La poltica educacional a partir de los 90

Vior, Susana E.
Universidad Nacional de Lujn
svior@mail.unlu.edu.ar

Palabras clave: poltica educacional, transformacin educativa, democratizacin, neoliberalismo.

Keywords: educational policy, educational transformation, democratization, neoliberalism.

Resumen El trabajo se propone analizar la poltica educacional implantada en los 90 y sus consecuencias. Retoma cuestionamientos realizados, al debatirse la Ley Federal, por el carcter subsidiario, asistencialista y de agencia de control y evaluacin asignado al Estado, la modificacin de la estructura del sistema y la consecuente desaparicin de la enseanza secundaria. Se muestra como una poltica articulada con la transformacin econmica, social y cultural que condujo al pas a la peor crisis de su historia, por la reestructuracin del Estado, la distribucin de la renta nacional, el nivel de ocupacin, los montos y el carcter de la inversin en educacin, ciencia y tecnologa. Se analiza el proceso en que se reemplazaron las propuestas democratizadoras por el discurso de la equidad, la calidad, la eficacia y la eficiencia a travs de la legislacin acordada con los organismos internacionales. La Ley de Transferencias (1991), la Ley Federal de Educacin (1993), la Ley de Educacin Superior (1995) y normativa de menor nivel (decretos, resoluciones ministeriales, circulares, etc.) llevaron adelante, casi sin distorsiones, ese proyecto poltico. Se acenta la descentralizacin del gasto y la centralizacin de los ingresos, impidiendo una justa distribucin de recursos entre Nacin y provincias. Se seala la desaparicin del nivel medio como una de las medidas de ms graves consecuencias pedaggicas y sociales por la disminucin del nmero de aos, el vaciamiento de sus contenidos cientficos y humansticos y la prdida de uno de sus objetivos histricos: la preparacin para el acceso exitoso a la enseanza superior. Se presentan consecuencias cuantitativas, se identifican situaciones comunes con respecto a las formas de ejercicio del poder, las relaciones entre Nacin y provincias, el gobierno de

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

59

Vior, Susana E.

las instituciones y del sistema educativo, las responsabilidades asignadas al Estado para, finalmente, sealar continuidades en la poltica actual.

La poltica educacional a partir de los 90

nalizar la poltica educacional de la dcada de 1990 y sus consecuencias, quince aos despus, constituye un esfuerzo de reconstruccin que debiera poder realizarse despojndose de sesgos personales y afectivos, actitud que no siempre es fcil de lograr dadas las consecuencias que por largos aos siguen y seguirn afectando nuestra educacin pblica y, sobre todo, aquella dirigida a los sectores pobres y empobrecidos. Constituye un esfuerzo, sin duda, pero al pensar en las nuevas generaciones de docentes, investigadores, estudiantes que se incorporan al campo educacional y buscan explicaciones urgidos por la necesidad de generar respuestas superadoras, creemos que adquiere sentido recuperar lo pensado, lo dicho, lo escrito durante un largo perodo. Ya en 1992, en momentos de debatirse el Proyecto de Ley Federal, cuestionbamos el carcter subsidiario, asistencialista y de agencia de control y evaluacin asignado al Estado, la modificacin de la estructura del sistema y la consecuente desaparicin del nivel de enseanza secundaria. Lamentablemente, nuestras predicciones se han visto cumplidas y hasta superadas. Si bien se ha producido y difundido mucha informacin sobre la grave crisis econmica argentina, los estallidos sociales y la inestabilidad poltica, no abundan los anlisis que permitan comprender el por qu de esta situacin en un pas al cual, en la dcada anterior, se presentaba como un caso exitoso de aplicacin de polticas de apertura, privatizacin y libre mercado. Es frecuente encontrar anlisis que contribuyen a naturalizar una situacin producto de un proceso largo y, por cierto, no casual. En el caso de la educacin, se tiende a desvincular el proyecto poltico-educativo del proyecto poltico global o a ocultar el vnculo entre educacin y estructura econmico-social. Con asombro se ha mostrado la desaparicin de la enseanza tcnica y, desde el empresariado, se reclama por la carencia de trabajadores cualificados. Las universidades difunden informacin respecto de las carencias de conocimientos que evidencian

60

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

los ingresantes, transfiriendo las responsabilidades al nivel anterior pero sin tomar en cuenta la desaparicin de disciplinas, contenidos o procesos de enseanza que contribuyen al desarrollo del pensamiento abstracto. Son anlisis que se desentienden de las causas, del interjuego de factores que condujeron a la situacin que hoy se plantea necesario superar. Desde inicios de la dcada del 90 el Gobierno argentino impuls al igual que los de la mayor parte de los pases de Amrica Latina un proceso de reforma educacional. Se trata de una poltica profundamente articulada con la transformacin econmica, social y cultural que condujo al pas a la peor crisis de su historia y de la cual dan cuenta, entre otros, numerosos indicadores relacionados con la reestructuracin del Estado, la evolucin de la distribucin de la renta nacional, el nivel de ocupacin, los montos y el carcter de la inversin en educacin, ciencia y tecnologa, el rendimiento cuantitativo y cualitativo del sistema educativo. Desde una lgica economicista y a travs de la adopcin acrtica de las recomendaciones de los organismos internacionales de financiamiento, se implementaron medidas que dieron prioridad al desarrollo de programas focalizados, a la incorporacin de equipamiento informtico y audiovisual, a la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad y de la Red Federal de Formacin Docente Continua. Estas medidas insumieron ingentes recursos cuya magnitud contrasta con el deterioro de las remuneraciones y de las condiciones laborales de los docentes de todos los niveles del sistema. La disminucin del nivel de financiamiento y el aumento del control burocrtico llevados a cabo contradicen el difundido discurso de una mayor autonoma institucional y de profesionalizacin de los docentes y producen una fuerte centralizacin en los procesos de definicin de los currculos, desde el preescolar hasta la formacin inicial y continua de los docentes y en los mecanismos adoptados para la evaluacin de individuos e instituciones. Una de las principales consecuencias fue, para algunas interpretaciones, la desprofesionalizacin de los educadores, para otras, su proletarizacin. Podemos afirmar que esta transformacin de la educacin y de la sociedad argentina fue posible porque encontr ecos favorables en amplios sectores sociales y porque seguan presentes los aos de la dictadura en que la resistencia tuvo graves costos sociales.

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

61

Vior, Susana E.

Sin embargo, pareciera que las reformas suelen ser apoyadas a partir de la apreciacin, desde el sentido comn, de que todo cambio es bueno en s mismo. Esa conviccin se apoya en el principio positivista de que la historia humana siempre avanza, en sentido progresivo, hacia niveles ms altos y ms justos de desarrollo social. Desde perspectivas no crticas se postula que las reformas pueden ser explicadas por la dinmica propia del sistema educativo y que los cambios no tienen relacin alguna con el contexto social ms amplio. A partir de ellas se sostiene la absoluta autonoma del sistema escolar respecto de la estructura con la que se articula. A la conservadora concepcin acerca del papel que la escuela debe cumplir, asumiendo responsabilidades propias del Estado o de otras instituciones sociales que se desentendieron de ellas o que carecen de las condiciones objetivas y subjetivas necesarias para asumirlas, se sumaron, en los ltimos aos, propuestas de investigacin fundadas en principios epistemolgicos postmodernistas de acuerdo con los cuales es posible y necesario estudiar los microprocesos escolares en s mismos, despojados de cualquier relacin con la estructura social ms amplia dentro de la cual se gestan y con la cual se articulan. De modo contrario, desde una concepcin crtica, entendemos que las reformas educativas son parte de las reformas econmicas, sociales, polticas y culturales y solo pueden ser comprendidas en ese marco. Consecuentemente, siempre interpretamos que el proceso de reforma vivido en la Argentina a lo largo de los aos 90 se articul con el proyecto econmico, social, poltico y cultural implantado por el gobierno del presidente Dr. Carlos Menem y sus ministros de Economa. Reconocemos, en esa reforma, un fuerte componente internacional, a partir de los intentos de formulacin de polticas educativas a escala planetaria realizados por los organismos internacionales de financiamiento1. En qu consisti esa transformacin? Segn el documento Educacin argentina: una transformacin en marcha, publicado por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin en 1995, la educacin deba
convertirse en el eje de las polticas destinadas a elevar tanto los niveles de productividad como los de equidad social [] se ha dado prioridad a las estrategias destinadas a realizar profun-

62

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

das transformaciones en el sistema educativo para colocarlo a la altura de los nuevos requerimientos de la sociedad2. (p. 5)

La transformacin educativa estuvo, entonces, explcitamente subordinada tanto a los procesos econmicos cuanto a una concepcin de la sociedad en la que el concepto de igualdad fue reemplazado por el de equidad3.

Las polticas econmicas y sus consecuencias sociales

A partir de la ltima dictadura militar (1976-1983) el pas inici una etapa de reestructuracin econmica y social4: se sustituy el estilo de desarrollo sustentado en las dcadas anteriores, que implicaba no solo crecimiento econmico, sino una distribucin ms equitativa del ingreso y aumento de la proporcin de habitantes en condiciones de acceder a una canasta bsica de bienes y servicios. La categora desarrollo perdi prestigio y desapareci, incluso, de los ttulos de los planes econmicos (Aspiazu y Nochteff, 1994). Cambi el diagnstico acerca de la crisis y cambiaron las polticas orientadas a superarla. Se hicieron recomendaciones de menor intervencin estatal y mayor libertad de mercado interno y externo, impulso a la iniciativa privada, austeridad en los consumos populares, introduccin de tecnologa y modernizacin de las condiciones laborales para aumentar la productividad y, con ella, la competitividad. Privatizacin, apertura y desregulacin se incorporaron al discurso oficial como las nicas medidas posibles para acceder a una mejor situacin a mediano y largo plazo. La adopcin de estas recomendaciones llev a un proceso de reestructuracin de la economa, expresado especialmente en la reduccin del sector industrial y en la concentracin de la actividad financiera. El gobierno de la Unin Cvica Radical (1983-1989) implement, en diferentes etapas, polticas econmicas contradictorias. Jaqueado por los acreedores externos, el gran capital nacional, grupos militares y la burocrtica dirigencia sindical, debi entregar el poder anticipadamente. Con el gobierno de Carlos Menem (Partido Justicialista) y a partir de las consecuencias psicosociales del terrorismo de Estado y de la

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

63

Vior, Susana E.

hiperinflacin, logr imponerse el programa de ajuste estructural dirigido por las grandes empresas nacionales e internacionales y orientado por las recomendaciones y exigencias de los organismos de financiamiento (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Fondo Monetario Internacional). Estas polticas afectaron el aparato productivo y reas esenciales como salud, educacin, ciencia y tecnologa. La deuda pblica externa pas de U$S 57.778.000.000, en 1989, a U$S 150.000.000.000, aproximadamente, en 2002. Se acentuaron la concentracin del capital y la distribucin regresiva del ingreso, conformando as una sociedad cuya principal nota fue la polarizacin con exclusin de amplios sectores. El financiamiento de las polticas pblicas nacionales se bas, cada vez ms, en los impuestos al consumo que constituyen, desde 1991, la principal fuente de recursos previstos en los proyectos de Presupuestos Nacionales. Amplias capas medias se empobrecieron y surgi un nuevo grupo social: a los histricos pobres estructurales se sum un sector denominado empobrecidos que vio descender sus ingresos hasta ubicarse debajo de la lnea de pobreza. A este sector pertenecen los docentes. La poblacin en situacin crtica, respecto del mercado laboral, lleg al 60% del total y esto debe ser interpretado en el marco de una limitada poltica social respecto de los desempleados5. Los escasos programas se dirigen, desde esa etapa, a la asistencia focalizada de la poblacin en situacin de pobreza estructural. Estas acciones en ningn caso tendieron a superar la exclusin social, sino a mantener niveles mnimos de gobernabilidad del sistema. La modernizacin forzada de las relaciones laborales, la desocupacin, la precariedad, la exclusin y la ruptura de la solidaridad social condujeron a la exacerbacin de los conflictos y a distintas formas de inseguridad colectiva. El auge y la expansin de la drogadiccin, el alcoholismo y las expresiones de violencia y criminalidad aparecen como manifestaciones de lo que podra ser un cambio cultural de los ltimos tiempos. En las instituciones educativas, este clima social se ha traducido en agresiones entre docentes, padres y alumnos. La contencin se convirti en el principal objetivo de escuelas y docentes que atienden a sectores pobres.

64

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

La poltica de transformacin educativa

Hasta mediados de la dcada del 80, en los documentos de diversos organismos regionales6 se trabajaba sobre los problemas que limitaban la democratizacin de la educacin. Este objetivo democratizador desapareci en la dcada del 90 y fue reemplazado por el discurso de la equidad, la calidad, la eficacia y la eficiencia. El gobierno del presidente Menem en educacin, como en otras reas, introdujo sin reservas las polticas recomendadas por el Banco Mundial7. Asumi como propios, tambin, los planteos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe [CEPAL] que propona reubicar a la educacin en el centro del debate (Educacin y conocimiento. Eje de la transformacin productiva con equidad, 1992) sugiriendo la concertacin y el consenso como estrategias polticas para la transformacin educativa. La Ley de Transferencias (1991), la Ley Federal de Educacin (1993), la Ley de Educacin Superior (1995) y normativa de menor nivel (decretos, resoluciones ministeriales, circulares, etc.) llevaron adelante, casi sin distorsiones, el proyecto poltico educativo acordado con los organismos internacionales, haciendo vivir a la sociedad una ilusin de proceso democrtico y participativo. Estas leyes, expresin del estilo poltico-normativo del neoliberalismo en la Argentina, transformaron estructuralmente el sistema. El elemento comn entre las tres normas es su aprobacin e imposicin, a pesar de las demandas y reclamos formulados por amplios sectores de la sociedad a travs de mltiples manifestaciones.

Ley de Transferencias (N 24049/91)

Facult al Poder Ejecutivo Nacional [PEN] a transferir, a partir del 1 de enero de 1992, a las provincias y a la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires todos los servicios administrados por el Ministerio de Cultura y Educacin, por el Consejo Nacional de Educacin Tcnica [CONET] y tambin las facultades y funciones respecto de los establecimientos privados reconocidos. Esta medida tuvo, por lo menos, dos consecuencias: la fragmentacin de los niveles medio y superior no universitario y la que denominamos

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

65

Vior, Susana E.

recentralizacin neoconservadora. La descentralizacin de responsabilidades es acompaada por la centralizacin de las decisiones esenciales. Mientras los gobiernos provinciales debieron asumir la responsabilidad acadmica y financiera del sistema, el PEN se reserv la atribucin de analizar, evaluar e intervenir en la gestin y el control de los recursos tcnicos y financieros, con el consecuente poder sobre el acceso al financiamiento interno y externo. Se reserv, tambin, la atribucin de evaluar los sistemas educativos jurisdiccionales a travs del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad, cuyos resultados justifican la definicin de prioridades esenciales para las jurisdicciones. La Ley estableci un monto fijo ($1.200.000) que no contemplaba recursos para el crecimiento, mejora, innovacin de las instituciones transferidas. En los aos siguientes implic restricciones, cierre de cursos, carreras, establecimientos. La concentracin de recursos en la Nacin se ve favorecida, a partir de 2003, por el crecimiento y por la creacin de nuevos impuestos que quedan fuera, total o parcialmente, de la masa coparticipable. Desde un punto de vista econmico constituye una poltica por la que se descentraliza el gasto y se centralizan los ingresos. En ese sentido, parece necesario tener en cuenta la distribucin de recursos entre nacin y provincias, ya que, como afirma Manzanal (2007, p. 51):
La magnitud y caractersticas de la coparticipacin de impuestos debera tener vinculacin con el tipo de competencias y funciones de las respectivas jurisdicciones (sean de orden nacional o subnacional provincias, estados, municipios) as como tambin con las caractersticas socio-econmicas (en particular pobreza y carencias sociales y estado y capacidad de la infraestructura en educacin, salud, vas y medios de transporte, energa, comunicaciones) y con la capacidad de recaudacin propia y su correlacin con los gastos.

Si bien la Constitucin Nacional de 1994 estableci que, a ms tardar, en 1996 deba aprobarse una norma que reemplazara a la Ley 23548/88 de Coparticipacin Federal de Impuestos, hasta el momento no se ha cumplido el mandato constitucional que hubiera otorgado transparencia a la distribucin de la totalidad de los recursos federales.

66

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

A pesar de que el argumento explcito de la Ley de Transferencias haya sido promover la federalizacin y la democratizacin, en realidad, est originada en la necesidad de cumplir las metas de reduccin del gasto pblico y constituye una adecuacin a las sugerencias formuladas por los acreedores externos (Carta de Intencin firmada con el Fondo Monetario Internacional en 1991).

Ley Federal de Educacin (N 24195/93)

Durante un siglo, ni los sectores conservadores ni los progresistas haban logrado la sancin de una ley que diera coherencia al sistema educativo en funcin de sus proyectos econmicos, polticos, sociales, culturales. Solo en pleno proceso de reestructuracin del Estado y de la sociedad, a menos de una dcada de la recuperacin de las instituciones constitucionales en un pas en el cual el neoliberalismo ha convertido en verdad aceptada la afirmacin de que no hay alternativa a sus principios y propuestas se aprob la Ley Federal que afirma a la familia como agente natural y primario de la educacin y asigna un papel subsidiario al Estado, al que ubica en un mismo nivel que la Iglesia Catlica, las dems confesiones religiosas oficialmente reconocidas y las organizaciones sociales. Extiende la obligatoriedad escolar de 7 a 10 aos, reestructurando los ciclos y niveles del sistema educativo, a pesar de que los siete grados establecidos un siglo antes eran todava una meta a lograr en muchas jurisdicciones y para los sectores sociales ms bajos. La extensin de la obligatoriedad y la creacin del Ciclo Polimodal (anterior ciclo superior del nivel medio) se llevaron a cabo sin que se hubieran adoptado las previsiones necesarias para contar con la infraestructura, el equipamiento y los docentes formados para desempearse en esos niveles. La creacin del Ciclo Polimodal implic la desaparicin del Nivel Medio. Esta medida signific la disminucin del nmero de aos de enseanza secundaria, el vaciamiento de sus contenidos cientficos y humansticos bsicos y la prdida de uno de sus objetivos histricos: la preparacin para el acceso exitoso a la enseanza superior. En este aspecto reside, quiz, el carcter ms antidemocrtico y conservador de la Ley Federal.

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

67

Vior, Susana E.

Ochenta aos antes, en 1909, el presidente Figueroa Alcorta haca explcitas las preocupaciones de la oligarqua conservadora:
Es un hecho establecido por los especialistas que la instruccin primaria en nuestro pas acta fuera de sus cauces naturales. [] Se apodera como una fiebre maligna de los hijos de las clases trabajadoras, quienes salen de las escuelas desdeando el trabajo y aspirando a una vida de superior nivel, a la cual no estn preparados por sus recursos ni por sus antecedentes. Esta desviacin de las corrientes populares del trabajo de las artes y de los oficios, de la industria y del comercio para optar al magisterio y a los empleos oficiales, puede encaminarnos a una verdadera crisis social. (Rock, 1977, p. 61)

Durante casi un siglo, los proyectos del liberalismo conservador para la reforma del Nivel Medio constituyeron intentos de frenar la ampliacin de la base social de reclutamiento de su alumnado a travs de la reduccin del nmero de aos y la subordinacin de ese tramo de la educacin a los requerimientos del mercado de empleo. Finalmente, lo que el conservadurismo liberal no logr durante casi cien aos fue impuesto por la ortodoxia neoliberal a fines del siglo XX. La ley dedica el Captulo V al tratamiento de la educacin superior en su conjunto y mantiene la histrica segmentacin del nivel. La diferenciacin entre universitario y no universitario se explicita ms claramente si se comparan los objetivos de uno y otro subsistema. Los Institutos de Formacin Docente, por ejemplo, deben preparar y capacitar para un eficaz desempeo, formar al docente como elemento activo de participacin en el sistema democrtico, fomentar el sentido responsable de ejercicio de la docencia y el respeto por la tarea educadora (artculo 19). En cambio, cuando plantea las funciones de las universidades, hace hincapi en la formacin de tcnicos y profesionales atendiendo al desarrollo del conocimiento en el ms alto nivel con sentido crtico, creativo e interdisciplinario, estimulando la permanente bsqueda de la verdad, [] para contribuir al permanente mejoramiento de las condiciones de vida de nuestro pueblo y de la competitividad tecnolgica del pas, esti-

68

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

mular una sistemtica reflexin intelectual y el estudio de la cultura y la realidad nacional, latinoamericana y universal (artculo 22). Creemos que los textos legales no dejan lugar a dudas: la formacin inicial del docente debe centrarse en la preparacin de un trabajador eficaz, responsable y disciplinado, dispuesto a perfeccionarse de acuerdo con la oferta de capacitacin que encuentre en el mercado. Las cuestiones vinculadas con el conocimiento, el sentido crtico, la creatividad, etc., se reservan para los profesionales que se forman en las universidades.

Ley de Educacin Superior (N 24521/95)

Es la primera norma que legisla para toda la educacin superior. No resuelve ni la histrica divisin universitario/no universitario, ni la diferenciacin en el interior de la formacin de docentes segn el nivel del sistema educativo en el cual irn a desempearse sus graduados. Tampoco resuelve los problemas vinculados con el carcter terminal de la formacin docente para el nivel primario. Desde nuestra perspectiva, esta ley no tuvo la intencin de lograr una mejora efectiva de la educacin superior, sino limitar la autonoma de las universidades nacionales, reconocer mayores derechos a las universidades privadas y, fundamentalmente, introducir la posibilidad de restricciones para el ingreso de los estudiantes y el arancelamiento de los estudios, tal como se recomendara en diferentes documentos del Banco Mundial.

Algunas consecuencias de la transformacin

La informacin a la que hemos tenido acceso permite afirmar que los mayores problemas cuantitativos y cualitativos del sistema transformado se concentraron en el Tercer Ciclo de la Educacin General Bsica [EGB 3] y en el Ciclo Polimodal. Los datos sobre la matrcula inicial en los cursos de EGB 3 (7, 8 y 9 ao) y del Ciclo Polimodal indican que se ha producido un importante descenso en el nmero de inscriptos con el consecuente cierre de cursos y, en algunos casos, cierre de establecimientos.

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

69

Vior, Susana E.

El discurso oficial ha insistido en afirmar que, como consecuencia de las medidas adoptadas, hubo problemas, pero que, en la dcada, se produjo un aumento significativo en el nmero de adolescentes en el sistema. Sin embargo, si alargamos la mirada y trabajamos con las tasas de escolarizacin, segn edad, que resultan de los tres ltimos Censos Nacionales de Poblacin podemos sostener, fundadamente, que la tendencia se invirti entre 1991 y 20018. Cuadro 1. Tasas de escolarizacin.
Edad/ao Inicial 3y4 5 Educacin General Bsica 6 a 12 13 a 15 90,1 --96,1 47,6 92,9 54 --59,5 44,1 83,9 39,1 78,8 l980 1991 2001

Los datos evidencian que la universalizacin del Nivel Preescolar a los 5 aos no fue un objetivo prioritario, a pesar de haber sido establecida su obligatoriedad, y que la tasa disminuy para todo el grupo de la edad correspondiente. En cuanto al grupo de pberes y adolescentes, la presencia de un 17,4% de alumnos de 14 aos en primaria y 20,2% de adolescentes de 16 aos en 8 y 9 aos indica un significativo atraso escolar. A inicios de 2006, la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires inform respecto de la desercin de 60.000 adolescentes, matriculados en el Ciclo Polimodal, durante 2005. Los datos que anteceden no alcanzan para dar cuenta de la complejidad de la situacin educativa de la poblacin. No podemos dejar de enumerar diferencias segn origen social, geogrfico, condiciones de infraestructura, equipamiento, duracin de la jornada escolar. Repitencia y desercin son problemas histricos que la transformacin educativa no resolvi y que, en muchos casos, profundiz.

70

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

Por nuestra parte agregaramos que, si tuviramos informacin confiable, podramos mostrar que la diferencia no est solo en el nmero de aos, sino en la calidad de las condiciones de escolarizacin en todos los niveles. La estructura del sistema educativo que surgi en los 90 result funcional para el proceso de fuerte diferenciacin social, la cada de la clase media y una polarizacin que no tiene precedentes en nuestra historia. La forma en que se implant el Tercer Ciclo de la Educacin Bsica y el Polimodal, sin infraestructura, sin equipamiento, sin la necesaria y prolongada preparacin de los docentes9, reforz su carcter discriminador, desalent a jvenes y adolescentes que ya no visualizaron a la educacin como instrumento para la movilidad econmica y social. Mientras hubo becas y facilitacin de las condiciones de permanencia y promocin se mantuvo la matrcula. Desaparecidos los estmulos econmicos, vivenciada la falta de preparacin para la insercin laboral los trayectos tcnicos profesionales [TTP] fueron implementados solo en algunas instituciones y viendo dificultado el acceso a la universidad, la situacin de implosin del sistema educativo era la nica previsible. A principios de los 90 se poda asegurar y lo hicimos (Vior, 1992) que los resultados iban a ser los que hoy se verifican, porque la investigacin nacional e internacional muestra que la poltica educacional es una de las polticas pblicas relacionadas con la produccin y reproduccin del orden social y que no hay ninguna experiencia en el mundo en la cual la educacin mejore, se democratice, en un proceso de empobrecimiento de los sectores mayoritarios. Las consecuencias de estas reformas se visualizan como difciles de revertir. Ya en 1993, el Banco Mundial, en el resumen ejecutivo de su informe, sostena que el gobierno llev a cabo reformas difciles de revertir, tanto en el marco legal como en las instituciones y polticas (p. 3). El punto de partida para la reversin de las situaciones descriptas debera ser el reconocimiento de los problemas especficos a los que se ha arribado luego de las reformas instaladas.

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

71

Vior, Susana E.

Si bien nuestro pas constituye un rompecabezas con veinticuatro realidades diferentes, pueden identificarse situaciones y procesos comunes con respecto a las formas de ejercicio del poder, las relaciones entre la Nacin y las provincias, el gobierno de las instituciones y el sistema educativo, las responsabilidades del Estado y las concepciones que fundamentan las polticas. Nos referimos a los siguientes: Desplazamiento de poder desde legislativos hacia ejecutivos. Prevalencia del Poder Ejecutivo en la definicin de las cuestiones polticas y econmico-financieras fundamentales. El Legislativo queda limitado al diseo de normas de importancia secundaria y, fundamentalmente, a convertir en leyes los proyectos enviados por el Ejecutivo. Offe (1990) seala un desplazamiento ms: del Ejecutivo a la tecnocracia estatal y para-estatal y sostiene que una forma de otorgar algn grado de legitimidad y aceptabilidad a este modo paraparlamentario de tomar decisiones es la implicacin de cientficos en dichos procedimientos en lo que constituye una bsqueda constante de formas no-polticas de tomar decisiones (p. 158). En el caso argentino, estas prcticas vinculadas con la concentracin del poder refuerzan los aprendizajes de sumisin a la autoridad desarrollados durante las dictaduras, debilitan los mecanismos de participacin y constituyen un obstculo para garantizar la vigencia de las instituciones constitucionales. Desplazamiento de poder desde las provincias hacia el Poder Ejecutivo Nacional. Al discutirse la Ley Federal de Educacin, el Consejo Federal de Educacin elabor un proyecto por el que se reservaba funciones relacionadas con la propuesta y coordinacin de programas nacionales y/o federales vinculados con el logro de la igualdad de oportunidades, con el desarrollo de programas de investigacin y de cooperacin con universidades y organismos internacionales y con el control de gestin del sistema educativo. Estas funciones quedaron, segn la Ley Federal, en manos del Ministerio de Cultura

72

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

y Educacin y al Consejo se atribuy la condicin de espacio de coordinacin y concertacin, de unificacin de criterios para la implementacin de medidas concretas, dentro de un marco polticoeducativo previo y centralizadamente definido. El Ministerio nacional, libre de responsabilidades directas, qued con mayores recursos, nacionales e internacionales, para la contratacin de equipos tcnicos y para la definicin de medidas a adoptar para la materializacin de una poltica. Reemplazo de organismos colegiados por rganos unipersonales de gobierno. En algunas provincias estos cuerpos, que haban sido un avance democratizador dentro de los lmites democrtico-liberales con que el gobierno de la educacin poda organizarse a mediados del siglo XIX, fueron reemplazados por Secretaras o Ministerios de Educacin. En otras, esos organismos participativos de gobierno que tienen existencia constitucional se vieron vaciados de sus misiones y funciones originarias que pasaron a los rganos unipersonales (Director General/Presidente). Del Estado educador al Estado subsidiario. Creciente autonomizacin del sector privado que fue adquiriendo, progresivamente, el mismo status que la educacin pblica. Las tres leyes que definieron el proceso de transformacin legislan, por primera vez en nuestra historia, para el sector pblico y el sector privado, estimulan la expansin de la educacin privada y dejan abierta la posibilidad de arancelar algunos servicios brindados por el Estado. Se pasa de concebir la educacin como un derecho a entenderla como un servicio y, por lo tanto, factible de privatizacin. En la dcada de 1990 cierran las propuestas neoliberales y neoconservadoras manifiestas orgnicamente, desde el proyecto de reforma educativa del ministro Astigueta, durante la dictadura del General Ongana.

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

73

Vior, Susana E.

Y despus de 2003
Algunos autores se refieren a la situacin actual como un fracaso del proyecto neoliberal, privatizador y descentralizador. En realidad, creemos que ha sido sumamente exitoso: logr naturalizar la profunda segmentacin de un sistema educativo que se haba caracterizado, histricamente, por un alto nivel de homogeneidad. Los programas que hoy se anuncian o implementan implican medidas parciales, desarticuladas, que tienen como base la transformacin de los 90. A travs de medidas aisladas, que en la mayora de los casos se dirigen a distintos grupos, difcilmente se podr equiparar la calidad educativa en todo el pas. Expresin bien intencionada, pero cuya concrecin exige una ruptura con la poltica educativa diseada con los organismos internacionales desde fines de los 80. En realidad, ese conjunto de propuestas deshilvanadas da cuenta del bajo nivel de contenido poltico que la sociedad y muchos profesionales del sector asignan a la educacin. Esta es una cuestin que, desde nuestra perspectiva, debiera alarmar a los centros de decisin poltica y administrativa del Estado. El silencio respecto de algunas cuestiones de fondo favorece la cada de la calidad y de la posibilidad de que la educacin contribuya a la construccin de una democracia sustantiva. Impide que la educacin aporte a la redistribucin y cohesin cultural y social y se constituya en espacio comn de formacin democrtica para el acceso a los bienes culturales. Luis Alberto Romero (citado en Caligaris, 2004, p. 9) afirmaba que una de las crticas que se le pueden hacer a nuestros veinte aos de democracia es que fueron una experiencia con poca discusin de fondo. Si bien esta afirmacin tiene un alto grado de generalidad, parece aplicable al caso de la poltica educacional y, especialmente, a la desarrollada en los ltimos diecisiete aos. En ese perodo se han decidido, aplicado, apoyado o criticado medidas concretas pero, a nuestro criterio, ha estado ausente o se ha ocultado, sistemticamente, la discusin respecto de la poltica nece-

74

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

saria y posible para democratizar la educacin, aporte imprescindible para la construccin de una sociedad ms democrtica. No se trata solo de cuestiones tcnicas sino polticas, en tanto definen qu educacin, cunta, de qu calidad, durante cunto tiempo recibirn los diferentes sectores, grupos o clases sociales como parte de un cierto proyecto social. El Gobierno nacional eligi transitar el camino iniciado en los 90 en que el pensamiento nico defini, desde el Ministerio de Educacin, cules eran los problemas y cules las soluciones. El espacio del dilogo social, del encuentro entre diferentes concepciones, hoy, sigue ocupado por tcnicos y expertos. A fines de 2006 se aprob la Ley de Educacin Nacional (N 26206). Cabe preguntarnos, tal como hiciramos en momentos de plantearse la Ley Federal de Educacin, si la sancin de esta nueva ley constituye la apertura de una nueva poltica o el refuerzo, la continuidad o la cristalizacin de un proceso que se viene manifestando desde la dcada anterior. Como en los 90, el Poder Ejecutivo encar, paso a paso, la implantacin de una poltica. A partir de 2005 inici un proceso a travs del cual aisl problemas y fue estableciendo acuerdos respecto de algunos temas en funcin de intereses sectoriales. La sancin de la Ley de Financiamiento Educativo (N 26075/05) y la Ley de Educacin Tcnica Profesional (N 26058/05) evidencian una eleccin muy precisa de los sectores con quienes se quiere tener coincidencias concertadas. Tal como fue planteada, por la continuidad de concepciones, la ausencia de diagnstico y de propuestas superadoras, se puede inferir que la nueva ley solo constituir una reforma administrativa de segunda generacin: la preocupacin parece centrarse, fundamentalmente, en rearmar el aparato estatal para que asuma, de modo eficiente, las funciones que le fueron asignadas por las reformas neoliberales. Puede ser interpretada como una propuesta neokeynesiana, en tanto podr atenuar o posponer una crisis pero no resolverla. Finalizados los crditos acordados por los organismos financieros internacionales para la transformacin de los 90, el reordenamiento legal aparece como necesario para la definicin de nuevos programas.

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

75

Vior, Susana E.

Con ese objetivo ya se estn tramitando prstamos ante el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Esta propuesta estara respondiendo a los legtimos reclamos de cambios, originados en los propios integrantes del sistema, sin generar condiciones que produzcan las transformaciones esenciales para una efectiva democratizacin. Creemos que la gravedad de la situacin requiere ir ms all de los aspectos tcnicos y volver a poner en discusin las cuestiones referidas a la relacin entre el proyecto educativo y un proyecto econmico, social, poltico y cultural para el conjunto de la sociedad argentina en las prximas dcadas.

Notas
1 Coincidimos con la afirmacin realizada por Popkewitz (1994, p. 55) en el sentido de que La reorganizacin econmica estimula una retrica del internacionalismo en la que los sistemas educacionales deben producir trabajadores destinados a intervenir en la competencia internacional [...] se han hecho rutinarias las comparaciones de logros entre las naciones y las discusiones sobre la competitividad relativa de un pas. 2 Los documentos de esa etapa reproducen la retrica de Educacin y conocimiento. Eje de la transformacin productiva con equidad que, con autora de CEPAL y UNESCO, se haba publicado en 1992. 3 No podemos desarrollar aqu los debates que existen sobre este concepto, pero parece necesario sealar que coincidimos con autores que, como Saviani, consideran que en tanto el concepto de igualdad est anclado en la raz ticoontolgica de la dignidad humana, el concepto de equidad parece fundarse en razones utilitarias, propias del neopragmatismo que viene erigindose como la filosofa dominante en estos tiempos neoliberales (Saviani,1998, p. 29). 4 Los intentos por imponer un modelo econmico de ajuste y distribucin regresiva del ingreso, combinado con la imposicin cultural del conservadurismo, son tendencias manifiestas desde 1966 aunque, en algunos aspectos, comenzaron a insinuarse desde el golpe militar de 1955. Estas tendencias proponan, en educacin, la descentralizacin entendida como traspaso de responsabilidades del Estado nacional a las provincias y la privatizacin de los servicios. 5 Sin contar beneficiarios de planes sociales, cuatro aos despus de haber asumido el gobierno de Kirchner, la desocupacin est en 11% y la mitad de los ocupados tiene empleo precario. 6 CEPAL, UNESCO, Centro Interamericano de Estudios e Investigaciones para el planeamiento de la educacin [CINTERPLAN], Centro Interamericano para el desarrollo del conocimiento en la Formacin Profesional [CINTEFOR], entre otros. 7 Un dato revelador del giro operado en la poltica educacional resulta el hecho de que el documento Argentina. Reasignacin de los recursos para el mejora-

76

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

La poltica educacional a partir de los 90

miento de la educacin, Serie Estudios del Banco Mundial sobre pases, discutido hacia 1988 con representantes del gobierno del presidente Alfonsn, fuera aprobado y publicado recin despus que asumiera el nuevo gobierno, en 1991. 8 Informacin extrada de Wiar y Lemos, 2005. 9 Por ejemplo, los docentes con formacin, inicial y en servicio, disciplinaria (Fsica, Qumica, Biologa, Historia, Geografa, etc.) se vieron obligados a asumir la

enseanza de reas interdisciplinarias. La consecuencia inevitable de esta situacin es que, por un lado, cada uno sigui enseando su disciplina y, por otro, que los estudiantes vieron recortada su educacin. Tambin hubo reconversin de los docentes cuyas asignaturas dejaron de dictarse por cambio curricular (Francs, Actividades Prcticas, Mecanografa, etc.). En estos casos la opcin ms frecuente fue el desplazamiento hacia Informtica despus de su capacitacin en cursos que duraron aproximadamente veinte das.

Bibliografa
Azpiazu, D. y Nochteff, H. (1994). El desarrollo ausente. Restricciones al desarrollo, neoconservadurismo y elite econmica en la Argentina. Ensayos de Economa Poltica. Buenos Aires: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Tesis Grupo Editorial Norma. Caligaris, H. (2004). Los intelectuales y el pas de hoy. Treinta entrevistas sobre la Argentina en crisis. Buenos Aires: La Nacin. Consejo Econmico para Amrica Latina y el Caribe/ UNESCO (1992). Educacin y conocimiento. Eje de la transformacin productiva con equidad. Santiago de Chile, Chile. Manzanal, M. (2007). La coparticipacin de impuestos en la Argentina un dilema para las actuales propuestas de desarrollo territorial? Realidad econmica, 225, 47-71. Offe, C. (1991). Contradicciones en el Estado de Bienestar. Mxico: Alianza Editorial. Popkewitz, T. S. (1994). Sociologa poltica de las reformas educativas. Madrid: Morata. Rock, D. (1977). El radicalismo argentino. 1890-1930. Buenos Aires: Amorrortu. Saviani, D. (1998). Equidad o igualdad en educacin? Revista Argentina de Educacin, 25, 27-31.

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)

77

Vior, Susana E.

Vior, S. (1992). Ley Federal de Educacin. Revista Argentina de Educacin, 18, 7-16. (Dir.) (1999). Estado y educacin en las provincias. Madrid: Mio y Dvila. Wiar, D. y Lemos, M. L. (2005). De la fragmentacin a la desintegracin del sistema educativo argentino. Cuaderno de Trabajo N 1. Lujn, Argentina: Universidad Nacional de Lujn.

78

Educacin, Lenguaje y Sociedad ISSN 1668-4753 Vol. V N 5 (Diciembre 2008)