Cuaderno 06 PDF

Rendicin de Cuentas y Combate a la Corrupcin: Retos y Desafos
Edna Jaime | Erndira Avendao | Mariana Garca
Directorio
Rafael Morgan Ros
Secretario de la Funcin Pblica
Comit Editorial
Marco Antonio Cancino Cordero Joel Salas Surez Ricardo Uvalle Berrones Alfredo Esparza Jaime
Coordinador de la Serie
Mara Guadalupe Yan Rubio

Subsecretaria de Control y Auditora de la Gestin Pblica
Max Kaiser Aranda

Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Pblicas
Alonso Cerdn Verstegui

Coordinador Editorial
Uriel Mrquez Carrazco

Subsecretario de la Funcin Pblica
Gilberto Garca Villanueva

Oficial Mayor
Joel Salas Surez

Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional
Hctor Alberto Acosta Flix

Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control
Moiss Herrera Sols

Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos
Matilde Saldaa Hernndez

Contralora Interna
Edicin a cargo de:

Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional Direccin General Adjunta de Estudios y Polticas de Transparencia y Rendicin de Cuentas Direccin General de Comunicacin Social
NDICE
Presentacin Introduccin I. Retos para controlar y medir la corrupcin 1.1 Modelos para el control de la corrupcin 1.2 Aproximaciones para medir la corrupcin 5 9 13 16 18 21 31 31 32 36 43 44 46 47 49 50
II. Polticas gubernamentales anticorrupcin en Mxico III. Mecanismos de rendicin de cuentas en el combate a la corrupcin 3.1 Funciones de los rganos anticorrupcin 3.2 Espacios de interaccin: reas de riesgo de la gestin pblica 3.3 Estructura de responsabilidades anticorrupcin en Mxico
IV. Alcances y limitaciones de los controles anticorrupcin 4.1 Reforma institucional 4.2 Autonoma y profesionalizacin de las agencias anticorrupcin 4.3 Amenaza creble a la comisin de actos ilcitos 4.4 Efectividad en el combate a la corrupcin 4.5 Controlar la oferta de la corrupcin
Conclusiones Referencias Semblanza
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PRESENTACIN
La corrupcin es un mal que amenaza los derechos humanos, amenaza las instituciones democrticas y las libertades fundamentales; frena el desarrollo econmico y social; agudiza la pobreza para millones de mexicanos; favorece la consolidacin de lites y burocracias polticas y econmicas; afecta la credibilidad y legitimidad de los gobiernos e impide que los recursos pblicos coadyuven al desarrollo y al bienestar de la sociedad. Palabras del C.P. Rafael Morgan Ros, Secretario de la Funcin Pblica, el 8 de junio de 2012 en la ceremonia de promulgacin de la Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas.
Actualmente se reconoce a la corrupcin como uno de los principales obstculos para el desarrollo y la inversin a nivel mundial. Es por ello, que la prevencin y el combate a la corrupcin, han sido una prioridad en la administracin del Presidente Felipe Caldern y uno de los principales objetivos de la Secretara de la Funcin Pblica.
el fenmeno de la corrupcin as como los mecanismos e instituciones que existen en Mxico para prevenirla y combatirla. En la primera seccin, las autoras realizan una revisin de la literatura para presentar una definicin sobre el fenmeno de la corrupcin, analizan las metodologas para medirla e identifican los principales mecanismos (normatividad, instituciones y polticas) En sta sexta entrega de la Serie de Cuadernos que se han desarrollado para controlarla y sobre Rendicin de Cuentas, Edna Jaime, combatirla. En esta seccin las autoras sealan Erndira Avendao y Mariana Garcia analizan las dificultades que existen para construir
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una definicin del trmino en virtud de las diversas conductas, actividades y situaciones mediante las cuales dicha problemtica puede materializarse. Asimismo, sealan que en virtud de que la corrupcin reviste un carcter secreto e ilegal, los estudiosos sobre el tema han tenido que recurrir a mecanismos indirectos, como por ejemplo las encuestas de percepcin o los anlisis de capacidad institucional, para poder evaluar y cuantificar el problema. En la segunda seccin, se presenta la informacin sobre el desempeo que Mxico ha tenido en los diversos ndices y mediciones sobre corrupcin. Al respecto las autoras sealan que en los ltimos diez aos no se han registrado mejoras en las calificaciones obtenidas. Posteriormente las autoras analizan, los cambios legislativos que se realizaron en los ltimos diez aos a nivel federal para fortalecer las polticas de prevencin y control de la corrupcin, as como la rendicin de cuentas y la transparencia. En este punto Jaime, Avendao y Garca advierten que la falta de avance en las mediciones internacionales no debe interpretarse como un fracaso de estas
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reformas o de la poltica anticorrupcin en su conjunto, sino como un indicador de que an es necesario avanzar ms y generar un mayor nmero de mediciones a nivel pas que permitan conocer aciertos y reas de oportunidad. En la tercera seccin del texto, las autoras caracterizan al sistema anticorrupcin mexicano como multi-agencia e identifican y describen las instituciones y agencias que, en el mbito federal, lo integran al participar en la prevencin, control, combate y sancin de los actos de corrupcin. En su descripcin, se incluyen controles internos y externos. Entre los primeros, se incluyen las dependencias responsables de la gestin de recursos humanos, materiales y financieros; mientras que los segundos incorporan actores encargados del control poltico, judicial e inclusive ciudadano. Efectivamente, uno de los principales retos que se encuentra en un sistema como el mexicano, es la coordinacin entre los actores que participan en el sistema anticorrupcin. Este desafo fue un factor determinante en el diseo del Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin (PNRCTCC) 2008-2012, documento que guo
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las acciones en la materia durante el sexenio. El PNRCTCC adopt un enfoque integral que se ve reflejado en el contenido de sus seis objetivos estratgicos que incluyen no solo el combate a la corrupcin, sino tambin la consolidacin y desarrollo de polticas de transparencia, participacin ciudadana y cultura de la legalidad. El objetivo cinco del PNRCTCC, establece los mecanismos de coordinacin para el combate a la corrupcin e investigacin, entre los mbitos penal y administrativo y aquellas acciones destinadas a dar cumplimiento a las Convenciones Internacionales contra la Corrupcin que el Estado mexicano ha ratificado.
en el desarrollo de mecanismos que permitan incidir positivamente en la percepcin pblica sobre los avances alcanzados en la materia.
Este Cuaderno permite reflexionar sobre estos temas y mantener vigente en la agenda pblica la discusin de un tema fundamental para nuestro pas. La Secretara de la Funcin Pblica se congratula de haber puesto en marcha el proyecto editorial Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas, mediante l se ha contribuido al desarrollo de un espacio de debate e intercambio de ideas, as como a su interpretacin y traduccin en acciones concretas de gestin pblica sobre temas de gran trascendencia para la vida democrtica del Gracias a este enfoque se ha logrado, como pas. las autoras reconocen, la construccin de un entramado institucional anticorrupcin para prevenir, controlar y sancionar los actos deshonestos e ilcitos de la Administracin Pblica Federal. Sin embargo, como tambin sealan las autoras, hay retos pendientes en la eficiencia de las polticas y mecanismos anticorrupcin implementados, al igual que en el desarrollo institucional de dicho entramado en otros poderes y rdenes de gobierno, as como
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RENDICIN DE CUENTAS Y COMBATE A LA CORRUPCIN: RETOS Y DESAFOS

Edna Jaime Erndira Avendao Mariana Garca
Introduccin
El combate a la corrupcin se ha convertido en una de las principales exigencias en la agenda pblica de las naciones que se consideran democrticas. La corrupcin y las conductas sociales vinculadas a esta erosionan el entramado social, debilitan el desempeo gubernamental y amenazan la consolidacin y la estabilidad de las instituciones democrticas. El fenmeno de la corrupcin genera altos costos econmicos que se traducen en la ineficiencia e ineficacia de las polticas pblicas, as como en la prdida de oportunidades de desarrollo de los pases. Por su parte, la ciudadana, al igual que los organismos privados y las instituciones pblicas, ven limitado su acceso a una mejor oferta de bienes y servicios pblicos y deben cargar con los costos adicionales econmicos y sociales que generan las prcticas de corrupcin (Transparencia Mexicana, 2000). En el caso mexicano, a pesar de la construccin de mecanismos institucionales para la modernizacin de la gestin pblica, los avances obtenidos en materia presupuestal y de planeacin, as como en transparencia y rendicin de cuentas gubernamental, persisten escndalos sobre el abuso de los recursos pblicos. La participacin activa de Mxico en las estrategias internacionales de combate a la corrupcin, tampoco ha sido suficiente para eliminar la sospecha generalizada entre la poblacin sobre prcticas indebidas, opacidad, impunidad,
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uso discrecional de lo pblico, as como de las reducir los espacios de discrecionalidad que relaciones ilcitas entre lo pblico y lo privado. hacen posible que se lleven a cabo prcticas corruptas? La solucin a estas preguntas se Los retos para combatir la corrupcin son puede reducir a dos estrategias. Algunos pases maysculos. Se trata de un fenmeno oculto se han enfocado en la construccin de una sola que adquiere mltiples expresiones y no se agencia anticorrupcin encargada de investigar restringe a las reas donde se maneja una gran y perseguir estas prcticas ilcitas. Otros en cantidad de recursos. Ninguna sociedad est cambio, disearon un sistema de instituciones exenta de este fenmeno y Mxico no es el e implementaron mecanismos de control, nico pas que enfrenta retos y obstculos ante transparencia y rendicin de cuentas para este tipo de prcticas. Sin embargo, no es claro reducir los actos corruptos. Este ltimo es el por qu las acciones nacionales para contener la caso mexicano. corrupcin no se han traducido en una mejora en la percepcin sobre su penetracin en la vida La lgica detrs de la estrategia de mltiples pblica y en la contencin de prcticas ilcitas instituciones de control, transparencia y rendicin de cuentas es la siguiente: los en la administracin pblica. espacios de corrupcin, opacidad e impunidad El combate a la corrupcin refiere al diseo e podrn reducirse en la medida en que el sistema implementacin de instrumentos que fijan institucional active mecanismos de control, los trminos de actuacin de los agentes vigilancia y sancin efectivos, que eleven los (pblicos y/o privados) con apego a la norma, costos de la actuacin corrupta de funcionarios. as como la determinacin de instituciones Precisamente, es en este punto donde o agentes encargados de prevenir, controlar confluye la rendicin de cuentas y el combate y sancionar el abuso de la funcin pblica. anticorrupcin, ambos buscan vigilar la accin En este sentido, las preguntas clave que se pblica y mejorar la gestin de recursos. discuten en este texto son: cmo controlar la corrupcin? Y de manera ms especfica: cmo
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Durante las ltimas tres dcadas, Mxico ha avanzado en la construccin de instituciones de fiscalizacin, evaluacin y transparencia para controlar la corrupcin. Actualmente el pas cuenta con instituciones como la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y la Auditora Superior de la Federacin (ASF) encargadas del control y fiscalizacin de la gestin pblica y se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos (IFAI) para garantizar el derecho a la informacin. En el tema de evaluacin se implement el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). Se cre un Sistema Profesional de Carrera y un marco normativo de responsabilidades administrativas de los funcionarios pblicos, una normatividad en compras pblicas, evaluacin de programas pblicos (con un enfoque prioritario en programas sociales), responsabilidad hacendaria, transparencia gubernamental y de armonizacin contable. Asimismo, se implementaron plataformas digitales para sistematizar las compras pblicas, el servicio civil de carrera y las declaraciones patrimoniales de funcionarios pblicos, as como los padrones de beneficiarios de programas pblicos.
No obstante, las mediciones para valorar las capacidades institucionales anticorrupcin del pas evalan nicamente parte de estos instrumentos y no el entramado institucional completo. Algunas otras mediciones se enfocan en los resultados de los ndices de percepcin de la lucha contra la corrupcin, sin que ello plantee un panorama completo de esos mecanismos. Este estudio tiene el objetivo de analizar la estrategia anticorrupcin implementada en Mxico a partir de la revisin de las instituciones e instrumentos de lucha anticorrupcin vigentes, haciendo explcitas las herramientas de control empleadas para combatir el fenmeno. La revisin de estos mecanismos permite reconocer las reas de oportunidad en la estrategia anticorrupcin implementada por el gobierno mexicano, con el propsito de contribuir a la discusin de las reformas pendientes en la materia. El objeto de estudio es el mbito federal de gobierno dado que los cambios institucionales se centran en este campo. Sin embargo, este documento es slo la primera parte del anlisis que deber completarse con la revisin de los cambios acontecidos en los niveles de gobierno local en esta materia.
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El documento se divide en cuatro apartados. En el primero, se describen los retos para controlar la corrupcin, los enfoques utilizados en el diseo de la estrategia para combatir el fenmeno, as como las aproximaciones metodolgicas que han buscado medir sus resultados y el desafo que representa cuantificar un fenmeno que se caracteriza por permanecer oculto. El segundo apartado describe la estrategia adoptada por el Estado mexicano para combatir la corrupcin a partir de su adhesin a mecanismos internacionales y la evolucin institucional del pas en esta asignatura. El tercer apartado presenta el mapa de actores encargados de prevenir, controlar y sancionar actos de corrupcin en Mxico y su vinculacin con el sistema de rendicin de cuentas, estableciendo las fronteras en el papel que desempean para controlar prcticas deshonestas e indebidas en el ejercicio de la gestin pblica. El cuarto apartado ofrece un balance de los mecanismos institucionales de control, transparencia y rendicin de cuentas en Mxico y se plantea el alcance de su contribucin para reducir el fenmeno.
Finalmente, a manera de conclusin, se reflexiona sobre cinco puntos: (i) La pertinencia de reconocer el crculo virtuoso existente entre la poltica anticorrupcin y la rendicin de cuentas. (ii) La necesidad de articular y coordinar la accin de las instituciones con funciones anticorrupcin para limitar de manera efectiva las prcticas corruptas. (iii) La relevancia de avanzar en el desarrollo y operacin de mecanismos de control, prevencin y sancin en todos los rdenes de gobierno. (iv) La oportunidad que se tiene en el diseo de medicin e informacin de calidad para valorar de forma ms objetiva las acciones de combate a la corrupcin en el pas. (v) La importancia de abrir mayores espacios de participacin ciudadana para activar espacios de vigilancia y monitoreo al quehacer gubernamental, buscando tambin fomentar la cultura de la legalidad en todos los sectores de la sociedad.
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I. RETOS PARA CONTROLAR Y MEDIR LA CORRUPCIN
Las reas donde se desarrollan este tipo de prcticas no se limitan a los mbitos en los cuales existe de por medio una gran cantidad Los pases democrticos cimentan su de recursos monetarios. stas se presentan prosperidad sobre la base del respeto al Estado en sectores tan amplios como los espacios 1 de derecho y un gobierno transparente que de interaccin del quehacer pblico. Dichas rinde cuentas de su gestin a la ciudadana. Sin condiciones, la opacidad en la que opera la embargo, estos principios fundamentales se ven corrupcin, sus distintas manifestaciones y los debilitados por la corrupcin. Este fenmeno diversos mbitos donde interacta, imponen tiene afectaciones a nivel internacional y un reto para controlarla y limitar el abuso del ningn sistema de la sociedad es inmune a ella, poder. lo cual genera altos costos para el desarrollo de las naciones y afecta gravemente la credibilidad Los conceptos de corrupcin identificados en la literatura, definen el problema de forma del Estado y la democracia (Vieyra, 2008). general.2 La dificultad para especificar las Se trata de un fenmeno que permanece oculto e implica la apropiacin de recursos pblicos para obtener beneficios privados, mediante ms de una forma especfica de comportamiento (Transparencia Internacional, 1998). Las expresiones de la corrupcin comprenden conductas indebidas e ilegales por parte de funcionarios pblicos (polticos o servidores pblicos) y/o de actores privados que obtienen ganancias por el abuso del poder pblico.
1 Schacter y Shah (2000) enlistan tres grandes tipos de corrupcin: (a) corrupcin burocrtica o corrupcin menor - un amplio nmero de funcionarios pblicos (burcratas y polticos) abusan del puesto pblico para extraer con frecuencia pequeos sobornos o favores; (b) corrupcin mayor - robo o abuso de una cantidad considerable de fondos pblicos por un nmero relativamente pequeo de funcionarios; (c) captura del estado o captura regulatoria colusin entre agentes pblicos y privados para beneficio privado. Vase en Jeff Huther y Anwar Shah, 2000: 1. 2 Transparencia Internacional: La corrupcin involucra una conducta por parte de funcionarios del sector pblico, que pueden ser servidores polticos o civiles, en donde stos se enriquecen a s mismos o a gente cercana a ellos de forma impropia o ilegal, a travs del abuso del poder pblico que les fue encomendado. Banco Mundial: La corrupcin es el abuso de fondos pblicos y/o del cargo
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caractersticas bsicas de los actos corruptos en cada mbito posible de accin es el reflejo de la complejidad del fenmeno (Del Castillo, 2003). Basta decir que, desde el punto de vista legal, la tipificacin del delito de corrupcin es inexistente. En cambio, se ha optado por establecer en la normatividad tipologas del delito (i.e. cohecho, fraude, soborno, trfico de influencias, enriquecimiento ilcito) que se engloban genricamente en la corrupcin (Transparencia Mexicana, 2000).
actos de corrupcin definidos tpicamente a nivel internacional (Huber, 2002).
Los enfoques empleados para el anlisis de las conductas corruptas toman diversos puntos de aproximacin que pueden ser: moral, cultural, estructural o institucional (Ugalde, 2002). Este ltimo enfoque entiende las prcticas corruptas desde una visin relacional. Es decir, las acciones indebidas son realizadas en el campo de la interaccin entre actores sujetos a instrumentos de control, vigilancia y sancin, que a su vez determinan incentivos positivos En este caso, cada pas establece en su y negativos alineados con el inters pblico normatividad los delitos considerados como (Arellano, 2011). Este acercamiento permite corrupcin, aunque no est expresamente afirmar que el ncleo de anlisis para el control tipificada en la ley. En Mxico, no existe de la corrupcin es la interaccin entre agentes una tipologa de la corrupcin como tal en la pblicos y/o privados que intervienen en la legislacin, aunque s se establecen delitos comisin de actos ilcitos afectando la accin cometidos por servidores pblicos que encuadran pblica. en dichas prcticas3 y que se engloban entre los
pblico para un beneficio privado o poltico. Asian Development Bank: El abuso del cargo pblico o privado para beneficio personal. Leys (1965): Una conducta que rompe una regla, escrita o no escrita, sobre el verdadero objetivo para el que un cargo pblico/ institucin pblica fue creado. Vase en Banco Mundial, 2008: 4. 3 Es importante mencionar que los delitos contemplados en el Cdigo Penal Federal y en la Ley Federal de Responsabilidades de
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los Servidores Pblicos en Mxico tienen un nfasis importante en la demanda de la corrupcin. Es decir, se criminaliza principalmente a los funcionarios pblicos ya que son considerados los receptores principales de los beneficios de estas prcticas. Se ha buscado equilibrar esta situacin con la expedicin de algunas leyes que criminalizan tambin a los actores privados que incurren en actos de corrupcin. No obstante, el enfoque en la criminalizacin de la oferta de corrupcin apenas comienza a cobrar relevancia en la legislacin y en el debate pblico.
A este respecto, el BID (2010) apunta que la corrupcin es: un acto entre dos agentes racionales que se desarrolla de forma [tal] que un tercer agente [busca] prevenirlo, controlarlo y sancionarlo porque tiene efectos negativos sobre otros miembros del sistema y sobre el buen funcionamiento de las instituciones que los vinculan. Esta definicin rebasa la concepcin individual del fenmeno para situarlo en el campo de las interacciones entre agentes. Llevando el enfoque a un plano de control, la definicin desarrollada por el BID (que para fines prcticos ser la misma empleada a lo largo de este documento), presupone la actuacin de un tercer agente que busca impedir el acto corrupto por el efecto adverso que tiene sobre el bienestar de las personas o la calidad de las instituciones.
en los criterios de decisin que orientan su conducta y no existen instrumentos que lo obliguen a rendir cuentas. Todo ello genera un terreno frtil para actividades que trastocan la probidad pblica (Castillo, 2003).
De acuerdo con lo anterior, el combate a la corrupcin refiere al diseo e implementacin de instrumentos que fijan los trminos de actuacin de los servidores pblicos con apego a la norma, as como la determinacin de agentes o instituciones encargadas de prevenir, controlar y sancionar el abuso de la funcin pblica. Lo anterior supone: (i) Identificar a aquellos agentes receptores de los beneficios y los costos de la corrupcin; (ii) Definir los actores que buscan impedir la comisin del acto ilcito y las herramientas con que cuentan para ello; as como (iii) Establecer los incentivos e intereses que determinan el actuar de cada uno A partir de esta idea, es posible argumentar de ellos (BID, 2010). la existencia de condiciones que ciertamente hacen ms propicio incurrir en prcticas Desde esta perspectiva, la autoridad buscar corruptas. En cuanto a esto, Klitgaard disear instrumentos que acoten los niveles de (1998: 74) refiere una ecuacin bsica de discrecionalidad del agente pblico para evitar la corrupcin determinada por una amplia el uso oportunista del poder (Ayala, 1999) y, discrecionalidad en torno a las facultades de al mismo tiempo, elevar los costos de cometer un agente pblico, que no cuenta con lmites actos de corrupcin.
Cuando el diseo de este sistema anticorrupcin falla, los agentes participantes en la arena pblica aprovechan la debilidad institucional para operar con impunidad. Al mismo tiempo, la mala formulacin de mecanismos para la toma de decisiones pblicas agrega complejidad al proceso, generando incentivos para eludir el marco normativo con prcticas de corrupcin. Lo anterior debido a que los costos por incurrir en estas acciones son relativamente bajos en comparacin con las ganancias del acto ilcito.
En general, es posible distinguir dos modelos de agencias controladoras anticorrupcin (Meagher, 2004). El primero se refiere a la creacin de un organismo nico dotado de capacidades, responsabilidades y presupuesto para garantizar la construccin de una agencia poderosa que centralice la estrategia anticorrupcin.4 Se trata de entes especializados con amplias facultades de investigacin y, en algunos casos, de sancin (Ackerman, 2006). Este modelo de agencia anticorrupcin considera una interaccin constante con los rganos competentes en la materia, reduciendo as los problemas de coordinacin interinstitucional en el combate 1.1. Modelos para el control de la a la corrupcin.5 Segn Ackerman (2006), generalmente el diseo de estos organismos no corrupcin contempla su autonoma plena y dependen del La dificultad para acotar el abuso del poder y titular del Ejecutivo. la apropiacin de lo pblico con fines privados plantea el desafo de disear controles anticorrupcin adecuados para esta tarea. Los gobiernos han seguido distintas estrategias 4 Al respecto del modelo de agencia anticorrupcin nica para integrar en una agencia o en un grupo centralizadora, la OCDE (2008) hace una clasificacin de stas a de instituciones las funciones de combate a la partir de las facultades con que cuentan. De esta forma se identifican tres categoras: 1) agencia de prevencin, 2) agencia de investigacin corrupcin. Esto ha implicado la determinacin y sancin, as como 3) agencia de prevencin y sancin. de diversos mecanismos institucionales con 5 La Comisin Independiente Contra la Corrupcin (CICC) de Hong categoras y funciones especficas. Kong y el Bur de Investigacin de Prcticas Corruptas (CPIB) en
Singapur son los ejemplos ms representativos de este modelo.
El segundo enfoque refiere a mltiples instituciones que conforman el sistema de rendicin de cuentas y que asumen distintas responsabilidades en las funciones de combate a la corrupcin. De acuerdo con este modelo, los rganos de contralora, fiscalizacin, oficinas de tica o vigilancia, as como organismos de transparencia y el sistema de pesos y contrapesos polticos tienen un papel clave en la prevencin, control y sancin de la corrupcin. Este tipo de esquema requiere necesariamente de la articulacin de dichos rganos en un sistema coherente que active mltiples mecanismos de vigilancia y control de la accin pblica para garantizar su integridad y resultados (UNDP, 2011). Este es el caso de Mxico.
Sobre el modelo de agencia nica anticorrupcin, se argumenta a favor que la creacin de una nueva institucin la blinda de intromisiones polticas o partidistas. Se percibe en el nuevo organismo el antdoto para atacar el fenmeno que resolver los problemas de coordinacin entre los entes que participan en esta labor, incrementando as la efectividad en la contencin de las prcticas corruptas.
No obstante, Ackerman (2006) sostiene que las autoridades suelen crear este tipo de organizaciones como un medio superficial para aumentar su legitimidad sin transformar su comportamiento de fondo [esperando resultados inmediatos de estos organismos]. Meagher (2004) concluye, a partir de un anlisis Es importante tener en cuenta que los dos comparativo internacional, que no existe prueba modelos de agencias de lucha contra la contundente que muestre que este tipo de corrupcin descritos brevemente no agotan la organismos reduzca la corrupcin eficazmente.6 variedad de estructuras y patrones funcionales al interior de cada uno de ellos (OCDE, 2008). En el modelo de mltiples agencias, que refiere a la Adems, ambos modelos han sido ampliamente configuracin de un entramado de instrumentos cuestionados, poniendo en perspectiva sus 6 Es importante considerar que los casos de la Comisin alcances y limitaciones.
Independiente Contra la Corrupcin (CICC) de Hong Kong y el Bur de Investigacin de Prcticas Corruptas (CPIB) en Singapur han sido exitosos por sus caractersticas de micro - estados (ver Meagher, 2004: 42).
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de rendicin de cuentas que controlan espacios de interaccin pblica, la principal crtica radica en las dificultades que enfrenta la articulacin de mltiples agencias con funciones y reas de control diversas, generando as prdida de efectividad en la lucha contra la corrupcin (Meagher, 2004). Es imposible identificar el mejor modelo para el diseo de instituciones anticorrupcin (OCDE, 2008). De acuerdo con la OCDE (2008), la creacin de agencias controladoras y la determinacin de las herramientas para combatir este fenmeno responden al contexto de cada pas, las condiciones legales, administrativas y culturales de cada nacin.
Este modelo multi-agencia responde a una visin comprensiva del acto de corrupcin que entiende las causas y orgenes de conductas indebidas e ilcitas, superando la visin persecutoria de servidores deshonestos (RRC, 2011).
1.2. Aproximaciones para medir la corrupcin
Durante las ltimas tres dcadas, la necesidad de contar con instrumentos de medicin para generar un diagnstico sobre el fenmeno de la corrupcin, entender sus causas y medir sus impactos; as como valorar la efectividad de las polticas anticorrupcin, ha sido creciente. Aunque el desafo de construir un sistema de Se han registrado esfuerzos importantes en el controles y mecanismos de rendicin de cuentas diseo de metodologas para apoyar el proceso no es menor, la virtud de un enfoque de mltiples de evaluacin y toma de decisiones sobre el agencias de control reside precisamente en la fenmeno. comprensin del fenmeno de la corrupcin como la consecuencia de reas de interaccin El surgimiento de Transparencia Internacional entre agentes y la necesidad de mecanismos (TI) y la publicacin del ndice de Percepcin institucionales para controlarlas. El objetivo de la Corrupcin (IPC) son muestra de ello. entonces es reducir la posibilidad del desvo de la Bajo la premisa de Si lo queremos mejorar, lo actuacin de dichos agentes del inters pblico. tenemos que medir, comenz el surgimiento
de indicadores que buscaron aproximar el fenmeno de la corrupcin desde diferentes ngulos, con la finalidad de entender sus costos, sobre todo, en el crecimiento econmico de naciones en desarrollo y en las perspectivas de mercados emergentes.
Percepcin de la Corrupcin, el ndice de Fuentes de Soborno (Transparencia Internacional), la Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno (Transparencia Mexicana), los mecanismos de seguimiento a las Convenciones Internaciones Anticorrupcin, el ndice de Integridad Global (Global Integrity), los Los organismos internacionales y las agencias Indicadores de Gobernabilidad Mundial (Banco nacionales entendieron la necesidad de Mundial), y otras mediciones que se acercan a cuantificar la corrupcin y sus manifestaciones, la corrupcin de manera indirecta a travs de as como sus afectaciones en la calidad de los la competitividad, el ambiente de negocios, gobiernos y su capacidad para enfrentar el las libertades econmicas, la transparencia y fenmeno. De esta forma, surgieron nuevas la rendicin de cuentas financiera, entre otras mediciones y herramientas que se aproximaron (PNUD, 2008). a la corrupcin desde la perspectiva de la oferta y la demanda. Otras, enfatizaron su vnculo con La aproximacin metodolgica a algunos la gobernabilidad y algunas ms lo abordaron indicadores de corrupcin permite concluir a travs de variables donde la corrupcin es que es posible medir el fenmeno de tres un factor crucial tales como: competitividad, formas genricas: i) a travs de la percepcin, riesgo-pas, transparencia presupuestaria y recopilando opiniones de actores relevantes a travs de encuestas y sondeos a empresas, financiera, entre otros. funcionarios pblicos, individuos y organismos El nmero de ndices enfocados en medir la internacionales (i.e. IPC); ii) mediante corrupcin y, por extensin, la gobernabilidad, experiencia directa con actos corruptos ha crecido de manera exponencial en la ltima resultado de la intervencin pblica (i.e. dcada.7 Por ejemplo, se cuenta con: el ndice de
7 Para analizar con mayor detalle todas las mediciones que se han generado en torno a la corrupcin ver: Anexo C del Reporte A Users Guide to Measuring Corruption (PNUD, 2008).
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Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno); y iii) midiendo las capacidades institucionales de un pas, las cuales no miden directamente la corrupcin, pero s permiten conocer los espacios de discrecionalidad que hacen ms probable la comisin de actos ilcitos (i.e. Governance Matters o el ndice de Integridad Global).8 No obstante, el carcter elusivo, clandestino y multidimensional del fenmeno de la corrupcin tambin agrega retos en el diseo de instrumentos de evaluacin. Por ello, se apunta la necesidad de echar mano de todos los enfoques metodolgicos posibles para aproximarlo. Pensar que existe una sola herramienta o medida que permita conocer la corrupcin en todas sus dimensiones es ingenuo (UNDP, 2008). Hasta ahora no se cuenta con una herramienta de medicin que demuestre la robustez suficiente para evaluar el fenmeno y la efectividad de las polticas de combate a la corrupcin (OCDE, 2005; Gonzlez, 2006).
8 Ver Kauffman, et.al (2006) para un acercamiento adicional para medir la corrupcin que consiste en la realizacin de auditoras a proyectos especficos a nivel pas.
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Aunque, sin duda, los mecanismos generados hasta el da de hoy han sido tiles para comenzar a monitorear y dar seguimiento al fenmeno, sistematizar informacin sobre sus costos y establecer lneas base, para propiciar cambios institucionales ms amplios en la lucha anticorrupcin.
II. POLTICAS GUBERNAMENTALES ANTICORRUPCIN EN MXICO
Convenciones Anticorrupcin convocadas por la ONU, OCDE y la OEA (Labelle, 2012).
Desde 1997 Mxico ha ratificado las convenciones Los resultados obtenidos por Mxico en las internacionales anticorrupcin y ha mantenido una mediciones internacionales en materia de participacin activa en los trabajos derivados de corrupcin no son favorables. El resumen de los esta agenda.9 indicadores y calificaciones obtenidas por el pas en los ltimos 15 aos no muestran avances Las Convenciones han implicado compromisos significativos en esta asignatura (Gonzlez, 2011). institucionales que han dado lugar: a la adecuacin del marco legal para tipificar los delitos de La Figura 1 presenta un resumen de los principales soborno y cohecho; establecer sanciones penales ndices internacionales sobre corrupcin y y administrativas a aquellos funcionarios pblicos la calificacin para el caso mexicano. Estas que tomen ventaja de su cargo; detectar y sancionar mediciones parecen no capturar los avances y el delito de lavado de dinero y establecer sistemas atribuciones de los nuevos mecanismos de control, contables ms precisos y rigurosos. Mxico ha del proceso de modernizacin y profesionalizacin cumplido, en buena medida, con los compromisos de la administracin pblica, de la nueva regulacin derivados de estos instrumentos de cooperacin presupuestal y financiera, as como de la puesta internacional. Los informes de recomendaciones de en marcha de plataformas electrnicas para los organismos internacionales dan cuenta de ello.10 sistematizar procesos. Tampoco evidencian el liderazgo adquirido por Mxico presidiendo 9 Las convenciones signadas por Mxico en la materia son: la organismos internacionales de vanguardia en Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos en temas de acceso a la informacin y apertura de Transacciones Comerciales Internacionales con la OCDE (1999); la Convencin Interamericana contra la Corrupcin con la OEA (CICC, datos como la Iniciativa por el Gobierno Abierto 1996); y, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin con la (Open Government Partnership) o el compromiso ONU (UNCAC, 2004). internacional que presupone adherirse a las 10 http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/
cooperacion-internacional/convenciones-internacionales.html
Figura 1. Mxico desde la ptica de los indicadores sobre corrupcin y gobernabilidad
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Fuente: Elaboracin propia con informacin de cada indicador referido. Las escalas en que se mide cada indicador presentan un signo (+) en el valor deseable, esto es aquel que representa la menor corrupcin o la mejor calificacin. *Para este indicador se muestra el percentil en el que se encuentra Mxico respecto al resto de los pases evaluados, siendo 0 el ranking ms bajo y 100 el ms alto. Nota. El cuadro muestra, por un lado, mediciones basadas en percepciones como el ndice de Percepcin de la Corrupcin de TM, que mide la corrupcin a travs de encuestas realizadas a expertos y ciudadanos; el ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana, que lo hace a travs de medidas de ocurrencia efectiva de la corrupcin en trmites pblicos. Por otro lado, muestra los indicadores de Gobernabilidad y Anticorrupcin del Banco Mundial (Governance Matters) enfocados en la observacin del grado de gobernabilidad e integridad institucional de los Estados-nacin, as como el ndice de Integridad Global (Global Integrity) que se centra en la medicin del marco legal anticorrupcin y su implementacin.
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La evolucin institucional del entramado anticorrupcin del pas comienza desde 1982, cuando se crea una contralora del Ejecutivo, establecida como Secretara de Estado durante el sexenio de Miguel de la Madrid, la Secretara de la Contralora General de la Federacin (Secogef). En 1992, se convierte en la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam) y, en 2003, se transforma en la Secretara de la Funcin Pblica (SFP). Estas tres instituciones nacen con la misma misin: combatir la corrupcin desde el mbito administrativo interno del Poder Ejecutivo. El cambio de enfoque de la contralora interna se da con la transicin en casi 20 aos, de 1982 a 2003, de un nfasis meramente coercitivo para perseguir la corrupcin, a una visin predominantemente preventiva, que implica controlar los espacios donde es posible se cometan actos corruptos.
Las principales reformas se concentraron en tres grandes rubros: transparencia y acceso a la informacin; control y fiscalizacin de recursos pblicos; y, rgimen de responsabilidades de servidores pblicos y profesionalizacin administrativa. Para dimensionar este esfuerzo, vale la pena mencionar que solamente del ao 2000 a la fecha se han registrado 60 reformas en materia de transparencia, acceso a la informacin, control y fiscalizacin de los recursos en Mxico (Cant, Fuentes y Merino, 2011).
En el mbito de la transparencia y el acceso a la informacin, en 2002 se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG) y, en 2003 se crea el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos (IFAI) como rgano garante del derecho de acceso a la informacin a nivel federal. El cambio democrtico que experiment el En julio de 2007, se reform el artculo 6 pas en el ao 2000 tambin dio un nuevo constitucional obligando a las dependencias impulso a la transformacin institucional en gubernamentales de los tres rdenes de materia de combate a la corrupcin y rendicin gobierno (federal, estatal y municipal) a de cuentas. acatar el principio de mxima publicidad que implica la mayor apertura ante una solicitud
de informacin ciudadana, y otorga al IFAI la Por el lado del control interno, se cre la atribucin de sancionar el incumplimiento de Secretara de la Funcin Pblica (SFP) en 2003, la ley a nivel federal.11 que se fortaleci con la inclusin de facultades rectoras para el diseo e implementacin de la En materia de control y fiscalizacin de mejora administrativa y de la gestin pblica recursos pblicos, en trminos cronolgicos, como un componente toral. Para coadyuvar vale la pena destacar como punto de partida en la realizacin de su quehacer, la SFP cuenta la promulgacin de la Ley de Fiscalizacin con organismos administrativos al interior de Superior en el ao 2000 que dio origen a la cada dependencia pblica del Ejecutivo federal, Auditora Superior de la Federacin (ASF) los rganos internos de control (OIC). Las en sustitucin de la Contadura Mayor de auditoras realizadas por la SFP, a travs de los Hacienda. Se trata de un avance fundamental OIC, tienen un papel crucial en la deteccin de en materia del establecimiento de un control actos de corrupcin, as como en la observancia externo a la gestin pblica, ya que a esta de las normas de control y ejercicio de recursos entidad de fiscalizacin superior se le otorg por parte de los servidores pblicos. Asimismo, autonoma tcnica y de gestin, as como de la SFP realiza una labor importante de mejora de atribuciones para revisar el empleo de recursos la gestin a travs de la expedicin de cdigos pblicos realizado por los tres Poderes de la de tica y conducta, leyes y mecanismos para la Unin, rganos autnomos e instituciones transparencia y rendicin de cuentas en materia pblicas de todos los niveles de gobierno. de compras gubernamentales, contratacin de obra pblica, regulacin de declaraciones patrimoniales, establecimiento de sanciones 11 En septiembre de 2012, legisladores de PRD presentaron una a servidores pblicos y seguimiento a la iniciativa para modificar las facultades y atribuciones del IFAI y implementacin del Servicio Profesional de reconocerlo como el ltimo rgano garante en materia de acceso Carrera.
a la informacin, colocando sus dictmenes por encima, incluso, de las decisiones tomadas por los rganos garantes de las entidades federativas. La iniciativa se encuentra, al momento de elaborar este estudio, en discusin en el Congreso.
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La expedicin de nuevas leyes, la creacin de sistemas de seguimiento y la puesta en marcha de plataformas digitales han sido necesarias para hacer operables las funciones encomendadas a la Secretara de la Funcin Pblica. Entre las reformas legales ms importantes, se encuentran: (i) la expedicin en 2002 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos (LFRASP), cuyo objetivo es fortalecer este mbito a travs del establecimiento de infracciones administrativas a todos aquellos funcionarios que cometan actos ilcitos; (ii) la expedicin de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP) en el ao 2000 para regular las compras y contrataciones gubernamentales realizadas por el gobierno federal para que stas se acaten a principios de transparencia y eficiencia. Esta ltima legislacin ha sido reformada sucesivamente en los ltimos 11 aos para adaptarla a los cambios experimentados por el pas en esa materia. (iii) La expedicin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en el 2003 que introduce los principios de mrito e igualdad para acceder al servicio pblico. El objetivo de esta ley es
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garantizar el acceso a la administracin pblica de los funcionarios ms aptos y capaces de ejercer su funcin, privilegiando el inters pblico y la profesionalizacin del servicio pblico. (iv) La promulgacin de la Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas en junio de 2012, acorde con los principios y los compromisos adquiridos por Mxico en el marco de las convenciones internacionales anticorrupcin. Con esta normatividad se busca sentar las bases para regular un tema que haba permanecido ausente de la agenda: la oferta de la corrupcin tanto en el sector privado como en el pblico. Esta ley establece sanciones a los particulares por incumplimientos de tipo contractual con el Estado en materia de compras pblicas y por infracciones cometidas al participar en transacciones comerciales internacionales y en contrataciones de carcter federal. Por otro lado, se han implementado sistemas y plataformas digitales para dar seguimiento a las disposiciones normativas mencionadas anteriormente. Por otro lado, el Sistema del Servicio Profesional de Carrera para promover el desarrollo, la capacitacin y certificacin
de los servidores pblicos.12 Asimismo se cuenta con plataformas digitales que permiten dar seguimiento a las contrataciones gubernamentales (CompraNet), un portal ciudadano para acceder y solicitar los trmites y servicios ms comunes del gobierno federal 13 (TramitaNet), un sistema de consulta de las declaraciones patrimoniales para aquellos
12 Hasta 2011, el SPC operaba en 75 de las 273 instituciones, secretaras y organismos de la APF 24% de penetracin (SFP, 2012: 13). Segn Martnez (2009) y Mndez (2010), este sistema mantiene obstculos operativos para su implementacin efectiva en todo el aparato gubernamental. Parte de las limitaciones se refieren a la regulacin excesiva de la SFP y su papel centralizador de los procesos de implementacin, seleccin inadecuada de instrumentos de acceso al empleo pblico, demora en la definicin de aspectos rectores que deban normar la implementacin del sistema. Las prcticas derivadas de estos errores se reflejan en la bsqueda de evitar el proceso de contratacin de recursos humanos mediante el SPC, as como por el uso excesivo e injustificado del artculo 34 de la Ley de dicho Sistema (Mndez, 2010: 189). 13 Durante la administracin 2006 2012 se impuls un importante programa de simplificacin administrativa al interior del gobierno federal. Hasta 2012 fueron eliminadas 16,537 normas y 2,843 trmites y servicios. (consultado en: http://www.funcionpublica. gob.mx/index.php/programas/ contador-de-normas-eliminadas. html). Sin embargo, an persisten retos en el diseo de estos trmites. De acuerdo con el portal http://tramitefacil.gob.mx/, en la evaluacin de la calidad de los trmites gubernamentales que hacen los usuarios consideran que: los formatos no son sencillos, existen inconsistencias entre los trmites en ventanillas, portal de internet y trptico, persisten errores en los trmites realizados, entre otros.
servidores pblicos que la han presentado (DeclaraNet) y un registro pblico de servidores pblicos sancionados por faltas administrativas. De igual forma, (v) en 2006 se cre una nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), reformada en 2008 para establecer un sistema de planeacin y ejercicio de los recursos orientado a resultados, con lo cual se implement el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y el Presupuesto Basado en Resultados (PbR). Este sistema de control hacendario y presupuestario, operado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) en coordinacin con la SFP, impone retos importantes al gobierno federal y a los estados en la medida en que stos deben establecer indicadores que puedan dar cuenta de los avances en la gestin, as como de los resultados obtenidos en la operacin de programas presupuestales y polticas pblicas. Cabe destacar tambin la reciente creacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (Coneval) en 2005 para medir el desempeo e impacto de los programas sociales del pas en la disminucin de la pobreza y el combate al rezago social.
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An con lo anterior, los indicadores y evaluaciones no han sido factores suficientes para transformar la forma en que se disea, discute y aprueba el gasto pblico. De acuerdo con Cant, Fuentes y Merino (2011: 52), a pesar de la implementacin del PbR y el SED proceso inacabado prevalecen las prcticas tradicionales de la administracin pblica. Para cerrar este apartado es crucial mencionar que ms all de las reformas normativas, la creacin de instituciones y la modernizacin administrativa, se registra un esfuerzo importante por poner en marcha programas nacionales que superen la visin de corto plazo, que aunque no han logrado trascender la lgica de cambio presidencial, s han buscado alinearse al Plan Nacional de Desarrollo vigente en cada periodo sexenal. A este respecto, en el sexenio de Vicente Fox, se cre la Comisin Intersectorial para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin en la Administracin Pblica Federal y comenz a operar el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin. Y en la administracin de Felipe Caldern se puso en marcha el Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin (PNRCTCC: 2008-2012).
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Las principales acciones anticorrupcin implementadas en el sexenio 20062012 fueron alineadas con el PNRCTCC y con las recomendaciones provenientes de las convenciones internacionales. Los objetivos estratgicos del Programa son: fortalecer una poltica de transparencia y rendicin de cuentas; promover una mayor fiscalizacin de recursos pblicos en la administracin pblica; impulsar una cultura de la legalidad y responsabilidad pblica; consolidar la contralora social y los mecanismos de coordinacin interinstitucional para el combate a la corrupcin (PNRCTCC, 2008). No obstante, hasta ahora la poltica pblica anticorrupcin no ha logrado su propsito: articular las medidas de prevencin, control y sancin de este fenmeno en una estrategia deliberada y coherente. Una poltica de este calado impone desafos de coordinacin entre diferentes instituciones y actores, ya que las funciones para restringir la corrupcin no se concentran en una nica institucin o agencia. En cambio, en el caso mexicano, se registr una tendencia de reformas algunas aisladas al marco legal, para fortalecer los
instrumentos de control de varias instituciones, principalmente en la gestin gubernamental. Apenas hace una dcada, no se contaba todava con instituciones de fiscalizacin, evaluacin, transparencia y rendicin de cuentas lo suficientemente fortalecidas para avanzar en la lucha anticorrupcin. Derivado del seguimiento a las recomendaciones de las convenciones anticorrupcin se mantiene una agenda pendiente donde destacan: la necesidad de fortalecer la cooperacin tcnica entre los tres rdenes de gobierno para la efectiva implementacin de las convenciones; fortalecimiento de normas jurdicas y cdigos de conducta en temas relacionados con conflicto de inters; fortalecer la verificacin de declaraciones de situacin patrimonial; mejorar los sistemas de contratacin de funcionarios y de adquisicin de bienes y servicios por parte de los tres Poderes de la Unin; promover la participacin de la sociedad civil en el diseo de polticas y en la gestin pblica; y establecer legislacin y mecanismos para proteger a denunciantes, testigos, peritos y vctimas.
Con las reformas legales que tuvieron lugar en el mbito federal en la ltima dcada, se crearon normas jurdicas y surgieron instituciones relevantes que fortalecieron la rendicin de cuentas y la labor de control de la corrupcin en el pas. No obstante, persisten retos en materia de coordinacin entre sistemas de control, comunicacin entre entes federales y locales, as como la promocin de una mayor participacin de la sociedad civil en el monitoreo de la gestin pblica. Los avances sealados en este apartado han sido implementados a nivel federal, por lo que el reto ms importante es trasladar estas reformas y esta cultura de modernizacin institucional al mbito local, debido a que es en los estados y en los municipios donde se registran los mayores niveles de opacidad y abuso de la funcin pblica (Cejudo, 2011). La valoracin de los avances registrados en materia de combate a la corrupcin difcilmente rebasa el mbito de la percepcin pblica, como lo demuestra el casi nulo progreso registrado por el pas en los ndices nacionales e internacionales de corrupcin. Sin embargo, se requiere cautela en la lectura unidireccional de estas mediciones, pues los ndices tambin
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pueden contribuir a distorsionar las discusiones pblicas, en la medida en que sus resultados lleguen a interpretase como muestra clara del fracaso de las polticas anticorrupcin en marcha, sin que se tenga completa certeza (Galtung, 2006). Por ello, es necesario complementar las mediciones estandarizadas a nivel internacional con diagnsticos a nivel pas y encuestas regionales que deberan provenir del sector acadmico, la sociedad civil e incluso desde la administracin pblica para establecer un mapa de ruta certero e informado sobre las acciones a implementarse en materia de combate a la corrupcin. En este mismo sentido, Labelle (2012) advierte en relacin al caso mexicano que de acuerdo con el balance de las transformaciones institucionales del pas, todava queda camino por recorrer, pero ms all de que algunos consideren que hubo grandes avances o que otros digan que fueron casi nulos, la realidad es que en la ltima dcada ha habido cambios. Precisamente, esta transformacin dio lugar a los mecanismos institucionales que sern la base para sostener las reformas pendientes en el combate a la corrupcin de los prximos gobiernos.
III. MECANISMOS DE RENDICIN DE CUENTAS EN EL COMBATE A LA CORRUPCIN 3.1. Funciones de los organismos anticorrupcin
Las funciones de los rganos e instituciones creadas para el combate a la corrupcin, independientemente del modelo, responden a tres tareas especficas: funcin de prevencin, de control y de sancin (OCDE, 2008: 21). Estas tareas pueden ser asignadas a una o ms instituciones anticorrupcin y se reflejan en acciones de seguimiento, monitoreo y fiscalizacin de la gestin gubernamental; fomento de la tica pblica y la cultura de la legalidad en la accin pblica; as como en la investigacin, denuncia y promocin de responsabilidad administrativa o penal por conductas indebidas (OCDE, 2008).
estructura de incentivos, tornando ms costosa [la violacin de] un sistema de normas (BID, 2010). Esto mediante el establecimiento de estrategias de educacin y sensibilizacin de funcionarios ante los riesgos de cometer acciones corruptas; implementacin de cdigos de tica y conducta de los servidores pblicos, mecanismos de profesionalizacin del empleo pblico; as como de la vigilancia y obligaciones de transparencia sobre la toma de decisiones pblica deteccin de conflicto de inters y el desempeo de la gestin gubernamental. Por otra parte, la funcin de control considera la existencia de rganos especializados facultados legalmente para vigilar, auditar y fiscalizar los actos de autoridad, investigar y denunciar posibles abusos de poder, as como para promover sanciones por irregularidades detectadas de la accin u omisin de los servidores pblicos (BID, 2010). Se trata del entramado de instituciones y organismos a cargo de garantizar la legalidad en la accin pblica.
En general, la funcin de prevencin comprende la formulacin y puesta en marcha de acciones Finalmente, con respecto a la funcin para inhibir las motivaciones de cualquier agente sancionatoria se refiere al ltimo tramo que sigue para cometer faltas a la probidad o prcticas el camino de las acciones anticorrupcin e incluye indebidas. El objetivo principal es invertir la
la implementacin de mecanismos de castigo por prcticas corruptas, que incorporan sanciones administrativas y penales (OCDE, 2008). El diseo organizacional de estos mecanismos no sigue una misma lnea en todas las naciones, sin embargo, es posible ubicar estos entes en dos mbitos. En el primero, dichos organismos pueden estar inscritos en cualquiera de los poderes del Estado Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El segundo refiere a rganos autnomos de la esfera de los tres poderes, tal es el caso de algunas agencias anticorrupcin independientes, tribunales de cuentas, fiscalas anticorrupcin y auditoras externas (BID, 2010). De acuerdo con la estrategia de lucha anticorrupcin y el contexto especfico en los distintos pases, suele variar el enfoque y nfasis otorgado a cada una de estas tareas. No obstante, es fundamental analizar los espacios de interaccin gubernamental en los cuales deben activarse estos controles anticorrupcin y de rendicin de cuentas, para detectar las fallas y debilidades para obtener una gestin pblica eficiente y efectiva.
3.2. Espacios de interaccin: reas de riesgo de la gestin pblica

Con base en lo planteado en el primer apartado de este texto, la corrupcin es un fenmeno que parte de transacciones entre agentes (pblicos y/o privados) racionales que toman decisiones que involucran el inters pblico (Arellano, 2011). Las estrategias anticorrupcin intentan limitar las afectaciones negativas y los riesgos de desvos de la accin pblica, en los espacios donde se relacionan dichos agentes. Por lo tanto, los espacios en los que se realizan las transacciones representan reas potenciales de riesgo para cometer actos indebidos (BID, 2010). El fin ltimo de las acciones de gobierno y la implementacin de polticas pblicas es contribuir a la resolucin de la problemtica de la sociedad. Para la gestin gubernamental esto implica la transformacin de los recursos pblicos, siguiendo procesos especficos para la generacin de bienes y servicios que satisfagan las demandas de la ciudadana (Cejudo, 2011). En este sentido, el gobierno requiere de recursos materiales y financieros, as como de capital humano para llevar a cabo la accin pblica.
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Para este fin, la autoridad cuenta con dependencias gubernamentales que realizan una serie de procesos. Estos implican la contratacin y gestin de recursos humanos (aparato burocrtico), adquisicin de materiales e insumos (compras pblicas), gestin de recursos financieros (gasto pblico) y entrega de bienes y/o servicios producidos (ver Figura 2). Precisamente, para que la autoridad gubernamental administre estos recursos se plantean zonas de interaccin pblico privadas y/o pblico pblico, en las cuales hay probabilidad de prcticas ilcitas y deshonestas. En este texto se analizan las reas de interaccin correspondientes al poder pblico federal, particularmente a las entidades y dependencias que integran la APF. Esto debido a que es el campo donde se han concentrado las estrategias anticorrupcin del pas. Sin embargo, la revisin y evaluacin de estudios posteriores debe incorporar la valoracin en los gobiernos locales.
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Figura 2. Espacios de interaccin para el control anticorrupcin
Fuente: BID, 2010.

El espacio donde se realizan dichas transacciones es el mbito de actuacin de las agencias anticorrupcin o el entramado institucional, segn sea el caso, que buscan restringir el fenmeno (BID, 2010). Respecto a la gestin de recursos humanos, los organismos anticorrupcin tratan de fijar mecanismos de control y procedimientos para garantizar una poltica de empleo pblico: sustentada en el mrito; transparente en la contratacin; fundada en mecanismos de capacitacin y profesionalizacin, garantizadora de estabilidad en el puesto y promotora de cdigos de tica, que fija incentivos para restringir el abuso del puesto pblico (Mndez, 2010). Sobre las compras pblicas los organismos anticorrupcin buscarn reducir las reas de discrecionalidad en adquisiciones gubernamentales, fijar reglas claras de contrataciones mediante concursos de licitaciones transparentes que garanticen un proceso equitativo, instrumentos de control y de mxima publicidad para el escrutinio y vigilancia (OCDE, 2008). La gestin de recursos financieros busca asegurar el uso eficiente de los recursos mediante la fiscalizacin y aplicacin de auditoras, con la
finalidad de generar efectos positivos para el inters pblico. La entrega de bienes y servicios, se refiere a la materializacin de la gestin de polticas pblicas que implica tambin reas de interaccin directas con agentes privados (BID, 2010). En este espacio los rganos anticorrupcin aspiran a proteger el acceso efectivo de la ciudadana a los servicios pblicos mediante auditoras, automatizacin de procesos de solicitud, entrega y fiscalizacin, as como el establecimiento de sanciones para cualquier desvo. Por lo tanto, la obtencin y procesamiento de los recursos pblicos implican la interaccin de agentes que se busca controlar, y para ello se disea un conjunto de organismos vigilantes al interior y fuera de la estructura gubernamental.
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3.3. Estructura de responsabilidades anticorrupcin en Mxico

En Mxico, la estructura de mecanismos institucionales de combate a la corrupcin responde a un modelo de mltiples agencias controladoras de rendicin de cuentas. En este apartado se describe la estructura de controles anticorrupcin del pas a nivel federal. De acuerdo con los espacios de interaccin en los cuales tienen facultades los rganos de lucha contra la corrupcin, en el caso mexicano es posible identificar entes con funciones anticorrupcin al interior de la Administracin Pblica Federal (APF) control interno y fuera de ellacontrol externo (BID, 2010). De esta forma, las tareas de control administrativo interno las llevan a cabo la SFP y la SHCP, as como la Procuradura General de la Repblica (PGR) encargada del control judicial. Las actividades de control externo corresponden a la ASF (control administrativo externo), el Congreso de la Unin (control
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poltico), las organizaciones de la sociedad civil y el IFAI (control ciudadano). La Figura 3 muestra esta arquitectura institucional.
Figura 3. Estructura de instituciones de control anticorrupcin en Mxico
Fuente: elaboracin propia.

En el caso del control administrativo interno, la SFP est facultada para ejercer las tres funciones anticorrupcin de la APF. Su labor la conduce a travs de los OIC. Principalmente se enfoca en la administracin, control y gestin de los recursos humanos, compras pblicas, recursos financieros y la entrega de bienes y servicios pblicos definidos por cada programa gubernamental. Para realizar estas funciones, la institucin cuenta con un marco legal que le permite regular la contratacin de funcionarios pblicos, compras gubernamentales y gestin financiera, establecer mtodos de profesionalizacin, define obligaciones de transparencia en cuento a la situacin patrimonial de los funcionarios. En concreto, controla y verifica cualquier acto de autoridad realizado. Dentro de las tareas de prevencin implementa programas de mejora de la gestin, procesos de auditoras y esquemas de fiscalizacin, obligaciones de transparencia; as como el establecimiento de sanciones (slo administrativas) por faltas de probidad y prcticas deshonestas. Por su parte, la SHCP controla la gestin financiera y fiscal de las dependencias federales. La principal labor de esta Secretara se desarrolla en el mbito del control de la gestin pblica, pues est a cargo
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de establecer normas y lineamientos para el uso cabal de los recursos pblicos federales. En los ltimos aos registra un papel clave en la exigencia de las obligaciones de transparencia en el tema presupuestal y de rendicin de cuentas de la administracin pblica mediante solicitudes de informes de labores y de gestin financiera, as como de la realizacin de evaluaciones sobre la efectividad de la accin pblica.14 En esta ltima funcin comparte responsabilidad con la SFP, que tambin coordina el monitoreo y la evaluacin de las dependencias y programas gubernamentales (Pardo, 2010). Sobre la funcin sancionatoria, la PGR y los ministerios pblicos estn al frente de la procuracin y administracin de justicia en el pas. A estos corresponde la labor de investigacin, persecucin y ejecucin de la sancin penal por actos de corrupcin. Tanto los controles internos
14 La SHCP ha implementado el Presupuesto Basado en Resultados (PbR) para alentar a las instituciones pblicas a mejorar la calidad del gasto y generar resultados, as como un Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) que le permite realizar un seguimiento y evaluacin sistemticos de los programas que manejan las dependencias de la APF para asegurarse de que estn alineados con el Plan Nacional de Desarrollo y que tengan visin de producir resultados de largo plazo.
y externos pueden promover un proceso penal en fincar responsabilidades resarcitorias16 para que contra de los servidores pblicos que resulten con los organismos pblicos reintegren los recursos responsabilidad por corrupcin.15 al erario. Sin embargo, para la aplicacin de sanciones administrativas, la ASF debe promover Con respecto a los rganos al frente del control acciones ante los OIC o, en el caso de sanciones externo, en el pas se cuenta con mecanismos penales, presentar las denuncias ante el Ministerio institucionales encargados de la fiscalizacin y la Pblico (Olvera, 2009; Ros y Romero, 2011). vigilancia del actuar pblicos que, incluso cumplen con un papel de supra-control de los organismos El control poltico corresponde a la Cmara de anticorrupcin al interior del ejecutivo (BID, Diputados que, dada la divisin de poderes, tiene 2010). As, el control administrativo externo una funcin natural de contrapeso al Ejecutivo y corresponde a la ASF como rgano tcnico de la por tanto est facultada para llamarlo a cuentas Cmara de Diputados, que realiza la fiscalizacin y a cualquier titular de despacho (Olvera, 2009). de la aplicacin de los recursos pblicos y del Los instrumentos de control con que dispone se desempeo de la APF para reducir el desvo vinculan con la facultad para solicitar informacin, presupuestal. Su labor parte del principio de reportes y comparecencia de cualquier Secretario; posteridad, que implica la revisin de los recursos recibir y revisar reportes financieros de SHCP, una vez que estos fueron ejercidos. A travs resultados de evaluaciones de SFP y la cuenta de la realizacin de auditoras financieras, de pblica que es analizada por la ASF. Este control desempeo y de gestin, la ASF solamente puede tambin puede proponer investigaciones y
15 La reforma penal publicada en 2008 establece un sistema penal acusatorio y adversarial, donde se propone un equilibrio entre las atribuciones del Ministerio Pblico y las del juez, dando mayor relevancia al proceso penal y no a la averiguacin previa integrada por las procuraduras, pues en el sistema anterior las sentencias del juez eran una rplica de la investigacin realizada por el MP. Sin embargo, la implementacin de la misma en el pas avanza a paso lento. 16 La ASF, en su labor de fiscalizacin, emite observaciones a las entidades fiscalizadas, las cuales tienen oportunidad de solventarlas aportando documentacin comprobatoria o reintegrando a la hacienda pblica los recursos que fueron empleados incorrectamente. No obstante, en caso de no hacerlo, la ASF tiene la facultad de iniciar un procedimiento para fincar responsabilidades resarcitorias en contra del servidor pblico responsable, lo que implica determinar la indemnizacin correspondiente en dinero por los daos y perjuicios causados a la hacienda pblica federal.
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establecer sanciones a servidores pblicos a travs de mecanismos como: el juicio poltico y la declaracin de procedencia (Guerra, Lpez y Salazar, 2011). Finalmente, en los ltimos aos, el fortalecimiento de una sociedad civil mejor organizada ha situado al ciudadano y las ONG como un control externo adicional en el sistema anticorrupcin. Su participacin dentro del esquema de control radica en la labor de monitoreo y evaluacin del quehacer gubernamental (BID, 2010). Esta contralora social ha implicado la exigencia de mayor transparencia y generacin de informacin sobre las tareas de las dependencias pblicas. La sociedad civil ha conseguido especializarse en temas y realiza evaluaciones independientes de la gestin pblica para prevenir y controlar la comisin de actos ilcitos en los procesos de las dependencias de gobierno. La actuacin de las ONG es fundamental, pues ha sido posible activar polos de vigilancia en temas particulares (Bohrquez, Morales, Ocejo, 2011). No obstante, esto no sera posible sin el IFAI, encargado de garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica y que tambin funge como un control anticorrupcin exigiendo la transparencia.
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Las instituciones que conforman el sistema anticorrupcin en Mxico estn dotadas de funciones y mbitos de competencia formales para prevenir, controlar y sancionar la corrupcin mediante diferentes herramientas y mecanismos. De esta manera, se identifican cuatro tipos de responsabilidades en que pueden incurrir los funcionarios pblicos (ver Figura 4). Sin embargo, algunos de los organismos encargados reciben cuestionamientos serios sobre su efectividad y capacidad para restringir las acciones corruptas. Las crticas van desde la falta de autonoma e independencia poltica de algunos de los organismos, la desconexin y duplicidad de funciones de control anticorrupcin entre entes, la insuficiencia de los mecanismos institucionales formales para limitar el fenmeno y la incapacidad de generar amenazas crebles que restrinjan los abusos del poder y las faltas a la probidad.
Figura 4. Tipos de Responsabilidades en que pueden incurrir los Servidores Pblicos
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Fuente: elaboracin propia.
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IV. ALCANCES Y LIMITACIONES DE LOS CONTROLES ANTICORRUPCIN

Mxico ha avanzado en la construccin de un entramado institucional anticorrupcin para prevenir, controlar y sancionar los actos deshonestos e ilcitos de la administracin pblica. La conjuncin de una normatividad reformada en la ltima dcada para promover mayor transparencia, acceso a la informacin y un control del gasto pblico a travs de la fiscalizacin y la evaluacin de los recursos, por un lado; y, la creacin de instituciones garantes de esos derechos, as como la existencia de rganos de control interno y externo a la labor del Ejecutivo, por el otro, fortalecen en conjunto la estrategia anticorrupcin implementada por el gobierno mexicano en las ltimas dos administraciones presidenciales. La literatura sobre el combate a la corrupcin (Shah y Schacter, 2004) en pases en desarrollo sugiere que cuando los niveles de corrupcin son altos y la calidad de la gobernabilidad17
17 Entendiendo por gobernabilidad las tradiciones e instituciones
es baja es mejor enfocarse en aquellos mecanismos subyacentes que promueven conductas indebidas en el sector pblico, tales como la construccin de un autntico Estado de derecho y el fortalecimiento de las instituciones encargadas de la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana. Desde el ao 2000, Mxico ha seguido esta ruta. El pas adopt una estrategia de combate a la corrupcin en principio, no deliberada a travs del fortalecimiento de un sistema de mltiples instrumentos institucionales de control administrativo y se avanz en la creacin de nuevos mecanismos de rendicin de cuentas. La ausencia de evaluaciones que muestren evidencias tangibles sobre el progreso en la materia genera la impresin social de que no hay avances en el mbito del combate a la corrupcin (Dussauge, 2010) y, an ms, que las polticas y programas gubernamentales
por las que la autoridad en un pas es ejercida incluyendo el proceso por el cual los gobiernos son seleccionados, monitoreados y reemplazados, la capacidad del gobierno para implementar y formular efectivamente polticas slidas, y el respeto de los ciudadanos por las instituciones que gobiernan las interacciones sociales y econmicas entre ellos (Shah y Schacter ,2004: p. 2).
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emprendidos en la ltima dcada no han tenido efecto alguno en la disminucin del fenmeno. Los ndices y encuestas de corrupcin existentes no deberan ser el nico factor para evaluar el entramado institucional anticorrupcin descrito en el apartado anterior. El problema es que esta va de anlisis pierde de vista que los ndices y las encuestas buscan medir el fenmeno y no necesariamente tratan de evaluar las polticas implementadas para combatirlo (Dussauge, 2010: 233). Por ello, es fundamental contar con evaluaciones comprensivas y diagnsticos objetivos del sistema de controles anticorrupcin vigente en Mxico para entender los alcances y limitaciones que enfrentan en su labor, ms all de la percepcin que tengan los ciudadanos sobre la dimensin o extensin del fenmeno. A partir de la revisin de la estructura y facultades de las instituciones que operan el sistema anticorrupcin en Mxico, es posible identificar parte de los retos que enfrentan para realizar su labor de prevencin, control y sancin del fenmeno. Los alcances de estas agencias para combatir la corrupcin requieren
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de instrumentos que hagan visible los resultados de su efectividad.
4.1. Reforma institucional

An persisten retos en el diseo institucional de algunos rganos de control interno y externo que afectan el impacto de las labores de control del quehacer gubernamental y la fiscalizacin de los recursos pblicos. Por tanto, es necesario continuar en la ruta de la reforma institucional de las agencias encargadas del control anticorrupcin. Por un lado, es fundamental monitorear las labores de control interno relacionadas con la implementacin de auditoras preventivas, la introduccin de cdigos de tica y conducta al interior de la administracin pblica, el impacto de la simplificacin administrativa y regulatoria en la provisin de bienes y servicios y el funcionamiento de plataformas como CompraNet y DeclaraNet para reducir la corrupcin en compras pblicas y promover la apertura patrimonial de los servidores pblicos, respectivamente. Hasta ahora todos
estos mecanismos no han sido suficientes para determinar el impacto en la mejora del quehacer gubernamental y en la reduccin de prcticas indebidas en la administracin pblica (Mndez, 2010; Dussauge, 2010; RRC, 2011). Por otro lado, es importante promover que la funcin de auditora externa y fiscalizacin por parte de la ASF sea ms oportuna. La reduccin en los tiempos de entrega de los informes de fiscalizacin superior permitira contar con informacin pertinente para la toma de decisiones en materia de planeacin y asignacin presupuestaria.
entre el rgano de control administrativo interno (SFP) y externo (ASF) o bien, en la dificultad para establecer con claridad los alcances de las atribuciones de control financiero entre la SFP y la SHCP que comparten responsabilidad en la gestin, fiscalizacin y evaluacin de recursos pblicos.
Actualmente, las funciones anticorrupcin del pas estn repartidas entre diferentes rganos. Avanzar en la construccin de un sistema anticorrupcin integrado y coherente requiere de mecanismos de coordinacin y cooperacin interinstitucional contemplados en una reforma legal de gran calado. Para esto Ms all de estas recomendaciones en es necesario que las diferentes fuerzas polticas el seguimiento y funcionamiento de los impriman un sentido de urgencia a los cambios rganos de control, es fundamental avanzar institucionales que permitirn al gobierno hacia una ruta de cambio institucional ms instrumentar mejores polticas pblicas y articulada. El trnsito hacia una poltica de programas para combatir el fenmeno de la lucha anticorrupcin en el pas es resultado corrupcin de una forma ms eficaz y visible de reformas institucionales incrementales y para la ciudadana. desvinculadas entre s con mandatos poco claros, acotada incidencia e interdependencia de responsabilidades que limita su efectividad (Ros y Romero, 2011: 37). Lo anterior se refleja en las funciones de control y sancin
4.2. Autonoma y profesionalizacin de las agencias anticorrupcin

Dos de las principales limitaciones de los controles anticorrupcin estn en su autonoma, profesionalizacin y capacidad tcnica. Existe un importante debate sobre la viabilidad de otorgar autonoma tcnica y constitucional a algunos organismos con funciones anticorrupcin, tales como: la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y los Ministerios Pblicos, los cuales actualmente se encuentran dentro de la estructura de la administracin pblica federal o la Auditora Superior de la Federacin (ASF) que funge como un rgano tcnico que pertenece a la Cmara de Diputados.
Secretario de la Funcin Pblica y del titular de la Procuradura General de la Repblica depende del Presidente de la Repblica, lo cual sujeta su permanecia en el servicio pblico al periodo presidencial (Ackerman, 2006).
Por su parte, la Auditora Superior de la Federacin s posee autonoma tcnica y de gestin respecto al Congreso, pero todava se debate la posibilidad de otorgarle autonoma constitucional para que cuente con mayores facultades en el sistema de fiscalizacin y hacer que sus recomendaciones y observaciones sean atendidas por los entes auditados con mayor celeridad y oportunidad. Si bien existen mecanismos de designacin y de permanencia de los titulares de estos rganos que podran asegurar una mayor independencia poltica, es necesario que algunos de ellos cuenten con autonoma plena para garantizar que no sern Sobre las caractersticas de los rganos de empleados como mecanismos de persecucin lucha contra la corrupcin, los estndares poltica y que servirn al inters pblico por internacionales sugieren la autonoma encima de cualquier consideracin de ndole presupuestaltcnica y la independencia privada. poltica como atributos deseables (OCDE, 2008). No obstante, en el caso mexicano el Por otro lado, tambin se discute la necesidad arreglo institucional vigente no garantiza estas de profesionalizar a los servidores pblicos caractersticas. Por ejemplo, la designacin del
que operan los controles anticorrupcin del pas. Particularmente, aquellos dentro del control poltico, el control judicial y el control administrativo interno. Es necesario que el Congreso de la Unin cuente con un rgano tcnico especializado en tcnica y anlisis legislativo para que pueda operar como un contrapeso efectivo a las labores del Ejecutivo federal. Por otra parte, es necesario que se supervise la correcta implementacin del Servicio Profesional de Carrera (SPC) en la administracin pblica federal, pues ste es la base de la profesionalizacin administrativa de los servidores pblicos federales (Mndez, 2010). Un sistema de gestin pblica basado en el mrito y no en el privilegio del inters privado es el camino para generar un autntico cuerpo de servidores pblicos profesionales y de primer nivel (Mndez, 2010). Finalmente, es toral que los funcionarios que laboran al interior de la PGR tengan el perfil y las capacidades tcnicas para conducir investigaciones profesionales, pues generalmente resulta ser el principal cuello de botella para completar el ciclo de control a las acciones ilcitas (Magaloni, 2007).
Mientras los niveles de impunidad y de abuso de la accin pblica sigan presentes, los reclamos por mayor autonoma y profesionalizacin de los controles anticorrupcin son dos de los principales pendientes en la agenda de reformas en la materia (Martnez, 2012).
4.3. Amenaza creble a la comisin de actos ilcitos

En Mxico, se ha establecido un sistema de prevencin y control (operado principalmente por los rganos de control administrativo interno y externo, SFP y ASF, respectivamente), que aunque todava presenta retos, es funcional para los fines que fue creado. No obstante, la sancin sigue siendo un eslabn pendiente en la cadena de responsabilidades pblicas atribuidas a travs del sistema de control anticorrupcin. Es necesario que todos los componentes del sistema de rendicin de cuentas que contribuyen al combate a la corrupcin (prevencin, control y sancin) operen a travs de mecanismos claros y transparentes.
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A la par del cumplimiento y observancia de la normatividad administrativa entre servidores pblicos, se requiere interiorizar la nocin de responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica y de consecuencias ante la accin u omisin en las atribuciones que la misma presupone. El establecimiento de una amenaza creble al incurrir en actos de corrupcin genera incentivos para inhibir desvos de recursos y el abuso de la funcin pblica.
o delito cometidos. En la imposicin de sanciones penales, la Procuradura General de la Repblica es el ente facultado para iniciar las investigaciones y ejercitar la accin penal. En trminos de sanciones administrativas impuestas por la SFP a travs de los OIC, existen estadsticas disponibles y actualizadas al respecto.18 No obstante, en el tema penal, es posible determinar, con cierto grado de certeza, el nmero de denuncias penales presentadas ante el Ministerio Pblico,19 pero no as las El enfoque meramente punitivo en el combate sanciones penales efectivamente impuestas a a la corrupcin no es la nica va para servidores pblicos, debido a la opacidad con la implementar un sistema de estmulos que que opera el Control Judicial en Mxico. active los mecanismos de responsabilidades administrativas, polticas y penales cometidas Es precisamente en el Control Judicial, ejercido por los servidores pblicos. El acto corrupto por la PGR, donde existen importantes est en buena medida ligado a la presencia de incentivos positivos o negativos: la 18 Ver Sexto Informe de Labores de la Secretara de la Funcin Pblica posibilidad de deteccin y la certidumbre en la (2012) para estadsticas de Sanciones Administrativas impuestas aplicacin de la norma son lo que inhibe estos a servidores pblicos de 2007 al primer semestre de 2012: por dependencia y tipo de sancin; por dependencia y origen; y nmero comportamientos (Gonzlez, 2011). de sanciones firmes y revocadas por dependencia o entidad y tipo En el caso de sanciones administrativas, es la Secretara de la Funcin Pblica la encargada de aplicar las multas o inhabilitaciones del sector pblico que correspondan a la falta
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de sancin. http://www.funcionpublica.gob.mx/images/ doctos/ TRANSPARENCIA/Informes_de_Labores_E/6to_informe_sfp.pdf 19 Para el caso penal, slo se cuenta con nmero de denuncias penales emitidas por dependencia y entidad, segn nmero de personas y montos involucrados de 2005 al primer semestre de 2012: ver Sexto Informe de Labores de la Secretara de la Funcin Pblica (2012).
limitaciones para la sancin de actos de corrupcin. La falta de autonoma poltica de la PGR respecto al Ejecutivo federal impone limitaciones a este control anticorrupcin y lo hace proclive a ser influenciado por criterios polticos. Por otro lado, siendo el Ministerio Pblico el rgano que abre las puertas del sistema judicial, es fundamental que sus funcionarios cuenten, como se mencion anteriormente, con las capacidades tcnicas para conducir investigaciones de forma profesional (Magaloni, 2007). A este respecto, es necesario debatir el diseo institucional ideal para una fiscala anticorrupcin, lo cual pasa por insertarla en el Poder Judicial o bien otorgarle autonoma constitucional plena en la investigacin y persecucin de delitos relacionados con daos al erario o abusos en el ejercicio de la funcin pblica. Vale la pena mencionar que el sistema de responsabilidades de servidores pblicos vigente est orientado hacia el castigo de faltas a nivel individual a autoridades de baja jerarqua administrativa relacionadas principalmente con fallas u omisiones en los procedimientos; pero no existen mecanismos de responsabilidades
orientados a mejorar la calidad del desempeo institucional o la generacin de resultados de todo un ente u organismo pblico (Guerra, Aylln y Salazar, 2011).
4.4. Efectividad en el combate a la corrupcin

Los indicadores ms frecuentemente empleados para medir la efectividad de las polticas anticorrupcin han sido los ndices y las encuestas que buscan dimensionar el fenmeno y la percepcin de las personas al respecto. No obstante, como ya se mencion, estos indicadores no permiten establecer una valoracin objetiva de los esfuerzos anticorrupcin implementados en un pas. Las mediciones de gobernabilidad existentes miden un componente de la corrupcin centrado en las capacidades institucionales de los pases para controlar la comisin de actos ilcitos. En el caso mexicano, la existencia de normas presupuestarias y leyes en materia de transparencia, la creacin de nuevos rganos de control de la gestin y la construccin de
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un sistema de rendicin de cuentas no han sido suficientes para generar una percepcin diferente entre la ciudadana. El problema est principalmente en la efectividad, no en la existencia per se de instituciones anticorrupcin (Gonzlez, 2011: 48): las disfunciones organizativas, las excepciones en la aplicacin de las normas, la implantacin parcial de programas y la falta de continuidad de las iniciativas gubernamentales no han permitido contener el fenmeno.
Algunos indicadores de xito pueden estar relacionados: con nmero de sanciones impuestas a funcionarios pblicos, multas econmicas, procesos de inhabilitacin del sector pblico, entre otros indicadores similares. Sin embargo, el enfoque meramente punitivo no ser suficiente mientras esas sanciones no vayan aparejadas de un mejor funcionamiento del Estado en la provisin de bienes y servicios pblicos, en el combate a la pobreza, en la reduccin de la desigualdad, en la provisin de infraestructura pblica, entre otros. Mientras el gobierno no La estadstica pblica existente en esta logre comunicar que desde la administracin asignatura es ms difcil de interpretar de lo que pblica se vela por el inters pblico, no habr parece. La persistencia de escndalos ligados normas, instituciones ni sanciones suficientes al dispendio de recursos pblicos, el trfico de para cambiar la percepcin de los mexicanos influencias y el acceso privilegiado a algunos respecto al combate a la corrupcin. servicios pblicos no han permitido comunicar avances certeros en el combate a la corrupcin en el pas. Si bien la ruta de fortalecimiento 4.5. Controlar la oferta de la institucional toma tiempo en implementarse y corrupcin en generar resultados tangibles a la poblacin, es fundamental que el gobierno establezca Las reformas y los cambios institucionales mtricas ms claras para medir los resultados implementados en materia de combate a la de la estrategia anticorrupcin implementada. corrupcin en los ltimos aos, estn centrados en el fortalecimiento institucional y en la construccin de un sistema funcional de rendicin
de cuentas que coadyuve a reducir los espacios de discrecionalidad y de abuso al interior de la administracin pblica. Por tanto, el enfoque que prevalece en el combate a la corrupcin est enfocado en sancionar principalmente la demanda de la corrupcin, mientras que la oferta de la corrupcin operada por agentes privados ha permanecido casi completamente fuera del debate. Esto ha sido as, principalmente, por la ausencia de una visin sistmica y global del problema (OCDE, 2011).
sienta las bases para abordar el tema desde una perspectiva que busca desincentivar la corrupcin tanto en el sector pblico como en el privado. Con la expedicin de esta ley se busca sancionar a los particulares, ya no slo por incumplimientos de tipo contractual con el Estado en materia de contrataciones pblicas, sino por infracciones cometidas al participar en transacciones comerciales internacionales y en contrataciones de carcter federal. Las sanciones administrativas aplicadas a personas fsicas y morales se activan en el momento La ausencia de un enfoque que incluyera una en que se cometan los delitos de soborno, nocin de corresponsabilidad entre personas extorsin, colusin, simulacin, trfico de fsicas y morales genera un diagnstico parcial influencias y presentacin de informacin falsa. del problema, pues como se ha discutido a lo largo de este estudio, la corrupcin es un Por otro lado, el esquema de sanciones fenmeno transaccional y para combatirla es econmicas contemplado por esta nueva necesario que se controle a los dos agentes legislacin incrementa las multas a personas que participan en la comisin de actos ilcitos morales hasta por dos millones de salarios (OCDE, 2011). mnimos, lo que equivale aproximadamente a 124 millones de pesos.20 De alguna forma esto La promulgacin de la Ley Federal Anticorrupcin equipara las sanciones hasta ahora vigentes en en Contrataciones Pblicas en junio de 2012, el marco normativo para servidores pblicos acorde con los principios y los compromisos con las del sector privado. La nueva legislacin adquiridos por Mxico en el marco de las contempla tambin multas de hasta el 35% del convenciones internacionales anticorrupcin,
20 Clculo a julio de 2012.
monto del contrato para asegurar sanciones ejemplares que generen desincentivos a la corrupcin.
La nueva estrategia implementada por el gobierno federal y las recomendaciones de las convenciones internacionales involucran el fortalecimiento de la cultura de la denuncia Por otro lado, existe en el portal de compras y la participacin activa de la sociedad civil a pblicas del gobierno federal CompraNet travs de mecanismos de monitoreo, sobre un registro que concentra la informacin de todo, en procesos de contrataciones pblicas todas las empresas que han sido sancionadas con la figura del testigo social. No obstante, con multas o inhabilitadas. Este mecanismo la contralora social debe extenderse a todos de consulta representa un disuasivo pblico aquellos procesos donde el uso de fondos y a la comisin de actos ilcitos pues expone recursos pblicos est presente. La visin de pblicamente a los contratistas y proveedores corresponsabilidad incluye no slo a los agentes (costos reputacionales) y los somete a los pblicos y privados, tambin a la sociedad civil costos econmicos de no poder participar y a los ciudadanos mediante la cultura del en compras subsecuentes por un tiempo monitoreo y la denuncia. determinado. Para ejercer esta labor fiscalizadora y Sin embargo, estos mecanismos no han logrado evaluadora de la gestin pblica, es necesario todava superar la brecha que existe entre que la sociedad civil se encuentre debidamente el enfoque meramente criminalizador de la capacitada para ejercer sus derechos de acceso demanda y aquel que equilibra la participacin a la informacin y de exigencia de rendicin corresponsable de actores pblicos y privados. de cuentas a los gobernantes. De lo contrario, La corrupcin no slo abarca las compras la funcin ciudadana puede quedarse en un pblicas, se extiende a otros mbitos de papel meramente testimonial y, en los casos accin relacionados con la gestin de recursos ms perniciosos, servir de aval involuntario a financieros y la entrega de bienes y servicios las prcticas corruptas de funcionarios pblicos pblicos. y/o particulares.
CONCLUSIONES
una agenda que debera estar presente en las prximas deliberaciones pblicas en la La complejidad de tareas econmicas y sociales asignatura de combate a la corrupcin: que debe realizar el Estado moderno exige mayores niveles de delegacin de autoridad a centros de decisin y accin hacia estructuras 1. Entender las implicaciones de la de gobierno de distintos niveles y hacia actores convergencia entre la rendicin de cuentas de diferentes jerarquas. Ello genera problemas y el combate a la corrupcin. La rendicin de informacin, de coordinacin y de control de cuentas y el combate a la corrupcin son (Velasco, 2011). Esta visin ampliada del factores que convergen en un mismo objetivo: poder pblico requiere de mejores mecanismos ambos procuran que el ejercicio de poder institucionales para restringir los abusos en el permanezca controlado. Sin embargo, en el ejercicio de la funcin pblica. campo de batalla contra las prcticas corruptas y los ilcitos relacionados persiste una falta de Los avances en la construccin de capacidades conexin entre los mecanismos que activan institucionales, de rganos garantes y el diseo los controles de la rendicin de cuentas y de programas de gobierno para hacer frente anticorrupcin. El crculo virtuoso que forman al fenmeno de la corrupcin en el pas no dichos instrumentos promueve gobiernos ms son menores. Sin embargo este entramado de responsivos a las necesidades ciudadanas y mecanismos institucionales no ha sido suficiente obligados a justificar las decisiones de poltica para erradicar la afectaciones y percepcin tomadas, as tambin, a ser ms eficaces en la negativa entre la poblacin. Ello refleja la provisin de bienes y servicios pblicos. persistencia de retos en el fortalecimiento del sistema de control anticorrupcin a nivel federal para generar resultados tangibles en la poltica pblica y en la operacin de gobierno. A continuacin se presenta brevemente
2. Construir un sistema coherente e probable que el combate a la corrupcin sea integral de control anticorrupcin. En inocuo y, en el peor de los casos, apunte a una
este estudio se ha elaborado un diagnstico del sistema anticorrupcin vigente en el pas a nivel federal, as como la forma en que los mecanismos de prevencin, control y sancin asociados a la rendicin de cuentas contribuyen en la edificacin del entramado institucional para combatir ese flagelo. Sin embargo, una de las limitaciones para que ese sistema anticorrupcin sea efectivo es que las agencias que lo componen en la prctica encuentran poca coordinacin. El diseo mismo de la estrategia de combate a la corrupcin en Mxico de multi-agencia busca repartir las funciones de prevencin, evaluacin, fiscalizacin, investigacin y sancin en diferentes organismos. Es necesario articular este conjunto de mecanismos institucionales y agencias anticorrupcin en un verdadero sistema coordinado para acotar el abuso del poder pblico de manera ms efectiva. En tanto no exista una coordinacin efectiva entre las agencias anticorrupcin que operan en la APF, sobre todo con el rgano al final de la cadena de rendicin de cuentas encargado de la funcin sancionatoria (Ministerio Pblico) es muy
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estrategia fallida del gobierno federal.
3. Promover una cultura de acceso a la informacin y mayor transparencia que abarque a los tres Poderes de la Unin.
Hasta ahora, las exigencias de transparencia y los mecanismos de rendicin de cuentas a nivel federal se han concentrado, principalmente, en el Poder Ejecutivo. Sin embargo, existen retos para que el Poder Legislativo y Judicial se inserten tambin en la cultura de rendicin de cuentas. El Congreso de la Unin todava no se consolida como una institucin profesionalizada y articulada a los mecanismos de rendicin de cuentas. Por otro lado, el Poder Judicial es de los ms opacos, como lo demuestra la ausencia de estadsticas judiciales consolidadas y oportunas, para evaluar las labores de administracin e imparticin de justicia en el pas. El equilibrio de poderes que sostiene a los gobiernos democrticos y el sistema de pesos y contrapesos horizontales no puede operar cabalmente, mientras un solo poder sea puesto bajo la lupa y el escrutinio de los otros dos no.
Es fundamental que el Poder Legislativo y Judicial sean sometidos a los mismos criterios de rendicin de cuentas que el Ejecutivo para que la estrategia de combate a la corrupcin sea ms efectiva en el gobierno federal. Para reducir la incidencia de la corrupcin, es necesario un mejor diseo legal que incorpore normas y procesos que acoten la discrecionalidad del poder pblico y promuevan ms transparencia. Por otra parte, la transparencia y acceso a la informacin debe servir para generar informacin til sobre el actuar pblico. En la medida en que se fijen mtricas relevantes sobre el desempeo de los rganos a cargo de las funciones anticorrupcin ser posible avanzar en la evaluacin de las capacidades reales de los instrumentos institucionales de combate a la corrupcin del pas.
4. Incluir a los gobiernos locales en la estrategia de combate a la corrupcin.

Este texto se concentr en el funcionamiento de la maquinaria institucional de control de la corrupcin que opera a nivel federal. No obstante, en un pas federado como Mxico, donde cerca de 60% de los recursos son
administrados y ejercidos por los gobiernos locales, no puede obviarse la necesidad del diagnstico del sistema anticorrupcin de estos ordenes. Actualmente, son ms los escndalos de abuso de la funcin pblica en el mbito local. La construccin y puesta en marcha de sistemas de rendicin de cuentas en los niveles de gobierno ha avanzado de forma lenta y, sobre todo, ha enfrentado resistencias importantes por parte de funcionarios y lites locales que se oponen a la ruta de modernizacin administrativa en estados y municipios (Cejudo, 2011). La insercin de los gobiernos locales en la dinmica de la rendicin de cuentas es condicin necesaria par el xito de la estrategia nacional anticorrupcin, sino siempre permanecer acotada como la agenda anticorrupcin federal. La captura de grupos de inters, la falta de autonoma de las agencias controladoras en los estados y la heterogeneidad entre estructuras administrativas a nivel local refieren los mayores obstculos a atender.
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5. Promover una mayor participacin ayudar a delimitar las reas de riesgo que abren ciudadana en el monitoreo del quehacer espacios a la opacidad y el abuso de la funcin gubernamental. La participacin de la pblica. Los incentivos generados por este
sociedad civil en el monitoreo gubernamental es toral para el combate a la corrupcin. La transparencia y la rendicin de cuentas como mecanismos de control al poder son tiles en la medida en que sirven al ciudadano para mejorar el funcionamiento de las polticas, los programas y los servicios ms cercanos a su comunidad, ciudad o regin. Mientras existan ciudadanos que activen polos de vigilancia y de rendicin de cuentas que sometan al escrutinio la accin pblica, los gobiernos tendern a ser ms responsivos a las demandas, ms eficaces en el accionar pblico y menos corruptos en su actuar. La labor que realiza la sociedad civil en la generacin de estudios, mtricas e indicadores que evalan el quehacer del gobierno, contribuye en buena medida al control de la accin pblica y en la promocin de gobiernos ms transparentes. Quizs otro de los mayores retos en este punto ser insertar a la sociedad mexicana en una cultura de respeto a la legalidad y a la autoridad pblica. Un sistema de rendicin de cuentas bien diseado e implementado puede
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sistema de rendicin de cuentas y la operacin de controles anticorrupcin efectivos no sern eficaces, mientras no se avance en una agenda de fortalecimiento institucional, la cual toca apuntalar a las siguientes administraciones.
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SEMBLANZAS
en Ciencia Poltica por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. En Mxico Evala ha estado a cargo de la direccin y coordinacin de varios proyectos que marcaron el arranque de la organizacin: El ndice de vctimas visibles e invisibles de delitos graves; Seguridad y justicia penal en los estados: 25 indicadores; as como de la serie: Gastamos para mejorar, evaluacin del gasto en salud, educacin, infraestructura y pobreza. Entre sus publicaciones destacan: Futuro para todos. Acciones inmediatas para Mxico (Punto de Lectura, 2012), Mxico 2025: el futuro se construye hoy (CIDAC, 2006), El acertijo de la legitimidad (FCE, 2005), Mexico Under Fox (Lynne Rienner, 2004). Actualmente publica un artculo semanal en el peridico Exclsior.
Edna Jaime
Es fundadora y directora general de Mxico Evala, organizacin dedicada al anlisis, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas en el rea de seguridad pblica y gasto gubernamental. Antes fue directora del Centro de investigacin para el Desarrollo, CIDAC. Es Licenciada
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Erndira Avendao
Es egresada de la Facultad de Economa de la UNAM y de la Maestra en Administracin y Polticas Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Actualmente es investigadora de Mxico Evala, entidad dedicada a la investigacin y evaluacin del gasto
y seguridad pblica. Se ha desempeado como asesora del Poder Legislativo Federal en materia hacendaria y presupuestal, as como de varias Secretaras de Finanzas estatales. Cuenta con experiencia en consultora en temas de finanzas pblicas, sistema de evaluacin del desempeo, evaluacin de programas pblicos, transparencia y combate a la corrupcin. Es docente de la Facultad de Economa UNAM y ha participado en diversos proyectos de investigacin de la misma. Cuenta con publicaciones sobre gasto pblico en rubros especficos, poltica social, educacin y desigualdad en Este Pas, en la revista Economa UNAM, en la serie Uso y Abuso de los recursos del CIDE, publicacin de SFPCIDE y CLEAR, entre otras.
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Mariana Garca
Es investigadora en Mxico Evala en el programa de Gasto Pblico. Es egresada de la Licenciatura en Ciencia Poltica en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), cuenta con un Diplomado en Transparencia y Rendicin de Cuentas por el CIDE y un Diplomado en Estadstica Aplicada por el ITAM.
Ha participado en proyectos relacionados con el control de la corrupcin, la fiscalizacin y el monitoreo de recursos pblicos. Fue investigadora en el Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) en el tema de gasto pblico. Entre sus publicaciones destacan: La sociedad civil como antdoto contra la corrupcin (Conocimiento, 2012). Captulo sobre el programa del INEA en De las recomendaciones a las acciones (CIDE-CLEAR, SFP, 2011). La evaluacin del bienestar en Mxico (INEGI, 2011). El gasto pblico y su impacto en la reduccin de la pobreza (Plataforma, 2011), as como artculos de opinin en el Economista y Milenio.
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Las autoras agradecen a Mxico Evala por abrir espacio a la transparencia y la rendicin de cuentas en la agenda de investigacin de la institucin y por brindar apoyo para el desarrollo de ideas y la generacin de conocimiento sobre el tema.
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Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Insurgentes Sur No. 1735, Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020, Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F. 978-607-95271-3-6

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Rendicin de Cuentas y Combate a la Corrupcin: Retos y Desafos

Edna Jaime | Erndira Avendao | Mariana Garca

Mara Guadalupe Yan Rubio

Max Kaiser Aranda

Alonso Cerdn Verstegui

Uriel Mrquez Carrazco

Gilberto Garca Villanueva

Joel Salas Surez

Hctor Alberto Acosta Flix

Moiss Herrera Sols

Matilde Saldaa Hernndez

Edicin a cargo de:

Conclusiones Referencias Semblanza

RENDICIN DE CUENTAS Y COMBATE A LA CORRUPCIN: RETOS Y DESAFOS

I. RETOS PARA CONTROLAR Y MEDIR LA CORRUPCIN

actos de corrupcin definidos tpicamente a nivel internacional (Huber, 2002).

1.2. Aproximaciones para medir la corrupcin

II. POLTICAS GUBERNAMENTALES ANTICORRUPCIN EN MXICO

Convenciones Anticorrupcin convocadas por la ONU, OCDE y la OEA (Labelle, 2012).

Figura 1. Mxico desde la ptica de los indicadores sobre corrupcin y gobernabilidad

3.2. Espacios de interaccin: reas de riesgo de la gestin pblica

Figura 2. Espacios de interaccin para el control anticorrupcin

Fuente: BID, 2010.

3.3. Estructura de responsabilidades anticorrupcin en Mxico

Figura 3. Estructura de instituciones de control anticorrupcin en Mxico

Fuente: elaboracin propia.

Figura 4. Tipos de Responsabilidades en que pueden incurrir los Servidores Pblicos

Fuente: elaboracin propia.

IV. ALCANCES Y LIMITACIONES DE LOS CONTROLES ANTICORRUPCIN

de instrumentos que hagan visible los resultados de su efectividad.

4.1. Reforma institucional

4.2. Autonoma y profesionalizacin de las agencias anticorrupcin

4.3. Amenaza creble a la comisin de actos ilcitos

4.4. Efectividad en el combate a la corrupcin

estrategia fallida del gobierno federal.

4. Incluir a los gobiernos locales en la estrategia de combate a la corrupcin.

econmico. Mxico: Econmica, 1999.

Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

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