no se distribuye de manera homognea sobre la superficie del globo, la humanidad adquiri conciencia que la responsabilidad de salvaguardar esta diversidad recae enormemente en los denominados pases megadiversos, ya que en una docena de pases se concentra, aproximadamente, el 70% de la diversidad biolgica mundial. Como es lgico suponer, los esfuerzos nacionales para garantizar la conservacin de la diversidad biolgica en todas sus manifestaciones han experimentado un largo proceso de evolucin y mejora, atravesando tambin, como es de suponer, por perodos menos promisorios, pero el manejo de las ANP y su importancia en las diversas localidades ha permitido el desarrollo de la actividad agrcola como ya se dijo. La mayora de las ANP estn ubicadas en la zona de selva del pas y en segundo lugar en la zona de sierra donde se ubica el nacimiento de aguas. Mapa N 15 reas Naturales Protegidas
Fuente: SERNANP
25 Tomado de Anlisis del Recubrimiento Ecolgico del Sistema Nacional de reas Naturales por el Estado- CDC-UNALM The Nature Conservation. 2006
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3.2.3. Principales Actividades econmicas de los departamentos Para conocer el posible crecimiento de las ciudades y de las regiones o departamentos y el papel que deben cumplir en el desarrollo es necesario conocer el sistema productivo que los sustenta y su comportamiento. 3.2.3.1 Con respecto al PBI a. Crecimiento del PBI 2009/2008 El Producto Bruto Interno a precios constantes en el ao 2009 fue de 192 993, 825 miles de nuevos soles. El crecimiento del pas de los ltimos aos no ha sido solamente en Lima o en los departamentos del norte, sino en los departamentos del interior del pas. A pesar de la crisis mundial producida el ao 2008, por la disminucin de las exportaciones y por la cada de la demanda interna, el Per creci entre el ao 2009/2008, segn el INEI (26), a un promedio de 0.9%; sin embargo es necesario precisar este crecimiento se debe al crecimiento de los departamentos. Quince departamentos del interior del pas superaron este promedio: destacando seis departamentos de sierra (Ayacucho, Cajamarca, Apurmac, Cusco, Huancavelica y Puno), cinco de costa Lambayeque , Tumbes , Piura , La libertad e Ica y cuatro de selva San Martn, Amazonas, Ucayali y Loreto. Los departamentos que decrecieron fueron: Moquegua, Tacna, Pasco, Junn y Madre de Dios (probablemente algunos de ellos por su relacin con los comodities). Anexo N 1. Los que tuvieron un crecimiento menor al promedio nacional fueron los departamentos de Hunuco, Lima, Arequipa y Ancash. Grfico N 3
Fuente: INEI Direccin Nacional de Cuentas Nacionales
Ayacucho es el que presenta mayor crecimiento (11%), debido, segn el INEI a la rehabilitacin y mantenimiento de la infraestructura vial, construccin, mejoramiento y rehabilitacin de establecimientos de salud e instituciones educativas, as como, la construccin de canales de irrigacin y por la actividad minera, explicado por la mayor extraccin de oro (Minera Laytaruma S.A.) y plata (Minera Suyamarca S.A.C.). Cajamarca creci a 7,1% producto del incremento en las actividades: minera, por el incremento de la produccin de oro (Minera Yanacocha S.R.L.) e inicio de operaciones de la empresa Gold Fields La Cima S.A. y de los servicios gubernamentales destinados a las funciones de energa, transporte, comunicaciones, educacin y proteccin social. El departamento de Apurmac tuvo un incremento de 5,3%, segn el INEI debido a una mayor produccin en la actividad agrcola por las mayores siembras efectuadas, las mismas que se vieron
6 INEI INFORME TCNICO N 01 - Agosto 2010
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incentivadas por la disminucin de los precios de los fertilizantes y en la actividad servicios gubernamentales por las funciones: agropecuaria, saneamiento, educacin y proteccin social. b. Crecimiento del PBI en el perodo 2001 - 2009 En el perodo mencionado el Producto Bruto Interno del pas (a precios constantes de 1994), acumul un crecimiento medio de de 59.1% equivalente a una tasa de crecimiento promedio anual de 6,0%. En el periodo analizado se puede observar a diez departamentos que superaron el nivel de crecimiento acumulado a nivel nacional. Mapa N 16. Los diez departamentos que en el perodo mencionado presentaron un crecimiento importante acumulado, por encima del promedio nacional fueron, en primer lugar Ica que acumul una expansin de 103.8%, equivalente a una tasa de crecimiento promedio anual de 9.3%, segn el INEI esto se explica por el desarrollo de las actividades de pesca, manufactura y servicios gubernamentales. Le sigue en importancia Ayacucho que tuvo un crecimiento acumulado de 80%; seguido de Cusco con un acumulado de 79,3% y La Libertad de 72,9%, estos tres departamentos estn en el rango de 7 a 8% de crecimiento anual. Arequipa tiene un crecimiento acumulado de 69,0% en el perodo de estudio y un crecimiento anual de 6.8%, San Martn tiene un acumulado de 65,0% y un crecimiento anual de 6.5 %. Lima tiene un crecimiento acumulado de 62,4% y un crecimiento anual de 6.3. Madre de Dios tiene un crecimiento acumulado de 60,4% y un crecimiento anual 6.1% . Piura tiene un crecimiento acumulado de 59,8% y un crecimiento anual de 6.0%. y Amazonas tiene un crecimiento acumulado de 59,1% y un crecimiento anual de 6%. Catorce departamentos (Apurmac, Tumbes, Ancash, Ucayali, Lambayeque, Moquegua, Puno, Junn, Cajamarca, Tacna, Loreto, Pasco, Hunuco y Huancavelica), registraron una tasa de crecimiento acumulada que fluctu entre 20,8% a 53,0%, tasas menores al promedio registrado por la economa nacional. El departamento que alcanz la tasa de crecimiento acumulada ms baja fue Huancavelica, con 20,8%, equivalente a un crecimiento promedio anual de 2,4%. Mapa N 16 : Crecimiento por departamentos 2001-2009
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c. Participacin del PBI por departamentos La participacin porcentual de los departamentos en el Producto Bruto Interno de la economa nacional a precios constantes de 1994 fue la siguiente: Lima represent el 47,3%, continan, Arequipa con 5,2%, La Libertad (4,4%), Piura (3,7%), Ancash (3,4%), Ica (2,9%),Junn (2,8%), Cajamarca y Lambayeque con 2,5% y Cusco con 2,4%. Mientras que los departamentos que menos aportaron en la formacin del PBI fueron: Ayacucho, Ucayali y Pasco con 1,0%, Hunuco (0,9%), Huancavelica (0,9%), Amazonas (0,6%), Tumbes y Apurmac con 0,4% cada uno y Madre de Dios (0,3%). Grfico N 4: PBI a Precios Constantes 2009-Estructura porcentual
d. PBI per cpita por departamentos El Producto Bruto Interno por habitante a precios constantes de 1994, ascendi en promedio a 6 mil 625 nuevos soles en el ao 2009, significando una cada respecto al ao anterior de 0,3%. En valores constantes de 1994, el departamento que alcanz el mayor nivel en el PBI per cpita fue Moquegua con 13 mil 865 nuevos soles. Segn el INEI el PBI per cpita departamental entre los aos 2006 y 2009, continuo siendo liderado por Moquegua y Lima, que registraron los ms altos niveles, al situarse en S/.13 865 y S/.9 220 nuevos soles constantes de 1994. De igual modo, los departamentos de Arequipa y Tacna mantuvieron niveles superiores al promedio de la economa nacional, al situarse en S/.8 308 y S/.7 253, en trminos reales.
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En este contexto, destac la mejora experimentada por el departamento de Ica que al ao 2009, alcanza un PBI per cpita de S/.7 457 nuevos soles luego que en el ao 2006 fuera de S/.5 689 nuevos soles; desplazando con este resultado al departamento de Pasco que registr S/.6 349 nuevos soles, mientras que el PBI per cpita nacional fue de S/.6 625, en trminos reales. Apurmac, se mantiene como el departamento con el menor nivel per cpita (S/. 1,750). Cuadro N 6: PBI Per cpita por departamentos (a Valores Constantes 1994)
Departamen tos Cusco Ica La Libertad Ucayali Moquegua Arequipa Apurimac Piura San Martn Ayacucho Amazonas Madre de Dios Cajamarca Ancash Tumbes Lima Puno Lambayeque Junn Loreto Hunuco Pasco Tacna Huancavelica PBI Crecimiento acumulado 2001-2009(%) 67.9 83.9 54.8 31.9 33.3 54.2 45.5 48.3 44.5 61.9 50.5 25.3 32.2 44.3 31.6 42.9 33.0 34.8 30.9 21.3 21.8 23.6 20.8 12.5 44.0
2001 2194 4055 3162 3063 10405 5387 1216 2733 2026 1788 1835 4441 2493 4037 2744 6451 2105 2941 3245 2827 1678 5137 6004 2700 4601
2002 2086 4259 3316 3149 11967 5766 1278 2780 2059 1870 1910 4708 2731 4703 2802 6579 2236 3046 3311 2917 1694 5552 6124 2632 4765
2003 2195 4343 3483 3203 12670 5895 1334 2847 2094 1942 1995 4550 2947 4772 2873 6700 2234 3132 3350 2936 1833 5481 6382 2683 4890
2004 2565 4663 3410 3411 13455 6143 1400 3049 2232 1900 2081 4846 2968 4876 3018 6925 2270 2959 3527 2995 1866 5634 6643 2697 5067
2005 2768 5214 3697 3584 13882 6488 1494 3192 2393 2045 2212 5171 3165 4999 3385 7284 2365 3164 3505 3079 1890 5644 6782 2864 5245
2006 2007P/ 2008P/ 2009E/ 3071 5582 4216 3754 13794 6807 1619 3472 2476 2207 2349 5215 3113 5089 3212 7817 2460 3300 3856 3192 1915 6062 6941 3014 5689 3340 6025 4586 3845 13606 7785 1653 3780 2655 2448 2510 5617 2864 5408 3427 8520 2617 3615 4072 3287 1942 6711 7256 2903 6121 3554 7265 4874 4007 14201 8379 1691 4007 2870 2640 2684 5878 3094 5852 3594 9314 2731 3882 4379 3402 2050 6729 7458 2959 6643 3685 7457 4895 4039 13865 8308 1770 4050 2926 2896 2761 5564 3295 5827 3611 9220 2800 3963 4248 3429 2044 6349 7253 3039 6625
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e. Actividades econmicas predominantes por departamento Segn el INEI las actividades econmicas predominantes en los departamentos por sectores sobresalen en la actividad agricultura, caza y silvicultura, los departamentos de: Amazonas (40,6%), San Martn (29,7%), Apurmac (25,2%), Hunuco (23,9%), La Libertad (20,4%), Ucayali (19,9%) y Ayacucho (19,3%). En la actividad minera sobresalieron Pasco (52,5%), Madre de Dios (37,9%), Ancash (29,4%), Cajamarca (26,3%) y Cusco (15,5%). En cuanto a la actividad manufacturera, los que lideraron este rubro fueron los departamentos de: Moquegua (24,8%), Ica (21, 7%), Arequipa (18,4%) y Piura (19,8%). En el caso de electricidad y agua destac que el departamento de Huancavelica con un 39,5% de participacin. Con relacin a la actividad comercial, destacaron los departamentos de Lambayeque (26,0%) y Loreto (17,1%). La actividad correspondiente a otros servicios, se concentr principalmente en el departamento de Lima (28,9%), por la existencia de empresa dedicadas a la intermediacin financiera y de seguros, transportes y comunicaciones as como, de los servicios prestados a terceros; seguido por los departamentos fronterizos de Tumbes (22,1%), Tacna (20,9%), Puno (17,8%) y Junn (17,2%). Cuadro N 7: Predominio de las actividades econmicas por Departamentos 2009 (Valores constantes 1994) Departamento
Amazonas Apurimac
Agricultura, Caza y Silvi- Minera cultura 40.6 25.2 19.3 23.9 20.4 29.7 19.9 29.4 26.3 15.5 37.9 52.5
Manufactura
Electricidad y Comercio agua
Otros servicios
18.4 21.7 24.8 19.5 39.5 26.0 17.1
Ayacucho Hunuco La Libertad San Martn Ucayali Ancash Cajamarca Cusco Madre de Dios Pasco Arequipa Ica Moquegua Piura Huancavelica Lambayeque Loreto
62
Junn Lima Puno Tacna

Tumbes
17.2 28.9 17.8 20.9 22.1
3.2.4. Caracterizacin de la produccin por departamentos Si se analiza los sectores agropecuario, manufacturero, pesca, minero, e hidrocarburos se aprecia que los tres primeros se ubican fundamentalmente en la costa, la minera prioritariamente en la sierra y los hidrocarburos prioritariamente en la selva y en el departamento de Piura. El departamento de Ancash contiene las actividades de agricultura, pesca y manufactura. En la franja norte La libertad contiene manufactura, produccin agrcola, pesca y minera. Lambayeque y Piura contienen las actividades de agricultura y manufactura y pesca (Piura) Mapa N 17 Principales Actividades Productivas por Departamentos
Fuente : Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID Informacin de MINAG, Produce, Energa y Energa y Minas 2010
3.2.4.1. La produccin nacional del sector agropecuario. En el ao 2009, fue de 37 millones de toneladas aproximadamente, la produccin mayor de productos agrcolas y pecuarios (27), se dieron en los departamentos de: La Libertad (19%), Arequipa (12%), Lambayeque (12%) y Lima (10%). Segn el estudio del MTC, sobre el Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID y de acuerdo a la informacin obtenida en el Ministerio de Agricultura, por dicho estudio, la produccin de los principales productos agrcolas en el ao 2009 fue de 32.568,9 miles de toneladas. Precisan que los cultivos orientados al mercado interno, segn el sector tuvieron un mayor desarrollo, representando un 41% de esta produccin, los principales productos de la canasta familiar fueron): papa (3,8 millones t), arroz (3 millones t), pltano (1,8 millones t) y yuca (1,2 millones t). En relacin a los productos para la agroindustria y mercado externo, la produccin alcanz solo el 19% del sector agrcola, destacando el crecimiento del nivel de produccin de la caa de azcar, uva y palta; sin embargo se observ una contraccin en la produccin de caf, mango y aceituna. La produccin pecuaria fue 3.233,5 miles de toneladas sobresale la produccin de leche (51%), carne de ave (30%), huevos (8%) y carne de vacuno (5%).
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3.2.4.2. Actividad Pesquera La actividad pesquera en el ao 2009, represent el 0,7% del PBI nacional (S/ 2.605 millones), con un crecimiento promedio de 2,6% en la ltima dcada. Dicha actividad est compuesta por pesca martima (99%)y 1% de pesca continental (acuicultura) (7) Segn Produce los departamentos de Ancash y Lima destacan por el mayor nivel de desembarque martimo, 28% y 26% respectivamente. En el departamento de Ancash sobresalen los puertos de Chimbote y Coishco, mientras que en Lima destacan el Callao, Chancay y Supe. La anchoveta, que es la principal especie martima de consumo indirecto (85%) es utilizada principalmente para la produccin de harina y aceite de pescado, alcanzando una produccin de 5.830,5 mil t, 5,5% menos que el ao anterior debido a la disminucin de la biomasa generada por la dispersin de la especie. En el ao 2009, se fij una cuota de extraccin de 3,5 millones de toneladas para la primera temporada (abril julio) y 2 millones de toneladas para la segunda temporada (noviembre enero). La pesca para consumo humano directo registr un nivel de 1.043,6 mil t, las cuales fueron utilizadas para la elaboracin de congelados (8%), enlatados (2%) y consumo en estado fresco (5%). El calamar gigante, la caballa, el jurel, la liza, la merluza y el atn fueron las principales especies destinadas a para consumo humano directo. Los departamentos especializados en pesca continental son Loreto y Puno que registran un nivel en el ao 2009 de: 35,1 mil t y 11,3 mil t respectivamente. 3.2.4.3 Sector Manufactura El PBI del sector manufactura (7) aport en el 2009, S/ 50.897,5 millones y representa el 13% del PBI Nacional. Con un crecimiento del 5,1% en la ltima dcada. Esta actividad est centralizada prioritariamente el departamento de Lima, que representa el 55% del total de esta actividad, seguido por Arequipa (7%), Piura (7%), La Libertad (5%), Ancash (4%) e Ica (4%), los otros 18 departamentos representan en conjunto un 18%. Este sector manufactura como consecuencia de la crisis financiera internacional del ao 2008, tuvo una contraccin en el ao 2009 de aproximadamente 7%. Este sector est compuesto por dos subsectores de manufactura, sobresaliendo el de recursos no primarios (80%), seguido del subsector de manufactura de recursos primarios (20% del PBI manufacturero). El subsector de manufactura no primaria tiene como principales ramas industriales las correspondientes a alimentos, bebidas y tabaco (25%), productos qumicos, caucho y plstico (16%), minerales no metlicos(13%), textil, cuero y calzado (12%), industria del papel e imprenta (11%), productos metlicos, maquinaria y equipo (11%), madera y muebles (4%), entre otras industrias. El sub sector de manufactura primaria trata de la produccin de productos crnicos (32%), refinacin de petrleo (25%), refinacin de metales no ferrosos (18%), conservas y congelados de pescado (11%), harina y aceite de pescado (9%) y azcar (5%). 3.2.4.4. Sector Minera e Hidrocarburos En el 2009, el PBI del sector minera e hidrocarburos fue de S/ 38.354,1 millones (9,8% del PBI Nacional), cifra inferior a la obtenida en el ao 2008 (-2,3%). El crecimiento de este sector en la ltima dcada fue de 5,6% promedio anual. Dicho sector est compuesto por dos subsectores: la minera metlica que predomina (79%) y los hidrocarburos (21%). 3.2.4.5. Subsector Minera La produccin nacional de minera metlica ascendi a 7.552.9 mil t. En relacin al ao anterior, la actividad minera disminuy su produccin como consecuencia del descenso de las cotizaciones y de algunos commodities mineros (metales industriales: zinc, plomo e hierro) generados por la crisis financiera.
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Los principales departamentos productores de minerales metlicos son: Ica (60%), Ancash (12%), Pasco (8%), Arequipa (5%) y Junn (4%). A nivel de volumen, los principales metales que se extraen en territorio peruano son: hierro (59%), zinc (20%), cobre (17%) y plomo (4%). Es necesario destacar la produccin de metales preciosos como el oro y la plata los cuales incrementaron su produccin en 1,4% y 4,6% (respecto del ao anterior) y ubican al Per entre los principales productores de estos metales a nivel mundial, considerndolo en el ao 2009 como sexto productor mundial de oro (7.7% de la produccin mundial) y el precio alcanz su mximo histrico de US$ 1.216 por onza. Por otro lado, la produccin nacional de plata afianz al Per como primer productor mundial de este metal, significando el 18% del total mundial. 3.2.4.6 Subsector Hidrocarburos Segn el Ministerio de Energa y Minas, en el ao 2009, la produccin de hidrocarburos alcanz los 53.027 barriles (BLS) 0,6% superior a la extraccin del ao anterior debido al inicio de operaciones de explotacin de lquidos de gas de los yacimientos de Pagoreni del Lote 56 y Cashiriari del Lote 88 (Gas de Camisea). En el pas la produccin de hidrocarburos se divide en petrleo crudo y lquidos de gas natural. El primero equivale al 49% y se produce en los departamentos de Piura (costa y zcalo) y Loreto; y los lquidos de gas natural que corresponden al 51% se produce principalmente en los departamentos del Cusco,Ucayali y Piura. Mapa N 18:
Fuente: Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID. ALG
3.2.4.7. Localizacin de Principales cultivos por departamentos Para analizar la especializacin de los departamentos o de las regiones naturales por producto se presentan los siguientes mapas elaborados para el Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte por el MTC-BID, con informacin obtenida en los sectores y donde se aprecia que la produccin de mango, algodn, caa de azcar, cebolla, esprragos y uva y harina de pescado, son casi exclusivamente de los departamentos de costa, la produccin de caf ms importante se da prioritariamente en reas de sierra y selva . El maz amarillo duro se da en la costa, sierra norte y centro y selva. La papa y la alfalfa se da en la costa y en la sierra sur. La produccin de pltano, la yuca y la madera rolliza se da en el rea de selva. Los departamentos del norte se especializan en la produccin de arroz, los de la sierra sur en produccin de alpaca y sus derivados.
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Mapa N 19: Principal Produccin por productos (Caf, Mango y algodn) en departamentos
Mapa N 20: Principal Produccin por productos (naranja, caa de azcar, maz amarillo duro) en departamentos
Fuente: Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID. ALG
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Mapa N 21: Principal Produccin por productos (pltano, yuca y cebolla) en departamentos
Fuente : Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID. ALG
Mapa N 22: Principal Produccin por productos (alfalfa, papa y arroz) en departamentos
Fuente : Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID-Ministerio de Energa y Minas ALG.
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Mapa N 23: Principal Produccin por productos (palma aceitera, esprragos y uva) en departamentos
Mapa N 24 : Principal produccin por productos (fibra de alpaca, madera rolliza y harina de pescado) en departamentos
Fuente : Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID. ALG
Segn el estudio del MTC-BID sobre los servicios logsticos, sintetiza las zonas productivas principales de las diversas actividades econmicas de carcter primario (agricultura, ganadera, pesca y extraccin minera y petrolfera) en un grfico esquemtico (Grfico N 4) que da una aproximacin al comportamiento productivo extractivo de las diferentes zonas del pas. Se aprecia en el grfico 4 que la mayor actividad del pas es la zona de produccin agrcola prioritariamente localizado en la sierra y costa, como se mencion anteriormente y parte de la zona de selva. La zona productora de madera rolliza se da en la selva (cuenca del Amazonas). La ganadera principalmente alpaquera se ubica en la zona sur, as como los insumos para la actividad textil que segn el estudio se ubica en las ciudades de Tacna y Arequipa. Las principales zonas pesqueras se encuentran en los puertos norteos. Las actividades extractivas de minera y petrleos se encuentran localizadas de manera dispersa por todo el pas en la franja costera hasta la sierra, repartindose de norte a sur.
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Grfico N5 reas productivas ms importantes en el pas
Fuente: Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de Transporte MTC-BID-. ALG
3.2.4.8 Productos orgnicos Segn Prompex (28) el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos USDA define que: Los alimentos orgnicos son producidos por productores que enfatizan en el uso de recursos renovables y la conservacin del suelo y el agua para mejorar la calidad medioambiental para las futuras generaciones sin el uso de pesticidas convencionales, fertilizantes hechos con ingredientes sintticos o aguas residuales, bio ingeniera, o radiacin inica(29). Tambin Prompex presenta la definicin de La Federacin Internacional de Movimientos de Agricultura Orgnica IFOAM (30): La Agricultura orgnica incluye todos los sistemas agrcolas que promueven la produccin de alimentos y fibras con criterios ambientales, sociales y econmicos; reduciendo drsticamente el uso de fertilizantes sintticos y pesticidas, organismos modificados genticamente y farmacuticos. En los ltimos 10 aos el mercado mundial de productos para la alimentacin se ha reorientado hacia productos orgnicos experimentando cambios dramticos, produciendo un verdadero boom dentro de la agricultura mundial (Grfico N 5), principalmente en los pases industrializados(31). Segn Manuel Amador, Hugo Valds y Jaime Garca (32), Las razones que explican este fenmeno son muy variadas y entre stas se destacan a continuacin las siguientes: Deterioro y contaminacin alarmante del medio ambiente: suelos, aguas, biodiversidad, otros (Conway y Pretty, 1991; Garca et al., 2000), confirmndose las advertencias que sobre este se hicieron desde los comienzos de la agricultura industrializada, y especialmente con el inicio de la de denominada revolucin verde (Carson, 1964; Garca, 1997; Maroni y Fait, 1993; Rusch, 2002). Aumento dramtico de enfermedades en la poblacin producto de los cambios ambientales y las costumbres alimentarias (Baker y Wilkinson, 1990; Colborn et al., 1997; Fox, 1998; Lapp, 1991; McGee, 1997; NIH, 1993). Esta situacin ha motivado un aumento en la demanda de productos ms sanos, especialmente por parte de las personas ms consientes de esta situacin. Aumento creciente de diferentes escndalos relacionados con los alimentos, como la peste en los cerdos, el exceso de hormonas en la crianza de pollos, los residuos qumicos en la leche y el problema de las vacas locas. Aumento de la influencia poltica de los partidos ecologistas en los pases industrializados, lo que
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obliga a los partidos tradicionales a prestar ms atencin a los problemas del ambiente y la salud en la poblacin. De otro lado tambin se toma en cuenta: el cambio climtico, mayor inters por la salud y nutricin, mayor preferencia por la calidad de los productos , mayor disponibilidad de productos orgnicos en: Bio-supermercados, supermercados, mercados convencionales, tiendas de descuento, etc,mayor publicidad y marketing de los productos orgnicos entre otros. Segn Prompex en la Unin Europea, se estima que las ventas totales de los productos orgnicos durante el 2006 fueron por US$22 mil millones. En promedio, la tasa de crecimiento de las ventas en este mercado est alrededor del 16%. Para el ao 2007, esperaban ventas cercanas a los US$26 mil millones. Alemania es el destino ms importante para los productos orgnicos en la Unin Europea, en el 2005, concentr el 27% de las ventas, Inglaterra y Francia le siguen en importancia al concentrar, en el 2005, el 17% y 14% de las ventas, respectivamente. Las principales causas de este crecimiento en Alemania (segn Prompex) son: La entrada en funcionamiento de por lo menos 40 nuevos bio-supermercados por ao. Actualmente, se estima que unas 20,909 empresas alemanas: producen, procesan e importan productos orgnicos. Grfico N 6
(*) Estimados Fuente: FiBL Elaboracin: Gerencia de Agro y Agroindustrias
En Estados Unidos, el total de ventas de productos orgnicos en 2006 fue de US$11.31 mil millones, en promedio, la tasa de crecimiento de las ventas est alrededor del 12.5%. En el ao 2007, se esperaba que dichas ventas cierren por un valor de US$13 mil millones. a. El Sector orgnico en el Per. Esta actividad empez en el Per a fines del ao 90 del siglo XX, todava est poco desarrollada (Grfico N 6). Sin embargo, las ventajas comparativas de la oferta fuera de temporada en los mercados septentrionales y la experiencia en la exportacin de productos naturales, ofrecen grandes posibilidades para un fuerte crecimiento del sector orgnico. Los principales factores limitantes son la debilidad institucional y la falta de conocimientos tcnicos en materia de produccin orgnica. Los productos orgnicos provienen de cultivos totalmente naturales, que no reciben ni pesticidas ni fertilizantes qumicos, sino que son tratados en algunos casos slo con fertilizantes orgnicos, controlan plagas y enfermedades con sistemas integrados de control biolgico; fomentan policultivos con rotaciones,y asociaciones de cultivos, y protegen el entorno de sus fincas con cercos perimtricos y barreras naturales contra vientos. Los productos con Certificacin Orgnica en el Per, ms importantes segn la informacin de Prompex, son: caf, algodn en fibra y confecciones textiles; hortalizas y frutas frescas, como mango, ba-
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nano, uvas y papaya; frutales nativos y exticos; tubrculos y granos andinos como quinua, kiwicha, yacn y maca; semillas de ssamo; aceitunas y aceite de oliva; palmito, limnsutil, tomate y pasta de tomate, nueces del Brasil, miel, aceites esenciales, una amplia gama de colorantes naturales y plantas aromticas y con diverso uso medicinal. Grfico N 7
(*) Estimados Fuente: SUNAT Aduanas Elaboracin: Gerencia de Agro y Agroindustria
Productos Estrella Segn informaciones existentes el caf constituye el principal producto orgnico y ocupa el 60% de la oferta exportable agrcola orgnica del Per, seguido del limn, cacao, mango, cebolla y pecanas, quinua, algodn orgnico y banano. Superficie y productores Segn SENASA (autoridad competente para los productos orgnicos en el Per) en el ao 2005, el Per tena aproximadamente 273,754 hectreas manejadas bajo los principios de la agricultura orgnica (certificada y en transicin) (33). Segn Prompex las mayores superficies de produccin de cultivos orgnicos se registraron en los departamentos de Madre de Dios y Cuzco (Mapa N 13). El rea ms grande de recoleccin silvestre certificada se ubica en el departamento de Madre de Dios con ms de 150,000 hectreas. Segn los da1tos del 2005, la produccin orgnica esten las manos de 33,474 pequeos productores organizados (Anexo N 2), cuya distribucin se ve en el Mapa N 25 donde se aprecia que el Cuzco, es el departamento que registr la mayor cantidad de productores con cultivos orgnicos (5,163 productores) En promedio, la tasa de crecimiento anual est alrededor del 49%. Para el ao 2007, se estimaba que las exportaciones superaran los US$ 150 millones. Segn Prompex el Per se ubica en tercer lugar en Amrica Latina en cuanto al desarrollo de la oferta de productos orgnicos, con cerca de 40 mil productores en 20 regiones, unas 150 mil hectreas de cultivo y 200 mil hectreas de bosques y pastos naturales certificados como ecolgicos. La mayora de productores orgnicos tiene menos de tres hectreas, pero organizados y con enfoque de asociatividad han llegado al mercado internacional donde colocan 160 millones de dlares al ao, teniendo adems un creciente desarrollo del mercado local formalizado (con certificacin) que llega al milln de dlares.
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Mapa N 25
Fuente: SENASA
3.2.4.9. Actividades Comerciales Como ya se dijo, en los ltimos aos por el crecimiento del producto nacional y sobre todo por el crecimiento de los departamentos del interior ligados a la minera y a la agroindustria, vienen atrayendo inversiones que se dirigen a las principales ciudades de sus mbitos, tanto en inversiones en construccin como en el comercio. Esto ha generado que en las principales ciudades se localicen los grandes mercados que solamente existan en Lima. Actualmente destacan en esta actividad despus de Lima en primer lugar las ciudades de Arequipa, Ica, Trujillo, Piura, Chiclayo y con menor nmero de tiendas de Retail estn Cajamarca, Huancayo, Cusco, Juliaca y Tacna esto no solamente atender la demanda actual de este tipo de comercio, sino dinamiza la produccin interna Mapa N 26 : Empresas Comerciales en las principales ciudades
Fuente: Plan de Desarrollo de los Servicios Logsticos de Transporte MTC-BID
3.2.4.10. Nodos de produccin, consumo y distribucin. Si bien la produccin se da en espacios determinados, el mercado (zonas de consumo) y centros de acopio se dan en las ciudades del entorno productivo.
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Para el trabajo de logstica (34) el MTC identific polos productivos, de consumo y de distribucin de mayor peso logstico, segn manifiestan a base a la recopilacin de datos socio demogrficos, de informacin relativa a la produccin y flujos de personas y de carga. Asimismo es producto del anlisis de comercio exterior de redes o sistemas de ciudades y de otras informaciones relacionadas con el sector logstico consolidado, informacin obtenida en base a las entrevistas realizadas a los actores participantes en los segmentos especficos del Plan. Grfico N 8: Localizacin de Nodos de produccin, consumo y distribucin y Logstica principal
La representacin de los nodos en diferentes tamaos (segn su importancia) en la distribucin, consumo o produccin segn manifiestan los autores del Plan responde a un anlisis cualitativo, no estando el tamao de los nodos directamente relacionados con un clculo matemtico, sino que es el resultado de las consultas, de la revisin de estudios previos, del diagnstico, etc. Las relaciones logsticas consolidadas, ha sido obtenida a de las entrevistas realizadas a los actores participantes en los segmentos objetivos del presente Estudio. Mediante esta prospectiva en las relaciones logsticas, se constata la articulacin del territorio a travs de unos nodos logsticos principales, complementados con nodos logsticos de carcter secundario. En el grfico anterior y las relaciones logsticas secundarias se aprecia la importancia del principal nodo del pas, Lima-Callao en el contexto logstico nacional. Segn el plan, organiza la actividad de distribucin troncal hacia el Sur del Per y hacia el Norte, y adems constituye el nodo de distribucin principal para el nodo regional central. En el Norte, identifican tres reas principales de actividad: el nodo de Trujillo; el nodo de Chiclayo, que sirve como articulador del eje logstico hacia Yurimaguas e Iquitos y, finalmente, el eje PaitaPiura, que enmarca principalmente las actividades relacionadas con el Puerto, adems de la propia vinculacin con los nodos de Tumbes, Chiclayo y Yurimaguas. En la Regin Sur, precisan que el principal nodo en trminos de poblacin es Arequipa, que a su vez acta como hub regional en materia logstica, sirviendo como punto redistribuidor hacia Juliaca-Puno, hacia Moquegua-Ilo y hacia Tacna, etc. En lo que refiere al Cusco, identifican un doble patrn de
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servicio (desde Lima y desde Arequipa-Juliaca), dado que por volmenes de carga se justifican envos directos al Cusco, sin necesidad de incrementar los costos logsticos envindolo a Arequipa primero, para la mayor parte de productos de consumo masivo. Destacan adems que la regin Oriental del pas presenta una fuerte conexin transandina (Iquitos hacia Yurimaguas y Pucallpa, hacia Tingo Mara- Hunuco y Lima, y de igual modo Puerto Maldonado hacia Cusco y Juliaca. Precisan que las restricciones de accesibilidad a estas reas condicionan sus oportunidades de acceder al mercado logstico de forma ptima, problema que puede ser superado en los prximos aos, por el avance en materia de infraestructura vial que se viene llevando a cabo. Pronostican que en unos aos los ejes de comunicacin costa-sierra-selva sern mucho ms eficientes, una vez que se disponga de alternativas transversales en los lugares dnde se justifique por criterios tcnicos, socioeconmicos, ambientales, etc. Posteriormente, se pone de manifiesto la presencia de mbitos funcionales de carcter regional, en los que se presenta una fuerte actividad logstica intra mbito, y unos mbitos de trfico transfronterizo, dnde la relacin logstica est basada principalmente en las operaciones de comercio exterior, que generan unas particularidades logsticas especficas de este tipo de actividad. La posible culminacin de carreteras de carcter longitudinal podra generar circuitos adicionales de demanda consumo y distribucin. 3.2.5 Infraestructuras 3.2.5.1 Infraestructura de Transporte y corredores logsticos en el pas a. Infraestructura de transporte De todas las carreteras de nivel nacional, transversales y longitudinales, las que conforman las carreteras IIRSA van articulando territorios macro que permitirn por las caractersticas que tienen (carreteras de primer nivel) la vinculacin de territorios internos, la mayora excluidos del proceso de crecimiento econmico, mediante redes que involucren a las zonas productivas, ciudades menores y reas rurales y articularlos con los principales mercados del pas y del exterior, ya que actualmente la relacin con otras ciudades de Amrica del Sur, especialmente con Brasil, son solamente, por ahora, con reas fronterizas. En el marco del IIRSA el Per participa en cuatro ejes de nueve que han sido definidos a nivel latinoamericano en el Programa Iniciativa para la Integracin de Infraestructura Regional Sudamericana IIRSA, que emana de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en Brasilia en el ao 2000, la misma que involucra a los doce pases de Amrica del Sur. Los ejes que se trabajan en el Per son: Eje Amazonas: Norte y Centro Eje Interocenico (Per-Bolivia-Brasil) Eje Andino Eje Interocenico Central Estos ejes en el pas conforman corredores transversales y corredores longitudinales.
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Mapa N 27: Carreteras IIRSA en el Per
Fuente: MTC
b. Ejes prioritariamente transversales-IIRSA Son los ms importantes articulan los tres espacios naturales del Pas (costa, sierra y selva). Relaciona a los espacios del interior del pas con los mercados nacionales. Eje Amazonas Norte Los ejes Amazonas involucran a Per, Ecuador, Colombia y Brasil. El eje multimodal Amazonas Norte une en el Per, al Puerto de Paita con Yurimaguas, por va terrestre, de ah por va fluvial, hasta el Poblado de Santa Rosa, frontera de Brasil. Es una carretera de penetracin que integra los departamentos del norte (Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas, San Martn y Loreto). Es una carretera de carcter transversal y se construy sobre la ruta de la marginal de la selva. Actualmente ya ha sido culminada desde Paita hasta Yurimaguas. En el futuro est la concesin del Puerto de Yurimaguas A esta carretera se le conoce en el pas como la Interocenica del Norte. Eje Amazonas Centro Este eje une la ciudad de Lima con la ciudad de Pucallpa. Por esta carretera la ciudad de Lima se articula a las tres regiones naturales de costa, sierra y selva, en el menor tiempo posible. La distancia desde el Puente Ricardo Palma hasta Pucallpa es de aproximadamente 850 Km, atravesando territorios que superan los 4,000 m.s.n.m. Pasa por los departamentos de Junn, Pasco, Hunuco y Ucayali. Ha sido concesionada parte de esta carretera actualmente en construccin. Constituye tambin un eje multimodal que comprende adems de la carretera, la Hidrova del Ucayali y los puertos del Callao, Pucallpa e Iquitos. Los puertos de Pucallpa e Iquitos, estn en un proceso de preparacin para darlos en concesin. Existe un compromiso inicial con Brasil de unir Pucallpa con Cruceiro do Sul (poblacin muy pequea de Brasil que apenas supera los 70,000 habitantes en el ao 2007). Esta carretera cruza reas Natu-
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rales Protegidas (Sierra del Divisor) y territorios de comunidades indgenas tanto en Per como en Brasil, lo que podra causar conflictos pero sobre todo impactos sociales y ambientales muy fuertes (deforestacin en zonas de proteccin), por eso en el acuerdo, se especifica que deben intervenir los Gobiernos regionales y locales del mbito y las poblaciones respectivas, para evaluar los posibles impactos ambientales. Estos ltimos puede ser mayores y perjudiciales para el pas, por lo que esta relacin podra darse por va area. Eje Per-Brasil Conocida parte de ella como Corredor Vial Interocenico Sur, Per-Brasil, une los puertos de Mollendo, Matarani y San Juan de Marcona, con Iapari en Madre de Dios, en la frontera con Brasil. Consta de dos ramales y atraviesa los departamentos de Ica, Ayacucho, Apurmac, Arequipa, Moquegua, Puno y Madre de Dios (Ver Mapa N 15). Este corredor Vial es de 2,586 km, y al presente ya ha sido terminado en su totalidad (falta solamente parte del tramo 5 y la va de evitamiento en la ciudad de Madre de Dios). El problema principal es que el tramo que atraviesa el corredor por Azngaro en Puno, puede ser inundada por el Proyecto de Inambari, que se ha comprometido con Brasil, lo que demuestra la falta de planificacin, que nos permita no superponer proyectos que le cuestan a los contribuyentes. Actualmente: Eje Interocenico Central En este eje participan Brasil-Paraguay-Bolivia-Per y Chile. Este eje se superpone en gran parte al Corredor Interocenico Sur. Es un eje secundario al interior del Per; sin embargo puede ser un eje importante para la relacin con Bolivia. Esta carretera pasa por las principales ciudades de Bolivia hacia los grandes centros comerciales de Brasil (Sao Paulo, Ro de Janeiro), pero cuyas distancias de las principales ciudades de la zona sur del Per son de aproximadamente 5,000 a 6,000 KM, lo que encarece cualquier tipo de transporte. c. Carreteras Longitudinales Eje Andino IIRSA Forma parte del eje Andino Sudamericano integrado por las principales ciudades, redes viales troncales, puertos, aeropuertos y pasos de frontera que conectan Per, Ecuador, Colombia, Venezuela, Bolivia y Chile. Esta carretera se inicia en el Per por la provincia de San Ignacio en Cajamarca, Articula el rea fronteriza, combina tramos de las carreteras longitudinales de la sierra y selva, pasa por las ciudades de Bagua, continua hacia Tarapoto, para luego seguir por la marginal de la selva que pasa por Jangua, Tocache y Tingo Mara , luego continua por el eje Amazonas Centro hasta Huancayo de ah pasa por Huanta, Ayacucho, Andahuaylas, Cusco Juliaca y Puno y Desaguadero en la Frontera con Bolivia. Carreteras longitudinales complementarias en el Per Las carreteras longitudinales que presentan mayores condiciones de articulacin en el pas son las siguientes: Carretera Longitudinal de la Costa o Panamericana (Ruta 001) Esta carretera, tiene aproximadamente 2,470 km de longitud (3,500 km con sus variantes), enlaza La Tina en la frontera con Ecuador, con La Concordia en la frontera con Chile, por la planicie costera del Pacfico. Dentro del territorio ecuatoriano la carretera se prolonga fsicamente hasta las ciudades de Cuenca y Quito. Dentro del territorio chileno la carretera se prolonga fsicamente hasta las ciudades de Arica, Antofagasta. En el Per, esta carretera enlaza los puertos peruanos del Pacfico y las ciudades principales como: Tumbes, Piura, Chiclayo, Trujillo, Chimbote, Lima-Callao, Ica, Arequipa y Tacna. Esta carretera cuenta con tres Variantes Norte (Serpentn de Pasamayo, Lambayeque-Olmos-Piura y Sullana-Tumbes-Aguas Verdes en la frontera con Ecuador) y una Variante Sur (Camana-MataraniIlo-Tacna denominada tambin costanera en los departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna).
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Carretera Longitudinal de la Sierra o Caminos del Inca (Ruta 003) Esta carretera, de aproximadamente 3,580 km de longitud (3,700 km con sus variantes y ramales) de la cual muchos tramos estn todava por construir, enlaza Vado Grande en la frontera con Ecuador, con Desaguadero en la frontera con Bolivia. Dentro del territorio boliviano la carretera se prolonga fsicamente hasta la ciudad de La Paz. En el Per, esta carretera enlaza ciudades importantes como Huancabamba, Cajamarca, Huaraz, Hunuco, Cerro de Pasco, Huancayo, Huancavelica, Ayacucho, Cusco, Juliaca y Puno. Esta carretera cuenta con una Variante (Puente Stuart-Huancayo) y un ramal (Izcuchaca-Huancavelica-Pmpano). Carretera Longitudinal de la Selva o Marginal de la Selva (Ruta 005) Esta carretera, de aproximadamente 2,520 km de longitud (3,110 km con sus ramales), existen muchos tramos por construir, debera enlazar al Ro Canchis en la frontera con Ecuador, con Puerto Pardo/Ro Heath en la frontera con Bolivia. En esta carretera falta construir la carretera de Puerto Prado (Junn)-Camisea (Apurmac)-Man y Puerto Pardo (Madre de Dios).Este ltimo tramo pasa por reas Naturales Protegidas de importancia nacional e internacional por lo que dicha carretera debe variar el tramo desde Satipo, la carretera debe bajar en forma longitudinal hasta San Francisco y de ah en forma horizontal conectarse con la ciudad de Quillabamba y de esta ciudad seguir hacia la ciudad del Cusco para interconectarse con la carretera Interocenica del Sur, de esa manera se minimizaran o evitaran los impactos que causara la carretera proyectada inicialmente como marginal de la selva en la zona sur por que pasa por reas Naturales Protegidas . La carretera enlaza algunas ciudades importantes como San Ignacio, Jan, Bagua, Moyobamba, Tarapoto y Tingo Mara. Esta carretera cuenta con dos Ramales: Puente Paucartambo-Oxapampa y Ro Puyeni-Atalaya. d. Corredores Logsticos en el pas Segn el estudio del Ministerio de Transportes los productos extrados o producidos deben ser transportados a los centros de consumo, o en su caso a los nodos de comercio exterior, crendose los principales flujos de transporte de carga del pas, que recorren bsicamente va terrestre la carretera interamericana desde Tumbes hasta Tacna pasando por Lima, y las principales carreteras de internacin al pas. Otros ejes importantes de transporte de carga son va fluvial el Rio Amazonas, y como principales nodos de comercio exterior se encuentran los puertos, con el Puerto de Callao como principal punto de destino de las importaciones peruanas y origen de sus exportaciones. (35) En el grfico producto del mismo estudio, se muestra los principales flujos existentes entre las zonas productivas y los centros de consumo y al infraestructura de soporte para el transporte (puertos, aeropuertos, pasos de frontera): Grafico N 7: FLUJOS Y MODOS DE TRANSPORTE
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e. mbitos logsticos y componentes principales del sistema de transporte y logstica De acuerdo a los anlisis efectuados en el Diagnstico preliminar, del Plan de Desarrollo de los Servicios Logsticos del MTC, se han identificado las principales relaciones logsticas en el pas, que se articulan en el territorio a travs de un eje principal estructurante a nivel nacional que, con Centro en Lima, organiza la actividad hacia la costa norte (principalmente hasta Chiclayo, con una extensin hacia Piura), y a lo largo de la costa sur hasta Arequipa. Complementariamente, identifican la presencia de corredores logsticos consolidados (que se presentan en color naranja en el grfico N 8) y de corredores logsticos con potencial de consolidacin (en color gris) que sin duda alguna segn manifiestan, contribuiran a mejorar la eficiencia en las cadenas logsticas del Per. Grfico N 10: Principales nodos de produccin, consumo y distribucin, y relaciones logsticas consolidadas
Fuente: Plan de Desarrollo de los Servicios Logsticos de Transporte MTC-BID. ALG
Como se puede apreciar, una buena parte de los flujos de mercancas y por ende de las relaciones logsticas consolidadas del pas se estructuran radialmente bien sea a partir de los principales puertos (El Callao, Ilo-Matarani, Paita) y fronteras terrestres del pas (Tumbes, Tacna, Desaguadero, Iapari), bien a partir de los principales centros de consumo (Lima-Callao, Arequipa, Juliaca, Chiclayo, Piura-Paita). Destaca igualmente la preponderancia de Lima-El Callao, lo cual es evidente dado el tamao de mercado substancialmente mayor, el cual ejerce a su vez un rol de ncleo para todo el pas. Asimismo, se observa el hecho que a pesar de una relevante concentracin de la poblacin en la zona andina y oriental, no existe un eje estructurante longitudinal alternativo a nivel nacional para los flujos radiales descritos previamente. Numerosos esfuerzos han sido hechos por generar conexiones transversales pero la generacin de un eje andino-oriental debe ser todava trabajada, en virtud de su importancia en la conexin de los diversos mbitos logsticos. 3.2.5.2. Energa Segn datos del MINEM (36) en toda esta informacin: Durante el periodo 2001 - 2010, la capacidad instalada a nivel nacional tuvo un crecimiento medio anual de 4,3 %, y en ese sentido, la potencia de origen hidroelctrico y trmico crecieron a su vez en 1,7% y 6,5%, respectivamente. El mercado elctrico, tuvo una variacin media anual de 4,2%. El crecimiento medio de la produccin total de energa elctrica en el perodo de anlisis, fue de 6,3% anual; y segn el origen tanto hidrulico como trmico, incrementaron en promedio anual en 1,5
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% y 19,6% respectivamente. Asimismo, la produccin para el mercado elctrico creci en la ltima dcada en 6,4 % en promedio. La mxima demanda del Sistema Elctrico Interconectado Nacional - SEIN segn el MINEM se increment en los ltimos 10 aos en 64 %, lo que signific un crecimiento medio anual de 5,6%. La venta de energa elctrica al cliente final, tuvo un crecimiento promedio anual de 6,6 %, a nivel global. La venta en el mercado regulado creci 7,4 % por ao, y en el mercado libre su incremento fue del 5,6%. Por otro lado, por sectores econmicos los crecimientos medios anuales fueron 6,6 % en el sector industrial, 7,3 % en el comercial, 6,4 % en el residencial y en alumbrado pblico 3,0 %. En el periodo en estudio, el nmero de clientes ha tenido un crecimiento promedio anual de 4,6%. Este indicador en trminos de clientes del mercado libre creci a una tasa media anual de 0,8%, mientras que en el mercado regulado tuvo 4,6 % medio por ao. Las prdidas de energa elctrica de las distribuidoras disminuyeron en los ltimos 10 aos, de ,7% en el 2001 a 7,8% en el 2010. En el ao 2010 el potencial instalado de las centrales hidroelctricas fue de de 8,613 MW con una potencia efectiva de 8,000 MW. La energa elctrica total generada fue 35 908 GW.h, de los cuales 33 546 GW.h (93%) corresponden al mercado elctrico y 2 362 GW.h (7%) a uso propio. El destino del consumo final nacional generado para el mercado elctrico fue de 87.9%, 10,4% fueron prdidas y 1,4% fue utilizado para consumo propio. Del total de energa elctrica generada a nivel nacional, el 88,1% se destin al consumo final adicional, el 0,3% para exportacin, 10,1% correspondi a prdidas y 1,5 % a consumo propio. Del consumo final nacional, 82,1% corresponde al mercado elctrico (45,9% para clientes regulados y 36,2% para clientes libres) y el 6,0% al consumo en empresas con generacin propia. En el ao 2010, a nivel nacional se han consumido energa elctrica, 9% mayor que la energa consumida en el ao 2009. En este orden, se tiene el consumo per cpita por habitante promedio a nivel nacional de 1 079 kW.h/hab que result 8,0% mayor al mismo indicador del periodo anterior. El consumo per cpita por regin, entre los aos 2009 y 2010 tuvieron incrementos destacables en las siguientes regiones: Madre de Dios 21%, Loreto 18%, Piura 18%, Apurmac 15%, Cusco 14%, Hunuco 12%, San Martn 12% e Ica 11%, asimismo, el citado indicador de la Regin Junn disminuy 10% debido a la reduccin de consumo de energa del cliente libre Doe Run Per. El nmero de usuarios lleg a los 5,17 millones, de los cuales Lima concentr 1,74 millones, seguido de Arequipa y La Libertad con ms de 307 mil usuarios cada uno. el total de usuarios, el 89,6% se encuentra en el sector Residencial, 9,6% en el Comercial que incluye servicios y el 0,8% pertenece al sector Industrial. La potencia instalada a nivel nacional alcanz 8 613 MW, entre las regiones con mayor representatividad estn: Lima con 3 061 MW, Huancavelica 1 018 MW, Callao 607 MW, Junn 426 MW, Moquegua 425 MW, Ancash 418 MW y Arequipa que tuvo 367 MW. En cuanto a la potencia efectiva, en el ao 2010 fue de 8 000 MW que result ser el 93% de la capacidad instalada; y en las regiones mencionadas la potencia efectiva fluctu entre el 90% y 95% de la instaladaLa energa total generada por las regiones ascendi a 35 908 GW.h, donde se destacan las participaciones de las siguientes regiones: Lima 32,5%, Huancavelica 19,7%, Callao 9,8%, Junn 6,2%, Ancash 4,7%, Moquegua 4,5% y Loreto y Piura con 3% cada uno. Con relacin a las ventas de energa informada por las empresas generadoras y distribuidoras a sus clientes finales (libres y regulados) alcanz los 29 436 GW.h, de los cuales 28% se han distribuido para la manufactura, 25% para la minera, 24% para residencial y 23% para la actividad comercial y otros. Asimismo, las mayores ventas se han orientado a Lima, Arequipa, Ica, Moquegua, Callao, Ancash, La Libertad y Cajamarca, regiones que destacan por el desarrollo de las actividades manufactureras, minera, comercio, agroindustria, entre otros.
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Segn el MINEM en el sistema elctrico peruano se prev desarrollar proyectos de mediano y largo plazo que refuercen la continuidad, seguridad, confiabilidad y calidad del suministro de electricidad. En generacin, la tendencia est orientada a cubrir los grandes incrementos de demanda con el desarrollo y operacin de centrales hidroelctricas y centrales trmicas que usen eficientemente el gas natural, en forma complementaria se proyecta la aplicacin de centrales elctricas que usen energticos renovables de tipo elico, solar, biomasa y centrales hidroelctricas menores de 20MW. Respecto a la transmisin, el futuro se orienta al reforzamiento del SEIN con redes elctricas con tensin nominal de 500 kV. En lo que respecto a la demanda de energa, estiman que para el periodo de 2009 2019, el SEIN demandar energa elctrica con un crecimiento promedio anual de 8,1% dentro de un escenario medio. En un escenario optimista la tasa de crecimiento promedio anual es de 9,0%, que es el caso donde todos los grandes proyectos mineros se ejecutan y el consumo masivo de electricidad de pequeas demandas es creciente en un contexto de buena situacin econmica interna. En un escenario conservador la tasa es de 7,0%. En cuanto a la Potencia, el crecimiento promedio anual de la demanda en el escenario medio es de 7,8%, que representa un incremento medio anual de 497 MW y una potencia total adicional de 4 787 MW desde fines de 2009 hasta el ao 2019. Para el escenario optimista y conservador, el crecimiento promedio anual es de 8,9% y 6,8% respectivamente y el incremento medio anual de potencia es de 592 MW y 412 MW respectivamente. Para el incremento de la demanda se tiene como principal carga a los grandes consumidores del sector minero, debido al continuo reconocimiento mundial del Per por sus grandes reservas de minerales y niveles de produccin (Ranking mundial: 1 Plata, 2 Zinc, 3 Cobre, 3 Estao-Bismuto-Telurio, 4 Plomo, 6 Oro). En ese sentido, se proyecta el requerimiento de carga para varios proyectos de ampliacin y nuevos campos mineros. Sin embargo la proyeccin de la demanda de energa debera estar relacionada no solamente a los proyectos mineros sino al crecimiento del PBI. 3.3. CARACTERSTICAS DEL SISTEMA URBANO EN EL LARGO PLAZO CON JERARQUAS Y FUNCIONES ARTICULADAS A ESTRATEGIAS DE DESARROLLO NACIONAL, REGIONAL E INTERNACIONAL 3.3.1 Nuevas tendencias y escenarios En el siglo XXI destaca el crecimiento econmico y el tema de las ciudades, adems de una profundizacin de la crisis econmica iniciada en el ao 2008. Segn la CEPAL(37) Amrica Latina adquiere un decisivo rol en el marco de un nuevo escenario Internacional de apertura e integracin (globalizacin) y precisa que la organizacin urbana se presenta como parte de cualquier solucin econmicamente racional a los esfuerzos de una sociedad para enfrentar los problemas tradicionales de produccin, distribucin y consumo. La globalizacin es un proceso vinculado al territorio, no slo porque se relaciona a las naciones y pases, sino, porque la dinmica econmica depende de los factores de atraccin de cada territorio, condicionando a su vez la dinmica econmica de las ciudades y regiones afectadas a su vez por el comportamiento de los actores locales. En los ltimos aos la incorporacin de nuevos mercados y las tecnologas de la informacin han permitido un incremento importante de los flujos de mercancas y/o servicios y una creciente interdependencia entre diversos territorios a escala mundial o regional. De otro lado, en el proceso mencionado, junto a las grandes ciudades que surgieron a nivel de metrpolis importantes en Amrica Latina, en el siglo pasado, en los ltimos aos alcanzan una presencia importante las ciudades medianas. Si bien las metrpolis siguen teniendo una tendencia mayor de crecimiento, las ciudades medianas viene desarrollndose en los niveles local y regional, dentro de un proceso econmico ms descentralizado, desempeando un importante papel en la evolucin econmica y social de los pases en vas de desarrollo, cumpliendo tambin un papel importante de intermediacin en el comercio, generando nuevas redes urbano rurales al interior de cada pas y
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aprovechando que todava no deben enfrentar las deseconomas de escala que afectan a las ciudades metropolitanas.. Segn MGI en la actualidad existen 188 ciudades en Amrica latina que representan casi un tercio del PIB de la regin y es probable que generen casi el 40% del crecimiento del PIB de la regin hacia el ao 2025. Aquellas ciudades medianas que estn en capacidad de ofrecer un ambiente eficiente que sea atractivo tanto para las empresas como para los trabajadores calificados, no solo incrementarn considerablemente su crecimiento sino que podran convertirse en un modelo de desarrollo urbano mejor diseado y sostenible para Amrica Latina. Presentan como ejemplos de gestin innovadora el caso de las ciudades de Panam, Via del Mar (Chile), Toluca y Mrida (Mxico y Cartagena (Colombia). Con una mirada de largo plazo (2025), el estudio de MGI plantea escenarios posibles en relacin a la necesidad del crecimiento y productividad en Amrica Latina, recomendado en detalle los tres siguientes (Grfico N9 13). El primer escenario, denominado negocios como siempre o escenario base asume que no se dan cambios estructurales importantes en el entorno econmico de la regin que hagan virar el crecimiento de su rumbo actual. El segundo escenario, denominado el escenario optimista, asume que todos los pases (con sus ciudades grandes y pequeas y sus zonas rurales), logran cerrar la brecha entre la productividad de sus sectores y las mejores prcticas que se observan en el continente y El tercer escenario, denominado aspiracional, asume un crecimiento sustancial en la productividad. En los sectores agrcola y de servicios. Asumen que Amrica Latina seguir una trayectoria de crecimiento similar a la productividad de Estados Unidos en la dcada de 1960, cuando se dio una transicin demogrfica similar. En el sector de manufactura, asumen que Amrica Latina replicar la mejora de la productividad promedio experimentada por Corea del Sur entre 1980 y 2000. El continente cuadruplicara su productividad manufacturera y experimentara un fuerte aumento del 70% en el sector servicios. La productividad promedio de la regin crecer a una tasa anual del 4,8%, entre 2007 y 2025. Estos escenarios implican el diseo de polticas y acciones para orientar el desarrollo que deben llevar a cabo los diferentes pases de Amrica Latina, MGI, entre otros, precisa que si Amrica Latina eliminara las barreras que an persisten e impiden una mayor productividad en los sectores de manufactura y servicios y le diera un uso ms eficiente a sus recursos naturales, la regin podra alcanzar el rpido crecimiento y desarrollo econmico observado en los pases asiticos en aos recientes. Para enfrentar esos desafos deben impulsarse adems mejoras sustanciales en varios factores como la educacin, la capacidad de innovar, la calidad de las instituciones, y la calidad de la infraestructura y sus servicios asociados. De otro lado, en estos escenarios se hace necesario emprender nuevas estrategias de promocin urbana ms apropiadas para el desarrollo de las ciudades medianas, con infraestructura, equipamiento (entre otros parques industriales), cadenas productivas y similares las mismas que bien integradas dentro de una regin rural, pueden desempear un papel crucial en las interacciones rural-urbanas a partir de los vnculos y relaciones complementarias econmicas y sociales. Segn MGI para mejorar el desempeo de las ciudades y aprovechar el perfil demogrfico de la regin, es indispensable que los lderes polticos y empresariales acten con decisiones en dos frentes: reformar y mejorar las grandes ciudades de la regin y permitir el surgimiento de un grupo mayor de ciudades medianas de alto desempeo. Asimismo esto implica una nueva visn del tratamiento de la erradicacin de la pobreza no como carencias sino como generadora de accin, utilizando como punto de partida las potencialidades y activos de la comunidad, reforzadas por un rol facilitador de los gobiernos en asociacin concertada con los otros actores del desarrollo, propiciando la autogestin de las comunidades, otorgndoles poder de decisin en los asuntos que afectan sus vidas a fin de transformar su precaria realidad actual hacia una visin de futuro, utilizando sus organizaciones en alianzas estratgicas con otros actores, lo que implica informacin y conocimiento para una gestin eficiente y pasar a ser un actor activo en su desarrollo.
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La importancia del tratamiento de las ciudades se manifiesta en el Plan Quinquenal de 2006-2010 de la Repblica Popular china (38), alent en el perodo del Plan la transformacin de los conglomerados de ciudades, como la principal orientacin para la urbanizacin. Los conglomerados los conciben para mejorar la conectividad entre ciudades grandes, medianas y pequeas, y cada uno de ellos constituye un sistema de ciudades, replicando el desarrollo de las usinas de los deltas de los ros Perla y Yangtz, cuyo xito segn ellos, reside en el aprovechamiento de las economas de escala, as como de las economas de concentracin derivadas de las interacciones intraindustriales e interindustriales. En el Plan tambin se precisa que si la agricultura marcha bien, las personas que se trasladan no se ven expulsadas de las zonas rurales, sino atradas por la perspectiva de una vida mejor en las ciudades. La mudanza no solo les permite tener una situacin ms acomodada; sino mejoran las condiciones de vida en los pueblos que dejan atrs y aumenta la productividad de las ciudades donde se asientan. 3.3.2 El Sistema Urbano a Largo Plazo en el Per Grfico N 11: Per Tasa promedio anual de PB 2001 - 2008
Si se analiza el crecimiento del PBI del pas en el periodo 2001-2009 se aprecia un crecimiento promedio de 6%, esto se refleja en el crecimiento departamental. Los departamentos que crecieron sobre el promedio nacional fueron: lea en primer lugar, luego en orden de importancia Ayacucho, Cusco, La Libertad, Arequipa, San Martn, Lima, Madre de Dios, Piura y Amazonas (Grfico N9 14). Todos estos departamentos tienen ciudades importantes mayores de 20,000 habitantes. Ver Cuadro N9 16.
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Cuadro N 8 Ciudades mayores de 20,000 en los departamentos

DEPART. TOTAL URBANA
RURAL
Ciudades mayores a 20,000/2007
Poblacin
% de la poblacin total del departamento
Lima Piura La Libenac Caja marca Puno Junn Cusco Arequipa Lambayeque Ancash Loreto Prov Const del Callao Hunuco San Martin lea Ayacucho Huancavelica Ucayali Apurmac Amazonas Tacna Pasco Tumbes Moquegua Madre de dios TOTAL
8,445,211 1.676,315 1,617,050 1,387,809 1.268,441 1,225,474 1,171.403 1,152,303 1,112,868 1,063,459 891.732 876.877 762.223 728,808 711,932 612,489 454.797 432,159 404.190 375,993 288,781 280,449 200,306 161,533 109,555
8,275,823 1,243,841 1,218,922 453.977 629.891 825.263 644.684 1,044,392 885.234 682.954 583.391 876.877 323.935 472.755 635.987 355.384 144.022 325.347 185.671 166.003 263.641 173.593 181.696 136.696 80.309
98.00 74.2 75.38 32.71 49.66 67.34 55.04 90.64 79.55 64.22 65.42 100 42.5 64.87 89.33 58.02 31.67 75.28 45.94 44.15 91.29 61.9 90.71 84.62 73.3
169,388 432.474 398,128 933,832 638,550 400.211 526,719 107,911 227,634 380,505 308,341 0 438.288 256,053 75,945 257,105 310,775 106,812 218,519 209,990 25140 106.856 18,610 24,837 29,246
2.00 25.8 24.62 67.29 50.34 35.66 44.96 9.36 20.45 35.78 34.58 0 57.5 35.13 10.67 41.98 68.33 24.72 54.06 55.85 8.71 38.1 9.29 15.38 26.69
1 6 6 2 3 7 4 3 l 3 3 1 2 3 4 2 1 1 2 3 1 1 1 2 1 841403 919830 225594 356959 582553 440727 1023280 766511 444544 427717 876.877 195111 177859 510440 175417 40004 270780 95290 70132 242451 61046 91365 113829 56382 50.19 56.88 49.68 28.14 47.54 37 62 83.80 68.88 41.80 47.96 0.1 25.59 24 40 71.70 28.64 8.80 62.66 23.58 18.65 83.96 21.77 45.61 70.47 51.46
27,412,157
20,810,288
76.00%
6,601,8 69
24.00
Fuente: INEI Censo de Poblacin y Vivienda 2007 Elaboracin Propia
Para calcular el crecimiento de las ciudades entre los aos 2007- 2021 (perodo de 13 aos), se ha considerado fundamentalmente el crecimiento tendencial del perodo 1993-2007 (Anexo N9 5), con algunas hiptesis a base de algunos proyectos importantes que influenciarn en el crecimiento a mediano plazo de algunas ciudades que tienden a crecer.
Segn las proyecciones efectuadas, a ao 2021, las ciudades mayores a 20,000 habitantes crecen de 72 ciudades en el ao 2007 a 91 ciudades al ao 2021, casi aproximadamente 20 ciudades nuevas en un perodo de 13 aos. El crecimiento mayor Las ciudades que han venido creciendo en mayor nmero son las de los rangos menores entre 20,000-49,999 y 50,000-99,999. se dio en el rango de 20,000-a 50,000, aprecindose para el ao 2021, la siguiente estructura de ciudades (Cuadro N9 17 y Mapa N9 26): 1 Metrpoli Nacional mayor a 8 000,000. 4 Metrpolis macro regionales entre 500.000 y 1.500.000 habitantes. 11 Ciudades intermedias regionales entre 200.000 y 499.999 habitantes. 12 Ciudades intermedias sub regionales entre 100.000 y 199.999 habitantes.
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14 Ciudades intermedias menores entre 50.000 y 99.999 habitantes. 49 Ciudades entre 20.000 y 49.999 habitantes. Cuadro N 9: Poblacin de las ciudades al ao 2021
Poblacin Conglomerados Rangos 8 millones amas 500,000-1,500,000 Arequipa Trujillo Nombre Lima censada 1993 6.345.856 1166.522 629.064 537.458 2 2 2 200,000-499,999 3 3 3 3 3 Chiclayo Chimbte Huancayo Iquitos Piura Cusco 1767220 393.418 291.408 279.836 274.759 272.231 255.568 3 3 3 3 3 3 3 3 3 Piura Iquitos Cusco Huancayo Chimbte Pucallpa Tacna lea Juliaca Arequipa Trujillo Chiclayo Rangos 1 Conglomerados Nombre Lima 2007 8471959 2359603 805150 787942 766511 2744985 421648 360314 348935 336349 320240 270780 242451 227552 216716 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 Iquitos Cusco Pucallpa Huancayo Chimbte Tacna Juliaca lea C a j a marca Chincha Alta Ayacucho 2 2 2 Chiclayo Trujillo Ar equipa Piura Poblacin Censada Rangos 1 Conglomerados Nombre Lima 2021 11332983 4346291 1,497,529 1.159,839 1,033,584 655,339 3,823,818 475,427 473,213 426,600 403,016 353,092 337,927 327,802 321,525 282,954 211,176 211,086 11 4 1 Poblacin estimada Nde ciudades
100,000-199,999 4 4 4
4
1241084 Tacna Pucallpa lea

Sullana
1149182 4 4 4
4
1673472 4 4 4
4
174.336 172.286 161.501

149.147
Sullana Cajamarca Chincha Alta

Ayacucho
170302 161215 153598

149391
Sullana Huacho Ta poto

Puno
195,758 171,558 ra 169,526

155,027
Juliaca Hunuco Chincha cucho Aya-
142.576 118.814 112.161 105.918
4 4 44
Hunuco Huacho Puno Ta ra poto
146750 133642 1 1 9 1 1 6 115168
4 4 44
Bajo Pichanaqui Huaraz La Arena Puerto Maldonado
152,233 146,407 121,449 116,182 12
Huacho
104.345
444
Tumbes Hunuco Paita
115,684 113,799 109,246 106,603
Pisco
84
50,000-99,999 5 5 5 5 5 5 5 Cajamarca Puno Pisco Talara Ta ra poto Tumbes Huaraz Barranca Huaral 5555 Cerro de Pasco San Vicente de Caete
841,013 92.447 91.467 84.895 82.228 77.783 72.616 67.538 5 5 5 5 5 5 5 Huaraz Pisco (3) Tumbes Talara Huaral Paita Jan lio
917016 99462 95350 91365 83743 71829 66584 64379 63030 61046 5 5 5 5 5 5 5 5555 Huaral Jan Talara lio Andahuaylas Cerro de Pasco Yu r i m a guas
967,407 94,777 89,731 84,923 78,715 70,944 69,204 66,752 14
6 1 . 1 3 8 5555 5 4 . 4 4 2 5 4 . 1 4 8 52.128
Cerro de 58420 56382 Pasco San Vicente de Caete (4) Pto. Maldonado
M o q u e - 66,114 65,314 gua San V i c e n t e 61,836 57,636 de Caete Moyobamba Sicuani
lio
50.183
5 5 5
Barranca Abancay Moquegua Tingo Mara Yu r i m a guas Andahuaylas

Bajo Pichanaqui Sicuani Tarma Huancavelica
53964 51462 50799 1083295
5 5 5
Abancay Tingo Mara Huancavelica Barranca Chancay Huamachuco

Bagua Grande Chepen Sechura Nazca
56,741 54,068 50,652 1,412,225
20,000-49,999 6 6 6
6 6 6 6 La Oroya Paita Moquegua
1004296 Abancay Jan Tarma

Tingo Mara
46.997 45.929 43.498

43.152
6 6 6
6
48361 45348 43828

41650
6 6 6
6
47,548 44,425 43,438

41,409
41.310 40.607 38.837
6 6 6
41352 40060 40004
6 6 6
41,109 40,723 40,667
6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Catacaos Chulucanas Ferreafe Lambayeque Paramonga Chepen Huancavelica Yurimaguas Jauja Sicuani Nazca
38.757 38.382 37.542 35.042 33.927 33.015 31.523 30.658 30.089 29.745 28.505
6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
La Arena Moyobamba Chepen Chulucanas Nazca Chancay La Oroya Huamachuco Jauja Quillabamba Pacasmayo 39250 36770 36613 33940 32312 29417 28330 27980 26573 26105
39263
6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Huanta Tarma Espinar Chulucanas Satipo
38,310 36,823 35,132 35,105 34,963
Chachapo- 34,153 yas Nueva Cajamarca Casma Requena Quillabamba llave 33,433 33,231 32,465 31,840 31,525
85
6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Pto Maldonado Andahuaylas La Unin Moyobamba Pacasmayo Juanjui Chancay Moliendo Sicuani Quillabamba Saa Cayalti Camana Turnan Monsefu
27.354 27.079 26.360 24.800 23.705 23.643 23.500 23.403 29.745 22.277 21.711 21.439 21.156 20.609
6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
Huanta Bagua Grande Casma Yauri (Espinar) Juanjui Sechura Chachapoyas Mala Moliendo Requena Satipo La Merced llave Paramonga Bagua Guadalupe Tambo Grande C a s a Grande El Pedregal
26026 25930 24842 23867 23441 23250 23202 22873 22789 22055 21894 21885 21127 21018 21000 20605 20194 20078 20063
6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6
6
Mala Pacasmayo Subtanjalla San mn Bagua Jauja Nauta Tambo Grande Ra-
31,447 28,783 28,758 28,028 27,738 26,226 26,084 25,023 24,874 49
Zarumilla
Pilcomayo 24,622 13/ La Merced Viru Pedregal Juanjui Bambamarca Casa Grande Guadalupe Rioja Moliendo Contamana Aguas Verdes Chota
Cutervo
24,468 23,702 23,400 23,115 23,010 22,761 22,719 22,475 22,159 22,133 21,842 21,812
21,771
6 6 6 6 6 6 6
Azngaro Huarmey Celendn Chupaca La Oroya Paijn Ayaviril San Pedro de Los
21,746 21,619 21,465 21,012 20,936 20,873 20,818
Incas
20,507
Fuente: INEI Varios Censos Elaboracin Propia
Si bien se aprecia que la tasa de crecimiento de las ciudades est descendiendo a 2.1 en el perodo 1993-2007 (7); sin embargo en la proyeccin de las ciudades a largo plazo ,se nota el incremento de algunos de ellos especialmente en el rango ms pequeo y en espacios especficos como se ver ms adelante. Las ciudades que han tenido una enorme atraccin segn el INEI en el ltimo perodo censal y cuya tasa de migracin fue superior a 5 habitantes por cada mil son las que estn relacionadas a proyec7
Per Migracin Interna Reciente y el Sistema de Ciudades, 2002-2007 INEI. Marzo 2011
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tos importantes que se han venido desarrollando y son : El Pedregal una ciudad nueva en el rea del Proyecto Majes-Sihuas que atrae poblacin (Arequipa), Puerto Maldonado (Madre de Dios) probablemente por la atraccin de la explotacin informal del oro y por haber finalizado la Carretera Interocenica, la que facilita el traslado de los migrantes a las reas de produccin informal, no existiendo ningn planteamiento de desarrollo de ambos lados de la carretera. Sechura probablemente por el desarrollo del proyecto de explotacin de los fosfatos y de la pesca (Piura), Tarapoto, por la agroindustria y la explotacin de biocombustibles (San Martn), Lima por una atraccin tradicional, Trujillo por el desarrollo de la agroindustria y Tacna por el rol que viene desarrollando como ciudad importante de frontera. De las 16 ciudades mayores de 200,000 habitantes (Cuadro N9 2), slo 3 no son capitales de departamento (Chimbte, Juliaca y Chincha Alta), pero son importantes por la funcin que cumplen en sus territorios. Las tasas de crecimiento ms altas en el perodo 1993-2007 (Anexo N9 6), se dieron en un rango mayor de 5 en las ciudades de Bajo Pichanaki (9.7), La Arena (8.4) y. Pto Maldonado. Chiclayo casi alcanza este rango (4.9), otras ciudades que crecen a una tasa importante son: Cajamarca, Pilcomayo y Tumbes que superan el 4% y los que superan el 3% son: Piura, Pucallpa, Juliaca, Paita, Andahuaylas, Huamachuco, Bagua Grande, Satipo, Zarumilla, Nauta. En todas estas ciudades puede visualizarse que el crecimiento de las ciudades no es de exclusividad de la costa, sino tambin se da en las ciudades de sierra y selva. 3.3.3 Caractersticas del crecimiento de las ciudades al 2021 Si se analiza el resultado del crecimiento tendencial (Mapa N9 1) se aprecia que al ao 2021, Lima seguir fortalecindose, contendr el principal puerto del pas, cumpliendo una funcin de articulacin de Amrica del Sur con los pases del Asia, y cumpliendo, adems, una funcin mayor al fortalecerse como rea de transformacin industrial. Seguir manteniendo su predominio primero sobre el mbito central y sobre el resto del pas Transferir al interior del pas tecnologa, produccin e intercambio de productos, entre otros. La zona norte del pas concentra tres ciudades metropolitanas que se interrelacionan conformando un eje poblacional muy fuerte (Mapa N9 1), que alcanza en conjunto ms de 3300,000 habitantes y compensa en la costa norte, el predominio de Lima en la zona costera. Al crecimiento de Chiclayo y Trujillo (metrpolis polinucleares), cada una con ms de un milln de habitantes, se incorpora a este perodo Piura que pasa a un rango metropolitano con ms de 600,00 habitantes. Este crecimiento demandar ms servicios entre ellos el agua y la energa que son escasos en este territorio de costa, lo cual puede generar deseconomas de escala. El crecimiento de estas ciudades se da por el crecimiento vegetativo pero tambin por las actividades del agro del entorno y la agroindustria, se ha considerado que el crecimiento se da adems, especialmente en el rea de Chiclayo, por la puesta en produccin del Proyecto Olmos, generndose probablemente una nueva ciudad o fortaleciendo la ciudad de Olmos, pero por la demanda de servicios apoyan el crecimiento tanto de la ciudad de Piura como la de Chiclayo. Est ltima seguir siendo cabeza del sistema de ciudades que se ha formado en la interocenica norte. Chimbte se incorporar con una importante poblacin si se pone en funcionamiento Chinecas, convirtindose en zonas productoras de alimentos que deberan ser industrializados para mercados alimentarios ms amplios: nacionales y mundiales. Debe darse prioridad, en estas zonas a la seguridad alimentaria y no a la proliferacin de cultivos de caa que demanda un uso excesivo de agua. El fortalecimiento del puerto de Salaverry, conjuntamente con Paita y Bayovar, favorecer las exportaciones de la zona norte. Todo esto seguir consolidando el eje Piura-Chiclayo y Trujillo y la provincia de Chimbte, como principal eje de desarrollo en el norte. La dinmica que tiene este espacio, puede permitir su desarrollo sin la mayor intervencin del Estado (nacional, regional y local), El Estado debe priorizar su atencin en estos espacios a las zonas de sierra y selva de la zona norte para su articulacin a la carretera ms importante (Interocenica del Norte) y su articulacin a las ciudades metropolitanas y ciudades internas formando pequeos sistemas articulados, con los poblados existentes. En el sur solamente existe la presencia ms importante de
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Arequipa que con la ampliacin de Majes fortalecer su posicin como Metrpoli Macro Regional, forma un sistema de ciudades macro con Puno-Juliaca -lio y Moquegua. El problema de este espacio es tambin la carencia de agua. Los nuevos ejes de desarrollo interocenicos multimodales en el norte centro y sur del pas no solamente ayudan al desarrollo de las grandes ciudades sino podrn desarrollar y fortalecer algunas ciudades intermedias, que dinamicen su entorno y sus reas productoras adyacentes generando sistemas menores Si se lleva a cabo la Petroqumica en lio, se convertir en un polo de desarrollo en el sur, fortaleciendo el rol de esta ciudad.
Mapa N28 Ciudades al ao 2021
La actual organizacin del espacio amaznico no necesariamente se ajusta a los esquemas de demarcacin poltica de departamentos y distritos. La vastedad de su territorio as como la articulacin de los espacios con los ros amaznicos han determinado una localizacin de los asentamientos y sus reas productivas asociadas, en una configuracin caracterstica de tipo axial a lo largo de ros importantes que les ha permitido establecer relaciones funcionales con espacios que les sirven de nexo para su articulacin con los principales mercados; sin embargo la relacin con la costa es importante para articularse a mercados internos y externos. En sntesis, los grandes conglomerados de los espacios macro regionales y las centralidades menores actualmente configuran un espacio de ocupacin poblacional desigual que amerita reorientar sus altas tendencias de crecimiento los impactos sobre los desequilibrios territoriales regionales y estructurar una propuesta para el sistema urbano nacional (con subsistemas macro regionales), como
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soporte de una nueva organizacin territorial que supere los centralismos regionales y articule conglomerados en razn de la complementariedad funcional de los centros urbanos y los roles y funciones que cumplirn en los nuevos escenarios. Las ciudades intermedias adems de constituirse en mercados y centros de servicio, centros de acopio, pueden desarrollar industrias relacionadas a alimentos, textiles, minera e industrias relacionadas a la innovacin, adems de lograr encadenamientos con las reas productoras rurales, a fin de generar empleo y mejorar sus niveles de vida. 3.3.4 Articulacin de espacios En un primera aproximacin las ciudades pueden estar articuladas a territorios internos en proceso de consolidacin, pero todo este trabajo debe realizarse con los gobiernos regionales y sobre todo con los gobiernos locales para definir los mejores espacios que permitan acciones de descentralizacin. De otro lado las ciudades pueden articularse en macroregiones transversales u otro tipo de macroregiones que conduzcan a una mejor descentralizacin en la bsqueda de elevar las condiciones de vida de los pobladores, en una visin integral de desarrollo para el pas. En el mapa siguiente (Mapa N9 27). Se presenta algunos espacios internos en proceso de consolidacin.
Mapa N 29 Posible articulacin de espacios
3.3.5. Funciones que presentaran las ciudades a largo plazo Por funciones urbanas entendemos las diferentes actividades de una ciudad, con las cuales se desarrolla la vida urbana. Esta actividad se realiza dentro de la ciudad o en la regin sobre la cual la ciudad ejerce su influencia. Las principales ciudades tendran las siguientes funciones: Lima, detenta la funcin poltica administrativa del pas y es el principal centro comercial e industrial, principal centro financiero, pero sobre todo es un centro de intermediacin con el comercio externo y de distribucin. A su vez es centro de formacin educativa superior y centro de investigacin,
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adems de centro de comunicaciones. Si bien Lima concentra las funciones ms importantes y su influencia es sobre todo el pas, a diferencia de aos anteriores, ya no son exclusivas de Lima, como se ver ms adelante.. Otra funcin importante son los servicios de salud, educacin y servicios especializados (consultoras para mercados, trmites de aduanas entre otros). Las ciudades de la zona norte, adems de tener la funcin poltica administrativa de su mbito, al ao 2021 cumplen funciones complementarias a la de Lima, son centros comerciales y de distribucin adems de centros de acopio de la zona norte (a escala regional)y centros de intermediacin con el sector externo (principalmente agropecuario, agroindustrial y minero). Adems de centros de educacin superior y centros financieros Estas funciones se complementarn con las funciones que cumplan las ciudades internas como Yurimaguas, Tarapoto, Moyobamba, las Baguas y Jan. Adems se interrelaciona con Iquitos a travs de Yurimaguas. La mejora del puerto de Paita puede atender este espacio. En el Sur destaca la ciudad de Arequipa como una Metrpoli Regional, especializada en oferta exportable agropecuaria, agroindustrial y minero polimetlica, centro de servicios a escala regional para exportacin que ser reforzada si se desarrolla el puerto en Islay. es centro comerciales y de distribucin adems de centro de acopio de la zona sur (a escala regional) y centro de intermediacin con el sector externo Es un importante centro de educacin superior y centros financieros. Se constituir en un centro importante de investigacin al desarrollar un Parque tecnolgico que ha sido solicitado por el municipio y finalmente centro turstico compartido con la ciudad del Cusco. La ampliacin del proyecto Majes Sihuas, adems de hacer crecer la ciudad de Pedregal tiene un aporte poblacional muy importante sobre todo en servicios en la ciudad de Arequipa. Esta ciudad se complementa con un macrosistema de ciudades conformadas por Juliaca, Puno, Moquegua Tacna e lio. Se fortalecern con la ubicacin de las empresas petroqumicas y las empresas de cemento. Las funciones especficas y el rol que cumplirn las ciudades internas se deber trabajar con los gobiernos regionales.
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CUARTA PARTE
PLANEAMIENTO DEL DESARROLLO TERRITORIAL DE LA NACIN
El Planeamiento busca la produccin del espacio segn objetivos de plan de articulacin territorial (espacio natural/espacio construido socio tcnico / espacio social). No se reduce a programacin presupuestal. Requiere Gestin Pblica Descentralizada y adecuada articulacin intergubernamental en red. Al asumir el territorio como produccin social del espacio, no es posible un planeamiento y gestin del territorio sin una visin estratgica. Esta requiere adecuada relacin entre valores, fundamentos, medios y objetivos, para lograr identificar aquello que en la actual situacin abre cursos para construir el futuro que porta el presente y nos proponemos forjar con la voluntad ciudadana concertada. En forma sinttica podemos resumirlos: Valores: inclusin, democracia, justicia, libertad, identidad, sustentabilidad, soberana. Fundamentos: economa nacional macroregional innovativa y de masas, superacin de desigualdades sociales y territoriales, reforma para nuevo Estado inclusivo ciudadano, territorio base de opciones estrategias. Medios: sistemas de logstica, redes ciudades, sistema de ciencia tecnologa innovacin, integracin y especializacin de territorios. Objetivos: superar desigualdades, inclusin, cohesin social, innovacin, pluriculturalidad, sustentabilidad ambiental, integracin suramericana, competitividad mundial con soberana. Nuestro proyecto es el de un pas de ejes nacionales de desarrollo descentralizado, afirmado en sus potencialidades transversales para superar las desigualdades territoriales y sociales. Para lograrlo, el
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planeamiento territorial adopta mtodos complementarios: la homogeneidad y la polarizacin. La Homogeneidad, permite construir unidades territoriales diferenciadas. Son aspectos de progresivo acercamiento diferenciado: Biomas, Eco-regiones, cuencas, identidades, usos suelo. Permite apreciar las desigualdades. La polarizacin, por su parte, es una intervencin para identificar las fuerzas que comandan la dinmica de los territorios: redes urbanas, infraestructuras, actividades, poblamientos. Singular importancia adquiere lo urbano, como organizador del espacio regional. Este doble acercamiento permite intervenir activamente en la gestin territorial, asumiendo las regiones homogneas (econmicas, ambientales, sociopolticas) y sus vectores de desarrollo; as como regiones de referencia relacionadas con las redes de ciudades y su fuerza de articulacin de territorios. Es necesario redescubrir nuestro territorio y sus potencialidades, haciendo uso de esta metodologa de planeamiento, para arribar a la propuesta de prospectiva que sustenta la descentralizacin, la que deber luego ser detallada en subregiones y nodos de ciudades potenciales, as como prioridades geopolticas de territorios. 4.1 Mapa 1. Ejes Nacionales de Integracin y Desarrollo Descentralizado (ENIDD) Partimos de un acercamiento que entrelaza las altitudes, los ecosistemas, las cuencas, las provincias biogeogrficas, las circunscripciones poltico administrativas departamentales. Apreciamos los ejes transversales Costa-Sierra-Amazona, las delimitaciones en cinco grandes espacios que son ejes de integracin territorial, y sus conexiones con los flujos mundiales.
4.2 Mapa 2. Cambio Climtico: Calentamiento y restriccin hdrica Este acercamiento nos alerta del fundamento de nuestra potencialidad como nacin: debemos reencontrarnos con el territorio, pues el cambio climtico modifica todos sus procesos, debindonos adaptarnos a ellos. Somos uno de los lugares de origen civilizatorio pues nuestros ancestros lograron gestionar el territorio en sus discontinuidades y diversos pisos ecolgicos complementarios. Ante el calentamiento global, debemos afrontar el cambio del ciclo del agua y la desertificacin. El cambio climtico se expresa en la Desglaciacin, el incremento de la temperatura en las altas montaas,
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las lluvias ms intensas y concentradas. La costa va ser ms rida, las montaas, planicies y valles interandinos ms erosionados, y las vaciantes amaznicas ms amplias, con desertificacin de sus bosques y perdida de humedad en sus bosques de nubes perennes. El cambio climtico afecta la disponibilidad de agua, los usos de suelos, la produccin de alimentos, la generacin de energa elctrica. El Per es uno de los 16 pases megadiversos del mundo, y est entre los diez ms vulnerables a sus impactos. Disminuirn las lluvias extremas en gran parte del territorio, y crecern en forma desigual las temperaturas extremas. En la costa norte, parte de la sierra central y selva sur, se estima incrementos de precipitacin de hasta 20 %. Crecern en forma desigual las temperaturas extremas, llegando el mximo hasta 1.6C. Los mayores incrementos de temperatura se presentarn en costa y sierra norte y en la sierra central y sur del pas. El sur peruano ser quien experimente un mayor calentamiento y al mismo tiempo la reduccin de lluvias en orden del 20 %. Se ha perdido en los ltimos 25 aos el 22 % de los glaciares, cifra que se incrementar sustancialmente los siguientes aos, afectando los nevados como reservorios de agua. Debemos reencontrarnos con el territorio para responder a estos desafos.
Con este acercamiento, descubrimos territorios no asumidos plenamente como tales en las polticas pblicas, las que estn atadas a una visin costera y extractivista. 4.3 Mapa 3. Guardianes de Altas Montaas Los camlidos andinos representan para el Per la identidad cultural de nuestros pueblos altoandinos y una de las riquezas exportables que genera divisas a nuestra economa nacional, centrada en su fibra que compite con los pelos finos del mundo (cashmere, mohair). Actualmente, el Per es el primer productor mundial de alpacas y el segundo de llamas. Se estima en 180,000 las familias a nivel nacional, que se dedican a la crianza de camlidos domsticos y por encima de 1.5 millones de personas vinculadas a las actividades productivas y comerciales en el sector (directa o indirectamente intervienen en la cadena productiva de la alpaca). Se evidencia un marcado despoblamiento de los territorios alpaqueros, donde muchos han migrado a trabajar a los centros mineros y ciudades vinculadas a la actividad minera, como el comercio. Crucial situacin que se debe tomar en cuenta al momento de planificar planes de desarrollo para el sector. Los productores de camlidos conforman una poblacin asentada en la zona altoandina entre los 3.800 y 4.800 m.s.n.m., donde otro recurso productivo (con excepcin de la minera) no es rentable, sino de sobrevivencia. Unidades productivas dispersas en pequeas y medianas propietarias, donde
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prevalece el minifundio, y en menor medida en el rgimen de comunidades campesinas. Existiendo alrededor del 85% de la poblacin de alpacas que estn en poder de pequeos criadores, medianos criadores el 10%, y empresas el 5%, agrupados en comunidades campesinas, parcialidades, anexos y en asociaciones. Constituyen el estrato de extrema pobreza y pobreza de la poblacin rural, as como uno de los ms vulnerables dentro del contexto actual de economa de mercado. Situacin de pobreza que est relacionado directamente a los siguientes factores: (i) altos ndices de analfabetismo, (ii) educacin deficiente diseada para las zonas urbanas; (iii) baja calidad alimentaria; (iv) inexistencia de servicios bsicos. En lo productivo: (v) limitado acceso a los servicios de asistencia tcnica; (vi) manejo tradicional existente en rebaos mixtos de alpacas y llamas; (vii) progresivo deterioro de los recursos naturales (suelo, agua y pastos); (viii) progresivo engrosamiento de la fibra; (ix) limitado acceso a innovaciones tecnolgicas; y, (x) limitado acceso a la informacin y mercado. Es la franja territorial donde se encuentra asentadas las principales empresas mineras, y la minera informal, donde impera la extrema pobreza, donde la presencia del Estado es muy dbil y donde histricamente se han suscitado los mayores problemas sociales y polticos (la violencia terrorista en las dcadas 80 y 90 pasados y los frecuentes conflictos con las empresas y extractores informales de minerales). La crianza de alpacas hasta ahora ha tenido un fin productivo, sin embargo en el contexto actual, es una necesidad estratgica para la adaptacin al cambio climtico. La permanencia de las poblaciones humanas altoandinas es una garanta para la adecuada gestin de los recursos naturales como el suelo y agua (principalmente del recurso agua a travs del uso y recuperacin de tecnologas tradicionales apropiadas al medio). Las que mantienen las condiciones medio ambientales en equilibrio armonioso entre el agua, pasturas y animales. Por ser cabecera de cuenca, se comporta como la esponja del recurso hdrico para los valles interandinos y las grandes ciudades. Caso contrario se haran ms intensos los procesos actuales de erosin, degradacin de suelos, desertificacin, prdida de bosques y de cobertura vegetal, que con el estrs hdrico y el calentamiento global acentuaran la degradacin ambiental y la prdida de ecosistemas en todo el espacio nacional territorial. El agua ser el recurso ms escaso y la principal fuente de conflictos y violencia social en las prximas dcadas por los efectos del cambio climtico, que ya vienen manifestando (la rpida desglaciacin de los nevados y el comportamiento errtico del clima). El deterioro de los recursos naturales es un problema que afecta en mayor medida a las poblaciones pobres ya que dependen directamente de lo que la naturaleza ofrece. Sumado al progresivo deterioro gentico que afecta gravemente la calidad de fibra, incrementando su dimetro (fibra gruesa), as como la presencia de enfermedades parasitarias como la sarcocistiosis, presente en la carne, provoca la reduccin del consumo de sus derivados. Por ello, el proyecto tiene por objetivo desarrollar las capacidades productivas, tcnicas, comerciales e institucionales en el sector ganadero alto andino, mediante la mejora de los sistemas de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, como agua, suelo y pastos naturales, el desarrollo de las capacidades tcnicas productivas en los procesos de crianza, mejora de la oferta y los canales de comercializacin de fibra, y el fortalecimiento de la organizacin y gestin de los productores en la oferta organizada, a travs de la categorizacin y clasificacin de la fibra de alpaca y carne de la llama.
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4.4 Mapa 4. Mar de Vida El segundo es el mar. El mar no est asumido como territorio en nuestros mapas, pese a que es el mar de vida ms importante del mundo, que es despensa alimentaria del pas y la humanidad. El 90 % de nuestro comercio exterior se realiza por el transporte martimo y los puertos. Tenemos la franja costera estratgica ms importante de Suramrica en el Pacfico-Sur, y es la zona de mayor localizacin de nuestra poblacin as como de la mayor rea agrcola con riego regulado y agua permanente. Su vulnerabilidad es altsima, pero es un territorio tambin invisibilizado. Est en trmite ante la Corte Internacional de la Haya, la reclamacin del Estado Peruano respecto a la delimitacin martima en la frontera con Chile, asunto que ser resuelto prximamente por la Corte. La zona marino costera. El Per es un pas con un mar territorial que presenta condiciones naturales y oceanogrficas favorables nicas en el mundo que posibilitan el desarrollo de procesos que hacen realidad la existencia de la gran riqueza biodiversa. Factores asociados a fenmenos naturales de corrientes marinas, entre ellas la fra Corriente Peruana o de Humboldt, la cercana de la cordillera de los Andes; la convergencia de factores geolgicos, meteorolgicos, hidrolgicos y climticos hacen que la zona marina peruana tenga desde siempre, gran oferta de bienes y servicios que cada vez son ms codiciados. Por otra parte la costa peruana rida y seca con sus desiertos humedecidos por ros que bajan de los andes hacia el Ocano Pacifico y forman valles, tiene una gran oferta de recursos, bienes y servicios que el hombre usa desde su asentamiento en estos espacios y lo acoge en caletas, pueblos y ciudades con incorporacin de infraestructura productiva y de servicios. Esta costa es el balcn abierto hacia la inmensidad del ocano, al cual muchas veces damos la espalda y lo usamos como receptor de desperdicios, producto de nuestras actividades domesticas o industriales. El Territorio Marino Costero Peruano comprende tres mbitos geogrficos: El territorio marino, hasta las 200 millas, el litoral o faja de transicin fsica entre la tierra y el mar, el territorio costero, faja terrestre larga y de ancho variable, adyacente al mar y que llega hasta las estribaciones andinas
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El capital natural de la zona marino costero y sus recursos, an no estn contabilizados ni incorporados a las cuentas nacionales, pese a que estos son valores tangibles e intangibles representados por el espacio y los bienes y servicios que sostienen variadas y crecientes actividades econmicas a nivel nacional, y global; sin embargo estos espacios son los receptores de los grandes impactos y conflictos sociales derivados de sus usos. Sostienen actividades como la pesca, el turismo, la navegacin, el desarrollo portuario, la explotacin minera y el desarrollo urbano e industrial. La zona marina es parte del territorio nacional, debe ser incorporada en las polticas de ordenamiento territorial. Como resultado de la gestin pblica sectorial, especficamente de la zona marino costera, se observa un crecimiento desordenado, y en muchos casos caticos, contaminacin del suelo, agua y aire a lo largo de los tramos ms densamente poblados y fuertemente explotados: erosin de la lnea de costa, degradacin y prdida de hbitats. Es necesaria una Unidad Ambiental Marino Costera Peruana, para que sus recursos naturales terrestres y marinos estn protegidos, manejados y aprovechados para garantizar su permanencia y el desarrollo equitativo de la poblacin especialmente en las zonas costeras. En los Planes Territoriales, a cargo de las Regiones, para una gestin sustentable integral es necesario se involucre al litoral y al mar tal como se hace con la costa.
4.6 Mapa 5. Amazonia Biodiversa La amazona, nuestro ocano de bosques verdes con aguas negras. Posee el 98 % del agua dulce del Per, y su riqueza es una de las 5 de mayor biodiversidad del mundo. Est entre las principales afectadas por el cambio climtico. La amazona es uno de los principales escenarios estratgicos de Suramrica y el Mundo. Pero en el Per est abandonada, sin la integracin plena de sus comunidades nativas gestoras de las sabiduras de los bosques. Se le da la espalda a sus inmensas potencialidades de biodiversidad y servicios ambientales, pese a que es una de las riquezas de la humanidad en el Siglo XXI.
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4.6 Mapa 6. Territorios comunales de ocupacin dispersa Los territorios comunales, en los andes y la amazona. Forman redes urbano-rurales, donde habita cerca del 30 % de la poblacin nacional. Estn estadsticamente ocultados bajo el concepto de poblacin dispersa. Se oculta que son pobladores de redes comunales, de parentesco y reciprocidad, que estn vinculados entre s en la gestin complementaria de territorios y las relaciones interculturales que representan y reproducen.
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4.7 Mapa 7. Sistemas de Ciudades La homogeneidad de las unidades territoriales, es necesario vincularlas con los elementos dinmicos de las interacciones sociales, que tienen en las ciudades su expresin ms avanzada. En el Per se est formando un sistema de ciudades, como seala Luisa Galarza. Se est concentrando la poblacin en centros urbanos mayores de 20 mil habitantes. Se consolidan ciudades metropolitanas, sobre todo en la costa norte, Lima y Arequipa. Pero en la costa sur, espacios andinos y la amazona es notoria la ausencia de ciudades intermedias (de 100 mil a 500 mil habitantes), que interrelacionen la creciente concentracin de poblacin con sus territorios y con las ciudades menores y centros rurales. En los espacios macroregionales un fundamental desafo territorial de la descentralizacin es configurar los sistemas urbanos en redes territoriales urbanos-rurales y diversos conglomerados urbanos, los que superen interna y funcionalmente el predominio comercial administrativo para ampliarse a actividades industriales y de servicios.
4.8 Mapa 8. Logstica, Ciudades, Infraestructuras Una mayor dinmica la apreciamos si relacionamos el sistemas de ciudades con la logstica y las infraestructuras, que forman ejes articulados. Estos ejes tienen su centralidad en ciudades metropolitanas e intermedias, cuyas interacciones dinamizan su propia organizacin. Es resaltante que todas estn subordinadas al eje logstico que tiene como centralidad a Lima-Callao, metrpoli en torno a la cual se est recentralizando el pas bajo los nuevos trminos de los intercambios logsticos. Son notorios el eje logstico norte (Chimbote a Chiclayo, hasta Piura) y el que se proyecta desde Arequipa, los que estn vinculados con sus reas de influencia, en trminos sobre todo comerciales. Y es tambin notoria la desconexin en los andes y la amazona entre las ciudades intermedias que crecen desligadas de sus reas rurales y de ciudades menores. La malla infraestructural es quebrada e insuficiente, en la comodalidad del transporte (martima, area, vial, ferrocarril, fluvial), de la energa (gas, petrleo, electricidad) y de conectividad (telfono, tv, fibra ptica banda ancha, internet). Proyectada en forma inerte, puede ampliar relaciones, como la que genera la necesaria culminacin de la longitudinal de la sierra, sin forjar nuevos ejes transformadores, lo que acentuar estas distorsiones. Se requiere su impulso como malla estructuradora estratgica del territorio nacional.
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4.9 Mapa 9. Integracin Suramericana Se agrega a esta distorsin centralista en la estructura logstica, la situacin de los ejes logsticos de las vas IIRSA Norte y Sur, que forman parte de los esfuerzos de relacin interocenica entre la costa Pacifico y la costa Atlntica de Suramrica. Estas vas estn terminadas, pero no transforman nuestras limitaciones logsticas actuales ni cumplen sus objetivos interocenicos. El IIRSA Sur nos vincula a una zona mediterrnea de Brasil, cuya ciudad principal tiene 200 mil habitantes, y no a las zonas ms desarrolladas industrialmente de Ro de Janeiro y Sao Paulo. El IIRSA Norte vincula nuestras regiones Norte y Amazona con dbiles vnculos con Brasil, al estar bloqueada la relacin con la zona franca de Manaos en el ACE 058 Per-Mercosur por las existentes barreras comerciales. Apreciando la dinmica de las ciudades del continente y sus ejes logsticos, relacionada con la integracin fsica de infraestructura de transporte, comunicaciones y energa, es indudable que la ruta donde estn concentrados los esfuerzos continentales es la de Mercosur-Santiago. Para que el Per obtenga este posicionamiento logstico estratgico, requiere una intervencin decidida del Estado y la sociedad en el eje del Amazonas (hidrovas, acuerdo Manaos-Per), y en el sur (ferrocarril Ilo-La Paz-Santa CruzCuiaba- Sao Paulo), con una nueva relacin comercial entre Per y el Mercosur y el afianzamiento de los eje de integracin energtica y ferroviaria Per-Bolivia-Brasil.
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4.10 Mapa 10. Brechas territoriales de desigualdad Al no asumirse un enfoque territorial, se esconde la gravsima segmentacin del territorio nacional. Si relacionamos el mapa de densidad del Estado elaborado por el PNUD con el de Galarza del sistema de ciudades, se hace evidente sta segmentacin estructural. Al lado de los lugares de mayores ingresos y servicios del Estado, habitan los de mayor pobreza y menores servicios pblicos, pese a los intercambios entre ellos en agua, fuerza de trabajo, servicios, vas. En costa, sierra y selva, se afianza esta desigualdad estructural de los territorios.
4.11 Mapa 11. Municipalidades Urbanas y Rurales Las respuestas del Estado ante estas brechas territoriales, son paradjicas. Se acaba de aprobar, por nuestro planeamiento, la lista de 1,303 Municipalidades Distritales Rurales, de un total de 1,800 municipalidades. Este tema ha estado en estudio por 8 aos. No solo tendrn mejor asignacin de transferencias y de servicios pblicos, sino que es el inicio para terminar el tratamiento como homogneas a las municipalidades para dar paso a reconocer la heterogeneidad de los gobiernos locales y su base territorial.
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4.12 Mapa 12. Alcance Efectivo Fondo del Estado FONIPREL Otra paradoja es la de los fondos que el gobierno nacional distribuye para atender la extrema pobreza y reducir la desigualdad. Este es un problema del conjunto de estos fondos y las anteriores polticas sociales. La especializacin de los destinos del Fondo Concursales para Gobiernos Regionales y Locales FONIPREL, que ha distribuido en los ltimos aos del 2007 al 2011 la suma total de S/. 1,700 millones, nos evidencia que sus principales beneficiarios no fueron los gobiernos subnacionales ms pobres, y que entre sus proyectos de inversin no es siquiera estadsticamente relevante los pocos proyectos relacionados a reducir la desnutricin crnica infantil, siendo destinados a este objetivo menos del O.8 % del total. El actual gobierno si ha decidido priorizar enfticamente esta principal poltica social para reducir la pobreza.
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4.13 Mapa 13. Prospectiva territorial El Planeamiento territorial para ser prospectivo, vincula las unidades homogneas con las dinmicas de ciudades, producciones y logstica. Se sustenta con ello el desarrollo territorial en los Ejes nacionales de integracin y desarrollo descentralizado (ENIDD). Las JCI representan condiciones de accin conjunta compartida entre GN, GRs y GLs. Para que sean factibles deben hacerse en torno a objetivos estratgicos y geopolticos en el proceso de integracin suramericana, con proyectos como los que se ha sealado. Los Ejes ENIID se van estructurando en torno a 6 dimensiones sinrgicas: Flujos glocales principales y posicionamiento geopoltico Redes de sistemas urbano regionales Adaptacin al cambio climtico y gestin del agua, Malla Infraestructuras: de energa (electricidad, combustibles, hidrocarburos); Transporte multimodal; Conectividad y Telecomunicaciones Conocimiento e Innovaciones y Capacidades tecnolgicas. Recursos productivos y conglomerados valor agregado . El planeamiento permitir afrontar los desafos. Se articularn los sistemas de ciudades en los grandes espacios global-locales, as como los proyectos de Inversin entre niveles de gobiernos subnacionales y el Gobierno Nacional, entre lo pblico y lo privado. Se generarn sinergias que eslabonen los territorios. La reforma institucional permitir la gestin en red del territorio y los niveles de Gobierno del Estado, con la Gestin Pblica Descentralizada en sus cuatro sistemas bsicos de Planeamiento, Presupuesto, Monitoreo y Evaluacin. De esta forma se lograr relacionar las Polticas y los Proyectos Estructurantes de Inversin de Largo y Mediano Plazo con el corto plazo, asunto sobre el cual ha elaborado una propuesta metodolgica especfica para este fin.
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QUINTA PARTE
ESTRATEGIA DEL ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO CON LA REFORMA DESCENTRALISTA
5.1. El Estado y su modernizacin

El Estado es definido por Dussel como el macro-sistema institucional de la comunidad poltica como totalidad, que le permite la realizacin de sus fines. En este sentido, la factibilidad institucional es una esfera de cierta permanencia: un modo de lo no-contingente, de lo no-necesario y de lo posible. Las instituciones seran los momentos estructurados en sistemas, objetivadas con validez intersubjetiva, que determinan relativamente (nunca de manera absoluta) comportamientos mutuamente funcionalizados, definidos, fijados, diferenciados y reconocidos heterogneamente por todos los miembros del cuerpo. (Dussel, II 2009: 244) Histricamente, el desarrollo del Estado, con mayor complejidad institucional, surge del poder poltico soberano fundado en la misma comunidad. Seala que el Estado comienza a ser, cada vez con mayor profundidad y extensin, la expresin de una diferenciacin sistmico institucionalizada del indicado poder poltico, alcanzando un nivel suficiente de subjetividad autocentrada, auto-poitica (Dussel, II, 2009: 245). El Estado, para ejercer el poder delegado por la comunidad depositaria de la soberana, tiene que organizar instituciones diferenciadas, que le permitan cumplir funciones especficas, seala Dussel. La primera de ellas es el Poder Ejecutivo, que ejerce la funcin directiva del poder en condiciones unificadas. El uso de las mediaciones polticas requiere la referencia a la conciencia indivisa de una autoridad como instancia decisiva. Junto al Poder Ejecutivo, como su contraparte indispensable, est el equilibrio de poderes entre las funciones bsicas del Estado y entre sus niveles territoriales. En el Poder Ejecutivo, las diferenciaciones bsicas incluyen a la burocracia, la esfera militar, las instituciones educativas y culturales, as como comunicativas, la intervencin macroeconmica y en empresas, de ejercicio de la soberana y asuntos de bienes pblicos. A lo largo de la historia, este ha sido un proceso variado y variable, en el que el eurocentrismo pretendi hacer eterna la modalidad capitalista occidental. Es un gran desafo transformar el actual Estado burocrtico y excluyente, para hacerlo inclusivo y democrtico, descentralizado y eficiente. Esta poltica programtica ha sido presentada los primeros das de diciembre 2011 por el Presidente del Consejo de Ministros en la reunin empresarial anual de CADE 2011. La Reforma Descentralista es una de las polticas ms importantes planteadas para la Reforma del Estado, que constituye una oportunidad impostergable para tener una Estado ms cercano a la poblacin, a sus necesidades y a sus derechos.
5.2. Per: Estado Nacin, inclusivo y de ciudadanos

En el discurso del Premier Salomn Lerner a la Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE), presentado en Diciembre 2011 se formulan las lneas principales para la transformacin del Estado, con Visin hacia el Bicentenario del 2021, para construir un Estado con soberana, democrtico, descentralizado y eficiente. La Descentralizacin es un aspecto sustantivo de esta poltica programtica, la que publicamos en su integridad.
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5.3 La visin del Estado al 2021: ejes y polticas de la reforma

Pese a las limitaciones de la reforma burocrtica del Estado de los aos 60 y 70 y de la neoliberal de los aos 90 hay avances que, sin duda, son necesarios rescatar. La visin del Estado del 2021 tiene que revertir la imagen y las caractersticas del Estado que naci con la Independencia. Con miras a lograrlo, el gobierno del Presidente Ollanta Humala plantea organizar: Un Estado para todos. Que acabe con el patrimonialismo, que se apropia de lo pblico y del Estado, apelando a un derecho. El derecho reclamado puede ser, en el caso peruano, el triunfo electoral, el puesto burocrtico o el control de algn recurso clave del poder (la fuerza, la fe, el dinero, etc). Basadre sostena que en el Per es ms frecuente el sultanismo o apropiacin arbitraria de lo pblico que el patrimonialismo. Salvo los puestos de confianza que en el Per pueden llegar al 5% de los funcionarios, el patrimonialismo peruano ya no tiene una forma institucional sino que sobrevive como cultura poltica. Con miras a controlarlo es necesario adoptar las siguientes medidas. Reduccin de los puestos de confianza del 5% al 3% en las instituciones pblicas. Defensa de las instituciones del Estado como espacios del bien comn y del inters general. Establecimiento de la carrera pblica administrativa que separe claramente los puestos de administracin de los administradores y que se organice en base al mrito. Un Estado soberano, autnomo e integrado al sistema de estados de Amrica Latina. Que recoja las principales contribuciones de la globalizacin, pero que defienda el Estado-nacin. En Amrica Latina, sino defendemos el Estado-nacin no ser posible defender la democracia ni los derechos de los ciudadanos. Mientras no inventemos una comunidad Sud-americana, la defensa del Estado-nacin sigue siendo una exigencia perentoria como pas soberano. Queremos defender nuestros intereses nacionales sin ideologizar las relaciones internacionales. Las siguientes medidas se encaminan en esa direccin: La defensa del Estado nacional y de su integridad territorial El reconocimiento de la condicin pluricultural del Per dentro del Estado unitario y descentralizado. La participacin creativa y competitiva del Per en el proceso de globalizacin Un Estado moderno que vaya ms all de las islas de modernidad. Que tiene actualmente y que son principalmente los aparatos econmicos. Es necesario que la mayora de sus aparatos, especialmente aquellos que tienen ver con los servicios y derechos de la poblacin, tambin se modernicen. La coexistencia de las islas de modernidad con los aparatos sociales anquilosados del Estado configura una especie de Estado hemipljico. Sus aparatos econmicos funcionan ms o menos bien, pero sus aparatos sociales (salud, educacin, seguridad, justicia) dejan mucho que desear, reciben poco presupuesto y son ineficientes. Las siguientes medidas buscan impulsar la modernizacin del Estado. El establecimiento del ncleo estratgico -correspondiente a los tres poderes y al Ministerio Pblico, o sea al gobierno, en sentido lato- que toma todas las decisiones estratgicas, define las leyes y las polticas pblicas y exige su cumplimiento; en el Poder Ejecutivo comprende las actividades del Presidente de la Repblica, de los ministros y de sus auxiliares y asesores directos; El impulso de la especializacin funcional de las instituciones estatales para lograr una mayor eficacia La diferenciacin clara de funciones del Estado para definir aquellas que son exclusivas del mismo, aquellas que son compartidas con otros agentes, aquellas que pueden ser transferidas a la sociedad civil y aquellas que pueden ser tercerizables. Ordenar las competencias y funciones de los sistemas administrativos en los tres niveles de gobierno. Articulada al proceso de transferencia de funciones, reorganizar la PCM, simplificando su estructura organizacional y mejorando su capacidad de monitoreo y seguimiento, reproducir los mdulos de atencin al ciudadano (MAC) en diversos puntos del pas, poniendo tambin a disposicin herramientas de simplificacin administrativa para la gestin de los programas sociales del Estado,
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consolidar la Plataforma de Interoperabilidad (PIDE) que permitir el intercambio electrnico de datos entre las entidades pblicas, mejorando su gestin y permitiendo la implementacin intensiva de servicios pblicos en lnea, construir el Registro Unificado de Entidades Pblicas (RUEEP), que permitir ordenar los sistemas administrativos para contar con un registro comn, construir instrumentos que permitan una gestin ms informada, transparente y eficiente, y la construccin de gobiernos abiertos (open data) que cuenten con la transparencia, la participacin ciudadana y la colaboracin de distintos actores del Estado. Se desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin de polticas, que permitir la retroalimentacin de las lneas y objetivos trazados en el plan, y la evaluacin de los impactos que las acciones generen en el territorio, dada la multiplicidad de objetivos, actores y estrategias. Establecer el gobierno electrnico para facilitar el acceso de los ciudadanos a los servicios que brinda el Estado. Es necesario considerar asimismo las actividades econmicas que son exclusivas del Estado. La primera y principal de ellas es la de garantizar la estabilidad de la moneda. La garanta de estabilidad del sistema financiero es otra actividad estratgica exclusiva del Estado. Esta es la funcin del BCR. Las inversiones en infraestructura y en los servicios pblicos no son, en sentido estricto, una actividad exclusiva del Estado, en la medida en que pueden ser objeto de concesin, aunque la responsabilidad por dichas inversiones en este sector sea del Estado. Un Estado democrtico cuyas polticas pblicas lleguen a todo el territorio y a todas y a todos los peruanos. Nuestro Estado, como la mayora de los estados en Amrica Latina no es democrtico. Sus polticas sociales (educacin y salud) no llegan a todos los peruanos y peruanas por igual. Lo mismo sucede con la ley, la justicia y la seguridad. El PNUD constata que la educacin no llega a todo el territorio ni alcanza a todas las clases sociales. No todos asisten ni concluyen la secundaria. El 40% abandona sus estudios secundarios y no logran, por consiguiente, adquirir una de las herramientas que les permita romper el crculo vicioso de la pobreza. Algo parecido sucede con la salud, medida en trminos de nmero de mdicos por habitante. El 79% de las provincias no supera el mnimo de mdicos sealado por el estndar internacional en salud. Como es obvio, las provincias de la costa son las mejor atendidas tanto en la educacin como en la salud en desmedro de las de la sierra y de la selva. Adems del Ministerio de Inclusin Social (MIDIS) nuestro gobierno se propone democratizar el Estado con las siguientes medidas: El reconocimiento de los derechos civiles, polticos y sociales y de sus respectivas garantas para que las peruanas y los peruanos puedan ejercer efectivamente su ciudadana. El despliegue de polticas sociales (salud, educacin, justicia, seguridad) de calidad para todos. Creacin del Estado mvil con la finalidad de articular sectorialmente las redes de educacin, salud, nutricin, seguridad, justicia, infraestructura, agricultura, servicios sanitarios bsicos y de coordinar los niveles del gobierno para llevar el Estado a las zonas rurales del pas a las que llega tarde, mal o nunca. La peculiaridad del Estado mvil es su desplazamiento en bsqueda de la poblacin. El Estado va al encuentro de los ciudadanos para ponerse a su servicio. Particular nfasis se le dar a las redes desplegadas en las fronteras. Crearemos el Servicio Social Voluntario que permita que tcnicos, profesionales, estudiantes de institutos y universidades, licenciados de las fuerzas armadas y civiles y, en general, todos los ciudadanos puedan contribuir voluntariamente con su experiencia y especialidad al desarrollo del pas y a la inclusin de los excluidos. El establecimiento de los tambos para atender situaciones de emergencia. Un Estado promotor del desarrollo. El ao pasado el PNUD public los resultados de una investigacin revolucionaria sobre lo que ese organismo internacional denomina densidad del Estado y que, en realidad, mide la brecha territorial del mismo. Con este concepto y sus respectiva operacionalizacin, el PNUD meda la presencia del Estado y de sus polticas sociales en las diversas regiones y provincias del pas. Se utilizaron diversos indicadores: educacin, salud, saneamiento (agua y desage) y electricidad, pero se dejaron de lado otras polticas igualmente importantes (seguridad y justicia) probablemente porque son difciles de cuantificar.
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Si se relaciona la densidad del Estado con los ingresos familiares per cpita se llega al siguiente resultado: a ms Estado, ms ingresos familiares per cpita, esto es, ms desarrollo, y a menos Estado, menos desarrollo. Necesitamos, por eso, fortalecer el Estado no slo para impulsar la inclusin sino tambin para promover el desarrollo. Una poltica que va en ese camino es el gasto en el desarrollo de la ciencia y la tecnologa. El Per ha cumplido a medias esa tarea. El World Economic Frum, en su informe 20102011, presenta el ndice de Competitividad y propone como sus pilares el entorno del mercado, el entorno poltico y regulatorio, la infraestructura, la preparacin individual, la disposicin del gobierno, el uso individual, el uso comercial y el uso pblico. Segn este ndice, el Per estuvo en la posicin 89 entre 134 pases en el 2009, luego en la posicin 92 entre 133 pases en el ao 2010 y en el 2011 hemos retornado a la posicin 89 entre 138 pases. Estos resultados variables indican la necesidad de plantear programas sostenibles que permitan mejorar las condiciones mencionadas. La escasa productividad laboral promedio, que es diez veces inferior al valor mostrado por las economas desarrolladas segn la OIT, obedece al limitado desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin productiva. El indicador ms representativo de este atraso en el Per es el escaso nmero de patentes otorgadas a sus residentes, apenas quince frente a ms de cien en pases de la Regin como Argentina y Mxico. Esta situacin se debe a que, pese al mandato constitucional de promover el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas, no hay polticas orientadas a este sector. El rol del Estado es esencial por las externalidades positivas que genera el desarrollo tecnolgico. Nuestra propuesta se puede resumir de la siguiente manera: Promover la investigacin cientfica y tecnolgica proyectada a la innovacin sobre la base de las prioridades del desarrollo y la insercin competitiva del Per en la economa mundial. Asimismo, orientada a resolver problemas que aquejan a la poblacin. Propiciar la disminucin de las brechas de conocimiento cientfico y tecnolgico con los pases industrializados. Asegurar un ambiente de competitividad, meritocracia y buenas prcticas de investigacin en las universidades y centros de investigacin del Estado. Promover las actividades profesionales de los investigadores cientficos y tecnolgicos que revaloren su papel y los orienten a la produccin de conocimiento cientfico, tecnolgico y de innovacin para alcanzar estndares internacionales. Promover, en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica, incluyente y descentralizado, liderado por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin a crearse, una gestin eficiente, altamente profesional y desarrollada con criterios de competitividad internacional, tica pblica, coordinacin intersectorial y amplia participacin, que a su vez sea informada, transparente en sus actos y desarrollada tecnolgicamente en todas sus instancias. Garantizar que el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica se convierta en factor favorable para el desarrollo de la competitividad nacional. Promover el acercamiento de los centros de investigacin de las universidades e instituciones pblicas de investigacin a las empresas, para realizar proyectos de investigacin directamente vinculados con las necesidades del crecimiento econmico. Fomentar el desarrollo de actividades de ciencia, tecnologa e innovacin en los mbitos nacional, regional y local, y la generacin de pequeas y medianas empresas de base tecnolgica, priorizando los polos tecnolgicos. Impulsar la construccin de una cultura cientfica y tecnolgica nacional que aliente la creatividad, la investigacin cientfica, el desarrollo tecnolgico y que favorezca la socializacin y la apropiacin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, con miras a ser parte de la sociedad del conocimiento.
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Fomentar la creacin, modernizacin y permanente actualizacin de la infraestructura de investigacin y desarrollo del pas, en especial el establecimiento de parques cientficos- tecnolgicos y polos de innovacin. Promover la co-responsabilidad pblica y privada en el financiamiento de las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin a nivel nacional y regional. Reforzar los mecanismos para garantizar el derecho a la propiedad intelectual y la defensa del conocimiento tradicional. Un efectivo Estado de derecho. El Estado es una macro-estructura organizada para ejercer el dominio poltico y construir el orden legtimo. Cuando la ley domina y limita a todos los elementos que integran el Estado, este se llama Estado de derecho. Este no es totalmente el caso peruano. Tenemos normativamente pero no efectivamente un Estado de derecho en la medida que la ley no llega realmente a todo el territorio ni a todos los peruanos por igual. La vigencia del Estado de derecho es una tarea que atae a todos los poderes del Estado, pero es una funcin especfica que Poder Judicial y del Poder Legislativo. En lo que atae al Poder Ejecutivo proponemos las siguientes medidas: Respeto a la Constitucin y apoyo a la reforma de la misma por los canales que ella establece Establecimiento del dominio efectivo de la ley en todo el territorio Impulso a la justicia igual para todos. Un Estado que garantice la seguridad externa y la seguridad ciudadana. Un Estado no est condicionado slo por la dinmica interna de una sociedad sino tambin por el sistema de Estados en el que se ubica. Segn el gran socilogo Charles Tilly todos los Estados han sido construidos por los guerreros (Prusia, Rusia, Eslovenia) y los empresarios (Holanda, las ciudades-estado italianas) o por la alianza entre ellos (Inglaterra, Irlanda, Escocia). No podemos dejar de lado este dato de la historia que ha tenido en nuestro caso experiencias dramticas. Tenemos por eso que garantizar nuestra seguridad externa e interna, la seguridad nacional y la seguridad ciudadana. a. Seguridad Nacional En el Frente externo desplegar las respuestas necesarias y equilibradas para responder a las amenazas a la soberana nacional. En el frente interno prevenir e intervenir en aquellos conflictos que amenazan la gobernabilidad del pas. b. Seguridad ciudadana Establecer las coordinaciones necesarias entre las Comisarias, los Municipios y la Participacin Ciudadana para garantizar la seguridad de todos. Un Estado unitario que reconoce la pluriculturalidad del pas. El Per es un pas multicultural complejo. Es principalmente multitnico y a la vez multinacional. A diferencia de Bolivia y Ecuador, los quechuas y los aymaras del Per no demandan un Estado multinacional sino una mejor forma de integracin al pas. Las etnias de la Amazona, en cambio, piden el respeto a sus derechos colectivos. En ambos casos se trata de un legtimo reconocimiento del otro que todos debemos a aceptar. Adems de la Consulta Previa ya acordada por unanimidad, las polticas que buscan plasmar esta aspiracin son las siguientes: Desarrollar las polticas de salud, educacin, justicia, seguridad en la lengua de origen Fomentar el respeto a su cultura Reconocer sus derechos especiales Ejecutar polticas que reconozcan los derechos colectivos de las etnias de la Selva: Derecho a la diferencia, autonoma del territorio que ocupan y formas de representacin propia. Un Estado descentralizado. La descentralizacin es una poltica de Estado que permitir fortalecer la unidad de la nacin, democratizando el poder, potenciando los diversos territorios y sus mbitos
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locales y regionales y dinamizando los 5 grandes espacios territoriales que se configuran en el pas: el macro norte; el amaznico; el macro sur; el centro sur y el de Lima-Callao. Afirmamos nuestro objetivo nacional de ser el pas de macro regiones transversales y que la descentralizacin sea el reencuentro con las races y potencialidades territoriales de la nacin, para alcanzar nuestro objetivo nacional bicentenario. Para ello se propondr a inicios del 2012 un nuevo Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin que ser sometido a un debate nacional. Impulsaremos la aprobacin de la Ley de Ordenamiento Territorial. Daremos continuidad a la Comisin Multisectorial del Pacto Fiscal aprobada el 2010. Es urgente ordenar el territorio y su gestin, pues el desorden existente al respecto es uno de los factores de deterioro ambiental y de crisis social. En los prximos 4 aos se institucionalizar los instrumentos de gestin del territorio para elaborar en forma participativa los Planes Regionales y Provinciales de Ordenamiento Territorial. Para lograr estos objetivos se proponen las siguientes medidas: Impulso de polticas de igualacin entre las regiones estableciendo un fondo de compensacin regional Establecimiento de la descentralizacin fiscal Promocin de los mercados regionales mediante alianzas pblico-privadas. Reordenamiento del territorio en macro-regiones y en mancomunidades. Un reforma tributaria para un Estado fuerte. El Estado tiene la obligacin de garantizar la inversin (nacional y extranjera) y la acumulacin a todos los empresarios (grandes y pequeos) y de mantener los equilibrios macroeconmicos a travs de sus polticas econmicas (fiscal y monetaria) adecuadas y de una seguridad jurdica confiable. Los empresarios, a su vez, tienen la obligacin de contribuir en forma significativa al sostenimiento del Estado y de sus polticas pblicas mediante una tributacin equitativa y el respeto a los derechos de los trabajadores. Finalmente, el Estado est obligado a dedicar una parte significativa de la presin tributaria a las polticas sociales universales (salud, educacin, justicia y seguridad) de calidad para todos, y a las polticas sociales temporales. Slo si ellas llegan a todo el territorio y a todas las clases sociales, la sociedad le otorgar legitimidad al Estado, al gobierno y a los gobernantes. En el fondo, las relaciones funcionales sealadas constituyen un compromiso entre los empresarios y los trabajadores con la mediacin efectiva del Estado. Se trata, en ltima instancia, de construir no slo un Estado Democrtico sino un capitalismo democrtico. Las medidas para fortalecer las finanzas del Estado son las siguientes: El gravamen a la explotacin minera Formalizacin a la economa informal Combate a la evasin tributaria Combate a la elusin tributaria Un Estado eficaz, eficiente y creble. El gobierno del presidente Ollanta quiere profundizar la reforma del servicio civil, a travs de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, mejorando el desempeo sobre la base de los principios de mrito, flexibilidad, igualdad de oportunidades e imparcialidad para atender mejor al ciudadano. Los Objetivos de la Reforma en materia de Servicio Civil son: Profesionalizar el servicio civil estableciendo un sistema basado en el reclutamiento meritocrtico, generando las condiciones necesarias para atraer y retener a personas idneas para el servicio civil. Ordenar los derechos y deberes de los servidores pblicos, reduciendo las distorsiones en responsabilidades y remuneraciones, atendiendo a la naturaleza y caractersticas de cada grupo particular (directivos, de confianza, profesionales y de apoyo)
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Promover la gestin por resultados, generando incentivos por logros y no por cumplimiento de procesos, y orientando la gestin a mejorar la atencin y el servicio del ciudadano. Generar las capacidades del Estado para la gestin moderna de los Oficinas de Recursos Humanos o de Gestin de Personas. Generar un sistema de evaluacin de desempeo y de desarrollo de capacidades. Imprimir valores fundamentales en los servidores pblicos como la honestidad, la integridad y el comportamiento tico. La corrupcin genera mayores desigualdades y un gasto mayor al Estado y a los privados. Los resultados que se quieren alcanzar a corto plazo son los siguientes: Un marco legal alineado que permita homogeneizar los derechos y deberes de los servidores pblicos ordenando la gestin de las personas en la administracin pblica en base a la igualdad de oportunidades en el acceso, progresin, compensaciones y salida del servicio civil. El prximo ao estaremos presentando al Congreso las leyes que desarrollen este tema, y principalmente la de carrera administrativa. Una poltica transversal de ingreso al servicio civil, independiente de la forma de contratacin que permita garantizar la meritocracia en el acceso a cualquier puesto de la administracin pblica. Un estatuto diferenciado para los directivos de los tres niveles de gobierno en la administracin pblica. Un Estado y un gobierno transparentes. Samuel Huntington, un destacado politlogo norteamericano, ha sugerido la siguiente definicin de la corrupcin poltica: es una desviacin de la conducta de los funcionarios pblicos, que se aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de los intereses privados. La desviacin de la conducta de los funcionarios pblicos puede producirse por iniciativa propia o puede ser inducida por otros funcionarios o por agentes privados. La desviacin se define frente a instituciones claramente establecidas que funcionan en forma universal, impersonal y objetiva y que definen la forma de conducta correcta de los funcionarios. Desde una perspectiva comparada, el Per es percibido como uno de los pases latinoamericanos ms corruptos juntamente con Guatemala, Nicaragua, Jamaica y Ecuador, como lo seala una reciente publicacin del IEP sobre la cultura poltica de la democracia en el Per. Las principales medidas de lucha contra la corrupcin son las siguientes: Establecimiento estricto de la rendicin de cuentas en todas las instituciones del Estado Exigencia de las normas de transparencia a todas instituciones del Estado Coordinacin de los rganos de control horizontal o institucional con los medios y la sociedad civil en la lucha contra la corrupcin. Nombramiento y control del contralor por el Congreso. Arreglos institucionales. La reforma del Estado no es slo una propuesta de diseo institucional de su macro-estructura compleja, sino que implica cambios significativos en las relaciones de poder entre los aparatos del Estado y entre ste y la ciudadana. La reforma del Estado es un proceso de mediano y largo plazo, pero recibe un impulso decisivo en el corto plazo a travs de reformas parciales. La reforma del Estado tiene que ser gradual, descentralizada, persistente y orientada por buen desempeo y los resultados. La puesta en prctica de la Reforma del Estado requiere mucha voluntad poltica. Por esta razn, debe encabezarla el Presidente de la Repblica con la participacin de un equipo tecno-poltico de primer nivel y la activa participacin de todos los ciudadanos y ciudadanas.
5.4. Reformas burocrticas y neoliberal del Estado en el Per.

Desde su fundacin jurdica republicana, la descentralizacin ha sido una promesa incumplida en la
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Nacin. Casi no existe texto constitucional, de los innumerables que se han dado en el pas, que no disponga que deba organizarse el poder del Estado en forma descentralizada. De las 12 Constituciones, 8 de ellas lo indican expresamente. De los casi 190 aos de vida republicana, pese a que el Estado Nacin nace desde los primeros cabildos independentistas, y hunde sus races histricas en las luchas sociales de Tpac Amaru y los movimientos de formacin soberana pluritnica de la nacin, slo se han vivido menos de 30 aos de gobiernos democrticos elegidos por el pueblo, los que han actuado en condiciones de alta fragilidad y sin que la comunidad de ciudadanos se cohesione en su pluriculturalidad y asuma plenamente las condiciones de sede de la soberana. Los sistemas de Estado y Gobierno, han estado organizados en torno a la desigualdad y exclusin colonial, a travs de tres grandes principios, heredados de la colonia y que continan todava como caractersticas de la esfera poltica: el patrimonialismo, que asume la funcin pblica como una actividad privada; el presidencialismo, que da al presidente atribuciones supremas y control efectivo de los diversos poderes; y el centralismo, que organiza la representacin y la administracin con un frreo absolutismo vertical, homogenizante, y de cooptacin social. Pese a las promesas constitucionales republicanas, la realidad ha sido la de la Repblica sin ciudadanos, de forja de un Estado unitario centralista, que dispona, desde los niveles de un gobierno burocrtico administrativo ubicado en Lima, el manejo del conjunto del territorio, la gran mayora de las veces abandonado o dejado a la mera extraccin de alguna riqueza natural. La construccin del Estado asumi el siglo XX un definido carcter centralista, como un rasgo de su forma general del Estado, en contradiccin creciente con la ampliacin, en derechos y descentralizada, de la formacin de la comunidad nacional de ciudadanos. La reforma del Estado en el Per del Siglo XX, tanto la burocrtica como la neoliberal, se ha concentrado principalmente en los cambios en los sistemas legales (constituciones de 1920, 1933, 1979, 1993, Cdigos Penal y Civil), en el Poder Ejecutivo (LOPE), y parcialmente en la descentralizacin (asumida en realidad como desconcentracin delegada), y en la administracin pblica. La reforma burocrtica asumi el presidencialismo exacerbado y centralismo administrativo, como la modalidad de cohesionar los territorios. Al largo del siglo XX, se crearon entidades pblicas, se diferenciaron funciones, sobre todo de recaudacin y policial-militares, y se desconcentraron algunas funciones. La conquista de derechos sociales, hizo entrar en crisis al sistema gamonal, que controlaba los territorios a travs de terratenientes locales que asuman funciones pblicas. La elite oligrquica respondi expandiendo la administracin con una burocracia centralista pero dbil en su desconcentracin en los mbitos territoriales. No se incrementaba la democracia, pues se establecan gobiernos dictatoriales, ni se ampliaban las instituciones, sino que se expanda la burocracia central hacia determinadas zonas del territorio, para atender labores fiscales y limitados servicios pblicos. Esta burocracia era expresin del Estado emprico que denunciaba Basadre. El masivo proceso de urbanizacin y la tmida industrializacin dependiente, ampli la reforma del Estado ante los cambios territoriales. Pero mantuvo su modalidad burocrtica, la que fue realizada por un gobierno militar de reformas, de 1968 a 1980. Este gobierno, a su forma dictatorial, acompao la ampliacin de las diferenciaciones de funciones y la parcial modernizacin de varios de sus procesos, con entidades desconcentradas pero sujetas a un frreo centralismo. La Reforma Neoliberal del Estado, de 1990 al 2010, tuvo como elemento bsico reducir el estado a asignador de recursos y promotor del desarrollo, para dejarlo en manos del mercado, propiciando la concentracin oligoplica del mismo. Tuvo dos momentos, pas de la Nueva Gestin Pblica, basada en incorporar los mecanismos de mercado en el Estado, a otro momento de una esquemtica y dogmtica Subsidiariedad Neoliberal, sin esfera poltica ni presencia del Estado en el desarrollo, como una oficina de servicios a clientes, reduciendo las polticas pblicas a gerencias, la gestin al presupuesto, y la ciudadana a clientes. En su primer momento, con la apertura de la economa al mercado internacional, se desregulan los mercados y se privatizan las empresas pblicas, dndole un nuevo marco constitucional con la Constitucin de 1993, que establece el dominio del mercado. Complemento de esta poltica, fue anular la descentralizacin recin iniciada y recentralizar las tmidas desconcentraciones administrativas delegadas.
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Sobre estas polticas del Estado neoliberal, se flexibiliza el mercado laboral, se imponen los despidos masivos y el cierre de la carrera administrativa en el Estado. Se establece una nueva carrera administrativa, basada en la desregulacin del Estado, y en la precarizacin del empleo pblico. Se establece la estrategia de islas de modernidad, que no sern sino entidades aisladas, mientras el conjunto de la administracin era sometida a un frreo control corrupto, sustentado en el hiperpresidencialismo y el control mafioso de la FFAA. La lucha por ciudadana y descentralizacin fue decisiva para el derrumbe de la dictadura fujimorista. Se logro retornar al rgimen democrtico, pero no se reform el estado neoliberal dejado por ella. En el ao 2001 se di curso a la Segunda Reforma Descentralista de la historia patria, pero no se reform el Estado neoliberal. Esta es la principal traba no slo para la descentralizacin sino para el conjunto de la democratizacin del pas.
5.5. Estado actual de la descentralizacin y la Reforma de 2001 en su tercera etapa

5.5.1 Antecedente inmediato: Reforma (1979-2002) La primera reforma descentralista efectiva de la era republicana, se realiz entre 1980 y 1992. Adems de serios errores en su diseo y proceso, esa experiencia descentralista se pasm sobre todo por la regresin que signific el golpe de 5 de abril de 1992, que no solo destruy el precario rgimen democrtico, sino que arras con todo lo que en desconcentracin administrativa se haba avanzado a lo largo del siglo XX. 5.5.2 La Actual Reforma en marcha: dos primeras etapas Las dos Etapas de la actual reforma se caracterizan por los siguientes aspectos: 2001-2006: diseo, transferencia por acreditacin, referndum para regiones ms amplias que fracas; descentralizacin fiscal supeditada a integraciones regionales. 2006-2011: ampliacin de inversiones locales-regionales; circuitos econmicos macroregionales; recentralizacin poltica presidencialista con oficina de la Secretara de la Descentralizacin en la PCM, y la inoperancia del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) creado el 2007, reglamentado el 2009 y con seudo instalacin en el 2011; transferencias sin recursos ni administracin. La Constitucin de 1993, elaborada para el Rgimen Autocrtico Presidencialista, estableci un rgimen de hipercentralismo, concordante con el neoliberalismo extractivista. La derrota del Fujimorismo, fue conquista de un amplio movimiento ciudadano que inclua la descentralizacin como uno de sus reclamos fundamentales. No se logro el cambio de la base constitucional neoliberal e hiperpresidencialista, pero se abri curso el 2001 a una tmida reforma descentralista exigida por la ciudadana. Esta segunda reforma estaba limitada y fue rpidamente abandonada para una regresin centralista durante los gobiernos de Toledo y Garca, los que se enfrentaron a crecientes configuraciones territoriales de base descentralista y a un importante movimiento sociopoltico local y regional, que ha mantenido el empuje de la imprescindible descentralizacin del Estado. La tmida reforma descentralista, iniciada por exigencia ciudadana luego de la cada de la autocracia fujimorista, ha sido abandonada y deformada en un Mercado Asimtrico de Transferencias, para recentralizar las reas sustantivas del Estado. El modelo de la reforma del 2001, asuma que el Estado deba construir una nueva relacin en la ocupacin del territorio, y transformar las relaciones entre los niveles de gobierno. En ambos aspectos, el neoliberalismo ha actuado para recentralizar el Estado, lo que ha sido acentuado por la administracin del gobierno aprista. La actual reforma descentralista se inici con el mpetu de la transicin democrtica y el cambio de rgimen autocrtico del Fujimorismo. Avanz hasta la aprobacin de la Ley de Bases de Descentralizacin (LBD), la que exiga una siguiente ley de reforma del Estado para redistribuir competencias y recursos entre todos los niveles de gobierno. La LBD se promulg por el Gobierno de Alejandro Tole-
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do, acompaado de la eleccin de autoridades en los gobiernos regionales de base departamental, simultnea a la de los gobiernos municipales el 2001. Se desactiv el hipercentralista Ministerio de la Presidencia, configurado por la Autocracia fujimontesinista. Pero no se transform el Estado. Los avances forjados desde la ciudadana fueron detenidos y desvirtuados, para dar curso a una recentralizacin. Se desvirtu el sentido de la reforma; se la redujo a un proceso de transferencias condicionadas del gobierno nacional a los gobiernos regionales y municipales. El modelo que se adopt fue, entonces, el de asumir la descentralizacin como una relacin de mercado, de oferta y demanda, en la cual los bienes son las transferencias administradas al antojo del Estado centralista. De esta forma se desvirta el carcter de soberana de los rganos democrticos de gobierno y las relaciones de autonomas entre los mismos, as como se limita la participacin de los ciudadanos. Se da curso a la re-centralizacin que ha realizado el gobierno aprista, contra las nuevas luchas descentralistas impulsadas desde la dinmicas territoriales, las sociedades regionales y locales y los movimientos sociales descentralistas. 5.5.3 Tercera etapa actual (2011-2016) Los problemas y desafos principales de su ejecucin: Se ha afirmado desde la sociedad los espacios macroregionales, superando la recentralizacin poltica administrativa y afirmando el valor agregado de flujos de innovacin-informacin. Existe contradiccin entre el incremento significativo de la inversin regional y municipal (sobre todo sta), manteniendo una estructura de altos gastos corrientes que le impide el planeamiento y la gestin (anulacin de provincia como unidad de planeamiento, alta discrecionalidad del Ministerio de Economa y Finanzas que anula predictibilidad del gasto, e impone la homogenizacin administrativa cuando existen heterogeneidad). Ausencia de instrumentos de planeamiento e inversin, y es muy limitado el fortalecimiento de sus capacidades. Desorden en los Mapas de Competencias: Se han realizado transferencia de funciones ( 4342 de un total de 4810 previstas en la LOGR) sin las matrices previas de competencias intergubernamentales (slo aprobadas la de MTPE y MTC) y con 5 Leyes de Organizacin y Funciones pendientes de los Ministerios con funciones compartidas; separando las competencias de los recursos; y tambin ha fracasado el piloto en educacin (35 municipalidades) y es limitado el de salud (atencin primaria en 5 departamentos). Es necesario un balance real y reajuste de aquellas transferencias equvocas. En los ciclos 2007-2008, por ejemplo, se ha transferido a los Gobiernos regionales recursos asociados a funciones por un monto total de S/. 593,427,095, de los cuales corresponde a Salud (Minsa) 470,832,978, los que a su vez salen principalmente de la transferencia de Minsa al Callao por S/. 164,284,358 y a Lima por S/. 144,135,558. Esto es, el 50 % de los recursos transferidos corresponden al sector salud y en Callao y en Lima. Reforma del Estado reducido a servicios, sin las dimensiones de soberana, interculturalidad, autonomas, y con centralizacin horizontal y homogeneizante de los sistemas de administracin (gestin de recursos humanos, abastecimiento, presupuesto pblico, tesorera, endeudamiento pblico, contabilidad, inversin pblica, planeamiento estratgico, defensa judicial, control, modernizacin de la gestin pblica). Falta de reforma institucional de los niveles subnacionales, mantenindose los sistemas instalados desde los aos 80 (no se cambiaron con los gobiernos regionales elegidos a fin de los 80, que funcionaron solo 2 aos, y pasaron sin modernizarse a los Ctares), Se ha empaquetado la gestin impuesta desde los aos 90 en tres sectores intocados: los servicios (salud y educacin), el planeamiento y la inversin, y la intervencin sectorial en los territorios, que mantienen en lo bsico sus sistemas administrativos anteriores (funciones, personal, sistemas) No se ha avanzado la ley de Ordenamiento territorial, las nicas 4 ZEE (San Martin, Amazonas, Cusco y Cajamarca) no son vinculantes; la demarcacin territorial es muy limitada habindose postergado la creacin de nuevos distritos del 2006 al 31 de diciembre del 2011, estando 92 %
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de las provincias y 80 % de los distritos sin lmites definidos, existiendo 2,405 municipalidades de centros poblados menores que podran querer convertirse en distritos. Es urgente la prioridad de la ley de OTE y el OTE de las principales Regiones, para iniciar luego una adecuada poltica de la demarcacin Con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), aprobada el 2007, se pretendi modernizar este poder del Estado pero sin cambiar la reforma neoliberal. Buscaba establecer dos regmenes dentro del Estado, uno de supuesta excelencia y otro precario. De este modo, el resultado era reforzar, como lo mandaba la teora denominada del perro del hortelano, la captura de los mecanismos bsicos de decisiones del Estado por las corporaciones privadas que controlan el mercado y la sociedad. Esta poltica significaba: Un Estado sin esfera poltica ni comunidad de ciudadanos sino de gerentes y clientes-usuarios de servicios. Confusin entre rganos de soberana y de autonoma, al no asumir ambos conceptos en la esfera poltica, recentralizando la conduccin. El Estado se sustenta en la comunidad ciudadana de soberana y en nuestro rgimen unitario tiene una sola fuente de poder normativo, ejecutivo y judicial, con rganos nacionales, sistmicos y de presencia desconcentrada en el territorio de acuerdo a sus competencias. Se ha debilitado esta responsabilidad al limitar la importancia de las entidades de desconcentracin y la presencia del Estado. Pero, al mismo tiempo, se ha confundido autonoma con un sesgo que es propio de regmenes federalistas, como si alcanzarla supusiera acabar con el centro arrebatndole cuanto ms competencias mejor, sin adoptar un adecuado mapa competencial unitario y descentralizado. Lo paradjico de esta deformacin de las autonomas, es que ha servido de manto para una nueva recentralizacin poltica administrativa entre los aos 2007 al 2011, mientras se debilitaron las capacidades de autonomas de los gobiernos regionales y municipales. Corporativizacin privada de la gestin del territorio, en el marco de la teora del perro del hortelano, por la cual la gran empresa corporativa deba asumir la propiedad de de los recursos nacionales y/o de comunidades y pequeos propietarios, para ponerlos en valor, hacindose cargo de funciones pblicas en servicios, inversiones e infraestructuras, propias de los gobiernos subnacionales. Administracin pblica sin carrera pblica, con sistemas funcionales escindidos entre islas de excelencia y tubos sectoriales, que dejan la administracin general como una maquinaria precaria que acta como seguro de desempleo. Mecanismo intergubernamental simplista que mantiene el Estado burocrtico. Sealan la relacin intergubernamental, con un lenguaje rozando el federalismo, en donde el nivel nacional es normativo, el regional es regulador, y el local es ejecutivo; pero al mismo tiempo se ejecuta la recentralizacin sectorial de los sistemas funcionales y administrativos que ejercen la rectora hasta en los procedimientos ms elementales de todo nivel y a partir del presupuesto pblico, estrechando hasta casi acabar con las autonomas en la gestin y la administracin. Mercado en las transferencias de funciones, sin reforma de Estado y en los lados laterales del Estado. Recentralizacin de la gestin, reducindola a gestin presupuestal y programacin, al reducir la gestin pblica por resultados para el desarrollo y sus sistemas (planeamiento, presupuesto, monitoreo y evaluacin) solo a la gestin presupuestal por resultados a metas programadas, con alto nivel de discrecionalidad sectorial del MEF como conduccin de la esfera pblica. Los limitados pero significativos avances en la gestin presupuestal para incorporar los mtodos del presupuesto por resultados, muchas veces generan resultados contrapuestos, como el propiciar la sancin de restriccin de asignaciones por incumplimiento de metas de inversin, cuando la causa es el propio marco institucional y de procedimientos vigente. Incremento de transferencias e inversiones en gobiernos subnacionales por incremento masa (ca-
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non), pero sin descentralizacin fiscal ni sistema de gestin pblica descentralizada, lo que traba la inversin descentralizada, la asla y fragmenta bloqueando sinergias territoriales, y debilita la institucionalidad de gobierno descentralizado, limitando la eficacia de varias medidas adoptadas para mejorar la gestin pblica. Esta poltica, sin reforma institucional de municipios ni de gobiernos regionales, con transferencias parciales sin recursos y sin mapa se competencias, lo que ha generado es un desorden y traba inmensa en la actual gestin pblica descentralizada, cuando ms bien ha incrementado sus responsabilidades por el incremento de recursos disponibles, especialmente del Canon.
5.6 La descentralizacin: va ciudadana de reforma del Estado

El Estado emprico, tiene ahora las deformidades agregadas de las reformas burocrticas y neoliberal. Los pequeos avances en su modernizacin al especializar algunas de las funciones, son fagocitados por la persistencia de los rasgos bsicos que lo caracterizan desde su formacin inicial en la independencia: patrimonialismo, excesivo presidencialismo, centralismo clientelista. La reforma descentralista, impulsada desde el empoderamiento de la ciudadana, es una va fundamental para reformar el Estado. 5.6.1 Valores Pblicos para afirmar la responsabilidad del Estado en el desarrollo descentralizado Es necesario repensar la Gestin del Desarrollo y la Descentralizacin, desde la recuperacin de tres valores pblicos, afirmando el Estado ms all de la subsidiariedad neoliberal y del estatismo. Un aporte al respecto lo formula la CEPAL (Una nueva arquitectura del Estado para el Desarrollo, octubre de 2011) Plantea tres dimensiones: a. Primero, el inters general y la provisin de bienes pblicos por parte del Estado en beneficio de toda la sociedad. Se requieren acuerdos sociales de futuro e inversiones de largo plazo. Es necesario garantizar bienes bsicos: educacin, salud, infraestructura productiva, transportes, comunicaciones, energa, medio ambiente, inversin en ciencia y tecnologa, paz social, justicia, elecciones democrticas y seguridad pblica. Y tambin bienes globales: estabilidad financiera, control de pandemias, seguridad climtica global b. Segundo, visin estratgica concertada, con gestin estratgica de largo plazo y poder compartido en consensos nacionales. Para esto son polticas pblicas desde el Estado las siguientes: la gestin estratgica de largo plazo, poder compartido en consensos nacionales, la legitimidad para arbitrar distintos intereses, los objetivos socio econmicos claros, mayores competencias del Estado en la regulacin y polticas pblicas c. Tercero, el valor de la poltica retomando lo pblico como el espacio de lo colectivo, del hacer de todos los ciudadanos y no slo del gobierno o del Estado. Requiere afirmar polticas para reformas fundamentales. Afirmar a la persona como Ciudadano, no como consumidor-cliente. Reconocer la esfera poltica legtima, no reducida a lo tcnico. Afirmar los derechos sociales, sin reducirse al consumo privado. Hacer de la voluntad ciudadana, el sustento y garanta de la democracia y sus instituciones Desde el enfoque territorial, los valores pblicos suponen afirmar los siguientes elementos bsicos en las Polticas Publicas Reencuentro con el territorio social. Representacin y participacin en los niveles subnacionales con autonomas en el estado unitario y descentralizado. Pacto fiscal, asumido como Nuevo Contrato Social. Afirmar lo Publico Poltico Ciudadano y el Planeamiento Estratgico Concertado.
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Transformar la administracin desde los territorios, para objetivos, con resultados del desarrollo, profesionalizacin y control social. Gobernanza en reas prioritarias: Educacin y salud (calidad, cobertura, bono joven); Derechos sociales, servicios pblico y proteccin social (pasar del asistencialismo al empleo productivo) Malla de infraestructuras articuladoras (conectividad, movilidad, comodalidad, logstica, digital); Desarrollo productivo con innovacin y capacidades tecnolgicas
Desafos de la Gestin Publica Territorial para el Desarrollo

DESAFIOS DE LA GESTIONPUBLICA Objetivos estratgicos Convergencia productiva con igualdad Instrumentos Estrategias y planes nacionales de desarrollo Marcos de mediano plazo Finanzas publicas de calidad Gobiernos abiertos y transparentes Planificacin Estratgica Institucional Presupuesto plurianual Sistemas nacionales de inversin publica Evaluacin de polticas y programas
Asignacin de recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales
Provisin eficiente y eficaz de bienes Indicadores compartidos de resultados y servicios pblicos ( desempeos Convenios de desempeo e indicadores de operacionales) gestin Gobierno digital Gestin de recursos humanos Fuente: Cepal, Octubre 2011
5.6.2 Polticas Pblicas Los nuevos enfoques sobre la descentralizacin en el Per, adems de las cuatro dimensiones tradicionales, integran especficamente la dimensin de los servicios pblicos para el desarrollo humano y la cultura e interculturalidad. Todas ellas deben ser impulsadas y gestionadas con una visin sistmica y con una estrategia articuladora y equilibrada. Dimensin poltica Fortalecer una efectiva transferencia de competencias, funciones y recursos, es fundamental para construir y consolidar el Estado Unitario y Descentralizado en el Per, como expresin del proyecto poltico nacional asentado en todos sus territorios. En el marco de ste, pueden y deben tener vigencia los proyectos polticos regionales y locales. La conduccin de la descentralizacin debe priorizar el fortalecimiento de la representacin poltica regional y local y la intermediacin de la misma, para contribuir a revalorar la poltica en general y especialmente la gestin desde el Estado en sus diversos niveles. Para ello debe ponerse en vigencia una poltica que articule la reforma de la legislacin sobre los partidos polticos y movimientos regionales. En este plano, acciones concretas sobre eleccin indefinida de autoridades regionales y locales, la separacin de poderes, as como la valla electoral, eliminacin del premio a la primera mayora y creacin de distritos mltiples en algunos casos (LM), deben ser promovidas con intensidad. El fortalecimiento de la representacin poltica a cargo de mujeres, y hacer de los consejos
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regionales y municipales el centro de la representacin poltica a nivel regional y local; y, adems, y una poltica nacional sobre Planes Concertados en gestin pblica son otras prioridades que no deben descuidare. Dimensin administrativa Es necesario relanzar y culminar el proceso de transferencias y transitar hacia la gestin pblica descentralizada por resultados para el desarrollo, considerando sus sistemas (planeamiento, presupuesto, monitoreo y evaluacin), incluyendo el costeo de las funciones y el intensivo desarrollo de capacidades. Facilitar los procesos de reformas institucionales de los GR y GL, disponiendo los marcos normativos necesarios pero respetuosos de las autonomas regionales y locales, disear un programa de desarrollo institucional para las municipalidades rurales, ya identificadas estas, y definir la nueva tipologa de municipalidades, son prioridades en la dimensin administrativa. As mismo, deben priorizarse las mejoras del marco normativo de las mancomunidades municipales y de las mancomunidades regionales, a fin de que se implementen estas modalidades de asociatividad subnacional en torno a objetivos compartidos de desarrollo regional y local. Dimensin fiscal Reactivar el funcionamiento de la Comisin Multisectorial para culminar el consenso sobre la descentralizacin fiscal, es un compromiso poltico del nuevo Gobierno nacional que debe plasmarse en la realidad. La falta de voluntad, la ambigedad o la abierta resistencia a dar curso a la necesaria descentralizacin fiscal, puede convertirse en un factor de vulnerabilidad de la descentralizacin en curso. Mientas se mantenga la distribucin asimtrica del canon es necesario establecer fondos compensatorios intrarregionales; y que se refuerce el criterio de que estos recursos deben destinarse fundamentalmente a inversiones de desarrollo productivo sostenible. Una poltica pblica de este tipo es impostergable. La puesta en vigencia de agendas de investigacin con fines de innovacin por las universidades con canon puede resultar de utilidad en este sentido. Esta es una vieja deuda que debe ser saldada por las universidades. La descentralizacin fiscal con enfoques de equidad e inclusin requiere de escenarios territoriales que garanticen que la gestin pblica descentralizada tenga la capacidad, entre otros desafos, de enfrentar de manera efectiva la disparidad econmica que se ha generado, con resultados efectivos y tangibles. Es decir, la descentralizacin fiscal no necesariamente debe amarrarse a la creacin de regiones polticas sino establecer las relaciones con el proceso de regionalizacin. Generar capacidades y consensos en los gobiernos regionales y locales para propiciar una mejor recaudacin fiscal y un aprovechamiento ms eficiente de la misma como parte de un plan de desarrollo territorial, es otra de las prioridades a promover. Dimensin econmica La descentralizacin con otros componentes de la reforma del Estado y la modernizacin de la gestin pblica, debe contribuir a generar el mayor consenso posible sobre los ajustes a introducir el modelo econmico en cuanto a eliminar aquellos componentes que generan inequidad, impactos socio ambientales, vulnerabilidad en el crecimiento. La conflictividad social vinculada con los grandes proyectos de inversin en actividades extractivas no est indicando que es lo que debe ser corregido. Esto debe ser procesado como un marco general de la descentralizacin econmica. Hablar de descentralizacin y especialmente de autonoma econmica de gobiernos regionales y locales, sin que estos cuenten con algunas competencias bsicas con relacin a las grandes inversiones que caracterizan al modelo econmico, con sus ya conocidas implicancias, es un contrasentido. Se necesita poner en vigencia una Poltica Nacional de Promocin del Desarrollo Econmico Descentralizado, para guiar las intervenciones estatales en todos sus niveles y la actuacin de los particulares. Esta poltica debe establecer los criterios e instrumentos para enfrentar la baja productividad y competitividad, y valorar la pertinencia de la planificacin regional y local, as como orientar la atencin de factores cruciales para la descentralizacin econmica como la inversin en capital humano y capital fsico, la bsqueda de complementariedades entre inversin privada y pblica, la generacin de incentivos, la participacin del empresariado, etc. En esta dimensin econmica debe enfatizarse
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la reduccin de las brechas entre Lima y el resto del pas, promover los sectores agrario, turismo e industria, particularmente el desarrollo rural. Dimensin de servicios pblicos Uno de los fines fundamentales de la descentralizacin es el de garantizar los mejores servicios pblicos a los ciudadanos, para contribuir a su desarrollo humano. Lejos estamos de ello. El fortalecimiento de esta dimensin pasa por el camino de que los ministerios sean cada vez ms rectores y los gobiernos regionales y locales ms ejecutores. A la luz de la realidad, se hace indispensable revisar el marco normativo nacional para garantiza el ejercicio de su autonoma por los Gobiernos Regionales y Locales en la provisin de estos servicios pblicos y, en particular, definir a la brevedad las competencias y funciones educativas y en salud de los Gobiernos Locales y Regionales, revalorando las experiencias positivas acumuladas en ambos servicios. Recuperar para los gobiernos locales su competencia en saneamiento fsico legal de los terrenos (COFOPRI) y dar cumplimiento a la transferencia de SEDAPAL a la MML. Fortalecer las relaciones de articulacin y cooperacin en agua potable y saneamiento y en electrificacin, en la perspectiva de una efectiva descentralizacin de tales servicios. Dimensin cultural y de interculturalidad Debe reforzarse la consideracin de la cultura e interculturalidad como un componente importante de la descentralizacin en general y particularmente del futuro Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin. Ello implica otorgar a este instrumento un valor agregado extraordinario, si se aspira a que este Plan sea una contribucin al futuro de un pas pluritnico y pluricultural. En esta perspectiva, cultura e interculturalidad sern decisivas para no solo para consolidar la descentralizacin, sino la viabilidad y sostenibilidad de la regionalizacin del pas, y como parte de ello contribuir a su verdadera gobernabilidad. Es necesario revisar los planes, polticas pblicas, programas y proyectos, y otros instrumentos relacionados con la descentralizacin, para incorporar la dimensin de la cultura e interculturalidad. Es recomendable que las mancomunidades municipales y regionales incorporen como parte de sus actores a las organizaciones sociales representativas de las diversas culturas existentes en el Per. Las autonomas En trminos generales, las autonomas son las capacidades de los niveles de gobierno regional y local para desenvolverse en libertad y discrecionalidad en los mbitos fijados por la Constitucin y otras normas. Su ejercicio efectivo exige como condicin una asignacin clara de competencias y funciones y que estas sean realizadas en armona con las polticas nacionales y subnacionales del Estado Unitario y Descentralizado. La defensa de las autonomas dentro del Estado Unitario, pasa, por un lado, por ejercer y hacer respetar las competencias y funciones propias y, por otro, no invadir las ajenas, como parte esto ltimo del principio de lealtad constitucional entre los niveles de gobierno. La experiencia viene evidenciando que no existe oposicin entre ejercicio de las autonomas y el impulso a diversas modalidades de asociatividad regional y local y que, por el contrario, ambas se necesitan y retroalimentando positivamente. Una autentica conduccin democrtica y con visin de pas de la descentralizacin requiere de polticas pblicas que fomenten su adecuada comprensin y ejercicio, lejos de los sesgos de soberanas y autarquas mal entendidas. Autonoma poltica La autonoma poltica relacionada con la descentralizacin no debe quedar limitada a la eleccin democrtica de las autoridades regionales y locales. Esto siendo necesaria es insuficiente. Se requiere ampliar los significados de la autonoma poltica en el marco constitucional y del Estado Unitario y Descentralizado. Este ser ms slido y sostenible en tanto sus diversos niveles ejerzan con responsabilidad sus autonomas polticas y cuenten con las garantas de respeto a estas autonomas y tambin con las sanciones en el caso de las violaciones de las mismas. El ejercicio positivo de la autonoma poltica implica innovacin y creatividad para fortalecer la representacin poltica de los gobiernos regionales y locales, estableciendo lmites y contrapesos
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claros entre instancias ejecutivas y normativo-fiscalizadoras, reconocindose que la fiscalizacin es derecho de las minoras. Gobiernos regionales y locales slidos no sern posibles sin consejos regionales y municipales convertidos en centros de la representacin poltica, y capaces de cumplir su rol fiscalizador y de produccin normativa. Se necesita tambin ampliar la participacin ciudadana en la gestin pblica y fortalecer los espacios de concertacin, superando las restricciones reglamentaristas e incertidumbres hoy existentes y que estn produciendo un cierto desencanto. La profundizacin de la autonoma poltica requiere construir la institucionalidad apropiada para los procesos de planeamiento, programacin presupuestaria, especialmente formulacin de polticas pblicas apropiadas a las particularidades del territorio, y rendicin de cuentas. As como impulsar iniciativas desde abajo para la reforma del sistema de partidos polticos y la reforma de la legislacin relacionada con la eleccin de autoridades nacionales, regionales y locales para, entre otros objetivos, ampliar la representacin poltica a cargo de mujeres. El ejercicio inteligente y responsable de la autonoma poltica debe reflejar el proyecto poltico concertado en cada territorio, como base para avanzar hacia polticas pblicas orientadas a facilitar la inclusin social, econmica, cultural y poltica y a hacer presente el Estado en aquellas zonas de los territorios donde est ausente o languidece, particularmente en las zonas rurales y amaznicas. Autonoma administrativa La autonoma administrativa debe basarse en culminar la asignacin de competencias y funciones y delimitar las responsabilidades de cada nivel de Gobierno, en particular respecto a las funciones compartidas, y contar con los recursos necesarios para ello. Sobre esta base los Gobiernos Regionales y Locales deben construir sus propios sistemas de gestin pblica descentralizada, mucho mejor si avanzan a trabajar en red. En una perspectiva de construccin de Estado Unitario y Descentralizacin, la autonoma de Gobiernos Regionales y Locales tiene como punto bsico la auto organizacin para prestar los servicios pblicos de su competencia, mucho mejor si lo hacen de manera asociada por los beneficios de la economa de escala. Pero tambin debe significar la potestad de introducir las reformas institucionales para adecuar las estructuras orgnicas y sistemas administrativos a sus roles, en particular para impulsar buenas prcticas a travs de las mancomunidades municipales y regionales. La autonoma administrativa debera reflejarse en la capacidad gubernamental para dotarse de una organizacin interna eficiente y eficaz, con una cultura organizacional basada en slidos principios y valores, como base para organizar y prestar servicios pblicos a los ciudadanos que no solo ofrezcan una buena cobertura sino calidad. Autonoma econmica Esta autonoma en su versin ms elementar comprende la garanta de los gobiernos regionales y locales a recibir asignaciones econmicas por parte del estado Nacional y la facultar de recaudar sus rentas e ingresos propios. Esto es notoriamente insuficiente y esta a la base de por qu una dcada despus de iniciada la descentralizacin en curso ambos niveles de gobierno son sumamente dependientes del MEF. La lectura de la realidad nos dice claramente que a mayor dependencia econmica, menos mrgenes de autonoma en todas sus dimensiones. Esta situacin debe revertir a la brevedad poniendo en prctica la opcin de descentralizacin fiscal armonizada por los tres niveles de gobierno, es decir, aquella que traduzca con mayor equilibrio el nuevo pacto fiscal nacional, como parte de la profundizacin de la descentralizacin. Esta descentralizacin fiscal debe asignar potestades futuras a los Gobiernos Regionales para crear algunos impuestos con determinados mrgenes de juego y reforzar las responsabilidades de gobiernos regionales y locales en cuanto a la recaudacin, desincentivando la morosidad y la pereza fiscal. Pero por otro lado, la autonoma econmica debe reflejarse en la promocin del desarrollo econmico endgeno aprovechando las potencialidades mediante el reforzamiento de la productividad y competitividad con fines de especializacin econmica, impulsando asociaciones publico privadas, v creando mercados regionales, con una visin territorial macroregional. La promocin descentralizada de las economas locales y rurales, al mismo tiempo que convertirse en bases endgenas para avanzar por los caminos del crecimiento econmico y de la inclusin, es base material para las otras autonomas subnacionales.
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Modelos de gestin y reforma institucional La asignacin de competencias y transferencia de funciones y recursos, siendo importantes, no resuelve el problema de cules deben ser los modelos de gestin ms apropiados para que cada nivel de gobiernos cumplan con sus roles. Ciertamente, en el caso de los gobiernos locales el establecimiento de una tipologa de municipalidades apropiada a la diversidad existente, ser un paso adelante. Pero se requiere mucho ms que eso: polticas pblicas que orienten la gestin y las reformas institucionales. Se requiere asumir una poltica pblica de Gestin Publica Descentralizada, de resultados para el desarrollo, que armonice sus cuatro sistemas (planeamiento, presupuesto, monitoreo y evaluacin), corrigiendo la grave unilateralidad existente en Per que todo lo hace desde el presupuesto, sin que existan los otros tres, a partir de metas de gasto, y reduciendo hasta casi extinguir las autonomas. Debe sealarse en primer lugar que en el marco de la heterogeneidad regional y local, no sern posibles modelos nicos de gestin. Lo que s es posible y necesaria son modalidad apropiadas de gestin, lo que pasa por romper el uniformismo existente hoy. En segundo lugar, se requiere el mayor consenso y consistencia posible en el enfoque de gestin pblica descentralizada, como enfoque orientador de las diversas reformas y acciones que deben ser enfatizadas, incluyendo otros enfoques imprescindibles como el territorial y el de interculturalidad, y gnero e igualdad de oportunidades, y el expreso reconocimiento de los derechos ciudadanos a participar en las decisiones pblica. En tercer lugar, la construccin de modalidades de gestin apropiadas pasa por las reforma de estructuras orgnicas, de los sistemas administrativos, y de la priorizacin en la formulacin de polticas pblicas orientadas a resultados inclusivos de los servicios pblicos. En cuarto lugar, lo sealado debe acompaarse de estrategias innovadoras de asociatividad como las mancomunidades, pero tambin de alianzas pblico privadas para dar curso al impulso de trabajos en red y la necesaria articulacin con las acciones de modernizacin de la gestin pblica va gobierno electrnico. 5.7. Objetivos de la reforma descentralista (2012-2016) Los objetivos principales en el horizonte 2012-2016 son los siguientes: Reencuentro con las potencialidades del territorio en la nueva situacin glocal. Modernizacin con la distribucin democrtica del poder del Estado a gobiernos subnacionales, fortaleciendo los regionales y municipales, reconociendo las atribuciones de comunidades, pueblos y asociatividades, y reencontrando el Estado con el Per rural Gestin pblica descentralizada, con descentralizacin fiscal. Sistemas de innovacin local y regional, en circuitos de informacin y conocimiento vinculados a las dinmicas territoriales. Objetivos nacionales articulados con el planeamiento plurianual de los ejes descentralizados de desarrollo e integracin. Primero, gestin moderna asentada en la soberana de la comunidad de ciudadanos, gobierno nacional unitario y autonomas de gobiernos subnacionales. Ampliacin de sistemas de representacin poltica: partidos regionales y nacionales, y participacin ciudadana en sistema nacional. Bicameralidad del Congreso, con representacin Regional. Conduccin de la descentralizacin en un sistema de conduccin, articulacin y coordinacin intergubernamental, con el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) como rgano consultivo de consenso en poltica de Estado, y la reinstalacin del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), u otra entidad, como rgano de nivel ejecutivo nacional, en el que participen los niveles de gobierno descentralizado, que asuma la rectora de la poltica del Estado de la descentralizacin, y tenga la suficiente independencia y autonoma tcnica, administrativa y econmica para el ejercicio de sus funciones. La va autonmica de formacin de regiones polticas ms amplias, desde la sociedad proponiendo sus estatutos de gobierno descentralizado que aprueba por ley el Congreso y se ratifica por Referndum.
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Mejorar los sistemas de representacin en municipios y regiones, evaluando los resultados de los sistemas uninominales. La participacin de la ciudadana, mejorando los sistemas existentes. El gobierno electrnico universalizando derechos. Establecer sistema de monitoreo y evaluacin de los procesos fundamentales de la reforma descentralista, incluyendo la gestin pblica descentralizada. Segundo, reencuentro con las potencialidades del territorio en la nueva situacin glocal: Adaptacin al cambio climtico global. Las plataformas regional glocales de condicin logsticas productivas de valor agregado La articulacin en conglomerados regionales al aprovechamiento de recursos naturales Impulso a la asociatividad local y regional de mancomunidades en intervenciones del desarrollo territorial. Tercero, modernizacin con la distribucin democrtica de poder del Estado a gobiernos subnacionales y las sociedades locales: Fortalecer municipios y regiones, y promover las mancomunidades. Las redes urbano rurales del Per rural. Los nodos de conglomerados de ciudades metropolitanas e intermedias, y el sistema de ciudades. Activa presencia de la sociedad. Reconocimiento a las atribuciones de comunidades, pueblos indgenas y asociatividades, y reencontrando el Estado con el Per rural. Cuarto, gestin pblica descentralizada, por resultados para el desarrollo, con descentralizacin fiscal: La Gestin Pblica por Resultados para el Desarrollo (GpRD) es definida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como la estrategia de gestin que orienta la accin de los actores pblicos del desarrollo para generar el mayor valor pblico posible a travs del uso de instrumentos de gestin que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones pblicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la poblacin de un pas. Pone en primer lugar los resultados sociales que se desea alcanzar y, en funcin de estos, define la mejor combinacin de insumos, actividades y productos para lograrlos. Este enfoque difiere fundamentalmente del tradicional burocrtico, en donde se parte de los insumos, actividades o procesos. De esta forma se articulan la planificacin y el presupuesto, de manera que el presupuesto expresa los recursos necesarios para conseguir la visin de mediano y largo plazo que el gobierno quiere lograr. La GpRD orienta todo el ciclo de gestin: i) planificacin para resultados, ii) presupuesto por resultados, iii) gestin financiera, auditora y adquisiciones, iv) gestin de programas y proyectos, iv) monitoreo y evaluacin. Adems, construye informacin sobre el desempeo (indicadores y evaluaciones) que permite mejorar la efectividad de la poltica y la rendicin de cuentas a la ciudadana. Impulsar progresivamente la Descentralizacin Fiscal para la co participacin tributaria, la superacin de las brechas territoriales y la inequidad, con el acceso a fondos de redistribucin y compensacin. La reforma institucional de los gobiernos regionales, impulsando su reestructuracin a partir de su propia decisin de autonoma regional (como las experiencias de Arequipa, San Martn, Junn y Cajamarca), adoptndose en forma flexible alternativas de reestructuracin que fortalezcan las unidades de planificacin estratgica, de ejecucin de inversin, de unidades de desconcentracin regional administrativa, de cambios en la prestacin de servicios de salud y educacin, y
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de participacin en las Juntas Interregionales de los Ejes Nacionales de Integracin y Desarrollo Descentralizado. Incorporar activamente a las municipalidades provinciales y distritales en el proceso de la Descentralizacin, con una reforma institucional de su modalidad de gobiernos y recursos fiscales, empezando con establecer la Tipologa de Municipalidades (urbanas y rurales) que reconozca su heterogeneidad y afiance su carcter de gobierno local, promoviendo las mancomunidades para proyectos conjuntos, y garantizndose recursos y asistencia tcnica, de modo de integrar las gestiones estratgica, operativa y participativa. La descentralizacin de los servicios pblicos al ciudadano, especialmente en salud y educacin, a partir de las modalidades de atencin, la incorporacin al proceso de los servicios a los usuarios, y la competencia en la prestacin, y la desconcentracin administrativa en la gestin. La gestin administrativa descentralizada y su articulacin sistmica en los tres niveles de gobierno nacional, regional y local, combinando objetivos de planeamiento con indicadores de desempeo evaluables, afianzando el rol rector y de conduccin estratgica del gobierno nacional en los sistemas administrativos del Estado, y su real descentralizacin en la prestacin y desempeo de los mismos. Fortalecer los presupuestos participativos, relacionndolos con los planes concertados y la ejecucin presupuestal. Rectificar la tendencia decreciente de participacin de los GR y GL en el Presupuesto Pblico (los GR del 2007 al 2011 disminuyeron su participacin del 20 % al 15 %, y los GL del 16 % al 14 %), reformular los programas estratgicos del Presupuesto por Resultados que entran en ejecucin desde el 2012 a fin de incluir perspectivas de planeamiento descentralizado y evitar cuellos de botella por efectos de las limitaciones en gasto corriente para efectivizar las metas, as como superar la discrecionalidad central en la Programacin de Compromisos Anuales (PCA), que hacen variable la programacin presupuestal anual, a fin de poder garantizar ms bien la predictibilidad del gasto en los GR y GL. Es necesario superar las trabas burocrticas de una organizacin altamente discrecional centralista en la ejecucin real del presupuesto pblico. Es necesario que existe previsibilidad en el gasto por los gobiernos subnacionales. Entre otras, y desde la perspectiva de una gestin pblica por resultados para el desarrollo, son necesarias las siguientes medidas para agilizar la inversin pblica descentralizada: a. Sobre la continuidad de Inversiones financiadas con recursos ordinarios. Con el objeto de garantizar la continuidad de proyectos de inversin pblica a cargo de los Gobiernos Regionales, debe autorizarse que incorporen en su presupuesto como saldo de balance, los crditos presupuestales para proyectos de inversin de todos los sectores, de la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios, que no se hubieran devengado al 31 de diciembre del ao fiscal. b. Sobre la transferencia de recursos a Empresas Pblicas. En la Ley de Presupuesto del ao 2011 (artculo 16), se prohbe la transferencia de recursos a las empresas pblicas. Es necesario ampliar las posibilidades de transferencia de Recursos Financieros a Empresas Pblicas, tal como se realiza a los Gobiernos Locales e Instituciones del Gobierno Nacional. Esto permitira asegurar la efectividad en la ejecucin de los proyectos, por el grado de especializacin y las dificultades logsticas, principalmente para los proyectos de electrificacin, agua potable y alcantarillado. De acuerdo a la realidad de la inversin promedio por proyectos de inversin en los Gobiernos Regionales, se propone que el monto mnimo para la formulacin de PIP Menores suba de S/. 1200,000 a S/. 2500,000, monto que corresponde a proyectos de poca envergadura en la Regin (construccin y equipamiento de aulas, postas de salud, pequeas irrigaciones).
c. Sobre el monto mnimo para PIP Menores
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d. Sobre las verificaciones de viabilidad. La verificacin de la viabilidad que se produce al no haber un adecuado ajuste entre el expediente tcnico y el perfil aprobado, debe ser ejecutada y registrada a travs de la OPI del Gobierno Regional, con excepcin de aquellos proyectos que requieran financiamiento externo. Que se permita que las certificaciones presupuestales para la contratacin de proyectos, se puedan realizar parcialmente, por los montos comprometidos a ejecutar en el ejercicio presupuestal, con cargo a ser complementado en el o los siguientes periodos. Debido a la naturaleza de las adquisiciones del Estado, cuando existan insumos producidos por empresas estatales (por ejemplo petrleo), debe establecerse la posibilidad de adquirirlos sin procesos de licitacin pblica. Se propone la anulacin del arbitraje como mecanismo alternativo de solucin de controversias en la etapa de ejecucin de contrato de obras, por la excesiva onerosidad que implica su aplicacin a las instituciones pblicas, la falta de garantas de imparcialidad en los rbitros, y la vulneracin del principio de autonoma de la voluntad de las partes, excluyendo la posibilidad que la controversia pueda ser resuelta por el rgano jurisdiccional. Se debe autorizar la ejecucin de obras con las modalidades de ncleos ejecutores descentralizados, de no ms del 10 % de los recursos de inversin y para obras de no mas de 150 UIT. Los ncleos ejecutores actuaran en base convenios con las municipalidades y/o gobiernos regionales, de acuerdo a lo establecido en el DU N 085-2009, modificado por el DU N 026-2010, debiendo registrarse en la Secretaria de Descentralizacin de la PCM.
e. Sobre las certificaciones presupuestales.
f. Sobre la adquisicin de insumos producidos por el Estado.
g. Anulacin del arbitraje en la etapa de ejecucin de contrato de obras.
h. Ncleos Ejecutores Descentralizados
Quinto, sistemas de innovacin local y regional, en circuitos de informacin y conocimiento vinculados a las dinmicas territoriales: Los sistemas regionales de innovacin El sistema urbano regional Los circuitos de informacin los circuitos de conocimiento Sexto, objetivos nacionales articulados con el planeamiento multianual de los ejes descentralizados de desarrollo e integracin: Proyectos de Inversiones estructurantes por cada ENDDI, articulando esfuerzos conjuntos en las JCI. 5.7.1 Diseo Institucional Los aspectos bsicos de este rediseo institucional son los siguientes. Primero, la va autonmica para afirmar los niveles de gobierno subnacional del nuevo Estado Unitario Descentralizado. Ser forjado a travs de una va autonmica, a partir del impulso de las articulaciones territoriales y el impulso de asociatividad y autonomas de la sociedad y los niveles de gobierno. Sus aspectos son: Ejes Nacionales de Integracin y Desarrollo Descentralizados, articulando los espacios macroregionales de desarrollo sustentable. El Gobierno nacional, los gobiernos regionales subnacionales y las ciudades intermedias metropolizadas, tendrn competencias compartidas, a partir de la trama nacional del ncleo estratgico de infraestructuras, para promover la articulacin de grandes
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espacios macroregionales de desarrollo territorial, que articulen el espacio nacional transversal y longitudinalmente, con la adecuada zonificacin econmica ecolgica y su planeamiento de desarrollo territorial sustentable. Gobiernos Regionales. Se incentivar la formacin de regiones polticas, (con autoridades elegidas), ms amplias que las departamentales actuales, para que logren disponer de mayores competencias y recursos, formadas a partir de las propuestas de Estatuto que formulen los integrantes de las propias regiones y sus reas contiguas, y sean aprobadas por el Congreso Nacional, de acuerdo a lo que se establezca en el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin. En las actuales regiones de base departamental, debe garantizarse ingresos propios que les otorguen autonoma de su existencia presupuestal y el ejercicio de sus competencias, estableciendo las atribuciones correspondientes en las competencias compartidas. Gobiernos Municipales. Se afirmara su rol de Gobierno Local, de representacin de la ciudadana, con modernos sistemas de gestin, ampliacin de las modalidades de participacin ciudadana, responsabilidad en las competencias compartidas del desarrollo econmico local, y adecuada relacin entre el nivel Provincial y el Distrital. Se promovern beneficios para las Mancomunidades, de varias municipalidades y organizaciones de la sociedad, las que podrn organizarse en torno a proyectos de desarrollo especficos, aportando de sus recursos para la ejecucin compartida, el control mutuo y la supervisin. Ciudades activas, educadoras, sanas, saludables, seguras. Se recuperara el rol de las ciudades como sujetos activos de la descentralizacin, en un sistema nacional urbano-regional, que organice una relacin territorial adecuada y sus espacios pblicos, en su respectiva relacin suelo-aguapoblamiento-infraestructuras, entre las ciudades metropolizadas, las ciudades organizadoras de su espacio urbano-rural, y las ciudades de mbito rural y los centros poblados. Comunidades Campesinas y Nativas, en territorios indgenas y reas comunales. Se reconocer y promover las atribuciones de administracin de gobierno local en los asuntos de su competencia y en coordinacin con los niveles subnacionales de gobierno. Juntas de Coordinacin y Desarrollo, Asociaciones Vecinales y otras organizaciones de la sociedad civil. En una nueva relacin del Estado con la sociedad civil, se afianzaran las distintas formas de participacin ciudadana en los servicios del Estado (salud, educacin, seguridad, alimentacin,) en los asuntos pblicos regionales y locales, y en el presupuesto participativo. Segundo, potenciar el desarrollo territorial y las inversiones para la integracin nacional equitativa. Un nuevo proyecto nacional territorial debe asumir la localizacin estratgica, las cadenas productivas a partir de recursos naturalesa ser transformados, y los ejes interocenicos, condiciones quearticulangrandes espacios macro regionales. Estas articulaciones territoriales en el marco del mercado nacional, deben vincular las cuencas, con el poblamiento y las infraestructuras mayores, afirmando la nacin con espacios macroregionales de desarrollo. Son necesarias polticas pblicas que promueven el ejercicio de autonomas en tres niveles de estos espaciosterritoriales, para que desde la sociedad se formen los estatutos de las regiones polticas ms amplias, y se corrija la fragmentacin. El primer nivel es el deimpulsar las juntas interregionales y su articulacin de territorios: Sur, Centro sur, Amazonia, Litoral central, Norte. Un segundo nivel es el de las mancomunidades regionales y locales, por cuencas, corredores econmicos, cadenas productivas, comunidades alto andinas o amaznicas, o el de patrimonios culturales, Un tercer nivel es el de consolidar las cerca de 20 ciudades intermedias, que lideran sus espacios urbano-rurales en un desarrollo local integrado, privilegiando la provincia como unidad de planeamiento que vincula la regin con los niveles distritales y comunales. Y acercando el Estado a la ciudadana en las reas rurales. Tercero, Nuevo Pacto Fiscal Descentralista. Es necesario un Pacto Fiscal entre el Gobierno Nacional y los niveles de gobierno subnacionales (Regionales y municipales), en base a las propuestas de Descentralizacin Fiscal de co participacin tributaria. El Pacto Fiscal debe ir ms all de beneficios por ampliaciones de escala, para ser un pacto de polticas de ingresos y gastos, que afiance la diversificacin de los territorios y los niveles de autonoma con recursos propios en los gobiernos subnacionales, con una poltica de co-participacin de los tributos. Son necesarias algunas polticas claves. Ante todo, ampliar los ingresos propios de los gobiernos municipales y regionales, con bonificacin en las
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transferencias segn indicadores de desempeo, segn metas de desarrollo y gestin pblica, y de acuerdo a tipologas por nivel de gobierno. Las regiones, por ejemplo, deben tener dos o tres puntos del IGV como ingresos propios, superado su actual condicin de fantasmas presupuestales. Adems, mejor la distribucin del canon al interior de cada regin y estudiar formas para constituir un fondo de compensacin regional destinndolo a inversin en infraestructura, en ciencia y tecnologa, y en cadenas productivas,en macro regiones y en las regiones sin recursos naturales y mayor pobreza. Tambin, establecer peridicamente (cada 5 aos) una matriz de transferencias de ingresos, relacionada al ciclo econmico, con momentos de alzas y otros de restricciones, evitando la actual ecuacin de crisis que es dependiente de incremento de gastos fijos sin sustento permanente de ingresos. Cuarto, nuevo Mapa de Competencias entre los niveles de Gobierno, a partir del cambio al Estado Unitario y Descentralizado, con principios institucionales de Transparencia, Gestin y Participacin. Afirmacin en la prctica intergubernativa de los diversos niveles de Gobierno y la relacin del Estado puesto al servicio del ciudadano. Es imprescindible se concuerde un nuevo mapa competencial de autonomas, el cual se estructure a partir de afirmar las competencias normativas y exclusivas del gobierno nacional, las competencias compartidas de las regiones, y las competencias locales de las municipalidades. Deben reordenarse aquellas que son exclusivas del respectivo nivel de gobierno, y fijarse las funciones de cada nivel en las competencias que son concurrentes. Este nuevo mapa debe establecerse sobre la base del cambio del actual Estado que lo transforme al servicio del ciudadano (gestin pblica descentralizada, carrera pblica meritocrtica, centro de planeamiento, cambios SNIP, gobierno electrnico, etc.), en camino a superar la concentracin presidencialista hipercentralista, el sectorialismo administrativo, el patrimonialismo de la funcin pblica, y el clientelaje de los puestos pblicos. Debe ser un nuevo Estado Unitario y Descentralizado cuyos principios institucionales ciudadanos incluyan la Rendicin de Cuentas, la tica de la funcin pblica local, la disposicin real de recursos entre niveles de gobierno con existencia presupuestal y autonomas, la participacin deliberante. Se establecern niveles estructurados de competencias en sistemas administrativos, sustentados en el desempeo y la supervisin, que relacionen las competencias autonmicas y las compartidas. Quinto, descentralizar la prestacin de servicios pblicos (salud, educacin, programas sociales) garantizando el financiamiento nacional de los mismos. La prestacin debe darse descentralizada en los establecimientos (escuela pblica, centros de salud, ncleos sociales ejecutores), con el nivel administrativo a cargo de los niveles regionales, y el respaldo de los municipios y la sociedad. El gobierno nacional debe garantizar el financiamiento, con criterios de equidad y desempeo, para el acceso universal y con la gratuidad correspondiente. Avanzando con experiencias, cada sector debe ampliarse hacia la universalidad y cambiar hacia una gestincon indicadores de desempeo y tipologas para transferencias. Sexto, reforma institucional de gobernabilidad en los gobiernos municipales y regionales. Entre ellos diferenciar la funcin de gobierno de la administrativa; la labor ejecutiva de la normativa-fiscalizadora; facilitar la fiscalizacin entre autoridades; incorporar plenamente la democracia participativa y usar los instrumentos de gobierno electrnico.
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SEXTA PARTE
LAS DIMENSIONES Y POLITICAS DE LA DESCENTRALIZACION I LA DIMENSION POLITICA
6.1 Marco Normativo

La Constitucin Peruana8 define la descentralizacin como una forma de organizacin democrtica del Estado, como una poltica permanente, de carcter obligatorio y vinculante, y que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. Y agrega que la descentralizacin es un proceso que se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. El marco constitucional es desarrollado luego por la Ley de Bases y otras normas. La descentralizacin, en su dimensin administrativa, es el proceso por el cual los sectores del gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales, comparten responsabilidades y se complementan en la prestacin de servicios pblicos, sobre la base de las competencias, funciones y recursos transferidos en el marco del proceso de descentralizacin, donde el gobierno nacional asume una funcin rectora y los gobiernos sub nacionales una funcin ejecutora. El proceso de descentralizacin comprende varias implicancias9: Una distribucin de competencias entre una administracin central y otras administraciones, de forma tal que el poder central pierde peso poltico y administrativo en beneficio de los poderes regionales y locales. Supone el reconocimiento de la pluralidad social, econmica y poltica de todo el pas, de forma que cada regin o cada municipio tiene peculiaridades socioeconmicas y polticas, que debe reivindicar frente a la uniformidad impuesta por el centralismo poltico y administrativo. Conlleva un mayor control en la gestin de los servicios pblicos y mayores posibilidades de corregir los errores que se produzcan, como consecuencia del acercamiento entre el gestor y el ciudadano. Por ltimo, la descentralizacin demanda la modernizacin de las administraciones regionales y locales, con lo que mejorara la eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos, evitando las debilidades de la administracin central. Tambin debe tenerse presente que la descentralizacin no es un proceso de costo cero para el gobierno nacional, pues tiene costos, pero se espera, en compensacin, obtener como resultado, una cierta profundizacin de la democracia y una mayor eficiencia en la accin del Estado10.
8 9 Ley de Reforma Constitucional del Capitulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin, articulo 188. PCM/BID. Plan de Mediano Plazo 2011-2015 del proceso de descentralizacin con enfoque de gestin descentralizada. Construyendo un Estado descentralizado. Lima, junio 2011, p. 22 10 PCM/BID. Plan de Mediano Plazo 2011-2015 del proceso de descentralizacin con enfoque de gestin descentralizada. Cons-
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Por esas implicancias, la descentralizacin en el Per es reconocida como un proceso complejo y multidimensional con objetivos polticos, econmicos, sociales, ambientales y administrativos. Precisamente La LBD en su artculo 4, precisa como objetivos polticos de la reforma descentralista los que siguen: Contribuir a la unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribucin ordenada de las competencias pblicas, y la adecuada relacin entre los distintos niveles de gobierno y la administracin estatal. Fortalecer la representacin poltica y de intermediacin hacia los rganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por eleccin democrtica. Afirmar la participacin ciudadana en la gestin de los asuntos pblicos de cada regin y localidad. Institucionalizacin de slidos gobiernos regionales y locales. La descentralizacin como proceso para aproximarse a los otros cuatro tipos de objetivos y a los objetivos polticos en particular y evolucionar hacia el xito, debe de articularse con otros dos procesos: los relacionados con otros componentes de la reforma del Estado, y especialmente con la modernizacin del Estado. Recurdese que descentralizacin y modernizacin de la gestin pblica no son lo mismo pero tericamente deben estar estrechamente vinculados. La modernizacin del Estado se relaciona con el sistema de gestin pblica como poltica transversal que atraviesa todos los poderes del Estado y los gobiernos subnacionales. Por ello, cuando decimos modernizacin del Estado debe entenderse bsicamente como modernizacin de la gestin pblica. Muy tempranamente en el Per, respecto al naciente proceso de descentralizacin, se promulg en el Per la Ley de Modernizacin del Estado11, que apuntaba al objetivo de alcanzar un Estado: Al servicio de la ciudadana Con canales efectivos de participacin ciudadana Descentralizado y desconcentrado Transparente en su gestin Con servidores pblicos calificados y adecuadamente remunerados Fiscalmente equilibrado Para orientar la conquista de estos objetivos, el referido marco normativo seal un listado de acciones prioritarias, criterios de diseo y estructura de la administracin pblica, evaluacin por resultados, y relaciones del Estado con los ciudadanos, realmente avanzados. Se menciona entre estos, la democracia participativa, el control ciudadano, los derechos y obligaciones de los ciudadanos, y las obligaciones de los servidores y funcionarios pblicos. No obstante ello, los conductores de la descentralizacin no han promovido con la intensidad apropiada las sinergias necesarias entre descentralizacin y modernizacin del Estado como procesos complementarios. En efecto, autoridades y funcionarios han realizado muy escasa vinculacin entre los procesos de descentralizacin y procesos de modernizacin, lo que debi reflejarse, por ejemplo, en la bsqueda incesante de la profunda reforma de los sistemas administrativos del Estado para adecuarlos a las necesidades de gestin de los gobiernos sub nacionales, considerando que esos dos niveles no son iguales entre s, ni tampoco similares al Gobierno Nacional. Lamentablemente, los cambios que estos sistemas han experimentado desde el 2002, no siempre han respondido a las diferentes funciones y lgicas de gestin, sectorial y territorial, que tienen los niveles de gobierno12.
truyendo un Estado descentralizado. Lima, junio 2011, pp.35-36 11 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado-Ley No 27658, de fecha 29/01/2002 12 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a julio 2011. Lima, Setiembre 2011, p.127
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6.1.1 Los avances y lmites de la descentralizacin en los objetivos polticos. Abordamos esta cuestin considerando el esquema de lneas estratgicas priorizadas por la PCM13 , y otras contribuciones. 6.1.2. Sntesis Cuadro No 4. Sntesis de avances y lmites en los objetivos polticos
Objetivos polticos Componentes Avances Limites
Distribucin de competencias Tipologa de competencias y funciones ex- Las compartidas, con delimitaciones imprey funciones clusivas, compartidas y delegables cisas Relaciones entre niveles de Se estn creando a nivel horizontal y ver- Son dbiles y acuerdos aun no son vincuUnidad y eficiencia del Es- gobierno tical lantes. Incentivos escasos. Resistencia a tado descentralizar en GN. Unidad del Estado Gobiernos Regionales Gobiernos Locales Asociatividad Fortalecimiento de la re- Revocatoria presentacin poltica Elecciones Se ha fortalecido gracias a descentraliza- Pero no se ha superado centralismo ni seccin torialismos Han sido creados y se eligen democrti- No existen modelos claros de GR camente Se ha consolidado en parte, en tres lti- Muchos gobiernos locales no tienen capacimas dcadas de vida continua dad de tales Diversas asociaciones creadas entre GR y Una vez mas no existen incentivos que las GR, siendo las ultimas las mancomunida- impulsen vigorosamente des Ciudadanos han ejercido derecho de revo- En la prctica solo limitada a los gobiernos catoria, 7 veces periodo 1997-2009 locales, sobre todo distritales. 3 consecutivas en gobiernos regionales y No obstante ello, la crisis del sistema de par9 veces en gobiernos locales tidos se mantiene.
Mujeres y representacin Mayor protagonismo en gobiernos locales Mltiples barreras para participacin de la poltica y menor en regionales mujer PC y descentralizacin Fortalecimiento de la parMecanismos ticipacin ciudadana (PC) Los costos de la PC Se reconoce que PC es clave en proceso Ausencia de incentivos y sanciones de descentralizacin Mltiples a nivel regional y local Dbiles. Participacin solo de minoras. Inicio de desmontaje desde el MEF en PP.
Parte de costos econmicos son asumidos La mayor parte de costos no tiene cobertura. por GR, GL y ONG. Punto serio.
Posicionamiento en la agenda Gr y GL han logrado que GN sea ms per- El centralismo, sin embargo, traba las solunacional meable a sus propuestas y prioridades ciones efectivas Liderazgo Recursos econmicos Institucionalizacin de slidos gobiernos regionales Servicios pblicos y locales Gasto pblico Alianzas publico-privadas Percepcin ciudadana Emergencia de creciente nmero de lde- Predomina perfiles polticos tradicionales res democrticos regionales y locales Hoy las transferencias son mayores que Este incremento se debe al aumento del hace cinco aos canon. No existe una ley sobre el FONCOR, ni menos voluntad para una nueva Ley de descentralizacin fiscal Se ha ampliado la cobertura Gradual incremento en capacidad de ejecucin del gasto publico Promocin incipiente Lenta mejor valoracin Persisten brechas en el acceso a servicios pblicos y falta mejorar su calidad Dficits en la calidad del gasto Persiste mutuas desconfianzas Aun es amplia la desconfianza por deficiencias en servicios, corrupcin y desprestigio de entidades pblicas.
Es evidente que el panorama de la realidad de la dimensin poltica de la descentralizacin es bastante heterogneo. Existen progresos, pero muchas cosas por hacer.
13 PCM/BID. Plan de Mediano Plazo 2011-2015 del proceso de descentralizacin con enfoque de gestin descentralizada. Construyendo un Estado descentralizado. Lima, junio 2011, pp. 135-136
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6.1.3
Unidad y eficiencia del Estado, en base a la distribucin ordenada de competencias y funciones, las relaciones entre niveles de gobierno y entre niveles de administracin estatal.
Recordemos que la descentralizacin implica el desarrollo de un nuevo diseo del poder poltico y administrativo, al atribuir a entidades territoriales el poder de decisin a travs de la autonoma poltica, el poder de gestionar a travs de la autonoma administrativa, y el poder de recaudar y de gastar sus propios recursos, a travs de la autonoma fiscal. Y que en este diseo del nuevo Estado descentralizado con diferentes cuotas de poder y roles especficos intervienen cinco actores nacionales: la Presidencia del Concejo de Ministros, ejerciendo la rectora del proceso; el Congreso de la Republica, aprobando las normas necesarias; el Tribunal Constitucional, solucionando los conflictos de competencias; la Defensora del Pueblo, supervisando el proceso; y la Contralora General de la Repblica, velando por el cumplimiento de normas y el desarrollo de las competencias de los tres niveles de gobierno14. a) Distribucin de competencias y funciones. Fue un avance inicial establecer una tipologa de competencias exclusivas, compartidas y delegables. Aunque en al momento de asignar competencias compartidas que involucra a los tres niveles de gobierno, no est clara la delimitacin de funciones en muchos casos. Por ejemplo, en educacin y a nivel local existe superposicin de funciones entre lo que dispone la Ley de Educacin parara las UGEL y lo que seala la Ley Orgnica de Municipalidades. Corresponde a los gobiernos locales un rol de apoyo o de provisin del servicio educativo, o solamente promover un entorno educativo como seala el Proyecto Educativo Nacional?15 Otro problema serio ha sido la precipitada y desordenada transferencia a los gobiernos regionales, sin considerar realidades muy heterogneas, y no pocas veces sin recursos, es decir, ignorando el principio de provisin; en algunos casos lentamente y en otros precipitadamente. El panorama en detalle de esto se aprecia en el Informe sobre la Dimensin Administrativa. Como consecuencia de ello, estamos lejos de tener un Gobierno Nacional que acte como autntico rector, gobiernos regionales que acten como planificadores de sus competencias y ejecutores de lo que les corresponde y como instancias articuladoras regionales, y gobiernos locales que planifiquen y ejecuten sus competencias y como prestadores de servicios pblicos. La promesa del Presidente Garca del ao 2006 de gobernar con los alcaldes y presidentes regionales qued en un simple gesto poltico sin aplicacin. El poder poltico siguen fundamentalmente concentrado en el Poder Ejecutivo. b) Relaciones entre niveles de gobierno y niveles de administracin estatal. Existe una creciente comprensin sobre que la descentralizacin requiere de adecuadas relaciones intergubernamentales y entre niveles de la administracin pblica, y que de esto en buena medida depende el xito de la reforma descentralista. Lo positivo en esta perspectiva ha sido la creacin primero del CND, luego los CCR y CCL, paralelamente de las JCI, y ms recientemente el CCI y las Comisiones Intergubernamentales (CI), adems de las iniciativas de articulacin sub nacional como las mancomunidades, tanto municipales como regionales. Los lmites en estos espacios tienen que ver, por un lado, con decisiones de recentralizacin del proceso, expresado en la arbitraria desactivacin del CND, eliminndose as el espacio intergubernamental pensado para la conduccin del proceso; errores de diseo, en CR, CCL; asignacin de roles imprecisos, como inicialmente en las JCI; por otro lado, con la falta de voluntad poltica de implementarlos, siendo este el caso emblemtico el del CCI; y la debilidad en las coordinaciones de las CI. En cuanto a mancomunidades los incentivos previstos primero para las municipales y ms recientemente para las regionales parecen no ser muy alentadores, pero en todo caso las experiencias en curso, los prximos meses nos darn a conocer sus bondades o y debilidades.
14 PCM/BID. Plan de Mediano Plazo 2011-2015 del proceso de descentralizacin con enfoque de gestin descentralizada. Construyendo un Estado descentralizado. Lima, junio 2011, pp.35-36 15 Caycho Figueroa, Maritza. Rol de las Municipalidades en educacin: Un necesario primer balance. Bajo la Lupa, Revista de Anlisis y Propuestas No 17. Lima , Mayo 2010, pp.18-19
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A ello se agrega, como deficiencia global, que por lo general no se previeron los recursos necesarios, y la ausencia de un sistema de articulacin de los espacios de dilogo, coordinacin y consenso creados entre niveles de gobierno, dentro del proceso de descentralizacin, para generar procesos acumulativos en la perspectiva de una efectiva redistribucin democrtica del poder poltico. Esto en parte es consecuencia de que el diseo inicial de la descentralizacin no consider los espacios y mecanismo de articulacin y coordinacin intergubernamental, as como los necesarios instrumentos de gestin16. Otro aspecto positivo que debe ser destacado es el desarrollo de la asociatividad, representado por la significativa presencia de REMURPE Y AMPE, y el surgimiento el 2007 de la ANGR, todas ellas con objetivos pro descentralizacin y defensa de las autonomas locales y regionales. Sin embargo durante varios aos tuvieron dificultades para coordinar entre ellas, para canalizar mejor la demanda subnacional de atencin de puntos especficos, lo que viene siendo revertido los ltimos aos, para beneficio del proceso, en cuestiones tales como el presupuesto pblico nacional, la descentralizacin fiscal, el FONIPREL y la conduccin misma de la descentralizacin El fortalecimiento de la unidad y la eficiencia del Estado en mayores niveles se convierte en un desafo muy grande si es que desde el Gobierno Nacional no existe la voluntad poltica y el liderazgo necesarios para descentralizar y si es que desde la administracin pblica nacional no se descentraliza por resistencia a perder parte del poder o por incomprensin de la naturaleza y alcances de esta reforma, en particular desde el MEF, en el que existe una tecnocracia dedicada a cuidar el modelo econmico y proteger los intereses de sus beneficiarios, sin que tengan mandato democrtico para ello.. La consecuencia de lo expuesto es que es incipiente la participacin articulada y consensuada de los tres niveles de gobierno en la formulacin de polticas y metas nacionales, en la implementacin de polticas relacionadas con las competencias y funciones compartidas( incluyendo lo relacionado con la regionalizacin), as como en la reforma de la carrera pblica. Y en los casos alentadores como el de la Comisin Multisectorial de Descentralizacin Fiscal, sus propuestas consensuadas simplemente fueron ignoradas por la anterior PCM. Un elemento adicional y positivo que se suma a las articulaciones intergubernamentales y que tiene una connotacin descentralista y tambin inclusiva es la voluntad y decisin del Poder Legislativo actual de vincularse con los gobiernos locales, ms precisamente acercare al pueblo, para analizar y tender a la solucin de los problemas que lo afectan, pues el Parlamento representa la voz del pueblo. Y en este marco, ha comprometido para muy pronto una comunicacin directa y abierta de las autoridades municipales con las diversas reas del Parlamento, particularmente el rea de participacin ciudadana, para que canalicen sus demandas y planteen la solucin a sus problemas17. c) Se ha afectado la unidad del Estado? A pesar de diversas demandas insatisfechas relacionadas con el respeto de las competencias y la autonoma y la distribucin ms equitativa del presupuesto pblico, es destacable que la actuacin poltica de gobiernos regionales y locales se haya dado en el marco de la bsqueda de un Estado unitario y descentralizado. La unidad del Estado se mantiene a pesar de la continuidad del centralismo y del sectorialismo, dos factores que lo hacen vulnerable, situacin que debe revertir cuanto antes. Preservar la unidad del Estado ha sido la regla, con excepcin de la actuacin marginal del Presidente del Gobierno Regional de Puno en el periodo 2007-2010 que lanz una confusa propuesta de federalismo los aos 2008-2009 cambiando el nombre del departamento de Puno por el de Regin Federal Quechua-Aymara, decisin que fue cuestionada por separatista y violatoria del Estado de derecho y de la constitucin vigente. Esta propuesta no fue respaldada por importantes instituciones de la Regin como la Municipalidad Provincial de Puno, Colegio de Abogados y otras, por no representar ni el sentimiento ni la conformidad de la poblacin punea; as como tampoco tuvo el apoyo de la ANGR18 Ha quedado as demostrado que los temores iniciales que algunos expresaban sobre que la des16 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a julio 2011. Lima, Setiembre 2011, p.127 17 Declaraciones de Daniel Abugatts, Presidente del Poder Legislativo, en el Encuentro Nacional de Municipalidades Distritales, convocado por el CRP. Lima, O4/11/2011 . http://www2.congreso.gob.pe/sicr/prensa/heraldo.nsf/centro_noticias 18 El proyecto federalista del departamento de Puno es inviable. As lo declar Cesar Villanueva, Presidente de la Regin San Martin y Coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Lima, 19 de enero 2009,
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centralizacin y creacin de gobiernos regionales podra ser el vehculo para la desmembracin o divisin del Estado y del pas, expresados al inicio del proceso, carecan de fundamento. 6.1.4 Fortalecimiento de la representacin poltica y la intermediacin hacia el gobierno nacional, gobiernos regionales y locales, elegidos democrticamente.
a) La creacin de los gobiernos regionales y la continuidad de los locales La creacin de gobiernos regionales como instancias intermedias y su eleccin democrtica por tres veces consecutivas, los aos 2002, 2006 y 2010, y la continuidad de los gobiernos locales a lo largo de nueve periodos consecutivos, sin duda, significa un avance democrtico, y este avance seria mucho mayor si se culmina con precisar los alcances del rol de intermediacin. La eleccin y funcionamiento de los gobiernos regionales, constituye un factor relevante para la nueva distribucin del poder en el Per. Pues potencialmente pueden actuar como un contrapeso del Gobierno Nacional en la disputa por la distribucin de los recursos econmicos, pero tambin en la definicin de las orientaciones y las polticas pblicas en el pas. Las elecciones regionales en el 2002 y el 2006, cambiaron la fisonoma electoral del pas, evidenciando la bsqueda de una nueva representacin por parte de los ciudadanos del interior. En ese contexto ha surgido un conjunto de movimientos regionales que tienen por principal desafo mostrar capacidad para canalizar los intereses de la poblacin de sus regiones y de construir propuestas que contribuyan a superar la crisis del sistema de partidos19. Los resultados de las elecciones del 2010 han reforzado esa fisonoma. Es innegable que los gobiernos regionales con sus menos de 10 aos y los locales con sus tres dcadas de elecciones continuas desde 1980, se han consolidado como actores clave del proceso de descentralizacin y como instancias no solo de expresin sino de representacin poltica de los derechos e intereses de millones de peruanos. Esta caracterstica se relaciona con el hecho de que tanto los gobiernos regionales como los locales estn ms prximos a la gente y a sus percepciones, que el Gobierno Nacional. Sin embargo, los modelos de GR y GL tienen muchos aspectos por definir, y no obstante las elecciones continuas la crisis del sistema de partidos, incluyendo las organizaciones regionales, no se supera. b) Los limites en la conformacin de los gobiernos regionales y la voluntad de enfrentarlos Pero los hechos positivos sealados han venido acompaados de varios problemas. Primero, la conformacin de gobiernos regionales en torno a las circunscripciones departamentales, no obstante que estas no son las indicadas para la planificacin y gestin del desarrollo regional integral. Segundo, la convocatoria a elecciones con reglas de juego inadecuadas. La aplicacin de estas reglas de juego hizo evidente: Problemas en la eleccin de los Presidentes Regionales y Consejeros Regionales. Inexistencia de una verdadera separacin de poderes, es decir un sistema de pesos y contrapesos, al interior de los Gobiernos Regionales, pero tambin en los Gobiernos Locales. Dficits de representatividad en los Consejos Regionales y Municipales por el denominado premio a la mayora. En efecto, la ley de Elecciones Regionales-Ley No 27683 normaba que el Presidente Regional sera elegido por mayora simple, y que el nmero de miembros de cada Consejo Regional, para las elecciones del 2002, sera igual al nmero de provincias y en el caso de El Callao, igual al nmero de distritos, con un mnimo de siete. Esto, al dejar de lado el factor de poblacin electoral, gener una distorsin en los criterios de una eleccin orientada a asegurar una representatividad democrtica, y provoc tambin una gran desproporcin en la relacin entre nmero de habitantes/por consejero regional, que en Madre de Dios fue de 9,400 electores y en Piura 133,400 electores, hecho a todas luces injustificable. Pero este problema vena acompaado de otro, la vigencia de un distrito electoral regional y no provincial, lo que no aseguraba la presencia de representantes de todas las provincias en funcin de los votos obtenidos, situacin que trat de subsanarse con criterios arbitrarios. Estos criterios errneos fueron aplicados en las elecciones del 2002 y 200620.
19 ANGR. Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009), Lima, Enero 2011, pp.45-46 20 Remy, Mara Isabel. Son representativos los Gobiernos Regionales?. Revista Argumentos Edicin 4, No 1, marzo 2010, p. 4
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Por otro lado, de acuerdo a las Leyes Orgnicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, los Presidentes Regionales y los Alcaldes, convocan y presiden los correspondientes Consejos regionales y Locales, lo que sumado a la vigencia del premio a la mayora21 asegurada una mayora artificial a los ganadores, al asignarse la mitad ms uno de los consejeros y de regidores a la lista que obtena mayor votacin. Esto condicion que los Consejos Regionales y Consejos Municipales estuviesen subordinados a la voluntad poltica de los Presidentes y Alcaldes, sin mayor capacidad para fiscalizar y con un rol de representacin muy dbil. Esto pudo apreciarse en el proceso electoral del 2006, en el que solo cuatro gobiernos regionales fueron elegidos con ms del 40% de los votos y los restantes gobiernos regionales fueron elegidos con menos de 30%, sin embargo, todos ellos tuvieron mayoras numricas en sus consejos regionales, afectndose as la representatividad poltica regional. En el caso de los Gobiernos Regionales esta situacin se ha superado adecuadamente primero con la llamada separacin de poderes, al retirarse como atribucin del Presidente Regional la de convocar y presidir las sesiones del Consejo Regional, normando que el Presidente y representante de este organismo es elegido por mayora simple entre los integrantes del Consejo Regional, quien no puede ser reelegido22. El Presidente y Vicepresidente del Gobierno Regional pueden asistir, con voz, pero sin voto. Esta situacin, sin embargo, contina a nivel municipal, dificultando una composicin ms plural de los consejos municipales23. Luego, en las elecciones regionales del 2010, se completa los correctivos a las situaciones sealadas al introducirse cuatro reformas importantes mediante Ley No 29470 publicada el 14/12/2009: Presidente y Vicepresidente Regional, y Consejeros Regionales, sern elegidos en listas separadas; los candidatos a Presidente y Vicepresidente sern elegidos por no menos del treinta (30%) de los votos vlidos, y si ninguna frmula alcanzaba este porcentaje se proceder a una segunda vuelta dentro de 30 das calendario, entre los candidatos que alcanzaron las dos ms altas votaciones; se establece que cada provincia se constituye en distrito electoral para la eleccin de los consejeros de toda la regin, debiendo el JNE fijar el nmero de consejeros por provincia de manera proporcional a la poblacin electoral, dentro de un mnimo de siete (7) y un mximo de veinticinco (25); finalmente, con esto se eliminaba el premio a la mayora24, pues los consejeros sern elegidos en base al criterio de mayor votacin que alcancen en cada provincia. Adicionalmente, para establecer una proporcionalidad ms adecuada entre el nmero de Consejeros y la poblacin electoral, el JNE 2010 ha incrementado la cantidad de consejeros en 11 regiones25. En aplicacin de estas nuevas reglas de juego 10 de los 25 presidentes regionales tuvieron que ser elegidos en segunda vuelta y 16 de los Presidentes Regionales ya no tendran mayora en sus respectivos consejos regionales, lo que contrario de lo que algunos pensaban, tendr implicancias positivas pues obligara a los Presidentes Regionales a dialogar y concertar con los consejeros. Se espera como consecuencia de estas reformas que los presidentes sean elegidos con una votacin ms representativa, que ya no gocen de mayoras ficticias en los consejos regionales, que se fortalezca una composicin ms representativa en los consejos y que estos tengan mayor peso poltico y cuenten con mayores condiciones para actuar como el centro de la representacin poltica a nivel regional, y para ejercer su rol de fiscalizacin. As se fortalecer la democracia. Pero para esto, se debe dotar a los Consejos Regionales del necesario soporte tcnico administrativo. Sin embargo para los gobiernos locales se mantienen el premio a la mayora y la falta de distritos electorales mltiples en aquellas circunscripciones que por la magnitud de la poblacin electoral los justifican, como en Lima Metropolitana, y no se ha establecido aun una valla electoral del 30% para elegir a los alcaldes26.
21 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a julio 2011. Lima, Setiembre 2011, p.128 22 Ver ley No 29053 de fecha 22/06/2007, que modifica la Ley de Orgnica de Gobiernos Regionales-Ley 27867 23 PCM. La descentralizacin rumbo a su primera dcada. Informe Anual del 2008 y propuesta de agenda de prioridades 2009. Lima, 12 de junio 2009, p.23 24 Hasta el 2006 los presidentes regionales era elegidos por mayora simple e independientemente de las diferencias con el inmediato contendor electoral (varios puntos o medio punto), de manera automtica obtena la mitad mas uno de los consejeros regionales. Hasta diciembre del 2010, los 25 presidentes regionales tenan mayora en sus consejos. 25 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a julio 2011. Lima, Setiembre 2011, p. 129 26 Al no existir una valla electoral, los alcaldes pueden ser elegidos con votaciones relativamente bajas. De las 46 municipalida-
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c) El entusiasmo por la asociatividad Es positivo que los Gobiernos Regionales y los representantes de los alcaldes provinciales sean parte de JCI, que se est promoviendo intensamente la formacin de mancomunidades municipales, y que finalmente se haya acordado la Ley de mancomunidades regionales. Pero lo preocupante es que, adems de la debilidad institucional que acompaa a estas iniciativas, las mismas no estn aun clara y suficientemente articuladas tras de objetivos de descentralizacin y de integracin territorial que generen sinergias, y que los incentivos establecidos por el MEF no sean realmente muy alentadores. d) La revocatoria La revocatoria es el derecho de control que los ciudadanos tienen sobre sus autoridades, y consiste en el procedimiento de los electores para destituir del cargo pblico a una autoridad determinada antes de que venza el periodo de tiempo para el que fue elegida. Es aplicable tanto a nivel regional y local, pero en trminos prcticos se realiza ms en el nivel local distrital, por la relativa facilidad de cumplir el principal requisito: solicitud del 25% de los electores del padrn oficial27, sin tener que presentar prueba alguna de los motivos que se argumentan para la solicitud. Se aprueba la revocatoria cuando se obtiene el 50% ms uno de los votos emitidos, siempre y cuando concurra el 50 % del electorado. Puede haber revocatorias solamente en el segundo y tercer ao del periodo de cuatro aos. Entre 1997 y 2009, se han ejercido los derechos ciudadanos en 7 consultas populares realizadas para someter a revocatoria a las autoridades de algunas circunscripciones. Cuadro No 5. Autoridades municipales revocadas 1997-2009 Ao 1997 2001 2004 2005 (dos consultas) 2008 2009 Total Alcaldes Revocados 42 11 29 11 95 67 255 Regidores revocados 93 27 109 42 444 271 986 Total 135 38 138 53 539 338 1241
Fuente. Informacin del JNE y de la ONPE
Entre los motivos ms frecuentes que argumentan los promotores de revocatorias de autoridades estn el incumplimiento de promesas electorales y la incapacidad para la gestin municipal, la malversacin de fondos, el nepotismo en la designacin de los cargos pblicos, incumplimiento de funciones de fiscalizacin y negligencia en las labores, abandono de proyectos y obras e incumplimiento de la rendicin de cuentas y falta de transparencia en las decisiones y en la ejecucin del gasto pblico, corrupcin en agravio del Estado, no residir en la jurisdiccin, falta de respuesta a la demanda de servicios sociales para la comunidad, no dialogar o incapacidad de escuchar a sectores de ciudadanos, uso indebido de bienes municipales y otros.28 La precisin de estos motivos nos deja importantes aportes para la educacin cvica y poltica, especialmente para el desarrollo de las organizaciones polticas, as como valiossima referencia para que las autoridades en ejercicio no incurran en el riesgo de ser revocados. Los problemas con el ejercicio del derecho de revocatoria son dos: relativa facilidad de promoverla en distritos pequeos, con toda la inestabilidad en la gestin pblica que ello significa, y sus no pocas veces utilizacin insensata por los opositores polticos de las autoridades. No debe perderse de vista que la revocatoria es un derecho de los ciudadanos, no de los partidos polticos, y que, por
des provinciales ganadas por 15 partidos nacionales el 2010, en 20 casos alcanzaron menos del 25% de votos validos, y en dos de estas 20 obtuvieron menos de 16%, Pataz y Mariscal Cceres. 27 En circunscripciones con gran poblacin el requisito es acreditar el respaldo de hasta 400,000 electores. 28 Reporte de Infogob del JNE de fecha 20/07/2009. http://portal.jne.gob.pe/pregfrecuentes/pagweb/5_6.pdf
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lo tanto, debe prevenirse evitarse su desnaturalizacin. Pero estos problemas no justifican cercenar ese derecho. Ms bien corresponde al Estado, los partidos y la sociedad civil, promover el ejercicio responsable del mismo, a partir de los aprendizajes que nos va dejando la experiencia acumulada por siete experiencias de revocatoria en el Per. e) Los resultados de las elecciones En las elecciones del 2006 y 201029, el principal triunfo correspondi aproximadamente en el 70% de los gobiernos regionales y el 60 % de los gobiernos locales a los movimientos regionales (incluyendo sus expresiones locales), y a los partidos nacionales el resto. Sin duda este es un reflejo de la crisis que vive el sistema de partidos peruano desde fines de la dcada de 1980. Los movimientos regionales son considerados como actores clave para la renovacin de la poltica nuestro pas, pero siempre y cuando tengan la capacidad de superar los problemas de estructura e indefinicin programtica que comparten con los partidos polticos nacionales, de lo contrario sern parte de lo mismo; y que puedan postular directamente representantes al Poder Legislativo, posibilidad que es negada por los Partidos Nacionales. Como actores polticos los movimientos regionales no estn exceptuados de fuertes crticas, destacando entre estas, segn los participantes en un Foro Virtual sobre el tema, el hecho de que no han logrado revertir las debilidades caractersticas de los partidos nacionales, particularmente las actitudes caudillistas de la mayora de los lderes regionales, la improvisacin para construir sus plataforma electorales, su militancia previa en numerosas organizaciones, as como la aparente la bsqueda del poder para lograr beneficios personales. Se seala tambin que los movimientos regionales carecen de una visin de pas y que no cuentan con programa ni idearios, y que tienden a no tomar en cuenta los planes concertados y los presupuestos participativos, lo que conducir a un seguro divorcio con los intereses de la poblacin. Finalmente carecen de vida orgnica y se reactivan solo con fines electorales. Este sera el perfil de la mayora de movimientos regionales.30 Sin embargo, existen otras aproximaciones ms alentadoras con relacin a los movimientos regionales, y tienen que ver con algunas de las caractersticas de los 200 candidatos ms exitosos en las ltimas elecciones (50 candidaturas para presidencia regional y 50 candidaturas para las municipalidades de capitales de departamento, en dos campaas, 2006 y 2010). El 90% de estos 200 lderes acreditan haber cursado estudios superiores, lentamente se est incrementando el nmero de candidatas exitosas, postulan cada vez menos por partidos nacionales, los ms conocidos por su experiencia profesional y trayectoria poltica reciben mayor respaldo electoral, y tienden a organizarse polticamente a nivel regional31. Es decir no todo sera improvisacin. f) Mujeres y representacin poltica. Un punto crtico es la baja participacin de las mujeres como candidatas a los cargos representativos a nivel sub nacional.
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En esta consulta popular se eligieron 25 presidentes regionales, 25 vicepresidentes regionales, 195 alcaldes provinciales, 1605 alcaldes distritales, 1701 regidores provinciales, y 8487 regidores distritales. 30 GPC. Partidos regionales, renovacin o fragmentacin del sistema poltico. Red Nacional de Promotores de la Participacin Ciudadana. Segundo Foro, moderado por Javier Torres Seoane. Lima diciembre 2008, pp.24-25. 31 Muoz, Paula, Garca, Andrea. Balance de las elecciones regionales 2010: Tendencias, particularidades y perfil de los candidatos ms exitosos. Per debate. El nuevo poder en las regiones. Anlisis de las elecciones regionales 2010. Departamento de Ciencias Sociales-PUCP, Lima, febrero211, pp. 8-16
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Cuadro No 6. Candidatos y candidatas inscritas segn sexo y cargo Elecciones Regionales y Municipales 2002-2010 Cargo Presidencia Regional Vicepresidencia Regional Consejera Regional Alcalda Provincial Regidura Provincial Alcalda Distrital Regidura Distrital 2002 (%) Hombre Mujer 94.0 6.0 84.7 15.3 62.3 37.7 93.3 6.7 61.3 38.7 93.8 6.2 59.0 41.0 2006 (%) Hombre Mujer 91.7 8.3 86.2 13.8 60.7 39.3 92.3 7.7 59.1 40.9 94.3 5.7 57.5 42.5 2010 (%) Hombre Mujer 96.2 3.8 81.9 18.1 61.2 38.8 93.7 6.3 57.9 42.1 93.3 6.7 56.8 43.2
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones Ntese la abrumadora diferencia entre el nmero de candidatos varones a los seis tipos de cargos pblicos en comparacin a las candidatas, en las tres ltimas elecciones. Esta diferencia refleja en trminos globales que las mujeres son elegidas en una proporcin menor a un tercio en relacin con los varones elegidos. Cuadro No 7. Candidatos y candidatas electas segn sexo y cargo Elecciones Regionales y Municipales 2002-2010 Cargo Presidencia Regional Vicepresidencia Regional Consejera Regional Alcalda Provincial Regidura Provincial Alcalda Distrital Regidura Distrital Total 2002 Hombre 22 22 177 189 1302 1575 6256 9543 Mujer 3 3 51 5 398 47 2292 2799 2006 Hombre 25 22 165 191 1287 1569 6114 9373 Mujer 0 3 63 4 430 46 2417 2963 2010 Hombre 25 22 184 186 1295 1545 6110 9367 Mujer 0 2 72 9 406 60 2377 2926
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones Esta baja representacin poltica a cargo de mujeres, debe ser analizada en un panorama ms amplio y complejo. En efecto, es evidente que las mujeres en el Per tienen enormes barreras para acceder a los cargos pblicos, debido en parte a que los partidos polticos nacionales y movimientos regionales no son democrticos, y debido tambin a que las diversas desigualdades interactan, articulan y se acentan entre s, con lo que se incrementan los factores de vulnerabilidad y discriminacin contra las mujeres. A ello se suma, que no se cumplen las cuotas electorales de gnero, jvenes y comunidades nativas. Es notoria la resistencia de los partidos conducidos por hombres para que se aplique el criterio de la alternancia en la definicin de las listas de los candidatos. Las cuotas electorales son un buen mecanismo, pero enfrentan grandes obstculo en contextos de partidos antidemocrticos. Por ello, cada vez se hace ms urgente la lucha por la verdadera equidad poltica, la que implica no solamente la participacin a travs de elegir y ser elegido, sino la igualdad de condiciones en los cargos de eleccin, es decir, en la representacin32. Cerramos estas notas sealando otra limitacin del ejercicio de la representacin poltica a nivel regional y local como parte de la descentralizacin, condicionada por hecho de que no se han realizado los cambios necesarios en la estructura y funciones del Poder Ejecutivo y en este marco tampoco los
32 MIMDES. Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas Electorales. Lima, 2011, pp. 116-119
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ajustes en las funciones de la Presidencia de la Repblica, ni las reformas en el Congreso Nacional, que defina la futura representacin regional en este Poder del Estado33. 6.1.5 Fortalecimiento de la participacin ciudadana en los asuntos de la gestin pblica regional y local. a) El marco general de la participacin ciudadana en el Per. Es notorio que la Constitucin del Per define un conjunto de elementos del rgimen de participacin de los ciudadanos en las decisiones y la gestin del Estado. Entre estos se tienen distintas formas y mecanismos, que van desde los derechos de participacin en el marco de la democracia representativa, mecanismos de participacin directa (referndum, revocatoria y remocin de autoridades), de participacin en la gestin pblica a travs de la concertacin con la ciudadana (consejos de coordinacin, planes de desarrollo y presupuesto participativo), hasta el control y proposicin (derecho de acceso a la informacin pblica, rendicin de cuentas, vigilancia social e iniciativa legislativa)34. b) La participacin y descentralizacin. La vinculacin de estos mecanismos de participacin con la descentralizacin se manifest desde el inicio, con la reforma constitucional-Ley 27680 que estableci el Consejo de Coordinacin Regional, vinculacin desarrollada luego por la LBD, cuyo artculo 17.1 dispone que los gobiernos regionales y locales estn obligados a promover la participacin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestin pblica; y que para ese efecto debern garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la informacin pblica, as como la conformacin y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertacin, control , evaluacin y rendicin de cuentas. El rol que cumple la ciudadana en un proceso de descentralizacin es fundamental, dada su condicin de elegir y fiscalizar a las autoridades de gobierno, en el marco de un Estado democrtico y descentralizado. Una expresin de la importancia que se otorga a la participacin ciudadana en la gestin pblica descentralizada, es el hecho de que la estructura orgnica de los Gobiernos Regionales y Locales incorpora espacios de coordinacin denominados CCR y CCL respectivamente. c) Los lmites y la amenaza de un desmontaje Sin embargo, los diversos mecanismos evidencian limites y la participacin ha disminuido su capacidad de generar entusiasmo ciudadano para involucrarse. As tenemos lo siguiente35: Los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y en menos medida los Consejos de Coordinacin Local (CCL), estn atrapados en su doble rol de instancia de coordinacin entre autoridades y su condicin de espacio de concertacin con la sociedad civil. Las diferentes visiones sobre su rol y funciones entre autoridades y funcionarios, pero tambin en la sociedad civil, conspiran contra ellos. A ello se suma la normatividad homogeneizadora, que desconoce la enorme heterogeneidad de realidades en nuestro pas, y la poca atencin que le brindan la mayora de autoridades, as como la carencia de mandatos claros de la mayora de representantes sociales, y la falta de recursos. El Presupuesto Participativo (PP) es definitivamente el mecanismo ms exitoso y masivo, con una dinmica de proceso y un enfoque pro pobre, lo que abra la perspectiva de que pueda mejorar en el tiempo en la medida que sus problemas sean enfrentados de manera eficaz. En efecto, el PP se ve afectado por varios problemas: su carcter no vinculante, falta de claridad en las reglas de juego, descoordinacin entre niveles de gobierno, equipos tcnicos a con predominio de funcionarios, comits de vigilancia con poca incidencia debido imprecisin de sus funciones y procedimientos claros, escases de recursos en muchas circunscripciones. Debe sealarse tambin la importancia de la iniciativa de crear otros espacios de participacin y concertacin como los Consejos de Educacin y Salud, de Competitividad, etc.
33 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a julio 2011. Lima, Setiembre 2011, p.127 34 ANGR. Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009), Lima, Enero 2011, p.45 35 GPC. Agenda para el Nuevo Gobierno. Profundizar la reforma descentralista, Lima julio 2011, p.17
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Las potencialidades de la participacin ciudadana en la gestin pblica corren el riesgo de diluirse por efecto de los errores en los que se ha incurrido y se puede seguir incurriendo, pero sobre todo como consecuencia de estrategias centralistas y antidemocrticas de desmontaje de los procesos participativos. Esta estrategia para el caso del PP, se viene implementando los ltimos cuatro aos y por lo menos ha tenido los pasos siguientes: disponer que la etapa de compromisos dependa del equipo tcnico, al establecer a exigencia que los proyectos que entran a priorizacin deban tener cdigo, sino viabilidad SNIP (Reglamento de la Ley Modificatoria de la Ley Marco del PP); restringir el rol de la sociedad civil a la simple definicin de prioridades, privndola de la iniciativa de proponer proyectos, al establecer que es el presidente regional o el alcalde quien selecciona aquellos proyectos (en la cartera con viabilidad SNIP) que en su opinin se adecuan a las prioridades establecidas por los agentes participantes (Instructivo 2009; descartar a los agentes participantes de la capacidad de establecer prioridades, disponiendo que estas las determine el gobierno central para el presupuesto por resultados), limitndolos a pronunciarse sobre cules priorizan de la lista nacional de resultados (Instructivo 2010)36. Otros lmites que deben ser enfrentados son las dificultades para priorizar inversiones en desarrollo de capacidades, la no articulacin de los diversos procesos participativos en sistemas locales y regionales, la ausencia o dbil monitoreo y evaluacin de los efectos o impactos de la participacin ciudadana en la gestin pblica, la ausencia de incentivos y sanciones para las autoridades como parte de la poltica de Estado promocional que el Estado debe realizar respecto a los derechos de participacin, la debilidad de los mecanismos de transparencia. Conviene no perder de vista que en alguna medida los limites que se aprecian en los mecanismos y procesos de participacin ciudadana en la gestin pblica tienen que ver con la difcil relacin existente entre las instituciones de democracia representativa deficitaria (inexistencia de partidos polticos, debilidad institucional y fragmentacin de las organizaciones sociales) y los espacios de participacin con no pocos problemas de diseo institucional, lo que hace particularmente difcil construir relaciones de complementariedad entre democracia representativa y los mecanismos de participacin.37 d) Un vacio preocupante. Los costos de la participacin. Los lmites de la participacin tambin se asocian con las implicancias negativas de una cuestin crucial que no ha sido tratada con la profundidad del caso a nivel normativo ni con las polticas pblicas necesarias; nos referimos a los llamados costos de la participacin. En efecto, cada vez se reconoce que la participacin no tiene costo cero, sino que se vincula con por lo menos tres tipos de costos38: Cuadro No 8. Los Costos de la Participacin Costos Econmicos Tipos Personales Organizacionales Institucionales Implicancias Gastos personales en alimentacin, transporte y en logstica (documentos, comunicaciones) Una minora de organizaciones asume parte de los costos de sus representantes Municipalidades y ONG asumen parcialmente los costos para promover la participacin, pero dentro de sus objetivos y presupuestos, sobre todo en alimentacin, transporte y materiales.
36 GPC. Agenda para el Nuevo Gobierno. Profundizar la reforma descentralista, Lima julio 2011, p.3. Para profundizar este anlisis ver. GPC, Participacin ciudadana y gobiernos descentralizados. Cuadernos Descentralistas 28, Mara Isabel Remy S., Lima, Mayo del 2011. 37 ANGR. Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009), Lima, Enero 2011, p.45 38 Arroyo, Juan, Irigoyen, Marina. Beneficios y Costos de la democracia Participativa. CARE Per. Lima, 2008, pp. 257-263
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Familiares
Integrantes de la familia
Autoridades
Segn el numero de reuPor factores niones relacionados Segn la duraA mayor duracin, mayores costos participativos, particon el tiemcin de las reucularmente en actividades de capacitacin. po niones Segn los comCon frecuencia las reuniones terminan asignando respromisos asuponsabilidades a determinados actores, que deben midos en la asumir costos adicionales. reunin Diversidad y A mayor diversidad y cantidad de espacios y menor cantidad de escantidad de representantes sociales, quienes participan asumirn mayores costos. pacios Fuente: Arroyo, Juan, Irigoyen, Marina. Beneficios y Costos de la democracia Participativa. CARE Per. Lima, 2008, pp. 257-263. Elaboracin nuestra. Encontrar un esquema de solucin integral al problema de los costos no es cosa fcil, pero el problema debe comenzar a enfrentarse colocndolo en la agenda de las reflexiones, debates y de impulso de acciones de carcter gradual. Al respecto una interrogante inicial resulta pertinente. Si la participacin ciudadana en la gestin descentralizada es una poltica pblica, deben o no existir reglas claras sobre los costos de la participacin, debe o no el Estado cofinanciar de manera ms segura parte de estos costos? No obstante las luces y sombras en torno a la participacin ciudadana en la gestin pblica, el balance sin duda es positivo, como lo sealan diversos estudios, pero debe atenderse una agenda de puntos sensibles para fortalecerla. Ese balance se refleja en parte en la conclusin que sobre el particular suscribiera la PCM hace dos aos: la rica experiencia participativa de la descentralizacin expresa, sin duda mejor que las palabras, la realidad de una burbujeante y activa cultura de dilogo y concertacin social que constituye la verdadera promesa del proceso de descentralizacin 39. Una cobertura amplia y creciente calidad de la participacin contribuir, sin lugar a dudas, a la legitimidad y la gobernabilidad democrtica en nuestro pas. 6.1.6 Institucionalizacin de slidos gobiernos regionales y locales La institucionalizacin de slidos gobiernos regionales ser consecuencia de muchos factores arriba mencionados, entre ellos un descentralizacin profunda, seriamente vinculada con otros componentes de la reforma del Estado y la modernizacin del mismo, as como de las articulaciones intergubernamentales y la afirmacin del Estado unitario y descentralizado. Ser resultado tambin del fortalecimiento de dos cuestiones clave, de la representacin poltica y de la participacin ciudadana a nivel sub nacional, en particular de la capacidad de hacer funcionar los gobiernos regionales sobre la base de pesos y contrapesos, respetando mutuamente los roles propios de las presidencias y de los consejos regionales. Pero, adems, depende de diversos factores especficos, algunos de los cuales mencionamos a continuacin. a) Posicionamiento en la estructura del Estado Ambos niveles de gobierno son considerados como parte de la estructura unitaria y descentralizada del Estado, pero ms legitimados estn los gobiernos locales, no solo por su ms larga trayectoria,
39 PCM. La descentralizacin rumbo a su primera dcada. Informe Anual del 2008 y propuesta de agenda de prioridades 2009. Lima, 12 de junio 2009 XX
Redistribucin de responsabilidades con otros miembros de la familia, por participacin en eventos o asuncin de cargos dirigenciales. Las implicancias so diferentes si es el varn o la mujer quien participa. Por sus actividades estn frecuentemente fuera del hogar. La situacin es ms crtica en el caso de regidores provinciales que proceden de distritos rurales alejados. A mayor nmero de reuniones, mayores con los costos de oportunidad consiguientes.
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sino por su mayor cercana a los ciudadanos. Los gobiernos regionales y locales padecen los efectos del centralismo y sectorialismo, que se mantiene fuertes y traban una gestin sub nacional ms eficiente y eficaz. Y en el caso de los gobiernos regionales sigue pesando mucho el aparato institucional heredado de las CTARs, cuya transformacin es una condicin indispensable para pasar a una gestin pblica descentralizada seria. En este sentido, efectivas reformas institucionales de los gobiernos regionales y locales contribuirn a su mejor posicionamiento en la estructura del Estado. b) Liderazgo democrtico La descentralizacin est contribuyendo a que se afirmen liderazgos regionales y locales democrticos, perspectiva facilitada por la incorporacin de principios, espacios y herramientas de participacin ciudadana. Sin embargo, son aun fuertes los perfiles polticos tradicionales en un sector de autoridades. A mayores liderazgos democrticos de los gobiernos sub nacionales, corresponder una mejor valoracin de lo que proponen y mejor condiciones para que hagan lo que les corresponde. c) Recursos econmicos Sin lugar a dudas, hoy los recursos son varias veces mayores que los que tenan los gobiernos regionales y locales hace apenas cinco aos, lo que est a la base de las posibilidades de un mejor desempeo. Pero estos mayores recursos proceden fundamentalmente del canon por aprovechamiento de los recursos naturales, de modo que si por efectos de las crisis econmicas internacionales se reduce severamente el canon, se enfrentar una grave situacin en el futuro. Est pendiente de aprobacin una ley de descentralizacin fiscal coherente con la evolucin del proceso de descentralizacin. d) Servicios pblicos e infraestructura Gracias a los mayores recursos para la inversin, mayor parte de gobiernos regionales y locales estn mejorando la prestacin de servicios pblicos bsicos y ampliando la infraestructura. Pero en muchas circunscripciones, particularmente en zonas andinas y de la Amazona, con baja densidad estatal, las brechas de acceso a los servicios siguen siendo altas. e) Gasto pblico De manera gradual, gracias a la simplificacin del SNIP y al desarrollo de capacidades, ha mejorado la capacidad ejecutora del gasto pblico, por gobiernos regionales y locales. Pero es poca aun la atencin que se le presta a la necesidad de mejorar la calidad del gasto pblico. f) Alianzas pblico-privadas Estas apuestas estratgicas en torno a objetivos compartidos se vienen promoviendo pero an son incipientes. Persisten desconfianzas mutuas entre autoridades pblicas y los representantes privados. En la medida que se produzcan ms experiencias positivas, se convertirn en una de las fuerzas motrices del desarrollo descentralizado. g) Percepcin ciudadana De modo gradual viene mejorando lentamente gracias a las inversiones en obras y cierta mejora en algunos servicios. Pero como lo reflejan las encuestan es bajo el grado de credibilidad en los gobiernos regionales y locales, por sus propias debilidades y errores, pero en general por el desprestigio de las entidades pblicas debido a sus deficiencias, corrupcin y desprestigio por factores polticos. 6.1.7 Conclusiones 6.1.7.1 Descentralizacin y unidad y eficiencia del Estado La descentralizacin en curso viene contribuyendo a fortalecer la unidad y la eficiencia del Estado, no obstante las deficiencias en la asignacin de competencias, asimetras en la distribucin de los recursos, y el carcter incipiente de las articulaciones intergubernamentales. 6.6.7.2 Fortalecimiento de la representacin poltica sub nacional Con la creacin de los gobiernos regionales y continuidad de los locales se viene contribuyendo a fortalecer la representacin poltica y de intermediacin de esta hacia los rganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por eleccin democrtica. La ltima dcada la agenda sub
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nacional est siendo integrada a la agenda poltica y social nacional. 6.1.7.3 Participacin ciudadana en la gestin pblica La descentralizacin ha abierto mecanismos y procesos de participacin ciudadana en la gestin pblica, promoviendo no solo un mayor acercamiento entre los ciudadanos y el estado a nivel regional y local, sino una gestin pblica ms conectada con las demandas y necesidades sociales. El Estado a nivel sub nacional es ms sensible a problemas y demandas sociales. A los casi diez aos de vigencia de los gobiernos regionales y ms de tres dcadas de continuidad de los gobiernos locales, estos gobiernos sub nacionales no se encuentran an en una etapa de solidez institucional, por factores diversos. 6.1.7.4 Lecciones aprendidas a. La descentralizacin no puede correr sola, debe articularse con otros procesos Una contribucin ms vigorosa de la descentralizacin a la unidad y mayor eficiencia del Estado, requiere de su estrecha interrelacin con los procesos de reforma y modernizacin del Estado. b. El fortalecimiento de la representacin poltica sub nacional ser mayor si se articula con otras reformas El fortalecimiento y mejoras en la calidad de la representacin poltica no solo requiere de liderazgos innovadores, sino de la necesaria complementariedad con las reformas polticas en el Pode Ejecutivo y Legislativo, y la reforma del sistema de partidos. c. A ms homogeneizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, menos amplitud y calidad participativas La homogeneizacin de los mecanismos y procesos de participacin ciudadana, por ser una medida centralista que hace abstraccin de la gran heterogeneidad de realidades en el pas, incide negativamente en la amplitud y calidad de la participacin ciudadana en la gestin pblica. d. La conquista de gobiernos regionales y locales slidos, requiere de marcos normativos e institucionales adecuados, y de voluntad y liderazgos firmes La institucionalizacin de slidos gobiernos regionales y locales, requiere de marcos normativos e institucionales, y la ms profunda capacidad innovadora y de iniciativa de los gobiernos subnacionales. Esa capacidad innovadora debe reflejarse en las reformas institucionales de los gobiernos regionales y locales. 6.1.8 Las propuestas 6.1.8.1. Afirmar la transferencia y recursos, para consolidar la eficiencia y unidad del Estado La transferencia de competencias y funciones con los consiguientes recursos, debe ser el vehculo principal para avanzar y consolidar la construccin del modelo de Estado unitario y descentralizado que el Per requiere, buscando que el Gobierno Nacional ejerza roles de rectora a travs de prcticas democrticas, gobiernos regionales articuladores y ejecutores en territorios ms amplios que los departamentales y gobiernos locales que lideren los procesos de desarrollo local. 6.1.8.2 Articular la gestin de los diversos componentes de los objetivos polticos con otros componentes de la descentralizacin y de la reforma del Estado. La conduccin del proceso de descentralizacin debe gestionar los diversos componentes de la dimensin poltica de manera articulada y complementaria con los componentes de las otras dimensiones de la reforma descentralista. 6.1.8.3 Avanzar la agenda especfica sobre los objetivos polticos de la descentralizacin En el marco de tales orientaciones es necesario establecer una agenda especfica para avanzar hacia los objetivos polticos de la descentralizacin, con la finalidad de:
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1. Articular la descentralizacin, con la reforma y modernizacin del Estado, para construir bases ms slidas de unidad y eficiencia del Estado, en base a la articulacin intergubernamental, asignacin de competencias y funciones, y gestin ms eficiente, eficaz y transparente de las mismas. 2. Fortalecer la representatividad poltica en los gobiernos regionales y locales, reformando la legislacin sobre partidos polticos y movimientos regionales; estableciendo la separacin de poderes en determinadas municipalidades; eliminando el premio a la mayora y estableciendo distritos electorales mltiples en las municipalidades que lo requieran, para la eleccin de regidores; fijando la valla electoral en determinadas circunscripciones municipales; y aprobando la alternancia de gnero en la composicin de las listas de consejeros y regidores y el impulso de la equidad poltica en el acceso a los cargos elegibles. 3. Establecer una poltica nacional respecto a la participacin ciudadana en la gestin pblica sub nacional, para orientar la solucin a la problemtica especfica que se viene acumulando en este componente. 4. Al respecto es recomendable identificar, evaluar y considerar como acciones orientadas a mejorar la participacin ciudadana las siguientes: introducir ajustes normativos, afirmar la naturaleza vinculante de las decisiones participativas, apoyar el fortalecimiento de las organizaciones sociales, desarrollar capacidades para una ciudadana activa, sensibilizar la voluntad poltica de las autoridades, facilitar la participacin de ncleos ejecutores para pequeas obras comunales, fomentar estrategias de comunicacin a travs de los medios, fomentar espacios para el intercambio de experiencias y apropiacin de aprendizajes, monitorear y evaluar peridicamente la participacin ciudadana en la gestin pblica40. 5. Consolidar el posicionamiento de los gobiernos regionales y locales en la estructura y funcionamiento del Estado, a travs de la participacin de ellos en la instancia de conduccin del proceso de descentralizacin, y de las mltiples instancias de articulacin y complementariedad intergubernamental, concertando polticas pblicas y metas, as como esquemas ms equitativos de asignacin de los recursos econmicos. 6. Profundizar la descentralizacin para fortalecer la legitimidad de la democracia. Recordemos que el Latinobarmetro del 2010, nos indica que slo el 28% de los peruanos estaba satisfecho con la democracia, que en cuanto a grado de confianza el Per ocupaba el ltimo lugar en la Regin, que solo el 13% de peruanos tena confianza en los partidos polticos, y algo muy serio que solo el 25% confan en el gobern, comparado con ms del 50% en Brasil y Chile. Semejante desconfianza es un peligro para la democracia, pues si no hay confianza en esta, habr poca voluntad para defenderla y ms disposicin para apoyar a autoritarios. Uno de los factores de desconfianza pblica en el Per es que por lo general los gobiernos han incumplido sus promesas electorales. Si el Gobierno Nacional 2011-2016, establece la diferencia y comienza a cumplir los compromisos con la descentralizacin y regionalizacin, y todo lo que ella supone, no solo ampliara su base poltica y social de apoyo, sino ganar en legitimidad democrtica.41
40
Daz Palacios, Julio. Sntesis de las respuestas de representes sociales al Cuestionario sobre la Descentralizacin aplicado en el marco de la presente Consultora. Pregunta No 12. Lima, 31/10/2011 41 Levitsky, Steven. Humala y la Legitimidad de la Democracia. Lima, 26/10/2011. http://www.forosperu.net/showthread. php?t=242657
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II 6.2 LA DIMENSION ADMINISTRATIVA

6.2.1 Introduccin Otro aspecto importante del proceso descentralista es la transferencia de competencias y funciones hacia los gobiernos sub nacionales. En la prctica este se materializ en transferencia de proyectos administrados por el INADE, de los programas sociales a las municipalidades y la transferencia de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales. La Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD) estableci la modalidad y el cronograma del proceso de transferencias, tambin precis las competencias y funciones por niveles de gobierno, tanto las exclusivas como las compartidas, y las Leyes Orgnicas de Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales precisaron an ms estas funciones respectivamente. Desde el 2003 a julio del 2011, con avances y retrocesos, se han transferido las 185 funciones a los 25 Gobiernos Regionales (Incluye Regin Lima y Regin Callao), con la excepcin del Rgimen Especial de Lima Metropolitana. Un balance de este proceso al 2009, elaborado por la Comisin de Descentralizacin del Congreso durante la gestin de Yehude Simn en la PCM, defini este proceso como predominantemente administrativo y que no acercaba a los objetivos iniciales de transformaciones la descentralizacin. Es ms, la constatacin de los actuales Gobiernos Regionales que ya vienen asumiendo estas funciones es que estas no han significado un verdadero empoderamiento respecto al Gobierno Nacional y que muchas de las funciones transferidas no pueden ejecutarse por falta de recursos tcnicos y econmicos. El presente informe presenta la situacin de este proceso, que comprende una breve revisin normativa de las competencias por niveles de gobierno, los avances del plan de transferencias pero tambin los estancamientos o regresiones, los problemas, lmites o nudos crticos, y las lecciones aprendidas. Todo ello se complementa con algunas propuestas de alternativas de accin necesarias. 6.2.2. El Marco Normativo 1. Qu transferir, por qu transferir, y cmo transferir? La Ley N27783 de Bases de la Descentralizacin define tres tipos de competencias, las exclusivas, las compartidas y la delegables. Establece 12 competencias exclusivas para el Gobierno Nacional42 y deja a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y a las Leyes especficas de organizacin y funciones (LOF) de los distintos sectores la definicin de las competencias compartidas del gobierno nacional. Define que la asignacin y transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales se efecte gradualmente y considerando los criterios de subsidiaridad, selectividad y proporcionalidad, provisin, y concurrencia. Establece tambin 15 competencias exclusivas y 09 competencias compartidas para los gobiernos regionales43, las que sern precisadas a nivel de materias y funciones en la Ley N Orgnica de Gobiernos Regionales.
42 Ley de Bases de la Descentralizacin-Ley No 27783, Art.26 43 Ley de Bases de la Descentralizacin, Artculos 35 y 36
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De igual forma, establece 09 competencias exclusivas y 11 competencias compartidas para los Gobiernos Locales44. Desagrega la asignacin de estas competencias en competencias exclusivas comunes para municipalidades provinciales y distritales, competencias diferenciadas entre provinciales y distritales, competencias exclusivas para las provinciales, competencias diferenciadas para municipalidades con regmenes especiales, competencias delegadas del gobierno central va convenios, funciones de competencias ejercidas en mancomunidades, delegacin de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados. Esta distribucin qued asignada luego mediante Ley N27972 Orgnica de Municipalidades. Las disposiciones transitorias de la LBD, establece un cronograma de implementacin del proceso de transferencia. Recogemos lo que corresponde a la dimensin administrativa45: Cuadro No 9. Cronograma de implementacin de las transferencias Etapas Actividades Preparatoria (Julio- Diciembre Inventario, registro y valorizacin de los activos y pasivos de las 2002) CTARs Elaboracin del plan de transferencias de los proyectos de inversin pblica de alcance regional Fortalecimiento de los sistemas administrativos de gestin a nivel nacional, regional y local: Presupuesto, Personal, Tesorera, Contabilidad, Crdito, Contrataciones y Adquisiciones, e Inversin Pblica Primera: Instalacin y organiza- Transferencia y recepcin de activos y pasivos de los CTARs a los cin de los Gobiernos Regionales gobiernos regionales. y Locales Transferencia y recepcin hacia los gobiernos regionales y locales de los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversin e infraestructura productiva de alcance regional, en funcin de las capacidades de gestin de cada gobierno regional o local1. Continuacin del Plan de capacitacin y asistencia tcnica a nivel regional y municipal. Apoyo y asistencia tcnico-administrativa que requieren los gobiernos regionales y locales. Segunda: Consolidacin del proce- Formulacin de un plan de regionalizacin y de inversin descenso de regionalizacin tralizada, que ser aprobado por Ley. Tercera: Transferencia y recepcin Transferencias sectoriales, exceptuando educacin y salud. de competencias sectoriales Cuarta: Transferencia y recepcin Transferencias sectoriales en educacin y salud. de competencia sectoriales La quinta disposicin transitoria de la LBD dispone adems que la transferencia de funciones, programas y organismos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales comprende: Personal, acervo documentario, y recursos presupuestales que se encuentren directamente vinculados al ejercicio o desarrollo de las funciones o servicios transferidos, incluyendo la titularidad y dominio de los bienes correspondientes. Adems, se define el carcter rector del Gobierno Nacional46 y se establece como competencia exclusiva de ste definir, dirigir, normar y gestionar las polticas nacionales y sectoriales, atendiendo a los intereses generales del Estado, pero a la vez en funcin de la diversidad de las realidades regionales y locales. Por tanto, en razn al carcter Unitario y Descentralizado del Estado peruano, los Gobiernos Regionales y Locales, debern ejercer sus competencias y desarrollar sus polticas regionales y locales, respectivamente, en concordancia con cada una de las polticas nacionales y sectoriales,
44 Ley de Bases de la descentralizacin, Articulo 42 y 43 45 Ley de Bases de la Descentralizacin, Segunda disposicin Transitoria. 46 Ley N27902 que modifica la Ley N27867 Orgnica de Gobiernos Regionales, Art.45.
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lo que implica trabajar por objetivos compartidos y con una clara opcin por priorizar los objetivos relacionados con la distribucin de responsabilidades. Para el ejercicio adecuado de sus competencias y el desarrollo de sus polticas, se establece adems que el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales mantienen relaciones de coordinacin, cooperacin y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, articulando el inters nacional con los intereses regionales y locales47. 6.2.3. Las normas que ordenaron el proceso de transferencias El proceso de transferencia se inicia el 2003 en aplicacin del Decreto Supremo 036-2003-PCM que aprueba el cronograma para ese ao considerando la transferencia de los fondos, proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza y proyectos de inversin en infraestructura productiva de alcance regional. El ao 2004 se emite el decreto Supremo- 038-2004-PCM que fija el cronograma y cules de las 185 las funciones sectoriales establecidas por la LOGR, deban transferirse. Ese mismo ao se aprueba el Decreto Supremo 080-2004-PCM que aprueba el reglamento del Sistema de Acreditacin de Gobiernos Regionales y Locales-Ley No 28273 y que en adelante orientara las transferencias. Es as que siempre mediante Decreto Supremo se dispusieron las transferencias para los aos 2005, 2006, 2007, 2008, 2009. A partir del ao 2006 se dictan normas para simplificar el proceso de acreditacin. El D.S. N049-2008-PCM, que aprueba el Plan Anual de Transferencias 2008, est orientado en este sentido. El Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2009, incorpora las exigencias contempladas en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo-LOPE. (Ver Anexo No 1) 6.2.4 Los avances y lmites 6.2.4.1 Los avances Cuadro No 1. Los avances en las transferencias y su gestin
Gobierno sub nacional Avances Se han transferido a los Gobiernos Regionales-GR, a julio del 2011, 180 de las 185 funciones programadas y establecidas en la LOGR, a 25 Gobiernos Regionales (Menos Lima Metropolitana). Tambin se han transferido a los GR, los proyectos de infraestructura hidrulica del ex INADE, Maquinaria del MINAG y del MTC y activos de pesca artesanal de PRODUCE. Los Gobiernos Regionales han comenzado a ejercer buena parte de las funciones sectoriales transferidas, con el enfoque aun incipiente de gestin pbica descentralizada, en la mayora de casos con el acompaamiento de Comisiones Intergubernamentales. Dos Gobiernos Regionales han elaborado sus Matrices de Competencias y Funciones, aunque s diez Ministerios tienen aprobado sus Leyes Orgnicas de Funciones-LOF. Siete Gobiernos Regionales han iniciado procesos de reforma institucional, tratando de adecuar su organizacin y funcionamiento a las necesidades de implementacin de las funciones transferidas, pero tambin a la demanda de la poblacin por servicios pblicos.
Gobiernos Regionales
47 Ley de Bases de la Descentralizacin, Art.49.
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Gobiernos Locales
Se han transferido a los Gobiernos Locales provinciales los Programas de Complementacin Alimentaria (PCA), y a algunas de las Municipalidades distritales de Lima Metropolitana. Se han transferido las Sociedades de Beneficencia Pblica-SBP, a cargo de INABIF-MIMDES, a 55 a las municipalidades distritales, como tambin a Lima Metropolitana. Tambin los Proyectos de Infraestructura Social y Productiva (PISP) a 1,704 acreditadas. Paralelo al proceso de trasferencia de funciones a los Gobiernos Regionales, se transfiri la gestin de las instituciones educativas a 37 municipalidades distritales de las cuales 35 ya recibieron las transferencias presupuestales. Estas municipalidades tenia interesar en asumir los servicios educativos. En Salud el MINSA viene impulsando 40 programas piloto de atencin primaria en salud en municipalidades distritales. En Promocin del Empleo, se viene aplicando un proyecto piloto en las municipalidades distritales bajo la modalidad de delegacin de competencias regionales a las municipalidades distritales.
6.2.4.2 Los avances en la transferencia a los Gobiernos Regionales: A Julio del 2011, se han transferido a los gobiernos regionales, 4,342 funciones sectoriales, de las 4,810 previstas para el proceso48. Los 25 gobiernos regionales a los que fueron transferidas estas funciones no incluyen a Lima Metropolitana, la que tambin debi ser incluida en tanto rgimen especial. De las 468 funciones pendientes de ser transferidas, 185 corresponden a Lima Metropolitana y 283 a otros Gobiernos Regionales (Ver Anexo N 2). Desde el 2006, se aceler este proceso debido a la flexibilizacin de los mecanismos de acreditacin y los plazos considerados en los planes de transferencia. La aprobacin de la LOPE incorpor en los ltimos Planes de Transferencias el enfoque de gestin descentralizada, que modific el nfasis del proceso, de la transferencia hacia la ejecucin de funciones transferidas. Esto exige la conformacin de la Comisiones Intergubernamentales, la elaboracin de las matrices de delimitacin de competencias y funciones y la elaboracin de las Leyes de Organizacin y Funciones de cada uno de los Ministerios. Adems de la flexibilizacin de los mecanismos de acreditacin, en esta etapa se desarrollaron los Convenios de Gestin entre los titulares de los sectores y los titulares de los Gobiernos Regionales, con la finalidad de acompaar y apoyar tcnicamente a los Gobiernos regionales en el ejercicio de las funciones transferidas. Estos Convenios contienen objetivos, metas especficas e indicadores que permiten hacer un monitoreo y evaluacin de la gestin descentralizada. En las 18 materias transferidas se han firmado 400 convenios de gestin. A fecha se ha elaborado la matriz de competencias del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, se han aprobado las LOF de diez ministerios (siete con competencias compartidas y tres con competencias exclusivas)49. Adems once ministerios con competencias compartidas han conformado Comisiones Intergubernamentales que dispone la LOPE, espacios en los cuales se viene trabajando sus respectivos lineamientos de gestin en forma articulada entre los tres niveles de gobierno. A Abril del 2011, tambin se transfirieron programas, proyectos y activos a los Gobiernos Regionales: 12 Proyectos de infraestructura hidrulica, administrados antes por el INADE. 1,669 mquinas del MINAG a 23 Gobiernos regionales 861 mquinas del MTC 37 Activos de pesca artesanal del Ministerio de la Produccin a los Gobiernos Regionales. Siendo las ltimas funciones en ser transferidas, segn el cronograma del proceso, los gobiernos regionales han sido declarados aptos para recibir tambin las funciones de Salud y Educacin, por ello el proceso de transferencias tambin las incluy. Ya en la fase de implementacin de las funciones transferidas, los gobiernos regionales han iniciado un proceso de reforma institucional para adecuar su organizacin para esta fase de ejecucin. Es im48 PCM-SD: Evaluacin del Proceso de Transferencia de Competencias sectoriales para el desarrollo de la Gestin Descentralizada de los Servicios Pblicos, Lima Per Octubre 2010, p.10 XX 49 USAID I ProDescentralizacin: Proceso de descentralizacin: Balance y agenda a Julio del 2011 , Setiembre 2011, p.21
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portante precisar que la gestin descentralizada escapa la lgica sectorialista que rige la administracin del gobierno nacional e impone una lgica de gestin territorial50. Los Gobiernos Regionales de Apurmac, Arequipa, Cajamarca, Huancavelica, Junn, La Libertad y San Martn han tomada esta iniciativa pero aun es inicial y se enfrenta a las limitaciones del diseo estndar que establece la LOGR. Tambin en este camino se encuentran las Comisiones Intergubernamentales del MTPE, MIMDES y SALUD, que vienen trabajando de manera articulada lineamientos de gestin descentralizada. Este trabajo articulado permitir reforzar los procesos de reforma institucional de los gobiernos regionales en estos tres sectores. 6.2.4.3 Los avances en la transferencia de los Gobiernos Locales: A julio del 2011, se han transferido a los Gobiernos Locales fondos, programas, proyectos y activos, segn el siguiente detalle: El Programa de Complementacin Alimentaria-PCA del PRONAA, a 195 municipalidades provinciales51. Se ha iniciado la transferencia de este programa a la Municipalidad Metropolitana de Lima, pero a diferencia de las dems regiones en Lima se est transfiriendo a las municipalidades distritales. Sociedades de Beneficencia Pblica-SBP, a cargo de INABIF-MIMDES, se han transferido a 55 a las municipalidades distritales de un total de 102 programadas. Se ha iniciado tambin la transferencia de este Programa a Lima Metropolitana. Se ha transferido 01 Infraestructura deportiva del IPD a los gobiernos locales de 60 Programadas. Proyectos de Infraestructura Social y Productiva (PISP) a 1,704 acreditadas, de una meta de 1,748 Municipalidades Distritales. Programa Integral de Nutricin (PIN), no se ha culminado, se qued solo en la acreditacin de 164 (de 195) Municipalidades Provinciales52 en cuyo mbito se ejecuta el PIN. Existe adems una Comisin Intergubernamental de transferencia. Programas y Servicios de Proteccin Social (Wawa Wasis, Centros de Desarrollo Integral de la Familia-CEDIF, Centros Emergencia Mujer-CEM), tampoco se ha culminado, slo fueron acreditados 83 Municipalidades Provinciales de 109 en cuyo mbito existen estos servicios del MIMDES. Paralelo al proceso de trasferencia de funciones a los Gobiernos Regionales, se desarroll desde el 2007 el Plan Piloto de la transferencia de Educacin a los Gobiernos Locales. Este fue refrendada por el Plan de Municipalizacin de la Educacin, aprobado mediante D.S. 078-2006-PCM, que en su proceso de implementacin transfiri la gestin de las instituciones educativas a 37 municipalidades distritales de las 140 programadas, de las cuales 35 ya recibieron las transferencias presupuestales. En Salud el MINSA viene impulsando 40 programas piloto de atencin primaria en salud en municipalidades distritales. Este se realiz de manera gradual y coordinada, con los gobiernos regionales y locales. Se prioriz su implementacin en cinco Gobiernos Regionales (Apurmac, Lambayeque, La Libertad, San Martn y Ayacucho), tomando como criterios: Ser mbito de Aseguramiento Universal en Salud, y compromiso poltico de las autoridades regionales y locales53. En Promocin del Empleo, este proyecto piloto se dio luego de haberse verificado la transferencia administrativa de esta funcin a los gobiernos regionales, por lo tanto nace de una coordinacin entre los tres niveles de gobierno, y con el objetivo de mejorar la accesibilidad en la prestacin de este servicio a travs de las municipalidades distritales54. Debido a que esta funcin es de
50 USAID I ProDescentralizacin: Proceso de descentralizacin: Balance y agenda a Julio del 2011, p.22 51 PCM-SD: Evaluacin del Proceso de Transferencia de Competencias sectoriales para el desarrollo de la Gestin Descentralizada de los Servicios Pblicos, Lima Per Octubre 2010, p.23 52 PCM-SD: Evaluacin del Proceso de Transferencia de Competencias sectoriales para el desarrollo de la Gestin Descentralizada de los Servicios Pblicos, Lima Per Octubre 2010, p. 23. 53 PCM-SD: Evaluacin del proceso de transferencia de competencias sectoriales para el desarrollo de la gestin descentralizada de los Servicios Pblicos, Octubre 2010, p.23 54 USAID I ProDescentralizacion: Proceso de descentralizacin: Balance y agenda a Julio del 2011, p. 17
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competencia del gobierno regional, para su implementacin fue necesario la delegacin de una de las funciones de su competencia en promocin del empleo. 6.2.4.4 Acompaamiento tcnico y de capacitacin: Un complemento fundamental a este proceso es sin lugar dudas el desarrollo de capacidades para la gestin descentralizada. En este campo, y de acuerdo al diagnstico realizado, se cre la Comisin Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades de los Gobiernos Regionales y Locales, el que fue aprobado por el D.S.N002-2008, y mediante el D.S. 004-2010-PCM se aprob tambin el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades 2010-2012 que adems de un enfoque de competencias considera varias formas de intervencin como: capacitacin, asistencia tcnica, intercambio de experiencias, el uso de la plataforma virtual y un permanente monitoreo y evaluacin. Este plan propone los siguientes objetivos especficos: Desarrollar competencias de gestin deseables de funcionarios pblicos a nivel regional y local, en el marco del proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado. Fortalecer el vnculo entre la oferta y la demanda de formacin en gestin pblica de acuerdo a las competencias necesarias para el proceso de descentralizacin. Promover la gestin y produccin de conocimiento e informacin en gestin pblica orientado a mejorar la toma de decisiones. Promover el fortalecimiento de redes institucionales que brinden sostenibilidad a la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades. Este plan adems seala que las instituciones pblicas y privadas que desarrollen capacidades para los gobiernos regionales y/o locales debern articular sus programas y proyectos con los objetivos del Plan. En ese camino dicha Secretara ha venido implementando una serie de eventos formativos para los funcionarios y trabajadores de los Gobiernos Regionales y Municipales. Igualmente se aprob el reglamento que establece las normas de capacitacin y rendimiento para el sector pblico.55 Adems, viene haciendo el seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos que se ejecuten en el marco del plan. Por otro lado se ha creado la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), que es el encargado de emitir los lineamientos generales en este campo. En el marco de estos lineamientos, tiene la funcin de preparar funcionarios que conforman el nuevo Cuerpo de Gerentes Pblicos a disposicin de las diversas entidades del sector pblico. Ya durante el ao 2009 fueron contratados 32 gerentes pblicos que se vienen desempeando en los Gobiernos Regionales, y contina asignando gerentes pblicos tanto en cargos de mbito nacional como departamental. 3.2 Los lmites en las transferencias y en la gestin de las mismas A pesar de los avances descritos, existen limitaciones y nudos crticos tanto en el momento mismo de la transferencia como en la fase de la gestin o ejercicio de las funciones transferidas. Cuadro No 11. Los lmites en las transferencias y su gestin Momentos Limitaciones GN reitera que casi ha culminado la totalidad de transferencias en GR y avanzado en GL, pero en regiones y localidades no se aprecian grandes cambios, especialmente en la gestin de los servicios pblicos. Esto tiene que ver con el hecho de que el GN sigue concentrando la mayor parte del poder econmico, poltico y administrativo.
Apreciacin general
55 Decreto Supremo N 009-2010-PCM, aprobando el Reglamento del Decreto Legislativo N 1025.
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Las Etapas previstas por la LBD fueron incumplidas, especialmente la determinacin de las competencias compartidas, motivando vacos normativos para continuar proceso, especialmente los referidos a los gobiernos locales. Tampoco se han cumplido todos los requisitos del sistema de acreditacin y se ha transferido funciones sin recursos y sin claridad sobre el costeo preciso de las funciones. Por lo que es muchos aspectos, el proceso es fundamentalmente administrativo y formal. Existe retraso en aprobacin de matrices de competencias y funcioEn el momento de la transfenes de varios ministerios. Peor an, se han aprobado las LOF de diez rencia. ministerios pero solo tres matrices de competencias, cuando la ley debe aprobarse luego de la matriz. Por otro lado, durante ocho aos se haba estancado la transferencia a MLM. No hubo claridad de lo que significa el rgimen especial para Lima Metropolitana. Han fracasado, tanto la municipalizacin de la Salud como el de Educacin, debido a que pasa por encima de los Gobiernos Regionales, instancias que ya ejercen las funciones de Salud y Educacin, y ponen en riesgo el sentido de una gestin descentralizada. En el arranque no se produjo la adecuacin completa de los documentos de gestin al ejercicio de las nuevas funciones. Normatividad traslada a GR enfoque organizacional departamentalista y sectorialista que es limitante en muchos aspectos. Limitadas capacidades subnacionales para la gestin, y el Plan Nacional de desarrollo de capacidades no responde a las demandas regionales y locales.
En el momento de gestin
6.2.4.5 Apreciacin general: Salvo los momentos iniciales del proceso, los sucesivos gobiernos nacionales hasta hoy mantuvieron una fuerte resistencia para ceder poder a los gobiernos subnacionales. Un balance rpido en este campo, nos permite afirmar que por un lado, las entidades del Estado responsables de este proceso, trasmiten el mensaje de haber cumplido casi a cabalidad con las transferencias y en un menor plazo del previsto. Sin embargo, no se perciben cambios significativos en los departamentos hoy llamados gobiernos regionales, salvo el que cuentan con autoridades elegidas y un aparato administrativo estatal. A pesar de la transferencia de funciones, el Gobierno Nacional sigue teniendo una amplia e inaceptable discrecionalidad en el manejo econmico y en la definicin de polticas, incluso en materias que ya han sido transferidas. A ello se acompaa la actitud complaciente y muy dependiente al poder central de parte de muchas autoridades subnacionales56. Y es que en el proceso de la gestin descentralizada, los ciudadanos de los mbitos subnacionales no perciben que sus problemas se estn solucionando ni que los servicios pblicos desde el Estado estn mejorando. Si bien es muy pronto para evaluar la calidad de estos servicios despus del proceso de transferencia, esta percepcin deficitaria es una de las variables a tomar en cuenta en esta segunda etapa de la descentralizacin. Existe por lo tanto algunos aspectos crticos que identificados y evaluados pueden servir para una agenda de prioridades en este nuevo periodo de gobierno iniciado el mes de Agosto del presente ao, medidas que deben constituirse parte de un relanzamiento del proceso de descentralizacin y de culminacin de la transferencia de funciones y recursos. No obstante que la descentralizacin administrativa es una en la que ms peso se puso, an hay mucho camino por recorrer. Esto es consecuencia de que no se ha querido o no se ha sabido enfrentar tres procesos crticos: la transferencia de personal del gobierno nacional a los gobiernos
56 CONADES-Comisin Nacional de Descentralizacin y de Reforma del Estado: Nudos Crticos y propuestas para el quinquenio 2011-2016, Abril 2011, p.11.
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descentralizados junto con la transferencia de competencias y funciones; el establecimiento de una carrera pblica descentralizada, basado en un escalafn coherente con las responsabilidades tcnicas y polticas que estn asumiendo los gobiernos sub nacionales; y la creacin e implementacin de un sistema de administracin pblica descentralizado que comprenda normas y procedimientos de coordinacin en cada nivel de gobierno y entre niveles de gobierno, respecto a la gestin descentralizada de competencias y funciones y los mecanismos de control y fiscalizacin. Esto implicara un proceso de adecuacin, concordancia y reordenamiento de las normas vigentes en un solo cuerpo legal para facilitar el funcionamiento de los gobiernos y la aplicacin de las polticas pblicas.57 6.2.4.6 En el momento de la transferencia El mismo momento de la transferencia, que a pesar que ya tiene un buen avance tiene aspectos crticos que debemos identificar para culminarlo satisfactoriamente a. Las etapas del proceso establecidas en la Ley de Bases de la Descentralizacin no se cumplieron estrictamente, y la segunda y la tercera se iniciaron paralelamente, en especial, en lo referente a la transferencia de competencias. Por lo que, la transferencia de competencias se inici sin un marco normativo completo58, en cuanto a distribucin de competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno. Las funciones compartidas de los ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales, recin seran determinadas en las Matrices de Competencias y Leyes Orgnicas de Funciones-LOF, que la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo estableci tardamente. b. Un evidente retraso en los primeros procesos de la transferencia de las funciones sectoriales y el no cumplimiento cabal de lo que dispona el Sistema de Acreditacin limit este proceso a la suscripcin de actas sustentatorias y de entrega y recepcin, en algunos casos de acervo documentario59. Adems, en la etapa de certificacin, se ha flexibilizado tanto, que los Gobiernos Regionales podan ser acreditados con la sola suscripcin de los convenios-marco intergubernamentales (CMI). c. Si bien ya se han transferido a Julio del 2011 el 90.3% de las funciones, mayormente a los Gobiernos Regionales y en menor medida a los Gobiernos Locales, sin embargo, las competencias han sido transferidas muchas veces sin recursos suficientes ni generacin de capacidades de gestin para una transferencia eficiente, primando los aspectos administrativos, legales y burocrticos formales sin atender la esencia de una reforma descentralista cual es una mejor atencin a los ciudadanos a travs de los servicios pblicos. d. No existe un costeo preciso de las funciones y lo que significara su gestin por los gobiernos regionales, por lo que no puede calcularse con precisin la brecha que significara la gestin descentralizada de estas funciones. No se ha dado cumplimiento a la etapa de identificacin y cuantificacin de recursos que establece la Resolucin de Secretara de Descentralizacin N0252007-PCM/SD y la Directiva N006-2007-PCM/SD Normas para la efectivizacin del proceso de transferencias del ao 2007 de los sectores del Gobierno nacional a los Gobiernos Regionales, aprobado por este. Tampoco se ha cumplido plenamente el D.S. N093-2007-PCM que dispuso que el monto total a ser transferido a los Gobiernos Regionales deba tomar en cuenta la identificacin y cuantificacin de los recursos asociados a las funciones a ser transferidas. Se estima que lo transferido por el Gobierno nacional en el Presupuesto Pblico es una parte aun no suficiente para que los gobiernos regionales puedan ejercer adecuadamente estas funciones. En el 2007 la SD de la PCM inform que los sectores que esta transferencia presupuestal era de S/.2620,3 millones de nuevos soles (Incluyendo a Salud a LM y Callao, y Educacin a LM), mientras que los Gobiernos regionales estimaron que este monto era de S/.2758.6, una brecha de S/.138.3 millones de nuevos soles60.
57 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional en el Per del 2010. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010, pp. 197-198 58 Defensora del Pueblo, Hacia una descentralizacin al servicio de las personas: recomendaciones en torno al proceso de transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales, Lima Per -Marzo, 2009, p. 25 59 Defensora del Pueblo, Informe sobre Transferencia de competencias a los Gobiernos regionales, Lima Per-Marzo 2009, p. 27. 60 Defensora del Pueblo, Informe sobre transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales, Marzo 2009, p.73.
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e. Hay un retraso en la aprobacin de las matrices de delimitacin de competencias y funciones por cada sector, como tambin en la aprobacin de las Leyes de Organizacin y Funciones (LOF) sectoriales. A junio del 2011 solo se haban aprobado siete LOF y solo dos matrices61. Adems no se ha cumplido con la necesidad de aprobar previamente la matriz y luego las LOF, ya que las matrices contienen el detalle de las competencias, funciones y facultades de cada nivel de gobierno. El retraso es mayor en lo que se refiere a los gobiernos locales, y es que en este aspecto poco se ha avanzado en la transferencia de funciones, salvo algunos de los programas sociales que gestiona el MIMDES. Pero tambin, las matrices de funciones no recogen lo que viene ocurriendo en la realidad en cuanto la asuncin de funciones. Es importante que su proceso de construccin converse con lo que viene ocurriendo en los gobiernos regionales y locales y las demandas especficas de la poblacin beneficiaria. f. Paralelo al proceso de transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales, se inici en el 2007 el Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa y el Piloto de la Municipalizacin de la Atencin Primaria de Salud. En ambos casos el Gobierno Nacional dict normas que establecieron municipalidades pilotos durante los aos anteriores. Estas funciones sectoriales, forman parte de las 180 que ya fueron transferidas a los gobiernos regionales. Sin embargo el gobierno anterior, sin tener en cuenta la heterogeneidad del universo municipal62 y sin un balance previo de las experiencias piloto y pasando por encima de los Gobiernos Regionales, transfiri algunas funciones consideradas en la Municipalizacin de la Educacin, a los Gobiernos Locales. Adems, no tom en cuenta el informe de la Defensora del Pueblo, que cuestiona muchas de las experiencias piloto. En el caso de la municipalizacin de la atencin primaria de la salud, se ha desarrollado en forma distinta, de forma paulatina y solo en cinco departamentos, y coordinado permanentemente con los gobiernos regionales y locales respectivos. Sin embargo, en tanto proyecto piloto, no se ha realizado transferencia de funciones a las municipalidades. En este campo tambin existen resistencias al proceso de transferencia por parte de los mdicos y trabajadores de la salud. Ellos sustentan esta resistencia en la crisis del servicio de salud que se manifiesta por el ejemplo en la enorme deuda que tiene el SIS que llega ya a los 165 millones de soles a Julio del 201163. En ambos casos, lo que est en cuestin no es el proceso administrativo sino el enfoque o modelo de gestin. En general, estos dos no responden al modelo de Gestin Descentralizada que caracteriza a todo el proceso y que se sustenta en la existencia de competencias compartidas. La municipalizacin, en la prctica no respondera a este proceso, por lo cual pasa por encima de la transferencia de estas funciones a los Gobiernos Regionales. El gobierno actual ha decidido paralizar el proceso de municipalizacin y en el marco de la revolucin educativa reorganizar el sistema educativo, consolidando la gestin descentralizada regional de la educacin y manteniendo al sector (Ministerio) como ente rector y orientador de polticas.64 g. En Lima Metropolitana, debido a su rgimen especial tanto en la ley de la descentralizacin, como en las leyes de gobiernos regionales y municipalidades, este proceso se retras significativamente a tal punto que a diciembre del 2010 no se registr transferencias de funciones sectoriales, ni tampoco se hizo efectiva la transferencia de los Programas de Complementacin Alimentaria-PCA, que s se efectiviz a todas las municipalidades provinciales. En el presente ao, se ha retomado este proceso y se actualiz la conformacin de la Comisin Bipartita ya con miembros de la nueva gestin metropolitana. En esta Comisin se ha definido un plan para cuatro aos sobre la base de los ejes de: Inclusin social, gestin del territorio, competitividad y desarrollo productivo. Adems se ha viabilizado la transferencia en las materias de: Poblacin, desarrollo social, salud, trabajo, promocin del empleo, administracin y adjudicacin de terrenos del Estado, saneamiento de la propiedad agraria, ordenamiento territorial, defensa civil y ar
61 62 63 64 USAID I ProDescentralizacin, Proceso de descentralizacin: Balance y agenda a Julio del 2011, p. 20 USAID I ProDescentralizacin, Proceso de Descentralizacin, Balance y agenda a julio de 2011, Setiembre 2011, p. 16 Federacin Mdica Peruana, declaraciones a Per 21 de su Presidente el Dr. Csar Palomino, el 09 de Julio del 2011 Presentacin del Primer Ministro al Congreso de la Repblica, 25 de Agosto del 2011
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tesana. Existe tambin acuerdos y plazos en Salud y Educacin65, sectores de suma importancia para Lima Metropolitana. 6.2.4.7 En la gestin de las transferencias Un segundo momento se refiere al de la gestin descentralizada, que si bien no podemos an evaluar en toda su amplitud por ser aun inicial, sin embargo su identificacin en fundamental para avanzar en la mejora de la calidad de los servicios pblicos en el nivel regional: a) No se ha producido una completa adecuacin de los documentos de gestin para el ejercicio de las nuevas funciones. La Defensora del Pueblo, en su informe del 2009 sobre la Transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales, identific que solo algunos sectores cumplieron con la modificacin de su TUPA y ningn Gobierno Regional haba adecuado su TUPA a las funciones transferidas. De igual forma una mayora de Gobiernos Regionales no cumplieron con la designacin de sus Gerentes Generales mediante concurso pblico, y algunos an no adecuaron sus ROF a las nuevas funciones transferidas. b) La normatividad traslada un enfoque organizacional departamentalista o sectorialista a los gobiernos regionales, lo que ha motivado pero al mismo tiempo limitado sus procesos de reforma institucional, para adecuarse internamente y responder a las demandas de una gestin descentralizada. Una mayora de los nuevos diseos organizacionales regionales, no responden a la realidad y requerimientos especficos, sino representa la yuxtaposicin de tres diseos organizacionales distintos66: Lo establecido por la LOGR, la herencia que dejaron los CTARs, las direcciones regionales sectoriales. Esta situacin no ha permitido avanzar mucho en sus procesos de reforma institucionales, ya que persiste un funcionamiento precedente que articula ms las nuevas unidades orgnicas a sus direcciones sectoriales nacionales. c) Otro aspecto crtico en este proceso son las limitadas capacidades de los gobiernos sub nacionales para asumir e implementar las funciones transferidas. A pesar de que el proceso de acreditacin fue acompaado de programas de capacitacin, estas no se adecuaron a las demandas de los Gobiernos regionales, justamente por la falta de coordinacin y concertacin entre los sectores y los Gobiernos Regionales. Por lo tanto, no se han generado mayores capacidades para una gestin pblica descentralizada eficiente porque no existe un modelo de gestin pblica y menos descentralizada, pero tambin porque no existe una burocracia permanente y estable que la sostenga. d) Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestin Pblica y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales, es una propuesta que tampoco encaja con una visin de gestin pblica, con la demanda real de capacidades de estos gobiernos. En el nivel ms general, el Dec. Leg. N276, Ley de la Carrera Administrativa, no fue implementado adecuadamente, por el contrario fue burlado por otras normas vinculadas ms al rgimen privado. La actual Ley del Empleado Pblico, es un intento por llenar un vaco en este campo, pero carece no solo de un nuevo modelo de gestin pblica sino que viene, copiando de manera esquemtica a la empresa privada formando una nueva elite de gerentes, aislado de la realidad de la gestin pblica local, regional en el pas. Finalmente, es pertinente llamar la atencin sobre los puntos crticos que identifican los representantes de ONGs y algunos consultores del interior del pas: En no pocos sectores, se han transferidos viejos problemas como ineficiencia y corrupcin, en educacin y salud, por ejemplo; se mantienen indefiniciones sobre los niveles de responsabilidad en las competencias y funciones compartidas; se cuestiona que importantes responsabilidades subnacionales sigan en manos de los ministerios, como es el caso del agua potable y electrificacin rural; las dificultades que tienen gobiernos regionales y locales en las contrataciones y adquisiciones, por la vigencia de sistemas aun demasiado centralistas; no compatibilidad entre los programas presupuestales estratgicos (PPE) y la organizacin y dinmica sectorial de los gobiernos regionales y locales.67
65 Informe del Proceso de Transferencia a Lima Metropolitana, Programa de Gobierno Regional de la municipalidad de Lima Metropolitana, Julio 2011. 66 Congreso de la Republica-Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin del Estado: Experiencias de Reforma institucional en Gobiernos Regionales. Estudio de casos, Primera Edicin, Octubre 2010, p. 14 67 Daz Palacios, Julio. Sntesis de las respuestas de representantes sociales al Cuestionario sobre Descentralizacin aplicado en el marco del presente Informe. Lima, 31 de octubre 2011. VER Anexo de Sntesis de Respuestas al final del Informe.
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6.2.5. Conclusiones 6.2.5.1 Incumplimiento de etapas de transferencias y de criterios para acreditacin Es evidente que el esquema inicial de etapas para transferencias y los criterios de acreditacin para procesarlas no se cumplieron en todos sus alcances y ello ha incidido negativamente en varios aspectos del proceso. 6.2.5.2 Falta transferir competencias y funciones importantes Importantes competencias y funciones relacionadas especialmente con los sectores productivos extractivos siguen centralizadas. Por ejemplo, los Gobiernos Regionales no tienen nada que ver con la autorizacin de concesiones y operaciones mineras, particularmente de la mediana y gran minera. Importantes programas siguen centralizados como agua para todos, electrificacin rural, alfabetizacin, mantenimiento de la infraestructura educativa, etc. Tambin hay programas en Educacin, en Salud, en el MIMDES, en PRODUCE y otros sectores que no han sido transferidos y son como dicen la carnecita, por los recursos que cuenta y por las decisiones que involucra68. Lo sealado implica una enorme debilidad en el proceso, ya que no significa un cambio real en el empoderamiento de las instancias sub nacionales de gobierno. Las posibilidades de romper con el centralismo est en la capacidad que los Gobiernos Regionales y Locales tengan para decidir su desarrollo, para promover la inversin descentralizada y para construir territorios viables, en un pas fragmentado, con crecimiento desigual y con altos niveles de pobreza justo en la regiones ms alejadas del pas. 6..2.5.3 Falta de claridad sobre los alcances del rol de intermediacin de los gobiernos regionales y el gobierno nacional sigue ejecutando funciones Vinculado a lo anterior, un aspecto preocupante es la persistente falta de claridad sobre el rol que deben cumplir los Gobiernos Regionales en tanto nivel intermedio entre el Gobierno Central y los Gobiernos Municipales, deviniendo en superposicin, falta de dilogo y coordinacin, ineficiencia en los resultados. Los avances en la delimitacin de competencias concertada entre niveles de gobierno no solo caminan bastante lentos, sino que mantiene algunas funciones claves en el gobierno nacional y pueden convertirse obstculos para esta nueva etapa de gestin descentralizada. A pesar que el rol rector del gobierno nacional, en este cado de los Sectores, en la funcin normativa, planificacin y formulacin de polticas nacionales, en la actualidad aun realiza funciones ejecutoras en varias materias, no solo por la no definicin de las funciones especficas de gobiernos regionales y locales, en cada una de las competencias compartidas, sino tambin por las dificultades que tienen los gobiernos sub nacionales en este proceso. 6.2.6. Lecciones aprendidas 6.2.6.1 Es necesario no ignorar la heterogeneidad y diversidad de los territorios La realidad local y regional nos desborda. Los grados de heterogeneidad y diversidad, no solo se da en el tamao de poblacin y de territorio, tambin se da en lo cultural y regional, en lo urbano y lo rural. Junto a distritos que cuentan con apenas 200 habitantes tenemos distritos con casi un milln de habitantes, mientras existen municipalidades en zonas predominantemente rurales con grandes distancias entre centros poblados, se van configurando ciudades metropolizadas y conurbadas en las principales capitales de regiones y provincias del pas. Una diversidad y heterogeneidad que no resiste una normatividad uniformista, como la que tenemos en este campo. No existe una tipologa de gobiernos regionales y gobiernos locales que recoja esta realidad y menos las normas que la expresen.
68 CONADES, Comisin Nacional de Descentralizacin y de Reforma del Estado: Nudos crticos y propuestas para el quinquenio 2010-2016, Lima Per, Abril 2011, p.12
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6.2.6.2 La transferencia de competencias y funciones no es meramente gerencial. Conviene no descuidar el proyecto poltico sobre el Estado que se busca construir La transferencia de competencias y funciones como parte de la dimensin administrativa de la descentralizacin no puede ni debe ser gestionada con criterios meramente gerenciales, como se pretendi hacerlo; sino que la eficiencia en el proceso de transferencia debe ser parte de una visin y un proyecto poltico del Estado descentralizado y de una estrategia dialogada y concertada con los actores involucrados sobre cmo construir ese Estado, a travs, precisamente, del proceso de transferencias, como uno de los medios necesarios para ello. 6.2.7. Propuestas: Con relacin a los lmites ms serios o nudos crticos identificados, se propone: 6.5.1 Relanzar y culminar el proceso de transferencias y transitar hacia la gestin pblica descentralizada a. Relanzar y culminar el proceso de transferencia de funciones sectoriales completando la delimitacin de competencias y funciones en las matrices y las Leyes Orgnicas de Funciones, pero mediante una coordinacin estrecha entre los sectores y los Gobiernos regionales y Locales. El Consejo de Coordinacin Intergubernamental y las Comisiones de Coordinacin Intergubernamental por Sectores, deben ser los espacios para esta etapa. b. Sobre la base de lo anterior hay que transitar a la etapa de Gestin Descentralizada, mediante procesos de reforma institucional que algunos Gobiernos regionales ya han iniciado. Para ello sera importante la revisin y definicin concertada e intergubernamental, de un nuevo modelo de gestin pblica social, democrtica y realmente descentralizada. Es decir, impulsar la construccin de la gestin descentralizada de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales y locales sobre la base, entre otros, de una clara autonoma y poder de los gobiernos regionales y locales para decidir y construir el desarrollo de sus territorios, de un balance real de la gestiones regionales y locales a nueve aos de funcionamiento, de incorporar las percepciones y demandas de la poblacin beneficiaria. c. En el caso de Lima Metropolitana, se debera culminar el proceso de transferencia de funciones sectoriales, utilizando su retraso para corregir los errores y deficiencias verificadas para las dems regiones. Deber cumplirse adecuadamente la etapa de identificacin y cuantificacin de recursos y el costo de las funciones, pero tambin su carcter dual de gobierno regional y gobierno local y lo que implica para la gestin por Lima Metropolitana. Deber elaborarse la matriz de funciones y sobre esa base aprobar las LOF o actualizar las que ya se aprobaron, considerando para ello su carcter de Rgimen Especial de Lima Metropolitana y las particularidades que esta tiene. d. Esto implica tener claridad sobre el modelo de gestin descentralizada, tanto regional como local, que no solo considere la eficiencia de la gestin del servicio en el aspecto tcnico sino que llegue al ciudadano y que recoja adecuadamente sus demandas. La gestin pblica descentralizada, necesita sin duda de gerencia tcnica, pero sobre todo de liderazgo poltico a cargo de los representantes quines tiene la misin de disear e impulsar el proyecto poltico democrtico e inclusivo de cada circunscripcin, con el que debe guardar coherencia la gestin pblica descentralizada e. La gestin descentralizada no solo debe tomar en cuenta a los Gobiernos Regionales, sino tambin a los Gobiernos Locales, por lo tanto se debe definir las funciones sectoriales que corresponde a este nivel de gobierno. La experiencia de los pilotos, pone en cuestin la propuesta de municipalizacin de la Educacin y de la Salud, y reafirma la de la Gestin Descentralizada. Existen numerosas propuestas sobre cmo mejorar la gestin pblica descentralizada, que deben ser aprovechadas como componentes de propuestas ms amplias y articuladas. Una muestra de las muchas cosas que se necesita hacer es la siguiente: reformas institucionales regionales y
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locales, y simplificacin administrativa; potenciar las articulaciones intra e intergubernamentales; revisar los regmenes laborales, establecer la carrera pblica y la meritocracia; neutralizar el exceso de influencia de los entornos polticos de las autoridades, que buscan colocar personal no calificado; enfrentar el problema de la burocratizacin, que afecta la calidad de atencin a los ciudadanos; ms rigor en la determinacin de qu cargos pblicos pueden ser ocupados por personal de confianza; que la ANGR pueda jugar un rol en los conflictos interregionales, por ejemplo entre Cusco y Arequipa en torno al Proyecto Majes Siguas II; atacar la corrupcin; mejorar el soporte tcnico a las municipalidades y fomentar las mancomunidades regionales; articular los PEI municipales, con el PPM y el P69I f. En ambos casos, lo que est en cuestin no es el proceso administrativo sino el enfoque o modelo de gestin. En general, estos dos no responden al modelo de Gestin Descentralizada que caracteriza a todo el proceso y que se sustenta en la existencia de competencias compartidas. g. El enfoque de gestin pblica descentralizada, del que se comienza hablar siete aos despus de iniciada la descentralizacin, debe ser profundizado. Es correcto que sea presentado como una herramienta para combatir la pobreza, ampliar la inclusin social e impulsar el desarrollo humano, vinculando la gestin con la cobertura y calidad de los servicios pbicos, y mediante la articulacin de diversos niveles de gobierno cumpliendo cada cual sus competencias y funciones compartidas. En ese marco las orientaciones hacia los ciudadanos, los resultados, participacin ciudadana y concertacin, la tica inclusin y equidad, y competitividad e integracin70 son pertinentes, pero pueden ser enriquecidas con valores agregados. En esta perspectiva, los resultados son indispensables, pero tambin lo son las apuestas por los procesos en los que el eje central son los ciudadanos. La participacin y concertacin son necesarias, pero su utilidad se diluye sino no se afirma la naturaleza vinculante de sus decisiones y si no se plantean alternativas practicas de solucin a los costos de la participacin. La articulacin entre niveles de gobern, por supuesto, es necesaria, pero sta no puede quedar sujeta al estado de nimo de tal o cual autoridad, no debe ser personalizada, sino que debe ser institucionalizada. No habr mejoras significativas y sostenibles en la gestin pblica descentralizada si los funcionarios y servidores pblicos, ms all de sus rutinas, no se comprometen con seriedad con las grandes transformaciones que necesita el estado en sus diversos niveles. La evidencia es recurrente: burocracias publicas pasivas, no participativas dentro de la dinmicas de sus propias entidades gubernamentales, imposible que puedan actuar como sustento de gestiones pblica participativas. De otro lado, difcilmente se ampliar la calidad de la gestin pblica y se incrementar la sostenibilidad de sta, al margen de procesos continuos de aprendizaje e innovacin que, entre otros beneficios, puede facilitar el desarrollo de nuevos servicios y la racionalizacin de los procesos y simplificacin de los mismos71. 6.2.7 Sobre las reformas institucionales, tipologas y empoderamiento a. Facilitar los procesos de reforma institucional de los Gobiernos Regionales y Locales, emitiendo normas complementarias especficas que permitan ratificar la autonoma constitucional (Autonoma administrativa) de estos niveles de gobierno para organizarse y funcionar de acuerdo a las necesidades especficas de su territorio. Siguiendo las experiencias de los Gobiernos Regionales de Cajamarca y Junn, estos procesos deberan reforzar sus funciones transversales (por ejemplo planeamiento territorial, gestin de la inversin pblica, participacin ciudadana) antes que los sectoriales, mirando la gestin integral de sus territorios. Adems de poner el nfasis en la mejora de los servicios pblicos en el nivel regional y local.
69 Daz Palacios, Julio. Sntesis de respuestas de representas sociales al Cuestionario sobre la Descentralizacin aplicado en el marco de formulacin del presente Informe. Pregunta No 10. Lima, 31/10/2011. 70 Decreto Supremo No 004-2010-PCM. Plan nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestin Pblica y el Buen Gobierno Regionales y Locales. 71 Daz Palacios, Julio E. Bases para una Gestin Pblica Descentralizada. Propuestas para el debate y la construccin de modelos de gestin apropiados a cada localidad. Red Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local. Curso Sentado Bases para Un Gobierno Local diferente. El modelo de gestin descentralizada. Lima, Mayo 2011, pp.8-11
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b. Como parte de un proceso de reforma institucional de los gobiernos sub nacionales, se debera adecuar los documentos de gestin para el ejercicio de las nuevas funciones. La continuidad o el mejoramiento en la prestacin de los servicios pblicos resultado del proceso de transferencia de las funciones depender, adems de la transferencia de recursos, depender de una reforma institucional en cada uno de los Gobiernos Regionales y Locales, y sobre esa base actualizar y mejorar los Instrumentos de Gestin como el ROF, el CAP y el TUPA. c. En ese mismo sentido es impostergable revisar y establecer una tipologa consensuada de las municipalidades, en particular las rurales y sobre esa base generar una asignacin de competencias y funciones ms apropiada a una realidad tan heterognea de municipalidades. Esta tipologa debiera recoger tambin los procesos de urbanizacin y metropolizacin de las principales ciudades capital de departamentos y provincias, y los niveles de complejidad de la gestin del territorio, variables que permitan vincular mejor la tipologa a la gestin articulada intergubernamental. La experiencias locales exitosas en la gestin de educacin, salud, desarrollo econmico, no se desarrollan en todas las municipalidades, lo que justifica un proceso de transferencia de funciones sectoriales a gobiernos locales, no uniformista sino en base a tipologas. Es importante avanzar tambin en la transferencia de funciones hacia los gobiernos locales, pero no todas las municipalidades tienen las capacidades para asumir todas las funciones. No todas demandan mayores funciones, hay muchas que no estn de acuerdo ni siquiera con la transferencia de los programas sociales a las municipalidades72. d. El proceso de afirmacin y empoderamiento de los gobiernos locales debe acompaar a un proceso de revisin y definicin del rol de los Gobiernos Regionales como instancias intermedias y como correa de transmisin y/o articulacin en dos sentidos: darle coherencia a lo regional y especificidad a lo local, pero tambin que le permita decidir no solo sobre la planificacin sino sobre la gestin y desarrollo sostenible de su territorio. Es evidente que actualmente los Gobiernos Regionales no estn cumpliendo esos roles y muchas de las decisiones fundamentales sobre el desarrollo territorial lo hace el Gobierno Nacional, muy a fin a los intereses de los grandes inversiones neo extractivas. Por otro lado, muchas veces los gobiernos locales prescinden de la necesidad de la articulacin y complementariedad con estos. e. Vinculado a lo anterior debiera mejorarse la Ley de la Mancomunidad Municipal, reorientndola a una mayor articulacin con la gestin regional a cargo de los gobiernos regionales, priorizando su intervencin territorial (por cuencas, corredores) antes que slo proyectos aislados. Estos esfuerzos de articulacin de municipalidades deben intervenir con mayor claridad en reducir la fragmentacin municipal existente a nivel nacional (1,835 actualmente), por lo tanto debieran ser ms instancias asociativas de integracin y evitar en prctica actuar como nuevos niveles de gobierno subnacional. 6.2.7.1 Sobre los costos de las funciones a. En el caso de estimacin de los costos de funciones, debera calcularse con precisin la brecha que significara la gestin descentralizada de estas funciones, cumpliendo adecuadamente con la etapa de identificacin y cuantificacin de recursos que establece la Resolucin de Secretara de Descentralizacin N025-2007-PCM/SD y la Directiva N006-2007-PCM/SD Normas para la efectivizacin del proceso de transferencias del ao 2007 de los sectores del Gobierno nacional a los Gobiernos Regionales. Como consecuencia de este costeo, deber considerarse una asignacin presupuestal suficiente y considerarse este monto en el Presupuesto Pblico en adelante. Pero asimismo en necesario discutir y aprobar la Ley de Descentralizacin Fiscal que garantice la posibilidad de los gobiernos regionales y locales puedan asumir estas funciones. b. Avanzar la formulacin concertada y en la aprobacin previa de las matrices de delimitacin de competencias y funciones por cada sector, y sobre esa base aprobar las Leyes de Organizacin y Funciones sectoriales. Este proceso concertado deber realizarse en las Comisiones de Coordinacin Intergubernamental Sectorial y con el aval del Consejo de Coordinacin Intergubernamental-CCI.
72 Taller Nacional de Asociaciones Regionales de REMURPE. Relatora, Lima, 26 Octubre del 2011
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6.2.7.2 Sobre el desarrollo de capacidades a. La construccin de un sistema de desarrollo de capacidades como soporte clave del Estado descentralizado. Esto significa en primer lugar revisar y modificar la actual Ley del Empleado Pblico y convertirla en una Nueva Ley de la Carrera Administrativa, que garantice estabilidad, continuidad y vocacin de servicio de los funcionarios hacia su comunidad. En segundo lugar, que recoja las percepciones y demandas de los involucrados de gobiernos regionales y locales, como tambin de los ciudadanos y la poblacin usuaria. b. Siendo un paso importante la elaboracin y aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades en el presente ao, resulta fundamental su financiamiento e implementacin en la lnea de desarrollar una oferta de formacin y asistencia tcnica a los gobiernos sub nacionales, que responda a una adecuada identificacin de sus necesidades de conocimientos, formacin de habilidades y actitudes para la gestin descentralizada. Los esfuerzos de SERVIR en la evaluacin de la brecha de capacidades en los Gobiernos Sub nacionales debiera ser considerado por la SD-PCM. De igual forma, los esfuerzos de los Gobiernos Regionales y Locales, y de las ONGs, debieran ser apoyados y formar parte de un programa articulado. 6.2.7.3 Sobre la necesidad de evaluar la profundizacin de la descentralizacin a. Sera necesario evaluar qu funciones, adems de las consideradas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y en la Ley Orgnica de Municipalidades, debieran ser transferidas a los Gobiernos Sub nacionales, en base a la experiencia de este proceso pero tambin a que contribuyan a un mayor empoderamiento y grados de autonoma que ayuden a mejorar la gobernabilidad. Resulta evidente que el Gobierno Nacional an conserva la competencia sobre los principales temas que generan conflictos sociales73. En especial las funciones relacionadas con los sectores productivos extractivos, por ejemplo la autorizacin de concesiones y operaciones mineras, particularmente de la mediana y gran minera, as como programas nacionales en diversos sectores que no han sido transferidos y son como dicen la carnecita, por los recursos que cuenta y por las decisiones que involucra74. b. Ello implica relacionar este proceso con una propuesta de desarrollo para el pas, que signifique un cambio real de las condiciones de vida econmica y social y ambiental, y no solo una simple redistribucin de la bonanza econmica que nos ofrece los precios internacionales de los productos mineros que exportamos. Una apuesta de desarrollo que considerando las tendencias de la globalizacin y la importancia del mercado para la economa del pas, ubique en su verdadera dimensin las posibilidades de desarrollo de la agricultura, la ganadera, el turismo en los territorio andino amaznicos y su importancia para generar mercado interno y un nuevo tipo de acumulacin que le d sostenibilidad y posibilidad de desarrollo al pas. c. Se requiere ubicar con claridad en esta propuesta de desarrollo a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, no solo su importancia administrativa o de organizacin del territorio, sino especialmente por su capacidad para decidir su desarrollo, para promover la inversin descentralizada y para construir territorios viables, en un pas fragmentado, con crecimiento desigual y con altos niveles de pobreza justo en la regiones ms alejadas del pas.
Anexo 1: Las normas que ordenaron el proceso de transferencias

El proceso de transferencias se inicia el ao 2003 con la emisin del D.S. N036-2003-PCM, que aprueba el Cronograma de Transferencia para el ao 2003, a los Gobiernos regionales y Locales de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza y proyectos de inversin en infraestructura Productiva de Alcance Regional. En el caso de las funciones sectoriales la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales establece las funciones regionales (185 funciones) organizadas en diez materias sectoriales: Educacin, Trabajo, Sa73 USAID I ProDescentralizacin, Proceso de descentralizacin: Balance y agenda a Julio del 2011, p. 122 74 CONADES, Comisin Nacional de Descentralizacin y de Reforma del Estado: Nudos crticos y propuestas para el quinquenio 2011-2016, Lima Per, Abril del 2011, p. 12
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lud, MIMDES, Agricultura, Vivienda y Saneamiento, Produce, Ambiental y Ordenamiento Territorial (PCM), Mincetur, Ministerio de Transportes y Comunicaciones-MTC, y Ministerio de Energa y Minas, establecidas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, desde el Art.47 hasta el Art.64. Estas constituyen 4,810 funciones que debern transferirse a los 25 Gobiernos Regionales y al Rgimen Especial de Lima Metropolitana, a razn de 185 por cada uno de estos 26 Gobiernos Subnacionales. SECTOR/Art.de LOGR FUNCIONES Educacin Cultura Ciencia y Tecnologa Deporte y Recreacin Trabajo Promocin del empleo Pequea y microempresa N FUNCIONES
EDUCACIN Art.47
21
TRABAJO Art. 48
18 16 6 16 1 10 10 7 5 8 5 8
SALUD Art.49 Salud MIMDES Art. 50 Poblacin AGRICULTURA Art. 51 Agraria VIVIENDA-COFOPRI Art. 51 Ref. DS 074-2007-PCM Agraria PRODUCE Artculo 52 Pesquera Ambiental PCM (CONAM DNTDT)Artculo 53 Ordenamiento territorial PRODUCE Art. 54 Industria MINCETUR ART. 55 Comercio MTC Art. 56 Transportes MTC Art. 57 Telecomunicaciones. Vivienda VIVIENDA Artculo 58 Saneamiento Energa Minas MEM Art. 59 Hidrocarburos Desarrollo social e Igualdad de OportuMIMDES Art. 60 nidades PCM (INDECI-CGBVP) Art. 61 Defensa Civil Administracin y adjudicacin de terreVIVIENDA (SBN) Art. 62 nos de prop. Estatal MINCETUR ART. 63 Turismo MINCETUR Art. 64 Artesana TOTAL
8 8 5 3 18 12 185
En el ao 2004 se inici el proceso de transferencia de funciones sectoriales con la aprobacin del D.S.038-2004-PCM que aprob el Plan de Transferencias del 2004, que no solo aprueba el cronograma sino identifica las funciones a transferir a los gobiernos regionales durante el ao 2004. En esta oportunidad solo se incluy los sectores productivos integrados por Agricultura, Comercio Exterior y Turismo, Energa y Minas y Produccin. Posteriormente la Ley N28273, del Sistema de Acreditacin de Gobiernos Regionales y Locales, y su
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reglamento, aprobado por D.S. N080-2004-PCM, regul el proceso de acreditacin de los gobiernos sub nacionales. Este sistema tiene por finalidad que se haga efectiva la transferencia de funciones sectoriales, incluidos el personal, acervo documentario, recursos presupuestales y bienes muebles e inmuebles vinculados a estas, mediante el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos sub nacionales para el cumplimiento de requisitos e indicadores de gestin, que garanticen la continuidad o mejora de gestin de los servicios pblicos transferidos. Establece adems para viabilizar este proceso los siguientes planes: Plan Anual de Transferencia Sectorial, formulado por cada sector Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales. Plan de Transferencia sectorial de mediano plazo (Cinco aos) Ya en el marco del Sistema de Acreditacin se contina con la transferencia de las funciones regionales. El D.S. N052-2005-PCM que aprob el Plan de Transferencias del 2005, los D.S. N021-2006PCM y N076-2006-PCM que aprobaron el Plan de Transferencias del 2006, y el D.S. N068-2006PCM que aprob el Plan de Transferencias 2007. El D.S. N047-2009-PCM aprob el Plan de Transferencias 2009 y estableci la continuacin del proceso de transferencias en el nuevo contexto de la Ley N29158, Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), el que incorpora nuevos elementos al proceso como la Ley Orgnica de Funciones (LOF) que especificarn las competencias compartidas de los ministerios y la participacin de las Comisiones Intergubernamentales Sectoriales en la formulacin de las Matrices Delimitacin de Competencias y distribucin de funciones de los tres niveles de gobierno, como tambin en el ejercicio de la Gestin Descentralizada. Asimismo la determinacin de los respectivos recursos humanos y financieros, bienes, servicios y otros recursos asociados. La consulta y aprobacin de las matrices de delimitacin de competencias y distribucin de funciones, permitir definir responsabilidades y evitar el cruce o interferencia de funciones que actualmente ocurre. Siendo esto de suma importancia, no se est cumpliendo en los plazos establecidos en la norma. Se ha promulgado las leyes de los Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores y Defensa, estando en agenda las de Justicia y el MEF. Tambin los ministerios que ejercen funciones compartidas, vienen aprobando sus leyes: Transportes y Comunicaciones, Trabajo y Promocin del Empleo, Cultura, Mujer y Desarrollo Social. Tambin se han aprobado, aunque por Decreto Legislativo, las LOF de Agricultura, Ambiente y Produccin. Respecto a lo anterior, la Secretara de Gestin Pblica de la PCM, ha realizado un conjunto de reuniones de validacin de las matrices con los gobiernos regionales y algunos con los gobiernos locales. Tambin se han realizado consultas para la aprobacin de algunas Leyes Sectoriales.
Anexo 2: Funciones pendientes de transferencia (DS No 044-2011-PCM, 17/05/2011)

SECTORES MINAG PCM MINCETUR MINEM MINDES MATERIAS AGRARIA AMBIENTAL Y OT COMERCIO, TURISMO Y ARTESANIA EDUCACION, CULTURA, CIENCIA, TECNOLOGIA, DEPORTE Y RECREACIOBN NFUNCIONES 44 50 35 21 GOBIERNOS REGIONALES Callao, Cusco, Lima y LM Arequipa, Callao, Hunuco LM LM LM LM
ENERGIA, MINAS E HIDROCARBUROS 8 DESARROLLO SOCIAL E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y POBLACION 14
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PRODUCE PRODUCE MINSA MTC MTC VIVIENDA
PESQUERIA E INDUSTRIA PEQUEA Y MICROEMPRESA SALUD TRASNSPORTES Y TELECOMUNICACIONES DEFENSA CIVIL VIVIENDA Y SANEAMIENTO
70 12 16 22 26 33
25 GR y LM Lima, LM y Callao LM LM 25 GR y LM 25 GR y LM Arequipa, Cusco, Lambayeque, Lima Metropolitana, Madre de Dios, Moquegua y Piura Ancash, Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Huancavelica, Hunuco, Ica, Junn, La Libertad, Lima, Lima Metropolitana, Loreto, Madre de dios, Moquegua, Pasco, Piura, Puno y Ucayali Callao, Lima y Lima Metropolitana Arequipa, Callao, Hunuco, Lima y Lima Metropolitana Lima Metropolitana
VIVIENDA-CO FOPRI AGRARIA
VIVIENDA-SBN MINTRA PCM-INDICE PCM-INDICE total
ADMINISTRACION Y ADJUDICACION DE TERRENOS DEL ESTADO 60 TRABAJO Y PROMOCION DEL EMPLEO 42 DEFENSA CIVIL DEFENSA CIVIL 5 3 468
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III
La Dimensin Fiscal
6.3 La Dimensin Fiscal

6.3.1 Introduccin El anlisis correcto de la descentralizacin requiere del manejo articulado de dos conceptos, el de autonoma y el de descentralizacin. Este ltimo es concebido como el proceso a travs del cual se transfieren competencias, funciones y recursos del Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales, a la vez que se les otorga (o devuelve segn los enfoques) a stos la capacidad de decisin para organizar y gestionar su respectivo territorio en el marco de polticas y normas nacionales establecidas como constituyentes de un Estado unitario. La descentralizacin permite compartir espacios de poder entre mbitos de Gobierno en el que todos tienen competencias claramente delimitadas y respetadas. La autonoma funciona en el marco del ejercicio de una gestin descentralizada del desarrollo siempre que se cuente con la asignacin adecuada y oportuna no solo de competencias y atribuciones sino de los recursos financieros, logsticos y humanos necesarios para hacer eficiente y eficaz dicho proceso. La descentralizacin por lo tanto se ejerce en diversas dimensiones como la poltica, la administrativa y la fiscal, y en cualquier caso corresponde a formas de compartir y ceder espacios de poder. La descentralizacin fiscal se da cuando los gobiernos subnacionales tienen la facultad constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de gastos75. Los elementos asociados a un sistema de descentralizacin fiscal son: i) las responsabilidades de gasto, ii) las facultades en materia tributaria, iii) el rgimen de transferencias y, iv) el financiamiento a travs de endeudamiento. En esencia, este conjunto de elementos corresponde a un mbito de autonoma en el gasto y sus fuentes de financiacin (ingresos propios, transferencias o endeudamiento)76. Para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales la descentralizacin Fiscal es un proceso que difiere de la descentralizacin econmica as como de la regionalizacin, aunque son procesos relacionados La descentralizacin fiscal alude a la forma cmo el Estado se organiza administrativamente en sus distintos niveles de gobierno, y que incluye tanto la transferencia de competencias como de los recursos asignados a los Gobiernos Subnacionales. La descentralizacin fiscal es un proceso de fortalecimiento institucional que permite a los Gobiernos Subnacionales generar y administrar sus propios recursos, promover la participacin ciudadana y mejorar la calidad de los servicios pblicos. 77 De esta manera se podra mejorar la capacidad de los Gobiernos Subnacionales para gestionar sus ingresos y gastos, con la consiguiente reduccin de su dependencia respecto al Gobierno Central. La oferta electoral de los dos anteriores Gobiernos Nacionales en materia de promover una profunda reforma tributaria nunca prosper y qued en mensajes presidenciales. La gran tarea de propiciar
75 Cabrera, Cristian. Efectos de la descentralizacin fiscal sobre la estabilidad macroeconmica. 2009. Consultado en Internet: http://www.monografias.com/trabajos7/descen/descen.shtml#_Toc521507047. 29.09.2011 p.10 76 Castro, Sandra. Descentralizacin fiscal en la regin andina: autonoma y crisis econmica.FCM, 2008, p. 2 sandra.castro@fcm.org.co 77 ANGR. La Descentralizacin Fiscal en el Per: Situacin actual y propuesta de coparticipacin tributaria Informe elaborado para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. 2008, pp. 13-17
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una descentralizacin fiscal contina vigente a la espera de decisiones polticas consecuentes y de una actitud ms proactiva de las autoridades de los Gobiernos Regionales y Locales. La experiencia viene demostrando la necesidad de que las autoridades sub nacionales asuman mas vigorosamente la responsabilidad de coparticipar en la formulacin de polticas nacionales indispensables para consolidar la descentralizacin. Cabe reiterar que la inversin descentralizada constituye uno de los ejes estratgicos del proceso de descentralizacin y que su promocin y efectivizacin es una condicin fundamental para el xito de una gestin descentralizada. Gran tarea aun pendiente. 6.3.2. Marco normativo. La LBD (Ley 27783) sealaba en su artculo 6 como prioridad de sus objetivos econmicos la distribucin equitativa de los recursos del Estado, los mismos que requieren una descentralizacin fiscal para lo cual la misma Ley en su artculo 5 establecen los principios referidos a la descentralizacin fiscal, a saber: Competencias claramente definidas Transparencia y predictibilidad Neutralidad en la transferencia de recursos Endeudamiento pblico externo, como competencia exclusiva del gobierno nacional Responsabilidad fiscal Por su parte la Ley de Descentralizacin Fiscal (DL No 955), reforz estos enfoques al incorporar el principio de equidad que permita reducir los desbalances regionales y lograr una mejor redistribucin del ingreso nacional. Este dispositivo legal tambin estableci las etapas para la asignacin de recursos a los Gobiernos Regionales. Se transfiri en primer trmino los recursos del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR) y luego los fondos recaudados en cada Departamento provenientes de ciertos impuestos del Gobierno Central segn la Ley del Sistema Nacional de Acreditacin y la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones78. Tambin se asign algunos incentivos al esfuerzo fiscal y recursos derivados de los convenios de cooperacin internacional. Adicionalmente, la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (Ley No 28274), en sus artculos 23-29, determin algunos incentivos, siempre y cuando se conformen las nuevas Regiones. Los incentivos sealados fueron: Beneficios a travs del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE) Acceso al crdito internacional Endeudamientos internos sin aval del Gobierno Nacional Canje de deuda por inversin Asignacin de la recaudacin de los impuestos internos: 50% de la recaudacin del IGV, ISC, IRPN Convenios de auto gravamen Bonificaciones en contratos y adquisiciones Cabe sealar que la mentada conformacin de Regiones no prosper luego del fallido intento va referndum, luego del cual se suspendieron las consultas ciudadanas posteriores que estaban previstas de acuerdo a Ley. A la fecha sigue pendiente la formulacin de un nuevo Plan de Regionalizacin como parte del proceso de descentralizacin en curso. Mientras tanto en lo fundamental no se ha avanzado ms en la transferencia fiscal a los Gobiernos Regionales aunque el Gobierno Central ha continuado con la asignacin de nuevas competencias y funciones sin el correspondiente recurso fiscal que permita ejecutar con ms eficiencia las nuevas responsabilidades. En relacin a las Municipalidades se mantuvieron vigentes los dispositivos legales sobre el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), el canon y regalas mineras, el canon forestal, el canon gas78 Los impuestos nacionales que se transfirieron a los Gobiernos Regionales fueron: el impuesto general a las ventas (IGV), excluyendo el impuesto de promocin municipal; el impuesto selectivo al consumo (ISC), el impuesto a la renta de las personas naturales (IRPN).
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fero y otros. Cabe sealar que la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley No 27972) en su disposicin complementaria seala que a partir del ao 2005, y por un lapso de cuatro aos, la participacin de los gobiernos locales en el presupuesto nacional, se incrementar anualmente hasta alcanzar no menos del 12% del total del presupuesto del sector pblico. Desde el ao 2004 se han venido aprobando diversos dispositivos legales relacionados a la descentralizacin fiscal y el financiamiento de Gobiernos Regionales y Locales: La Ley de Descentralizacin Fiscal y su Reglamento establecieron la gradualidad en la transferencia de recursos y competencias en materia fiscal, considerando dos etapas: la referida a la transferencia de recursos del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales a partir de las nuevas competencias y funciones que van asumiendo. La otra etapa se refiere a la coparticipacin de los Gobiernos Regionales sobre ciertos impuestos nacionales, sin embargo su aplicacin estaba en funcin de la conformacin de las nuevas Regiones, situacin que no ocurri. El Reglamento de Descentralizacin Fiscal79 defini ampliamente los componentes de la primera y segunda etapa del proceso de descentralizacin fiscal, los incentivos para la conformacin de Regiones, y las reglas de endeudamiento, fiscales y gasto. Sin embargo muchas de sus acciones estuvieron supeditadas a la creacin de Regiones, por lo que no tuvieron mayor concrecin, tales como: mayor porcentaje de varios impuestos nacionales, mayores beneficios con los nuevos clculos de asignacin de impuestos recaudados, transferencias complementarias segn situaciones de menor recaudacin regional, incentivos por mayor esfuerzo fiscal, mayores posibilidades de endeudamiento para los Gobiernos Regionales y Locales para fines de proyectos de inversin pblica, aprobados por el SNIP 80 , entre otros. Aprobacin de una modificacin a la Constitucin Poltica para autorizar a los Gobiernos Regionales a [] crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas dentro de su jurisdiccin81, con lo cual se les equipara a los gobiernos locales en materia tributaria. Aprobacin de la Ley de Regalas Mineras, que establece recursos adicionales al canon para los gobiernos regionales y locales y universidades nacionales donde se ubican los yacimientos y concesiones82; Aprobacin de la Ley del Fondo de Desarrollo Socioeconmico del Proyecto Camisea -FOCAM- que establece la asignacin de recursos a los departamentos por los que pasen los ductos que contienen los hidrocarburos de los Lotes 88 y 56 del proyecto Camisea83. En octubre del 2006, el Gobierno entrante de Garca anunci el denominado shock de descentralizacin mediante el cual se propona un nuevo plan que profundice la descentralizacin conducida tmidamente por el gobierno de Toledo. Entre los puntos sealados se encontraba la culminacin de las transferencias, definicin clara de los roles de cada mbito de gobierno, fondo comn de lucha contra la pobreza, transferencia de Foncodes y Pronaa a los Gobiernos Regionales, reforma tributaria integral, perfeccionamiento de canon y regalas, distribucin del recurso fiscal en base al lugar donde se generaron los impuestos, y desactivacin del CND, entre otros. Bsicamente el Gobierno de Garca cumpli con la ltima propuesta y el resto qued pendiente hasta la fecha. Es ms la tendencia a la recentralizacin ha venido primando como ya hemos explicado antes. En sntesis no existi voluntad poltica para propiciar la verdadera descentralizacin y diversos anuncios no pasaron del discurso84. Como una informacin necesaria, recordemos que los recursos fiscales de los gobiernos subna79 80 81 82 Decreto Supremo 114-2005.EF, de fecha 08 de setiembre de 2005. Ley No 28801. Ley de de Reforma de los Artculos 74 y 107 de la Constitucin Poltica del Per, Ley N 28390 Ley de Regala Minera, Ley N 28258, modificada por Ley N 28323, reglamentada mediante Decreto Supremo N 157-2004-EF. 83 Ley N 28451, del 30 de diciembre de 2004. El 10 de noviembre de 2005 se public la Ley N 28622, que ampla el monto de financiamiento del FOCAM con 2.5% de los recursos de las regalas que recibe el Estado, destinados exclusivamente al departamento de Ucayali. 84 Participa Per. El Programa del APRA y el shock descentralista. 2006. http://www.propuestaciudadana.org.pe/ apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb18308d59d73/programa_apra.pdf
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cionales en el Per son de dos tipos: a) los recaudados directamente por dichos gobiernos y, b) aquellos recaudados por el Gobierno nacional y que son luego transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos ltimos a su vez se subdividen en dos categoras: i) los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos (como el canon proveniente de los recursos naturales o el impuesto de promocin municipal, por ejemplo), que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y, ii) los que provienen de los recursos ordinarios del tesoro pblico. 6.3.3. Avances y lmites Cuadro No 12. Avances y limites en descentralizacin fiscal Situacin Avances Alcances
Incremento de la participa- Los Gobiernos Regionales y Locales incrementaron su participacin nominal en cin subnacional en el presu- el presupuesto pblico. En el caso de los GGRR fue de S/. 6,633 millones en el puesto pblico ao 2007 a S/. 13,700 millones en el ao 2011. En los GGLL fue de S/ 10,368 millones en el 2007 a S/. 12,028 en el 2011. Aumento de Fondos para pro- Creacin del FONCOR (Fondo de Compensacin Regional) y el FIDE (Fondo Intermover la descentralizacin gubernamental para la descentralizacin), a partir de la LBD. Mejora de la metodologa Metodologa de Presupuesto por Resultados, que vincula la asignacin de repara la eficiencia en el gasto cursos al cumplimiento de metas relacionadas con la entrega de servicios para programas presupuestales de carcter estratgico. Oportunidades de mayor pre- El MEF ha aprobado la denominada Programacin de (PCA) como una nueva diccin para la planificacin modalidad de programacin presupuestal para que los Gobiernos Subnacionadel gasto les formulen un plan anual de ejecucin de presupuesto que no pueda ser modificado durante el ejercicio del ao fiscal correspondiente, pudiendo facilitar la predictibilidad. Mejora en la capacidad de Mejora de la capacidad de ejecucin del gasto de los GGRR y GGLL llegando a ejecucin del gasto pblico ejecutar el 81.2% y 79.9% respectivamente, del presupuesto total asignado en el 2010 (incluyendo gasto corriente y gasto de capital) mostrando avances en la planificacin y gestin del uso de los recursos. Bsqueda de consensos para Conformacin de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fisreforma fiscal cal2, para formular una propuesta tcnica consensuada sobre un nuevo modelo de descentralizacin fiscal. Incentivos a los GGLL han Programa de Modernizacin Municipal (PMM) y Plan de Incentivos (PI) a la gesdado algunos resultados fa- tin municipal, asign recursos en base al cumplimiento de metas para generar vorables para mejorar gestin autosostenibilidad financiera y eficacia en la prestacin de servicios, con algunos resultados de mejor desempeo y mayor competitividad de los GGLL.
Lmites
Disminucin de la participa- La participacin porcentual de los GGRR y GGLL en el presupuesto pblico ha cin de los GGRR y GGLL en el disminuido para el 2011 en 15% y 14% respectivamente, de 19% en ambos casos presupuesto nacional para el 2010, mientras aument la del Gobierno Central (de 62% el 2010 a 71%el 2011). Incentivos a los GGLL han Programa de Modernizacin Municipal (PMM) y Plan de Incentivos (PI) a la gesdado algunos resultados fa- tin municipal, asign recursos en base al cumplimiento de metas para generar vorables para mejorar gestin autosostenibilidad financiera y eficacia en la prestacin de servicios, con algunos resultados de mejor desempeo y mayor competitividad de los GGLL. Inequidad en los beneficios El ingreso total proveniente de la fuente del canon se ha incrementado pero de del canon para los GGRR y forma desigual e inequitativa. Solo 12 departamentos reciben el canon minero GGLL (y 8 de ellos concentran el 80%), como fondos destinados a financiar gastos de inversin. El resto de GGRR reciben transferencias a travs del FONCOR, que no cuenta con criterios de distribucin claros, y est sujeto a negociaciones discrecionales del MEF con cada GR.
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Incremento de las distorsiones fiscales en desbalance y escasa recaudacin fiscal Efectos en la autonoma de los GGRR por la dependencia fiscal Desconfianza del Ejecutivo respecto a la capacidad de los GGRR y GGLL Estmulos fiscales condicionados a plan de regionalizacin paralizado.
Ausencia de suficiente personal calificado y cambios de personal por nuevas administraciones en los GGRR y GGLL. Falta un sistema que garantice el costeo de las necesidades territoriales Ausencia de mapa tributario Escasa coordinacin entre GGRR y GGLL 6.3.3.1 Avances
El aumento de las transferencias ha ocasionado dos efectos, por un lado el mayor desbalance horizontal entre departamentos y municipios en funcin de la posesin y usufructo de los recursos extractivos. Por otro lado, la persistencia de la llamada pereza fiscal en muchos GGLL que podran lograr recaudar mayores ingresos internos. La autonoma de los GGRR se ve afectada por sus limitaciones para recaudar impuestos, a diferencia de los GGLL, lo que genera mayor dependencia respecto al Gobierno Central, y les impide cumplir con mayor capacidad sus nuevas responsabilidades en el proceso de descentralizacin. Desconfianza por parte del MEF, y en general del Poder Ejecutivo, respecto a la gestin y uso de los recursos asignados a los gobiernos subnacionales como parte de los argumentos para la falta de mayor decisin y vocacin descentralista del Gobierno Central. Entrampamiento normativo en la Ley de Descentralizacin Fiscal vigente porque condiciona el cambio del esquema de transferencia a mayor autonoma fiscal de los gobiernos regionales, a la conformacin de regiones. El proceso de conformacin de regiones est paralizado, siendo un tema pendiente de resolver, lo que genera una fuerte restriccin para la implementacin del nuevo modelo. Falta de cuadros profesionales y tcnicos para asumir responsabilidades que planeta la descentralizacin fiscal. Plan de desarrollo de capacidades no aplicado o insuficiente segn los casos. Adems de SERVIR no hay mayores avances para establecer un sistema de carrera pblica. A ello hay que sumar los drsticos cambios de personal en los GGLL y GGRR desde enero del 2011 (nuevas autoridades electas) como un endmico problema en la gestin pblica Carencia de un sistema de costeo tcnico de las reales necesidades del territorio adems de falta de planes de desarrollo territorial expresados en resultados verificables. Carencia de un mapa tributario con datos sobre los ingresos segn lugar de actividad econmica y necesidades de gasto de cada departamento. Persistencia de fallas de coordinacin entre los GGRR y los GGLL dificultando las acciones eficientes y ms autnomas en materia de ordenamiento fiscal.
Si he puede hacer un recuento histrico de lo acontecido en materia de descentralizacin fiscal, cabe rescatar las iniciales medidas establecidas en el marco de la Ley de Bases de la Descentralizacin que a su vez signific una modificacin a la Constitucin Poltica para facilitar la aplicacin de polticas que promuevan esta importante reforma de Estado. Estas manifestaciones de voluntad poltica a favor de la descentralizacin permitieron que se constituyan Fondos (como el FONCOR y el FIDE) para facilitar las condiciones de equidad entre los diversos departamentos (transformados temporalmente en Gobiernos Regionales) e implementar los diversos componentes que comprendan la descentralizacin en material fiscal, de transferencias de competencias y, en particular, el plan de regionalizacin en torno al cual estaban articulados una serie de estmulos fiscales que finalmente no se asignaron tanto por los progresivos retrocesos y distorsiones promovidos desde el MEF como por el fracaso de la primera consulta de creacin de nuevas regiones, en parte debido a los cambios regresivos del MEF antes mencionados. La inversin pblica ha crecido significativamente para los tres niveles de gobierno. En los tres ltimos aos casi se ha triplicado. Si se compara las velocidades de crecimiento, se puede notar las
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diferencias destacando el mayor crecimiento de los Municipios. Tanto stos como los Gobiernos Regionales han incrementado su participacin nominal en el presupuesto pblico. Para los Gobiernos Regionales este crecimiento fue de S/. 6,633 millones en el ao 2007 a S/. 13,700 millones en el ao 2011. Para los Municipios el crecimiento fue de S/ 10,368 millones en el 2007 a S/. 12,028 en el 2011. En dicho periodo la transferencia de recursos ha experimentado un incremento porcentual promedio de 29% para los Gobiernos Regionales y de 54% para los Municipios. Las razones de tan importantes incremento son la ejecucin del marco normativo vigente, la favorable condicin econmica del pas durante los ltimos aos y el incremento del precio de los commodities85. Cabe recordar que la estructura de financiamiento de los Gobiernos Subnacionales est constituida principalmente por las transferencias presupuestales anuales desde el Gobierno Nacional, provenientes de las fuentes de recursos ordinarios, recursos determinados (ambos suman ms del 75% segn el MEF) y donaciones; y en menor medida por los recursos directamente recaudados, esta ltima muy escasa. Cabe sealar que desde el 2004 las transferencias de recursos a los Gobiernos Regionales y Municipales por canon, FOCAM y regalas mineras se han venido incrementando significativamente86. Paralelo a la demanda de las representaciones de los Gobiernos Subnacionales mayores recursos para asumir las nuevas competencias y funciones, las mismas autoridades sealan que han mejorado en los ltimos aos su capacidad de gasto y de ejecucin, lo que se expresa en la tendencia positiva en la ejecucin del gasto pblico en la que los Gobiernos Regionales y Municipales lograron ejecutar el 81.2% y 79.9% respectivamente, del presupuesto total asignado en el 2010 (incluyendo gasto corriente y gasto de capital) mostrando avances en la planificacin y gestin del uso de los recursos por parte de estas instancias de gobierno. Del 2007 al 2010 los Gobiernos Regionales han pasado de un porcentaje de inversin del 49,9% al 60,8% y los Municipios del 42,6% al 72,7%. En el caso del Gobierno Central la fluctuacin fue de 64.1% a 81.2%87. La informacin que brinda PRODES es un poco distinta en el porcentaje de ejecucin dndole ms aporte a los Gobiernos Regionales (81.2%) y Municipales (79.9%), muy cercanos al Gobierno Central (85.6%)88. Al 31 de octubre del 2011, del total de 29, 952, 44 millones de soles destinados a proyectos de inversin este ao, solo se han gastado 14, 333, 99 millones, es decir el 52.1 % no ha sido ejecutado. De los tres niveles del gobierno, el nacional con 63,3% ha ejecutado mas, seguido por los gobiernos regionales con 41,2% y los locales con 37,4%. Un factor coyuntural que estara a la base de estas dificultades de ejecucin del gasto seria el cambio de autoridades y funcionarios en los tres niveles89. Cabe sealar que la referencia es a la capacidad de ejecucin del gasto mas no a la calidad del mismo que implica un proceso ms gradual que incorpora desarrollo de capacidades y visin de desarrollo. Promocin y aplicacin de la metodologa de Presupuesto por Resultados que permite vincular la asignacin de recursos al cumplimiento de metas relacionadas con la entrega de servicios, en el marco de programas presupuestales de carcter estratgico. Cabe sealar que en marco de la aplicacin de la metodologa Presupuesto por Resultados se priorizaron siete programas estratgicos y los gobiernos descentralizados estn habilitados para participar en todas las fases del mismo90. Por su parte La programacin presupuestal con enfoque de resultados (ahora para el ao fiscal 2012), se ha establecido como una modalidad ya persistente, esta vez incorporando el uso del SIAF. Se espera que estos ajustes metodolgicos ayuden a organizar y priorizar mejor el gasto con lo cual la calidad del mismo tambin mejora. Igualmente, el MEF aprob la denominada Programacin de Compromisos Anuales (PCA) como una nueva modalidad de programacin presupuestal para que los Gobiernos Subnacionales formulen un plan anual de ejecucin de presupuesto que no pueda ser modificado durante el ejercicio del ao fiscal correspondiente. Se espera que favorezca la predictibilidad en la ejecucin del gasto dado que genera una programacin rigurosa previa.
85 USAID/ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a julio 2011, p.58 86 Ley N 28451, del 30 de diciembre de 2004. El 10 de noviembre de 2005 se public la Ley N 28622, que ampla el monto de financiamiento del FOCAM con 2.5% de los recursos de las regalas que recibe el Estado, destinados exclusivamente al departamento de Ucayali 87 Congreso de la Repblica. Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del proceso de descentralizacin .Informe Anual 2010-2011, Lima 2011. 88 USAID/ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a julio 2011. Setiembre, 2011. 89 Ver Informe de Per Cmaras. Diario El Comercio, Seccin Negocios y Economa, p.2. Lima, sbado 5 de noviembre del 2011. 90 USAID/ ProDescentralizacin, Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a julio 2011. Setiembre 2011, p, 63
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Otro aspecto a mencionar es la aprobacin del Programa de Modernizacin Municipal (PMM) y Plan de Incentivos (PI) a la gestin municipal, con la finalidad de asignar recursos en base al cumplimiento de metas que generen autosostenibilidad financiera y eficacia en el desempeo de la prestacin de servicios. La conformacin de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal91 para formular una propuesta tcnica consensuada sobre un nuevo modelo de descentralizacin fiscal. Sus resultados han sido positivos no solo por su contenido propositivo para el componente fiscal sino en s mismo como esfuerzo de coordinacin y concertacin entre diversos sectores del Gobierno y representaciones de los Municipios y Gobiernos Regionales. Dicha propuesta se present, en diciembre del ao 2010, la cual contiene medidas especficas en materia de Ingresos, Gastos, Transferencias y Endeudamiento. Las propuestas consensuadas por la Comisin pasaron a ser parte de un estudio ms profundo en coordinacin con el MEF para priorizar aquellas que sean de mayor impacto y viabilidad tcnico-poltica, as como puedan devenir en aportes normativos y estuvieron referidas a: 1)Fortalecimiento de la recaudacin municipal, iniciando con ciudades mayores para ir ampliando progresivamente; 2) Espacio fiscal para los gobiernos regionales, comenzando de menos a ms y reemplazando la fuente de Recursos Ordinarios por esas nuevas fuentes que se asignen; 3) Medidas posibles para estabilizar los flujos del Canon (fondos de estabilizacin en el marco de reglas fiscales) y mejoras en su equidad a partir de excedentes sobre montos mximosprecedentes; y 4) Saneamiento de la deuda contingente de los gobiernos subnacionales con incentivos y acompaamiento del gobierno nacional, la cualhan acumulado envolmenes importantes92. Por otra parte, en agosto del 2008 la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) elabor un informe sobre la Descentralizacin Fiscal en el Per93, y lleg importantes conclusiones entre las que se resalta el modelo de coparticipacin que esta instancia nacional propone desde un enfoque de equidad horizontal (considerando criterios de poblacin y de requerimientos relativos de cada departamento) para la asignacin de recursos, buscando superar la discrecionalidad e ineficiente asignacin bajo el actual sistema de transferencias. La ANGR aadi la pertinencia de incorporar la informacin de las transferencias per cpita como medicin del impacto logrado a partir de la nueva forma de asignacin de recursos, argumentando ms a favor de su propuesta de coparticipacin. De esta forma se puede notar que dichas transferencias se incrementan tanto en promedio como en un mayor beneficio para los ms pobres, as como ayuda a disminuir la gran dispersin existente. Segn la ANGR esta propuesta de coparticipacin puede incorporar la distribucin de los ingresos por canon y regalas sin generar grandes distorsiones, con lo cual los Gobiernos Regionales no pierden sus transferencias o se evita una cada brusca. Igualmente considera mecanismos de compensacin temporal para aquellos Gobiernos Regionales que se benefician con la transferencia de canon y que justifiquen la asignacin de mayores recursos para atender urgencias diversas. 6.3.3.2 Lmites Luego del fracaso de la primera consulta para la conformacin de nuevas regiones el proceso de descentralizacin particularmente en materia fiscal devino en poco efectivo y se enfoc mayormente en la transferencia de competencias y funciones, acotado como ya se ha visto a un plan meramente burocrtico, administrativo y ajeno a una poltica de gestin descentralizada que aun sigue pendiente. Fondos como FIDE nacieron casi sin recursos y FONCOR ha tenido una interven91 En cumplimiento de la Duodcima Disposicin Transitoria Final de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010 92 Esta deuda figura en Cuentas de Orden en el Balance General del GR y GL, heredada de ejercicios anteriores, que deber ser atendida por el gobierno nacional por ser de gran volumen, en vista que esimposible que sea atendida por los mismos gobiernos subnacionales sin la intervencin de la Caja Fiscal, ya que el flujo financiero de estas entidades es limitadopara pensar que ellos mismos puedan pagar. Alguna vez se plante la posibilidad de una condonacin de la deuda, porque por lo general son obligaciones con el mismo Estado (SUNAT y ESSalud, entre otros). 93 La Descentralizacin Fiscal en el Per: Situacin actual y propuesta de coparticipacin tributaria, elaborado por el Equipo de trabajo conformado por: Luis Alberto Arias, Ladislao Brachowicz, Ricardo Guzmn y Jos Luis Montalvo, agosto 2008.
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cin en funcin del manejo arbitrario del MEF y su relacin asimtrica con cada Gobierno Regional. Finalmente los estmulos fiscales que estaban condicionados a la conformacin de nuevas Regiones, al no hacerse efectivo tales cambios, resultaron en inaplicables. Tres aos demor el gobierno saliente en crear la Comisin Multisectorial en materia de descentralizacin fiscal cuyos acuerdos de consenso aun siguen sin recibir mayor respuesta a la espera que el Gobierno actual pueda tener una actitud ms favorable hacia los Gobiernos Subnacionales. La participacin porcentual de los Gobiernos Subnacionales en el presupuesto pblico ha disminuido. En el caso de los Gobiernos Regionales el 2007 el porcentaje fue de 20% y el 2011 baj a 15%. En los Gobiernos Locales se redujo de en el 2007 a 14% el 201194 Se evidencia una recentralizacin del gasto pblico95 barnizado bajo varias modalidades de inversin hacia los Gobiernos Regionales y Municipales que no son directamente gestionados por estos sino por el Gobierno Central a travs de sus Programas Nacionales, con lo cual se generan mecanismos de desconcentracin mas no de real descentralizacin. El Gobierno saliente promovi mucho la transferencia de recursos a los Gobiernos Subnacionales cuyo incremento no fue resultado de alguna poltica fiscal descentralista sino simplemente de la asignacin automtica de los fondos provenientes del canon o del FONCOMUN que se vieron incrementados por razones de buenos precios internacionales. Sin embargo, en trminos porcentuales dichos montos disminuyeron progresivamente en los ltimos aos en relacin al total del presupuesto nacional, como ya se ha sealado. Ver Anexo No 1. El ingreso total proveniente de la fuente del canon se ha incrementado pero de forma desigual e inequitativa. Cabe sealar que el canon representa el 8% de los recursos del presupuesto nacional, el 15% del financiamiento del los Gobiernos Regionales y entre el 30% y 40% de los Gobiernos Locales96. Solo 12 departamentos reciben el canon minero, que constituye la actividad extractiva ms rentable. Y 8 departamentos concentran el 80% de ese fondo destinado a financiar gastos de inversin. El resto de Gobiernos Regionales reciben transferencias a travs del FONCOR, sin embargo dicho fondo no cuenta con criterios de distribucin claros, y est sujeto a negociaciones con el MEF con cada Gobierno Regional. El aumento de las transferencias ha ocasionado dos efectos, por un lado el mayor desbalance horizontal entre departamentos y municipios en funcin de la posesin y usufructo de los recursos extractivos. Por otro lado, la persistencia de la llamada pereza fiscal en muchas Municipalidades que podran lograr recaudar mayores ingresos internos. Por otro lado, la autonoma de los Gobiernos Regionales se ve afectada si se considera sus limitaciones para recaudar impuestos, a diferencia de las Municipalidades, generando mayor dependencia respecto al Gobierno Central, a la par que les impide cumplir con mayor capacidad sus nuevas responsabilidades en el proceso de descentralizacin. Lo importante a remarcar es la gran dependencia econmica que tienen las Municipalidades de recursos bastante vulnerables, dado que los cambios que pueden darse en el escenario internacional pueden tener efectos negativos en la estructura de financiamiento de los Gobiernos Subnacionales. En general se mantiene la asimetra y la brecha territorial ya sea entre departamentos como entre municipios. Ver Anexo No 2. Contina la gran dependencia de los Gobiernos Subnacionales respecto a las asignaciones del Gobierno Central. Mientras que en 2002, tales transferencias representaban el 77,4% de los ingresos presupuestarios de todos los gobiernos subnacionales, en 2006 ellas suben a 85,7%. En los GGRR sube de 93,4% el 2002 al 96,7 el 200697 y al 96% el 200798. Se han presentado desviaciones en la previsin de los gastos presupuestales de los Gobiernos Subnacionales que afectan la planificacin y su ejecucin oportuna, bsicamente entre lo que se expresa en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), y su reflejo en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Su explicacin radica en los persistentes cambios de las directivas presupuesta-
94 Informacin MEF proporcionada por USAID I ProDescentralizacin 95 GPC, Editorial: Retroceso en la Descentralizacin del Presupuesto Pblico, publicado el 18 de septiembre de 2010, en la pgina web http://www.descentralizacion.org.pe/ 96 CRP. Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin del Estado. Evaluacin del proceso de descentralizacin .Informe Anual 2010-2011 97 Jorge Vega Castro. Anlisis del proceso de descentralizacin fiscal en el Per. CIES. PUCP. No.266, 2008 Julio http://departamento.pucp.edu.pe/economia/images/documentos/DDD266.pdf 98 USAID/ ProDescentralizacin. Obra citada.
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les del MEF y su consecuente efecto negativo en la gestin del gasto de parte del las autoridades subnacionales. As mismo otra causa es la ausencia de planes institucionales con indicadores y metas que faciliten la gestin local o regional y reduzca los riesgos de la falta de prediccin99. Entrampamiento normativo en la Ley de Descentralizacin Fiscal vigente porque condiciona el cambio del esquema de transferencia para una mayor autonoma fiscal de los gobiernos regionales, a la conformacin de regiones. El proceso de conformacin de regiones est paralizado, siendo un tema pendiente de resolver, lo que genera una fuerte restriccin para la implementacin del nuevo modelo. En ese mismo escenario persiste la desconfianza por parte del MEF, y en general del Poder Ejecutivo, respecto a la gestin y uso de los recursos asignados a los gobiernos subnacionales. No se ha implementado un serio y sostenido Plan de desarrollo de capacidades que permita superar la falta de cuadros profesionales y tcnicos en el marco del diseo e implementacin de la carrera pblica. Son varios los intentos frustrados de formular e implementar esos planes que terminan en una sumatoria de eventos sin mayor coherencia, seguimiento, evaluacin de resultados y al margen de procesos de construccin de una propuesta de carrera pblica, gran tarea pendiente cuya ausencia afecta sobremanera las capacidades institucionales de los Gobiernos Subnacionales. Carencia de un sistema de costeo tcnico de las reales necesidades del territorio, la falta de planes de desarrollo territorial expresados en resultados verificables y las fallas de coordinacin entre los gobiernos regionales y locales. Igualmente falta de de un mapa tributario con datos sobre los ingresos segn lugar de actividad econmica y necesidades de gasto de cada departamento. En lo referente a la ejecucin presupuestal y su concordancia con la planificacin no ha existido un desempeo feliz debido entre otras razones a los cambios permanentes en las directivas y la falta de claridad frente a las mismas, as como a la falta de indicadores y metas precisas en la planificacin del gasto por el MEF afectando la previsibilidad en la gestin del presupuesto pblico100. Esta situacin a la que debe adicionarse las limitadas acciones de desarrollo de capacidades locales y regionales para una buena gestin, afectan los resultados en la calidad del gasto, ms aun cuando deben gastar importantes recursos en poco tiempo, limitacin que tambin afecta al mbito nacional. A ello hay que sumar las dificultades que existen desde el MEF para hacer ms permisible la ejecucin del gasto subnacional, el excesivo centralismo en las relaciones de este Ministerio con cada uno de los Gobiernos Regionales y Municipales (que obliga a las autoridades a estar en Lima permanentemente en negociaciones desgastantes).
6.3.4. Conclusiones 6.3.4.1 Dependencia financiera de los gobiernos subnacionales Persiste notoriamente la dependencia financiera de los Gobiernos Subnacionales respecto al Gobierno Central. El conjunto de competencias y responsabilidades del Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales no ha ido acompaado de un modelo de financiamiento gradual orientado a generar mayor capacidad y eficiencia de stos y a largo plazo a lograr la autonoma para el ejercicio de sus funciones. La composicin de los recursos financieros de los gobiernos descentralizados difiere segn se trate de gobiernos regionales y locales. Para los Gobiernos Regionales la mayor parte de sus ingresos provienen de transferencias financiadas por los recursos ordinarios (mayormente gastos corrientes) y algunos gastos de inversin para las Regiones que no reciben canon, lo cual afecta aun ms su autonoma (transferencias que responden a criterios establecidos desde el Gobierno Central). En todo caso la participacin porcentual de los Gobiernos Regionales en relacin al total del gasto pblico no se ha incrementado. El ingreso total proveniente de la fuente del canon se ha incrementado pero de forma desigual e inequitativa. Solo 12 departamentos reciben el canon minero, que constituye la actividad extractiva ms rentable. Cabe sealar que dichos fondos estn destinados a financiar gastos de inversin.
99 USAID/ProDescentralizacin, 2011. Su Estudio seala que en el 2010, la diferencia entre el presupuesto inicial y el reformulado fue de 12 y 7 mil millones de nuevos soles aproximadamente para los gobiernos regionales y locales, respectivamente. No obstante, esta problemtica tambin se hace evidente en el nivel nacional. 100 USAID/ ProDescentralizacin . 2011, p. 67.
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El resto de Gobiernos Regionales reciben transferencias a travs del FONCOR, sin embargo dicho fondo no cuenta con criterios de distribucin claros, y est sujeto a negociaciones con el MEF con cada Gobierno Regional. Otro problema serio es que en ausencia de una poltica firme de descentralizacin fiscal, la autonoma regional y local est permanentemente amenazada por el centralismo, recurdese al respecto el proyecto de ley de Alan Garca del ao 2007 que ordenaba que el 20% del canon minero destinado a las regiones, fuese distribuido directamente entre las familias de los poblados donde se desarrollan las actividades mineras, propuesta que adems de populista era violatoria de la autonoma y no prosper. En el caso de los gobiernos locales prevalecen las transferencias financiadas por recursos determinados (ms del 75% segn el MEF), mientras las transferencias financiadas por recursos ordinarios son muy pequeas. Cabe resaltar el peso de estas transferencias es diferente entre municipalidades urbanas y rurales. Mientras en el caso de las urbanas, llega a un 40%, en el caso de las rurales llega a 80%. La mayor recaudacin del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas, son las fuentes principales de este incremento y que en el caso de las Municipalidades esto ha significado que entre el 74% y el 81% de sus ingresos provengan de tales transferencias. Lo importante a remarcar es la gran dependencia econmica que tienen las Municipalidades de recursos bastante vulnerables, dado que los cambios que pueden darse en el escenario internacional pueden tener efectos negativos en la estructura de financiamiento de los Gobiernos Subnacionales. 6.3.4.2 Falta de transparencia en algunas decisiones Cabe sealar que adems de las relaciones de dependencia de los Gobiernos Subnacionales respecto al Gobierno Central, se tiene informacin de autoridades municipales de situaciones de escasa transparencia cuando no de evidente corrupcin en programas como Foniprel o Agua para Todos, en los que los funcionarios intermedios del Gobierno anterior saliente asuman representaciones mayores negociaban aprobaciones de proyectos a cambio de la aceptacin de contratistas ya designados sin mayor licitacin pblica101. 6.3.4.3 Persiste la inequidad en la asignacin de recursos Se puede notar que persiste la inequidad en la asignacin de recursos. El incremento de los recursos asignados a los Gobiernos Subnacionales no ha sido resultado de una reforma de poltica fiscal que promueva nuevas condiciones de equidad y redistribucin en el marco de la descentralizacin. Inclusive los momentos de la transferencia de recursos a Gobiernos Regionales y Municipalidades estuvo sujeta a un manejo discrecional y dependan de la voluntad del Gobierno Central. Un componente sustancial del incremento presupuestal en los Gobiernos Subnacionales est compuesto por el canon minero, que ha llegado en promedio a ms del 50% de las transferencias realizadas desde el Gobierno Central. Estas limitaciones afectan tanto el manejo saludable de las finanzas locales como la posibilidad de conseguir ms rentas de manera creativa y gradual. De acuerdo al MEF, el 3% de municipalidades recibe el 50% de las transferencias por explotacin de recursos naturales102. A nivel de gobiernos regionales, la situacin es similar. Por su parte, los recursos ordinarios que representan el 83% del presupuesto de los gobiernos regionales- se distribuyen en funcin de asignaciones histricas, que no responden a las necesidades de las distintas zonas del pas. Si bien el marco normativo prev la existencia de fondos de compensacin como Foncomun y Foncor, stos asignan recursos no slo a los departamentos pobres en recursos naturales sino tambin a los que los poseen, acrecentando as las diferencias entre departamentos. Cabe mencionar que el Informe Anual de la Secretara de Descentralizacin destaca que en el 2007 se ajustaron los ndices del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR) a fin de lograr una distribucin ms equitativa de los recursos en el ao fiscal 2008103.
101 Este comentario es muy extendido principalmente en las autoridades municipales quienes temerosas de perder oportunidades de financiamiento para obras muy esperadas como las del agua potable, asentan los comportamientos de los funcionarios ministeriales y guardaban silencio frente a la ausencia de transparencia al designar a las empresas contratistas. 102 Presentacin del Viceministro de Hacienda en septiembre de 2007 para sustentar ante el Congreso de la Repblica los Proyectos de Ley de Presupuesto, Equilibrio Financiero y Endeudamiento Fiscal 2008 103 Idem.
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Hay que resaltar que la persistencia y agudizacin de estas inequidades constituyen un gran factor de generacin o persistencia de conflictos, as como desestimula los esfuerzos de conformacin de nuevas Regiones (proceso de integracin) debido al no pretender compartir los particulares beneficios de varios de los actuales departamentos. Lo ms resaltante en materia de transferencia de recursos fue el incremento se la asignacin de fondos provenientes del canon minero, en un contexto de gran inequidad (8 departamentos concentran un 80% de esa fuente de ingresos) y que agudiz el desbalance territorial, afectando aun mas los principios de equidad en materia fiscal. Otro componente que ha aumentado en la distribucin presupuestal ha sido el canon gasfero, cuya asignacin es aun ms inequitativa concentrndose bsicamente en Cusco. Es evidente que esta situacin de dependencia e inequidad hace muy vulnerables a los Gobiernos Subnacionales para encarar de manera ms adecuada y decidida el proceso de descentralizacin. Es notoria la dependencia de los Gobiernos Regionales y Municipales respecto al Gobierno Nacional lo cual facilita la enorme discrecionalidad que se da por parte de este ltimo, generando un clima de poca transparencia, clara predictibilidad necesaria para la planificacin responsable y ampliando los escenarios de conflictos104. Pero a su vez persiste una frgil conciencia fiscal en los Municipios y Gobiernos regionales. De acuerdo a la normatividad vigente es muy escaso el porcentaje de Municipios que han logrado cumplir con las normas fiscales vigentes, al igual que poco se ha avanzado en superar lo que se denomina pereza fiscal. 6.3.4.4 Ausencia de instrumentos para una medicin precisa Hay carencia de instrumentos precisos que midan los ingresos y gastos para cada funcin y mbito. Constituye un factor ms que afecta el justo equilibrio entre los compromisos de gasto y los ingresos de los gobiernos regionales y locales. La posibilidad de organizar un mapa de ingresos tributarios en funcin de lugar de la actividad econmica y no del domicilio fiscal como ocurre hasta ahora es un avance, aunque eso no supera automticamente el problema existente de medicin de los costos de las funciones a trasferir a los Gobiernos Subnacionales as como de los criterios a tomar en cuenta para la asignacin de recursos que realmente respondan a las necesidades de tales jurisdicciones. En tal sentido hace falta disponer de una metodologa de costeo de los servicios pblicos, uniforme y validada por el Ministerio de Economa y Finanzas, y de un mapa tributario, para la identificacin de los contribuyentes y determinar las capacidades fiscales de los territorios.105 6.3.4.5 Un paso positivo, pero inconcluso Un hito importante ha sido la conformacin de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fisca106, ver Anexo No 3, para formular una propuesta tcnica consensuada sobre un nuevo modelo de descentralizacin fiscal. Esta comisin ha estado integrada por la Presidencia del Consejo de Ministros y su Secretara de Descentralizacin, el Ministerio de Economa y Finanzas, la ANGR, la AMPE, y la REMURPE. Empez su funcionamiento en mayo de 2010. La comisin ha logrado formular una propuesta tcnica de descentralizacin fiscal, consultada a los Gobiernos Subnacionales y con expertos. La propuesta seala la revisin del sistema de transferencias, a fin de incorporar criterios de equidad y predictibilidad; un sistema de coparticipacin de los tributos nacionales con los gobiernos descentralizados; la revisin del sistema de recaudacin de los gobiernos locales tomando en cuenta su heterogeneidad; el anlisis de una posible asignacin de impuestos a los gobiernos regionales; la revisin de las reglas fiscales, entre otros. Desde diciembre de 2010, la Comisin ha enviado su propuesta al Gobierno Central sin respuesta ni aprobacin.
104 Ley N 29125, establece la Implementacin y el Funcionamiento del FONIPREL, reglamentada por el D.S. N 2042007-EF. Para el 2008 FONIPREL convoc a un concurso por hasta S/. 650 millones 105 USAID I ProDescentralizacin. Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2010 y balance de avances y resultados a julio 2011 106 En cumplimiento de la Duodcima Disposicin Transitoria Final de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010
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6.3.4.6 El MEF sigue decidiendo unilateralmente las reglas de juego Frente a esta realidad el MEF ha establecido nuevas pautas para la ejecucin de los presupuestos institucionales de los diversos mbitos de gobierno107, en particular el establecimiento de la formulacin de una programacin de compromisos anuales (PCA) incluyendo toda tipo de financiamiento, que garantice la ejecucin presupuestal a un proceso de programacin y planificacin acorde con los objetivos institucionales fijados para el ao108. Se ha sealado en relacin a la capacidad del gasto pblico la ejecucin de de obras de infraestructura y saneamiento (priorizadas por la condicionalidad existente), aunque en muchos casos las autoridades subnacionales preferiran reorientar su inversin hacia promocin del desarrollo econmico y social109. Cabe distinguir los gastos realizados desde los Gobiernos Subnacionales de manera autnoma de aquellos que son asignados a los Programas Nacionales e invertidos localmente que dependen del Gobierno Central y sin mayor participacin del las autoridades subnacionales en su diseo y ejecucin110. En todo caso cuando dichos programas involucran a los Gobiernos Subnacionales responden bsicamente a un inters de desconcentracin que a un proceso poltico de descentralizacin. En algunos casos hasta se contraponen o superponen a los procesos desarrollados local o regionalmente111. Cabe recordar que las desviaciones e improvisaciones del MEF en cuanto a la asignacin oportuna de los recursos y la aprobacin de los proyectos ha generado dificultades a los Gobiernos Subnacionales para planificar mejor sus acciones en un escenario de predictibilidad y de confianza entre sociedad y gobierno. 6.3.4.7 Descentralizacin fiscal, gran tarea pendiente Si bien ha mejorado el escenario de la transferencia de competencias hacia los Gobiernos Regionales principalmente, y en menor medida hacia los Gobiernos Locales, sigue vigente la gran tarea de la descentralizacin fiscal desde un enfoque integral que pasa por priorizar la reforma tributaria. Esta tarea debiera ser la continuidad del proceso iniciado por la Comisin Multisectorial para sentar las bases de un Pacto Fiscal como una de las bases del relanzamiento del proceso de descentralizacin en el quinquenio 2011-2016. 6.3.5. Lineamientos para una propuesta de poltica para el proceso de descentralizacin fiscal en los gobiernos locales. 6.3.5.1 Introduccin La descentralizacin de la gestin pblica se constituye como una respuesta del estado a las demandas ciudadanas para resolver problemas pblicos en la bsqueda de un mayor grado de eficiencia y equidad distributiva de los recursos estatales. Varios son los modelos utilizados por los pases Latinoamericanos en materia de descentralizacin fiscal. Cada pas ha diseado este proceso sobre la base de la voluntad poltica y de acuerdo a las necesidades y posibilidades de recursos. No obstante, a pesar de las disparidades existentes, se presume que los diversos pases sustentan como valor y factor comn de sus modelos, la bsqueda de eficiencia y equidad del gasto pblico, que en ltima instancia, es el objetivo la descentralizacin fiscal. La descentralizacin y el financiamiento de la gestin de los gobiernos locales en el Per han estado siempre supeditados al nimo y voluntad poltica del gobierno de turno. Esto explica lo acontecido en los ltimos 30 aos se han producido marchas y contramarchas, en lo que a descentralizacin fiscal se refiere: En la dcada de 1980 se da un fuerte impulso a la descentralizacin en las Municipalidades, en este periodo se transfieren funciones del ex Ministerio de Construccin, Transportes y Comunicaciones y se entregan a las Municipalidades los Impuestos de Alcabala, al Patrimonio Vehicular, a los Jue107 108 109 110 Directiva N 005-2010-EF/76.01 (Directiva para la ejecucin presupuestaria 2011). USAID/ ProDescentralizacin , Obra citada Grupo Propuesta Ciudadana. La descentralizacin peruana: una agenda para relanzar un proceso impostergable Programas tales como Agua para Todos, Juntos, Revalora Per, Estrategia Nacional Crecer, etc. Vase:D.S. N 32-2005-PCM Programa Juntos, DS N 055-2007-PCM Estrategia Nacional Crecer; D.S. 001.2009-TR Programa Revalora Per. 111 Como ocurri con la imposicin de los Ncleos Ejecutores
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gos de Bingos y se crea el Impuesto de Promocin Municipal (dos puntos del IGV). En el mbito regional se crea y entran en funciones 11 Gobiernos Regionales en el pas. En la dcada de 1990 se produce un retroceso en el proceso con la desactivacin de las Regiones y la recentralizacin de funciones, y competencias municipales en instancias del Gobierno Nacional. As mismo y en forma paralela se reduce la base tributaria y potencial fiscal de los Gobiernos Locales. Finalmente en la primera dcada de ste siglo, se reinicia el proceso de descentralizacin con un mayor nfasis en los Gobiernos Regionales. En esta etapa se aprueban las Leyes de Bases para el proceso y en su desarrollo e implementacin se acenta la transferencia de funciones y competencias y poca o ninguna a una real descentralizacin fiscal. En esta etapa las finanzas de los Gobiernos Regionales y Locales han sido favorecidas nicamente por la coyuntura del desmesurado crecimiento de la demanda y de los precios internacionales de los minerales, lo cual gener un crecimiento geomtrico de los ingresos por los conceptos de Canon y Regalas Mineras. En consecuencia el crecimiento de los recursos en los gobiernos subnacionales por concepto de CANON observado en los aos 2006-2008 no fue la expresin de una poltica preestablecida para el proceso de descentralizacin fiscal en el pas. Sin embargo la crisis financiera internacional del ao 2009, la cada en la demanda de los EEUU y la inestabilidad de la economa europea est mostrando la fragilidad del modelo de financiamiento que actualmente sostiene a los gobiernos subnacionales. En este contexto el proceso de descentralizacin fiscal, por el lado de los ingresos ha evolucionado, durante los ltimos aos, ms por inercia vinculada al crecimiento econmico del pas que por las reales voluntades polticas para impulsarla. Por el lado del gasto los gobiernos subnacionales han recibido gran parte de las transferencias de funciones establecidas en las leyes de bases de descentralizacin, sin que se hayan medido efectivamente el costo real de operacin e inversin de las funciones transferidas, ni el fortalecimiento de las capacidades necesarias para mejorar o mantener el normal funcionamiento de estas. Con esta evolucin desarticulada respecto a la demanda de recursos de las Municipalidades y en los trminos de la Clasificacin de las Fuentes de Financiamiento establecidos por la Direccin General de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, la estructura del modelo de financiamiento de los Gobiernos Locales, vigente, es el siguiente: Cuadro 1: ESTRUCTURA DEL MODELO DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES USO ESPECFICO CONDICIONADO LIBRE DISPONIBILIDAD
FUENTE
Arbitrios Municipales, RECURSOS DIRECTAMENTE Derechos por servicios RECAUDADOS y Contribuciones por obras pblicas Vaso de Leche, Comedores, PROVIAS, Programa Nutricional TRANSFERENCIA DE REa pacientes con TuberCURSOS ORDINARIOS culosis, Vctimas de Terrorismo, Transferencia de partidas Canon, Sobrecanon, Regalas, Renta de TRANSFERENCIA DE REAduanas, Impuesto a CURSOS DETERMINADOS los Casinos de Juegos, FONIPREL, FORSUR
Impuestos, Multas, Rentas de la Propiedad
Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y FONCOMUN Modernizacin Municipal
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6.3.5.2 EVOLUCIN DEL MODELO DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Los Gobiernos Locales tienen como principales fuentes de financiamiento los Recursos Directamente Recaudados, los Recursos por concepto de Canon y FONCOMUN. Estos ingresos explican el 73.9% de los obtenidos en el ao 2010. Cabe sealar que la estructura financiera de los Gobiernos Locales ha cambiado en su composicin durante los ltimos 10 aos, pues el crecimiento de los ingresos por concepto de Canon y Regalas Mineras experimentado un crecimiento importante112 pues de haber representado un 7.4% en el ao 2002 ha pasado a representar el 30.1% en el ao 2010, situacin que ha generado una disminucin significativa de la participacin de los Recursos Directamente Recaudado (Ingresos Locales). Esta tendencia ha tenido impacto en el grado de importancia de los principales tributos municipales como el Impuesto Predial que de representar el 8.2% del total de ingresos percibidos en el ao 2002 paso al 4.1% en el ao 2010 o el caso de los Arbitrios Municipales (Limpieza Pblica, Parques y Serenazgo) que en el ao 2002 representaron el 9.8%, pasaron a representar apenas el 3.5% en el ao 2010. La recomposicin en la estructura de los ingresos de los Gobiernos Locales ha generado una situacin de hperdependencia financiera de las transferencias del Gobierno Nacional. Grafico N 1: ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS LOCALES
6.3.5.3 RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS Los Recursos Directamente Recaudados comprenden a los ingresos que las Municipalidades captan localmente y comprende a los Impuestos, Tasas, Contribuciones y Derechos Municipales. El principal componente est constituido por los Impuestos Municipales, cuya estructura es aplicado y beneficia especficamente a las Municipalidades Urbanas. Estos impuestos fueron drsticamente afectados en sus tasas y en su base tributaria durante el Gobierno de la dcada 1990-2000, periodo en el que se instaur una poltica centralista de gestin pblica y que conllevo a la reduccin de la capacidad financiera de los Gobiernos Locales y a su debilitamiento. En este contexto la estructura actual de los tributos municipales tienen las ineficiencias siguientes: a. MPUESTO PREDIAL Actualmente los precios unitarios de los terrenos urbanos y rsticos es determinada y aprobada por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, cuyos resultados muestran deficiencias en la
112 Como se ha mencionado anteriormente el crecimiento en la demanda y precios internacionales de los minerales ha generado una mayor recaudacin del Impuesto a la Renta que grava a las empresas mineras y consecuentemente mayores ingresos por concepto de Canon, Sobrecanon y Regalas Mineras
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valorizacin (reas sin valorizar o sin actualizarse con la realidad de la infraestructura y usos de zonas urbanas) lo que finalmente genera la regresividad del impuesto. Por otro lado La escala con alcuotas progresivas del Impuesto Predial aplicadas sobre el valor total de los predios del contribuyente ubicados en cada jurisdiccin distrital, no resulta la ms eficiente para una poltica redistributiva real, puesto que las Municipalidades Distritales con poblacin pobre y extremadamente pobre, tendrn recaudacin baja o muy baja dada la escasa base tributaria y la limitada capacidad de pago de los contribuyentes y como consecuencia de ello escasas posibilidades de financiar mejoras en infraestructura o servicios. En estos casos qu poltica de redistribucin podra existir en una jurisdiccin provincial?. Es evidente la poca viabilidad poltica para que las Municipalidades Distritales renuncien a su condicin de sujeto activo y beneficiario de la recaudacin del impuesto, por esta razn es conveniente evaluar la factibilidad para establecer mecanismos que no afecten los niveles de financiamiento actuales y revisar la legislacin para tal fin. b. IMPUESTO DE ALCABALA El impuesto de alcabala, hasta el ao 1983, constituy recurso del Gobierno Nacional, y fue administrado por el Ministerio de Economa y Finanzas. Es a partir del Decreto Legislativo N 303, emitido en el ao 1984, que este impuesto se transfiere a los gobiernos locales dentro de un proceso desarticulado de descentralizacin fiscal hacia las municipalidades, que se produce durante el periodo 1980-1989. En la dcada del 90 el Gobierno Nacional, dentro de una poltica centralista de la gestin pblica, mediante Decreto Legislativo N 776 modifica una serie de tributos municipales, reduciendo tasas, bases imponibles y regmenes de exoneracin e inafectacin, dentro de las cuales se establece una inafectacin de la base imponible en el tramo de hasta el equivalente a 25 UIT . Posteriormente, se realizaron otras modificaciones en la normatividad del impuesto de alcabala, reduciendo el tramo inafecto equivalente a 10 UIT. En la evaluacin de la normatividad del impuesto vigente se identificaron los vacos legales e inequidades siguientes: La inafectacin establecida para la primera venta de inmuebles, solo considera al valor de la construccin, sin embargo el valor que se establece para la transferencia no desagrega el valor de la construccin y del terreno, por lo que se hace inviable la aplicacin de tal disposicin. La falta de precisin del trmino primera venta permite que esta se produzca despus de un periodo de tiempo de uso o aprovechamiento del bien con lo cual se desnaturaliza el objeto promocional de la norma. El impuesto establece como base imponible el valor de la transferencia; sin embargo, existen transferencias gravadas que no se valorizan, como es el caso de las donaciones, prescripcin adquisitiva de dominio, fusin de sociedades y otros, hecho que genera un vaco para la aplicacin de la norma. El tramo inafecto de la base imponible, equivalente a las 10 UIT genera diversas formas de elusin tributaria como la subdivisin de inmuebles o las adquisiciones en copropiedad. La norma no establece la obligacin de presentar declaraciones tributarias no obstante ser un tributo autoliquidable, hecho que dificulta el proceso de fiscalizacin de las administraciones tributarias. c. IMPUESTO AL PATRIMONIO VEHICULAR Este impuesto fue creado por el artculo 19 de la Ley 23724 (13-12-83), Ley que Establece Normas para el Financiamiento del Presupuesto del Sector Publico para el ao 1984 a favor del Gobierno Central, gravando a los vehculos, fabricados en el pas o importados a partir del ao 1980 con tasas del 1%, 2% y 3% de acuerdo al tipo de vehculo automotor. El artculo 32 del Decreto Legislativo N 362 (25-12-85), Ley que Simplifica el Sistema de Impuestos y Racionaliza Incentivos Tributarios dispone la transferencia de los recursos y la administracin de diversos impuestos del Gobierno Central a las Municipalidades Provinciales, y por Ley 24966 (22-12-
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88), se Modifica el Impuesto al Patrimonio Automotriz, establecindose que el impuesto aplicar durante los 5 primeros aos para las Categoras A1, A2 A3 y C y de 7 aos para la Categora A4. Finalmente el Decreto Legislativo N 776 de la dcada de 90, reduce la tasa del Impuesto al Patrimonio Vehicular al 1% en forma general y reduce tambin el mbito de su aplicacin nicamente para vehculos automviles, camionetas y station wagon con una antigedad no mayor de tres (3) aos. Estos antecedentes ameritan una revisin de la normatividad del impuesto vehicular para restituir la capacidad financiera de las Municipalidades Provinciales particularmente para el mantenimiento e infraestructura vial. Cuadro 2: COMPARATIVO DE LAS DISPOSICIONES ORIGINALES Y VIGENTES DEL IMPUESTO AL PATRIMONIO VEHICULAR ELEMENTOS CONSTITUTIVOS VEHCULOS AFECTOS CATEGORA DE VEHCULOS AFECTOS PERIODO DE AFECTACION NORMA ORIGINAL Ley 23724 NORMA VIGENTE Art 19 - 13-12-83 Ley 27616 28-12-2001 Automviles y vehculos con Vehculos automviles, camiotraccin en las 4 ruedas netas y station wagon A1, A2, A3, A4 y C Sin categoras Hasta una antigedad no mayor Fabricados en el pas o imporde 3 aos computados a partir tados a partir de 1980 de la 1ra inscripcin en RRPP 1%: Categora A1, A2 y A3 2%: Categora C 3%: Categora A4 RGANO ADMINISTRADOR DESTINO DEL IMPUESTO Direccin General de ContriMunicipalidades Provinciales buciones - MEF Tesoro Pblico Municipalidades Provinciales 1%
TASAS IMPOSITIVAS
FUENTE: www.congreso.gob.pe , Archivo digital de la Legislacin en el Per.
Por otro lado la afectacin impositiva a los vehculos durante los 3 primeros aos siguientes a la fecha de inscripcin en los Registros Pblicos, resulta inequitativa al principio de equidad horizontal. Para el caso del Impuesto al Patrimonio Vehicular este principio no se cumple, si consideramos que tratndose de un impuesto patrimonial, ste no grava el patrimonio vehicular total de las personas; pues si una persona tiene en propiedad un vehculo del ao, valorizado en $ 10,000 est obligado a pagar el impuesto. Si a otra persona con un vehculo con 4 aos de antigedad, valorizado en $ 50,000, no alcanza al periodo de afectacin y por tanto no le corresponde pagar el impuesto. Por el lado de la inequidad por beneficios obtenidos cabe sealar que el parque automotor genera demandas de infraestructura vial nueva y de mantenimiento de las existentes, as como de los servicios de sealizacin, semaforizacin y en general de los servicios de transporte a cargo de las Municipalidades, cuyos principales usuarios y beneficiados son los propietarios de vehculos usuarios de la infraestructura y vas de trnsito. Lo que resulta inequitativo es que, del total de beneficiados de esta infraestructura y servicios, slo 6.8% de los vehculos que circulan en el pas estn afectas al pago del impuesto, mientras que el 93.2% de los vehculos resultan subsidiados de las inversiones y gastos que realizan las Municipalidades, las que por lo general utilizan los recursos provenientes del Fondo de Compensacin Municipal e Impuestos Municipales. Sin embargo lo que es necesario subrayar es que los recursos de utilizados para financiar este tipo de gastos son tributos obtenidos por fuentes distintas como el Impuesto Predial, de Alcabala o transferencias del FONCOMUN que son pagados en gran parte por las personas que no tienen vehculos, lo cual, nos lleva a concluir que las personas que no tienen vehculos (con menor capacidad econmica) resultan subsidiando, en infraestructura y mantenimiento vial, a las personas que si tienen vehculos (con mayor capacidad econmica)
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d. ARBITRIOS MUNICIPALES El Tribunal Constitucional en la Sentencia recada sobre el expediente N00053-2004-PI/TC (Municipalidad de Miraflores) seala la contradiccin que existe en la normatividad al regular a los arbitrios municipales como tasas por servicios individuales. El Tribunal Constitucional seala que Si bien, tericamente, la tasa sirve para financiar servicios pblicos divisibles, en la prctica el arbitrio (subespecie) presenta problemas tcnicos para justificar su cobro para servicios perfectamente divisibles. No siempre se podr verificar esta contraprestacin efectiva de servicio pblico individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, al no constatar la existencia de un beneficio directamente individualizado en su caso, se muestre renuente a aceptar el aumento del costo. Adicionalmente a ello los principios que establece el Tribunal Constitucional como de cumplimiento obligatorio resultan bastante complicados para las Municipalidades de las principales ciudades de la Republica, puesto que se establecen metodologas de distribucin y determinacin de costos que requieren de abundante informacin y personal especializado, situacin que las pequeas municipalidades urbanas y rurales que prestan servicios de limpieza pblica se ven imposibilitados de formalizarse y adecuarse a la normatividad legal vigente. En estas condiciones el nivel de ingresos de los principales impuestos y tasas municipales ha ido perdiendo importancia dentro de estructura financiera que perciben las Municipalidades del pas. Cuadro N 3: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES 2002-2010 CONCEPTO 1. INGRESOS LOCALES 1.1 Tributos predeterminados Impuesto Predial Impuesto de Alcabala Arbitrio de Limpieza Publica Arbitrio de Parques Arbitrio de Serenazgo Impuesto al Patrimonio Vehicular Impto. Espec. Pb. no Deportivos Impuesto a los Juegos Impuesto a las Apuestas 1.2 Otros Ingresos Locales 2. TRANSFERENCIAS 2.1 Recursos de Coparticipacin Canon, Sobrecanon y Regalas Renta de Aduana Fondo de Compensacin Municipal 2.2 Donaciones y Transferencias Programa del Vaso de Leche Transferencias Ordinarias Otras donaciones y transferencias 3. ENDEUDAMIENTO TOTAL 2002 44.3% 20.7% 8.2% 1.4% 5.9% 1.9% 2.1% 0.8% 0.3% 0.2% 0.0% 23.6% 52.1% 42.3% 7.4% 0.9% 34.0% 9.9% 8.4% 0.0% 1.5% 3.5% 100.0% 2004 35.9% 16.1% 6.3% 1.0% 4.4% 1.5% 1.6% 0.9% 0.2% 0.1% 0.0% 19.8% 60.5% 42.9% 12.7% 1.9% 28.2% 17.7% 5.4% 9.1% 3.2% 3.6% 100.0% 2006 26.2% 11.6% 5.0% 1.2% 2.7% 0.9% 0.9% 0.6% 0.2% 0.1% 0.0% 14.6% 72.2% 62.4% 32.9% 1.7% 27.8% 9.8% 3.9% 0.0% 5.9% 1.6% 100.0% 2008 26.4% 12.7% 4.6% 3.1% 2.4% 0.9% 0.8% 0.7% 0.1% 0.0% 0.0% 13.6% 71.2% 63.9% 38.3% 1.3% 24.3% 7.3% 2.8% 2.5% 2.0% 2.4% 100.0% 2010 26.9% 11.8% 4.1% 3.2% 2.0% 0.7% 0.8% 0.9% 0.1% 0.0% 0.0% 15.1% 70.4% 47.9% 30.1% 1.0% 16.9% 22.4% 2.0% 7.8% 12.6% 2.7% 100.0%
Fuente: Direccin General de Contabilidad Pblica, Direccin General de Presupuesto Pblico - MEF
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6.3.5.4 TRANSFERENCIAS DEL CANON, SOBRECANON Y REGALIAS El importante crecimiento en los ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas se explica por el incremento en la demanda y en los precios internacionales de los minerales, los cuales han incidido directamente en una mayor recaudacin del Impuesto a la Renta que grava a las empresas mineras. En consecuencia la variacin de los Ingresos por Canon, Sobrecanon y Regalas depende del comportamiento de los precios internacionales de los minerales, pues como se observa en los grficos 2 y 3 la tendencia de ambos es similar, observndose una cada en los ingresos del CANON en el ao 2009, producto de la crisis financiera internacional con el deterioro de la demanda y de los precios internacionales de los minerales.
Por otro lado, a nivel Municipal los Recursos del Canon, Sobrecanon y Regalas Mineras no contribuyen a corregir los desbalances horizontales que econmica y socialmente se presenta en el territorial nacional Cuadro N 3: INEQUIDADES EN LA DISTRIBUCIN DEL CANON Y REGALAS 2010 Pobreza Ms Canon y Rega- Po b l a c i n PerCapita de 2 NBI delas mineras 2010 Canon 2010 partamental 55,817,392.12 33,852,988.37 22,418,448.51 4,079 3,534 2,435 13,684.09 9,579.23 9,206.76 7,685.41 7,428.06 4,438.60 3,148.80 2,303.57 2.5% 2.5% 2.5% 1.7% 3.9% 3.9% 1.7% 1.7%
Departamento Municipalidad TACNA TACNA TACNA ANCASH MOQUEGUA MOQUEGUA ANCASH ANCASH Distrital de Ilabaya Distrital de Ite Provincial de Jorge Basadre Distrital de San Marcos Distrital de Torata Distrital de Carumas Distritalde Chavin de Huantar Provincial de Huari
109,862,948.63 14,295 56,386,408.75 23,045,227.45 29,472,782.93 23,378,910.43 7,591 5,192 9,360 10,149
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Departamento Municipalidad MOQUEGUA LA LIBERTAD LA LIBERTAD AREQUIPA CAJAMARCA AMAZONAS AMAZONAS PIURA PIURA PIURA PROVINCIAL DE MARISCAL NIETO DISTRITAL DE QUIRUVILCA DISTRITAL DE SANAGORAN DISTRITAL DE TIABAYA DISTRITAL DE LOS BAOS DEL INCA PROVINCIAL DE UTCUBAMBA PROVINCIAL DE CONDORCANQUI PROVINCIAL DE SECHURA PROVINCIAL DE CHULUCANAS PROVINCIAL DE HUANCABAMBA
Pobreza Ms Canon y Rega- Po b l a c i n PerCapita de 2 NBI delas mineras 2010 Canon 2010 partamental 79,819,967.92 25,418,649.75 17,873,407.64 15,550,091.11 40,202,540.18 20,761.45 3,773.38 4,742.43 438.25 195.39 45,347 14,574 14,014 14,992 39,096 52,197 25,654 33,692 77,863 30,872 1,760.20 1,744.11 1,275.40 1,037.23 1,028.30 0.40 0.15 0.14 0.01 0.01 3.9% 2.8% 2.8% 4.5% 6.6% 21.9% 21.9% 12.1% 12.1% 12.1%
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto Nacional de Estadstica e Informtica.
Tal como se observa en el cuadro precedente los recursos del CANON no estn beneficiando a las Municipalidades con mayor pobreza medida en trminos de poblacin con ms de 2 Necesidades Bsicas Insatisfechas que registra el INEI a nivel departamental. 6.3.5.5 TRANSFERENCIAS DEL FONDO DE COMPENSACIN MUNICIPAL (FONCOMUN), FONDO DEL PLAN DE INCENTIVOS A LA MEJORA DE LA GESTIN Y MODERNIZACIN MUNICIPAL (FPIMGMM) Y EL FONDO DE PROMOCIN A LA INVERSIN PBLICA REGIONAL Y LOCAL (FONIPREL). Estas transferencias otorgadas a las Municipalidades tienen diferencias respecto a sus objetivos y mecanismos de distribucin. Los recursos del Fondo de Compensacin Municipal- FONCOMUN son distribuidos para tratar de equilibrar las diferencias o brechas en la calidad de vida que existe en la poblacin que ocupa el territorio nacional. En el caso de el FPIMGMM el objetivo es incentivar monetariamente a las Municipalidades para que mejoren su capacidad de gestin y consecuentemente la calidad de sus servicios a la comunidad. Aun cuando estos objetivos son distintos, en ambos casos se busca la mejor forma de realizar estas transferencias de la manera ms equitativa y para ello cada fondo establece su Tipologa Municipal. Mientras que para el FONCOMUN se privilegia a las Municipalidades con mayores carencias y pobreza no monetaria; en el caso del FPIMGMM la tipologa aplicada considera la importancia de la localidad por tamao de la poblacin e ndice de Desarrollo Humano y a partir de ello clasifica a las Municipalidades en Principales y no principales (ms de 500 Viviendas Urbanas y menos de 500 Viviendas Urbanas). En el caso del FPIMGMM las metas que se establecen han sido diseadas en gran parte para la obtencin de informacin de datos para polticas y/o ejecucin de acciones del Gobierno Nacional ms que para la realizacin de acciones Municipales orientadas a reducir brechas o atender carencias en sus localidades. El gran problema que se presenta en la distribucin de los recursos de stos Fondos es que ninguno
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de ellos mide la demanda insatisfecha (servicios e infraestructura) y no atendida por las Municipalidades dentro de sus funciones y competencias debido a la ausencia de potencialidades tributarias y de ingresos propios en sus respectivos territorios. A ello cabe agregar un problema adicional: que el Fondo del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal es de carcter transitorio, y por esa razn los montos que el tesoro pblico viene asignando se han ido reduciendo cada ao: 2010: 2011: Ppto. 2012: S/. 1,300000,000 S/. 1,277000,000 S/. 782000,000
En el caso del Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL), ste se ha constituido por Ley 28939 e implementado por Ley 29125, sealndose que este fondo tiene por finalidad el cofinanciamiento de proyectos de inversin pblica de los gobiernos regionales y locales, incluyendo los estudios de preinversion, orientados a reducir las brechas en la provisin de los servicios e infraestructura bsicos, que tengan mayor impacto en la reduccin de la pobreza y la pobreza extrema en el pas. Sin embargo al igual que los otros fondos, la carencia de una tipologa que permita medir efectivamente la brecha en servicios o infraestructura bsica genera que el otorgamiento de recursos a travs de estos fondos no se d realmente a las localidades ms necesitadas. En un estudio realizado recientemente en la PCM se confirma la deficiente orientacin de los recursos del FONIPREL causados por la carencia de mecanismos efectivos de priorizacin y calificacin. En dicho estudio se seala que: al analizar la evolucin y la focalizacin de FONIPREL, se observa que son los departamentos con menos IDH y con mayores niveles de pobreza los que, paradjicamente, tienen menor nmero de prioridades, segn sostiene el desarrollo de inversiones del FONIPREL. Los departamentos de la sierra central y la norte tienen mayor nmero de prioridades, con ms tipos de proyectos de ejecucin y ms estudios de inversin. Mas grave resulta el que los distritos con un menor nivel de desarrollo, segn el IDH, son los que obtienen un menor nivel de inversin. Todos estos indicadores interrelacionados, previamente mencionados, permiten sustentar la propuesta de un cambio y una revisin del proceso de concesin de fondos por parte del FONIPREL en pro de un desarrollo de lucha contra la desigualdad social y la pobreza, buscando una interrelacin con el resto de programas sociales para homogenizar relativamente el mapa de IDH que muestra el Per. 6.3.6 TIPOLOGA MUNICIPAL Tal como se ha mencionado las tipologas Municipales que actualmente se vienen utilizando para la distribucin de recursos y para la poltica fiscal en general tienen un problema conceptual en comn y es que en el diseo en ellos se desconoce la realidad de las brechas y carencias de servicios e infraestructura locales cuya atencin corresponda a las Municipalidades. La ausencia de este concepto genera los problemas que continuamente se observa en muchas Municipalidades que reciben cuantiosas transferencias de recursos pero que no han tenido mayor impacto en mejorar la calidad de vida de la poblacin que atienden. Una de las tipologas municipales que llego a profundizar su estudio para identificar grupos homogneos de Municipalidades, pero sin llegar a medir brechas y carencias de servicios e infraestructura locales, es la realizada por el Grupo de para el Desarrollo (GRADE) la cual constituy una tipologa combinando los criterios de concentracin de poblacin en pobreza, necesidades bsicas insatisfechas y calidad de la gestin municipal, diferenciando los municipios provinciales y distritales. El resultado del documento es la definicin de 10 tipos de gobiernos locales (6 de distritos y 4 de provincias). Para realizar esta tipologa se utiliza el mtodo de los conglomerados, que identifica grupos o tipos de gobiernos locales que entre grupos son muy diferentes y, al mismo tiempo, que en su interior son muy parecidos en funcin a las variables seleccionadas.
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El diseo de las polticas tributarias locales y de trasferencias compensatorias y condicionadas al esfuerzo fiscal, deben estar necesariamente apoyadas en una tipologa que permita no solo identificar las diferencias existentes en la realidad municipal (urbano-rural, pobre-no pobre, brechas-carencias) para ser ms equitativos en la distribucin de recursos, sino que tambin permitan monitorear los avances en el desarrollo de las reas que a la comunidad y al estado les interesa para mejorar la calidad de vida de la poblacin, situacin que actualmente no se tiene en gran parte por falta de informacin suficiente para dicho fin. 6.3.7 Lineamientos de una propuesta de poltica para el proceso de descentralizacin fiscal de los gobiernos locales Para abordar una poltica de descentralizacin fiscal en los Gobiernos Locales es necesario tener una visin global del financiamiento del gasto municipal y esto pasa por las polticas tributarias y las polticas de transferencias de recursos. Las diferencias que por lo general se identifican primariamente en los territorios municipales son su mbito rural o urbano y su nivel de pobreza, sin embargo esta identificacin es pocas veces considerado para la legislacin nacional que regula el funcionamiento y financiamiento de este nivel de gobierno. Los recursos financieros municipales recaudados localmente o recibidos por transferencias intergubernamentales deben asegurar el desarrollo y la calidad de vida de la poblacin. En este caso una propuesta de descentralizacin fiscal debe considerar ajustes en la estructura impositiva tributaria municipal y en la poltica de transferencias. La primera de ellas dirigida a las localidades urbanas y la segunda con mayor nfasis a las localidades rurales y en extrema pobreza. 6.3.7.1 Para la poltica impositiva tributaria municipal Las reducciones en la base tributaria y de contribuyentes que se dieron con el Decreto Legislativo N 776 Ley de Tributacin Municipal, dictado en la dcada 1990-2000, debilitaron financieramente a las Municipalidades Urbanas e imposibilitaron a muchas de ellas a impulsar el desarrollo en infraestructura local que tenan programado. En este campo las propuestas especficas para restituir y potencias la capacidad financiera de los Gobiernos Locales Urbanos est centrada en los principales tributos de Administracin Municipal: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto Vehicular y Arbitrios Municipales. a. IMPUESTO PREDIAL La valorizacin de los terrenos y construcciones debe estar a cargo del de los Gobiernos Regionales (segundo nivel de gobierno) conforme se establece en el artculo 58 de la Ley 27867 Orgnica de los Gobiernos Regionales y de esta manera acercarse a la realidad del crecimiento urbano, de los precios del mercado inmobiliario y de la infraestructura y cambios de usos que se producen en las diferentes localidades. Esta transferencia de funciones debe ir acompaada de un cambio en la metodologa para la valorizacin de los terrenos urbanos y rurales. Para darle al impuesto su condicin de redistributivo es necesario evaluar el establecimiento de una carga impositiva adicional a las personas jurdicas cuyo pago se considerara, en el porcentaje que se determine, como pago a cuenta del Impuesto a la Renta, de forma tal que esta carga adicional se neutralice a travs de una transferencia encubierta de una parte del Impuesto a la Renta de Tercera Categora. La recaudacin de este adicional constituira parte de un Fondo de Compensacin Provincial que permita a la Municipalidad aplicar el criterio redistributivo en las Municipalidades Distritales de su jurisdiccin que, dadas sus carencias, requieran de apoyo financiero para mejorar la calidad de vida de su poblacin. b. IMPUESTO DE ALCABALA En el caso de la inafectacin establecida para la primera venta de inmuebles que realizan las empresas constructoras, debe precisarse la forma de valorizar el terreno, que es la nica parte afecta del predio. El vaco normativo existente debe subsanarse tomando como referencia la forma de valorizar establecida en el Decreto Supremo N24-94-EF, que reglamenta la aplicacin del Impuesto General a las Ventas. Igualmente, es necesario que la norma precise el alcance de la primera
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venta, y evitar que esta inafectacin pueda ser utilizada con posterioridad a su uso y aprovechamiento. A efectos de evitar inequidades y subvaluaciones en el monto a pagar, es necesario que la norma establezca como base imponible la tasacin pericial o el valor del ingreso al patrimonio, en el caso de personas jurdicas, no menor al autoavalo del predio. Eliminacin de la deduccin en la base imponible de un monto equivalente a las 10 UIT, pues esta deduccin propicia la elusin al pago del impuesto, en sus diversas formas, como subdivisiones del predio para su transferencia por partes sin que ninguna de ellas alcance el valor de las 10 UIT o la adquisicin de predios en copropiedad. La forma de evitar esta situacin es eliminando el tramo inafecto, que por lo dems afecta el rendimiento del impuesto de alcabala, estimada en promedio, en un 50% de lo que se recauda actualmente. Ampliacin de la base tributaria, mediante la incorporacin de la transferencia de vehculos automotores como hecho gravado del Impuesto de alcabala. Se recomienda que esta modificacin se formule previa evaluacin y estudio del impacto econmico que tendra dicha medida. Establecer la obligacin de presentar una Declaracin Tributaria para realizar el pago del impuesto, la norma no regula la forma en que el contribuyente debe determinar la base imponible y autoliquidar el impuesto de alcabala resultante, razn por la cual es necesario regular la obligacin de presentar declaraciones tributarias para este impuesto. La ausencia de la obligacin de presentar declaraciones tributarias no facilita el proceso de fiscalizacin tributaria y tampoco la aplicacin de las sanciones tributarias correspondientes. Igualmente, esta ausencia dificulta la gestin de las municipalidades provinciales que cuentan con Fondos de Inversin, pues la verificacin tributaria debe efectuarse por los predios que se transfieren en los distritos de su jurisdiccin provincial. Establecer facilidades para que las municipalidades accedan a la informacin de SUNARP, pues actualmente la informacin de los Registros Pblicos solo es accesible previo pago de los derechos por parte de las municipalidades, monto exigido que constituye un obstculo para el acceso a informacin pblica. En este aspecto se plantea que SUNARP proporcione gratuitamente informacin sobre transferencias inmobiliarias a las Administraciones Tributarias, para los fines de verificacin del pago correspondiente de la Alcabala. c. IMPUESTO VEHICULAR Ampliar la base tributaria del Impuesto Vehicular gravando a todo el parque automotor, incluido los vehculos menores en forma permanente y establecer que no menos del 50% sea aplicado para mejorar la infraestructura y sealizacin vial. Cabe mencionar que el Per es el nico pas en el mundo que grava temporalmente a los vehculos automotores. Establecer que las Municipalidades Distritales administren el impuesto a los vehculos que recae sobre vehculos menores. En este aspecto se beneficiar de manera importante la infraestructura y sealizacin vial de las localidades de la selva del Per en las que mayoritariamente utilizan vehculos menores para el transporte. Establecer que la SUNARP permita el acceso gratuito a las Administraciones Tributarias Municipales para la verificacin de la informacin de propiedad vehicular y paralelamente establecer que el registro vehicular en SUNARP se constituya como declaracin tributaria para efectos del Impuesto Vehicular. d. ARBITRIOS MUNICIPALES Establecer que los Arbitrios Municipales se aplican por la prestacin de servicios de carcter colectivo y que para su determinacin podrn aplicarse indistintamente el uso, tamao y ubicacin del predio. Establecer que las Municipalidades rurales con menos de 5,000 habitantes, que representan el 54.3% del total de Municipalidades del pas, fijen sus Arbitrios Municipales en acuerdo con sus vecinos contribuyentes, sin necesidad de aplicar la metodologa para la distribucin de costos entre los contribuyentes. Hecho que facilitar a las Municipalidades Distritales comprendidas en este grupo a cobrar los arbitrios por la prestacin de los servicios de limpieza pblica que prestan.
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Actualmente existe el Proyecto de Ley N 1888/2007GL, cuyo texto fue aprobado en primera votacin en el Congreso de la Repblica, que requiere de su aprobacin en segunda votacin 6.3.7.2 Tipologa municipal y poltica de transferencias a las municipalidades Siendo la tipologa municipal el elemento central para las polticas de transferencias compensatorias y de condicionamiento a la mejora de la gestin y calidad de vida de la poblacin es necesario que se regule legalmente la clasificacin municipal con los criterios siguientes: Establecer una sola tipologa aplicable para la distribucin de las transferencias compensatorias y condicionadas. Sealar expresamente que la tipologa a desarrollar considere las condiciones siguientes: (i) urbanidad y ruralidad de la poblacin (ii) pobreza y no pobreza de la poblacin y (iii) brechas en infraestructura y servicios pblicos y sociales cuya competencia corresponda a las Municipalidades. En el aspecto relacionado con las transferencias a los gobiernos locales es necesario que se establezcan nicamente tres tipos de fondos de carcter PERMANENTE: Los Fondos compensatorios, orientados a subsanar principalmente la ausencia de potencialidades tributarias de las Municipalidades Rurales y en extrema pobreza Los Fondos condicionados, orientados a incentivar el cumplimiento de metas relacionados con brechas o carencias en infraestructura y servicios cuya atencin corresponda a los Gobiernos Locales; y Los Fondos concursables, para el cofinanciamiento de estudios o proyectos de desarrollo que pos su envergadura o impacto social o econmico requieren de una contraparte financiera. Este tipo de Fondos como el FONIPREL debera estar dirigido completamente a la lucha contra la pobreza extrema. En especial mediante proyectos en los siguientes rubros: i) carreteras rurales con potencialidades productivas, ii) servicios de infraestructura, riego, electrificacin y saneamiento, y iii) servicios bsicos de educacin y salud.Paralelamente es necesario que se establezcan sistemas de monitoreo que permita a las Municipalidades: Evaluar el avance e impacto de los recursos recibidos en la reduccin de las brechas o carencias locales en infraestructura y servicios Mejorar la capacidad de gestin y administracin de actividades y proyectos Facilitar la adecuacin de los Gobiernos Locales al modelo de Presupuesto o de Gestin Pblica por resultados. 6.3. 7 Lecciones aprendidas a. La inequidad en la asignacin y distribucin de recursos es una piedra en el camino de la autentica descentralizacin fiscal Mientras persista la inequidad en la distribucin y asignacin de recursos a los Gobiernos Subnacionales (80% de los ingresos del canon son obtenidos por 12 Gobiernos Regionales) las posibilidades de una reforma fiscal sustentada en la equidad e inclusin sern muy limitadas, por lo que se requieren generar mecanismos de compensacin que ayuden a superar las grandes diferencias territoriales. b. Los riesgos en la capacidad de financiamiento y autonoma de los gobiernos subnacionales Igualmente si no se generan cambios en las modalidades de transferencias (el mayor porcentaje de los ingresos subnacionales depende de las transferencias del Gobierno Central) y en las fuentes de recaudacin (que ahora se basan principalmente en los buenos precios internacionales de los recursos naturales extractivos mineros) se generarn muchos riesgos en la capacidad de gestin autnoma y eficiente de los Gobiernos Subnacionales sujetos a la discrecionalidad poltica de las autoridades nacionales y a los vaivenes de la economa internacional. La falta de condiciones para la predictibilidad es otro factor crtico que afecta la descentralizacin fiscal. A ello se acompaa
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la dbil recaudacin local y regional afectado por el modelo centralista de tributacin y por una suerte de pereza fiscal como resultado de esa relacin dependiente. c. La necesidad de ser consecuentes con la experiencia de la Comisin Multisectorial Aun cuando no ha tenido resultados normativos concretos cabe sealar la importancia de la Comisin Multisectorial como una iniciativa de concertacin que refuerza un enfoque de toma de decisiones con la participacin de los actores involucrados, lo cual facilita el escenario para construir confianza y elaborar propuestas ms sostenibles en su aplicacin. d. Es indispensable respetar algunas condiciones bsicas Sin suficientes capacidades de gestin en las autoridades locales y regionales cualquier reforma descentralista puede pecar de ineficiente afectando aun ms la frgil confianza de la poblacin respecto al Estado. El proceso gradual de implementacin de una reforma fiscal debiera incluir indicadores claros de empoderamiento de las autoridades subnacionales que permita encarar con xito los escenarios antes descritos. Si no se prevn cambios ms favorables en la calidad del gasto (y no solo en la capacidad de gasto) pueden darse situaciones de un uso inadecuado de los recursos en cuanto a la prioridad que debe estar determinada en los planes de desarrollo concertados y los presupuestos participativos. Eso conlleva contar con procesos de planificacin y priorizacin ms exigentes y vinculantes, as como con indicadores de resultados muy precisos para su respectiva medicin y seguimiento. Se hace necesario mejorar los mecanismos de transparencia de la gestin pblica y de vigilancia de la ciudadana para superar la situacin de corrupcin o clientelismo que an persiste en la gestin pblica que es percibida como un espacio de beneficio propio ms no de servicio a los ciudadanos. La reforma fiscal con un enfoque descentralista y equitativo requiere de escenarios territoriales que garanticen una gestin pblica que encare las disparidades con resultados efectivos en condiciones y oportunidades cercanas. Esto pasa por repensar las actuales jurisdicciones de los Gobiernos Regionales y retomar la discusin de una propuesta concertada de regionalizacin. 6.3.7. Propuestas 6.3.7.1 Una primer medida Reactivar la Comisin Multisectorial en materia de descentralizacin fiscal para que evale lo avanzado, y formule la propuesta final, en el marco del compromiso del nuevo Gobierno Nacional, de relanzar y profundizar el proceso de descentralizacin, y retomar el impulso de la Regionalizacin. Establecer una hoja de ruta que determine la conversin de los aportes consensuados de la Comisin en propuesta de norma, como era su objetivo. 6.3.7.2 Retomar la idea de fondos compensatorios En relacin al recurso del canon debieran generarse instrumentos compensatorios para las regiones y municipios que no se benefician del mismo. Partiendo de una distribucin algo ms equitativa invocando a la solidaridad, otras fuentes podran ser el restante o parte de otro 50% del impuesto a la renta que pagan las empresas mineras y que no se transfieren al canon. Otra fuente provendra de las nuevas aportaciones del sector minero que han sido resultado de las ltimas negociaciones realizadas por el Gobierno actual y SNMPE. Evaluar y concertar con las autoridades de los Gobiernos Regionales que poseen tienen ingresos por fuente de canon acerca de la posibilidad de establecer fondos de compensacin regionales, que permitan evitar o reducir las brechas intrarregionales que se estn generado. En algunos casos si eso no es posible que se evale la posibilidad de constituir fondos intergeneracionales, como un mecanismo de financiamiento de actividades a mediano plazo si es que los recursos existentes exceden objetivamente los planes de inversin previstos.
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6.3.7.3 Orientar el mejor destino de los recursos el canon Que se realice una revisin sobre el uso de los fondos del canon minero para destinarlo a actividades de carcter sostenible (desarrollo econmico social, desarrollo de capacidades, entre otros). Podra considerarse la creacin de un Fondo de Estabilizacin del Canon Minero, y otros como el canon gasfero con la finalidad de garantizar la reserva de un porcentaje de tales ingresos para momentos de iliquidez, de disminucin la actividad minera o de reduccin de los precios internacionales. 6.3.7.4 Fortalecer la transparencia y las capacidades de gestin Promover polticas y acciones puntuales que mejoren la transparencia de la gestin pblica as como establezcan mecanismos de control y vigilancia del gasto en cuanto a ejecucin y calidad, como parte de sistemas de seguimiento del desempeo de la gestin pblica. Se hace perentoria la articulacin de las acciones de descentralizacin fiscal con un intenso y sostenido plan de desarrollo de capacidades para la gestin de proyectos de inversin orientado al impulso de la modernizacin del Estado y de la gestin pblica como una de las condiciones bsicas para que funcione y sea efectiva la descentralizacin, as como se sienta necesaria por parte de la poblacin. Anexo No 1: Asignacin de Recursos e Inversin Pblica Informacin proporcionada por USAID I ProDescentralizacin
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Informacin del Congreso de la Repblica
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Informacin de la PCM-MEF
I Informe PCM-MEF Gestin 2006-2011
Gestin 2006-2011
Anexo No 2: Las fuentes de transferencias a gobiernos regionales y locales En resumen mencionamos las siguientes: El fondo de compensacin regional (FONCOR). Se constituye con recursos provenientes de los proyectos de inversin de alcance regional de los ex CTAR, y a todos los proyectos de inversin pblica de alcance regional sobre agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente de alcance regional el 30% de recursos provenientes de privatizaciones y concesiones y recursos del Tesoro Pblico. El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos
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los gobiernos regionales con criterios de equidad y compensacin, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicacin fronteriza, poblacin, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeo en la ejecucin de inversiones. Para ello, el Ministerio de Economa y Finanzas, con la opinin favorable del CND, debiera aprobar los ndices de distribucin del FONCOR. No menos del 50% de los recursos del FONCOR se debera destinar al financiamiento de proyectos de inversin. El Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE) El FIDE, de acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralizacin estuvo destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya administracin estuvo a cargo del CND. El FIDE se constituy inicialmente con los recursos provenientes del proceso de privatizacin y concesiones, de acuerdo con lo establecido en la mencionada ley. No menos del 50% de lo percibido por el FIDE debera ser destinado a proyectos de inversin. Igualmente se constituye con el 30% de los fondos que provenan de las privatizaciones y concesiones. El Canon113 Es la fuente de participacin efectiva que poseen los Gobiernos Subnacionales provenientes del 50% del total de los ingresos y rentas que el Estado obtiene por la extraccin de recursos naturales que estn ubicados en las jurisdicciones territoriales correspondientes al gobierno subnacional. Aunque el canon se refiere a la explotacin de los diversos recursos naturales, el nfasis es en los mineros metlicos por su gran importancia para la economa del pas. La norma establece que los recursos del canon deben ser utilizados exclusivamente para el financiamiento o co-financiamiento de proyectos u obra de infraestructura de impacto regional y local con algunas modificaciones posteriores. Una modificacin importante y poco cumplida es la que establece la Ley N 28077 que establece la obligacin a los Gobiernos Regionales de asignar el 20 % del total percibido por canon, a las universidades pblicas de su territorio, para el uso exclusivo en investigacin cientfica y tecnolgica que potencie el desarrollo regional. Los criterios y porcentajes de distribucin del canon fueron finalmente establecidos por la Ley N 28322.
TRANSFERENCIAS DEL CANON A NIVEL DEPARTAMENTAL
(Expresado en Nuevos Soles)
DEPARTAMENTO AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PROV. CONST.CALLAO PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI Variacin % 2005 - 2010
AO 2005
AO 2006
AO 2007
AO 2008
AO 2009
AO 2010
TOTAL
64,915 137,065 155,257 163,085 74,218 153,188 68,847,030 380,940,415 1,655,858,341 1,358,012,648 884,543,015 805,663,807 5,068,096 8,376,733 23,083,473 22,564,346 12,005,878 760,764 67,495,276 74,463,001 166,703,382 469,152,189 540,149,560 353,674,194 1,606,973 1,590,437 21,012,605 41,251,592 9,502,870 34,350,407 290,402,217 361,146,954 591,430,716 191,523,721 235,136,071 417,374,477 322,543,673 465,732,550 880,941,978 978,016,442 914,149,521 1,331,451,920 45,881,900 50,024,666 98,195,333 102,454,766 66,391,985 70,190,056 900,177 2,075,133 11,479,368 9,208,808 3,345,738 2,710,348 10,834,875 30,652,550 71,271,093 75,438,088 118,284,849 77,315,693 21,350,508 25,341,588 126,426,368 136,434,721 49,478,177 75,181,297 20,396,684 60,306,476 287,789,971 274,630,218 377,288,801 429,014,662 10,607 45,063 35,618 10,410 274,096 194,751 55,211,610 84,283,821 246,310,534 223,860,976 104,694,090 109,919,301 220,709,187 261,661,895 268,870,045 325,195,209 122,280,240 128,749,476 639,676 1,807,576 1,335,641 761,119 43,897 715,096 150,067,362 274,696,540 490,404,062 216,533,475 390,297,098 248,631,016 28,208,254 52,252,596 365,351,793 391,322,940 128,162,717 160,174,967 182,897,224 251,692,357 260,554,628 394,861,975 252,849,410 319,591,661 1,788,239 3,269,227 2,999,758 4,331,979 4,991,414 4,788,921 95,240,414 117,518,390 144,325,388 172,674,166 252,278,414 188,089,722 513,911 616,743 507,004 760,203 511,912 625,843 151,142,630 320,561,265 773,281,601 711,634,794 307,285,617 200,381,655 44,999,361 61,552,020 63,941,870 120,183,347 79,519,885 107,239,388 85,069,297 97,232,183 99,735,280 119,514,667 67,228,587 79,196,081 1,871,890,097 2,987,977,242 6,652,001,107 6,340,495,886 4,920,768,059 5,146,138,693
136.0 1,070.2 -85.0 424.0 2,037.6 43.7 312.8 53.0 201.1 613.6 252.1 2,003.4 1,736.0 99.1 -41.7 11.8 65.7 467.8 74.7 167.8 97.5 21.8 32.6 138.3 -6.9 174.9
Elaboracin: Secretara de Descentralizacin
113 Establecido por Ley N 27506, Ley de Canon, y su modificatoria, la Ley N 28077
186
TRANSFERENCIAS DEL CANON A LOS GOBIERNOS REGIONALES

Gobierno Regional AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA PROVINCIAS LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI LIMA METROPOLITANA TOTAL
AO 2005
AO 2006
AO 2007
AO 2008
AO 2009
AO 2010
Variacin % 2005 - 2010
15,992 34,272 38,820 40,776 18,581 38,297 16,854,009 95,235,251 413,964,587 339,503,012 221,633,316 202,160,067 1,267,024 2,094,183 5,770,868 5,641,087 3,001,469 190,191 21,804,041 18,607,056 41,656,621 117,271,201 135,037,390 88,418,548 410,344 406,394 5,427,027 10,652,070 2,375,717 8,587,602 72,600,550 90,286,838 147,857,687 47,880,864 58,784,089 104,343,619 416,150 817,307 749,940 1,082,995 1,247,854 1,197,230 80,635,918 116,433,237 220,235,490 244,504,023 228,537,373 332,862,980 11,807,935 12,506,242 24,394,193 25,291,192 16,597,994 17,595,887 45,460 319,034 2,682,311 2,010,141 698,662 460,459 2,572,557 7,663,137 17,817,773 18,859,522 29,571,213 19,328,923 5,341,173 6,363,575 31,680,305 34,145,304 12,380,341 18,792,297 4,971,681 15,076,619 71,947,493 68,657,501 93,824,538 106,509,550 2,652 11,230 8,879 2,603 68,524 48,688 10,887,633 17,607,571 55,777,699 50,639,859 22,936,483 24,957,889 124,919,540 147,575,168 151,210,232 183,309,922 69,114,918 72,508,339 159,919 451,894 333,910 190,280 10,974 178,774 37,502,927 68,837,676 122,686,569 54,235,754 97,996,101 62,708,069 8,871,880 12,961,783 92,095,752 98,821,070 32,012,735 40,715,078 43,397,914 66,155,939 68,497,171 103,824,300 66,446,681 84,205,821 23,766,739 29,216,057 35,995,794 43,066,147 62,647,786 46,472,116 128,478 154,186 126,751 190,051 127,978 156,461 37,785,644 80,140,316 193,320,400 177,908,699 76,821,404 50,095,414 10,726,914 16,196,194 16,825,091 31,626,053 23,498,539 34,433,359 47,876,387 54,407,695 46,027,708 54,388,095 28,395,953 35,138,143 2,668,328 3,536,847 4,968,411 4,298,153 3,226,248 2,521,937 567,437,787 863,095,702 1,772,097,480 1,718,040,670 1,287,012,862 1,354,625,737
139.5 1,099.5 -85.0 305.5 1,992.8 43.7 187.7 312.8 49.0 912.9 651.4 251.8 2,042.3 1,736.0 129.2 -42.0 11.8 67.2 358.9 94.0 95.5 21.8 32.6 221.0 -26.6 -5.5 138.7
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TRANSFERENCIAS DEL CANON A LOS GOBIERNOS LOCALES

DEPARTAMENTO AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PROV. CONST.CALLAO PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI TOTAL
AO 2005
AO 2006
AO 2007
AO 2008
AO 2009
AO 2010
Variacin % 2005 - 2010
48,923 102,793 116,437 122,309 55,637 114,892 51,993,021 285,705,164 1,241,893,754 1,018,509,637 662,909,700 603,503,740 3,801,072 6,282,549 17,312,605 16,923,260 9,004,409 570,573 45,691,236 55,855,944 125,046,761 351,880,989 405,112,170 265,255,646 1,196,629 1,184,043 15,585,578 30,599,522 7,127,153 25,762,805 217,801,668 270,860,116 443,573,029 143,642,858 176,351,982 313,030,857 241,907,755 349,299,313 660,706,488 733,512,419 685,612,148 998,588,940 34,073,964 37,518,424 73,801,140 77,163,575 49,793,991 52,594,169 854,717 1,756,099 8,797,057 7,198,666 2,647,076 2,249,889 8,262,318 22,989,412 53,453,320 56,578,566 88,713,637 57,986,770 16,009,335 18,978,013 94,746,062 102,289,417 37,097,836 56,389,001 15,425,003 45,229,857 215,842,478 205,972,717 283,464,262 322,505,111 7,956 33,833 26,739 7,808 205,572 146,064 41,655,649 63,139,403 185,564,425 168,922,964 78,531,359 82,439,476 95,789,647 114,086,726 117,659,813 141,885,288 53,165,322 56,241,137 479,757 1,355,682 1,001,731 570,839 32,923 536,322 112,564,435 205,858,864 367,717,493 162,297,721 292,300,997 185,922,948 19,336,374 39,290,813 273,256,041 292,501,870 96,149,982 119,459,889 139,499,310 185,536,418 192,057,457 291,037,675 186,402,729 235,385,840 1,372,089 2,451,920 2,249,818 3,248,984 3,743,561 3,591,691 71,473,675 88,302,333 108,329,595 129,608,019 189,630,628 141,617,606 385,434 462,558 380,253 570,152 383,934 469,383 113,356,986 240,420,949 579,961,201 533,726,096 230,464,213 150,286,241 34,272,447 45,355,825 47,116,779 88,557,294 56,021,346 72,806,029 37,192,910 42,824,488 53,707,572 65,126,572 38,832,633 44,057,939 1,304,452,309 2,124,881,540 4,879,903,627 4,622,455,216 3,633,755,197 3,791,512,956
134.8 1060.7 -85.0 480.5 2052.9 43.7 312.8 54.4 163.2 601.8 252.2 1990.8 1736.0 97.9 -41.3 11.8 65.2 517.8 68.7 161.8 98.1 21.8 32.6 112.4 18.5 190.7
Regala minera114 Es la contraprestacin econmica, que las empresas mineras pagan al Estado, por la explotacin de los recursos minerales metlicos y no metlicos. Ha sido considerada de naturaleza retributiva econmica no tributaria, segn el Tribunal Constitucional. El pago corresponde al valor del concentrado o su equivalente producido, y conforme a la cotizacin de los precios del mercado internacional y su determinacin se realiza mensualmente. Est establecido segn rangos. Para los productores mineros y mineros artesanales no aplica esta norma ni tienen obligacin de presentar declaracin jurada por extraccin de los recursos minerales, hecho que ahora resulta bastante cuestionable por las implicancias actuales de este tipo de minera. La distribucin de lo recaudado tiene criterios similares a los del canon. Ser utilizada exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversin productiva que articule la minera al desarrollo econmico de cada regin y que asegure el desarrollo sostenible de las reas urbanas y rurales. Igual que en el canon los recursos para las universidades debern ser destinados exclusivamente a la inversin en investigacin cientfica y tecnolgica.
114 Ley N 28258, se crea la Ley de Regala Minera
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TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DE REGALAS MINERAS

Expresado en Nuevos Soles
Tasa de variacin 2005 - 2010 13% 1060% -94% 443% 3225% 7481% S/I 310% 6% 94% 1214% 264% S/I 399% 22% 331% 73% 106% -10% 5% 137%
DEPARTAMENTO 01 AMAZONAS 02 ANCASH 03 APURIMAC 04 AREQUIPA 05 AYACUCHO 06 CAJAMARCA 07 CALLAO 08 CUSCO 09 HUANCAVELICA 10 HUANUCO 11 ICA 12 JUNIN 13 LA LIBERTAD 14 LAMBAYEQUE 15 LIMA 16 LORETO 17 MADRE DE DIOS 18 MOQUEGUA 19 PASCO 20 PIURA 21 PUNO 22 SAN MARTIN 23 TACNA 24 TUMBES 25 UCAYALI TOTALES
2005 3,951 368,680 1,919,463 8,029,705 383,993 0 0 0 2,746,768 1,261,232 6,155,866 2,417,866 10,511,465 0 6,748,569 0 0 72,185,677 10,846,780 722 28,895,392 20,586 67,553,475 0 0 220,050,192
2006 1,449 1,169,660 1,875,940 10,811,181 1,098,214 670,891 0 0 3,867,546 2,328,895 7,621,019 31,315,741 14,532,489 0 14,865,852 0 0 100,216,716 51,438,799 747 25,683,338 9,854 99,576,050 0 0 367,084,382
2007 72,611 4,425,189 3,107,405 15,152,960 2,142,750 229,753 0 0 8,007,180 3,478,684 7,924,234 41,214,042 17,551,854 0 45,075,171 0 0 95,313,610 92,382,902 759 36,685,326 11,504 106,142,170 0 0 478,918,104
2008 134,249 5,169,377 2,377,545 32,353,502 2,987,536 603,619 0 0 13,695,532 1,932,104 11,287,173 28,059,807 23,501,267 0 42,749,832 0 0 104,590,058 57,814,651 913 62,394,204 14,992 84,725,432 0 0 474,391,795
2009 4,436 1,914,984 454,836 37,677,744 5,680,483 14,610,064 0 0 7,409,606 925,949 8,048,300 20,609,806 26,089,773 0 18,927,527 0 0 55,321,786 31,390,469 0 38,500,189 15,561 40,792,981 0 0 308,374,494
2010 4,468 4,276,700 123,641 43,620,324 12,768,533 50,860,584 0 17,336,449 11,259,918 1,333,723 11,912,817 31,777,048 38,285,646 24,743 33,663,716 0 0 88,157,506 46,790,287 1,252 59,438,950 18,590 70,593,642 0 0 522,248,539
Canon115, sobrecanon116, regala y retribucin petroleros. El canon constituye el 10% ad-valorem sobre la produccin total del petrleo en el Departamento de Loreto por un lapso de 10 aos. Luego de modific el perodo de vigencia hasta la extincin del recurso declarndose ingreso propio e intangible del departamento, convirtindose en un recurso descentralizado y como una compensacin ad-valoren, sujeta a precios internacionales. Para los departamentos de Piura y Tumbes el canon tuvo otra definicin, basado en el impuesto a la renta117. El sobrecanon, equivalente al 2.5% del valor de la produccin petrolera de la selva, est destinado exclusivamente a financiar el Programa de Inversin de la Corporacin Departamental de Desarrollo de Ucayali, desde la creacin de ese departamento. La falta de precisin en la aplicacin de los porcentajes de canon y sobrecanon en ambos departamentos amaznicos llev a una norma complementaria que determin nuevos porcentajes de distribucin. La regala y retribucin son rubros que constituyen otras fuentes de ingresos para el Estado, que rigen para los nuevos contratos, y se distinguen de los clculos para el canon y sobrecanon, ya comentados por la aplicacin de otras metodologas. Las rentas de aduanas118 Dispone que las provincias y distritos donde existen y funcionan aduanas martimas, areas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, tienen derecho a percibir el 2% de las rentas que se recauden por esa actividad, a manera de participacin en rentas de aduanas, constituyendo recursos propios para el desarrollo local. En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, el monto se modifica favorablemente para beneficio del Gobierno Regional y los distritos de la provincia.
115 Establecido por DL N 21678, en 1976. Modificado luego por Ley N 23538 116 Creado en el Artculo 16 de la Ley N 23350 Ley del Presupuesto General de la Repblica para el ao 1982, equivalente al 2.5% del valor de la produccin petrolera de la selva, 117 Creado por Ley N 23630, en 1983, para los departamentos de Piura y Tumbes, equivalente al 10% de la renta que producen la explotacin del petrleo y gas en dichos Departamentos, hasta la extincin total de tales recursos. Luego por Ley N 23871 del 14-06-84, aumenta en 2.5% dicha participacin. 118 Ley N 27613, Ley de la Participacin en Renta de Aduanas (publicada el 29.12.01)
189
TRANSFERENCIAS DE RECURSOS POR LA PARTICIPACIN EN RENTA DE ADUANAS

Expresado en Nuevos Soles DEPARTAMENTO GOBIERNOS LOCALES 01 AMAZONAS 02 ANCASH 03 APURIMAC 04 AREQUIPA 05 AYACUCHO 06 CAJAMARCA 07 CALLAO 08 CUSCO 09 HUANCAVELICA 10 HUANUCO 11 ICA 12 JUNIN 13 LA LIBERTAD 14 LAMBAYEQUE 15 LIMA 16 LORETO 17 MADRE DE DIOS 18 MOQUEGUA 19 PASCO 20 PIURA 21 PUNO 22 SAN MARTIN 23 TACNA 24 TUMBES 25 UCAYALI TOTAL LOCALES GOBIERNO REGIONAL GOBIERNO REGIONAL CALLAO FONDO EDUCATIVO CALLAO TOTAL REGIONAL TOTAL NACIONAL 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tasa de variacin 2005 - 2010 229% 12% 44% -49% 21% 11% -17% -91% 60% 123% -38% 16% 40% 129% 60% 158% -29% 40% 60% 220% 76% 55%
0 617,462 0 5,779,065 0 0 92,404,691 7,490 0 0 2,252,296 0 2,474,164 2,555 102,446 703,283 18,465 3,206,151 0 7,707,638 1,378,476 6,939 5,562,190 473,300 22,375 122,718,985 83,164,222 9,240,469 92,404,691 215,123,675
0 585,909 0 8,489,313 0 0 93,401,736 2,961 0 0 2,226,737 0 2,408,691 1,877 110,362 1,188,065 193,615 2,658,330 0 6,012,403 1,286,016 15,056 6,974,008 648,229 18,145 126,221,454 92,570,332 19,739,781 112,310,113 238,531,567
0 1,014,200 0 4,953,111 0 0 106,926,641 3,406 0 0 2,949,867 0 2,860,199 158,220 108,409 2,522,205 49,730 2,172,938 0 6,604,948 1,388,255 4,943 7,989,671 726,121 17,887 140,450,752 106,926,641 23,761,476 130,688,117 271,138,869
0 3,065,802 0 6,980,858 0 0 125,067,364 5,632 0 0 11,800,565 0 2,812,631 112,055 105,198 1,893,989 37,518 3,041,672 0 6,269,398 1,680,881 7,859 9,656,316 1,036,364 13,895 173,587,998 125,067,364 27,792,748 152,860,112 326,448,110
0 898,451 0 4,321,062 0 0 104,209,400 2,381 0 0 4,216,008 0 2,408,517 1,818 110,285 1,033,758 60,751 3,538,562 0 5,080,132 1,660,003 14,947 7,844,877 854,769 20,478 136,276,197 104,209,400 23,157,644 127,367,045 263,643,242
0 2,029,195 0 6,484,419 0 0 133,243,549 3,848 0 0 2,714,055 0 2,746,169 2,128 9,708 1,125,062 41,127 1,999,744 0 8,939,274 1,929,476 15,899 8,905,852 1,222,327 15,807 171,427,635 133,243,549 29,609,678 162,853,227 334,280,862
El Fondo de Desarrollo Socioeconmico de Camisea (FOCAM)119 Fondo intangible destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos por donde se encuentran los ductos principales conteniendo los hidrocarburos de los Lotes 88 y 56, con el fin de mejorar el bienestar de las comunidades involucradas y procurar la preservacin del medio ambiente y la ecologa. El FOCAM se compone del 25% de los recursos que corresponden al Gobierno Nacional de las regalas provenientes de los Lotes 88 y 56, luego de efectuado el pago del canon gasfero y otras deducciones correspondientes a PERUPETRO S.A., OSINERG y el Ministerio de Energa y Minas, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 6 de la Ley N 26221.
TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DEL FONDO DE DESARROLLO SOCIOECONMICO DE CAMISEA (FOCAM)
Expresado en Nuevos Soles Tasa de variacin 2005 - 2010 05 AYACUCHO 09 HUANCAVELICA 11 ICA 15 LIMA 25 UCAYALI
TOTALES
DEPARTAMENTO
2005 18,539,227 13,056,961 11,877,297 12,528,688 0

56,002,172
2006 30,088,754 22,628,042 15,112,713 20,440,761 20,024,727

108,294,996
2007 31,084,321 20,146,661 20,381,213 22,737,504 21,418,807

115,768,506
2008 43,024,937 27,885,726 28,210,377 31,471,805 29,643,779

160,236,624
2009 42,423,378 29,840,105 32,131,130 40,250,833 29,221,989

173,867,436
2010 70,253,181 50,090,427 55,425,704 56,218,387 52,652,910

284,640,609
279% 284% 367% 349% 163%

408%
119 Fondo creado por Ley N 28451, modificada por Ley N 28622. Por DS N 042-2005-EF se aprueban Reglamento de la Ley de creacin del FOCAM, modificado luego por DS N 065-2005-EF y DS N 185-2005-EF.
190
Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN)120 Es un fondo establecido en la Constitucin Poltica del Per, con el objetivo de promover la inversin en las diferentes municipalidades del pas, con un criterio redistributivo a favor de las zonas ms alejadas y deprimidas, priorizando la asignacin a las localidades rurales y urbano-marginales del pas. Dicho fondo ha estado sujeto a diversas modificaciones hasta la fecha. Los recursos del Fondo se transfieren de manera ntegra a las 1831 municipalidades del pas, considerando los criterios de distribucin (determinados en el DS N 06-94-EF).
TRANSFERENCIAS DEL FONDO DE COMPENSACIN MUNICIPAL (FONCOMUN)
(Expressado en Nuevos Soles) 20091/ 69,048,902 136,260,529 85,751,417 114,160,358 123,383,913 189,298,362 39,485,254 230,461,600 115,356,205 115,036,404 57,907,103 163,599,499 131,484,620 107,793,670 447,765,060 142,857,303 14,641,913 16,255,098 38,443,294 227,669,091 250,486,937 85,277,292 27,643,882 23,075,906 61,538,781 Variacin % 2005 - 2010 61.3 36.0 35.0 43.0 53.6 93.5 85.8 43.4 40.0 81.9 68.0 55.3 104.1 62.2 64.8 70.5 70.8 47.8 79.0 54.9 53.0 89.6 23.8 44.2 73.5 61.6
DEPARTAMENTOS AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI TOTALES
2005 51,713,306 100,818,891 62,423,361 77,028,409 76,096,852 131,885,294 26,597,178 153,464,960 76,851,679 80,478,116 38,994,959 116,008,966 85,287,803 69,909,144 291,908,300 93,330,384 10,551,408 11,687,028 26,244,677 145,623,966 161,898,126 62,561,704 20,981,702 15,683,146 43,644,881
2006 57,074,302 111,268,268 69,003,863 92,616,628 95,813,841 149,733,974 31,956,997 180,886,668 91,507,271 91,125,166 45,307,324 132,523,161 102,258,195 83,890,748 355,024,526 111,003,581 12,043,702 13,497,056 30,893,579 176,000,642 194,897,406 70,834,991 22,820,909 17,884,960 49,244,968
2007 64,848,157 127,687,873 79,885,070 106,745,039 114,663,488 176,001,640 36,896,467 213,685,660 107,400,462 106,997,214 53,763,974 152,883,871 121,911,566 99,869,114 417,350,373 132,513,748 13,885,997 15,280,598 35,770,043 210,689,438 232,239,024 80,192,653 25,970,343 21,375,123 57,324,570
2008 73,720,496 145,794,208 92,582,985 122,643,072 133,289,296 205,119,466 42,611,140 250,831,675 124,541,238 124,748,755 62,727,357 176,396,274 142,815,645 117,445,077 484,210,798 155,215,469 15,518,123 17,334,002 41,712,732 248,201,249 272,499,058 91,754,583 29,544,003 25,105,851 66,925,585
2010 83,422,453 137,147,985 84,289,740 110,164,891 116,869,997 255,184,231 49,408,596 220,009,774 107,624,397 146,407,556 65,517,497 180,143,283 174,102,527 113,359,679 481,095,899 159,095,098 18,026,336 17,277,176 46,975,349 225,558,813 247,696,845 118,632,569 25,969,014 22,619,240 75,710,450
2,031,674,240 2,389,112,726 2,805,831,506 3,263,288,139 3,014,682,391 3,282,309,394
1/ Incluye Beneficio otorgado por la Ley N 29332, Ley que crea el Plan de Incentivos a la mejora de la Gestin Municipal - S/. 423'790,295.89
Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (FONIPREL)121 Es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar proyectos de inversin pblica y estudios de preinversin orientados a reducir las brechas en la provisin de los servicios e infraestructura bsica, que tengan el mayor impacto posible en la reduccin de la pobreza y la pobreza extrema en el pas. El FONIPREL podr cofinanciar hasta el 98% del monto total de los proyectos de inversin y elaboracin de estudios de preinversin presentados por los Gobiernos Regionales y Municipios en nueve prioridades de infraestructura social y econmica. A cada prioridad le corresponde determinadas tipologas de proyectos, componentes, montos mnimos de inversin y criterios de formulacin.
120 El numeral 5 del artculo 196 de la Constitucin Poltica del Per, establece que los recursos asignados del Fondo de Compensacin Municipal son rentas de las municipalidades. El art 86 del DL 776, Ley de Tributacin Municipal, modificado por el artculo 31 del DL N 952, crea el Fondo de Compensacin Municipal. El DS N 06-94-EF fija los criterios de asignacin del FONCOMN 121 Fondo establecido por Ley No 29125 del 30 de octubre del 2007
191
IV
LA DIMENSIN ECONMICA
6.4 Marco normativo La LBD- 27783 seala que son objetivos econmicos de esta reforma: el desarrollo econmico regional y local autosostenido en cada territorio y de la competitividad de las regiones y localidades del pas, en base a su vocacin y especializacin productiva; la generacin de infraestructura econmica y social necesaria para promover la inversin; la cobertura y abastecimiento de servicios sociales bsicos en todo el territorio nacional; la redistribucin equitativa de los recursos del Estado; y la potenciacin del financiamiento regional y local (artculo 6). Estas disposiciones bsicas son desarrolladas por las LOGR y LOM aos 2002-2003, que asignan funciones en desarrollo econmico a los gobiernos descentralizados, lo que es seguido por la promulgacin de la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada (2003) que, entre otras medidas, norma la posibilidad de Agencias de Promocin de la Inversin Privada (AFIP); ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico-CEPLAN, y aprobacin de decreto supremo que aprueba el Plan Nacional de Competitividad (2005); la creacin del Fondo y Desarrollo para la CompetitividadFIDECOM, para fomentar la investigacin y desarrollo de la innovacin productiva (2006); la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento y Ley del Silencio Administrativo (2007); nueva Ley sobre Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y su Reglamento, Le Marco de Asociacin Publico Privada, Ley que implementa la Inversin Pblica Regional Local con participacin del sector Privado, y ley que establece dispositivos para apoyar la competitividad productiva (2008); Reglamento del DIDECO, y ley de Promocin del desarrollo de Actividades productivas en Zonas alto andinas (2009); aprobacin del Plan Bicentenario Per hacia el 2021 (2011). La normatividad precedente se orienta a que gobiernos regionales y locales cumplan un rol importante en el marco de la gestin descentralizada, generando las condiciones adecuadas para el impulso de la inversin privada, con el fin de mejorar las oportunidades de empleo e ingresos de la poblacin, y ejecutando proyectos de inversin pblica para cubrir sus necesidades bsicas de salud, educacin, saneamiento, entre otras. En trminos generales esta normatividad tom como marco de referencia general, los consensos contenidos en la Octava, Dcimo Stima y Dcimo Octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional122. Pero para que esta perspectiva se plasme se necesita algunas caractersticas claras de la descentralizacin econmica: que los presupuestos institucionales de los tres niveles de gobierno converjan hacia un mismo objetivo, impulsando el desarrollo integral del territorio nacional; priorizar las zonas ms vulnerables del pas para avanzar hacia el cierre de brechas en el desarrollo humano; propiciar el desarrollo econmico de las ciudades, dotndolas de servicios pblicos adecuados, para promover las inversiones privadas, y sus mltiples articulaciones econmicas; se necesita la aprobacin de polticas pblicas basadas en objetivos, principios y valores compartidos y hacer el seguimiento y evaluacin de las mismas; se requiere de un Plan Nacional de Inversin Descentralizada, mejorar los mecanismos y procedimientos, y el fomento de incentivos econmicos123.
122 Acuerdo Nacional. Polticas de Estado. Aprobado en marzo del 2002. La Octava se refiere a la descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armnico y sostenible del Per. La dcimo stima es la de afirmacin de la economa social de mercado. La dcimo octava se relaciona con la bsqueda de la competitividad, productividad y formalizacin de la actividad econmica. 123 PCM. Plan de Mediano Plazo 2011-2015 del Proceso de Descentralizacin con Enfoque de Gestin Descentralizada. Lima,
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6.4.1 Avances y lmites Cuadro No 13. Avances y limites en promocin del desarrollo econmico descentralizado Situacin Avances Aspectos Alcances Crecimiento Significativo crecimiento anual promedio los ltimos cinco aos econmico Aumento importante en los recursos financieros en los gobiernos regionales y locales, pero con mucha disparidad entre gobiernos. Significativos avances en principales ciudades, a pesar de la disparidad. Eso ha estimulado presencia de nuevos actores y han aparecido redes de ciudades que contribuyen a consolidar territorios que sern bases de la descentralizacin. GR y GL vienen impulsando algunas iniciativas, aunque en muchos casos son parciales y no sostenibles. En ausencia de lineamientos de poltica nacional, GN viene realizando algunas acciones que promueven el crecimiento de infraestructura y PBI sin necesariamente seguir lineamientos de un plan de desarrollo y sin promover el protagonismo de los gobiernos regionales y locales. Disparidad en el crecimiento y brechas territoriales. El centralismo econmico se mantiene, incluso se reproduce en ciudades emergentes.
Desarrollo econmico y descentralizacin
Limites
Crecimiento econmico
Se privilegia agro exportacin, se desatiende pequea agricultura que es la principal proveedora de los alimentos en cada territorio y fuente de empleo. D e s a r r o l l o Severas deficiencias en la promocin regional y local del desarrollo; econmico y los gobiernos locales no contemplan las condiciones de los territorios descentrali- vecinos, y por ello no convergen en objetivos comunes, zacin La mayora de gobiernos locales e incluso regionales no manejan ni utilizan los instrumentos tcnicos para el ordenamiento territorial que es necesario para concretar los objetivos de desarrollo comunes e integrales. Ausencia de lineamientos de poltica nacional sobre desarrollo econmico descentralizado, produce resultados negativos: localismo, fragmentacin, visin de corto plazo, deterioro de recursos naturales. Desarrollo econmico basado en industrias extractivas no promueve el empleo en el territorio, destruye el medio ambiente, y no promueve la economa local. Desarticulacin intergubernamental en cumplimiento de roles Inexistencia de regiones dificulta promocin del desarrollo econmico ms integral y sinrgico. 6.4.2 Avances a) Crecimiento econmico Crecimiento anual promedio 124 A lo largo de los ltimos cinco aos, el Per ha tenido un crecimiento econmico anual promedio de 7,2%, el mayor registrado desde el quinquenio 1961-1965, y a pesar de la crisis ha aumentado la productividad, gracias a la estabilidad macroeconmica, la apertura comercial, el aumento de la inversin privada y la ampliacin del mercado financiero.
Junio 2011, p.86-87 124 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 ,p.102
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Los sectores que mostraron mayor avance son construccin, como producto del aumento de la inversin pblica y privada; el comercio, por la inversin privada sobre todo en las ciudades intermedias; el sector agropecuario, por el incremento de la agroexportacin; y el sector manufacturero. Dinmicas econmicas internas125 A pesar de disparidades que luego presentaremos, los ltimos aos se ha observado significativos avances en las principales ciudades del pas, beneficiadas por el incremento de la inversin privada y pblica. La inversin privada se basa sobre todo en el sector agropecuario con fines de exportacin y el sector servicios (centros comerciales e infraestructura hotelera). En cuanto a inversin pblica en los territorios, existen ahora mayores opciones por la incorporacin de mecanismos como asociaciones pblico-privadas, concesiones y modalidad de obras por impuestos. El dinamismo econmico de las ciudades ha estimulado la emergencia de nuevos actores y la revaloracin del papel de viejos actores, tales como pequeos y microempresarios, cmaras de comercio, asociaciones de productores convertidas en proveedores de bienes y servicios de las grandes empresas. Paralelamente a esos actores, se cuenta hoy con centros de investigacin tecnolgica (CITES), centros de capacitacin tcnica y las universidades que apoyan el sector de las PYME. b) Desarrollo econmico y descentralizacin La promocin del desarrollo econmico desde los gobiernos regionales y locales126 Conforme a la normatividad vigente, corresponde a los gobiernos regionales y locales propiciar un clima de negocios que promueva los emprendimientos y la generacin de negocios, la provisin de la infraestructura necesaria para la inversin, promocin del empleo y la identificacin de las potencialidades. Los instrumentos con que cuentan para ello son los planes de desarrollo concertado regionales y locales, y otros. En este marco los gobiernos regionales han tomado varias iniciativas, destacando entre ellas: La promocin de un clima favorable de negocios. Signos de ello son la creacin de 16 agencias de fomento de la inversin privada (AFIP), una de las cuales es macroregional: AMAZINV que integra a los cinco departamentos amaznicos y cuatro representantes del sector privado. Algunas JCI y mancomunidades municipales han adoptado acuerdos para ejecutar proyectos conjuntos de promocin del desarrollo econmico. La simplificacin administrativa para la facilitacin de negocios. Durante el 2010, 12 gobiernos regionales habran simplificado un total de 252 procedimientos administrativos que incluyen reduccin de requisitos, tasas y plazos, y eliminacin de procedimientos. Por su parte, 37 gobiernos locales GL entre provinciales y locales han simplificado 1,097 trmites a nivel provincial y los distritales 3,121 trmites. Finalmente, la promocin de productos de bandera con la finalidad de incrementar su produccin y consumo. 6.4.3 Las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) y sus roles promocionales A la fecha se han creado cuatro JCI macroregionales. Sus roles han sido potenciados mediante la Ley No 29379 que modifica la legislacin sobre regionalizacin, debiendo promover la integracin econmica, social y cultural, y gestionar estratgicamente la competitividad territorial conjunta, administrando los proyectos y programas de desarrollo interregionales, sobre la base del sistema de cuencas y corredores econmicos, A las JCI se sumarn en un futuro las Mancomunidades Regionales cuyo marco normativo fue aprobado en julio 2011 y que requeriran ser concordadas con las primeras para determinar roles claros, evitando superposiciones que afecten la bsqueda de la eficiencia por ambas posibilidades.
125 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 ,pp.105-106 126 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 ,pp.107-108
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Lineamientos y poltica nacional de desarrollo econmico127 No obstante diversas dificultades, se vienen realizando acciones orientadas a promover el desarrollo econmico de los territorios. Mencionamos entre ellas: La modificacin del SNIP, para facilitar la ejecucin de proyectos a nivel regional y local. El establecimiento del FONIPREL y del FIDECOM Los avances en materia de simplificacin administrativa, para mejorar el clima de negocios y mejorar la competitividad. En esta lnea destacan las leyes sobre licencias de funcionamiento, del silencio administrativo positivo, el formato del TUPA, y el Plan Nacional de Simplificacin Administrativa; adems de que el Programa Municipal de Modernizacin (PMM) y el Plan de Incentivos (PI) que estimula la simplificacin administrativa de los gobiernos locales. Se han adoptado acciones destinadas a alcanzar las metas del Plan Nacional de Competitividad. La instalacin del CEPLAN a partir del 2008. 6.4.4 Los lmites a) Crecimiento econmico Disparidad del crecimiento128 Si bien las cifras agregadas de crecimiento a nivel nacional son positivas, Lima contina concentrando alrededor del 52% del PBI, quedando el 48% distribuido entre los 23 departamentos restantes, sin mayores variaciones desde el ao 2006. Es obvio que el centralismo econmico se mantiene en el pas. El PBI per cpita por departamento muestra grandes desigualdades. Moquegua, Lima y Arequipa, tienen alrededor de 14 mil, 10 mil y 8 mil nuevos soles respectivamente, pero Apurmac, Hunuco y Puno tienen menos de3 mil nuevos soles por habitante. En exportaciones, la participacin de Lima es de 29%, Ancash 14%, y 14 departamentos registran un aporte menor al 1%. En el periodo 2006-2009, cinco departamentos presentan un crecimiento mayor al de Lima, pero en el 2009, 14 departamentos crecieron ms que el doble del promedio nacional y por lo menos cinco veces ms que Lima. La divergencia entre Lima y el resto de regiones es el principal problema a encarar. Sus orgenes estn tanto en el modelo primario-exportador y de servicios, que no impulsa la articulacin econmica entre ciudad y campo y entre Lima y el resto del pas, pero tambin est en la poltica de inversiones que ha privilegiado la existencia de recursos naturales como criterio de localizacin de las inversiones129 obviando los factores que crean las condiciones favorables para el desarrollo de un mercado interno sostenible. No debe perderse de vista, sin embargo, que si bien desde hace algunos aos se viene registrando una reduccin en las tasas de pobreza monetaria, seguimos siendo un pas pobre porque el crecimiento no trae consigo, de manera automtica, menos pobreza entre quienes la sufren, ms bien genera una reduccin de los grupos de pobres. Los niveles de pobreza y pobreza extrema siguen siendo elevados (34.8% el ao 2009) y continan marcando y acentuando desigualdades en el territorio y entre distintos sectores sociales. La combinacin de efectos positivos insuficientes (reduccin de la pobreza monetaria) y negativos (persistencia de altas tasas de incidencia de la pobreza), muestra que el crecimiento econmico es necesario para mantener reducciones sostenidas en la pobreza, pero a todas luces se requiere mucho ms por hacer. La desigualdad, parece incrementare y rezagar princi127 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 ,pp.109-110 128 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 ,pp.102-103 129 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010, p. 195
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palmente a los mismos de siempre: grupos rurales, indgenas y agricultores130. Brechas econmicas entre territorios Estas se originan principalmente en el desigual desarrollo de los mercados de trabajo y crdito, en el tamao y la diversificacin productiva y de los mercados (nacionales e internacionales) que son destino de la produccin; as como del tamao y poder adquisitivo del marco interno, lo que se evidencia en lo siguiente: Lima absorbe el 29% de la PEA, mientras que tres departamentos, Tumbes, Moquegua y Madre de Dios, participan con menos del 1%. Existen tambin brechas en productividad. Moquegua, Lima y Arequipa superan los 2500 nuevos soles mensuales de ingreso per cpita pero los ingresos son menores a la canasta bsica (1200 nuevos soles) en Cajamarca, Ayacucho, Huancavelica, San Martn, Puno, Amazonas, Hunuco y Apurmac. En cuanto al desarrollo del mercado, en Lima las colocaciones como % del PI ascendieron a casi 40% el 2009, mientras que en Huancavelica y Apurmac fue menor al 5%. Entre el 2006 y 2009, la pobreza disminuy de 60.7% a 39.6%, mientras que en Apurmac aument del 65.2% al 70.3% Otro de los factores que limita el desarrollo econmico de los territorios es la persistencia de serias brechas en materia de acceso a los servicios bsicos e infraestructura en agua potable, saneamiento, electricidad y medios de transporte. En el caso de las instalaciones de saneamiento mejoradas, solo el 63% de la poblacin del Per tena acceso a ella, inferior al 77% promedio de Amrica Latina. El dficit en provisin de servicios bsicos e infraestructura adems de incrementar la desigualdad, afecta la competitividad y el clima de negocios en los territorios. A mayor dficit de servicios bsicos e infraestructura corresponde menores niveles de competitividad como es el caso de Loreto, Apurmac, Amazonas, Hunuco Y Huancavelica, que estn muy rezagados frente a Lima, Arequipa, Moquegua, Tacna e Ica. Se privilegia la agroexportacin, se desatiende la pequea agricultura131 Las polticas econmicas del Gobierno de Garca se orientaron a garantizar que el crecimiento econmico continuara, pero sin objetar su carcter excluyente y generador de desigualdad, especialmente en aquellas regiones andinas y amaznicas que ven amenazados sus derechos de acceso a recursos como el agua y la tierra, por las grandes inversiones de las empresas mineras y petroleras. Esto se ha reproducido en las polticas agrarias que han privilegiado la agroexportacin y prestado insuficiente atencin a la pequea agricultura que abastece de alimentos al mercado interno, pero que carece de servicios de asistencia tcnica y de crdito, tiene escasa inversin pblica y enfrenta alto costos de transaccin para llegar al mercado. Aun cuando la inversin pblica agraria ha aumentado los ltimos cinco aos, el dficit de infraestructura en el medio rural es grande en lo referido a agua, riego, electrificacin y caminos rurales, conservacin de suelos y reforestacin. Este dficit limita la relacin sinrgica entre las zonas y actividades urbanas y las rurales, particularmente las actividades agrcolas que dan empleo a 37% de la PEA rural. Por otro lado, las inversiones que priorizan la construccin de infraestructura de riego son necesarias pero no logran cubrir todas las necesidades para mejorar la productividad y la competitividad de los pequeos productores y para asegurar un manejo sostenible de sus recursos naturales y de la agrobiodiversidad. b) Desarrollo econmico y descentralizacin Deficiencias en la promocin del desarrollo econmico 132
130 Trivelli, Carolina. Las caras de la pobreza. En OXFAM, Informe Anual Per 2009-2010 sobre pobreza, desigualdad y desarrollo., Lima, Julio 2010, pp.29-33. ww.oxfam.org/files/memoria_final_peru.pdf 131 Baca Tupayachi, Epifanio. El eslabn perdido del boom agroexportador. En Informe Per 201-2011. OXFAM, Lima julio 2011, p.35
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Falta de claridad en sus objetivos, condicionada por ausencia de horizontes slidos, y la ausencia de lineamientos de poltica nacional. Elaboracin formal de los planes de desarrollo concertado y desarticulacin entre los mltiples planes existentes a nivel regional y local Escases de recursos humanos y tcnicos, especialmente para el ordenamiento territorial, para cumplir eficientemente este rol promocional, la que a su vez son condicionados por las restricciones presupuestales. Falta de polticas promocionales de proyectos de desarrollo interregionales que motiven a superar los lmites estrechos de los actuales departamentos-regiones. Falta un anlisis del efecto de los TLCs suscritos en la ltima dcada. Estos no fueron diseados desde la estrategia de la descentralizacin, basada en los mercados locales y regionales y las tecnologas para el desarrollo de los mercados nacionales, sino buscando inversin para la exportacin coherentes con el modelo de acumulacin y crecimiento inequitativo que se implementa en el pas. Respecto a la ausencia de horizontes slidos ello tendra que ver en parte en que si bien la promocin del desarrollo econmico, priorizando el desarrollo local, es una atribucin nueva otorgada por la descentralizacin a los gobiernos locales provinciales y distritales, la LOM es bastante vaga en sealar cmo sta nueva competencia debe ser implementada en la prctica. Y, por otro lado, los GL en el Per cuentan con una autonoma muy relativa, pues las polticas no solo son dictadas por el GN, sino que los GL dependen, en gran medida, de los recursos econmicos que ste les transfiere. Esta situacin de escasa autonoma hara difcil que los GL puedan implementar iniciativas de desarrollo econmico local (DEL) que se ajusten a sus realidades y verdaderas necesidades133. Y se informa desde la PCM un hecho crtico, un 80% de los gobiernos locales no cumpliran sus funciones en promocin del desarrollo econmico134. Por otro lado, el tipo de desarrollo local, al no contar con motivaciones y recursos para promover el desarrollo interdistrital e interregional, el desarrollo ms que en sinergia con los territorios en su alrededor se convierte en competitivo siguiendo una lgica de centralizacin a nivel secundario. Los alcaldes, que ahora cuentan con competencias para promover el desarrollo econmico y en muchos casos con recursos financieros, no encuentran motivacin y estmulos para ir ms all de sus propias fronteras para promover el desarrollo territorial ms amplio. Esta estreches de horizontes trunca proyectos de gran envergadura y en muchos casos el localismo conduce a conflictos entre gobiernos vecinos.135 Para comprender la magnitud de las deficiencias de los gobiernos regionales y locales en su rol de promocin del desarrollo econmico descentralizado, es necesario recordar cules son los principales problemas de gestin que enfrentan. No son poca cosa136: En el caso de Gobiernos Regionales, estos son: dbil articulacin entre unidades del gobierno regional, con los sectores y los gobiernos locales; centralizacin de decisiones y recursos; deficiente uso y manejo de los instrumentos de gestin del desarrollo; poco preparados para administrar competencias transferidas debido a restricciones generadas por sistemas generales; ineficiente informacin y comunicacin. En el caso de los Gobiernos Locales: Dbil articulacin con entidades de gobierno nacional que ejecutan proyectos de infraestructura econmica y productiva, GL provinciales se centran en zonas urbanas y de provincia descuidando los distritos; baja capacidad para captar recursos, incluyendo los propios; deficiente uso y manejo de instrumentos de gestin; exceso de competencias compartidas mas no debidamente coordinadas; baja capacidad para administrar empresas pblicas municipales; alta debilidad institucional y carencia de recursos sobre todo en las zonas rurales.
133 Rodrguez, Virginia. El Proceso de Descentralizacin y el Desarrollo Econmico Local en el Per. Boletn Institucional e-governa. No 6, Lima, 2010 p.2 134 PCM. Plan de Mediano Plazo 2011-2015 del Proceso de Descentralizacin con Enfoque de Gestin Descentralizada. Lima, Junio 2011, p.70 135 Entrevista a Wilbert Rozas y Eduardo Barzola REMURPE, 5.10-11, a cargo de Jaime Joseph. 136 Guerra Garca, Gustavo. Diagnostico de la Gestin de los Gobiernos Subnacionales. Banco Mundial. Consultora para apoyar a los Gobiernos Subnacionales para la Promocin del Desarrollo Regional y ocal.. Lima, Julio del 2010, pp. 128 y 135
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En trminos generales se constata como un dato de la realidad la relativamente escasa capacidad de las municipalidades para promover directamente o en asociacin con productores o gremios particulares, la realizacin de proyectos productivos. Esta restriccin obedece, en esencia, a las polticas macro, que refleja una dinmica econmica bsicamente manejada por actores privados, en un escenario de libre mercado137. Poltica nacional de desarrollo econmico descentralizado La globalizacin, como proceso de dimensin econmica, tecnolgica, financiera y tambin poltica y cultural, induce en los territorios profundas transformaciones y los coloca en el centro de tensiones y conflictos. Los territorios se ven insertos en procesos generales que tienden a la homogeneizacin, pero a la vez potencian sus capacidades y rasgos particulares reforzando su identidad. La globalizacin, respecto a los territorios, redefine las relaciones entre economa y poltica. En la confluencia de ambos procesos, adquiere mayor velocidad la constitucin econmica de los territorios inducida por la globalizacin, mientras que su constitucin como regiones polticas se retrasa al encontrarse sujeta a factores locales, histricos, culturales y polticos, de ms lenta maduracin. En el proceso de formacin de territorios econmicos, la existencia secular de dos grandes dinmicas, una longitudinal y otra transversal, ha dado paso a nuevas tendencias, con una renovada transversalidad en el territorio, influida por la globalizacin, en la que destacan los ejes Norte, Centro y Sur, que corresponden a grandes espacios macroregionales. Este es el proceso territorial de mayor relevancia hoy, con notables proyecciones en la vida econmica, poltica y social del pas.138 El aprovechamiento inteligente de esas proyecciones con fines de desarrollo econmico descentralizado requiere precisamente que se cuente con polticas nacionales de promocin. En el Per, lamentablemente, no contamos con lineamientos que guen las acciones de poltica de desarrollo econmico descentralizado, lo que condiciona la desarticulacin entre planificacin y acciones concretas. Esta carencia es originada por la ausencia de una entidad que ejerza el rol rector del desarrollo econmico. Esta responsabilidad est hoy fragmentada y dispersa actualmente entre varios sectores: MEF, PRODUCE, MYPE, MINAG, MINCETUR, adems de Proinversin.139 La descentralizacin fue concebida como parte de la reforma de Estado peruano para resolver los problemas de representacin y participacin territorial, reintroduciendo un tercer nivel de gobierno, los regionales, pero sin mucha claridad de objetivos de desarrollo econmico. Si se ha producido una mayor transferencia de recursos econmicos fiscales a los gobiernos regionales y locales, esto se ha debido al incremento de los ingresos por concepto de canon: minero, gasfero, petrolero.140 Es cierto que han surgido numerosas iniciativas, orientadas a incentivar el desarrollo econmico y la inversin descentralizada, pero en ausencia de polticas nacionales es frondosa la produccin normativa. De otro lado, un elemento muy importante que no debe ser obviado es que el tamao del Estado peruano sigue siendo relativamente pequeo, no adecuado para que la descentralizacin estatal tenga efectos contundentes y pueda corregir rpidamente la divergencia entre Lima y el resto del pas, a travs de un crecimiento econmico relativamente mayor del resto de regiones y, tampoco para que tenga la suficiente capacidad para corregir las desigualdades socioeconmicas territoriales.141 La falta de esta poltica promocional general ha ocasionado otro problema serio, cual es la ausencia de un ordenamiento territorial como poltica especfica vigorosa y de cobertura nacional. En ese contexto se ha venido produciendo una suerte de crecimiento espontneo reflejado en la ocupacin desordenada del territorio, que ha provocado a su vez el desequilibrio territorial (centralismo econmico y poltico, desigualdad y exclusin social) y comportamiento insostenible (degradacin
137 Lizrraga Bobbio, Ral. Desarrollo Local. Contexto, alcances e instrumentos para su gestin. Red Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local. Lima, Agosto del 2011, p.19 138 Santa Cruz, Francisco. La regionalizacin y el fortalecimiento de las JCI. GPC. Lima, Agosto del 2007, p.63 139 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011,p.109 140 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, divergencia y desarrollo regional en el Per del 2010. En Opciones de Poltica Econmica en el Per 2011-2015. Jos Rodriguez y Mario. D. Tello(editores). Lima Noviembre 2010, pp.193-194 141 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, divergencia y desarrollo regional en el Per del 2010. En Opciones de Poltica Econmica en el Per 2011-2015. Jos Rodriguez y Mario. D. Tello(editores). Lima Noviembre 2010, pp.189
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ambiental).142. Pero tambin esa carencia ha condicionado que no se avance con la intensidad del caso en revertir tres barreras muy serias para la integracin y el desarrollo regional: integracin fsica incompleta, tanto vial, energtica como informtica; economas muy heterogneas a causa del dbil desarrollo de los mercados; e integracin estatal dbil, debido a que seguimos con un Estado pequeo y centralizado143. Finalmente, debe llamarse la atencin sobre la falta de apoyo a la pequea agricultura en el marco de una poltica integral de desarrollo rural, y por esa va asegurar que las poblaciones tengan acceso a los recursos naturales de los que dependen y promover medidas de adaptacin al cambio climtico144. La cuestin de fondo en este problema es la ausencia de lineamientos y polticas orientadas a promover el desarrollo rural y de la pequea agricultura.145 c) Los lmites del modelo La apuesta por las industrias extractivas Los dos Gobiernos anteriores al actual priorizaron un modelo econmico que otorga a la inversin en industrias extractivas (minera, gas y petrleo) el carcter de locomotora de la economa peruana y esto ha reabierto el debate del sentido, los alcances y la sostenibilidad de dicho modelo. La crisis de los aos 2008 y 2009 puso en evidencia la precariedad de la economa global y lo vulnerable que resulta poner el centro de la estrategia de desarrollo en las demandas de nuestras materias primas por los pases industrializados. Las cadas en los precios de los minerales y el petrleo han puesto en evidencia la volatilidad del modelo primario-exportador. Pero como, adems, las grandes ganancias de las expresas extractivas han venido acompaadas de la continuidad de la pobreza y exclusin en las zonas donde se explotan los minerales e hidrocarburos, y por los evidentes impactos ambientales negativos y la consiguiente conflictividad socio-ambiental generada, existe un fuerte y creciente cuestionamiento al referido modelo. En la bsqueda de disear e implementar alternativas a estos problemas, los gobiernos regionales y locales por las responsabilidades territoriales que les corresponde, deberan jugar roles claros, pero esto no tiene reglas definidas por falta de voluntad del centralismo146. Como consecuencia de esta apuesta extractivista, los ltimos aos se ha producido una expansin sin precedentes del rea dedicada a actividades mineras y de hidrocarburos en el Per. La realidad es indiscutible: a inicios de los 90 las concesiones mineras ocupaban apenas 2 millones trescientas mil hectreas, en la actualidad superan los 19 millones 500 mil. En cuanto a hidrocarburos la expansin ha sido tambin explosiva, casi un 80% del mapa de la Amazona est ocupado por lotes de hidrocarburos. Como bien se sabe, la disputa por el control de los recursos escasos como las tierras agrcolas o los recursos hdricos es una de las causas de los conflictos entre las empresas extractivas y las comunidades campesinas y nativas, que en promedio constituyen ms de la mitad los conflictos socioambientales que se generan en el Per147. El Presidente saliente Alan Garca, argumentaba que en el Per hay muchos recursos sin uso que no son transables, que no reciben inversin y que no generan trabajo. Y todo ello por el tab de ideologas superadas, por ociosidad, por indolencia o por la ley del perro del hortelano que reza: Si no lo hago yo que no lo haga nadie148. De all que present su postura ms extrema pro actividades
142 Glave, Miguel. Ordenamiento territorial y desarrollo en el Per. Notas conceptuales y balance de logros y limitaciones. Seminario II: recursos Naturales y desarrollo rural en el Per (1980-2010). Lima, 19/11/2010.http://www.grade.org.pe/download/ Presentacion_Manuel_Glave_30a%C3%B1os.pdf 143 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizar para desconcentrar: el desafo del desarrollo regional en el Per. PUCP, Cusco, mayo 2009. http://www.bcrp.gob.pe/docs/Proyeccion-Institucional/Encuentros-Regionales/2009/Cusco/EER-Cusco-Gonzalez.pdf 144 OXFAM. Declaraciones de Frank Boeren, representante de OXFAM en el Per, con motivo de la presentacin del Informe Anual 2009-2010 sobre pobreza, desigualdad y desarrollo. Lima 22/07/2010. http://www.oxfam.org/es/pressroom/pressrelease/2010-07-22/oxfam-lanza-su-informe-anual-sobre-peru-pobreza 145 GPC. Agenda para el Nuevo Gobierno. Profundizar la reforma descentralista. Lima, Julio 2011, p.5 146 GPC. Agenda para el Nuevo Gobierno. Profundizar la reforma descentralista. Lima, Julio 2011, p.20 147 De Echave, Jos. Industrias extractivas a la fuerza. Las concesiones mineras y petroleras se expanden, los derechos de las poblaciones se recortan. En OXFAM, Informe Anual Per 2009-2010, sobre pobreza, desigualdad y desarrollo. Lima, julio 2010, p.101 148 Ver artculo El sndrome del perro del hortelano. Lima, 28/10/2007. http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-1028/el_sindrome_del_perro_del_hort.html
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extractivas, bajo el criterio de que no hay crecimiento sin inversin y que, por tanto, deberan crearse los incentivos necesarios para ello priorizando cuatro sectores: Amazona, tierra, recursos mineros, y mar; y criticando duramente a quienes mostraban crticas y oposicin a semejante propuesta. Esta postura del ex Presidente mereci el apoyo de algunos y el cuestionamiento no solo tico sino econmico de muchos, sobre la base de la evidencia internacional de que estas opciones economicistas que dan demasiado peso a las polticas econmicas pro libre mercado y que descansan en buenos precios internacionales, no resuelven el problema de la pobreza y desigualdad y no modifican para nada su carcter excluyente, en la economa, cultura y poltica. Y se sostena como alternativa, que la promocin del crecimiento econmico deba darse en el marco de un adecuado equilibrio entre los roles y tareas del Estado y el mercado y no subordinando el Estado a este, as como promoviendo la reforma tributaria basada ms en los impuestos directos e impulsando las reforma de Estado y las instituciones que generen gobernabilidad democrtica.149 Desarticulacin entre los niveles de gobierno150 La desarticulacin entre los niveles gubernamentales es notoria. Una muestra de ella es la siguiente: Los gobiernos regionales vienen ejecutando polticas aisladas que no est articuladas ni con las polticas nacionales, ni con las estrategias e iniciativas locales. Por ejemplo, las prohibicin de algunas especies hidrobiolgicas, la tala indiscriminada de ciertas especies. Existen tambin desarticulaciones entre el nivel regional y el local, y entre el provincial y el distrital, con duplicidad de actividades e inversiones. El GN ha realizado acciones sin ninguna coordinacin con los gobiernos regionales y locales, por ejemplo las concesiones y la creacin de ncleos ejecutores que compiten con los proyectos de asociatividad empresarial de algunas municipalidades En parte las referidas desarticulaciones son un reflejo de la debilidad en el cumplimiento de las tareas del planeamiento, especialmente a nivel regional, interregional y local, las que por principio deberan ser decisivas para el diseo e implementacin adecuada y sostenida de las polticas de desarrollo territorial, incluyendo el desarrollo econmico. Comprendindose la necesidad de un Sistema Nacional de Planeamiento, este es creado el 2005 por el Gobierno de Toledo, bajo la direccin del CEPLAN, pero luego es modificado por el Gobierno saliente quedando un CEPLAN con una institucionalidad precaria, atribuciones dbiles y con escasos recursos, por lo cual el CEPLAN no ha podido jugar un rol efectivo en el desarrollo de la planificacin del pas. Esto es lamentable pues no existe una estrategia nacional con capacidad de orientar el desempeo de los principales actores econmicos y sociales, as como las polticas sectoriales que deben formular e implementar los ministros y los gobiernos subnacionales en sus respectivas circunscripciones151. Es secreto a voces que el gran poder que decide que debe hacerse y que no sigue siendo el MEF, con la complacencia del Poder Ejecutivo. Respecto al CEPLAN es necesario tener claro que no ha existido en el Gobierno anterior voluntad poltica por convertirlo en un actor importante en la gestin del desarrollo del pas. Los indicadores de esto son varios: El ao 2008 no se le asign ninguna partida econmica, el ao 2009 se solicit un presupuesto de 15 millones y le dieron cinco veces menos, 3 millones, a mediados de ao del 2009 de manera sorpresiva se hizo renunciar a dos miembros del Consejo Directivo (CD) luego renunci el representante del MEF, con lo que el CD qued paralizado y dejo de funcionar largos meses. Ya el 2009 el CEPLAN no era ni la sombra de la institucin que tuvieron en mente los miembros de la Comisin Organizadora nombrada en el Gobierno del Presidente Toledo a fines del 2003, ya se haca necesario un CEPLAN relativamente autnomo, lcido y convocante152.
149 Campodnico, Humberto. Falso dilema. Artculo publicado en el Diario la Republica el 02/11/07 150 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 ,pp.110-111 151 GPC. Agenda para el Nuevo Gobierno. Profundizar la reforma descentralista. Lima, Julio 2011, p.15 152 Villarn, Fernando. Renuncia al CEPLAN, martes 14 de julio del 2009. Ex presidente de Comisin Organizadora y miembro del CD del CEPLAN en representacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.://compartidoespacio.blogspot. com/2009/07/renuncia-la-ceplan-fernando-villaran.html
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Descentralizacin sin regionalizacin La actual descentralizacin sin regionalizacin es otra limitante del desarrollo econmico descentralizado. En efecto, la ausencia de regiones, ms all de los departamentos, impide contar con bases econmicas con mercados regionales lo suficientemente grandes como para hacer atractiva la inversin, aprovechar economas de escala y crear bases tributarias suficientemente grandes como para hacer sostenibles las finanzas de los gobiernos regionales y locales.153 El gran nmero de regiones (departamentos) y la prdida de economa de escala, de externalidades y de mercados grandes, hacen a la descentralizacin menos eficiente y, sobre todo, dificultan la realizacin de proyectos de inversin interdepartamentales, por problemas de coordinacin. Como consecuencia de ello, el incremento de la base tributaria se hace ms lentamente y la recaudacin ms costosa al no aprovecharse economas de escala. De esta manera se ha ido generado el circulo vicioso de la descentralizacin de baja escala, salvo para Lima y algunas ciudades intermedias con poblaciones cercanas al milln de habitantes. Es decir, una base econmica pequea implica una base tributaria pequea, menor capacidad de gasto y mayor dependencia de las transferencias del gobierno nacional, lo que a la larga mantiene la dependencia de los gobiernos regionales y locales pequeos.154 El nuevo mapa del poder econmico Desde hace dos dcadas, por el cambio de rumbo en direccin neoliberal desde 1990 y al impacto de la globalizacin econmica, se est constituyendo un nuevo mapa del poder econmico en el Per sobre la base de cuatro tendencias econmicas que tiene fuerte impacto poltico-social y que se han desatado con celeridad no solo por la permisividad del Estado, sino con la colaboracin de ste. Esas tendencias son: primero la expansin acelerada de la propiedad privada y desplazamiento de la pblica y comunitaria; segundo, la reconfiguracin del poder econmico en torno actividades primarias y financieras, y con concentracin del mercado en manos de pocas corporaciones; tercero, la desnacionalizacin econmica; y cuarto, la proyeccin social de las corporaciones de mano con un mayor impacto en zonas pobres y territorios de pueblos indgenas155. Es obvio que en este marco, el sector privado y las grandes empresas son los principales beneficiarios de este nuevo modelo y los que han logrado mayores privilegios y proteccin del Estado y el poder suficiente para influir en la esfera pblica y los medios de comunicacin. En el campo, la dinmica capitalista ha conducido a una hiperconcentracin de las tierras que se refleja en que diez grandes grupos de poder econmico nacional y transnacional concentran un total de 198,682 hectreas de tierras altamente productivas. El promedio es de casi 19,682 hectreas por grupo, cifra record, destinadas principalmente a la produccin de azcar, esprragos y palma. Se habra reconstruido el latifundismo en nuevos trminos y esto tiene consecuencias econmicas, sociales y polticas.156 6.4.5 Conclusiones 6.4.5.1 La descentralizacin como vehculo para el desarrollo econmico y la regionalizacin como objetivo poltico La descentralizacin es el eje principal en la estrategia de la transformacin del pas: en lo econmico, poltico, social, cultural. Descentralizacin no es lo mismo que desconcentracin. La simple desconcentracin reproduce en los territorios locales las mismas consecuencias negativas del centralismo nacional. Las polticas pblicas estn desarticuladas, sectorializadas y no contribuyen al desarrollo econmico y humano El objetivo poltico principal de la descentralizacin es la regionalizacin del pas, sin embargo alcanzar ese objetivo requiere de ciertas condiciones, entre ellas el ordenamiento territorial nacional
153 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP. Lima, Noviembre 2010, p. 192 154 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP. Lima, Noviembre 2010, p.193 155 Durand, Francisco. Un Estado en retirada. El nuevo mapa del poder econmico en el Per. En OXFAM, Informe Anual Per 2009-2010, sobre pobreza, desigualdad y desarrollo. Lima, julio 2010, p.18. 156 Durand, Francisco. La simetra del modelo. En OXFAM, Informe Anual Per 2010-2011 sobre pobreza, desigualdad y desarrollo, Lima. Julio 2011, pp. 44-46
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y sub nacional, para hacer viable y sostenible el desarrollo econmico. La regionalizacin solo ser alcanzable sobre la base de fuertes y sostenibles procesos de desarrollo integral: econmico, social, cultural y poltico. 6.4.5.2 La descentralizacin como vehculo para enfrentar los efectos de la concentracin econmica En trminos generales, un proceso de descentralizacin del Estado correctamente conducido e implementado puede constituir un medio importante para contrarrestar los efectos nocivos de la concentracin econmica, pues puede hacer que el Estado facilite la bsqueda de los medios y mecanismos para que el crecimiento econmico sea menos desigual. Es obvio que una economa menos concentrada ser ms favorable a un Estado descentralizado, pues, a mayor desconcentracin econmica, mayor descentralizacin fiscal y, en consecuencia, mayores posibilidades de generar oportunidades para todas las personas157. 6.4.5.3 El desarrollo econmico y su expresin territorial El desarrollo econmico tiene una expresin territorial, pues las actividades econmicas estn localizadas en algn lugar, los territorios tienen propietarios, existen distancias que recorrer para que la economa funcione y existen tendencias a la aglomeracin en el espacio. Los pases se organizan sobre la base de la interconexin de aglomeraciones econmicas de distinto tamao (ciudades), que estn a distancias variables, con distintos grados de concentracin econmica y en funcin de los intereses de los propietarios de los territorios, o de los productores. Las causas de la concentracin econmica son variadas y en general se forjan a travs de dcadas como resultado del funcionamiento de los mercados y de la accin del Estado. Nada de esto es extraordinario y es parte reglar del crecimiento econmico de casi todos los pases, quiz en algunos casos los aspectos geogrficos condicionan el uso del territorio y de las aglomeraciones. El problema se da cuando la organizacin econmica en el territorio genera desigualdades econmicas y sociales entre sus habitantes que no se corrigen y persisten en el tiempo, y sobre todo cuando tienden a generar divergencias en el crecimiento regional. Es aqu cuando la las concentraciones econmicas que no redistribuyen constituyen un problema. Este es el caso del Per.158 6.4.5.4 El panorama alentador para la descentralizacin El proceso descentralista que viene desde el 2002 se presenta razonablemente prometedor, pues se est dando en un momento en que la economa evidencia un ciclo de expansin de largo plazo, con estabilidad macroeconmica, con corrientes polticas y sociales favorables a la descentralizacin, en democracia y con significativa disponibilidad de recursos fiscales. Todo esto es cierto y constatable en un sentido general. Enfrenta, sin embargo, algunas debilidades: administracin pblica descentralizada con capacidades limitadas, ausencia de mecanismos institucionales de coordinacin y de toma de decisiones entre los diferentes niveles de gobierno (EL CND fue desactivado), nuevas regiones que corresponden a los viejos departamentos y un exceso de desconfianza del gobierno nacional en los gobiernos regionales y locales expresado en el exceso de control para adoptar decisiones descentralizadas que involucren transferencias del MEF. Adems, el tamao del Estado medido por tributacin o por gasto es relativamente pequeo, sobre todo para resolver el problema de la concentracin territorial de la economa en Lima y en las principales ciudades de la costa, a lo que se agrega la distorsin generad por el factor canon con efectos contraproducentes en la funcin redistribuidora del Estado159. Pero este panorama alentador del proceso descentralista tiene una sombra de incertidumbre en el futuro, el riesgo de que el ciclo de expansin sea afectado por la cada de los presiones de los minerales y del petrleo en el mercado internacional.
157 PNUD Hacia una descentralizacin con ciudadana. Lima, 2006, p.85 158 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores). Lima, Noviembre 2010, p.177 159 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores). Lima, Noviembre 2010, p.199
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6.4.5.5 Crecimiento econmico desigual y sus impactos El crecimiento econmico experimentado durante los ltimos cinco aos ha beneficiado significativamente a la gran mayora de departamentos, pero en trminos relativos es evidente que este ha sido muy desigual. Existen departamentos que han crecido aceleradamente como la Libertad, Ica y Arequipa, pero otros que se han expandido muy poco. Si el pas contina creciendo basado en el mismo modelo econmico primario exportador, las brechas entre los departamentos se podran mantener. La concentracin econmica en el territorio, que genera centros fuertes como Lima, no logra transferir los frutos del crecimiento econmico de manera homognea a su periferia y ms bien genera desigualdades distributivas, tanto productivas como sociales, que se reproducen sin corregirse. Frente ello, la intervencin del Estado debera tener un carcter corrector, pero a menudo y por razones econmicas y polticas, el Estado termina ampliando las desigualdades. As la concentracin econmica y la centralizacin estatal se convierten en dos procesos que se retroalimentan.160 6.4.5.6 Una visible desarticulacin intergubernamental Es tambin notoria la desarticulacin entre los tres niveles de gobierno respecto la promocin del desarrollo econmico, situacin propiciada por la falta de claridad de las normas sobre las funciones de los gobiernos regionales y locales, la carencia de lineamientos de poltica nacional, la escasa asignacin de recursos (humanos, financieros, tcnicos) para la ejecucin de acciones y la necesidad de vincular los procesos de integracin regional al desarrollo de los territorios. Es decir, la gestin por los actores gubernamentales del desarrollo econmico se viene haciendo de manera desconectada del proceso de descentralizacin, en contraste con el creciente inters de vincularse de los actores econmicos como cmaras de comercio, asociaciones de productores y otros. Esta situacin debiera ser revertida y entre las prioridades a definir est precisamente la relativa al rol de rectora en materia de desarrollo econmico descentralizado, para no solo establecer cuanto antes los lineamientos de poltica, sino atender los roles que corresponde a cada nivel en base a metas realistas.161 6.4.5.7 La posibilidad de espacios para promover el desarrollo econmico No obstante las debilidades del proceso de descentralizacin en curso, esta reforma abre espacios para el desarrollo econmico, armonizando los roles promocionales de los tres niveles de gobierno y de otros actores. Pero es evidente que falta una estrategia articuladora de roles, intereses y acciones. Promover la descentralizacin econmica con fines de desarrollo humano requiere de una combinacin de factores que, en su conjunto, ataquen los principales problemas o defectos: el excesivo peso econmico del centro, la divergencia en el crecimiento entre el centro y periferia y la dbil articulacin entre el (los) centro(s) y la(s) periferia(s). En este marco, los factores esenciales de la descentralizacin econmica son: primero, la inversin en capital humano y capital fsico, tanto en la periferia urbana como en la rural de las distintas regiones fuera de Lima; segundo, la bsqueda de complementariedades entre la inversin privada y la pblica, sobre todo en infraestructura vial y energtica; tercero, la generacin de incentivos econmicos e institucionales mediante una combinacin armnica de las polticas pblicas: macro, econmicas y sociales; cuarto, la participacin activa del empresariado, a travs de una suerte de descentralizacin empresarial.162 6.4.5.8 La necesidad de introducir reformas al modelo econmico El modelo econmico que se viene implementando en el Per prioriza el crecimiento econmico y la estabilidad macroeconmica, que siendo necesarios no son suficientes para impulsar el desarrollo integral, equitativo y sostenible. En tal sentido, siendo necesarias la revisin y reforma del modelo econmico, esta debe hacerse con los gobiernos regionales y locales, a fin de definir objetivos y polticas, definir reglas de juego, incorporar a actores econmicos y sociales, definir compromisos intergubernamentales para acortar las brechas econmicas territoriales, as como las brechas en el acceso a los servicios pblicos e infraestructura163.
160 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010, p.178. 161 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, p.112 162 PNUD. Hacia una descentralizacin con ciudadana. Lima, 2006, pp.87-88 163 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 , p.113
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Seguir promoviendo modelos productivos basados en la exportacin de productos agrcolas y mineros, es altamente vulnerable, pues baja los precios internacionales por menor demanda en los mercados del Asia, inmediatamente se desacelera el crecimiento econmico del pas, hasta la prxima alza que nadie sabe cundo podra ocurrir. Por ello introducir modificaciones al modelo econmico para generar valor agregado, mediante la transformacin productiva, no es un error, por el contrario, es un acierto estratgico. Al respecto el Presidente de REDEPLAN seala la expectativa de que todos los pases de la Regin de Amrica Latina puedan empezar a plantear estrategias de desarrollo de mediano y largo plazo, transformando los modelos productivos, que los pases no solo se circunscriban a productos agrcolas y mineros, sino tambin avancen a los tecnolgicos.164 6.4.6 Lecciones aprendidas 6.4.65.1 Globalizacin, tecnologas y ciudades En el mundo globalizado, dominado por el pensamiento nico del neoliberalismo, los intentos de regionalizacin dejados a simples anuncios y a la inercia de cada instancias de gobierno nacional, regional y local, a lo sumo logran reproducir los mismos defectos que predominan en la actualidad: el centralismo, el predominio exclusivo de los criterios de mercado sobre los criterios de desarrollo humano. Sin embargo, los avances en la tecnologa (informtica, comunicacin) transporte, prestacin de servicios, la diversidad de actividades econmicas, culturales y sociales en las zonas rurales, estn creando condiciones para un desarrollo equitativo en nuestros territorios. El rol de las ciudades en el proceso de descentralizacin y desarrollo territorial local est creciendo. Sin embargo en este crecimiento la tendencia es reproducir las brechas entre los ricos y pobres, manteniendo al margen de los beneficios del crecimiento econmico a los que habitan las zonas rurales, particularmente los agricultores en esas zonas165. Las redes de ciudades en los territorios que fomentan la unidad entre lo urbano y lo rural son un factor importante en el desarrollo territorial local. Estas redes deben ser estudiadas y promovidas. 6.4.6.2 La necesidad de cambios en el modelo Es evidente de que luego de dos dcadas de vigencia del modelo de economa de mercado, ste ha demostrado no tener la capacidad de distribuir de manera equitativa sus beneficios. Es cierto que se tiene crecimiento econmico y la pobreza se ha reducido en unos puntos, pero los beneficios no llegan a todos, en particular a las zonas rurales que siguen siendo las ms excluidas. Adems el pas arrastra enormes carencias en lo institucional, en lo poltico, en lo social. Se requieren cambios en el modelo orientados por una visin de pas basado en el equilibrio entre Estado y mercado, entre lo pblico y privado, entre economa y ambiente, entre las necesidades de crecimiento y el respeto de nuestra diversidad (biolgica, cultural, social, potencialmente econmica), entre lo urbano y rural, entre el mercado externo y las necesidades de consolidar el mercado interno, entre lo urgente y lo importante. Pero avanzar en el marco de esta visin hacia una sociedad que progrese ms all de lo econmico, que sea ms justa y equitativa, solo ser posible con una ms activa participacin del Estado.166 El consenso generado en torno a la necesidad de articular el crecimiento econmico, con inclusin social y la democracia, es un pequeo paso en la orientacin correcta de introducir cambios en el modelo. Paso necesario pero insuficiente, encontrndose pendiente la definicin de consensos ms amplios para seguir avanzando.
164 Declaraciones de Juan T. Monts Domnguez, Ministro de Economa de Repblica Dominicana y Presidente de REDEPLAN. Esta es la Red Latinoamericana y del Caribe de Instituciones de Planificacin, creada el 2010, en San Jos de Costa Rica. Entrevistado por Magda Quispe. http://www.larepublica.pe/05-11-2011/america-latina-debe-generar-valor-agregado 165 Lefebvre, Henry, El Derecho a la Ciudad Ediciones Pennsula 1978, Paris 169p. 166 Rivera, David. . En Informe Per 2010-201. Pobreza, Desigualdad y Desarrollo, OXFAM, Lima, Julio 2011, pp. 15.19.
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6.4.7 Propuestas 6.4.7.1 La impostergable necesidad de la reforma del Estado y de la articulacin con la modernizacin del mismo La promocin del desarrollo econmico descentralizado requiere de una profunda reforma del Estado en los tres nivel, nacional, regional, local, como proceso que acompae a la descentralizacin. El otro proceso con el que debe articularse sta es con la de modernizacin del Estado, ms especficamente de la gestin pblica. Una de las tareas urgentes es una reorganizacin del Poder Ejecutivo, creando los mecanismos para la coordinacin entre cada ministerio, y creando formas de relacin integrada con los gobiernos regionales y locales. Componente importante de la reforma del Estado deben ser los ajustes que se introduzcan al modelo econmico para hacer viable el crecimiento con inclusin social, que garantice el ejercicio de los derechos ciudadanos, sin discriminacin. El darle contenido a una reforma que promueva el desarrollo para todos es la clave. 6.4.7.2 La necesaria intervencin del Estado: Una poltica nacional Elevar los niveles de desarrollo de la mayor parte de regiones (departamentos) del Per no depende solamente del crecimiento de la produccin. La superacin de los problemas estructurales relacionados con el centralismo econmico, la baja productividad y las elevadas tasas de pobreza requieren sin lugar a duda de la intervencin del Estado, que debe disear e implementar polticas de desarrollo descentralizados que respondan a la particularidades territoriales y necesidades de cada regin. Lgicamente, esta intervencin estatal debe hacerse desde un enfoque territorial, articulando los roles de los tres niveles de gobierno y concertando estrategias con el sector privado. En esa perspectiva, el planeamiento del desarrollo a nivel regional e interregional es una exigencia fundamental para asegurar la coherencia y la sostenibilidad de las polticas de desarrollo territorial.167 6.4.7.3 Sistemas de planeamiento A pesar de la debilidad del sistema nacional de planeamiento, es recomendable que los gobiernos regionales constituyan sistemas de planeamiento estratgico, basados, primero, en la voluntad poltica de la Presidencia Regional y de los integrantes del Consejo de Coordinacin Regional; segundo, en mecanismos agiles de coordinacin poltica entre la alta direccin y el Consejo de Coordinacin Regional, as como contar con instrumentos efectivos de consulta con representantes de los gobiernos locales, del sector privado y de organizaciones de la sociedad civil; y, tercero, en protocolos y mecanismos de carcter tcnico dedicados a formular los planes de desarrollo concertados. Todo Sistema Regional de Planeamiento debera contar con un Centro Planeamiento Estratgico Regional (CEPLAR).168 6.4.7.4 Las orientaciones a considerar y prioridades a promover: Orientaciones de las inversiones para reducir las brecha entre Lima y el resto del pas.169 Son aquellas que promueven la generacin de una oferta regional o local, que en parte se consuma en el mismo lugar y en parte se exporte a otras regiones o pases. Son las inversiones que van a contribuir a la integracin de nuevos productores y nuevos sectores productivos, lo que generar un mayor desarrollo de los mercados, sobre todo el mercado de trabajo y el de crdito. Tambin la descentralizacin del gasto corriente y de la inversin pblica puede contribuir a ampliar los mercados, sobre todo el de trabajo y el de crdito si su aplicacin se sujeta a los siguientes trminos: que el gasto corriente se fije metas de compras de la produccin regional o local en altas proporciones, tal como lo hacen varios de los programas alimentarios de alivio a la pobreza, y que se contrate mano de obra local. Y que la inversin pblica se asocie a la privada en proyectos de mutuo
167 GPC. Agenda para el Nuevo Gobierno. Profundizar la reforma descentralista. Lima, Julio 2011, p.14 168 GPC. Agenda para el Nuevo Gobierno. Profundizar la reforma descentralista. Lima, Julio 2011, p.16 169 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010, p. 195
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beneficio. Para ello se requeriran mecanismos de concertacin regional y local, con participacin de empresarios y gobiernos. La idea es aprovechar de las economas de escala en la inversin, del efecto de complementariedad y de externalidades positivas para obtener rendimientos de escala creciente en las inversiones. Hacia la articulacin y desarrollo de macro regiones econmicas170 Es decir, se requiere de regiones con tamao crtico para que la descentralizacin sea sostenible en el largo plazo, gracias, entre otros factores, mayores impuestos, transferencias prstamos definidos por el gobierno regional y la capacidad de proveer los servicios a la poblacin travs del gasto, lo que da legitimidad al gobierno y le permite ganar credibilidad sobre la accin del estado a nivel regional. En esta regiones de tamao crtico pueden establecerse crculos virtuosos: poblacin electoral grande-crecimiento econmico regional- base tributaria amplia y crecimiento fiscal-crecimiento econmico- desarrollo regional basado en fuerzas endgenas Los sectores econmicos171 Para impulsar el desarrollo econmico descentralizado se hacen necesario priorizar los sectores econmicos que generen empleo y bienestar fuera de Lima, incidiendo especialmente en la agricultura, el turismo y la industria. Paralelamente, es preciso promover la investigacin y la innovacin para fomentar el aprovechamiento de los recursos naturales en las diferentes regiones, trasladando informacin y conocimiento a stas ltimas. En el campo de la investigacin para la innovacin y fortalecer el desarrollo econmico descentralizado hay mucho por hacer. Una muestra de ello es el siguiente listado: Mejoramiento gentico y cultivos y ganadera andina; cadenas productiva y desarrollo econmico con enfoque territorial; gestin de la biodiversidad; transformacin de la fibra de alpaca; agricultura ecolgica; tecnologas y frecuencias de riego, para ahorrar agua; competitividad de pequeas empresas de transformacin de productos; posibilidades de convivencia de la pequea agricultura con las industrias extractivas.172 La importancia estratgica de promover el desarrollo rural173. La necesidad de priorizar los espacios rurales debe estar fuera de toda duda. Tres poderosas razones lo sustentan: Primero en la mayor parte de regiones las actividades econmicas ms importantes se realizan en los espacios rurales. La agricultura, la ganadera y las actividades forestales son las principales las que ms empleo generan, a ellas se dedican ms de dos millones de hogares, y muchas ciudades intermedias dependen de la produccin agraria y de las actividades ligadas a ella. No habra manera que se logre el desarrollo regional y descentralizado sin desarrollar los espacios rurales articulados a los espacios urbanos. Segundo, el desarrollo rural es el medio ms adecuado para derrotar la pobreza, como lo muestran diferentes estudios. Tercero, son los espacios rurales en donde se produce la mayor parte de alimentos que el pas consume, La volatilidad de los precios internacionales de algunos alimentos clave de consumo masivo, entre ellos el maz, el trigo y las oleaginosas ha evidenciado la necesidad de disear y ejecutar estrategias de seguridad alimentaria promoviendo la produccin interna y reduciendo la dependencia de las importaciones A diferencia de otras dimensiones de la descentralizacin, en sta presentaremos los avances y lmites por separado, en cada uno de los cuatro servicios. 6.4.8 Educacin 6.4.8.1 Gobiernos Regionales: Una primera preocupacin en este servicio ha sido para los gobiernos regionales su reestructuracin
170 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010, p .192 171 Balln Echegaray, Eduardo. Balance del proceso peruano de descentralizacin desde los gobiernos regionales. GPC/EED/SDF. Lima, Febrero del 2008, p.62 172 Daz Palacios, Julio. Sntesis de las respuestas de los representantes sociales al Cuestionario sobre Descentralizacin aplicado en el marco de la elaboracin del presente informe. Pregunta No 23. Lima, 31/10/2011. 173 Eguren, Fernando. Para un Gobierno diferente. Presidente de CEPES. Artculo publicado en La Republica.pe. Lima, 05/07/2011.
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interna para gestionar de manera adecuada este servicio. Ya las CTARs contaban con la Direccin Regional de Educacin y las UGELs como rganos encargados para su administracin y gestin. Sin embargo, de acuerdo a la Ley Orgnica de Gobiernos regionales, este servicio forma parte de la gerencia de Desarrollo Humano o Social. Los procesos de reforma institucional de varios gobiernos regionales han logrado resolver este primer entrampe, incorporando el rea de educacin como parte de la Gerencia de Desarrollo Social. En la parte administrativa de la gestin educativa las UGELs venan asumiendo esta funcin y ahora con la gestin descentralizada esta funcin le corresponden al Gobierno Regional y su rea administrativa. Compatibilizar estos diferentes rganos y formas de gestin administrativa, fue otra de las acciones que exigieron y exigen aun parte importante del tiempo de las autoridades y funcionarios regionales. Ya en el terreno mismo de la gestin, una de las acciones que hay que resaltar en el tema educativo es la intervencin de los Gobiernos regionales en el Programa Estratgico de Logros de AprendizajePELA. El PELA tiene como objetivo lograr que los y las estudiantes del III ciclo de Educacin Bsica Regular obtengan los logros de aprendizaje esperados en Comunicacin Integral y Pensamiento Lgico Matemtico, mejorando el desempeo de nias y nios de 3 a 5 aos, mejorando la calidad educativa del 1er y 2do grado, mejorando el equipamiento y la infraestructura de los centros educativos y fortalecimiento de la gestin educativa orientada a resultados. Los primeros beneficiarios para cumplir con esta funcin fueron las regiones de Ayacucho, Apurmac, Hunuco y Huancavelica, que en el 2009 recibieron por primera vez recursos incrementales (cuatro millones de soles aproximadamente) para los tres principales programas estratgicos: Logros de aprendizaje, Salud neonatal y articulado nutricional174. Durante el 2010, acciones coordinadas entre el MEF, la ANGR y el MINEDU, consiguieron apoyo del Banco Mundial para obtener recursos adicionales (por S/. 90 millones de soles) para este Programa Estratgico de Logros y Aprendizajes. En el ao 2010 en general la asignacin presupuestal al PELA desde el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales se increment significativamente con una mayor prioridad al acompaamiento pedaggico175. En cuanto a la prioridad territorial, este informe de la MCLCP afirma que hubo mejoras en la asignacin a la mayora de los departamentos, salvo a las regiones amaznicas, lo que dificultara la implementacin y una mayor adaptacin de los componentes del PELA a su geografa y al carcter multicultural de su poblacin176. Un segundo aspecto que destaca este seguimiento es el incremento de cobertura en Educacin Inicial. Por lo menos en 12 regiones se elaboraron la programacin concertada sobre el incremento de cobertura. Los Gobiernos Regionales no slo capacitaron a sus funcionarios con el apoyo del MED MINEDU, realizaron las gestiones para alcanzar el financiamiento para la ampliacin de la cobertura. Adems estas gestiones significaron la presentacin de los expedientes tcnicos de ampliacin de cobertura, los que incluyen una cantidad adicional de plazas para educacin inicial. Una de las dificultades que se han identificado es la falta de decisin del MINEDU para ampliacin de las plazas consideradas en las programaciones regionales. Un tercer aspecto de avance es el acompaamiento pedaggico, para el cual se han constituido en las regiones el Comit Ejecutivo Regional y el equipo tcnico regional, con autoridades educativas y profesionales especialistas en el acompaamiento pedaggico. En este campo se ha fortalecido la responsabilidad del director de gestin Pedaggica de los Gobiernos Regionales. Este aspecto tambin tiene dificultades como la dispersin y limitadas capacidades especializadas en este campo. 6.4.8.2 Gobiernos Locales: Las Municipalidades, a diferencia de los Gobiernos Regionales vienen trabajando el tema de la educacin desde hace mucho tiempo y su intervencin, si bien con muchas diferencias y heterogeneidad, respondieron a la demanda local. Algunas municipalidades provinciales y distritales incluso,
174 Guerra Garca, Gustavo. Diagnstico de la gestin de los Gobiernos Subnacionales. Banco Mundial julio 2010. Informe Preliminar , p.72 175 MCPLCP-Grupo de Trabajo Acceso a Servicios Pblicos y Atencin a la Infancia. I Reporte de Seguimiento Concertado del ao 2010, p.6 176 Idem, p .8
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desde antes del proceso de municipalizacin de la educacin, han financiado las plazas de profesores de primaria e incluso de secundaria (Por ejemplo la Municipalidad Provincial de ANTA durante la gestin anterior). En el proceso de descentralizacin actual, buena parte de las municipalidades se han involucrado y en otros han impulsado y dirigido la formulacin concertada de los Proyecto Educativos Locales-PEL. A partir del Proyecto Educativo Nacional se han impulsado procesos de elaboracin de estos instrumentos de gestin educativa tanto en el nivel provincial como en el distrital. El siguiente paso a la formulacin de los PEL ha sido un compromiso de las Municipalidades en la formulacin y ejecucin de proyectos educativos en el marco del Sistema Nacional de Inversin PblicaSNIP. No existe un registro de las Municipalidades que estn involucradas muy fuerte en el tema educativo local. Algunos forman parte y la mayora no est en este programa pero les mueve la demanda ciudadana y la apuesta al cual se han comprometido durante la campaa. La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per-REMURPE, ha impulsado entre sus afiliados, concursos anuales de buena prcticas. Por ejemplo durante el 2009, la Municipalidad de San Juan Bautista de Loreto gan este concurso con una experiencia educativa denominada Vamos guahuitos, todos y todas a la escuela, en la que se involucraron la DEMUNA, la gerencia de Desarrollo Urbano y la de Imagen Institucional, con la finalidad de lograr incluir a nios y nias, y adolescentes al sistema educativo local177. Otra experiencia que logr uno de los primeros puestos en este concurso en el 2009 fue el de la Municipalidad Distrital de Acora-Puno, que relata la experiencia de haber logrado incorporar el uso de la lengua Aymara en la Escuela del distrito. En este camino no slo se adeco la currcula educativa, sino tambin se formul un Proyecto en el Sistema Nacional de Inversin Pblica-SNIP y se implement el Primer Colegio Aymara del distrito. Otro aspecto importante en el que estuvieron involucradas 56 municipalidades en el 2007 (Pilotoprimera etapa), 88 Municipalidades en el 2008 (Piloto-segunda etapa), 37 Municipalidades en el 2009 (Solicitaron su incorporacin voluntaria), es el Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa implementada por el Gobierno Nacional desde el 2006, que propuso a travs de experiencias piloto, un nuevo diseo en la gestin de la educacin que prioriza a las municipalidades como nivel ms prximo a la poblacin. Las municipalidades involucradas en este programa debieron conformar un Consejo Educativo Comunal (CEM) para la gestin Educativa en el nivel local, acreditar personal competente para el pago de planillas y su articulacin al SIAF, la designacin de un Secretario Tcnico especialista para implementar el PMGE en el nivel local. Cumpliendo esta acreditacin se les transfiere a estas municipalidades el presupuesto de las planillas de educacin a su localidad. Pero en su implementacin hubo muchas dificultades como el cruce de funciones entre el Consejo Educativo Comunal (CEM) y el Concejo Municipal, en el establecimiento de polticas educativas, la carencia de recursos (No existen recursos transferidos para ello) de la mayora de municipalidades para financiar por lo menos al Secretario Tcnico y a tiempo completo, la descoordinacin entre los CEM y las UGELS, esto se agudiz en la medida que las UGELs hoy han sido transferidas a los Gobiernos Regionales. Adems de las limitaciones anteriores, el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUTEP) y buena parte de los trabajadores han puesto trabas a este proceso ya que estn en contra del este Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa178. Al 2011, solo 35 Municipalidades han recibido la transferencia presupuestal, y en la actual gestin del Gobierno Nacional se ha suspendido la implementacin del Programa. 6.4.8.3 Salud Los Gobiernos Regionales: Similar a la Educacin, las primeras preocupaciones del Gobierno Regional fue su adecuacin or177 REMURPE, www.remurpe.org.pe/ExperienciasdeGestin/ServiciosPblicos. Lectura el 25/10/2011 178 Defensora del Pueblo, Primera Supervisin del Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: aportes para su implementacin. Informe N148, Enero 2010, pp. 178, 179.
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gnica y administrativa para gestionar la Salud en este nuevo mbito de gobierno. En esta primera etapa buena parte de los Gobiernos Regionales resolvieron por incorporar Salud como parte de las Gerencias de Desarrollo Social, como establece la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Con menos dificultades que las de Educacin, estos rganos de Salud se adecuaron al nuevo contexto y pasaron a constituir el brazo operativo del Gobierno Regional en la gestin del Servicio de Salud. Las DISAS y las Redes de Salud, son entonces las unidades operativas del Gobierno Regional incluso con niveles de desconcentracin. Tambin como en el caso de la Educacin, hubo un incremento presupuestal para la funcin de salud en los Gobiernos Regionales pero muy ligado a la implementacin de los programas estratgicos. En este caso es el de la gestin la salud denominado Salud Materno Neonatal. En trminos generales del 2009 al 2011 hay un aumento del presupuesto para el Programa Estratgico Salud Materno neonatal. Mientras que en el 2009 se gast S/. 240, 165, 959 nuevo soles, en el 2011 se ha presupuestado S/. 312, 607, 207 nuevo soles179. Esto significa el compromiso de los Gobiernos Regionales en la implementacin de este programa. La MCPLCP tambin hace un seguimiento peridico a la implementacin de este programa. Ha escogido para este seguimiento solo tres finalidades de este programa: Atencin del Parto Normal, Atencin del Recin Nacido Normal y Acceso al Sistema de Referencia y Contrareferencia. El seguimiento en el segundo cuatrimestre del 2010 afirma que los Gobiernos Regionales han tenido una mejor ejecucin en la finalidad del Programa Atencin del parto Normal que el MINSA, mientras que en la segunda finalidad Atencin del Recin nacido Normal el MINSA tuvo una mejor ejecucin aunque por un pequeo margen. Igualmente, en la ejecucin presupuestal de la tercera finalidad del Programa Acceso al Sistema de Referencia y Contrareferencia los Gobiernos Regionales tienen una ejecucin del 74% mientras que el MINSA tiene el 75% de ejecucin mayor por un pequeo margen180. En general, podemos resaltar el gran compromiso de los Gobiernos Regionales, ya que a pesar de que est en un proceso de implementacin de su gestin como nivel de gobierno ya est compitiendo con el MINSA en este campo. Un indicador ms general pero que nos muestra en nivel de avance en la prestacin de este servicio de Salud en los Gobiernos Regionales es su presupuesto actual en relacin al del 2005 en el que se inici este proceso de transferencia de competencias sectoriales. En el periodo fiscal 2005 se gast en Salud Colectiva S/.87, 392, 984 y en Salud Individual S/.1, 032, 669, 407 de nuevos soles, haciendo un total aproximado de mil cien millones de soles. Mientras que en el 2010 en el rubro Salud en general se registra un monto de ejecucin presupuestal de S/.3, 005, 628, 003 de nuevos soles181, casi 300% de incremento en estos cinco aos. En los gobiernos locales: La gestin del Servicio de Salud en las municipalidades est vinculada ms al tema de salubridad. Sin embargo, especialmente en las zonas urbanas han venido desarrollando algunas acciones como: Expedicin de Carnet de Salud y programas de capacitacin en prevencin de la Salud. Tambin durante los desastres o peligro de epidemias o pandemias han sido los promotores de campaas de salud en coordinacin con el MINSA y otras instituciones pblicas y privadas. Los Huaycos y terremotos por ejemplo motivaron estas intervenciones de las municipalidades en el tema de la Salud y otros. Sin embargo, en algunas municipalidades provinciales y tambin distritales se han constituido Centros de Salud Municipal, en muchos casos por atender la creciente e insatisfecha demanda local, pero a veces tambin simplemente por necesidad de atender promesas electorales. Producto de esto hay significativas experiencias de gestin Municipal de la Salud como por ejemplo en Centro de Salud de la Municipalidad Provincial de ANTA en Cusco, que lleg a ser contratado por ESSALUD para atender a sus asegurados de ANTA y zonas aledaas182.
179 MEF, SIAF, http://transparencia-economica.mef.gob.pe/gobiernocentral. Lectura 16/10/2011 180 MCPLCP, Grupo de Trabajo Acceso a Servicios Pblicos y Atencin a la Infancia: Reporte de Seguimiento al programa Salud Materno Neonatal al segundo Cuatrimestre del ao 2010. 181 MEF, SIAF, http://transparencia-economica.mef.gob.pe/gobiernocentral. Lectura 16/10/2011 182 REMURPE, Entrevista a Eduardo Barzola Director Ejecutivo., 05/11/2011 por Jaime Joseph.
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Otro caso similar pero ya con la intervencin del sector privado es el de los Hospitales de Solidaridad en Lima Metropolitana. Experiencia de servicio de salud exitosa que fue implementado en la gestin de Castaeda Lossio en la Municipalidad de Lima, pero con el concurso de clnicas y consultorios privados, en establecimientos construidos temporalmente por la Municipalidad. Esta experiencia en Lima Metropolitana se ha extendido tambin a seis regiones ms del pas mediante convenios entre la MML y algunas Municipalidades Provinciales del interior del Pas. Otra experiencia que permite visualizar esta intervencin municipal en el tema es la construccin y funcionamiento del Hospital Materno Infantil de Los Olivos en Lima Metropolitana. Sin tener competencia para esto, la Municipalidad Distrital de Los Olivos construy e implement este Hospital que ya tiene cuatro aos de funcionamiento y con mucha acogida por la poblacin. Ya en el proceso de transferencia de funciones sectoriales no se registra esta transferencia a los Gobiernos Locales, pero s hay una demanda de los procesos de planificacin participativa local que ha obligado a las municipalidades a intervenir en la elaboracin y posterior ejecucin de algunos proyectos en este campo. Tambin hay algunas experiencias en el que se han conformado mesas de concertacin de Salud, en los cuales se han elaborado planes concertados y proyectos especficos en este campo183. Esta intervencin podra visualizarse en el aumento del presupuesto en Salud para los Gobiernos Locales que hemos verificado en el SIAF del MEF. En el 2007 existe una ejecucin presupuestal en los gobiernos locales en Salud de S/. 65, 480, 502 nuevos soles y esto se ha incrementado significativamente en el 2010, en el que registra una ejecucin presupuestal de S/.292, 626, 663 nuevos soles184, un poco ms de cuatro veces. 6.4.8.4 Agua potable y saneamiento Gobiernos Regionales En el marco de sus competencias la mayor parte de gobiernos regionales vienen administrando desde los aos 2003185 y 2004 los llamados proyectos especiales que estuvieron a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo ( INADE), cuyos objetivo generales abastecer de agua de buena calidad a las poblaciones regionales, a dems de atender la demanda de recursos hdricos con fines de ampliacin de la frontera agrcola o mejoramiento del riego industriales, y tambin para la generacin de hidroenerga. Estoy proyectos fueron transferos en un contexto en que eran cuestionados por su centralismo, burocratizacin, ineficiencia incluso de no ser rentables varios de ellos. No se tiene informacin actualizada en qu situacin se encuentran ahora. Adicionalmente vienen suscribiendo convenios con el Programa Agua para Todos del MVC, para cofinanciar proyectos de agua potable y saneamiento, coordinando con los Gobiernos Locales. Pero tambin muchos de los Gobiernos Regionales destinan parte significativa de sus presupuestos a proyectos de agua y saneamiento. Por ejemplo, el Gobierno de Arequipa, invirti en la provincia de Arequipa 45 millones de un total de 190, en 30 proyectos de saneamiento186. Gobiernos locales Agua y saneamiento es una de las prioridades en servicios sociales de los gobiernos locales, tanto en zona srbanas como rurales. Y ello se refleja en los planes de desarrollo concertado como tambin en la asignacin de recursos va presupuestos participativos a proyectos de agua y saneamiento, sobre todo en zonas rurales. Sin embargo, la informacin sobre este servicio municipal evidencia avances y lmites serios.187: De 1834 municipalidades informantes, 1797 reportan que existen redes de agua potable en sus distritos,
183 Mesa de Salud y Medio Ambiente de Comas, Mesa de Salud de Independencia, en Lima Metropolitana. Alternativa, Diagnstico de Municipalidades de Lima Norte, Nov. 2010 184 MEF, SIAF, http://transparencia-economica.mef.gob.pe/gobiernocentral. Consultada 17/10/2011 185 Esta accin fue considerada por el Primer Plan Anual de Transferencias ao 2003 aprobado mediante Decreto Supremo 0362003-PM. 186 Gobierno Regional de Arequipa. Memoria Institucional 2010. pp.81-83, http://www.regionarequipa.gob.pe/ 187 INEI. Registro Nacional de Municipalidades 2010. Estadsticas de Gestin Municipal e Infraestructura Distrital 2010.
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pero 37 no lo tienen. De 1797 municipalidades informantes, se realiza la vigilancia y control necesarios a cargo del Sector Salud en 1392, pero no existe ninguna accin de este tipo en 405. Y de esas 1393 en que se realizan estas acciones de control, en 918 se difunden los resultado, pero no en las 479 restantes. De las 1834 informantes, 1824 declara que cuentan con saneamiento (alcantarillado) y en 160 no. Y el destino de las aguas utilizadas es el ro en 546 casos, quebradas en 180, el mar en 63, la playa en 10, lago 9, lagunas de oxidacin 42, y otros 19.Los servicios son prestados por empresas municipales en 987 distritos, empresas privadas 126, asociaciones o comits de agua 420, juntas de administracin de servicios de saneamiento 477, y otros 49. Hay pues mucho por hacer. De otro lado, el Informe del PNUD sobre Desarrollo Humano Per 2009188, daba cuenta que ese ao el 35,0% de peruanos no tenan acceso a los servicios combinados de agua e instalaciones sanitarias, lo que implicaba que 2,5 millones de viviendas y aproximadamente 10 millones de personas carecan de estos servicios. En ese entonces, el 30,0% de viviendas a nivel nacional no tenan acceso al agua y el 15% a las instalaciones sanitarias. El l 70,0% de viviendas que s tenan acceso a agua potable lo tenan mayoritariamente con conexin al servicio dentro de la vivienda. Adems, en el rea urbana contaban con acceso agua potable el 88,5%, en tanto que en el rea rural solo lo tenan el 32,5% de las viviendas. En cuanto a instalaciones sanitarias, el 93,4% de las viviendas urbanas tenan este servicio, en las zonas rurales tan solo el 67,5%. Las brechas son pues significativas. No contar con agua potable e instalaciones sanitarias significa mayores niveles de morbilidad y mortalidad, y acceso ms caro y difcil al agua, es decir menos posibilidades de desarrollo humano. Y ante estos riesgo si bien la descentralizacin ha dotado de de mayores recursos para inversiones en agua y saneamiento, no ha avanzado en fortalecer las capacidades de las municipalidades sobre todo rurales con menores capacidades de gestin. Las intervenciones del Gobierno Nacional en las zonas rurales de 14 regiones se hacen mediante el Programa Nacional de Saneamiento Rural PRONASAR, mediante convenios de gestin con los gobiernos distritales que deben asumir el 20% del presupuesto. PRONASAR es considerada como una buena prctica en gestin pblica (BPGP) por haber beneficiado a 500 mil peruanos de localidades rurales y pequeas ciudades, con la ejecucin de proyectos, capacitacin en educacin sanitaria ambiental, administracin, operacin y mantenimiento de los sistemas y participacin ciudadana, incluyendo la formacin de juntas de administracin de los servicios de saneamiento (JASS). No obstante ello, los gobiernos locales siendo los titulares de la funcin solo intervienen complementariamente, es decir es una prctica fuertemente centralista. Paralelamente el Gobierno Nacional sigue controlando la empresa SEDAPAL y no la ha transferido a la Municipalidad de Lima metropolitana y ejecutando inversiones a nivel nacional en agua potable y saneamiento. Y entre agosto 2006-julio 2011 el Gobierno de Garca a travs de SEDAPAL, el Programa Agua para Todos con recursos del banco Mundial y PRONASAR invirti ms de dos mil millones de soles para dotar de agua por primera vez a mas de 3 millones de peruanos tres mil 300 millones de soles para ampliar el servicios e agua potable a cerca de 3 millones de peruanos en muchos lugares del pas189. 6.4.8.5 Electrificacin rural Segn el censo del 2007, el 26% del total de vivienda no contaba en ese entonces con energa elctrica, lo que equivala a siete millones de personas. El 70% de los hogares rurales, en promedio, careca de este servicio, pero en algunas provincias ese porcentaje bordeaba el 90%190. Esta situacin ha venido cambiando los ltimos aos, gracias a una fuerte inversin particularmente en electrificacin rural. En efecto, el Plan Nacional de Electrificacin Rural (PNER)191 afirma que se ha realizado entre agosto 2006- noviembre 2010 una inversin de 1600 millones de dlares (lneas de transmisin, sistemas
188 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009. Por un Densidad del Estado al servicio de la gente. Parte I: las brechas en el territorio. Lima, Octubre del 2010, pp.87-97 189 Viceministerio de Construccin y Saneamiento. PRONASAR. Boletn institucional No 07, julio 2011, p.1 190 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009. Por una densidad del estado al servicio de la gente. Parte I: las brechas en el territorio. Lima, Octubre 2010, p.97 191 Ministerio de Energa y Minas. Plan Nacional de Electrificacin Rural (PNER) Periodo 2011-2020. Direccin General de Electrificacin Rural (DGER), Diciembre 2010, pp.19-20
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elctricos, pequeas centrales hidroelctricas, grupos trmicos y paneles solares) con lo se ha logrado dotar de energa elctrica a 2,5 millones de peruanos de las zonas rurales. Gobiernos regionales y locales Es evidente que la principal inversin en electrificacin especialmente rural sigue corriendo a cargo del Gobierno Nacional. Sin embargo, el PNER sealado da cuenta que en cumplimiento de las polticas de descentralizacin de la electrificacin rural, destinada a la transferencia tecnolgica, de diseo y construccin de sistemas elctricos rurales, los gobiernos regionales y locales en convenio con el MEM han ejecutado 513 millones para beneficiar a ms de 800,00 peruanos y que, adicionalmente, estaban en ejecucin 66 otros proyectos por 15 millones de soles para 150, 000 peruanos ms. Y que el ao 2011 los gobiernos regionales de Cajamarca y Loreto en cofinanciamiento con la Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA), invertirn 200 millones de soles en 1023 pequeas localidades y 211,000 habitantes, y 377 millones, en 123 localidades, para 35,000 habitantes, respectivamente. Muchos de los Gobiernos Regionales, cumpliendo sus competencias y funciones destinan parte de sus recursos a proyectos de electrificacin rural. Uno ejemplo de ellos es, por ejemplo, el Gobierno Regional de Arequipa, que ejecut 10 proyectos sobre electrificacin rural el ao 2010.192 El Servicio Pblico de Electricidad y alumbrado pblico es el suministro regular de energa elctrica para uso colectivo, prestado por una empresa concesionaria. A pesar de que la ley orgnica de municipalidades no especifica que la prestacin de los Servicios de Electrificacin constituya funcin municipal, muchas municipalidades -especialmente las ubicadas en zonas rurales- promueven proyectos de electrificacin por ser de inters prioritario de la poblacin y estar incluidos en sus respectivos Planes de Desarrollo Local Concertados. Debe recordarse que para la gestin de proyectos de electrificacin, los gobiernos locales deben coordinar con el Gobierno Regional y la Direccin General de Electricidad del Ministerio de Energa y Minas, por las razones que siguen193: Los Gobiernos Regionales son competentes para formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia de energa. Asimismo, impulsa proyectos y obras de generacin de energa y electrificacin urbano rurales, y como parte de ello otorga concesiones para minicentrales de generacin elctrica, por tal razn est facultado para otorgar autorizaciones y llevar el registro de generacin de energa elctrica con potencia instalada mayor a 500 Kw. y menores a 10 MW (minicentrales), siempre que estn en la Regin. La Direccin General de Electricidad del Ministerio de Energa y Minas es el rgano tcnico normativo encargado de proponer, evaluar la poltica y normar el Subsector Electricidad, as como de evaluar y emitir opinin sobre solicitudes de concesiones y/o autorizaciones para desarrollar actividades de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica, y coordina con los gobiernos locales los asuntos relacionados con el desarrollo sostenible de las actividades del Sub-sector Electricidad. Como podemos observar, el marco legal est diseado para que el servicio sea prestado por una empresa concesionaria. No obstante, en algunos lugares alejados de las ciudades, las municipalidades prestan directamente el servicio por medio de mini centrales o a travs de otras fuentes de energa. Para ello siguen los procedimientos establecidos. 6.4.9 Conclusiones La informacin disponible y analizada no nos permite tener conclusiones slidas sobre el grado de contribucin de la prestacin de los cuatro servicios pblicos sealados, al desarrollo humano de las poblaciones e cada circunscripcin. Pero s identificar los avances y limites que es necesario afirmar y revertir, respectivamente.
192 Gobierno Regional de Arequipa. Memoria Institucional 2010. Los informes de otros Gobiernos Regionales dan cuenta tambin de sus inversiones en electrificacin rural. 193 Municipio al Da. Portal para el fortalecimiento de la gestin y de la inversin municipal. http://www.municipioaldia.com/ index.php?fp_verpub=true&idpub=60#suministroelectrico
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Sobre educacin Todos los Gobiernos Regionales, salvo Lima Metropolitana, han recibido las 21 funciones educativas establecidas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En este proceso inicial de asuncin de funciones estn adecuando su estructura y funcionamiento a las condiciones especficas de su realidad regional. En esta primera tarea hay limitaciones legales de nivel nacional que limitan su proceso de reforma institucional ptima. Por sus competencias en esta materia los gobiernos regionales vienen asumiendo la implementacin del Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje-PELA, en cuyo proceso, si bien hay avances en su implementacin, tambin hay limitaciones importantes. Pocas capacidades especializadas en este tema en las regiones y dificultades para la asistencia tcnica desde el nivel nacional. La desarticulacin que an se mantiene con MINEDU y su relacin con los gobiernos locales de la regin, son lmites para avanzar en la implementacin ptima de este servicio. Tampoco se ha aprobada la Ley de Organizacin y Funciones del Sector Educacin y menos la Matriz de delimitacin de competencias y distribucin de Funciones, que ayudara mucho a lo anterior. Las municipalidades vienen asumiendo funciones educativas en respuesta a la demanda de sus localidades, aun sin corresponderles legalmente. Hay experiencias importantes en esta materia que justifica el ejercicio de algunas funciones en el marco de la gestin descentralizada de la Educacin. Esta demanda tambin llev a muchas a involucrarse en el Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa, proceso que ha tenido problemas serios en su implementacin, tanto en el cruce de funciones del CEM con el Concejo Municipal, su limitacin al considerar solo la transferencia administrativa y no la de gestin pedaggica, la no implementacin del FONCOMUNGE (Fondo de Compensacin para la Municipalizacin de la Gestin Educativa) que considera el Plan. Respecto a Lima Metropolitana, queda claro que a pesar de que en esta gestin hay avances en la decisin de la MML y el Sector Educacin, este proceso ha tenido un significativo retraso respecto a las dems regiones. Sin embargo este retraso puede ser aprovechado para su implementacin corriendo errores y asumiendo el aprendizaje de stas. Sobre salud Los Gobiernos Regionales, salvo Lima Metropolitana, ya vienen gestionando algunas de las 16 funciones transferidas. Destaca en este proceso su intervencin en el Programa Estratgico Salud Materno Neo Natal, sobre el que hay avances en su planeamiento regional y su ejecucin. Destaca tambin el significativo aumento de sus ejecuciones presupuestales en el programa presupuestal de Salud en los ltimos aos, especialmente el 2010, lo que nos muestra las prioridades de la gestin en este campo. Los gobiernos locales por su parte, vienen desarrollando experiencias de gestin en salud especialmente en las acciones de prevencin y algunos en atencin primaria promocional, en algunos con mucho xito, pero solo en respuesta a las demandas de la poblacin y no porque hayan recibido transferencias. Tambin juega un papel en esta demanda el Presupuesto Participativo, que ha incorporado proyectos de inversin pblica en este tema, y que est siendo asumido por las municipalidades. Tambin la experiencia de participacin del sector privado en la gestin de la salud, se ha extendido de la Municipalidad de Lima Metropolitana a seis regiones del pas, lo que exige tambin tomarlo en cuenta en esta nueva etapa de gestin descentralizada de la Salud. Sobre agua y saneamiento En abastecimiento de agua y saneamiento, tanto en zonas urbanas como rurales, los gobiernos locales tienen competencias muy claras. Sin embargo el Gobierno Nacional no solo acta como rector a travs del Ministerio de Vivienda y Construccin, sino como ejecutor, asumiendo las funciones municipales, coordinando incluso con los Gobiernos locales, pero sin contribuir intensivamente con estos para que asuman totalmente sus responsabilidades. Se reconoce sin embargo, los importantes avances en cobertura y calidad de los servicios, hecho que tiene en la voluntad poltica del Gobierno Nacional para aportar buena parte del financiamiento, la articulacin y complementariedad intergubernamental uno de sus factores clave, siendo otro importante la participacin ciudadana bajo sus diversas modalidades.
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Sobre electrificacin Los ltimos aos se ha avanzado significativamente en acortar las brechas en cuanto a acceso a este servicio, particularmente en zonas rurales. Si bien el principal esfuerzo econmico corre a cargo del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Local, son coparticipes en el financiamiento. La descentralizacin efectiva sigue siendo an un desafo en este servicio. 6.4.10 Lecciones aprendidas 6.4.10.1 Justificacin de la descentralizacin Es necesario afirmar que en base a lo avanzado en el proceso, se justifica la necesidad del proceso de descentralizacin iniciado y en especial la transferencia de funciones en los cuatro servicios materia del presente Informe de situacin. Por lo tanto, la gestin descentralizada de estos servicios y otros, y no su mantencin centralizada o recentralizacin. Sin embargo, la experiencia muestra que la gradualidad es una estrategia fundamental para su avance, ya que permite el ajuste y correcciones del proceso. Otra de las estrategias fundamentales es el desarrollo de capacidades que combine capacitacin descentralizada y asistencia tcnica. La necesaria coordinacin intergubernamental ya en el proceso mismo de la gestin descentralizada ha resultado otra estrategia de suma importancia que se est demostrando en este proceso. Sin embargo, hay resistencias a estos procesos desde el interior mismo del gobierno nacional. Las principales prestaciones de servicios hoy regionales, estn ms articuladas o dependen directamente de las directivas nacionales y pasan por encima de las directivas regionales. 6.4.10.2 Autonomas y heterogeneidad de experiencias Existen experiencias de gestin descentralizada de los servicios con especificidades que varan de un territorio a otro, tanto en el nivel regional como en el nivel local, que son producto de la heterogeneidad y diversidad de nuestro territorio, que no podemos evitar sino ms bien aprovechar. En este aspecto no se contradicen las autonomas regionales y locales con el rol rector de los sectores que gestionan los servicios analizados, antes bien, se complementan y son componentes necesarios del proceso de descentralizacin. Sin embargo existen normas de nivel nacional que limitan el ejercicio de estas autonomas. 6.4.10.3 Experiencias locales participativas Es importante destacar la experiencia de los gobiernos locales en la gestin de los cuatro servicios analizados, dada su cercana con los demandantes, pero muy especialmente por el carcter participativo de la mayora de experiencia exitosas. La mayora de los proyectos del PP se incluyen en los ejes estratgicos de sus respectivos PDLC. Es ms, se extiende la experiencia de actualizar la visin de desarrollo o ajustarla en el primer taller de Presupuesto Participativo. Incluso hay experiencias de procesos de actualizacin de Planes de Desarrollo junto al proceso de Presupuesto Participativo194. Pero esta participacin trasciende la fase de planeamiento (PDLC, PP, etc.), y abarca aspectos de la etapa de ejecucin, lo cual plantea un nuevo reto, el de la coparticipacin o corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica local. 6.4.10.4 Obstculos en la descentralizacin y frustracin en la municipalizacin de la educacin y salud La lectura de la realidad evidencia que en muchos aspectos se tiende a una situacin de estancamiento del proceso de transferencia hacia los gobiernos subnacionales, en especial de recursos y asistencia tcnica hacia los gobiernos regionales, y definicin de funciones a los gobiernos locales. En esta situacin el Gobierno Nacional acta no solo en el rol de rector, sino an de ejecutor, asumiendo de hecho, con coordinacin o no, competencias y atribuciones de los gobiernos subnacionales. La municipalizacin de la gestin educativa y de la Salud, no ha resultado una experiencia exitosa
194 Proceso del Plan de Desarrollo de Comas al 2021. Ordenanza N330-MDC, 19 de Mayo del 2011
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y contradice aspectos centrales de una gestin descentralizada de ambos servicios. En el marco de las competencias compartidas, urge definir con mayor precisin las funciones que corresponden a cada nivel de gobierno, muy en especial la de los gobiernos locales. En el caso de la transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos locales, la misma experiencia nos muestra que algunas municipalidades que s estn en la capacidad de asumirlas y gestionarlas adecuadamente, pero existen otras que no. Adems hay algunas que no estn interesadas ni siquiera en las transferencias de los programas sociales debido a su precariedad administrativa y econmica. De lo que no funciona y de los fracasos tambin debe aprenderse. 6.4.10.5 Caminos hacia la inclusin y el desarrollo humano En trminos generales, la ampliacin, aunque ms en cobertura que en calidad, de los cuatro servicios pblicos analizados, se convierte en un camino muy importante para contribuir a generar las condiciones necesarias para avanzar hacia la inclusin y el desarrollo humano. Esto, naturalmente, debe ser medido mediante los instrumentos apropiados, pero queda demostrado que este avance slo es posible desde el ejercicio de una gestin pblica descentralizada o sea a travs de los gobiernos regionales y locales. 6.4.11 Propuestas 6.4.11.1 Revisin del marco normativo Debemos afirmar la pertinencia de la gestin pblica descentralizada y normar su consolidacin y desarrollo. El Plan Nacional de Descentralizacin para el 2016 debe incorporar una opcin clara en este sentido. En trminos inmediatos, hay que revisar las normas de nivel nacional que limitan la autonoma administrativa de los gobiernos subnacionales y modificarlas para facilitar la profundizacin de los procesos de reforma institucional de estos ltimos. Esto reconoce la diversidad y heterogeneidad de nuestros territorios y por lo tanto la importancia de la gestin descentralizada en los niveles regional y local, y fortalece el rol rector de los sectores del gobierno nacional. La gestin pblica descentralizada, si bien empodera a los gobiernos locales y regionales debido a su cercana con los ciudadanos y la eficacia de los servicios pblicos, no significa para nada autarqua, sino fortalecimiento del rol rector y orientador de polticas del gobierno nacional. 6.4.11.2 Hacia la definicin de competencias y funciones educativas de los gobiernos locales En lo educativo, es importante definir ya las funciones que ejercern los gobiernos locales, superando las limitaciones del plan de municipalizacin de la gestin educativa y fortaleciendo el modelo de gestin descentralizada de la educacin. En este sentido proponemos la elaboracin previa de la matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones, antes de la aprobacin de la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin. En esta definicin es importante considerar las experiencias exitosas de gestin educativa de las municipalidades, evitando que el uniformismo normativo incorpore o niegue funciones a los gobiernos locales, estableciendo ms bien una tipologa municipal y regional en esta definicin. La Comisin Intergubernamental del Sector debe jugar un rol protagnico en este proceso. 6.4.11.3 Por la misma ruta, se requiere definir lo que deben hacer los gobiernos locales en salud, valorando las experiencias positivas En salud, tambin es importante la aprobacin de la matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones entre los tres niveles de gobierno. En este aspecto darle atencin especial a los gobiernos locales, ya que tambin existe una propuesta y pilotos de municipalizacin. Consecuencia de lo anterior debe ser la aprobacin de la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de SaludLOFS.
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Se debe recoger tambin en este proceso las experiencias exitosas de gestin municipal de la salud, tomando en cuenta las particularidades territoriales en la que dieron. Una de las experiencias que hay que repensar e incorporar es la participacin del sector privado en el servicio de la salud y que con el nombre de Hospitales de Solidaridad se extiende hoy a seis regiones adems de Lima Metropolitana. Es consenso que el Estado debe ratificar su rol y responsabilidad en la gestin de los servicios pblicos, especialmente Salud y Educacin. Pero debe considerase estos datos de la realidad que tiene adems un alto apoyo de la poblacin como parte de una propuesta de sistema nacional del salud, aun pendiente. 6.4.11.4 Fortalecer las relaciones de cooperacin intergubernamental en agua y saneamiento, y en electrificacin, en la perspectiva de la descentralizacin Intensificar las relaciones de cooperacin entre los gobiernos regionales y locales, en el marco de las competencias y funciones compartidas en abastecimiento de agua y saneamiento. En la perspectiva de profundizar la descentralizacin, enfatizar el rol rector de los ministerios de vivienda y construccin el rol articulador de los gobiernos regionales y el rol ejecutor de los gobiernos locales, en materia de infraestructura para el abastecimiento de agua potable y saneamiento urbano y rural, sin descuidar el mantenimiento de las redes de agua y el costo de las operaciones de los sistemas de agua potable y saneamiento. Una de las expresiones de las relaciones de cooperacin intergubernamental pueden ser las redes estatales de servicios mviles o el Estado mvil al que hace referencia el nuevo Gobierno Nacional, para hacer posible la intervencin estatal donde o no existe o existe muy poco Estado, es decir bsicamente las zonas rurales. 6.4.11.5 Al rescate del saneamiento fsico legal por los gobiernos locales En tanto muchas de las obras de agua y saneamiento tienen la necesidad previa del saneamiento fsico legal de los terrenos, es de necesidad para los Gobiernos Locales la desactivacin de COFOPRI y la asuncin de estas funciones por las Municipalidades. Esto significa no permitir la promulgacin del Proyecto de Ley N220 (aprobado por el Congreso) que prorroga por cinco aos ms su vigencia como Programa Centralizado. 6.4.11.6 La transferencia de SEDAPAL a la MML Tambin en este campo es necesario darle viabilidad a la transferencia de SEDAPAL a la Municipalidad Metropolitana de Lima. 6.4.11.7 De las experiencias positivas puntuales a su generalizacin en todo el territorio Las experiencias positivas en prestacin de servicios, son interesantes y deben ser saludadas, y aprender de ellas. Pero lo que los ciudadanos esperan no es una, dos, quince experiencias positivas, sino que los servicios pblicos sean ptimos en todo el Per. Tienen derecho a ello. Cmo avanzar hacia ello a nivel subnacional?. En el nivel regional, acelerando la construccin efectiva de verdaderos gobiernos regionales. En el caso de los gobiernos locales, luego de tres dcadas de continuidad democrtica, impulsando los cambios necesarios con una perspectiva francamente transformadora y de largo plazo. Para avanzar con pasos firmes hacia ese horizonte debemos ubicamos en la historia reciente y la perspectiva de la gestin pblica en nuestra Regin. Ello nos permitir comprender mejor la realidad para poder transformarla, sino incurriremos en viajes sin sentido, a la deriva, pero tambin nos permitir identificar mejor la naturaleza la magnitud de los desafos que deben ser enfrentados para asegurar las mejores condiciones para que los ciudadanos ejerzan su derecho a servicios pbLicos de calidad. En efecto, el Per no es ajeno al legado histrico de la gestin pblica latinoamericana, caracterizada por viejos problemas como el patrimonialismo, el formalismo burocrtico, el proceso trunco de modernizacin, la fragilidad de la gestin pblica en el rea social, la excesiva centralizacin y la
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imitacin de formulas extranjeras y un enrome dficit democrtico. Como respuesta a semejante situacin se vienen dando diversas iniciativas que pueden ser integradas en cinco componentes195: La democratizacin de la gestin pblica La profesionalizacin de la gestin pblica La gestin por resultados orientadas al desarrollo La incorporacin de nuevas tecnologas de gestin, destacando particularmente los instrumentos de gobierno electrnico Los mecanismos de gobernanza poltica Los cuatro primero son relativamente fciles de entender. El ltimo, que incluye el sentido de gobernabilidad, constituye uno de los campos ms importantes para entender las transformaciones recientes en la gestin pblica. En efecto, se estn produciendo cambios significativos en la forma en que los gobiernos hacen frente a las dinmicas intra e intergubernamentales y, adems, a las alteraciones significativas que vienen ocurriendo al nivel de sus relaciones con la sociedad y con el mercado. Estos cambios han contribuido a generar gestiones pblicas menos centralizadas, con menor jerarquizacin, es decir ms horizontales, ms abiertas hacia las asociaciones y concebida como interdependiente en relacin a otros actores sociales relevantes. Esos cinco componentes sealados se reflejan en un listado de temas emergentes como gestin ambiental, desastres naturales, crisis econmicas, accidentes de infraestructura, el respeto a la tercera edad, la equidad de gnero e igualdad de oportunidades, el trfico de drogas, los conflictos sociales de diversa naturaleza. Y esto vale tanto para los gobiernos regionales como locales. Si a lo sealado, agregamos los puntos relacionados con la necesidad de un nuevo municipalismo, que fortalezca y recree la misin de los gobiernos locales introduciendo los ajustes normativos e institucionales, la sostenibilidad de las ciudades y el desarrollo urbano, la gestin inteligente de las ciudades innovando sus complejos modelos de gestin, y la canalizacin de la ciudadana emergente desde la integracin y cohesin social, tenemos los retos de un nuevo municipalismo, los cuales debieran ser asumidos tambin por los centenares de gobiernos locales peruanos196. Los gobiernos locales en el Per deben realizar sus pendientes reformas institucionales. Esto es necesario, pero insuficiente. Necesitan responder a las exigencias de los grandes momentos que vivimos, impulsando la reforma del municipalismo nacional con todas las particularidades territoriales que exige una realidad tan heterognea como la nuestra. 6.4.11.8 Hacia una nueva medicin de la densidad del Estado Los mejores desempeos de los tres niveles de gobierno en los cuatro servicios sealados deben reflejarse en una mayor densidad estatal en la prestacin de los mismos y por esa va en una mayor contribucin en los ndices de desarrollo humano. En esta perspectiva sera conveniente coordinar con el PNUD, para que el 2014 o 2015 se pueda realizar una nueva medicin de los ndices de densidad estatal en el Per. tre situacin de pobreza y marginacin cultural, lo cual hace ms prioritario que las prioridades de las polticas pblicas favorezcan a estos sectores afectados por una mltiple exclusin. Esta visin conlleva que las polticas pblicas de lucha contra la pobreza y la exclusin sean igualmente diseadas e implementadas considerando los diversos procesos socioculturales que se dan en el pas. Incorporar el enfoque intercultural como un factor transversal en las polticas pblicas para garantizar que stas sean formuladas e implementadas desde una clara comprensin del carcter pluricultural de la nacin peruana. Esta visin debiera estar presente desde nuestra Carta Magna, hasta las Ordenanzas regionales y locales, pasando por las leyes que dictamine el Congreso Nacio195 Gestin Pblica Iberoamericana para el Siglo XXI. Documento elaborado para la XL Reunin Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Repblica Dominicana, Noviembre del 2010. http://www.clad.org/documentos/declaraciones/gestion-publica-iberoamericana-para-el-siglo-xxi/view 196 Daz Mndez, Antonio, Aragus Estvez, Manuel. Retos del Municipalismo en el Siglo XXI. Universidad Complutense, Cursos de verano, 2007. http://www.administracioninteligente.net/documentos/presentacion_curso_de_verano_2007.pdf
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nal. Esto significa en trminos prcticos que en cualquier mecanismo o instrumento legal que se elabore debiera estar claramente justificado y sustentado que obedece a una norma que garantiza la tolerancia y el respeto a las diversas expresiones culturales del pas. Las organizaciones tnicas deberan ser consultadas cuando se trata de aprobar normas nacionales, regionales o municipales que podran afectar sus intereses y derechos culturales, buscando los necesarios consensos en cada caso, como parte de una poltica respetuosa de los derechos ciudadano y que busca claramente objetivos de carcter inclusivo. 6.4.12 Incorporar a las mancomunidades municipales y regionales a las poblaciones con expresiones culturales diversas Fortalecer la formacin de las mancomunidades no solo desde la voluntad organizativa de las autoridades municipales sino involucrando a las poblaciones que habitan esos territorios fortaleciendo su identidad y/o generando mecanismos de dilogo intercultural si fuera el caso. Solo as la mancomunidad ser sostenible desde un enfoque de desarrollo territorial inclusivo y podrn atenuarse los conflictos, as como canalizarse hacia soluciones transformadoras y tambin fortalecer la democracia y ciudadana desde lo local y regional.. 6.412.1 Enfatizar la proteccin y puesta en valor del patrimonio cultural en los Planes de Desarrollo Territorial Ajustar la formulacin de los Planes de Desarrollo Territorial (Mancomunidad, Gobierno Local, Gobierno Regional) para una clara ubicacin de las iniciativas de proteccin y puesta en valor del patrimonio cultural como un factor de desarrollo integral (identidad, cohesin y aprovechamiento econmico). Igualmente, en los mismos Planes establecer la importancia de la interculturalidad como un factor transversal para organizar el desarrollo territorial. Estas mismas prioridades deberan estar presentes en la formulacin de los Presupuestos Participativos. En los niveles distrital, provincial y regional. 6.4.12.2 Hacia una actuacin y coordinacin intersectorial permanente En el marco de una reforma de Estado se debe ir generando una permanente y coherente articulacin entre los sectores de Educacin, Ambiente y Cultura. La separacin sectorial o de estancos es uno de los males endmicos de la gestin pblica y que en particular afecta ms a aquellos componentes que son considerados o al menos tratados como marginales dado que no encajan en la visin clsica del modelo neoliberal que prioriza las grandes inversiones y los beneficios rpidos y especulativos en desmedro de procesos econmicos y socioculturales que se sustentan en formas de acumulacin ms equitativas. La dinmica cultural est relacionada fuertemente a los paisajes naturales y a los recursos naturales, particularmente en la Amazona donde la cultura y el territorio constituyen una unidad indisoluble. El tercer elemento, la educacin igualmente aparece con un vnculo slido para contribuir a la construccin de valores ciudadanos y democrticos sustentados en nuestra riqueza cultural y natural. Una propuesta es que se conforme una Comisin intersectorial de Cultura, Ambiente y Educacin y que acte coordinadamente bajo una Secretara Ad-hoc que tenga capacidad para vincularse a los Gobiernos Regionales desde donde debera conformarse instancias de articulacin similares.
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V
DIMENSION: SERVICIOS PUBLICOS, INCLUSION Y DESARROLLO HUMANO
6.5. 1 Introduccin Destacan por su trascendencia entre los principios sustentatorios de la descentralizacin, dos de ellos: Primero, el de la democracia, en el sentido de construir una organizacin ms democrtica del Estado en lo poltico, social, econmico, cultural, administrativo y financiero, promoviendo la igualdad de oportunidades para el acceso de mayores niveles de desarrollo humano en cada mbito, y la relacin Estado y Sociedad, basada en la participacin y concertacin en la gestin del gobierno; segundo el principio de la irreversibilidad, orientndonos hacia un pas espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, econmica y socialmente ms justo y equitativo, ambientalmente sostenible, y polticamente ms institucionalizado (principio de irreversibilidad). A estos dos principios se agrega el de la inclusin econmica, social, poltica y cultural, como principio rector de las polticas y la gestin pblica regional y local.197 Finalmente este y otros principios se traducen en la naturaleza y alcance de los objetivos general y especficos de la descentralizacin. Recordemos que el desarrollo humano consiste en la ampliacin de las capacidades entendidas como las libertades de las personas para elegir lo que colectivamente puedan disfrutar. Tales libertades incluyen tanto las oportunidades que tienen de vivir de las maneras que consideren valiosas, como de su papel como agentes capaces de escoger libremente entre tales oportunidades y de influir en la sociedad para hacerlas ms plenamente humana, igualitaria y sostenible. Como todo enfoque que incluye la dimensin tica, el desarrollo humano es normativo, porque propone un deber ser distinto al de la dura realidad que experimentan los pobres y excluidos. Una de las formas en que se trata de materializarse el componente normativo del desarrollo humano, es el de las polticas pblicas, orientadas a mejorar la calidad de vida de las personas, definida en trminos de lo que la gente es y hace, no de lo que la gente tiene.198 El Estado como institucin que norma y organiza la convivencia de una colectividad y sus formas de gobierno en su territorio, tiene el control de una parte importante de las relaciones de las personas con el desarrollo humano a travs de mltiples dimensiones, siendo una de ellas las de los servicios bsicos. Estos vienen a ser el piso mnimo sobre el cual se puede construir el desarrollo humano, por cuanto su carencia o no disponibilidad priva a las personas de la oportunidad de realizarse materialmente, ejercer sus libertades y aumentar su participacin y organizacin social. Tres deben ser los rasgo esenciales de la relacin entre el Estado y desarrollo humano: la responsabilidad del Estado, su preocupacin por el enfoque del desarrollo humano en la promocin del desarrollo y en las acciones estatales, la presencia territorial y el papel social del Estado que lleva a considerar sumamente importante la cobertura territorial y social de los servicios pblicos199. En el marco de una mirada integral de la descentralizacin como reforma y proceso, consideramos pertinente abordar precisamente su relacin con sus aportes a la inclusin y el desarrollo humano,
197 Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD)-Ley 27783, Artculos 4 y 6. 198 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009. Por una densidad del Estado al servicio de la gente. Parte I: las brechas en el territorio. 199 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009. Por una densidad del Estado al servicio de la gente. Parte I: las brechas en el territorio.
Lima, Octubre 2010, p.22 Lima, Octubre 2010, pp.21-22
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aportes que tienen que ver con qu competencias y funciones han recibido, por un lado, pero sobre todo, por otro, con la gestin descentralizada, es decir con el desempeo de los gobiernos regionales y locales. En esta oportunidad abordamos esta dimensin de la descentralizacin realizando una mirada panormica a cuatro servicios bsicos, salud, educacin, agua potable y saneamiento, y electrificacin, sin los cuales la vida de las personas no solo no es digna sino est privada de la oportunidad de avanzar hacia el desarrollo humano. Servicios pblicos que son prestados directamente por el Estado o por terceros, bajo diversas modalidades de gestin, pero con autorizacin y bajo responsabilidad del Estado. 6.5.2. Marco normativo 6.5.2.1 Los servicios pblicos subnacionales Los ms conocidos a nivel subnacional son los servicios Pblicos Locales (limpieza pblica, parques y jardines, y serenazgo, abastecimiento y comercio), y se diferencian de los servicios administrativos por su cobertura y su impacto. Mientras que los administrativos son individualizados en el usuario o contribuyente, en quien lo solicita, los servicios pblicos son de carcter universal y llegan a la poblacin en general del centro poblado o localidad, puede ser distrito o provincia. El proceso de transferencia incorpora funciones a los gobiernos regionales y locales en otros servicios pblicos como educacin, salud, agua potable y saneamiento, electrificacin, entre otros. No existe una normatividad especfica para las transferencias de estos servicios, estn incorporadas en el proceso de transferencia de las funciones sectoriales. 6.5.2.2 La situacin de las transferencias Esta cuestin la presentamos en dos momentos: lo que debe transferirse segn el marco normativo y lo que se ha transferido realmente. Lo anterior nos permitir contrastar estos dos momentos y evidenciar las brechas entre la propuesta y la prctica concreta, identificando las causas seguras o posibles de tal situacin. Lo que debe transferirse a los Gobiernos Regionales est normado fundamentalmente por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales N27867 en Noviembre del 2002 y su modificatoria la Ley N27902 de Enero del 2003. Podemos afirmar que en relacin a los principales servicios pblicos, el proceso de transferencia hacia los Gobiernos Regionales ha sido casi completado. Como se puede verificar en el cuadro siguiente este tiene un avance formal de un 90% aunque con muchas limitaciones en cuanto a recursos presupuestales y capacidades para el proceso de gestin descentralizada. Es en relacin a los Gobiernos Locales que existe un retraso. Peor an, se ha paralizado el proceso de Municipalizacin de la Educacin y de Salud, y existe una evaluacin deficitaria de este proceso. Sin embargo, los gobiernos locales vienen asumiendo la ejecucin de algunos componentes de estos servicios con sus propios recursos y sobre la base de sus experiencias previas, por lo general basadas en l el dilogo y concertacin con las organizaciones de la Sociedad Civil.
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Cuadro No 14. La situacin de las transferencias de competencias y funciones en servicios pblicos Servicios Lo que debe transferirse GR GL 21 funciones a cada uno de los 25 Gobiernos regionales y LM (Estipuladas en el Art. 47 de la LOGR) Lo que se ha transferido realmente GR GL Solo 35 Municipalidades han recibido la transferencia de los recursos presupuestales. El nuevo GN ha suspendido el proceso de Municipalizacin de la Educacin. No se ha materializado ninguna transferencia. Pero el MINSA viene impulsando programas piloto de Atencin Primaria en Salud en 40 Municipalidades distritales. GL vienen cumpliendo con brindar servicios de agua y saneamiento.
Educacin
Municipalizacin de la Las 21 fungestin educativa Ini- ciones a 25 Gobiernos cial y Primaria. regionales. Transferencia de perFalta LM sonal, recursos presupuestales, equipos y materiales Municipalizacin de 16 funciola Salud. Plan Piloto nes a 25 GR. de Transferencia de la Falta LM Atencin Primeria de la Salud.
Salud
16 funciones a cada uno de los 25 GR y a LM (Estn contempladas en el Art. 49 de la LOGR)
4 funciones (Considerados en los incisos a, e, f, h del Art. 58 de la LOGR) cada uno de los 25 GR y a LM Agua potable y saneamie nto
Los GL provinciales tie- Falta LM nen la funcin de regular y controlar la disposicin final de desechos lquidos, administrar el servicio de agua potable y saneamiento y prestar el saneamiento rural cuando GL distritales no lo hacen (Art. 80, incisos 1.1, 2.1, 2.3). Los distritales proveer el saneamiento rural ( inciso 4.2) Falta LM
Electrifica cin
2 funciones ( Considerados en los encisos d) y e) del Art. 59 de la LOGR) a cada uno de los 25 GR y a LM
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6.5.2.3. Avances y lmites Cuadro No 15. Avances y lmites en la gestin de los servicios pblicos descentralizados
Nivel Servicios Avances Los GR han adecuado su organizacin para atender el servicio. Se registra un mayor porcentaje de ejecucin presupuestal en este campo en relacin al ao 2005. Uno de sus mayores avances, a pesar de su reciente implementacin es la intervencin de los GR en la ejecucin del Programa Estratgicos Logros de Aprendizajes-PELA. Existe un proceso de reforma institucional en curso pero que ya les ha permitido asumir la gestin de este servicio. Se verifica un incremento significativo de la ejecucin presupuestal de los Gobiernos Regionales, entre el 2005 y el 2010. Progresos en Programa Estratgico Salud Materno Neonatal Limites No se ha terminado con la reforma institucional para adecuar sus estructuras a las necesidades del servicio. Existen pocas capacidades especializadas en el tema educativo. Se evidencia desarticulacin intergubernamental para enfrentar problemas. No existe decisin para la continuidad de los avances y propuestas de las regiones. El proceso de restructuracin orgnico administrativa tiene trabas legales que afectan autonoma administrativa. La intervencin en los Programas Estratgicos por parte de los Gobiernos regionales requiere mayores capacidades, y mayor involucramiento de la SD de la PCM y de la SGP-PCM.
Educacin
GR
Salud
Administran a partir del 2003 los proyectos es- Parte de estos proyectos eran cuestionados por estar Agua potapeciales que estuvieron a cargo de INADE, que burocratizados y no ser rentables. No se tiene inforble y saneademandan granes inversiones. Coordinan con macin de cmo han evolucionado. miento MVC para proyectos a de agua y saneamiento. Electrifica- Desarrollan inversiones sobre todo en electri- No obstante su jerarqua de GR deben pedir autorizacin ficacin rural, coordinando con GN y GL. cin al MEM para hacer inversiones en electrificacin. Existen experiencias de gestin educativa relacionada con formulacin de instrumentos de gestin educativa como los PEL. Tambin experiencias de gestin educativa como la Escuela Aymara de ACORA Puno, la de San Juan Baustista en Loreto, Santo Domingo en Piura, que sugieren incorporar la especificidad local en la gestin educativa. GL ejecutan proyectos SNIP en el campo de salud, respondiendo propuestas de procesos participativos. Adems de los Planes y Proyectos de Salud Local, existen experiencias de gestin de la Salud a travs de Centros de Salud Municipal en algunas provincias del Pas. En algunos casos hasta Hospitales. La experiencia de los Hospitales de la Solidaridad de Lima Metropolitana y 09 Regiones ms del pas. Sugiere repensar rol del sector privado en la Salud. Existe un retraso en la definicin de las competencias de educacin hacia los gobiernos locales. La gestin descentralizada de la educacin no es igual que la municipalizacin de la educacin.
Educacin
Existe tambin retraso en definir las funciones especficas de salud para las municipalidades, lo que est llevando a intervenir sin coordinacin con el sector Salud ante la demanda local.
Salud GL
En el ltimo quinquenio se han realizado importantes inversiones del GN en abastecimiento de Agua potaagua y saneamiento, con ampliacin de coberble y saneatura y de calidad de servicios, con coparticipamiento cin local y apoyo de los gobiernos regionales. En el ltimo quinquenio se han realizado tamElectrifica- bin importantes inversiones regionales y locacin les en electrificacin, especialmente rural, en el marco del plan nacional de electrificacin rural,
Por sus limitadas capacidades de gestin y de financiamiento, gobiernos locales participan de manera complementaria, no estando en posibilidad de asumir la totalidad de las inversiones de abastecimiento de ambos servicios y el mantenimiento correspondiente. Gobiernos regionales con competencias y funciones en electrificacin y gobiernos locales sin ellas, deben coordinar con el ministerio de energa y minas para hacer inversiones en este servicio.
A diferencia de otras dimensiones de la descentralizacin, en sta presentaremos los avances y lmites por separado, en cada uno de los cuatro servicios.
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6.5.2.4 Educacin Gobiernos Regionales: Una primera preocupacin en este servicio ha sido para los gobiernos regionales su reestructuracin interna para gestionar de manera adecuada este servicio. Ya las CTARs contaban con la Direccin Regional de Educacin y las UGELs como rganos encargados para su administracin y gestin. Sin embargo, de acuerdo a la Ley Orgnica de Gobiernos regionales, este servicio forma parte de la gerencia de Desarrollo Humano o Social. Los procesos de reforma institucional de varios gobiernos regionales han logrado resolver este primer entrampe, incorporando el rea de educacin como parte de la Gerencia de Desarrollo Social. En la parte administrativa de la gestin educativa las UGELs venan asumiendo esta funcin y ahora con la gestin descentralizada esta funcin le corresponden al Gobierno Regional y su rea administrativa. Compatibilizar estos diferentes rganos y formas de gestin administrativa, fue otra de las acciones que exigieron y exigen aun parte importante del tiempo de las autoridades y funcionarios regionales. Ya en el terreno mismo de la gestin, una de las acciones que hay que resaltar en el tema educativo es la intervencin de los Gobiernos regionales en el Programa Estratgico de Logros de AprendizajePELA. El PELA tiene como objetivo lograr que los y las estudiantes del III ciclo de Educacin Bsica Regular obtengan los logros de aprendizaje esperados en Comunicacin Integral y Pensamiento Lgico Matemtico, mejorando el desempeo de nias y nios de 3 a 5 aos, mejorando la calidad educativa del 1er y 2do grado, mejorando el equipamiento y la infraestructura de los centros educativos y fortalecimiento de la gestin educativa orientada a resultados. Los primeros beneficiarios para cumplir con esta funcin fueron las regiones de Ayacucho, Apurmac, Hunuco y Huancavelica, que en el 2009 recibieron por primera vez recursos incrementales (cuatro millones de soles aproximadamente) para los tres principales programas estratgicos: Logros de aprendizaje, Salud neonatal y articulado nutricional200. Durante el 2010, acciones coordinadas entre el MEF, la ANGR y el MINEDU, consiguieron apoyo del Banco Mundial para obtener recursos adicionales (por S/. 90 millones de soles) para este Programa Estratgico de Logros y Aprendizajes. En el ao 2010 en general la asignacin presupuestal al PELA desde el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales se increment significativamente con una mayor prioridad al acompaamiento pedaggico201. En cuanto a la prioridad territorial, este informe de la MCLCP afirma que hubo mejoras en la asignacin a la mayora de los departamentos, salvo a las regiones amaznicas, lo que dificultara la implementacin y una mayor adaptacin de los componentes del PELA a su geografa y al carcter multicultural de su poblacin202. Un segundo aspecto que destaca este seguimiento es el incremento de cobertura en Educacin Inicial. Por lo menos en 12 regiones se elaboraron la programacin concertada sobre el incremento de cobertura. Los Gobiernos Regionales no slo capacitaron a sus funcionarios con el apoyo del MED MINEDU, realizaron las gestiones para alcanzar el financiamiento para la ampliacin de la cobertura. Adems estas gestiones significaron la presentacin de los expedientes tcnicos de ampliacin de cobertura, los que incluyen una cantidad adicional de plazas para educacin inicial. Una de las dificultades que se han identificado es la falta de decisin del MINEDU para ampliacin de las plazas consideradas en las programaciones regionales. Un tercer aspecto de avance es el acompaamiento pedaggico, para el cual se han constituido en las regiones el Comit Ejecutivo Regional y el equipo tcnico regional, con autoridades educativas y profesionales especialistas en el acompaamiento pedaggico. En este campo se ha fortalecido la responsabilidad del director de gestin Pedaggica de los Gobiernos Regionales. Este aspecto tambin tiene dificultades como la dispersin y limitadas capacidades especializadas en este campo. Gobiernos Locales: Las Municipalidades, a diferencia de los Gobiernos Regionales vienen trabajando el tema de la educacin desde hace mucho tiempo y su intervencin, si bien con muchas diferencias y heterogenei200 Guerra Garca, Gustavo. Diagnstico de la gestin de los Gobiernos Subnacionales. Banco Mundial julio 2010. Informe Preliminar , p.72 201 MCPLCP-Grupo de Trabajo Acceso a Servicios Pblicos y Atencin a la Infancia. I Reporte de Seguimiento Concertado del ao 2010, p.6 202 Idem, p .8
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dad, respondieron a la demanda local. Algunas municipalidades provinciales y distritales incluso, desde antes del proceso de municipalizacin de la educacin, han financiado las plazas de profesores de primaria e incluso de secundaria (Por ejemplo la Municipalidad Provincial de ANTA durante la gestin anterior). En el proceso de descentralizacin actual, buena parte de las municipalidades se han involucrado y en otros han impulsado y dirigido la formulacin concertada de los Proyecto Educativos Locales-PEL. A partir del Proyecto Educativo Nacional se han impulsado procesos de elaboracin de estos instrumentos de gestin educativa tanto en el nivel provincial como en el distrital. El siguiente paso a la formulacin de los PEL ha sido un compromiso de las Municipalidades en la formulacin y ejecucin de proyectos educativos en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica-SNIP. No existe un registro de las Municipalidades que estn involucradas muy fuerte en el tema educativo local. Algunos forman parte y la mayora no est en este programa pero les mueve la demanda ciudadana y la apuesta al cual se han comprometido durante la campaa. La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per-REMURPE, ha impulsado entre sus afiliados, concursos anuales de buena prcticas. Por ejemplo durante el 2009, la Municipalidad de San Juan Bautista de Loreto gan este concurso con una experiencia educativa denominada Vamos guahuitos, todos y todas a la escuela, en la que se involucraron la DEMUNA, la gerencia de Desarrollo Urbano y la de Imagen Institucional, con la finalidad de lograr incluir a nios y nias, y adolescentes al sistema educativo local203. Otra experiencia que logr uno de los primeros puestos en este concurso en el 2009 fue el de la Municipalidad Distrital de Acora-Puno, que relata la experiencia de haber logrado incorporar el uso de la lengua Aymara en la Escuela del distrito. En este camino no slo se adeco la currcula educativa, sino tambin se formul un Proyecto en el Sistema Nacional de Inversin Pblica-SNIP y se implement el Primer Colegio Aymara del distrito. Otro aspecto importante en el que estuvieron involucradas 56 municipalidades en el 2007 (Pilotoprimera etapa), 88 Municipalidades en el 2008 (Piloto-segunda etapa), 37 Municipalidades en el 2009 (Solicitaron su incorporacin voluntaria), es el Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa implementada por el Gobierno Nacional desde el 2006, que propuso a travs de experiencias piloto, un nuevo diseo en la gestin de la educacin que prioriza a las municipalidades como nivel ms prximo a la poblacin. Las municipalidades involucradas en este programa debieron conformar un Consejo Educativo Comunal (CEM) para la gestin Educativa en el nivel local, acreditar personal competente para el pago de planillas y su articulacin al SIAF, la designacin de un Secretario Tcnico especialista para implementar el PMGE en el nivel local. Cumpliendo esta acreditacin se les transfiere a estas municipalidades el presupuesto de las planillas de educacin a su localidad. Pero en su implementacin hubo muchas dificultades como el cruce de funciones entre el Consejo Educativo Comunal (CEM) y el Concejo Municipal, en el establecimiento de polticas educativas, la carencia de recursos (No existen recursos transferidos para ello) de la mayora de municipalidades para financiar por lo menos al Secretario Tcnico y a tiempo completo, la descoordinacin entre los CEM y las UGELS, esto se agudiz en la medida que las UGELs hoy han sido transferidas a los Gobiernos Regionales. Adems de las limitaciones anteriores, el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUTEP) y buena parte de los trabajadores han puesto trabas a este proceso ya que estn en contra del este Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa204. Al 2011, solo 35 Municipalidades han recibido la transferencia presupuestal, y en la actual gestin del Gobierno Nacional se ha suspendido la implementacin del Programa. 6.5.2.5 Salud Los Gobiernos Regionales: Similar a la Educacin, las primeras preocupaciones del Gobierno Regional fue su adecuacin or203 REMURPE, www.remurpe.org.pe/ExperienciasdeGestin/ServiciosPblicos. Lectura el 25/10/2011 204 Defensora del Pueblo, Primera Supervisin del Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: aportes para su implementacin. Informe
N148, Enero 2010, pp. 178, 179.
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gnica y administrativa para gestionar la Salud en este nuevo mbito de gobierno. En esta primera etapa buena parte de los Gobiernos Regionales resolvieron por incorporar Salud como parte de las Gerencias de Desarrollo Social, como establece la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Con menos dificultades que las de Educacin, estos rganos de Salud se adecuaron al nuevo contexto y pasaron a constituir el brazo operativo del Gobierno Regional en la gestin del Servicio de Salud. Las DISAS y las Redes de Salud, son entonces las unidades operativas del Gobierno Regional incluso con niveles de desconcentracin. Tambin como en el caso de la Educacin, hubo un incremento presupuestal para la funcin de salud en los Gobiernos Regionales pero muy ligado a la implementacin de los programas estratgicos. En este caso es el de la gestin la salud denominado Salud Materno Neonatal. En trminos generales del 2009 al 2011 hay un aumento del presupuesto para el Programa Estratgico Salud Materno neonatal. Mientras que en el 2009 se gast S/. 240, 165, 959 nuevo soles, en el 2011 se ha presupuestado S/. 312, 607, 207 nuevo soles205. Esto significa el compromiso de los Gobiernos Regionales en la implementacin de este programa. La MCPLCP tambin hace un seguimiento peridico a la implementacin de este programa. Ha escogido para este seguimiento solo tres finalidades de este programa: Atencin del Parto Normal, Atencin del Recin Nacido Normal y Acceso al Sistema de Referencia y Contrareferencia. El seguimiento en el segundo cuatrimestre del 2010 afirma que los Gobiernos Regionales han tenido una mejor ejecucin en la finalidad del Programa Atencin del parto Normal que el MINSA, mientras que en la segunda finalidad Atencin del Recin nacido Normal el MINSA tuvo una mejor ejecucin aunque por un pequeo margen. Igualmente, en la ejecucin presupuestal de la tercera finalidad del Programa Acceso al Sistema de Referencia y Contrareferencia los Gobiernos Regionales tienen una ejecucin del 74% mientras que el MINSA tiene el 75% de ejecucin mayor por un pequeo margen206. En general, podemos resaltar el gran compromiso de los Gobiernos Regionales, ya que a pesar de que est en un proceso de implementacin de su gestin como nivel de gobierno ya est compitiendo con el MINSA en este campo. Un indicador ms general pero que nos muestra en nivel de avance en la prestacin de este servicio de Salud en los Gobiernos Regionales es su presupuesto actual en relacin al del 2005 en el que se inici este proceso de transferencia de competencias sectoriales. En el periodo fiscal 2005 se gast en Salud Colectiva S/.87, 392, 984 y en Salud Individual S/.1, 032, 669, 407 de nuevos soles, haciendo un total aproximado de mil cien millones de soles. Mientras que en el 2010 en el rubro Salud en general se registra un monto de ejecucin presupuestal de S/.3, 005, 628, 003 de nuevos soles207, casi 300% de incremento en estos cinco aos. En los gobiernos locales: La gestin del Servicio de Salud en las municipalidades est vinculada ms al tema de salubridad. Sin embargo, especialmente en las zonas urbanas han venido desarrollando algunas acciones como: Expedicin de Carnet de Salud y programas de capacitacin en prevencin de la Salud. Tambin durante los desastres o peligro de epidemias o pandemias han sido los promotores de campaas de salud en coordinacin con el MINSA y otras instituciones pblicas y privadas. Los Huaycos y terremotos por ejemplo motivaron estas intervenciones de las municipalidades en el tema de la Salud y otros. Sin embargo, en algunas municipalidades provinciales y tambin distritales se han constituido Centros de Salud Municipal, en muchos casos por atender la creciente e insatisfecha demanda local, pero a veces tambin simplemente por necesidad de atender promesas electorales. Producto de esto hay significativas experiencias de gestin Municipal de la Salud como por ejemplo en Centro de Salud de la Municipalidad Provincial de ANTA en Cusco, que lleg a ser contratado por ESSALUD para atender a sus asegurados de ANTA y zonas aledaas208. Otro caso similar pero ya con la intervencin del sector privado es el de los Hospitales de Solidaridad
205 MEF, SIAF, http://transparencia-economica.mef.gob.pe/gobiernocentral. Lectura 16/10/2011 206 MCPLCP, Grupo de Trabajo Acceso a Servicios Pblicos y Atencin a la Infancia: Reporte de Seguimiento al programa Salud Materno Neona207 MEF, SIAF, http://transparencia-economica.mef.gob.pe/gobiernocentral. Lectura 16/10/2011 208 REMURPE, Entrevista a Eduardo Barzola Director Ejecutivo., 05/11/2011 por Jaime Joseph.
tal al segundo Cuatrimestre del ao 2010.
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en Lima Metropolitana. Experiencia de servicio de salud exitosa que fue implementado en la gestin de Castaeda Lossio en la Municipalidad de Lima, pero con el concurso de clnicas y consultorios privados, en establecimientos construidos temporalmente por la Municipalidad. Esta experiencia en Lima Metropolitana se ha extendido tambin a seis regiones ms del pas mediante convenios entre la MML y algunas Municipalidades Provinciales del interior del Pas. Otra experiencia que permite visualizar esta intervencin municipal en el tema es la construccin y funcionamiento del Hospital Materno Infantil de Los Olivos en Lima Metropolitana. Sin tener competencia para esto, la Municipalidad Distrital de Los Olivos construy e implement este Hospital que ya tiene cuatro aos de funcionamiento y con mucha acogida por la poblacin. Ya en el proceso de transferencia de funciones sectoriales no se registra esta transferencia a los Gobiernos Locales, pero s hay una demanda de los procesos de planificacin participativa local que ha obligado a las municipalidades a intervenir en la elaboracin y posterior ejecucin de algunos proyectos en este campo. Tambin hay algunas experiencias en el que se han conformado mesas de concertacin de Salud, en los cuales se han elaborado planes concertados y proyectos especficos en este campo209. Esta intervencin podra visualizarse en el aumento del presupuesto en Salud para los Gobiernos Locales que hemos verificado en el SIAF del MEF. En el 2007 existe una ejecucin presupuestal en los gobiernos locales en Salud de S/. 65, 480, 502 nuevos soles y esto se ha incrementado significativamente en el 2010, en el que registra una ejecucin presupuestal de S/.292, 626, 663 nuevos soles210, un poco ms de cuatro veces. 6.5.2.6 Agua potable y saneamiento Gobiernos Regionales En el marco de sus competencias la mayor parte de gobiernos regionales vienen administrando desde los aos 2003211 y 2004 los llamados proyectos especiales que estuvieron a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo ( INADE), cuyos objetivo generales abastecer de agua de buena calidad a las poblaciones regionales, a dems de atender la demanda de recursos hdricos con fines de ampliacin de la frontera agrcola o mejoramiento del riego industriales, y tambin para la generacin de hidroenerga. Estoy proyectos fueron transferos en un contexto en que eran cuestionados por su centralismo, burocratizacin, ineficiencia incluso de no ser rentables varios de ellos. No se tiene informacin actualizada en qu situacin se encuentran ahora. Adicionalmente vienen suscribiendo convenios con el Programa Agua para Todos del MVC, para cofinanciar proyectos de agua potable y saneamiento, coordinando con los Gobiernos Locales. Pero tambin muchos de los Gobiernos Regionales destinan parte significativa de sus presupuestos a proyectos de agua y saneamiento. Por ejemplo, el Gobierno de Arequipa, invirti en la provincia de Arequipa 45 millones de un total de 190, en 30 proyectos de saneamiento212. Gobiernos locales Agua y saneamiento es una de las prioridades en servicios sociales de los gobiernos locales, tanto en zona srbanas como rurales. Y ello se refleja en los planes de desarrollo concertado como tambin en la asignacin de recursos va presupuestos participativos a proyectos de agua y saneamiento, sobre todo en zonas rurales. Sin embargo, la informacin sobre este servicio municipal evidencia avances y lmites serios.213: De 1834 municipalidades informantes, 1797 reportan que existen redes de agua potable en sus distritos, pero 37 no lo tienen. De 1797 municipalidades informantes, se realiza la vigilancia y control necesarios a cargo del Sector Salud en 1392, pero no existe ninguna accin de este tipo en 405. Y de esas
209 Mesa de Salud y Medio Ambiente de Comas, Mesa de Salud de Independencia, en Lima Metropolitana. Alternativa, Diagnstico de Municipa210 211 212 213
lidades de Lima Norte, Nov. 2010 MEF, SIAF, http://transparencia-economica.mef.gob.pe/gobiernocentral. Consultada 17/10/2011 Esta accin fue considerada por el Primer Plan Anual de Transferencias ao 2003 aprobado mediante Decreto Supremo 0362003-PM. Gobierno Regional de Arequipa. Memoria Institucional 2010. pp.81-83, http://www.regionarequipa.gob.pe/ INEI. Registro Nacional de Municipalidades 2010. Estadsticas de Gestin Municipal e Infraestructura Distrital 2010.
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1393 en que se realizan estas acciones de control, en 918 se difunden los resultado, pero no en las 479 restantes. De las 1834 informantes, 1824 declara que cuentan con saneamiento (alcantarillado) y en 160 no. Y el destino de las aguas utilizadas es el ro en 546 casos, quebradas en 180, el mar en 63, la playa en 10, lago 9, lagunas de oxidacin 42, y otros 19.Los servicios son prestados por empresas municipales en 987 distritos, empresas privadas 126, asociaciones o comits de agua 420, juntas de administracin de servicios de saneamiento 477, y otros 49. Hay pues mucho por hacer. De otro lado, el Informe del PNUD sobre Desarrollo Humano Per 2009214, daba cuenta que ese ao el 35,0% de peruanos no tenan acceso a los servicios combinados de agua e instalaciones sanitarias, lo que implicaba que 2,5 millones de viviendas y aproximadamente 10 millones de personas carecan de estos servicios. En ese entonces, el 30,0% de viviendas a nivel nacional no tenan acceso al agua y el 15% a las instalaciones sanitarias. El l 70,0% de viviendas que s tenan acceso a agua potable lo tenan mayoritariamente con conexin al servicio dentro de la vivienda. Adems, en el rea urbana contaban con acceso agua potable el 88,5%, en tanto que en el rea rural solo lo tenan el 32,5% de las viviendas. En cuanto a instalaciones sanitarias, el 93,4% de las viviendas urbanas tenan este servicio, en las zonas rurales tan solo el 67,5%. Las brechas son pues significativas. No contar con agua potable e instalaciones sanitarias significa mayores niveles de morbilidad y mortalidad, y acceso ms caro y difcil al agua, es decir menos posibilidades de desarrollo humano. Y ante estos riesgo si bien la descentralizacin ha dotado de de mayores recursos para inversiones en agua y saneamiento, no ha avanzado en fortalecer las capacidades de las municipalidades sobre todo rurales con menores capacidades de gestin. Las intervenciones del Gobierno Nacional en las zonas rurales de 14 regiones se hacen mediante el Programa Nacional de Saneamiento Rural PRONASAR, mediante convenios de gestin con los gobiernos distritales que deben asumir el 20% del presupuesto. PRONASAR es considerada como una buena prctica en gestin pblica (BPGP) por haber beneficiado a 500 mil peruanos de localidades rurales y pequeas ciudades, con la ejecucin de proyectos, capacitacin en educacin sanitaria ambiental, administracin, operacin y mantenimiento de los sistemas y participacin ciudadana, incluyendo la formacin de juntas de administracin de los servicios de saneamiento (JASS). No obstante ello, los gobiernos locales siendo los titulares de la funcin solo intervienen complementariamente, es decir es una prctica fuertemente centralista. Paralelamente el Gobierno Nacional sigue controlando la empresa SEDAPAL y no la ha transferido a la Municipalidad de Lima metropolitana y ejecutando inversiones a nivel nacional en agua potable y saneamiento. Y entre agosto 2006-julio 2011 el Gobierno de Garca a travs de SEDAPAL, el Programa Agua para Todos con recursos del banco Mundial y PRONASAR invirti ms de dos mil millones de soles para dotar de agua por primera vez a mas de 3 millones de peruanos tres mil 300 millones de soles para ampliar el servicios e agua potable a cerca de 3 millones de peruanos en muchos lugares del pas215. 6.5.2.7 Electrificacin rural Segn el censo del 2007, el 26% del total de vivienda no contaba en ese entonces con energa elctrica, lo que equivala a siete millones de personas. El 70% de los hogares rurales, en promedio, careca de este servicio, pero en algunas provincias ese porcentaje bordeaba el 90%216. Esta situacin ha venido cambiando los ltimos aos, gracias a una fuerte inversin particularmente en electrificacin rural. En efecto, el Plan Nacional de Electrificacin Rural (PNER)217 afirma que se ha realizado entre agosto 2006- noviembre 2010 una inversin de 1600 millones de dlares (lneas de transmisin, sistemas elctricos, pequeas centrales hidroelctricas, grupos trmicos y paneles solares) con lo se ha logrado dotar de energa elctrica a 2,5 millones de peruanos de las zonas rurales.
214 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009. Por un Densidad del Estado al servicio de la gente. Parte I: las brechas en el territorio. 215 Viceministerio de Construccin y Saneamiento. PRONASAR. Boletn institucional No 07, julio 2011, p.1 216 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009. Por una densidad del estado al servicio de la gente. Parte I: las brechas en el territorio. 217 Ministerio de Energa y Minas. Plan Nacional de Electrificacin Rural (PNER) Periodo 2011-2020. Direccin General de Electrificacin Rural
(DGER), Diciembre 2010, pp.19-20 Lima, Octubre 2010, p.97 Lima, Octubre del 2010, pp.87-97
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Gobiernos regionales y locales Es evidente que la principal inversin en electrificacin especialmente rural sigue corriendo a cargo del Gobierno Nacional. Sin embargo, el PNER sealado da cuenta que en cumplimiento de las polticas de descentralizacin de la electrificacin rural, destinada a la transferencia tecnolgica, de diseo y construccin de sistemas elctricos rurales, los gobiernos regionales y locales en convenio con el MEM han ejecutado 513 millones para beneficiar a ms de 800,00 peruanos y que, adicionalmente, estaban en ejecucin 66 otros proyectos por 15 millones de soles para 150, 000 peruanos ms. Y que el ao 2011 los gobiernos regionales de Cajamarca y Loreto en cofinanciamiento con la Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA), invertirn 200 millones de soles en 1023 pequeas localidades y 211,000 habitantes, y 377 millones, en 123 localidades, para 35,000 habitantes, respectivamente. Muchos de los Gobiernos Regionales, cumpliendo sus competencias y funciones destinan parte de sus recursos a proyectos de electrificacin rural. Uno ejemplo de ellos es, por ejemplo, el Gobierno Regional de Arequipa, que ejecut 10 proyectos sobre electrificacin rural el ao 2010.218 El Servicio Pblico de Electricidad y alumbrado pblico es el suministro regular de energa elctrica para uso colectivo, prestado por una empresa concesionaria. A pesar de que la ley orgnica de municipalidades no especifica que la prestacin de los Servicios de Electrificacin constituya funcin municipal, muchas municipalidades -especialmente las ubicadas en zonas rurales- promueven proyectos de electrificacin por ser de inters prioritario de la poblacin y estar incluidos en sus respectivos Planes de Desarrollo Local Concertados. Debe recordarse que para la gestin de proyectos de electrificacin, los gobiernos locales deben coordinar con el Gobierno Regional y la Direccin General de Electricidad del Ministerio de Energa y Minas, por las razones que siguen219: Los Gobiernos Regionales son competentes para formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia de energa. Asimismo, impulsa proyectos y obras de generacin de energa y electrificacin urbano rurales, y como parte de ello otorga concesiones para minicentrales de generacin elctrica, por tal razn est facultado para otorgar autorizaciones y llevar el registro de generacin de energa elctrica con potencia instalada mayor a 500 Kw. y menores a 10 MW (minicentrales), siempre que estn en la Regin. La Direccin General de Electricidad del Ministerio de Energa y Minas es el rgano tcnico normativo encargado de proponer, evaluar la poltica y normar el Subsector Electricidad, as como de evaluar y emitir opinin sobre solicitudes de concesiones y/o autorizaciones para desarrollar actividades de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica, y coordina con los gobiernos locales los asuntos relacionados con el desarrollo sostenible de las actividades del Sub-sector Electricidad. Como podemos observar, el marco legal est diseado para que el servicio sea prestado por una empresa concesionaria. No obstante, en algunos lugares alejados de las ciudades, las municipalidades prestan directamente el servicio por medio de mini centrales o a travs de otras fuentes de energa. Para ello siguen los procedimientos establecidos. 6.5.3. Conclusiones La informacin disponible y analizada no nos permite tener conclusiones slidas sobre el grado de contribucin de la prestacin de los cuatro servicios pblicos sealados, al desarrollo humano de las poblaciones e cada circunscripcin. Pero s identificar los avances y limites que es necesario afirmar y revertir, respectivamente.
218 Gobierno Regional de Arequipa. Memoria Institucional 2010. Los informes de otros Gobiernos Regionales dan cuenta tambin de sus inver219 Municipio al Da. Portal para el fortalecimiento de la gestin y de la inversin municipal. http://www.municipioaldia.com/index.php?fp_ verpub=true&idpub=60#suministroelectrico
siones en electrificacin rural.
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Sobre educacin Todos los Gobiernos Regionales, salvo Lima Metropolitana, han recibido las 21 funciones educativas establecidas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En este proceso inicial de asuncin de funciones estn adecuando su estructura y funcionamiento a las condiciones especficas de su realidad regional. En esta primera tarea hay limitaciones legales de nivel nacional que limitan su proceso de reforma institucional ptima. Por sus competencias en esta materia los gobiernos regionales vienen asumiendo la implementacin del Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje-PELA, en cuyo proceso, si bien hay avances en su implementacin, tambin hay limitaciones importantes. Pocas capacidades especializadas en este tema en las regiones y dificultades para la asistencia tcnica desde el nivel nacional. La desarticulacin que an se mantiene con MINEDU y su relacin con los gobiernos locales de la regin, son lmites para avanzar en la implementacin ptima de este servicio. Tampoco se ha aprobada la Ley de Organizacin y Funciones del Sector Educacin y menos la Matriz de delimitacin de competencias y distribucin de Funciones, que ayudara mucho a lo anterior. Las municipalidades vienen asumiendo funciones educativas en respuesta a la demanda de sus localidades, aun sin corresponderles legalmente. Hay experiencias importantes en esta materia que justifica el ejercicio de algunas funciones en el marco de la gestin descentralizada de la Educacin. Esta demanda tambin llev a muchas a involucrarse en el Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa, proceso que ha tenido problemas serios en su implementacin, tanto en el cruce de funciones del CEM con el Concejo Municipal, su limitacin al considerar solo la transferencia administrativa y no la de gestin pedaggica, la no implementacin del FONCOMUNGE (Fondo de Compensacin para la Municipalizacin de la Gestin Educativa) que considera el Plan. Respecto a Lima Metropolitana, queda claro que a pesar de que en esta gestin hay avances en la decisin de la MML y el Sector Educacin, este proceso ha tenido un significativo retraso respecto a las dems regiones. Sin embargo este retraso puede ser aprovechado para su implementacin corriendo errores y asumiendo el aprendizaje de stas. Sobre salud Los Gobiernos Regionales, salvo Lima Metropolitana, ya vienen gestionando algunas de las 16 funciones transferidas. Destaca en este proceso su intervencin en el Programa Estratgico Salud Materno Neo Natal, sobre el que hay avances en su planeamiento regional y su ejecucin. Destaca tambin el significativo aumento de sus ejecuciones presupuestales en el programa presupuestal de Salud en los ltimos aos, especialmente el 2010, lo que nos muestra las prioridades de la gestin en este campo. Los gobiernos locales por su parte, vienen desarrollando experiencias de gestin en salud especialmente en las acciones de prevencin y algunos en atencin primaria promocional, en algunos con mucho xito, pero solo en respuesta a las demandas de la poblacin y no porque hayan recibido transferencias. Tambin juega un papel en esta demanda el Presupuesto Participativo, que ha incorporado proyectos de inversin pblica en este tema, y que est siendo asumido por las municipalidades. Tambin la experiencia de participacin del sector privado en la gestin de la salud, se ha extendido de la Municipalidad de Lima Metropolitana a seis regiones del pas, lo que exige tambin tomarlo en cuenta en esta nueva etapa de gestin descentralizada de la Salud. Sobre agua y saneamiento En abastecimiento de agua y saneamiento, tanto en zonas urbanas como rurales, los gobiernos locales tienen competencias muy claras. Sin embargo el Gobierno Nacional no solo acta como rector a travs del Ministerio de Vivienda y Construccin, sino como ejecutor, asumiendo las funciones municipales, coordinando incluso con los Gobiernos locales, pero sin contribuir intensivamente con estos para que asuman totalmente sus responsabilidades. Se reconoce sin embargo, los importantes avances en cobertura y calidad de los servicios, hecho que tiene en la voluntad poltica del Gobierno Nacional para aportar buena parte del financiamiento, la articulacin y complementariedad intergubernamental uno de sus factores clave, siendo otro importante la participacin ciudadana bajo sus diversas modalidades.
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Sobre electrificacin Los ltimos aos se ha avanzado significativamente en acortar las brechas en cuanto a acceso a este servicio, particularmente en zonas rurales. Si bien el principal esfuerzo econmico corre a cargo del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Local, son coparticipes en el financiamiento. La descentralizacin efectiva sigue siendo an un desafo en este servicio. 6.5.4 Lecciones aprendidas 6.5.4.1 Justificacin de la descentralizacin Es necesario afirmar que en base a lo avanzado en el proceso, se justifica la necesidad del proceso de descentralizacin iniciado y en especial la transferencia de funciones en los cuatro servicios materia del presente Informe de situacin. Por lo tanto, la gestin descentralizada de estos servicios y otros, y no su mantencin centralizada o recentralizacin. Sin embargo, la experiencia muestra que la gradualidad es una estrategia fundamental para su avance, ya que permite el ajuste y correcciones del proceso. Otra de las estrategias fundamentales es el desarrollo de capacidades que combine capacitacin descentralizada y asistencia tcnica. La necesaria coordinacin intergubernamental ya en el proceso mismo de la gestin descentralizada ha resultado otra estrategia de suma importancia que se est demostrando en este proceso. Sin embargo, hay resistencias a estos procesos desde interior mismo del gobierno nacional. Las principales prestaciones de servicios hoy regionales, estn ms articuladas o dependen directamente de las directivas nacionales y pasan por encima de las directivas regionales. 6.5.4.2 Autonomas y heterogeneidad de experiencias Existen experiencias de gestin descentralizada de los servicios con especificidades que varan de un territorio a otro, tanto en el nivel regional como en el nivel local, que son producto de la heterogeneidad y diversidad de nuestro territorio, que no podemos evitar sino ms bien aprovechar. En este aspecto no se contradicen las autonomas regionales y locales con el rol rector de los sectores que gestionan los servicios analizados, antes bien, se complementan y son componentes necesarios del proceso de descentralizacin. Sin embargo existen normas de nivel nacional que limitan el ejercicio de estas autonomas. 6.5.4.3 Experiencias locales participativas Es importante destacar la experiencia de los gobiernos locales en la gestin de los cuatro servicios analizados, dada su cercana con los demandantes, pero muy especialmente por el carcter participativo de la mayora de experiencia exitosas. La mayora de los proyectos del PP se incluyen en los ejes estratgicos de sus respectivos PDLC. Es ms, se extiende la experiencia de actualizar la visin de desarrollo o ajustarla en el primer taller de Presupuesto Participativo. Incluso hay experiencias de procesos de actualizacin de Planes de Desarrollo junto al proceso de Presupuesto Participativo220. Pero esta participacin trasciende la fase de planeamiento (PDLC, PP, etc.), y abarca aspectos de la etapa de ejecucin, lo cual plantea un nuevo reto, el de la coparticipacin o corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica local. 6.5.4.4 Obstculos en la descentralizacin y frustracin en la municipalizacin de la educacin y salud La lectura de la realidad evidencia que en muchos aspectos se tiende a una situacin de estancamiento del proceso de transferencia hacia los gobiernos subnacionales, en especial de recursos y asistencia tcnica hacia los gobiernos regionales, y definicin de funciones a los gobiernos locales. En esta situacin el Gobierno Nacional acta no solo en el rol de rector, sino an de ejecutor, asumiendo de hecho, con coordinacin o no, competencias y atribuciones de los gobiernos subnacionales. La municipalizacin de la gestin educativa y de la Salud, no ha resultado una experiencia exitosa
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Proceso del Plan de Desarrollo de Comas al 2021. Ordenanza N330-MDC, 19 de Mayo del 2011
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y contradice aspectos centrales de una gestin descentralizada de ambos servicios. En el marco de las competencias compartidas, urge definir con mayor precisin las funciones que corresponden a cada nivel de gobierno, muy en especial la de los gobiernos locales. En el caso de la transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos locales, la misma experiencia nos muestra que algunas municipalidades que s estn en la capacidad de asumirlas y gestionarlas adecuadamente, pero existen otras que no. Adems hay algunas que no estn interesadas ni siquiera en las transferencias de los programas sociales debido a su precariedad administrativa y econmica. De lo que no funciona y de los fracasos tambin debe aprenderse. 6.5.5.5 Caminos hacia la inclusin y el desarrollo humano En trminos generales, la ampliacin, aunque ms en cobertura que en calidad, de los cuatro servicios pblicos analizados, se convierte en un camino muy importante para contribuir a generar las condiciones necesarias para avanzar hacia la inclusin y el desarrollo humano. Esto, naturalmente, debe ser medido mediante los instrumentos apropiados, pero queda demostrado que este avance slo es posible desde el ejercicio de una gestin pblica descentralizada o sea a travs de los gobiernos regionales y locales. 6.5.6. Propuestas 6.5.6.1 Revisin del marco normativo Debemos afirmar la pertinencia de la gestin pblica descentralizada y normar su consolidacin y desarrollo. El Plan Nacional de Descentralizacin para el 2016 debe incorporar una opcin clara en este sentido. En trminos inmediatos, hay que revisar las normas de nivel nacional que limitan la autonoma administrativa de los gobiernos subnacionales y modificarlas para facilitar la profundizacin de los procesos de reforma institucional de estos ltimos. Esto reconoce la diversidad y heterogeneidad de nuestros territorios y por lo tanto la importancia de la gestin descentralizada en los niveles regional y local, y fortalece el rol rector de los sectores del gobierno nacional. La gestin pblica descentralizada, si bien empodera a los gobiernos locales y regionales debido a su cercana con los ciudadanos y la eficacia de los servicios pblicos, no significa para nada autarqua, sino fortalecimiento del rol rector y orientador de polticas del gobierno nacional. 6.5.62 Hacia la definicin de competencias y funciones educativas de los gobiernos locales En lo educativo, es importante definir ya las funciones que ejercern los gobiernos locales, superando las limitaciones del plan de municipalizacin de la gestin educativa y fortaleciendo el modelo de gestin descentralizada de la educacin. En este sentido proponemos la elaboracin previa de la matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones, antes de la aprobacin de la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin. En esta definicin es importante considerar las experiencias exitosas de gestin educativa de las municipalidades, evitando que el uniformismo normativo incorpore o niegue funciones a los gobiernos locales, estableciendo ms bien una tipologa municipal y regional en esta definicin. La Comisin Intergubernamental del Sector debe jugar un rol protagnico en este proceso. 6.6.6.3 Por la misma ruta, se requiere definir lo que deben hacer los gobiernos locales en salud, valorando las experiencias positivas En salud, tambin es importante la aprobacin de la matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones entre los tres niveles de gobierno. En este aspecto darle atencin especial a los gobiernos locales, ya que tambin existe una propuesta y pilotos de municipalizacin. Consecuencia de lo anterior debe ser la aprobacin de la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de SaludLOFS. Se debe recoger tambin en este proceso las experiencias exitosas de gestin municipal de la salud,
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tomando en cuenta las particularidades territoriales en la que dieron. Una de las experiencias que hay que repensar e incorporar es la participacin del sector privado en el servicio de la salud y que con el nombre de Hospitales de Solidaridad se extiende hoy a seis regiones adems de Lima Metropolitana. Es consenso que el Estado debe ratificar su rol y responsabilidad en la gestin de los servicios pblicos, especialmente Salud y Educacin. Pero debe considerase estos datos de la realidad que tiene adems un alto apoyo de la poblacin como parte de una propuesta de sistema nacional del salud, aun pendiente. 6.5.6.4 Fortalecer las relaciones de cooperacin intergubernamental en agua y saneamiento, y en electrificacin, en la perspectiva de la descentralizacin Intensificar las relaciones de cooperacin entre los gobiernos regionales y locales, en el marco de las competencias y funciones compartidas en abastecimiento de agua y saneamiento. En la perspectiva de profundizar la descentralizacin, enfatizar el rol rector de los ministerios de vivienda y construccin el rol articulador de los gobiernos regionales y el rol ejecutor de los gobiernos locales, en materia de infraestructura para el abastecimiento de agua potable y saneamiento urbano y rural, sin descuidar el mantenimiento de las redes de agua y el costo de las operaciones de los sistemas de agua potable y saneamiento. Una de las expresiones de las relaciones de cooperacin intergubernamental pueden ser las redes estatales de servicios mviles o el Estado mvil al que hace referencia el nuevo Gobierno Nacional, para hacer posible la intervencin estatal donde o no existe o existe muy poco Estado, es decir bsicamente las zonas rurales. 6.5.6.5 Al rescate del saneamiento fsico legal por los gobiernos locales En tanto muchas de las obras de agua y saneamiento tienen la necesidad previa del saneamiento fsico legal de los terrenos, es de necesidad para los Gobiernos Locales la desactivacin de COFOPRI y la asuncin de estas funciones por las Municipalidades. Esto significa no permitir la promulgacin del Proyecto de Ley N220 (aprobado por el Congreso) que prorroga por cinco aos ms su vigencia como Programa Centralizado. 6.5.6.5 La transferencia de SEDAPAL a la MML Tambin en este campo es necesario darle viabilidad a la transferencia de SEDAPAL a la Municipalidad Metropolitana de Lima. 6.5.6.6 De las experiencias positivas puntuales a su generalizacin en todo el territorio Las experiencias positivas en prestacin de servicios, son interesantes y deben ser saludadas, y aprender de ellas. Pero lo que los ciudadanos esperan no es una, dos, quince experiencias positivas, sino que los servicios pblicos sean ptimos en todo el Per. Tienen derecho a ello. Cmo avanzar hacia ello a nivel subnacional?. En el nivel regional, acelerando la construccin efectiva de verdaderos gobiernos regionales. En el caso de los gobiernos locales, luego de tres dcadas de continuidad democrtica, impulsando los cambios necesarios con una perspectiva francamente transformadora y de largo plazo. Para avanzar con pasos firmes hacia ese horizonte debemos ubicamos en la historia reciente y la perspectiva de la gestin pblica en nuestra Regin. Ello nos permitir comprender mejor la realidad para poder transformarla, sino incurriremos en viajes sin sentido, a la deriva, pero tambin nos permitir identificar mejor la naturaleza la magnitud de los desafos que deben ser enfrentados para asegurar las mejores condiciones para que los ciudadanos ejerzan su derecho a servicios pbicos de calidad. En efecto, el Per no es ajeno al legado histrico de la gestin pblica latinoamericana, caracterizada por viejos problemas como el patrimonialismo, el formalismo burocrtico, el proceso trunco de modernizacin, la fragilidad de la gestin pblica en el rea social, la excesiva centralizacin y la imitacin de formulas extranjeras y un enrome dficit democrtico. Como respuesta a semejante situacin se vienen dando diversas iniciativas que pueden ser integradas en cinco componentes221:
221 Gestin Pblica Iberoamericana para el Siglo XXI. Documento elaborado para la XL Reunin Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Rep-
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La democratizacin de la gestin pblica La profesionalizacin de la gestin pblica La gestin por resultados orientadas al desarrollo La incorporacin de nuevas tecnologas de gestin, destacando particularmente los instrumentos de gobierno electrnico Los mecanismos de gobernanza poltica Los cuatro primero son relativamente fciles de entender. El ltimo, que incluye el sentido de gobernabilidad, constituye uno de los campos ms importantes para entender las transformaciones recientes en la gestin pblica. En efecto, se estn produciendo cambios significativos en la forma en que los gobiernos hacen frente a las dinmicas intra e intergubernamentales y, adems, a las alteraciones significativas que vienen ocurriendo al nivel de sus relaciones con la sociedad y con el mercado. Estos cambios han contribuido a generar gestiones pblicas menos centralizadas, con menor jerarquizacin, es decir ms horizontales, ms abiertas hacia las asociaciones y concebida como interdependiente en relacin a otros actores sociales relevantes. Esos cinco componentes sealados se reflejan en un listado de temas emergentes como gestin ambiental, desastres naturales, crisis econmicas, accidentes de infraestructura, el respeto a la tercera edad, la equidad de gnero e igualdad de oportunidades, el trfico de drogas, los conflictos sociales de diversa naturaleza. Y esto vale tanto para los gobiernos regionales como locales. Si a lo sealado, agregamos los puntos relacionados con la necesidad de un nuevo municipalismo, que fortalezca y recree la misin de los gobiernos locales introduciendo los ajustes normativos e institucionales, la sostenibilidad de las ciudades y el desarrollo urbano, la gestin inteligente de las ciudades innovando sus complejos modelos de gestin, y la canalizacin de la ciudadana emergente desde la integracin y cohesin social, tenemos los retos de un nuevo municipalismo, los cuales debieran ser asumidos tambin por los centenares de gobiernos locales peruanos222. Los gobiernos locales en el Per deben realizar sus pendientes reformas institucionales. Esto es necesario, pero insuficiente. Necesitan responder a las exigencias de los grandes momentos que vivimos, impulsando la reforma del municipalismo nacional con todas las particularidades territoriales que exige una realidad tan heterognea como la nuestra. 6.5.6.7 Hacia una nueva medicin de la densidad del Estado Los mejores desempeos de los tres niveles de gobierno en los cuatro servicios sealados deben reflejarse en una mayor densidad estatal en la prestacin de los mismos y por esa va en una mayor contribucin en los ndices de desarrollo humano. En esta perspectiva sera conveniente coordinar con el PNUD, para que el 2014 o 2015 se pueda realizar una nueva medicin de los ndices de densidad estatal en el Per.
blica Dominicana, Noviembre del 2010. http://www.clad.org/documentos/declaraciones/gestion-publica-iberoamericana-para-el-siglo-xxi/ view 222 Daz Mndez, Antonio, Aragus Estvez, Manuel. Retos del Municipalismo en el Siglo XXI. Universidad Complutense, Cursos de verano, 2007. http://www.administracioninteligente.net/documentos/presentacion_curso_de_verano_2007.pdf
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VI
Dimensin: Cultura e Interculturalidad 6.1. El contexto: La descentralizacin y la valoracin de la cultura y el enfoque intercultural en las polticas pblicas La importancia de la cultura para el Per es fundamental por muchos aspectos. El principal es el reconocimiento del pas como pluricultural y multilingista, lo que nos otorga una rica diversidad como parte sustancial de las oportunidades y potencialidades que poseemos como nacin. Mucha de esa riqueza se enmarca en lo que se ha dado por llamar patrimonio cultural inmaterial y se manifiesta en un sinnmero de representaciones festivas, artsticas, gastronmicas, tradiciones orales, entre otros, a lo largo y ancho del pas. Asimismo, esa diversidad de patrimonio cultural tiene otra forma de manifestarse en los miles de sitios arqueolgicos e histricos que configuran la riqueza cultural material del pas e igualmente se encuentran ubicados en casi todo el territorio peruano. La interculturalidad debe ser entendida como un proceso de construccin de dilogos permanentes entre culturas diversas en que se distinguen varios momentos como el reconocimiento del otro, el conocimiento del otro, el contacto con el otro y la convivencia con el otro, buscando establecer relaciones de equidad, de respeto y reconocimiento de los derechos. Adoptar el enfoque intercultural implica el despliegue de competencias que permite reconocer en las diferencias culturales y sociales, una oportunidad para el dilogo, el intercambio y la construccin de enlaces para construir relaciones de convivencia, basados en la tolerancia a la diversidad, la equidad, el respeto y la cooperacin mutua, contribuyendo todos y todas con el proceso de desarrollo. Segn Catherine Walsh, lainterculturalidad se funda en la necesidad de construir relacionesentregrupos, prcticas, lgicas y conocimientos distintos, para confrontar y transformar las relaciones del poder (incluyendo las estructuras e instituciones de la sociedad) que han naturalizado las asimetras sociales. La multiopluriculturalidad simplemente parte de la pluralidad tnico-cultural de la sociedad y del derecho a la diferencia223. Desde la Constitucin Poltica del Per (CPP) se resalta el derecho fundamental de la persona a la identidad tnica y cultural (art. 2), as como se reconoce, respeta y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin224, se respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas (art.89), se busca garantizar las manifestaciones culturales y lingsticas del pas y se promueve la integracin nacional. (art.17). Igualmente, la CPP establece con claridad que la propiedad del Estado sobre el patrimonio cultural, su proteccin y el fomento de la participacin social y privada, de acuerdo a ley en las acciones de conservacin y puesta en valor del patrimonio cultural material. En relacin a los Gobiernos Subnacionales, la CPP seala la importancia de la cultura como parte del proceso de creacin de regiones, as como las competencias que poseen las Municipalidades entre las que tiene gran valor los temas de la conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos y la cultura en general. Desde esta entrada la descentralizacin requiere ser entendida como inclusiva si es que se pretende promover un proceso de transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos Subnacionales que implique su efectiva participacin en el manejo del proceso, no solo atendiendo demandas sociales sino derechos culturales tan fuertemente afectados. La descentralizacin como proceso inclusivo en la medida en que logre revalorizar y fortalecer las culturas y refuerce la autoestima social local, ir logrando resultados cada vez ms irreversibles en la democratizacin del pas y en permitir
223 Catherina Walsh. 2008. Interculturalidad, plurinacionalidad y decolonialidad: las insurgencias poltico-epistmicas de refundar el Estado. 224 Constitucin Poltica del Per de 1993. Artculo 2 inciso 19.
Universidad Andina Simn Bolvar. Ecuador.
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que sean todas las sangres vertidas en el territorio peruano las que participen del ejercicio del poder y de los beneficios que se alcancen mediante un desarrollo humano sostenido con la diversidad de potencialidades que ofrece el pas a travs de su riqueza cultural. Por otro lado, en el marco del Acuerdo Nacional se plantea entre sus objetivos de Democracia y Estado de Derecho: Consolidar una nacin peruana integrada, vinculada al mundo y proyectada hacia el futuro, respetuosa de sus valores, de su patrimonio milenario y de su diversidad tnica y cultural225. Y en sus objetivos de equidad y justicia social se plantea: consolidar una poltica cultural que incentive los valores promotores del desarrollo, la responsabilidad ciudadana y la convivencia armnica entre los peruanos. Por otro lado, en la III poltica de Estado (Afirmacin de la Identidad Nacional) se seala que nos comprometemos a consolidar una nacin peruana integrada, respetuosa de sus valores, de su patrimonio milenario y de su diversidad tnica y cultural, vinculada al mundo y proyectada hacia el futuro. Estas precisiones son fundamentales si se trata de entender la nacin peruana y las polticas que debieran aplicarse en el marco de la presencia de diversas expresiones culturales locales la mayora de las cuales no ha merecido hasta la fecha un trato justo y equitativo. Nuestras Constituciones Polticas siguen en deuda con la mayora de culturas existentes en el pas y se cobija en algunas que por ser numricamente mayor no es ninguna justificacin para actuar imponente y hegemnicamente. Como bien se seala un texto boliviano: la construccin de un Estado unitario, con una sociedad pluritnica, pluricultural o plurinacional, nos obliga a pensar en formas intertnicas o interculturales armnicas y simtricas de relacionamiento, participacin y gestin pblica226. Finalmente cabe reiterar que un gran tema que las polticas debieran internalizar es que la Interculturalidad es articulacin y relacionamiento en todas sus dimensiones y respecto a cualquier grupo o cultura aunque sea minoritario. Entonces, adems de la relacin entre dos culturas (distintas), se trata de la construccin de equidad entre culturas. Es una propuesta dinmica donde la clave es saber escuchar y aprender del otro distinto. Las autnticas relaciones interculturales, por tanto, no admiten imposiciones de unas culturas sobre las otras. Desde esta perspectiva, la modernidad (en la que ha devenido lo occidental) es una propuesta civilizadora, como cualquier otra, con la cual otras propuestas civilizadoras convivirn y negociarn227. 6.2. El marco normativo del sector Cultura y sobre la Interculturalidad La Ley de Bases de la Descentralizacin en su Captulo II228 establece en su artculo 4 como uno de los principios de la descentralizacin que es una forma de de organizacin democrtica del Estado que se desarrolla en los planos poltico, social, econmico, cultural, administrativo y financiero. En el Captulo III de la misma Ley, se incorpora como uno de los objetivos de la descentralizacin la participacin de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusin y discriminacin. En su artculo 28 sobre la definicin de regiones seala que stas son unidades territoriales geoeconmicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales, integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y culturalmente. Entre las competencias compartidas, en su artculo 36 a) sobre la educacin, la gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formacin para el desarrollo, as como la difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y culturales regionales (art. 36f). Por otra parte en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales229, en lo relacionado a la cultura y en especfico a las competencias compartidas sobre el patrimonio cultural (art. 9) establece lo siguiente: Gestin de los servicios educativos con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formacin para el desarrollo. Difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y culturales regionales.
225 226 227 228 229
Acuerdo Nacional, suscrito el 22 de julio del 2002 por el Presidente Alejandro Toledo Ministerio de la Presidencia. Gestin Pblica Intercultural. 2008. La Paz. Bolivia Obra citada Ley 27783 del 26-06-2002 Ley 27867 del 18 de noviembre del 2002
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Participacin ciudadana, alentando la concertacin entre los intereses pblicos y privados en todos los niveles. Y entre sus funciones especficas (cap. II, art.47) establece: I) Declarar, proteger, conservar y promover en coordinacin con los gobiernos locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural regional y local230 En cuanto a la Ley Orgnica de Municipalidades y el patrimonio cultural, en materia de competencia municipal (art. 73) seala entre otras la del patrimonio histrico, cultural y paisajstico. Igualmente en su art. 82 en cuanto a las competencias y funciones especficas dice lo siguiente: Promover la proteccin y difusin del patrimonio cultural de la nacin, dentro de su jurisdiccin, y la defensa y conservacin de los monumentos arqueolgicos, histricos y artsticos, colaborando con los organismos regionales y nacionales competentes para su identificacin, registro, control, conservacin y restauracin. Sobre la conservacin de zonas monumentales, la Ley en mencin establece que las municipalidades provinciales, en coordinacin con el Instituto Nacional de Cultura o a su solicitud, pueden establecer limitaciones especiales por la necesidad de conservacin de zonas monumentales y de edificios declarados monumentos histricos o artsticos, de conformidad con las leyes sobre la materia y con las ordenanzas sobre proteccin urbana y del patrimonio cultural231. Respecto a las causas para recurrir a la expropiacin con fines municipales, se consideran entre ellas (art. 96): 3. La salvaguarda, restauracin y conservacin de inmuebles incorporados al patrimonio cultural de la Nacin o de la humanidad o que tengan un extraordinario valor arquitectnico, artstico, histrico o tcnico, debidamente declarado como tal por el Instituto Nacional de Cultura, as como; 4. La conservacin ineludible de la tipicidad panormica de un lugar que sea patrimonio natural de la Nacin Cabe sealar algunos comentarios sobre los factores culturales que afectaron los resultados del primer referndum para la creacin de Regiones, realizado el ao 2005. En diversas evaluaciones sobre los resultados de este acto de consulta popular232 se ha resaltado como leccin que estos procesos de integracin regional deben considerar las dinmicas regionales como una de las variables ms importantes. La memoria colectiva de los pueblos, la interrelacin histrica y cultural, los posible conflictos tnicos subyacentes, entre otros fueron aspectos no abordados en el diseo y convocatoria de este referndum. Lo ms importante que se ha resaltado es la identidad cultural como elemento clave en la integracin regional, habiendo actuado en esta ocasin como un factor tanto motivador como tambin desincentivar. Al estar ausente en la estrategia promovida por el Gobierno y la propia sociedad civil no se aprovecharon argumentos tan vlidos como la historia comn, la conectividad cultural, los corredores econmico-culturales como en la Amazona, las articulaciones de pisos verticales de cuenca, entre otros aspectos. Finalmente prevaleci el caudillismo, la desconfianza, la duda y una falta de visin, al lado de la improvisacin. 6.3. Las transferencias del sector Cultura en el marco de la descentralizacin En el Informe Anual del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) del ao 2006 se inform que de acuerdo al Plan de transferencias del ao 2004233 se haba considerado la transferencia de 18 funciones de Turismo y 12 de Artesana234. En el caso de artesana el informe seala que ya se haba realizado la transferencia total a los Gobiernos Regionales (junto con el sector Comercio), quedando pendiente algunas facultades de las funciones en materia de Turismo, previstas a ser consideradas en el Plan de transferencias del 2007. En Turismo se seal que se haban transferido las funciones programadas en todos los departamentos, con excepcin de algunos235, as como quedaban pendientes
230 Inciso modificado por el Artculo 9 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente: l) Proteger y conservar, en coordinacin con los Gobiernos Locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural nacional existente en la regin, as como promover la declaracin por los organismos competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la regin. 231 Art. 91 de la Ley 27867 232 PRODES, 2009. Desafos de la Integracin Regional. Evaluacin Rpida de Campo. 233 Memoria Anual 2006. Consejo Nacional de Descentralizacin 234 Comprendidas en el Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2004, aprobado por DS N 038-2004-PCM 235 Con excepcin de Callao y Lima Metropolitana. En Amazonas, Huancavelica, Junn, La Libertad y Madre de Dios
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algunas transferencias enmarcadas en el Art. 63 de la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales236. Si bien es cierto dichas transferencias no forman parte rigurosa del sector Cultura podra involucrar algunos componentes de ste. Cabe resaltar que para estas ltimas transferencias el Sector presupuest la cantidad de S/: 2,612 (para 11 Gobiernos Regionales), monto evidentemente irrisorio. Igualmente en el mismo plan se program la transferencia al Gobierno Regional del Cusco del componente departamental del proyecto especial Plan COPESCO, que proporcionalmente le corresponda. El mismo informe del CND indicaba que hasta el 2006 no se haba realizado ninguna actividad de capacitacin y asistencia tcnica al sector educacin, del cual dependa el Instituto Nacional de Cultura237. El Plan de Anual de Transferencias de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2007238, que tuvo como propsito contribuir al logro de los anuncios presidenciales y polticas nacionales en materia de descentralizacin, y el Decreto Supremo N 027-2007-PCM, que faculta la Presidencia del Consejo de Ministros la supervisin de las transferencias a travs de la Secretaria de Descentralizacin, excluye al sector Cultura, subsumido en el sector Educacin del cual dependa el INC y la mayora de dependencias relacionadas con la materia. En el ao 2010, el Informe de la PCM239 presentado al Congreso de la Repblica sealaba que a Julio del mismo ao, no aparece como pendiente la transferencia del sector Cultura. La explicacin formal radica en los mtodos, procedimientos simplificados y plazos determinados paraCabe sealar que, segn el Cuadro de Asignacin Intergubernamentales240 a diciembre 2010 no se haba conformado ninguna comisin de transferencia para el sector Cultura. Sin embargo el mismo informe al 2010 de la PCM en relacin al Plan de Desarrollo de Capacidades menciona el componente interculturalidad como eje transversal y junto a ello se seal la adopcin de metodologas de capacitacin con enfoque intercultural, entre otras cosas (punto g). Pero no hay mayor informacin respecto a la realizacin de actividades con la aplicacin de tal enfoque. Con fecha 22 de julio del 2010, mediante Ley N 29565 se crea el Ministerio de Cultura, asumiendo la rectora de las actividades del sector incluyendo las diversas manifestaciones culturales del pas: patrimonio cultural de la nacin, material e inmaterial, creacin cultural contempornea y artes vivas, gestin cultural e industrias extractivas y todo lo concerniente a la pluralidad tnica y cultural del pas. En dicha norma de creacin se seala en su Novena Disposicin Complementaria Transitoria encargar al Ejecutivo que se transfiera a los Gobiernos Regionales las Unidades Departamentales de lo que fue el Instituto Nacional de Cultura en un plazo no mayor de 120 das, hecho que no ocurri durante todo el 2010. Posteriormente, con fecha 16 de febrero del 2011, el Ministerio de Cultura hizo de conocimiento pblico la prrroga del proceso de de transferencia de competencias en materia de Cultura a los Gobiernos Regionales hasta el 31 de diciembre de 2011, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N 29626 (Ley de presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2011), modificando as lo dispuesto en su norma de creacin. En el mismo comunicado y en el marco de lo que seala la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, en tanto no se materialice el proceso de transferencia de competencias sectoriales, el Ministerio de Cultura, a travs de sus Direcciones Regionales de Cultura, seguir ejerciendo aquellas competencias no transferidas a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales241. Para hacer efectiva dicha transferencia ya prorrogada , con fecha 13 de mayo del 2011, el Ministerio de Cultura emite la Resolucin Ministerial N 161-2011-MC en que se aprueba el Plan de Transferencia Sectorial 2011 correspondiente al sector. Ya antes, se emiti la Resolucin Ministerial N 085-2011-MC que consti236 Calificar a los prestadores de servicios tursticos de la regin, de acuerdo con las normas legales correspondientes y, supervisar la correcta
aplicacin de las normas legales relacionadas con la actividad turstica y el cumplimiento de los estndares exigidos a los prestadores de servicios tursticos de la regin, as como aplicar las correspondientes sanciones en caso de incumplimiento, de conformidad con la normatividad vigente. 237 En el ao 2006 slo se ha diseado un plan de capacitacin en el marco de lo solicitado por el Decreto Supremo N 021-2006-PCM, pero que no se ejecut ninguna actividad. 238 A travs del Decreto Supremo N 036-2007-PCM 239 Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2010 y balance de avances y resultados a julio 2011 Informe de la Secretaria de Descentralizacin de la PCM
240 DS 047-2009-PCM 241 Nota informativa del Ministerio de Cultura. 16-02-2011
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tuye la Comisin del Sector Cultura encargada de efectuar el proceso de transferencias, atribuciones y recursos a los Gobiernos Regionales y Locales. Dicho Plan seala que a la fecha, los Gobiernos Regionales ya tienen a cargo cuatro funciones en materia de cultura transferidas por el Ministerio de Educacin como parte de las 21 funciones ya transferidas242 y que son las siguientes: Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas regionales de, cultura, de la regin. Disear, ejecutar y evaluar... , los programas de desarrollo de la cultura ... de la regin, ... Promover y difundir las manifestaciones culturales y potenciar las Instituciones artsticas y culturales de la regin, en coordinacin con los Gobiernos Locales. Proteger y conservar, en coordinacin con los Gobiernos Locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural nacional existente en la regin, as como promover la declaracin por los organismos competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la regin. Asimismo que la primera fase de la transferencia se efectu sin asignar recursos asociados a las funciones transferidas. Igualmente se seala que el objetivo general del plan es Proponer los lineamientos de trabajo a desarrollar en el ao 2011 en los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de descentralizacin de las funciones y competencias en materia de cultura. Y sus objetivos especficos son: a) Proponer los procedimientos, plazos e instrumentos para la transferencia de las funciones y competencias sectoriales en cultura. b) Crear o generar espacios de dilogo entre los tres niveles de gobierno como mecanismo permanente de articulacin de sus polticas~ estableciendo uno Hoja de Ruta de Descentralizacin del Sector Cultura. c) Elaborar e implementar el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades Culturales en Gobiernos Regionales y Locales 2011. d) Realizar el seguimiento, monitoreo y evaluacin para que garantice el adecuado proceso de descentralizacin en cultura. Sin embargo cabe sealar con mucha preocupacin que de acuerdo al Plan de Anual de Transferencias 2009 slo est pendiente la conformacin de la Comisin Intergubernamental del sector cultura 6.4 Los avances y lmites 6.4.1 Una sntesis Cuadro No 16. Avances y lmites en cultura e interculturalidad
Avances Mejora de la institucionalidad Creacin del Ministerio de Cultura (Ley N 29565 del 22 de julio del 2010) asumiendo la rectora de las actividades del sector en reemplazo del Instituto Nacional de Cultura
Puesta en valor del patrimonio El Ministerio de Cultura aprob 37 proyectos de conservacin y puesta en vacultural lor en diferentes regiones del pas Proteccin del patrimonio Aportes en la Ley Orgnica de GGRR y de Municipalidades Desarrollo de enfoque de inter- Aportes en la Constitucin, la LBD, LOF del MIMDES, Ley igualdad de oporculturalidad en varios niveles y tunidades, Ley INDEPA (Ley 28495-2005), Ley reconocimiento, preservacin mbitos fomento y distribucin de las lenguas aborgenes (Ley 28106-21-11-2003), Programa de Municipios y Ciudades Saludables. Ministerio de Salud, 2005. RM 457-2000-MINSA/15-06-2005, Ley de Fomento de la Educacin de las Nias y Adolescentes Rurales (Ley 27558- 31-10-2001), Ley para la Educacin Bilinge Intercultural (Ley 27818- 23-07-2002), Lineamientos de poltica del sector salud, R.M. 638-2006-MINSA, RM 815-2010 MINSA 20-10-2010,
242 Previstas en el artculo 47 de la Ley N 27867 - Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, modificada por la Ley N 27902
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Interculturalidad y gestin de Aportes en la Ley 27867 Art 11; Ley 27972 Art 106: Ley 27972 Art.102; Ley RRNN 27972 Art. 145; Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Ley 28271-8-09- 1990); Cdigo Civil Nociones y fines de las Comunidades Campesinas y Nativas. (DL 295-24-07-1984) Art.134; Ley General de Comunidades Campesinas (Ley 24656-13-04-1987); Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de Selva y Ceja de Selva (D.L. 22175-10-05-1978); Ley de Proteccin al acceso a la diversidad biolgica peruana y los conocimientos colectivos de los peruanos indgenas (Ley 28216-30-04-2004); Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona (Ley27037- 30-12- 1998) Consulta a comunidades sobre La Ley de Consulta Previa ( Ley 29785), promulgada el 31 de agosto del 2011 actividades extractivas en sus territorios Reconocimiento y promocin de Incorpora un nfasis a la diversidad cultural capaz de hacer posible la generala gastronoma peruana cin de patrimonio expresado en la gastronoma. Lmites Incomprensin de las autoridades Las normas no son conocidas y el tema no forma parte de los planes de desasobre el enfoque intercultural rrollo de capacidades. Escaso cumplimiento de la nor- El deterioro de los bienes materiales arqueolgicos e histrico monumentales matividad que protege el patri- es constante en el pas, al igual que el trfico de recursos arqueolgicos y remonio cultural ligiosos coloniales Incoherencia en la normatividad La normatividad a favor del dilogo y el respeto intercultural se ve afectada y sobre cultura amenazada por aquella otra que se sustenta en la exclusin y la inequidad presente en los proyectos que reducen el desarrollo a la extraccin de recursos minerales. Adems de ser desordenada, dispersa, insuficiente y sin la decisin poltica para implementarla Frgil institucionalidad Aun contando con un nuevo Ministerio del sector, la institucionalidad sigue siendo muy limitada para garantizar que las normas se apliquen para garantizar los derechos de los grupos culturales ms vulnerables.
El patrimonio cultural no es valo- El modelo actual de crecimiento no considera suficientemente la proteccin y rado como componente del desa- puesta en valor de la riqueza patrimonial local con una visin de sostenibilidad rrollo local (econmica e identitaria). Las polticas pblicas desligadas Las diversas polticas pblicas no han incorporado el enfoque intercultural sea de la interculturalidad un componente transversal de todo el proceso de desarrollo y tampoco en el de descentralizacin.
6.4.2 Los aportes generales en polticas, normas y hechos Es evidencia que la dimensin de la cultura e interculturalidad en la descentralizacin es una de las rezagadas y tambin poco conocidas y promovidas en el proceso de descentralizacin. Grandes hechos son la excepcin a la regla, lo que predomina es la normatividad y algunas polticas generadas, las que siendo importantes por si solas no cambian la realidad en el sentido de lo que pretende un Estado unitario y descentralizado. Con las limitaciones que supone esta situacin compartimos un registro probablemente incompleto de normas, polticas y algunos hechos que se vienen dando en el marco de la descentralizacin en materia de cultura e interculturalidad, como parte de los sustentos que deben ser considerados para futuras decisiones. El tema de la cultura, se relaciona con la proteccin y puesta en valor del patrimonio cultural. El tema de la interculturalidad se ha relacionado con la descentralizacin, la construccin la gestin subnacional, las polticas y ordenanzas, la inclusin educativa, la salud, los planes de desarrollo, la transparencia y rendicin de cuentas, los recursos naturales y conflictos socioambientales (Ver Anexo No 1). 6.4.3 Los avances El carcter pluricultural del pas y la necesidad de reivindicar los derechos de las diversas expresiones culturales cuenta con una serie de polticas y dispositivos legales, tal como lo hemos podido com-
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probar lneas arriba. Dicha normatividad de alguna manera puede ser til para que diversas manifestaciones culturales puedan exigir que se cumplan una parte de sus derechos y organicen mejor sus acciones contra la exclusin e inequidad. De todas maneras si comparamos el Per de hoy respecto al de algunas dcadas atrs, se ha ido alcanzado un mayor entendimiento sobre la gran diversidad cultural existente y todos forman parte de la nacin peruana. El respeto y tolerancia entre las diversas sociedades mayormente entre las de predominio occidental frente a las amaznicas, andinas y afro descendientes, no se ha logrado consolidar aunque se notan avances en un proceso de construccin de dilogo intercultural que se expresan en un conjunto de normas que pretenden resaltar y garantizar la defensa de diversos derechos de las culturales locales: a la participacin, a sus territorios, a ser consultados, a programas sociales de calidad pero respetuosos de sus costumbres, a incorporarse a la vida econmica y poltica en igualdad de condiciones y oportunidades, entre otras. Las propias normas surgidas en el marco de la reforma descentralista de Estado han incorporado diversos aspectos de reivindicacin de los derechos culturales de la poblacin y a organizar la gestin pblica desde un enfoque de dilogo intercultural. El actual proceso de descentralizacin en curso ha permitido que a travs de las elecciones sean favorecidos representantes de diversas expresiones culturales, mayormente andinos quechuas y aymaras, de las etnias amaznicas y de los grupos afroperuanos. Se podra decir que ahora las autoridades del pas provienen de casi todas las manifestaciones culturales y eso significa un relativo avance en el proceso de construccin de una nacin sustentada en el dilogo intercultural, la tolerancia y la inclusin en todos sus aspectos. Solo tomando como referencia la ciudad de Lima, constituye un espacio urbano en el que confluyen todas las sangres en un clima de tensiones que muestran que estamos en camino gradual y nada fcil de acercarnos entre peruanos y peruanas de diverso origen tnico. Sin embargo dicho reconocimiento y avance no ha sigo gratuito ni logrado por simple reaccin de la poblacin occidentalizada. Es ms bien resultado de procesos complejos que luego de desencadenar en escenarios violentos generan reacciones diversas en la sociedad y en la poltica entre ellas las de buscar resolver el maltrato por razones tnicas a travs de nuevas normas. Hechos resaltantes y preocupantes como los de Puno en varias ocasiones, los de Bagua o las manifestaciones racistas en Lima contra personas de origen andino o afro, han tenido que ocurrir para que los Gobiernos y sus Parlamentos reconozcan que an hay mucho que hacer en la construccin de ciudadana, de valores, de gobernabilidad con tolerancia, y se empiece a formular cada vez ms polticas y dispositivos legales que favorezcan los procesos de integracin cultural en base al dilogo y la participacin plena en el beneficio de las potencialidades de sus territorios. Estos cambios favorables tambin han contado con la valiosa actuacin de diversas organizaciones de la sociedad civil que de manera subliminal y perseverante han logrado hacer incidencia en polticas pblicas as como contribuir en la creacin y fortalecimiento de las organizaciones de los diversos grupos culturales en los que se conforma nuestra nacin. La Ley de Consulta Previa243 constituye un aporte sustancial en el camino de construir condiciones para valorar la interculturalidad como poltica pblica. La norma aprobada se sustenta en el derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios respecto a las medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente y se ubica en el marco del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)244. Igualmente la norma en su artculo 2 establece que el derecho a la consulta tambin corresponde a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos. Un aspecto sustancial es la obligatoriedad del Estado de realizar dicha consulta. La norma en su artculo 4 define la interculturalidad, como que el proceso de consulta se desarrolla reconociendo, respetando y adaptndose a las diferencias existentes entre las culturas y contribuyendo al reconocimiento y valor de cada una de ellas. La promocin de la gastronoma peruana principalmente desde la iniciativa privada y luego asumida crecientemente por el Gobierno se ha convertido en una importante oportunidad no solo para destacar la riqueza natural del pas y las habilidades culinarias que se traducen en ventajas econmicas y en la mejor ubicacin del Per en el escenario globalizado, sino para acercarnos a una mejor com243 Ley 29785 promulgada el 31 de agosto del 2011 244 Ratificado por el Estado peruano mediante la Resolucin Legislativa 26253
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prensin del carcter pluricultural de nuestra nacin y de lo que ello significa como valor y aporte histrico. La riqueza gastronmica del Per no puede ser entendida sino se relaciona con la presencia de diversas manifestaciones culturales que han contribuido con un saber acumulado e intercambiado a lo largo de nuestra historia. El producto no es simplemente un alimento sino el valor agregado en cultura y ambiente que contiene. Y ese ha sido uno de los componentes principales en el discurso de los promotores principales de la gastronoma como patrimonio cultural que debera ser ms aprovechado para reforzar el enfoque de la interculturalidad en las polticas pblicas. Se puede decir que la institucionalidad en el pas a pesar de seguir siendo frgil se sustenta en una mayor tolerancia y esfuerzo de dilogo. 6.4.4 Los lmites Como parte de un complejo y largo proceso falta mucho por hacer en la construccin de consensos nacionales en base a un dilogo intercultural de saberes y visiones de desarrollo. Aun con un mayor ropaje jurdico a favor de la tolerancia y el reconocimiento de la realidad pluricultural del pas, se hace notorio que las polticas pblicas y las instituciones encargadas de formularlas se sustentan en determinada forma de entender el desarrollo que no logra ser incluyente y equitativo para todos los peruanos y peruanas, Adems de los acontecimientos de violencia ya mencionados al interior del pas los conflictos socioambientales se han incrementado entre otras causas por no comprender ni respetar los factores culturales en juego. Esa incomprensin ha conducido a comportamientos de los gobernantes que reducen los hechos violentos a errores generados por no saber comunicar lo bueno que hacen por el desarrollo sin lograr visualizar que se trata de varias formas de entenderlo. La prensa en mayora hace eco de esta errnea actuacin de los gobernantes y ubica a los grupos culturales opuestos como reacios a participar del crecimiento y la modernidad. Ms audaces y riesgosas son las declaraciones que llegan a ponderar y confrontar los supuestos intereses de millones de personas contra los miles o cientos que se oponen. El tema no es un asunto simple de cantidades sino de respeto a sociedades que existen con sus propias racionalidades y formas de entender el mundo y el desarrollo. Ms aun, han existido antes que otras -como las occidentalizadas- y han cumplido roles histricos fundamentales como la proteccin de bosques, lagos y suelos, por lo merecen nuestro mayor respeto. Tampoco es un asunto de cooptar a ciertos grupos culturales e integrarlos a la modernidad y globalizacin. De lo que se trata es de hacer que la descentralizacin con inclusin y equidad garantice en cada territorio una gestin eficiente, democrtica, descentralista y de respeto e inclusin para los diversos actores que forman parte de este territorio. De lo contrario no habr mayor xito profundo en la descentralizacin sin un enfoque intercultural en el que se base el desarrollo nacional. Retornando al proceso de descentralizacin se podra sealar que aun cuando hay ms normatividad sobre el tema de la cultura y la interculturalidad, aquella sigue siendo desordenada, dispersa, insuficiente y, lo que es ms grave, sin la decisin poltica para implementarla. La propia normatividad a favor del dilogo y el respeto intercultural se ve afectada y amenazada por aquella otra que se sustenta en la exclusin y la inequidad y que est presente en los actuales proyectos que reducen el desarrollo a la extraccin de recursos minerales. La institucionalidad sigue siendo muy limitada para garantizar que las normas se apliquen para garantizar los derechos de los grupos culturales ms vulnerables. Igualmente el beneficio a dichas culturas por parte del actual modelo de crecimiento, sigue siendo muy limitado si se parte de no poner en valor la riqueza patrimonial local con una visin de sostenibilidad, as como de no entender que las diversas polticas pblicas requieren que el enfoque intercultural sea un componente transversal de todo el proceso de descentralizacin. 6.5. Conclusiones: 6.5.1 Cultura y ambiente no son aun una prioridad Pareciera recurrente que temas como Cultura y Ambiente no constituyen no solo una prioridad en
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la transferencia sino que no son percibidos como componentes fundamentales del desarrollo nacional y son reducidos a aspectos sectoriales y bastante marginalizados, que se manifiesta no solo en el enfoque aun limitado sobre la importancia de la interculturalidad para el desarrollo humano y sostenible, sino en lo poco que se ha avanzado en la descentralizacin de la cultura vista como una materia o sector y en los escasos recursos con los que cuenta el nuevo Ministerio de Cultura para promover, proteger y poner en valor el patrimonio cultural de la nacin. 6.5.2 La no institucionalizacin del dialogo intercultural Como parte del actual proceso de descentralizacin no se ha institucionalizado aun el dilogo intercultural que posibilite la construccin de espacios pblicos incluyentes desde los cuales se genere los dilogos y consensos necesarios para definir las respectivas estrategias de desarrollo territorial, y las acciones ms apropiadas de inclusin social e igualdad de oportunidades. 6.5.3 El desencuentro entre diversidad cultural y polticas pblicas La falta de un correlato entre la realidad de diversidad cultural y las polticas pblicas y normas correspondientes, ha sido un causante importante en la generacin de mayores situaciones de conflictos tanto socioambientales como de gobernabilidad, y de menores posibilidades de aprovechar nuestra riqueza cultural desde un enfoque de inclusin y equidad. 6.5.4 Una transferencia trunca Si nos referimos a las transferencias, hasta el 2007 solo 4 de las funciones del sector Cultura fueron incorporados en el conjunto de las 21 funciones del sector Educacin a los Gobiernos Regionales. Y ninguno de ellas lograron transferirse efectivamente, entre otras cosas porque no se asign mayores recursos para ponerlo en prctica ni se realiz mayor labor de desarrollo de capacidades. Como parte de la tendencia trazada hasta ahora y que muestra los lmites de la descentralizacin en el pas, en el sector Cultura solo se ha cumplido de manera formal con la primera fase de la transferencia (compromiso de cumplimiento de requisitos generales y presentacin de requisitos) y no ha habido mayor voluntad poltica para avanzar de manera efectiva y real en la asignacin de competencias a los Gobiernos Regionales y Locales en relacin a los componentes del sector Cultura. Los Gobiernos Subnacionales tampoco han exigido que se haga efectiva la transferencia del sector Cultura, entre otras cosas porque no ha estado presente entre sus prioridades. Este comportamiento ya mostrado en otros sectores debilita el proceso de descentralizacin y la confianza en la capacidad de gestin de los actores que deberan propiciarla. El nuevo plan de transferencia sectorial en materia de Cultura a los Gobiernos Subnacionales del 2011 aun cuando posee una clara definicin de objetivos, estrategias y acciones no ha logrado hasta la fecha (casi finales del 2011) implementarse, y pareciera que sufrir una nueva postergacin a pesar que dicho plan ya es resultado de una prrroga a lo establecido en la ley de creacin del Ministerio. No hay comisiones regionales de transferencia, ni plan de desarrollo de capacidades, ni previsin de recursos a ser asignados para que los Gobiernos Subnacionales asuman con ms eficiencia sus nuevas responsabilidades. Smese a ello que el Ministerio de Cultura siendo el ms joven de los existente no ha logrado an despegar como una instancia verdaderamente rectora de las competencias y funciones culturales en el pas, y en ese marco deben ser entendidas las dificultades en las transferencias sectoriales. 6.5.5 La interculturalidad no es priorizada en el Per. La experiencia internacional. La interculturalidad es poco desarrollada en la agenda regional y local. Y aqu cabe referirse a este concepto en el marco de lo que acontece en nuestra subregin andina. A diferencia de la convencional Constitucin Poltica que rige al Per desde 1993, las nuevas Cartas Magnas de Bolivia (2007) y Ecuador (2008), nuestros vecinos histricos, han logrado incorporar significativos cambios en el marco del concepto de Interculturalidad. El Vivir Bien o Sumak Kawsay
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es uno de los ejes articuladores en sus Constituciones y representa una renovada visin en las relaciones entre los seres humanos y la naturaleza, a la par que sugiere nuevas alternativas de vida en trminos de los caminos de crecimiento que pareciera estandarizarse en el mundo globalizado. Es evidente que ante el penoso enfoque del Perro del Hortelano que se impuso en el Per como supuesto camino al desarrollo menospreciando nuestra riqueza y valores culturales y ambientales, la propuesta de dilogo intercultural del Vivir Bien nos muestra que no hay una sola ruta, ni un solo actor y que el desarrollo debe ser un proceso participativo e incluyente en base al dilogo franco y genuino que garantice el goce efectivo de los derechos, reconozca en la prctica la plurinacionalidad, las diversidades y la armona con la naturaleza245. En el Ecuador, el enfoque del Buen Vivir246 se plasma en 99 artculos especficos de su Constitucin y constituye el punto de partida para repensar el Estado desde lo plurinacional e intercultural. No se trata simplemente modernizar el actual Estado incorporando burocrticamente lo indgena y lo afro, o favoreciendo espacios especiales para lo indgena, como la educacin intercultural bilinge slo para los compatriotas indgenas, o constituyendo unidades burocrticas para el manejo de lo indgena. Esto implica ciudadanizar el Estado, especialmente desde espacios comunitarios como formas activas de organizacin social. En definitiva, la democracia misma tiene que ser repensada y profundizada. En sntesis, el Buen Vivir se presenta como una oportunidad para construir colectivamente una nueva forma de vida247. Mientras tanto en Bolivia la Constitucin seala que es un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas.. Y, en general, los 6 artculos correspondientes al modelo de Estado, estaran planteando una unidad en la diversidad que debe ser el principio y el lema de los Estados plurinacionales. Igualmente en su art. 8.1 sobre los valores y principios ticos del Estado seala que: El Estado asume y promueve como principios tico-morales de la sociedad plural, Ama Qhilla, Ama llulla, Ama suwa (No seas flojo, no seas mentiroso, ni seas ladrn) suma qam (vivir bien) amderoko (vida armoniosa) teko kavi (vida buena) ivi maradi (tierra sin mal) y qhapaj an (camino a vida noble)248 Lo que se extrae de los aportes de Bolivia y Ecuador es la nueva responsabilidad del Estado en impulsar y promover la interculturalidad y otorgar mayores derechos colectivos a las nacionalidades y pueblos indgenas y a los pueblos afrodescendientes, a la par que construir un nuevo proyecto intercultural y democrtico, enfocado en transformar las relaciones, estructuras e instituciones para la sociedad en su conjunto. Lo trascendental y que debiera servir de aprendizaje para el Per es elhaber logrado que el pluriculturalismo pasa de la esfera de lucha de las culturas excluidas a convertirse en poltica del Estado que pretende una transformacin efectiva de las relaciones de poder excluyentes y dominantes, es decir, construir interculturalidad249. 6.6. Lecciones aprendidas 6.6.1 La cultura como componente transversal y la necesidad de un enfoque de dialogo cultural La dimensin cultural en el proceso de descentralizacin no debiera ser visto como un sector ms sino como un componente transversal y que forme parte de las polticas de inclusin y equidad que el Gobierno Central propone como prioritarias. En un pas como el Per con tan rica pluralidad cultural las polticas y acciones tendientes a reformar el Estado y, en particular, a promover la descentralizacin y regionalizacin requieren entre
245 Tatiana Roa. El Sumak Kawsay en Ecuador y Bolivia: Vivir bien, identidad, alternativa. Amigos de la Tierra. Ecuador. 2009. 246 En kichwa: sumak kawsay, en aymara: suma qmaa, en guaran: andareko 247 Alberto Acosta. El Buen Vivir en el camino del post-desarrollo. Una lectura desde la Constitucin de Montecristi. 2010. Fundacin Ebert. 248 Tatiana Roa. Obra Citada. 249 Catherine Walsh. Interculturalidad, reformas constitucionales y pluralismo jurdico. Publicacin mensual del Instituto Cientfico de Culturas
Indgenas. 2002. Ao 4, No. 36. Ecuador
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otros, sustentarse en un enfoque de dilogo intercultural, que garantice un clima de calidad de vida en el que se incluya el respeto, la tolerancia y la revitalizacin de los procesos culturales locales. El carcter unitario del Per se basa en la diversidad cultural de sus pueblos. Si no existe dialogo y consensos interculturales, las decisiones que tomen las autoridades pueden ser errneas e inviables, como sucedi con el referndum para conformar regiones del 2005. 6.6.2 La importancia de preservar el patrimonio cultural Si no se logra comprender la importancia de salvaguardar y poner en valor el patrimonio cultural de este pas, estaremos retrasando el proceso de construccin de un futuro con crecimiento basado en la equidad, la inclusin y la sostenibilidad en el manejo de nuestros recursos. El reconocimiento y valoracin de las diferencias y de la diversidad existente constituyen uno de los mayores potenciales para el desarrollo sostenible del Per y no es ninguna limitante como parece estar presente en el enfoque de determinados modelos de crecimiento. 6.6.3 La bsqueda de la inclusin implica la participacin de todos los actores y sus diversas culturas La descentralizacin para ser inclusiva y eficiente requiere de instrumentos de planificacin del desarrollo territorial y de mecanismos de transferencia de competencias y recursos que involucre a los diversos actores en la toma de decisiones, en la gestin y en los beneficios de los procesos econmicos, sociales y culturales. Esto significa no solo considerar la mejora en las condiciones de vida de las poblaciones, en sus diversas manifestaciones culturales, sino lograr que stas tengan una participacin y representacin en las instituciones polticas y en los organismos de gestin pblica. 6.6.4 El desarrollo de capacidades debe comprender la dimensin de la cultura e interculturalidad El enfoque de dilogo intercultural en el proceso de descentralizacin requiere de una revisin y ejecucin de un plan de desarrollo de capacidades que permita generar no solo habilidades en la gestin sino un cambio gradual pero sustancial en la comprensin de la naturaleza pluricultural del Per como nacin, as como saber acompaar los procesos de desarrollo humano basados en las potencialidades que permite tal diversidad. Implementar las polticas y acciones de este enfoque puede resultar complejo y de evolucin lenta, pero esta responsabilidad debe ser asumida inexorablemente. 6.7. Propuestas 6.7.1 El Plan de descentralizacin y regionalizacin debe comprender la dimensin de la cultura e interculturalidad El futuro plan de descentralizacin y regionalizacin debiera sustentarse de manera explcita, entre otras cuestiones, en hacer posible el dilogo y las decisiones interculturales con armona y tolerancia. La integracin territorial regional que busca impulsarse debiera basarse en el encuentro armonioso de las diversas culturas que en esos territorios habitan, garantizando la afirmacin y revitalizacin de sus manifestaciones culturales, el bienestar pleno de sus poblaciones y el aprovechamiento de sus potencialidades para lograr un desarrollo humano y social sostenible. 6.7.2 Revisar y adecuar los planes de desarrollo de capacidades a las exigencias de la cultura e interculturalidad Revisar el contenido de los planes de desarrollo de capacidades que se orienten hacia el fortalecimiento de las instituciones locales, pblicas y de la sociedad desde un enfoque de interculturalidad, de inclusin de los diversos actores que representen la diversidad cultural en cada territorio, y de una permanente actitud de tolerancia y respeto hacia las diversas manifestaciones culturales que interactan a cada momento como parte del dinamismo social y econmico que caracteriza las actuales sociedades modernas.
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6.7.3 La necesidad de que las polticas pblicas y sus instrumentos consideren los procesos socioculturales Garantizar en las polticas pblicas de lucha por la inclusin y la equidad que el actual Gobierno Central viene propiciando que estos enfoques incluyan adems de los grupos humanos con menos recursos a aquellos que por razones de origen tnico han venido sufriendo la marginacin de otros sectores de la sociedad. En nuestro caso se podra afirmar que hay una relacin muy estrecha entre situacin de pobreza y marginacin cultural, lo cual hace ms prioritario que las prioridades de las polticas pblicas favorezcan a estos sectores afectados por una mltiple exclusin. Esta visin conlleva que las polticas pblicas de lucha contra la pobreza y la exclusin sean igualmente diseadas e implementadas considerando los diversos procesos socioculturales que se dan en el pas. Incorporar el enfoque intercultural como un factor transversal en las polticas pblicas para garantizar que stas sean formuladas e implementadas desde una clara comprensin del carcter pluricultural de la nacin peruana. Esta visin debiera estar presente desde nuestra Carta Magna, hasta las Ordenanzas regionales y locales, pasando por las leyes que dictamine el Congreso Nacional. Esto significa en trminos prcticos que en cualquier mecanismo o instrumento legal que se elabore debiera estar claramente justificado y sustentado que obedece a una norma que garantiza la tolerancia y el respeto a las diversas expresiones culturales del pas. Las organizaciones tnicas deberan ser consultadas cuando se trata de aprobar normas nacionales, regionales o municipales que podran afectar sus intereses y derechos culturales, buscando los necesarios consensos en cada caso, como parte de una poltica respetuosa de los derechos ciudadano y que busca claramente objetivos de carcter inclusivo. 6.7.4 Incorporar a las mancomunidades municipales y regionales a las poblaciones con expresiones culturales diversas Fortalecer la formacin de las mancomunidades no solo desde la voluntad organizativa de las autoridades municipales sino involucrando a las poblaciones que habitan esos territorios fortaleciendo su identidad y/o generando mecanismos de dilogo intercultural si fuera el caso. Solo as la mancomunidad ser sostenible desde un enfoque de desarrollo territorial inclusivo y podrn atenuarse los conflictos, as como canalizarse hacia soluciones transformadoras y tambin fortalecer la democracia y ciudadana desde lo local y regional.. 6.7.5 Enfatizar la proteccin y puesta en valor del patrimonio cultural en los Planes de Desarrollo Territorial Ajustar la formulacin de los Planes de Desarrollo Territorial (Mancomunidad, Gobierno Local, Gobierno Regional) para una clara ubicacin de las iniciativas de proteccin y puesta en valor del patrimonio cultural como un factor de desarrollo integral (identidad, cohesin y aprovechamiento econmico). Igualmente, en los mismos Planes establecer la importancia de la interculturalidad como un factor transversal para organizar el desarrollo territorial. Estas mismas prioridades deberan estar presentes en la formulacin de los Presupuestos Participativos. En los niveles distrital, provincial y regional. 6.7.5 Hacia una actuacin y coordinacin intersectorial permanente En el marco de una reforma de Estado se debe ir generando una permanente y coherente articulacin entre los sectores de Educacin, Ambiente y Cultura. La separacin sectorial o de estancos es uno de los males endmicos de la gestin pblica y que en particular afecta ms a aquellos componentes que son considerados o al menos tratados como marginales dado que no encajan en la visin clsica del modelo neoliberal que prioriza las grandes inversiones y los beneficios rpidos y especulativos en desmedro de procesos econmicos y socioculturales que se sustentan en formas de acumulacin ms equitativas. La dinmica cultural est relacionada fuertemente a los paisajes naturales y a los recursos naturales, particularmente en la Amazona donde la cultura y el territorio
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constituyen una unidad indisoluble. El tercer elemento, la educacin igualmente aparece con un vnculo slido para contribuir a la construccin de valores ciudadanos y democrticos sustentados en nuestra riqueza cultural y natural. Una propuesta es que se conforme una Comisin intersectorial de Cultura, Ambiente y Educacin y que acte coordinadamente bajo una Secretara Ad-hoc que tenga capacidad para vincularse a los Gobiernos Regionales desde donde debera conformarse instancias de articulacin similares. Anexo No 1: Avances en algunas polticas y normas sobre cultura e interculturalidad en el marco de la descentralizacin
Aspectos Temas Hechos Ley Orgnica de GGRR: Entre sus funciones especficas (cap. II, art.47) establece: I) Declarar, proteger, conservar y promover en coordinacin con los gobiernos locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural regional y local, norma modificada por el Artculo 9 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente: l) Proteger y conservar, en coordinacin con los Gobiernos Locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural nacional existente en la regin, as como promover la declaracin por los organismos competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la regin. Proteccin del patrimonio cultural Cultura Ley Orgnica de Municipalidades art. 73 Seala entre sus competencias la del patrimonio histrico, cultural y paisajstico. En el art. 82 en cuanto a las competencias y funciones especficas dice: Promover la proteccin y difusin del patrimonio cultural de la nacin, dentro de su jurisdiccin, y la defensa y conservacin de los monumentos arqueolgicos, histricos y artsticos, colaborando con los organismos regionales y nacionales competentes para su identificacin, registro, control, conservacin y restauracin. Sobre la conservacin de zonas monumentales, la Ley en mencin establece que las municipalidades provinciales, en coordinacin con el Instituto Nacional de Cultura o a su solicitud, pueden establecer limitaciones especiales por la necesidad de conservacin de zonas monumentales y de edificios declarados monumentos histricos o artsticos, de conformidad con las leyes sobre la materia y con las ordenanzas sobre proteccin urbana y del patrimonio cultural (Articulo 91, Ley 27867) Respecto a las causas para recurrir a la expropiacin con fines municipales, se consideran entre ellas (art. 96): 3. La salvaguarda, restauracin y conservacin de inmuebles incorporados al patrimonio cultural de la Nacin o de la humanidad o que tengan un extraordinario valor arquitectnico, artstico, histrico o tcnico, debidamente declarado como tal por el Instituto Nacional de Cultura, as como; 4. La conservacin ineludible de la tipicidad panormica de un lugar que sea patrimonio natural de la Nacin El Ministerio de Cultura aprob 37 proyectos de conservacin y puesta en valor en diferentes regiones del pas Puesta en valor del patrimonio cultural
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Constitucin Poltica del Per 1993. Art. 2-19. Incorpora el principio de interculturalidad precisando que toda persona tiene derecho a su identidad tnica y cultural por lo que el Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin Art. 89. El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas, precisando que tienen existencia legal y son personas jurdicas, autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783 17-06-2002): Considera el componente intercultural como uno de los Objetivos de esta reforma de Estado. Ley de Organizacin y Funcione del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Ley 27793-24-07-2002) El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social es el sector del Estado que, conjuntamente con Salud y Educacin, tiene competencia para formular, aprobar, ejecutar y supervisar las polticas de la mujer y desarrollo social mediante la promocin de la equidad de gnero, en la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, para la niez, la tercera edad las poblaciones en situacin de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas entre las cuales se encuentran las comunidades campesinas, nativas y afro descendientes. Ley de igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres (Ley 28983 16-03-2007) Establece el marco normativo, institucional de polticas pblicas en los mbitos nacional, regional y local, para garantizar a mujeres y hombres el ejercicio de sus derechos a la igualdad, dignidad, libre desarrollo, bienestar y autonoma impidiendo la discriminacin en todas las esferas de su vida, pblica y privada. Desarrolla los principios y lineamientos a seguir por el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial as como por los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y los Organismos Constitucionales Autnomos. Otorga al Ministerio de la Muje r y Desarrollo Social la responsabilidad de coordinar y vigilar la aplicacin de la ley y seala que el Presidente del Consejo de Ministro, informara de su cumplimiento ante el pleno del Congreso de la Repblica
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Enfoque interculturalidad en la descentralizacin
Inter-culturalidad
Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783-17-06- 2002). Art.6: Uno de sus principales objetivos: Incorpora la participacin de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad y superando toda clase de exclusin y discriminacin. Ley Orgnica de Regionalizacin (Ley 27867-16-11-2002). Art. 8: Principios rectores de las polticas y la gestin regional. Sobre Inclusin: El Gobierno Regional desarrolla polticas y acciones integrales de gobierno dirigidas a promover la inclusin econmica, social, poltica y cultural, de jvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados del Estado principalmente ubicados en los mbitos rurales y organizados en comunidades campesinas y nativas Se busca promover los derechos de grupos vulnerables, impidiendo la discriminacin por razones de etnia, religin o gnero y toda otra forma de discriminacin. Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972- 27-05-2003). Art 82 Promover, coordinar, ejecutar y evaluar, con los gobiernos regionales, los programas de alfabetizacin en el marco de las polticas y programas nacionales, de acuerdo con las caractersticas socioculturales y lingsticas de cada localidad. Promover la consolidacin de una cultura de ciudadana y fortalecer la identidad cultural de la poblacin campesina, nativa y afro peruana. Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afro Peruano INDEPA (Ley 28495-2005) INDEPA se crea como un organismo rector que propone a prueba y supervisa el incumplimiento de polticas nacionales, programas y proyectos dirigidos a la promocin, defensa, investigacin y afirmacin de los derechos y desarrollo con identidad de los pueblos andinos Amaznicos y Afro peruanos en coordinacin con los Gobiernos Regionales. Ley reconocimiento, preservacin fomento y distribucin de las lenguas aborgenes (Ley 28106-21-11-2003) Reconoce como idioma oficial, adems del castellano, el quechua y el aymar, las lenguas aborgenes consideradas en el mapa del patrimonio Lingstico y Cultural del Per, Familias Lingsticas y Lenguas Peruanas. Declara de inters nacional la preservacin, fomento y difusin de las lenguas, dispone la preservacin de las denominaciones en lenguas aborgenes que evoquen costumbre, hechos histricos, mitos, dioses tutelares andinos y amaznicos, valores culturales y hroes para designar eventos, edificaciones, centros educativos, centros poblados y otros lugares pblicos. Programa de Municipios y Ciudades Saludables. Ministerio de Salud, 2005. RM 457-2000-MINSA/15-06-2005 Aprobado en el marco del sistema nacional descentralizado de salud y promueve entornos y espacios saludables con un enfoque de equidad e interculturalidad entre otros aspectos. Polticas y Ordenanzas regionales y locales Interculturalidad y derechos de inclusin educativa Ordenanza Regional de Ucayali 2008. Se aprueba el Proyecto Educativo Regional de Ucayali 2008-2021 resaltando entre sus componentes el enfoque de equidad e interculturalidad, reconociendo el derecho a la diversidad y a las diferentes perspectivas culturales de los pueblos, que se expresan en formas de organizacin, de conocimiento, sistemas de relacin y reconocimiento de diferentes prcticas.
Inter-culturalidad
Construccin intercultural a nivel subnacional
Ordenanza Regional de Ayacucho 028-2009-GRA/CR

Aprueba priorizar en la agenda regional la superacin de la violencia familiar y sexual, resaltando la cultura de paz con un enfoque de derechos, gnero e interculturalidad Proyecto Educativo Regional de Cusco, 2002. Sustentado entre sus principales enfoques con la promocin de los procesos de interculturalidad que se experimentan en la Regin y en los corredores socioeconmicos, como una valiosa oportunidad para afianzar el sentido y la identidad regional; Ley de Fomento de la Educacin de las Nias y Adolescentes Rurales (Ley 27558- 31-10-2001) Art 2 Establece criterios generales de promocin de condiciones de equidad entre nios, nias y adolescentes en reas rurales. Define como beneficiarios/as de los alcances de la presente ley a las nias y adolescentes rurales que tienen residencia habitual en centros poblados menores y comunidades no urbanizadas, campesinas y nativas que se dedican predominantemente a actividades agrcolas, ganaderas y/o forestales. Ley para la Educacin Bilinge Intercultural (Ley 27818- 23-07-2002) El Estado reconoce la diversidad cultural peruana como un valor y dispone el fomento de la educacin bilinge intercultural de las regiones donde habitan los pueblos indgenas. El Plan Nacional de Educacin Bilinge Intercultural deber incorporar la visin y el conocimiento indgena. La educacin para los pueblos indgenas debe ser igual en calidad, eficiencia, accesibilidad para la poblacin en general
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Lineamientos de poltica del sector salud. Promover la salud de los peruanos como un derecho de la persona humana y crear una Cultura de la Salud : - Crear las condiciones para que los individuos, familias y comunidades, adquieran un mayor control sobre las decisiones y actos que afectan su salud. - Reorientacin de los servicios con enfoque de promocin de la salud e interculturalidad. R.M. 638-2006-MINSA. Aprueban la Norma Tcnica para la Transversalizacin de los enfoques de Derechos Humanos, Equidad de gnero e Interculturalidad enSalud En el marco de la CPP y del reconocimiento a la promocin y atencin de la salud como derecho inalienable, que tiene por eje la satisfaccin de los usuarios y la proteccin de la dignidad personal, en tanto persona con derechos fundamentales e inalienables y la necesidad de mejorar la normatividad y las capacidades del personal de salud para el trato adecuado a las diferencias culturales de nuestro pas, con respeto y responsabilidad. Se promueven los enfoques transversales de: equidad de gnero, equidad en salud e interculturalidad, con el propsito de generar igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, lograr un mejor acceso a los recursos sanitarios y el respeto a las diferencias culturales. Se formula y aprueba la Norma Tcnica de Salud para la transversalizacin de los enfoques de Derechos Humanos, Equidad de Gnero e Interculturalidad en Salud, el cual comprende los procesos mediante los cuales se incorporarn los enfoques en las polticas, planes, programas y acciones de salud; RM 815-2010 MINSA 20-10-2010. Aprueba el documento tcnico de la Gestin Local para la Implementacin y el Funcionamiento de la Casa Materna en el marco de un enfoque de multiculturalidad en el Per. Se ubica la casa materna como un espacio comunal, gestionado, construido y sostenido coordinadamente entre la comunidad,
Interculturalidad y salud Inter-culturalidad Interculturalidad y PDC
el Gobierno Local y/o Regional, para el alojamiento temporal de mujeres gestantes y acompaantes cercanos en un ambiente clido. No se atienden partos, pero si se le prepara a la gestante con el acceso a los servicios de salud y se le asegura un parto institucional, mayormente en zonas rurales, andinas y amaznicas.
Informe anual de avances de las Metas del Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia, 2002 2010 del MINSA. Entre las acciones para mejorar la situacin de la maternidad en el Per se plantea: Continuar con el fortalecimiento del sistema de vigilancia epidemiolgica de la mortalidad materna en el mbito nacional, con el propsito de implementar acciones que mejoren continuamente la calidad de la atencin de la salud para la mujer, la nia y el nio de las poblaciones amaznicas y andinas dispersas, a travs de una oferta flexible, asegurando su periodicidad y oportunidad, y respetando la interculturalidad. Documento tcnico de las Casas de espera materna y Norma Tcnica Parto Vertical RM 598-2005/MINSA Que incluye el modelo para la implementacin, sustentado en la adecuacin cultural de los servicios de atencin materna, ha sido una de las principales estrategias exitosas para facilitar el acceso de la poblacin hacia los servicios de salud en base al respeto de las creencias y costumbres locales en relacin al parto y puerperio, en particular la atencin del parto vertical en los servicios de salud Plan Regional de Desarrollo Concertado en Salud en Amazonas 2008-2021 Los Objetivos enmarcados en el enfoque de equidad e interculturalidad desde la visin, las estrategias y las acciones. De Salud a la poblacin en general con nfasis en la salud de la mujer, las nias, nios y adolescentes, privilegiando las acciones de promocin y prevencin con un enfoque intercultural. Plan regional de accin por la infancia y adolescencia de Amazonas (PRAIAA) al 2015 Que resalta la educacin intercultural bilinge. Incluye la promocin del parto vertical institucionalizado
Plan Regional de Desarrollo Concertado de Puno 2003-2021.

Desde su visin se plantea una opcin multitnica, pluricultural y socioeconmicamente diversa y desarrollando una cultura de dialogo, concertacin y respeto mutuo entre culturas, ideologas, gnero, creencias y lenguas, entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado.
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Ley 27867 Art 11

Estructura bsica de los gobiernos regionales. Establece que la composicin y funcionamiento del Consejo de Coordinacin Regional (CCR) deben incorporarse a las organizaciones de la sociedad civil: organizaciones de productores, gremios empresariales, labores, profesionales, agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concentracin y organizaciones de mujeres y jvenes
Interculturalidad y participacin y coordinacin ciudadana Interculturalidad transparencia y rendicin de cuentas
Ley 27972 Art 106: La Junta de Delegados Vecinales Comunales considerada como rgano de coordinacin est integrada por representantes de las organizaciones sociales de diferentes bases, vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando su autonoma Ley 27972 Art.102 Reconoce el derecho de presentacin y participacin ciudadana de CCCC y nativas en rganos de gestin concertada de la municipalidad provincial y distrital, principalmente en los Consejos de Coordinacin Local Distrital (CCL) Ley 27972 Art. 144 Promover a las organizaciones sociales de base vecinal o comunal, y a las comunidades nativas y afro peruanas, respetando su autonoma y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, en el marco del respeto a los derechos humanos. Los GGLL garantizan la convocatoria a las comunidades nativas y afro peruanas para las sesiones del concejo municipalidad, bajo responsabilidad. Ley 27972 Art. 145 Para la elaboracin del sistema de seguridad ciudadana se convocara y concertara con las organizaciones sociales, vecinales o comunales, las rondas urbanas y campesinas, los comits de autodefensa y las comunidades campesinas, nativas y afro peruanas. Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Ley 28271-8-09- 1990) El Estado reconoce el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de las reas naturales protegidas y en sus zonas de influencia. Para este fin promueve la participacin de dichas comunidades en la determinacin de los fines y objetivos de las reas naturales protegidas donde se encuentran. Favorece la participacin directa o indirecta de la comunidad en la definicin de polticas ambientales y en la ejecucin y aplicacin de los instrumentos de dichas polticas.
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Inter-culturalidad
Cdigo Civil Nociones y fines de las Comunidades Campesinas y Nativas. (DL 295-24-07-1984) Art.134. Reconoce a las Comunidades campesinas y nativas como organizaciones tradicionales y establece de inters pblico, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral. Cdigo del Medio Ambiente y Recursos Naturales (DL 613- 8-09-1990). Art 54 Reconoce el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de las reas naturales protegidas y en sus zonas de influencia, promueve la participacin de dichas comunidades para los fines y objetivos de las reas naturales protegidas donde se encuentran. Ley General de Comunidades Campesinas (Ley24656-13-04-1987) Declara de necesidad nacional e inters social y cultural el desarrollo integral de las CCCC. Define las Comunidades Campesinas como organizaciones de inters pblico, con existencia legal y personera jurdica, integrados por los familiares que habitan y controlas determinados territorios, ligada por vnculos ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal y la ayuda mutua. Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de Selva y Ceja de Selva (D.L. 22175-10-05-1978) Reconoce la existencia legal y personalidad jurdica de las Comunidades Nativas. Tiene como finalidad establecer una estructura agraria para el desarrollo integral de las regiones de Selva y Ceja de Selva, a fin que su poblacin alcance niveles de vida compatibles con la dignidad de la persona humana. La ley reconoce a las comunidades como originarias de grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva constituidas por familias vinculadas por elementos principales como: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tendencia y usufructo comn y permanente de un mismo territorio. Ley de Proteccin al acceso a la diversidad biolgica peruana y los conocimientos colectivos de los peruanos indgenas (Ley 28216-30-04-2004) Reconoce la importancia y el valor de los conocimientos, innovaciones y prcticas de las comunidades campesinas y nativas para la conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica. Reconoce tambin la necesidad de proteger estos conocimientos y establecer mecanismos para promover su utilizacin con el consentimiento informado de dichas comunidades, garantizando la distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilizacin. Crea una Comisin Nacional como rgano de gestin suscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona (Ley27037- 30-12- 1998) Establece como responsabilidad conjunta del Estado y de todos los ciudadanos: la conservacin de la diversidad biolgica de la Amazonia y de las reas naturales protegidas por el Estado, el desarrollo y uso sostenible, basado en el aprovechamiento racional de los recursos naturales, materiales, tecnolgicos y culturales, el respeto de la identidad cultural y formas de organizacin de las comunidades campesinas y nativas. Interculturalidad y conflictos socio ambientales La Defensora del Pueblo maneja un reporte mensual de Conflictos Sociales y Gobernabilidad que permite acompaar los procesos en curso incorporando el anlisis de los componentes interculturales. Se cre la Unidad de Conflictos de la PCM y ahora con un pliego presupuestal propio (confirmar) Se crearon Mesas de Trabajo interculturales luego del conflicto de Bagua para abordar el desde un inters intercultural, aos 2010-2011.
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Inter-culturalidad
Interculturalidad y gestin de RRNN
Sptima Parte
GESTIONES INNOVATIVAS DEL TERRITORIO:
7.1 Juntas Interregionales, Mancomunidades y Redes asociativas urbano rurales 7.1.1 Reimpulso a las Juntas de Coordinacin Interregional El Desarrollo territorial implica una nueva forma de apropiacin del espacio por los ciudadanos en el marco de un nuevo contexto global local, en dnde se propicie un reencuentro con las potencialidades del territorio, articulndolo para reducir brechas y desigualdades. Esto implica dejar de pensar en la obra concreta, para imaginar sinergias de proyectos de desarrollo e integracin. Proponemos pensar el territorio como unidad de planeamiento, presupuesto y gestin para la integracin de polticas pblicas econmicas, sociales y ambientales. El principal desafo que asumimos, como responsables de conducir un proceso de descentralizacin y regionalizacin con enfoque territorial, es la necesidad de afirmar Ejes Nacionales de Integracin y Desarrollo Descentralizado ENIDD. Es decir, fortalecer los grandes espacios macrorregionales que hoy conforman las Juntas de Coordinacin Interregional, promoviendo la articulacin territorial, la diversificacin productiva con valor agregado, la sostenibilidad ambiental y de esa manera, fomentar la integracin y afirmacin nacional. En el marco de la Ley de Incentivos para la integracin y conformacin de regiones y luego del referndum del 2005, se formaron cuatro (4) Juntas de Coordinacin Interregional: 1. La Junta de Coordinacin Interregional del Norte INTERNOR: La cual agrupa a los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash, Cajamarca, Amazonas y recientemente San Martn (que participa tambin en la de Amazonia). 2. El Consejo Interregional Amaznico - CIAM: Que agrupa a los departamentos amaznicos del pas: Amazonas, Loreto, San Martn (que participa tambin en Internor), Ucayali y Madre de Dios. 3. La Junta de Coordinacin Centro Sur CENSUR: Rene a los departamentos de Pasco, Hunuco, Junn, Huancavelica, Ayacucho, Ica, Lima Provincias y Apurmac (que participa tambin en Macrosur). 4. La Junta de Coordinacin Interregional del Sur - MACROSUR: Aunque su conformacin se encontr paralizada en los ltimos aos, se ha relanzado su constitucin en una reunin realizada el 11 de noviembre en la ciudad de Moquegua, con la participacin del Presidente del Consejo de Ministros. La integran los departamentos de Arequipa, Moquegua, Cusco, Tacna, Puno y Madre de Dios (que participa tambin en Amazonia). El Gobierno Regional de Apurmac ha manifestado tambin su decisin de formar parte de esta Junta. Como una de las primeras medidas adoptadas por en la nueva gestin de la Secretara de Descentralizacin con el nimo de fortalecer las Juntas de Coordinacin Interregional, se planificaron, en coordinacin con los Presidentes de los Gobiernos Regionales, la realizacin de una primera ronda de reuniones con cada una de las Juntas, que sirva como espacio de encuentro poltico entre el ejecutivo y el nivel regional de gobierno y as ir vislumbrando las estrategias de desarrollo territorial sobre la base de proyectos articuladores de impacto interregional. Se ha impulsado las Juntas, implemen-
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tando mecanismos de planeamiento, inversin e innovacin para fortalecer su institucionalidad y consolidar sus espacios territoriales en Ejes Nacionales de Integracin y Desarrollo Descentralizado (ENIDD). As, se programaron 4 reuniones, una con cada una de las JCI ya existentes, con participacin del Presidente del Consejo de Ministros y otros ministros y autoridades del gobierno nacional. Se realizaron segn el siguiente calendario: INTERNOR: 20, 21 y 22 de setiembre en la ciudad de Piura. CENSUR: 03, 04 y 05 de octubre en la ciudad de Cerro de Pasco. CIAM: 10, 11 y 12 de octubre en la ciudad de Iquitos. MACROSUR: 09, 10 y 11 de noviembre en la ciudad de Moquegua. Las reuniones tcnicas se iniciaron con la presentacin de la situacin actual del proceso de descentralizacin y los lineamientos generales del relanzamiento de la descentralizacin, conjuntamente con los funcionarios se socializaron las dificultades del proceso de descentralizacin en cada uno de sus departamentos de cada Junta de Coordinacin Interregional o ENIDD. Se contino con la presentacin de la metodologa multicriterio para la priorizacin de inversiones en espacios interdepartamentales como son los ENIDD o JCI. El planeamiento territorial y la inversin en los ltimos aos en pases como los de Amrica Latina, ha considerado para priorizacin y ejecucin de proyectos de inversiones en espacios territoriales mayores a los departamentos o estados federativos, la aplicacin de la metodologa multicriterio y la experiencia indica que ello es necesario, eficaz y a permitido avanzar rpidamente en el crecimiento y desarrollo, tales son las experiencias de Brasil, a travs del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin, IIRSA: Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana, Colombia, a travs de la Direccin Nacional de Planeamiento y Chile. La metodologa multicriterio presentado por la Secretaria de Descentralizacin para la construccin conjunta del modelo con los funcionarios de las JCI (ENIDD) consiste en jerarquizar criterios o factores en niveles, la jerarqua de primer nivel cuenta con dos categoras de criterios relevantes: a) grado de contribucin al desarrollo, b) grado de dificultad para la implementacin. Cada categora cuenta a su vez con criterios o factores relevantes (segundo nivel) propuestos en consenso por el equipo tcnico en funcin a la realidad territorial y la experiencia de los participantes, luego para cada factor a su vez se determinan indicadores de consenso que aportan a cada factor y se procede a otorgar los pesos porcentuales, tanto a los factores e indicadores. En cada JCI los criterios (factores) e indicadores consensuados fueron variando en sus ponderaciones e incluso a nivel del tipo criterio e indicador, en caso del CIAM el consenso de los funcionarios fue darle un peso porcentual de 30% al criterio o factor uso sostenible de los recursos naturales y puesta en valor del capital natural, similar porcentaje al factor de inclusin social; en INTERNOR el mayor peso porcentual (30%) fue al criterio o factor de aumento de la competitividad, similar porcentaje al factor de inclusin social; en CENSUR el mayor peso porcentual fue para el factor de inclusin social; en MACROSUR el mayor peso porcentual fue para el factor de inclusin social y grado de articulacin ambos con porcentaje de 30%. De igual forma en los consensos de los equipos de funcionarios se realizaron variaciones a las ponderaciones de los factores que dificultan la implementacin de los proyectos de inversin, en el caso del CIAM se incremento el peso porcentual (25%) al factor atractividad al sector privado; en CENSUR se propuso el factor de voluntad poltica y con el mayor peso porcentual (30%) adems se agregaron indicadores como de licencia social, cofinanciamiento y arreglo institucional; en INTERNOR se consideraron los mismos porcentajes y en MACROSUR el mayor peso porcentual se considero al factor de madurez de estudios con 28%. El modelo elaborado (consensuado) se aplica al conjunto de proyectos necesarios para el desarrollo de cada JCI o ENIDD y permite identificar las priorizadas y acciones estratgicas.
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JUNTA INTERREGIONAL DEL NORTE INTERNOR (Piura, 20,21 y 22 de Setiembre 2011) En el caso de INTERNOR, el presidente regional de Piura y presidente de la JCI INTERNOR sealo su conformidad con los ejes del INTERNOR y a la vez propuso proyectos departamentales que impacten en el INTERNOR como son las mejoras de los puertos de Talara, Paita y Bayovar, adems de proponer la consideracin de otros sectores en el Decreto de Urgencia 054-2011, para no retrasar inversiones con el retorno de recursos ordinarios. El presidente regional de Lambayeque propone generar y potenciar cadenas productivas, cerrando el circuito con la insercin al mercado, adems de poner en valor los recursos y zonas tursticas en Lambayeque y el eje norte, similar propuesta de los presidentes regionales de Amazonas y Cajamarca, el presidente regional de San Martin plante como elemento fundamental para la nueva relacin gobierno nacional y gobiernos regionales y para las JCIs construir la confianza, el presidente regional de Ancash y el representante del presidente regional de Tumbes dieron a conocer sus iniciativas de inversiones que viene realizando al interior de sus departamentos con pedidos particulares como el caso del proyecto CHINECAS en Ancash. Fue unnime el planteamiento de los presidentes regionales de flexibilizar el sistema de presupuesto y mejorar el Sistema Nacional de Inversin Pblica, adems de destinar mayor presupuesto para el mantenimiento de infraestructura. En esta reunin se llegaron a los siguientes acuerdos: Construccin de la carretera Piura-Huancabamba-Ayabaca-Piura, contndose para el presente ao con el estudio de factibilidad e iniciar el 2012 la ejecucin de la obra. Revisar la deshabilitacin del proyecto vial en San Martin. Realizar las coordinaciones para la entrega e inicio del Proyecto CHINECAS. Iniciar la industrializacin del pas generando valor agregado, sobre la base de los recursos hidrobiolgicos, agroindustria, hidrocarburos. Desarrollar el potencial turstico y el fortalecimiento de la JCI INTERNOR sobre la base de un equipo tcnico y proyectos estructurantes. Para la priorizacin de proyectos de inversin se consideraron los proyectos de la mancomunidad Amazonas, San Martin, La Libertad Cajamarca, departamentos que conforman la INTERNOR: 1. 2. 3. 4. 5. Carretera Omia Soritor Proyectos Hidroenergeticos en el Maraon: 1 Cumba, 2 Chadin, 3 Balsas rea de conservacin Amazonas-San Martn Turismo Rural Comunitario Amazonas-San Martn - Cajamarca Desarrollo Integral de los pueblos indgenas: Comunidades nativas y comunidades campesinas de la Mancomunidad Regional 6. Integracin vial Juanjui-Salaverry Y luego se presentaron proyectos del Eje INTERNOR, para una mejor caracterizacin y complementacin de informacin: Puente Areo Paita - Piura - Manaos 1. Eje Fluvial Amaznico 2. Carretera Paita Yurimaguas 3. Eje Turstico Nor Amaznico 4. Nor Bosque 5. Exportaciones para incrementar el empleo regional 6. Eje Longitudinal de la Sierra 7. Seguridad Ciudadana
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8. Anillo Energtico macroregional 9. Ferrocarril Nor Andino 10. Integracin Fronteriza El Taller Nacional de fortalecimiento de capacidades realizado en el marco del Seminario Internacional Descentralizacin y Desarrollo del 5 y 6 de Diciembre defini para el caso del INTERNOR la priorizacin de los siguientes proyectos:
N. A B C D E
PROYECTOS PROYECTO AGROINDUSTRIAL DEL NORTE : Chavimochic, Chinecas, Olmos, Alto Piura, Puyango Tumbes. IIRSA NORTE: Longitudinal, Sierra, Paita, Yurimaguas- Servicios Logsticos, Puente Areo FORTALECIMIENTO PORTUARIO: Eje Paita, Bayoyar; Eten, Salaverry, Chimbote. CIRCUITOS TURISTICOS PROYECTO HIDROENERGETICO MARAON
G FORTELECIMIENTO DE CIENCIA Y TECNOLOGIA PARA LAS UNIVERSIDADES DEL NORTE Priorizado: Color Rojo JUNTA INTERREGIONAL DEL CENTRO SUR CENSUR (Pasco, 5,6 y 7 de Octubre 2011) En CENSUR el presidente regional de Pasco y presidente de la JCI CENSUR presento los principales proyectos del CENSUR y el avance de las gestiones realizadas, de igual forma los presidentes regionales de Huancavelica, Junn y Hunuco presentaron propuesta de proyectos de carcter interdepartamental, que si muy bien se ubican o inician en sus departamentos, pero su grado de influencia es para el CENSUR, de igual forma expusieron los representantes de los presidentes regionales de Apurmac, Ica y Lima Provincia. El presidente regional de Junn planteo como propuesta de inversiones el aeropuerto regional del centro del Per, tnel trasandino, construccin de hospitales especializados, gaseoducto interregional, complejo hidroelctrico de Paquitzapango, ferrocarril sur andino interregional, corredor biocenico Per-Brasil por la sierra y selva central. El presidente regional de Huancavelica preciso que en CENSUR se encuentran los cuatro departamentos ms pobres, como son Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y Pasco, propone implementar programas productivos para combatir la pobreza, como es el caso del programa integral de camlidos sudamericanos, proponer estrategias para superar conflictos en el uso del agua, adems de definir la demarcacin territorial. El presidente regional de Hunuco conjuntamente con el Director Regional de Energa y Minas, plantearon la urgencia de resolver el caso de contaminacin de la Compaa Minera Raura, adems de la revisin de la distribucin del canon minero, basando la distribucin con el criterio de grado de influencia ambiental, sustentando el caso especifico de Antamina, que si muy bien se extraen recursos en Ancash, pero su grado de influencia ambiental alcanza a la zona andina de Hunuco. Se conto adems con la presentacin de los alcaldes provinciales del departamento de Pasco, proponindose la priorizacin de inversiones en proyectos de saneamiento bsico. En el caso del CENSUR el representante del Ministerio de Transporte y Comunicaciones presento el Plan de Inversiones del sector con horizonte 2011-2016, el cual propone pasar de un enfoque de infraestructura a plataformas de corredores logsticos. El trabajo de los equipos tcnico que aplicaron la Metodologa para la priorizacin de proyectos de inversin en el caso del CENSUR arrojo los siguientes proyectos:
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1. Asfaltado de carretera Huaura-Sayn-Churn, Oyn-Yanahuanca-Ambo 2. Asfaltado Carretera Villa Rica, Puerto Bermdez, Constitucin, km 86 Von Humboldt-Pucallpa. 3. Construccin del puerto martimo internacional de Puntas Salinas en Huacho. 4. Carretera asfaltada Lima- Canta Huallay. 5. Carretera Caete Yauyos Chupaca Concepcin Satipo Puerto Ocopa 6. Reactivacin del ferrocarril del centro ampliado a Hunuco y Ucayali El Taller Nacional de fortalecimiento de capacidades realizado en el marco del Seminario Internacional Descentralizacin y Desarrollo del 5 y 6 de Diciembre defini para el caso del CENSUR la priorizacin de los siguientes proyectos: JUNTA INTERREGIONAL DE LA AMAZONIA CIAM Iquitos, 10, 11 y 12 de Octubre 2011) En el CIAM el presidente regional de Loreto y presidente de la JCI CIAM presento los principales proyectos de la JCI con la visin de regin productiva, desarrollo verde y sostenible; con la iniciativa de Amazona vale un Per, se dieron alcances de la Estrategia de Bosques y Cambio Climtico, los presidentes regionales en su conjunto sealaron como principales dificultades de la Amazona la tala ilegal de bosques y la minera informal, esto ltimo en Madre de Dios, el desaprovechamiento del recurso hdrico y el creciente cultivo de la hoja de coca y narcotrfico, principalmente en Loreto, realizndose planteamientos para coordinar con el gobierno nacional para la lucha de las actividades ilegales (tala ilegal, minera informal y narcotrfico); el presidente regional de Ucayali planteo el aprovechamiento de las potencialidades (sobre la base de las restingas), desarrollando cadenas productivas de frejol negro, man, sacha inchi, cacao, caf, camu camu y pltanos, en consenso se planteo gestionar proyectos de integracin e interconectividad, particularmente en Loreto dado el carcter mediterrneo, y gestionar los bonos de carbono y aprovechar las oportunidades de integracin del IIRSA. El presidente regional de Amazonas reitero hacer ms flexible el sistema presupuestal y restituir a la amazonia los beneficios tributarios. Entre los acuerdos principales de la reunin con las Junta de Coordinacin Interregional Amaznica se tienen: Compromiso del premier para la derogacin de la Ley Corina. Modificar el proyecto de presupuesto de la Repblica 2012. Enfrentar de manera conjunta el narcotrfico, la tala ilegal de bosques, minera ilegal y trata de personas. Restituir los beneficios tributarios de la Amazona. Revisar y mejorar el proyecto de presupuesto general de la Repblica 2012 heredado. Promover la Amazona. El trabajo de los equipos tcnico que aplicaron la Metodologa para la priorizacin de proyectos de inversin en el caso del CIAM arrojo los siguientes proyectos: 1. Programa de Desarrollo Forestal, Sostenible, Inclusivo y Competitivo de la Amazona. 2. Mejoramiento de la Conservacin y Proteccin del Bosque en las Regiones Amaznicas de Hunuco, Amazonas, Junn, Loreto, Madre De Dios, Pasco, San Martn Y Ucayali. 3. Alta Productividad del Sector Forestal en Las Regiones Amaznicas de Hunuco, Amazonas, Junn, Loreto, Madre De Dios, Pasco, San Martn y Ucayali. 4. Catastro, Titulacin y Registro de Tierras Rurales en el Per, Tercera Etapa - PTRT3 5. Cadena Productiva de frejol negro, man, sacha inchi y camu camu. 6. Fortalecimiento de lucha contra el narcotrfico. 7. Bionegocios y bonos de carbono.
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8. Sistema energtico e interconectividad. El Taller Nacional de fortalecimiento de capacidades realizado en el marco del Seminario Internacional Descentralizacin y Desarrollo del 5 y 6 de Diciembre defini para el caso del CIAM la priorizacin de los siguientes proyectos: JUNTA INTERREGIONAL DE MACRO SUR (Moquegua, 9, 10 y 11 de Noviembre 2011) En el MACROSUR el vicepresidente del gobierno regional de Tacna propone la integracin a Sudamrica aprovechando el corredor econmico Per Argentina Chile, lo cual implica la construccin de un Mega Puerto en la zona sur, especficamente en el departamento de Tacna, adems de la visin ferroviaria Tacna-Colpa-La Paz-Santa Cruz-Matogroso. El presidente regional de Arequipa propone a sus pares ser socios para la instalacin del gasoducto andino y la petroqumica del sur, adems de implementar plataformas logsticas que considere la integracin vial y frrea del Sur con integracin al Brasil. En necesario que el proceso de descentralizacin se acompae con la descentralizacin fiscal y modernizacin del Estado y el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y municipalidades. El manejo de agua no debe generar discrepancias y gestionarlo sobre la base de estudios de uso y demanda, como es el caso de MajesSiguas II El presidente regional de Moquegua dio a conocer que los indicadores per cpita del departamento de Moquegua no es la realidad en contraste con la pobreza de sus pobladores y propone iniciar la distribucin virtual del gas en Moquegua, adems de la integracin vial en la provincia Sanchez Cerro, brindando a la poblacin la oportunidad de generar riquezas. El representante del Cusco propone articular a MACROSUR al departamento de Apurmac, e impulsar el cambio de la matriz energtica, promoviendo la cultura del gas, adems de desarrollar los corredores tursticos como el de Wari-Chanka-Inca-Coya, trabajar con las familias el proyecto de camlidos sudamericanos y promover una minera con valor agregado y pleno respeto del medio ambiente, evalundose los proyectos no solo desde la perspectiva econmica, sino adems desde la perspectiva social, cultural y ambiental. El presidente regional de Puno plantea fortalecer corredores tursticos y ser el territorio de aporte alimentario a MACROSUR. El Vicepresidente del gobierno regional de Madre de Dios plantea mejorar la distribucin del canon y realizar acciones prcticas como dar becas a los 5 mejores estudiantes de cada departamento para estudiar en las mejores universidades pblicas del MACROSUR. Los principales acuerdos de esta reunin son: Reinstalar la Junta de Coordinacin Interregional del Macrosur con la participacin de los gobiernos regionales presentes y los que adhieran a la misma. Respaldar las diversas iniciativas anunciadas para su efectivizacin en los prximos cuatro aos, tales como el gasoducto surandino y petroqumica, la articulacin de la gestin de cuencas y adaptacin al cambio climtico, corredor vial y turstico, plataforma logstica de infraestructura y servicios de escala macroregional, saneamiento bsico, impulso productivo con innovacin y competitividad, las cadenas productivas agropecuarias de camlidos, agroindustriales e industriales, la poltica de minera sostenible que cumpla las normas ambientales y se integre como conglomerado productivo al servicio de la regin. La JCI Macrosur declara su compromiso con el desarrollo sostenible, agropecuario, industrial y de servicios mejorando la calidad de vida y empleo de la poblacin de este eje nacional de integracin y desarrollo descentralizado. El trabajo de los equipos tcnico que aplicaron la Metodologa para la priorizacin de proyectos de inversin en el caso del MACROSUR arrojo los siguientes proyectos:
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1. Corredor Vial Turstico Productivo del Sur. 2. Gasoducto Andino y Petroqumica. 3. Proyecto Integral de Camlidos Sudamericanos. 4. Plataforma Logstica del Sur. 5. Programa de Afianzamiento de Cuencas y su adaptacin al Cambio Climtico. 6. Programa de Minera con Valor Agregado. 7. Programa de Implementacin de Energas Renovables. 8. Megapuerto Sur. 9. Programa de Servicios Bsicos. 10. Sistema Ferroviario Sur. El Taller Nacional de fortalecimiento de capacidades realizado en el marco del Seminario Internacional Descentralizacin y Desarrollo del 5 y 6 de Diciembre defini para el caso del MACROSUR la priorizacin de los siguientes proyectos: No. A B C D E F G H I J PROYECTOS CORREDOR VIAL TURISTICO PRODUCTIVO GASODUCTO Y PETROQUIMICA PROYECTO INTEGRAL DE CAMELIDOS SUDAMERICANOS PLATAFORMA LOGISTICA DEL SUR PROGRAMA DE AFIANZAMIENTO DE CUENCAS PROGRAMA MINERIA CON VALOR AGREGADO PROGRAMA DE IMPLEMENTACION DE ENERGIAS RENOVABLES MEGAPUERTO SUR PROGRAMA DE SANEAMIENTO BASICO RED FERROVIARIO DEL SUR
7.2. LAS REDES DE GESTION TERRITORIAL RURAL-URBANAS. (extracto del Estudio de Roberto Arroyo). Los cambios y tendencias que se producen en la poblacin de un pas, suelen ser percibidos y analizados, en primer lugar, a travs de los cambios registrados en los sucesivos perodos censales en las magnitudes y proporciones de la poblacin urbana y rural. El anlisis contina constatando y comparando la distribucin de una y otra en las diversas jurisdicciones poltico-administrativas que organizan la gestin del estado. Esas variaciones son interpretadas desde la racionalidad dominante: la de la modernizacin, que implica la urbanizacin de la poblacin, mientras que la poblacin rural es vista como sobrevivencia de lo primitivo, aquella que hace falta incluir o integrar o asimilar a lo urbano. Mirada que se hace eco de lo que el Diccionario de la Real Academia define como rural: perteneciente o relativo al campo y a las labores de l. 2 (fig.): inculto, tosco, apegado a cosas lugareas. En nuestro medio uno de sus cultores lo expres con meridiana claridad en uno de los SEPIA: la sociedad predominante rural es esencialmente el pasado; la predominante urbana, el futuro250 Antes de examinar el estado de situacin de la poblacin objetivo desde la racionalidad tecnoestatal, en trminos de mayor o menor volumen de poblacin rural como punto de partida para el anlisis crtico de esta racionalidad reduccionista, se presenta el comportamiento de la dinmica poblacional peruana como tendencia demogrfica de larga duracin. 7.2.1. Transicin demogrfica a la peruana El anlisis demogrfico de la sociedad peruana, como es el caso de muchos otros pases, muestra que la evolucin poblacional ha ingresado en un perodo caracterizado como transicin demo250 Vergara, Ricardo, 1992 La ciudad y el campo: Una danza eterna?. Debate Agrario n 13. Lima: CEPES, pp. 175-192
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grfica. El antroplogo C. Arambur, al respecto seala: que pese a la disminucin significativa en la tasa de crecimiento (crecimiento relativo), la poblacin total siga aumentando (crecimiento absoluto), incluso hasta la tercera dcada de este siglo en que se estima se alcanzara la estabilidad demogrfica (nmero de nacimientos iguala al nmero de muertes y la poblacin se mantiene estacionaria). Ello se debe a la inercia o momentum poblacional. La inercia poblacional surge en sociedades que han tenido en su pasado reciente altos niveles de fecundidad seguidos de su disminucin rpida. Por tanto, en el Per la gran cantidad de nios nacidos en la dcada de los aos sesenta y setenta, al llegar a edades reproductivas, 20 a 25 aos despus, contribuyen con sus descendientes al continuo crecimiento demogrfico; pese a que, a diferencia de sus padres, tengan slo 2 o 3 hijos en vez de 5 o 6. Se estima que la poblacin peruana dejar de crecer demogrficamente hacia mediados de la tercera dcada de este siglo y que entonces la poblacin total llegar a ms de 37 millones de habitantes. Es decir, en los prximos 30 aos la poblacin total crecer en 10 millones de personas aproximadamente251. A ello, agrega el autor citado, que el mismo proceso de transicin demogrfica significa que los adultos mayores, de 60 aos y ms, tendrn una creciente presencia con el consiguiente aumento de las demandas de servicios e ingresos (pensiones), cuando no han dejado de acusar dficits importantes en los otros tramos etarios pese a que estadsticamente habra una baja en las tasas de pobreza y extrema pobreza. 7.7.2. Des-ruralizacin relativa Otro rasgo a tomar en cuenta, dado el previsto incremento de la poblacin y que se dar en mayor medida relativa en el campo que en la ciudad, pero dentro de un ciclo en el que la aceleracin de los proceso de urbanizacin se atenuar. TABLA N 1: Poblacin censada urbana y rural y tasa de crecimiento censos nacionales 1940 al 2007 Ao 1940 1961 1972 1981 1993 2007 Poblacion censada TOTAL 6 207 967 9 906 746 13 538 208 17 005 210 22 046 356 27 419 294 % 33.9 47.2 59.5 65.2 70.1 75.9 URBANA 2 107 133 4 698 178 8 058 495 11 091 923 15 458 599 20 810 700 % 66.1 52.8 50.5 49.8 29.9 24.1 RURAL 4 010 834 5 208 568 5 479 713 5 913 287 6 589 757 6 608 594 Incremento intercensal URBANA 2 501 045 3 360 317 3 033 428 4 366 676 5 352 101 % 3.7 5.1 3.6 2.8 2.1 RURAL 1 197 734 271 146 433 574 676 470 18 837
Tasa anual de crecimiento promedio
% % 1.2 0.5 0.8 0.9 0.02
Fuente: INEI Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda 1940-1961-1972-1981-1993-2007
Sin embargo, es evidente la disminucin acelerada de la poblacin rural, aunque se ha llamado la atencin que las definiciones de las categoras censales poblacionales han contribuido a sobrevalorar esa apreciacin resultado. Operacionalmente, el INEI considera como Poblacin Urbana la que habita 100 viviendas contiguas, aproximadamente 500 habitantes en promedio, rango poblacional que subestima estadsticamente la ruralidad y, en consecuencia, sobreestima lo urbano. Adems, dicha entidad declara que excepcionalmente se considerarn urbanas a todas las capitales de distrito. Por lo tanto, es rural la poblacin que habita en centros poblados que no sean capitales distritales y habiten viviendas no contiguas o estndolas no lleguen a 100. Tambin es de dominio entre los especialistas, que la sobrevaloracin de la preeminencia de lo urbano es efecto del peso demogrfico desequilibrante de Lima. Si a la poblacin total del pas se le resta la de Lima-Callao, el total a diferenciar entre lo rural y lo urbano queda reducido aproximadamente un tercio. An ms, si se excluye estadsticamente la poblacin que reside en todas las capitales departamentales lo rural cobra an ms una envergadura mayor.
251 Aramburu, Carlos Eduardo. La transicin demogrfica en el Per: Notas sobre la distribucin de la poblacin. En publicacin: Per Hoy, no. 6. DESCO, Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, Lima, Per. Diciembre. 2004
259
A modo de ilustracin se presenta un mapa de M.I. Remy252 elaborado con cifras del censo de 1993 que no se aleja, seguramente, de los resultados del 2007. FIGURA N 1: POBLACION MENOR DE 5 MIL HABITANTES. 1993
En suma, se concluye que tanto el proceso de urbanizacin como su concomitante proceso de desruralizacin del pas son relativos. Ms an si a ellas se agregan otras variables de otras dimensiones como la econmica, as se constata que hay una urbanizacin de la cultura en el campo a la vez que hay una ruralizacin de la ciudad. Sin desplegar ahora la complejidad de lo que se llama la nueva ruralidad, o el neo ruralismo, la ruralidad profunda, etc. solo se deja apuntado que ese debate es una de las formas en que se hace presente el debate del siglo 21, que reabre la cuestin de la renaturalizacin de los modos de vida humana. Para los fines del estudio, basta subrayar el hecho que se focaliza lo rural no como dato simplemente demogrfico censal, sino como un complejo a redefinir y reexaminar a raz del protagonismo que tienen tanto las comunidades campesinas y nativas como los pueblos indgenas en los dos modos de actuacin que se confrontan hace un buen tiempo. Uno desde afuera, que los invisibilisa, dado que percibe de modo colonial a los espacios rurales, andinos o selvticos; es decir, como espacio vaco a ser apropiado y aprovechar el emporio de recursos naturales mega diversos existentes, de ese modo resulta un mosaico de reas en explotacin - o en exploracin - por capitales transnacionales, nacionales y locales, formales o informales, con el aliento o la permisibilidad del estado. Y el segundo, desde dentro, consistente en la emergencia de una amplia y densa conciencia, de mltiples organizaciones y crecientes movilizaciones de las comunidades campesinas y nativas, descendientes de los pueblos aborgenes u originarios o indgenas. Movilizaciones con diversos grados de violencia cultural, simblica o fsica y tambin con orientaciones y objetivos muy variados, que van desde la resignacin o la asimilacin a la negociacin o a la resistencia, esta ultima como parte o punto de partida de una dinmica an mucho ms compleja que plantea la defensa, afirmacin y proyeccin de un modo de vida que responde a valores y a cosmovisiones de otro carcter que la occidental, en cualquiera de sus versiones, hegemnicas o subordinadas. Esa otra cosmovisin redefine, entre otros temas, el modo de relacin con la naturaleza, al considerar a los llamados recursos naturales, como recursos vitales. Las implicancias polticas de este giro han de conducir a una estrategia de accin que reposiciona radicalmente el valor y la funcin de los mbitos territoriales que les pertenecen, relanzado el horizonte de sentido brevemente mencionado.
252
Mara Isabel Remy, Repensando lo rural en el Per. Lima. 2003, IEP.
260
Este Estado no logra percibir o se resiste a aceptar la existencia de otros modos de vida que van a contrapelo de su misin modernizadora, por lo tanto urbanizadora y des-ruralizadora. Para ello, acude como se ha sealado, a un conjunto de categoras que se ajustan a esa misin. Ver a los pueblos indgenas u originarios y a sus descendientes en la costa, sierra y selva como poblacin rural habitando centros poblados aislados y dispersos. Esta percepcin es una de las trampas de la racionalidad colonial, desva o impide ver a las poblaciones indgenas, campesinas, nativas, originarias, aborgenes, rurales o como se les llame, como protagonistas de otros modos de organizar las diversas esferas de la actividad humana (econmicas, de gnero, polticas, ambientales, subjetivas, etc,) y no solamente como proveedores de alimentos orgnicos, maderas, o de productos y especies exticas para los mercados internos o externos. 7.7.3. Las Categoras de Centros Poblados 253 Este acpite est dedicado a dar cuenta de la forma de percepcin abstracta y reduccionista por parte del Estado de los modos de apropiacin y ocupacin del espacio geogrfico que constituye los diferentes mbitos territoriales del pas, generados inicialmente por poblaciones primigenias u originarias y que dieron lugar a particulares tipos de patrones de asentamientos o hbitats humanos como llactas, marcas, ayllus, huacas, etc., luego colonizados por los castellanos y refundados como reducciones, encomiendas, haciendas, pueblos de indios, misiones,etc. despus como comunidades de indgenas, comunidades campesinas, comunidades nativas, etc. y, ahora, como centros poblados, poblacin dispersa, caseros, pueblos, villas, ciudades, metrpolis, etc. desde un especfico modo de conocimiento desde la racionalidad tcnico-estatal eurocentrada. Este modo de conocimiento objetivo da por resultado una clasificacin jerarquizada de centros poblados o ncleos de poblacin para el INEI, de acuerdo a determinados volmenes de poblacin que luego sern calificados como rural o urbana. A partir de esa realidad ecolgico-demogrfico de carcter cuantitativo, va constatando la mayor o menor presencia de obras y servicios pblicos, cuya aglomeracin aunada a un determinado volumen poblacional, dar por resultado una visin oficial de los patrones de asentamiento existentes, institucionalizada mediante la Ley de Demarcacin Territorial, Ley N27795 y su Reglamento254 y tambin por el INEI aunque de otro modo. A partir de esa clasificacin, el Estado generar diversas jurisdicciones poltico-administrativas en correspondencia a la jerarqua establecida para gobernar y controlar a la poblacin territorializada en ellas. Esas jurisdicciones son los distritos, provincias y departamentos (regiones, por defecto del proceso de regionalizacin.) Se agreg a ellos la jurisdiccin de Centro Poblado Menor, pero ltimamente dej de la calificacin de Menor, que no debe ser confundido con la denominacin genrica sealada anteriormente. Ese marco normativo define cada una de las 6 categoras o tipos de centros poblados existentes en el pas, de los cuales las tres primeras constituyen la poblacin objetivo o el foco del estudio. La tipologa es la siguiente: Poblacin Dispersa: Son poblaciones con menos de 150 habitantes, cuyos asentamientos se encuentran en proceso de cohesin y/o consolidacin territorial. Casero: Poblacin concentrada entre 151 y 1000 habitantes. Viviendas ubicadas en forma contnua o dispersa parcialmente. Un local comunal de uso mltiple. Centro Educativo en funcionamiento. Pueblo: Poblacin concentrada entre 1001 y 2500 habitantes. Viviendas ubicadas en forma contigua y continuada, con una disposicin tal que conformen calles y una plaza cntrica. Servicios de Educacin: infraestructura, equipamiento y personal para el nivel de primaria completa. Servicios de Salud: infraestructura, equipamiento y personal de un puesto de Salud. Local Comunal de uso mltiple. reas recreacionales.
253 Centro Poblado aqu es usado en su acepcin de un determinado hbitat o patrn de asentamiento. En lo sucesivo no se har uso de este
trmino porque ha devenido en una categora poltico-administrativo de menor rango que el distrito. Las municipalidades distritales tiene la competencia de reconocer o crear Centros Poblados y se elige un Alcalde, Anteriormente se denominaban Centro Poblado Menor y Alcalde Delegado. 254 Decreto Supremo N019-2003, publicado el 24 de febrero del 2002. Ttulo II De las Definiciones p.29 y Ttulo V De los Requisitos Tcnicos de las Acciones que conforman el Sistema Nacional de Demarcacin Territorial, Captulo I De las Acciones de Normalizacin, pp. 33-34
261
Villa: Poblacin concentrada entre 2501 y 5000 habitantes. Plan de Ordenamiento Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial respectiva. Viviendas agrupadas en forma contigua y continuada con una disposicin tal que se conformen calles y una plaza cntrica, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Urbano. Servicios de Educacin: infraestructura, equipamiento y personal para los niveles de primaria completa y los tres primeros grados de secundaria. Servicios de Salud: infraestructura, equipamiento y personal para un Centro de Salud. Otros servicios de acuerdo con los requerimientos planteados en el Plan Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial. Servicios de correos, telefona pblica, entre otros. Desempear funcin de servicios de apoyo a la produccin localizada en su rea de influencia y funcin complementaria a los centros poblados del distrito al que pertenece. Ciudad: Las ciudades se clasificarn en ciudades menores, intermedias y mayores. Su poblacin comprender entre 5001 y 500,000 habitantes. Es requisito contar con el Plan de Acondicionamiento Territorial y los Planes Urbanos segn corresponda. Par este estudio se denominar ciudad menor a la que tiene entre 5,000 y 10,999 habitantes, Metrpoli: Su poblacin comprende a ms de 500,001 habitantes. Es requisito contar con el Plan de Acondicionamiento y Plan de Desarrollo Metropolitano. La Tabla de sntesis siguiente, proviene del Programa de Gestin Territorial del Ministerio de Vivienda, PGT-MV. Fue tomada para los fines de contextualizar la poblacin objetivo de este estudio mediante una visin de conjunto del modo en que se distribuye los Centros Poblados segn su volumen de poblacin por regiones naturales. Dicha clasificacin se hizo al parecer siguiendo la tipologa de la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial, DNTDT, que se ha presentado. Las categoras sombreadas Poblacin Dispersa, Casero, Pueblo es una aproximacin demo-estadstica a la poblacin objetivo del presente estudio. Se trata de aquella que habita en Centros Poblados hasta 2,500 personas. As se consign en el Informe de avance. Sin embargo, al tener acceso a una base datos del INEI que corresponde al 2007, se constat que el nmero total de CC.PP. que consignaba inclua alrededor de 30 mil de ellos pero que no tenan poblacin alguna. De ese modo se constat que esta tabla del PGT-MV tena ese universo de 98, 011 CC.PP.255 Para salir de ese problema, se accedi a otra base de datos que circula en otras instituciones pblicas o privadas, que han optado por depurar la del INEI, dejando solamente los CC.PP que tienen una poblacin de 6 y ms habitantes. De ese modo los CC.PP. que no tienen poblacin que son.. y los que registran entre 1 y 5 que llegan a -------han sido excluidos para los fines de este estudio. As resulta una base con 30 mil CC.PP. menos por eso que no se desarrollar el anlisis previsto por obvias razones: Los volmenes y los porcentajes estimados de acuerdo a un universo muy deleznable inducen a imgenes y a caracterizaciones de la realidad que se alejan de una aproximacin confiable. Hay casos, como el del distrito de Carmen Alto, de aproximadamente 17 mil habitantes, no figura en la base de datos del INEI, mientras que en su Banco de Informacin Distrital, aparece, incluido un croquis, pero sin volumen de poblacin. Esa Tabla de sntesis, con 96, 179 CC.PP. no ha sido quitada para evidenciar uno de los riesgos existentes con la informacin que actualmente se dispone. La base depurada tiene como universos 68, CC.PP, y su informacin ha sido procesada para mostrar y analizar las tablas que se presentan en las siguientes secciones del estudio. Igualmente, ella no est librada de la arbitrariedad ya que se puede construir o usar una base con otro tipo de criterio cuantitativo, por qu 6 y ms. Y no 5, 10, 50 o 150, como parece que alguien lo hizo.
255 La base Estadstica de la Calidad Educativa, Escale, que ha construido el Ministerio de Educacin tiene un universo de 116,495 centros poblados. La informacin es resultado de haber consolidado mltiples instituciones estatales y por geo-referenciamiento de cc.pp. por el propio MINIEDU entre el 2005 y 2011.
262
TABLA N 2: CATEGORIAS DE CENTROS POBLADOS POR REGIONES NATURALES DEL PERU

N CAPITALES DEPARTAMENTALES N TOTAL CC.PP NO CAPITALES % DEL TOTAL DE POBLACION 2.1 5.6 2.5 2.4 77.6 9.8 100.0 18.5 32.4 6.3 3.5 39.3 100.00
N CAPITALES PROVINCIALES
N CAPITALES DISTRITALES
% DEL TOTAL DE CC.PP.
N TOTAL DE CC.PP.
RANGO DE POBLACIN
CATEGORA
0 150 C O S T A 151- 1000 1001-2500 2501-5000 5001- 500000 Ms de 500000 SUB TOTAL COSTA 0 150 S IERRA 151- 1000 1001-2500 2501-5000 5001- 500000 SUB TOTAL SIERRA
Poblacin dispersa Casero Pueblo Villa Ciudad Metrpolis

1
8,091 2,441 241 102 196 2 11,073
73.1 22.0 2.2 0.9 1.8 0.02 100.0 86.4 12.8 0.5 0.1 0.2 100.0
12 77 55 47 174 2 367 1 684 243 78 108 1,144
-1 -4 35 40 80 --3 28 27 58 116
----8 8 16 ----11 11
8,079 2,364 186 55 22 0 10,706 60,872 8,352 121 10 5 69,360
304, 384 840, 383 371, 514 364, 880 11, 737,518 1,478,004 15, 096,883 1,565,805 2,757,375 544,047 300,901 3,340,384 8,508,512
Poblacin dispersa Casero Pueblo Villa Ciudad
60,903 9.036 364 88 113 70,504
0 -150 SELVA
Poblacin dispersa
SUB TOTAL SELVA TOTAL DEL PAIS 1 No corresponde a este estudio el tema de las CC. PP. llamado aqu ciudades y metrpolis. En este ltimo caso en la Costa figuran dos Metrpolis: De acuerdo a la base de datos del INEI se trata de los CC.PP.: San Juan de Lurigancho y Barrio Obrero Industrial. Lima, o cualquier otra ciudad de gran tamao es descompuesta de acuerdo al volumen de poblacin de las unidades que segn el INEI se hallan en ese mbito.
Fuente: INEI Datos de Poblacin: Censo Nacionales 2007 Elaboracin propia con base a la de PGT, Ministerio de Vivienda
A continuacin se presentar de manera desagregada por departamentos la informacin sobre CC.PP. del ltimo ao censal, 2007, incluyendo, como se anticip a los CC.PP con 6 y ms habitantes. En la medida que son los CC.PP rurales el foco del estudio, se ha tomado de la clasificacin oficial de la DNTDT-PCM, los tres primeros tipos o categoras: Poblacin Dispersa, Casero y Pueblo. Las otras, Villa y Ciudad Menor, solo tienen una finalidad referencial. En ese marco, se ha tomado para este ejercicio del universo de CC.PP. aquellos que tengan entre 6 y 10,999 habitantes o de otra forma, los CC.PP. de menos de 11,000 y ms de 6 habitantes. Por ello, se acompaar en cada caso departamental de una tabla que presenta le total de la poblacin divida en dos segmentos o sub conjuntos: Hasta 10,999 y Ms de 11,000 habitantes.
263
N DE HABITANTES
REGION NATURAL
7.8 Los Centro Poblado de 6 A 10,999 Habitantes por Departamento Esta presentacin muestra el volumen de poblacin total de cada departamento distribuida segn los tipos de Centros Poblados registrados en cada uno de ellos. Estos, como se ha sealado anteriormente, han sido oficialmente definidos. Los tres primeros corresponden a la poblacin objetivo y los dos siguientes cumplen un papel de complementacin del conjunto que las engloba y tambin contextualizan a esos centros poblados rurales frente a un ambiente ms urbanizado. As, los centros poblados que aqu se les denominan Ciudades Menores son, o se pretende que sean, ms urbanizados que las Villas. En todo caso, el conjunto de los centros poblados que no llegan a 11 mil habitantes, significara una realidad especfica en cada departamento y en los mbitos mayores que se van perfilando como las Juntas de Coordinacin Interregional o Mancomunidades Regionales a si como las Mancomunidades Municipales, Especificidad que se refiere a que se visibiliza a la poblacin y a los hbitats ms ruralizadas en el sentido tradicional del trmino. Pero lo que es ms importante, es que se tratan de mbitos y poblaciones que en las ltimas dcadas se hallan en el ojo de la tormenta, forjando retos y desafos al horizonte de sentido de la modernidad y el desarrollismo que el actual patrn de poder globalizado impone, a la vez que experimenta una severa crisis que muestre sus inherentes limitaciones. La disputa por los territorios y del control de los recursos vitales que los conflictos medioambientales han puesto en evidencia esas tendencias, tensiones y conflictos. Antes de hacer la presentacin departamental, se muestra dos tablas de sntesis a nivel de pas. Se observa que de la poblacin total del pas, algo ms de un tercio 37.2% - habita en centros poblados que tienen entre 6 y 10,999 habitantes. Esos centros son en total 67.960 con las alertas sealadas y los que albergan al sub conjunto poblacional definido para este estudio, llegan a 67,724. Ellos se distribuyen en las categoras consideradas de modo muy desigual tanto a nivel nacional como a nivel departamental. TABLA N3: CENTROS POBLADOS DE 6 HASTA 10,999 HABITANTES. PERU 2007 CATEGORIA
Poblacin Dispersa Hasta 150 Casero, 151 a 1000 Pueblo, 1001 a 2500 Villa, 2501 a 5000 N HABITANTES 2,425,146 4,826,154 % a* % b* 23.8 8.8 47.3 17.6 N CC. PP. 51,005 15,565 789 235 % a* % a* 75.3 75.0 23.0 22.9 1.2 1.2 0.3 0.3 0.2 129
1,184,862
819,310
11.6
4.3 8.0 3.0 9.2
941,294 Ciudad Menor, 5001 a 10999 10,196,766 Sub-total hasta 10999 De 11 mil a ms TOTAL PAIS 17 214 817 27 411 583 37.2 62.8% 100.0
0.3
100.0 67,724
0.2
100.0
99.7
236 67 960 0.3 100.0
Fuente; Censo Nacional IX de Poblacin y VI de Vivienda 2007. Elaboracin RAP. Octubre 2011 Notas: % a Porcentaje sobre poblacin en Centros Poblados entre 6 a 10,999 hbts. al 2007. % b Porcentaje sobre la poblacin total del pas al 2007.
264
En trminos de la poblacin entre 6 y 10,999, de ese sub conjunto que comprende a algo ms de 10 millones de habitantes, casi la mitad 47.3 % - habita en Caseros, que en relacin a los CC.PP significa solo el 23.%. Le sigue en importancia la categora Poblacin Dispersa donde reside el 23.8% de esa poblacin. Es en esas dos categoras se concentra la gran mayora de la poblacin, 71%,, y de los centros poblados, 98.5%, de este conjunto. Los otros tipos de CC.PP. exhiben bajos volmenes de poblacin marcadamente menores as como porcentajes diminutos. Este modo de distribucin de la poblacin y de los centros poblados se reproduce, como se constatar, en el conjunto de los departamentos, salvo algunas e ilustrativas excepciones. TABLA N4: POBLACION TOTAL POR CENTROS POBLADOS. PERU 2007 RANGO POBLACIONAL N POBLACION % N CC. PP. % De 6 a 10,999 10 196 766 37.2% 67 724 99.7% De 11 mil a ms 17 214 817 62.8% 236 0.3% TOTAL 27 411 583 100.0% 67 960 100.0%
Fuente: Censo Nacional IX de Poblacin y VI de Vivienda 2007. Elaboracin RAP, Octubre 2011
7.8.4. Las categoras socio-culturales territorializadas de la poblacin rural La poblacin del Per es de 28220,764 personas de acuerdo al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del 2007. En correspondencia a su diversidad cultural, ella se distribuye de la siguiente manera: TABLA N53: PERU. DIVERSIDAD ETNOLINGUISTICA DIVERSIDAD ETNOLINGUISTICA Familias Etno-lingsticas Lenguas Etnias
Fuente: INEI. Censos Nacional de Poblacin y Vivienda 2007.Elaboracin RAP
No 16 68 77
265
Algunas fuentes internacionales publican las siguientes cifras sobre cmo ven a la poblacin del pas en trminos tnicos: TABLA N54 COMPOSICIN TNICA DEL PER Amerindios 45% TABLA N55 COMPOSICIN TNICA EL PER Mestizos
47% Fuente: Portal web Universia
Mestizos Blancos mezcla de amerindio y blanco 37% 15%
Negros, Japoneses Chinos y otros 3%
Fuente: The World Factbook- CIA
Etnias aborgenes
32%
Blancos
18,5%
Negros
2%
Asitico orientales sobre todo chinos 0,5%
En ese contexto general, la poblacin indgena segn el INEI, alcanza a ms de 4 millones. De ellas el 99,9%, es decir, 3,768,616 son de procedencia andina; mientras que solo 332,875 indgenas residen en la Amazona peruana, es decir el 8.1 %. TABLA N56: PER. POBLACION INDIGENA POR REGIONES NATURALES Y COMUNIDADES POBLACION INDGENA Poblacin Indgena Andina Poblacin Indgena Amaznica POBLACIN INDGENA TOTAL N 3,768, 616 332, 875 4,101, 591 COMUNIDADES Campesinas Nativas TOTAL N 6,063 1,786 7, 849
La institucin comunal sigue siendo una realidad y una aspiracin para esa poblacin. En ese ao censal, se registr un total de 7,849 comunidades indgenas de las cuales el 23 % se hallan en la Amazona, como comunidades nativas y el 77 % en la sierra y costa como comunidades campesinas. Sin embargo, en los dos censos de comunidades indgenas solo cubrieron una proporcin no mayor del 20% TABLA N57. COMUNIDADES INDIGENAS CENSADAS EN 1993 Y 2007 CENSO 1993 2007 N COMUNIDADES INDGENAS 1458 1786 N PUEBLOS TNICOS 48 51
La comprensin de sus dinmicas de estructuracin, des-estructuracin y re-estructuracin debe de tomar en cuenta las situaciones y dinmicas complejas generadas tanto por las continuidades como por los cambios ecolgicos e histrico-culturales coexistentes en el pas, no exentos tanto de oportunidades, fortalezas y potencialidades como de amenazas, tensiones y conflictos con diversos grados de violencia. Se suman a esta complejidad e incertidumbre, los retos que van generando la dialctica globalizacin- localizacin en el marco del cambio climtico que afecta el planeta. A continuacin se presenta esas entidades territoriales que son las comunidades campesinas en la
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costa y la sierra as como las comunidades nativas, en la selva, todas ellas descendientes de las poblaciones pre existentes a la colonia, que se confrontan con distintos modos a los procesos de globalizacin y localizacin que dan vida a tan complejos como inciertos procesos de interculturalidad, endgena y exgena, que el concepto de glocalizacin apenas deja percibir. Pero, en todos ellos se deja traslucir las pugnas entre los diversos horizontes de sentido en el Per, el continente y el planeta del siglo 21. 7.8.5 Las Comunidades Campesinas El origen, la evolucin, los cambios, las continuidades y el haz de tendencias que giran en torno a las comunidades y sus relaciones con el estado, el sector privado y el comunitario en formacin, continan siendo motivo de estudios, debates y polmicas desde la colonia hasta el presente, donde ya no solamente son protagonizados por los indigenistas y neo indigenistas, sino por los propios comuneros y comuneras a travs de diversos medios y formatos: cosechando y sembrando agua o peleando por ella, renovando sus directivas, en asambleas y marchas comunales, o danzando, cocinando, pintando bailando y tambin escribiendo poesa, cuentos, ensayos, proyectos de investigacin y para el allin o sumaq kausay, en quechua o en castellano, etc. Siendo necesario reconocer que la comunidad es una realidad cultural, econmica y social caracterstica, la definicin que hace de ella el Cdigo Civil le asigna un carcter tradicional, lo que imposibilita la recreacin y difusin de esta forma organizativa propia del derecho andino[1]las califica como organizaciones de inters pblico y seala que persiguen la promocin de su desarrollo integral. El calificativo de organizacin de inters pblico crea, a decir de GUILLERMO FIGALLO, un nuevo gnero de personas jurdicas que desconoce su propia divisin dicotmica de las personas jurdicas en personas de Derecho privado y de Derecho pblico. El mismo GUILLERMO FIGALLO afirma que la concepcin de comunidad que contiene el Cdigo Civil no es otra cosa que un rezago de la doctrina dominante durante la vigencia de la Constitucin de 1933 basada en el ius imperium como criterio de distincin entre personas de Derecho pblico y sostiene que las personas jurdicas de Derecho pblico son aquellas que gozan de poder sobre terceros para imponerles normas de conducta y que las comunidades no tienen poder de voluntad imperante. A partir de la Constitucin de 1933 se reconoce a las comunidades existencia legal y personera jurdica, concedindoseles per se la calidad de personas jurdicas (Constitucin de 1933, artculo 207). Esta orientacin se mantuvo en la Constitucin de 1979 la que, segn comentario de RUBIO y BERNALES, otorga a las comunidades nativas y campesinas existencia legal y personera jurdica, repitiendo los alcances del artculo 207 de la Constitucin de 1933. La actual Constitucin Poltica mantiene vigente el reconocimiento per se de la existencia legal y personera jurdica de las comunidades (Constitucin de 1993, artculo 89) y, tal como afirma ENRIQUE BERNALES, cuando se habla de comunidades campesinas y nativas, se trata de un concepto que incluye contenidos sociales, culturales, econmicos, territoriales y jurdicos y estos ltimos, en su caso, no son otra cosa que el reconocimiento de una realidad humana integral existente y el Derecho se inclina ante una realidad que no puede desconocer. Muchos pensaron y escribieron que era un hecho definitivo la descomposicin de elementos definitorios de lo que era una comunidad idealizada como el reparto anual de tierras, jerarqua de autoridades paralela a ciclos de vida, ritos y mitos comunes, etc. (J. Urrutia) y que habra sido generada por los cambios en la base demogrfica y por la integracin al mercado, va la migracin. Sin embargo, los migrantes en Lima o en las dems ciudades que crecieron gracias a ella, pasaron ser considerados como residentes que incluye la nocin de representantes en Lima o en Arequipa o en Chimbote, etc. y de mltiples formas evidencias que no han abandonado sus identidades originarias sino que las han complejizado a la vez que mantienen sus vnculos con sus lugares de origen La experiencia de los exitosos unicachinos en Lima as lo demuestran, Sus relaciones de solidaridad y reciprocidad con sus lugares de origen se han mantenido e incluso en algunos casos se han fortalecido. El llamado capital social y tambin como capital cultural o capital simblico, categoras que han recogido los resultados de la reproduccin o recreacin de las identidades, u otras formas de conciencia social o de intersubjetividad y de las relaciones sociales comunitarias, no contradictorias con las aspiraciones de
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logros familiares y personales, sino ms bien como membranas solidarias y protectoras. La dinmica de los territorios y comunidades emergentes en las ciudades y en los campos, as lo demuestran. Una aproximacin a ese potencial es la finalidad de la informacin sobre comunidades que a continuacin se presenta. TABLA N 58: COMUNIDADES CAMPESINAS Y SU ESTADO DE TITULACIN POR DEPARTAMENTOS DEPARTAMENTO
AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA UCAYALI TOTAL COMUNIDADES CON RECONOCIMIENTO OFICIAL 52 345 442 100 577 107 886 565 257 9 389 120 25 287 75 0 75 73 136 1251 1 46 0 5,818
CON TTULO DE PROPIEDAD SN TTULO DE PROPIEDAD
NMERO 52 221 326 57 370 79 647 470 109 2 349 41 16 173 41 0 71 63 120 935 1 45 0 4,188
% 100.00 64.06 73.76 57.00 64.12 73.83 73.02 83.19 42.41 22.22 89.72 34.17 64.00 60.28 54.67 0.00 94.67 86.30 88.24 74.74 100.00 97.83 0.00 71.98
NMERO 0 124 116 43 207 28 239 95 148 7 40 79 9 114 34 0 4 10 16 316 0 1 0 1,630
% 0.00 35.94 26.24 43.00 35.88 26.17 26.98 16.81 57.59 77.78 10.28 65.83 36.00 39.72 45.33 0.00 5.33 13.70 11.76 25.26 0.00 2.17 0.00 28.02
Fuente: Directorio de Comunidades Campesinas. PETT 2002. Ministerio de Agricultura.
Una primera conclusin es que la comunidad campesina se encuentra presente, en diferentes magnitudes, en todos los departamentos del pas, salvo en Ucayali y Madre de Dios. Es probable, incluso que ello se deba aun falla de registro. Por otra parte, de un total de 5,818 comunidades campesinas reconocidas el 72 % tienen ttulos de propiedad mientras que el 28% carece de ellos. El sur el pas, es el territorio donde se concentran en mayor nmero las comunidades campesinas reconocidas oficialmente, llegando a 2,230, el Puno es el departamento que tiene marcadamente el mayor nmero de seguido de Cusco y luego, se hallan Huancavelica Y Ayacucho. Para ilustrar an ms la condicin contempornea de las comunidades se presenta la situacin de la titularidad de sus derechos sobre la tierra. (Tabla 59) La continuidad de organizacin comunal se refleja en la decisin de ser reconocidas oficialmente por el estado desde que Legua en 1925 aprob las normas para ese acto que es la paridad de nacimiento tarda de la existencia de las comunidades y otorgarle la personera jurdica de derecho pblico. Se abri el registro para ese fin.
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TABLA N59: Comunidades campesinas con ttulo y su estado de registro formal por departamentos
DEPARTAMENTO PUNO CUSCO JUNN HUANCAVELICA AYACUCHO APURMAC LORETO ANCASH LIMA HUNUCO AMAZONAS PASCO PIURA LA LIBERTAD CAJAMARCA AREQUIPA MOQUEGUA TACNA LAMBAYEQUE MADRE DE DIOS SAN MARTN ICA TUMBES UCAYALI TOTAL
CON TTULO NMERO 947 688 324 354 268 271 6 260 216 200 40 72 117 114 85 70 53 45 27 1 0 6 0 0 4,164 TTULO REGISTRADO NMERO 623 519 212 257 150 196 6 186 169 175 32 68 107 103 63 59 42 42 22 1 0 6 0 0 3,038 % 65.79 75.44 65.43 72.50 55.97 72.32 100.00 71.54 78.24 87.50 80.00 94.44 91.45 90.35 74.12 84.29 79.25 93.33 81.48 100.00 0.00 100.00 0.00 0.00 72.96 TTULO SIN REGISTRAR NMERO 324 169 112 97 118 75 0 74 47 25 8 4 10 11 22 11 11 3 5 0 0 0 0 0 1,126 % 34.21 24.56 34.57 27.40 44.03 27.68 0.00 28.46 21.76 12.50 20.00 5.56 8.55 9.65 25.88 15.71 20.75 6.67 18.52 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 27.04
Fuente: III CENAGRO, Resultados parciales del proyecto TPC/PER/4552 FAO-MINAG-INEI, 1996.
7.8.6 Las Comunidades Nativas El II Censo de Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana256 ha registrado que de las 16 familias lingsticas que hay en el pas 13 estn presentes en la Amazona que agrupan a sesenta (60) etnias o pueblos originarios, de los cuales cens a 51. No se empadron a nueve: Cujareo, Isconahua, Morunahua, Parquenahua y Pisabo (Familia Pano),Omagua (Familia Tupi-Guaran), Aguano (Familia Sin Clasificacin), Muniche (Familia Tucano) y Taushiro (Familia Zaparo). El INEI explica que se debi a que algunas etnias ya no conforman comunidades al ser absorbidos por otros pueblos, adems de existir etnias que por su situacin de aislamiento voluntario es muy difcil llegar a ellas. Es relevante para el estudio, la constatacin censal que las comunidades indgenas no siempre se presentan con personas de una misma etnia sino algunas con ms de dos etnias, as se tiene que de las 1,786 comunidades censadas, veintin comunidades presentan asentamientos poli tnicos, es decir, en una comunidad existen Chamicuros y Cocama-Cocamilla, en tres comunidades Jeberos y Chayahuitas, en una Jbaro y Achual, en una Kisambaeri, Sapitieri y Amarakaeri, en dos comunidades Mastanahua,Sharanahua y Marinahua, en una Resgaro y Ocaina, en diez Sharanahua y Marinahua, en una Toyoeri, Amahuaca y Matsiguenga y en una comunidad Toyoeri, Shipibo-Conibo-EseEjja, Arazaire y Matsiguenga.257 Otros dos segmentos estn constituidos por los pueblos no contactados que mantienen esa situacin por decisin propia y aquellos en contacto inicial.
256 Realizado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, INEI, en el 2007. 257 II Censo de Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana
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MAPA DE LOS GRUPOS ETNICOS SEGUN FAMILIAS LINGUISTICAS
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PUEBLOS INDIGENAS EN LA AMAZONIA PERUANA
Tomado de: Atlas Socio-lingstico de Pueblos Indgena En Amrica Latina Tomo I. UNICEF- FUNPROEIB, Cochabamba, 2009
7.9 Democratizacin y re-culturizacin de la gestin territorial en las Juntas de Coordinacin Interregional. Es en ese proceso abierto de bsqueda de alternativas para dar curso a una genuina democratizacin de la gestin estatal del territorio, que se propone abrir las puertas a las demandas y propuestas de co-gestin intercultural del territorio que desde las comunidades campesinas y nativas, los pueblos indgenas y originarios, y sus aliados vienen platendose por medio de diversas formas que vehiculizan, como se ha sealado reiteradamente, otro horizonte de sentido que pretende redefinir las relaciones entre sociedad humana y naturaleza. Es con esa finalidad que se presentan los centros poblados de acuerdo a la clasificacin presentada para cada uno de los departamentos al comienzo de este informe, pero esta vez con la certeza que las categora de Poblacin Dispersa, Casero y Pueblo corresponde a las localidades que forman parte o formaron parte de las comunidades costeas, serranas y amaznicas, Se les presenta, casi sin mayores comentarios, por departamentos agrupados de acuerdo a los mbitos territoriales que articulan las Juntas de Coordinacin Interregional. Como se comprender por todo lo argumentado, que la justificacin o fundamento de esta propuesta radica en la hiptesis de que esos centros poblados constituyen la continuacin recreada de los hbitats o patrones de asentamientos comunitarios y que una parte considerable de ellos no han pedido el horizonte de sentido originario, se proponen como ncleos impulsores de procesos interculturales a inducir concertadamente la visin de futuro,. y los objetivos sinrgicos y estructuradores para una gestin genuinamente democrtica interculturalmente pertinente. Esta presentacin muestra la distribucin de los diferentes tipos de Centros Poblados y el peso especfico de cada uno de ellos por su volumen poblacional en los espacios geo-econmicos macro regionales en proceso de consolidacin por medio de sus Juntas de Coordinacin Interregional.
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a. Poblacin Dispersa, hasta 150 habitantes Ya en los lejanos aos iniciales de la Conquista europea, un funcionario llamado Sebastin de la Gama en cumplimiento de apremios judiciales sobre derechos a la Encomienda de Jayanca, constataba que la poblacin del prestigioso curacazgo viva muy dispersa y que el trabajo de censar a los pobladores con fines tributarios le result ms que difcil llegando a contar cantidad de pequeos poblezuelos de 4 o 5 viviendas, sin toparse con ningn centro poblado digno de llamarse tal y por supuesto no encontr la ciudad que seguramente estaba buscando. A partir de estos datos los historiadores ha acuado el trmino poblamiento disperso como modelo de poblacin prevaleciente en tiempos prehispnicos. La respuesta a esta situacin fue la poltica de las reducciones indgenas que consisti bsicamente en concentraciones forzadas de las poblaciones nativas en pueblos de indios, poltica acicateada por razones tributarias, de adoctrinamiento religioso y de control social.258 Contempornea y tcnicamente se le denomina poblacin dispersa y se caracteriza por presentar las viviendas separadas entre s como suele suceder en las zonas agrcolas, donde se ubican en el fondo de las parcelas pequeas (minifundios, huertos, chacras). Presenta una gana variedad de casos, debido a su localizacin atendiendo a diversos elementos ancla, como ros, caminos, acceso al agua, tierras disponibles, tradicin histrica, pertenencia a una cultura o sub cultura, etc. Uno o dos puntos hacia arriba o hacia abajo del 10%, es la proporcin a la que llega la llamada Poblacin Dispersa; Puno y Cusco de un lado y Cajamarca del otro. Hunuco y Ancash se le aproximan con cerca de 8 %. A nivel nacional, este hbitat disperso comprende a 2,425,146 personas que habitan en 51,005 centros poblados. b. Caseros, entre 151 - 1,000 habitantes El trmino casero designa tanto a una institucin econmica medioeval como al conjunto de viviendas que la alberga. En su sentido econmico se configur entre los siglos XII y XIII. Hasta el XIX, el vocablo empleado no era casero sino casera. Esta se compona de la vivienda principal, horno, cobertizo, hrreo y dems anexos necesarios para el quehacer cotidiano. Formaban parte de la casera los animales domsticos y tambin las tierras. Las tierras consistan, normalmente, en heredades compuestas por pequeos terrenos, inmediatos a la casa, dedicados a huerta para el consumo familiar, a los que se sumaban otros terrenos mayores, Esa tradicin ibrica, la vasca principalmente, parece ser el antecedente remoto de los caseros en el Per. La Ley de Demarcacin Territorial establece que Casero es laPoblacin concentrada entre 151 y 1000 habitantes. Viviendas ubicadas en forma continua o dispersa parcialmente. Dispone de un local comunal de uso mltiple y de un Centro Educativo en funcionamiento, En nuestro medio es caracterstico del sector rural, oficialmente ms de 9 mil en la sierra 4 mil en la selva y ms de 2 mil en la costa. En esta categora, destaca con nitidez Cajamarca, con algo ms de 15% de los caseros del pas, equivalente a casi 740 mil habitantes. Es necesario precisar que en Cajamarca el casero se refiere a una vivienda rural, es decir rodeada de campo y que es ms compleja en trminos de funciones que la vivienda urbana. Otros departamentos con % menores pero que destacan sobre el resto son Puno y Piura con 7%., seguido de Junn y La Libertad con 6% y luego con 5% Ancash, Cusco y Hunuco; en todos los casos esos porcentajes tiene fracciones que los acercan a la cifra superior. c. Pueblos entre 1,001 - 2,500 habitantes En su acepcin relacionada a lo rural, Pueblo (o Poblado) es una entidad de poblacin de menor tamao que la ciudad y dedicada principalmente a actividades econmicas propias del sector primario, ligadas a las caractersticas fsicas y los recursos naturales de su entorno prximo (agrcola, ganadero, forestal, pesquero o a veces minero); aunque en la actualidad han aumentado mucho las actividades
258 La Dispersin Poblacional, Pedro Alva Marias
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terciarias, y en algunos casos el turismo rural. Se distingue de entidades de menor tamao (aldeas, lugares, cortijos, etc.) por tener jurisdiccin propia; habitualmente, el municipio, aunque hay municipios con varios ncleos de poblacin que se consideran pueblos diferenciados (pedanas, parroquias, etc.)259 En el Reglamento de la Ley de Demarcacin Territorial se define como Pueblo: Poblacin concentrada entre 1001 y 2500 habitantes. Viviendas ubicadas en forma contigua y continuada, con una disposicin tal que conformen calles y una plaza cntrica. Cuenta con servicios de Educacin: infraestructura, equipamiento y personal para el nivel de primaria completa; con servicios de Salud: infraestructura, equipamiento y personal de un Puesto de Salud; de un Local Comunal de uso mltiple y reas recreacionales. d. Villas, entre 2,501 - 5,000 habitantes Una villa es definida como una poblacin a la que histricamente se le han concedido ciertos privilegios. Su tradicin de remonta a la Villa Romana, pero en Amrica Latina ha sido redefinida de muchas maneras; por ejemplo, en Argentina a la barriada se le denomina Villa Miseria. En Lima una invasin de miles de familias devino en lo que hoy se denomina Villa El Salvador, que antes de ser distrito perteneca al de Villa Mara del Triunfo. El Reglamento de la Ley de Demarcacin Territorial, define como Villa a: Poblacin concentrada entre 2501 y 5000 habitantes que cuenta con un Plan de Ordenamiento Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial respectiva. Viviendas agrupadas en forma contigua y continuada con una disposicin tal que se conformen calles y una plaza cntrica, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Urbano. Servicios de Educacin: infraestructura, equipamiento y personal para los niveles de primaria completa y los tres primeros grados de secundaria. Servicios de Salud: infraestructura, equipamiento y personal para un Centro de Salud. Otros servicios de acuerdo con los requerimientos planteados en el Plan Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial. Servicios de correos, telefona pblica, entre otros. Desempear funcin de servicios de apoyo a la produccin localizada en su rea de influencia y funcin complementaria a los centros poblados del distrito al que pertenece. e. Ciudades menores entre 5,001 - 10,999 habitantes Esta categora solamente se menciona de modo referencial dado que no forma parte de la poblacin objetivo, sino parte de una alternativa que tradicionalmente se ha esgrimido desde el Estado. Es decir, la articulacin pro medio de vas y prestacin de servicios de la poblacin rural dispersa y aislada a las ciudades. Entre ellas, los centros poblados urbanos de esta magnitud son consideradas ciudades menores. En la Libertad y en Piura habran 14, que comprende al 11%, en cada caso, de la poblacin total de esta categora; les siguen con una menos Lima y Lambayeque con 13 con porcentajes de poblacin semejantes y luego San Martn y Arequipa con10 ciudades menores, y cada una de ellas engloba al 7% de la poblacin en esta categora. Una visin de sntesis de estas 5 categoras a nivel nacional se presenta a continuacin: (Ver tabla 68). A groso modo, ms de un tercio (37.2%) de la poblacin del pas, se halla comprendida en dos tercios de los CC. PP. (69.1%) que contienen entre 150 o menos y hasta 10.999 habitantes, siendo el promedio 150 personas. Y de ese conjunto, la categora sobresaliente es la de Casero, que tiene de 151 a 1,000 habitantes, ya que comprende a casi el 50% (47.3%). Y si se le suma la llamada Poblacin Dispersa, la poblacin que habita CC.PP. con 1,000 habitantes o menos alcanza al 71.1% de la poblacin de CC. PP menos de 11 mil habitantes y si se tiene como universo el total de la poblacin y de los centros poblados del pas, los porcentajes que se obtiene son el 26.4% y 68% respectivamente. Finalmente se presenta la distribucin de las Mancomunidades Municipales, reconocidas en la actualidad, tambin de acuerdo a su ubicacin en los mbitos de las Juntas de Coordinacin Interregional. Ello tiene sentido en la medida en que los llamados centros poblados redefinidos en sus caracteres genuinos, tambin son los protagonistas de los procesos y proyectos de articulacin territorial que
259 http://es.wikipedia.org/wiki/Portal:Rural
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sus organizaciones, autoridades y dirigentes proponen en las Mancomunidades Municipales, y lo harn en las Mancomunidades Regionales. TABLA N 68. POBLACION POR CATEGORIAS DE CC.PP. SEGN J.C.I. 2007
JUNTAS CATEGORIAS Poblacin Dispersa Menos de 151 hab Casero INTERNOR Junta Interregional de Norte y Oriente Pueblo Villa Ciudad Menor TOTAL Poblacin Dispersa Menos de 151 hab Casero CIAM Consejo interregional de la Amazona Pueblo Villa Ciudad Menor TOTAL Poblacin Dispersa Menos de 151 hab Casero Consejo interregional Centro y Sur Pueblo Villa Ciudad Menor TOTAL Poblacin Dispersa Menos de 151 hab Casero MACROSUR Macro regin Sur Pueblo Villa Ciudad Menor TOTAL Poblacin Dispersa Menos de 151 hab Casero Junta de Coordinacin Interregional Litoral Central Pueblo Villa Ciudad Menor 151 a 1000 hab 1001 y 2500 hab 2501 y 5000 han 5001 y ms TOTAL TOTAL TOTAL 151 a 1000 hab 1001 y 2500 hab 2501 y 5000 han 5001 y ms 151 a 1000 hab 1001 y 2500 hab 2 501 y 5000 hab 5001 y ms 151 a 1000 hab 1001 y 2500 hab 2501 y 5000 han 5001 y ms 151 a 1000 hab 1001 y 2500 hab 2501 y 5000 han 5001 y ms POBLACION N 748 416 2 126 632 44 2912 329 355 4 131 866 7 779 181 243 850 436 538 97 789 6 6104 854 384 1 698 665 711 525 1 281 456 335 494 193 880 1 852 595 4 374 950 649 250 819 253 229 385 161 798 2 275 914 4 135 600 72105 162275 79282 68173 8 936 429 9 318 264 27 306 660 % 9.6 27.3 5.7 4.2 53.1 100.0 14.4 25.7 5.8 3.9 50.3 100.0 16.3 29.3 7.7 4.4 42.3 100.0 15.7 19.8 5.5 3.9 55.0 100.0 0.8% 1.7% 0.9% 0.7% 95.9% 100.0 100.0 N 13 421 6 761 296 93 134 20 705 3 759 1 473 63 20 21 5 336 16 822 4106 224 55 77 21 284 15 106 2 773 151 47 66 18 143 1897 452 55 20 69 2 493 67 961 CC- PP. % 64.8 32.7 1.4 0.4 0.6 100.0 70.4 27.6 1.2 0.4 0.4 100.0 79.0 19.3 1.1 0.3 0.4 100.0 83.3 15.3 0.8 0.3 0.4 100.0 76.1% 18.1% 2.2% 0.8% 2.8% 100.0 100.0 PROMEDIO HAB % 56 315 1 496 3 541 30 835 376 63 296 1 552 3 305 40 685 318 42 312 1 498 3 525 24 060 206 43 295 1 519 3 443 34 484 228 38 359 1 441 3 409 129 513 26 952 402
Fuente; Censo Nacional IX de Poblacin y VI de Vivienda 2007. Elaboracin RAP, Octubre 2011
7.9.1 MANCOMUNIDADES En el Per desde el ao 2007 se reconoci el Asociativismo de Derecho Pblico Municipal, mediante Ley N 29029 (Ley de Mancomunidades) pero, recin es con su reglamentacin mediante D.S. N046-2010-PCM y el Reglamento de Registro de Mancomunidades Municipales aprobado mediante la Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 228-2010-PCM-SD han permitido precisar mayor detalle sobre la organizacin de la mancomunidad y los aspectos presupuestales relacionada principalmente con la Inversin Pblica.
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El Registro de Mancomunidades Municipales, administrado por la Secretara de Descentralizacin, ya cuenta con 104 Mancomunidades municipales (hasta el 04 de Noviembre del 2011) inscritas, con la participacin de 523 municipalidades, (51 Municipalidades Provinciales y 472 Municipalidades Distritales), ubicadas en 18 Regiones del Pas, principalmente en las zonas rurales y pobres del pas, tal como se aprecia en el Grfico 01 Ayacucho, Puno, Cuzco y Apurmac donde se expresa con mayor presencia la mancomunidad municipal. Desde la modificacin del reglamento de registro de mancomunidades, a travs de la secretara de descentralizacin, han obtenido su registro 102 mancomunidades (al 25 de octubre) pertenecientes a 19 regiones del pas. 31 de ellas son mancomunidades de tipo provincial y 71 de tipo distrital. Existen 10 mancomunidades que traspasan sus lmites regionales (mancomunidades interregionales) Las Regiones de Ayacucho y Puno, son las que registran la mayor cantidad de mancomunidades, con 22 y 14 mancomunidades respectivamente. Los objetivos principalmente planteados son: Promocin del empleo Mejoramiento de vas Proteccin del medio ambiente Manejo de Residuos Slidos Promocin de la participacin Ciudadana Servicios pblicos de salud y educacin Existen expedientes que ya estn en proceso de obtencin de su registro, pero para este primer informe hicimos un corte al 25 de octubre, en el informe final coordinaremos con la Direccin de gestin de Inversiones, unidad orgnica de la secretara de descentralizacin para determinar el corte del informe final. En el taller interno realizado a fines de noviembre se inform que ya son 104 las mancomunidades registradas. Las Mancomunidades Registradas Hemos organizado la informacin sobre las mancomunidades registradas en base a unos indicadores mnimos y por las denominadas juntas interregionales. Macro Sur Las mancomunidades de la MACRO SUR, que abarca a las regiones de Cusco, Puno, Arequipa, Moquegua, Madre de Dios y Tacna cuentan con 27 mancomunidades registradas.
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Cuadro N 01: Total Mancomunidades Macro Sur
Cuadro N 02: Regiones por Mancomunidades Registradas Macro Sur
Grafico N 02: Nmero de Mancomunidades de la MACRO SUR
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CENSUR Las mancomunidades de la CENSUR, que abarca a las regiones de Apurmac, Ayacucho, Junn, Huancavelica, Hunuco y Pasco cuentan con treinta y ocho (38) mancomunidades registradas. Esta zona es la que cuenta con el mayor registro de mancomunidades a nivel nacional Cuadro N 03:Total Mancomunidades CENSUR
Cuadro N 04: Regiones por Mancomunidades Registradas CENSUR
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Grafico N 03: Nmero de Mancomunidades de la CENSUR
INTERNOR Las mancomunidades de la INTERNOR, que abarca a las regiones de Piura, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, Ancash, San Martn y Tumbes cuentan con veintin (21) mancomunidades registradas. El cuadro que presentamos tambin presenta algunos aspectos que es necesario evaluar, como la ejecucin presupuestal y sus techos. Cuadro N 05: Total Mancomunidades INTERNOR
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Cuadro N 06: Regiones por Mancomunidades Registradas INTERNOR
Grafico N 04: Nmero de Mancomunidades de la INTERNOR
CIAM Las mancomunidades de la CIAM, que abarca a las regiones de Amazonas, Loreto y Ucayali cuentan con slo tres (03) mancomunidades registradas. Cuadro N 07: Total Mancomunidades CIAM
Cuadro N 08: Regiones por Mancomunidades Registradas CIAM
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Grafico N 05: Nmero de Mancomunidades de la CIAM
CUADRO 01: Municipalidades Mancomunadas
MUNICIPALIDADES PROVINCIALES DISTRITALES

Fuente: Secretaria de la Descentralizacin PCM, 04-11-2011 Elaboracin propia.
NUMERO 51 472
GRAFICO 01: MANCOMUNIDADES POR REGION
Total de Mancomunidades 104 Fuente: Secretaria de la Descentralizacin PCM, 04-11-2011 Elaboracin Propia
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Las mancomunidades adquieren mayor perspectiva cuando estan asociadas al desarrollo econmico local y en especial a las cadenas productivas locales, como resea Rodriguez Alban.
De acuerdo al Ministerio de Economa y Finanzas y la Direccin General de Proyectos de Inversin son ya 19 mancomunidades municipales que se han incorporado al Sistema Nacional de Inversin Pblica, esto demuestra que a poco tiempo de su funcionamiento ya se estn consolidando como institucin, estn formando su propia visin del desarrollo local, en tareas de mayor impacto y cobertura relacionadas a proyectos inter distritales, inter provinciales o de distritos y provincias. En el siguiente grfico se aprecia la distribucin de las mancomunidades en el territorio del pas por Municipalidades Distritales y Provinciales, de acuerdo a la informacin registrada en la Secretaria de la Descentralizacin. MANCOMUNIDADES
Grafico Grfico elaborado por la Oficina de Gestin de las Inversiones- SD-PCM Fuente: Rodriguez Alban
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La fragmentacin existente en el mbito municipal (1836 Municipalidades distritales y Provinciales), dificulta por falta de escala econmica y densidad poblacional las posibilidades de mejorar las condiciones de vida de la poblacin de los distritos ms pequeos, principalmente rurales. Lo que constituye una oportunidad para la conformacin de Mancomunidades que integren la gestin pblica municipal en territorios ms amplios, as lo evidencia las mancomunidades constituidas a la fecha, principalmente en la sierra sur y centro del pas donde se concentran el mayor nmero de municipalidades rurales y pobres del pas. Adems debemos tener en cuenta que el crecimiento de las ciudades, ha generado un desequilibrio territorial, una afectacin al ambiente y por consiguiente ha acrecentado la desigualdad social y exclusin social. Cuadro No 23. Mancomunidades existentes Mancomunidades Amazonas- San Martin-La LibertadCajamarca Arequipa- Ayacucho Ayacucho-Huancavelica-Apurmac Ao de acuerdo El 2009, por los tres primeros. Cajamarca se integra el 2010 2011 2011
La ms antigua de las mancomunidades, mediante ordenanzas regionales y comisiones de trabajo, ha priorizado la ejecucin de proyectos estratgicos, entre ellos: la construccin de la carreta que conectara Cajamarca-Celendn -Balsas y Chachapoyas, y la que unir el distrito de Salaverry en la Libertad con el distrito de Juanjo en San Martn, adems implementar una lnea de transmisin elctrica interdepartamental (Cajamarca Norte, Cclic y Moyobamba). Las mancomunidades regionales cuenta hora con la Ley No 29768, pero le falta su reglamentacin.260 La MR Arequipa Ayacucho ha priorizado la formulacin de expedientes para crear Consejos de Cuencas en ambas Regiones, construccin de represas, reservorios y siembras de agua, infraestructura vial, corredores econmicos y tursticos, y otros puntos como trabajar propuestas para reformar la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales261. Por su parte la Ayacucho-Huancavelica-Apurmac, que asocia a las tres regiones ms pobres del pas, priorizaran el aprovechamiento del Ro Pampas en beneficio de Apurmac y Ayacucho, la posibilidad de corredores econmicos de yerba aromticas y de papas nativas., proyectos de integracin vial, y gestionar recursos para la lucha contra la desnutricin infantil y mortalidad materna262. Estas Mancomunidades pueden ser potenciadas, con la reciente aprobacin de la Ley de Mancomunidad Regional-Ley No 28768, promulgada el 22/07/2011. La Mancomunidad Regional es definida como el acuerdo voluntario de dos o ms gobiernos regionales que se unen para la prestacin conjunta de servicios pblicos, cofinanciamiento o inversin en la ejecucin de obras, que promuevan la integracin, el desarrollo regional y la participacin de la sociedad, coadyuvando al proceso de regionalizacin. La reglamentacin de esta Ley debe hacerse en un plan mximo de sesenta das posterior a la publicacin de la misma, es decir la fecha limite seria el 24 de setiembre del 2011.. Los Desafos de la autonoma y la asociatividad en la gestin y administracin de los gobiernos subnacionales, son planteados en una propuesta que incorporamos para esta modalidad de gestin del territorio263, por Carlos Hugo Molina264 La existencia de Mancomunidades Municipales, que bajo diversos nombres y modalidades organizativas, estn desarrollando el asociativismo municipal para el desarrollo, permite recoger un conjunto
260 IDEM 261 Gobierno Regional de Arequipa. Acuerdo Regional No 039-2011-GRA/CR-Arequipa, de fecha 25/05/2011. 262 Presidentes de Huancavelica, Ayacucho y Apurmac crean Mancomunidad Regional. http://www.noticiasser.pe/ 15/06/2011 263 Resumen de una investigacin realizada para RIMISP en Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Per. Con el 264 Abogado con especialidad en Derecho Constitucional y Administrativo. Fue el Primer Secretario Nacional de Participacin Popular en Bolivia
apoyo de Manuel Dammert Ego Aguirre, Vladimir Ameller, Manuel Chiriboga, y Eduardo Ramrez y Prefecto (Gobernador) del Departamento de Santa Cruz. Preside el Centro para la Participacin y el Desarrollo Humano Sostenible, CEPAD, y tiene 16 libros publicados en diferentes materias. www.cepad.org
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de lecciones de las experiencias ejecutadas. En cada uno de los pases de Amrica Latina y los modelos espaoles, aportan saberes y conocimientos de utilidad prctica que al socializarse, se constituyen en saberes colectivos. En materia social no existe la copia ni el traslado terico de instrumentos, sin embargo experiencias similares aportan luces que ajustadas y aplicando la innovacin, establecen vasos comunicantes de conocimiento. El proceso de descentralizacin, como expresin del nuevo rol de los rganos locales de poder, se ve acentuada por la expansin de la democracia como rgimen poltico y la necesidad de acercar gobierno y ciudadanos. Es por esto que el asociativismo de los gobiernos locales es una de las innovaciones institucionales que se est generalizando en el continente. Estas agrupaciones, ofrecen una va descentralizada de desarrollo a travs de la asociacin libre y voluntaria de gobiernos locales que la asumen como instrumento de desarrollo, buscando acercar las circunscripciones poltico-administrativas a la geografa de los territorios y a la dinmica de su construccin social. En general, podemos reconocer dos grandes tipos de asociativismo segn sus objetivos: Ociativismo Gremial, relacionado a las tradicionales Asociaciones o Federaciones de Municipios, con nfasis reivindicativos y demandantes de recursos e interlocucin poltica ante los gobiernos nacionales. Asociativismo Mancomunitario, vinculado al desarrollo, a la gestin asociada de servicios y territorios y al establecimiento de alianzas para lograrlo. Las mancomunidades ofrecen una opcin a dos categoras polticas que no han encontrado hasta ahora una respuesta armnica: las necesidades sociales de los territorios y las modalidades de administracin espacial del Estado. Las dinmicas sociales se expresan con movilizaciones y demandas de vida digna, desarrollo y produccin; las preocupaciones de la administracin del territorio, han girado en torno a funciones y competencias administrativas. Amrica Latina, en los ltimos 20 aos, ha pasado del estado-centralista a una dinmica de centralidad que se desplaza a los diversos territorios y poderes sociales. ste es el sentido de las crecientes y distintas autonomas reclamadas, diseadas o en progresivo ejercicio, en los procesos de reforma descentralizadora. En ese escenario, las mancomunidades surgidas desde la unin de esfuerzos locales, para cumplir objetivos de limitadas competencias, empiezan a abrirse y constituirse enun espacio para gestionar nuevos desafos de las localidades, regiones y sus territorios. En todo caso, se puede afirmar, que las mancomunidades son el resultado de la voluntad y visin de las autoridades locales, antes que una respuesta de los niveles centrales al ordenamiento legal vigente265. Las mancomunidades municipales tienen diversas formas organizativas, pero en general se trata de asociaciones voluntarias entre municipios, con el objetivo de coordinar acciones en campos de inters compartido o donde la asociacin permite asumir competencias en forma ms efectiva. Como muestran las experiencias, las condiciones de lo local en el mundo global, aportan nuevas perspectivas a este tipo de asociacin; y al colocarse en primer plano las exigencias del desarrollo de los territorios y su gestin con autonoma, le abren un nuevo rol a las mancomunidades municipales. Las experiencias muestran un panorama heterogneo en la regin. Las diferencias apuntan desde el marco jurdico hasta las atribuciones de las mancomunidades pasando por la relacin con el entorno local, nacional e internacional. A continuacin se destacan cinco ejes sobre los cuales es factible caracterizar la heterogeneidad regional: a. Densidad nacional: Las mancomunidades municipales son instancias que se presentan en la mayora de los pases en forma dispersa y aislada, slo en Bolivia tiene una presencia masiva.266 b. Rgimen jurdico: Las mancomunidades tiene un rgimen jurdico propio y relativamente desarrollado en varios pases, aunque en la mayora son de referencias genricas. En general, la tendencia ms extendida es la de una ausencia normativa expresa, con la consiguiente ausencia
265 Hemos encontrado que esto explica la razn por la que en Bolivia, donde existe norma legal, rgimen jurdico y recursos pblicos, las mancomunidades que nacen desde la voluntad local como una experiencia amplia y masiva, pueden consolidarse y crecer en el ejercicio de competencias, con autonomas. En otros pases del continente, no existen polticas pblicas al respecto, por lo que las mancomunidades quedan libradas a esfuerzos aislados, algunas veces, con slo respaldo de entidades de la cooperacin internacional. 266 Hay un reconocimiento creciente en la mayora de los pases de Amrica latina sobre el instrumento. Mencin especial en el Per, Ecuador y los pases Centro Americanos, Honduras, en particular..
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de polticas pblicas y deincentivos para su fortalecimiento, y la de apelar a las Asociaciones Municipales para llenar el vaco. c. Competencias y atribuciones: Nuestros pases viven procesos de reforma administrativa, en los cuales no existe un adecuado mapa competencial entre los diferentes niveles de gobierno, y en los que, todava est en debate la eficacia de las competencias de niveles intermedios de gobierno subnacionales. En esas condiciones descentralizadoras, las mancomunidades se unen en base a competencias imprecisas y con atribuciones en pugna entre los distintos niveles de gobierno.Esta dificultad, es a la vez, una de sus potencialidades al dejar un espacio muy amplio de creatividad e innovacin. Es comn en la regin, la formacin de mancomunidades para ejecutar un proyecto, para administrar una cuenca, un parque nacional o un corredor agro biolgico. d. Relacin con la cooperacin internacional: Las mancomunidades tienen una relacin distinta con la cooperacin internacional; donde existe mayor capacidad de autonoma, la cooperacin internacional se integra a la dinmica marcada por los gobiernos municipales; en otras zonas, como en Centroamrica, la cooperacin internacional sustenta y afianza las dinmicas mancomunitarias para en la mayora de los casos implementar sus propias agendas, que las hace vulnerables y con dificultades de sostenibilidad en el tiempo. e. Estrategias de integracin: Alguna de las experiencias encontradas, permiten identificar a las mancomunidades municipales como actoras territoriales que fortalecen procesos de integracin fronterizas, por las relaciones entre municipios fronterizos y las alianzas en temas econmicos que se desarrollan entre ellos. La mancomunidad como opcin para el desarrollo de los territorios Las mancomunidades pueden ser instrumentos de desarrollo en los mbitos econmicos de gobernanza y de participacin ciudadana dentro de los territorios. Algunas de las categoras recurrentes se expresan a continuacin. 7.10 Desarrollo econmico Las experiencias muestran un instrumento de gestin territorial, que, a pesar de no tener las mismas categoras administrativas en todos los pases267, estn logrando manifestaciones de accin y debates similares. Las mancomunidades tienen una diversidad de modalidades organizativas, escalas y alcances, pero en todos los casos, presentan potencialidades y desafos a los procesos de descentralizacin. Tomando en cuenta la experiencia, es posible establecer las modalidades generales con las cuales se manifiestan y el potencial escenario de gestin territorial que tienen por delante; si a ello le incorporamos las caractersticas generales, tendremos la posibilidad de visualizar una estrategia de gestin de las mancomunidades, como un nuevo y adecuado sujeto promotor del cambio en los territorios. Encontramos que todos los territorios tienen opciones potenciales de desarrollo y que las mltiples posibles relaciones entre lo local y lo global, y los cambios constantes en las sociedades de conocimiento y su paradigma tecno productivo, les abren un abanico de opciones y oportunidades. Estas posibilidades deben ser analizadas reconociendo en algunos casos la inequvoca desventaja inicial de territorios rurales y pobres, en el margen de los procesos globales. La mancomunidad de municipios tiene las posibilidades de generar proyectos articuladores268 que ayudan a superar la tendencia localista y atomizadora de la inversin administrativa municipal. En Bolivia, la experiencia de la Mancomunidad de la Chiquitania impulsada por el CEPAD, da cuenta justamente de la posibilidad de que mancomunidades potencien recursos identitarios locales para un desarrollo basado en el turismo, pero con visin territorial269.
267 Con relacin al Gobierno Local, por ejemplo, existen diferentes nomenclaturas, pero todas confluyen en un instrumento de gestin del Estado a cargo de una instancia de la divisin poltico-administrativa. 268 La categora que se expresa en este criterio es la denominada inversin concurrente, y tiene que ver con el acuerdo entre diversos actores pblicos y privados para llevar adelante un emprendimiento cofinanciado de inversin. Naturalmente, se expresa esta articulacin, en el aporte de recursos y en la ejecucin de proyectos sobre los que concurren diferentes intereses. 269 CEPAD, Desarrollo Humano Sostenible en lasMisiones Jesuticas de Chiquitos de Bolivia. El caso del municipio de Concepcin.
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Una constatacin es que las experiencias mancomunitarias se basan en acuerdos para la provisin de servicios o administrar y gestionar competencias o sistemas administrativos; la aparicin de la variable desarrollo entendida como generacin de capacidades productivas y de excedente, aun cuando todava limitada, es una variante que abre una nueva dimensin. Esto implica sin embargo, definir estrategias de desarrollo, identificar recursos para el desarrollo, eliminar las restricciones que los territorios pobres tradicionalmente tienen: mala infraestructura de comunicaciones, limitada o ninguna conectividad, capacidades humanas limitadas, entre otros factores. Las mancomunidades deberan enfrentar estas limitaciones estructurales, concentrar esfuerzos y conectar fortalezas de diversas localidades y municipios. Ello requiere alejar la tentacin de subdividir en funcin de las demandas dispersas y puntuales, los recursos limitados. La mancomunidad abre la posibilidad de solucionar la escasez de agua de manera integral, por ejemplo, analizando variables de economa de escala. 7.11 Instrumento de gobernanza Los desafos de la gestin territorializada, le abren una importante perspectiva a la nueva forma de gestin de las mancomunidades para su gobernanza; ella se sustenta en el acuerdo de la diversidad de actores para llevar adelante un proyecto comn de desarrollo local-regional, y que expresa una nueva relacin entre la sociedad democrtica, el estado descentralizado y el mercado competitivo. Esta nueva relacin de gobernabilidad tiene sustento en la condicin de ciudadana, como integrante de la comunidad poltica de derechos y deberes que expresa la calidad de relacin entre la sociedad y el estado, y en la que es clave la estrategia de construccin de capacidades. Se evidencia, tambin, que el asociativismo municipal representa una forma en trnsito de institucionalidad relacionado con una nueva divisin del trabajo poltico y gerencial fruto de la modernizacin del Estado y los procesos de descentralizacin. Para que las mancomunidades aporten positivamente a procesos de gobernanza no excluyente al interior de los territorios, se han identificado una serie de posibilidades: Mancomunidades sustentadas en esquemas amplios de participacin. La mancomunidad necesita basar su despegue en la identidad socio-comunal, y en los lugares que correspondan, desde un enfoque pluritnico intercultural, abriendo diversos espacios para la participacin de sus actores. La autonoma como base de la colaboracin. La mancomunidad, al tener a los municipios como actor de su creacin, tiene que respetar la autonoma institucional de los gobiernos municipales que la conforman. Puede mencionarse el que sus integrantes tienen igual peso en las decisiones aunque sus aportes sean proporcionales a sus poblaciones y/o capacidad de ingresos. Tambin, que el convenio mancomunado sea aprobado por decisin de sus Concejos Municipales y que los Alcaldes integren su Directorio de Gestin, garantizan el respeto a la autonoma municipal270. Las mancomunidades tienen que definir sus roles y objetivos. La mancomunidad debe establecer claramente el objeto de su asociatividad, y de las competencias que las municipalidades delegan a la mancomunidad para capturar los beneficios de escala, generar ahorros y buscar la apropiacin de externalidades econmicas positivas en la gestin mancomunada. De esta forma, la mancomunidad no funciona como una dependencia de la administracin municipal, sino como un socio estratgico para generar capacidades de las que, individualmente, carecera. La estrategia de financiamiento para la sostenibilidad. El funcionamiento de la mancomunidad municipal est subordinada al esquema de su financiamiento. Los aportes de las municipalidades de acuerdo al convenio mancomunitario, es una cuestin esencial para establecer una administracin mnima que gestione la mancomunidad y que principalmente aborde dos mbitos de la gestin mancomunada: la planificacin intermunicipal, y el apoyo a emprendimientos de desarrollo econmico local y regional, incorporando a los actores econmicos de la mancomunidad en estos procesos.
Territorios con Identidad, proyecto RIMISP. 270 Contrariamente a las crticas contra la posibilidad de que las mancomunidades se superpongan a los gobiernos locales/municipales, la existencia de una directiva integrada por autoridades municipales, deja en evidencia la relacin de autoridad sobre los tcnicos.
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La mancomunidad como gestor de redes. Las mancomunidades deberan facilitar la conexin entre niveles de gobierno en funcin de territorios En los diversos pases, las reformas descentralizadoras estn en proceso de articular sus mapas competenciales, los que tienen no slo diversos ritmos sino marchas y contramarchas. Al abrirse las polticas pblicas a la gestin de los territorios se requiere que la mancomunidad funcione con flexibilidad, para ser lugar de encuentro y articulacin de los diversos niveles de gobierno del Estado, en funcin del objeto y territorio de la mancomunidad. Como se muestra, estos aspectos contribuyen a la construccin de capacidades institucionales decisivas para el desarrollo local territorial; y van ms all del perodo de recambio electoral municipal, posibilitando una visin institucional pluripartidista en los funcionarios pblicos, de su institucionalidad y capacidad. 7.12 Instrumento de participacin ciudadana Las transferencias directas de recursos para la prestacin de servicios pblicos, la promocin con incentivos fiscales y el enfoque territorial de la gestin pblica, contribuye a lograr la sostenibilidad de las mancomunidades municipales.Y esa sostenibilidad abre la posibilidad de la participacin ciudadana responsable. Como ha sido sealado, el concepto ms importante del financiamiento es el de apropiacin de la mancomunidad como instrumento de poder y gestin supramunicipal asociada, y el de sostenibilidad fiscal, como evidencia de la voluntad de aporte y contribucin que soporte una estructura de gestin territorial. La mancomunidad se nutre, y a la vez fortalece la gobernabilidad democrtica, al establecer a travs de la participacin, mecanismos para alimentar, dar seguimiento y controlar el cumplimiento de los compromisos y aspiraciones de quienes la conforman; la voluntad para enfrentar materias postergadas y de complejo tratamiento como la generacin de empleo, mejora en los ingresos y dinamismo de las redes y mercados locales, la relacionan directamente con los mecanismos de participacin popular. Idealmente los actores centrales de participacin en la mancomunidad deben ser los agentes econmicos, expresados en sindicatos de productores, asociaciones, pequeos empresarios y organizaciones econmicas rurales, generalmente soslayados por organizaciones de mayor peso social y capacidad de movilizacin en el mbito regional o nacional; naturales conquistadores de los espacios de decisin, conocidas ampliamente por la captura de un presupuesto local a cargo de las minoras movilizadas. Por ello, la participacin en las mancomunidades cambia de nfasis, privilegia actores con intereses de un mbito espacial superior al localismo, como lo reflejan las actividades econmicas del territorio que representa la mancomunidad, no duplican ni crean actores, sino incluyen a aqullos que generan la dinmica econmica y fortalecen las economas domsticas. Si la construccin del territorio pasa por un complejo mecanismo de relaciones polticas, humanas, econmicas, culturales y sociales, el empoderamiento territorial de los habitantes es uno de los requisitos bsicos para la construccin de la gestin mancomunitaria. Y el conocimiento de los instrumentos que le facilitarn su relacin es otro de ellos. Se trata de pasar de la relacin de oferta/ demanda de la planificacin participativa, con su sesgo administrativista y de servicios, a otra que prioriza lo productivo, y que incorpora en la dinmica de la gestin, las demandas de una sociedad productora y una poblacin que requiere compartir excedentes de su capacidad productiva271. La unin de las categoras ciudadanas de responsabilidad fiscal con el ejercicio del derecho a la participacin ciudadana, expresa una sntesis virtuosa que relaciona demanda de gestin con eficacia administrativa y desarrollo de capacidades productivas. En esa perspectiva, la mancomunidad puede convertirse en un espacio/instrumento que jerarquice la participacin en un contexto productivo y de gobernanza, haciendo efectiva categoras como sustentabilidad, desarrollo productivo, inclusin productiva, sociedad de la informacin y nuevas tecnologas, para que la contralora social sea algo ms que fiscalizacin de la gestin de las autoridades locales.
271 La participacin ciudadana en la gestin de las mancomunidades, es un elemento en exploracin. Y de la misma manera, como existe dificultad de alcanzarse plenamente en el nivel municipal, junto con la categora de desarrollo econmico local, son los componentes que buscan su institucionalidad.
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7.13 Lecciones de las experiencias No hay recetas ni situaciones que no se puedan modificar; hay que descubrir lo especfico y sus potencialidades para superar la pobreza y generar desarrollo. La gestin del territorio y sus instrumentos mancomunados debe responder a realidades concretas y objetivas. El posicionamiento de los actores en el territorio, en las interrelaciones de los Estados-Nacin, y en el mundo, es la clave local-global para sus opciones de desarrollo. Para lograrlo es indispensable, por ms subordinada, marginada, excluida o en pobreza, en que se encuentra una localidad, que se identifique y despierte la singularidad del territorio para lograr las sinergias de sus recursos y valores. De esta forma, la nueva gestin local se reposicionar en el mundo, construyndose socialmente en el territorio la comunidad de ciudadanos que avanzan proyectos para vivir en justicia y con libertad. Las mancomunidades son instrumentos para una gestin desde lo local-territorial, con mbitos territoriales diversos y amplios; no reemplazan a otras entidades de Gobierno, ni tampoco se limitan al mbito de una Municipalidad, en cuya voluntad asociativa tienen su fortaleza. La mancomunidad se desvirta cuando duplica y compite por reproducir aquello a lo cual se dedican los Gobiernos Municipales o el Gobierno Nacional. Sin embargo, puede la mancomunidad, sin proponrselo, completar transitoriamente las fragilidades de los niveles intermedios de administracin del Estado cuando stos son dbiles institucionalmente. Las mancomunidades han surgido desde lo local, pese a que inicialmente estaban reducidas a servicios y a la administracin de ellos, para abrirse a lo local territorial y el desarrollo. Parten desde las municipalidades, con gestin desde lo local, afianzadas en la voluntad y la legitimidad social de sus poblaciones. Su objeto va amplindose a tener mbitos territoriales diversos, al unir a municipalidades con esas vocaciones en comn. Sus proyectos se institucionalizan y amplan las dimensiones y los actores de la actividad del Gobierno local. Esta afirmacin de lo local, como territorial, supone proyectar lo agrcola y no agrcola, lo rural y lo urbano como urbano-regional, los recursos en espacios geo-econmico-culturales; las actividades y los circuitos, en unidades de sinergia integral. Las mancomunidades surgen de la voluntad local, y no se forman por mandato de ley272, pero requieren de polticas pblicas que las incentiven, para afirmar el cambio territorial e institucional que pueden hacer posible su viabilidad. En los pases que existen normas de apoyo, las mancomunidades logran mejores resultados para los territorios donde se encuentran. La mancomunidad municipal requiere ser sujeto de un proceso de reconocimiento ms que de creacin. La conformacin es el hecho formal y posterior a su redescubrimiento como nueva forma de administracin del espacio. Formadas desde las localidades, la atencin a los asuntos del territorio, y en especial, al desarrollo econmico territorial, requiere un paso de calidad estratgica de gestin para tener sostenibilidad en el largo plazo. No son un acto burocrtico administrativo. No derivan del texto de la ley. Son expresin social de una nueva gestin del territorio, limitada, exigente, esperanzada, siempre afincada desde lo local que interpela a su nacin. Por esta condicin, requiere la existencia de una poltica pblica promotora, de una condicin jurdica apropiada, que establezca sus marcos legales de desempeo, promueva sus modalidades diversas, incentive sus actividades y facilite sus alianzas. Con la poltica pblica promotora, la mancomunidad puede afianzar y generalizar el paso estratgico de calidad en la gestin territorial. Las mancomunidades expresan un espacio social de reunin de voluntades para la mejor gestin, superando la reivindicacin aislada, el faccionalismo, la polarizacin tnica excluyente, y el aislamiento en sus proyectos. Al incorporar progresivamente a los diversos actores del territorio y asumir los desafos de sus diversas dimensiones (fsico-geogrfico-tcnico, de integracin social, de identidad cultural, de vinculacin pluri-tnica y de la demarcacin poltica administrativa), la mancomunidad se va constituyendo en un espacio social de concertacin para la accin comn y el adecuado tratamiento de intereses. Puede
272 Excepcin de la Ley de Participacin Popular boliviana, que obligaba el asociativismo a los municipios con poblacin menor a 5.000 habitantes, para ser receptores de recursos de transferencia.
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reconocer la legitimidad de la poltica y al mismo tiempo superar las diferencias poltico-partidarias, y tambin vincularse con diversas entidades internas y externas sin limitarse a su afiliacin poltica, sino poniendo por delante los asuntos del desarrollo comn. Al ser los fenmenos econmicos ms espaciales que de circunscripcin territorial, las mancomunidades generan una gran oportunidad de abordar procesos de desarrollo econmico desde una perspectiva no limitativa a la demarcacin administrativa de servicios de los gobiernos locales, reducida a la obra y dejando las perspectivas del proyecto para el desarrollo. La mancomunidad de municipios tiene las posibilidades de generar proyectos articuladores que ayudan a superar la tendencia localista y atomizadora de la inversin administrativa municipal. Las mancomunidades al plantear su espacio de accin y agendas de trabajo en aquellos temas en que es razonable esperar beneficios dada las economas de escala, establecen un campo de juego en que es factible esperar resultados positivos en un plazo prudente a su escala territorial. La mancomunidad cuando se concentra en una agenda econmica y ambiental del espacio territorial da cuenta de aspectos que por un tema escala no permite que sea atendida adecuadamente por el nivel municipal. Su fortaleza como mancomunidad, radicar en su mbito de especializacin respecto de los otros niveles de administracin del Estado. Quiz construyendo una identidad sobre el territorio, reconociendo y haciendo visible aquello que parece invisible. Al mismo tiempo y para asegurar relevancia, la mancomunidad debe centrar esfuerzos en temas estratgicos para el desarrollo territorial y no dejarse tentar por la dispersin de pequeas acciones. La mancomunidad de municipios tiene mejores oportunidades que el municipio como agente de procesos de desarrollo. Enfrentar procesos de desarrollo econmico territorial en zonas pobres y marginales no es una asignatura slo de voluntades, sino tambin de desarrollo de capacidades. Las mancomunidades requieren una poltica que garantice su sostenibilidad, con recursos propios y con medidas que incentiven su consolidacin. Dos elementos son centrales para generar sostenibilidad en las mancomunidades, uno de ellos es su sostenibilidad poltica y el otro, su sostenibilidad fiscal. La primera, determinada por la capacidad de representar y responder a las necesidades y aspiraciones de los actores de la mancomunidad. La segunda, como expresin tangible de la importancia y funcionalidad de la mancomunidad como instancia de gestin til a los municipios representados. Una poltica pblica promotora de la gestin asociada, una transferencia condicionada a proyectos de naturaleza intermunicipal, un estmulo fiscal para la consolidacin de una cultura de esfuerzo local o supralocal, generalmente ausente de las finanzas pblicas locales, pueden ser elementos detonadores para asegurar su rol y renovado desempeo en la gestin del territorio. Las mancomunidades pueden ser re-orientadoras de la inversin y el desarrollo de los recursos nacionales y de cooperacin. Los recursos provistos por el Estado o la cooperacin en cualquiera de sus modalidades, pueden tener en las mancomunidades un actor estratgico que oriente la inversin pblica hacia reas estratgicas definidas por el Estado y/o por los actores del territorio. Esta situacin, disminuira los mbitos de discrecionalidad o de influencia externa sin base en necesidades concretas.
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Octava Parte
LA REGIONALIZACIN DESDE LA CIUDADANA
8.1 El marco normativo La Constitucin Poltica establece que la regionalizacin es el proceso de creacin de regiones sobre la base de reas contiguas integradas histrica cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. En el fondo, a regionalizacin es desafo y una meta que demanda grandes esfuerzos y por mucho tiempo de los tres niveles de gobierno para generar los consensos necesarios sobre sus beneficios. La Ley No 27680, de Reforma Constitucional del captulo sobre la Descentralizacin norma que la regionalizacin, de acuerdo a la Constitucin es la creacin sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. El proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos regionales en los actuales departamento y la Provincia Constitucional del Callao. Mediante referndum podrn integrarse dos o ms departamentos contiguos para constituir una regin, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de regin. Se forman gobiernos regionales en los 24 departamentos y en la Provincia Constitucional del callao. Se excepta a Lima Metropolitana. Adems de la reforma constitucional sealada, en la primera etapa de la descentralizacin, se aprobaron la Ley de Bases de la Descentralizacin- Ley 27783, la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Ley 27795, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales-Ley 27867, la Ley de Incentivos para Integrar y Conformar Regiones Ley 28274, la Ley de Descentralizacin Fiscal Decreto legislativo 955, y en estos dos ltimos casos sus respectivos reglamentos. En la segunda etapa, se aprueban la Ley 28920 que prorroga hasta el 31 de diciembre 2011 el saneamiento de lmites de las circunscripciones existentes, Ley No 28997 que incorporar a los alcaldes provinciales a las Juntas de Coordinacin Interregional, Ley No 29379 que suspende las fechas de los referndum del 2009 y 2013 y otorga nuevas funciones a las JCI fortaleciendo su rol naturaleza de instrumento al servicio de la integracin regional, La ley 29533 que implementa mecanismos para la delimitacin territorial como el arbitraje, la Ley 29768 sobre Mancomunidad Regional. En la perspectiva del modelo de regionalizacin creado por este marco constitucional y legal dese el 2002 se han realizado diversas iniciativas de integracin regional, que no han culminado la creacin de una sola Regin, por factores diversos que luego se analizarn. Tres de estos factores tienen que ver directamente con los lmites legales y polticos del modelo, la falta de una firme voluntad poltica para regionalizar el pas en el gobierno nacional y tambin en los sub nacionales, y serias deficiencias en la conduccin poltica y tcnica de la regionalizacin, entre las que destaca por sus implicancias negativas la carencia de una visin integral y estratgica y el sesgo centralista en la misma, al haberse excluido la participacin de gobiernos regionales y locales de la conduccin del proceso de descentralizacin en general.
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8.2 Los avances y los limites 8.2.1 Los avances
Un resumen de estos es el que sigue: Cuadro No 21. Avances y limites en Regionalizacin Etapas Avances Lmites
Mediante ley del 2002 se fija plazo de cinco No se cumple este mandato. El plazo se ampli aos culminacin de saneamiento de lmites de el 2007 hasta el 2011, pero tampoco se cumplir circunscripciones existentes Se instala el CND, como rgano de conduccin Escasa representatividad de gobiernos subnaciodel proceso de descentralizacin nales. Escaso poder poltico y liderazgo La gran limitante es que se organiza en torno a los viejos departamentos y la OGR se aprueba Se eligen gobiernos regionales y locales el recin el 8/11/2002, e inmediatamente s modifi17/11/2002 cada por otras dos leyes: 27902 de diciembre de ese ao y 28013 de junio 2003. Se organizan JCI, 2004 y 2005
Primera ( 2 0 0 2 2006)
Muchas fueron facilitadas por la convocatoria a referndum Se incurri en errores diversos, pero el gran problema de fondo son los limites estructurales del modelo.
Se convoca al referndum del 2005
Se aprueba agenda 2006-2011 por Comisin de Esta decisin se adopta cuando el CRP 2001-2006 Descentralizacin del CRP, en un contexto des- ya estaba culminando alentador por resultados de consulta popular y otros factores Presidente Garca anuncia shock descentraliza- El conjunto de medidas, incluyendo las de regiodor, con 20 medidas, 2006 nalizacin, no reflejan una reorientacin integral con visin estratgica. Por segunda vez se eligen gobiernos regionales Por segunda vez ganan en un 70% los movimieny locales en el marco de la descentralizacin, tos regionales a los partidos nacionales, pero 19/11/2006. esto no necesariamente va acompaado de propuestas y desempeos polticos innovadores ? Se asigna a PCM la responsabilidad poltica en La asignacin de esta responsabilidad fue acertadescentralizacin, 2007 da, pero se hizo al costo de desaparecer el CND como espacio intergubernamental Se crea la ANGR el 2007, por decisin de los Surgi con mucho impulso, pero al inicio no tenPresidentes Regionales di puentes con las asociaciones de los gobiernos locales
Segunda ( 2 0 0 6 2011)
Se reforma parte del marco normativo de la Una vez ms se fijaron plazos voluntaristamenlegislacin sobre regionalizacin, 2009 te, que muy pronto se incumplieron, en cuanto a PNR y PNID Comisin Multisectorial trabaja propuesta de El Poder Ejecutivo demoro aos en dar curso a descentralizacin fiscal, 2010 esta iniciativa, luego propuesta tcnica consensuada no fue aprobada. Tercera eleccin democrtica de Gobiernos Regionales. Para evitar presidentes regionales con bajo respaldo electoral, se establece una valla mnima del 30%. Iniciativas de integracin regional 2009-2011 Se repite la experiencia, ms de los dos tercios de gobiernos regionales son ganados por movimientos polticos regionales. Pero estos se reactivan pocos meses antes de las elecciones y luego de producidas estas, desaparecen. Surgieron varias, siempre con escaso apoyo del Gobierno Nacional y lentitud del CRP en aprobar normas para mancomunidades Regionales.
8.2.2 Una breve presentacin de los hechos sealados En esta seccin precisaremos los progresos y las trabas o lmites ms relevantes, referidos a cada punto. Posteriormente abordaremos en extenso los lmites del modelo de regionalizacin.
290
Saneamiento de lmites En vista de que el 92% de las provincias y el 80% de los distritos tienen problemas por no haberse culminado con su delimitacin, lo que genera conflictos inclusive departamentales, mediante Ley 27795 del 2002 se fija un plazo de cinco aos para el saneamiento correspondiente. Ante el incumplimiento de ello, mediante otra ley del 2006 se ampli el plazo hasta fines de diciembre 2011, en que tampoco se habr culminado dicho saneamiento. CND Se instala en marzo del 2003 como rgano intergubernamental, encargado de dirigir y conducir la descentralizacin y regionalizacin segn la LBD. Sus lmites tienen que ver con su debilidad institucional, poco poder poltico y falta de liderazgo para impulsar un modelo de regionalizacin ms apropiado. Gobiernos Regionales En una realidad como la peruana, fue correcta la decisin de crear una instancia intermedia entre los niveles nacional y local, a partir del 2003. Los Gobiernos Regionales se constituyen en torno a los departamentos en cumplimiento del mandato constitucional. Se opt por esta medida como el primer paso para dotar al Estado peruano de una instancia gubernamental intermedia entre el gobierno nacional y los locales y se consider que con ello se iniciaba la regionalizacin en el pas. Los hechos evidencian que no necesariamente ser as De otro lado, no se da curso al rgimen especial de LM por la falta de inters del Alcalde Castaeda quin prioriz la ejecucin de obras y falta de voluntad descentralista en el Gobierno Nacional, a quien le convena seguir manejando los servicios pblicos y haciendo obras en la ciudad de Lima. Este hecho no deje d sorprender: Gobierno nacional y Municipalidad de LM en trminos prcticos acuerdan excluir a LM del proceso de descentralizacin, a lo largo de 8 aos, precisamente aquellos en que se ha transferido a los gobiernos regionales casi la totalidad de sus competencia y funciones sectoriales. Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) A partir del 2004 comienzan a conformarse las JCI273, concebidas al inicio como espacios de coordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas, que se materializan mediante convenios de cooperacin y que se orientan a promover corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo, con la finalidad de definir los futuros espacios macro regionales. Se formaron 10 JCI ese ao, incentivadas por la proximidad del referndum del ao siguiente. Cuadro No 22. JCI existentes JCI INTERNOR
Ao de creacin Gobiernos Regionales participantes Tumbes, Piura, La Libertad, Ancash, Cajamarca, 2004 Amazonas. CENSUR (Consejo Inte- Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Hunuco, Ica, Junn, 2007 rregional centro Sur) Lima, Pasco
CIAM(Consejo inter Loreto, San Martn, Amazonas, Ucayali, madre de Dios regional amaznico)
MACROSUR
Fuente: ANGR
2007
2010
Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno, Tacna
A Junio del 2006, solo una se encontraba activa, INTERNOR. A julio del 2011, las cuatro JCI sealadas en el cuadro anterior muestran diversos grados de actividad. Las JCI se estn articulando en torno a planes, programas y proyectos comunes, pero no son aun verdaderas iniciativas de integracin regional. Entre las iniciativas interesantes se tiene que la agencia de promocin privada de INTERNOR, PRONOR, ha logrado que un tramo de la IIRSA Norte sea cofinanciado por los gobiernos regionales; el CIAM cuenta con el Fondo de Desarrollo de la Amazona (FONDESAN) y la Agencia de Inversin Privada de la Amazona (AMAZINV)274
273 Artculo 91 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales-Ley No 27867 274 USAID I PRODES. ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Junio de 2011. Lima, Julio del 2011, p.74
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Las JCI pueden ser relativamente fortalecidas con su nuevo marco normativo (ley 29379), al haberse ampliado sus funciones para que puedan cumplir de manera eficiente y eficaz su rol de integracin regional. Hoy las JCI como espacios de coordinacin interregional, pueden asumir un plan, objetivos, metas y orientaciones estratgicas necesarias para la integracin regional econmica, social, cultural, y articular las entidades pblicas correspondientes; gestionar los recursos aportados por los gobiernos regionales integrantes, por el gobierno nacional y otros; gestionar la competitividad territorial conjunta, administrando los programas y proyectos interregionales, sobre la base del sistema de cuencas y corredores econmicos, infraestructura y servicios.; y con el acuerdo de los gobiernos regionales involucrados, pueden solicitar al JNE convocar al referndum respectivo. El Referndum De hecho la medida ms importante en la primera etapa fue la convocatoria a referndum realizado en octubre del 2005. Fue convocado e cumplimiento de la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, para consultar a los electores la propuesta de crear 5 regiones en base a la integracin de 16 departamentos. Las regiones propuestas fueron: Regin Norte, a conformarse con Tumbes, Piura y Lambayeque. Regin Norte Centro con Ancash, Hunuco, Pasco, Junn y Lima Provincias. Regin Sierra Centro, con Ayacucho, Huancavelica e Ica. Regin Sierra Sur, con Cusco y Apurmac Regin Sur, con Arequipa, Puno y Tacna. Esta consulta si bien cont con la participacin de ms del 87 % de los casi 14 millones de electores de los departamentos involucrados, desaprob las cinco propuestas con el 69% en contra. Arequipa fue la excepcin, pues en ella gano la aprobacin de la Regin Arequipa, Puno y Tacna. Sin duda alguna, se incurri en varios errores polticos, pero la cuestin de fondo es que se hicieron evidentes los lmites del modelo de regionalizacin, que luego abordaremos. La agenda para la regionalizacin, 2006-2011 El balance de la regionalizacin en la primera etapa (2002-2006) se resume en que se sentaron las bases normativas e institucionales, se conformaron gobiernos regionales de base departamental, y se produjo un intento fallido de integrar regiones. EL inters por el Gobierno Nacional de promover la regionalizacin fue declinando gradualmente, debilitndose la prioridad poltica que en algn momento se le otorg. El impacto del fracaso del referndum paraliz el proceso de regionalizacin y puso en cuestin la capacidad conductora del CND. En ese contexto, el CRP a travs de su Comisin competente, recogiendo la opinin y propuestas de actores pblicos y privados involucrados, elabor con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil, y aprob una agenda como un aporte para el quinquenio siguiente, a manera de gua de accin para el relanzamiento y profundizacin del proceso por los nuevos Poderes del Estado275. Respecto a la regionalizacin, esta agenda priorizaba la formulacin del Plan Nacional de Regionalizacin y Ordenamiento Territorial; que las regiones se constituyan como producto de su dinmicas econmicas, sociales, culturales y sus caractersticas geopolticas y que se eliminen las etapas y fechas predeterminadas, debiendo los referndum ser solicitados por consenso de los actores de los territorios que as lo determinen; y, adicionalmente, eliminar los incentivos especiales como mecanismos para la conformacin de regiones por sus efectos distorsionadores en los procesos de integracin. El shock descentralizador del Presidente Garca Con el antecedente de haber cuestionado la actuacin del Gobierno de Toledo en materia de regionalizacin, Alan Garca al iniciar su gestin presidencial 2006-2011 afirm categricamente queremos cogobernar con los 1800 alcaldes y los 25 presidentes regionales276. Esto alent a no pocas autoridades y analistas, pero muy pronto vendra el desencanto.
275 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado. Agenda para La Descentralizacin 2006-2011-Para 276 Discurso de Investidura como Presidente de la Republica 2006-2011. Lima, 28 de Julio 2006.
relanzar y desarrollar la descentralizacin. Lima, mayo 2006. http://www.congreso.gob.pe/participa/documentos/ag_desce_2006_2011.pdf
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En efecto, en octubre del 2006, cuando anunci su shock de descentralizacin, que en realidad fue un listado de 20 medidas con relacin a las regiones, no necesariamente conectadas a una visin integral y estratgica, precis, entre las acciones relacionadas con la regionalizacin: culminar la transferencia de las funciones sectoriales a fines del 2007, as como transferir las acciones de las empresas elctricas regionales; asignarles los proyectos de INADE a los Gobiernos Regionales, y estos designaran directamente a sus directores regionales; realizar la reforma fiscal para fortalecer las rentas de los Gobiernos Regionales; y, finalmente, disear un nuevo Plan Nacional de Regionalizacin con el objetivo de poner en marcha, en el ao 2007, al menos una Regin Piloto, Lamentablemente los avances en estos anuncios fueron limitados. En efecto, no solo se incumpli con disear y aprobar el nuevo Plan de Regionalizacin y poner en prctica la Reforma Fiscal, sino tampoco se present un proyecto de ley que definiera los objetivos, los criterios y procedimientos para la Regin Piloto, esta propuesta no fue seguida de un serio proceso de reflexin y desarrollo, menos se levantaron las observaciones formuladas sobre esa posibilidad277. Y el apoyo brindado a las JCI fue tambin muy puntual. De otro lado, hubo demoras en poner en marcha la zonificacin econmica y ecologa ( ZZE) y en promover el ordenamiento territorial (OT), hasta el momento en que se crea el MINAM el ao 2008, el que emite una norma que lamentablemente no responde a la necesidad de constituir un Sistema Nacional de ZEE y de OT, cuestin preocupante en un periodo en que el Gobierno de Garca hizo de la gran inversin particularmente en industrias extractivas la columna vertebral de su poltica econmica. Paralelamente, siendo importante el planeamiento como base para la regionalizacin, no hubo tampoco voluntad para constituir un verdadero Sistema Nacional de Planeamiento Descentralizado278. A ello se suma la demora en la aprobacin de la Ley de Mancomunidad Regional. Elecciones regionales En la casi dcada de vigencia del actual proceso de descentralizacin, se han producido elecciones de los gobiernos regionales con base departamental, los aos 2002, 2006 y 2010. En la primera oportunidad hubo mayor claridad y compromiso con la regionalizacin, aspectos que luego se debilitan. El 2006 pes el impacto negativo del referndum del ao previo, y el 2010 incidi negativamente la afirmacin de lo que podemos llamar departamentalismo, en un sentido general, y el hecho de que la regionalizacin perdi la prioridad en las agendas polticas y sociales. A la PCM se le da el mando en la descentralizacin Fue correcta la decisin de asignar a la PCM la responsabilidad poltica de dirigir y conducir la descentralizacin, primero mediante Decreto Supremo 007-2007-PCM y luego con la promulgacin de la LOPE. Pero eso se hace, innecesariamente, al costo de desactivar el CND y eliminar un espacio intergubernamental para la concertacin en la conduccin del proceso. La creacin del SD-PCM como rgano de lnea encargado de dirigir y conducir el proceso elimina la participacin de los gobiernos sub nacionales. Ms tarde, la creacin del CCI para hacer seguimiento y fortalecer el proceso, no resuelve este problema porque nunca funcion en trminos objetivos y reales, hasta julio del 2011. La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) La ANGR surge en el mes de marzo del 2007 en Hunuco con la participacin de 18 Presidentes Regionales, como reaccin a la desactivacin del CND por el Poder Ejecutivo. Nace con la finalidad de dialogar y concertar con los Poderes del Estado y tambin con las organizaciones de la sociedad civil, para avanzar en la descentralizacin y el desarrollo del pas, proponiendo polticas y estrategias para profundizar la reforma descentralista y afirmar el liderazgo de los gobiernos regionales. Entre los temas que prioriza se seala la conduccin del proceso, la transferencias de funciones sectoriales, la descentralizacin fiscal, mejorar la eficiencia y calidad del gasto, la precisin de las competencias compartidas, la simplificacin del sistema de inversiones del Estado, la participacin en las negociaciones que el Gobierno Nacional tiene con las empresas internacionales, y la justa distribucin de la riqueza procedente del aprovechamiento de los recursos naturales.
277 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de
Descentralizacin. Informe-Periodo Legislativo 2008-2009. Lima, julio 2009, pp. 13 y 14. Esta Comisin cuestion la ausencia de base constitucional y legal para las regiones piloto y destaco su imposibilidad prctica pues no puede haber ensayos de regin o regiones de prueba, y seal que en todo caso la regin piloto implicara un paralelismo a las JCI. 278 Grupo Propuesta Ciudadana. Profundizar la Reforma Descentralista. Agenda para el Nuevo Gobierno. Lima, julio del 2011, pp.9-10.
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Reformas en el modelo de regionalizacin Estas son la eliminacin del cronograma de referndums (2009 y 2003) y el fortalecimiento de las JCI, a lo que se agrega la reiteracin de que la PCM elabore y apruebe mediante Decreto Supremo con acuerdo de Concejo de Ministros, el PNR y el PNID, segn dispone la Ley 29379. La interrogante legtima a plantearse es si estas reformas puntuales son suficientes para reencausar el proceso de regionalizacin? El debate est abierto. Comisin Multisectorial trabaja propuesta de descentralizacin fiscal En cumplimiento de la Duodcima Disposicin Transitoria Final de la Ley de Presupuesto Pblico para el ao 2010, se conforma una Comisin Multisectorial para elaborar una propuesta tcnica consensuada de modelo de descentralizacin fiscal. La Comisin integrada por representantes de la PCM, Secretaria de Descentralizacin, MEF, ANGR, AMPE y REMUPE, diseo de manera consultada una propuesta tcnica que fue remitida a fines del ao 2010 a la PCM, pero la misma no fue aprobada. La propuesta comprenda: revisin del sistema de transferencias, a fin de incorporar criterios de equidad y predictibilidad; un sistema de coparticipacin de los tributos nacionales; revisin del sistema de recaudacin de los gobiernos locales, tomando en cuenta su heterogeneidad; anlisis de una posible asignacin de impuestos a los gobiernos regionales; y la revisin de reglas fiscales. El impulso de otras iniciativas de integracin regional Regin Piloto La decisin de promover una Regin Piloto, la Regin Centro Oriente, por los Gobiernos de Ancash, Hunuco y Ucayali, la que cuenta con expediente tcnico, que debe ser aprobado por los respectivos Concejos Regionales como paso previo a la convocatoria de un referndum. Esta propuesta de integracin se fundamenta en el desarrollo del Corredor Econmico Biocenico Nor Centro Oriental del Per, a travs de la constitucin de un eje transversal con dos puertas de entrada al pas: Chimbote y Pucallpa. Previamente a esta Regin Polito surgi otro Amazonas-San Martn, cuyos gobiernos regionales pasan luego a ser parte de una Mancomunidad Regional. En marzo del 2011, la PCM, como parte de la asistencia tcnica coordinada, hizo entrega a los tres Gobiernos Regionales, del expediente tcnico para la formacin de esta Regin, compuesto por tres tomos: resumen ejecutivo de la propuesta, la fundamentacin tcnica, y programas y proyectos priorizados para la integracin regional. Adicionalmente se entreg un documento de indicadores socioeconmicos de los tres departamentos, desarrollado mediante un sistema de informacin geogrfica (SIG). El camino que tienen por delante comprende dos pasos. Primero la aprobacin de la propuesta por los Consejos regionales y consejos de Coordinacin de cada Gobierno Regional y luego, sobre esa base, solicitar la convocatoria a referndum279. Mancomunidades Regionales: Cuadro No 23. Mancomunidades existentes Mancomunidades Amazonas- San Martin-La Libertad-Cajamarca Arequipa- Ayacucho Ayacucho-Huancavelica-Apurmac Ao de acuerdo El 2009, por los tres primeros. Cajamarca se integra el 2010 2011 2011
La ms antigua de las mancomunidades, mediante ordenanzas regionales y comisiones de trabajo, ha priorizado la ejecucin de proyectos estratgicos, entre ellos: la construccin de la carreta que conectara Cajamarca-Celendn -Balsas y Chachapoyas, y la que unir el distrito de Salaverry en la Libertad con el distrito de Juanjo en San Martn, adems implementar una lnea de transmisin elctrica interdepartamental (Cajamarca Norte, Cclic y Moyobamba). Las mancomunidades regionales cuenta hora con la Ley No 29768, pero le falta su reglamentacin.280
279 PCM hace entrega de expediente sobre Regin Hunuco-Ucayali-Ancash. http://www.pmde.gob.pe/expediente_AHU.htm Lima, 11/03/2011. 280 IDEM
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La MR Arequipa Ayacucho ha priorizado la formulacin de expedientes para crear Consejos de Cuencas en ambas Regiones, construccin de represas, reservorios y siembras de agua, infraestructura vial, corredores econmicos y tursticos, y otros puntos como trabajar propuestas para reformar la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales281. Por su parte la Ayacucho-Huancavelica-Apurmac, que asocia a las tres regiones ms pobres del pas, priorizaran el aprovechamiento del Ro Pampas en beneficio de Apurmac y Ayacucho, la posibilidad de corredores econmicos de yerba aromticas y de papas nativas., proyectos de integracin vial, y gestionar recursos para la lucha contra la desnutricin infantil y mortalidad materna282. Estas Mancomunidades pueden ser potenciadas, con la reciente aprobacin de la Ley de Mancomunidad Regional-Ley No 28768, promulgada el 22/07/2011. La Mancomunidad Regional es definida como el acuerdo voluntario de dos o ms gobiernos regionales que se unen para la prestacin conjunta de servicios pblicos, cofinanciamiento o inversin en la ejecucin de obras, que promuevan la integracin, el desarrollo regional y la participacin de la sociedad, coadyuvando al proceso de regionalizacin. La reglamentacin de esta Ley debe hacerse en un plan mximo de sesenta das posterior a la publicacin de la misma, es decir la fecha limite seria el 24 de setiembre del 2011.. 8.3 Lo que se tiene a Julio 2011: Cuadro No 24. El modelo de regionalizacin ajustado y otros elementos Aspectos Precisiones Marco normativo : el mo- Esquema de dos etapas y abiertas, sin fecha fija, para crear regiones: delo de regionalizacin a) Integracin de dos o ms departamentos contiguos, mediante referndum2, luego de aprobado el expediente tcnico, solicitado por las JCI y con el acuerdo de los Gobiernos Regionales; para este efecto, se establecern incentivos para promover la integracin y conformacin de regiones. b) Cambio por nica vez de circunscripcin regional de provincias y distritos contiguos a otra regin, mediante referndum previa aprobacin de expediente tcnico. Las JCI que han incorporado a representantes de los alcaldes provinciales y las Mancomunidades Regionales son instrumentos que debe contribuir a fomentar la regionalizacin del pas. LA PCM debe aprobar con acuerdo de Consejo de ministros el PNR y PNID Previa aprobacin de la Ley de Ordenamiento Territorial (LOT) por el CRP, el Poder Ejecutivo aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). El CRP aprobar tambin una nueva Ley consensuada sobre Descentralizacin Fiscal El Poder Ejecutivo debe culminar el saneamiento de lmites de las circunscripciones existentes Institucionalidad y proce- 4 JCI sos 3 Mancomunidades Regionales 1 iniciativa de regin piloto
281 Gobierno Regional de Arequipa. Acuerdo Regional No 039-2011-GRA/CR-Arequipa, de fecha 25/05/2011. 282 Presidentes de Huancavelica, Ayacucho y Apurmac crean Mancomunidad Regional. http://www.noticiasser.pe/ 15/06/2011
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Instrumentos pendientes Saneamiento de lmites de circunscripciones actuales de aprobacin PNR PNID Descentralizacin Fiscal Ley de Ordenamiento Territorial Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Otros Propuesta de bases para El Proyecto de Propuesta del PNR3 dejada por el Gobierno de Garca, el PNR pero no aprobada postula un conjunto de: Escenarios Estrategias Lineamientos Corredores y zonas econmicas Respecto al PNR, el Gobierno Nacional anterior dej una propuesta de bases para la regionalizacin, en torno a la priorizacin de escenarios territoriales sostenibles a partir de ejes de desarrollo y cuencas. Ver Anexo No 1. Esta propuesta no culmino su proceso de aprobacin por el anterior Gobierno Nacional. 8.4 El modelo de regionalizacin: Sus lmites 8.4.1 La opcin de regionalizar sobre la base de los departamentos es un pie forzado En el diseo de la regionalizacin no hubo una adecuada evaluacin de la relacin entre esta y la descentralizacin, o en la posibilidad real de que la simpe fusin de departamentos creara bases econmicas con mercados regionales grandes como para hacer atractiva la inversin, aprovechar economas de escala y crear bases tributarias suficientes como para hacer sostenibles las finanzas regionales y municipales283. La falta de esta evaluacin a profundidad genero muchas incertidumbres. Casi diez aos despus de la reforma constitucional es un convencimiento general que la eleccin inmediata de gobiernos regionales en torno a los departamentos y la Provincia de El Callao constituy una decisin cuyas consecuencias no se previeron, pues ello abon a una cierta independizacin de los procesos de descentralizacin y regionalizacin, y que con la recepcin de funciones y recursos se consolidara una lgica departamentalista; por la cual el funcionamiento de gobiernos regionales en los actuales departamentos no necesariamente ha constituido el inicio del proceso de conformacin de regiones conforme esperaba la Constitucin, sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un obstculo. Al parecer, quienes elaboraron la formula constitucional suponan la existencia de reas contiguas integradas, al mismo tiempo que definan que las circunscripciones de referencia ms apropiadas para lograr la integracin eran los actuales departamentos; el tiempo y la realidad han mostrado que ambos criterios no son necesariamente conciliables y consistentes el uno con el otro284. Es cada vez ms evidente que la regionalizacin entendida como fusin administrativa de los departamentos no es suficiente poltica pblica para reducir las inequidades departamentales, promover el desarrollo conjunto y articular mercados regionales285 La crtica principal a los departamentos-regiones se centra en tres aspectos: las enormes inequidades entre departamentos en trminos de recursos y poblacin, la falta de correlato de la delimitacin
283 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional en el Per del 2010. En Opciones de Poltica Econmica en 284 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de 285 Secretaria de Descentralizacin de la PCM. Propuesta Orientada la Efectivizacin del Plan Nacional de Regionalizacin. Formulada por MACROCONSULT. Lima, 2010, p.30 Descentralizacin. Informe-Periodo Legislativo 2010-2011. Lima, julio 2011, pp.35-36 el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010, p.192
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poltica con unidades geoeconmicas susceptibles de desarrollo sostenible, y la dificultad de constituir plataformas articuladas de competitividad en las fronteras de los departamentos actuales. Muchos analistas sealan que, al contrario de lo que se esperaba, los departamentos se han consolidado y continuarn por largo tiempo y sus representantes y poblaciones desconfan de la viabilidad y estabilidad de regiones ms amplias a ser definidas por referndum286. Adems, como lo sostienen los analistas, es notorio que las elites polticas departamentales y locales parecen ms proclives a retener las cuotas de poder alcanzadas y consolidar lo ganado en cada circunscripcin, que a ceder algo de ese poder en espacios mayores (varios departamentos, macro regiones), en escenarios donde tendran que competir con otros actores para acceder a los cargos de representacin poltica, incluso existe la tendencia a nivel regional y provincial de reproducir el centralismo nacional. No existe pues voluntad de integracin de objetivos de desarrollo o de intereses de sectores polticos o sociales, lo que constituye una tendencia negativa a la perspectiva de integrar y conformar regiones. Tmese nota tambin que se privilegi el departamento como unidad para la conformacin de regiones, en un escenario complicado y confuso, caracterizado por la ausencia de un Plan Nacional de Regionalizacin y de un proceso de ordenamiento territorial nacional y demarcacin territorial; y vacos legales en la Ley de Bases de la Descentralizacin y Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, respecto a la constitucin y el rgimen legal de las futuras regiones.287 Con excepcin de la subsanacin en parte de los vacios legales los dems problemas siguen vigentes. 8.4.2 El uso de incentivos y sus posibles efectos negativos La propuesta de creacin de regiones en base a incentivos especiales genera dos dificultades: que se distorsione la necesidad de contar con espacios territoriales mayores y en consecuencia mayores recursos para solventar el desarrollo regional sostenible y que ello contribuya a superar la dependencia bsica del tesoro pblico, sino de la capacidad productiva y recaudadora tributaria de la regin; y que los denominados incentivos no sean tales o que no generen expectativas, como ocurri efectivamente el 2005288. 8.4.3 Los problemas en la convocatoria del referndum, como parte del modelo Para muchas autoridades y funcionarios pblicos sub nacionales y representantes sociales el referndum fracas debido a la suma de factores tcnicos, polticos, culturales: un sesgo tecnocrtico en formulacin de expedientes y proceso no participativo, que excluy a alcaldes y lderes sociales; no se transform la informacin tcnica en informacin poltica que permitiera la movilizacin ciudadana y su libre expresin a favor o en contra, y no se aclar a tiempo infinidad de temores producidos por los opositores a la consulta, autoridades regionales y locales desconocan los alcances de los expedientes tcnicos, antes de la consulta; se incurri en errores profundos como, por ejemplo, Moquegua y Madre de Dios quedaron excluidas de las propuestas de regiones en el sur del pas; muchos votaron en contra por desconfianza sobre las organizaciones nacionales (Poder Ejecutivo, Parlamento, Partidos)289. 8.4.4 Los ineficientes desempeos de los actores del proceso El desarrollo del proceso de integracin regional va referndum adoleci de graves deficiencias en el desempeo de los actores, reflejadas en los hechos siguientes290: Demora en la aprobacin de la Ley de Incentivos para la integracin y conformacin de Regiones por el CRP, as como en la necesidad de introducir algunas modificaciones con relacin a la votacin y organizacin interna de las nuevas regiones (cmo seran los futuros Consejos Regionales).
286 Friedrich Ebert Stiftung / CEPLAN. Per Mltiple:Descentralizacin Y Desarrollo. Lima, 2009, p.16 287 Defensora del Pueblo. Hacia una Descentralizacin al Servicio de las Personas. Informe Defensorial No 141. Lima, 2009, pp. 42-45 288 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de Des289 Rial, Juan. Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. http://sd.pcm.gob.pe/contenido/171/InformeFinal.pdf. Lima, marzo 2006. Los talleres y un panel encuesta estuvieron a cargo de Maximise. Los talleres tuvieron lugar en Cusco, Ayacucho, Arequipa, Huancayo y Piura, entre diciembre 2005 y Enero 2006. 290 CIES/GPC. La Descentralizacin en el Per. Un balance de lo avanzado y una propuesta de agenda para una reforma imprescindible. Lima, Febrero del 2006. http://www.cies.org.pe/files/elecciones/Descentralizacion1.pdf centralizacin. Informe-Periodo Legislativo 2008-2009. Lima, julio 2009, p. 14
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EL CND privilegi el trabajo tcnico con las autoridades regionales, descuidando la participacin de los alcaldes y la ciudadana en general, y fall clamorosamente en no disear e implementar una amplia campaa de informacin y difusin sobre los beneficios de las propuestas integracionistas para el desarrollo regional y nacional en general y en particular de las alternativas propuestas, llegndose al extremo de que a cinco semanas del referndum el 50% de la poblacin de los 16 departamentos involucrados no tena informacin sobre esta consulta. Para complicar la situacin, el JNE determin que el Estado no poda autorizar fondos para promover el referndum, aplicando las mismas normas sobre neutralidad partidaria. El MEF, como reflejo de la resistencia centralista, posterg la aprobacin del reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal hasta tres semanas antes del referndum, otorgando escasos incentivos fiscales, a partir del criterio de interpretacin de que los incentivos dispuestos por Ley para la conformacin de regiones no eran adicionales a los recursos a los que ya tenan acceso los gobiernos regionales sino sustitutorios. Este hecho frustr parte de las expectativas de los Gobiernos Regionales promotores de la integracin regional, condicionando que algunos de ellos pasaran a hacer campaa en contra. En una situacin sorprendente el Gabinete Ministerial del Gobierno de Toledo no se pronunci sobre la integracin regional, provocando las quejas del Presidente del CND. Los Gobiernos Regionales priorizaron el esfuerzo tcnico y la negociacin poltica con otros gobiernos regionales, excluyendo a las autoridades locales y a las organizaciones de la sociedad civil, supuestamente por tratarse de temas complejos. Muchas autoridades locales se opusieron a la integracin como reflejo de su descontento por no haber sido consultadas. La sociedad civil demor en fijar posicin, pero en general particip en promover el voto informado o haciendo campaa por el S a la integracin de las Regiones. Los partidos polticos que aprobaron por consenso en el CRP la Ley de Bases y ley de incentivos, en su fase final jugaron abiertamente en contra (APRA y Unidad Nacional) y otros observaron silencio (AP). Muchos analistas coincidieron en que mas all de algunas crticas razonables, la actitud de los partidos estuvo condicionada por las elecciones nacionales que se produciran el 2006 y que preferan no tener que dialogar y negociar con gobierno regionales relativamente fuertes, que emergeran de la integracin regional. Profundizando la apreciacin sobre el desempeo del CND, este no tuvo la habilidad o capacidad suficiente para aclarar una serie de mitos construidos en torno a la regionalizacin, entre ellos: la regionalizacin necesariamente traer desarrollo, la regionalizacin se hace por incentivos fiscales, las regiones son cuasi-Estado (como estados soberanos), en la regionalizacin el grande se come al chico (efecto absorcin), solo a los gobiernos regionales concierne la regionalizacin, la regionalizacin es un juego de suma cero (supuestamente un departamento gana, el otro pierde), los departamentos que no formen regiones no se desarrollaran, con la regionalizacin se podr enfrentar a mejor Lima ( se pona errneamente a Lima como enemigo).291 Respecto al desempeo de los actores polticos resulta pertinente recordar las reflexiones siguientes: El fracaso del referndum hace descubrir el valor de tener un buen gobierno, un buen presidente, un buen congreso y partidos polticos que piensen menos en sus rditos polticos y econmicos y ms en el futuro del pas. Lamentablemente, los lderes que han participado directa o indirectamente en este proceso han mostrado sus limitaciones y su pequeez frente a un reto tan grande como es cambiar la geografa de la concentracin econmica y la sociologa del centralismo. El Per est requiriendo de una clase dirigente ms lcida, menos mediocre y con una perspectiva de Estado de largo plazo, que ojal la tengamos con el prximo gobierno. La falta de visin del gobierno, de varios partidos polticos que abogaron por el no, por los propios gobiernos regionales que se opusieron basados en un clculo poltico de corto plazo, son los causantes de esta frustracin. Es una pena que cuando las condiciones sean tan favorables, no hayan los hombres y las instituciones capaces de asumir los retos. En el Per o no existen las condiciones o, cuando existen, no hay quienes las aprovechen, pero raramente confluyen ambas como hoy.292 La falta de consenso por parte de actores polticos y sociales sobre la importancia de conformar regiones, se hizo presente en las dificultades del proceso de elaboracin de las propuestas tcnicas, en
291 D Medina Lora, Eugenio. Los diez mitos de la regionalizacin. El Regional de Piura, Lima, 20/10/2005 http://www.elregionalpiura.com.pe/ 292 Gonzales de Olarte, Efran. Concentrar para Descentralizar. Lima, diciembre del 2005. http://blog.pucp.edu.pe/item/2117/concentrar-paradescentralizar editoriales/opiniones/dmedina/dmedina03.htm
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la consulta misma y en sus resultados. A ello se sum que la formulacin de los expedientes tcnicos y el proceso en general fueron impulsados de arriba hacia abajo, por lo que no haba un respaldo de sociedad civil hacia los proyectos de regiones. La falta de reglas sobre el conteo de votos, la composicin del futuro Consejo Regional y sobre los incentivos, los criterios para ubicar la capital, etc. contribuyeron tambin a semejante resultado. En suma, se pidi a los electores a que apostaran por opciones de regiones, sin conocer a fondo los seguros y posibles beneficios. 8.4.5 El sesgo poltico-administrativo y la ausencia de una visin estratgica integral de promocin y de respuestas a las resistencias de diverso tipo. En octubre del 2005 no solo fracaso el referndum como instrumento sino el modelo de regionalizacin, basado en una concepcin inmediatista y casi administrativa que ubic la formacin de regiones al inicio o como punto de partida del proceso de descentralizacin; la ausencia de una visin estratgica o de largo plazo sobre las relaciones y el mutuo condicionamiento entre dinmica econmica y procesos polticos en la formacin de regiones, y el predominio de un enfoque administrativo y formal, relaciones ignoradas inclusive por la Ley de Incentivos; la ausencia de una perspectiva sobre los procesos propiamente territoriales en la conformacin de regiones, al no considerar propuestas especificas para enfrentar el verdadero problema generado por la falta de polticas y estrategias de organizacin del territorio en todo el pas, y que se refleja en que desde hace dcadas se viene aumentando el nmero de circunscripciones (distritos y provincias) que no responden a ningn orden ni modelo que no sean las presiones de grupos y caudillos locales, adems de serios problemas por no saneamiento de los lmites territoriales de esas circunscripciones. Este modelo no tuvo, adems, la capacidad de enfrentar obstculos previsibles como la resistencia generada por las identidades departamentales y el inters de las elites polticas de no perder el poder conquistarlo, o las perspectivas de conquistarlo, en las circunscripciones departamentales293. En esta ausencia de visin integral y estratgica son notorias tambin otras deficiencias estructurales: el rol marginal de las provincias; la incomprensin del papel de las ciudades en las nuevas formas de articulacin del territorio; la subvaloracin de los intereses de sus liderazgos polticos; la fragmentacin y crisis de los partidos nacionales. Reconociendo la envergadura de cada uno de estos problemas, el fracaso de la regionalizacin se explica en mucho a que se carece de un proyecto con la claridad y fuerza suficiente para transformarse en poltica del Estado. A la clase poltica gobernante le falt visin estratgica para valorar la importancia de superar la fragmentacin territorial y de construir regiones como referentes de gobierno, con la capacidad y condiciones suficientes para superar nuestras enormes brechas territoriales. El fracaso del referndum del 2005 trasciende las explicaciones coyunturales centradas en errores tcticos o de campaa, que sin duda existieron. La abrumadora derrota hizo evidente la inviabilidad del diseo de regionalizacin planeado en el actual marco normativo descentralista294. 8.4.6 Una opcin centralista, que prescinde de la heterogeneidad del pas y que no articula la regionalizacin con otros componentes de la reforma del Estado Los actores pblicos y privados en su mayora estn convencidos que los caminos hacia la regionalizacin no son los apropiados. Al respecto, centenares de actores pblicos y privados de los departamentos consideran que la regionalizacin vigente refleja un modelo centralista, decidido por las autoridades nacionales sin tomar en cuenta las complejas y heterogneas realidades del interior del pas, basado en las circunscripciones departamentales que tienen muchas limitaciones y en la continuidad de sistemas administrativos que traban la gestin gubernamental sub nacional, y no est diseado para alcanzar resultados en el corto plazo. Adems, las iniciativas de integracin regional son dbiles y el Estado no cumple con sus roles de formar las capacidades de gestin necesarias.295
293 Santa Cruz C., J. Francisco. La Regionalizacin y el Fortalecimiento de las Juntas de Coordinacin Interregional. Cuadernos Descentralistas 21. 294 GPC. Profundizar la Reforma Descentralista. Agenda para el Nuevo Gobierno. Lima, julio del 2011, pp.9-10. 295 USAID I PERU. Desafos de la Integracin Regional. Evaluacin Rpida de Campo 2009. Esta evaluacin fue aplicada a 425 actores clave entre
polticos y privados de nueve departamentos: Ayacucho, Arequipa, Cajamarca, Junn, Lambayeque, Puno, San Martn, Tacna y Ucayali. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, Agosto 2007, pp. 24-25.
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8.4.7 La falta de organizacin territorial y de claridad en no pocas cosas, por ausencia de una visin integral. El Informe de Macroconsult296 generado a solicitud de la PCM, identifica como limites serios del modelo de regionalizacin, adems de haberse optado por los departamentos: La falta de definicin de la organizacin territorial que necesita el pas, estableciendo las caractersticas de distritos, provincias y regiones, las responsabilidades de los gobiernos de cada nivel y los mecanismos de articulacin de los mismos; la duplicidad de esfuerzos, confusin de competencias y ausencia de vinculacin entre los procesos de demarcacin y organizacin territorial; la insuficiente normatividad inicial para el funcionamiento de las JCI, como instancia compartida que facilite y haga posible comprometer recursos y ejecutar proyectos; y la distribucin del canon, que se hace en funcin de la localizacin del recurso natural explotado, que ha condicionado que zonas cercanas y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad presupuestaria y se observe alta concentracin de ingresos en pocas circunscripciones, lo que constituye un aliento a la fragmentacin, y un serio obstculo a la accin conjunta con fines de integracin regional. Estos lmites, sin lugar a dudas, son muy serios. 8.5. Conclusiones 8.5.1 La regionalizacin no ha sido una prioridad permanente La regionalizacin como dimensin de la descentralizacin ha estado presente en las dos etapas de esta. En la primera fue prioridad al inicio del Gobierno de Toledo, pero luego dej de serla. En la segunda, no fue prioridad poltica relevante. Esto se refleja en los resultados: Casi una dcada despus no se cuenta con tres instrumentos fundamentales: PNR, POT, PNID. Las iniciativas regionales son dbiles, y se dan en contexto de gran desinformacin y ausencia de corrientes de opinin pblica favorables. A ello se adiciona la resistencia para restituir la presencia de los Gobiernos Regionales en los espacios de conduccin del proceso de descentralizacin y el no reconocimiento de la ANGR. La falta de iniciativas para enfrentar la asimetra en la distribucin de los recursos por su incidencia negativa en la conformacin de regiones, y la debilidad o ineptitud en contribuir a la solucin de los conflictos entre departamentos, se inscribe tambin en el hecho de que la regionalizacin no es una prioridad poltica en el Per. 8.5.2 Una poltica compleja La regionalizacin es una poltica pblica extremadamente compleja ya que no es posible aislarla de otras acciones del Estado de las que es tributaria, a la vez que las condiciona. Es una poltica que no tiene cuerpo y contenido propio, sino que se desarrolla a travs de otras polticas pblicas.297 Como poltica compleja enfrenta serios obstculos para la integracin territorial en un sentido general la atomizacin del poder a nivel local; la constitucin de GR de base departamental, con dificultades no solo para la transferencia de funciones y recursos sino tambin para la conformacin de regiones; los conflictos generados por falta de demarcacin de lmites, pues la localizacin es determinante para acceder a los recursos del canon298. 8.5.3 Estancamiento y necesidad de revisar y corregir lo que no viene funcionando El proceso de regionalizacin se encuentra estancado. A casi una dcada de iniciada la descentralizacin, no existen regiones, tan solo iniciativas de articulacin interdepartamental cuya vinculacin responde bsicamente objetivos econmicos, y no necesariamente a una integracin territorial. Este hecho est vinculado a la falta de voluntad poltica de las autoridades, tanto del nivel regional como nacional. En el primer caso no existe disposicin para compartir la riqueza natural de los territorios, y en el segundo, se tiene temor a perder poder derivado de los cambios en la asignacin presupuestal y financiera. Es notorio que los incentivos previstos para la conformacin de regiones no han produ296 Secretaria de Descentralizacin de la PCM. Propuesta Orientada la Efectivizacin del Plan Nacional de Regionalizacin. Formulada por MA297 Presidencia del Consejo de Ministros. Propuesta orientada a la efectivizacin del Plan Nacional de Regionalizacin. Resumen Ejecutivo, Lima, 298 PCM. La Descentralizacin Rumbo a su Primera Dcada. Informe Anual de la Descentralizacin del 2008. Lima, Junio del 2009, pp. 18-19
2010, p.1 CROCONSULT. Lima, 2010, p.30
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cido los resultados esperados. La necesidad de revisarlos est fuera de toda duda, pero esa revisin debe darse en el marco de una visin conjunta del pas.299 8.5.4 Organizar gobiernos regionales en departamentos no fue lo apropiado Los actuales departamentos no constituyen los territorios geoeconmicos sostenibles que espera la reforma descentralista, incluso en trminos fiscales la mayora de ellos tiene una situacin deficitaria (gasto publico mayor que contribuciones al tesoro pblico). La idea de que la otorgacin de incentivos y competencias adicionales, estimule la conformacin de regiones va integracin de departamentos, no ha funcionado. La carencia de una visin de conjunto del territorio peruano, impide decidir o al menos tener una hiptesis fundamentada de cuantas regiones se conformarn con viabilidad300. El proceso de regionalizacin iniciado con la eleccin de gobiernos regionales en los departamentos, como paso previo a la creacin futura de regiones mediante la integracin de dos o ms departamentos contiguos, tiene en la conformacin de esos gobiernos regionales un pie forzado. En efecto, generan dificultades en la transferencia de funciones y recursos, en la conformacin de regiones y en el proceso de descentralizacin en su conjunto.301 La aceleracin de las transferencias como consecuencia del shock descentralizador y la relativa consolidacin de los actuales gobiernos regionales en base departamental, ha determinado que sea muy difcil que las autoridades regionales asuman con entusiasmo la necesidad de conformar autenticas regiones, debido a que cuentan con cierto poder y recursos econmicos para la gestin de sus circunscripciones, Renunciar a esto en el corto y mediano plazo no est en sus opciones. Pero paralelamente, el Gobierno Nacional no ha implementado polticas concretas que impulsen la regionalizacin. En opinin de los Gobiernos Regionales la accin del nivel nacional contina siendo insuficiente para producir una profunda reorientacin del modelo de base departamental vigente302. 8.5.5 La necesidad de contar con instrumentos y procesos debidamente articulados Es urgente dotar a la promocin de la regionalizacin de los instrumentos fundamentales de gestin, cuya clamorosa ausencia hoy son un obstculo: Plan Nacional de Regionalizacin, como gua orientadora del proceso de integracin, que incorpore los avances e iniciativas existentes, que corrija los errores, y enfrente las disparidades de los territorios de modo coherente con un plan de desarrollo territorial. Es indispensable que se acelere el proceso de demarcacin territorial, a travs del plan correspondiente y que se vincule con los procesos e iniciativas de OT. La integracin local es no solo importante, sino que debe articularse con las iniciativas de articulacin regional, formando procesos amplios de integracin en un mismo territorio y asociativamente puede actuar en forma coordinada y sinrgica para alcanzar los objetivos de desarrollo. En esta perspectiva, debe desincentivarse la creacin de nuevas circunscripciones locales, distritos y provincias.303 8.5.6 Iniciativas desde abajo y ausencia de unidad desde arriba Nos encontremos en un escenario de iniciativas regionales que coexisten con objetivos disimiles y acciones poco articuladas, muchas veces limitadas por la escasa voluntad poltica del Gobierno Nacional y de las propias autoridades regionales. En este ltimo caso, porque las iniciativas regionales apuntan ms a generar desarrollo econmico que no responden necesariamente a la voluntad de conformar regiones, en el mediano y largo plazo. Todas las iniciativas de integracin regional son interesantes, pero no todas ellas cuentan con el marco normativo que garantice su viabilidad y funcionamiento. La LBD y LOGR estn desfasadas en relacin a la realidad de las iniciativas nuevas, pues no cuentan con normas relacionadas con estos espacios de articulacin e integracin. Si bien existes normas con relacin a las JCI y las mancomunidades regionales, en parte sus funciones son similares. Y para lo que no existe marco normativo es para las regiones piloto.
299 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011 , pp.79-80 300 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Desarrollo del Proceso de Des301 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de 302 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011,
Descentralizacin. Informe-Periodo Legislativo 2007-2008. Lima, julio 2008, p.16 80 303 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, 79pp.80-81 centralizacin. Informe de Evaluacin-Periodo Legislativo 2006-2007. Lima, julio 2007, p.18
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Respecto a estas iniciativas hasta julio del 2011 el Gobierno Nacional ha dado seales contradictorias. En efecto, aunque limitado, la SD-PCM les ha brindado su apoyo, pero otras entidades como el MEF han obstaculizado su operatividad. A ello se suma el hecho que en las regiones estas iniciativas no ha sido acompaado de instrumentos de organizacin y planificacin conjunta solida y efectiva, reducindose en la mayor parte de veces a actividades sin mayor impacto. En un contexto de falta de claridad y voluntad poltica las iniciativas de integracin regional estn sostenidas por la cooperacin internacional, en particular las JCI, pero sin mayor perspectiva de sostenibilidad debido a la falta de involucramiento de las autoridades locales, regionales y del nivel nacional, y por la ausencia de planes y propuestas de organizacin de largo plazo. Corto plazo. En el escenario expuesto, la regionalizacin debe ser entendida como una meta y para alcanzarla se requiere de objetivos mnimos que sean compartidos y estn ligados a la prestacin de servicios para la poblacin. En tal perspectiva, se debe aprovechar las experiencias positivas de asociacin para crear mejores incentivos que permitan crear mejores condiciones para la integracin. 8.5.7 La propuesta de conformar regiones mantiene vigencia El fracaso del referndum del 2005 y la falta de claridad en los procesos posteriores no le restan pertinencia a la integracin y conformacin de regiones, sino obligan a revisar los enfoques, los procedimientos, las normas. Las razones de fondo que sustentan la necesidad de formar regiones en el Per son diversas: En lo poltico, es indispensable constituir ncleos de poder regional, con los recursos y capacidades suficientes, para contrarrestar el poder centralizado. En lo econmico, la integracin regional ampla las posibilidades de las economas de escala y de la competitividad, generando impactos efectivos de carcter regional. En lo territorial, siendo el Per un pas de territorios diferenciados, resulta necesario y favorable para el desarrollo otorgar a esos territorios una expresin poltica estable y democrtica. En lo administrativo, la integracin regional puede ser una de las vas para atenuar la fragmentacin de las instituciones, de los presupuestos y de las capacidades de gestin en instancias de gobierno y territorios pequeos, enfrentando as la idea errnea de que descentralizacin es necesariamente atomizacin y dispersin. Finalmente, la integracin en regiones puede contribuir a mejorar la complementariedad y cooperacin entre gobiernos regionales y locales superando la duplicidad y superposicin, a travs de di diversas formas de asociatividad304. 8.6. Lecciones aprendidas 8.6.1 Sobre la naturaleza de la regionalizacin y sus implicancias La regionalizacin es un proceso multidimensional, complejo, largo, de maduracin lenta, que requiere de visiones y proyectos consistentes, innovadores y realistas al mismo tiempo, de estrategias viables, de reglas de juego o procedimientos coherentes, de liderazgos y compromisos firmes de los diversos niveles de gobierno, de participacin de los ciudadanos y sus organizaciones. No habr regionalizacin con la falta de voluntad y el dbil liderazgo de unos, o la indiferencia y oposicin de otros. 86.2 Sobre la visin compartida y los enfoques de polticas y otros aspectos Es de primera importancia construir una visin compartida sobre la regionalizacin, que se refleje en un proyecto y una estrategia consensuados, en el marco de un Estado unitario y descentralizado. Es imprescindible hacer de la descentralizacin y regionalizacin una poltica prioritaria del Estado y asegurar el alineamiento de los ministerios y otros organismos, con las polticas, los objetivos y plazos razonables y flexibles de la regionalizacin. Esto exige que los tres niveles de gobierno construyan y tengan un mismo enfoque de polticas, priorizando objetivos mnimos para el desarrollo territorial en todas sus dimensiones. Sobre esta base debe construirse conciencia y voluntad poltica y ciudadana, corrientes de opinin pblica sensibles a la integracin regional como una oportunidad para aprovechar las potencialidades de los
304 Santa Cruz C., J. Francisco. La Regionalizacin y el Fortalecimiento de las Juntas de Coordinacin Interregional. Cuaderno Descentralista 21.
Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, Agosto 2007, pp. 25-27
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territorios, mediante una gestin eficiente, capaz de promover el desarrollo productivo y reducir los desequilibrios. 8.6.3 Sobre la participacin de los actores Fomentar la participacin de los mltiples actores pblicos y privados en la regionalizacin, sin exclusiones, es otra poltica necesaria. Tambin debe considerarse las identidades o sentidos de pertenencia y los intereses de los liderazgos regionales y locales. Tomar en cuenta y revalorar el rol de las ciudades en la articulacin de los territorios y los corredores econmicos y productivos, de las provincias y de los partidos polticos nacionales en la regionalizacin, es otra leccin aprenda. 8.6.4 Sobre los instrumentos necesarios Disear e implementar acciones de desarrollo de capacidades y asistencia tcnica; de informacin y de comunicacin capaces de transformar las propuestas tcnicas en mensajes polticos movilizadores, buscando el voto informado y con conviccin, puede ahorrar altos costos no solo econmicos, sino polticos y sociales; pero tambin son instrumentos fundamentales el monitoreo y la evaluacin y las investigaciones para generar conocimiento, con la finalidad de aplicar polticas pblicas basadas en evidencias, 8.6.5 Sobre quin debe adoptar la decisin final No obstante los resultados del referndum del 2005, en realidades como la nuestra y por la diversidad de actores e intereses en juego, es no solo preferible sino imprescindible que la creacin de regiones se haga por la va participativa, mediante consulta popular. Pero esta opcin debe sustentarse en un acuerdo poltico y social expreso, para reducir polarizaciones extremas o el rechazo a las propuestas por prejuicios o temores infundados. 8.6.6 Sobre la naturaleza de la conduccin actual y sus reorientaciones La desatencin por los Poderes del Estado de las propuestas de la ANGR para que se decida una poltica adecuada de descentralizacin fiscal, para que se fortalezcan las JCI, para que se apruebe la Ley de Mancomunidad Regional, es un indicio de una conduccin centralista del proceso, de un lado; y de la debilidad de la representacin regional, de otro. De esto se desprende como otro aprendizaje que es necesario avanzar hacia una conduccin de la regionalizacin verdaderamente descentralista e impulsar el fortalecimiento de la ANGR, mediante una estrategia que debe ser definida por los Gobiernos Regionales, incluyendo sus alianzas con las entidades representativas de los Gobiernos Locales, entre otros, que tienen tambin roles que cumplir en la regionalizacin. Es indispensable la necesidad de una conduccin intergubernamental concertada de la regionalizacin y de poner en prctica un enfoque de regionalizacin integral o multidimensional: Poltica, administrativa, econmica, fiscal y otras, como sustento necesario de la reactivacin y sostenibilidad de la regionalizacin. Ante los enormes desafos que significa la regionalizacin, debe afirmarse el sentido de corresponsabilidad del conjunto de actores, especialmente de las entidades estales, sin perjuicio de la especificidad de los roles de los Poderes del Estado. Desde que se inici el proceso de descentralizacin y como parte de la regionalizacin, esta se ha conducido ms por oferta del centralismo. El componente de demanda desde los gobiernos regionales y locales, as como desde los debilitados movimientos regionales, es decir desde abajo ha sido puntual, no sistemtico, como reflejo de la debilidad y crisis de los partidos y tambin de las organizaciones de la sociedad civil. Debe fomentarse la reversin de esta situacin mediante polticas de promocin del fortalecimiento de los actores polticos y sociales. 8.6.7 Sobre la necesidad de cambios impostergables En tanto se mantengan elevados niveles de desconfianza de los ciudadanos sobre las entidades pblicas nacionales y sub nacionales y respecto a las organizaciones polticas y en tanto persista la fragmentacin de estas, la regionalizacin enfrentara serias barreras. Urge enfrentar y revertir estas situaciones. Esto pasa en parte por una vigorosa educacin cvica, pero tambin cambios profundos en la cultura y prcticas polticas.
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8.7. Las propuestas necesarias Se sugiere un conjunto de bases como marco general de un modelo de regionalizacin de largo plazo, realista, flexible y abierto. 8. 7.1 Hacia la definicin de un esquema integral 305 Recuperar la visin de largo plazo para la regionalizacin del pas Formular una propuesta explicita de organizacin territorial y s sus relaciones con la descentralizacin. Impulsar la construccin econmica de los territorios regionales antes de las constituciones de regiones polticas. Articular las dinmicas regionales con las dinmicas locales. Flexibilizar los procesos poltico- institucionales Formular un PNR a manera de marco orientador, compatible con la flexibilidad estratgica del proceso de regionalizacin. Articular adecuadamente el PNR con el Plan de Desarrollo Territorial, que aborde las tareas de organizacin del territorio, as como de su demarcacin. Fortalecer como instrumento clave, las Juntas de Coordinacin Interregional. 8.7.2 Una estrategia nacional de regionalizacin, participativa y concertada a) Hacia una visin compartida Esta estrategia debe comprender la bsqueda de una visin compartida sobre las relaciones entre regionalizacin y tres dimensiones cruciales: desarrollo humano, ordenamiento territorial y organizacin del Estado en el territorio. Los avances en la visin deben ser complementados con la definicin consensuada de una hoja de ruta posible para la regionalizacin, que considere306: Las condiciones bsicas (Decisin poltica, diseo tcnico, respaldo ciudadano); Los componentes principales (JCI, regiones piloto, PNR, sensibilizacin ciudadana sobre las potencialidades y riesgos de la regionalizacin, el referndum); Los componentes complementarios (conduccin concertada del proceso de descentralizacin, planeamiento del desarrollo nacional y regionalizacin, regionalizacin y reforma del Estado, descentralizacin administrativa y fiscal efectiva, calidad de la gestin pblica descentralizada, articulacin regional-local para una efectiva descentralizacin intrarregional, el papel de las mancomunidades municipales, regionalizacin y poltica de ordenamiento del territorio, poltica de ciudades y articulacin urbano-rural). b) El Plan Nacional de Regionalizacin (PNR) Lo que se necesita es un PNR conectado con la dinmica de los procesos, realista y flexible, que no sustituya voluntaristamente el conocimiento objetivo de la realidad, con la mera imaginacin, sino que sea capaz de guiar la realizacin del gran consenso sobre la regionalizacin, sobre bases firmes y concertadas. Ese consenso debe expresarse en una Poltica Nacional que oriente los componentes, contenidos y alcances, as como horizontes del PNR, que tenga como premisa que la regionalizacin es un proceso complejo y no una simple nueva demarcacin poltica, complejidad que debe tomarse en cuenta para fijar las reglas de juego que permita a los actores pblicos y privados avanzar a ritmos diferentes. El consenso poltico social debe tambin expresarse en cmo fortalecer las JCI como vehculos no solo de ejecucin de obras sino de integracin regional y las relaciones de estas con la posibilidad de dar
305 Santa Cruz C., J. Francisco. La Regionalizacin y el Fortalecimiento de las Juntas de Coordinacin Interregional. Cuadernos Descentralistas No 306 USAD I PERU ProDescentralizacin. Estudio Hoja de Ruta. Formulacin Participativa de una Propuesta de Estrategia de Regionalizacin. Lima,
setiembre 2009., pp.93-105. Luis Vargas Aybar, Consultor. 21. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, Agosto 2007, pp.27-30.
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curso con las condiciones necesarias para conformar las primeras regiones, subsanando todas las observaciones hechas hasta el momento, y la construccin del Sistema Nacional de Planeamiento (SNP) descentralizado y las relaciones de la regionalizacin con el Plan Nacional y planes sub nacionales de Ordenamiento Territorial.307 Urge ponerse de acuerdo en regiones con tamao crtico para que la regionalizacin sea sostenible, que garanticen una base tributaria mnima entre empresas y personas contribuyentes, posibilidades de economas de escala, posibilidad de financiar el gasto corriente y la inversin pblica, con capacidad de influir sobre el crecimiento de la base econmica. En el fondo, se requiere de un conjunto de factores que desencadenan un crculo virtuoso: crecimiento econmico regional-crecimiento fiscalcrecimiento econmico como base del desarrollo regional basado en fuerzas endgenas, y para esto se requiere, adems, de una poblacin electoral grande308. Ante la evidencia de que los departamentos no constituyen las unidades ms apropiadas par integra y conformar regiones, es necesario evaluar el costo / beneficio de las distintas alternativas: Una, eliminar la norma constitucional que obliga a que en una primera etapa las regiones se conforman en base la integracin de dos o ms departamentos en bloque. Dos, comenzar a generar un sentido de regiones ms amplias (macroregiones, segn la LBD) en base a las JCI fortalecidas y las mancomunidades regionales. Otra opcin. Cualesquiera que sean los caminos que se abran para conformar regiones, es claro que este hecho no es una meta a la vuelta de la esquina, sino un proceso y una perspectiva de largo plazo. Este enfoque, obviamente, debe reflejarse en las polticas y en los instrumentos que se prioricen. c) Articulacin con la inversin descentralizada, el rgimen especial de LM y las ciudades del Per Por supuesto que este PNR debe articularse con el plan de inversin descentralizada, los arreglos normativos para la accin intergubernamental conjunta, la urgencia de repensar el tratamiento de Lima como metrpoli y sus relaciones con el Callao, mediante el desarrollo legislativo de su rgimen especial reconocido por la Constitucin, y repensar y normar las ciudades en el Per309. d) Articulacin de la regionalizacin y la reforma integral y la modernizacin del Estado La construccin de la visin compartida que requiere de un amplio debate nacional sobre la articulacin de la regionalizacin y la reforma integral del Estado, que parta de un enfoque territorial y que aborde aspectos como el patrn de acumulacin, la inclusin social y la sostenibilidad ambiental. Es imprescindible vincular la regionalizacin con la necesaria reforma integral del Estado, la equidad social, el dialogo intercultural y la eficacia de las polticas pblicas. Partiendo de una visin articuladora se puede y debe promover un nuevo consenso poltico y social orientado a romper la situacin de estancamiento en la que se encuentra en la regionalizacin y que puede poner en cuestin su legitimidad y viabilidad310. Pero tambin vincularla con la modernizacin del Estado cambiando os procedimientos con fines de ganar en eficiencia e impactos positivos. e) Revisar y corregir los incentivos de la fragmentacin Revisar e identificar y los elementos que determinan los incentivos econmicos y polticos para mantener la fragmentacin, y que se constituyen en amenazas para la integracin territorial, es una necesidad impostergable. Dos de ellas se relacionan con la distribucin del canon, sobrecanon y regalas, en ausencia de una autentica poltica de descentralizacin fiscal, por un lado, y por otro, con la ley de partidos y la legislacin electoral, que al facilitar el acceso a responsabilidades de gobierno con porcentajes mnimos de votos, incentivan la fragmentacin poltica. Pero por otro lado, deben
307 GPC. Relanzar y reorientar el Proceso de Regionalizacin. En Profundizar la Reforma Descentralista-Agenda para el Nuevo Gobierno. Lima, 308 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional en el Per del 2010. En Opciones de Poltica Econmica en 309 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de 310 Grupo Propuesta Ciudadana. Relanzar y reorientar el Proceso de Regionalizacin. En Profundizar la Reforma Descentralista-Agenda para el
Nuevo Gobierno. Lima, Julio del 2011, pp. 10-11. Descentralizacin. Informe del Periodo legislativo 2010-2011, Lima, julio 2011, pp.44-48 el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010,pp.192-193 Julio del 2011, pp. 10-11
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buscarse las causas de fondo que condicionan la fragmentacin entre las capitales departamentales y provincias y entre las capitales de estas y los distritos, que hasta el 2002 se reflejo en la vertiginosa creacin de distritos311. f) Articulacin de la regionalizacin con el rediseo y fortalecimiento de la conduccin intergubernamental y concertada de la descentralizacin La experiencia nos est demostrando que la descentralizacin no necesariamente conduce a la regionalizacin, pero que sta es una dimensin importante de la primera. Por lo tanto, en una realidad como la peruana, la reorientacin del modelo de regionalizacin debe ser articulada con el rediseo y fortalecimiento de la conduccin intergubernamental del proceso de descentralizacin, y en la promocin de la institucionalidad de las articulaciones intergubernamentales y horizontales. Y esto implica una adecuada representacin de los gobiernos regionales en el rgano que se establezca para ello, como tambin la adecuada priorizacin y atencin de la agenda de prioridades directamente vinculada con la regionalizacin. Si la descentralizacin es una poltica de estado, permanente, vinculante, la regionalizacin debe serlo tambin. Y para ello habra que definir y aprobar una Poltica Nacional de Regionalizacin, con todas sus implicancias. 8.7.3 Partir de la realidad, no de la imaginacin Es imprescindible partir del problema cierto de la organizacin territorial del pas, y de la insuficiente magnitud de las bases econmicas de las diversas circunscripciones, para reforzar el proceso de conformacin de regiones, en particular, y de integracin territorial en general, para construir espacios territoriales ms potentes; siendo indispensable para ello impulsar una agenda crtica que priorice el PNR con construccin de distintos escenarios de articulacin territorial y de cooperacin para que la poblacin compare las ventajas y desventajas consiguientes, la estimulacin de la conciencia de las autoridades regionales sobre la problemtica del ordenamiento territorial, y la identificacin con apoyo de la PCM de un conjunto de proyectos interregionales que podran ser promovidos por las regiones piloto, y la ejecucin compartida de algunos de ellos para construir confianza en lo inmediato y fortalezca las posibilidades de integracin futura312. 8.7.4 Los puntos sensibles no deben obviarse, deben responderse La estrategia de regionalizacin debe definir cmo se va a enfrentar los puntos sensibles u obstculos. Destacan entre ellos la continuidad de una dinmica centralista en la conduccin de la descentralizacin, no interesada en la integracin regional, la distribucin del canon como un elemento desalentador de las propuestas de integracin regional, la discrecionalidad en las articulaciones gubernamentales nacional-regionales-locales, y algo muy serio es la ausencia de la integracin regional en las agendas de los partidos polticos, y dbil liderazgo y limitada capacidad para promover acuerdos polticos orientados a la integracin regional 313. Otros puntos sensibles son la necesidad de contar con una clara decisin poltica del ms alto nivel para impulsar el proceso; la ausencia o dbil convencimiento sobre que la integracin regional ofrece ventajas comparativas; la necesidad de seleccionar con acierto los criterios geogrficos, tcnicos, econmicos, polticos y sociales para dar viabilidad y sostenibilidad a las integraciones regiones y conformacin de regiones; la prevencin y atencin adecuada de los conflictos entre circunscripciones por problema de lmites, control de recursos naturales acceso al canon314.
311 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de 312 PCM. La Descentralizacin Rumbo a su Primera Dcada. Informe Anual de la Descentralizacin del 2008. Lima, Junio del 2009, pp. 19-20. 313 USAD I PERU ProDescentralizacin. Desafos de la Integracin Regional-Evaluacin Rpida de Campo. Lima, octubre 2009, pp.31-36. 314 Lizrraga Bobbio, Ral. Descentralizacin y Regionalizacin en el Per. Hacia una nueva economa y un nuevo Estado. Fondo editorial-Colegio
de Economistas de Lima, Febrero 2010, pp.21-22 Descentralizacin. Informe-Periodo Legislativo 2008-2009. Lima, julio 2009, p.17.
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Novena Parte
LA CONDUCCIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
9.1 El contexto de la descentralizacin en el Per En el Per, a lo largo de su historia republicana, se han dado numerosos intentos de descentralizacin como respuesta a la necesidad de organizar y gestionar el Estado de manera descentralizada. El referente previo al actual proceso fue el implementado en base a la Constitucin de 1979, el Plan Nacional de Regionalizacin de 1984, la Ley de Bases de Regionalizacin y otras normas. En este marco se crearon una dcada despus 11 regiones (sumando dos o tres departamentos en la mayora de casos) por iniciativa del Poder Ejecutivo, es decir desde el centralismo, y por Leyes del Congreso, constituyndose gobiernos regionales con una Asamblea Regional con funciones legislativas y de direccin poltica. Junto a los Gobiernos Regionales funcionaban los Municipios con lo que el sistema gubernamental tena tres niveles. Por primera vez se trat de dar a la organizacin de la administracin del territorio una forma distinta a la circunscripcin departamental que vena desde la colonia y los primeros aos de la Repblica. Esta experiencia de regionalizacin tuvo limitaciones estructurales que condicionaron su precariedad, destacando entre ellas: la concepcin de una distribucin territorial del centro hacia las periferias pobres y abandonadas; la predominancia de transferencias administrativas sin previa reforma del Estado patrimonialista; la composicin sectorial y corporativa de los tres tercios de abultadas asambleas regionales; la eleccin del presidente y ejecutivo regional por las asambleas regionales, quedando sujetos a las correlaciones precarias; la poltica estatal, repetida a nivel regional, de reduccin de ingresos tributarios sin consistencia, y el incremento del gasto no respaldado; la no descentralizacin fiscal y la fragmentacin de proyectos de articulacin macro regional del territorio; la superposicin de competencias entre gobiernos regionales y municipales; la no definicin de competencias y autoridades de los mbitos urbanos metropolitanos, y la ausencia de las ciudades intermedias como sujetos de la distribucin territorial del poder315. Todas estas caractersticas, mas la crisis econmica e hiperinflacin, la situacin de violencia interna y la acentuacin de los problemas de los partidos polticos facilit el fracaso de esta experiencia, al ser desactivados los gobiernos regionales el ao 1992 despus del Golpe de Estado de Fujimori. En efecto, entre 1992 y el 2000, ao del derrumbe de la dictadura de Fujimori se produjo una rearticulacin territorial hipercentralista como complemento del modelo econmico de mercado absoluto, anulndose todos los avances en descentralizacin poltica y en desconcentracin administrativa realizadas a lo largo del siglo XX. Se puede afirmar que el hipercentralismo denominado tambin neocentralismo perverso se expres en tres niveles:
315 Dammert Ego Aguirre, Manuel. La descentralizacin en el Per a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial, volumen I. ILPES/CEPAL. Serie Gestin Pbica No 31. Santiago de Chile, abril 2003, pp.16-17
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Recuadro No 1. El hipercentralismo entre 1992 y el 2000

A nivel del Estado y del gobierno nacional, se produjo la reconcentracin autocrtica del poder, en el que no tiene lugar la descentralizacin. Muchas fueron las caractersticas, particularmente las que siguen: se plantea una voluntad suprema por encima de la Ley, resumida en la figura presidencial; establece un neopatrimonialismo, consistente en que la funcin pblica es asumida y ejercida como un mrito para fines privados, en las diversas escalas del poder pblico; se dicta una legislacin ad hoc sobre el rgimen poltico, violando la Constitucin de 1979; se judicializa la poltica, ponindose al Poder Judicial bajo el control del Ejecutivo; sistemas paralelos de administracin pblica; el poder poltico no se ejerce a travs de partidos, sino del servicio de inteligencia de las fuerzas armadas; acuerdo corporativo con los grandes grupos de poder econmico; construccin de una esfera ilusoria de representacin a travs del control, con medios econmicos y extralegales; ampliacin de los sistemas de asistencia directa del Estado, buscando subordinar a los ciudadanos a travs de relaciones clientelares. En el nivel de los gobiernos locales, Fujimori prioriz los distritos en perjuicio de las provincias con escasos recursos y competencias, a los que pretenda subordinar mediante los gobernadores locales designados por el ministerio del Interior, que se multiplicaron hasta el nivel de barrio, o de asentamientos humanos y en las zonas rurales, con lo que se pretenda copar y subordinar a los gobiernos ocales ms dbiles con la oferta de pequeas obras y programas sociales, y quitando competencias a las municipalidades provinciales (con ms capacidad de negociacin) como peaje, registros pblicos, transporte, titulacin, habilitacin urbana. Por esta va debilit tremendamente el sistema municipal, pero no tuvo xito en reemplazar a los gobiernos locales con los gobernadores. El extremo fue pretender eliminar las municipalidades provinciales y reemplazarlas por una asamblea de coordinacin de alcaldes distritales. En ese entonces, la asignacin a las municipalidades de recursos del presupuesto pblico nacional llegaba apenas al 4.0%, pero el Gobierno de Fujimori estimulaba la pugna por los recursos entre las municipalidades y logr crear, inclusive, un partido municipal, denominado Vamos Vecinos. Mediante el Decreto legislativo 776, de reforma tributaria municipal se afianz los recortes a los ingresos propios y el manejo centralista de los recursos del FONCOMUN. Finalmente, se organizaron numerosos sistemas de instituciones del gobierno nacional para hacer obra pblica local, entre ellos el Instituto de Fomento educativo (INFES), Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), Fondo nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) y otros. Sin embargo este mayor control y presencia estatal no signific mayor gasto social. En el nivel de las regiones lo ms relevante fue lo siguiente: En su esquema de organizacin estatal en el territorio no tena cabida el nivel de gobierno regional. Los gobiernos regionales fueron sustituidas por 11 Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) que supuestamente deban ejercer las funciones de los ex gobiernos regionales; de inmediato en mayo de 1992 se cre el Ministerio de la Presidencia (MIPRE) para articular las relaciones con las CTAR. El MIPRE concentr competencias y funciones de los gobiernos regionales y absorbi dependencias de otros ministerios con lo que se convirti en un superministerio, que en 1999 ya tena el 24% del presupuesto nacional, con control centralista directo de todo el territorio nacional. En la Constitucin de 1993 se incorpora una figura de gobierno regional bastante sui gneris, pues habra un Presidente Regional elegido que contara con un Concejo de Coordinacin integrado por los alcaldes provinciales, pero en el fondo este espacio no tena carcter de gobierno. Esta norma nunca se aplic hasta el ao 2000 y luego fue reformada el ao 2002
Fuente: Manuel Dammert Ego Aguirre. . La descentralizacin en el Per a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial, volumen I. ILPES/CEPAL. Serie Gestin Pbica No 31. Santiago de Chile, abril 2003, pp.39-43.
El actual proceso de descentralizacin en el Per, surge como respuesta a casi una dcada no solo de hipercentralismo, sino de un Estado capturado por una mafia criminal que le rob al Per centenares de millones de dlares e incurri en varios gravsimos de delitos de lesa humanidad. Con Fujimori se hizo evidente de que si el poder corrompe, el poder absoluto corrompe ms.
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La descentralizacin se est dando en un contexto de nuevo periodo poltico nacional, caracterizado por tendencias de mediano plazo siguientes: incremento econmico significativo y sostenido en el tiempo a partir del 2002, con avances en la reduccin de la pobreza, altos niveles de desigualdad y limitaciones para responder a las demandas de empleo; una democracia representativa basada en un sistema poltico frgil y con limitada capacidad de representacin; y una importante conflictividad social que se expresa en movilizaciones y situaciones de violencia que no buscan, como creen algunos, ni tienen la capacidad de articularse a nivel nacional, como su dinmica y evolucin lo demuestra316. En realidad, el proceso de descentralizacin se inicia en el periodo de transicin democrtica el ao 2000, en que emerge como un tema clave del consenso entre partidos y organizaciones sociales sobre todo del interior del pas, y como respuesta al Gobierno fujimorista, centralista, autoritario y corrupto. El ao 2002 el Congreso de la Republica aprob la reforma de la Constitucin de 1993, estableciendo la descentralizacin como poltica permanente de Estado. Rasgos relevantes de esta reforma son su naturaleza obligatoria y vinculante, la creacin de los gobiernos regionales sobre la base de los departamentos, la conformacin futura de regiones sobre la base de la integracin de dos o ms departamentos vecinos y mediante aprobacin por referndum, la continuidad de los gobiernos locales, la participacin ciudadana en la formulacin de planes y presupuestos regionales y locales, y la obligacin de las autoridades de rendir cuentas de su gestin a los ciudadanos. La referida reforma constitucional expresaba el consenso inicial entre las demandas sociales del interior del pas expresadas por numerosos actores y la necesidad de relegitimar y modernizar el Estado y la gestin pblica, para hacerla ms eficiente y eficaz al servicio de los derechos de los ciudadanos. El consenso, sin embargo, se mantuvo hasta el debate y aprobacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD), pero luego mostr sus lmites al no ser capaz de fijar una visin compartida del proceso de cmo desde la descentralizacin contribuir a la construccin del Estado descentralizado que el Per necesita. Los desencuentros y disputas en la aprobacin del marco normativo complementario, las dificultades para consolidar una conduccin efectiva del proceso descentralizador haciendo operativos los instrumentos de gestin necesarios, y la frustracin del referndum de creacin de regiones en el ao 2005 y las mutuas acusaciones que surgieron, as lo confirman. En la actualidad la descentralizacin se mantiene en un escenario de crecimiento econmico sostenido, hecho que puede constituir una oportunidad extraordinaria para que se consolide, introduciendo las reorientaciones estratgicas que necesita como proceso de redistribucin poltica y de organizacin ms democrtica del Estado. 9.2. El marco normativo y la institucionalidad para la conduccin del proceso Una reforma tan compleja y de perspectiva de largo plazo como es la descentralizacin, requera de una instancia definida de conduccin y direccin del proceso. Para tal efecto, la LBD del ao 2002 cre el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), como organismo intergubernamental, encargado adems de articular y coordinar las polticas de descentralizacin entre los tres niveles de gobierno. El CND se instal formalmente el ao 2003. En enero del 2007, mediante Decreto Supremo 007-2007-PCM el Gobierno de Alan Garca, pretextando ineficiencia y burocratizacin, desactiv el CND va su absorcin por la PCM, y le asign a esta instancia la responsabilidad poltica directa sobre esta reforma. Se conform en la estructura de la PCM la Secretaria de Descentralizacin como rgano encargado de dirigir y conducir el proceso de descentralizacin. Adicionalmente, mediante Decreto Supremo 027-2007-PCM (marzo), se establece como polticas nacionales de obligatorio cumplimiento por el proceso de descentralizacin la transferencia de competencias, funciones y recursos; la delimitacin de las competencias, funciones y los esquemas de coordinacin entre los tres niveles de gobierno (articulaciones intergubernamentales); capacitar sectorialmente a los Gobiernos Regionales y Locales; desarrollar las plataformas regionales de competitividad orientadas al crecimiento y fortalecimiento de las economas regionales y locales; e institucionalizar la participacin ciudadana en las decisiones polticas, econmicas y administrativas. Finalmente, como respuesta a la necesidad de contar con un espacio intergubernamental que contribuya a la conduccin del proceso, y como fruto de un intenso debate la ley Orgnica del Poder
316 ANGR. Aportes de los Gobiernos Regionales en el Marco del Proceso de Descentralizacin (006-2009). Lima, Enero del 2011, pp. 15-16
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Ejecutivo (LOPE)-Ley 29158, esta dispone que corresponde al Presidente del Consejo de Ministros formular las polticas en materia de descentralizacin y modernizacin de la administracin pblica y presidir el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), con la participacin de Ministros, de los Presidentes Regionales y una representacin de Alcaldes, con la finalidad de fortalecer el proceso de descentralizacin y darle seguimiento en tanto Poltica de Estado, mediante decisiones por consenso, y cuyo funcionamiento sera aprobado mediante su reglamento. Efectivamente este es aprobado dos aos despus mediante Decreto Supremo-079-2009- PCM, dejando de lado una propuesta concertada un ao antes por la ANGR, AMPE, REMURPE y las OSC. Mediante el artculo 4 de este Reglamento se precisa que son miembros del CCI: Cuadro No 1. Integrantes del CCI a) En representacin del nivel de Gobierno Nacional El Presidente del Consejo de Ministros, quien lo preside Los Ministros y Ministras de Estado E Presidente del CEPLAN El Secretario de Descentralizacin b) En representacin del nivel de Gobierno Regional Los Presidentes de los Gobiernos Regionales Gobiernos Regionales c) En representacin del nivel de Gobierno Local El alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima El alcalde de la Municipalidad de la Provincia Constitucional del callao Doce alcaldes de municipalidades Provinciales Doce Alcaldes de Municipalidades Distritales 9.3. La conduccin de la descentralizacin como Poltica de Estado La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos Autnomos as como el Presupuesto de la Repblica se descentralizan de acuerdo a ley317. La finalidad de la descentralizacin es el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin. La descentralizacin se sustenta en los principios generales siguientes: es permanente, es dinmica, es irreversible, es democrtica, es integral, es subsidiaria, y es gradual318. Estas disposiciones se complementan con la Octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional319 suscrita por el Estado, partidos polticos e importantes organizaciones de la sociedad civil, que afirma textualmente: Nos comprometemos a desarrollar una integral descentralizacin poltica, econmica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. Construiremos un sistema de autonomas polticas, econmicas y administrativas, basado en la aplicacin del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local del estado, con el fin de fortalecer estos ltimos y propiciar el crecimiento de sus economas. Para tal efecto, precisa 11 polticas especficas. Son mltiples las razones, tericas y prcticas, por las que se valora positivamente la descentralizacin como poltica de Estado320:
317 Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin- Ley No 27680, Articulo 188. Ao 2002. 318 Ver artculos 3 y 4 de la Ley de Bass de la Descentralizacin-Ley No 27783, Ao 2002. 319 Acuerdo Nacional. Octava Poltica de Estado. Descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, 320 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a julio 2011(texto en impresin). Lima, Setiembre 2011,
armnico y sostenible del Per. Lima, 22 de julio del 2002.
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Por su aporte a la promocin del desarrollo econmico y social ms equitativo que permite llegar a la poblacin de todo el territorio nacional; Por su contribucin a reducir las brechas de acceso a servicios, ejercicio de derechos e igualdad entre las personas que habitan distintas circunscripciones territoriales; Porque la eleccin de autoridades a nivel descentralizado acerca al Estado con la poblacin, al acortar la cadena de representacin y de rendicin de cuentas; Porque si es asociada con una poltica de descentralizacin fiscal consistente y equitativa, puede generar medidas redistributivas que promuevan la igualdad de oportunidades, y; Porque, como forma de organizacin estatal, facilita el control y la gestin del territorio. Este proceso no es nada fcil. Descentralizar competencias es mucho ms que transferir funciones de un nivel a otro e implica la necesidad de considerar que al interior de cada regin hay desniveles, diversidad de intereses, culturas contrapuestas, conflictos, y con escasa experiencia de dilogo y concertacin. Un Estado en proceso de descentralizacin es una estructura ms compleja que otro centralizado, por estar formado por niveles de gobierno elegidos, cada uno con competencias para definir polticas a su escala y en su mbito; el ciclo de decisiones tambin se hace complejo, por incorporar una serie de interdependencias decisorias de gestin entre unos y otros niveles. La transferencia de funciones y recursos puede implicar conflictos entre dos o ms circunscripciones, por desconfianzas multiseculares o por enconos y celos mutuos321. Cmo conducir con xito un proceso de esta naturaleza? Para la Defensora del Pueblo, el xito del proceso de descentralizacin depende de la adecuada definicin de funciones entre los tres niveles de gobierno, del fortalecimiento de capacidades de los Gobiernos Regionales y Locales para una gestin eficiente que beneficie a la poblacin con servicios de calidad e impulse el desarrollo de sus territorios, as como de la transferencia efectiva de los recursos que permitan asegurar la continuidad y la mejora de los servicios a la poblacin, adems de la implementacin de prcticas de buen gobierno en su gestin322. Esta aproximacin bastante amplia aunque incompleta es fcil de enunciarla pero difcil de plasmarla en la realidad por factores diversos que no dependen de la buena voluntad de los conductores de la descentralizacin, ni tampoco solo de las autoridades subnacionales. La dinmica de la transferencia y de recepcin de competencias y de la consiguiente gestin sub nacional de las mismas es muy compleja, adems de heterogneas las mltiples relaciones que se van tejiendo entre los actores clave de la descentralizacin, tanto desde el Estado como desde los ciudadanos, y todo ello incide en las transferencias y luego en la gestin de competencias y funciones. Con relacin a la transferencia de funciones, por ejemplo, el Informe de la PCM correspondiente al 2008 sealaba, entre otros, los problemas crticos siguientes: Recuadro No 2. Problemas en las transferencias
La promulgacin de la LOPE se hace cuando ya se haba efectuado el 80% de las transferencias de funciones a los gobiernos subnacionales, con lo que perdi en buena medida su condicin de eje ordenador de los procesos de descentralizacin y de reforma de Estado; transferencia homognea de funciones a los gobiernos regionales y locales, sin diferencias entre provincia y provincia y distrito y distrito, segn sus caractersticas y potencialidades; el predominio de un enfoque formalista en las transferencias, fruto del cual es la percepcin pblica muy pobre sobre el particular; la gradualidad de las transferencias no ha sido aplicada en base a las capacidades y desempeo, sino de aspectos formales, cronogramas establecidos en el Poder Ejecutivo; algunos sectores ministeriales o bien siguen ejerciendo funciones que han transferido o han transferido funciones que nunca ejercieron y para los cuales no cuentan con modelos de gestin ni menos recursos, para transferirlos.
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros. La Descentralizacin rumbo a su primera dcada. Informe Anual sobre la marcha de la Descentralizacin 2008 y propuesta de Agenda de Prioridades 2009. Lima, Junio del 2009, pp. 7-9.
p.6. La versin impresa fue presentada en el mes de octubre 2011. 321 Friedrich Ebert Stiftung/CEPLAN. Per Mltiple: Descentralizacin y Desarrollo. Lima 2009, p.3 http://www.ceplan.gob.pe/documents/10157/
322 Defensora del Pueblo. Hacia una descentralizacin al servicio de las personas: recomendaciones en torno a la transferencia de competencias
a los gobiernos regionales. Informe Defensorial No 141, Lima, Agosto 2009, p.13
c9af71a8-036f-4cfe-b612-b0a9513a858b
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En este ejemplo podemos apreciar desfases, perdida de oportunidades y efectos negativos, enfoque y decisiones que desconocen la heterogeneidad de realidades del pas, sesgos hacia la formalidad y descuidando las cuestiones de fondo, transferencia de funciones que jams se ejercieron y en las que no se tiene experiencia acumulada, la presencia del centralismo controlando la dinmica del proceso, etc. La conduccin eficiente, eficaz, creativa, de la descentralizacin es un desafo muy grande que compromete a todos los actores pblicos y privados involucrados. Para ello se requiere de una
visin que haga que el proceso descentralista exceda sus lmites administrativos y adquiera la dimensin de proyecto nacional, en el sentido de comprometer integralmente el destino del pas, para cumplir sus objetivos esenciales: Uno, dar continuidad al proceso democrtico, ms all de la representacin poltica, hacia la construccin en la prctica de la ciudadana real; dos, avanzar en la construccin de la nacin, dotndola de un proyecto unificador, que es tal vez la mayor ausencia en la republica peruana; y tres, siempre en las dimensiones trascendentes, examinar y cambiar la economa y la poltica para que dejen de ser una cclica derrota del crecimiento a partir de booms exportadores y de democracias electorales interrumpidas. La descentralizacin es la gran oportunidad de crear conjuntamente el logro de una economa que acumula y distribuye, y una poltica que d lugar a todos sus miembros para que los haga efectivamente ciudadanos323.
En efecto, la conduccin de la descentralizacin no es un proceso fcil, no solo porque se trata de una reforma que debe redistribuir el poder y por tanto se generan conflictos de intereses, sino porque la prctica de los procesos descentralizadores pone en evidencia de que estn en juego diversidad de enfoques, nfasis programticos, polticas diversas, factores que generan dificultades u obstculos, riesgos, posibilidades de error, efectos perversos e inesperados, como lo presenta la amplia literatura internacional especializada en descentralizacin como parte de la Reforma del Estado. Tal complejidad en la conduccin de la reforma descentralista, adems de voluntad de impulsarla y dirigirla, demanda que ella sea asumida programticamente por equipos humanos no solo con trayectorias de compromiso con este enorme desafo, sino calificados para hacerlo y convencidos que la descentralizacin es eminentemente un proceso poltico y no solamente administrativo-tcnico, que debe encausarse sobre la base de consensos estratgicos y muchas veces tambin operativos, entre los actores del mismo. 9.4. Una visin panormica de la situacin del proceso: avances y lmites 9.4.1 La evolucin del proceso Es posible identificar en la evolucin del proceso de descentralizacin dos etapas324: Una primera (2002-2006), cuyos elementos ms importantes fueron la aprobacin del marco constitucional y legal inicial, la instalacin del CND, primera eleccin de gobiernos regionales en los departamentos, el comienzo de la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de un sistema de acreditacin, as como la convocatoria al frustrado referndum del 2005 para conformar regiones, cuyos resultados condicionan la parlisis del proceso y un cierto agotamiento en sus actores. Una segunda (2006-2011) en la que se introducen algunos ajustes a la estrategia descentralista: El anuncio del shock descentralizador como hoja de ruta al inicio del Gobierno de Garca, la sustitucin del CND por la SD-PCM, la aceleracin del proceso de transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales, el surgimiento de nuevos actores como la ANGR y las mancomunidades municipales y una cierta reactivacin de las JCI, la visibilizacin de nudos crticos en el proceso que demandan nuevas reforma, como la descentralizacin fiscal. Es evidente que con el inicio del Gobierno Nacional presidido por Ollanta Humala y los primeros anuncios respecto a la descentralizacin y regionalizacin para el periodo 2011-2016, se est perfilando una tercera etapa articulada a la unnime demanda de reactivacin y profundizacin de la reforma descentralsta.
323 PNUD. Hacia una Descentralizacin con Ciudadana. Informe sobre Desarrollo Humano Per. Lima 2006, pp. 20-21 324 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, pp. 10-11
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9.4.2 Los hechos y datos ms relevantes entre el 2002-2011 Los contenidos de la matriz que siguen han sido elaborados con el aporte de varias fuentes de carcter pbico y privado325. Mencionamos en ella solo los hechos ms relevantes, que se complementan con precisiones ms especficas en los ocho informes siguientes. Cuadro No 2. Avances y limites en la conduccin de la descentralizacin
Dimensiones
Avances Consenso poltico social inicial, respaldado por Gobierno de Toledo y el Acuerdo Nacional Se estableci el CND como rgano intergubernamental de conduccin hasta el 2006. Se crea SD-PCM el 2007, en sustitucin del CND, para apoyar a la PCM en su rol de responsable poltica de la descentralizacin.
Lmites Permiti iniciar la descentralizacin pero sin claridad en el cmo y hasta dnde avanzar. No existe visin de conjunto desde el 2032004. Inters general por descentralizacin ha venido declinando. Gobierno nacional distorsion naturaleza del CND: dialogaba pero no concertaba. Fue desactivado unilateralmente el 2007, en vez de ser reorientado. Se elimin as nico espacio de articulacin y concertacin intergubernamental institucionalizado. SD-PCM nace dbil, subordinada y es ejercida sin mayor liderazgo poltico firme, particularmente en la regionalizacin. No logra priorizacin poltica de la descentralizacin. Escaso avance de descentralizacin en Lima Metropolitana. Articulaciones intergubernamentales sin resolver y duplicidad de funciones en varias reas. Se evidencia que instancia administrativa no puede conducir un proceso poltico. La descentralizacin en el fondo no fue prioridad para ninguno de los Presidentes del Concejo de Ministros.
Conduccin del Proceso
Mediante LOPE del 2007 se crea Conse- Reglamento se aprob con demora de dos aos y se ha convertido jo de Coordinacin Intergubernamental al CCI en un espacio simplemente consultivo. (CCI) para hacer seguimiento y fortaleNo logro instalarse regularmente en el Gobierno anterior, por obcer el proceso via falta de voluntad poltica del Gobierno Nacional y debilidad de los sub nacionales. Esto ha favorecido que el gran decisor en muchos aspectos siga siendo el MEF. Comprensin de que descentralizacin Sin embargo ha sido conducida con un sesgo poltico-administraes una reforma multidimensional tivo, en perjuicio de otras dimensiones, y desvinculada de otros componentes de la reforma y modernizacin del Estado. Se ha mantenido una demarcacin territorial catica y adversa a la necesidad de procesos de desarrollo integral, basada en los viejos departamentos y la atomizacin distrital. Se fortalecen AMPE y REMURPE y surge Este capital institucional representativo no ha sido capitalizado la ANG, adems de otras formas de aso- como un activo al servicio del dilogo y negociacin para encausar ciatividad como actores, en trminos ms adecuadamente el proceso. generales de la descentralizacin Descentralizacin se interioriza en conciencia e intereses ciudadanos. Importantes actores consideran que es un proceso irreversible Inters por la reforma es de una minora de ciudadanos e instituciones involucrados en el proceso. La percepcin o conviccin de irreversibilidad no ha sido aprovechada da para reorientar el proceso.
Los hechos y datos ms relevantes que contribuyen a hacernos una imagen clara de las fortalezas y debilidades de la conduccin del proceso pueden ser evidenciados en la lectura y anlisis de los in325 Ver: a) Balance del Proceso de Descentralizacin en el Per. Entrevista a Violeta Bermdez, Carlos Casas, Efran Gonzales de Olarte, Ral Molina y Carlos Monge. Economa y Sociedad 72, CIES, septiembre 2009, pp.9-15; b) Balln Echegaray, Eduardo. Las Dificultades y los Desafos del Proceso de Descentralizacin Peruano. En El Estado en debate: Mltiples miradas. PNUD. Lima, Marzo 2010, pp. 232-234; c) Desafos de la Descentralizacin Frente a las Elecciones del 2010. Resumen del evento publico realizado durante el Seminario Anual 2009. Economa y Sociedad 74, CIES, mayo 2010, pp.29-35; d) REMURPE. Encuentro Nacional sobre El papel de actores locales y regionales en el Proceso de Descentralizacin y Desarrollo Territorial en el nuevo Periodo de Gestin. Lima, 26 //2010; e) CONADES- Comisin de Reforma de Estado. Situacin de la Descentralizacin en el Per. Lima, diciembre 2010, pp.1- 12; f) ANGR. Aportes de los Gobiernos Regionales en el marco del proceso de Descentralizacin. Lima, enero 2011, pp.16-18; g) CONADES-Comisin de Reforma de Estado. Nudos crticos y propuestas para el quinquenio 2011-2016. Lima, Abril 2011, pp.1-28; h) AMPE- Declaracin en defensa de la autonoma municipal y del proceso de descentralizacin. Lima, 30 Mayo 2011 i) USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011.
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formes especficos con relacin a las dimensiones poltica, administrativa, fiscal, econmica, servicios pblicos para la inclusin y desarrollo humano, y cultura e interculturalidad; as como dos aspectos de enorme importancia, la zonificacin ecolgica y econmica, y el ordenamiento territorial y ciudades, y el importantsimo tema de la regionalizacin. La fotografa del proceso de conduccin de la descentralizacin no es fruto de la casualidad, sino consecuencia de los enfoques e institucionalidad para conducir el proceso, especialmente las formas como se han realizado las transferencias de competencias y funciones. Luego de aprobada la LBD a inicios del Gobierno de Toledo, prcticamente se abandon la tmida reforma descentralista con la transicin democrtica, despus del derrumbe del gobierno autoritario de Fujimori, y sta opcin se consolid despus del referndum. En efecto en vez de articular la LBD con la profunda reforma de Estado ofrecida pero incumplida por Toledo, se opt por establecer lo que Manuel Dammert denomina con acierto el modelo de mercado asimtrico de transferencias, para recentralizar reas sustantivas del Estado. Este modelo signific que se asumiera la descentralizacin como una relacin de mercado, de oferta y demanda, en la que los bienes son las transferencias administradas discrecionalmente por el Estado centralista. De esta manera se elimin la autonoma y se redujo el poder de los gobiernos subnacionales y de los ciudadanos, proceso acentuado a lo largo del Gobierno 2006-2011. Al respecto, las caractersticas principales de lo que ha venido pasando con la descentralizacin se resumen en el cuadro que sigue326: Cuadro No 3. El mercado asimtrico de transferencias
Caractersticas Precisiones
Mercado asimtricos de El modelo establecido se basa en la oferta a cargo del Poder Ejecutivo, a travs transferencias de los sectores que ofrecen funciones a transferir. La demanda corre a cargo de gobiernos regionales y locales, que piden y negocian el momento de las transferencias de las funciones que la LBD les reconoce. Y el modelo es asimtrico porque se da en base a relaciones entre un poderoso gobierno nacional y dbiles gobiernos subnacionales, en competencias, institucionalidad y recursos, en las que el gobierno nacional impone unilateralmente su poder, sus reglas, los plazos, la capacidad de decisin, los recursos. Este modelo recentralizador anula el sentido de autonoma y de ciudadana en las relaciones entre los niveles de gobierno. Acreditacin centralismo ante el Como una expresin de desconfianza en capacidades de los gobiernos regionales y locales, estos deben acreditar estar preparados para recibir y gestionar las transferencias desde el Gobierno Nacional., convirtindose la acreditacin en el filtro mximo en manos del GN. Lo paradjico es que la administracin centralista, histricamente fracasada, es quien califica y acredita como hbiles a otros, en base a criterios burocrticos y formalistas, cuantitativos, confusos, sin indicadores de desempeo, ni evaluaciones de calidad.
Transferencias sin visin El modelo distorsionado de transferencias se divorcia tambin de las exigencias de desarrollo y sin re- del desarrollo nacional descentralizado. Por eso, fue implementado sin considerar forma de Estado una visin de desarrollo y la necesidad de reformar el conjunto del Estado. En ese marco, las leyes de gobiernos regionales y locales, fueron debatidas y aprobadas por separado, con incongruencias, debilitando la institucionalidad de ambos, fragmentando la inversin pblica.
326 Dammert Ego Aguirre, Manuel. Recursos Naturales, Territorios y Lugares en el Proceso de integracin Sudamericana: Obstculos o Potencialidades?. II Foro Internacional Encuentro Alas Per. Lima, 16-18 de Junio 2011, pp. 4-8
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Inexistencia de descen- La reforma descentralista no cuenta con descentralizacin fiscal, que es clave para tralizacin fiscal preservar las autonomas sub nacionales. Se aprob una ley de descentralizacin fiscal que dispona transferir el 50% del IR, SC y del IGV, de los departamentos, si es que se integraban en espacios ms amplios, las regiones. Como bien se sabe, muchos departamentos generan escasos ingresos, siendo ese uno de los motivos por qu algunos de estos con recursos no aceptaron integrarse con departamentos pobres, razn por lo que todo sigue igual. Al parecer no habra habido franca voluntad de crear espacios regionales, porque estos significaban una efectiva redistribucin del poder y reforzamiento de las autonomas. Transferencias aisladas, Con el modelo de transferencias realizado, el gobierno nacional mantiene lo funfragmentacin de las damental de la administracin pblica. El gran decisor en polticas, en la determipolticas pblicas nacin de la inversin pblica, en los criterios de priorizacin, etc. sigue siendo el gobierno nacional. Con la forma catica de transferencias se ha fragmentado la gestin pblica (por ejemplo, gobierno nacional mantiene programas sociales, pero se ha transferido algunas funciones aisladas a los gobiernos sub nacionales). Sistema centralista de Se mantiene un SNIP centralista y el hecho distorsionante de que el MEF siga inversin pblica y frag- actuando como organismo de planeamiento del Estado, al establecer los planes mentacin de la inver- multianuales a los que subordinan todos los organismos pblicos sin pblica La inexistencia de la descentralizacin fiscal ha consolidado una distribucin asimtrica de los recursos, por incremento del canon a los recursos naturales, motivo por el cual los pocos gobiernos regionales y municipalidades cuentan con significativos ingresos, y los otros pocos recursos. Paralelamente, los procesos de participacin ciudadana son promovidos desde el gobierno nacional con un formato que significa una presin de las demandas hacia inversiones fragmentadas, contraponindose con las justas demandas de participacin de la ciudadana en las decisiones presupuestales y obras de desarrollo.
Elaboracin nuestra
9.5. La institucionalidad para la conduccin 9.5.1 Las instituciones creadas El CND, adscrito a la PCM pero como rgano con independencia y autonoma econmica, administrativa y tcnica, autonoma necesaria para la conduccin de una Poltica de Estado que entraa muchos conflictos de intereses. Por su carcter intergubernamental, con participacin de representantes de gobiernos regionales y locales aunque con una presencia limitada, estos tenan la oportunidad de expresar sus experiencias, opiniones y propuestas para una mejor conduccin de la descentralizacin. Desde su creacin hasta su desactivacin el 2007 fue el nico espacio institucional nacional de articulacin poltica de los tres niveles de gobierno, as como de coordinacin, debido a que el marco normativo de descentralizacin no previ otros mecanismos para ello. Su conformacin con 9 miembros, 5 designados por el Poder Ejecutivo y cuatro por los Gobiernos Regionales y Locales, y puesta en marcha, constituy una gran desafo por la pluralidad de actores y de intereses involucrados con esta reforma327. La SD-PCM, fue presentada por los voceros del Gobierno Nacional como la instancia que se necesitaba para promover el proceso de descentralizacin de manera concertada entre los tres niveles de gobierno, supuestamente menos burocrtica y menos costosa que el CND, es decir de manera ms eficiente y eficaz. Pero para muchos de los analistas y mayora de Congresistas de la Comisin de Descentralizacin del CRP, al contrario, la SD-PCM era el vehculo que usara el Gobierno Nacional para recentralizar la conduccin del proceso, en el sentido de paralizarlo y seguir concentrando mas poder.
327 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, p. 30
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La creacin del CCI, pareci en su momento el medio apropiado para el encausamiento positivo de una reforma de Estado que comprometa a tres niveles de gobierno, transfiriendo no solo funciones y recursos sino una importante cuota del poder poltico, y por lo cual se necesitaba de un espacio nacional de articulacin y de complementariedad entre los tres niveles, sin perjuicio de la creacin de otros espacios. La convocatoria a la instalacin del CCI fue saludada por todas las instituciones representativas de los gobiernos sub nacionales, por implicar la posibilidad de tratamiento compartido por los tres niveles de gobierno de temas comunes como la seguridad ciudadana, la necesidad de un sistema de transporte multimodal que la difcil geografa peruana reclama, la gestin sostenible de los valles que descienden a la costa, la integracin real con la amazonia, y otros, que podran ser abordados por unidades temticas intergubernamentales. Para lo cual debera definirse una hoja de ruta y un plan de trabajo viables.328 9.5.2 Las deficiencias en la institucionalidad 9.5.2.1 El CND Falta de liderazgo en la conduccin del proceso, no obstante que su Presidente tena rango de Ministro y era integrante del Gabinete. No tuvo la capacidad de persuadir a los ministros para que apoyaran la reforma descentralista, menos al MEF, en cumplimiento del mandato constitucional, ni logr definir un conjunto de prioridades con los parlamentarios del oficialismo, menos con el Congreso de la Repblica. Un error serio de la Presidencia del CND fue, a partir de un sesgo administrativo, pretender gerenciar la descentralizacin cuando sta es un proceso eminentemente poltico, basado en el dilogo y la negociacin de intereses, polticas y metas, para poder avanzar. La Presidencia del CND no logr cohesionar propuestas con los representantes regionales y locales, motivo por el que estos se sentan, en cierta medida, ajenos a la conduccin del proceso. En el directorio del CND si bien los representantes del Poder Ejecutivo dialogaban con los representantes de los Gobiernos Regionales y Locales sin embargo no negociaban sino que por lo general terminaban imponiendo los criterios del Gobierno Nacional con el argumento de que deban prevalecer los intereses nacionales, es decir, supuestamente representados por los acreditados por el Poder Ejecutivo. En el fondo la mayora del directorio del CND no haca otra cosa que reflejar la ausencia de voluntad y de liderazgo del Gobierno Nacional de aquel momento para descentralizar de verdad el Estado peruano329. Por ejemplo, los aos 2004 y 2005, el Gobierno Nacional en lugar de cumplir con su compromiso de transferir FONCODES y PRONAMACHS retrocedi y hasta se opuso (por supuesto no pblicamente), pues esas instituciones permitan dar trabajo a los militantes del partido oficialista. Para revertir los varios dficits en la conduccin del CND se plantearon algunas propuestas destinadas a reorientar sus polticas, la reorganizacin de su estructura y su composicin330. El Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), por ejemplo, sobre la base del seguimiento que vena haciendo al proceso de descentralizacin formul un conjunto de criterios para superar las limitaciones en la conduccin del proceso, en base a tres elementos:
328 AMPE. Municipios-Revista Institucional, Ao 5, No 13, Agosto 2011, p. 10 329 En esta apreciacin coinciden Oscar Benavides ex integrante del CND en representacin de los gobiernos locales distritales y Ral Molina, ex 330 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, p.38
funcionario del CND, entrevistados los da 7 y 11 de octubre 2011, respectivamente.
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Recuadro No 3. Propuestas para fortalecer la conduccin del proceso Primero, renovar los consensos sociales y polticos a favor de la descentralizacin, mediante un pacto nacional que lo consolide y lo relance como componente esencial de un proyecto de todo el pas y en el marco de las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional, con la definicin consiguiente de las estrategias necesarias. Parte de ese pacto nacional debera ser tambin los acuerdos regionales y locales que afirmen el rol de los gobiernos sub nacionales y de los actores sociales, econmicos e intelectuales en los procesos de desarrollo regional y local. Segundo, disear las estrategias de desarrollo econmico y productivo apropiadas a cada uno de nuestros territorios, basadas en las potencialidades de cada regin, priorizando como instrumentos los mapas de necesidades y potencialidades, planes concertados de desarrollo, programas de inversin pblica y privada, mapas de competitividad. Tercero, el necesario fortalecimiento de las instituciones y de los actores sociales y polticos , reforzando su capacidad de articulacin y de representacin de los agentes econmicos, las organizaciones sociales y las instituciones privadas; as como fortalecer la institucionalidad local y regional sobre la base de reglas de juego claras y firmes para todos; fortalecer los mecanismos de participacin y control ciudadanos, para desarrollar relaciones de corresponsabilidad y confianza entre Estado y la sociedad; y, ciertamente, fortalecer un sistema de partidos para que estos se afirmen en el nivel regional y en su voluntad y capacidad fomentar la descentralizacin y participacin ciudadana. Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. La Descentralizacin Peruana: Una agenda para relanzar un proceso impostergable. Comit Operativo integrado por Javier Azpur, Epifanio Baca, Eduardo Balln, Luis Chirinos, Carlos Monge y Gerardo Tvara. Cuadernos Descentralistas No 28, Lima, septiembre del 2006, pp.115-116. Estos tres elementos deberan complementarse con reuniones directas y peridicas de la PCM con los Presidentes Regionales, y que sea la PCM la que asuma la responsabilidad poltica en la conduccin del proceso, y que se instale una instancia de carcter tcnico, procedente de la reorganizacin del CND y de la articulacin de funciones con el Centro de Planeamiento estratgico (CEPLAN) En el curso de su vigencia, el CND mostr retrasos en el cronograma de transferencias y falta de realismo en la ejecucin de ellas, debilidad en las acciones de desarrollo de capacidades para la gestin pblica descentralizada, carencia de un sistema de informacin sistemtica y falta de una poltica de comunicacin permanente y didctica para dar a conocer los progresos y dificultades del proceso331. Es probable que estas deficiencias del CND sean en el fondo un reflejo de la concepcin controlista del proceso por parte del Poder Ejecutivo y de su relacin y escasa capacidad de decisin dentro del Poder Ejecutivo para dirigir la descentralizacin que implica una redistribucin del poder estatal332. El momento ms crtico en la existencia del CND fue con motivo del fracaso del referndum de octubre del 30 de octubre en que incurri no solo en errores de verticalismo, sino mostr toda su precariedad poltica y tcnica, as como orfandad de apoyo gubernamental, lo que se reflej en que no se creara ninguna regin, despus de lo cual ingres a una etapa de parlisis y de incertidumbre, en el marco de la campaa electoral del 2006. 9.5.2.2 La SD-PCM Lamentablemente, ante las deficiencias que mostr el CND, como parte de un estilo inadecuado de gestin por parte del Gobierno presidido por Alejandro y la no adopcin oportuna de medidas correctivas, el Gobierno de Alan Garca opt por desaparecerlo y sustituirlo por otro rgano, la Secretara de la Descentralizacin dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (SD-PCM). Esta
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Conferencia Nacional de Desarrollo Social- Comisin de Reforma de Estado. Lima, abril 2011,pp. 5 -6. Ver tambin el Informe de Evaluacin de la Comisin de Descentralizacin del CRP, correspondiente a periodo legislativo 2006-2007,p.13 XX Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Informe de Evaluacin de la Descentralizacin. Periodo Legislativo 2008-2009, p. 61.
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decisin sin embargo fue cuestionada por REMURPE, AMPE y parte de los Presidentes Regionales, como los de Cajamarca y Lambayeque, quienes reivindicaron la pertinencia de un rgano intergubernamental para la conduccin del proceso, democrtico y concertador, como estaba previsto en el CND333. Adicionalmente, en marzo del 2007 se organiza la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) para impulsar, desarrollar, profundizar y defender el proceso de descentralizacin y consolidar el liderazgo de los Gobiernos Regionales, conforme lo indican sus Estatutos. En el caso de la SD-PCM, sus problemas tienen que ver con el hecho que nace como un rgano de lnea dependiente de la Secretaria General de la PCM, es decir sin la necesaria autonoma ni poder suficiente. Adems, no fue fruto del consenso poltico como lo fue en su momento el CND, sino la decisin unilateral del Poder Ejecutivo. Algo ms: es prcticamente imposible que una instancia administrativa y dbil pueda conducir un proceso poltico que requiere de un dilogo intenso y de negociaciones para poder avanzar, que tienen que ver con la redistribucin del poder. La sustitucin del CND por la SD marc el inicio de la relaciones de carcter bilateral entre el Poder Ejecutivo Nacional y los gobiernos descentralizados, en funcin de sus demandas y su capacidad de negociacin334. De la lgica de articulacin y coordinacin intergubernamental institucionalizada en el CND se pas a una realidad de articulacin no institucionalizada con los gobiernos regionales y locales, subordinada a la discrecionalidad de los representantes del gobierno nacional. En este contexto, la ANGR surgida como respuesta a la desactivacin del CND logr tener varias reuniones con la Presidencia de la Republica y varios de sus ministros, entre el 2008-2009, para tratar demandas de los Gobiernos Regionales respecto al financiamiento de proyectos de inversin (como carreteras y otros de impacto departamental). Pero por su bajo nivel de institucionalidad y regularidad no se convirti en un espacio de articulacin y coordinacin intergubernamental335. Y, algo ms serio, sus acuerdos no eran vinculantes. Las instituciones nacionales representativas de los Gobiernos Locales, en cambio, tuvieron cerradas las puertas de Palacio de Gobierno. Este hecho, es un claro indicador de la subestimacin a la institucionalidad representativa de los Gobiernos Locales, en comparacin a las relaciones con otros sectores como los empresarios, por ejemplo. Desde su creacin, la SD-PCM ha realizado, sin duda, numerosas actividades vinculadas con sus roles. Pero por ser un rgano subordinado en la estructura de la PCM, con escaso poder y sin liderazgo poltico y tcnico firmes en la conduccin del proceso descentralizador que no era obviamente la gran prioridad poltica del Gobierno336, ha llevado al proceso a julio del 2011 a una situacin de estancamiento, parlisis o bloqueo. Las limitaciones estructurales de la SD-PCM337 Es notorio que este rgano ha realizado muchas actividades como parte de las polticas nacionales orientadoras del proceso de descentralizacin, como son transferencia de funciones, capacitacin, promocin de articulaciones intergubernamentales, incluso elaboracin de reglamentos, entre otras. Esto no est en discusin, lo que s est son los resultados, que ciertamente son bastante preocupantes. Al respecto desde la propia SD-PCM se sealaba hace tres aos (2008) que la transferencia de poder poltico, funciones y recursos, por si sola, no va a mejorar los servicios pblicos o cambiar el rostro del Per; y que ante ello, hoy el desafo ineludible es construir una visin compartida y de largo plazo sobre la descentralizacin, que la reoriente, pero eso solamente va a ocurrir si los tres niveles de gobierno logran percibirse como engranajes interdependientes de un mismo sistema estatal338.
333 Azpur, Javier. Aportes para un necesario balance de las reformas descentralistas.. Per Hoy, Lima, Desco, 2010, p.159 334 ANGR. Documentos de Debate No 5. Aportes a los Gobiernos Regionales en el marco del proceso de Descentralizacin (20062009). Lima, Enero 2011, p.29 335 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, p. 33. 336 Desde que fue creada la SD-PCM esta ha tenido como responsables: Grver Pango. Jhon Romero , Ral Molina , Rolando Esteban y Luis Mattos. Romero estuvo como encargado interino cerca de un ao. 337 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, p.39 338 Presidencia de Consejo de Ministros. Informe sobre la Descentralizacin Ao 2008 y Propuesta de Agenda 2009., pp. 2 -3 Este informe bajo la responsabilidad de Yehude Simon como Presidente del Concejo de Ministros y Ral Molina como Secretario de Descentralizacin fue bastante autocrtico en algunos aspectos y por lo tanto atpico. Los otros cuatro informes anuales en el
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Era posible que los tres niveles de gobierno se sintieran partes de un mismo engranaje si ni siquiera contaban con un espacio formal de dilogo y concertacin de polticas y metas?. La respuesta obvia es NO. Por carecer de autonoma la SD-PCM fue utilizada para implementar medidas unilaterales del Poder Ejecutivo, sin concertacin con los otros dos niveles de gobierno, entre ellas la promocin de los Ncleos Ejecutores o el denominado Plan Piloto de la Municipalizacin de la Gestin Educativa. Una SD-PCM convertida en brazo ejecutor de decisiones polticas centralistas es lo ms ilgico y desalentador, desde una perspectiva descentralista. De otro lado, la dinmica del proceso de descentralizacin y su estado actual de construccin de la gestin pblica descentralizada hace ms evidente que la ubicacin de la SD-PCM al interior de la PCM limita seriamente su capacidad de respuesta institucional y de coordinacin efectiva con los gobiernos descentralizados. Esto es la consecuencia de su condicin de rgano de lnea de segundo nivel, que no depende directamente de la PCM, lo que reduce severamente las posibilidades de influir en las decisiones que adoptan otras entidades del Poder Ejecutivo, y particularmente los Ministros. Es tambin reducida su capacidad de negociacin en el proceso de elaboracin de normas o en el diseo de polticas de carcter multisectorial, como ocurri en el caso del Reglamento de la Ley de la Mancomunidad Municipal, en donde el MEF ejerci todo su peso por ser rector de seis sistemas administrativos del Estado, para imponer sus criterios. Esta situacin determina que en la prctica el MEF tenga mayor poder de decisin en la descentralizacin que la propia SD-PCM. Ese mismo escaso poder poltico de la SD inferior al del MEF, y su inadecuada ubicacin organizacional en la PCM limitan su mbito de accin, su capacidad de respuesta institucional, y de articulacin con los gobiernos descentralizados y, por supuesto, con otras entidades involucradas con el proceso como el CRP, la CGR. Su estructura orgnica y reducido nmero de recursos humanos (menos de 40 entre directivos, profesionales y tcnicos), son factores que limitan la posibilidad de prestar el mismo nivel de atencin a las diferentes polticas del proceso de descentralizacin. Tal como est la SD-PCM no constituye una instancia en la que se pueda confiar responsablemente la conduccin del proceso descentralizador y sus mltiples interrelaciones. Es evidente que una instancia administrativa, dbil, sin autonoma, con precarios recursos, carece de la capacidad de conducir un proceso eminentemente poltico, en circunstancias en que la PCM no tiene como nica responsabilidad poltica la descentralizacin. Algunos funcionarios de la SD-PCM por las caractersticas de su personalidad le pueden dar significativo impulso al proceso, pero con muchos lmites339. 9.5.2.3 Las limitaciones del CCI340 El CCI naci con gran expectativa de importantes sectores descentralistas, pero la oposicin inicial del Gobierno saliente de Alan Garca y luego su ambigedad respecto a sus roles, hara visible muy pronto la decisin de no ponerlo efectivamente en marcha. Es cierto que con un retraso de un ao, se dio una seal positiva bajo la PCM a cargo de Yehude Simon, instalndolo simblicamente, sin contar con el reglamento respectivo. Demor dos aos para aprobar el reglamento que dejando de lado una previa propuesta concertada por los tres niveles de gobierno, convirti al CCI en un rgano meramente consultivo y no decisor. En el marco de este reglamento se convoc a elecciones en dos oportunidades y finalmente se eligieron a los representantes de los Gobiernos Locales el 1 de abril del 2011, que a la fecha no han adoptado ninguna decisin, aparentemente por no haberse instalado respetando las formalidades legales del caso. REMURPE y la ANGR cuestionan el reglamento aprobado por dejar de lado la representacin de todos los departamentos y la diversidad de las municipalidades del pas, los engorrosos mecanismos para adoptar acuerdos especficos y por separado con los alcaldes, presidentes regionales y los representantes del Gobierno Nacional para luego emitir el voto por cada nivel, y solo si los tres coinciden habra acuerdo, descartndose la opcin democrtica y las mutuas concesiones; y el carcter meramente consultivo y no vinculante que se otorga a las decisiones del CCI341.
marco del Gobierno de Garca, fueron complacientes. 339 Ral Molina, es responsable de la SD-PCM, entrevistado el 11/10/2011 por J. Daz Palacios 340 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, p.40 341 ANGR. Aportes de los Gobiernos Regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009). Lima, Enero 2011, p.30.
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Debe sealarse tambin que el Gobierno Nacional no tom en cuenta las importantes sugerencias de la Defensora del Pueblo para el Reglamento del CCI: asegurar la representacin de los alcaldes provinciales de todas las regiones (departamentos) del pas, la participacin de los alcaldes de las zonas ms excluidas, garantizar la inclusin de alcaldes y alcaldesas indgenas, en la perspectiva de asegurar la representacin de estas poblaciones en los procesos de concertacin y coordinacin de las polticas y planes nacionales, regionales y locales342. La opinin de las asociaciones de gobiernos locales, no obstante esas limitaciones, es que el CCI debe ser aprovechado para apuntalar la conduccin del proceso de descentralizacin, que hoy est controlado exclusivamente por el Gobierno Nacional343. 9.6. Conclusiones 9.6.1 Problemas de diseo y problemas en la implementacin Se puede afirmar que la descentralizacin en el Per tiene dos tipos de problemas, unos de origen y otros de proceso, que estn a la base de la conduccin.344 En el primer aspecto, haber iniciado el proceso sin una estrategia clara y con metas en la diversas dimensiones; no haber tomado en cuenta que el principal problema que debe enfrentar la descentralizacin es la desigualdad de los desarrollos regionales, traducida en la divergencia entre Lima y la dems regiones y entre ciudades y sus entorno rurales, por falta de integracin; y no haber resuelto el problema de regionalizacin. En el segundo aspecto, la dbil descentralizacin administrativa, no contar con una instancia de coordinacin intergubernamental, a lo largo de todo el proceso; la gran distorsin generada por el incremento del impuesto a la renta, bajo la forma de canon, en el sector minero y petrolero, que ha incrementado las transferencias sin que los gobiernos regionales y locales hayan estado preparados para ello; y la tensin entre la tendencia a la corrupcin en todos los niveles de gobierno y las normas para evitarla, lo que hace lenta las decisiones y procesos de gasto e inversin pblica, e incide negativamente sobre los resultados que debe mostrar la descentralizacin. 9.6.2 Los lmites de la institucionalidad del CND y sus roles en su contexto La estructura, la organizacin y conformacin del CND obedecieron al contexto inicial del proceso de descentralizacin, que necesitaba de un intensivo proceso de promocin por el Gobierno Nacional. Esta razn, mas la relativa desconfianza que se tena sobre los gobiernos regionales que estaban iniciando su gestin y tambin en los gobiernos locales, explica en parte por qu en la composicin del CND predominaban los representantes del Ejecutivo. Actualmente, casi una dcada despus de incido el proceso, optar por un esquema similar constituira un error, considerando la presencia institucional y poltica que han adquirido los gobiernos regionales y locales, as como el propsito de construir una gestin ms descentralizada del Estado, a casi una dcada de iniciado el proceso. La descentralizacin plantea un conjunto de escenarios donde las tensiones polticas entre los niveles de gobierno es constante, como consecuencia de que el poder estatal se est redistribuyendo o se encamina hacia ello, razn por la que el tipo de liderazgo del rgano que conduzca el proceso es esencial: no puede ser solo un conductor de r carcter tcnico sino que debe ejercer tambin un liderazgo poltico. La unin de ambos tipos de liderazgo en el rgano que conduce e implementa las polticas de descentralizacin contribuira a la estabilidad y sostenibilidad de la misma.345 9.6.3 Cadena de errores La conduccin del proceso de descentralizacin se ha visto afectada por varias medidas correlativamente errneas. Ante las evidencias de una actuacin insatisfactoria del CND a partir del 2004342 Defensora del Pueblo. Hacia una descentralizacin al servicio de las personas: recomendaciones en torno a la transferencia de competencias 343 Opinin de Eduardo Carhuaricra, Gerente de AMPE. Entrevistado el 11/10/2011 por J. Daz Palacios 344 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional en el Per del 2010. En Opciones de Poltica Econmica en 345 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, pp.
el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010,pp.191-192 38-39. a los gobiernos regionales. Informe Defensorial No 141, Lima, Agosto 2009, pp.38-39.
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2005, el Gobierno de Alejandro Toledo y el Congreso de ese periodo no asumieron su responsabilidad poltica, introduciendo los correctivos necesarios y ejerciendo la fiscalizacin correspondiente, conforme a sus roles constitucionales. En vez de reorganizar y fortalecer el CND como rgano tripartito y relativamente autnomo, el Gobierno de Alan Garca procedi a desactivarlo y sustituirlo por una instancia de segundo nivel, la SD-PCM, de carcter centralista, con escaso poder poltico y tcnico, y sometida a las prioridades polticas del Gobierno Nacional, causante en mucho aspectos y beneficiario del centralismo. Para revertir la situacin de conduccin del proceso solo por el Poder Ejecutivo, precisamente el ms reacio a la descentralizacin, mediante la LOPE se crea el CCI como espacio de articulacin intergubernamental encargado del seguimiento y fortalecimiento del proceso descentralizador. Sin embargo el CCI no logr instalarse de verdad los tres aos siguientes, por falta de voluntad poltica del Gobierno Nacional, y ante este hecho fue nula la capacidad fiscalizadora del Congreso Nacional y muy dbil la reaccin institucional de los gobiernos subnacionales346. 9.6.4 Los resultados de la dbil conduccin Las consecuencias de la debilidad y deficiencias de la gestin del CND y el escaso poder poltico y tcnico y las ineficiencias de la SD-PCM, se reflejan en buena medida en los lmites que se identifican en cada una de las dimensiones del proceso. Debe precisarse que es inexplicable el insuficiente uso de los instrumentos fundamentales como informacin, comunicacin, desarrollo de capacidades y la subestimacin particularmente del monitoreo y evaluacin por las instancias de conduccin del proceso. De otro lado, habiendo sido correcto establecer mecanismos de coordinacin y articulacin, como las comisiones intergubernamentales sectoriales, los CCR y CCL, as como iniciativas de articulacin entre gobiernos regionales y gobiernos locales promovidas en algunas circunscripciones, el impulso de estos ha sido muy dbil. Una evidencia de esto es que junto al centralismo persiste el pernicioso sectorialismo de los ministerios, y que para las articulaciones regionales-locales no existe un marco normativo nacional orientador, de modo que las acciones que se den en este campo y en el de los espacios de concertacin no necesariamente apuntan a los mismos objetivos. Los resultados de la deficiente conduccin del proceso, se reflejan tambin en varios hechos, particularmente en la prdida de centralidad de la reforma descentralista, la ausencia de un liderazgo firme y visible en la conduccin de la reforma, la exclusin de los gobiernos sub nacionales de importantes decisiones, la subordinacin de no pocos actores al enfoque del Poder Ejecutivo sobre que la descentralizacin es ms dinero para ms obras (desviacin economicista y obrista), el no reconocimiento formal de la ANGR y de REMURPE. Pero tambin destacan en el pasivo de la conduccin del proceso, el hecho de no haberse construido corrientes de opinin pblica favorables a la descentralizacin, no enfrentar la denominada cultura centralista existente en la burocracia y en los ciudadanos, o promovido actitudes proactivas en los funcionarios y trabajadores pblicos respecto a esta reforma descentralista, a fin de que preservando su autonoma desempeen el rol que les corresponde, distante y distinto de la actitud defensiva o de indiferencia que predomina en ellos. Menos se ha contribuido a enfrentar a una de las amenazas ms serias de la reforma que es la cada ms intensa corrupcin, que lamentablemente cuenta a su favor con la permisividad ciudadana. Un indicador clave de la prdida de la prioridad poltica de la descentralizacin en la agenda de de los partidos y tambin de los ciudadanos es que a diferencia de la campaa del 2001 en la que si fue un tema importante, en la campaa del 2006 los candidatos presidenciales prefiriendo no abordarla como reaccin al fracaso de referndum, y en la del 2011, fue un tema secundario. Debe apuntarse que en este panorama se ha permitido que el gran decisor en descentralizacin en el Per haya sido y siga siendo el MEF, con el aval de los Presidentes de la Repblica, sector que ha intentado varias recentralizaciones del presupuesto a lo largo del proceso, pero tambin ha sido el principal factor de resistencia para crear el CEPLAN con las competencias y el poder necesario. La conduccin de la descentralizacin no ha tenido los recursos necesarios para actuar a partir de la consideracin de que el Per ha emprendido la descentralizacin de un Estado dbil y pequeo, lo que crea problemas adicionales para su funcionamiento, pues a gobiernos regionales que recin estn aprendiendo a invertir se les pide que inviertan y a gobiernos locales que administraban la
346 Conferencia Nacional de Desarrollo Social-CONADES- Comisin de Reforma de Estado. Situacin de la Descentralizacin en el Per. Lima,
Diciembre del 2010, p. 11
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pobreza se les pide lo mismo; aqu estn, obviamente, faltando algunos elementos para que no se desaproveche esta extraordinaria coyuntura financiera para avanzar en la descentralizacin: falta una descentralizacin administrativa entendida como traslado de capacidades operativas y de organizacin del gobierno central a los gobiernos descentralizados, falta la descentralizacin de los recursos humanos para que gente calificada trabaje en los tres niveles de gobierno y contribuyan no solo a formular proyectos sino a ejecutarlos; si no se hace algo al respecto, lo que tendremos es un proceso de descentralizacin con corto-circuitos permanentes y seguiremos asistiendo a acusaciones mutuas permanentes entre gobierno nacional, regionales y locales, por no saber en qu y cmo gastar o despilfarrar los recursos347. Otro resultado negativo es la desatencin de la problemtica especfica de los gobiernos locales. A lo largo de la dcada la conduccin de la descentralizacin poco ha hecho para contribuir con los gobiernos locales a superar varias situaciones crticas: superposiciones o ambigedades en la asignacin de competencias y funciones entre gobierno nacional, gobiernos regionales y locales (provinciales y distritales); asignacin de fondos econmicos sin considerar la gran heterogeneidad administrativa (muchos no cuentan con personal calificado), econmica, geogrfica y demogrfica entre municipios; escasa participacin de la sociedad civil en la formulacin, gestin y vigilancia de los planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos348. Lo sealado hace evidente que los modelos de institucionalidad para la conduccin del proceso aplicados a la fecha no han sido los apropiados, y que no se ha contado con la voluntad poltica para reorganizarlos y reorientarlos para fortalecerlos y hacerlos ms eficientes y eficaces en el desempeo de los roles asignados; siendo uno de estos el de generar las capacidades para la gestin pblica descentralizada, en particular con relacin a la inversin pblica en un contexto de significativos recursos econmicos que se estn transfiriendo. Resumiendo, se puede afirmar que a casi una dcada de iniciado el proceso de descentralizacin actual, el centralismo amarrado al sectorialismo tradicional, sigue fuerte y los gobiernos sub nacionales, a pesar de algunos progresos, siguen dbiles y vinculados a una gestin pblica marcada an por la ineficiencia y la insatisfaccin ciudadana. 9.6.5 Conduccin intergubernamental: Una necesidad estratgica. La continuidad y profundizacin del proceso de descentralizacin, y especialmente de regionalizacin, demanda el rediseo y fortalecimiento de un rgano de conduccin del proceso cuya naturaleza, caractersticas, estructura y organizacin se adece a los desafos de la gestin descentralizada e intersectorial del funcionamiento del Estado, en una poca de profundas transformaciones. El balance del proceso de descentralizacin desde los gobiernos regionales incluye la sustentacin de que es indispensable garantizar la creacin de un espacio intergubernamental en el que deben participar el Ejecutivo, la ANGR y las asociaciones y redes de municipalidades, para definir claramente su contenido y direccin, pero tambin para ordenarlo en el tiempo349. Avanzar gradualmente hacia un Estado Peruano descentralizado, integrado y unitario, no ser fruto de la imposicin vertical desde arriba o de la subordinacin pasiva desde abajo, sino consecuencia de una construccin poltico-social dinmica fruto de mltiples procesos de dilogo y negociacin, as como de articulaciones al interior del Estado y de la interrelacin de este con los ciudadanos y la sociedad civil. La historia peruana es rica en intentos descentralistas que fracasaron por estar marcados por el centralismo no solo por su afn persistente de preservar lo fundamental del ncleo central del poder, adems de mantener las instancias de decisin solo a cargo de rganos del Poder Ejecutivo. Esta tradicin debe ser corregida, con una instancia intergubernamental. Un rgano de estas caractersticas es indispensable para impulsar la descentralizacin como proceso necesario para incrementar la densidad del Estado, entendida como la presencia, funcionamiento y desempeo del Estado para garantizar la provisin de los requerimientos sociales y la demanda de
347 Gonzales de Olarte, Efran. Los Corto-circuitos de la Descentralizacin. Artculo publicado en el Diario El Comercio, el 26 de junio del 2008. 348 Lizrraga Bobbio, Ral. Desarrollo Local: Contexto, alcances e instrumentos de gestin. Red Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local. Lima, Agosto 2011, p.5 349 GPC. Balance del Proceso Peruano de Descentralizacin desde los Gobiernos Regionales. Lima, 2008, p. 60
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servicios bsicos, directa o indirectamente, a todos los sectores de la sociedad y en todos los lugares del Per, de manera subsidiaria y redistributiva, a fin de cerrar las brechas de acceso a los servicios esenciales. Pero para ello, es necesario que el Estado salga de las capitales de departamentos y de sus principales ciudades y que los gobiernos regionales se descentralicen hacia sus provincias, articulndose con sus gobiernos locales, que el Estado en su conjunto articule poltica eficaces para mejorar la cobertura y la calidad de los servicios pblicos, y que aproveche de su potencial de aprender de la experiencia haciendo de la descentralizacin un proceso de profunda innovacin de las polticas y de la gestin pblica al servicio de la inclusin social350. 9.6.6 Las perspectivas del proceso No obstante lo sealado, comparando el actual proceso descentralista con otros precedentes y con los escenarios en curso de hoy, es conveniente sopesar algunas apreciaciones que sealan que el proceso iniciado el 2003 es hasta el momento, uno de los ms prometedores de los ltimos 80 aos. Se arriba a esta conclusin en base a los siguientes factores: estabilizacin macroeconmica e institucional observada la ltima dcada, que permite adoptar decisiones con horizontes ms previsibles y, sobre todo, decisiones de inversin pensando en retornos de largo plazo; crecimiento econmico que ha ampliado y estabilizado los recursos fiscales y viene permitiendo un aumento en las transferencias del gobierno nacional a los sub nacionales; el aprendizaje de los gobiernos sub nacionales en la administracin descentralizada, promoviendo e implementando iniciativas de planeamiento, presupuestos participativos en sus territorios, hecho que est generando aunque de manera lenta una estructura administrativa descentralizada capaz de gestionar con ciertos niveles de autonoma y eficacia los recursos pblicos; la estabilidad democrtica, que se expresa en la eleccin por tercera vez de autoridades regionales y por novena vez consecutiva a las autoridades locales. Se est evidenciando as de que en democracia los procesos de descentralizacin avanzan, o por lo menos no retroceden351. Debe sealarse, sin embargo que las variables econmicas de esta apreciacin son relativamente vulnerables por relacionarse con polticas macroeconmicas y de crecimiento econmico basados en la promocin de las industrias extractivas como una de las prioridades, las que enfrentan el riesgo de la incertidumbre por los momentos de crisis de la economa internacional. 9.7. Lecciones aprendidas 9.7.1 Conduccin concertada garanta de viabilidad y sostenibilidad La conduccin concertada del proceso de descentralizacin entre los distintos niveles de gobierno ser siempre una garanta de sostenibilidad. Lamentablemente, la disposicin del gobierno nacional a dialogar y compartir decisiones con los gobiernos sub nacionales ha sido claramente limitada a lo largo de la reforma. El CND, diseado para cumplir este rol, incluyendo en su instancia directiva la participacin de representantes de los gobiernos sub nacionales, fue desactivado por el Gobierno Nacional saliente y sustituido por la Secretara de Descentralizacin que por su naturaleza de dependencia orgnica de la PCM, excluy esa representacin, que poda ser mejorada352. 9.7.2 Liderazgo democrtico firme, pero institucionalizado La conduccin de una reforma tan compleja y de largo plazo, por su naturaleza e intereses en juego, requiere de un liderazgo poltico democrtico firme particularmente del Poder Ejecutivo, a travs de un rgano ad-hoc, basado en las articulaciones y consensos intergubernamentales, con los necesarios niveles de participacin ciudadana. Una Poltica Nacional de Descentralizacin que compromete a los tres niveles de gobierno no puede bajo ningn concepto ser decidida sola y unilateralmente por el Poder Ejecutivo.
350 PNUD. Por una Densidad del Estado al servicio de la gente. Parte I: las brechas en el territorio. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2009, Lima 2010, pp.15-19. 351 Gonzales de Olarte, Efran. Descentralizacin, Divergencia y Desarrollo Regional en el Per del 2010. En Opciones de Poltica Econmica en el Per: 2011-2015. Fondo editorial de la PUCP, Jos Rodrguez y Mario Tello (editores) Lima, Noviembre 2010, p. 186 352 ANGR. Aportes de los Gobiernos Regionales en el marco del Proceso de Descentralizacin (2006-2009). Lima, Enero del 2011, p. 29
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El liderazgo en la conduccin del proceso no puede ser discrecional, sino debe estar institucionalizado no solo para garantizar seales claras de quin o quines conducen el proceso con la transparencia necesaria, sino para asegurar procesos acumulativos que permitan avanzar hacia los objetivos de la descentralizacin en una perspectiva de largo plazo, evitando as los puntos de quiebre que se producen por los cambios de Gobierno Nacional o los relevos de funcionarios. 9.7.3 Todas las entidades pblicas involucradas deben alinearse con la descentralizacin Por tener la descentralizacin el carcter de Poltica de Estado permanente y vinculantes, es indispensable que todas las entidades estatales se alineen con las polticas, objetivos y metas de la reforma descentralista. Este alineamiento ser ms fcil si se abre un proceso gradual para debilitar y erradicar la fragmentacin del Poder Ejecutivo, haciendo intervenir a los sectores ministeriales en la adopcin de decisiones fundamentales del proceso de descentralizacin. 9.7.4 La conduccin efectiva requiere de instrumentos diversos La conduccin de la descentralizacin requiere no solamente de un plan de transferencias de funciones sectoriales y de los recursos necesarios, sino del monitoreo y evaluacin peridica de las funciones descentralizadas y de sus impactos sobre la calidad de vida de los ciudadanos, de la articulacin de la descentralizacin con otros componentes de la reforma del Estado y de la modernizacin de la gestin pblica, entre otros. 9.8. Propuestas 9.8.1 La necesidad de un nuevo consenso o pacto poltico social integral, para reactivar y profundizar la descentralizacin como componente importante de la reforma del Estado. Considerando los avances en la conduccin del proceso y sus lmites, se hace indispensable como parte de una estrategia nacional de reactivacin, desbloqueo o reimpulso de la descentralizacin, construir un nuevo consenso poltico social y una visin compartida sobre el Estado descentralizado, es decir el proyecto poltico descentralizador y de regionalizacin, as como un consenso sobre la estrategia y ruta necesarios. En trminos ms precisos, se trata de definir las reorientaciones del proceso de descentralizacin en funcin del modelo de Estado que el Per necesita para impulsar y consolidar los caminos de inclusin social y de crecimiento y desarrollo econmico, es decir hacia la conquista de un Estado para todos, afirmando la democracia y ciudadana, y considerando el aprovechamiento al mximo de las tendencias de articulacin econmica que genera la globalizacin del pas. Debe afirmarse, en ese marco, el criterio de que la descentralizacin es uno de los componentes ms importantes de la concepcin integral de reforma del Estado y que, por lo tanto, debe articularse y complementarse no por razones tericas sino prcticas con otros componentes como la bsqueda de un Estado moderno y democrtico garantizado por el Estado de Derecho; desburocratizado, eficiente y transparente; Estado fuerte sobre la base de una presin tributaria superior a la que est vigente; el fortalecimiento de la soberana e integracin territorial, y pluriculturalidad; y la seguridad interna y externa353. 9.8.2 La necesidad de redisear y fortalecer la institucionalidad para la conduccin del proceso Componente fundamental de ese pacto poltico social es enfrentar y resolver el problema de la conduccin del proceso descentralizador, en trminos de rediseo, fortalecimiento institucional y las polticas pblicas que deben guiar la conduccin de la descentralizacin. Se requiere potenciar el organismo rector de la descentralizacin, capaz de articular esta reforma descentralista con el proyecto poltico general de desarrollo del pas. Para este efecto se recoge del anlisis y debate inicial,
353 Lpez, Sinesio. Per Reforma de Estado. Asesor en reforma de Estado de la PCM. Exposicin en la III CAREMA. Lima, 26/10/2011
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las alternativas que siguen: a. Evaluar la experiencia de conduccin del proceso por la SD-PCM y definir el rol que debe cumplir el CCI, procesando los cambios normativos que permitan el fortalecimiento del proceso de descentralizacin354. b. Establecer e institucionalizar una autentica conduccin intergubernamental del proceso, con naturaleza vinculante de sus decisiones, sobre la base de una agenda de prioridades y la gestin de los instrumentos necesarios355. c. Para institucionalizar esta conduccin intergubernamental del proceso, considerando los arreglos normativos necesarios para cada caso, evaluar las ventajas y desventajas de las alternativas siguientes y disponer lo pertinente: Hacer del CCI el verdadero rgano de conduccin intergubernamental concertada, con representacin del Poder Ejecutivo y de las asociaciones representativas de los gobiernos regionales y locales, dotndolo de una Secretaria Ejecutiva con representantes de los tres niveles de gobierno y que los presidentes regionales y locales tengan interlocucin permanente en el ms alto nivel del gobierno nacional. Complementariamente es necesario conformar instancias de conduccin de procesos de desarrollo territorial entre el Gobierno Regional y los Gobiernos Locales de cada departamento, con la participacin de las organizaciones sociales ms representativas356. Crear un Organismo Intergubernamental de Descentralizacin (OID) con poder y autonoma de decisin, con un titular y direccin elegidos con participacin de las organizaciones representativas. En esta alternativa el CCI funcionara como instancia consultiva357. La necesidad de que se defina los mecanismos y alcances de la participacin de las instituciones representativas de los gobiernos locales y regionales es una demanda unnime de estos actores. Una variante ms amplia de este esquema es que el diseo de la conduccin del proceso articule a cuatro actores: la PCM como organismo rector del proceso, un directorio intergubernamental creado por la PCM y encargado de definir las polticas necesarias, un CND recreado como rgano ejecutor de las polticas aprobadas por el directorio y el CCI como instancia consultiva del directorio, que podra reunirse unas dos veces al ao358. Fortalecer el rgano conductor del proceso. Este rgano debe tener autonoma e independencia administrativa, econmica y econmica, y ser de carcter intergubernamental y estar ubicado en la estructura del Estado para garantizar su funcionamiento. En principio, las funciones que tendra serian las de planificar, ejecutar y monitorear el cumplimiento de las polticas especificas de la descentralizacin derivadas de los consensos definidos en el CCI, as como de la gestin descentralizada en coordinacin con las comisiones intergubernamentales359. Otra opcin sera restituir el CND como rgano de conduccin y direccin y establecer sus relaciones con el CCI que funcionara como espacio consultivo. La instancia nacional de conduccin intergubernamental del proceso debe revisar y redisear su articulacin con los diversos mecanismos y espacios de coordinacin y articulacin creados, con un enfoque de sistema descentralizado. En esta tarea deben incluirse tambin las articulaciones con las asociaciones representativas de los gobiernos regionales y locales, nacionales y regionales, as como las asociaciones de mancomunidades. a. Cualquiera que sea la opcin que se defina, es necesario sealar los espacios, la naturaleza y los alcances de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil. b. Corresponde al Nuevo Gobierno Nacional dar curso a su propuesta de instalar un espacio de
354 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Informe de Evaluacin de la Descentralizacin. Periodo Legislativo 2010-2011, p.91 355 Red Per de Iniciativas de Concertacin para el desarrollo Local. Pronunciamiento ante la segunda Vuelta en las Elecciones Presidenciales 2011. Lima, 18 Mayo 2011. http://www.redperu.org.pe/Vistas/Documentacion/Noticias/Pronunciamientoredperusobrelasegundavueltaelectoral.pdf 356 GPC. Aportes para un Nuevo Pacto Nacional por la Descentralizacin y la Inclusin. En Profundizar la Reforma Descentralista. Agenda para el Nuevo Gobierno. Lima, Julio 2011, p.3 357 ANGR, AMPE y REMURPE. La Agenda Descentralista. Lima, Julio del 2011 358 Sugerencia de Ral Molina, ex Secretario de descentralizacin en el periodo 2008-2009. Entrevistado el 11/10/2011. 359 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, Septiembre 2011, p.42
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conduccin nacional con funciones de coordinacin y articulacin de los sectores del Estado con los gobiernos regionales y locales para acelerar el proceso de descentralizacin, y establecer estrategias de articulacin de regiones con criterios de participacin y transversalidad, como uno de los medios fundamentales de la poltica de descentralizacin que otorgue poder efectivo a las regiones y municipios360. 9.8.3 Articular el rediseo y el fortalecimiento de la institucionalidad para la conduccin del proceso con las necesarias reformas de Estado y modernizacin de la gestin pblica. Una de las debilidades en la conduccin de la descentralizacin es la marcada separacin con otras reformas profundas del Estado, por ejemplo del Pode Ejecutivo, del Poder Legislativo, de los sistemas administrativos, aunque existe consenso en que no solo es necesario sino indispensable articular de modo sinrgico el proceso de descentralizacin con las reformas del Estado.361 Esto debe superarse con la mayor coherencia y consistencia en el impulso de los componentes de la Reforma de Estado con los que ms deben ser articulados y complementados los cambios que busca la descentralizacin. El no avance en otros componentes de la reforma del Estado en algunos aspectos es reflejo de la poca capacidad por debilidades estructurales del Estado; en otros es consecuencia de la falta de voluntad poltica de los gobernantes, que privilegian el desarrollo del mercado en perjuicio del propio Estado. De modo que el impulso de la descentralizacin como parte de una propuesta ms integral de reforma de Estado debe enfrentar estas dos barreras. Otra de las debilidades es su poca articulacin con la modernizacin de la gestin pblica, entendida como el enfoque integral y los consiguientes procesos orientados a producir los cambios profundos en los procedimientos de las instituciones que conforman el Estado, para agilizar los trmites y la capacidad de respuesta a las demandas de los ciudadanos. 9.8.4 La necesidad de ser sensibles y receptivos las propuestas de los ciudadanos El rediseo y reconstruccin de la instancia de conduccin del proceso, debe ser sensible y receptiva a las ideas de los integrantes de organizaciones de la sociedad vil y de consultores que trabajan permanentemente con los actores directos del proceso a nivel subnacional, como los gobiernos regionales y locales, y que a partir de sus vivencias y del debate en espacios regionales y locales, formulan sus propuestas que por lo general no son tomadas en cuenta. Como un ejemplo de ello, tenemos las sugerencias para mejorar la conduccin del proceso, expresadas como respuesta al cuestionario aplicado en el marco de la elaboracin de este Informe: Reactivar la instancia de conduccin y de su funcionamiento con los ajustes necesarios y participacin de la entidades representativas de los gobiernos regionales y locales, formular el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin, derogar las medidas recentralizadoras (de las funciones y de los recursos), fortalecer la representacin poltica regional, promover las mancomunidades municipales y regionales, potenciar el desarrollo de capacidades en todos los niveles, facilitar que las OSC ejerzan la vigilancia necesaria, y que se escuche y canalicen las propuestas que viene de abajo362. 9.8.5 La agenda prioridades y los instrumentos fundamentales para la conduccin La conduccin del proceso debe ordenarse en torno a un listado de prioridades concertadas para el periodo quinquenal 2011-2016, y especficamente las acciones clave para el primer ao. Y, por supuesto, esa agenda de prioridades para la conduccin del proceso debe poner en marcha los instrumentos de gestin necesarios, entre los que destacan por su importancia: El Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin El Plan de Ordenamiento Territorial El Plan Nacional de inversin Descentralizada
360 Gana Per. Plan de Gobierno 2011-2016. Comisin de Plan de Gobierno. Lima, 2010, p, 41 361 Asociacin Presidente Ramn Castilla. Importancia y Urgencia de la Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica al 362 Daz Palacios, Julio. Sntesis a las respuestas de representantes sociales al Cuestionario sobre la Descentralizacin aplicada por la presente
Consultora. Pregunta No 5. Lima, 31 de Octubre del 2011. Servicio de la Nacin. Cata Pblica a los Candidatos a la Presidencia de la Repblica. Lima, 19/05/2011.
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La agenda de investigaciones para la innovacin de polticas y la gestin pblica El sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin. 9.9. Propuesta para restablecer en nuevas condiciones intergubernamentales el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), como organismo poltico-administrativo especializado, y con el funcionamiento del CCI como organismo consultivo de concertacin. Se ha propuesto, en Octubre 2011, por la SD de la PCM, un proyecto de ley que plantea una de las formulas para establecer una adecuada conduccin a la actual reforma descentralista. Su contenido es el siguiente. CONSIDERANDO Que, el artculo 188 de la Constitucin Poltica Per establece que la descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente del Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas; Que, el artculo 3 de la Ley N 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin, establece que la descentralizacin tiene como finalidad el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin. Que, los artculos 22 a 24 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, crearon el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) como un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con calidad de Pliego Presupuestario, con una conformacin plural, sectorial y territorial, a cargo de un conjunto de atribuciones que aseguraban las adecuadas relaciones que deben existir entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Municipalidades; Que, el Artculo 4 de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado Ley N 27658, establece como finalidad fundamental del proceso de modernizacin de la gestin del Estado, la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos; asimismo seala que el objetivo es alcanzar un Estado: a) Al servicio de la ciudadana; b) Con canales efectivos de participacin ciudadana; c) Descentralizado y desconcentrado; d) Transparente en su gestin; e) Con servidores pblicos calificados y adecuadamente remunerados, y f) Fiscalmente equilibrado. Que, mediante Decreto Supremo N 007-2007-PCM se aprob la fusin del Consejo Nacional de Descentralizacin - CND con la Presidencia del Consejo de Ministros, fundamentndose dicho dispositivo legal en lo dispuesto en el artculo 13 de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado Ley N 27658.363 I. - - - ANTECEDENTES NORMATIVOS Constitucin Poltica Per, cuyo artculo 188 establece que la descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente del Estado. Ley N 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin, mediante la cual se crea el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) como un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Decreto Supremo N 007-2007-PCM, que aprob la fusin del Consejo Nacional de Descentraliza-
363 Dicha norma establece en su numeral 13.1 que, la fusin de direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos pblicos descentralizados, comisiones y en general toda instancia de la Administracin Pblica Central, as como la modificacin respecto de la adscripcin de un Organismo Pblico Descentralizado de un sector a otro, se realizar por decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, de acuerdo a las finalidades, preceptos y criterios establecidos en los artculos 4, 5 y 6 de la presente Ley y previo informe favorable de la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros. Las dems acciones que sobre reforma de la estructura del Estado requiera realizar el Poder Ejecutivo sern aprobadas por Ley.
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- -
cin -CND con la Presidencia del Consejo de Ministros. Ley N 29028, (29.05.2007), que autoriz la transferencia de partidas del CND a la PCM, por el monto de S/. 14 979 961,00. Decreto Supremo N 063-2007-PCM, (14.07.2007), que aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, incorporando las funciones de la Secretara de Descentralizacin. Decreto Supremo N 027-2007-PCM, que define y establece las Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para todos y cada uno de los Ministerios y dems entidades del Gobierno Nacional, sealando como primera poltica, en materia de Descentralizacin. Decreto Supremo N 054-2011-PCM, Aprueba el Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021, estableciendo como Eje Estratgico 5 (5.2.) la Descentralizacin del Estado. ANLISIS SOBRE LA NECESIDAD DE LA EXISTENCIA DE LA NUEVA ENTIDAD
II.-
Es necesario restablecer y fortalecer el Consejo Nacional de Descentralizacin- CND, con calidad de Pliego Presupuestario, con las prerrogativas establecidas por los artculos 22 a 24 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783 y la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, y articular una agenda de trabajo que armonice las obras y las inversiones entre los niveles de gobierno. El proceso de la descentralizacin requiere de estructuras con estabilidad jurdica y funcional, alejadas de los avatares y de las decisiones coyunturales, dado que la descentralizacin es una poltica pblica permanente que requiere de una conduccin estratgica. Atendiendo a que la planificacin, supervisin, ejecucin y control de la poltica de descentralizacin requiere de un alto grado de independencia funcional, es necesario que el proceso est a cargo de un Organismo Pblico, en el marco de la LOPE, lo que no puede realizarse como rgano de lnea de un Ministerio. Como Organismo Pblico, en el marco de los niveles de autonoma que la LOPE le asigna a stos, se podrn adoptar decisiones y ejecutar acciones de manera directa, haciendo de la descentralizacin un proceso ms dinmico y, por ende, menos burocrtico. Siendo un Organismo Pblico Tcnico Especializado, est dirigido por un Consejo Directivo, en el marco de las funciones y atribuciones que seala la Ley de Bases de la Descentralizacin. Como Pliego Presupuestal, el titular de la entidad, como mxima autoridad ejecutiva, es el responsable directo de la ejecucin del gasto, por lo que la provisin de bienes y servicios y dems contrataciones necesarias para el cumplimiento de sus competencias y funciones sern ms directas y ya no dependern de la autorizacin de varias instancias administrativas, que demandan tiempo y dilatan la actuacin, como lo es ahora, como rgano de lnea de la Presidencia del Consejo de Ministros, atendiendo a la magnitud de sus actuaciones, por lo que requieren un nivel de autonoma administrativa que solo se puede conseguir con la calificacin de pliego presupuestal. III.- ANLISIS ACERCA DE LA NO DUPLICIDAD DE FUNCIONES CON OTRA ENTIDAD PBLICA.
Las competencias y atribuciones que correspondern al Consejo Nacional de Descentralizacin, no se duplican ni se superponen con otro u otros organismos del Estado. Ms an, dado que la legislacin ulterior a la Ley de Bases de la Descentralizacin, cre y asigno competencias al Centro Nacional de Planeamiento Estratgico-CEPLAN y a la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional APCI, el proyecto de restablecimiento ha tenido sumo cuidado y empeo de excluir las competencias de dichas entidades de las que corresponderan al CND. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el Consejo de Coordinacin Intergubernamental establecido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158, es un organismo meramente consultivo.
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IV.-
RECONOCIMIENTO DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES - ANGR
Entre el 20 y 21 de marzo de 2007, en Hunuco, se acord la conformacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), con la finalidad de coadyuvar a la consolidacin del proceso de descentralizacin y el desarrollo equilibrado y sostenible de los Gobiernos Regionales, as como de constituir un espacio representativo de los Gobiernos Regionales ante el Estado y el Sector Privado. Esta organizacin es citada en diversas disposiciones normativas aprobadas por Decreto Supremo e incluso a nivel de Ley, considerando su participacin en instancias pblicas, como por ejemplo: El representante de los Gobiernos Regionales integra el Consejo Directivo de PROFONANPE, designado por la Asamblea Nacional de Presidentes de Gobiernos Regionales364. Un representante de la ANGR es miembro del Consejo Nacional de Seguridad Vial365. La ANGR conduce el proceso de eleccin del Presidente Regional miembro del Consejo Directivo del Programa de Reduccin de Vulnerabilidades frente al Evento Recurrente de El Nio (PREVEN)366. El Presidente de la ANGR acredita al representante de los Gobiernos Regionales que integra la Comisin Multisectorial de Alto Nivel encargada de monitorear y fiscalizar la articulacin de las entidades prestadoras de salud hacia la constitucin del Sistema Nacional de Salud - Comisin PRO-SNS367. El representante de los Gobiernos Regionales que integra el Consejo Directivo del Fondo de Investigacin y Desarrollo de la Competitividad FIDECOM es designado por la ANGR368. Un representante de la ANGR puede conformar la Comisin Nacional sobre el Cambio Climtico369. Un representante de la Presidencia de la Asamblea de Gobiernos Regionales puede integrar la Comisin Nacional sobre la Diversidad Biolgica - CONADIB370. Un Presidente Regional en representacin de la ANGR integra el Comit Tcnico Implementador Nacional responsable de la conduccin del proceso de Aseguramiento Universal en Salud371. Un representante de la ANGR conform la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal372. El Coordinador de la ANGR integra la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin373. El artculo 125 de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972 instituye que las municipalidades tienen como rgano representativo a una o ms asociaciones de municipalidades que se constituyen conforme a las normas establecidas en el Cdigo Civil. Esta disposicin genrica no ha sido incluida en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales respecto de la representacin intergubernamental de los gobiernos regionales. Por lo expuesto, es preciso dotar a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR, del reconocimiento legal correspondiente como rgano de representacin del nivel de gobierno regional, dado que ello colabora en el perfeccionamiento de las relaciones intergubernamentales. A fin de lograr la legalidad sealada en los puntos precedentes, consideramos pertinente incluir en el proyecto de ley que restablece el Consejo Nacional de Descentralizacin CND, las siguientes disposiciones:
364 365 366 367 368 369 370 371 372 373 Artculo 6 del Reglamento del D.L. N 26154, aprobado por D.S. N 024-93-AG, modificado por D.S. N 004-2008-MINAM. Artculo 2 del D.S. 010-96-MTC, modificado por D.S. N 023-2008-MTC. Artculo 10 del D.S. N 073-2006-PCM, modificado por D.S. N 024-2009-PCM. Artculo 3 del D.S. N 016-2008-SA. Artculo 7 del Reglamento de la Ley N 29152, aprobado por D.S. N 003-2009-PRODUCE Artculo 4 del D.S. N 006-2009-MINAM, modificado por D.S. N 009-2010-MINAM. Artculo 3 del D.S. N 007-2009-MINAM. Artculo 3 del D.S. N 011-2009-SA. Duodcima Disposicin Final de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010 Ley N 29465. Artculo 2 del D.S. N 016-2010-PCM, modificado por D.S. N 067-2010-PCM.
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Los Gobiernos Regionales tienen como rgano representativo a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR, que se constituye conforme a las normas que sobre Asociaciones se encuentran establecidas en el Cdigo Civil. Los dos representantes de los Gobiernos Regionales que conforman el Consejo Nacional de Descentralizacin conforme al artculo 23, numeral 23.2, de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, son elegidos y acreditados por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR. V.- ANLISIS COSTO BENEFICIO Con el restablecimiento del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) se tendrn los siguientes beneficios: a. Permite organizar y facilitar el adecuado proceso estratgico de descentralizacin, dado que dicha tarea demanda la existencia de una entidad altamente especializada. b. Permitir atender la agenda nacional de manera progresiva, toda vez que contribuir al cumplimiento de las polticas en materia de descentralizacin, los intereses nacionales, promoviendo y garantizando una efectiva participacin ciudadana. c. Permitir una adecuada articulacin del gobierno nacional con los gobiernos subnacionales. La presente iniciativa legislativa se implementar con los recursos provenientes de la Secretara de Descentralizacin los mismos que sern transferidos al Consejo Nacional de Descentralizacin, conforme a lo sealado en el presente proyecto de ley. Asimismo, el presente proyecto de ley no irrogar gasto alguno al Estado toda vez que se est otorgando a una persona jurdica, como lo es la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, el carcter representativo de los Gobiernos Regionales, sin que ello signifique recursos adicionales del tesoro pblico. EFECTO DE LA NORMA EN LA LEGISLACIN NACIONAL VIGENTE El presente Proyecto de Ley restablece el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND y deja sin efecto el Decreto Supremo N 007-2007-PCM que aprob la fusin por absorcin del Consejo Nacional de Descentralizacin CND con la Presidencia del Consejo de Ministros. La norma propuesta complementa el marco legal del proceso de descentralizacin, no implicando la modificacin de norma alguna.
Consulta Nacional sobre el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin Propuesta Metodolgica para la Consulta Nacional
1. Marco Poltico El Gobierno Nacional, conducido por el Presidente de la Repblica Ollanta Humala, ha priorizado la Descentralizacin como una reforma poltica del Estado. Esta priorizacin se da en un contexto de promesa poltica de un gobierno para todos, caracterizado entre otros trminos por: reforma, democracia, inclusin, redistribucin, crecimiento, descentralizacin y concertacin. En el que el ideal de cambio no se concibe sin concertacin, sin dialogo poltico y sin protagonismo de la gente, donde el gobierno nacional ser el principal aliado de los gobiernos regionales y locales. (Mensaje Presidencial del 28 de Julio del 2011). En esa perspectiva, el Programa de Gobierno presentado por el Primer Gabinete del Gobierno del Presidente Humala ante el Congreso de la Repblica en agosto pasado, sealaba como Quinta
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Poltica de Estado, el impulso de grandes regiones territoriales para el desarrollo, y como una de las metas la de elaborar y someter a debate el nuevo Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016; anuncio que fue bien recogido por la representacin poltica parlamentaria, autoridades regionales y locales y los analistas. La Secretaria de Descentralizacin de la Presidencia de Consejo de Ministros (SD-PCM) como resultado de un intenso proceso participativo entre agosto y primera quincena de diciembre 2011 de coordinaciones, dilogos, estudios y debates en espacios convocados por muy diversos actores y en particular en el Seminario Internacional Descentralizacin y territorio: desafos para la ciudadana organizado por la PCM los das 5 y 6 de diciembre, ha formulado el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016. El listado del conjunto de espacios se presenta en el Anexo Nro. 1. En este marco se ha reactivado y/o conformado las cinco (5) Juntas de Coordinacin Interregional en las que se han presentado y debatido algunos de los lineamientos que ha recogido el PNDR. As como se ha producido tambin la reactivacin de AMPE y REMURPE en torno a propuestas descentralistas, y el reconocimiento de las Municipalidades Rurales en el Per. Igualmente se han tomando en cuenta informes de balance producidos sobre la descentralizacin en los Gobiernos de Alejandro Toledo y Alan Garca. Todo lo que ha servido de base para la formulacin de la propuesta preliminar de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin como un instrumento tcnico poltico para orientar esta reforma poltica hacia el 2021, en particular su tercera etapa 2012- 2016, de reactivacin, reorientacin y profundizacin de la reforma. Los principales objetivos de este Plan son los de fortalecer los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, consolidando sus competencias y funciones, y desarrollando las capacidades de autoridades y funcionarios, para generar una nacin ms integrada, mejor representada y empoderada; promover el encuentro del Estado con el Per rural y amaznico, para contribuir a revalorar nuestra pluriculturalidad; promover una nueva relacin ciudadano-Estado territorio, fortaleciendo las articulaciones entre el Gobierno Nacional, los gobiernos descentralizados y diversas instancias de representacin de la sociedad civil, para generar polticas territoriales sustentadas en el dialogo y la concertacin. 2. Marco legal Es funcin de la PCM coordinar las polticas nacionales del proceso de descentralizacin y de la modernizacin de la administracin pblica (inciso 2, del artculo 18); dirigir el proceso de descentralizacin del Poder Ejecutivo y supervisar sus avances en coordinacin con los gobiernos regionales y locales (artculo 19.5), de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo-Ley 29158. De conformidad con la Ley No 29379 de fecha 28/05/2009, que modifica la legislacin en materia de Regionalizacin, el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin debe ser formulado por la PCM y aprobado mediante Decreto Supremo con el voto favorable del Consejo de Ministros. Y se debe realizar una amplia difusin del mismo. Lgicamente, por la orientacin dialogante y concertadora del actual Gobierno Nacional y por la naturaleza intergubernamental, multidimensional e intersectorial de la descentralizacin, es imprescindible que el Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin sea formulado de manera concertada entre los mltiples actores pblicos y privados involucrados. La Secretara de Descentralizacin de la PCM por Resolucin No 2011-PCM-SD, ha declarado conforme la propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016 (PNDR), elaborada por un equipo interno de trabajo, sobre la base de los insumos sealados. Es ms el proceso de descentralizacin y regionalizacin debe ser procesada a travs de mecanismos de dilogo y concertacin poltica; tal como se establece en la octava poltica sobre descentralizacin del Acuerdo Nacional, y es la naturaleza del rol que se le ha asignado al Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI).
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3. Carcter de la Consulta. La consulta tiene un carcter nacional buscando la participacin del conjunto de los actores, pblicos y privados, involucrados en el proceso de descentralizacin y la regionalizacin. La consulta se har en base al documento propuesto por la SD de la PCM de Plan de Descentralizacin y Regionalizacin; el mismo que recoge algunas de las propuestas de los actores involucrados. La consulta buscara consensos entre las opiniones y observaciones de los diversos actores, las mismas que sern recogidas en un texto final de Plan que ser presentado por la PCM al Ejecutivo para su aprobacin. 4. Programa de la Consulta 4.1. Propsito Reimpulsar el proceso de descentralizacin construyendo un nuevo consenso poltico social y una visin compartida sobre el Estado Descentralizado y el proceso de Regionalizacin torno a la propuesta de Plan de Descentralizacin y Regionalizacin de la SD de PCM. 4.2. Objetivo General Promover la mxima difusin de la propuesta de PNDR y la generacin de consensos poltico-sociales sobre los aspectos fundamentales de esta reforma como poltica permanente del Estado. 4.3. Objetivos Especficos. 4.3.1. Concertar la visin de la descentralizacin hacia el ao 2021, como componente de la construccin colectiva del Estado Unitario y Descentralizado (EUD). 4.3.2. Construir y consolidar consensos para el periodo 2012-2016, sobre: El Enfoque territorial y los desafos de los territorios en siglo XXI. Los sistemas urbanos-regionales en el proceso de descentralizacin. La potencialidad de las principales ciudades respecto a sus espacios regionales, la infraestructura y los proyectos de integracin regional. Los sistemas urbanos y sus articulaciones en el territorio en el mediano y largo plazo. El Planeamiento del desarrollo territorial nacional. Integracin y desarrollo descentralizado. Cambio Climtica y Calentamiento Global. Guardines de Alta Montaa. Mar de Vida. Amazona Biodiversa. Territorios comunales de ocupacin dispersa. Sistema de Ciudades Logstica, ciudades e infraestructura. Integracin suramericana. Brechas territoriales de desigualdad. Municipalidades Urbanas y Rurales. Alcance del FONIPREL Prospectiva territorial Las estrategias del Estado Unitario y Descentralizado y los objetivos de la reforma descentralista. Las dimensiones y polticas de la descentralizacin.
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Marco Normativo. Dimensin administrativa Dimensin Fiscal y el proceso de descentralizacin fiscal en los gobiernos locales. Dimensin Econmica Dimensin Servicios pblicos, inclusin y Desarrollo Humano. Dimensin: cultura e interculturalidad Gestin Innovativa del territorio: Juntas de Coordinacin Interregional, Mancomunidades Regionales, etc. Regionalizacin desde la ciudadana: Visin compartida, concertacin y participacin de actores. La regionalizacin Conduccin intergubernamental de la Descentralizacin 4.4. Principios generales de la consulta. Democracia Participacin Pluralismo Inclusin Eficiencia Eficacia Transparencia.
4.5. Lineamientos Estratgicos. Construir el consenso poltico social para reactivar, reorientar y profundizar la descentralizacin con nuevos enfoques y actores ms fortalecidos. Generar informacin y difundirla de manera amigable y con la mayor cobertura posible. Monitorear y evaluar las diversas actividades de consulta a nivel nacional Registrar y sistematizar los aportes al PNDR. Afirmar el liderazgo intergubernamental en la conduccin del proceso de consulta. Consolidar alianzas publico-privadas en la perspectiva de que se conviertan en soportes clave de la implementacin del PNDR. Promover la participacin ciudadana y de OSC. 4.6. Duracin del Proceso de la Consulta. Seis meses; de enero a julio 2012
333
4.7. Actores. Entre los principales actores, pblicos y privados, involucrados con el proceso de descentralizacin y regionalizacin estn: INSTITUCIONALES Gobierno Central PCM SD Gestin Publica Ceplan Demarcacin Territorial Acuerdo Nacional Sierra Exportadora M. Integracin FONCODES M. Salud M. Educacin M. Produccin Red de Cites M. Agricultura AGROIDEAS Gobierno Regionales Gobiernos Locales Municipios Provinciales Municipios Distritales Municipios Rurales INTRA GUBERNAMENTALES CCI ACADEMICAS Universidades ANR U. Pblicas U. Privadas Centros de Investigacin AGRUPACIONES CAS GREMIALES: Empresariales Gremios Nacionales SIN Per Cmaras POLITIAMPE AMPE REMURPE ANGR
334
Cmaras Regionales Cmara de Lima Gremios PYMES

Productores Agropecuarios
CONVEAGRO Cooperativas Sindicales COLEGIOS PROFESIONALES: Nacional/regional Ingenieros Arquitectos Mdicos. Abogados SOCIEDAD CIVIL Redes Propuesta Ciudadana Red Per ANC ONGs COOPERACION TECNICA GTZ USAID Agencia Espaola Cnada Esta relacin debe ampliarse en el desarrollo de la consulta, debiendo identificarse ms precisamente a cada uno de ellos a nivel nacional, regional y local de acuerdo a la ficha que se propone en el Anexo Nro. 2. 4.8. Fases de la Consulta Fase preparatoria e informativa Fase de consulta Fase de consolidacin de las sugerencias, comentarios y propuestas Fase de aprobacin oficial del PNDR 4.8.1. Fase preparatoria e informativa: Enero 2011. a. Definicin de la composicin de la Comisin de Consulta del PNDR- CC-PNDR, la que estar conformada por: PCM: Un representante de la Secretaria de Descentralizacin, uno de la Secretara de Gestin Pblica, uno del CEPLAN y uno de la Oficina de Demarcacin Territorial. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales: Cinco representantes de los Gobiernos Regionales, a travs de las JCI AMPE y REMURPE: Cinco representantes de los Gobiernos locales. Dos representantes del Acuerdo Nacional.
335
Dos representantes de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin del Estado, del Congreso de la Repblica La acreditacin de los integrantes a la referida Comisin se hace por las respectivas instituciones. El representante de la SD-PCM presidir la Comisin. La SD-PCM actuara como Secretara Ejecutiva. La Comisin Consultiva en la formulacin del PNDR actuar como instancia consultiva en la Consulta Nacional. A tal Comisin Consultiva se integraran como nuevos miembros representantes de la Asamblea Nacional de Rectores, los Colegios Profesionales y representantes de la Cooperacin Internacional. b. Los roles de la CC-PNDR son: - Propone el lema del proceso de consulta - Elabora y propone la visin de la descentralizacin al ao 2021 - Aprueba el Plan Operativo a propuesta de la SD-PCM - Propone los temas para las Mesas Temticas con participacin plural - Propone los temas para las videoconferencias con Gobiernos Regionales, de acuerdo a las necesidades evidenciadas en el proceso de consulta - Propone los temas de consulta a las Municipalidades va Sistema de Internet - Proponer los temas de los foros electrnicos con expertos y lderes sociales La SD-PCM, mediante un Grupo de Trabajo: - Elabora y propone el Plan Operativo para aprobacin de la CC-PNDR, precisando el cronograma en detalle. - Brinda apoyo a las actividades previstas en el PO y a otras iniciativas - Coordina y gestiona la cooperacin de los medios de comunicacin para una intensa campaa nacional y descentralizada. - Hace seguimiento de las actividades y las evala, e informa los resultados de ello a la CC-PNDR, en cuanto a cantidad de actividades (organiza el directorio), actores que participan, el registro de los aportes por reas temticas. c. La convocatoria del proceso de consulta nacional, en la fecha ms apropiada: Reunin del CCI del 26 de enero 2012. d. Se inicia la difusin del PNDR a travs de diversos medios de comunicacin: radial, TV, prensa escrita, web, redes sociales. 4.8.2. Fase de consulta: Febrero- junio 2011 Se considera desarrollar consultas presenciales y virtuales. Esta fase se iniciar con un acuerdo del CCI en su reunin del 26 de enero 2012. a. Las consultas presenciales se sujetaran al esquema siguiente: Reuniones Presenciale Contenido Con las Juntas de Coordinacin Interre- Complementariamente se organizar una videoconferencia gional, en cada macroregin. con los Gobiernos Regionales, aprovechando la capacidad instalada para ello. Con Alcaldes elegidos ante el CCI, AMPE Con las Municipalidades Rurales se realizara un Encuentro y REMURPE, Mancomunidades y con Mu- Nacional sobre modificatorias al Titulo XI de la LOM. nicipalidades Rurales
336
Reunin conmemorativa de la primera Se formulara un programa especial para la reunin conmedcada de vigencia de la descentraliza- morativa. cin en curso (2002-2012) Con Acuerdo Nacional El Acuerdo Nacional por encargo de la CC-PNDR organizar las Mesas Temticas necesarias. Con redes y espacios de de la sociedad Articulacin con las iniciativas y experiencias en curso sobre civil, incluyendo colegios profesionales y la descentralizacin y regionalizacin.. Universidades. Cooperacin Tcnica Internacional. Concertar con sus planes de cooperacin con el Gobierno Peruano y el proceso de desarrollo de las regiones Con Gremios Empresariales (Confecma- Articular con los aspectos del desarrollo nacional y regional ras, CONFIEP, ADEX, CAPEBRAS como: competitividad, articulaciones productivas, cadenas, productividad, etc. Con instancias sectoriales del Gobierno Articulando su vinculacin con el desarrollo de las regiones con programas descentralizados: Proin- y aportes al plan nacional. versin, Sierra Exportadora, Agrorural, CITES, FONCODES, etc. Con los Ministerios Sectoriales: salud, reas del plan con las polticas sectoriales de los educacin, integracin, agricultura y pro- sectores duccin. Comisin de Descentralizacin del CRP Agenda legislativa para poner en marcha el plan. Seminario Nacional de Consolidacin fi- Balance de los aportes del proceso de consultar, ordenarlos nal del PNDR (con invitados internaciona- y priorizar sus incorporar sus aportes por reas temticas. les). Para cada uno de las reuniones por tipos de actores se precisarn los temas que deben enfatizar, sin perjuicio de los temas generales. Las organizaciones representativas de los Gobiernos Regionales (ANGR) y Locales, as como de la sociedad Civil, quedan en libertad para realizar las actividades de consulta que estimen pertinente. Para tal efecto promovern acuerdos regionales y municipales para viabilizar las acciones de la consulta en su respectivo nivel. Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, en sus respectivos mbitos y en coordinacin con las OSC, podrn realizar las consultas necesarias, produciendo preferentemente acuerdos regionales y acuerdos municipales. b. Las consultas digitales se sujetan a lo siguiente: - Municipalidades: Municipalidades conectadas al sistema de internet municipal sobre temas especficos - Sociedad civil - Sugerencias y comentarios a travs de la Web de la consulta nacional - Participacin en dos foros electrnicos, uno con expertos a nivel nacional y otro con lderes sociales a nivel nacional, con fechas, temarios y metodologa a precisar. Los aportes de los diversos tipos de actores se irn ordenando y sistematizando y difundiendo peridicamente, con la finalidad de retroalimentar el proceso. Siguiendo el formato que se preparara los aportes se centraran en lo que debe aclararse, eliminar o incorporara en cada rea temtica del PNDR (Anexo Nro. 3) La Comisin de Consulta-PNDR emitir reportes mensuales sobre el particular; los mismos que sern presentados en la web.
337
4.8.3. Fase de consolidacin de los aportes: Julio 2012 (primera quincena) La Comisin de Consulta Nacional con el apoyo de la SD-PCM y de la Comisin Consultiva que a lo largo del proceso de consulta ir consolidando los aportes pertinentes al PNDR que sern integrados al final del proceso. Culminar esta responsabilidad en la primera quincena de julio 2012. La PCM, elevar el PNDR en su segunda versin a consideracin del Consejo de Ministros, para los fines consiguientes. 4.8.4. Fase de aprobacin del PNDR: Julio 2012 (segunda quincena) Previo anlisis y debate, el Consejo de Ministros aprobar el PNDR mediante Decreto Supremo, el mismo que entrara en vigencia al da siguiente su publicacin oficial. La Presidencia de la Repblica dar cuenta de este proceso en su Mensaje Presidencia del 28 de de julio del 2012. 4.9. Cronograma
FASE Actividad Principal Conformacin de la CC- PNDR. Convocatoria al proceso de consulta en el CCI del 26.01.2012 Plan de Comunicacin: mensajes I. FASE Preparay medios. toria e informaPublicacin de los principales instiva trumentos de la consulta. Difusin del PNRD en Medios de comunicacin: Radial, TV, prensa. Web, redes sociales, etc. II. FASE Consultas Juntas de Coordinacin InterregionalesEvento de 20 aos de la Descentralizacin. Alcaldes CCI, AMPE, Remurpe, Mancomunidades y Municipalidades Rurales Acuerdo Nacional Presenciales Sociedad Civil Cooperacin Internacional Gremios Empresariales Programas descentralizados Sectores Pblicos Comisin del Congreso de la Repblica. Tele conferencias con Gobiernos Regionales. Virtuales Sistema de comunicacin por Internet con Municipios Frum Virtuales Nacionales Ene Feb Mar Abr May Jun Jul
338
III FASE Consolidacin de Aportes
Incorporacin e informacin de los aportes recogidos en eventos. Elaboracin de Segunda Versin del PNRD Elevacin al Consejo de Ministros
IV FASE Aprobacin
Aprobacin por el Consejo de Ministros e Informe en el Mensaje Presidencial del 28 de Julio.
4.10. Financiamiento Para el desarrollo del proceso de consulta se contara con recursos de dos tipos: Aportes de entidades pblicas: PCM, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, otras entidades pblicas. Aportes de la cooperacin Internacional: Agencias de cooperacin, ONGs, otras. Per, Lima, Diciembre 2011 Anexo Nro. 1 Lista de Acciones desplegadas durante los ltimos meses 2011 (Agosto a Diciembre del 2011) 1 No corresponde a este estudio el tema de las CC. PP. llamado aqu ciudades y metrpolis. En este ltimo caso en la Costa figuran dos Metrpolis: De acuerdo a la base de datos del INEI se trata de los CC.PP.: San Juan de Lurigancho y Barrio Obrero Industrial. Lima, o cualquier otra ciudad de gran tamao es descompuesta de acuerdo al volumen de poblacin de las unidades que segn el INEI se hallan en ese mbito. Tmese nota de que la Ley de Bases de la Descentralizacin, articulo 29.1 dispona el primer referndum para el segundo semestre del 2004. Esta fecha es modificada por la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones que fija como fechas de futuros referndum los aos 2005, 2009 y 2013. Al fracasar el convocado par el 2005, se suspenden los previstos para el 2009 y 2003 mediante la Ley 29379 del ao 2009. Revisado por el Grupo de Trabajo conformado en el marco de la R.M.No 361-210-PC, revisin culminada en marzo del 2011
339

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PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS

Propuesta de PLAN NACIONAL DE REGIONALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN (2012-2016)

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VI. Dimensiones y polticas de la reforma.

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5.6. La descentralizacin: va ciudadana de reforma del Estado............................................. 114

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6.2. LA DIMENSION ADMINISTRATIVA..................................................................................... 141

6.2.7. 6.2.8. 6.2.9.

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6.6. Propuestas........................................................................................................................ 215

6.7. SERVICIOS PUBLICOS, INCLUSION Y DESARROLLO HUMANO........................................... 219

6.8. CULTURA E INTERCULTURALIDAD............................................................................................... 234

Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)

6.9. Propuestas........................................................................................................................ 244

6.8.7. 6.8.8. 6.8.9. 6.8.10.

7.5. 7.10 Desarrollo econmico............................................................................................... 284

Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)

8.6. Conclusiones .................................................................................................................... 300

8.7. Lecciones aprendidas........................................................................................................ 302

8.8. Las propuestas necesarias................................................................................................ 304

9.2. La institucionalidad para la conduccin............................................................................ 315

9.3. Conclusiones..................................................................................................................... 320

9.4. Lecciones aprendidas........................................................................................................ 323

9.5. Propuestas ....................................................................................................................... 324

Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)

9.7. Propuesta Metodolgica para la Consulta Nacional......................................................... 330

9.8. Principios generales de la consulta................................................................................... 333 9.9. Lineamientos Estratgicos................................................................................................ 333

9.10. Fases de la Consulta......................................................................................................... 335

9.11. Cronograma...................................................................................................................... 338

9.11.1. Anexo Nro. 1.......................................................................................................................... 339P

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2.1 Territorios, Territorialidad

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Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)

Mapa N 2: Proceso de conformacin de las ciudades 1940-1972

Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda 1940, 1961,1972 Elaboracin Propia

Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)

Mapa N 3: Proceso de conformacin de las ciudades 1981-2007

Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda 1940, 1961,1972 Elaboracin Propia

Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)

Mapa N 4: Principales ejes que articulan las principales ciudades -1993

Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin (2012-2016)

Fuente: MTC Elaboracin Propia