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Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel Cahier n 30

Dcision n 2010-67/86 QPC 17 dcembre 2010 Rgion Centre et rgion Poitou-Charentes

Le Conseil constitutionnel a t saisi les 22 septembre et 19 octobre 2010, par le Conseil dtat, de deux questions prioritaires de constitutionnalit (QPC), poses, lune, par la rgion Centre (n 326332), lautre, par la rgion PoitouCharentes (n 342916) et portant sur larticle 54 de la loi n 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie. Dans sa dcision n 2010-67/86 QPC du 17 dcembre 2010, le Conseil constitutionnel a joint les deux affaires pour statuer par une seule dcision et a censur la disposition conteste au motif quelle mconnaissait la garantie du droit de proprit qui rsulte des articles 2 et 17 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789.

I. Disposition conteste Larticle 54 de la loi du 24 novembre 2009 prcite prvoyait que : Sont apports en pleine proprit lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes, au 1er avril 2010, les biens appartenant ltat mis sa disposition dans le cadre de son activit dont la liste est fixe par dcret. Ceux des biens qui appartiennent au domaine public sont dclasss la date de leur apport. Cet apport en patrimoine seffectue titre gratuit et ne donne lieu aucune indemnit ou perception de droits ou de taxes ni aucun versement de salaire ou honoraires au profit de ltat ou de ses agents . LAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) est une association de la loi de 1901. Il sagit dune association tripartite compose des pouvoirs publics (reprsentants de ltat et des conseils rgionaux) et des partenaires sociaux. Elle forme plus de trois cents mtiers. Elle emploie prs de 11 000 personnes, dont environ 5 000 formateurs et professionnels du secteur de lenseignement et environ 900 psychologues conseillers en orientation. Cre pour reconstruire la France daprs-guerre, lAFPA est aujourdhui le premier organisme de formation qualifiante des actifs en France et couvre la plupart des secteurs professionnels. Prsente sur

Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel Cahier n 30 lensemble du territoire national avec plus de 180 campus, elle forme chaque anne quelque 260 000 personnes (des salaris en qute de perfectionnement dans leur mtier, mais aussi des militaires en reconversion, des ressortissants des DOM-TOM, des travailleurs handicaps, des dtenus, etc.). Selon le rapport 2009 de lAFPA, chaque anne, prs de 74 000 titres et certificats de comptences professionnelles y sont dlivrs. Elle est place sous la tutelle de ltat qui dispose du tiers des siges au conseil dadministration. Cette tutelle se manifeste par lexistence dun contrle dtat, par la prsence dun commissaire du Gouvernement qui dispose dun droit de veto, par lapprobation des emprunts et par lagrment de la nomination du directeur gnral par le ministre charg de la formation professionnelle. Cependant, lAFPA dispose dune large autonomie par rapport ltat : le budget est vot par lassemble gnrale, les implantations de centres dpendent largement de choix rgionaux et rpondent souvent aux sollicitations des conseils rgionaux ou dautres lus locaux, le recrutement des formateurs relve de la comptence des directeurs de centre, les dcisions de crer une formation proviennent souvent de demandes des branches professionnelles prises en compte au niveau rgional. Ses relations avec ltat et les rgions et plus gnralement avec les oprateurs publics seffectuent jusqualors sur une base largement contractualise, ce qui constitue une marque de cette autonomie. LAFPA exerce dsormais la majeure partie de ses activits dans un cadre concurrentiel. ce titre, elle ne bnficie plus de subventions de ltat et doit rpondre aux appels doffres des rgions. Lavis n 08-A-10 du Conseil de la concurrence du 18 juin 2008 et le rapport de la Cour des comptes doctobre 2008 ont rappel les rgles communautaires et nationales qui imposent lAFPA de se conformer au respect des rgles applicables au champ de la formation professionnelle. La loi du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie tire les consquences de cette volution en confrant lAFPA les moyens dvoluer de manire autonome dans un univers concurrentiel en prvoyant deux mesures complmentaires : larticle 53 organise le transfert vers Ple emploi de ceux des salaris de lAFPA qui participent aux missions dorientation professionnelle des demandeurs demploi. Cette disposition a t examine par le Conseil constitutionnel dans sa dcision 2009-592 DC du 19 novembre 2009. La saisine

Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel Cahier n 30 ne portait que sur cet article 53, et le Conseil a jug quil ntait pas contraire la Constitution. larticle 54 prvoyait le transfert en pleine proprit lAFPA du patrimoine immobilier appartenant au domaine de ltat quelle occupe depuis 60 ans, afin de devenir un oprateur autonome responsable des moyens de son quilibre et de son dveloppement conomiques notamment vis--vis des autres oprateurs de formation. Le Conseil constitutionnel ne stait pas prononc sur larticle 54 dans sa dcision 2009-592 DC prcite. Cet article attribuait ainsi lAFPA les biens de ltat qui sont mis sa disposition dans le cadre de son activit et laide desquels lassociation dispensait ses formations.

II. Non-conformit la Constitution Pour les rgions requrantes, ces dispositions mconnaissaient le principe de libre administration des collectivits territoriales et son corollaire, le principe de la compensation financire, le principe dgalit dans laccs la formation, le principe dgalit de traitement entre les entreprises, ainsi que le droit de proprit. Le Conseil a donn raison aux rgions requrantes sur le fondement de la garantie du droit de proprit qui rsulte des articles 2 et 17 de la Dclaration de 1789. Il a rappel son considrant de principe, issu dune jurisprudence bien tablie1, en matire de protection du patrimoine des personnes publiques : Considrant que le principe dgalit devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de proprit, qui ne concerne pas seulement la proprit prive des particuliers mais aussi la proprit de ltat et des autres personnes publiques, rsultent, dune part, des articles 6 et 13 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 et, dautre part, de ses articles 2 et 17 ; que ces principes font obstacle ce que des biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques puissent tre alins ou durablement grevs de droits au
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Dcisions n 86-207 DC du 26 juin 1986, Loi autorisant le Gouvernement prendre diverses mesures dordre conomique et social, cons. 58 ; n 86-217 du 18 septembre 1986, Loi relative la libert de communication, cons. 47.

Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel Cahier n 30 profit de personnes poursuivant des fins dintrt priv sans contrepartie approprie eu gard la valeur relle de ce patrimoine 2. Si le Conseil constitutionnel accepte les transferts gratuits entre collectivits publiques, au nombre desquelles ne figure pas lAFPA, ces transferts ne doivent en aucun cas affecter les obligations attaches lexistence et la continuit des services publics auxquels ces biens restent affects 3. En lespce, le Conseil a rappel, au visa de sa dcision n 2009-592 DC du 19 novembre 2009, que, par larticle 53 de la loi du 24 novembre 2009 susmentionne, le lgislateur avait retir lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes une partie des missions de service public quelle exerait afin de la mettre en conformit avec les rgles de concurrence rsultant du droit de lUnion europenne : 10. Considrant, en premier lieu, quil rsulte des travaux prparatoires de la loi dfre quen organisant le transfert des agents de lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes, qui ont pour mission dorienter les demandeurs demploi vers la formation, le lgislateur a entendu mettre la situation de cette association en conformit avec les rgles de concurrence rsultant du droit communautaire ; quil sest notamment fond sur lavis du Conseil de la concurrence du 18 juin 2008 susvis, selon lequel cette association ne peut exercer, vis--vis des demandeurs demploi, la fois une activit de prescripteur et de prestataire de services de formation ; quil lui tait, ds lors, loisible de transfrer ces salaris " Ple emploi ", qui a notamment pour mission dorienter les demandeurs demploi ; quainsi, le grief tir de labsence de motif dintrt gnral manque en fait ; 11. Considrant, en second lieu, que larticle 53 a pour effet de soumettre les salaris de lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes concerns la convention collective applicable aux personnels de " Ple emploi ", sous rserve, le cas chant, des adaptations ncessaires ; que cette disposition, qui est justifie par la ncessit de mettre lAssociation nationale pour la formation professionnelle des adultes en conformit avec les rgles de la concurrence, sans pour autant multiplier les statuts des personnels au sein de

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Dcision n 2008-567 DC du 24 juillet 2008, Loi relative aux contrats de partenariat, cons. 25. Dcision n 2009-594 DC du 3 dcembre 2009, Loi relative l'organisation et la rgulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, cons. 15 et 16.

Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel Cahier n 30 " Ple emploi ", ne porte pas une atteinte excessive aux contrats lgalement conclus . Larticle 54 de la mme loi, objet de la QPC, qui a avait prvu le transfert lAFPA des biens mis sa disposition par ltat, ne pouvait se lire indpendamment de cet article 53. Le Conseil en a dduit que lalination des biens de ltat ntait pas assortie de contreparties ou de garanties appropries. Dune part, larticle 54 prvoyait que le transfert tait opr titre gratuit et sans aucune condition ou obligation particulire, et ce alors que les biens transfrs navaient pas t valus. Dautre part, ni cette disposition ni aucune autre applicable au transfert des biens en cause ne permettait de garantir que les biens transfrs demeuraient affects aux missions de service public qui restaient dvolues cette association en application du 3 de larticle L. 5311-2 du code du travail, aux termes duquel lAFPA assure le service public de lemploi . Le Conseil constitutionnel a donc jug que la disposition conteste mconnaissait la protection constitutionnelle de la protection des biens publics et devait tre dclare contraire la Constitution. Il na pas report dans le temps lentre en vigueur de la dclaration dinconstitutionnalit : labrogation de larticle 54 de la loi n 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie prend donc effet compter de la publication de la dcision, tant prcis quaucun transfert nest encore intervenu cette date.