COMISIN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF.6/12 7marzo2011 Original:Espaol

PRINCIPIOSSOBREREGULACINDELA PUBLICIDADOFICIALY LIBERTADDEEXPRESION

RelatoraEspecialparalaLibertaddeExpresin ComisinInteramericanadeDerechosHumanos
2012 Internet:http://www.cidh.org/relatoria Email:cidhexpresion@oas.org

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OASCataloginginPublicationData InterAmerican Commission on Human Rights. Office of the Special RapporteurforFreedomofExpression. Principios sobre regulacin de la publicidad oficial y libertad de expresin = Principles on the regulation of government advertising and freedomofexpression. v.;cm.(OEAdocumentosoficiales;OEA/Ser.L) ISBN9780827058408 1.FreedomofexpressionAmerica.2.CivilrightsAmerica.3.Human rightsAmerica.4.GovernmentadvertisingAmerica.I.Title.II.Title: Principlesontheregulationofgovernmentadvertisingandfreedomof expression.III.Series.OASofficialrecords;OEA/Ser.L. OEA/Ser.L/V/IICIDH/RELE/INF.6/12

CatalinaBoteroMarino RelatoraEspecialparalaLibertaddeExpresin ComisinInteramericanadeDerechosHumanos OrganizacindeEstadosAmericanos Documentoelaboradoypublicadograciasalapoyofinancierode laComisinEuropeaConvenioIEDDHCrisNo.2009/167432 ElcontenidodeestapublicacinesresponsabilidadexclusivadelaRelatoraEspecialparala LibertaddeExpresindelaComisinInteramericanadeDerechosHumanosyenningncaso debeconsiderarsequereflejalospuntosdevistadelaUninEuropea AprobadoporlaComisinInteramericanadeDerechosHumanosel7demarzode20111

LaincorporacindeestedocumentoalInformeAnualdelaCIDHfueaprobadaenmarzode 2011porelplenodelaComisinintegradaporDinahShelton,JosdeJessOrozcoHenrquez, RodrigoEscobarGil,LuzPatriciaMejaGuerrero,FelipeGonzlez,PauloSrgioPinheiroy MariaSilviaGuillen.

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COMISININTERAMERICANADEDERECHOSHUMANOS MIEMBROS JosdeJessOrozcoHenrquez TracyRobinson FelipeGonzlez RoseMarieBelleAntoine RosaMaraOrtiz DinahShelton RodrigoEscobarGil ****** SecretarioEjecutivo:SantiagoA.Canton SecretariaEjecutivaAdjunta:ElizabethAbiMershed

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PRINCIPIOSSOBREREGULACINDELAPUBLICIDADOFICIALYLIBERTADDE EXPRESIN NDICE Pgina A. B. Elcasodelapublicidadoficial Principiosrectoresenmateriadepublicidadoficial 1. Establecimientodeleyesespeciales,clarasyprecisas 2. Objetivoslegtimosdelapublicidadoficial 3. Criteriosdedistribucindelapautaestatal 4. Planificacinadecuada 5. Mecanismosdecontratacin 6. Transparenciayaccesoalainformacin 7. Controlexternodelaasignacinpublicitaria 8. Pluralismoinformativoypublicidadoficial 6 17 17 20 22 25 26 27 31 33

TABLADEACRNIMOSYREFERENCIAS CIDH: CADHP: ConvencinAmericana: CorteInteramericana: DeclaracindePrincipios: DeclaracinAmericana: OEA: ONU: OSCE: PIDCP: RelatoraEspecial: Comisin Interamericana de Derechos Humanos Comisin Africana de Derechos HumanosydelosPueblos Convencin Americana sobre Derechos Humanos Corte Interamericana de Derechos Humanos Declaracin de Principios sobre LibertaddeExpresin Declaracin Americana de los DerechosyDeberesdelHombre Organizacin de los Estados Americanos OrganizacindelasNacionesUnidas Organizacin para la Seguridad y la CooperacinenEuropa PactoInternacionaldeDerechosCiviles yPolticos Relatora Especial para la Libertad de Expresin

PRINCIPIOSSOBREREGULACINDELAPUBLICIDADOFICIALY LIBERTADDEEXPRESION 1. Existen distintas formas de afectar ilegtimamente la libertad de expresin, desde el extremo de su supresin radical mediante actos de censura previa hasta mecanismos menos evidentes, ms sutiles y sofisticados. El artculo 13.3 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos se refiere, especficamente, a estos mecanismos indirectos que tienden a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. En efecto,dichoartculoestablece:
No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuenciasradioelctricas,odeenseresyaparatosusados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacindeideasyopiniones.

2. Los mecanismos indirectos de restriccin se ocultan detrs de acciones aparentemente legtimas que, sin embargo, son adelantadas con el propsito de condicionar el ejercicio de la libertad de expresin de los individuos. Cuando eso sucede, se configura una violacin del artculo 13.3 de la Convencin. Como lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Corte Interamericana o Corte), resulta violatorio de la libertad de expresin todo acto del poder pblico que implique unarestriccinalderechodebuscar,recibirydifundirinformaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de los autorizados porlamismaConvencin2. 3. Los mecanismos de censura indirecta prohibidos por el artculo 13.3 de la Convencin Americana fueron objeto de atencin por parte de distintos rganos del sistema interamericano.
Corte I.D.H. La Colegiacin obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC5/85 del 13 de noviembre de 1985,SerieANo.5,prr.55.
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Interpretando el artculo 13.3 citado, la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin aprobada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH), establece en su principio 5 que [l]a censura previa, interferencia o presin directa o indirecta sobre cualquier expresin, opinin o informacin difundida a travs de cualquier medio de comunicacin oral, escrito, artstico, visual o electrnico, debe estar prohibida por la ley. Las restricciones en la circulacin libre de ideas y opiniones, como as tambin la imposicin arbitraria de informacin y la creacin de obstculos al libre flujo informativo, violan el derecho a la libertad de expresin. Y en su principio 13 indica que la utilizacindelpoderdelEstadoylosrecursosdelahaciendapblica; la concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y crditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisin, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar, o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atentan contra la libertad de expresin y debenestarexpresamenteprohibidosporlaley3. 4. Estos mecanismos de restriccin fueron tambin objeto de anlisis por parte de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH, que en su Informe Anual 2003 llam la atencin sobre estas obstrucciones oscuras, impuestas silenciosamente[que]nodanlugarainvestigacionesnimerecenuna censura generalizada4. La cuestin tambin fue abordada por esta oficinaensusInformesde20085y20096.
Del mismo modo, la Declaracin de Chapultepec (adoptada por la conferencia hemisfrica sobre libertad de expresin celebrada en Mxico, D.F. el 11 de marzo de 1994) establece en el Principio 7 explcitamente que: Las polticas arancelarias y cambiarias, las licenciasparalaimportacindepapeloequipoperiodstico,elotorgamientodefrecuencias de radio y televisin y la concesin o supresin de publicidad estatal, no deben aplicarse para premiar o castigar a medios o periodistas. Aunque no es jurdicamente vinculante, la Declaracin es una manifestacin de voluntad y apoyo de numerosos dirigentes a la defensadelderechoalalibertaddeexpresin. CIDH, Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003 Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, CaptuloV(ViolacionesIndirectasdelaLibertaddeExpresin:AsignacinDiscriminatoriade PublicidadOficial),prr.1. CIDH, Informe Anual 2008. OEA/Ser.L/V/II.134. Doc. 5, 25 de febrero de 2009. VolumenIII:InformeAnualdelaRelatoraEspecialparalaLibertaddeExpresin,CaptuloIII
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5. La jurisprudencia de la Corte Interamericana ha condenado en distintas ocasiones la adopcin de medidas estatales que constituyen medios indirectos de restriccin de la libertad de expresin. As, por ejemplo, ha condenado la exigencia de la colegiatura obligatoria de periodistas7, el uso arbitrario de las facultades de regulacin del Estado cuando ste ha sido utilizado parainiciaraccionesintimidatoriascontralasdirectivasdeunmedio de comunicacin, o para revocar la nacionalidad del director de un mediocomoconsecuenciadelalneaeditorialdelosprogramasque transmite8. Tambin ha cuestionado las declaraciones de funcionarios pblicos cuando, dado el contexto, pueden constituir formas de injerencia directa o indirecta o presin lesiva en los derechos de quienes pretenden contribuir a la deliberacin pblica mediante la expresin y difusin de su pensamiento9. Asimismo la Corte Interamericana ha sostenido que sera una restriccin indirecta la exigencia desproporcionada o discriminatoria de acreditaciones o autorizaciones a los medios de prensa para la participacineneventosoficiales10. 6. Enestalnea,laCIDHhaexplicadoqueunmismoacto estatal puede constituir simultneamente tanto una limitacin de la
(Marco jurdico interamericano del derecho a la libertad de expresin: La prohibicin de la censuraydelasrestriccionesindirectasalalibertaddeexpresin),prrs.86yss.129yss. CIDH, Informe Anual 2009. OEA/SER.L/V/II. Doc.51, 30 de diciembre de 2009. VolumenII:InformeAnualdelaRelatoraEspecialparalaLibertaddeExpresin,CaptuloIII (MarcoJurdicoInteramericanodelDerechoalaLibertaddeExpresin),prrs.97yss.y157 yss. Corte I.D.H. La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC5/85 del 13 de noviembre de 1985,SerieANo.5,prr.76. Corte I.D.H. Caso Ivcher Bronstein Vs. Per. Sentencia del 6 de febrero de 2001. SerieCNo.74,prrs.158a163. Corte I.D.H. Caso Ros y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, ReparacionesyCostas.Sentenciade28deenerode2009.SerieCNo.194,prr.139;Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.Sentenciade28deenerode2009.SerieCNo.195,prr.151. Corte I.D.H. Caso Ros y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, ReparacionesyCostas.Sentenciade28deenerode2009.SerieCNo.194,prr.346;Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.Sentenciade28deenerode2009.SerieCNo.195,prr.375.
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libertaddeexpresincontrariaalosrequisitosdelartculo13.2dela Convencin Americana, como un medio de restriccin indirecto o sutil de la libertad de expresin. Por ejemplo, la aplicacin de sanciones penales como consecuencia de determinadas expresiones contrariasalosinteresesdelgobierno,queconstituyeunalimitacin directa de esta libertad contraria al artculo 13 por ser innecesaria y desproporcionada, tambin constituye una limitacin indirecta de este derecho por sus efectos de silenciamiento y amedrentamiento de futuras expresiones,que coartan la circulacin de la informacin, es decir, generan el mismo resultado que la censura directa11. En igual lnea de razonamiento, la CIDH ha expresado que el procesamiento de personas, incluidos periodistas y comunicadores sociales, por el mero hecho de investigar, escribir y publicar informacin de inters pblico, viola la libertad de expresin al desestimular el debate pblico sobre asuntos de inters para la sociedad, ya que la simple amenaza de ser procesado penalmente por expresiones crticas sobre asuntos de inters pblico puede generarautocensuradadosuefectoamedrentador12. 7. Los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA y la OSCE tambin han abordado el tema de las restricciones indirectas a la libertad de expresin por parte de las autoridades. Por ejemplo, en su Declaracin Conjunta de 2002 afirmaron que, los gobiernos y los rganos pblicos nunca deben abusar de su custodia de las finanzas pblicas para tratar de influir en el contenido de la informacin de los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe basarse en razonesde mercado. Si bien eltema de la regulacin de los medios de comunicacin y los requisitos que se deben cumplir para no vulnerar la libertad de expresin no han sido
CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prrs. 101.2.a), 101.2.e) y 101.2.k); CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, prr. 72.i). CIDH, Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, prr. 64.e); CIDH. Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso HerreraUlloaVs.CostaRica.Sentenciade2dejuliode2004.SerieCNo.107,prr.101.2).
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objeto de un pronunciamiento expreso de parte de los organismos del sistema interamericano hasta la fecha, la Declaracin Conjunta de 2003 de los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA y la OSCE abord expresamente este tema condenando los intentos de algunos gobiernos de limitar la libertad de expresin y de controlar a los medios de comunicacin y/o a los periodistas a travs de mecanismos regulatorios carentes de independencia o que,decualquiermanera,representanunaamenazaalalibertadde expresin. 8. Finalmente, cabe destacar que las restricciones indirectas tambin pueden tener origen en actos de particulares, como, por ejemplo, cuando existe un monopolio sobre insumos vitales para el funcionamiento de la industria como, por ejemplo, el papel para peridico o cuando particulares realizan bloqueos que impiden la distribucin de medios impresos. En este sentido, la Corte Interamericana ha afirmado que el artculo 13.3 impone a los Estados una obligacin de garanta frente a las relaciones entre particulares que puedan derivar en limitaciones indirectas de la libertaddeexpresin:elartculo13.3delaConvencin[Americana] impone al Estado obligaciones de garanta, an en el mbito de las relaciones entre particulares, pues no slo abarca restricciones gubernamentales indirectas, sino tambin controles [] particulares que produzcan el mismo resultado13. Ledo en conjunto con el artculo 1.1 de la Convencin Americana, ello implica, en criterio del tribunal, que se viola dicho instrumento no slo cuando el Estado impone a travs de sus agentes restricciones indirectas sobre la circulacin de ideas u opiniones, sino tambin cuando ha permitido que el establecimiento de controles particularesgenereunarestriccindelalibertaddeexpresin14.

Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, prr. 367; Corte I.D.H., Caso Ros y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, ReparacionesyCostas.Sentenciade28deenerode2009.SerieCNo.194.prr.340. Corte I.D.H. La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC5/85 del 13 de noviembre de 1985.SerieANo.5,prr.48.
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A. Elcasodelapublicidadoficial 9. La distribucin arbitraria y discriminatoria de la publicidad oficial fue uno de los primeros mecanismos de censura indirecta abordados por el sistema interamericano. En efecto, la Relatora Especial para la Libertad de Expresin en su Informe Anual 2003 dedic un captulo especial a estudiar el fenmeno y concluy que la obstruccin indirecta a travs de la publicidad estatal acta como un fuerte disuasivo de la libertad de expresin15. Segn indicenesemomentolaRelatoraEspecial:
este tema merece especial atencin en las Amricas, donde la concentracin de los medios de comunicacin ha fomentado, histricamente, el abuso de poder por parte de los gobernantes en la canalizacin del dinero destinado alapublicidad16.

10. La distribucin arbitraria de publicidad oficial, como otros mecanismos de censura indirecta, opera sobre distintos tipos de necesidades que los medios de comunicacin tienen para funcionar e intereses que pueden afectarlos. Es una forma de presin que acta como premio o castigo que tiene por objeto condicionarlalneaeditorialdeunmediosegnlavoluntaddequien ejercelapresin. 11. Comoyafuemencionado,losmecanismosdecensura indirectasuelenescondersedetrsdelaparenteejerciciolegtimode facultades estatales, muchas de las cuales se ejercen por los funcionarios en forma discrecional. En consecuencia, estas formas
CIDH. Informe Anual 2003, OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, CaptuloV(ViolacionesIndirectasdelaLibertaddeExpresin:AsignacinDiscriminatoriade PublicidadOficial),prr.13. CIDH. Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003 Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, CaptuloV(ViolacionesIndirectasdelaLibertaddeExpresin:AsignacinDiscriminatoriade PublicidadOficial),prr.2.
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de censura indirecta son particularmente difciles de detectar, ya que no es fcil determinar con exactitud la lnea que separa al ejercicio legtimo de una facultad de la restriccin ilegtima de un derecho.Desdeestepuntodevista,unafacultadlegtimadelEstado puede configurar una violacin del derecho a la libertad de expresin si (a) el ejercicio de la facultad estuvo motivado en la posicin editorial del sujeto afectado y (b) el ejercicio tuvo por objeto condicionar el libre ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. En el caso de la distribucin de la publicidad oficial, se configura un caso de censura indirecta cuando la misma es realizada con fines discriminatorios de acuerdo a la posicin editorial del medio incluido o excluido en ese reparto y con elobjetodecondicionarsuposicineditorialolneainformativa. 12. Para determinar cuando hubo o no violacin a la libertad de expresin con motivo del ejercicio de esas facultades, es necesario analizar el contexto. En efecto, laCorte Interamericana ha sostenidoque[al]evaluarunasupuestarestriccinolimitacinala libertad de expresin, el Tribunal no debe sujetarse nicamente al estudio del acto en cuestin, sino que debe igualmente examinar dichoactoalaluzdeloshechosdelcasoensutotalidad,incluyendo las circunstancias y el contexto en los que stos se presentaron17. Siguiendo el mismo razonamiento, sostuvo que la enunciacin de mediosrestrictivosquehaceelartculo13.3noestaxativaniimpide considerar'cualesquieraotrosmedios'ovasindirectasderivadosde nuevas tecnologas (). Para que se configure una violacin al artculo 13.3 de la Convencin es necesario que la va o el medio restrinjan efectivamente, aunque sea en forma indirecta, la comunicacinylacirculacindeideasyopiniones18. 13. Aos despus del diagnstico inicial realizado por esta oficina en relacin a la problemtica de la publicidad oficial, el
CorteI.D.H.CasoBaruchIvcherBronsteinVs.Per.Sentenciade6defebrerode 2001. Serie C No. 74, prr. 154. En sentido similar, conf. Corte I.D.H, Caso Perozo y otros Vs.Venezuela.Sentenciade28deenerode2009.SerieCNo.195. Cfr. Corte I.D.H. La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 48. Cfr. asimismo Corte IDH in re Caso Ros y otros vs.Venezuela.Sentenciade28deenerode2009.SerieCNo.194,prr.340.
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problema persiste en muchos pases de la regin. Si bien se ha avanzado con algunas reformas legales y buenas prcticas, en la mayora de los pases de las Amricas subsiste una falta de regulacin que favorece la discrecionalidad en la distribucin de presupuestos publicitarios estatales que en algunos casos se miden enmillonesdedlares.Ellofuesealadopordiversasorganizaciones delasociedadcivildelareginenunaaudienciallevadaacaboante laCIDHel29deoctubrede2010enWashingtonD.C.19.Allseindic que la falta de regulacin adecuada es la principal causa de que los presupuestos publicitarios puedan ser utilizados para influir en los contenidosdelosmediosdecomunicacin. 14. La ausencia de normas legales que regulen la distribucin de la pauta fue sealada por la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el caso Editorial Ro Negro S.A. c. Provincia de Neuqun, en el cual el tribunal indic que la Provincia de Neuqun haba violado la libertad de expresin de un diario al eliminar la publicidad oficial que all tena contratada como consecuenciadeunacoberturacrtica.LaCorteSupremasealque la Provincia de Neuqun debera establecer un marco legal adecuado que limite la discrecionalidad de los funcionarios pblicos eimpidaesetipodearbitrariedades20. 15. Asimismo, la Corte Suprema de Chile resolvi un reclamo presentado por la Revista Punto Final contra la distribucin de publicidad oficial realizada por algunos ministerios. All, el tribunal consider que el orden jurdico chileno otorga a los funcionarios un amplio margen de discrecionalidad y recomend que la inversin de publicidad estatal se haga bajo criterios

CIDH,Audienciapblicarealizadael29deoctubrede2010enWashingtonD.C. sobre Censura Indirecta y Publicidad Oficial en las Amricas. La audiencia fue solicitada por la Open Society Justice Initiative, la Asociacin por los Derechos Civiles (Argentina); el Centro de Archivos y Acceso a la Informacin Pblica (Uruguay) y el Grupo Medios y Sociedad (Uruguay); la Fundacin para la Libertad de Prensa (Colombia); el Instituto Prensa ySociedad(Per);Article19(Mxico);laFundacinProAcceso(Chile);elCentrodeAnlisis e Investigacin Fundar (Mxico) y el Instituto de Prensa y Libertad de Expresin (Costa Rica). Ver Corte Suprema de Justicia de la Nacin Argentina, Caso Ro Negro. Sentenciadel5deseptiembrede2007.
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transparentes y no discriminatorios21. Adems, en Chile, el Congreso de la Nacin cre en 2006 una Comisin Especial Investigadora sobre Avisaje del Estado que recomend que se establezca un rgimen legal con reglas claras que determinen criterios y mecanismos de distribucin de la pauta estatal. Finalmente, en Mxico la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) seal que la empresa estatal Petrleos Mexicanos haba suspendido la publicidad oficial a la revista Contralnea como consecuencia de una investigacin de sta sobre posibles casos de corrupcin en esa empresa. La CNDH seal que es necesario que la empresa estatal cuente con procedimientos y criterios objetivos, claros, transparentes y no discriminatorios, en el otorgamiento y distribucin de publicidad oficial a favor de los distintos medios de comunicacin, tanto electrnicos como impresos22. 16. Asimismo, en la audiencia ante la CIDH, las organizaciones solicitantes sealaron que en los pases de la regin el Estado es, en muchas ocasiones, uno de los principales anunciantes si no el nico del mercado publicitario, lo que le otorga un peso desmedido y aumenta enormemente el potencial condicionantedelapautaestatal. 17. Uno de los pases de la regin que cuenta con un marco regulatorio que merece ser estudiado es Canad. Si bien fue establecido a travs de una reglamentacin de la Ley de Administracin Financiera, la Poltica Comunicacional del Gobierno de Canad define el objetivo de la comunicacin estatal y establece criterios de planificacin y distribucin de la pauta oficial. En efecto, la reglamentacin establece que la comunicacin estatal debe procurar satisfacer las necesidades informativas de la poblacin e informar al pblico respetando la libertad, el pluralismo, la seguridad, la sinceridad y el respeto23. La reglamentacin dispone
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Ver Corte Suprema de Chile, Recurso 9148/09, sentencia del 22 de abril de

2010. Comisin Nacional de Derechos Humanos, Recomendacin 57/2009 del 14 de septiembrede2009. Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, disponibleen,http://www.tbssct.gc.ca/pol/doceng.aspx?id=12316&section=text#cha1.
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que las instituciones alcanzadas por la norma deben proveer informacin en forma gratuita cuando la misma es necesaria para que los individuos puedan utilizar los servicios pblicos; cuando la informacin explique los derechos, beneficios y obligaciones de los individuos; cuando se trate de informacin personal del individuo que solicita esa informacin y cuando es necesaria para que los ciudadanos comprendan cambios en leyes, polticas, programas o servicios24. Asimismo, establece que el deber de informar incluye el deber de hacerlo de manera efectiva, lo que implica que la informacin debe presentarse en forma clara y fcil de entender, y debe ser informacin objetiva, relevante y til25. La reglamentacin tambin dispone que las comunicaciones y campaas publicitarias debenplanificarseenelmarcodelplananualdeactividadesdecada entidad26;prohbelascampaaspublicitariasquedifundanmensajes de partidos polticos y suspende la publicidad durante el perodo eleccionario27. 18. Asimismo, Per cuenta con una ley que regula la Publicidad Oficial desde agosto de 200628. La norma tiene por objetivo, entre otros, establecer criterios generales para el uso de los recursos presupuestarios en materia de publicidad oficial. La ley exige que las campaas se planifiquen y que se justifiquen tcnicamentelosmediosdecomunicacinseleccionadosparaemitir lascampaas.Asimismo,laleyprohbequelosfondospblicossean destinados a apoyar una candidatura a un puesto de eleccin popular o a un partido poltico. Tambin prohbe que los funcionarios a cargo de las dependencias que realicen campaas
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Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006,

seccin2.
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seccin3. Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, seccin13. Communication Policy of the Government of Canada, 1 de agosto de 2006, seccin23. Ley 28.874 del Per, sancionada el 14 de agosto de 2006. Disponible en: http://www.censuraindirecta.org/web_files/download/articulos/adjuntos/Ley28874de PublicidadEstatalpdf1586.pdf. Cabe destacar que la norma no habra logrado eliminar la discrecionalidad en la distribucin de la pauta publicitaria, en parte como consecuencia de sufaltadereglamentacin.
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publicitarias aparezcan en los anuncios que se difundan en los medios de comunicacin. Finalmente, la norma contiene disposicionesdetransparenciaysancionesparalosfuncionariosque incumplenlosdeberesyobligacionesqueprescribelanorma. 19. Normas similares pueden encontrarse en Espaa o el Reino Unido, por ejemplo. En Espaa, la Ley 29 de Publicidad y Comunicacin Institucional, sancionada en diciembre de 2005, establece un marco regulatorio que define los objetivos de la pauta oficial;establecequelamismanopuedeserutilizadaparadestacar los logros de gestin29 y la prohbe durante perodos eleccionarios30. En el Reino Unido, si bien no existe una ley que reglamente la comunicacin institucional del Estado, existe un marco regulatorio en las llamadas Guas de Decencia (Propriety Guides), que regulan la actividad de los oficiales de prensa de las distintas dependencias del Estado, incluyendo la promocin de campaas publicitarias. Estas guas establecen criterios para desarrollar las campaas publicitarias impulsadas por el Estado, las cualesnuncadebernserdecarcterpoltico. 20. Estos marcos regulatorios, si bien perfectibles, establecen ciertos parmetros bsicos que en muchas ocasiones tienden a impedir que la comunicacin institucional del Estado sea utilizada con fines electorales o como un mecanismo de presin sobre medios de comunicacin y periodistas. Un rgimen legal adecuado en materia de distribucin de la pauta estatal debe necesariamente disminuir la discrecionalidad de los funcionarios pblicos para efectuar esa distribucin, de forma tal que estos fondos pblicos no sean utilizados de un modo que restrinja la libertaddeexpresin.

Ley 29/05 de Publicidad y Comunicacin Institucional, sancionada el 29 de diciembre de 2005, artculo 4.1.a, disponible en PDF en http://www.boe.es/boe/dias/2005/12/30/pdfs/A4290242905.pdf. Ley 29/05 de Publicidad y Comunicacin Institucional, sancionada el 29 de diciembre de 2005 disponible en PDF en http://www.boe.es/boe/dias/2005/12/30/pdfs/A4290242905.pdf.
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21. A excepcin de Per y Canad, los pases del hemisferio no tienen leyes especficas sobre este tema31. Tal como seal el Informe Anual 2003 de la Relatora Especial, la mayor parte de los pases de la OEA carecen de una legislacin especfica sobre la cuestin de la publicidad oficial32. En dicha oportunidad se concluy que esa falta de normativa puede crear riesgos de una facultad discrecional excesiva en los rganos que toman las decisiones, [lo] que pueda dar lugar a asignaciones discriminatorias delapublicidadoficial33. 22. Si bien en algunas jurisdicciones se ha avanzado en el camino de la reforma legal, no se han registrado grandes avances al respecto. En Chile, por ejemplo, el proceso de reforma legal comenzconundetalladoestudiorealizadoporlaComisinEspecial Investigadora sobre Avisaje del Estado que se hizo pblico en 2008. LaComisinEspecialdetectquelospresupuestospublicitarioseran distribuidos en forma discrecional, lo que era permitido por la falta de reglas claras que determinen criterios y mecanismos de distribucin. La Comisin Especial recomend la elaboracin de un proyecto de ley que regule la publicidad oficial de los rganos de la Administracin del Estado, incluidas las empresas pblicas y las Municipalidades34.
Ley 28.874 del Per, sancionada el 14 de agosto de 2006. Disponible en: http://www.censuraindirecta.org/web_files/download/articulos/adjuntos/Ley28874de PublicidadEstatalpdf1586.pdf; Cabinet Office, Propriety Guidance, disponible en: http://tna.europarchive.org/20070807115016/http://www.cabinetoffice.gov.uk/governme nt_communication/propriety/guidance.pdf CIDH, Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, CaptuloV(ViolacionesIndirectasdelaLibertaddeExpresin:AsignacinDiscriminatoriade Publicidad Oficial), prr. 56. Ver, en particular, prrs. 24 y ss., donde se explica que las pocas normas que regulan la materia en la mayora de los pases de la regin son normas nodestinadasespecficamenteaevitarqueladistribucindepublicidadoficialseconvierta enunmecanismodecensuraindirecta. CIDH, Informe Anual 2003. OEA/ Ser. L/ V/ II.118. Doc. 70, 29 de diciembre de 2003.Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, CaptuloV(ViolacionesIndirectasdelaLibertaddeExpresin:AsignacinDiscriminatoriade PublicidadOficial),prr.56. Congreso Nacional de Chile, Cmara de Diputados, Informe de la Comisin EspecialInvestigadorasobreAvisajedelEstado,2007,pg134.
34 33 32 31

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23. En Colombia hubo varias experiencias locales en la ciudad de Cartagena y en el departamento de Caldas. En Cartagena, por ejemplo, la municipalidad ha avanzado con la implementacin de normas expedidas en 2008 que crearon un comit oficial y establecieron una serie de criterios para la contratacin de la publicidad oficial35. A nivel departamental, el 6 de abril de 2009 el gobierno de Caldas dict el decreto 0020 por medio del cual se establecieron mecanismos para la contratacin de espacios de publicidad a cargo de las entidades centralizadas y descentralizadas delniveldepartamental,ysecreuncomitasesordepublicidad36. 24. Finalmente, en Uruguay se present un proyecto de leyquepromueveunaregulacindeladistribucindepautaoficial37 yamediadosde2010elgobiernodeJosMujicaretomlainiciativa y propuso impulsar un proyecto elaborado por el Ministerio de Industria, Energa y Minera. Al momento de escribir este informe, dichoproyectoseencontrabaentrmite. 25. La falta de marcos regulatorios adecuados permite queseproduzcanlosabusosenladistribucindelapautaoficialque han sido mencionados. En Honduras, por ejemplo, luego del golpe de Estado del 28 de junio de 2009, el gobierno de facto dej de asignar publicidad oficial a medios que no simpatizaban con el golpe38. 26. La ausencia de marcos regulatorios adecuados ha generado que la distribucin arbitraria de publicidad oficial resulte cuestionada en varios pases ante las autoridades judiciales. Como
CIDH, Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo II (Evaluacin sobre el Estado de la Libertad de ExpresinenelHemisferio),prr.114. Ver Medios latinos, Gobernacin colombiana reglamenta distribucin equitativa de la publicidad oficial, 23 de abril de 2009, disponible en http://www.medioslatinos.com/modules/news/article.php?storyid=2336. CIDH, Informe Anual 2009. OEA/Ser.L/V/II Doc.51, 30 de diciembre de 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo II (EvaluacinsobreelEstadodelaLibertaddeExpresinenelHemisferio),prr.503. CIDH, Informe Anual 2009. OEA/Ser.L/V/II Doc.51, 30 de diciembre de 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo II (EvaluacinsobreelEstadodelaLibertaddeExpresinenelHemisferio),prr.346.
38 37 36 35

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yafuemencionado,unodelosprincipalesantecedentesanivellocal es el caso Editorial Ro Negro S.A. c. Provincia de Neuqun, decidido por la Corte Suprema de Justicia de Argentina en septiembre de 2007. Dicho caso trataba sobre una demanda iniciada por el diario Ro Negro contra la Provincia de Neuqun, cuyo gobierno haba suspendido la pauta oficial en dicho medio de comunicacin como consecuencia de una denuncia de corrupcin que haba publicado el peridico.Endichaoportunidad,laCorteSupremaentendiquesiel Estado decide distribuir publicidad oficial, debe hacerlo con base en doscriteriosconstitucionales:
1) [N]o puede manipular la publicidad, dndola y retirndola a algunos medios [con base en] criterios discriminatorios; 2) no puede utilizar la publicidad como unmodoindirectodeafectarlalibertaddeexpresin39.

27. El Tribunal, citando el Informe Anual 2003 de esta oficina, consider que el Estado no puede asignar los recursos por publicidad de manera arbitraria, con base en criterios irrazonables40yestimqueesadistribucinarbitrariaconfiguraun supuesto de presin que lejos de preservar la integridad del debate pblicolopusoenriesgo,afectandoinjustificadamente,deunmodo indirecto,lalibertaddeprensayellegtimointersqueeldiarioRo Negro y sus lectores tienen en el comportamiento de los funcionarios polticos de dicha provincia en el ejercicio de sus funciones41. 28. El criterio expresado por la Corte Suprema de Argentina en el caso Ro Negro fue replicado por la Sala IV de la Cmara en lo Contencioso Administrativo Federal de Argentina, que resolvi un reclamo de Editorial Perfil en contra del Estado Nacional por haber sido excluida del reparto de pauta oficial como consecuenciadesuposturacrtica.Enesaoportunidad,losjuecesde
Corte Suprema de Justicia de Argentina, caso Ro Negro, decisin del 5 de septiembrede2007,considerando11.e. Corte Suprema de Justicia de Argentina, caso Ro Negro, decisin del 5 de septiembrede2007,considerando4. Corte Suprema de Justicia de Argentina, caso Ro Negro, decisin del 5 de septiembrede2007,considerando9.
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laSalaIVsostuvieronque[e]lgobiernodebeevitarlasaccionesque intencional o exclusivamente estn orientadas a limitar el ejercicio de la libertad de prensa y tambin aquellas que llegan indirectamente a ese resultado. Es decir, basta con que la accin gubernamental tenga ese objetivo para que se configure un supuesto de afectacin de dicha libertad. Es por ello, que no resulta necesario la asfixia econmica o quiebre del diario []42. Estos casosfueronprecedidospordetalladosestudiosquedocumentaron, a travs de pedidos de acceso a la informacin pblica, los mecanismos de distribucin de la publicidad oficial43. Este tipo de investigaciones son de vital importancia para identificar las deficiencias de la regulacin o las asignaciones arbitrarias de los Estadostendientesainfluir,demaneraindirecta,enelcontenidode losmedios. 29. Es posible encontrar otros antecedentes jurisprudenciales en pases como Estados Unidos. En el caso El Da Vs. Rossello, la Corte Federal de Apelaciones del Primer Circuito entendi que el retiro de publicidad oficial por parte de la administracin del gobernador de Puerto Rico, Pedro Rossello al diario El Da, como consecuencia de crticas que el peridico haba hecho al gobernador, constitua una clara violacin del derecho a la libertad de expresin garantizado por la Primera Enmienda a la

Sala IV de la Cmara de lo Contencioso Administrativo Federal. 10 de febrero de 2009. Causa No. 18.639/2006: Editorial Perfil S.A. y otro contra EN Jefatura Gabinete deMinistrosSMCsobreamparoley16986,considerando11;AsociacinporlosDerechos Civiles.11 de febrero de 2009. Caso Perfil: un fallo en contra de la censura indirecta. Disponible en: http://www.adc.org.ar/sw_contenido.php?id=513; Comit para la ProteccindelosPeriodistas.19defebrerode2009.Argentinecourtordersofficialadsinto critical publications. Disponible en: http://cpj.org/2009/02/argentinecourtordersofficial adsintocritical.php;SociedadInteramericanadePrensa.12defebrerode2009.Satisfacea la SIP fallo en Argentina sobre publicidad oficial. Disponible en: http://www.sipiapa.org/v4/index.php?page=cont_comunicados&seccion=detalles&id=4136 &idioma=sp Ver Una Censura Sutil. Abuso de la publicidad oficial y otras restricciones a la libertad de expresin en Argentina. Asociacin por los Derechos Civiles / Open Society Justice Initiative. Buenos Aires: Porter y Ca., 2005 y El Precio del Silencio. Abuso de publicidad y otras formas de censura indirecta en Amrica Latina. Asociacin por los Derechos Civiles / Open Society Justice Initiative. Buenos Aires: Porter y Ca., Coleccin ReformasLegales,2008.
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Constitucin de los Estados Unidos44. En ese sentido, la Corte de Apelaciones entendi que usar fondos del gobierno para castigar el discursopolticodemiembrosdelaprensaybuscarcoaccionar[alos mediosdecomunicacinparaqueemitan]expresionesfavorablesal gobierno es contrario a la Primera Enmienda45. Adems, la Corte entendi que el derecho claramente establecido prohbe al gobierno condicionar la revocacin de beneficios [en este caso, la publicidad del Estado] sobre una base que infringe intereses constitucionalmenteprotegidos46. 30. As tambin, en la India, en el caso Ushodaya Publications Private Ltd. Vs. Goverment of Andhra Pradesh and Others, la Alta Corte del Estado de Andhra Pradesh entendi que, si bien no es obligatorio para el Estado otorgar publicidad oficial, si el Estadodecidehacerlonopuededistribuiresepresupuestoenforma discriminatoria. En efecto, la Corte entendi que una disposicin legal queestablece la absoluta discrecionalidad en la distribucin de lapautasobreunsolofuncionariopblicoviolaelArtculo14dela Constitucin, que garantiza el derecho a la igualdad47. La Corte record que la Suprema Corte de la India entendi que la garanta delalibertaddeexpresinseveraafectadamediantelaimposicin directa de una restriccin o mediante la imposicin de una restriccinsobreunaspectofundamentaldeesalibertad48. 31. Si bien una justicia imparcial e independiente es fundamental para prevenir abusos, y los casos concretos de discriminacin en los que la distribucin de los presupuestos publicitarios se hace con el objeto de castigar expresiones crticas pueden encontrar reparacin en los tribunales, la respuesta
Corte de Apelaciones del Primer Circuito, Puerto Rico, caso El Da vs. Rossello, decisindel25deenerode1999,165F.3d106. Corte de Apelaciones del Primer Circuito, Puerto Rico, caso El Da vs. Rossello, decisindel25deenerode1999,165F.3d106,pg.109. Corte de Apelaciones del Primer Circuito, Puerto Rico, caso El Da vs. Rossello, decisindel25deenerode1999,165F.3d106,pg.110. Alta Corte de Andhra Pradesh, caso de Ushodaya Publications Private Ltd. Vs. GovernmentofAndhraPradeshandOthers,decididoel10deoctubrede1980,prr.19. Alta Corte de Andhra Pradesh, caso de Ushodaya Publications Private Ltd. Vs. GovernmentofAndhraPradeshandOthers,decididoel10deoctubrede1980,prr.8.
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estructural a este tipo de amenazas a la libertad de expresin debe provenir de marcos legales adecuados. En este sentido, la Corte SupremadeJusticiadeArgentina,enelcasoRoNegro,resolvique laprovinciadeNeuqundebapresentaralaCorteunmarcojurdico adecuadoquereguleladistribucindelapautaoficial.Nobastacon que los jueces reparen el dao producido, sino que es necesario exigir a las administraciones que incurren en este tipo de prcticas discriminatorias que se sometan a reglas claras de modo tal que las violaciones no vuelvan a repetirse. El mantenimiento de competencia por partede los jueces que intervienenen estos casos, para promover y controlar la sancin de un marco jurdico adecuado, puede ser una herramienta fundamental para avanzar hacia la reforma legal en esta problemtica de un modo efectivo49. No obstante, responde de mejor manera a la problemtica planteada, la elaboracin, desde el poder legislativo, de un marco regulatorioadecuado. 32. Tal como se explic anteriormente, el uso indebido por parte del Estado de facultades ordinarias con el propsito de restringir derechos fundamentales se facilita en la medida en que exista una excesiva discrecionalidad en manos de los funcionarios pblicos. Si dichas facultades estn debidamente regladas, se ejercen en forma transparente y estn sometidas a controles adecuados, las posibilidades de constituirse en mecanismos de restriccin indirecta se ven seriamente disminuidas. A continuacin, la Relatora Especial presenta una serie de principios bsicos que debera seguir una regulacin adecuada en la materia. Estos principios, basados en estndares interamericanos y en experiencias comparadas, fijan criterios mnimos cuya implementacin permitira desactivar uno de los principales mecanismos a travs de los cuales se canaliza la intervencin del Estado en el contenido de los medios decomunicacin. B. Principiosrectoresenmateriadepublicidadoficial

Es lo que hizo, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el mencionadocasoEditorialRoNegroS.A.c.ProvinciadeNeuqun.

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33. Para reducir las asignaciones discriminatorias o arbitrarias de los recursos pblicos se precisanmarcos legales claros y transparentes que impidan la arbitrariedad en las decisiones. Al respecto, la Relatora seal que la insuficiente precisin de las leyes y las facultades inaceptablemente discrecionales constituyen violacionesalalibertaddeexpresin.[Cuando]lasleyesvinculadasa la asignacin de publicidad oficial no son claras o dejan las decisiones a la discrecin de funcionarios pblicos () existe un marco legal contrario a la libertad de expresin50. Los principios queseexplicanacontinuacinsondesarrollodeestadoctrina. 1. Establecimientodeleyesespeciales,clarasyprecisas 34. Los Estados deben adoptar reglas legales especficas sobre publicidad oficial en cada uno de sus niveles de gobierno. La carencia de un marco legal especfico y adecuado para la definicin de los objetivos, la asignacin, contratacin y control de la pauta estatal permite una utilizacin arbitraria de estos recursos en detrimentodelalibertaddeexpresin. 35. El Art. 2 de la Convencin Americana establece en cabeza de los Estados parte el deber genrico de adecuar sus disposicionesdederechointerno,yadoptarlasmedidaslegislativas o de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechosylibertades.ElInformeAnualdelaRelatoraEspecialpara la Libertad de Expresin de 2003 advirti que es necesaria una mayor voluntad poltica por parte de los Estados miembros para llevar adelante reformas en sus legislaciones que garanticen a las sociedades un amplio ejercicio de la libertad de expresin e informacin51. En el mismo informe, y en relacin a la publicidad oficial, la Relatora Especial seal: La multitud de casos denunciados prueban el carcter generalizado de las presuntas violaciones indirectas a la libertad de expresin. Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta de disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la asignacin
CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la LibertaddeExpresin.CaptuloV.Prr.23. CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la LibertaddeExpresin.CaptuloII,prr.18.
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discriminatoria de publicidad oficial, pues este vaco legal da lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptanlasdecisionesenlamateria52. 36. Los Estados tienen, en consecuencia, el deber de adoptar lineamientos legales claros y concretos como parte integral de su deber de garantizar el ejercicio de la libertad de expresin. En materia de publicidad oficial, esto se traduce en una adecuada regulacin de los mecanismos de produccin y asignacin de la pauta estatal con el objeto de limitar la excesiva discrecionalidad que permite la violacin del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Las buenas prcticas, los mecanismos informales, las regulacionesdefectuosasodispersas,yengenerallaaplicacinde reglas generales de contratacin a los efectos de reducir la discrecionalidad y los abusos en materia de pauta estatal no son suficientesparaevitarviolacionesalalibertaddeexpresin. 37. Esos marcos legales deben definir a la publicidad oficial de manera sencilla y abarcadora, por ejemplo, estableciendo que es publicidad estatal toda comunicacin, anuncio, o espacio solventado con fondos pblicos, en cualquier medio de comunicacinyencualquiersoporte. 38. Las diferentes etapas vinculadas a la produccin, contratacin, distribucin y control del avisaje del sector pblico y privado costeado con fondos pblicos, deben encontrarse comprendidasenestaregulacin. 39. Las reglas legales especficas de publicidad oficial deben incorporar los principios de inters pblico, transparencia, rendicin de cuentas (accountability), no discriminacin, eficiencia y buenusodelosfondospblicos. 40. Elmarcolegaldebeincluirunadescripcinexhaustiva de su mbito de aplicacin, que debera incorporar a los rganos pblicos de todos los niveles del Estado, incluyendo a los pertenecientes al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, a los rganos
CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la LibertaddeExpresin.CaptuloV,prr.86.
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creados por las constituciones o por otras leyes, as como a organismos descentralizados, entes autrquicos, sociedades comercialesconcapitalesestatales,ycualquierotrapersonajurdica que publicite con dineros provenientes del erario pblico, como las empresasestatales. 41. La regulacin debe incluir, asimismo, sanciones apropiadasparalaviolacindesusdisposiciones. 2. Objetivoslegtimosdelapublicidadoficial 42. LosEstadosdebenutilizarlapautaopublicidadoficial paracomunicarseconlapoblacineinformaratravsdelosmedios de comunicacin socialsobre los servicios queprestan y las polticas pblicas que impulsan, con la finalidad de cumplir sus cometidos y garantizar el derecho a la informacin y el ejercicio de los derechos delosbeneficiariosdelasmismasodelacomunidad.Sedebetratar deinformacindeinterspblicoquetengaporobjetosatisfacerlos fines legtimos del Estado y no debe utilizarse con fines discriminatorios, para violar los derechos humanos de los ciudadanos,oconfineselectoralesopartidarios. 43. En una sociedad democrtica los ciudadanos tienen derecho a saber, esto es, a conocer las actividades oficiales, las polticas de gobierno y los servicios que presta el Estado. La Relatora para la Libertad de Expresin ha sostenido que el uso de los medios de comunicacin para trasmitir informacin es una herramienta importante y til para los Estados 53. Tal como lo sostuvo la Relatora Especial en su Informe Anual 2009, el Estado debeproveerinformacinporlomenosencuantoa:
(a) [L]a estructura, funciones y presupuesto de operacin e inversin del Estado; (b) la informacin que se requiere para el ejercicio de otros derechospor ejemplo, la que atae a la satisfaccin de los derechos sociales como los derechos a la pensin, a la salud o a la educacin; (c) la oferta de servicios, beneficios, subsidios o contratos de
CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la LibertaddeExpresin.CaptuloV,prr.3.
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21 cualquier tipo; y (d) el procedimiento para interponer quejasoconsultas,siexistiere.Dichainformacindebeser completa, comprensible, con un lenguaje accesible y encontrarse actualizada. Asimismo, dado que sectores importantes de la poblacin no tienen acceso a las nuevas tecnologas y, sin embargo, muchos de sus derechos pueden depender de que conozcan la informacin sobre cmo hacerlos efectivos, el Estado debe encontrar formas eficaces para realizar la obligacin de transparencia activa entalescircunstancias54.

44. La publicidad oficial debe, en consecuencia, tener un propsito de utilidad pblica y el gobierno debe usar los medios, soportes y formatos que mejor garanticen el acceso y la difusin de la informacin, de acuerdo al propsito y caractersticas de cada campaa. 45. La informacin que transmitan los avisos oficiales debe ser clara y no puede ser engaosa, esto es, no debe inducir a error a sus destinatarios ni ser utilizada para fines distintos de la comunicacin legtima y no discriminatoria con el pblico. Tampoco deben inducir a confusin con los smbolos, ideas o imgenes empleadas por cualquier partido poltico u organizacin social, y deberan identificarse como publicidad oficial, con mencin expresa delorganismopromotordelamisma.Lapublicidadestatalnopuede ser propaganda encubierta de quienes controlan el gobierno o de sus intereses, ni debe ser utilizada para la estigmatizacin de sectoresopositoresocrticosdelgobierno55.
CIDH, Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial paralaLibertad deExpresin,CaptuloIV(ElDerechodeAcceso alaInformacin),prrs.32 yss. Existen estudios que muestran que en poca de elecciones aumenta la utilizacinpropagandsticadelapautaestatalascomosudistribucindiscriminatoriahacia medios afines para hacerlos ms vigorosos. Durante dichos procesos es necesario que la legislacin especfica sobre la materia establezca mecanismos que impidan que las campaas que deben servir al inters comunitario sean utilizadas como herramientas de captacin del sufragio, ya que la utilizacin de recursos pblicos con ese fin vulnerara el principio de equidad e igualdad de condiciones que deben regir una contienda electoral. Para lograr ese fin sera posible establecer normas que regulen la suspensin de la publicidad por un tiempo razonable durante las campaas polticas y los comicios, salvo en casos en los que exista un deber legal de informar o una emergencia sobre la cual es necesariocomunicarciertomensaje.
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3. Criteriosdedistribucindelapautaestatal 46. Los Estados deben establecer, para la contratacin y distribucin de la publicidad oficial, procedimientos que reduzcan la discrecionalidad y eviten sospechas de favoritismos polticos en el reparto. Los recursos publicitarios deben asignarse segn criterios preestablecidos, claros, transparentes y objetivos. La pauta estatal nunca debe ser asignada por los Estados para premiar o castigar los contenidos editoriales e informativos de los medios. Dicho uso debe encontrarse explcitamente sancionado. La responsabilidad por las decisiones sobre contratacin y distribucin de la pauta publicitaria no debera recaer nicamente en manos de funcionarios de origen poltico, sino que deberan participar asimismo funcionarios de carreratcnicosespecializadosenlamateria. 47. Los recursos publicitarios nunca deben ser distribuidos discriminando, positiva o negativamente, de acuerdo a la lnea editorial de los medios de comunicacin. Cmo sostiene la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, en su principio 13, la asignacin arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial () con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atentan contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por laley. 48. Del mismo modo, el Relator Especial de la ONU para la Libertad de Opinin y Expresin, el Representante de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa sobre la Libertad delos Medios de comunicacin y elRelator Especial para la Libertad de Expresin de la OEA sealaron, en una declaracin conjunta, que los gobiernos y los rganos pblicos nunca deben abusar de su custodia de las finanzas pblicas para tratar de influir en el contenido de la informacin de los medios de prensa; el anunciodepublicidaddebebasarseenrazonesdemercado56.

Declaracin conjunta de los mecanismos internacionales para promover la libertaddeexpresin,diciembrede2002.Vase,AnexoalInformedelaOficinadelRelator

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49. Si bien no existe un derecho intrnseco a recibir recursos publicitarios por parte de los medios de comunicacin, la Relatora para la Libertad de Expresin sostuvo que cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se viola el derechofundamentalalalibreexpresin57. 50. Es discriminatoria y constituye un supuesto de censura indirecta la adjudicacin que toma en cuenta las opiniones vertidas por los medios de comunicacin u otras razones injustificadasdesdeelpuntodevistadelosobjetivosdelavisooficial en cuestin, como la afinidad personal o poltica. En otras palabras, como sostuvo la Relatora para la Libertad de Expresin, una decisin no discriminatoria es aquella que se basa en criterios sustancialmente relacionados con el propsito descrito [de la publicidad a contratar] y que [sean] neutros en relacin con los puntosdevistadelmedio58. 51. Las campaas deben decidirse sobre la base de criteriosdeasignacinclaros,pblicosyquehayansidoestablecidos con anterioridad a la decisin publicitaria. Al momento de adjudicar la pauta, el Estado debera fundar por escrito y claramente cules fueron los parmetros utilizados, y la manera en que fueron aplicados. 52. Loscriteriosdeadjudicacindeberanincluiryevaluar distintosfactores,talescomoelperfildelpblicoalquevadestinada

Especial para la Libertad de Expresin 2001, OEA/Ser./L/V/II.114, Doc. 5, 16 de abril de 2002. CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la LibertaddeExpresin.CaptuloV,prr.12. CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin. Captulo V, prr. 11. En sentido concordante conf. CSJN (Repblica Argentina) Caso Ro Negro. Sentencia del 5 de septiembre de 2007, donde se lee: Existe un derecho contra la asignacin arbitraria o la violacin indirecta de la libertad de prensa por medios econmicos. La primera opcin para un Estado es dar o no publicidad, y esa decisin permanece dentro del mbito de la discrecionalidad estatal. Si decide darla, debe hacerlo cumpliendo dos criterios constitucionales: 1) no puede manipular la publicidad, dndola y retirndola a algunos medios en base a criterios discriminatorios; 2) no puede utilizarlapublicidadcomounmodoindirectodeafectarlalibertaddeexpresin.
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la campaa, los precios, la circulacin o audiencia del medio respectivo. En cualquier caso, los criterios deberan encontrarse claramente expuestos en la norma, junto con un mecanismo de ponderacin que precise el modo en que sern sopesadas las distintas variables de asignacin, y reduzca de esta manera la discrecionalidaddelfuncionariouorganismointerviniente. 53. Como criterio preponderante los Estados deberan considerar a la audiencia o pblico objetivo de la campaa publicitaria de que se trate. La pauta estatal forma parte de las libertades informativas de la poblacin, que tiene derecho a ser informada adecuadamente de las actividades y servicios del Estado. Por ello, la publicidad oficial debe orientarse a la efectividad del mensaje,estoes,aquelapautasearecibidaporelpblicoalquese desea impactar con la campaa. A travs del pblico objetivo se establece el universo de medios elegibles; luego, deberan ser consideradas las mediciones de circulacin o audiencia las que debenserampliasycomprensivasyelprecio,quenuncadeberser superioralqueabonaunanuncianteprivado,entreotrasvariablesa considerar. 54. En la medida en que los criterios de adjudicacin precisen de mediciones, el marco jurdico deber garantizar que se trata de mediciones comprensivas, que abarcan a los distintos tipos demediosyqueserealizanconcriteriosobjetivosyconfiables.Para ello, las mismas podran ser realizadas por instituciones imparciales que gocen de credibilidad. Las mediciones deberan incluir datos de medios pequeos, comunitarios y locales, para que su utilizacin como herramienta de adjudicacin no se convierta en una barrera indirecta al ejercicio de la libertad de expresin al marginarlos del otorgamiento de publicidad oficial. Desde este punto de vista, no resulta aceptable que en la distribucin de la pauta publicitaria se discrimine a los medios de comunicacin por el modelo bajo el cual operan. En este sentido, la exclusin de los medios de difusin comunitarios o alternativos del reparto del presupuesto publicitario porelmerohechodefuncionarbajocriteriosnocomercialesresulta una discriminacin inaceptable bajo los parmetros de la Convencin Americana. Esos medios deberan ser incluidos en

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condiciones de igualdad en los procesos de seleccin y criterios de asignacinenconsideracindesucoberturaoaudiencia. 55. Finalmente, el manejo de los fondos de la publicidad no deben quedar al arbitrio de funcionarios designados polticamente que dependen directa y nicamente de los poderes ejecutivos de turno. Ello promueve una excesiva discrecionalidad y facilita el favoritismo en la asignacin de estos fondos. Por eso, adems de criterios y procedimientos preestablecidos, es necesario que especialistas tcnicos compartan la responsabilidad por el manejo y la asignacin de pauta. Si bien es razonable que los funcionarios de origen poltico participen de las definiciones generales sobre las campaas, ya que se trata de polticas pblicas, deberan dejar el diseo y el manejo de las cuestiones tcnicas (planificacin, plan de medios, colocacin en los medios, entre otras cuestiones)atcnicosespecializadosendichatarea. 4. Planificacinadecuada 56. La norma regulatoria debe exigir que las distintas dependencias del Estado realicen una adecuada planificacin del avisaje estatal. La decisin de otorgar fondos pblicos para publicidad oficial debe adoptarse de modo transparente, justificado y que permita el control pblico. La pauta debe estar justificada en la existencia de campaas y avisos publicitarios que respondan a necesidadesconcretasyrealesdecomunicacin. 57. Lafaltadeplanificacinfavorecelautilizacinabusiva de la publicidad oficial al aumentar la discrecionalidad en manos de losfuncionariosquetienenelpoderdedistribuirla. 58. Los Estados deberan hacer uso de los recursos destinados a pauta estatal a travs de campaas publicitarias concretasynecesarias,deacuerdoalprincipiodeutilidadpblicade la publicidad oficial. Por esa razn, dichas campaas deberan estar estipuladasdentrodeunaplanificacinadecuada.

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5. Mecanismosdecontratacin 59. Los Estados deben asignar los recursos publicitarios a travs de procedimientos abiertos, transparentes y no discriminatorios, atendiendo a las caractersticas de cada jurisdiccin. Slo excepcionalmente, y en casos de emergencia o imprevistos plenamente justificados, los Estados pueden recurrir a sistemasdecontratacincerradosodirectos. 60. Los Estados deben contratar espacios en los medios de comunicacin a travs de procedimientos preestablecidos que impidan decisiones arbitrarias. Todas las etapas implicadas en el circuito de contratacin deben ser pblicas, de manera que se permita el control procedimental por parte de los oferentes, la comunidad, los rganos de control y la propia Administracin Pblica. La transparencia en estos procesos de contratacin es fundamental para que los mismos puedan ser cuestionados cuando sedetectanirregularidades,paralocuallaleyquelosreguledebera preverrecursosadministrativosyjudiciales,idneosyefectivos. 61. Eneldiseodelosprocedimientossedeberaatender a las caractersticas geogrficas y de mercado de cada jurisdiccin. Los Estados deberan buscar dar cumplimiento al principio de concurrencia propio de las contrataciones pblicas, salvando las situaciones de excepcin que taxativamente se encuentren enumeradasenlaley. 62. Los mecanismos de contratacin deben ser lo suficientemente flexibles como para responder a las distintas situaciones que requieran de una reaccin rpida en trminos de comunicacin por parte de los Estados. La contratacin directa de proveedores nicos slo debera ser utilizada en casos de emergencia y extrema urgencia, supuestos que deberan encontrarse delimitados en la norma de aplicacin para evitar su utilizacin abusiva. En estos casos deben extremarse los requisitos detransparencia. 63. Los Estados deben seguir reglas de seleccin objetivas, predeterminadas y transparentes en la eleccin de

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agencias de publicidad u otros subcontratistas involucrados en el proceso de produccin o distribucin de la pauta oficial. De igual manera,losEstadosdebengarantizarquelosagentesintermediarios cumplan con los principios y criterios establecidos en la ley para la contratacin de pauta publicitaria. Todas las contrataciones deberan ser aprobadas, en ltima instancia, por funcionarios pblicosconentrenamientotcnicocuyaconductaydecisionessean pasiblesdecontroladministrativoyjudicial. 64. Los Estados pueden establecer sistemas de informacin o registros de proveedores, en los que se inscribirn los medios de comunicacin, los programas y los agentes intermediarios.Todalainformacinasentadaenestasbasesdebera ser considerada pblica. La inscripcin en los registros debera hacerse con la exclusiva finalidad de facilitar la transparencia y objetividad de la contratacin. Los requisitos de registro deben ser los estrictamente necesarios para llevar a cabo exitosamente un procesodeseleccinobjetiva.Deningunamanerasonadmisibleslos requisitosdesproporcionadosodiscriminatorios. 6. Transparenciayaccesoalainformacin 65. Los individuos tienen derecho a conocer toda la informacin sobre publicidad oficial que se encuentre en poder del Estado. Para ello, el Estado debe promover la transparencia de los datos relativos a pauta estatal de dos maneras. En primer lugar, debe publicar peridicamente toda la informacin relevante sobre criterios de contratacin, motivos de asignacin, presupuestos, gastosycontratospublicitarios,incluyendolosmontosdepublicidad discriminados por medios, campaas publicitarias y organismos contratantes. En segundo lugar, debe garantizar, ante cada requerimiento por parte del pblico en general, el fcil acceso a la informacin. 66. Toda la informacin sobre publicidad oficial que se encuentre en poder del Estado es informacin pblica. Por ende, el Estado posee una obligacin positiva de brindar los datos sobre pauta estatal que estn en sus manos y, correlativamente, el acceso a esa informacin debeser considerado un derecho fundamental de

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los individuos que los Estados tienen la obligacin de garantizar. El Estado tiene la obligacin de suministrar al pblico la mxima cantidad de informacin en esta materia de forma oficiosa59, como as tambin el deber de proveer a las personas una va administrativa de acceso a la informacin pblica60. Adems, deben proveerse recursos administrativos y judiciales sencillos, efectivos, expeditos y no onerosos que permitan controvertir la decisin de cualquier autoridad que impida el acceso a la informacin en estos casos61.
Conf. Declaracin Conjunta de los Relatores Especiales sobre Libertad de ExpresindelaONU,laOEAylaOSCE.2004(()lasautoridadespblicasdeberntenerla obligacin de publicar de forma dinmica, incluso en la ausencia de una solicitud, toda una gama de informacin de inters pblicos () [as como] se establecern sistemas para aumentar, con el tiempo, la cantidad de informacin sujeta a dicha rutina de divulgacin); Comit Jurdico Interamericano. Resolucin 147 del 73 Perodo Ordinario de Sesiones: Principios sobre el Derecho de Acceso a la Informacin. 7 de agosto de 2008, punto resolutivo 4 (los rganos pblicos deben difundir informacin sobre sus funciones y actividades incluyendo su poltica, oportunidades de consultas, actividades que afectan al pblico,presupuestos,subsidios,beneficiosycontratosdeformarutinariayproactiva,an en la ausencia de una peticin especfica, y de manera que asegure que la informacin sea accesibleycomprensible). Ver CIDH, Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr. 26 (La adecuada satisfaccin del derecho de acceso a la informacin supone la necesidad de incorporar en el ordenamiento jurdico un recurso efectivo e idneo que pueda ser utilizado por todas las personas para solicitar la informacin requerida. Para garantizar la verdadera universalidad del derecho de acceso, este recurso debe reunir algunas caractersticas: (a) debe ser un recurso sencillo, de fcil acceso para todas las personas, que slo exija el cumplimiento de requisitos bsicos tales como: la identificacin razonable de la informacin solicitada y los datos requeridos para que la administracin pueda entregarle la informacin al interesado; (b) debe ser gratuito o de bajo costo, de tal forma que no desaliente las solicitudes de informacin; (c) debe establecer plazos cortos pero razonables para que las autoridades suministren la informacin requerida; (d) debe permitir que las solicitudes se hagan de forma oral en los casos en que no pueda realizarse porescrito,porejemplo,pornoconocerlalengua,pornosaberescribiroensituacionesde extrema urgencia; (e) debe establecer la obligacin de la administracin de asesorar al solicitante sobre la manera de formular la solicitud, incluyendo la asesora sobre la autoridad facultada por la ley para responder, incluso hasta el punto de que la propia autoridad haga la correspondiente remisin informando del trmite a la persona interesada; y (f) debe establecer la obligacin de que la respuesta negativa sea motivada y la posibilidad de que sta pueda ser impugnada ante un rgano superior o autnomo y posteriormentecuestionadaenlavajudicial.). Ver CIDH. Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr.29(Dichorecursodebe:(a)resolverelfondodelacontroversiaparadeterminarsise produjo una vulneracin del derecho de acceso, y (b) en caso de encontrar tal vulneracin, ordenar al rgano correspondiente la entrega de la informacin. En estos casos, los
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67. Tal como dijo la Relatora Especial para la Libertad de Expresin con anterioridad, los Estados deben tener en cuenta que la transparencia es un elemento imperiosamente necesario. Deben divulgarse pblicamente los criterios que utilicen quienes toman las decisiones a nivel de gobierno para distribuir la publicidad del Estado. La asignacin real de publicidad y la suma total del gasto en esta esfera deben ser tambin objeto de divulgacin pblica, para garantizarlajusticiayelrespetoalalibertaddeexpresin62. 68. Para efectos de hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin en poder del Estado, por Estado debe considerarse a todo el sector pblico. En este sentido, el derecho de acceso a la informacin se extiende a todos los rganos pblicos en todos los niveles de gobierno, incluyendo a los pertenecientes al poder ejecutivo, al legislativo y al poder judicial, a los rganos creados por las constituciones o por otras leyes, rganos de propiedad o controlados por el gobierno, y organizaciones que operan con fondos pblicos o que desarrollan funciones pblicas 63. Como sostuvo la Relatora Especial para la Libertad de Expresin en su Informe Anual 2009, el derecho de acceso a la informacin genera obligaciones para todas las autoridades pblicas de todas las ramas del poder y de los rganos autnomos, de todos los niveles de gobierno. Este derecho tambin vincula a quienes cumplen funcionespblicas,prestenserviciospblicosoejecuten,ennombre del Estado, recursos pblicos. Respecto de estos ltimos, el derecho de acceso obliga a suministrar informacin exclusivamente respecto al manejo de los recursos pblicos, la satisfaccin de los servicios a

recursos deben ser sencillos y rpidos, pues la celeridad en la entrega de la informacin sueleserindispensableparaellogrodelasfuncionesqueestederechotieneaparejadas.). Ver adems Corte IDH. Caso de Claude Reyes y otros. Sentencia del 19 de septiembre de 2006,SerieCNo.151.,prr.137. CIDH, Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatora para la LibertaddeExpresin.CaptuloV,prr.89. Comit Jurdico Interamericano. Resolucin 147 del 73 Perodo Ordinario de Sesiones: Principios sobre el Derecho de Acceso a la Informacin. 7 de agosto de 2008. Puntoresolutivo2.
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su cargo y el cumplimiento de las funciones pblicas mencionadas64. 69. Las entidades privadas deben tener en cuenta que al participar de la contratacin de publicidad oficial, cierta informacin estrictamente relacionada con el proceso de contratacin que, de otra manera podra ser considerada privada, adquiere carcter pblico. Toda la informacin relativa a la cuestin de la publicidad oficialdebeserpblica. 70. Entre los tipos de informacin sobre los cuales recae el derecho de acceso a la informacin pblica sobre publicidad oficial debera incluirse, en una enumeracin meramente enunciativa, la informacin que est bajo custodia, administracin o tenencia del Estado; la informacin que el Estado produce o est obligado a producir; la informacin que est bajo poder de quienes administran los servicios y los fondos pblicos, (); y la informacin que el Estado capta, y la que est obligado a recolectar en cumplimiento de sus funciones 65. Los datos a ser considerados relevantes son toda informacin significante, cuya definicin debe ser amplia, incluyendo toda la que es controlada y archivada en cualquierformatoomedio66. 71. Deben ser pblicos todos los datos que respondan al cunto, al qu, al cmo y al por qu se realiz cualquier aviso o campaa estatal. As, deberan transparentarse los presupuestos aprobados para publicidad, que deberan publicarse de manera oficiosa o proactiva; el gasto en publicidad, que debe estar sujeto a informes detallados y peridicos, en los que se consignen los gastos discriminados por organismos, por campaas, por rubros y por
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CIDH. Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial paralaLibertaddeExpresin,CaptuloIV(ElDerechodeAccesoalaInformacin),prr.19. CIDH. Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial paralaLibertaddeExpresin,CaptuloIV(ElDerechodeAccesoalaInformacin),prr.21. CIDH. Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo IV (El Derecho de Acceso a la Informacin), prr. 22; Comit Jurdico Interamericano. Resolucin 147 del 73 Perodo Ordinario de Sesiones: Principios sobre el Derecho de Acceso a la Informacin. 7 de agosto de 2008. Punto resolutivo2.
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medios; los planes estratgicos de las campaas publicitarias que deben fundarse en objetivos y necesidades reales de comunicacin. Tambin debe transparentarse los procesos de contratacin, y el pblicopoderaccederfcilmenteadatosprecisossobrelosmismos: objetivos, precio, duracin, oferta de medios y medios pautados, agencias de publicidad involucradas, datos de circulacin o audiencia,resultadosenloscasosenlosquesehagaunaevaluacin posterior, etctera67. Especialmente, deberan darse a conocer los criterios de seleccin que el Estado o el agente intermediario utiliz en la eleccin del medio para cada publicidad oficial. Los datos deberan estar presentados de modo tal que la informacin pueda adquirirse de forma completa, accesible y oportuna, y su bsqueda resultefcil. 7. Controlexternodelaasignacinpublicitaria 72. Los Estados deben establecer mecanismos de control externo por un rgano autnomo que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignacin de publicidad oficial. Dichos controles deberanincluirauditorasperidicassobrelosgastosyprcticasdel gobierno en materia de contratacin de pauta, as como informes especialessobrelasprcticasdelEstadoenlamateriaquetenganun adecuado control legislativo o parlamentario. Los Estados deben establecersancionesadecuadasparaloscasosdeincumplimientode la ley, as como tambin recursos apropiados que permitan identificarycontrovertirasignacionesilegalesdepublicidadoficial. 73. Los gobiernos deben rendir cuentas al pblico sobre los gastos efectuados y el modo en que son empleados los recursos publicitarios. Para ello es necesario que se establezcan mecanismos de control externo: claros y pblicos, que informen sobre la legalidad y la idoneidad de la pauta estatal. Los controles deberan incluir auditoras peridicas, en principio: anuales, llevadas adelante por organismos o dependencias administrativas que tengan
Por ejemplo, en Canad, esta informacin se incluye en el Informe Anual, un exhaustivo documento que contiene detalles sobre gastos por organismos, gastos por tipo de medio, proveedores contratados y datos puntuales sobre cada campaa importante, entreotros.EnEspaa,laley29/2005exigelaelaboracindeuninformeanualenelquese incluyen las campaas, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y los planesdemedioscorrespondientes.
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garantas institucionales, orgnicas y funcionales, para actuar de manera independiente del gobierno de turno y de los poderes econmicos o sociales68. Para garantizar la mayor transparencia sobre este tipo de controles, los informes de los organismos de control deberan ser, asimismo, pblicos y encontrarse disponibles paratodalaciudadanaatravsdeInternet. 74. Los Estados poseen un deber general de auditora. En el caso de los fondos pblicos destinados a publicidad, se deberan realizar ciertos controles especficos. Fundamentalmente, dado que la pauta estatal puede ser utilizada como un instrumento para manipular a los medios de comunicacin, los Estados deberan controlar la aplicacin adecuada de los criterios de adjudicacin en el momento de la distribucin. Asimismo, los gobiernos deberan demostrar el cumplimiento de las distintas obligaciones previstas en la ley, as como evaluar peridicamente la necesidad, oportunidad e impacto de las campaas publicitarias, y corregir las prcticas de conformidadconesaevaluacin69. 75. Los Estados deben establecer consecuencias negativas ciertas para el incumplimiento de las obligaciones previstas en una norma que regule la publicidad oficial. En primer lugar, deberan promover activamente la adecuacin de sus prcticas a las recomendaciones que realicen las auditoras. En

La independencia de los rganos encargados de realizar los controles es fundamental para que los mismos puedan cumplir su cometido libres de presiones de todo tipo. Los mecanismos para garantizar esa independencia son mltiples y variados, pero puede mencionarse, a modo de ejemplo, a los trminos preestablecidos de mandato; la estabilidad en los cargos salvo supuestos de grave inconducta; la idoneidad tcnica; nombramientos que requieran la aprobacin previa de un rgano colegiado con representacin plural; remuneraciones adecuadas y transparencia en su accionar, entre otros. Algunas legislaciones comparadas, como la de Canad, adoptan la exigencia de efectuar evaluaciones tcnicas posteriores para medir el resultado cuando se trata de campaas grandes (que superan cierto monto). En ese pas, todas las instituciones deben incluir dichas investigaciones posteriores en el proyecto de cada campaa como una parte integraldel,paraasegurarquehayasuficientesfondosparafinanciarlas.Conf.Legislacin comparada sobre regulacin de publicidad oficial. ADC. Agosto 2008, p. 14. Disponible en http://www.censuraindirecta.org.ar/sw_seccion.php?id=26[Consulta:Enero2010].
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segundo trmino, el incumplimiento legal debe ser sancionado de maneraproporcionalyadecuadaalafaltacometida70. 76. Los Estados deben multiplicar las instancias de control de la pauta estatal. En este sentido, los defensores de intereses colectivos deberan estar facultados para impugnar asignaciones inadecuadas, as como tambin los particulares deberan poder cuestionar, mediante procedimientos adecuados, aquellascampaasqueconsiderenilegtimas. 8. Pluralismoinformativoypublicidadoficial 77. Los Estados deberan establecer polticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios a travs de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios explcitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial. La pauta estatal no debe ser considerada como un mecanismo de sostenimientodelosmediosdecomunicacin. 78. La libertad de expresin, adems de proteger el derecho individual del emisor, garantiza el derecho de todas las dems personas a acceder a la mayor cantidad y diversidad de informaciones e ideas, como requisito del debate robusto que exige el sistema democrtico para su buen funcionamiento. La Corte Interamericana especficamente remarc esta doble dimensin, individual y social, de la libertad de expresin71, y tanto esa Corte
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En Australia, por ejemplo, el ordenamiento legal considera que un funcionario oMinistrousdemanerainapropiadaeldineropblicoalutilizarloopermitirquesehayan utilizado fondos del erario pblico mediante publicidades que contradicen el inters comunitarioquedebeprimarenlascomunicacionesoficiales,yprecisaunapenadeprisin conunmximopreestablecidodesieteaos(GovernmentAdvertisingBill2005, prohibiting useoftaxpayersmoneyonpartypoliticaladvertising,A.14) En su dimensin individual, la libertad de expresin no se agota en el reconocimiento terico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende adems, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor nmero de destinatarios [] En su dimensin social lalibertaddeexpresinesunmedioparaelintercambiodeideaseinformacionesyparala comunicacin masiva entre los seres humanos. As como comprende el derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista, implica tambin el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria
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como la Comisin Interamericana han sostenido que la ausencia de pluralidad de fuentes de informacin y medios de comunicacin representa un serio obstculo para el efectivo ejercicio de este derecho72.
de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Opinin Consultiva(OC5/85)del13denoviembrede1985,SerieANo.5,prr.3033.
72 Segn la Corte IDH, son los medios de comunicacin social los que sirvenpara materializar el ejercicio de la libertad de expresin, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibicin de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar (). (Corte IDH. La ColegiacinObligatoriadePeriodistas(Arts.13y29ConvencinAmericanasobreDerechos Humanos). Opinin Consultiva OC5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 34).Porsuparte,laComisinIDHtienedichoquelalibrecirculacindeideasynoticiasno es concebible sino dentro de una pluralidad de fuentes de informacin (CIDH, Demanda ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Caso Ivcher Bronstein. 31 de marzo de 1999, p. 28). Sobre este punto tambin se ha pronunciado la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH estableciendo que: la libertad de expresin implica adems que los ciudadanos tengan la posibilidad de acceder a diversas fuentes de informacin, incluyendo opiniones e ideas, as como a una variedad de expresiones artsticas y culturales () (CIDH, Informe Anual 2004. OEA/Ser.L/V/II.122. Doc.5, 23 de febrero de 2005. Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Captulo V, Violaciones indirectas a la libertad de expresin, prr. 18 y 20). El Principio 12 de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin elaborada por la Relatora y aprobada por la Comisin IDH en el ao 2000 tiene particular relevancia ya que seala que: Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicacin deben estar sujetos a leyes antimonoplicas por cuanto conspiran contra la democraciaalrestringirlapluralidadydiversidadqueaseguraelplenoejerciciodelderecho de la libertad de informacin de los ciudadanos. En ningn caso esas leyes deber ser exclusivas para los medios de comunicacin. Las asignaciones de radio y televisin deben considerar criterios democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos. La Relatora ha dicho que el principio 12 fundamenta su lgica en el entendimiento que si los monopolios y oligopolios existen en los medios de comunicacin social, slo un pequeo nmero de individuos o sectores sociales podra ejercer control sobre las informaciones que se brindan a la sociedad. De esta forma los individuos podran verse privados de recibir informacin proveniente de otras fuentes y que en este sentido, la Relatora para la Libertad de Expresin de la OEA considera que esta provisin no limita en manera alguna la obligacin del Estado de garantizar a travs de la legislacin la pluralidad en la propiedad de los medios (CIDH, Informe anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin 2004, Captulo V, prr. 93 y 94). En la misma lnea se inscribe la Declaracin Conjunta Sobre Diversidad en la Radiodifusin, emitida en diciembre de 2007 por el Relator Especial para la Libertad de ExpresindelaCIDH,elRelatorEspecialdeNacionesUnidassobreLibertaddeOpininyde Expresin, el Representante de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin Europeas(OSCE)sobreLibertaddelosMediosdeComunicacin,ylaRelatoraEspecialdela CADHP (Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin, que destaca la importancia fundamental de la diversidad en los medios comunicacin para el libre intercambio de informacin e ideas en lasociedad,entrminosdedarvozysatisfacertantolasnecesidadesdeinformacincomo otrosinteresesdetodosytodas.

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79. Bajo los parmetros de la Convencin Americana, y tal como lo han dicho en numerosas oportunidades los rganos del sistema, los Estados tienen el deber de impulsar el pluralismo informativo. Para ello, deben adoptar medidas para que los mercados en los que operan los medios de comunicacin sean abiertos,plurales,diversosynoconcentrados73. 80. Seaqueseutilicenfranquiciastributarias,sistemasde fondos, ayudas o subsidios concursables, o cualquier otro mecanismo para el fomento del pluralismo informativo, siempre los procedimientos de asignacin debern ser justos, abiertos, pblicos y utilizar criterios claros, transparentes y neutros en relacin a la lnea editorial o al enroque poltico de los contenidos, de manera que evite cualquier clase de arbitrariedad. Los Estados no deben utilizar nunca la publicidad oficial como un subsidio, ya que tienen objetivosdistintos. 81. Enesesentido,silosEstadosdecidiesenestablecerun mecanismode subsidios para promover el pluralismo y la diversidad en el mbito de la comunicacin pblica, dichos subsidios deberan ser otorgados de un modo transparente y no discriminatorio, con base en criterios objetivos relacionados con la necesidad de promover una mayor diversidad de voces a travs de la inclusin en el mbito comunicacional de voces minoritarias y excluidas de grupos desaventajados. Los subsidios o ayudas de cualquier tipo pueden convertirse tambin en un mecanismo indispensable de presin o de afectacin de la lnea editorial o del enfoque o cubrimiento noticioso de un medio de comunicacin. Por esta razn deben estar sometidos a los principios ac establecidos, que resultancompatiblesconsunaturaleza.

Conf. Corte I.D.H. Caso Kimel Vs. Argentina. Sentencia del 2 de mayo de 2008. Serie C No 177 prr. 57. Dada la importancia de la libertad de expresin en una sociedad democrtica y la elevada responsabilidad que ello entraa para quienes ejercen profesionalmente labores de comunicacin social, el Estado no slo debe minimizar las restricciones a la circulacin de la informacin sino tambinequilibrar, en la mayor medida de lo posible, la participacin de las distintas informaciones en el debate pblico, impulsandoelpluralismoinformativo.

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En particular, (i) deben estar regulados a travs de una reglamentacin especial, clara y precisa; (ii) obedecer a objetivos legtimos pblicos y transparentes; (iii) contarcon criterios de distribucin objetivos y no discriminatorios; (iv) obedecer a una cuidadosaplanificacin;(v)contarconprocedimientosdeasignacin claros, abiertos, transparentes y no discriminatorios; (vi) contar con mecanismos externos e independientes de auditora y control. De esta manera, se asegura que mediante la figura de subsidio no se influya o condicione el contenido de los medios menos robustos econmicamente que requieren por ello de medidas de diferenciacinpositivaparapoderfuncionarydemayoresymejores garantas para asegurar la independencia y fortaleza respecto del poderpoltico.
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