VI.

Sostenibilidad ambientalyprevencindel riesgo

423

Crecimientoy competitividad

Igualdadde oportunidades

PROSPERIDAD
DEMOCRTICA

Consolidacin de lapaz

La ola invernal que golpe al pas a mediados del ao 2010, y que se espera contine durante la primera mitad de 2011, ha cambiado el rumbo de la poltica ambiental y del riesgo del pas, ha transformadolavisindeloscolombianossobrelasposiblesconsecuenciasdelcambioclimtico,e inevitablemente ha alterado el plan de gobierno de este cuatrienio, y en consecuencia el Plan Nacional de Desarrollo como su principal instrumento. Los esfuerzos en ayuda humanitaria, rehabilitacin y reconstruccin, la redistribucin de los recursos, y la necesidad de replantear las estrategias de prevencin en algunos sectores para evitar consecuencias adversas ante futuros eventosdeorigennatural,sonalgunosejemplosdeello. La emergencia invernal ha afectado, entre otros, a ms de 2,27 millones de personas, 341.000 viviendas, 751 vas, 807.609 hectreas, 813 centros educativos y 15 centros de salud. Los recursos paraatenderestasyotrasconsecuenciasdelinviernosehanestimadoen26billonesdepesos:5% atencin, 21% rehabilitacin, y 74% para obras de recuperacin, reconstruccin y prevencin. Ahora bien, se esperan situaciones de emergencia invernal durante el primer semestre del ao, especialmente en el perodo entre abril y julio, por lo cual las cifras y recursos anteriormente presentadossonanpreliminares. La ola invernal, ms que una catstrofe, constituye una oportunidad para corregir errores y prevenir futuros desastres. Para que esta adversidad se convierta en una oportunidad, es necesario realizar un diagnstico exhaustivo de la gestin ambiental y del riesgo del pas, e identificar las modificaciones necesarias para atender las consecuencias recientes y prevenir o disminuirlasfuturas.Enotraspalabras,entendermejornuestrageografa,conocermejornuestros riesgoseintervenirlos. Colombia es un pas con una excepcional riqueza y diversidad natural y cultural. Esta ha sido la base sobre la cual la Nacin y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Los recursos naturales los suelos, las aguas, los bosques, los recursos hidrobiolgicos, los minerales, los hidrocarburos, el paisaje, etc. han sido utilizados y explotados para generar crecimiento econmico y bienestar social. Si bien es cierto que un mayor crecimiento econmico ha contribuido de manera significativa a mejorar el ingreso y el bienestar de los colombianos en las
424

ltimas dcadas, este tambin ha estado acompaado de un marcado deterioro ambiental y de la acentuacin de problemas como la deforestacin, la prdida de biodiversidad y la contaminacin delaguaydelaire(DNP,2007:6). Seencuentra,porejemplo,queel85%delossistemasproductivosdeColombiaseubicanenreas vulnerables a desertificacin, y el 48% del pas es susceptible de erosin. Estos factores degradan aproximadamente 2.000 hectreas al ao en la regin andina y afectan la competitividad del sector agrcola, la disponibilidad de alimentos, y la calidad y cantidad de agua. As mismo, se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB(BancoMundial,2007:118). De forma similar, las sustancias qumicas empleadas en los procesos de produccin causan contaminacin del agua, el aire y los alimentos, generando riesgos significativos para la salud pblica, la productividad y los ecosistemas. Un sector que merece especial atencin al producir deterioro ambiental a pesar de los esfuerzos recientes para su control, es el minero. Si bien la legislacinprohbeadelantaractividadesconfinescomercialesenreasdeimportanciaambiental, el cumplimiento de esas disposiciones ha sido limitando y, en muchos casos, la actividad minera informal ha generando graves consecuencias ambientales, sobre todo en el uso y afectacin del recurso hdrico. As mismo, los pasivos ambientales asociados a la minera legal no han sido cuantificados en trminos econmicos y sociales, ni internalizados, ni tampoco se cuenta con fuentesdefinanciacinespecficasparasurecuperacin. Considerando el acelerado crecimiento proyectado para los prximos cuatro aos, se espera que se generen presiones adicionales a las ya existentes sobre el ambiente, lo cual implicar adems, grandes transformaciones en un corto periodo de tiempo. La gestin ambiental enfrenta, por lo tanto, el reto de asegurar que este crecimiento cumpla con los parmetros de sostenibilidad. Esto significa, entre otros, cambiar la tendencia del deterioro ambiental, de los procesos inadecuados de ocupacin y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climtica. Tambin representa desarrollar estrategias de conservacin, con la finalidad de proteger la diversidad biolgica y la provisindelosserviciosecosistmicosquesustentanycontribuyenalbienestardelasociedad. Uno de los aspectos cruciales de la gestin ambiental es el recurso hdrico. Si bien Colombia cuenta con una oferta superficial de ms de 2.000 km3 y el 36% del territorio con agua subterrnea, se encuentra que el 40% de las principales cuencas del pas son vulnerables al deterioro. En relacin con este ltimo punto, los ms altos niveles de contaminacin se presentan en las cuencas donde se concentra el mayor desarrollo econmico y donde se puede producir el mayorimpactosobrelapoblacin. Por otra parte, los procesos desordenados de urbanizacin que se han generado en muchas regiones del pas han causado transformaciones del paisaje, prdida de biodiversidad, reduccin delespaciopblico,disminucindelacalidaddelaire,afectacindelaofertaycalidaddelrecurso hdrico,generacinderesiduos,prdidayafectacindeladisponibilidaddesueloyaumentodela vulnerabilidad. Las consecuencias de la reciente emergencia invernal, son una clara demostracin de la importancia de atender y corregir estas limitaciones en la gestin ambiental y del riesgo. En este sentido, para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas, resulta prioritaria la incorporacin de medidas que tiendan a disminuir la vulnerabilidad frente al riesgo de desastre en los sectores y en la poblacin. Segn Naciones Unidas, los desastres tienen un

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impactodesproporcionadoenlospasespobresyendesarrollo,yestnespecialmenteasociadosa viviendas en condiciones inseguras. En esta materia, se encuentra que en Colombia cerca de 780.000 hogares, es decir alrededor del 39% del total, viven en condiciones de precariedad, y por tanto,seencuentranespecialmenteamenazadosantelaocurrenciadedesastresdeorigennatural causadosporelcambioclimtico. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del programa para la reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres, Colombia ha dirigido su atencin en forma gradual hacia la necesidad de reconocer la gestin del riesgo en la planificacin del territorio y los sectores.Noobstante,lagestindedesastresdelpaspresentagrandesdificultadescomoson:(1) prevalencia del enfoque emergencista en el diseo de las polticas y la respuesta del gobierno, (2) debilidad en la inclusin y aplicacin de disposiciones de reduccin del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial, (3) debilitamiento de la capacidad tcnica del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), (4) escasa investigacin y desarrollo tecnolgico,(5)limitadacoordinacinentreentidades,y(6)ausenciadeunaestrategiaintegralde gestin de riesgo que fije las polticas y oriente las inversiones en el nivel nacional, departamental ymunicipal. En suma, procesos acelerados de crecimiento econmico en escenarios cambiantes de riesgo, de degradacin del ambiente y cambio climtico global requieren una gestin ambiental y del riesgo de desastres integrada como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y la seguridaddelascomunidadeseneldesarrollodelpas.

A.

Gestinambientalintegradaycompartida

Existeunamplioreconocimientodelarelacindirectaentreeldeterioroambiental,elaumentode la pobreza380 y su carga desproporcionada sobre los segmentos ms vulnerables de la poblacin. La degradacin ambiental es un tema fundamental para el desarrollo de cualquier pas, se encuentra ligado de manera inseparable y es causa de problemas asociados a la pobreza, el hambre, la inequidad de gnero y la salud, entre otros. (Melnik et l., 2005 en MAVDT 2009). Se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB; cifra que contempla los costos asociados con la contaminacin atmosfrica urbana e intradomiciliaria, los servicios deficientes de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene, los desastres y la degradacin de los suelos y est asociada a un mayor incremento de las tasas de morbilidadymortalidad,especialmenteentrelosmspobres(BancoMundial,2007:118). Las estrategias de conservacin tienen como finalidad la proteccin de la diversidad biolgica y la provisin de los servicios ecosistmicos que sustentan y contribuyen al bienestar humano y por consiguiente a sus procesos de desarrollo y crecimiento econmico. Hoy, es clara la relacinentre laconservacindelpatrimonionatural,elcrecimientodelosdiferentessectoresdelaeconoma,la competitividadylaequidadsocial. Se requiere una decidida y sistemtica atencin a esta interdependencia. Con el propsito de cambiar la tendencia de deterioro ambiental, hacer frente a los procesos inadecuados de ocupacin y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climtica. Esta ltima, resulta de los
380

InformedeObjetivosdeDesarrollodelMilenio. 426

procesos globales de cambio climtico. De igual manera, esta variabilidad genera condiciones de riesgocrecientessobrelaspoblaciones,losecosistemasylaeconoma381. El estndar global para un pas en condiciones de desarrollo humano sostenible es de 1,8 gha/cpitacomoindicadordehuellaecolgica.SegndatosdelasCuentasNacionalesdelaHuella Ecolgica382,Colombiaesel26.pasmsgrandeenelmundoporrea,peroel14msgrandeen capacidad biolgica. La Huella Ecolgica en Colombia, 1,9 hectreas globales per cpita (gha/capita383), es comparable a otros pases de la Comunidad Andina de Naciones, tales como Bolivia (2,4 gha/cpita), Ecuador (1,9 gha/cpita), y Per (1,8 gha/cpita). Esto indica la prioridad quedebedarsealestablecimientoyaplicacindemedidasencaminadasaprevenirelaumentode dicha huella, y de esta manera, no poner en riesgo la biocapacidad de proveer los servicios ecosistmicosquerequierelasociedadylaeconomadelpas. ElfuturoambientaldeColombiadepende,enbuenamedida,delacalidaddeldesempeo general de la economa y del fortalecimiento de la democracia. El crecimiento econmico debe acelerar cambiostecnolgicosenlossectoresdelaproduccindemaneraquesemejoresueficienciapara minimizar el deterioro ambiental. Esto, complementariamente con el reconocimiento y aplicacin de las determinantes ambientales del ordenamiento territorial, contribuir a solucionar los problemas de pobreza, equidad y seguridad. As mismo, generar un entorno favorable a las acciones de proteccin ambiental, que junto con la promocin de la participacin efectiva de la poblacin y el fortalecimiento de la democracia, contribuirn a la priorizacin, e implementacin de consideraciones ambientales y a un ejercicio de la autoridad ambiental legtimo, equitativo y efectivo. Colombia, en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014, busca avanzar hacia la Prosperidad Democrtica impulsada por cinco locomotoras agricultura, mineroenergtica, infraestructura, vivienda e innovacin, las cuales conforman la estrategia de crecimiento econmico sostenible y de competitividad como pilar fundamental para alcanzar un mayor bienestar de la poblacin. Esto ltimo se expresa en la reduccin de la pobreza, la igualdad de oportunidades, y la convergencia del desarrollo regional. La efectividad y eficacia de estas estrategias depende de iniciativas como las de buen gobierno y posicionamiento internacional, as como la estrategia de gestin ambiental ydelriesgo. El presente Plan Nacional de Desarrollo estima que, en los prximos cuatro aos, las cinco locomotoras incrementarn el crecimiento econmico del pas en 1,7 puntos porcentuales por ao,reducirnlapobreza duranteel cuatrienioencerca1,2%ylaindigencia encercade1,0%.As mismo, se espera un estimado de crecimiento poblacional de alrededor de dos millones de habitantesenelcuatrienio. Es as, como se espera que en el sector mineroenergtico, la generacin y la transmisin de electricidad aumenten en 588%, las reservas permanentes de hidrocarburos en 335%, la produccin de petrleo y gas en 79%, la construccin de poliductos y oleoductos en 78%, la produccindecarbnen70%ydeoroen51%.Conrespectoalsectoragropecuario,seestimaque laproduccintotalaumente11,4%duranteelcuatrienio,yqueenelsectordeviviendayciudades
En el periodo comprendido entre 1999 y 2010 fueron reportadas en el pas alrededor de 11 mil emergencias, de las cuales el 84% estuvo asociado a fenmenos hidroclimatolgicos y otros conexos (inundaciones, deslizamientos y vendavales). Especiales concentracionesdeestoseventosenperiodoscortosdetiempohansidoasociadosafenmenoscomoeldelaNia,unamanifestacin particulardelavariabilidadclimticaglobal(DNP,2010b:1) 382 GlobalFootprintNetwork,2009 383 Elsmbologha,eshectreasglobales. 427
381

amablesseinicielaconstruccinde1.000.000deviviendas,sedesembolsen420.000crditospara vivienda nueva, se impulsen cuatro programas de renovacin urbana, se incremente en 2,9 y 4,7 milloneslapoblacinatendidaconacueductoyconalcantarillado,respectivamente,yaumenteen 15elnmerodeSITMySETP384enoperacin. La gestin ambiental enfrenta un reto importante para asegurar que este crecimiento cumpla con los parmetros de sostenibilidad y contribuya a la construccin de una sociedad ms justa y equitativaparalasgeneracionespresentesyfuturas. Apesardelesfuerzohechoenlosltimosquinceaosporincorporarladimensinambientalenel ordenamiento territorial del pas, los resultados son an incipientes, en razn a que no existen las suficientes articulaciones, instrumentos y herramientas para visibilizar y aplicar todos los determinantes ambientales en el ordenamiento territorial municipal y la planificacin sectorial. Es el caso de la indefinicin de lmites de las zonas de ronda, humedales, pramos, la zonificacin y ordenamiento de las reservas de ley 2 de 1959, la estructura ecolgica principal y la capacidad de carga por cuenca, las cuales una vez disponibles a escalas generales requerirn con urgencia mayor precisin y su incorporacin en el ordenamiento y la planificacin. Adicionalmente, no se han incorporado an las variables de riesgo por deterioro ambiental, por variabilidad climtica y porimpactosprevistosdelcambioclimtico,enlosescenariosprospectivosyenlosdeterminantes deordenamientoterritorialdelpas. Estos rpidos procesos de transformacin econmicos y sociales, con escenarios frecuentes de sismos,erupcionesvolcnicas,eventosderemocinenmasaeinundaciones;unaocupacinyuso del espacio desconociendo en muchos casos los determinantes ambientales y de riesgo; y una poblacin y medios de vida vulnerables, resultan en la ocurrencia permanente de desastres. En este contexto, el pas debe reconocer la gestin del riesgo de desastres como estrategia central, necesariaydelargoplazo. Los procesos acelerados de crecimiento econmico en escenarios cambiantes de riesgo, de degradacin del ambiente y cambio climtico global, requieren una gestin ambiental y del riesgo de desastres integrada como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y seguridad delascomunidades.Sibienenlosltimostreintaaoshansidonotableslosavancesdelagestin ambiental, existe incertidumbre sobre la evolucin de la capacidad institucional ambiental para acometerelretoqueplanteaestecrecimiento(MAVDTetl,2009a:2). Los gobiernos han desarrollado planes ambientales que se circunscriben a los aspectos tradicionales de la gestin de las entidades del Estado responsables del control ambiental. Se han focalizadoenreascomolaconservacindelabiodiversidad,lagestindelagua,lacontaminacin atmosfrica y el manejo de residuos slidos. Con base en el Plan Decenal Ambiental, este Plan Nacional de Desarrollo reconoce que para avanzar hacia una gestin ambiental costoefectiva, sostenible, preventiva y eficaz, es indispensable intervenir sobre las decisiones ambientalmente ms estratgicas. Es por esto que se hace especial nfasis en la necesidad de incorporar integralmente consideraciones ambientales a lo largo de todos los procesos de planificacin territorialydegestindelaspolticassectoriales(MAVDT,etl.,2009a:3). Lo anterior es especialmente relevante para avanzar hacia procesos sostenibles de desarrollo que garanticencondicionesadecuadasysegurasparalaconservacindelabiodiversidad,susservicios
SistemasIntegradosdeTransporteMasivo(SITM)ySistemasdeTransportePblico(SETP). 428

384

ecosistmicos385 y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Para ello, se propone una gestin integrada y compartida386 como elemento fundamental de construccin social del territorio,endondelaparticipacinsocialtengaunpapelprotagnico. El objetivo de la poltica ambiental durante este cuatrienio ser garantizar la recuperacin y el mantenimiento del capital natural y de sus servicios ecosistmicos, como soporte del crecimiento econmico y apoyo a las locomotoras para la prosperidad democrtica. El Plan destaca aspectos instrumentales relevantes para avanzar hacia un desarrollo sostenible y la conservacin preservacin, proteccin, restauracin y uso sostenible del capital natural, mediante la incorporacin de variables ambientales en cada una de las locomotoras y regiones y en los captulosdeCrecimientoSostenibleyCompetitividadyConvergenciayDesarrolloRegional.

1.
a)

Diagnstico
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos

Colombia ha sido considerada uno de los pases megadiversos, condicin que se ve reflejada en la amplia variedad de ecosistemas y especies presentes387. En este sentido, la biodiversidad se constituye en un elemento con potencial para definir una nueva identidad, en el mbito internacional. Los recursos naturales han sido utilizados y explotados por diferentes sectores para generar crecimiento econmico, contribuyendo al bienestar social (DNP, 2007:6). No obstante, ha estado acompaado de una marcada degradacin ambiental. En este sentido, el 85% de los sistemas productivos estn en reas vulnerables a desertificacin y el 48% del pas es susceptible de erosin,factoresquedegradanaproximadamente2.000has/aoenlareginandina,afectandola productividad y la competitividad del sector agrcola, la disponibilidad de alimentos y la calidad y cantidad de agua. Lo anterior conlleva a condiciones de pobreza, migraciones de reas rurales a cabeceras municipales y centros urbanos y a la conformacin de cinturones de miseria (MAVDT, 2004:20). Los pramos, bosques, humedales y sabanas naturales son altamente vulnerables a las demandas generadas por macroproyectos agrcolas, viales y mineroenergticos, entre otros, ocasionando la transformacin y fragmentacin de ecosistemas, exacerbando la deforestacin388 (MAVDT, 2010:37,39),aumentandoelnmerodeespeciesencondicionesdeamenaza,alterandoelrecurso hdrico y degradando el suelo. Asimismo, la legislacin prohbe para algunos casos adelantar actividades mineras389 y cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales390 en reas de importancia ecolgica y reas protegidas. Sin embargo, la falta de definicin de la
Seentiendenporserviciosecosistmicoslosbeneficiosquelahumanidadrecibedelabiodiversidad. Integrada porque busca la articulacin efectiva entre las instituciones y compartida ya que promueve la asociacin y corresponsabilidadpblicayprivada. 387 Colombia ocupa el primer lugar en aves y anfibios, el segundo en plantas, tercero en reptiles y quinto en mamferos (Romero et l., 2008). 388 Ladeforestacinpromedioanualestimadaparaelperodo2.0002.007esde336.581ha/ao(IDEAM,2010a:113). 389 El artculo 34 de la Ley 1382 de 2010, establece como zonas de exclusin minera a las reas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carcter regional, zonas de reserva forestal protectora y dems zonas de reserva forestal, pramosyhumedales. 390 Elartculo7deLey1377de 2010,excluyeestasactividadesenbosques naturales,pramos,manglares,humedales,reasforestales protectoras,reasdemanejoespecialocualquierotracategorademanejo,conservacinoproteccinqueexcluyadichaactividad.
386 385

429

Estructura Ecolgica Principal391 del pas, que incluya la delimitacin de estas reas y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales392, han limitado el cumplimiento de estas disposiciones, generando un conflicto con dichos sectores. De esta manera la sostenibilidad de la Amazonia, una de las reas menos deterioradas y mejor conservadas de toda la selva amaznica,esthoyendaseveramenteamenazada. Otras causas del deterioro de la biodiversidad son la sobre explotacin de los recursos naturales renovables, como en el caso de los recursos hidrobiolgicos, con implicaciones para la seguridad alimentaria de las comunidades; la presencia de especies exticas invasoras393, considerada la segundacausadeextincindeespecies,despusdeladestruccindehbitats(MAVDT,2009:13); y,msrecientemente,elcambioclimtico. El pas avanza en la consolidacin de un SINAP394 completo, representativo ecolgicamente y eficazmente gestionado. Son importantes los esfuerzos realizados a la fecha, restando an la representacin de 74 ecosistemas marinos y terrestres (Documento CONPES 3680, 2010a:12) y la proteccin de especies estratgicas y la consolidacin de la Estructura Ecolgica Principal395. Especial nfasis se debe dar a los ecosistemas marinos y a la Orinoqua, insuficientemente representados y conservados, a pesar de ocupar, los primeros, el 50% del territorio nacional. Asimismo, no existe suficiente articulacin de las polticas para el desarrollo de los espacios ocenicos y de las zonas costeras e insulares, como pieza fundamental para organizar el ordenamiento territorial que integre aspectos ambientales y permita la adaptacin al cambio climtico.Adicionalmente,lafaltadedelimitacindelasrondasyfranjasdeproteccindelosros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin, ha generado conflictos en la ordenacindelterritorio. El uso de la biodiversidad puede proporcionar altos rendimientos econmicos. Sin embargo, la falta de valoracin, los vacos en informacin, la regulacin extensa y desarticulada y los nulos incentivos econmicos, resultan en la inexistente generacin de alternativas econmicas a comunidades locales. Esto representa un reto significativo para los sectores agropecuario y ambiental, este ltimo competente en materia de regulacin para el acceso a los recursos de la biodiversidad.

b)

Gestinintegraldelrecursohdrico

Colombia cuenta con una oferta hdrica superficial de 2.084 km3 y 36% del territorio con agua subterrnea (IDEAM, 2010b:3), con marcadas diferencias en cuanto su disponibilidad y uso. De acuerdo con el IDEAM, el 40% de las principales cuencas son vulnerables al deterioro, atribuible entre otros, al clima, la erosin, a una pobre cobertura vegetal y a la presin antrpica. Esta

Entendida como el conjunto de ecosistemas estratgicos que garantizan la integridad de la biodiversidad y la provisin de servicios ecosistmicos (Van der Hammen y Andrade, 2003:1), con el fin de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. Ver tambin numeral1,artculo1delDecreto3600de2007. 392 A la fecha, se ha cumplido un proceso parcial de zonificacin y ordenacin para nicamente 1 milln de hectreas de aproximadamente20millonesdehectreas. 393 EnColombia,sehandeclarado22especiesinvasorasdefaunayfloramediantelasResoluciones0848de2008y0207de2010(DNP, 2010:10). 394 SistemaNacionaldereasProtegidas. 395 Esto de acuerdo con los criterios establecidos en el marco de los compromisos asumidos en el Programa de Trabajo de reas ProtegidasaprobadoporelConveniodeDiversidadBiolgicaCDB(DecisinVII.28). 430
391

situacin puede limitar la disponibilidad de agua396, su regularidad o calidad, factores que pueden sermscrticosbajoescenariosdecambioclimtico. Seestimaquelademandatotalporelrecursoesde12,5km3/ao,representadaenun54%porel sector agrcola, seguido por la actividad domstica 29%, industrial 13%, pecuaria 3% y de servicios 1% (IDEAM, 2010b:13). A pesar de ello, los sectores no registran informacin en el SIRH397 y las redes de monitoreo no permiten contar con informacin oportuna, de calidad y a una escala adecuada por cuenca, que permita anticipar potenciales conflictos por uso398 (MAVDT, 2010a:43). Asimismo,preocupaquelasinversionessehayanconcentradoenlainfraestructuraparasatisfacer lademandaynoparaasegurarlaoferta399(DNP,2007:66). Encuantoalacalidaddelrecurso,enlasreasdondeseconcentraelmayordesarrolloeconmico, se presenta un fuerte deterioro como consecuencia de la recepcin de vertimientos puntuales y difusos con una alta carga contaminante que supera la capacidad de resiliencia y autodepuracin de los mismos, como es el caso de los ros Bogot, Medelln, Chicamocha, alto Cauca, Lebrija y Chulo400. Los principales contaminantes son: por su volumen la materia orgnica originada por vertimientosdomsticosyalgunasindustriasylossedimentos,losgeneradosenprocesoserosivos dezonasagrcolas. Colombia carece hoy de una regulacin capaz de incentivar el uso eficiente y la proteccin de los recursos hdricos; as como de un modelo eficaz para el ejercicio de la autoridad ambiental tendiente a su administracin, control y seguimiento; e instrumentos y mecanismos de articulacin que viabilicen su ordenacin y planeacin, que permitan reducir los conflictos por acceso y uso del recurso, que se acentuarn debido a los impactos del cambio climtico. As mismo, mejorar la gobernanza del agua, desde la visin de cuenca hidrogrfica, la gestin del riesgo y el ordenamiento ambiental territorial, dado el fraccionamiento de la gestin entre las autoridadesambientales,entidadesterritoriales,sectoresproductivosylasociedadengeneral. En relacin con la ordenacin de cuencas, a noviembre de 2010 se reportan un total de 271 procesos en curso, cubriendo un rea aproximada de 22,8 millones de hectreas, equivalente al 21% del rea del territorio nacional. De stos, solamente se han adoptado 83 planes y la gran mayoranohaincorporadocriteriosdegestindelriesgo401. Loanterior,juntocondeficienciasjurdicasydebilidadesinstitucionales402,plantealanecesidadde evaluarlaeficienciaeconmicadelasregulacionesyconsiderarsuajuste,conelfinderemediarla enormeinformalidadeilegalidadenelaccesoalosrecursoshdricos(DNP,2007:65,66).

Contendenciaaagravarseenelfuturo,deacuerdoconlasegundacomunicacinnacionaldecambioclimtico. SistemadeInformacindelRecursoHdrico. 398 INGEOMINAS e IDEAM han contribuido en los estudios sobre aguas subterrneas elaborados por las autoridades ambientales. Sin embargo, dada la complejidad, cobertura y escala de los mismos, estos no han permitido consolidar la informacin hidrogeolgica regionalynacional. 399 Se estima para 2.007, que de $2,4 billones invertidos por el sector, el 88% se destin a infraestructura de agua potable y saneamientoyel12%almejoramientodelaoferta,lagobernabilidaddelrecursoyalmanejoderiesgos. 400 IDEAM,InformeanualsobreelEstadodelMedioAmbienteylosRecursosNaturalesRenovablesenColombia.2004 401 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,2010. 402 Las principales normas relativas al uso, a la asignacin y a la proteccin de los recursos hdricos no reconocen las nuevas y cambiantes realidades tecnolgicas, demogrficas, econmicas e institucionales, ni la diversidad de las regiones sus preferencias sociales y valor econmico. Adems, los procesos administrativos para la obtencin de permisos y aprovechamiento son engorrosos, rgidosydejanunamplioespacioparaladiscrecionalidad.
397 396

431

El costo estimado de la contaminacin hdrica para la salud, el tratamiento de agua para consumo domstico e industrial, la productividad y el turismo, asciende a un billn de pesos del ao 2005 (Larsen,2004:3),loqueequivaleal0,3%delPIBnacional,al3,7%delPIBagrcolayal2,6% delPIB industrial.

c)

Gestinambientalsectorialyurbana

DeacuerdoconelPlanDecenalAmbiental(MAVDTetl.,2009a),eldesarrollososteniblerequiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales. Sin embargo, en Colombia esa integracin y armonizacin es escasa y dbil, constituyndose en uno de los principales limitantes de la gestin ambiental. Por una parte, frecuentemente las entidades del SINA no logran aportar argumentos de tipo econmico, financiero y social a favor de las propuestas de poltica ambiental. Normalmente sus argumentos slo se abren paso cuando se esgrimen los instrumentos de control policivo y sancionatorio. En esas condiciones, la inclusin de consideraciones ambientales en las polticas sectoriales slo ocurre cuando los costos de no hacerlosonaltosynocuandosusbeneficiossonclaros. Por otro lado, cada ministerio define sus metas y agenda, existiendo poca interaccin entre las entidades rectoras de los distintos sectores durante los procesos de planificacin. De igual manera, sus intervenciones sobre el territorio tienden a ser descoordinadas. As, por ejemplo, el sectorminerohaotorgadoconcesionesenzonasdeconservacinestratgica;loscultivosagrcolas confrecuenciaseestablecenenreasdeimportanciaestratgicaparalaproteccindelascuencas hidrogrficas y las lneas de transmisin de energa, los gasoductos y las vas se trazan de manera independiente, conduciendo a la fragmentacin innecesaria de ecosistemas, a la prdida de oportunidades para minimizar el impacto ambiental de esas intervenciones sobre el territorio y a la afectacin del desarrollo de sectores que, como el turismo, dependen crticamente de la oferta ambiental. Adicionalmente, los distintos sectores, ocupados en el logro de sus propios objetivos, frecuentemente no cuentan con la capacidad ni con la visin estratgica para armonizar dichos objetivosconlosdelapolticaambiental.Sudesempeosemideporlaefectividaddesuspolticas ynoporsusostenibilidad. La extraccin ilcita de minerales est causando un fuerte deterioro ambiental, a pesar de los esfuerzos recientes para su control403. Los pasivos ambientales asociados a la minera, no han sido cuantificados en trminos econmicos y sociales404, ni internalizados405, ni se cuenta con fuentes de financiacin especficas para su recuperacin. No obstante, se reconocen los esfuerzos del
En2010sehan realizadooperativosparaelcontrolencuatrodelos17departamentosproductoresdeoro (Crdoba, Cauca,Tolima yAntioquia),conlocualsehanintervenido48minas,incautado101retroexcavadorasy9dragasy70personascapturadas. 404 En Antioquia se libera entre 50 y 100 toneladas anuales de mercurio (10% de la contaminacin generada en 74 pases por pequea minera de oro) al aire, suelo y agua. La contaminacin urbana con mercurio en la atmsfera en siete municipios estudiados del departamentoesconsideradaporVeiga(2010),comolamsaltadelmundo. 405 De acuerdo con el MAVDT, se estima que slo el 20% de la produccin aurfera del pas cumple con las normas ambientales. Para queelrestodelaminerahicieralopropioserequeriranrecursosequivalentesal86%regalasanualesquegeneraeloro.EnChoc,se han degradado ms de 22 mil hectreas por la extraccin ilcita de minerales y recuperarlas costara entre 50 y 150 mil millones. Este daoequivalealadcimapartedelaactividadilegal,portanto,recuperarlatotalidaddelasreasafectadascomprometeraalrededor de la cuarta parte de los las regalas generadas por la actividad minera y de hidrocarburos. Si a la reparacin del dao por actividades ilegalessesumanmsde100milhectreastituladasalamineraenpramosycercade7millonesdehectreasdereservasforestales que ya estn degradadas, destinando slo a este fin la totalidad del presupuesto del SINA (1,3 billones de pesos anuales), se tardara entre15y40aosparacorregirestasexternalidadesambientales.Perosiseinvirtieranunacuartapartedelvalortotaldelasregalas sincontarlosincrementoscclicosdelasmismas,estosretossepodranmanejarentre6y18aos. 432
403

MAVDT y las CAR, en la promocin de procesos de reconversin para disminuir o eliminar el uso demercurioycianuroenminera406. Adems, los procesos desordenados de urbanizacin han causado transformacin del paisaje, prdida de biodiversidad, reduccin del espacio pblico, disminucin de la calidad del aire, alteracin de la oferta y calidad del recurso hdrico, generacin de residuos, prdida y afectacin deladisponibilidaddesueloyaumentodelavulnerabilidad.Dadoloanterior,elpasdebegenerar modelos de gestin ambiental urbana, con visin urbanoregional, que incidan en los procesos de ocupacindelterritorio. Segn estimaciones del Banco Mundial (Larsen, 2004:3), los costos para la economa colombiana asociados con la contaminacin atmosfrica urbana407 e intradomiciliaria; los servicios deficientes de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene; los desastres y la degradacin de los suelos, asciendenal3,7%delPIB,loscualesrecaenconmayorpesosobrelossegmentosvulnerablesdela poblacin, especialmente en nios menores de 5 aos408, lo cual se refleja principalmente en el aumentodelamortalidadylamorbilidad,lomismoqueenladisminucindelaproductividad.As mismo, las sustancias qumicas empleadas en los procesos de produccin generan problemas de contaminacin del agua, aire y alimentos, con riesgos significativos para la salud pblica409, productividadydestruccindeecosistemas(PNUMA,2008:XIV). Teniendo en cuenta el crecimiento exponencial de los residuos provenientes de productos de consumo masivo, algunos de ellos con elementos peligrosos y/o con valor para su aprovechamiento, se requiere disponer de una estrategia para la gestin integral de sustancias qumicas y los residuos peligrosos. Sin embargo, se destaca que el MAVDT ha expedido reglamentaciones en las cuales se obliga a fabricantes e importadores de plaguicidas, medicamentos, bateras de plomo cido, pilas, llantas, bombillos y computadores a establecer sitiosderecoleccinalalcancedelosciudadanos,acumplirconmetasderecoleccinyagestionar de manera adecuada los residuos; y se encuentra apoyando cinco programas voluntarios en aceitesusados,celulares,tner,envasesyempaques. Finalmente, es importante resaltar que algunas pyme410 no tienen la posibilidad de acceder a tecnologas ms limpias, por falta de financiamiento e incentivos apropiados. Resultado de lo anterior consideran las inversiones ambientales como un gasto improductivo. Los incentivos correctos pueden contribuir a un mejor desempeo ambiental y a la identificacin de nuevas oportunidadesdemercado(MAVDT,2009b:16yVanHoff,2003:2128).

DeacuerdoalMAVDT,enSantandersedisminuyen82%elusodemercurio,el36%decianuroen12plantasyel100%decianuro en3plantas. 407 Porello,elpashaavanzadoconlaexpedicinen2010delapolticadeprevencinycontroldelacontaminacindelaire. 408 Estudios sobre la relacin entre calidad del aire y salud realizados por el MAVDT y otras entidades entre 2007 y 2010 en cinco ciudades, demostraron que los nios que van a jardines infantiles y estn expuestos a mayor contaminacin, tienen 1,7 veces ms 3 riesgo de ausentismo escolar por enfermedad respiratoria. Adicionalmente, se encontr que por incrementos de 10 y 20 g/m de la concentracin diaria de PM 2,5 aumentan las consultas por enfermedad respiratoria en un 13 y 24 %, respectivamente, y que las 3 consultasporenfermedadpulmonarobstructivacrnicaaumenta13%porincrementosde10g/m dePM2,5y28%porincrementos 3 en20g/m dePM2,5. 409 Deacuerdo conlaOMS, 35.000niosyadolescentes menoresde 15aosmuerenanualmenteporintoxicacionesinvoluntariasyde acuerdoalaOITalaofallecen438.000trabajadoresaescalamundialporexposicinasustanciaspeligrosas. 410 Las mypimes genera el 80,8% del personal ocupado por tamao de empresa, de los cuales las micro corresponden a 50,3% y las pymesa30,5%. 433
406

d)

Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptaciny estrategiadedesarrollobajoencarbono

Colombia es un pas con bajas emisiones de GEI, que corresponden al 0,37% de las emisiones globales de 2004 (IDEAM, 2009:28). En promedio se generan 4,15 toneladas per cpita, muy por debajo del promedio latinoamericano equivalente a 8 toneladas per cpita. Lo anterior es resultado de una canasta energtica que ha privilegiado la generacin de electricidad a travs de hidroelctricasel78%enpromedioenlaltimadcada. Al observar estas cifras se pensara que los sectores productivos colombianos podran aumentar susemisionesdeGEIamedidaquecrecen.Sinembargo,sisesigueconunasendadecrecimiento econmico con bajas emisiones de carbono, adems de los beneficios globales frente a una disminucin de GEI, se podran aprovechar oportunidades de financiacin411 e incentivos que permitiran potencializar las prioridades de desarrollo del pas y no poner en riesgo la competitividaddelossectorescolombianosanteunaeconomaglobalinfluenciadaporestndares de carbonointensidad. Un ejemplo reconocido es el caso de la estrategia REDD412 con co beneficios, la cual va ms all de la deforestacin evitada, incluyendo tambin la posibilidad de compensar las emisiones a travs de un manejo sostenible de los bosques, la conservacin de la biodiversidad y el incremento de los stocks de carbono en bosques naturales. Es necesario, por lo tanto, identificar y priorizar estas opciones de mitigacin413 en el marco de una estrategia de desarrollo bajo en carbono y valorar las posibles barreras comerciales a productos y servicios con unahuelladecarbonosignificativa414. El IDEAM e INVEMAR han registrado aumentos de temperatura, cambios en los patrones de precipitacin y aumento del nivel del mar en algunas regiones, como consecuencia del cambio climtico, lo que se constituye en una amenaza para ciudades costeras y su infraestructura, lo mismo que para los ecosistemas marinos, boscosos y de alta montaa y los servicios que estos prestanalosdiferentessectoresdelaeconomaylaspoblaciones. Teniendo en cuenta la vulnerabilidad del pas frente al cambio climtico415, resulta fundamental establecer un Plan Nacional de Adaptacin416 que apoye la preparacin del pas para enfrentar eventos climticos extremos como el presentado durante el segundo semestre de 2010 y oriente la formulacin de programas y proyectos prioritarios dirigidos a fortalecer acciones ya emprendidas pero que requieren considerar las variables climticas en su planeamiento y ejecucin, reduciendo sus consecuencias en el largo plazo para las poblaciones, el sector productivoylosecosistemas.

El Acuerdo de Cancn logrado en la COP 16 y aprobado por 193 pases, toma nota del compromiso colectivo de los pases desarrollados de proveer recursos nuevos y adicionales de aproximadamente USD$30 billones para el periodo 2010 2012 para mitigacinyadaptacin. 412 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin. 413 MitigacinseentiendecomolaintervencinhumanadestinadaareducirlasfuentesointensificarlossumiderosdeGEI(IPCC,2007). 414 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 415 De acuerdo con la Primera y Segunda Comunicacin Nacional los mayores impactos negativos del cambio climtico en Colombia se darn sobre asentamientos humanos, disponibilidad del recurso hdrico, la salud, la infraestructura, el sector energtico, el sector agropecuario,lossistemasnaturalesylabiodiversidad. 416 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 434
411

e)

Buengobierno417paralagestinambiental

De acuerdo con el Plan Decenal Ambiental (MAVDT et al., 2009a:52), se evidencian debilidades institucionalesydegestin,entrelasqueseencuentran:faltadecoordinacinalinteriordelSINA; conflictos de competencia y jurisdicciones; escasa focalizacin del MAVDT como ente rector del SINA; debilitamiento del ejercicio de la autoridad ambiental; vacos y contradicciones en las normas y en la reglamentacin418; debilidad en la planificacin ambiental, la capacidad tcnica de lasinstitucionesylagestinambientalurbanaysectorialy;faltadearticulacindelaplanificacin territorial con las variables ambientales, generando un impacto negativo en la vida y bienes de las poblaciones. Los niveles de articulacin419 y coordinacin de las autoridades ambientales para una gestin efectiva y sistmica resultan insuficientes ante las debilidades generadas por la estructura contemplada en la Ley 99 de 1993. Esto es, la jurisdiccin de las autoridades ambientales regionales no respondi a criterios de manejo ambiental, sino que en la mayora de los casos correspondiacriteriospolticoadministrativos,fraccionandoostensiblementelaplanificacinyla tomadelasdecisiones. Los retos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo y las oportunidades que a nivel global plantea el ser un pas megadiverso y rico en recursos naturales, implican redisear y fortalecer el SINA. As mismo, la integracin en 2003 de los Ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Econmiconohatenidolosresultadosesperadosyharelegadolapolticaambientalaunsegundo planoenlaprioridadnacional420. Conrelacinalaplanificacin,existendiferentesinstrumentoscondificultadesparasuintegracin temporal, espacial y en las escalas adecuadas421. Asimismo, se denotan marcadas diferencias entre autoridades ambientales regionales en trminos de su capacidad institucional y financiera. En este sentido, la mayora de los instrumentos existentes (econmicos, financieros y tributarios) para la gestin ambiental, presentan dificultades de implementacin, ya sea por un deficiente nivel de recaudo, bajo nivel de seguimiento en su ejecucin o reducida socializacin, difusin y apropiacin. Por lo anterior, y ante el reto que representan las locomotoras de crecimiento, se requiere una institucionalidad gil, moderna, transparente y descentralizada, basada en la mejor informacin tcnica y cientfica para la toma de decisiones422, la articulacin entre los sistemas de informacin ambiental con los de otras instituciones pblicas y privadas, alta capacidad tcnica y un buen ejercicio de autoridad ambiental. Se requiere una mayor incorporacin de las tecnologas de la
El Buen Gobierno se entiende como la capacidad del Estado de mejorar permanentemente su gestin, sus espacios de participacin ysuinterlocucinconlasociedadcomomediosparaacometerconmayorefectividadsusfinesltimos(captuloBuenGobiernoyLucha contralaCorrupcindelpresenteplan). 418 Alrespecto,laCGRen2010,sealalaexistenciadeunmarcolegalamplio,dispersoyenocasionesincoherente. 419 La coordinacin entre las instituciones del SINA resulta estratgica, teniendo en cuenta que las CAR y CDS, segn la CGR (2010), tuvieron ingresos en 2009 cercanos a los 1,4 billones (0,28% del PIB), mientras la inversin nacional del sector (incluyendo los viceministeriosdevivienda,aguapotableysaneamientobsicoyambiente)fuede1,5billones. 420 Se presentan excepciones coyunturales del escenario poltico en temticas asociadas, entre otros, al cambio climtico, derivado por agendasinternacionalesylagestindelriesgodedesastre,porlosefectosdelosFenmenosNioyNia(20082009y20102011). 421 Plan de gestin ambiental regional, plan de ordenacin y manejo de cuencas, plan de ordenacin forestal, plan de saneamiento y manejodevertimientos,entreotros. 422 Esto es fundamental para reducir las asimetras en la informacin territorial y por sectores, que mejore la capacidad de control y la efectividadenlagestinambiental. 435
417

informacin y las comunicaciones a efectos de difundir ampliamente la informacin ambiental y lograrqueseaunaherramientatildedecisin,transparenciaycontrolsocial. El Banco Mundial423 encontr que actualmente los principales problemas del SINA se relacionan con vacos y deficiencias en materia de regulacin, carencias administrativas y de capacidad tcnica,excesivainfluenciadelsectorprivadoenlasdecisionesdesusentidades,deficienciasenla recoleccin y uso de la informacin, problemas de coordinacin, excesiva dependencia de las regulacionesvoluntarias,desequilibrioentrelainversinurbanaylarural,deficientesmecanismos de participacin ciudadana, subutilizacin de los institutos de investigacin, conflictos interinstitucionales (ej.: Corporaciones Regionales vs. Autoridades Urbanas) y relativamente baja inversin. Adicionalmente, el citado estudio indica que la asignacin de nuevas funciones al MinisteriodelMedioAmbientepudohaberdisminuidolaprioridaddelostemasambientalesenla agendadelnuevoMinisterio(MAVDT)(MAVDTetal.,2009a:52). Con relacin a los temas de agenda internacional, Colombia ha dejado de ser un pas netamente receptor de recursos para convertirse en parte activa de las iniciativas dirigidas hacia cambio climtico, biodiversidad, bioseguridad, especies amenazadas, desertificacin y la proteccin de la capa de ozono, enmarcadas en los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (AMUMA), generando nuevas fuentes de financiacin para el desarrollo de proyectos dirigidos a la gestin ambiental sostenible. As mismo, se han fortalecido las agendas ambientales regionales, destacndose en particular la Agenda Ambiental de la Comunidad Andina (CAN) y la Organizacin delTratadodelaCooperacinAmaznica(OTCA).Porotraparte,cabedestacarqueenlosltimos aos el tema ambiental ha sido un inters prioritario de las negociaciones comerciales emprendidasporelpas,consolidndoseunaventanaparalacooperacintcnicayfinancieraque fortalecelagestinambientaldelpas. Finalmente, es importante resaltar que para el cuatrienio, se presentan importantes retos a nivel internacionalenmateriaambiental,comolaXConferenciadelasPartesdelConveniodeBasilea,a realizarse en Cartagena en octubre de 2011, y la Cumbre de Desarrollo Sostenible en Ro de Janeiro (Ro+20 en 2012), durante la cual se evaluarn los avances y retos en materia ambiental y global.

2.
a)

Lineamientosyaccionesestratgicas
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos

Es necesario reconocer el carcter estructurante de la biodiversidad como base para el ordenamiento territorial a fin de garantizar la prestacin de los servicios ecosistmicos de los cuales depende el bienestar de los colombianos. La riqueza natural ha sido la base sobre la cual el pas y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Por tanto, resulta prioritaria su conservacin, en pro de asegurar el crecimiento y la competitividad de los sectores turstico, de infraestructura, agropecuario y minero, as como el bienestar de las generaciones actuales y futuras.

Blackman,A.Hoffman,S.Morgenstern,R.Topping,E.AssessmentofColombiasNationalEnvironmentalSystem(SINA).2004. World Bank. 436

423

Uno de los principales retos para el sector ambiental ser la identificacin y la caracterizacin de los servicios ecosistmicos de los que dependen las locomotoras y la definicin de la estructura ecolgica principal, para su incorporacin en planes e instrumentos de planificacin sectorial y territorial. Asi mismo, la armonizacin de la reglamentacin para el acceso a la biodiversidad y la promocindeColombiacomopasmegadiverso. Con el propsito de fortalecer la proteccin y restauracin de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos,paralaplanificacinsectorialyelordenamientoambientaldelterritorio,sedeber: (1) definir la estructura ecolgica principal de la nacin, la delimitacin de los pramos y humedales, el deslinde de los humedales y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales, y la declaratoria de las reas protegidas correspondientes; (2) disear una estrategia para integrar consideraciones ambientales en la toma de decisiones privadas sobre la localizacin de industrias y actividades productivas; (3) definir e implementar una poltica nacional para la gestin integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos424; (4) actualizar e implementar una poltica nacional integrada para el desarrollo de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia425; (5) adoptar e implementar el Plan Nacional de Restauracin, Recuperacin y Rehabilitacin de Ecosistemas que incluir actividades de reforestacin con fines protectores, entre otras; (6) consolidar el SINAP a travs de la implementacin del Documento CONPES 3680 de 2010, priorizando el aumento de la representatividad ecolgica en especial para la Orinoquia y las reas marinas y costeras, la consolidacin de un inventario oficial de las reas protegidas y el establecimiento y normalizacin de un sistema nico de categoras; (7) mejorar la efectividad del manejo de las reas del sistema de parques nacionales naturales; (8) concertar estrategias especiales de manejo de reas protegidas con grupos tnicos; (9) formular e implementar una poltica para la conservacin de recursos hidrobiolgicos; (10) implementar el plan nacional para el control de especies invasoras, exticas y trasplantadas; (11) elaborar e implementar programas de conservacin de especies amenazadas; (12) continuar con los inventarios sobre biodiversidad y (13) promover esquemas paradiferenciarlaproduccinnacionalagregandoelvalordelosserviciosecosistmicosasociados yreconocerestefactorcomounaventajacomparativaenlosmercadosinternacionales. Como estrategias para la gestin del riesgo de prdida de biodiversidad y sus servicios ecosistmicos, se deber formular e implementar un programa de bosques, en desarrollo de la poltica nacional de biodiversidad, como estrategias para asegurar la conservacin y el uso sostenible, a travs de: (1) formular la estrategia nacional REDD426 con cobeneficios, lo cual posibilita el desarrollo econmico de las comunidades y grupos tnicos al acceder al mercado global de carbono; (2) impulsar la implementacin del pacto intersectorial por la madera legal; (3) avanzarenlaordenacinde1millndehectreasdebosquesnaturales;(4)formularydesarrollar la estrategia de corresponsabilidad social en la lucha contra incendios forestales; y (5) definir una polticaparalagestinambientalyelordenamientoterritorialdelaAmazonaColombiana. Conelfindefortalecerelusosostenibledelabiodiversidadparalacompetitividadyelcrecimiento econmico y social, se propender por: (1) disear e implementar instrumentos para la identificacin y valoracin de los servicios ecosistmicos y sus vnculos con el bienestar humano; (2) armonizar el marco regulatorio para el acceso a los recursos genticos; (3) disear e
424

Su alcance se definir a partir de las metas globales del Plan Estratgico 20102011 adoptadas en la COP 10 del CBD de Nagoya y el protocolodeNagoyasobreaccesoydistribucinequitativadelosbeneficios. 425 Enelmarcodeestapolticaseanalizarlapertinenciadeunaestrategiaparaelcontroldelaerosincostera. 426 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin,estaestrategiaresaltaralacapacidaddelosbosquespararetenercarbono ysucorrespondienteimpactoenladisminucindeemisiones(sumiderosdecarbono). 437

implementar una estrategia internacional para la promocin de Colombia como pas megadiverso y ambientalmente atractivo; (4) promover la inclusin del principio de corresponsabilidad en los planes sectoriales; y (5) promover la formulacin de programas para el desarrollo de tecnologas para la restauracin, recuperacin, rehabilitacin de ecosistemas y uso sostenible de la biodiversidad,encoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. Con el fin de garantizar el equilibrio territorial y la prestacin de servicios ecosistmicos derivados de los ecosistemas acuticos continentales, marinos y costeros, se dar prioridad a la delimitacin de las franjas de proteccin de los ros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin,parasuincorporacincomodeterminantesenlosprocesosdeordenacinterritorialy sectorial; y el correspondiente deslinde, clarificacin y restitucin de dichos terrenos en coordinacin con el IGAC y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Finalmente, se deber articular y fortalecer el ejercicio de las competencias de las autoridades ambientales en la gestin integraldelosrecursoshidrobiolgicosydelaszonasmarinasycosteras.

b)

GestinIntegraldelRecursoHdrico

El agua es factor determinante de los sistemas productivos y de la calidad de vida de los habitantes. El sector agropecuario, como mayor demandante, depende de su disponibilidad para el cumplimiento de sus objetivos. Igualmente, los sectores de energa, vivienda y minera requieren un suministro permanente en cantidad y calidad. Con el fin de asegurar la asignacin eficiente del recurso y reducir los conflictos por uso se hace indispensable fortalecer la planificacinintegral,ymejorarelconocimientodelaofertaylademanda.Loanterioresaunms importante bajo escenarios de incertidumbre generados por el cambio climtico y ante el aumento significativo de la demanda por recurso hdrico y la ocupacin de territorios que aportan a la regulacin del proceso hidrolgico, que se estima se incrementar por el avance de las locomotoras. A partir de la poltica nacional para la gestin integral del recurso hdrico, se gestar un dilogo nacional, descentralizado, a travs de la Misin Agua, para la asignacin eficiente del recurso, oportunidades y responsabilidades de los sectores, que permita definir el esquema institucional y los mecanismos de articulacin para asegurar la gobernanza pblica en el ordenamiento del recursoyreducirlosconflictosporuso. Con el propsito de asignar de manera eficiente el recurso, se debe mejorar el conocimiento de la oferta y la demanda. Para ello, se deber: (1) adoptar una estrategia institucional y financiera que oriente el desarrollo de las redes hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas, para la produccindeinformacindecalidad,conparticipacinpermanentedelosusuarios;(2)fortalecer la generacin de informacin y el conocimiento para la planificacin y la gestin integral del agua, con nfasis en el ordenamiento de cuencas y acuferos427; (3) mejorar los sistemas de monitoreo, seguimientoyevaluacindelacalidaddelagua,atravsdelaoptimizacindelareddemonitoreo y fortalecer el programa de acreditacin de laboratorios ambientales del IDEAM; (4) mejorar el sistema de informacin del recurso hdrico, como componente del SIAC; y (5) disear e implementarunprogramanacionaldelegalizacinyregistrodeusuarios.

InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 438

427

Las cuencas hidrogrficas sern el instrumento fundamental para avanzar en la planificacin y el ordenamiento ambiental del territorio, para lo cual se deber: (1) formular lineamientos estratgicos y determinantes ambientales para las cinco macrocuencas; (2) consolidar las normas sobre pautas para la ordenacin de las cuencas y de los acuferos asociados; (3) expedir un manual para la gestin integral del recurso hdrico, que contendr la gua para la formulacin de POMCA y ordenamiento del recurso hdrico, a ser aplicada en las cuencas priorizadas por el MAVDT; (4) formular planes de manejo para acuferos estratgicos que se encuentren por fuera de cuencas prioritarias objeto de ordenacin; y (5) vincular la gestin de humedales,pramos,zonassecas,bosques,manglaresyrecursoshidrobiolgicosenlaordenacin decuencashidrogrficas. Para prevenir la contaminacin y mejorar la calidad del agua se deber: (1) revisar yarmonizar las normas relacionadas con vertimientos y los instrumentos para el control428 de la contaminacin hdrica y; (2) fortalecer los programas para la descontaminacin y control de la contaminacin de cuerposdeaguaprioritarios,apartirdecriteriosbeneficiocosto. Con relacin al uso eficiente del agua e instrumentos econmicos se propender por: (1) reglamentar e implementar programas de uso eficiente y ahorro del agua en empresas prestadoras de acueducto y alcantarillado, distritos de riego y produccin hidroelctrica; y (2) desarrollaryajustarlosinstrumentoseconmicosque generenincentivosparalaconservacin y uso eficiente del agua e incentiven la inversin del sector privado y pblico en la oferta del recurso.

c)

Gestinambientalsectorialyurbana

De acuerdo con la Ley 99 de 1993 (numeral 10, artculo 1), un ambiente sano que garantice el desarrollo sostenible no es responsabilidad exclusiva del sector ambiental, sino de todos los agentes de produccin, el gobierno y la sociedad en general. Igualmente es competencia de estas mismas instancias, la identificacin de las amenazas, la disminucin de los factores de vulnerabilidadyenconsecuencialaprevencinyreduccindelosriesgos. En este sentido, se requiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales con el fin de fortalecer la gestin ambiental sectorial, a travs de: (1) promover, conjuntamente con los sectores, la adopcin de esquemas de responsabilidad ambiental empresarial y mecanismos de informacin pblica con indicadores de cumplimiento y desempeo ambiental; (2) promover la inclusin de variables ambientales en la planificacin sectorial, a travs de la formulacin de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas de las locomotoras de agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansin energtica, y vivienda y ciudades amables; (3) implementar y consolidar el Registro nico Ambiental429, con el propsito de obtener informacin sobre afectacin, uso, transformacin o aprovechamiento de los recursos por parte de las diferentes actividades productivas, por medio del fortalecimiento del Sistema de Informacin Ambiental (SIAC); y (4)impulsarlasagendasambientalesinterministerialeseintersectoriales,ylaconformacindelas respectivasunidadesambientalessectoriales.

428 429

Modificacindelosparmetrosdevertimientos(Decreto1594de1984,artculos20y21yDecreto3930de2010). Parasectorescomo:manufacturero,hidrocarburosyagriculturaentreotros. 439

Laarticulacinycomplementariedadentrelaslocomotorasimpulsorasdeldesarrollonacionalcon laperspectivaambientalrequiere,entreotrascosas,que cadasectorlderincorporeensugestin criteriosyaccionesespecficastendientesagarantizareldesarrollosostenible. En particular, frente a la locomotora desarrollo minero y expansin energtica, se propone: (1)aportarlineamientosambientalesa laelaboracindelPlanNacionalde OrdenamientoMinero; (2) promover que el Ministerio de Minas y Energa regularice los ttulos mineros ubicados en los pramos, humedales, reas protegidas y otras reas de especial importancia ecosistmica; (3) fortalecer el seguimiento mineroambiental y asegurar un adecuado desmantelamiento y abandono de las minas legales para evitar la configuracin de los pasivos ambientales; (4) realizar la evaluacin de los pasivos ambientales generados por las actividades minero energticas, e identificar nuevas fuentes de recursos provenientes del sector minero energtico para la recuperacin y gestin de las zonas afectadas por minera; (5) impulsar, en la minera artesanal y depequeaescala,suformalizacin,fortalecimiento,capacitacinypromocindelareconversin tecnolgica a travs de sistemas de produccin ms limpia; (6) expedir regulacin e implementar medidasdecontrol,monitoreoypromocinparalareconversintecnolgica,conelfindereducir progresivamente el uso de mercurio en procesos mineros; (7) disear e implementar una estrategia interinstitucional para el control a la minera ilegal; (8) implementar el plan de accin 20112014delProgramadeUsoRacionalyEficientedeEnerga. Con relacin a la locomotora de agricultura y desarrollo rural se requiere promover, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, el manejo sostenible de los suelos mediante la planificacin y aplicacin de tecnologas productivas ambientalmente apropiadas. Adems, es necesario implementar el Programa Nacional de Biocomercio Sostenible, en coordinacin con los ministeriosdeAgriculturayDesarrolloRuralydeComercioIndustriayTurismo. Respectoalalocomotoradeinfraestructuradetransporte,seproponenlassiguientesacciones:(1) desarrollarunapolticadeusodecombustibleslimpiosparaelsectortransporteydeincentivosa laimportacinoalaindustrianacional paralaproduccin devehculoscontecnologalimpiaylos equipos y elementos asociados a estas tecnologas limpias; (2) apoyar el diseo y estructuracin deunprogramanacional,conlaparticipacindelsectorpblicoyprivado,paraofrecerfacilidades y mecanismos para la desintegracin fsica total de vehculos que presten servicio pblico o particular; (3) promover la incorporacin de la dimensin ambiental, los escenarios de cambio climtico y los determinantes ambientales en los proyectos de infraestructura portuaria, frrea, aeroportuariayvialimpulsadosporelGobiernoNacionalvacontractualoporconcesiones. Por otra parte, considerando que la poblacin colombiana est concentrada en las urbes, se requiererealizaraccionestendientesamejorarlacalidadambientalenlasciudadesyhacerlasms amables. Con este fin, y en relacin con la locomotora de vivienda y ciudades amables, se proponen las siguientes acciones: (1) implementar las directrices y estrategias establecidas en la Poltica de Gestin Ambiental Urbana y en la Mejoramiento Integral de Barrios; (2) desarrollar instrumentos para el diseo y construccin de viviendas y edificaciones ambientalmente sostenibles; incluyendo la creacin de una norma tcnica de construccin sostenible para acceder al sello ambiental colombiano, (3) promover la incorporacin de consideraciones ambientales en la Poltica Nacional de Espacio Pblico, incluyendo el incremento de las reas verdes en las zonas urbanas y corredores lineales y de conectividad, como una medida de adaptacin al cambio climtico y de proteccin ambiental en espacios urbanos; (4) desarrollar modelos de gestin urbana con visin ecosistmica y corresponsabilidad urbanoregional; (5) aportar lineamientos

440

ambientales a la formulacin del programa de Renovacin Urbana (RU); y (6) promover la eficienciaenergticaylasenergasrenovablesenlasviviendas. Deotrolado,lasaludpblicaesunaspectodeterminanteenlacalidaddevidadelaspersonas.En este sentido, se intervendr en los procesos de degradacin ambiental y se propender por el desarrollo de la poltica integral de salud ambiental. En consecuencia se implementarn las polticas de prevencin y control de la contaminacin del aire, de gestin integral de residuos slidosyderesiduospeligrososyelDocumentoCONPES3550de2008430.Paraello,sebuscar:(1) promover el cumplimiento de los niveles de calidad del aire establecidos en la normatividad vigente; (2) fomentar la produccin de combustibles ms limpios431; (3) desarrollar una poltica de incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologas limpias dedicados a gas, hbridos, elctricos, previa evaluacin de su impacto fiscal; (4) implementar programas de reduccin de la contaminacin del aire en reascrticas; (5) ajustar la reglamentacin para que las tecnologas de los vehculos nuevos sean acordes con las metas de calidad de combustibles; (6) homologar en el pas las emisiones vehiculares para certificar el cumplimiento de la norma por parte de los vehculos nuevos; (7) fortalecer la gestin de las autoridades ambientales, enfocada al cumplimiento de la norma en fuentes fijas por parte de las industrias; (8) expedir una norma para la gestin de sitios contaminados; (9) elaborar e implementarelplandeaccin20112014delapolticaparaelmanejoderesiduospeligrosos;(10) crear el sistema unificado de informacin de salud ambiental y los consejos territoriales de salud ambiental,dandoprioridadacalidaddeaire,aguayseguridadqumica. As mismo, se hace necesario el cambio en los patrones insostenibles de produccin y consumo432, implementando la poltica de produccin y consumo sostenible, con nfasis en: (1) establecer acciones para reducir la intensidad energtica (consumo nacional de energa total/PIB) y el consumo de agua total/PIB; (2) promover la utilizacin de energas alternativas (solar, elica, geotrmica,entreotras)433;(3)fomentarcomprasverdesestatalesenelordennacionalyregional; (4) fomentar la certificacin ambiental bajo esquemas ISO 14000 o similares y la construccin de reportes medioambientales por parte de los sectores, utilizando esquemas reconocidos internacionalmente; (5) disear estrategias y mecanismos orientados a diferenciar e impulsar la demanda de bienes o servicios amigables con el medio ambiente, incluyendo medidas para evitar la publicidad engaosa; (6) promover, conjuntamente con el sector de agua potable y saneamiento bsico, el ajuste a la regulacin e incentivos para fomentar el aprovechamiento y valoracin de residuos slidos; (7) expedir normas post consumo434 para gestin de residuos prioritarios o bienes de consumo masivo; (8) construir esquemas de certificacin y nuevas categorasquepuedanoptarporelselloambientalcolombiano.

Documento Conpes 3550 de 2008, lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentesdecalidaddeaire,calidaddeaguayseguridadqumica. 431 Vercaptulodelsectormineroenergtico. 432 En el ao 2009b el MAVDT expidi la Poltica Nacional de Produccin y Consumo Sostenible. La poltica define la produccin y el consumo sostenible como: la produccin y uso de bienes y servicios que respondan a las necesidades bsicas y mejoren la calidad de vida, minimizando el uso de los recursos naturales, materiales txicos, as como la generacin de residuos y contaminantes durante todoelciclodevida,sinmenoscabarlaposibilidaddelasfuturasgeneracionesdesatisfacersuspropiasnecesidades. 433 VerseccinVI.D.sobreelsectormineroenergtico. 434 Paralarecoleccinygestinambientalmenteadecuadadealgunosresiduos,elMAVDThaexpedidoregulacinparalossectores de plaguicidas, medicamentos y bateras plomo cido y ha desarrollado estrategias voluntarias a travs de alianzas y acuerdos de concertacinestablecidosconlosfabricanteseimportadores,decelulares,computadoresyperifricos,tnerycartuchosdeimpresin y equipos de refrigeracin en desuso. Actualmente, se encuentra preparando la reglamentacin para pilas, bombillas, computadores y llantas. 441
430

d) Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptacin yestrategiadedesarrollobajoencarbono
Con el objetivo de reducir la vulnerabilidad, preparar al pas para la adaptacin al cambio climtico, y aprovechar las oportunidades que se deriven en el marco internacional se deber: (1) implementar la Poltica Nacional de Cambio Climtico; (2) conformar el Sistema Nacional de Cambio Climtico, que fortalezca la gestin de la informacin en cambio climtico y la gestin financiera para atender y ejecutar proyectos y programas de mitigacin y adaptacin; (3) identificar y priorizar medidas de adaptacin al cambio climtico, a partir de anlisis de vulnerabilidad, en el marco de un Plan Nacional de Adaptacin soportado en una estrategia financiera que contemple recursos nacionales y recursos internacionales de cooperacin; (4) fortalecer la generacin de informacin para los anlisis de vulnerabilidad sectoriales y territoriales; (5) disear, de la mano con los sectores y las regiones, una estrategia de desarrollo bajoencarbono,queincluyalareduccindeemisionesdeGEIpordeforestacinevitadaparaque el pas acceda a recursos financieros favorables de bajo costo, a transferencia de tecnologa apropiada, participe en mecanismos de mercado de carbono y fondos de mitigacin; y (6) identificar y valorar barreras comerciales asociadas a actividades productivas, productos y servicios con una huella de carbono alta y oportunidades de negocio generadas por ventajas competitivasdecarbonointensidad.

e)

Buengobiernoparalagestinambiental

El crecimiento econmico le impone un reto a la capacidad de gestin de las instituciones ambientales435, las cuales deben acompaar a los sectores productivos en el cumplimiento de sus objetivos, buscando equidad inter e intra generacional; es decir, propender por un crecimiento quemejorelacalidaddevidadelapoblacinsindetrimentosignificativodesucalidadambientaly buscarundesarrollosostenibleenbeneficiodelasgeneracionesactualesyfuturas. DeacuerdoconlavisindelSINA,laarticulacindelagestinambientalconlosdistintossectores y niveles territoriales se hace necesaria. Asimismo, el desarrollo sostenible no es asunto exclusivo del Estado, sino que la sociedad civil y las comunidades deben jugar un papel activo en su consecucin(MAVDT,2009b:51).Porello,sepropenderpormejorarlaarticulacinalinteriordel SINA, fortalecer el ejercicio de la autoridad y hacer ms eficientes los instrumentos de gestin y la planificacin ambiental436 y la disponibilidad de informacin desde los diferentes generadores de la misma a las autoridades ambientales. De igual manera, se promover la transparencia, la rendicindecuentasylaparticipacinciudadanaenlagestin. Con el propsito de avanzar en la solucin de estas problemticas se propone adelantar una gestin ambiental integrada y compartida como parte fundamental de la construccin social del territoriourbano,ruralydelmedionatural,entalsentidoesnecesariofortalecerlaspolticaspara incorporarlaeducacinambientalcomounejeeficazdelagestinambientaldelapoblacin.Este enfoque intersectorial e intercultural, debe permitir que se vincule asertivamente lo pblico, lo privado y la sociedad civil, en las escalas global, nacional, regional y local, donde la educacin ambientaltengaunpapelprotagnico.
Se entiende por instituciones ambientales el Ministerio, los institutos de investigacin ambiental y las autoridades ambientales. Estas ltimas integradas por las Corporaciones Autnomas Regionales, CAR, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS) y AutoridadesAmbientalesUrbanas(AAU). 436 Legales,econmicos,deplanificacin,deinnovacinydesarrollotecnolgicoylossistemasdeinformacin. 442
435

Para una gestin efectiva437 y articulada entre autoridades ambientales y con corresponsabilidad entre los sectores productivos y entidades territoriales, se avanzar en: (1) crear el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (2) disear y estructurar participativamente un Plan de Accin Ambiental para Colombia a partir de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, que permita en forma detallada orientar y priorizar las acciones y la definicin de recursos para la gestin438; (3) mejorar y definir los mecanismos de coordinacin y articulacin de la poltica ambiental con las autoridades ambientales, regionales y locales, incluyendo sus instrumentos de planificacin, as como con los Institutos de Investigacin y la Unidad de Parques Nacionales439, adicionalmente es necesario fortalecer la gestin de las autoridades ambientales teniendo en cuenta los efectos del fenmeno de La Nia del ao 2010; y (4) poner en marcha y hacer seguimiento a agendas ambientales con los sectores encargados de laslocomotorasdedesarrollo440. Parafortalecerelejerciciodeautoridadambientalconelapoyodelasautoridadescompetentes, y corresponder al reto planteado por la estrategia de crecimiento, se propender por: (1) evaluar las proyecciones de desarrollo de las locomotoras e implementar las acciones necesarias para el fortalecimiento de la capacidad institucional, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental; (2) asistir tcnicamente441 a las autoridades ambientales con capacidad institucional ms dbil; (3) avanzar en la definicin e implementacin de acciones para el fortalecimiento de la capacidad institucional de las autoridades ambientales regionales442; (4) reglamentar tcnicamente los permisos en los procesos de licenciamiento ambiental, con el propsito de disminuir la discrecionalidad en la aplicacin de la norma; (5) fortalecer el control y seguimiento de las licencias otorgadas por parte del Ministerio y dems autoridades ambientales; (6) sistematizarlainformacindelicenciasambientalesenseguimientoy;(7)mejorarlosmecanismos de compensacin ambiental para una distribucin justa, equitativa de la inversin de estos recursos y segn prioridades nacionales, a partir de la reglamentacin de los permisos y licencias ambientales. ParaunbuengobiernodelSINAatravsdesusinstrumentosdegestin,sebuscar:(1)rediseary fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional Ambiental; (2) revisar y simplificar el marco legal ambiental443; (3) desarrollar e implementar la estrategia financiera del SINA, procurando mejorar los recursos para la gestin ambiental y reducir las inequidades regionales en la gestin ambiental444; (4) integrar los diferentes instrumentos de planificacin ambiental a la cuenca, con unenfoqueurbanoregional,asegurandosucoherenciatemtica,temporalyespacial.
Laefectividadestasociadaallogrodeobjetivosambientalesalmenorcostosocialposible. ComopartedelPlandeaccin,sebuscarreducirlasdiferenciasdeprioridadesentreelMinisterioylasCAR,disearincentivospara converger los intereses regionales con los nacionales, definir acciones complementarias de intervencin en el territorio y disear accionesparaminimizarlosconflictosdecompetenciaentrecorporacionesylatensingeneradaalrededordelaautonomadelasCAR. 439 Paraello,sebuscar,entreotros,fortalecerlosprocesosdeintercambiodelasexperienciasdelagestin,eldesarrollotecnolgicoy las agendas ambientales regionales, para la consolidacin del SINA a nivel regional y local y promover mayor cooperacin horizontal entrelasentidadesdelSINA. 440 Para ello, se promocionar con los sectores la internalizacin de la gestin ambiental en sus decisiones, de tal manera que sirva comomecanismoparaunainterlocucingilyoportuna. 441 Como parte de la asistencia, se fortalecer la capacidad de las autoridades ambientales regionales en la expedicin de Licencias Ambientales,permisosyautorizacionesysuseguimiento. 442 SecuentaconunprimeravanceenelDecreto141de2011. 443 Sedebebuscarquelasnormasseanclaras,transparentes,equitativasydeimplementacinfactibleyconellasreducirlosvacosylas contradicciones. 444 Se requiere optimizar el financiamiento del SINA a travs de la revisin de los instrumentos econmicos, financieros y tributarios existentes, de tal manera que se maximice el recaudo, se fortalezca la gestin y se reduzca el deterioro ambiental. Dentro de las acciones prioritarias de destinacin de los recursos, est la generacin de informacin, para lo cual se fortalecer a los institutos de
438 437

443

Lageneracin,manejoydivulgacindelconocimiento445;einformacinparalatomadedecisiones busca una gestin informada, transparente y participativa, para lo cual ha de trabajarse en: (1) disear una estrategia que fortalezca la participacin de la sociedad civil y las comunidades en la gestin ambiental, a partir del acceso a la informacin, la transparencia de las actuaciones y la cualificacin de la poblacin; (2) conformar el Consejo Tcnico Asesor para los institutos de investigacin446, con el fin de fortalecer su gestin y la articulacin con el SINA, con el Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y con la institucionalidad de produccin de informacin oficial y tcnica en los distintos sectores; (3) fortalecer la gestin y la articulacin del SINA, con el Sistema deCiencia,TecnologaeInnovaciny conlainstitucionalidad deproduccin deinformacinoficial ytcnicaenlosdistintossectores;(4)finalizarlaformulacineimplementarlaPolticaNacionalde InformacinAmbientalarticuladaalasdiferentespolticasdeinformacingeogrfica,estadsticay sectorial; y (5) fortalecer la produccin y disposicin oportuna y pertinente de informacin para la toma de decisiones, a travs de la formulacin e implementacin del Programa Nacional de Seguimiento y Monitoreo Ambiental447 y su articulacin con los diferentes sistemas de produccin y manejo de informacin oficial; con el fin de constituir lneas bases e indicadores de seguimiento a la gestin448, que posibilite comparar, espacializar y agregar la informacin. Para ello, es fundamental la disponibilidad de cartografa bsica y temtica a escalas detalladas a las entidades delSINAporpartedelIGAC,elINGEOMINAS,ylaestadsticaporpartedelDANE. Para el caso especfico del recurso hdrico, se fortalecer al IDEAM para lograr el cumplimiento de sus funciones, incluyendo el desarrollo de las redes hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas y la generacin de informacin y conocimiento para la planificacin y la gestin integral del agua, con nfasis en el ordenamiento de cuencas y acuferos449. En ese sentido, se mejorarn los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin de la calidad del agua y se identificarn estrategiasparagarantizarelserviciodepronsticosyalertasdelIDEAMlas24horasdelda. Finalmente, con el fin de fortalecer la participacin de Colombia en el mbito internacional, se deber: (1) promocionar una visin estratgica del pas en el exterior a travs de su gestin ambiental y la riqueza en recursos, de manera particular en biodiversidad; y (2) fortalecer el proceso de negociacin internacional para aprovechar de mejor manera las oportunidades en las diferentesconvencionesyprotocolos,valorandolasfortalezasecolgicasyambientalesdelpas.
investigacin ambiental y se incentivar la inversin de las autoridades ambientales regionales y de grandes ciudades en esta materia. Asimismo, se fortalecer o redisear el Fondo de Compensacin Ambiental, de tal manera que se reduzcan las desigualdades regionalesenlosingresosyporendeenlagestindelasautoridadesambientales. 445 Seconsiderarcomoaccionesestratgicasladefinicindedeterminantesambientalesparaelordenamientoambientaldelterritorio ylaarticulacinregionaldelascuencas. 446 Dentro de las tareas prioritarias de este Consejo, ser disear estrategias que permita fomentar en los institutos de investigacin el desarrollo de programas de investigacin y desarrollo tecnolgico que incentive a los sectores productivos a prcticas ambientalmente sostenibles. 447 Que haga parte del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia e incluya, entre otros, recursos hdricos, forestales, biodiversidadysusserviciosecosistmicos,ascomomonitoreodeglaciaresyobservacindelatierraylaatmsfera. 448 Este programa incorporar dentro de sus alcances estrategias de informacin pblica como mecanismo de control social y transparencia del Estado, mejorar los indicadores de gestin de las autoridades ambientales y disear indicadores de impacto a la gestineinversinambientalnacional. 449 InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 444

3.

Metas
TablaVI1.Metasderesultado
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Descripcindelameta Formulacindepolticanacionalde recursoshidrobiolgicos Estructuraecolgicaprincipaldela Nacindefinidaaescalanacional (1:100.000a1:500.000) El100%(1,932,987ha)deecosistemas depramoyhumedalesdelimitadosa escalaadecuada 51.376.621hectreasdereservas forestalesdeLey2de1959 ordenadasterritorialmentey zonificadas 3.000.000dehectreasincorporadas 1 alSINAP( )quecontemplen prioritariamenteecosistemastpicos delacuencadelOrinoco,bosques secos,marinocosterosyocenicos. Indicador Polticaformulada Porcentajedeavanceenladefinicin, aescalanacional,delaEstructura EcolgicaPrincipal(1:100.000a 1:500.000). Porcentajedepramosyhumedales delimitadosaescalaadecuada. Porcentajedereservasforestalesde Ley2redelimitadas,ordenadasy zonificadasambientaly territorialmente. Nmerodehectreasincorporadasal SINAPconcriteriosde representatividadecolgica,que contemplenprioritariamente ecosistemastpicosdelacuencadel Orinoco,bosquessecos,marino costerosyocenicos. MapadeEcosistemasContinentales, CosterosyMarinosactualizado LneaBase 0 0 Meta2014 1 100%

38,6%

100%

47%

100%

12.601.817ha

15.601.817ha

Mapaactualizadodeecosistemas continentales,costerosymarinos

Mapaaescala 1:500.000,ao base2001, publicado2007

Mapade Ecosistemas Continentales, Costerosy Marinos actualizado 1.913.065 400.000ha

1.000.000dehectreasdebosque naturalordenadas 90.000hasrestauradaso 2 rehabilitadas( )confinesde proteccin,incluyendocorredores biolgicosdeconectividad,ascomo deforestacinevitada,conelfinde llegara400.000hasrestauradaso rehabilitadas

Nmerodehectreasdebosque naturalordenadas Nmerodehectreasrestauradaso rehabilitadasconfinesdeproteccin, incluyendocorredoresbiolgicosde conectividad,ascomodeforestacin evitada.

913.065 310.000ha

Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyestrategiadedesarrollobajoencarbono Descripcindelameta Estrategiassectorialesdedesarrollo bajoencarbono Planessectorialesconincorporacin depolticasdeadaptacinalcambio climtico Productosdeexportacincon barrerasidentificadasyestrategias paraafrontarlas ProyectosMecanismodeDesarrollo LimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono 200.000Hectreasdedeforestacin evitadas

Indicador Nmerodeestrategias Nmerodeplanessectorialescon incorporacindepolticasde adaptacinalcambioclimtico Nmerode productosdeexportacin conbarrerasidentificadasyestrategias paraafrontarlas Nmerode ProyectosMecanismode DesarrolloLimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono Nmerodehectreasdedeforestacin evitadas

LneaBase 0 2

Meta2014 4 5

158

300

200.000

445

GestinIntegraldelRecursoHdrico Descripcindelameta 50planesdeordenacinymanejode cuencasbajoelnuevoesquemalegal deordenamientodecuencas 83planesdeordenacinymanejode cuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo 5planesestratgicosdelas macrocuencas

Indicador NmerodePOMCAelaboradosbajoel nuevoesquemalegaldeordenamiento decuencas Numerodeplanesdeordenaciny manejodecuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo Nmerodeplanesestratgicosdelas macrocuencas GestinAmbientalSectorialyUrbana

LneaBase 22

Meta2014 50

83

Descripcindemeta Planesdeaccindegestinambiental sectorialparalossectoresde vivienda,infraestructura,agriculturay minera Evaluacionesambientalesestratgicas paralossectoresdevivienda, infraestructura,agriculturayminera Unidadesambientalescreadasenlos sectoresdevivienda,infraestructura, agriculturayminera Creacindeunanormatcnicaenla categoradeconstruccinsostenible paraaccederalselloambiental colombiano Vehculosqueingresanalparque automotorfuncionandocon tecnologaslimpias,acordesconlos combustiblesdisponibles Cumplimientodelosnivelesdecalidad delaireestablecidosenla normatividadvigente Reduccindelaintensidadenergtica (consumonacionaldeenerga total/PIB)yelconsumodeagua total/PIB Disminucindelusodemercurioen procesosmineros Fomentodelascomprasverdes estatalesenelordennacionaly regional Diseoeimplementacindeuna estrategiainterinstitucionalparael controlalaminerailegal

Indicador Nmerodeplanesdeaccinde gestinambientalaprobados

LneaBase 0

Meta2014 4

Nmerodeevaluacionesambientales estratgicasterminadas Nmerodeunidadesambientales sectorialesfuncionando Normatcnicacolombianade construccinsostenible

Nmerodevehculos

300

5000

Nmerodeestacionesdemedicin quereportancumplimientodelos estndaresdecalidaddelaire(Totalde estaciones:150) Porcentajedereduccin

90

135

Energa:0,87 Agua:0,037

3%

Porcentajedereduccin Porcentajedecomprasverdes estatalesrealizadas Nmerodedistritosminerossin minerailegalyconproyectosde reconversintecnolgica

157ton/ao 0

10% 10%

(1)Estoincluyereaspblicasyprivadasdeordennacionalylocal. (2) La restauracin ecolgica es el proceso de ayudar al restablecimiento de un ecosistema que se ha degradado, daado o destruido. Es una actividad deliberada que inicia o acelera la recuperacin de un ecosistema con respecto a su salud, integridad y sostenibilidad y busca iniciar o facilitar la reanudacin de estos procesos, los cuales retornarn el ecosistema a la trayectoria deseada. La rehabilitacin enfatiza la reparacin de los procesos, la productividad y losservicios de un ecosistema. Comparte con la restauracin un enfoque fundamental en los ecosistemas histricos o preexistentes como modelosoreferencias,perolasdosactividadesdifierenensusmetasyestrategias(MAVDT,2010:52).

446

TablaVI2.Metasdeproceso
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Polticaparalagestinintegraldelabiodiversidadysusserviciosecosistmicosformuladayenimplementacin Cotas mximas de inundacin determinadas en los sistemas de humedales de las cuenca MagdalenaCauca y Sin, para delimitarlafronteraagropecuariaydeexpansinurbana EstrategianacionalREDDconcobeneficiosformuladayenimplementacin. GestinIntegraldelRecursoHdrico Reglamentarlosprogramasdeusoeficienteyahorrodelaguaparalossectoresdedeacueductoyalcantarillado,distritos deriegoyproduccinhidroelctrica. Estrategiainstitucionalyfinancieradelaredhidrometeorolgica,aprobadoporConpes EsquemainstitucionalymecanismosdearticulacinacordadosenelmarcodelaMISINAGUA. Programa nacional de legalizacin y registro de los usuarios del recurso hdrico implementado en el 30% de las 28 cuencasobjetodeordenamiento. Cambioclimtico,adaptacinyoportunidadparaeldesarrollo PolticaNacionaldeCambioclimticoenimplementacin SistemaNacionaldeCambioClimticocreado Estrategia Colombiana de desarrollo bajo en carbono formulada e implementada mediante planes sectoriales de mitigacin Buengobiernoparalagestinambiental MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSosteniblecreado PlandeaccinambientalparaColombiadiseado EstrategiafinancieradelSINAdesarrolladaeimplementada Polticanacionaldeinformacinambientaladoptada yenimplementacin Programanacionaldemonitoreoambientaldiseadoeimplementado Estrategiadeparticipacinytransparenciadiseadayenimplementacin

B.

Gestindelriesgodedesastres:buengobierno paracomunidadesseguras

Para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas resulta prioritaria la integracin ms efectiva del riesgo en las polticas, planes y proyectos y la ejecucin de acciones orientadas a su conocimiento e intervencin. Se entiende por riesgo la probabilidad de que se presente un nivel de consecuencias econmicas, sociales o ambientales en un sitio en particular y durante un periodo determinado, resultado de interacciones entre amenazas y condiciones de vulnerabilidad (EIRD, 2002). A su vez, la amenaza son los eventos probables con capacidad de generar dao sobre unos elementos con limitacin o incapaces de soportar, adaptarse o resistir a dichasamenazas(vulnerabilidad). Enestesentido,sereconocelaproblemticaderiesgoscomountemarelacionadoconlaformade uso, ocupacin y transformacin del espacio fsico ambiental del territorio, y por tanto, su inclusin en la planificacin determina en parte el xito de los esfuerzos por lograr una prosperidaddemocrtica.

447

En la prctica, la gestin del riesgo de desastres450 engloba las actividades de prevencin, mitigacin y preparacin (ex ante), as como las de atencin, rehabilitacin y reconstruccin (ex post)ytienecomoobjetivolaprevisin,controlyreduccindelriesgodedesastresenlasociedad, atravsdelaarticulacindelosdiferentestiposdeintervencin. Labsquedadelaseguridadhumana,ambientalyterritorialatravsdelagestindelriesgo,esun propsito que contribuye, entre otros aspectos, a reducir las condiciones de pobreza del pas y mejorar la gobernabilidad. Por tanto, disminuir la vulnerabilidad e incorporar el riesgo en la planificacin sectorial y territorial, se convierte en un determinante del xito de los objetivos planteadosenelPlanNacionaldeDesarrollo. En reconocimiento de lo anterior, las acciones consignadas en el presente captulo se orientan a evitar la configuracin de escenarios de riesgo, reducir el existente y minimizar los impactos asociados a los desastres sobre la poblacin. Las acciones en materia de gestin del riesgo para el cuatrienio, se orientar al fortalecimiento del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), a partir del buen gobierno, el conocimiento y el control y la reduccin del riesgo de desastres. Dadas las emergencias durante 2010 y las que se esperan para el primer semestre de 2011 por el fenmeno la Nia, se formul un captulo especfico denominado respuestaalaolainvernal20102011.

1.

Diagnstico

Porsuscondicionestopogrficas,climticasygeolgicas451,elpasesunespacioparalaocurrencia dediferentesfenmenosfsicos452quesumadosalascondicionesdevulnerabilidaddelapoblacin y sus medios de vida y a presiones dinmicas como la degradacin ambiental, la rpida urbanizacin y el cambio climtico453, resultan en la configuracin de complejos escenarios de riesgodedesastres. Los desastres pueden llegar a poner en peligro la poblacin y sus medios de vida, comprometiendo,segnsuintensidad,laestabilidadsocialyeconmicadelpas.Elterremotodel Eje Cafetero en 1.999, por ejemplo, ocasion prdidas estimadas en 1,8% del PIB de 2.004, mientrasqueeventosdemedianaybajaintensidad454en30aosrepresentaronel2,7%delPIBdel mismo ao (ERN, 2004:6). De acuerdo con lo anterior, eventos de gran impacto podran llegar a comprometer la estabilidad financiera del pas, debido a las altas prdidas en cortos periodos, en tanto que los desastres cotidianos contribuyen, principalmente, a reducir la capacidad de

Paralosefectosqueseapertinente,seentenderporGestindelRiesgodeDesastres,elprocesoatravsdelcuallasociedadtoma conciencia del riesgo que enfrenta, lo analiza, genera alternativas, toma decisiones y implementa acciones para su tratamiento. El riesgodedesastrehacereferenciaenestecasoalaprobabilidaddedaosyprdidasfuturosasociadosalaocurrenciadeunfenmeno fsico daino en un contexto vulnerable, de tal manera que resulte en la afectacin grave de las condiciones normales de vida y que requieraporellodelaespecialatencindelosorganismosdelEstadoydeotrasentidadesdecarcterhumanitarioodeserviciosocial. 451 Colombia se encuentra ubicada en el extremo noroccidental de Suramrica, donde confluyen tres placas tectnicas principales: Suramrica, Nazca y El Caribe; as como varios sistemas de placas secundarias paralelas al piedemonte de las tres cordilleras. Los movimientos relativos de estas originan incrementos de la actividad volcnica y ssmica en el territorio Nacional, por lo que la mayor partedelpasseencuentraenzonasdeamenazassmicaaltaeintermedia. 452Sismos,erupcionesvolcnicas,tsunami,inundacionesydeslizamientos. 453 Entre los efectos esperados del cambio climtico se prev el incremento de la intensidad, frecuencia y cobertura de las afectaciones asociadasaeventoshidrometeorolgicos,loscualesrepresentancercadel80%deloseventosadversosdebajaymedianaintensidady demayorrecurrencia. 454 Deslizamientos,inundacionesyotrosfenmenosacumuladosentre1970y2000. 448
450

resiliencia de la poblacin y tienden a perpetuar la condicin de pobreza455. No obstante, eventos demedianaybajaintensidadinfluenciadosporelfenmenodelaNiadurante20082009y2010 2011, han obligado a los gobiernos a expedir medidas excepcionales para el manejo de las emergenciasylosprocesosdereconstruccin. Segn Naciones Unidas, los desastres tienen un impacto desproporcionado en los pases pobres y en desarrollo (EIRD, 2009:6). Un aspecto que se resalta dentro de los factores causales es el emplazamiento de viviendas en zonas expuestas a amenazas de diferente ndole. Para el caso Colombiano, se estima que la poblacin que habita en condiciones de riesgo supera los 780.000 hogares(EncuestadeCalidaddeVida2008),locualrepresentael39%deloshogaresquevivenen condicionesdeprecariedad. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del Programa para la Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a los Desastres, Colombia ha dirigido su atencin en forma gradual hacia la necesidad de reconocer la gestin del riesgo de desastres en la planificacin del territorioylossectores.Sinembargo,sereconocequeelriesgonohatenidolamismaatencinen la agenda poltica en comparacin con los desastres, a pesar de que stos ltimos son consecuenciadeunmalmanejodelprimero. Sin desconocer los avances del SNPAD para enfrentar situaciones de desastre, los desarrollos institucionales y legales no han dado los resultados esperados, entre otros, el pas no cuenta con unapolticanacionaldegestindelriesgo.Asuvez,elPlanNacionalparalaPrevencinyAtencin de Desastres de 1993 y el Decreto Ley 919 de 1989 no han evolucionado acorde con los cambios en materia de Constitucin Poltica, descentralizacin y los acuerdos internacionales suscritos por Colombia, como el Marco de Accin de Hyogo en 2005. As mismo, la intervencin y la no generacin de futuros riesgos, ha estado limitada por un bajo conocimiento del mismo, escasa investigacin y desarrollo tecnolgico, una dbil institucionalidad y una limitada coordinacin entrelasentidadesqueintegranelSNPAD.

2.

Lineamientosyaccionesestratgicas

La gestin del riesgo es fundamental para consolidar los objetivos de reduccin de la pobreza, debido a que sta poblacin es la mssusceptible de ser afectada y con menor resiliencia frente a losdesastres. Las locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo no son ajenas al riesgo de desastres,yaquepuedenverseafectadasy/ogenerarescenariosderiesgoparalapoblacin,sino se incluye esta variable en la toma de decisin de los sectores. Por lo anterior, se requiere incorporar dichas consideraciones en la planificacin de los sectores, a fin de que estos identifiquen las amenazas sobre su actividad productiva y analicen el grado de vulnerabilidad y nivel de riesgo, para que en sus polticas vinculen medidas de prevencin y mitigacin ante sus posiblesefectos. Para el presente cuatrienio se requiere realizar prcticas de buen gobierno orientadas al fortalecimiento de la institucionalidad del SNPAD, el desarrollo de polticas y el aumento de la
455

(IPCCOMMPNUMA,2008:3)Frentealoanterior,losgrupossocialesexcluidosyencondicionesdepobrezasernprobablementelos msafectadosconfuturosdesastres(OMMetl,2007:3). 449

capacidad tcnica de las entidades en gestin del riesgo. Para ello, se han considerado como accionesestratgicas: 1. Formular, por parte de la Direccin de Gestin del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, DGRMIJ, una Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres para su adopcin por parte del Gobierno nacional y actualizar en consecuencia el marco normativo y los instrumentos de gestin del SNPAD456. A travs de esta accin, el pas hace explcito su compromiso de desarrollar acciones prioritariamente enfocadas a la previsin, control y reduccin del riesgo de desastres. Esto implicara, entre otros, reformar el SNPAD, fortalecer el papel de la DGRMIJ y del Fondo Nacional de Calamidades, no solo en el manejo de las emergenciassinoenlareduccindelriesgo,mejorarelSistemaIntegradodeInformacinpara la Prevencin y Atencin de Desastres, ajustar el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, fortalecer la participacin ciudadana e integrar a la sociedad civil y rganos de control dentro de la estrategia. Asimismo, desarrollar instrumentos complementarios que posibilitencumpliryhacerseguimientoalosretosyobligacionesdeunapolticaengestindel riesgodedesastres. 2. Disear, por parte del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) en coordinacin con la DGRMIJ y los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) la segunda fase del Programa para la Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a los Desastres. Lo anterior, con el fin de continuar el procesodefortalecimientodelEstadoengestindelriesgo. 3. Formularpolticaspblicasestratgicasparaelpasengestindelriesgoasociadascon: La proteccin financiera para reducir la vulnerabilidad fiscal de Estado ante desastres, a cargo del MHCP en coordinacin con el DNP y la DGRMIJ. Esta busca reducir dicha vulnerabilidad a travs del reconocimiento de las prdidas asociadas a desastres como pasivoscontingentes,yconbaseenello,disearunaestrategiaparasufinanciacin.Para ello, se realizarn los estudios tcnicos pertinentes. Asimismo, har parte de esta estrategiaelaseguramientodebienespblicosdelaNacin. El manejo de desastres de baja y mediana intensidad, orientada a la definicin de lineamientos nacionales para eventos recurrentes como inundaciones y deslizamientos, entreotros,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP. Estrategianacionalparalaintervencindeasentamientoslocalizadosenzonasderiesgo,a cargo del MAVDT y con el apoyo de la DGRMIJ, DNP y el MHCP. A partir de sta, se buscar definir las estrategias para intervenir las condiciones de riesgo que presentan los asentamientos y evitar la generacin de nuevos desarrollos en zonas no aptas para ser ocupadas. Mecanismos para orientar procesos de reconstruccin ante una situacin declarada de desastrenacional,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP.

4. Mejorar la capacidad tcnica de las entidades territoriales y Corporaciones Autnomas Regionalesengestindelriesgo,atravsdeprogramasdeasistenciaen: Planes municipales para la gestin del riesgo y formulacin de planes de respuesta a emergencias por tsunami y huracn, a cargo de la DGRMIJ. El objetivo es promover la

456

ComopartedelajustelegalserevisarlaLeydebomberosydevoluntariado. 450

implementacin de estrategias de prevencin y reduccin del riesgo y atencin de desastresenlosprocesosdedesarrollo. La incorporacin del riesgo en planes de ordenamiento territorial, POT, planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas, POMCA, planes de gestin ambiental regional, PGAR y reduccin de riesgo por desabastecimiento de agua potable, a travs del MAVDT.

Resulta fundamental identificar los escenarios de riesgo para la previsin, control y reduccin del riesgodedesastres,portanto,serequieremejorarelconocimientodelriesgoenelpas.Paraello, sehanconsideradocomoacciones: 1. Formular e implementar una estrategia para el fortalecimiento de la investigacin en gestin del riesgo, que coadyuve a la produccin de informacin, desarrollo tecnolgico e investigacin cientfica, en el campo del anlisis y la reduccin del riesgo colectivo, a cargo de laDGRMIJyencoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. 2. Implementar, por parte de la DGR MIJ, un Plan Nacional de Formacin y Capacitacin en GestindelRiesgo,conelfindeincorporardichoconceptoenlaeducacinformalynoformal y un sistema de capacitacin a funcionarios en esta temtica, en coordinacin con el MinisteriodeEducacinNacional. 3. Ampliar, por parte del IDEAM y el Ingeominas, las redes de monitoreo y alerta temprana y actualizarlosmapasdeamenazaaescalasregionalesylocales. 4. Modernizar, a travs de la DGRMIJ, el Sistema Integrado de Informacin para la Prevencin y Atencin de Desastres, de tal manera que permita la gestin, uso, acceso y difusin de la informacin en materia de gestin del riesgo, con miras a facilitar la articulacin de las entidadesdelSNPAD. 5. Disear e implementar instrumentos metodolgicos para la zonificacin de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo en el mbito municipal, con el fin de generar tcnicas idneas de evaluacinyanlisisdelriesgo,acargodelaDGRMIJyencoordinacinconMAVDT,IDEAMe Ingeominas. El riesgo se acumula histricamente, por tanto, es necesario procurar su liberacin sin traumatismos por va, por ejemplo, de procesos de reduccin de la vulnerabilidad. Lo anterior, idealmente,atravsdeunprocesoqueprocureintegrarsinrgicamentelosdiferentesmbitosde gobierno, para lo cual se propender por el control y reduccin del riesgo. Las actividades consideradasestratgicasson: 1. Definir e incorporar, por parte del DNP, criterios de gestin del riesgo en la formulacin de proyectosdeinversinpblicanacional. 2. AdoptareimplementarelPlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccin paraelVolcnCerroMachn,acargodelaDGRMIJ. 3. Implementar las polticas de manejo del riesgo para el Volcn Galeras y Nevado del Huila, a cargodelaDGRMIJ. Resulta oportuno sealar que el Gobierno nacional, como parte de la situacin de desastre nacional declarada tras los efectos asociados con el Fenmeno de La Nia, ha decidido intervenir sobre las reas afectadas por las emergencias reportadas por el SNPAD, de tal manera, que se provean soluciones de largo plazo y evitar as la reproduccin de las condiciones de riesgo y
451

minimizar la generacin de riesgos futuros durante el proceso de reconstruccin. Por lo anterior, las acciones planteadas en el captulo relacionado con el proceso de respuesta a la ola invernal 20102011, proporciona diferentes acciones tendientes al control y la reduccin del riesgo, que serndetalladasendichoaparte.

3.

Metas
TablaVI3.Metasderesultado
Prcticasdebuengobierno Descripcinde lameta Indicador Asistenciastcnicasamunicipiospara laincorporacindelriesgoenPOT Mejorarla capacidad tcnicadelas entidades territorialesy Corporaciones Autnomas Regionalesen gestindel riesgo CARasistidasenlaincorporacin del riesgoenPOMCAyPGAR Municipiosasistidosenreduccinde lavulnerabilidadpor desabastecimientodeaguapotable PlanesmunicipalesparalaGestin delRiesgodeDesastresformulados Nmerodemunicipiosasistidosen planesderespuestaaemergencias portsunamiyhuracn LneaBase 628asistencias 0 400municipios asistidos 226Planes formulados 0 Meta2014 Llegara1.028asistenciastcnicas (MAVDT) 30CARasistidas(MAVDT) Llegara600municipiosasistidos (MAVDT) Llegara790planesformulados(DGR MIJ) 41municipiosconplanderespuestaa emergenciasportsunami 6Municipiosconplandeemergencias porhuracn(DGRMIJ)

Mejorarelconocimientodelriesgo Nmerodeestaciones adquiridasymejoradaspara alertastempranas 247 estaciones _ 1Mapade amenaza ssmica _ _ Ampliarlasredes demonitoreoy alertatempranay actualizacinde mapasdeamenaza 1Mapaa escala 1:500.000 1Mapaa escala 1:500.000 _ _ _ Nmerodemapasderiesgos porincendiosenlacobertura vegetal 1Mapaa escala 1:500.000 Llegara367estaciones(INGEOMINAS ) 458 100Estacionesnuevas(IDEAM ) 70Estacionesactualizadas(IDEAM) 1Mapaamenazassmicaactualizado (INGEOMINAS) 7Mapasdevolcanesactivos(INGEOMINAS) 120Mapasdefenmenosporremocinen masa(INGEOMINAS) 1Mapadegeomorfologacomoinsumopara lazonificacindegestindelriesgoEscala 1:100.000(IDEAM) 1MapadeZonificacindesusceptibilidad generaldelterrenoalosdeslizamientos (zonascrticasaescala1:100.000) 34Mapasdeamenazaporinundacin 459 (IDEAM ) 20Mapasporposiblepresenciadecorrientes sbitasenpocadelluviasenzonas priorizadas,aescala1:25.000(IDEAM) 2Mapasporeventosextremosescala 1:100.000actualizado(IDEAM INGEOMINAS) 3Mapasderiesgoporincendiosenla coberturavegetalaescala1:100.000para zonascrticas(IDEAM)
457

Nmerodemapasdeamenaza elaborados

457 458

Fortalecimientodelasredesdevigilanciassmicayvolcnica Correspondeaestacionesautomticasparamonitoreodenivelesparaalertastempranasporinundaciones. 459 Mapas nacionales de reas inundables y de movimientos en masa a nivel nacional a escala 1:100.000. Mapas de inundaciones para Depresin Momposina, Ro Sin y Atrato a escala 1:25.000 y para reas urbanas ribereas de mayor poblacin y grado de vulnerabilidaddelosrosMagdalenayCaucaaescala1:10.000. 452

 TablaVI4.Metasdeproceso
Prcticasdebuengobierno PolticaNacionaldeGestindelRiesgodeDesastresformuladayadoptadaymarconormativo ylosinstrumentosdegestindelSNPADactualizados SegundafasedelProgramaparalaReduccindelaVulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealos Desastresdiseado Estrategiadeproteccinfinancieraantedesastresdiseada Polticaparaelmanejodedesastresrecurrentesformulada Polticaparalaintervencindeasentamientosenriesgoformulada Polticaparaelprocesodereconstruccinanteuna situacindedesastrenacionaldeclarada, formulada Mejorarelconocimientodelriesgo Estrategiaparaelfortalecimientodelainvestigacinengestindelriesgoformulada PlanNacionaldeFormacinyCapacitacinenGestindelRiesgoimplementado SistemaIntegradodeInformacinparalaPrevencinyAtencindeDesastresmodernizado Instrumentosmetodolgicosparalazonificacindelasamenazas,lavulnerabilidadyelriesgo enelmbitomunicipaldiseadoseimplementados Controlyreduccindelriesgo Criteriosdegestindelriesgoenlaformulacindeproyectosdeinversinpblicanacional definidoseincorporados PlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccinparaelVolcnCerro Machnadoptadosyenimplementacin PolticasdemanejodelriesgoparaelvolcnGalerasyNevadodelHuilaenimplementacin DNP DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DNP,DGRMIJ, MHCP,MAVDT MHCP,DNP, DGRMIJ DGRMIJ,DNP MAVDT,DGR MIJ,DNP,MHCP DGRMIJ,DNP

C.

RespuestaalaOlaInvernal20102011

El fenmeno de la Nia 20102011 corresponde a un escenario climtico regional caracterizado por un incremento importante de las lluvias, de manera particular en las regiones Caribe y Andina quetuvosuaparicinamediadosde2010yseesperaquecontineduranteelprimersemestrede 2011. El nivel de precipitaciones presentado durante el mes de noviembre de 2010 super los registros histricos para ese periodo460 llevando a aumentos en los niveles de los ros Cauca y Magdalena y sus afluentes nunca antes presentados en la historia del pas. As mismo, de acuerdo con el ndice Multivariado ENSO MEI (por sus siglas en ingls), este fenmeno ha sido el ms fuerte registrado desde 1949. Los impactos generados por la Nia han dejado ms de 2,27 millonesdepersonasafectadas461. El Gobierno nacional reconoce que los impactos relacionados no pueden ser superados mediante el ejercicio de facultades ordinarias en virtud de que las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres, SNPAD, son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensin de sus efectos. Por lo tanto, ha declarado

460 461

Estosregistrosindicanqueenlosquinceprimerosdasdelmesdenoviembrellovimsdeloquellueveentodoelmes. FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. 453

la situacin de desastre nacional y el estado de emergencia econmica, social y ecolgica462. As mismo,hapromulgado44decretostendientesaintervenirlaemergenciadeclarada. ApartirdeloshechossobrevinientesexpresadosenelDecreto4580de2010,elGobiernonacional adelanta la formulacin de un Plan de Accin tendiente a superar la situacin de desastre en las regiones y municipios impactados por las inundaciones lentas y torrenciales, as como por los deslizamientos. Este Planbusca definir las acciones estratgicas a ser desarrolladas en las fases de atencin temprana, rehabilitacin, reconstruccin y recuperacin para lo cual ser una prioridad para los sectores pblicos y privados conocer la condicin de riesgo, intervenirlo y no generar en los nuevos procesos de desarrollo situaciones de riesgo. El proceso de reconstruccin debe basarse en un trabajo interinstitucional que integre los mbitos nacional, regional, departamental y municipal, que garantice transparencia, eficiencia y respeto por la autonoma local y focalice las acciones estratgicas a ser adelantadas. As mismo, debe aumentar la capacidad de recuperacin de la poblacin, el fortalecimiento de los medios de vida y la proteccin de la infraestructura pblica. LasaccionesdelSNPADparahacerfrentealasituacindedesastrerepresentanungranretopara el mismo, as como una oportunidad para los gobiernos nacional y local, en generar procesos de desarrollo que reconozcan las bondades y limitaciones del territorio. A diferencia de otras situacionesdedesastrenacionaldelpasado,comoelterremotodelejecafeteroen1999,elactual escenariode emergenciasehace mscomplejoporladispersindelasafectaciones,ladiversidad de las emergencias presentadas, lo dinmico de los procesos, la dificultad de dimensionar la magnitud de la tragedia ya que el fenmeno de la Nia puede prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, la exigencia en la coordinacin de las acciones y el complejo escenario de responsabilidades de los actores que intervienen en el manejo de la emergencia y el proceso de reconstruccin.

1.

Diagnstico

De acuerdo con la Direccin de Gestin del Riesgo y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE), el fuerte invierno del segundo semestre de 2010 ha afectado al 5% de la poblacin nacional (470.000 familias) en 755 municipios de 28 departamentos y el Distrito Capital463. Asimismo, ha dejado 313 muertos, 290 heridos, 63 desaparecidos y 130.000 personas de los 2.270.000 afectados en 627 alojamientos temporales. A pesar de no contar con un anlisis detallado de prdidas, daos y necesidades, as como encontrarse en proceso el registro de afectados,acontinuacinserelacionanlosprincipalesdaosasociadosalaslluvias: 5.700viviendasdestruidasy341.000averiadas,lamayorcifrareportadaenlaltimadcada. 751 vas, 66 puentes vehiculares y 134 peatonales afectados. Los departamentos ms impactados en trminos de infraestructura vial son Antioquia, Santander, Caldas, Risaralda, Norte de Santander, Atlntico, Magdalena, Sucre, Crdoba, Bolvar, Valle del Cauca, Cauca, NarioyBoyac. 269acueductosy16alcantarilladosafectados.

462

Decretos 4579 y 4580 del 7 de diciembre de 2010. As mismo, se ampli la declaratoria deemergencia segn Decreto 0020 del 7 de enerode2011. 463 FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. 454

813 centros educativos464 en 116 municipios de 19 departamentos del pas, 15 centros de saludy38centroscomunitariosafectados.

Por otra parte, a partir de la informacin reportada por el IGAC, DANE, IDEAM y las Secretaras de Agricultura decadadepartamento,laestimacinde reasafectadasasciendea807.609hectreas inundadas y 200.000 afectadas por humedad465. Aunque se cuenta con estimaciones y datos preliminares sobre las afectaciones, estimar las prdidas y daos totales del sector es difcil, en la medida en que las lluvias, inundaciones y excesos de humedad de los suelos an perduran en diversos lugares del pas. En esa medida, slo cuando los fenmenos causantes de la emergencia hayancesadopodrestimarseconprecisinelgradodeafectacin. Las acciones del Gobierno para el manejo de la emergencia, dependen de los pronsticos y escenarios esperados del comportamiento de las precipitaciones durante el primer periodo de lluviasenelpresenteao.DeacuerdoconelIDEAM,laprimeratemporadaseca(eneroyfebrero) se ver influenciada por la presencia de la Nia, lo que traer como resultado la ocurrencia de precipitaciones atpicas (en cantidad y frecuencia), esperando volmenes superiores a los promedios de la poca, en la mayor parte de las regiones Andina, Caribe y Pacfica, entre enero y marzo. Por tanto, es probable que se sigan presentando algunas emergencias asociadas con deslizamientos de tierra, y con niveles altos en algunas zonas ribereas de las cuencas hidrogrficas,especialmentedelcentroynortedelpas. La primera temporada lluviosa, abriljunio, se ver afectada por la presencia de la Nia, lo que traercomoresultadolaocurrenciadelluviasdecarcterimportante,porlocual,esprobableque se sigan presentando excesos con respecto a los valores medios del trimestre para las regiones Andina, Caribe, Pacfica y Orinoquia, salvo en la Amazona donde se podran presentar valores cercanosalosnormales. De acuerdo con las proyecciones del IDEAM, al extenderse la situacin de lluvias atpicas durante el primer rgimen lluvioso del ao, coincidir con el segundo, agravando la situacin actual. En trminos prcticos, implicara por ejemplo, que las acciones de emergencia podran prolongarse ms all del primer semestre, en tales condiciones, el inicio de actividades relacionadas con la reconstruccinestarasujetoalaevolucindelosescenarios. Es de utilidad entender que a diferencia de desastres de carcter intensivo como los terremotos, ste constituye un desastre de carcter extensivo, en el cual la caracterstica principal es la distribucineneltiempoyespaciodelosimpactosasociados.Larespuesta,enconsecuenciadebe serdiferenciadarespectoalosaprendizajesdelpasenelmanejo,porejemplo,deterremotos.

SegninformacinpreliminardelasSecretarasdeEducacinal6dediciembrede2010.Delas813infraestructuraseducativas569 necesitansersometidasaunmantenimientocorrectivoquepermitirsuacondicionamiento,mejoramientoydotacin.ElMinisteriode EducacinNacionalcalcula,queaproximadamente40%delas813sedeseducativasafectadasporelfenmenodeLaNia,necesitan reposicin (reemplazo completo y definitivo) o reubicacin (reconstruccin en nuevos predios). Asimismo, las infraestructuras que se hanvistomsafectadashansidoenBolvaryChoco,lascualesrepresentanel51%delassedeseducativasafectadas. 465 Informacinactualizadaal11deenerode2011. 455
464

2.
a)

Lineamientosyaccionesestratgicas
Fasesdeintervencinysectoresestratgicos

Para el manejo de la situacin de desastre se han considerado tres fases principales, esto es: atencin,rehabilitacinyrecuperacinyreconstruccin.

1. Fasedeatencin
Dentrodelamismasehanconsideradocomoaccionesestratgicasendiferentessectores: Interior y Justicia, en la atencin a las familias afectadas por la ola invernal, a travs de la entrega mensual de un kit de ayuda humanitaria y la provisin de recursos financieros para albergues. Asimismo, el DANE y Accin Social, a travs de la Red para la Superacin de la PobrezaExtrema,enlaidentificacindepersonasdamnificadasensuscondicionesdevida. Transporte, en la fase de atencin inmediata de la infraestructura de la red vial nacional, a travs de la intervencin en tramos con cierre total, paso restringido, susceptibles de ser afectados y en la realizacin de los estudios y diseos necesarios para la rehabilitacin de la red. De igual manera, se han identificado acciones estratgicas en la red terciaria (incluye puentes vehiculares, pontones y peatonales) y en la atencin de las emergencias fluviales en LaMojana,municipiosaledaosalroMagdalenayCanaldelDique. Agropecuario, en el plan de choque sanitario diagnstico, manejo de atencin de focos sanitarios y difusin de medidas de prevencin y mitigacin; en la compra de cartera a pequeos productores y refinanciacin en condiciones especiales a travs del FONSA466; en el programa de alivio a la deuda agropecuaria y de reactivacin agropecuaria nacional para el sector cafetero; en la rehabilitacin de la infraestructura afectada vas de acceso a distritos de riego, sistemas de bombeo y reforzamiento de diques; en planes de suplementacin estratgicaparabovinos;enelapoyoalarecuperacindelsectordepescayacuicultura;enla investigacin y transferencia de tecnologa rehabilitacin del suelo; en la mejora de la informacin para los beneficiarios y; en la implementacin de mecanismos de vigilancia y auditoradelosinstrumentosybeneficiarios. Proteccin Social, en la vigilancia de la salud pblica acciones de respuesta inmediata y supervisores que apoyen las actividades de vigilancia epidemiolgica, as como la dotacin de equipos de cmputo y de comunicaciones; en el fortalecimiento de la red de laboratorios y creacindeunidadesmviles;enladotacindeequiposeinsumosparaelcontroldevectores yladisposicindeaguapotabley;enlaatencindepacientesconenfermedadesrespiratorias odiarreicasagudas. Educacin, en la prestacin del servicio a travs de aulas flotantes, containers, carpas y alquilerdeespaciosalternativosparalaeducacindelosnios467.Asmismo,laprestacindel servicio requiere la implementacin de jornadas escolares complementarias, adquisicin de bateras sanitarias, compra y dotacin de kits escolares, garantizar el transporte escolar y la provisindechalecossalvavidas.

FondodeSolidaridadAgropecuaria,FONSA. Dentro de los espacios alternativos se consideran aquellos de propiedad de las Cooperativas, Iglesias, Juntas de Accin Comunal, entreotras,deacuerdoaladisponibilidaddecadamunicipio.
467 466

456

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la operacin de la red hidrometeorolgica, del servicio de pronsticos y alertas y los sistemas de monitoreo e informacin. Asimismo, en la recuperacin de las estaciones afectadas, el mantenimiento de la red y el apoyo tcnico al Ministerio del Interior y de Justicia en las soluciones transitorias de agua potable y saneamientobsico. Defensa, en actividades de atencin humanitaria, a travs de la Defensa Civil Colombiana, en coordinacinconlasentidadesoperativasdelSNPAD.

2. FasedeRehabilitacin
Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos: Transporte, en la rehabilitacin de los corredores viales alcanzando el nivel de servicio ofrecidoantesdelaemergencia.Noobstante,lasintervencionesnoaseguraranlareduccin delavulnerabilidadantefuturasamenazas,locualserabordadoenlasiguientefase.Dentro delasaccionesconsideradasenestafaseestnlarealizacindeestudios,laintervencindela red vial nacional, prioritariamente, la red vial terciaria (incluye puentes vehiculares y pontones) y la red frrea concesionada. Asimismo, la identificacin de proyectos que asegurenunaaltaoperabilidaddelainfraestructuraaeroportuariadelpas. Agropecuario, en la creacin de una lnea especial de crdito e incentivos a la capitalizacin rural de ola invernal para la infraestructura de produccin, transformacin y comercializacin; en la capitalizacin del Fondo Agropecuario de Garantas, para respaldar crditos otorgados a poblacin afectada; en el fortalecimiento del Fondo de Riesgos Agropecuarios para estimular, va subsidio a la prima, la toma de seguros para los nuevos cultivos del primer semestre de 2011; en la construccin y mejoramiento de vivienda de inters social rural y; en medidas preventivasasociadasconlarehabilitacindedistritosderiego. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la reparacin en sitio y la reubicacin de viviendasurbanasafectadasyenlarehabilitacindesistemasdeacueductoyalcantarillado. MinasyEnerga,enlaintervencindelasinstalacionesinternasdeenergaygasafectadas,las cuales consisten principalmente en las acometidas y los equipos de medicin. Se incluye adems la reubicacin de las redes de las viviendas que tengan que ser reubicadas definitivamente. Educacin, en el mantenimiento correctivo y la reparacin estructural de las instalaciones educativas afectadas. Esto incluye el acondicionamiento, mejoramiento y la dotacin de las infraestructuras educativas, no solo de las afectadas por el invierno sino las utilizadas como albergues. Proteccin Social, en la vigilancia en salud pblica, en el fortalecimiento de la red de laboratorios existente y la creacin de unidades mviles, en la dotacin de equipos e insumos destinados al control de vectores y la disposicin de agua potable, en la atencin de enfermedades de inters en salud pblica y en la recuperacin de infraestructura y equipamentohospitalario.

3. Fasederecuperacinyreconstruccin
Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos:
457

Transporte,enlaejecucindeproyectosestratgicosquepermitansolucionesdefinitivasalos problemasdeexposicindelainfraestructuravial.Enparticular,sebuscaquelasolucinpara problemticas recurrentes como La Mojana y Canal del Dique sea fruto de un consenso intersectorial. As mismo, se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados, diseo y construccin de tramos nuevos. Los proyectos comprendidos en esta fase son obras de ingeniera de mayor duracin y complejidad que pueden extenderse hasta 2018, dependiendodelosestudiosydiseos,ascomodelosprocesosdecontratacin. Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,enlaculminacindelosprocesosdereparacinde viviendas en sitio y reubicacin. Asimismo, se plantea llevar a cabo procesos de reasentamiento preventivo y la ejecucin de acciones de mitigacin como estabilizacin de taludes,canalizaciones,entreotras.Encuantoalsectordeaguapotableysaneamientobsico, una vez bajen las aguas y se identifiquen las afectaciones se tiene considerado reparar la infraestructura de acueducto y alcantarillado, mejorar la calidad del agua vertida a cuerpos hdricosreceptoresyelmanejodeaguaslluviasenzonasurbanas,reducirlacontaminacinen cuencasprioritariasdelosrosBogot,Cauca,Chinchin,Medelln,Fonce,Otn,Chicamochay Fquene. Accin Social, en la vinculacin de 88.700 familias damnificadas, a travs de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema468. De acuerdo con la informacin suministrada por Accin Social, este nmero de familias implica la financiacin en un 100% del acompaamiento permanente a estas familias a travs de cogestores sociales y brindarles acceso preferente de la oferta de servicios del Estado. Asimismo, se tiene previsto implementar el programa de EmpleodeEmergencia469encoordinacinconelMinisteriodelaProteccinSocial. Agropecuario,enlaincorporacinde criteriosparalalocalizacindelaproduccina partir del mapa actualizado de vocacin de uso actual y potencial del suelo; en el manejo adecuado del recurso hdrico y de las fuentes abastecedoras de los distritos de riego; en la construccin de mapas de riesgo de desastres para el sector; en programas de reubicacin de la produccin, por ejemplo, el Plan Integral de La Mojana; en el desarrollo de sistemas productivos ms resistentes a eventos climticos, a travs de paquetes tecnolgicos470 y variedades resistentes a plagas, inundaciones, sequas, granizadas y heladas. Asimismo, en el manejo integral de riesgos climticos, esto es, el desarrollo de instrumentos de proteccin financiera, la vinculacin de los entes territoriales a los seguros agropecuarios, ampliacin del portafolio de servicios y de aseguradoras oferentes y desarrollar un Programa de Adaptacin y Mitigacin delSectorAgriculturaalCambioClimtico. Educacin, en la reposicin (reemplazo completo y definitivo) o reubicacin (reconstruccin en nuevos predios) para las 244 de las 813 sedes educativas afectadas por la ola invernal. Asimismo, en la identificacin de la infraestructura en riesgo y en la capacitacin y formacin detodalacomunidadeducativaenmanejoambientalygestindelriesgodedesastres. ProteccinSocial,enlarecuperacindeinfraestructurayequipamientohospitalario.

LavinculacindelapoblacindamnificadaaJuntosdebeestarsujetaalcumplimientodeloscriteriosdeingresoyaplanteadosporla estrategia, y teniendo en cuenta las restricciones presupuestales y de operacin, que sern revisadas por la Comisin Intersectorial de Juntosparadefinirlaintervencin. 469 Decretosdeemergencia016del6deenerode2011y130del20deenerode2010. 470 Un paquete tecnolgico es un conjunto deprocesosy productos (insumos) que usa cada productor para generar su bien final. El paquetetecnolgicoincluyelatecnologaquesedebe emplear enlosprocesosdetransformacin,enladefinicindelamateriaprima y los recursos que se deben emplear; en los equipos y su forma de operacin y en la eficiencia y eficacia de los procesosque se emplean. 458
468

b)

Esquemainstitucional

Conelpropsitodesuperarlasituacindedesastredeclarada,lasinstitucionesdebernseguirlas siguientes premisas: (1) definir estrategias de descentralizacin en los territorios segn competencias y responsabilidades; (2) propiciar una activa participacin de las comunidades y canalesdecomunicacineficientesconlosgobiernoslocales;(3)delimitareltiempoquedurarla intervencin, para dar un sentido de urgencia a las acciones; (4) contar con personal calificado y experimentado en la valoracin y ejecucin de las acciones estratgicas; (5) demostrar imparcialidad, sentido de equidad e integralidad; (6) acelerar procesos administrativos y de toma de decisiones; (7) contar con esquemas y procedimientos que se adapten a las condiciones cambiantes de la emergencia; (8) fortalecer la capacidad de ejecucin de las entidades; (9) asegurar que no se reproduzcan condiciones de riesgo tras la reconstruccin; (10) fortalecer la comunicacin y difusin de los avances del plan de accin; (11) vincular a entes de control para que realicen el seguimiento a la asignacin y manejo de los recursos e investiguen las denuncias presentadasporlacomunidady;(12)eliminarobstculosalpapeldecooperantesydonantes. Las vctimas de un desastre pueden enfrentar desplazamiento forzado, desigualdad en el acceso a la ayuda humanitaria, prdida de documentos de identidad, reubicaciones involuntarias o en lugaresinseguros,vulneracindelderechoalaeducacincuandoseusanescuelascomoalbergue por mucho tiempo. Por tanto, las medidas que se adopten deben reconocer los derechos humanos durante las diferentes fases de intervencin, de manera particular, se identifican como accionesprioritarias:(1)lanodiscriminacinyelreconocimientodeenfoquediferencialfrenteala situacin de desastre471; (2) la proteccin del derecho a la vivienda y a la propiedad; (3) el considerar durante la reconstruccin el restablecimiento de los medios de subsistencia para la poblacin y la reactivacin econmica; (4) la atencin a los derechos econmicos, sociales y culturales de las comunidades afectadas y; (5) el establecimiento de un sistema de monitoreo de derechoshumanos. Para hacer frente a la emergencia se han conformado dos instancias para el manejo de las diferentes fases ya descritas, esto es, una Gerencia472 para el Fondo Nacional de Calamidades encargada de acciones dirigidas a la atencin y rehabilitacin. Asimismo, se ha conformado un Fondo de Adaptacin473 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las zonas afectadas por el fenmeno de la Nia, con personera jurdica, autonoma presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Estos Fondos en conjunto con los diferentes sectores y entidades territoriales y en coordinacin con la Direccin de Gestin del Riesgo, del Ministerio del Interior y de Justicia, sern los encargados de las acciones integrales para la atencin, rehabilitacin y recuperacin y reconstruccin de las reas afectadas. Para ello, se ha previsto la articulacin del Plan de Accin Especfico de que trata el artculo 20 del Decreto Ley919de1989yartculos3y4delDecreto4579de2010,conlosPlanesdeAccindelosFondos antesmencionados. Las inversiones que se realicen en las zonas buscarn la reconstruccin fsica, la recuperacin del tejido social, de la calidad de vida y ambiental de la poblacin, la reactivacin econmica y de los medios de vida y el fortalecimiento de la capacidad institucional. Para ello, se privilegiar la
Los programas y polticas destinadas a grupos especficos de poblacin, esto es, mujeres, personas en situacin de discapacidad, nias, nios y adolescentes, ancianos, minoras tnicas, incluyan las medidas dirigidas a prevenir la violacin de sus derechos y a protegerlossisteseproduce. 472 Decreto4702del21dediciembrede2010. 473 Decreto4819del29dediciembrede2010. 459
471

adquisicindebienesyserviciosgeneradosenlasmismasregiones.Losincentivosdebenbuscarel fortalecimiento de los grupos de base en las zonas afectadas, en aras de construir confianza y cooperacin entre los diferentes gobiernos y las comunidades. Asimismo, se espera una accin complementaria y solidaria del sector privado, cooperantes internacionales, autoridades locales y regionales, como de las Corporaciones Autnomas Regionales, segn el mbito de sus competencias.

c)

Financiamiento

Para asegurar los recursos en las diferentes fases se han identificado como fuentes de financiamiento,lassiguientes: Presupuesto nacional, vigencia 2010, segn Decreto 4627 del 13 de diciembre de 2010 y adicinpresupuestal2011,Decreto145del21deenerode2011. Contratacin de crditos externos con la banca multilateral, en el marco de la operacin Disaster Risk Management Development Policy Loan por US$150 millones y otras disposicionesdadasporelDecreto4703del21dediciembrede2010. RecursostributariosenelmarcodelDecreto4825del29dediciembrede2010. Donaciones internacionales, particulares y del sector privado recibidas en la subcuenta del FNC,ColombiaHumanitaria. Otrasfuentesespecialesa partirdelos decretosdeemergencia,estoes:(1)transferenciasdel subsidio familiar de vivienda urbana, Decreto 4730 del 23 de diciembre de 2010 y Decreto 4832del29diciembrede2010;(2)lneaderedescuentoenFINDETER,Decreto4808del29de diciembre de 2010; (3) bienes de estupefacientes a cargo de la Direccin Nacional de Estupefacientes,Decreto4826del29dediciembrede2010;(4)instrumentosfinancierospara el sector agropecuario, Decretos 4828 del 29 de diciembre de 2010 y 126 del 20 de enero de 2011; (5) recursos para prevencin en salud, Decreto 0017 del 6 de enero de 2011; (6) Fondo NacionaldeRegalas,enelmarcodelDecreto4831del29dediciembrede2010;(7)rentasde las Corporaciones Autnomas Regionales, segn Decreto 4629 del 13 de diciembre de 2010; (8) enajenacin de una participacin accionaria de la Nacin en Ecopetrol S. A., Decreto 4820 del29dediciembrede2010.

Para efecto de los Fondos Nacional de Calamidades y de Adaptacin, el acceso, administracin, distribucin, ejecucin y seguimiento de los recursos sern definidos por su respectiva Junta o Consejo Directivo. El manejo de estos recursos ser objeto de control por parte de los organismos delEstadocreadosparadichopropsito.

D.

Canastayeficienciaenergtica

El sector mineroenergtico adems de ser una locomotora para el crecimiento, tiene la gran responsabilidad de garantizar el abastecimiento energtico para el desarrollo sostenible de las dems locomotoras. En este sentido, el compromiso se centra en suplir la demanda con energticos de calidad, de manera confiable y que a su vez contribuyan con la conservacin del medioambiente.

460

EnColombia losmayoresconsumidores deenergticossonlossectoresde transporteeindustrial, los cuales suman un 63% del consumo final. As mismo, los energticos ms usados en el pas son elpetrleoysusderivadosconun42%delconsumo,seguidodelaelectricidadygasnatural.
FiguraVI1.Consumofinaldeenergaporsectorycanastaenergtica,porfuente PanelA
Agropecuari oyMinero 7% Construccin 1% No Identificado 2%

PanelB
Otros 8% Bagazoy Residuos 5% Lea 11% Carbn 8%

Residencial 21% Comercialy Pblico 6%

Gas Natural 12%

Transporte 35%

Industrial 28%

Petrleoy Derivados 42%

Electricidad 14%

Fuente:UPME,SIMEC.

Colombiaemiti180millonesdetoneladasdedixidodecarbonoequivalente(MtCO2e)en2004, el cual se desagrega en los sectores econmicos de acuerdo con la figura VI2. En trminos de emisiones del sector energtico, Colombia ocup el puesto 48 a escala mundial y el quinto lugar en Amrica Latina en 2005, con 56 millones de toneladas el 31% de las emisiones totales procedentes del uso de combustibles fsiles carbn mineral, gas natural, GLP y gasolina motor y10Mtdeemisionesfugitivasycombustiblesdebiomasa.Adicionalmente,lasemisionesdegases de efecto invernadero per cpita correspondientes al sector de energa estn alrededor de 1,6 t CO2e474. Lo anterior muestra que pese al uso de combustibles fsiles las emisiones del sector energticosonbajas.
FiguraVI2.EmisionesdeCO2eapartirdefuentesdeenerga
Otros sectores 9% Transporte 33% Emisiones Fugitivas 14%

Combustibles de Biomasa 1% Industrias Energticas 23% Manufacturas e Industrias de Construccin 20%

Fuente: Cabrera et al., 2009 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y laCorporacinFinancieraInternacional(CFI).

Con el propsito de garantizar el autoabastecimiento energtico y la sostenibilidad ambiental del pas, la poltica del Gobierno nacional en cuanto al uso de las distintas fuentes de energa se
474

Fuente:DocumentoCleanTechnologyFundinvestmentPlanforColombia(2010). 461

desarrollabajocriteriosdeconfiabilidad,eficiencia,ydiversificacin,considerandolascondiciones socialesyrespetandolariquezaambientaldecadaunadelasdistintasregionesdelpas. En este sentido, en concordancia con las dinmicas del sector energtico a nivel mundial y considerando un futuro en el que la energa proveniente de los combustibles fsiles ser cada vez msescasa,ladiversificacindelamatrizenergticaatravsdeenergasalternativasseconcebir como un proceso de conocimiento, aprendizaje, e innovacin en el uso de tecnologas limpias, a partirdelasdistintaspotencialidadesdecadaregin.

1. Combustibleslquidosybiocombustiblescomoinsumo paraeltransporte
El Gobierno colombiano adopt la Poltica Nacional de Trasporte Urbano (PNTU), la cual permite introducir los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y Sistemas de Transporte Pblico (SETP),conelpropsitodedesarrollarsistemasquebrindenalosusuariosunserviciocompetitivo, eficiente,yseguro,yasuvezunaatmsferamslimpia,enlasgrandesymedianasciudades475.Un ejemploentrminosdebeneficioambientaldeestossistemas,sonlosresultadosobtenidosconla implementacin de TransMilenio, el cual ha logrado reducir 0,25 Mt de CO2e por ao476. Considerando que el sector transporte es el principal consumidor de energticos en el pas, es de vitalimportancialaarticulacin.delaspolticasdetransporteconlaspolticasdeusoeficientede energa enmarcadas en el Programa para el Uso Eficiente de Energa (PROURE) y el mejoramiento delacalidaddecombustibles,sinlimitarsealcomponentedetransporteurbano. Desde el sector energtico, las polticas que el Gobierno ha implementado en materia de combustibles han tenido como objetivo la disminucin progresiva de los niveles de azufre, hasta alcanzar niveles inferiores a 50 partes por milln (ppm) en disel, 300 ppm en gasolinas y un mejoramiento de la calidad producida por la mezcla de combustibles fsiles con biocombustibles (alcoholcarburanteybiodisel). Enrelacinconelprimerobjetivo,sehadesarrolladounprocesodeoptimizacinenlarefinerade Barrancabermeja, el cual permiti que en agosto y septiembre de 2010 se produjeran combustibles de mayor calidad a la definida por la normativa ambiental, con la utilizacin de crudosmspesadosyunmayorrendimientoenlaobtencindeproductosvaliosos.Asmismo,se inicio la implementacin del plan maestro de la refinera de Cartagena, la cual entrar en operacin en el ao 2013 y permitir incrementar la oferta de combustibles con altos estndares decalidad. En cuanto al segundo objetivo, el Gobierno nacional ha construido un marco de poltica y regulacin con el fin de generar incentivos econmicos que aseguren la participacin del sector privado a lo largo de la cadena de produccin de los biocombustibles. Las leyes 693 de 2001, 788 de 2002 y 939 de 2004, establecieron la obligatoriedad de mezclar combustibles fsiles con biocombustibles y generaron un marco especial en materia tributaria para los productores. Estos han sido temas claves en la creacin de incentivos para la produccin de biocombustibles en Colombia. En este sentido, el Ministerio de Minas y Energa defini un precio techo y un precio piso para el etanol, garantizando al productor el mayor valor entre el precio de la gasolina y un
En las grandes ciudades se consideran aquellas con poblacin superior a 600.000 habitantes y las medianas en el rango de entre 250.000y600.000habitantes. 476 Fuente:DocumentoCleanTechnologyFundInvestmentPlanforColombia(2010). 462
475

precio que reconoce los costos de oportunidad de las materias primas que se utilizan para la produccin de alcohol. Estos incentivos permitieron el desarrollo por parte del sector privado de una capacidad instalada de produccin de etanol de 1.100.000 (litros/da) y de biodisel de 1.297.205(litros/da),deacuerdoconlascifrasactuales. Considerando el panorama general descrito anteriormente en el sector de transporte y las particularidades en materia de combustibles, el Gobierno nacional establecer los incentivos adecuados para promover su uso eficiente y racional, mediante las siguientes lneas de accin definidas en el PROURE: (1) realizar campaas de y formacin en uso eficiente de combustibles, los beneficios de la utilizacin de sistemas de transporte masivo; (2) promover la utilizacin de vehculos elctricos, hbridos o de gas combustible en el parque automotor y en particular en los sistemas de transporte masivo; y (3) generar la reglamentacin y los esquemas de incentivos que propicienlarenovacindelparqueautomotor. Con el propsito de implementar criterios de eficiencia en la oferta de biocombustibles como mezcla para vehculos automotores, contribuyendo a la diversificacin de la canasta energtica y permitiendo la disminucin del impacto ambiental causado por residuos vegetales, el Gobierno nacional implementar acciones orientadas a: (1) realizar una revisin de los avances actuales del programa de mezclas analizando la viabilidad y eficiencia de aumentar los porcentajes de dichas mezclas; (2) continuar con el comit intersectorial de biocombustibles como instancia de coordinacin interinstitucional; (3) reglamentar tcnica y econmicamente las estaciones de servicio, plantas de abastecimiento, y refineras del pas para el uso de la tecnologa FlexFuel y definir las condiciones de mercado que permitan la existencia de vehculos de este tipo en el pas; (4)avanzarenlosestudiosylascertificacionesnecesariasparaposicionarlosbiocombustiblesdel pas en los mercados internacionales;(5) continuar participando en las iniciativas internacionales y de cooperacion tcnica con otros pases, con miras a mantener actualizados los estndares internacionales de calidad de biocombustibles y garantizar las opciones de acceso a mercados con potencial de utilizacin de dichos productos; y (6) adelantar estudios que permitan medir la potencialidaddelpasencuantoalaproduccindebiocombustiblesdesegundageneracin477yde serelcasoexpedirlasregulacionestcnicasyeconmicasparasuimplementacin.

2.

Provisindelserviciodeenergaelctrica

Actualmente la capacidad de generacin de energa elctrica del pas tiene la siguiente composicin: hidrulica el 66,92%, trmica el 27,54%, carbn 5,21% y elica 0,33%. Lo anterior muestra un parque de generacin, con un desarrollo incipiente de fuentes energticas no convencionales.

477

Biocombustibles a partir de biomasa diferente a alimentos, de materias primas para otros usos a travs de la refinacin de productosintermedioslquidos. 463

FiguraVI3.CapacidadefectivadegeneracinportecnologaenMW
Carbn 5% Gas 28% Otros 0%

Elica 0%

Hidrulica 67%

Fuente:UPMEBalancesEnergticos

La expansin en generacin de energa elctrica se fundamenta en el esquema de Cargo por Confiabilidad, el cual a travs de un mecanismo de subasta permite hacer viable la inversin en los proyectos necesarios para garantizar la atencin de la demanda de energa, en condiciones crticas y a costos eficientes. Como resultado de la aplicacin de este mecanismo, la mayora de obligaciones de energa en firme a proyectos nuevos de generacin fue asignada a plantas hdricas, indicando que esta tecnologa de generacin, adems de ser una fuente de energa limpia, es la que actualmente puede ofrecer los niveles de confiabilidad que el pas necesita a menorescostos. Estudios de la Universidad de los Andes han mostrado que el desarrollo de generacin de energa con fuentes no convencionales (FNCE) permitira una reduccin en las emisiones de carbono de 37,5 Mt en el transcurso de 20 aos478. En este sentido, se explorar la posibilidad de incluir un esquema de incentivos para la inversin en generacin con energas alternativas en el Sistema Interconectado Nacional (SIN), considerando integralmente la disponibilidad de recursos de generacin con que cuenta el pas y sin comprometer la confiabilidad y eficiencia econmica lograda mediante los mecanismos existentes. Estos incentivos se pueden enmarcar en un esquemaquepermitaencausarrecursosprovenientesdeorganismosmultilateralesparadisminuir la brecha de inversin existente en este tipo de tecnologas, sin deformar el mercado o preferir tecnologas en los procesos de expansin del cargo por confiabilidad y considerar la posibilidad de utilizarincentivostributariosdurantelaimplementacindelosproyectos. Desde el punto de vista de la demanda hasta el momento no se han consolidado polticas o esquemas que maximicen el potencial que sta podra representar jugando un papel ms activo. Enestesentido,elGobiernonacionalenlneaconelPROURE,establecermedidasparacontribuir a la conservacin del medio ambiente a travs del uso de Tecnologa de Eficiencia Energtica de acuerdo con los siguientes lineamientos: (1) promocin de cambio tecnolgico en el uso de artefactos elctricos. En el sector residencial, se promovern medidas de ahorro de energa tales como la sustitucin de bombillos convencionales, uso de hornillas y electrodomsticos eficientes; (2) uso eficiente de energa en equipos de refrigeracin, aire acondicionado y desarrollo de sistemas de arquitectura bioclimtica en viviendas; (3) orientar el Programa de Normalizacin de Redes y los esquemas diferenciales de prestacin del servicio hacia proyectos que propicien la disminucin de las prdidas no tcnicas y la racionalizacin del uso del servicio. En el sector Industrial se promovern programas de capacitacin que conciencien a los empresarios sobre los
478

Fuente:UnidaddePlaneacinMineroEnergtica,2009. 464

beneficios econmicos de cambios hacia tecnologas de produccin ms eficientes y mejores prcticas en el uso de energa; y (4) Impulsar iniciativas de poltica energtica y desarrollos regulatoriosquepermitanalademanda479tenerunpapelcadavezmsactivoenelmercado. El Gobierno nacional en concordancia con los lineamientos de poltica plasmados en el PROURE, continuar con la expedicin de las reglamentaciones tcnicas que promuevan el uso ms seguro, limpio y eficiente del servicio de energa Elctrica. Se desarrollarn los reglamentos tcnicos de etiquetado, semaforizacin, uso de calderas, y uso racional de energa en viviendas de inters social. Con el propsito de fortalecer y darle continuidad a las estrategias definidas en el PROURE, el Gobierno logr gestionar recursos de crdito en el marco del Clean Technology Fund (CTF), identificando programas prioritarios para su implementacin tales como: (1) creacin de esquemas de acompaamiento o auditoria para los sectores industriales o comerciales en la implementacin de programas de URE, como son la sustitucin de motores convencionales por motores ms eficientes;(2) utilizacin de las empresas distribuidoras de energa elctrica, como catalizadoresderecursoseidentificacindeusuariosconpotencialdetransformacinalUREenel sector residencial; y (3) eliminacin de barreras en el escalamiento del programa PROURE por medio de la creacin de un Fondo Nacional de Eficiencia Energtica, el cual logre canalizar recursos.

3.

Abastecimientodegascombustible

Actualmente en este mercado existen dos productos, el gas licuado de petrleo (GLP) y el gas natural (GN), los que en algunos segmentos del mercado son sustitutos y compiten entre s, especialmente en el residencial. Para aprovechar en trminos de eficiencia la competencia entre estos dos energticos es necesario tener en cuenta que los esquemas de fomento a la expansin del servicio de cada uno de los productos citados estn desarticulados. Esto ha generado en los preciosqueconllevanenalgunoscasosalusoineficientedelrecursoyunsesgoenlaasignacinde lacanastaenergtica. Considerando lo anterior el Gobierno nacional debe propiciar la armonizacin de los esquemas de promocin del uso del GLP y el GN de manera que se eliminen las distorsiones en los mecanismos de transmisin entre los costos y las seales de precios, propiciando una mayor eficiencia asignativa en el mercado de estos sustitutos. En este sentido se enfocarn esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) eliminar los subsidios para infraestructura de transporte y distribucin degas,otorgadosatravsdefondosnacionalesespecficamente elFondoEspecialde Cuota de Fomento (FECF) en un plazo no mayor a 4 aos; (2) permitir el uso de GLP como combustible para vehculos y expandir su uso en la industria petroqumica; (3) consolidar el esquema de marcas para la distribucin y comercializacin de GLP; y (4) desarrollar los mecanismosquepermitanequipararelesquemadesolidaridad.

4.

Energaygasparaunaindustriacompetitiva

Con el objetivo de propiciar el incremento de la productividad de las industrias intensivas en energa elctrica y gas natural, incentivar el crecimiento econmico y la creacin de empleo, el
479

Enparticularlosusuariosnoregulados. 465

Gobierno nacional buscar los mecanismos adecuados para la eliminacin gradual de la contribucin industrial en los servicios pblicos de energa elctrica y gas combustible, incorporando dentro de los criterios de dicha gradualidad la respuesta de la industria a estas reducciones en trminos de incremento en el empleo. Las medidas que se tomen en este sentido no deben comprometer la sostenibilidad del esquema de solidaridad, ni causar costos financieros alasempresasprestadorasdelserviciodeenergaelctrica.

5.

Usosalternativosparaelcarbn

Con relacin al carbn y considerando la abundancia de este recurso en el pas, es preciso fortalecer estrategias de innovacin y transferencia tecnolgica que permitan lograr mayor eficiencia y uso limpio de este mineral. Con este objetivo el Gobierno nacional orientar sus esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) propiciar la cooperacin internacional y la articulacin con entidades cientficas como Colciencias, para el desarrollo de tecnologa de uso limpio y mayor eficiencia para su combustin; y (2) fomentar alternativas de valor agregado para elusodecarbn,porejemplosutransformacinparaproduccindecombustibleslquidos.

6.

Eficienciaenlaformacindeprecios

Finalmente, el Gobierno nacional armonizara los mecanismos de formacin de precios de los distintos energticos, de manera que respondan a las condiciones de escasez o abundancia de recursos alternativos y establecera esquemas que permitan reflejar en la tarifa al usuario final, los costos eficientes en los que incurre la sociedad a lo largo de la cadena de suministro del energtico. De acuerdo con lo anterior, los esquemas de precios de los energticos, ya sean estos regulados o no, debern renumerar adecuadamente las inversiones, dar seales de escasez para la competencia y evitar el abuso de posiciones dominantes. De manera coherente, las entidades formuladoras de poltica energtica procurarn eliminar distorsiones causadas por desigualdades en esquemas de subsidios, impuestos, aranceles o cualquier otro esquema fiscal o parafiscal. El Gobiernonacionalimpulsarlacoordinacinconlasautoridadeslocalesparalograrestepropsito Enestesentido,enlaparteinferiordelacadenadedistribucindeloscombustiblesesimportante consolidarunesquemadeeficienciaeconmicaenlaformacindelprecioyrevisarlasestructuras de precios de la canasta de energticos. Considerando lo anterior, el Gobierno nacional trabajar enlossiguientesaspectos:(1)avanzarenelprocesodedesmontetotaldelsubsidioimplcitoenel diesel, mantener la eliminacin efectuada al subsidio de la gasolina corriente y de ser el caso avanzarenlaeliminacindebarrerasarancelariasquepuedangenerardistorsionesalmercadoen estas materias; (2) el Ministerio de Minas y Energa con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, revisar la funcionalidad del Fondo de Estabilizacin de Precios de los Combustibles (FEPC), y establecer un nuevo esquema para su operatividad con nfasis en su re capitalizacin, permitiendo que los usuarios y agentes tengan una mayor visibilidad y predictibilidad sobre su aplicacin; (3) se definirn esquemas para la determinacin de los mrgenes de los precios de los combustibles para la remuneracin de los segmentos mayoristas y minoristas de la cadena; y (4) se continuarn los anlisis para determinar la necesidad de avanzar en la liberacin del mercado, en los diferentes eslabones de la cadena y teniendo como filosofa quesedenlascondicionesdecompetenciaquepermitanelcrecimientodelmismo.

466

Para consolidar la lucha frontal contra el contrabando de combustibles se requiere de una estrategia integral que permita replicar muchas de las medidas que se han tomado de forma exitosa para contrarrestar fenmenos como el del hurto de combustibles. En este sentido se desarrollarn las siguientes lneas estratgicas: (1) expedir nueva normativa para atacar el contrabando de combustibles a nivel penal, administrativo, tributario y tecnolgico480; (2) articular los esfuerzos de la autoridad energtica con la fuerza pblica y las autoridades judiciales del pas, propiciando la creacin de programas operativos y la conformacin de una fuerte estructura de judicializacin replicar el modelo utilizado para el control del hurto, a travs de Estructuras Integrales de Apoyo (EDA); (3) implementar y desarrollar programas sociales, que le den un camino de legalidad a las personas que histricamente han participado en la distribucin ilegal de combustibles; y (4) incluir dentro de la estructura de precios de los combustibles, un margen que permitaconsolidarlaestrategiadecontrolcontraelcontrabandodecombustiblesydesarrollarlas accionesenlosdiferentesfrentesqueserequierensobreelparticular.

480

UsodeGPSyselloselectrnicoseneltransporteydistribucindecombustibles. 467

468