GIOVANNA PHOCAccr La historia del concepto de ciudadania y la historia politica de las modernas sociedades occidentales son coetaneas. La ciudadania fue surgiendo progresivamente frente a los estamentosmedlevales, C'9!liQ del paso de una'estructura social basada en la in tegracion en grup()sJaJIljlia!"e!; a estructura social centrada en los inClividuos como sujetos EI concepto deciuda dana acabo incorporando por ello las aelatransformacion politica que experimentaron el estado y sus relaciones con la sociedad. Cenirado inicialmente en la pertenen como' de ddil1ir dere.(;:hoa que Ie reconoz can como miembro de una sociedad y las formas constitucionales aeese -dei-echo), el conceptode ciudadania ha _experimentado portanto las mismas'modificaciones que e1 propio contenido del pacto fuerza en realidad a la descripcion cIasica de T. H. Marshall del desarrollo de la ciudadania (de civil a politica y a so cial) es esta dinamica que opera a traves de ella y que nos muestra el, que es mas fuene que la rigidez de un modelo de ciudadania estrictamente juridico. La ciudadania es un proceso, mas que un derecho; es por esa razon-'por'lo que solo el analisis historico p_'::lede aportar una teoria'lu-diiaadania (Turner, 1990). La Ii terat.!:Ira sociologka ha reducido a di E _un_,detennj!1aq()-.!ipQ __simplifi tas, convirtiendo en sinonimo de modernizacion, 9fmoQadia.cj911.-y_<;osa.? de no p,uede a tr.aye.s _del <;:qal Y_ _pacto .-' -- , . -" . Dipartimento di Sociologia, Universita di Milano. Soledad Garcia y Steven Lukes (comps,), Ciudadania: justicia social, identidad y participaci6n, Madrid, Siglo XXI, 1999, pp_ 15,44. 17 ]6 Giovanna Procacci social. Ferrajoli (1993) deplora, justificadamente, la falta de co. murucacion que existe entre los analisis jurfdicos y sociologicos de la ciudadanfa, pero parece pasar por alto al mismo tiempo el he cho de que la modificacion de los derechos es un proceso social y no meramente jurfdico. Los te6ricos de 10 jurfdico tienden a opo ner a la vaguedad de la literatura sociologica sobre modernizacion y democratizacion una definicion rfgida de ciudadanfa en su sen tido original de pertenencia a una comunidad politica (La Torre, 1995), como si no se hubiesen producido cambios significativos en esa comunidad (yen la pertenencia a ella, como consecuencia). Con el fin de evitar tanto las generalizaciones evolucionistas comOla"S'bu'rdas simplificaciones disciplinarias, tal vez seria mejor abordarhCiudadania desde el punto de el art degoiiverner que Foucault describio a traves del analisis de la biopolifica (Foucault, 1979). La ciudadania puede describirse como una estrategia para gone'rnar procesos de cambio social qlle"afectan a relaciones polfticas ... una estrategia, en realidad, para Iacreacion social de ciudadan.:os (Burchell, 19.9.5). Esto nos obliga'a -analizar que condiciones hicleron posible esa estrategia, que serie de problemas hubo de afrontar, que efectos se esperaba que produjese. Burchell sostiene que considerar la ciudadania una creaci6n social puede ayudar a evitar las oposiciones que ca. racterizan el debate de la ciudadania (entre activa y pasiva, publi ca y privada, burgues y ciudadano, comunidad y mercado) nin guna de las cuales pod ria aportar, en su opinion, el rasgo dave de la ciudadania "como un producto de la autodisciplina y de la dis ciplina social" (ibid.: 549). La ciudadanfa es una consecuencia de esa caracteristica decisiva de las pn'icticas de gobierno en nues tras sociedades, que es gobernar a traves de una combinacion de omnes et singulatim (Foucault, 1981). Resulta asi claro que Ja.ciy dadania es siempre politica; su naturaleza politica no se halla limi taoa a un escalon determinado" cuandoestan en juego derechos ifoliticos; ni reside en su codificacion jurfdica. La ciiid:idania es politica ma bien porque responde a una estrategia de-crear"citidadanos pormedio de un conjunto de pn'icticas y conocimie'ritos que moviliza la gobernamentalidad. Asi, ciudada ilIa: y derechos de los ciudadanos no se limitan a expresar vinculos junto con las condiciones cambian tes, con las expectativas y criterios precisos para ejercitar la con dicion de ciudadano. CiudadanOJ pobreJ, la ciudadania JOeiai y ia aills de iOJ el/ados del bienes/al" Mi proposito aqu! es centrarme enla estrategia de la ciudada nfasoct'ct/, tal como la conceptualizo partiendo de su CaSohist6rico (los origenes britanicosdel estado de bienestar), y en sus bases en los derechos sociales contemponlneos ala educa cion, la salud y la proteccion sociaL En su esquema evolucionista la ciudadanfa social da la impresion de ser, sin embargo, de la mis rna naturaleza que la ciudadania politica, y no ser, aun asi, politi ca ni estar relacionada con el estado. Y, de hecho, se la ha consi derado a menudo producto mas bien de acto res sociales, de movimientos sociales, el equivalente de la esfera de la sociedad ci vil, y cosas parecidas. En realidad, las estrategias de ciudadanfa de la Francia del siglo XJX ayudan a entender que la ciudadania social difiere de la politica y la civil, aunque tenga al mismo tiempo un cankter profundamente politico y una relacion con el Estado. Mas aun, modifico toda la relacion con el Estado (a traves del apa rata administrativo) asi como la definicion de buen ciudadano en su totalidad. Dentro de una literatura sobre ciudadanfa dominada princi palmente por el caso britanico (a traves de la obra basica de Marshall) 10 mas frecuente es que el caso frances solo se mencio ne por estar fuertemente vinculado a la construccion de un esta do-nacion, es decir, en su aspecto de ciudadania politica (Bruba ker, 1992). Rosanvallon (1995a) resaIta tambien la igualdad abstracta como contenido especifico de la ciudadanfa en el mo delo frances. Yo coincido mas bien con Turner (1990: 208), que subraya que en Francia se ha dado una concepcion sumamente ar ticulada de ciudadania, especialmente de ciudadania activa ela borada a partir de la idea extrajuridica de "trabajo util" ... util para la Nacion. Se trata de un criterio de ciudadania sin mas reo ferencia que el individuo y la nacion; se convierte por ello en la base de una moral que esta enraizada en procesos sociales en vez de estarIo en el egoismo individual. Esta moral basada en la so ciedad justifico mas tarde la aparicion de politic as sociales y de rechos sociales, encaminados a reducir la desigualdad. La sufre hoy cada vez mas ataques, ataques que se' corresponden con los dirigidos. tambien. contrfl .los. dere chos-sociales, laspoliticas sociales y los servicios ,sociales. Es in chscufible, sin emDargo, la gran importancia que tiene la ciuda como ciudadanos. T ambien es objero.de ataques similares su pretendida naturaleza nopolitica: 18 19 Giovanna PmcrJcci parece sostcnerse en consecuencia, por una parte, la ilusion de ,-jilese podrfa debitar la ciudadanfa social sin produjera unaruptura del pacto social, por otra, que las razones de ese de bilitamiento son s610 economicas y no politicas, que se deben a la crisis financiera de los est ados de Occidente. .-.. Una parte al menos del problema procede de un debate sobre politicas sociales dominado principalmente por el analisis del mo delo de estado de bienestar estadounidense y de su crisis (Leib fried, 1990; Abrahamson, 1991). Esto resulta especial mente pro blematico desde la perspectiva de la ciudadania social, dada la fuerte oposici6n que existe en Estados Unidos a los principios universaJistas de esta (Fraser y Gordon, 1994) y el consecuente apoyo al "estado de bienestar parcial" , que se caracteriza por ex duir a grandes grupos de los derechos sociales (Schmitter-Heisler, 1991). El debate sobre ciudadania parece mejor dispuesto, por otra abordar los problemas derivados de las identidades y lasdiferencias culturales que los temas de desigualdad que aborda Ia ciudadania social. La insistencia en el "multiculturalismo", cuando cOYllnturaies presion an para Ia elaboracion de una politica, limita los temas de ciudadania a derechos civiles y politicos, haciendo revivir una interpretacion de ella concebida como relacion exclusivamente politica con el estado-nacion. La di mension social de ciudadania parece quedar anticuada, pese a la lItilidad que podria tener su relativa indiferencia hacia los vinculos nacionales para las estrategias destin ad as a integrar grupos mino ritarios. As! pues, el predominio del tema cultural tiene como con secuencia el que se margin en en el debate de la ciudadania las cuestiones relacionadas con la igualdad; pero hay tambien otras estrategias que debilitan con su actuacion la ciudadania social y los derechos sociales, como son la individualizacion, la comercia lizacion de los servicios, la f1exibilidad laboraI, la contractualiza cion, eI humanitarismo, estrategias promovidas todas ellas como "nuevas "soluciones, se persigue atacando la ciudadania so cial? comparables esos objetivos estrategicos a los de la ciu dadania social? Dicho de otro modo, realmente nuevas so luciones al mismo tipo de problemas? Para contestar a esas preguntas es preciso reconsiqerar como actua la ciudadania social y cw:il es especifico. Companire para ello el mode1o de corila;; aportaciones que nos brmda:-e{j:as.g1rances, ein- Ciudadanos pohrfs, la C1udadallfa social V la crisis de los es/ados del himes/ar tentare esbozar una definicion de la ciudadania social, tanto a ni vel te6rico (derechos sociales) como a nivel institucional (estado del bienestar). Abordare luego las estrategias actuales de debili tamiento analiziindo un doble proceso que vuelve a individualizar la interpretacion del riesgo social y de Ia pobreza. Se desvincula asi esta de los problemas sociales de la desigualdad, convirtien dose en exclusion social, con 10 que se debilitan en general los de rechos sociales y a la vez las instituciones sociales. Con esa pers pectiva, los ataques que se dirigen hoy contra 'el estado del bienestar parecen tener por finalidad exorcizar una socializaci6n queha:bia conducido a una cuestion social bajo la influencia del tema de la ciudadania, este proceso, ,que M. Reberioux (1994) ha denominado decitoyennete, se plantea un problema que habia iTIi.:5Scorlsiderado resuelto de una vez por todas: los pobres cluda-danos? Y la duda se plantea en ambos sentidos: estan haciendose mas pobres los ciudadanos debido a un debilita miento de la ciudadania social? Hay una simetria entre la fragili dad actual de la ciudadania del pobre y la fragilizacion de la idea de una ciudadania social para todos ... 10 que no tiene nada de raro, en el fondo, considerando que "Ia historia de los derechos de ciudadania es una historia de libertad y no de compasi6n" (Ignatieff, 1989). 1. HACIA UNA DEFINICI6N DE CIUDADANIA SOCIAL Ciudadania social y derechos sociales La historia del tratamiento politico de la pobreza en la Francia del siglo XIX se desarrollo en el marco de una transformaci6n politica 'que se expresaba a traves de la ciudadania; nos proporciona por tiinto un ejemplo iluminador de la influencia mutua de los temas de la ciudadania y de la pobreza (Procacci, 1993). La idea de ciudadania aportaba la base igualitaria de los derechoS;'y exigia al i1:iJsmo tiempo la diminacion de cualquier obstiiculo que impi aiese alcanzarlaindependencia personal indispensable para ser un DuenCiudadano. La pobrezano sec,QQsicleraba ya, pues, un 'proEfema"iIidlvidli:ir sino una cuestion social, una cuestion de.in teres-soCial, 'que exigia intervenci6n_poJfti91. Pero, desde esta " , ' - , ,.. - . --" . -- , 20 21 Giovanna Procaccl perspectiva, la pobreza era un obstaculo permanente para la cons titucionalizaci6n de la ciudadania, introduciendo en ella exigen cias substantivas en pro de la igualdad. Habia una contradicci6n el canicter normal de la pobreza en elliberalismo-y el pro blema politico que planteaba la desigualdad en un orden social ecJificado sobre la igualdad. La consecuencia de estas tensiones fue Ia aparki6n de un nuevo campo en la politica, lasinstituciones y las ciencias, 10 social, que aportaba un marco que dar independientemente de sus implicaciones micas (la cuesti6n del trabajo) y de conflictos relacionados con los detethos individuales. La aportaci6n de este campo consistio en piopbrcionar una base raciooal para el control de los problemas dedesigualdad en una sociedad de iguales. GIS politicas sociales nacen de un analisis de la ineficacia del individualismo (caritativo, economico y juridico) asi como de un proceso'de subjetivacion de la sociedad. Responden a una nece sldaa-de estabilizar la economia y el poder polftico a traves de una despolitizacion de los conflictos relacionados con la desigualdad. Superando la oposicion entre derechos y deberes en un marco de obligaciones sociales, se consider6 la desigualdad un problema de socializacion, regulado por un instrumento institucional de socia lizaci6n del riesgo y de la responsabilidad. Las leyes sociales de fi nales de siglo completaron este proceso proporcionando los so portes para un est ado administrativo, y acabaron echando los cimientos del conjunto institucional de servicios sociales moderno de la Francia contemporanea (Ewald, 1986). Los individuos se ha Baban inscritos en un marco de deberes colectivos que asignaba un contenido social, no juridico, a su ciudadanfa; pero estos cam bios transformaron tambien profundamente las democracias. Las politicas sociales, al reconocer la existencia de un vado entre los principios individualistas y los solidarios en la transformacion de las sociedades liberales modernas, modificaron notablemente las relaciones con el estado y entre estado y economia, denunciando la insuficiencia de los principios liberales y fomentando practicas democraticas. Las politicas sociales ponian al especial, la insulTcienci'a- del contra to' como base para la construcci6n de la oucEldiiiJia moderna. El contrato se considera un aC1.lerdo entre que lib res e pero los derechos no CIUJadallos la cillJaJania social y /a crISis de tOI estaJo del bienestar solo son insuficientes frente a la desigualdad, sino que adem as esta res afecta, ya que puedecrear obstaculos que impidan al individuo -alcanzar la autonomia. Aunque indispensables para el funciona ruiento de una sociedad de mercado, no pueden garantizar solu ciones a las disfunciones que provoca la desigualdad . ..l contrato civil aporta los fundamentos igualitarios sustent;mdo la esi'ructura de desigwildad social. Aunque haya igualdaden la capacidad ju ffdica sigue siendo necesario actuar sobre la estructura social para gar::mtizar eficazmente individual frente a los limites pone el entornos(),cial. Esas son las condiciones de la di namica del modelo de Marshall: la ciudadania solo esta parcial mente vinculada a los derechos civiles, que no son mas que las ba ses contractuales sobre las que lOrna forma una dimension social de ciudadania. Marshall pretende sancionar el giro socialdemocrata britanico hacia el estado de bienestar atribuyendo a los derechos sociales la misma a los civiles y politicos (Barbalet, 1994). Sin embargo, la idea de que para ser ciudadano de una po lis y participar plenamente en la vida publica hay que tener cierta posicion socioeconomica ha sido mayoritariamente compartida par los teoricos de la ciudadanfa. La historia francesa de la ciu dadania nos indica que mas que una consecuencia del estado de bienestar es una condici6n para que exista. Hay divers as razones para' esto: desde la valorizacion de la independencia individual a inquietudes relacionadas con la desigualJad como fuente de ines tabilidad, la conciencia de que la necesidad desesperada obstacu liza la libre decision y hasta la busqueda de la solidaridad como vinculo de cohesion entre los miembros de una sociedad. En 10 que no hay tanta coincidencia es en que todo esto constituya un regimen de ciudadanfa espedfico basado en derechos sociales. Hasta se rechaza la idea de que derechos sociales como el derecho a la educacion, a la asistencia medica, a una compensacion justa, etc., tengan algo que ver can la ciudadania, porque se considera incompatible con un concepto juridico de ciudadania. Es necesario profundizar mas en la naturaleza de los derechos sociales. En la descripci6n evolucionista de Marshall, que pre formas de ciudadanfa en un continuo, al predomi naili" C1u-dadaniapolitica, se tiende a deducir de ella la ciudadania SOclru;escomo si se"aplicase el mismo concepto de ciudadanfa a cues"iiones socialesen vez de aplicarse a cuestiones politicas. Tam 22 GlOl'al1l1a Promed poco aportarla una base especifica a la ciudadania social el vin cular1a a la comunidad: la ciudadanfa en sf, independientemente de como se adjetive, se caracteriza por una orientacion hacia el es pacio publico, un espacio no reclamado por la propiedad privada (Crouch, 1996; Somers, 1996). son para Marshall las caracteristicas de los derechos soCi;}les? En su opinion 1a reforma de la Ley de pobres de 1834 fl.Ie-una alternativa a1 reconocimiento de los derechos se renunciaba en ella a interferir en ellibre cionamiento del mercado (por ejemplo, mediante una interven cion en eI sistema sa1aria\). ASI mismo, los pobres solo recibfan 1a avuda residual a condicion de renunciar a sus derecho como ciu dadanos Onternamiento en el taller). La caridad era, igua1 que los talleres, una pnictica opuesta a la ciudadanfa; Ia actuacion contra 1a pobreza basada en un principio de derecho entrana, por el contrario, una intnierencia en mercado: los derechos so ciales reconocen que el derecho oue un individuo tiene al estado no se mide por el Segundo rasgo distintivo: Marshall se remite para caracteri zar los derechos sociales a los derechos person ales, considenin dolos debereJ ptiblicOJ; aunque sea una persona 1a que disfrutando eventua1mente del derecho, el objetivo que se persi gue en realidad con el es 1a mejora de la sociedad. Su ejemplo cL.i sico es la educacion: la educacion obligatoria es un autentico de recho social, porque con el deber publico de Ia educacion no solo se busca el beneficio del individuo, sino el de toda la so6e dad. "La democracia politica y la manufactura cientffica necesi un electorado con estudios" (Marshall, 1963: caso frances ayuda a entender mejor la natura1eza esped fica de los derechos sociales, que nacieron la intervencion en el mercado de esa combinacion de deberes publicos. La razon es que surgen dentro de un proceso mas general de subjetivaci6n de la sociedad. Social significa que la referencia legitimadora es la so ciedad, no los agentes sociales. Un proceso politico que afecta ala felaCion con el estado no se origina ni en eI ambito del estado en el de los individuos, sino en' eLimbito de la sociedad. Es 10 que llama Costa (1996) un "paradigma en su liSlsde rriodelos historicos de c1udiidania. Esto exige que se con sidere a la sociedad sujeto de exigencias, necesidades e intereses no identificables con los que corresponden al estado 0 a los CilldaJanos ttl Clildadallia social y Iii ,risis de los estados del biel1estar dividuos; que se reconozca a la sociedad como un ambito en el que se producen procesos espedficos, necesarios e involunta nos. Esa subjetivacion de la sociedad fue un largo proceso que fue; 16tnando forma a traves de tensiones anticontractualistas y an . en la organizacion institucional de una sociedad paso a considerarse un campo . . y oe practicas, tanto economicas como jUrWICas, a ccinsecuencia de una actitud profundamente critica respecto a la posibilidad de extraer criterios de organizacion del bien comun a pirrirde premisas contractualistas de tipo liberaLNo es solo el mercado 10 que no puede funcionar en realidad sin algun tipo de protecciones, sino eI conjunto de la sociedad. Los problemas de desigualdad resultan especialmente adecuados para poner de ma nifiesto este dilema, por 10 diflcil que result a controlarlos en una sociedad basada en principios de igualdad. Se da aquf una tension que es crucial para las democracias liberales. Segun la de Marshall, la ciudadania social es una respuesta estrategica al conflicto entre la tendencia democratica ala igualdad de derechos yel valor que otorga el capitalismo a la desigualdad: el problema consiste en que es necesario dar con una via hacia una desigual dad legitimada que resulte viable politicamente. EI problema que ha impedido historicamente formalizar lin estatus de ciudadano ha sido siempre el de reducir la desigual dad, sobre todo la pobreza como cuestion social. No se trata pues de un obstaculo ajeno al campo de la ciudadania civil y po litica, que no plantea problemas por 10 demas; es dentro de la ciudadania misma, es decir de la relaci6n de los individuos con el estado, donde estan los obstaculos. la ciudadania como con cepto unificador no solo se opone la exClusion de los no ciudada nos-;sino el hecho de que ha actuado siempre por medio de dife renciaciones, de fronteras interiores que separan las diferentes cafegorias de ciudadanos, ya desde la primera diferenciacion entre ciudadaiiia activay pasiva que postulo Sieyes durante la Revolu cion Francesa; Sewell (1992: 112) enumera cuatro niveles de ciu dadania en la Constitucion de 1791, fruto en gran medida de su inspiracion. caracter funcional del trabajo uti! que justificaba la exclusion solo Duede resultar efectivo si se dan ciertas excluidos acepten su exclusion, que la que los excluidos no puedan ejercer ninguna 24 25 Giovanna Procacci influencia en las decisiones que establecen su exclusion y que no tengan orras funciones importantes. Si empieza a haber una opo sidon a la estructura social de desigualdad, entra tambien en cri sis la ciudadanfa politica. Cuando en 1848 el pueblo parisino ge "derechos como ciudadanos y derechos como rrabajadores", demuestra que cree que el estatus politico de ciudadania es dis tinto del estatus social de trabajadores ... y exige que se consideren esenciales los dos por igual para su pertenencia a la republica, De hecho, esta disociacion no se manifesto solo en las exigencias de trabajadores, sino en la respuesta politic a que se dio a elias: se les otorgaron derechos como ciudadanos (sufragio universal de los varones) con el fin de negarles derechos como trabajadores ... el derecho a voto en vez del derecho individual a trabajo 0 ayuda. Seria ingenuo suponer que esto no tuvo por su parte una reper cusion en el concepto de ciudadania, La ampliacion de los dere chos politicos modifico el marco, como es natural, y aumento la oposicion ala neutralidad del orden liberal y las exigencias de al guna politica de derechos que redujese la desigualdad. Desde la tradicion de "derecho social natural" (droit social na turd) de los fisiocratas, seguia en pie el problema de hallar una sintesis imprescindible entre la concepcion liberal de los dere chos individuales y la idea anticontractualista de que la sociedad es necesaria e involuntaria. En los derechos individuales univer sales se plasm an las ideas de igualdad y de libertad, pero no sirven para organizar la unidad social porque no pueden permitir que se regule desintegrando los niveles de desigualdad. En una palabra, no logran materializar la seguridad. La busqueda de seguridad (asegurar la materializacion de la autonomia de las personas y asegurar la supervivencia de la asociacion) ha inspirado una.ten tatlva continuada de restablecer la reciprocidad entre derechos y QeDeres,'como medio para limitar el ambito de los derechos en in fetes'de !a La qualilas personae nunca ha bastado por sf sora como furu.ramento de la asociacion, Los abordan estrategicamente este problema de hal1ar. uii'equilibrio entre derecnos y' deberes armoriizando moraTy"poliiica; tranf6rmando 'al mismo tiempo hi carldad en ooaoDligaclon de pura-justicia. Tie'neil por'iantouna.base-racio nalI{)gica muy concreta:no atribuyen la responsa.bilidadala ley, son judiciales.Jnauguran mas bien una ley paralela basada en la-s()lidaridad yeI riesgq (Ewald J 1??6):Tran'sforman la exigencia CiuJadalloJ pobre.l, fa CluJadania fa criJis de' IOJ estadoJ del biellestar de una garantia negativa en exigencia de una garantfa positiva, de un servicio. Son en consecuencia incompatibles por naturaleza con los derechos subjetivos universales: no piden mas libertad n-en'ie'ril pader del estado, no son incompatibles con la interven Cion del' estado para garantizar servicios. No hay pues ninguna progresion de los derechos civiles y polfticos' a los, sociales, hay algo'-mas"que una discontinuidad,liay una'verdadera ruptura aentrodelos derechos. Y la resistencia politica de los liberales en nifficia a reconocer deberes, garantias positivas y cosas similares ha sido en realidad ardua, desde la Declaracion de Derechos du rante la Revolucion hasta los debates parlamentarios sobre leyes sociales de finales de siglo. Los derechos sociales resultan problematicos des de el punto de vlsta,j1.lridico por su escaso nivel de definicion procesal, y en consecuencia de uniformidad, y par el elevado nivel de gasto eco ri6iriico gue suelen exigir. Esto los situa bajo una luz Cfftica: de penden-demasiado de recurs os economicos y politicos para cum plir requisitos de certidumbre y de no contingencia. Algunos criticos del planteamiento de Marshall afirman que los derechos sociales tienen una naturaleza distinta de la de los derechos civiles y politicos, son simplemente no derechos, como dice Zolo (1994): podrian corresponder a servicios sociales necesarios, pero no pue den transformar en verdaderos derechos (es decir derechos uni versales) ningun tipo de cualificacion para recibir esos servicios. Por tanto, los crfticos estiman que no estaria justificado hablar de ciudadania en relacion con los derechos sociales, puesto que no tienen la misma fuerza normativa que los derechos civiles y tieos. No han alcanzado la condicion de derechos universales, a la que remitiria la idea de ciudadania; por este motivo, la idea misma de ciudadania social solo seria desorientadora. Otros criticos tien den a negar su naturaleza "social" y a considerar que correspon den mas bien a la persona. Ferrajoli (1994) define los derechos so dales como derechos de expectativa, y los opone a los derechos de autonomia, en la medida en que presentan una legitimacion substancial y exigen una democracia substanciaL No atribuye los derechos sociales al ciudadano sino a la persona, con unas pocas excepciones ... que habria que procurar disociar aun mas de la ciudadania, convirtiendolos todos en derechos de la persona. El ciudadano de este modo solo disfruta de derechos politicos, que son expresion de pertenencia nacionaL 26 27 GiOV(l1ll1(l PromcCl los derecnos ClVlles y PUllllLU:> actuar a traves de algunas combinaciones diferencia los derecbos civiles vinculados a la rechos politicos vinculados al ciudadano, de nici6n legal de ciudadanfa. Pero, desde un punto de vista socio logico, podemos dar cuenta de la existencia de un vinculo entre los dos tipos de derecbos, un vinculo que adopta la forma del con tfato. No solo en el sentido de que la practica mlsma de los dere chos politicos se concibe como una relaci6n contractual, sino tambien porque el contrato politico se basa en los mismos princi pi os que el contrato civil, es decir, libertad, igualdad y seguri dad. Los derecbas civiles y politicos podrfan muy bien estar dife renciados en terminos juridicos, pero se intercalan sin embargo en las estrategias de gobierno: asi, los derechos polfticos sc reservan solo a ciudadanas cap aces de cumplir las condiciones del contrato civil. En vez de afirmar que los derechos sociales no son en reali" dad derechcis, un enfoque estrategico de ellos demuestra, a traves de su formacion historica, que su difcrente naturaleza podrfa ha bet modificado el alcance de los derechos 0 haberlo ampliadnmas de los limites de la concepcion jurfdica liberal. Y los proble mas actuales de ciudadania son en realidad muy dificiles de en" si no adoptamos esa perspectiva amplia. As! pues, los derechos sociales no son solo otra categoria de derechos anadida a los civiles y los politicos, sino que Llna ruptura innovadora en el campo los derechos. Tienen una legitimadora, trasla estado a organismos ron sobre tooo a zaba el riesgo: como ralizaci6n y una normalizacion del riesgo, que adopta 11 una relaci6n sociaL Los individuos tieneg prestadones sociales no como inClividuos sino como miembros de un cuerpo co\ectivo,agrupadqspor profesion, por edad, etc. El caracter ab scIuto de los derechos universales se substituye aqui por el carac tei: reIativo (Ie que influyen en la vida"social de las personas, como accidentes, vejez, enfermedad. Cuufadl1t1o,' fa ciud(l(ulJIia sociaf vfa crisis de los estados del blelle.rttlr Las estrategias de derechos las instituciones intermediarias v debilitan al estado, en una perspectiva que la complejidad de la re1acion con la una concepcion tica de ciudadania referida a No debemos reducir la contri bucion de la teo ria social a indicar procedimentales para su perar la tension entre los principios opuestos que operan en la democracia, como se ha hecho a veces (Habermas, 1994). Los procedimientos tienden a substituir con demasiada frecuencia el razonamiento substantivo y el juicio hist6rico en el pensa miento contemporaneo sobre la democracia. Los derechos so ciales han sido mucho mas que llna soluci6n procedimental de la tension p()lftica entre la autorrealizaci6n individual y las condi ciones sociales para ella; han abierto substantivamente todo un ii-lievo es[)acio politico, convirtiendose en base de un proceso continuo de lucha colectiva. La ciudadania social ha representado una especie de tercera via entre elliberalismo puro (escualidez de1laissez-/aire) yel esta iismo socialista (adiposidad de la intervencion A partir de esta posicion intermedia, se ha opuesto alliberalismo, que se vio obligado por ello historicamente a bregar con ella. Considerar la ciudadania solo como un continuo a partir de sus \:idgenes con tractualistas, como suele hacerse en la actualidad, e ignorar los cainoios que se han producido dentro de ella, no es ni mas ni me nDs que un intento de eliminar el reto que constituye la ciudada nia de la construccion Dolftica nuestras sociedades. Ciudadania social y bienestar se lJaSan en la wea Oe que asegu bienestar no s610 es necesario sino que exige in en e1libre funcionamiento del mercado libre, redistribu yend()rltfueza bajo la forma de servicios ptlblicos. Los servicios de 5ienestar social c6nstiiilyen por tanto un' elemento constitutivo in dispensable de la ciudadanfa social. Los derechos a la educacion, a la salud y a la proteccion social se oponen a practicas anteriores y encarnan en instituciones basadas en el principio de responsa bilidad ampliada y riesgo compartido. 28 29 GIOVanna Procacci EI criterio selectivo relaciona servicios con recursos,exigiendo justification de necesidad para acceder a hOstilidad entre los contribuyentes y hace estig[l1a.r!ITJdos henefiCiaf'i6scorrici individuos inferiores< Los servicios de bienes tar social basados en Ia ciudadania aseguran poi-el contraiIo la existencia de unos niveles de vida asegurados para todos los miembros de'la comunidad social; son universales, evitan la suplica y no se esta expuesto con ellos a la dis 'ci'ecionalidad oficial 1975) y establecen un sistema de ex pectativas que se basan en tipos de valores independientes del La consecuencia de esto ha sido que ha aumentado la Calidad de los servicios proporcionados, al no estar destinados ya solo a los pobres, y que ha pasado a legislarse sobre la definicion de nive!es, 10 que otorga a los ciudadanos la posibilidad de influir en elecciones y decisiones. EI desarrollo de los sistemas de bie nestar social ha transformado asf profundamente las democra cias contemponineas, socavando Ia omnipresencia de los criterios <mercado en la regulacion de la solidaridad sociaL Ha modifi" cadad pape! gelestado, las relaciones entre el estado y la econo 1111a y la naturaleza del conflicto social. A consecuencia de ella se ha producido una expansion del concepto de ciudadanfa. Ya no es solo pertenencia nacional y participacion poHtica, sino que tiende a coincidir con todos los as pectos de 10 que significa ser miembro de una sociedad determi nada. El derecho al bienestar social se ha convertido en una parte esencia1 de la ciudadania en S1, 10 mismo que los derechos de propiedad y de voto, en un elemento integrante de nuestro senti do de pertenencia (King y Waldron, 1988). Y mas aun, tal como ha expuesto Freedland (1996) la ciudadania social se halla deter min ada en un grado significativo por 1<1 naturaleza y eI canicter de la provision de servicios pllblicos. La razon bienestar socIal con'1.1" ciudadania social es mas 1a equiparaci6n de estatus enfreciudadanos quela rcdistrIbuci6ride i'ngreso. Los derechos sbeiales proporcionan una igualdiid de"acceso a servicios comu nes, tendiendo con elIo a reducir la deslgualdad a un nive! que se legitima reforzando pnkticiis en que 16s individuos experimentan una igualdad de estatus. Esto se puede apoyai en otras bases, como ya hemos dicho: garantizando la estabilidad, organizando 1a solidaridad, etc. Lo importante es que las razones deberfan ser en r !' I f Ciudadallos pohres. la eilidadanfa social y lil emis de los eshldol del biellt'.rlar todo caso distintas de las que ofrecen el mercado y la caridad, ya que fue por insuficienda de estas por 10 que se crearon los siste mas de bienestar social. Por 10 que se refiere a las tres condiciones necesarias para que la autonomia del individuo se materialice, ya hemos visto que la libertad y la igualdad civil no podian evitar que resultase problematica la seguridad. EI que seguridad signifique tambien una seguridad economica minima es algo que siempre ha estado claro, por ser la pobreza un obstaculo evidente para la materiali zacion del sujeto libre autonomo de una sociedad de mercado. La ciudadania politica y civil solo podria afrontar el. problema 'fi"e.: gando la ciudadania a los que no tuviesen una posicion socioeco n-omica independiente (von Gunsteren, 1978: 29)1 me Oiarffe:"laexclusion. AI iniciarse la lucha contra la exclusion y affipliiuse la ciudadania politica, se buscan nuevas relaciones y nuevas definiciones de ciudadania. Si no se excluye a nadie sino que se trata a todos como ciudadanos, pas an a convertirse en un problema publico las condiciones de independencia que exige el estatus de ciudadania. ofrecido desde esa perspectiva un marco mas eficiente que el mercado a las politicas de bienestar social, permitiendo la prestacion de servicios no comercializables para generalizar niveles de vida aceptables. La ciudadania restaura la reciprocidad al margen de las normas que""rigen en el mercado, en el"quc"se regula mediante un intercambio de dinero y servicios, y iitmargeri de las relaeiones famiUares en las que 10 que regula es la jyud"a mutua. Pero tam bien fuera, claro esta, del ambito de la caridad, en la:que-ho existe 'absolutamente riinguna reciproci di':ra:Esto exige que Ia sociedad haya reconocido que hay ciertos ruveles de vida que son imprescindibles, "independientemente del poder de negociacion del individuo" (Parker, 1975: 145). Al formularse estos niveles en terminos de derechos, las dependen cias a las que pretenden dar solucion se transforman en condicio nes para la autonomia. A pesar de todo esto, 10 que domina hoy el debate sobre la crisis de los estados del bienestar es Ia logica de la racionalidad econ6mica: dentro de un p1anteamiento monetarista y de mercado que resurge, Ia privatizacion de servicios sociales y Ia filosofia de "el usuario paga" parecen suficientes para justificar el rechazo basico de los sistemas de bienestar basad os en derechos de ciu 30 ClOValllll1 ProCl1Cn dadania social. Sin embargo muchos autores consideran que los ataques al bienestar social han tenido hasta ahora poco exito, pese ala estruendosa publicidad que se les hace, 10 que puede ex plicar la condicion estructural que ha alcanzado el bienestar social en nuestros sistemas politicos y en nuestros regimenes de ciuda dania. Pero el fundamento racional de estos ataques casi no se dis cute, y se esta convirtiendo en una especie de verdad popular. EI razonamiento politico se invierte: las normas y las reglas univer sales son incficaces, excesivamente abstract as. Esto nos conduce a una crisis general de las regulaciones sociales en que se niega que sea necesario buscar nuevos medios de organizar la solidaridad so cial. Nada prueba, sin embargo, que los servicios no universales fuesen a gozar de mas aceptacion que los universales. Aunque parece indiscutible que la asistencia social se halla en crisis entodas partes, el problema se debe en cierto grado a que en '-etaebate actual sobre la crisis del bienestir social doni.ina el modelo estadounidense de esta. De hecho, eI que los estadouni denses se negaran a reconocer la pobreza estructural (Gilbert, 1983) ha limitado siempre la repercusion politica de la cuestion social. EI bienestar social estadounidense, edificado sobre HeI es tigma de recibir beneficios no ganados", nunca paso de ser una t9.Ilcepcion "residual", en expresion de Titmuss (1987), de la in tervencion publica en las cuestiones asistenciales para substituir temporalmente a soluciones "naturales" como eI y familia. Aunque Ia Gran Depresion puso-de manifiesto que era 11eCesaria una intervencion publica en substitucion de los pro gramas empresariales voluntarios, los program as publicos de se guridad contributivos se asemejaban al sistema de bienestar social privado, rechazaban explfcitamente cualquier objetivo de redis tribucion del ingreso (Quadagno, 1984), Y acabaron estableciendo una diferenciacion firme entre el bienestar social que se pagaban los y la ayuda social que se daba a los pobres (Skoc pol, 1988). AI "pobre no merecedor", una categorfa moral que ex presaba la naturaleza degradante de la ayuda Jentro del discurso de la pobreza estadounidense, nunca 10 erradicaron programas universales de seguriJad social (Katz, 1989). El tadounidense se ha centrado dencia social, no en ha sidomuy de ple Cilldl1da!/os 1(1 cilldad{wia III crisis de Ius e.r/ados del bielil'slar 3] no empleo, seguridad social y medidas de bienestar que Beve ridge considero esencial para el estado del bienestar. Tal discre -pancia no ha hecho mas que crecer despues de la Segunda Guerra Mundial; alIn result a Lltil para valorar la division de los sistemas bienestar social que establecio Korpi entre el modelo marginal y el institucionalizado (Korpi, 1983). La tendencia actual a decir que beralismo y bienestar social no son incompatibles (Welch, 1989), fomentada por el exito de Rawls, introduce una confusion mayor. Sin embargo, los sistemas de asistencia social no siguen una trayectoria lineal a partir de esa "simpatia utilitarista" que era la clave liberal de la justicia social. Reclamaron, mas bien, un sistema autonomo de valores. Como dice Amartya Sen, el bienestar social no depende del logro individual (Sen, 1986). Y "el bienestar so cial autosuficiente" es solo un diagnostico erroneo de la crisis del bienestar social (Goodin, 1988). Como destacan Fraser y Gordon (I994), en Estados dos 'apenas se menciona la ciudadanfa social en el debate con sobre el bienestar social. Esto se debe a que en la cultura estadounidense las prestaciones sociales siguen sitwin dose en general fuera del aura de dignidad que rodea a la ciuda dania, y predomina una actitud despectiva hacia los que reciben la--ayuda social, y la ayuda social se ha considerado en general una amenaza a la ciudadanfa mas que su materializacion. Ellos opinanque esto se debe a la insistencia abrumaaora en la ciu dadania civil y al predominio ilimitado, dentro de ella, del mo delo contractual, que va absorbiendo progresivamente todas las formas de reciprocidad, salvo las de familia. Esa hegemonia del contrato significa que todo 10 que no puede ser absor bido por eI se define como SLi opuesto absoluto ... es decir, cari dad sin reciprocidad. La concepcion estadounidense del estado de bienestar se basa en esta logica bin aria que opone contrato a caridad, en la que se fundamenta la distincion entre programas de seguros contributivos y asistencia publica no contributiva, enmascarandose el hecho de que tambien la asistencia publica se basa en contribuciones y que no hay mas diferencia que la forma de recaudarlas. Las tendencias actuales que intent an identificar bienestar social y contrato, bajo la forma de obligaciones acep tadas por el receptor de realizar trabajo 0 actividades de forma cion, se hayan alimentadas, afirman los autores, por una mitolo gia de ciudadanfa civil. 32 f ; l i GU)lI(uma Procaeci Tal vez el mito consista tam bien en considerar el contenido de la ciudadania civil exclusivamente "natural". De hecho, se han re gulado inclusion y exclusion desde la ciudadania, basandose, ade m:is de en el vinculo nacjonal, en el "trabajo uti!", tal como hemos visto en el caso frances. Esta es tambien la razon de que los pobres hayan planteado un problema; no se les podia integrar a traves de su contribucion activa. El contrato mismo, como norma b1isica de la ciudadania civil, remite explicitamente a la reestructuracion de relaciones de trabajo dentro de un modelo de libre mercado (Castel, 1995); exige no solo habitos y virtudes, como dice Bader (1996), sino sobre todo ttabajo ... una virtud peculiar, como mini mo. Por 10 que se refiere a la investigacion de las relaciones entre ciudadanfa y bienestar social, es algo que ayuda a ver que la Cill dadania social no es una ampliacion indebida de un concepto exclusivamente juridico a cuestiones socioeconomicas. La ciuda dania es en SI un concepto mas complejo, que tiene una definicion Juridica modelada sobre una forma social de relaciones de ttabaJo, y, en consecuencia, relevancia y aplicacion socioeconomicas. Ciudadanfa social expresa, pues, todo 10 que no podria in cluirse bajo la forma contractual de ciudadanfa, compensaciones no contractuales indispensables para que funcione una ciudadanfa orientada al mercado. Significa, por tanto, que la relacion con el estado en nuestras sociedades no es ni mucho menos una relacion cxclusivamente jurfdica y contractual, sino que se trata de una rc lacion mllcho mas compleja. EI ideal normativo de ciudadanfa no puede consistir solo en reducirla al contrato. A algunos podria resultarles sencillamente demasiado diffcil ajustarse a este ideal normativo; en consecLlencia, este razonamiento solo puede con ducir a una bipolarizacion de las personas entre las que son capa ces de beneficiarse del desmantelamiento dc nuestros sistemas de proteccion social, y las que no son capaces de beneficiarse de el, para los que la unica consecuencia sera que se sentiran en una posicion mas vulnerable (Castel, 1995). La conjuncion dc bienestar social y ciudadania ha sido el mo tor de una transformacion del bienestar social, que va de un pa radigma paternalista tradicional en que el gobierno define las ne cesidades de bienestar social, a un paradigma de derechos sociales en el que puede surgir para determinar necesidades una nueva voz comunitaria basada en el consumidor (Culpitt, 1992). La ciuda dania social fomenta la actuacion pllblica y present a la ciudadanfa H Ciudadanos pohres. La ciudadania sociaL vLa crisis de Los eslados deL blencslar como una forma de actuar, mas que como un modo de ser. Es por eso tambien por 10 que se puede disociar de la nacionalidad, por que se relaciona con ]a actividad publica mas que con una cuali dad moral. Los servicios de bienestar social necesitan en general una organizacion mejor; ]0 que no necesitan en absoluto es que el principio de ciudadania deje de ocupar una posicion clave en el centro de los debates politicos modernos sobre los planes socioe conomicos, ya que el que ese principio ocupe una posicion clave fomenta la participacion social. II. LOS ATAQUES A LA CIUDADANrA SOCIAL Individualizaci6n de la pobreza La crisis actual del estado del bienestar no solo pone en entredi cho la ampliacion del marco institucional de la ciudadania socia] sino tam bien su mantenimicnto. Se ha invertido eI argumento politico y parece que sobre la aplicaci6n practica de derechos so ciales pesa hoy una duda fundamental: en vez de favorecer ]a ma ierializacion de ]a ciudadania eliminando las cargas de la pobreza, manticnen al individuo en una condicion subordinada, en ]a que . limita a participar en un sistema de protecciones sociales. EI analisis actual de la pobrezacontribuye de modo substan cial, sobre todo por influencia del debate estadounidense, a fo mentar esa vision esceptica de las prestaciones institucionales de la ciudadania social. Asistimos a la conjuncion de diferentes estra tegias conceptuales que van desde la insistencia en 10 biologico cultural de los aniilisis conservadores a la concentracion en los guetos etnicamente delimitados del interior de la ciudad dentro de una perspectiva mas progresista. Atribuir los origenes de ]a po breza al canicter 0 la biologia de los pobres, resucitar una catego ria vag a como "pobreza", identificar todos los problemas de la po breza con una forma extrema de marginacion creciente, son medios todos ellos de individualizar los problemas de pobreza y de negar su caracter social. De este modo, el analisis actual de la pobreza acaba poniendo gravemente en entredidio alga que se indissutible durante todo el pei-iodo en que las iilWtllClones debienestar social se materializaron: es decir, que los 35 r
I Gi(Wtlw/{/ PYomr'ci polnes son ciudadanos exactamente iguales a todos los demas, y que tienen por ello derecho a ciertos niveles de vida que se consi deran basicos para la relacion de ciudadanfa. - Eii el debate socio16gico actual sobre la pobre:za asistimos a una reafirmacic)n del analisis economico. La interpretacion eco nomica, en vez de social, de la pobreza contribllye a disipar ]a idea de que pueda relacionarse 11 pobreza con niveles universales de bienestar econ6mico, social y cultural a los que todo el mundo tie ne derecho. Lo mas frecuente es que se tienda a tratar la pobreza como un fenomeno absoluto de caracter estadistico, asentado en un nivef de pobreztl basado en el coste de una cesta de 1a compra, con 10 que se acaba reduciendo el 1na1isis a unos datos economi cos que se relacionan norma1mente con la distribucion de ingre sos. E1 problema es, como expone con tanto vigor Sen (1992), que 1a perdida de ingreso no refleja los problemas principales que plantea el que te dejen sin trabajo. Es imposible explicar las con secuencias sociales de la pobreza si nos basamos para medirla en los Li<ltOS de ingreso 0 de conSllmo: no es s6lo la exdusi6n del bie nestar social material, sino tambien la degradacion social 10 que confirma la idea de que pobreza y delincuencia son de una misma naturaleza. Los economistas pueden hablar, como mucho, de ca rencia de ingrcso y proponer transferencias de cstc aunque no pueden proponer una politica antipobreza a largo plazo. Solo pucden proporcionar respuestas m,ls 0 menos adecuadas pero siempre contingentes a un problema de pobreza que no se consi dera ya un problema politico. AI darse tanta importancia a 1a economia, eI espacio en que se puede reestructurar el analisis social de la pabreza ha quedado re ducido a un marco subjetivo, interpreta ciones de los origenes de la CD un<i eullura de fa i)(}breZtl, que deberia explicar la mejor que Ciwlquier hipotesis estrllctura1 sobre el los analistas conservadores estadounidcnses. La con'sideracion moral, etnica 0 cliltural debs pobre" lleva a centrar el analisis no en el trabaja, sino en 11 motivacion de los pobres para trabajar. De este modo, se separa la pobreza de los problemas laborales, sa bre todo del paro. AlInque se plleda objctar que no hay medios seguros de perslladir al pobre 0 de influir en sus caracteristicas, convicne destacar que centrarse en la responsabilidad individual de los pobres no e$ una via err6nea, es s610 una via que excluye la CilidadaJiOI pobrcI, la ciuJlldanit/ Iii crisis de los est<ldm del hiellt'star polftica social e incrementa por ello el "riesgo de pobreza" dentro de nuestras sociedades opulentas. Pero la reaccion progresista contra eI crecimiento de la po breza y Sll reduccion a problemas culturales ha conducido mas re Cientemente a puntos muertos similares. I1a resaltado conceptos como subclasc, predominante hoy en el debate sobre 11 pobreza, en que se presentan los elementos estructurales de la pobreza de bTdii a la desindustrializacion. Nacida como un concepto pura mei1te-economico, que indicaha que persistfa la pobreza pese al crecin"lient9 economico de postguerra, ha adquirido nuevos sig ri.ificados. A la dimension temporal que caracterizo el concepto de S,l:l9c:lase en un principio, se anadio una dimension condllctual y racial, pasando a identificarse con los negros y en una menor me dida los hispanos de guetos del interior de las ciudades; sobre todo con ciertas conductas en materias de sexualidad, familia, escuela, trabajo, etc. Las ciencias sociales han intentado recondu el concepto al fenomeno estructural de pobreza persistente centrandose en el amilisis del "paro del varon negro" (Wilson, 1987) y anadiendole una dimension espacial suplementaria, Ia concentracion en los guetos y el aislamiento social. La insistencia en cstos factores espaciales basicos de 1a pobreza persistente orientado la definicion empirica de subclase hacia las conductas; subclase, nos explica mas, en realidad, sobre sexualidad, modelos de familia,rechazo de 11 escue1a 0 del trabajo, tendencii.l a 11 vio fencia delincuente y a la drogadiccion, que sobre 10 que se sufre siendo pobre en una sociedad avanzada. El analisis se va des viando poco a poco de las causas de la pobreza a las conductas de pobres como raiz del problema, poniendo al descubierto una vez mas 11 ambigiiedad de toda definicion cultural de pobreza. propio Wilson ha reconocido recientemente que "en Esta dos Unidos eI interes pOl' los aspectos civiles y politicos de la dadania ha eclipsado el interes por sus aspectos sociales [. .. ] de bido a un vigoroso sistema de creencias que rechaza los orfgenes sociales y la dimension social de la pobreza y del bienestar social" (Wilson, 1990: 49), y que los estadounidenses tienden a intere sarse mas por las obligaciones sociales de los pobres que por sus derechos socia1es como ciudadanos estadounidenses. En Estados Unidos los program as de bienestar social se han centrado sobre todo en las clases media y trabajadora y no han tenido pnictica mente ningCm efecto sobre los indices de pobreza entre los que no 36 37 Giovanlla Procacci son jubilados y pensionistas. Wilson, despues de haber ignorado pnicticamente esto en su intluyente libro sobre la subdase, parece tener en cnenta al fin que d e5tada del hienestar subdesarrallada y la d(Jhil cstructura institucional de las derechos de ciudadania social de los Estados Unidos podrian haber sido una causa de ]a economica y el aislamiento social de los pobres urbanos. Pro pugna, en consecuencia, la aplicacion de programas racialmente neutros que fomenten los derechos sociales para todos los grupos, que pueden aliviar los problemas de las minorias pobres mejor que las medidas racialmente especificas. Pero da la impresion de que 10 mas probable es que la unica consecuencia de esto sea la eliminacion de cuotas reservadas. No parece que se ponga en en d confinamiento de clase: los servicios de seguridad so cial reservados a los pobres se separanin de los servicios dos a la clase media, Medicaid seguinl pagando a los medicos mucho menos que otros seguros y los derechos de ciudadania social seguiran siendo inadsequibles. La aportacion basica de Wilson al fortalecimiento de un con cepto pseudocientffico como subclase ha reforzado la tendencia analftica a resaltar los limites de los vinculos de ciudadania y a de finir conductas incompatibles con eUos que mantienen a los po campo de los ciudadanos. Dada la repercusion que en liuropa el debate estadounidense sobre la enestos anos de reconsideracion de ]a experiencia de los estados del bienestar europeos, se ha asentado en este lado del Atliintico derta estrategia analftica similar. La idea de exclusion social (exclusion sociale) domina mayoritariamente la investigacion de la IJobreza, impulsada sobre todo por las instituciones com1,1nitarias eHt9peas. Esta idea, a pesar de ciertas .Eresenta la mayoria de los rasgos estrategicos de la idea de subclase (Procac hablar de exclusion soCial podrfa pretenderse una en Ja ciudada I1 ia... y de hecho muchos greslstasdidan que es asl. Pero al tratar a los pobres como ex c1uidos se sit6a, al o1ismo tiempo, eI an.Hisis fuer-a del ambito de b "ciudad". Esto significa que se analiza lapobreza como una con dicion de los margenes, de marginados, y seconvierte en la situa Cion vital en que uno cae cuando sale de la sociedad, mas que en un problema que puede ocurrir dentro de la sociedad ... la condi cion de gente marginada mas que un proceso de desigualdad en raizado en 1a estructura social. Ciudadanos pobrl"s, la ciudadm1ia sofia! )' !a criSt.' de los I"stado.' dd bll'l1eI/llr , , Pero la exclusion social es tam bien sociologicamente signifi cativa.-:-tos'-exduidos no estan desgajados de Ia sociedad como una clase,'en realidad. Son sin duda un grupo aparte, pero Ia no eton aeCXclusi6n social es una nocion puramente negativa: no hay , ei1el18s absolutamente ninguna positividad, constituyen solo una ru'iitura ddteiido social (fracture sociale) , no tienen intereses co munes, no son los noveaux proletaires (Rc)sanval1on, 1995b)' No \ hayninguna identidad colectiva que describir, solo trayectorias in dividuales; la dasificacion resulta menos importante, y las esta dfsticas menos reveladoras. El debate se convierte asi en un de bate subjetivo como en los Estados Unidos, centra do en vias individuales y, redprocamente, en tratamiento personalizado, al canicter impersonal de las disposiciones generales. j\l ha cer esto, oculta que la pobreza es un sistema de relaciones sociales describe una disgregacion social y la hace coinci dente con actofes individuales que padecen sus consecuencias. La Intervencion contra la exclusion debe fomentar la integracion so dal (en una profesion, en una familia, en una comunidad) a traves concepcion holfstica de la sociedad, con todos los proble 'riCitrrfativos que se plantean"al realizar la integra Ha de consistir en trayectorias individuales de reintegra cion, opuestas a las trayectorias individuales de marginacion. La exclusion social describe una sociedad dual (los dentro fuera)l y confirm a al hacerlo una ruptura de re1aciones sociales. Pretende expulsar. de la sociedad problemas que producen po orezi:Li vulnerabilidad, la precariedad del trabajo, la disminu cion'de los el debilitamiento de la proteccion social: to dO's'los procesos que fomentan la polarizacion de la sociedad mucho antes de que se caiga en 1a pobreza extrema. -'"El tipo de polfticas que ha puesto en practica 1a exclusion se caracteriza principalme!1te por convers,iol1. de pro pre 39 31, Glovallna Pmcacci miento localizado de los prohlemas sociales podrfa ser un medio de reorganizar el intercambio social de un modo mas individua lista, activando la reciprocidad sohre una base territorial, frente al caracter abstracto de los derechos universales (Castel, 1 470). Pero localismo entrana tam bien una doble ilusion: que puede ser suficiente un contrato para la integracion social, pese ala prolon gada evidencia hist6rica contraria, y que la descentralizacion pue de ser un remedio contra todos los males. Ellocalismo no alivia el resentimiento que provoca el no ser tratados ya como ciudadanos; unico que hace es reforzar el sentimiento de exclusion al pre tender que los problemas de los pobres no son ya una cuestion co lectiva, un problema publico. La teoria de la pobreza Amartya Sen (I 993), centrada en capacidades y funcionamientos, suele considerarse un paso aniilisis de la pobreza hasados en la renta a am11isis basados en el consumo. En realidad, pretende mucho mas que ese simple paso a un con junto diferente de datos. En un analisis basado inevita blemente en el ingreso, introduce de nuevo la idea de que hay un elemento absoluto de la pobreza, segun el tipo de vida que puede lograr uno, expresado a traves de sus capacidades y funciona mientos. La pobreza es absoluta en la medida en que hemos ele gido un sistema de valores que son importantes en la existencia, independientemente de las condiciones relativas. Lo mas impor tante en los problemas de pobreza y ciudadania es, segun Sen (1992), considerar la participacion como tal una valvula, y la ca pacidad de participar una parte integrante del bienestar a la que no se puede renunciar. Comparte con Marshall la convicci6n de ha de erradicarse la pobreza, aunque no la desigualdad. Pero es precisamente en la participacion en 10 que se habian centrado los temas pobreza y ciudadanfa; en una situacion en la que la pobreza es cada vez mas el resultado acumulativo de varios nive les de marginacion que crecen tambien, solo una defensa activa de la ciudadanfa social puede inspirar pollticas dirigidas a reforzar la participacion. Individualizaci6n del riesgo Los ataques a la ciudadania social no se dan exclusivamente en el ambito del debate sobre los temas de pobreza. No se trata sQlo de Cju.dadano.\" fa clUdadallia SOCltll y La criSiS de Ius eslados del bimesltlr que el estatus de ciudadano del pobre parezca volver a resultar disC-uUbie; eldebilitamiento de las instituciones de ciudadania sbcia:tafecta-de -lin modo mucho mas general a los derechos 50 Ciales:Eri Ia cffticadel est ado del bienestar, se ha considerado que c:i'i"iCfadanfa expresa el ideal normativo de una libertad individual y que es en consecuencia incompatible con derechos sociales y ser yieios sociales, con Sll organizacion administrativa, con Ia idea misma de normas universales. De heeho, la crisis que afecta a nuestras instituciones sociales no es solo financiera, sino una crisis mas general de la totalidad de las regulaciones sociales (Gauchet, 1993). La ClIota correspondiente a principios universales y a par ticularismos ya no esta asegurada, y ha de replantearse. Ciudada nia dene el sentido de relaeion con el cuerpo colectivo, can un es -paciOrublico; Ie afecta, por tanto, profundamente, una crisis este que podrfa expliear su exagerada presencia en el debate-de las ciencias sociales. La cuestion es como podemos in rerpre.tar una crisis como y que clase de soluciones estamos intentando idear pilfa resolverla. . Segun Rosanvallon los sistemas de bienestar social han fraca sado debido precisamente a que han buscado criterios generales universales de regulaci6n social. "La redefinicion del estado del bienestar exige hoy una revolucion cognitiva [. .. ] debemos re nunciar al hombre medio de Quetelet y al hecho sociologico de Durkheim, devolviendo a los datos sus valores individuales" (1995b: 210). Entre los primeros efectos de esta individualiza cion, es crucial para el estado de bienestar el fracaso del principio de seguro social que habia regula do hasta ahora la seguridad 50 . ) y sanitaria. EI seguro social ha sido un mecanismo para orga nizar la solidaridad social, entre individuos y generaciones; el proceso politico de socializacion del riesgo y de la responsabilidad que condujo a ella (Ewald, 1986) se esta descomponiendo ac tualmentc, segtm Rosanvallon, debido a la erosion sufrida por el salarial, sobre el que se centraba. resultado que los problemas sociales no se conciben ya como un riesgo, se han convertido en un componente cfclico constante de la vida social. Esto provoca una disminuci6n general de la inseguridad, que habia sido, como el velo rawlsiano de la ig norancia, fa condicion para la socializaci6n del riesgo. EI {mico as pecto descodific,l<.lo en terminos "sociales" es el coste; comparti mos gastos, en vez de buscar servicios compartidos. La crisis de 40 41 Giova IIlIa Procacci los sistemas de bienestar social procederia, por tanto, de una dividualizacion del riesgo, desintegrado en un numero ilimitado de trayectorias individuales. Esto podria conducir, a su vez, a una organizacion civica del bienestar social enfrentada a otra ba sada en los seguros, teniendo que hallarse en cada caso una norma coyuntural, ya no normas universales de justicia. No hay ninguna solucion teorica, solo soluciones pnicticas; las diferencias pasan a estar legitimadas, el riesgo solo alcanza individualmente a una vfctima, y la concordancia sobre normas de justicia que habra lle gada a ser completamente convencional ha de buscarse en cada caso en la comunidad civica. Tambien se agota asi, en realidad, cl plano politico: Ia politic a consiste en esta busqueda constante de normas instantaneas de redistribucion d,c una solidaridad para la que no hay ningun principio general. Esta es Ia base que pro ponc Rosanvallon para un "estado del bienestar activo", En e1 marco de esta nueva cultura polftica e1 progreso social no coinci de ya con la disminucion de las desigualdades socioeconomicas; en ella, el desarrollo de procedimientos (droit proddural) centra dos en el principio de "justicia en cl tratamiento" s6lo puede proporcionar respuestas individualizadas a trayectorias indivi duales, a traves de algtIl1 tipo de acuerdo judicial "caso pOl' caso", Desembocamos practicamente en afirmaciones que condu cen a una politica de reconocimiento y estrategias perseguidas por esas politicas sociales que se remiten a cuotas, discrimina cion inversa, etc. Es bastante curioso que no haya aumentado la aplicacion de politicas de este tipo a problemas de pobreza; se aplican solo a grupos idenrificados por el genero y pOl' caracteris ticas culturales 0 etnicas que los diferencian del grupo social ma yoritario. Las cosas se plantean no con un criterio de exclusion frente a inclusion, sino de discriminacion en nombre de un ele mento no econ6mico y no social. hay ninguna discriminacion hacia los pobres? Parece que solo se puede admitir discriminacion cuando ha cerlc no pone en entredicho de un modo fundamentalla estruc tura de desigualdad, sino que sen ala mas bien hacia la de oportunidades; y, por supuesto, las oportunidades no son eI primer problema en relacion con los pobres. En la base racional de esas politicas parece haber una diferenciacion entre -desigualdad (como pobrezal, ydiferenciu' (c()n10 disQ!l11i :1acion de'grupos minoritariosl. Coincide con la diferenciacion CiudiJdiJnos pobres, la ciudadania social)' fa crisis de los eslados del bieneSlar Nancy Fraser (1995) entre reclamaciones que atacan laesTtudiii:;a de desigualdad y reclamaciones relacionadas con proE)lemas-ae-Clesi"gualdad que piden diferenciacion de grupo, ES"mteresante comprobar que ella pierisa que esta contradicci6n noes eliminable, debido a que en una sociedad moderna todo el mundo experimenta varias identidades. Encontrar nuevas alter nativas politicas pasa a hacerse por tanto inevitable. En la ciuda dania como construccion historica y como hecho social operan tensiones contradictorias y siempre ha sido asf. No se pueden re solver eliminando simplemente una parte de eUas, es decir, las prestaciones sociales; ni se pueden exorcizar para ampliar al ma ximo la libertad privada y la responsabilidad personal, puesto que no hay mas pruebas hoy de las que habia ayer de que sean po sibles sin derechos de ciudadania. 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