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438 Financeiro Data: 02/07/2011


O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

Assuntos tratados: 1 Horrio. Receita pblica / Conceito / Classificao / Classificao econmica / Classificao quanto origem / Receitas originrias / Receitas derivadas / Receitas transferidas / Repartio de Receitas / Receita Transferida Obrigatria / Receita Transferida Voluntria / Renncias de receita / Requisitos para concesso de privilgios / Requisitos constitucionais / Requisitos legais. 2 Horrio. Oramento / Conceito / Oramento e planejamento / Plano Plurianual / Lei de Diretrizes Oramentrias / Lei Oramentria Anual / Processo Legislativo Oramentrio / Tramitao parlamentar do oramento / Natureza jurdica do oramento / Princpios constitucionais oramentrios / Princpio da exclusividade em matria oramentria.

1 Horrio

Bibliografia indicada para os TRFs: - Rgis Fernandes de Oliveira Curso de Direito Financeiro Editora RT. A matria ser abordada dentro de seus quatro campos de atuao:

- Receita Pblica - Despesa Pblica - Oramento Pblico - Crdito Pblico

1. Receita Pblica As receitas pblicas podem ser originrias ou derivadas. O Direito Tributrio se incumbe da receita pblica derivada. As demais ficam a cargo do Direito Financeiro: receita originria, despesa pblica, oramento e crdito pblico. As normas gerais de direito financeiro encontram-se na Lei 4.320/64 e na Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
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1.1. Conceito Todos os recursos que porventura adentrarem nos cofres pblicos sero denominados entrada. Porm, nem toda entrada constitui receita, visto que esta abarca to somente a entrada em carter definitivo. Diante disso, conclui-se que h o gnero entrada e as espcies entrada definitiva (receita pblica) e a entrada provisria (ingresso). Alguns autores utilizam a sinonmia entre ingresso e entrada. Porm, so coisas diferentes, j que o ingresso a entrada que entra com data certa para sair. Importante destacar que as receitas oriundas de operao de crdito no podem ser concebidas como receita. Nesse sentido, tudo que advier dessas operaes ser caracterizado como ingresso. Ademais, as operaes de crdito inserem-se no campo de atuao crdito pblico. Nessa esteira, h dois conceitos de receita. Segundo, Rgis Fernandes de Oliveira receita a entrada definitiva de bens ou dinheiro nos cofres pblicos. J para Aliomar Baleeiro receita a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncias no passivo, vem acrescer o seu vulto com elemento novo e positivo. Repita-se que a receita abarca apenas os recursos que porventura adentrem nos cofres pblicos com definitividade, pois aquelas entradas que tem data certa para sair no podem ser caracterizadas como receita.

1.2. Classificao As classificaes mais importantes das receitas so: (i) classificao econmica; (ii) classificao quanto origem.

1.2.1. Classificao econmica A classificao econmica se d luz da Lei 4.320/64, a saber: - receitas correntes - receitas de capital Estas sero analisadas em momento posterior, quando da anlise das despesas. Registre-se apenas, nesse momento, que a receita pblica varia de acordo com o tipo de gasto. Dessa forma, se o dinheiro gasto com uma despesa de capital, ento a receita de capital. Essa classificao no a mais importante.

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1.2.2. Classificao quanto origem Tal classificao tem maior incidncia nas provas e, quanto origem, a receita se apresenta sob 3 modalidades: - Receitas originrias - Receitas derivadas - Receitas transferidas (para Rgis Fernandes de Oliveira). Normalmente a doutrina traz apenas as receitas originrias e as derivadas quando da anlise dessa classificao. Todavia, isso no significa que os autores extirpam a receita transferida da classificao, mas a abordam no bojo da receita derivada, o que no o mais adequado, visto que as receitas transferidas dividem-se em obrigatrias e voluntrias.

1.2.2.1.

Receitas originrias

Receitas originrias so aquelas provenientes do prprio patrimnio do Estado, seja quando este explora o seu patrimnio, seja quando desempenha atividades econmicas, financeiras, industriais e comerciais. Veja-se que quando o Estado est desempenhando tais atividades o faz a ttulo excepcional, pelo que vige no Brasil a regra da liberdade de iniciativa da ordem econmica prevista no art. 170, pargrafo nico, CRFB:
Art. 170 Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei.

Desta feita, sabe-se que o Estado s pode explorar atividade econmica de forma legtima, se as excees do art. 173, CRFB se materializarem, a saber:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Quando o Estado aufere receita originria no obriga o particular a lhe transferir recursos, no age investido em soberania tampouco est dotado de poder de imprio. Ao contrrio, o Estado est em igualdade em relao ao particular. Nesse sentido, essa receita contratual e voluntria. Por conta disso, o Estado se submete ao regramento jurdico prprio de direito privado. H, portanto, uma receita pblica de economia privada.
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Exemplos de receitas originrias: a) Royalties (de petrleos, minerais, energia hidreltrica, gs). Royalties so compensaes financeiras devidas Unio, em virtude da explorao de recursos naturais. A CRFB em seu art. 20, 1 determina que a Unio transfira parte do que recebeu a titulo de royalties para Estados e Municpios.
Art. 20 1 - assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.

b) Os dividendos auferidos pelas estatais (empresas pblicas, sociedades de economia mista). c) Preos pblicos ou tarifas pblicas: gs, gua e esgoto, luz, telefonia.

1.2.2.2.

Receitas derivadas

Receitas derivadas, por sua vez, advm do patrimnio do particular e no do Estado. Isso ocorre por meio de um constrangimento legal. Assim, essa receita auferida com base no poder de imprio do Estado, investido de soberania. Por esse motivo, tal receita obrigatria e legal (no voluntria tampouco contratual). Aqui o estado est submetido ao regramento jurdico prprio de direito pblico . Por isso essa receita chamada de receita pblica de economia pblica. Exemplos de receitas derivadas: tributos em suas cinco espcies (impostos, taxas, contribuies de melhoria, contribuies do art. 149, CRFB e emprstimo compulsrio) e multas. A obrigao tributria principal consiste em dar dinheiro ao fisco, seja para pagar um tributo seja para pagar uma multa. Portanto, tributos e multas (estas oriundas de descumprimento de deveres instrumentais) so regidos pelo Direito Tributrio.

1.2.2.3.

Receitas transferidas

As receitas transferidas se bipartem. Podem ser obrigatria ou voluntria.

1.2.2.3.1. Receita transferida obrigatria


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A receita transferida obrigatria aquela que, nada obstante advinda do patrimnio do particular a ttulo de tributo, no arrecadada pela entidade que vai utiliz-la. No bojo das receitas transferidas obrigatrias, importante tratar da questo da discriminao de rendas. O tema est atrelado ao federalismo fiscal. Ela se apresenta sobre dois aspectos: (i) tcnica da atribuio de competncia; (ii) tcnica da repartio ou distribuio de receitas. Ressalta-se que esses dois aspectos so, no Direito Tributrio, clusulas ptreas, sendo possvel alterao no que tange a esses temas, desde que no inviabilize a autonomia administrativa dos entes envolvidos. Atribuir competncia significa dividir o poder de instituir tributos entre os entes polticos. Essa atribuio levada a efeito pela CRFB. Essa atribuio importante porque por intermdio dela h a descentralizao do poder poltico. Sem autonomia financeira no seria possvel o autogoverno e a autoadministrao. Assim, os entes precisam arrecadar para poder cumprir seus misteres constitucionais. Note-se que poca da Constituio de 1967, Estados e Municpios situavam-se em patamar inferior em relao Unio, de modo que a diviso de competncia tributria no era equnime. A atribuio de competncia tcnica que ainda integra o direito tributrio. Apesar de a CRFB outorgar competncia para os entes polticos, isso no garantia de arrecadao. Isso porque esses entes exercem competncia tributria atravs de lei ordinria, s que alguns entes, embora exeram competncia tributria, no conseguem arrecadar, tendo em vista que no ocorrem fatos geradores no mbito dos seus territrios, seja porque no mbito de seu territrio no circula riqueza significativa, ou porque o ndice de desemprego alarmante etc. Nesse cenrio, a Constituio busca contemporizar, com a repartio de receitas, as consequncias oriundas da no ocorrncia de fatos geradores, de modo que se divide o produto arrecadado a ttulo de imposto pelo ente maior com os entes menores. Isso visa o equilbrio financeiro do pacto federativo. A Constituio reparte as receitas nos artigos 157 a 162, CRFB. Importa ressaltar que a repartio de receitas a mesma coisa que receitas transferidas obrigatrias. Dentro do tema, preciso analisar algumas questes importantes atinentes repartio de receitas. Estas podem ser repartidas de forma direta ou indireta.

1.2.2.3.1.1.

Repartio de receitas

Repartio direta de receitas quando, por exemplo, o ente retm na fonte dos seus servidores o imposto de renda. Esse dinheiro j permanecer nos cofres
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pblicos, sem a necessidade que os Estados e Municpios entreguem Unio, para este, posteriormente, devolver-lhes. Repartio indireta de receitas ocorre por intermdio dos fundos: (i) Fundo de Participao dos Estados (FPE); (ii) Fundo de Participao dos Municpios (FPM); Fundo para incrementar o desenvolvimento produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-oeste. O dinheiro que integra esses fundos no repartido de forma equnime entre os entes. Do contrrio, se perpetuariam as consequncias que, na verdade, deveriam ser combatidas, j que o objetivo equilibrar o pacto federativo. Dessa forma, os recursos decorrentes do FPE e do FPM sero repartidos na forma dos critrios estabelecidos na Lei Complementar 62/89. Lembre-se que os critrios afetos repartio do dinheiro integrante do FPE, de acordo com o entendimento do STF foram declarados inconstitucionais. Observaes: a) A transferncia obrigatria, ou seja, o ente no pode se negar a entregar; b) O ente poltico maior que deve entregar o dinheiro para o ente poltico menor, sempre nesta ordem. c) O art. 160, CRFB veda o condicionamento da entrega de receitas que devero ser transferidas obrigatoriamente. Isso significa que o ente poltico no poder apor requisitos entrega. Nesse sentido:
Art. 160. vedada a reteno ou qualquer restrio entrega e ao emprego dos recursos atribudos, nesta seo, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, neles compreendidos adicionais e acrscimos relativos a impostos.

Porm, h excees, ou seja, hipteses nas quais o ente incumbido da entrega pode reter o dinheiro, condicionando a entrega, a saber: Quando entes polticos menores no pagam dvidas nas datas aprazadas; Quando os entes menores no separarem recursos afetos rea da sade. sabido que, de acordo com art. 198, CRFB, Estados e Municpios devero converter determinado percentual de recursos para a sade. Se no for feito, o ente poltico maior poder condicionar a entrega reverso do dinheiro para a sade. Nesse sentido, art. 160, pargrafo nico, CRFB:
Art. 160 Pargrafo nico. A vedao prevista neste artigo no impede a Unio e os Estados de condicionarem a entrega de recursos: I - ao pagamento de seus crditos, inclusive de suas autarquias; II - ao cumprimento do disposto no art. 198, 2, incisos II e III.
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1.2.2.3.2. Receita transferida voluntria Receitas transferidas voluntrias so aquelas que, em regra, so requeridas pelo ente poltico menor ao ente poltico maior, materializadas sob a forma de convnio para fins de auxlio na rea da sade, segurana, infraestrutura, educao, dentre outras. Aqui h algumas diferenas fundamentais. A primeira que h uma entrega voluntria, de modo que o ente poltico maior pode entregar dinheiro ao menor. Outro ponto que o dinheiro pode provir tanto do ente maior para o ente menor como o inverso, contanto que ostente condies financeiras de faz-lo. A terceira caracterstica que esta transferncia pode ser objeto de condicionamento. Nesse sentido, o ente beneficirio deve necessariamente verter tais recursos para as finalidades arroladas no convnio. Ateno. No confundir transferncia voluntria com emprstimo . Isso porque o ente beneficirio no ter que devolver o dinheiro ao ente poltico que lhe entregou. Anote-se que a LC 101/00 em seu art. 35 veda que sejam levadas a efeito operaes de crdito entre os entes, ainda que sob a forma de refinanciamento, novao ou postergao de dvida anteriormente contrada. Nesse sentido:
Art. 35. vedada a realizao de operao de crdito entre um ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente.

Nessa esteira de anlise, dois artigos quanto ao tema so relevantes: art. 11 e art. 25, LC 101/00. Analise-se o teor do art. 11, caput, LRF:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.

Isso significa que o ente precisa esgotar sua competncia tributria, no apenas instituindo, mas tambm arrecadando. Assim, o ente precisa envidar esforos na administrao tributria, fixando alquota condizente com uma arrecadao plausvel. Alguns autores vislumbram nesse artigo a caracterstica de que a competncia tributria, aps o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, se transmutou em poderdever dos entes em instituir tributos. Ocorre que tal raciocnio no correto. Veja-se, nesse sentido, o pargrafo nico do art. 11:
Art. 11.
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Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

Conclui-se que se o ente deixar de instituir qualquer outro tributo que no seja imposto, no receber punio. H uma incongruncia entre o caput e o pargrafo nico, do art. 11, pois aquele menciona tributo e este se refere a imposto. De fato, a competncia tributria no perdeu carter de facultatividade. O ente poltico pode deixar de instituir um de seus impostos. Portanto, a competncia tributria no se transmutou em poder-dever. Isso porque se o ente no quiser instituir um de seus impostos poder, mas arcar com as consequncias dessa no instituio, que o no recebimento de transferncias voluntrias. Com isso, percebese que o intuito da lei de moralizar, impedindo que o ente antes de ter envidado todos os esforos no sentido de arrecadar, que solicite dinheiro Unio. Isso tambm contribui para impedir a guerra fiscal. Retomando a anlise do art. 11, LRF, a competncia tributria continua sendo um poder. Importante notar que o pargrafo nico menciona que o ente que deixar de instituir um de seus impostos ficar impedido de receber transferncias voluntrias. Isso seria um condicionamento genrico. Diante disso, veio a ADI 2.238/DF, visando a declarao de inconstitucionalidade desse pargrafo nico, dentre outros dispositivos. Ocorre que o raciocnio de que tal dispositivo no se coaduna com o art. 160, CRFB est equivocado. Isso porque o art. 160, CRFB veda condicionamento a transferncias obrigatrias e o caso diz respeito s transferncias voluntrias. Ainda h no mrito julgamento. Nesse sentido, a ementa do julgado:
CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 04 DE MAIO DE 2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL). MEDIDA PROVISRIA N 1.980-22/2000. Lei Complementar n 101/2000. No-conhecimento. I - Os 2 e 3 do art. 7 da LC n 101/00 veiculam matrias que fogem regulao por lei complementar, embora inseridas em diploma normativo dessa espcie. Logo, a suposta antinomia entre esses dispositivos e o art. 4 da Medida Provisria n 1.980-22/00 haver de ser resolvida segundo os princpios hermenuticos aplicveis espcie, sem nenhuma conotao de natureza constitucional. Ao no conhecida. II - Ao prejudicada quanto ao inciso I do art. 30 da LC n 101/00, dado que j expirado o prazo da norma de carter temporrio. Lei Complementar n 101/2000. Vcio formal. Inexistncia. III - O pargrafo nico do art. 65 da Constituio Federal s determina o retorno do projeto de lei Casa iniciadora se a emenda parlamentar introduzida acarretar modificao no sentido da proposio jurdica. IV - Por abranger assuntos de natureza diversa, pode-se regulamentar o art. 163 da Constituio por meio de mais de uma lei complementar. Lei Complementar n
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101/200. Vcios materiais. Cautelar indeferida. V - O inciso II do 2 do art. 4 apenas obriga Estados e Municpios a demonstrarem a viabilidade das metas programadas, em face das diretrizes traadas pela poltica econmica do Governo Federal (polticas creditcia e de juros, previses sobre inflao, etc.), o que no encontra bice na Constituio. VI - Art. 4, 4: a circunstncia de certos elementos informativos deverem constar de determinado documento (Lei de Diretrizes Oramentrias) no impede que venham eles a ser reproduzidos em outro, principalmente quando destinado apresentao do primeiro, como simples reiterao dos argumentos nele contidos. VII - Art. 7, caput: norma de natureza fiscal, disciplinadora da realizao da receita, e no norma vinculada ao Sistema Financeiro Nacional. VIII - Art. 7, 1: a obrigao do Tesouro Nacional de cobrir o resultado negativo do Banco Central do Brasil no constitui utilizao de crditos ilimitados pelo Poder Pblico. IX - Arts. 9, 5, 26, 1, 29, 2 e 39, caput, incisos e pargrafos: o Banco Central do Brasil age, nos casos, como executor da poltica econmica, e no como rgo central do Sistema Financeiro Nacional. X - Art. 11, pargrafo nico: por se tratar de transferncias voluntrias, as restries impostas aos entes beneficirios que se revelem negligentes na instituio, previso e arrecadao de seus prprios tributos no so incompatveis com o art. 160 da Constituio Federal. XI - Art. 14, inciso II: medida cautelar indeferida. XII - Art. 15: o dispositivo apenas torna efetivo o cumprimento do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais, no inibindo a abertura de crditos adicionais previstos no art. 166 da Carta Poltica. XIII - Art. 17 e 1 a 7: que o aumento de despesa de carter continuado esteja condicionado reduo de despesa ou aumento de receita, tambm em carter continuado, proposio que, por achar-se em sintonia com a lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel pelo engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos da Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao dos Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria ao princpio da autonomia dos entes federados. O incremento da arrecadao pelas formas indicadas no 3 do art. 17 da LRF se reveste de previsibilidade e se presta, por isso, para um clculo de compensao, que h de ser, tanto quanto possvel, exato. XIV - Art. 18, 1: a norma visa a evitar que a terceirizao de mo-de-obra venha a ser utilizada com o fim de ladear o limite de gasto com pessoal. Tem, ainda, o mrito de erguer um dique contratao indiscriminada de prestadores de servio, valorizando o servidor pblico e o concurso. XV - Art. 20: o art. 169 da Carta Magna no veda que se faa uma distribuio entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal; ao contrrio, para tornar eficaz o limite, h de se dividir internamente as responsabilidades. XVI - Art. 24: as exigncias do art. 17 da LRF so constitucionais, da no sofrer de nenhuma mcula o dispositivo que determina sejam atendidas essas exigncias para a criao, majorao ou extenso de benefcio ou servio relativo seguridade social. XVII - Art. 29, inciso I: no se demonstrou qual o dispositivo da Constituio que resultou malferido. XVIII
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- Art. 59, 1, inciso IV: trata-se de dispositivo que prev mera advertncia. XIX Art. 60: ao Senado Federal incumbe, por fora dos incisos VII e IX do art. 52 da Constituio Federal, fixar limites mximos, norma que no violada enquanto os valores se situarem dentro desse mbito. XX - Art. 68, caput: o art. 250 da CartaCidad, ao prever a instituio de fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, no excluiu a hiptese de os demais recursos pertencentes previdncia social, at mesmo os provenientes da arrecadao de contribuies, virem a compor o referido fundo. Ademais, nada impede que providncia legislativa de carter ordinrio seja veiculada em lei complementar. Lei Complementar n 101/2000. Interpretao conforme a Constituio. XXI - Art. 12, 2: medida cautelar deferida para conferir ao dispositivo legal interpretao conforme ao inciso III do art. 167 da Constituio Federal, em ordem a explicitar que a proibio no abrange operaes de crdito autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo. XXII - Art. 21, inciso II: conferida interpretao conforme a Constituio, para que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar. XXIII - Art. 72: dada interpretao conforme, para considerar a proibio contida no dispositivo legal restrita aos contratos de prestao de servios permanentes. Lei Complementar n 101/2000. Vcios materiais. Cautelar deferida. XXIV - Art. 9, 3: hiptese de interferncia indevida do Poder Executivo nos demais Poderes e no Ministrio Pblico. XXV - Art. 23, 1 e 2: a competncia cometida lei complementar pelo 3 do art. 169 da Constituio Federal est limitada s providncias nele indicadas, o que no foi observado, ocorrendo, inclusive, ofensa ao princpio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar deferida para suspender, no 1 do art. 23, a expresso "quanto pela reduo dos valores a eles atribudos", e, integralmente, a eficcia do 2 do referido artigo. XXVI - Art. 56, caput: norma que contraria o inciso II do art. 71 da Carta Magna, tendo em vista que apenas as contas do Presidente da Repblica devero ser apreciadas pelo Congresso Nacional. XXVII - Art. 57: a referncia a "contas de Poder", no 2 do art. 57, evidencia a abrangncia, no termo "contas" constante do caput do artigo, daqueles clculos decorrentes da atividade financeira dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, que somente podero ser objeto de julgamento pelo Tribunal de Contas competente (inciso II do art. 71 da Constituio). Medida cautelar deferida. Medida Provisria n 1.980-22/2000. Ao prejudicada. XXVIII - Arts. 3, I, e 4: diploma normativo reeditado, sem que houvesse pedido de aditamento da petio inicial aps as novas edies. Ao prejudicada, nesta parte. ADI 2238 MC / DF DISTRITO FEDERAL . MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a): Min. ILMAR GALVO. Julgamento: 09/08/2007. rgo Julgador: Tribunal Pleno.

Portanto, foram vistas as receitas originrias, receitas derivadas e receitas transferidas.


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1.3.

Renncias de receita

So privilgios financeiros concedidos na vertente da receita pblica. Renncia de receita quando o Poder Pblico abre mo de receber. So importantes, pois produzem os mesmos resultados econmicos que as despesas, embora no sejam gastos. Por essa razo, deve haver controle rgido. Exemplos: isenes, anistias, remisses. Importante diferenciar os privilgios concedidos na vertente da receita, acima expostos, dos privilgios concedidos na vertente da despesa. Estes ltimos implicam a entrega de dinheiro (subsdios, subvenes, restituio de tributos a ttulo de incentivos). H, portanto, duas classes distintas de privilgios. Observao: So tambm chamados de gastos tributrios os privilgios concedidos na vertente da receita.

1.3.1. Requisitos para concesso de privilgios Os requisitos so os mesmos tanto para os privilgios concedidos na vertente da receita quanto para os concedidos na vertente da despesa, mas, repita-se, no so a mesma coisa.

1.3.1.1.

Requisitos constitucionais

So dois os requisitos: art. 150, 6, CRFB e art. 165, 6, CRFB: Nesse sentido, o primeiro requisito encontra-se no art. 150, 6, CRFB:
Art. 150 6. Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155, 2., XII, g.

Exige-se lei especfica como emanao dos princpios implcitos da transparncia e do equilbrio, estes norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, atrelado ao princpio do planejamento. Isso visa evitar que uma lei traga em seu bojo, por exemplo, uma iseno camuflada. Assim, o art. 150, 6, CRFB sede implcita dos princpios do equilbrio e da transparncia. O segundo requisito est consubstanciado no art. 165, 6, CRFB:
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Art. 165 6 - O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.

Trata-se da estimativa de impacto regionalizado da renncia de receita na trade oramentria. A trade oramentria composta pelo Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual. Esse requisito perpassa pela viabilidade da concesso renncia de receita. Isso significa que a CRFB est preocupada com a absoro da renncia de receita pelo oramento.

1.3.1.2.

Requisitos legais

Os requisitos legais esto presentes no art. 14, LRF. O primeiro requisito est nesse mesmo dispositivo e trata da estimativa de impacto oramentrio-financeiro, a saber:
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies:

O segundo requisito est presente tambm no art. 14, caput, LRF, consubstanciado na necessidade de atendimento ao disposto no LDO. O terceiro requisito encontra-se presente nos incisos I e II do art. 14, LRF, a saber:
Art. 14 I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias; II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.

Ressalta-se que esse nico requisito pode se dar em uma ou em outra hiptese trazida pelos incisos. Um ponto a ser destacado e que comumente afirmado de forma equivocada que renncia de receita est ligada medida compensatria. Isso no correto, visto que nem sempre renncia de receita demanda medida compensatria. Isso porque, se
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o Chefe do Executivo, quando da elaborao do oramento reserva no projeto de lei oramentria um espao para absoro da renncia de receita, isto significa que a medida compensatria dispensvel. Pela anlise do dispositivo, depreende-se que a iniciativa da lei de concesso de renncia de receita do Poder Executivo. Caso o chefe do Executivo no se comporte da forma preconizada pelo inciso I, dever haver a medida compensatria prevista no inciso II, de sorte que esta no poder ser concebida como algo imprescindvel, do contrrio, pois se o Chefe do Executivo tivesse procurado absorver a renncia de receita, no haveria necessidade de medida compensatria. Desse modo, o inciso II se afigura como consectrio em caso de descumprimento do inciso I pelo Chefe do Executivo.

2 Horrio

2. Oramento

2.1. Conceito Segundo a doutrina de Aliomar Baleeiro, oramento ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas assim previstas em lei.

2.2. Oramento e planejamento O constituinte originrio convencionou a vinculao dos procedimentos de planejamento e oramento. Isso porque planejar elaborar o oramento. No Brasil h trs leis que compe o planejamento oramentrio: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). O princpio do planejamento vem explicitado no art. 165, CRFB. Ressalte-se ser este o nico princpio expresso. Veja-se a tripartio do planejamento oramentrio brasileiro. No 1, art. 165, CRFB h o Plano Plurianual, que vai viger por 4 anos.
Art. 165 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de
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capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

No 2, art. 165, CRFB h a Lei de Diretrizes Oramentrias, que vige por 1 ano.
Art. 165 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

No 5, art. 165, CRFB h a Lei Oramentria Anual, que vige por 1 ano.
Art. 165 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Embora o oramento se espalhe por 3 leis distintas, a ideia de oramento una. o princpio da unidade. Outro ponto importante diz respeito iniciativa das leis oramentrias, que ser dos chefes do Poder Executivo. Lembre-se que essas leis oramentrias se repetem em todos os entes polticos (todos os Municpios, todos os Estados e na Unio). Estas leis se integram de forma harmnica e finalstica, visto que o grande norte o PPA. Assim, a LDO deve estar em consonncia com o PPA e a LOA deve estar em consonncia com a LDO. Outro aspecto que merece destaque que essas trs leis referidas so leis ordinrias. No so, pois, leis complementares. Assim, essas leis no so lei em sentido material, mas apenas lei em sentido formal. Isso porque trata-se de espcie normativa editada pelo poder competente para legislar. Logo, no so revestidas de caractersticas de lei (material), visto que no geram direitos subjetivos para terceiros.

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Ressalte-se que a iniciativa de lei pelo Chefe do Poder Executivo est vinculada a prazos para remeter tais projetos ao Poder Legislativo, de acordo com o disposto no art. 35, 2 ADCT:
Art. 35 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

Depreende-se que o PPA dever ser remetido em agosto do primeiro exerccio financeiro; o projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser elaborado todos os anos, em meados de abril; e por fim, a Lei Oramentria Anual, todos os anos, em agosto. Passa-se anlise da trade oramentria.

2.2.1. Plano Plurianual (PPA) Plano Plurianual um planejamento conjuntural de longo prazo, com vistas promoo do desenvolvimento econmico, da estabilidade econmica e do equilbrio entre as diversas regies do pas. Importante remisso deve ser feita entre os art. 165, 1 c/c art. 167, 1, ambos da CRFB. Nenhum investimento que ultrapasse um exerccio financeiro poder ser materializado sem que tenha por base o PPA. Repita-se que o PPA vai abarcar metas que vo ser concretizadas ao longo de 4 anos. Nesse sentido:
Art. 167 1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.

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Veja-se que o PPA comea a ser delineado na poca da campanha eleitoral, pois nela que os candidatos apresentam suas plataformas polticas. Assim, quando se vai s urnas se elegem no os candidatos, mas sim suas programaes, que devero ser erigidas ao PPA. Se o candidato se eleger e, ato contnuo, elaborar um PPA desapegado da programao que elegeu, h uma violao ao princpio do planejamento, podendo inclusive ser submetido a controle de constitucionalidade. Assim, o princpio do planejamento deve ser enxergado luz do princpio democrtico, pois o PPA deve refletir a vontade da populao, que sufragou o esboo de PPA nas urnas. Possibilita-se, portanto, um controle por meio de ADI. Note-se, no entanto, que o PPA no coincidir com o mandato do governante. Isso porque o PPA vai viger do 2 ano de mandato at o 2 ano de mandato do comandante vindouro. Desse modo, neste primeiro ano de governo em que no existe PPA, os projetos de LDO e LOA sero elaborados com base nas discusses que esto sendo travadas na Presidncia da Repblica, notadamente em sua Assessoria Financeira e Oramentria. No contexto da integrao da trade oramentria, o PPA ir reunir todas as despesas que devero ser materializadas ao longo de 4 anos. A LDO, todos os anos, se incumbir de resumir as prioridades do PPA, de modo a orientar a confeco da LOA. Isso porque, quando da anlise para elaborao da LOA, o parmetro ser a LDO, que j ter resumido as prioridades, que por assim s-las, merecero ser executadas no ano seguinte. Assim, a LOA materializa e concretiza do PPA. Portanto, o PPA s ganha vida por intermdio da LOA.

2.2.2. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) A Lei de Diretrizes Oramentrias vai funcionar como uma orientao ao Executivo para elaborao da Lei Oramentria Anual. Assim, essa a funo precpua da LDO. Antes do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), a LDO era muito criticada. Alguns autores como Ricardo Lobo Torres e Marcos Juruena diziam que a LDO lei que foi importada acriticamente de duas constituies parlamentaristas: Constituio Francesa e Constituio Alem. Ocorre que no parlamentarismo a LDO uma lei de iniciativa do Parlamento. Com o advento da LRF, a LDO recobrou sua importncia. Isso porque a LDO passou a ser vista como instrumento estratgico na consecuo do equilbrio oramentrio princpio norteador da LRF, ao lado da transparncia e do oramento. Diante disso, dois novos contedos foram introduzidos na LDO pela LRF, a saber:
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a) Anexo de metas fiscais consta no 1, art. 4, LRF, a saber:


Art. 4 1o Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.

H quem entenda que esse anexo transformou a LDO em lei trienal. Isso no verdade. O que ocorre que de trs em trs anos a LDO ir agasalhar um anexo de metas fiscais. Conta-se com esse planejamento de mdio prazo inserido na LDO. A primeira meta deve ser obrigatoriamente cumprida. As metas afetas aos exerccios financeiros subsequentes serviro como balizas para a elaborao das LDOs vindouras. b) Anexo de riscos fiscais este anexo est previsto no 3, art. 4, LRF, a saber:
Art. 4 3o A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.

Anexo de riscos fiscais trata-se de reserva de contingncia apta a suportar gastos oriundos das mais diversas imprevisibilidades. Esse anexo de riscos uma emanao do princpio da eficincia, ou seja, se gasta menos atingindo melhores resultados, otimizando custos. Tudo isso est calcado na ideia de administrao gerencial proposta pela reforma administrativa, veiculada pela EC 19/98. Anteriormente, o oramento no Brasil padecia de justeza. Isso porque no havia reserva de oramento para suprir conseqncias advindas de problemas imprevisveis. Como conseqncia disso, no ano seguinte o administrador pblico tinha que alterar o oramento (por exemplo, via medida provisria) retirando dinheiro de rea que antes tinha sido reputada importante, para suprir esses gastos imprevisveis. Com essa atitude, h uma deturpao do princpio do oramento pelo administrador, pela ausncia de previso de reserva de contingncia. Portanto, a reserva de contingncia serve para preservar intacto o planejamento. Importa destacar que na LRF no existe artigo enunciando penalidade para administrador pblico. Caber contra ele ao de improbidade.

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2.2.3. Lei Oramentria Anual A Lei Oramentria Anual se triparte em suboramentos, conforme o 5, art. 165, CRFB, j transcrito: - Oramento da Seguridade - Oramento dos Poderes - Oramento dos investimentos das estatais Destaque-se que, do mesmo modo, preserva-se a unidade do oramento. O mesmo 5, art. 165, CRFB traz quatro princpios constitucionais oramentrios: Enuncia os princpios da universalidade (art. 6, Lei 4.320/64) e o princpio da unidade, bem como induz aos princpios do equilbrio e da transparncia. Como o art. 165, 5, CRFB j foi analisado, veja-se o teor do art. 6, Lei 4.320/64:
Art. 6 Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.

Passa-se anlise dos princpios constitucionais oramentrios expressos: (i) princpio da universalidade; (ii) princpio da unidade. O princpio da universalidade significa que nada pode escapar dos limites do oramento, que dever prever todas as receitas, todas as despesas, todas as renncias, subsdios, subvenes, fundos etc. No h exceo. O princpio da unidade, por sua vez, consectrio da universalidade. Isso porque na medida em que nada pode escapar do oramento, h condies de imprimir unidade de orientao poltica com relao aos objetivos a serem atingidos. Passa-se anlise dos demais princpios no expressos na Constituio, mas expressos na LRF. Os princpios do equilbrio e o da transparncia j foram analisados.

2.3. Processo Legislativo Oramentrio

2.3.1. Tramitao parlamentar do oramento Segundo a CRFB, uma lei complementar de carter financeiro e permanente deveria estruturar o sistema oramentrio brasileiro, nos termos do seu art. 165, 9, a saber:
Art. 165 9 - Cabe lei complementar:
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I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da Lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.

Ressalta-se que a trade oramentria consubstanciada por leis complementares. Elas apenas sero elaboradas nas normas gerais plasmadas nessa lei complementar estruturadora do sistema oramentrio brasileiro. Ocorre que essa lei complementar no existe. Diante disso, as Leis 4.320/64 e LC 101/00 trazem as normas gerais. O processo legislativo afeto aos oramentos conta com as mesmas fases do processo legislativo comum, evidenciado no art. 59, CRFB: iniciativa, votao, promulgao, sano. Porm, h uma peculiaridade, que diz respeito ao prazo. O processo legislativo oramentrio expedito, sumrio. Diante disso, afirma-se que o processo legislativo comum utilizado subsidiariamente na seara dos oramentos. Aplica-se, portanto, naquilo que no contrariar o art. 166, CRFB, que traz as regras. Nesse sentido, o teor do artigo:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 2 - As emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos;
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b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correo de erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. 5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta. 6 - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. 7 - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo. 8 - Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.

Deste dispositivo, destaca-se no 3 a possibilidade de os parlamentares emendarem o oramento. O oramento discutido no mbito de comisso mista de senadores e deputados, que ir se incumbir de elaborar pareceres, favorveis ou no, s emendas apresentadas pelos parlamentares. Pode ocorrer de criarem uma despesa quando emendarem o oramento. Diante disso, devero indicar de onde sero retirados os recursos que iro suprir quelas despesas criadas. No 3 h trs recursos que no so tangveis, no podero ser atingidos pelos parlamentares no momento da apresentao de emenda. - pagamento de pessoal; - transferncias constitucionais; - servio da dvida (juros).

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2.4. Natureza jurdica do oramento O oramento tem natureza jurdica de lei formal. Porm, nas provas deve-se colocar que formalmente lei e que materialmente o oramento ato administrativo. Isso est equivocado. Oramento no pode ser encarado como ato administrativo, porque para que um tributo seja institudo no se faz necessria sua autorizao na lei oramentria, tendo em vista que no Brasil no vige o princpio da anualidade tributria. Assim, o oramento s pode ser considerado como ato-condio se o for para constituio de tributos, o que no ocorre no Brasil. Observao: Anualidade tributria a necessidade de que um tributo para ser institudo esteja autorizado pelo oramento. Repita-se, isso no existe no Brasil. Porm, h a anualidade oramentria (princpio expresso no art. 165, III, CRFB) que significa a periodicidade anual de previso das receitas e de fixao das despesas. Rgis Fernandes diz que no Brasil sequer h a anualidade oramentria, seguindo entendimento, diga-se, minoritrio, de que a ideia de anualidade oramentria foi esvaziada pela previso constitucional referente ao PPA. Essa posio equivocada, pois o PPA materializado anualmente pela LOA, representando a anualidade oramentria.

2.5. Princpios constitucionais oramentrios Alguns princpios j foram analisados anteriormente como universalidade, unidade, equilbrio, transparncia, planejamento e anualidade oramentria. Passa-se anlise dos demais.

2.5.1. Princpio da exclusividade em matria oramentria Passa-se anlise do princpio da exclusividade em matria oramentria. Esse princpio vem consubstanciado no 8, art. 165, CRFB (princpio expresso).
Art. 165 8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.

Este princpio aparece de duas formas. A primeira que o oramento no pode agasalhar caudas oramentrias (rabilongos oramentrios, segundo Rui Barbosa), ou seja, dispositivo estranho previso da receita ou fixao da despesa. No pode
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T.438 Financeiro Data: 02/07/2011


O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.

haver dispositivo de lei material enxertado no oramento. Isso no possvel, j que oramento lei formal. Uma lei oramentria pode, nesse sentido, ser submetida a controle material e formal de constitucionalidade. Nessa esteira, h duas excees ao princpio da exclusividade em matria oramentria. Tais excees consubstanciar-se-o em dois artigos na LOA, que diro respeito no fixao de despesas ou previso de receitas, mas sim a autorizaes ao Executivo: a) o primeiro, referente autorizao para criar crdito suplementar por decreto; b) o segundo, referente autorizao para contratao de operao de crdito. Esses dispositivos, pois, no violam a exclusividade, por serem excees. Para a anlise da primeira exceo importa ingressar no tema atinente aos crditos adicionais e crdito oramentrio. Crdito oramentrio a dotao includa no oramento para o atendimento das mais diversas despesas do Estado. Dotao oramentria, por sua vez, representa previso de recursos financeiros. Assim, essa previso pode vir ou no a se materializar. No transcorrer do exerccio financeiro o interesse pblico que norteou a elaborao do oramento pode se modificar. Diante disso, a Lei Oramentria Anual deve ser modificada, de sorte que ela se adapte s alteraes havidas no interesse pblico. Qualquer modificao na lei oramentria desapegada do interesse pblico viola o planejamento. Nesse sentido, art. 12, LRF:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas.

H trs classes de adicionais: (i) adicionais suplementares; (ii) adicionais especiais; (iii) adicionais extraordinrios. Os adicionais suplementares sero utilizados para reforar dotaes oramentrias que se revelarem insuficientes. Os adicionais especiais servem para a criao de uma dotao oramentria afeta a uma necessidade nova. Nesses dois casos, preciso respeitar o processo legislativo oramentrio. No que tange, por fim, ao adicional extraordinrio, este diz respeito a despesas imprevisveis e urgentes. Trata-se de nica ocasio em que a CRFB permite ao Poder Executivo, por intermdio de medida provisria, modificar o oramento.

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