PROFESORESPARAUNAEDUCACINPARATODOS PROYECTOESTRATEGICOREGIONALSOBREDOCENTES OREALC/UNESCOSANTIAGO

AntecedentesyCriterios paralaElaboracinde PolticasDocentesen AmricaLatinayel Caribe

OREALC/UNESCOSantiago Mayo,2012

ndiceGeneral

ResumenEjecutivo ....................................................................................................................... 5 Introduccin ................................................................................................................................ 12 PrimeraParte:EstadodelArtesobrePolticasDocentesenlaRegin .................................... 17 I Caracterizacin general de los docentes y sus organizaciones en Amrica Latina y el Caribe ....................................................................................................................................... 18 1.1.ElementosdeContextoRegional. .................................................................................... 18 1.2. Caractersticasdelosprofesores.................................................................................... 19 1.3. CaractersticasdelasOrganizacionesDocentesenlaRegin........................................ 24 II FormacinInicialDocente ............................................................................................. 31 2.1. CaractersticasdelossistemasdeformacininicialenlaRegin................................. 31 Institucionesformadoras .................................................................................................... 31 Duracindelosestudios ..................................................................................................... 33 Demandascuantitativasalsistema..................................................................................... 34 Orientacionescurriculares .................................................................................................. 34 Regulacindelosprogramasdeformacin ....................................................................... 36 Formacinuniversalistaoformacindiferenciada............................................................. 39 Condicionesdeingresoalaformacindocente ................................................................. 39 PolticasIntegralesemergentes .......................................................................................... 41 2.2. TemasCrticosqueemergendelasituacinactualdelaFormacinInicialDocente ... 42 III FormacinContinua ...................................................................................................... 49

3.1 CaractersticasdelossistemasdeformacincontinuaenlaRegin............................. 49 LasreformasdelosnoventaysusconsecuenciasenlaFormacinContinua.................... 50 Institucionesresponsables .................................................................................................. 50 Tiposdeprogramas............................................................................................................. 54 Contenidosdelosprogramas.............................................................................................. 56 Prcticasinnovadoras ......................................................................................................... 58 LosPostgrados..................................................................................................................... 58 3.2 TemasCrticosqueemergendelasituacinactualdelaFormacinContinua............. 60 IV CarreraDocente ............................................................................................................. 66

4.1 CaractersticasdelaCarreraDocenteenAmricaLatinayelCaribe ............................ 66

3 TiposdeCarreraDocente.................................................................................................... 67 CondicionesLaborales......................................................................................................... 71 Remuneracioneseincentivos ............................................................................................. 73 EvaluacindelDesempeoDocente................................................................................... 76 4.2TemasCrticosqueemergendelasituacinactualdelaCarreraDocente...................... 80 V Instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: tendenciaseinterrogantes ........................................................................................................ 85 5.1. Categoras de anlisis de procesos de formulacin e implementacin de polticas en educacin. ............................................................................................................................... 86 5.2. Institucioneseinstitucionalizacinenprocesosdepolticasdocentes ......................... 90 5.3. Gobiernosysindicatosdocentes:unarelacinpolticamentefundamental................. 94 5.4. Institucionalizacin:fuerzasexternaseinternasalaprofesindocente ...................... 96 SegundaParte:CriteriosyOrientacionesparalaElaboracindePolticasDocentes ........... 100 I OrientacionessobreFormacinInicial ....................................................................... 102 1. Promoverelingresodemejorescandidatosala docenciaelevandoelniveldeexigencias paraingresaralosestudiospedaggicos.............................................................................. 103 2. Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes y la calidaddelosformadores. .................................................................................................... 104 3. Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos socialesdesfavorecidos......................................................................................................... 106 4. Asegurarsistemasapropiadosderegulacindelacalidaddelosprogramasdeformacin ydequienesegresandeellos. .............................................................................................. 107 II OrientacionessobreFormacinContinua .................................................................. 110 1. Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centradaenlaformacinintegralylosaprendizajesdelosestudiantes. ............................ 110 2. Asegurar impactos significativos de la formacin continua en las prcticas de enseanza yenlosaprendizajesdelosestudiantes. ............................................................................. 112 3. Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en vida del docente. ................................................................................................................................ 114 4. ImplementarmecanismosderegulacindelaofertadeFormacinContinuaconelfinde asegurarsucalidadyrelevancia............................................................................................ 115 5. 6. III Promoverelaprendizajecolaborativoenelcontextoescolar..................................... 116 Regularlapertinenciadelaofertadepostgrados ........................................................ 117 OrientacionessobreCarreraDocente ......................................................................... 118

1. Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y a incidir enlaatraccindebuenoscandidatos................................................................................... 118

4 2. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competenciadocente............................................................................................................ 120 3. Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional .................................................................................................................... 121 4. Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos, clara y articulada, paraestimularlalaborprofesionaldocente......................................................................... 122 5. Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente. ................................................................................................................................ 123 6. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y para la asignacindefunciones. ....................................................................................................... 125 IV 1. OrientacionessobreInstitucionesyProcesosdelasPolticasDocentes ................... 127 Priorizarlaspolticasdocentesenunaperspectivasistmica. ..................................... 127

2. Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de continuidad y cambio................................................................................................................................... 128 3. 4. Promoverlaparticipacindelosactoresenlageneracindepolticas. ...................... 129 Fortalecerlainstitucionalidadpblicaparaeldesarrollodelaspolticasdocentes..... 130

Bibliografa ................................................................................................................................ 132

ResumenEjecutivo
Este documento tiene como propsito formular un estado del arte y orientaciones para las polticas docentes de los pases de Amrica Latina y el Caribe en el marco de la iniciativa Proyecto Estratgico Regional sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe que se inserta, a su vez, en la estrategia UNESCO, a nivel mundial, Profesores para una Educacin para Todos. Para la elaboracin de este Informe, OREALC/UNESCO SANTIAGO defini un mtodo de trabajo basado en la contribucin de expertos latinoamericanos en polticas docentes, como en el aporte de ocho grupos nacionales de consulta y deliberacin de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, constituidos por actores representativos de los mbitos gubernamental, acadmico y sindical. La seleccin de estos pases se realiz compatibilizando criterios de representatividad subregional y de acumulacin deexperienciasdepolticaseducativas. El presente Informe es, entonces, el fruto de la interaccin entre dos fuentes y tipos de conocimiento y criterios de accin: el especializado sobre la problemtica docente a nivel regional,yelsurgidodelaexperienciadegruposnacionalesalrespecto.. PrimeraParte:EstadodelArte. LaPrimeraPartedelInformebuscacaracterizarlasituacindelosdocentesenlareginylas polticas pblicas relacionadas, a la vez que identificar los principales nudos crticos que enfrentan los pases para poder contar con los docentes que necesitan. Aunque el documento contiene una visin regional, se ha centrado la atencin en los ocho pases mencionados, que si bien representan situaciones tipo caractersticas de la Regin, obviamente no dan cuenta completa de su realidad. Las polticas docentes son analizadas distinguiendotresmbitosfundamentalesentimamenterelacionadosentres:laformacin inicial de los docentes, la formacin y desarrollo profesional continuo, y la carrera docente. En relacin a cada uno de estos mbitos, se realiza una caracterizacin general de la situacin en la Regin, al mismo tiempo que se puntualiza en aspectos de los ocho pases mencionados, identificndose los nudos crticos desde una perspectiva de polticas. El diagnstico concluye con un anlisis de la institucionalidad y caractersticas de los procesos de generacin e implementacin de las polticas docentes en la Regin, interrogando por su estabilidad,coherenciaycalidad. 1. El primer captulo del Estado del Arte describe las caractersticas principales de los docentes en la regin: su condicin mayoritariamente femenina; su procedencia de la clase media o media baja; su formacin de nivel superior; sus bajas remuneraciones en relacin a profesiones similares; y sus escasas oportunidades de desarrollo profesional y de promocin dentro de la labor docente en el aula. Asimismo, se caracterizan las organizaciones sindicales y profesionales docentes y su relacin con las polticas pblicas

6 mediante el dilogo, la negociacin o la confrontacin con las autoridades educacionales centralesylocales. 2. El segundo Captulo aborda la formacin inicial docente. Al respecto se constata que la definicin institucional original de las escuelas normales de nivel secundario, ha dejado paso en las ltimas dcadas, salvo excepciones, a instituciones de formacin de profesores de educacin superior o terciaria. La duracin de los estudios pedaggicos flucta entre tres y cinco aos. En algunos pases, existe una oferta de profesores superior a las necesidades mientras que en otros se observa escasez de profesores, especialmente para ejercer en zonas rurales o en disciplinas del rea cientfica. Se advierten debilidades importantes respecto de las habilidades bsicas al ingresar a las carreras pedaggicas y, ms grave, en relacin con la calidad de la formacin docente. Estoltimoseexpresaenlaausenciadeespecializacionesdisciplinariasparalaformacin de los docentes de educacin bsica y, en general, de habilidades necesarias para el ejercicio prctico de la profesin. Aunque las regulaciones pblicas para la formacin pedaggica de tipo universitario son inexistentes o tenues en la mayora de los casos, en los ltimos aos es posible observar en algunos pases la instalacin de sistemas de acreditacin, de pruebas de egreso o habilitacin para el ejercicio profesional, y de formulacindeestndaresquepermitenorientarloscurrculosformativos. Los nudos crticos identificados en relacin a la formacin inicial son: a) bajo nivel de formacin de quienes ingresan a los estudios pedaggicos; b) dbil calidad de los programas de formacin; c) formacin universalista de los profesores, sin especializacin para trabajar con alumnado de grupos sociales desaventajados; d) institucionalidad pblicaconinsuficientescapacidadesparalaregulacindelacalidaddeestembito. 3. En el Captulo 3 del Estado del Arte se aborda la formacin continua. El anlisis constata el consenso existente respecto de que la FC constituye una necesidad ineludible en la actividaddocenteyque,porlotanto,eltemamerecesertratado,nocomounelemento remedial, sino como un componente de la poltica educativa tan relevante como la formacin inicial, debindose abordar ambas en forma articulada. La revisin de las polticas implementadas da cuenta que la oferta de formacin continua, que es mayoritariamente estatal en la Regin, es amplia y variada en cuanto a contenidos, modalidades y metodologas. No obstante, adolece de un abordaje sistemtico, no tiene coberturas que se acerquen al grueso de los docentes, ni atiende adecuadamente a los que ms necesitan oportunidades de desarrollo profesional, como tampoco se observan estndaresdecalidadniimpactosuficientes. El anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos de la FC lleva a concluir que stos presentan una baja especializacin y crnicos problemas de relevancia respecto a los requerimientos de las instituciones escolares, predominando en cambio los acentos tericosylasvisionesgenerales.Actualmente,envariospasesdelaRegin seobservala disposicin a impulsar polticas de formacin centradas en la escuela en los que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y en los que el referente es la prctica comofuentedereflexin,anlisisyaprendizaje.

7 Entre los temas crticos de la FC destacan: a) escasa relevancia y articulacin entre sus diferentes modalidades; b) bajo impacto de las acciones emprendidas; c) desconocimiento de la heterogeneidad docente; d) falta de regulacin de la oferta; e) poca consideracin de la realidad de las escuelas y del aprendizaje colaborativo; f) dificultadesparalaregulacinyescasapertinenciadelaofertadepostgrados. 4. En el Captulo 4 del Estado del Arte, se aborda la carrera docente. Junto con examinarse la importancia de contar con una carrera profesional capaz de atraer jvenes con aptitudes y de retener buenos docentes, se abordan las condiciones laborales, las remuneracioneseincentivos,ylaevaluacindeldesempeodocente. Respecto al crtico tema de cmo se avanza en la profesin, se comprueba que en la Regin existe una modalidad de promocin vertical y otra horizontal: la primera, tiene relacin con la posibilidad de dejar la funcin docente para asumir otras responsabilidades,comofuncionesdedireccinosupervisin,ylasegunda,serefiereala existencia de oportunidades de desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer como profesor de aula. Esta ltima se presenta con menor frecuencia. Los criterios tradicionalmente ms decisivos para avanzar en la carrera son la antigedad en la funcin y la realizacin de cursos de perfeccionamiento o postgrados, siendo mucho menorlaincidenciadeldesempeoprofesional. Los temas crticos respecto a carrera docente son los siguientes cinco: a) dificultad para atraer y retener buenos docentes; b) carreras que desconocen fases de la docencia; c) disociacin entre carrera y desarrollo profesional; d) tensin entre estructuras salariales comunes y remuneraciones diferenciadas; e) dificultades en la generacin de consensos paralaevaluacindeldesempeo. 5. En la ltima seccin del Estado del Arte, Instituciones y procesos de las polticas docentes se identifican tendencias recientes acerca de las instituciones y procesos de las polticas docentes, en especial en relacin con los factores y procesos que afectan su formulacin e implementacin. Se constata que las polticas docentes, pese a que se proclaman como prioritarias, en los hechos tienden a no ocupar el centro efectivo de las prioridades gubernamentales porque son de alto costo cuando se proponen afectar al conjunto de la docencia, poco visibles para el pblico en su implementacin, polticamentecomplejasydemedianoylargoplazoenellogrodelosefectosbuscados. Dos temas crticos considerados en este mbito son la descoordinacin o carencias de coherencia, como la inestabilidad en las polticas. La descoordinacin y la falta de armona se consideran asociadas a la dispersin institucional de los organismos responsables, la que en algunos casos se intenta resolver a travs de mesas de coordinacin cuya efectividad depende demasiado de la disposicin personal de sus integrantes.Lafaltadeunaproyeccindelargoplazoenlaspolticasdocentes,visibleen que programas anunciados como grandes soluciones al poco tiempo son dejados de lado y remplazados por otros sin mediar evaluaciones rigurosas ni diagnsticos y estudios que sustenten las nuevas iniciativas, atenta especialmente contra la construccin de capacidadesenlaprofesin,dimensinquenecesariamenterequieredetiemposquevan msalldeunperodogubernamental.

8 SegundaParte:CriteriosyOrientacionesparalaelaboracindePolticasDocentes La segunda parte del documento contiene orientaciones para la formulacin de polticas docentes en los pases de Amrica Latina y el Caribe en torno a los mismos mbitos analizados en el Estado del Arte. Para cada uno de stos, se proponen enunciados generales y orientacionesmsespecficas. El desafo de proponer ciertas orientaciones de polticas docentes, se aborda en el entendido de que algunas de ellas sern ms pertinentes para unos pases que para otros y que, en general, si stos consideran conveniente planterselas como propias, las podrn desarrollar en distintos plazos y/o con las adecuaciones que cada contexto nacional exija. Esto supone, en cada pas, un esfuerzo exigente de contextualizacin, que debe considerar tanto las caractersticas de su sistema poltico, social y econmico como su identidad cultural. Asimismo, las orientaciones no deben ser consideradas en forma aislada: ellas tocan a aspectos de una realidadquelaspolticasdebenprocurarabordarenformasistmica. 1. Enrelacinconlaformacininicialdocenteseproponencuatroorientacionesgenerales: a) Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigenciasparaingresaralosestudiospedaggicos1,demaneraquelosesfuerzosdela poltica educacional y de las instituciones formadoras se dirijan hacia candidatos a la docencia que renan las condiciones mnimas adecuadas para poder transformarse en buenos educadores. Se seala tambin la necesidad de buscar frmulas que impidan cualquier discriminacin en contra de estudiantes provenientes de pueblos indgenas o denivelessocioeconmicosbajos. b) Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidoscurriculares,lasestrategiasdeformacinyevaluacindeaprendizajesyla calidad de los formadores. Esto requiere el compromiso tanto de la institucionalidad pblica como de las instituciones formadoras. Elementos claves para la calidad de la formacin docente son la generacin de estndares concordados y la asociacin entre instituciones formadoras y centros escolares para el desarrollo de las prcticas y la reflexinsobrestas. c) Ofrecer una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos sociales desfavorecidos. Se destaca especialmente la necesidad de preparar a los futuros docentes para trabajar en contextos diversos y complejos, incluyendo sectores ruraleseindgenas. d) Asegurarsistemasapropiadosderegulacindelacalidaddelosprogramasde formacinydequienesegresandeellos.Seproponeestablecersistemasde evaluacinydeacreditacindelasinstitucionesformadorasjuntoconofrecerles condicionesquelespermitanadquirirlascapacidadesnecesarias.
El grupo de consulta de Argentina ha cuestionado esta orientacin general pues sostiene que el Estado no puede desentenderse delosresultadoseducativosalcanzadosporjvenesquetienenlascredencialeseducativasexigidas,quedandoobligadoaencontrar soluciones que resguarden el derecho a la educacin, si tales resultados no son los que espera el sistema formador. Informe ArgentinasobreEstadodelArte.BuenosAires,20defebrero.2011,pg.10.
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9 2. Enrelacinconeldesarrolloprofesionalyformacincontinuaseproponenseis orientacionesgenerales: a) Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la formacin integral y los aprendizajes de los estudiantes. Es preciso ofrecer a los docentes oportunidades de aprendizaje profesional que mejoren sus capacidades de respuesta a los nuevos desafos educativos. Se considera importante avanzar en la construccin y definicin consensuada de estndares que sirvan como referentes para el desarrollo profesional y la evaluacin de su desempeo. Asimismo, ofrecer estmulos y condiciones que promuevan la participacin de los docentes en actividadesformativas. b) Asegurar impactos significativos de la formacin continua en las prcticas de enseanzayenlosaprendizajesdelosestudiantes.Estaorientacinestasociadaala necesidad de fomentar el desarrollo de comunidades de aprendizaje; colocar el foco en la conexin de las acciones formativas con las prcticas de trabajo en el aula; alcanzar coberturasadecuadas;yutilizarlasnuevastecnologasenlasactividadesdedesarrollo profesional. c) Construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la vida del docente. Se enfatiza la necesidad de apoyar y acompaar a los nuevos docentes en su ingreso a la profesin as como de asignar a docentes con alto nivel de desarrollo profesional, roles de asesora para apoyar a sus pares y, particularmente, a profesores principiantes. d) Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de Formacin Continua con el fin de asegurar su calidad y relevancia. Se propone avanzar en la consolidacin de una institucionalidad pblica de formacin y desarrollo profesional capaz de coordinar las instanciasimplicadasenlaformacincontinuaalavezquedesarrollarlascapacidades delasagenciasqueofrecendistintosprogramas. e) Promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar. La consideracin de loscontextosescolaresdondeelprofesorsedesempea,eslabasedelaefectividadde las acciones formativas, de la motivacin y el compromiso indispensables para el aprendizajeprofesional.Esnecesariosuperareltrabajoaisladodeldocenteenelaulaa travs de una accin colaborativa. Para ello los directores escolares deben liderar el desarrolloprofesionalyestablecerunaadecuadaorganizacindeltrabajodocente. f) Regularlapertinenciadelaoferta de postgrados.Laevolucinrecientede la demanda docente hacia los postgrados plantea nuevos desafos. Entre ellos, se destaca la necesidaddeincorporarcriteriosdepertinenciaypotencialdeimpactoenlasprcticas de enseanza; y la entrega de becas para estudios en reas prioritarias, considerando losmritosdelosdocentesylasnecesidadesdesuscentroseducativos.

10 3. EnrelacinconlaCarreraDocenteseproponenseisorientaciones: a) Diseareimplementarcarrerasdestinadas a fortalecerla profesin docenteyaincidiren la atraccin de buenos candidatos. Las carreras docentes deberan pensarse en funcin de polticas de reconocimiento efectivo a la docencia y de valorizacin social de la profesin, mediante mejores remuneraciones y condiciones de trabajo. Se propone disear modalidades de promocin dentro de la carrera docente que eviten que el sistema de ascensospromuevaelalejamientodelaula. b) Reconocerenlacarreradiferentesetapasdedesarrollodelatrayectoriaylacompetencia docente. Introducir diferenciaciones de categoras de docentes en aula, conforme a la experiencia y al progreso de las competencias. En especial, es importante considerar un perodo de acompaamiento o induccin para los docentes principiantes as como crear condiciones para que profesores de altos niveles de desempeo realicen tareas tcnicas y apoyenadocentesdemenordesarrollo. c) Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo profesional. Es importante evaluar y reconocer el desempeo del docente como eje del ascenso en la carrera. La experiencia y el perfeccionamiento docente deben ser valorados en la medida que se traduzcan en aprendizajes profesionales. Es clave estimular un mayor desarrollo de espaciosdeformacinydebateenloscolectivosdocentes. d) Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos, clara y articulada, para estimular la labor profesional docente. Una carrera profesional atractiva supone nivelessalarialesdignosylaposibilidaddemejorar ingresoseconmicosyaccederanuevas oportunidades de desarrollo profesional, a medida que el docente progresa. Es importante tambin generar estmulos para que profesores altamente competentes accedan y permanezcan en escuelas que atienden a los estudiantes procedentes de hogares ms pobresydezonasalejadasdecentrosurbanos. e) Desarrollar sistemas vlidos y consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente. Los sistemas educativos requieren de mecanismos para apreciar los desempeos ypromoversumejoramiento,asumiendolacomplejidadqueimplicaestedesafo.Paraello, disear e implementar un sistema de evaluacin del desempeo objetivo y transparente, construido con participacin de los docentes y basado en estndares validados por la profesin. Se resalta el propsito formativo de la evaluacin docente. Es esencial que los profesores sean reconocidos por las mejoras de sus prcticas y que se definan medidas respectodequienesnologrenmejorarsusprcticaseducativas. f) Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y la asignacin de funciones. Establecer polticas claras de entrada al ejercicio profesional lo que supone establecer requisitos mnimos nacionales, basados en cumplimiento de estndares. Para la asignacin de las plazas docentes, establecer concursos objetivos y transparentes. Asegurar que, al interior de las escuelas, cada docente sea asignado a las funcionesdondepuedaprestarunamayorcontribucin.

11 4. En relacin con las instituciones y procesos de las polticas docentes, se proponen cuatro orientacionesgenerales: a) Priorizar las polticas docentes en una perspectiva sistmica. La fuerte incidencia delfactordocenteen lacalidadeducativa,obligaaconcederadichas polticasuna posicinestratgicaycentral.Esfundamentalconcebirlaspolticasdocentesconun carcter integral y sistmico a la vez que orientadas hacia el inters pblico y a la superacindeladesigualdaddeoportunidadesdeaprendizaje. b) Lograr mayor efectividad de las polticas docentes conciliando criterios de continuidadycambio.Definirlospropsitosdelaspolticas,objetivosdelargoyde medianoplazoynivelesrazonablesdeestabilidadjuntoamrgenesdeflexibilidady espaciosparalainnovacinylamejora. c) Promover la participacin de los actores en la generacin de polticas. Generar mesas de dilogo y participacin tendientes a construir acuerdos nacionales, que incluyan a diferentes actores educacionales y sociales para dar respuestas a las necesidades de adaptacin de los sistemas educativos a nuevos y exigentes requerimientos externos. En especial, crear y mantener instancias de dilogo y relacionesdecooperacinentregobiernosyorganizacionesdocentes. d) Fortalecer la institucionalidad pblica para el desarrollo de las polticas docentes. Desarrollar instituciones estatales responsables de las polticas docentes que sean robustas en sus atribuciones, capacidades, recursos y continuidad de gestin. Propender a que dichas instituciones tengan una capacidad para incidir en las distintas dimensiones de la poltica docente. Es importante poner acento en las instituciones y procesos que permiten generar, implementar, monitorear y evaluar laspolticasynosoloenloscontenidosdestas.

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Introduccin
1. Cualquiera sea el ordenamiento institucional y los recursos que emplee un sistema educativo, su calidad no podr ser mejor que la de sus profesores. La calidad de stos, como su distribucin y organizacin, afectan directamente a la equidad. Desde ambos criterios, las formas en que se selecciona a quienes se formarn como docentes, las caractersticas del proceso de su preparacin y certificacin como profesionales de la educacin, y los modos en que se organiza su carrera y los apoyos para el desarrollo profesional continuo, constituyen el desafofundamentalde laspolticaseducacionales delpresenteenlaregindeLatinoamricay elCaribe. Entrelosfactoresqueincidenparaquelaeducacinpuedacontribuirasuperarladesigualdad, comoestablecerlascapacidadesculturalesdebaseparaeldesarrolloeconmicoylaciudadana democrtica, se encuentra la disponibilidad de docentes, no slo en nmero suficiente sino tambinconlapreparacinnecesaria.Preparacinqueesintelectualcomomoral,tericacomo prctica, y que hoy es desafiada por los nuevos requerimientos que, con independencia de niveles de desarrollo, historia, poltica y cultura, las sociedades de Latinoamrica y el Caribe le plantean a sus sistemas escolares. Tales requerimientos apuntan en forma convergente hacia unas marcadamente mayores exigencias al profesional de la educacin, que tienen como base, entre otros condicionamientos de naturaleza macro: el alza en las expectativas educacionales de todos los grupos y aumento en la diversidad sociocultural de los alumnos atendidos; debilitamiento de la institucin familiar como de los tejidos comunitarios en tanto estructuras de socializacin, mayores coberturas temticas y profundidad de los currculos, como elevacin generalizadadelasmetasdeaprendizajealograr. Las mayores exigencias a la profesin docente, enraizadas en ltimo trmino en los cambios seculares condensados en la frmula sociedad globalizada; sociedad del conocimiento, presionan directamente a los actores fundamentales del campo de las polticas el gobierno y los sindicatos docentes, por respuestas acordes a las nuevas condiciones, lo que demanda nuevaspolticascomorenovadosmodosderelacinentrelaprofesinyelEstado. Acorde con la naturaleza basal de las mayores capacidades que el presente exige a la profesin docente a lo largo y ancho de la Regin, como de las polticas e instituciones requeridas para el logro y desarrollo de las mismas, el presente Informe, como el proyecto en que se funda, articulan un diagnstico sobre la situacin docente en la Regin, como un conjunto de orientacionesparalaaccindelaspolticas,estructuradoencuatrodimensionesjuzgadasclave: formacin inicial de docentes, formacin continua, carrera docente, y las polticas necesarias paralaarticulacindelconjunto.

13 2. Tanto a nivel mundial como en Amrica Latina y El Caribe, en los ltimos aos, se manifiesta una preocupacin creciente por abordar los desafos relacionados con el fortalecimiento de la profesindocente.OrganismoscomoUNESCO,OECD,OEI2,OEA,MERCOSUR,BancoMundial y PREAL han desplegado esfuerzos mediante estudios, investigaciones, reuniones y publicacionessobreestatemtica.Lastendenciasconvergentessonlapreocupacinporatraer estudiantes con mejores condiciones para un buen desempeo profesional, elevar la calidad de la formacin inicialde los profesores, fortalecer la formacincontinua,promovercarrerasque incidan en el desarrollo profesional y garanticen remuneraciones adecuadas, condiciones para untrabajodocenteefectivoysistemasdeevaluacindedesempeobasadoenestndarescon criteriosconsensuados. El pensamiento de UNESCO en la ltima dcada converge en plantear la necesidad de contar con una formacin inicial docente de alta calidad orientada al desempeo en contextos diversos, que atraiga a jvenes talentosos mejorando las condiciones de trabajo a travs de un reconocimiento efectivo de la carrera docente, debindose garantizar polticas integrales que vinculenlaformacininicial,lainsercinlaboralylaformacincontinua.Sepropone,asimismo, la implementacin de un sistema de evaluacin de desempeo de los docentes basado en estndares bsicos consensuados con los gremios docentes y las organizaciones sociales, como tambin elaborar polticas de incentivos y remuneraciones que posibiliten, mediante el reconocimientodelalabordocente,afianzarsuvalorsocial. 3. LaestrategiaUNESCOanivelmundial,ProfesoresparaunaEducacinparaTodos,destacaen sus fundamentos la existencia de una triple brecha respecto de la fuerza docente en el mundo en desarrollo brecha de polticas, de capacidades, y de financiamiento, que estara poniendo enriesgolasmetasdeEducacinparaTodos. Enestemarcoglobal,comodelasnecesidadesdelcampode laspolticaspblicaseneducacin enlaRegin,OREALC/UNESCOSANTIAGOdefini en2010, lainiciativaProyectoEstratgico Regional sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir a responder a las necesidades de la brecha de polticas, como de capacidades docentes. En funcin de este propsito, el proyecto cuyos resultados plasma el presente Informe, busca contribuir con categoras de anlisis y visin prospectiva basada en evidencia, a la elaboracin de polticas sobre la profesin docente en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Especficamente, las acciones del mismo han apuntado a tres objetivos: i) elaborar un Estado del Arte, que recoja lo aprendido en la regin sobre los esfuerzos y nudos problemticos del temadocente;ii)apartirdetalesaprendizajesyconcriteriosprospectivos,elaboradosdesdeel campo de la investigacin comparada, como de grupos de discusin nacionales que luego se caracterizan, ofrecer orientaciones para el diseo de polticas docentes relevantes para la
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LasMetaseducativas2021,adoptadasen2008porlosMinistrosdeEducaciniberoamericanos,establecencomoMetaGeneral Fortalecerlaprofesindocenteycomometasespecficas:mejorarlaformacininicialdelprofesoradodeprimariaysecundaria yfavorecerlacapacitacincontinuayeldesarrollodelacarreraprofesionaldocente.

14 Regin; y iii), como fruto adicional, generar una red regional de actores que contribuyan con visin, categoras y criterios relevantes, a la renovacin del campo de deliberacin y formulacindelaspolticasdocentesenlaRegin. Para el desarrollo del Proyecto, OREALC/UNESCO SANTIAGO defini un mtodo de trabajo basado en la contribucin de expertos latinoamericanos en polticas docentes, como en el aporte de ocho grupos nacionales de consulta y deliberacin de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago, constituidos por actores representativos de los mbitos gubernamental, acadmico y sindical. La seleccin de dichos pases se realiz compatibilizando criterios de representatividad subregional y de acumulacin de experiencias de polticas educativas. Estos grupos de consulta se reunieron en dos momentos de 2011 para analizar los documentos proporcionados por la secretara tcnica que para la realizacin del proyecto constituy OREALC/UNESCO SANTIAGO , e hicieron propuestas para su mejoramiento.3 El presente Informe es, entonces, el fruto de la interaccin entre dos fuentes y tipos de conocimiento y criterios de accin: el especializado sobre la problemtica docente a nivel regional, y el surgido de la experiencia de grupos nacionales respecto a este mbitodeaccineneducacin. La elaboracin del presente informe y de los documentos preliminares sometidos a discusin, fue encomendada por OREALC/UNESCO SANTIAGO al Centro de Estudios de Polticas y Prcticas Educativas (CEPPE) de la Universidad Catlica de Chile4, organismo donde se constituy,asuvez,lareferidaSecretaraTcnica. En el marco de propsitos y mtodo de trabajo bosquejados, la elaboracin del Informe ha consideradolossiguientesinsumos: a) un conjunto de cinco documentos, elaborados por expertos latinoamericanos en polticas educativas y sobre docentes referidos a los siguientes temas especficos: formacin inicial (Beatrice valos, de Chile); formacin y desarrollo profesional continuo (Sylvia Ortega, de Mxico); carrera docente (Denise Vaillant, de Uruguay); organizaciones docentes (Mariano Palamidessi,deArgentina);einstitucionalizacinde laspolticasdocentes(SimnSchwartzman, deBrasil)5. b) Discusin realizada en un Seminario Regional efectuado en Lima, Per, durante los das 7 y 8 dejuliode2011,apartirdelaspresentacionesdelosdocumentosdelosexpertos. c) Respuestas recibidas desde algunos pases (Chile, Guatemala, Mxico, Per y Trinidad y Tobago) ante una consulta enviada por OREALC y la Secretara Tcnica con el fin de complementaryactualizarinformacinsobrelarealidaddelospases. d) Sntesis de las discusiones sobre el borrador del Estado del Arte de los grupos nacionales de Argentina,Brasil,Chile,Colombia,Guatemala,Mxico,PeryTrinidadyTobago.
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Duranteesteproceso,losgruposdeconsultadeArgentinayBrasilplantearonreparosalametodologadelaestrategiaen trminosqueelprocesodebihaberconsideradopreviamente,paracadapas,laelaboracindeestadosdelartenacionalesyno untrabajodeanlisisdefuentessecundariasatravsdeexpertos,comoserealiz. 4 LaSecretaraTcnicaestconstituidaporCristinCox,DirectordelCEPPE,CarlosEugenioBecayMarianelaCerri. 5 Parteimportantedeestosdocumentoshansidoutilizadosliteralmenteparalaconfeccindelpresenteinforme.

15 e) Sntesis de las discusiones sobre borrador de Criterios y Orientaciones de Polticas de Argentina,Brasil,Chile,Colombia,Guatemala,MxicoyPer. f)Documentoelaborado porJosLuis Guzmny MarcelaGajardo,enrepresentacin de PREAL sobrelasituacindocenteenAmricaCentral. g) Discusin realizada durante dos reuniones virtuales sobre polticas docentes organizadas por PREALcon laparticipacindegrupos integradosporrepresentantesministeriales,acadmicosy gremialesdelospasesdeAmricaCentralyRepblicaDominicana. 4. El Informe, tanto en su dimensin de diagnstico como de criterios orientadores de polticas pblicas, tiene como supuesto que las polticas hacia los docentes no debieran abordarse de manera disociada del conjunto de las polticas educacionales. Si bien la poderosa incidencia de una buena docencia para la calidad de la educacin ha sido profundamente analizada en los ltimos aos, al mismo tiempo es claro que el trabajo de enseanza se potencia solamente en un ambiente escolar que rena las condiciones favorables para su desarrollo. En este sentido, una poltica docente efectiva en trminos de calidad y equidad, no puede concebirse separada de un currculum relevante, infraestructura y recursos educativos adecuados, as como con esfuerzos acordes en las dimensiones institucionales, financieras y organizativas de la educacin. La necesidad de contar con buenas polticas para la profesin docente se inserta en una finalidadmayorcomoesladedisponerdesistemaseducativoscapacesdegarantizarelderecho aunaeducacindecalidadparatodoslosnios,jvenesypersonasadultas.Estovamsallde la condicin necesaria de asegurar matrculas y permanencia en la escolaridad, y considera la relevanciaycalidaddelasoportunidadesdeaprendizajequeseofrecenatodos.Elderechoala educacin es considerado una condicin para el ejercicio de todos los derechos humanos y claveparaelejerciciodelaciudadana,comoparaasegurarlasbasesdeldesarrolloeconmico. 5. Consecuente con sus objetivos, el Informe se estructura en dos partes. En la primera, se presenta el Estado del Arte sobre Polticas Docentes en la Regin. La segunda, contiene una propuesta de Criterios y Orientaciones de Polticas Docentes a ser considerada de acuerdo a la realidad de cada pas. Ambas partes del Informe estn organizadas de acuerdo a cuatro focos temticos: formacin inicial, formacin continua, carrera docente, e instituciones y procesos de las polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe. El Informe combina entonces tres focos convencionales en el examen y discusin de la temtica docente, como son los referidos a formacininicialycontinuayacarreraprofesional,conunonovedosoyporlomismomsdifcil de documentar y tematizar, como es el de las polticas y las instituciones y procesos de su generacin,implementacinyevaluacin. Es importante tener presente en el examen y uso de las orientaciones para la formulacin de polticas docentes Segunda Parte del Informe, el hecho de la diferenciacin de las situaciones educativas y agendas de polticas de los pases. As, en la Regin hay casos nacionales que enfrentan el desafo de contar con una dotacin completa de maestros y profesores formados

16 en pedagoga en el nivel de educacin superior, sea porque la formacin ocurre en el nivel medio o porque, ante la escasez de docentes, han debido recurrir a personal con formacin de nivelmedioosuperior,sinformacinpedaggica.Paraotrospases,encambio,eldesafonoes de construccin institucional de una formacin de profesores de nivel terciario, sino los contenidos y prcticas de unos procesos que ya tienen lugar en ese nivel, y que no estn respondiendoenformaadecuadaalosrequerimientosdelsistemaescolarylasociedad. Elcontextonacionaldefineevidentementeculessonlosproblemasmsacuciantesystosasu vezestablecenlarelevancia,diferenciadaparacadacasonacional,delasdistintasorientaciones que este Informe organiza en su Segunda Parte. Orientaciones, como se ha referido, originadas en la sistematizacin de la evidencia regional en su conjunto, como de la experiencia de polticasycriteriosdeevaluacinypriorizacindeochocasosnacionales. Nada puede ser ms histrica y culturalmente acotado que los modos de responder en cada pas a la problemtica docente del presente; al mismo tiempo, tal problemtica tiene evidentes rasgos comunes, que son globales como de la Regin. Esta doble perspectiva cruza el conjunto del Informe. Su utilizacin para el mejoramiento de las polticas docentes en cada situacin nacional supone un esfuerzo exigente de contextualizacin; al mismo tiempo, tal contextualizacin debiera poder beneficiarse de la dimensin regional y el anlisis comparado presentealolargodeestaconstruccincolaborativa.

17

PrimeraParte:EstadodelArtesobrePolticasDocentesenla Regin
Si bien la poltica hacia el sector docente requiere ser concebida y analizada como un conjunto integralque haceparte de lapolticaeducacional,paraefectosdeanlisis se han distinguidoen este Informe tres dimensiones clave: en primer lugar, la formacin inicial de los profesores; en segundolugar,eldesarrolloprofesionalyformacincontinuadelosdocentesenejercicio; yen tercer lugar, la carrera docente comprendida en un sentido amplio, es decir, las regulaciones para el ejercicio profesional junto a las acciones y normas que determinan el reconocimiento y promuevenlavalorizacinsocialdelaprofesindocente. En relacin a cada una de estas dimensiones, se presenta una caracterizacin general y temas crticosqueemergendelasituacindescrita. Sin embargo, el abordaje de estas dimensiones en forma aislada no permite alcanzar el propsitodedisponerdedocentesaltamentepreparados,comprometidosyresponsablescomo requierenlossistemaseducativosparagarantizarunaeducacindecalidadatodasupoblacin. El diseo integral o sistmico de las polticas es una condicin necesaria para evitar que los esfuerzosrealizadosenlaformacin inicialycontinuanosepierdanenelmarcodeunacarrera profesional poco atractiva, con remuneraciones y condiciones salariales insatisfactorias. A su vez, iniciativas de reconocimientos, evaluaciones e incentivos para mejorar el desempeo docentesernestrilessinunaaccinformativaslidayexigente. Previamente al anlisis de las dimensiones sealadas, se presenta una caracterizacin general de los docentes y de sus organizaciones en Amrica Latina y el Caribe, precedida de algunos elementosgeneralesdecontextosocioeconmicoregional. Finalmente, se aborda una dimensin generalmente olvidada pero de una importancia estratgica como es la forma cmo se generan las polticas pblicas hacia el sector docente y, enparticular,la existenciaonodeunainstitucionalidadencargadadeldiseo, implementacin, monitoreoyevaluacindeellas. En el marco de la generacin e implementacin de las polticas docentes, es fundamental analizar la participacin y la incidencia de distintos actores sociales y polticos. Entre stos, sin duda, es internacionalmente reconocida la importancia de las organizaciones sindicales y profesionalesdeloseducadores.

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I Caracterizacingeneraldelosdocentesysus organizacionesenAmricaLatinayelCaribe.

1.1.ElementosdeContextoRegional.
A pesar de los esfuerzos y avances de las ltimas dcadas en relacin con el crecimiento econmico, el desarrollo social y la democratizacin de los sistemas polticos, persisten en la regin de Amrica Latina altos niveles de pobreza y desigualdad. En el ao 2009, la pobreza alcanzaba al 33,1% de la poblacin regional, incluido un 13,3% de pobreza extrema. La distribucindelingresoenestospasesestentrelasmsdesigualesdelmundo(CEPAL,2010). Las realidades de los pases en la Regin son diversas, tanto por los distintos niveles de desarrollo alcanzados como por sus caractersticas socioeconmicas. Es as como, segn datos del Banco Mundial para el ao 2009, Trinidad y Tobago tiene un PIB per cpita de US$ 25.698, Argentina de US$ 14.559, Mxico de US$ 14.337 y Chile de US$ 14.331, lo que contrasta fuertementeconpasescomoNicaraguaquetieneunPIBdeUS$2.664,HondurasdeUS$3.849 yBoliviaconUS$4.426.6Delmismomodo,seencuentrangrandesdiferenciasenrelacinconel nivel de pobreza en los distintos pases de Amrica Latina, donde para el ao 2008, el ndice de pobrezaenChilefuede13,7%,enUruguayde14,0%yenCostaRicade16,4%,mientrasqueen pases como Honduras, Nicaragua y Paraguay alcanzaron a 69,9%, 61,9% y 58,2%, respectivamente. Lo mismo sucede con las capacidades del Estado para contrarrestar la pobreza:elgastopblicosocialpercpitapromediaUS$1.209enpasescomoBrasil,Argentina, Uruguay, Panam y Chile, mientras que alcanza a slo US$ 181 (en promedio) en Bolivia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana (CEPAL, 2010). La educacin es uno de los factores que ms puede contribuir a superar la pobreza y la desigualdad. Se tratadelaprincipalherramientadequedisponenlosEstadosparadisociarlosorgenessociales de los individuos de sus logros en trminos de bienestar a lo largo de la vida. Sin embargo, la regin no ha logrado transformar al sistema educativo en un mecanismo potente de igualacin de oportunidades. Los mismos avances en cobertura, acceso y progresin de los distintos ciclos educativosdelasltimasdcadashanllevadoalaestratificacindeaprendizajesylogrosenlos sistemaseducativos.(CEPAL,2010:25) Los desafos para avanzar hacia la universalizacin de las oportunidades educativas, difieren mucho para los distintos pases, segn el nivel de cobertura escolar actualmente lograda. Mientrasalgunoshanlogradoprcticamentelauniversalizacinenlaeducacinprimariayaltas tasas de escolarizacin en secundaria, otros an no alcanzan cobertura completa en primaria y estnmuylejosdealcanzarlaensecundaria.
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http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/POP.pdf

http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP_PPP.pdf

19 Esclaveasimismo,considerarentodassusimplicanciaslasdiferenciasexistentesenlareginen cuanto a los niveles de cobertura que han alcanzado los sistemas escolares y, en consecuencia, los niveles de alfabetizacin y escolarizacin de la poblacin joven y adulta, y, ms especficamente, en lo referente a las diferentes capacidades de los sistemas de proveer oportunidades de aprendizaje. Es as como en educacin primaria, si bien prcticamente en todos los pases de la regin, la tasa de matrcula neta supera el 90%, existen marcadas diferencias en relacin al rezago educativo medido en funcin de nios con 2 o ms aos de atraso en el grado al que asisten respeto de su edad, alcanzando dicha tasa en Guatemala y Nicaraguaal26%y25%respectivamente,encontrasteCostaRica yMxicodondedichatasaes del5%y3%respectivamente(OEI2010). En cambio, el acceso y progresin oportuna, hacia y dentro del nivel secundario inferior, es bastante menor y la situacin entre pases es ms heterognea, variando desde una cobertura de 97% y 94% en Brasil y Chile, respectivamente, a un 41% y 47% en Guatemala y Nicaragua r. Esta heterogeneidad es an mayor en el caso de la educacin secundaria superior pues mientras en Brasil, Cuba y Chile, la tasa de matrcula neta supera el 80%, en El Salvador y Guatemala alcanza al 33% y 32% respectivamente y en Nicaragua solo al 15% (OEI 2010).Una revisin de la informacin que ofrecen estudios como el SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo, de OREALCUNESCO) y PISA (Programme for International Student Assessment, de OCDE) permite constatar que las desigualdades educativas no slo se manifiestan entre quienes tienen acceso al sistema educativo y quienes no, sino que tambin existen diferencias entre quienes reciben educacin de diferentes niveles de calidad. Estas diferencias estn presentes dentro de cada sistema escolar, lo que multiplica el carcter selectivo y reproductor de desigualdades en las prcticas educativas con que se opera en nuestraregin.(SITEAL,2010). En trminos de calidad de las oportunidades de aprendizaje, existen tambin notables diferencias entre los pases de la regin. En efecto, de acuerdo a los resultados de las pruebas SERCE, para el tercer grado de educacin primaria del ao 2006, Cuba tiene solo un 7% de alumnos en el nivel 1 o ms bajo en lectura y un 11% en matemtica, en tanto Repblica Dominicana presenta un 78% y 90% de sus alumnos en dicho nivel en lectura y matemticas, respectivamente.

1.2. Caractersticasdelosprofesores

En Amrica Latina y el Caribe existen aproximadamente 6,4 millones de maestros o profesores para la educacin primaria y secundaria. En el nivel primario (CINE1)7, se concentra la mayor cantidaddedocentescon2.9millonesequivalenteaun45.6%deltotal.

UNESCO,enlaClasificacinInternacionalNormalizadadelaEducacin,defineCINE1comolaeducacindestinadanormalmentea proporcionaralosalumnosunaslidaeducacinbsicaenlectura,escriturayaritmtica.CINE2,segnestamismaclasificacin,es elprimerciclodeeducacinsecundariaquesuelecontinuarlosprogramasbsicosdelaprimaria,perogeneralmenteconuna mayorreparticinporasignaturasyconprofesoresmsespecializadosqueimpartenclaseensusdisciplinasrespectivas.CINE3es laltimafasedelaeducacinsecundariaenlamayoradelospases,dondelainstruccinsueleorganizarsemsporasignaturasy selesexigegeneralmentealosdocentesunnivelmsaltoocalificacionesmsespecficasqueenelCINE2.

20 CuadroN1PersonaldocentepornivelescolarenAmricaLatinayelCaribe(datos2008) PersonalDocente NivelEscolar Hombres Mujeres Total PrimariaCINE1 643.000 2.276.000 2.919.000 22% 78% 45,6% SecundariainferiorCINE2 750.000 1.277.000 2.027.000 37% 63% 31.7 SecundariasuperiorCINE3 626.000 831.000 1.457.000 43% 57% 22.7% TOTAL 2.019.000 4.384.000 6.403.000 31.5% 68.5% 100%
FUENTE: Elaboracin propia segn informacin Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de laUnesco,Montreal.

Un rasgo predominante en Amrica Latina y el Caribe es la feminizacin de la profesin. En efecto, como lo muestra el Cuadro 1, el 68.5% del profesorado est constituido por mujeres, siendo este porcentaje claramente mayor en el nivel primario donde alcanza a 78%. Asimismo, en el Cuadro 2, que se refiere a los ocho pases considerados preferentemente en este Estado del Arte, Argentina y Brasil son los pases con mayor porcentaje de mujeres en la docencia escolar,mientrasGuatemala,PeryMxicotienenelmenorndicedefeminizacin. CuadroN2PorcentajededocentesmujeressegnnivelescolarenochopasesyPromedio Regional(datos2008).
NivelEscolar Primaria CINE1 Pases Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico Per TrinidadyTobago TOTALREGIONAL %DocentesMujeres 87 91 78(2) 78 65 66 65 79 78 SecundariaInferior CINE2 %DocentesMujeres 73 73 45 50 s/i 63 SecundariaSuperior CINE3 %DocentesMujeres 65 62 55 50(1) 43 44 44(1) 65 57

(1)IncluyeCINE2yCINE3paraelcasodeColombiayPer. (2)incluyeCINE1yCINE2paraChile

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FUENTE: Elaboracin propia segn informacin Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de laUnesco,Montreal

Uno de los factores que incide en el trabajo docente es el nmero de alumnos que cada educador debe atender en la sala de clases. Si bien no se dispone de un estudio comparado sobre esta situacin, s existen datos sobre la relacin alumnosdocente que es de 23 estudiantes por maestro, en CINE1, 18 alumnos por docente en CINE2 y 15 en CINE3. Se constata, asimismo, una gran variacin entre pases. Es as como tomando el caso de CINE1 la fluctuacinvade8alumnos/docentesenBermudashasta33enHondurasyElSalvador.

Pases como Colombia, Guatemala y Mxico destacan por estar sobre el promedio regional con 28 alumnos/docente en CINE1, mientras que Argentina y Trinidad & Tobago estn bajo el promedio regional con 17 alumnos/docentes en dicho nivel. Es importante destacar que estas relaciones no muestran las diferencias que se producen al interior de los pases en relacin a la cantidaddealumnosporcursodependiendodereasurbanasorurales.Porejemplo,en Mxico algunas escuelas urbanas tienen grupos de 50 nios por aula mientras que en escuelas rurales multigradospuedensermenosde10alumnos. Recientesestudios sobrelapoblacindocenteenpasesdeAmricaLatinayElCaribe,revelanla heterogeneidad del cuerpo docente y captan diferencias y recurrencias en el nivel regional que contribuyen a la identificacin del tipo de intervenciones que seran ms pertinentes segn los perfiles sociodemogrficosylaborales, lasexperienciasformativas,loscontextosdedesempeo yelmomentodelatrayectoriaprofesionaldelossubgrupos.8

En algunos pases como Argentina y Chile, la amplia cobertura en primaria y secundaria y el envejecimiento de su poblacin y, consecuentemente, la disminucin del nmero de nios y nias en edad de asistir a la escuela demandarn tasas moderadas de reposicin de los docentes (CELADECEPAL, 2000; Cumbres de las Amricas, 2010). No obstante, en Argentina se prev insuficiencia de docentes graduados en ocho provincias especialmente en el nivel secundario.Encambio,enunsegundogrupodepasesqueseencuentranenplenatransicin demogrfica en el que figuran Brasil, Colombia, Mxico y Per, se requerirn nuevos ingresos a laprofesin docente paraalcanzar lametadecobertura universalensecundariay paramejorar losservicioseducativosenlaprimaria.Finalmente,TrinidadyTobagodemandardocentespara atenderelniveldeprimerainfancia. Almismotiempo,enalgunasnacionesesposibleanticiparuncambiogeneracionalenelcuerpo docente en el mediano plazo. Por ejemplo, en el caso de Mxico, casi las dos quintas partes de los profesores de educacin bsica han ingresado al servicio hace menos de diez aos y tienen menos de 35 aos. Por otra parte, ms de la cuarta parte cumple con los requisitos para jubilarse. Se ha concluido que, en un plazo de alrededor de una dcada, se producir un recambiogeneracionalqueabrezonasdeoportunidadnovedosas(Ortega,2011). Segn el Compendio Mundial de Educacin 2010 de UNESCO, la edad de la poblacin docente paracincopases,comoseobservaenelcuadro3,dacuentadeunmayorenvejecimientodela fuerza de trabajo docente en Chile y Jamaica, con un 39,7 y un 34,4%, respectivamente, del
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En lo que sigue, se abordarn slo algunos de estos aspectos, especficamente, aqullas que tienen un especial inters para el diseodepolticasyprogramas.

22 profesorado del nivel primario con 50 y ms aos. Mientras para Brasil y Argentina, este segmentoalcanza,paraelmismonivel,soloal13.1%y15,9%,respectivamente. En el mismo cuadro citado, se observa que la proporcin de docentes de mayor edad es muy superior en Chile, donde ms de un tercio del profesorado tiene ms de 50 aos, situacin absolutamentediferentealadeArgentinay,especialmentealadeBrasil,pasenquealrededor del15%superadichaedad.Porotraparte,laproporcindedocentesdeenseanzasecundaria menores de 30 aos es menor al 20%, salvo el caso de Trinidad y Tobago que tiene 24,2% y Jamaica con un 21.6% de maestros menores de 30 aos en el nivel secundario. Mxico y Per noseincluyeronenelcuadroN2porestarsininformacinenlatablabase. CuadroN3EdaddelosDocentespornivelescolarenquetrabajan(ao2008) (pasesdelprogramaWEI*ydeUOE**) CINE1NivelPrimario CINE2NivelSecundarioInferior% CINE3NivelSecundarioSuperior % %
menos de30 30 39 40 49 50 59 ms de 60 menos de30 3039 40 49 50 59 msde 60 menos de30 30 39 40 49 5059 ms de 60

Argentina Brasil Chile Jamaica(a) Trinidady Tobago(b)

(a)

14.4 19.6 13.4 16.7 8.4

41.6 35.4 21.6 30.9

28 31.9 25.3 18

12.8 11.5 29.1 28.7 26.9

3.1 1.6 10.6 5.7 2.3

16.2 19.4 24.2

35 36.6 28.7

30 31.4 22.4

14.7 13.5 21.4

4 2.1 3.3

13 17.9 13.7 21.6

31.3 33.3 26.4 32.4

32.4 31.7 28.8 20.7

17.9 14.7 23.7 21.4

5.3 2.4 7.4 3.9

36.9 25.6

*ProgramadeIndicadoresMundialesdeEducacin **LaencuestaUOErecopiladatosdepasesdeingresosaltosymediosintegrantesoaliadosdelaOCDEoEurostat (a) IncluyeprofesoresdelnivelCINE2 (b) InformacinentregadaporMinisteriodeEducacindeTrinidadyTobago Fuente: Elaboracin propia basado en cuadro N 22 Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de EstadsticasdelaUnesco,Montreal.

La distribucin de los docentes por edad en el territorio puede variar en cada pas. En general, los docentes mayores con ms experiencia se concentran en las zonas urbanas y los ms jvenes,conmenosexperienciatrabajanenzonasremotasorurales(UNESCO2006). Como se sabe, la experiencia de los maestros, a su vez correlacionada con la distribucin por edades, tiene un fuerte impacto en su desempeo, por lo que esta variable es clave para la construccindelasintervencionesenelmbitodeldesarrolloprofesional. En cuanto a la formacin inicial, se observan diferencias acerca de la proporcin de docentes que poseen un ttulo de educacin terciaria. La tendencia apunta a que en un horizonte de medianoplazo,latotalidaddelosmiembrosdelcuerpodocenteenlamayorpartedelospases delaRegincumplaconestacondicin. El porcentaje promedio de docentes que cumple con requisitos nacionales de certificacin para ensear en el nivel de primaria era de un 74,6% en 2008, mientras que el promedio de profesores que cumple con dichos requisitos en educacin secundaria para ese mismo ao era

23 de 64,4%. (UNESCOUIS, 2009). No obstante, dada la heterogeneidad de la formacin inicial docente que ser analizada ms adelante, la titulacin de los maestros y profesores en varios pasesnodebeserconsideradanecesariamentecomogarantadeunapreparacinsuficiente. En el Caribe Anglfono, los niveles de profesores titulados varan segn el pas, oscilando entre alrededor del 50% para todos los niveles en Belize y St. Kitts & Nevis, entre 60 y 80% en Barbados, entre un 80% y 90% en Trinidad y Tobago y entre 90% y 100% en Bahamas (UNESCO UIS,2006). Un dato interesante sobre la jornada laboral de los docentes indica que el 28% de los docentes que ensean en el sexto grado de educacin primaria en la regin desarrollan una actividad laboral adicional a la enseanza, lo que dificulta su disponibilidad para participar en actividades de la escuela o de perfeccionamiento (SITEAL 2010). En Trinidad y Tobago se ha detectado tambin, que la distancia entre la residencia del docente y su lugar de trabajo afecta la disponibilidaddeactividadesextracurriculares.

Es necesario tenerpresente,ladiversidaddel cuerpodocenteencuantoa los niveles escolaresy especialidades, lo que conlleva diferencias de estatus, remuneraciones y de auto percepciones. Tales diferencias dan origen en varios pases a denominaciones distintas: educadoras para la educacin inicial, maestros/as para enseanza primaria y profesores/as para la educacin secundaria(Tenti,2009).9 En cuanto a la percepcin sobre la profesin, un estudio de Vaillant y Rossel (2006) sobre siete casos nacionales (Argentina, Colombia, El Salvador, Honduras Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay), muestra que los maestros de estos pases se sitan entre un sentido vocacional o misionero y un rol ms profesional entendido como de facilitador de los aprendizajes, ms que de transmisor de cultura y conocimiento. Asimismo Tenti (2009) seala la distincin histrica entre una concepcin vocacional y una profesional de la funcin docente. Agrega que la complejidad creciente del trabajo docente y el crecimiento de los saberes cientficos y tecnolgicos necesarios para realizarlo con xito, acentan fuertemente las demandas de profesionalizacindebilitandoelsentidovocacional. EsunaconstanteenlaReginquelosdocentespercibenque,juntoconaumentarlasdemandas de la sociedad sobre las escuelas, se asignan a los maestros y profesores mltiples tareas de cuidado,salud,alimentacincontencinorientacin, prevencin de drogasyalcoholismo,tareas quelesdificultaconcentrarseenlasfuncionespropiasdeenseanza,respectodelascualesseles exige tambin el logro de mejores resultados (Falus y Goldberg, 2011). Entre las caractersticas actuales de la docencia pueden destacarse las relaciones pedaggicas interpersonales, el trabajo colectivoylacapacidadparaenfrentaryresolverproblemasemergentes(Tenti,2010). El rol del docente tiende a cambiar en la sociedad actual al dejar de ser las escuelas el lugar exclusivo de transmisin de la cultura en tanto la irrupcin de las nuevas tecnologas de la informacin en la vida cotidiana multiplican los canales de acceso al conocimiento. Este fenmeno, percibido a veces como una amenaza al rol del docente, constituye en verdad, una oportunidad de profesionalizacin y un desafo de asumir el desarrollo de procesos cognitivos
9

Cabesealarqueenesteinformeseutilizanindistintamentelostrminosdocentes,maestros,profesoresyeducadores.

24 que habiliten a los estudiantes para la comprensin y asimilacin de nuevos saberes, valindose delasherramientastecnolgicas(FalusyGoldberg,2011). LosdocentesdelaReginseautoadscribena laclasemediaomediabaja,exhibenpatronesde consumo cultural de cierta precariedad y manifiestan una inconformidad con sus condiciones de trabajo aunque un nivel razonable de satisfaccin con la profesin (Tenti, 2007; Ortega, et.al., 2011). Esta ltima percepcin es distinta entre los docentes mexicanos que reportan, independientemente de los aos en servicio, mayor satisfaccin profesional que al inicio de sus carrerasyaprecioporsuscondicionessalarialesycontractuales. Un estudio referido a Chile, aunque probablemente refleje una realidad ms amplia, seala que los docentes se auto perciben como una profesin de bajas remuneraciones, con un trabajo agobiante y sin el tiempo necesario para planificacin, preparacin de materiales, evaluacin, superacin profesional, trabajo en equipo, atencin de estudiantes y sus familias, entre otras actividadesadicionalesalaenseanzaenelaula(BelleiyValenzuela2010).

1.3. CaractersticasdelasOrganizacionesDocentesenlaRegin
Las organizaciones gremiales o sindicales del magisterio surgieron en Amrica Latina durante la dcada del veinte del siglo pasado, amplindose en las tres dcadas siguientes durante la etapa de consolidacin de los sistemas educativos nacionales. El surgimiento de dichas organizaciones tiene como antecedente la creacin de organizaciones mutuales y tambin orientacin pedaggicaque,envariospasesdelaregin,existierondesdelasltimasdcadasdelsigloXIX. Otraoladecreacindesindicatosdocentescorrespondealasdcadasde1960y1970,asociadas conunaetapadeconfrontaciny/oresistenciasindicalfrenteaaccionesrepresivasdelEstado.A menudo, los sindicatos surgidos durante esta etapa se nutrieron del vnculo con las experiencias de radicalizacin poltica. Un caso caracterstico de un sindicato fuertemente asociado en su origen con la radicalizacin poltica es el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin del Per (SUTEP), fundado en 1972 (Degregori, 1990). En Argentina, Brasil, Chile y Uruguay los sindicatos docentes existentes reconstituyeron parte de su identidad en la lucha contra las dictadurasmilitaresdelosaossetentayochenta. Durante la dcadade 1980,la experiencia sindical docente se expres en ampliasmovilizaciones en varios pases, marcadas por los conflictos salariales en un contexto de crisis fiscal y recesin econmica(Gindin,2009).Entrefinesdeladcadade1980ycomienzosdeladcadade1990,se produjo la creacin de nuevas confederaciones de sindicatos de nivel municipal o subnacional, no contenidos por organizaciones nacionales ya existentes. Este es el caso de la Confederacin deEducadoresArgentinos(CEA)ydelaConfederacinNacionaldeTrabajadoresdelaEducacin (CNTE)deBrasil,ambasfundadasen1990. A diferencia de la tendencia predominante en Amrica Latina, las organizaciones docentes en el Caribeseestructuraroncomoasociacionesprofesionales(PalamidessiyLegarralde,2006).Esees el caso de Jamaica con la creacin de la Jamaica Teachers Association (JTA), en 1964; de la AsociacinDominicanadeProfesores(ADP),en1970ydelaTrinidad&TobagoUnifiedTeachers

25 Association (TTUTA), en 1979. Las organizaciones de los pases de Amrica Central se conformaron como sindicatos (Honduras, Guatemala). En el caso de Costa Rica, sus dos asociaciones profesionales, la Asociacin Nacional de Educadores (ANDE) y la Asociacin de ProfesoresdeSegunda Enseanza (APSE)fundadas respectivamente en 1943y1955 siguieron elmodelodelossindicatosdocentes. Vinculado con la magnitud y la complejidad de los pases y de las administraciones estatales, es posible encontrar en Amrica Latina y el Caribe desde pequeas organizaciones con escasa capacidad de presin y movilizacin, hasta grandes sindicatos que se constituyen en actores sociales ypolticosdeterminantes. Entreloscasosnacionales considerados, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) de Mxico, es el ms numeroso de Amrica Latina con 1.500.000 de afiliados. El sindicato con menor cantidad de afiliados (10.700) es el TTUTA de Trinidad&Tobago. En el caso de los sindicatos, el nmero de miembros de la organizacin debe ser analizado en relacin con el total de docentes. Segn se indica en el cuadro N 4, los porcentajes de afiliacin tienenunaaltavariacinentrelospases,alcanzandounnivelmuyelevadoenMxico. El nivel de sindicalizacin vara histricamente, como en el caso del SUTEP de Per que ha registrado una proporcin decreciente de docentes sindicalizados en las ltimas tres dcadas (ZegarrayRavina,2003). Sindicatos,colegiosyasociacionesprofesionales EnAmricaLatinayelCaribeesposibleencontrarorganizacionesdocentesqueadoptanlaforma desindicatosoladeasociacionesocolegiosprofesionales. Los sindicatos docentes son organizaciones sin fines de lucro cuyo objetivo es organizar y representar a los docentes (tanto afiliados como no afiliados) para la defensa de sus intereses individualesycolectivos,sobretodoenloreferentealascondicionesdetrabajoyelsalario,pero tambinenrelacinconlaimplementacindepolticaseducativas(VieiraFerreira,2010). Porsuparte,lasasociacionesprofesionalessonorganizacionescentradasenlarepresentacinde los intereses de sus miembros en tanto profesionales. En ese sentido, las asociaciones profesionales tienden a considerar que sus asociados disponen de un conocimiento especializado, ejercen un control autnomo de su trabajo y comparten normas ticas sobre su tarea. Los colegios profesionales son organizaciones con reconocimiento oficial, integradas por profesionalesconlafinalidaddeordenarelejerciciodeunaprofesin,alavezquedefiendenlos intereses de sus colegiados. Dentro de esta categora, el Colegio de Profesores de Chile constituye un caso particular. Fue creado en 1974 a travs de un decreto de la dictadura de Augusto Pinochet en reemplazo del Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUTE), disuelto tras el golpe militar de 1973 (Prez y Sandoval, 2008). Su desarrollo posterior, sin embargo, le ha permitido ejercer una representacin autnoma del colectivo docente con

26 caractersticas de sindicato sin renunciar al formato de una asociacin profesional (Weinstein, 2006)10.
CuadroN4TiposdeorganizacionesdocentesenAmricaLatinayelCaribe:nmerodeafiliadosy porcentajedesindicalizacin/afiliacin
Pas Sindicatosnacionales(a)
SindicatoArgentinode DocentesPrivados(SADOP)

Asociaciones profesionales
Asociacindel Magisteriode EnseanzaTcnica (AMET)

Colegios profesionales

Afiliados aprox.
s/i s/i

(b)Porcentaje de sindicalizacin
s/i

Argentina

Brasil

Bolivia

Chile

UnindeDocentes Argentinos(UDA) Confederacinde EducadoresArgentinos(CEA) Confederacinde TrabajadoresdelaEducacin delaRepblicaArgentina (CTERA) ConfederacinNacionalde TrabajadoresdelaEducacin (CNTE) ConfederacinNacionalde MaestrosdelaEducacin RuraldeBolivia(CONMERB) Confederacinde TrabajadoresdelaEducacin UrbanadeBolivia(CTEUB)

s/i s/i

s/i

286.365(c)

48.6

949.629(c)
s/i

44.2

Colombia CostaRica

FederacinColombianade Educadores(FECODE) SindicatodeTrabajadorasy TrabajadoresdelaEducacin Costarricense(SEC) Asociacinde Profesoresde SegundaEnseanza (APSE) AsociacinNacional deEducadores (ANDE)

Colegiode Profesoresde Chile

71.982(d) 270.000(e) 21.000(f) 21.000(f) 45.000(f) 25.000(f)

53.3 73.8

Ecuador ElSalvador

Guatemala

AsociacinNacional deEducadores Salvadoreos (ANDES) SindicatodeTrabajadoresde laEducacindeGuatemala (STEG) AsambleaNacionaldel Magisterio(ANM) SindicatodeMaestrosde

UninNacionalde Educadores(UNE)

Colegiode Licenciadosy Profesoresen Letras,Filosofa, CienciasyArtes (COLYPRO)

s/i s/i s/i

Los sectores docentes democrticos opositores a la dictadura, primero, crearon sus propias organizaciones (AGECH) y luegoaprovecharonbrechasdedemocratizacindelColegiodeProfesoresparaganarsudirectivaeneleccionesabiertas.
10

27
Honduras Guatemala(SMG) Federacinde OrganizacionesMagisteriales deHonduras(FOMH) Colegiode Profesoresde EducacinMedia deHonduras (COPEMH) Colegio Profesionalde Superacin Magisterial Hondureo (COLPROSUMAH) TeachersAssociation (JTA) s/i

Jamaica Mxico

s/i

SindicatoNacionalde 1.500.000 129.2 TrabajadoresdelaEducacin (SNTE) Panam Asociacinde s/i Profesoresdela RepblicadePanam (APRP) Paraguay FederacindeEducadores delParaguay(FEP) s/i Organizacinde TrabajadoresdelaEducacin delParaguay(OTEP) UninNacionalde EducadoresSindicato Nacional(UNESN) Sindicatonicode 145.000(g) 41.9 Per Trabajadores(SUTEP) Colegiode s/i s/i Profesoresdel Per(CPPE) s/i Rep.Dominicana Asociacin Dominicanade Profesores(ADP) 10.700(h) 73.3 Trinidad&Tobago Trinidad&Tobago UnifiedTeachers Association(TTUTA) Uruguay FederacinUruguayadel Magisterio(FUM) s/i FederacinNacionalde ProfesoresdeEnseanza Secundaria(FENAPES) Venezuela FederacinVenezolanade s/i Maestros(FVM) (a) En algunos pases existen organizaciones sindicales con reconocimiento oficial dentro de municipios y/o Estados, pero no tienen carcternacional. (b) Los datos de N de docentes utilizados para calcular los porcentajes de esta columna fueron extrados de las tablas N3 y 6 del Compendio Mundial de la Educacin 2010: Instituto de Estadsticas de la UNESCO, Montreal. No obstante, el porcentaje de sindicalizacinpuedetenerciertadistorsin,seaporla presenciaenalgunossindicatosdetrabajadoresnodocentesy/odedocentes jubilados.Ellopuedeexplicarporcentajessuperioresal100%comosesealaparaMxico. (c) Gindin(2009) (d)ProfesoresactivosanivelnacionalafiliadosalColegio(Campaa20092010). (e) Quienessomos,www.fecode.edu.coltimaconsulta:23/05/11. (f) VargasSalazar(2008) (g) ZegarrayRavina(2003) (h) PginawebdelaTTUTA:www.ttuta.orgltimaconsulta:23/05/2011

Fuente:elaboracinpropiaapartirdetrabajodePalamidessiyLegarralde,2011

Entrelascaractersticasdelosgremiosdocentesdelaregin,destacaunaaperturainternacional tanto a nivel latinoamericano como mundial. En este sentido, la historia de asociacin regional tiene su origen en 1928 con el primer Congreso de Maestros de Amrica, celebrado en Buenos Aires.Enlaactualidad,unelevadonmerodeorganizacionesdocentesdelaReginseencuentra

28 afiliadoadosimportantesasociacionesinternacionalesdeeducadores.Esascomo16sindicatos ogremiosdocentesnacionalespertenecenalaInternacionaldeEducacin(IE).Porotraparte,13 organizaciones,muchasdelascualescoincidenconlasanteriores,pertenecenalaConfederacin deEducadoresAmericanos(CEA). La organizacin y la accin de los sindicatos se inscriben en el contexto de las regulaciones y prcticas de representacin de intereses de los docentes como trabajadores. Las asociaciones profesionales, en cambio, enfatizan la condicin profesional de los maestros y profesores (Fernndez, 2001). El repertorio esperable de acciones de dilogo y/o confrontacin de ambos tipos de organizaciones sera, en principio diferente, as como las funciones que esas organizacionespodranejercer. La diferencia entre sindicatos y asociaciones o colegios profesionales pone en juego, entonces, mecanismos diferentes de representacin e integracin generando distintas formas de constitucin de la identidad docente (Vieira Ferreira, 2007). Los valores, saberes y sentidos que semovilizancuandolosdocentessoninterpeladosensucondicindetrabajadorespromueven integracin en torno del reconocimiento de la unidad y homogeneidad del cuerpo docente, en tanto que la interpelacin en trminos de profesionales enfatiza las temticas relativas a la autonoma, la responsabilidad por el desempeo y sus resultados y la posesin de un conocimiento especializado. De algn modo, las polticas educativas tanto a nivel mundial como latinoamericano,convergenconlasdeclaracionesdelasorganizacionesdocentes,enladireccin de procurar la profesionalizacin de los educadores an cuando existan distintas interpretaciones de este trmino, desde las dimensiones ms tcnicas hasta las ms crticas y reflexivas. En las etapas iniciales de estas organizaciones, la distincin entre sindicatos docentes y asociaciones profesionales tuvo incidencia en el tipo de recursos dominantes que movilizaban como actores de la poltica educativa. En el caso de los sindicatos docentes, fue frecuente que hicieran uso de su capacidad de movilizacin a travs de prcticas de confrontacin como la huelga. Por su parte, las asociaciones profesionales, generalmente, privilegiaron el uso de recursos de conocimiento y prcticas de negociacin consistentes con su identidad profesional (Palamidessi y Legarralde, 2006). Sin embargo, en las ltimas dcadas, es posible ver una convergencia creciente entre sindicatos docentes y asociaciones profesionales en relacin con el tipo de recursos que ponen en juego como actores de poltica educativa. Algunos sindicatos han creado institutos de investigacin para disponer de mejor informacin en los procesos de negociacin, comoelInstitutodeInvestigaciones MarinaVilte delaCTERA enArgentina,o bien cuentan con equipos de investigadores como el SNTE de Mxico. Por su parte, las asociaciones profesionales de algunos pases se han integrado en centrales y confederaciones sindicales nacionales, como el Colegio de Profesores de Chile miembro de la Central Unitaria de Trabajadoresytambinhanutilizadoelrecursodelashuelgasymovilizaciones. En tal sentido, en funcin de la convergencia tendencial entre el carcter sindical y el carcter profesional asociado a la identidad de origen de los colegios o asociaciones, se puede afirmar quelaaccindelasorganizacionesdocentesdelaregincontieneyarticulaenformavariable tres elementos: a) la negociacin y lucha por mejoras en los niveles salariales, en los derechos laborales y en las condiciones de trabajo; b) la discusin polticopedaggica/educativa y la

29 bsqueda de mayor reconocimiento y legitimidad social de la actividad docente; c) la disputa por la participacin en los procesos de toma de decisiones, tanto en los marcos del sistema educativocomoeneljuegopolticosocietal. En cada caso nacional, coexisten distintos niveles de organizaciones docentes. La conformacin deorganizacionesdedistintogrado,porlogeneral,estrelacionadaconlaestructuradelEstado y con los niveles nacionales o subnacionales de gobierno educativo. La titularidad de las relaciones laborales de los docentes, en distintos momentos histricos de los sistemas educativos, tuvo como correlato la creacin de sindicatos de distinto grado y escala. Los pases unitarios o con una titularidad de las relaciones laborales de los docentes concentradas en el nivel nacionalcomo Mxico tuvieron como correlato la conformacin de sindicatos nacionales queconcentrabanelpapeldenegociacinsalarialopormejorescondicionesdetrabajo. En otra perspectiva, se pueden reconocer dos modelos de organizacin o coordinacin de las organizaciones docentes en la regin: a) sindicatos docentes integrados en confederaciones, (CTERA y CEA en Argentina y CNTE en Brasil) b) organizaciones de carcter nacional que tienen filialesenlasjurisdiccionescomo,porejemplo,algunasorganizacionesdeArgentinayChile. Por otra parte, es posible diferenciar entre organizaciones de escala nacional y ampliamente mayoritariascomoocurreenArgentina,Brasil,Chile,Colombia,Mxico,PeryTrinidadyTobago y por otro lado, la situacin de pases que presentan una dispersin de organizaciones que actan con independencia o escasa coordinacin entre s o constituyendo alianzas coyunturales comoenNicaragua,Guatemala,ElSalvadoryParaguay.
CuadroN5:Modelosdeorganizacinocoordinacindelasorganizacionesdocentesenalgunos pasesdeAmricaLatinayelCaribe.
Organizacionessindicalesocolegios profesionalesdeescalanacionaly ampliamentemayoritarios
Argentina(CTERA) Brasil(CNTE) ChileColegiodeProfesores Colombia(FECODE) Mxico(SNTE) Per(SUTEP)) Trinidad&Tobago(TTUTA)

Dispersindeorganizacionesqueactancon independenciaoescasacoordinacinentreso constituyendoalianzascoyunturales

Guatemala(STEG)(AMG)(SMG) Nicaragua(ANDEN)(CTE)(FTEM ElSalvador(ANDES)(SIMEDUCO)) Paraguay(FEP)(OTEP)(UNESN) SGEEPES)

Fuente:elaboracinpropiaapartirdetrabajodePalamidessiyLegarralde,2011

El grado de democratizacin de las organizaciones sindicales docentes de Amrica Latina tambin es variable. Un indicador clave del grado de democratizacin es la permanencia o la rotacindelosmismosdirigentesenloscargosdeconduccin.Enalgunoscasos,lapermanencia de los mismos dirigentes en los cargos es de largo plazo y esa estabilidad facilita la concentracin de atribuciones y poder. Estas situaciones son frecuentes en los pases donde

30 mantiene vigencia una relacin corporativa entre el Estado y el sindicato11. En otros casos, el mandatofundacional opositoroasociado a acciones de resistencia frente a polticascoactivaso represivasdelEstadotendiaproducirestructurasmshorizontalesyconsensuadasdetomade decisiones.En BrasilyArgentina, los sindicatosexhiben larenovacin peridicade laconduccin comounacaractersticadistintivavalorada(Gindin,2008).Enestoscasos,ladisidenciainternase resuelve frecuentemente, en niveles de representacin local y tiene escasa incidencia en la conduccinnacionaldelossindicatos. Por otra parte, el advenimiento de sociedades ms complejas, diferenciadas y plurales ha hecho emerger de modo incipiente una diversidad de intereses en los colectivos docentes que no exceden, en muchos casos, las instancias de representacin de los sindicatos tradicionales. As, junto con los tradicionales sindicatos y asociaciones profesionales, la pluralizacin social y cultural ha dado lugar a asociaciones, redes y grupos de docentes que agrupan a distintos sectores del colectivo docente: a) organizaciones que agrupan a docentes en torno de las disciplinas que se ensean, tales como la Asociacin Nacional de Profesores de Matemtica de Mxico (ANPM) o la Asociacin Nacional de Profesores de Geografa de Uruguay (ANPG); b) organizaciones vinculadas a la investigacin y reflexin sobre la enseanza, tales como la Red de Investigacin Participativa Aplicada a la Renovacin Curricular de Argentina (REDIPARC) o la ExpedicinPedaggicadeColombia. En esta direccin, cabe mencionar que algunas organizaciones docentes como FECODE de Colombia y Colegio de Profesores de Chile han desarrollado importantes iniciativas de movimientos pedaggicos que tienen por finalidad contribuir a la reflexin y al desarrollo profesionaldelosdocentesalavezquegenerarpropuestasdecambiosenelmbitopedaggico ycurricular. En sntesis, las formas organizativas que predominan son los sindicatos y las asociaciones profesionales. A su vez, estas organizaciones adoptan formas de gobierno que van desde asambleas y conducciones con renovacin peridica hasta dirigencias con una gran acumulacin de poder y escasa integracin de la disidencia interna. El tamao, el nivel de sindicalizacin y el grado de consolidacin de esas organizaciones docentes tambin pueden ser extremadamente variables. Asimismo, la agenda de demandas y reivindicaciones de las organizaciones sindicales docentes pueden ser agrupadas en tres temas: temas econmicocorporativos, como la mejora del salario, las condiciones de trabajo, los estatutos y otras normas reguladoras del trabajo docente; temas polticocorporativos, como la participacin en procesos de toma de decisiones de las polticas educativas y escolares; y temas polticoideolgicos, como el cuestionamiento a las orientaciones ideolgicas generales de la poltica educativa o de la orientacin general de un gobierno (Palamidessi y Legarralde, 2006)

En Mxico, el SNTE cuenta con un Comit Ejecutivo Nacional que tiene la atribucin de establecer las fechas en que se convoca a los congresos seccionales, en los que se produce la renovacin de la representacin de las secciones. Esta atribucin le permite al Comit Ejecutivo Nacional regular la apertura o cierre de la renovacin de autoridades locales y, por lo tanto, mantener bajo control su base de legitimacin. Dada esta situacin, las corrientes de oposicin interna del sindicato, como la Coordinadora NacionaldeTrabajadoresdelaEducacin,sonimpulsadasaactuardehechocomounaorganizacindiferenciada(Gindin,2008).
11

31

II FormacinInicialDocente

2.1. CaractersticasdelossistemasdeformacininicialenlaRegin
La base institucional de la formacin docente en Amrica Latina deriva de sus orgenes en las Escuelas Normales establecidas a lo largo del siglo XIX en todos los pases estudiados, de las cualespermanecenalgunasinstituciones.Paralelamenteaestabaseinstitucional,yconelfinde atender a una creciente poblacin para el nivel secundario, se originan instancias universitarias deformacindocente,eventualmentefacultadesdeeducacin.Estabaseuniversitarianotiene la misma presencia en todos los pases estudiados pero constituye un sector importante de la formacin docente, especialmente para el nivel secundario donde tiene una participacin mayoritaria. Inicialmente, tanto en Amrica Latina como en el Caribe Anglfono, la formacin docente para el nivel primario ocurra en instituciones de nivel secundario. Esto comenz a cambiar progresivamente desde fines de los aos sesenta, pero con ms fuerza a partir de fines de los ochenta en lo que se ha llamado la terciarizacin de la formacin docente de nivel primario. Esteprocesoannosecompleta,enlamedidaenqueGuatemala,Hait,Honduras,Nicaragua,y Surinam mantienen un sistema de formacin normalista de nivel secundario. No obstante, en estos ltimos pases existe una tendencia a transitar hacia el nivel terciario junto con la introduccin de programas para calificar a los docentes empricos, es decir, sin formacin pedaggicasuperior.

Institucionesformadoras
Actualmentesepuedendistinguircuatrotiposdeinstituciones: 1. Las universidades que, a travs de Facultades de Educacin u otras unidades acadmicas, forman docentes en algunos pases para todo el sistema escolar y en otros exclusivamente para la educacin secundaria. Estas instituciones realizan tambin investigacin yextensineducativa. 2. UniversidadesPedaggicas: Eneltrnsitodelasinstitucionesformadorasdedocentesa nivel terciario, algunos pases crearon Universidades Pedaggicas como una estrategia para mejorarlaformacininicialypermanentedelosdocentes,fortalecerlainvestigacinacadmica como un medio para resolver problemas educativos y servir a la vez como referente cultural en las sociedades donde se desempean. Entre las ms importantes de estas instituciones, se encuentran la Universidad Pedaggica Nacional de Mxico (1978), la Universidad Pedaggica Nacional de Colombia (1955), la Universidad Pedaggica Nacional Francisco Morazn de Honduras (1989), la Universidad Pedaggica Experimental Libertador de Venezuela (1983) y la UniversidadMetropolitanadeCienciasdelaEducacindeChile(1986). 3. Institutos Pedaggicos Superiores (Institutos Normales Superiores o Institutos SuperioresdeEducacin):institucionesdenivel terciario nouniversitario.Puedeno no tenersu origen en Escuelas Normales, y suelen ser dependientes, administrativa y/o acadmicamente, de los Ministerios o de los respectivos gobiernos estaduales o provinciales. Estas instituciones forman docentes, en algunos pases, para todo el sistema escolar y en otros, exclusivamente

32 para la educacin inicial y primaria. En algunos casos, este tipo de instituciones desarrollan actividadesacadmicaspropiamenteuniversitarias. 4. Escuelas Normales: instituciones de Educacin Secundaria cuyo propsito es la formacin de maestros de Educacin Primaria y, en algunos casos, de Educacin Preescolar. Usualmente son dependientes, acadmica y administrativamente, de los Ministerios o SecretarasdeEducacin. En el Caribe Anglfono la formacin docente se inici en la tercera dcada del siglo XIX con el primer Teachers College en Jamaica, siendo su forma de trabajo equivalente a las predominantes en las Escuelas Normales de Amrica Latina. La formacin docente ms institucionalizada en el Caribe Anglfono slo comenz a ofrecerse en el perodo de postguerra (Richardson, 2005). Actualmente, existen los colleges que ofrecen principalmente formacin terciariaparaelnivelInicial,CINE1(primaria)yCINE2(secundariainferior)yporotraparte,las universidades o university colleges que cubren todos los niveles del sistema escolar, incluyendoprogramasconcurrentesqueotorganelgradodeBachelorinEducationyprogramas consecutivosparaelnivelsecundariosuperiordirigidoagraduadosuniversitariosqueotorganel DiplomainEducation. El cuadro 6 muestra el carcter institucional de la formacin docente en los pases estudiados enestetrabajo,segnsiserealizaeninstitucionesdenivelsecundario,terciarionouniversitario ouniversitario.
CuadroN6:FormacindocenteinicialenAmricaLatinayelCaribe:dependenciainstitucional Nivelescolar Secundaria

Niveldelaformacindocenteinicial
Principalmente terciaria, no universitaria Argentina,Mxico,Per Argentina,Mxico,Per Mxico Institutos Superiores y Universidades Colombia CaribeAnglfono CaribeAnglfono Colombia Argentina, Per CaribeAnglfono Argentina,Per Principalmente universitaria Brasil,Chile Brasil,Chile Brasil, Chile, Guatemala,Colombia Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Mxico* Caribe Anglfono

Inicial CINE1(Primaria) CINE2 (Secundaria inferior) CINE3 (Secundaria superior)

Guatemala Guatemala

Fuente:Elaboracinpropiasegninformacindepases.

*Los profesores de bachillerato (CINE3) no tienen una formacin para la docencia y generalmente son egresados de carrerasuniversitariasdiversas.

Por otra parte, cabe destacar el crecimiento de la formacin docente a distancia en Brasil, Colombia y el Caribe Anglfono, entre otros. Sin embargo, no es claro cun eficaces son los programas a distancia. Respecto a la experiencia brasilea, Gatti e S Barretto (2009) manifiestanpreocupacinporelmodoenqueseofreceestetipodeformacinimpartidaporla Universidad Abierta de Brasil. Entre otras dificultades, se advierten las menores exigencias acadmicas, la falta de socializacin cultural y la dbil preparacin para la interaccin personal, decisiva en los niveles de educacin inicial y bsica (Gatti et. al. 2011). Igual preocupacin se

33 observenChile,afinesdeladcadade1990einiciosdelade2000,respectoauncrecimiento explosivo de cursos de formacin docente a distancia, lo que movi a las autoridades a utilizar medidasparaneutralizarla,estimulandoaselcierredeestosprogramas. Finalmente, en varios pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per) se encuentra en desarrollo el modelo Teach for America iniciativa surgida en Estados Unidosquebuscareclutarbuenosgraduadosuniversitariosconelfindequeejerzanladocencia en escuelas que atienden sectores de pobreza. Este modelo consiste en proporcionar una formacin pedaggica mnima para ensear en el aula a los graduados interesados (generalmente cursillos de verano) y acompaamiento en el aula. La iniciativa en Estados Unidos e Inglaterra ha sido resistida por instituciones de formacin docente y sus acadmicos, considerndolaunaformadedesprofesionalizarladocencia(Zeichner,2010).EnlaReginnose observa resistencia porque la cobertura es muy baja, pero es posible que se constituya en un factordeconflictoenelfuturo.

Duracindelosestudios
En cuanto a la duracin de estudios, hay importantes variaciones que van desde cuatro a cinco aos para todos los niveles, como es el caso de Argentina, Chile, Mxico, Per y de tres o ms aosenBrasil.LapreparacinparaelnivelInicialyCINE1enlasescuelasnormalescolombianas es de 2 aos, mientras que las licenciaturas universitarias exigen cinco aos de estudios. En el caso de Guatemala, la preparacin para el nivel inicial y CINE 1 oscila entre 3 y 4 aos (esto porque no todas las instituciones han modificado el sistema segn lo requerido por las polticas existentes), mientras que para la formacin secundaria existen dos tipos de programas con duracindiversa:deprofesoradode3aosydelicenciaturade5aosComosepuedeobservar enelcuadro7,latendenciageneralesdeunamayorduracindelosestudiosparalaformacin delosprofesoressecundarios. Con respecto al Caribe anglfono la situacin es variable dependiendo del tipo de certificacin paraelqueseprepara. Lamenorduracindeestudioscorresponde alCertificate inTeaching o Certificate in Education que generalmente es de dos aos, pero se encuentra en proceso de cambio. Los Diplomas in Teaching duran tres aos y los Associate Degrees si bien duran dos aos, pueden constituir el primer tramo del programa de cuatro aos que conduce a un Bachelor in Education (ofrecido por las universidades). Finalmente, existe el Diploma in Education, que otorgan los programas consecutivos que preparan profesionalmente a graduadosuniversitarios.
CuadroN7:DuracindeestudiosenFormacinDocenteInicialensietepasesdeAmricaLatina
PASES Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala INICIAL 45 3o+ 45 25 34 CINE1 45 3o+ 45 25 34 CINE2 45 3o+ 45 5 35 CINE3 45 3o+ 45 5 35

34
Mxico(a) Per(b) TrinidadyTobago 45 56 12 45 56 12 45 56 12 56 12

(a) los profesores de bachillerato (CINE3) no tienen una formacin para la docencia y generalmente son egresados de carreras universitariasdiversas. (b)AlgunosestudiantesdelosInstitutosSuperioresPedaggicosrealizanestudioscomplementariosenlauniversidadde1a2aos adicionalesparaaccederalgradoacadmicodebachiller.

Fuente:Elaboracinpropiaenbaseainformacindelospases

Demandascuantitativasalsistema
En el marco de las demandas cuantitativas de los sistemas educacionales, as como de la disponibilidad de suficientes profesores para cumplir las Metas del Milenio12, es interesante advertirquehayvariospasesenqueseestimaquelaofertaesmuysuperioralasnecesidades, lo que se expresa en desempleo de profesores egresados de las instituciones de formacin, especialmente en el nivel primario y secundario inferior. El problema ha sido calificado como extremo en el caso de Per, por lo menos hasta muy recientemente con la excepcin en educacinbilinge intercultural,matemticasy ciencias,ycomoposiblemente problemticoen elcasodeMxico,salvoparalaszonasruralesydepoblacinindgena.Sibienenalgunospases delaregin,losprogramasdeformacinhanexperimentadoenlosltimosaosunaexpansin significativa, los estudios de oferta y demanda de docentes no son concluyentes, al considerar los procesos de crecimiento de la matrcula escolar as como los cambios de las polticas educativasquepuedenincidirenrequerimientosdehorasdocentes(relacinalumnos/docente; proporcin de horas lectivas en los contratos docentes; extensin de la jornada escolar, etc.). Asimismo, pueden producirse situaciones como las mencionadas para Brasil donde muchos de los egresados de la formacin de profesores no se encuentran ejerciendo la docencia, generandoproblemasparasatisfacerlademanda(Gattiet.al.2011). Una situacin diferente experimenta Guatemala, en trminos de necesidades de formacin, pues la cantidad de profesores titulados o con la certificacin correspondiente no alcanza el 50% en los cursos de 3er y 6 grado estudiados por el SERCE (2008). Esta situacin podra agudizarse al enfrentar el desafo de ampliacin de cobertura en la educacin inicial y secundaria. Por otra parte, la oferta de profesores en la mayora de los pases es insuficiente para las especializaciones cientficas del nivel secundario. En el caso de Trinidad y Tobago existe sobre oferta en las disciplinas acadmicas pero hay escasez en Artes Visuales y Escnicas, Educacin FsicayTcnicoProfesional.

Orientacionescurriculares
Respecto de las orientaciones y los contenidos curriculares de los programas de formacin, si biennosecuentaalmomentoconunestudiocomparado,existenestudiossobrealgunospases que muestran tendencias concordantes sobre sus falencias. Por ejemplo, en Brasil se observa
12

LasMetasdelMileniofirmadasporlospresidentesyjefesdeEstadosde189pasesen2000,incluyenelcompromisodelograrla enseanzaprimariauniversalalao2015.

35 unagrandiversidadenlos currculosdeformacindelosdistintosprogramas, apesardeexistir lineamientoscurricularesnacionales,quenosiempreseobservan,enuncontextodondeel68% de las matrculas de licenciatura en pedagoga se encuentra en instituciones privadas. Adems el contenido de los programas es considerado fragmentario y disperso en los programas de preparacin para la educacin primaria con poco nfasis en lo requerido para ensear en las aulasespecialmenteenlasreasdecontenidodisciplinario.Sedestacaladificultaddeconcretar la articulacin entre formacin terica y prctica y el escaso nfasis en aspectos metodolgicos delaenseanza(GattiySBarreto,2009;Gattiet.al.2011). Un estudio de Colombia, realizado algunos aos atrs (Calvo et al., 2004), hace notar la existencia de una gran cantidad de cursos en la formacin normalista, la que interfiere con el aprendizaje de los aspectos centrales necesarios para ensear los contenidos del currculo escolarypoderensearlosusandoestrategiasdidcticasapropiadas. Estudios sobre la formacindocenteenPerdestacan lacarencia deunenfoque interculturaly de formacin crtica, as como las limitaciones en la capacidad didctica en general. Asimismo, existeninstitucionesdeformacindocentequetrabajanhastacontrescurrculumdiferentesde formacin,loquedacuentadelafaltadecontinuidadde laspolticasperotambindelenorme nfasis depositado en el currculum como eje del cambio para mejorar la calidad de la formacin(Oliart1996,Monteroetal2005yAmesyUccelli2008). Por otro lado, el estudio internacional IEA TEDSM sobre el conocimiento de los futuros profesores chilenos de este nivel, mostr que tenan un nivel bastante ms bajo de conocimiento y didctica de las matemticas que aquellos de otros quince pases participantes en el estudio (valos y Matus, 2010). Asimismo, en la prueba nacional Inicia aplicada en Chile en el ao 2010 a estudiantes que egresan de las carreras de pedagoga de educacin bsica, stos lograron en promedio solo un 51% de respuestas correctas referidas a conocimientos disciplinariosqueseenseanenelnivelprimario(CINE1). En todo caso, es preciso distinguir la formacin de los maestros de educacin primaria y de secundaria. En el primer caso, predomina una formacin pedaggica junto a una formacin disciplinaria elemental sin especializacin, aunque existen algunas experiencias recientes que estn incorporando especializaciones disciplinarias para la formacin de docentes de educacin primaria. En el caso de la formacin del profesor de educacin secundaria s se imparte una formacin especializada de contenidos disciplinarios, generalmente en programas concurrentes y excepcionalmente de carcter consecutivo, sin embargo, se aprecian debilidades en la formacinpedaggica. Por otra parte, hay ciertas falencias en la formacin docente que han sido compartidas en encuentros de especialistas de la regin: desarrollo de habilidades y actitudes pertinentes para la prctica profesional; formacin en mbitos como valores ciudadanos; conocimiento de lenguas extranjeras;; formacin para las competencias del mundo global y la apropiacin y uso pedaggico de TIC y en general, la escasa articulacin con las reformas curriculares.13 En relacinaesteltimopunto,enChileseprodujounadefinicindeestndaresparaelusodelas tecnologas en la formacin inicial (MINEDUC, UNESCO, ENLACES, 2008), sin embargo no es claro el efecto que pueda haber tenido esta propuesta en los procesos formativos de las instituciones(Claro,M.et.al.,2011).
13

ConclusionesGrupodeTrabajoenReuninProyectoEstratgicoRegional,Lima,julio2011.

36

Regulacindelosprogramasdeformacin
Si bien histricamenteen la regin hapredominado unaformacindocentedecarcterestatal, el crecimiento de la oferta privada ha generado una amplia y heterognea gama de programas de formacin docente con escasa regulacin. Pero, an cuando se trate de instituciones estatales, igualmente se constatan brechas entre la formacin inicial, las reformas curriculares y los contextos escolares. Por tal motivo, en lnea con tendencias internacionales, varios pases estn incursionando en la elaboracin de referentes o estndares de contenidos y de desempeoparalaformacininicialdocenteasocindolosaemergentespruebasdeegreso. En lamisma direccin,en lamayora delos pases analizados,existensistemas deacreditacin para las instituciones con distintas modalidades y consecuencias. En el caso de Per, el Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Superior No Universitaria (CONEACES) ha trabajado en la fijacin de estndares y criterios de evaluacin para la acreditacin de las instituciones superiores de formacin docente, sin embargo la implementacindeestasregulacionesseharetrasado(Cuenca2011).Chiletieneunsistemade acreditacin obligatoria para las carreras de pedagoga pero la legislacin no impide el funcionamientodestasencasodenoobtenerlaacreditacinsinoquesololesimpideobtener financiamientopblico,sancinqueespocorelevanteparalasinstitucionesprivadas.EnBrasil, la acreditacines administrada porelSistemaNacional deEvaluacin de la Educacin Superior (SINAES). Esta institucin tiene tres componentes principales: la evaluacin de las instituciones, de los cursos y del desempeo estudiantil. El SINAES evala todos los aspectos que giran en torno a estas tres reas: docencia, investigacin, extensin, responsabilidad social, rendimiento estudiantil, gestin institucional, cuerpo docente, instalaciones y otros.14 Colombia tiene acreditacin previa requerimiento necesario para que opere una institucin formadora, a travs de un sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior y, para el caso de los programas de formacin ofrecidos por las escuelas normales superiores, cuenta con un proceso de verificacin de calidad que permite al Ministerio de Educacin Nacional otorgar la acreditacin correspondiente. En el Caribe Anglfono, hay agencias de acreditacin que realizan una validacin de los programas de formacin docente como, por ejemplo,elConsejodeAcreditacindeTrinidadyTobago. Losmecanismosderegulacincomprenden,almenos,cincombitos: a) requisitosdeingresodecandidatosparalaformacindocente:enMxico,seaplicaun examen de conocimientos bsicos y en Per se adopt una prueba nica de ingreso a nivelnacionalperoslovlidaparalasinstitucionesnouniversitariasdeformacin15; autorizacinoacreditacinpreviaparaelfuncionamientodeprogramasdeformacin inicialdocentecomoocurreenColombiayTrinidadyTobagoatravsdeunConsejode Acreditacin,paraelcasodelaofertaprivada; elaboracin de un currculum nacional en el caso de Mxico y la formulacin de lineamientoscurricularesbsicosomarcoscurricularesparatodalaformacinprimaria y,enalgunoscasos,lasecundaria(Argentina,Brasil,Colombia,Guatemala,yPer);

b)

c)

14 15

http://portal.inep.gov.br/superiorsinaes ElinformedelgrupodeconsultadePersealaqueestamedidahatenidomuchoscuestionamientosyestactualmenteen evaluacin,debidoaquehaproducidounfrenoalaofertadelosIntitutosSuperioresPedaggicosmsqueunamejoradelacalidad enlaformacindocentedelpas.

37 d) elaboracin de estndares pedaggicos y disciplinarios; el Ministerio de Educacin de Chile cuenta, desde el ao 2012, con estndares nacionales de contenido para la formacin de profesores de educacin primaria y secundaria en las disciplinas de Lenguaje, Matemtica, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales16, como asimismo para educacin preescolar; en el Caribe Anglfono, segn mandato del CARICOM (Mancomunidad del Caribe), se ha establecido un consejo encargado de la formacin docente (Caribbean Council for Teaching and Teacher Education) el que a su vez ha formulado un conjunto de estndares para la formacin inicial, que est en proceso de consultaentrelospasesmiembros; e) regulacinreferida alatitulacinocertificacindefuturosprofesoresegresadosdelas institucionesdeformacindocente:variospasestienenestapotestad,yestnadems en proceso de determinar condiciones para el ingreso a la carrera docente que comprenden diversas formas de acreditacin del nivel de conocimientos y habilidades para laenseanzaqueposeenlospostulantes.As,enArgentina,lacertificacindelos ttulos docentes est a cargo de los Institutos Superiores de Formacin Docente (ISFD) de las jurisdicciones y su validez es nacional. En Brasil, existe el Examen Nacional de Desempeo de Estudiantes (ENADE) que mide conocimientos, habilidades y competencias de los futuros profesores al egresar; sin embargo, las instituciones pueden adherir o no a dicho examen. En Chile, se est aplicando un examen similar (Prueba Inicia) basado en estndares, que actualmente es voluntario aunque un proyectodeleyentrmiteproponeconvertirenobligatoriasuaprobacinparaejercer enlaeducacinsubvencionadaconfondosestatales.Colombiatambinhareguladoel ingreso a la carrera docente mediante una evaluacin de aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad docente, y un ao de probacin en el sistema educativo y Mxico tiene un examen de ingreso al servicio docente diseado y aplicado a nivel nacional por una entidad externa especializada, el Centro Nacional de Evaluacin para laEducacinSuperior(CENEVAL).En Amrica Central,puedemencionarseelcaso deEl Salvador donde se exige la aprobacin de una prueba de Evaluacin de Competencias AcadmicasyPedaggicas(ECAP)comounrequisitoprevioalagraduacin.

Es menos claro, a partir de la documentacin sobre la formacin docente en estos pases, si existen formas de monitoreo de los procesos de formacin como seran, por ejemplo, anlisis deresultadosdeformacin,oexmenesdemediotrminoenlasinstitucionesformadoras,con la excepcin del Caribe Anglfono donde esta funcin se cumple a travs de los Joint Boards of Education. Estos rganos tienen como funcin recomendar o aprobar el currculo de la formacin docente, examinar y evaluar el progreso de los estudiantes, hacer recomendaciones y actuar como centros de informacin para promover cambio y excelencia en las instituciones formadoras (Richardson, 2005). Ms recientemente, la mancomunidad del Caribe ha establecido una nueva institucin reguladora: el Caribbean Council for Teaching and Teacher Education
Cuadro N 8: Funciones reguladoras de la Formacin Inicial Docente en pases de Amrica Latina y el Caribe

16

EstosestndaresfueronelaboradosapeticindelMinisteriodeEducacinporelCentrodeInvestigacinAvanzadaenEducacin (CIAE)delaUniversidaddeChileyelCentrodePolticasyPrcticasEducativas(CEPPE)delaUniversidadCatlicadeChile.

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PASES Apertura y cierre Aprobacin instituciones y currculum programas.
X X X X X X X X X X X X

Examen Certificacin Nombramiento especial de egreso formadores ingreso

X X X X X X X X X X X
(a)

Acreditacin ymonitoreo

Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico Per TrinidadyTobago

(a) (b)

X X X X

X X X X X X
(b)

EnelcasodeChileseencuentraendiscusinelcarcterhabilitantedelaactualpruebavoluntariaalegresar sistema voluntario para las instituciones y obligatorio para las carreras de pedagogas aunque la nica consecuencia de no obtenerlaacreditacineselnoaccesoafondospblicos.

Fuente:Elaboracinpropiaenbaseainformacindelospases.

Las relativamente amplias facultades reguladoras de los organismos estatales respecto de la formacin inicial, que muestra el Cuadro 8, deben ser analizadas bajo el supuesto de que la mayora de estas funciones se ejercen solo respecto de la oferta pblica y no respecto de la oferta privada que es altamente incidente en muchos pases. Una situacin diferente es el caso de Per, cuyas polticas regulatorias solo afectan a los Institutos Superiores Pedaggicos tanto pblicosyprivados,peronotieneninjerenciaenlasUniversidadesporquecuentanconlaleyde AutonomaUniversitaria. En relacin a la formacin de formadores, an cuando existe poca investigacin a nivel regional, datos del estudio IEA TEDSM sobre los formadores que imparten cursos de matemtica y didctica de la matemtica en 34 instituciones chilenas, indican que la mayor partedeellostenattulodeprofesorylicenciatura,peronomagsterodoctorado.Porsuparte, Ortega y Castaeda sealan que en Mxico en las escuelas normales, temas crticos, como la definicin de las reglas para el ingreso, promocin y permanencia del personal acadmico, as como la definicin explcita de los rasgos deseables que debe poseer el formador de formadores, han permanecido intocados. Contrasta esta situacin con la de universidades que demuestran mayor preocupacin por el desarrollo profesional y la evaluacin de sus acadmicos(OrtegayCastaeda,2009). En los pases del CARICOM el requisito mnimo para ser formador en instituciones no universitarias (College) es tener un primer grado acadmico (Bachellor), y la mayora de estas instituciones tambin exige tener experiencia docente escolar. Las universidades exigen al menosungradodemagster.

39

Formacinuniversalistaoformacindiferenciada
Unaexigenciaqueenfrentanlossistemaseducativosdenumerosospasesdelareginescmo atender de manera adecuada a la poblacin perteneciente a los pueblos originarios, donde nios,niasyadolescentesensumayoranohablanla lenguaoficial,duranteelprimerciclode la escuela primaria. De esta forma, desde hace dcadas se promueve en varios pases la Educacin Intercultural Bilinge (EIB) que resignifica el carcter de la escuela, dentro de las polticas educativas nacionales, en torno a los ejes de la interculturalidad y el bilingismo. Un rasgo distintivo es que promueve la creacin de establecimientos y modalidades educacionales que incentiven la convivencia entre estudiantes indgenas y no indgenas, trabajando desde la interculturalidad y el bilingismo en diversas expresiones curriculares, pedaggicas, de evaluacinygestinparticipativa(SITEAL2010). La perspectiva intercultural es especialmente importante en Per, Guatemala y Mxico donde existen polticas explcitas dirigidas a la educacin intercultural e instituciones que se especializanenprepararparatrabajarenestoscontextos.EnMxico,seimpartelaLicenciatura en Educacin Intercultural Bilinge en Preescolar y Primaria. Asimismo, Guatemala cuenta con 21 Escuelas Oficiales Normales Bilinges Interculturales. Adems, hay un Currculum Nacional Basepara laFormacin Docente Bilinge InterculturalIdiomaIndgenaEspaolque seaplicaen las Escuelas Normales Bilinges Interculturales del Ministerio de Educacin desde el 2006. Brasil por su parte, cuenta con un programa de formacin de profesores indgenas y rurales coordinadoporelMinisteriodeEducacin. Sin embargo, la evidencia examinada sugiere que los programas de formacin son de calidad desigual y que en algunos casos, como en Per, podran desaparecer como resultado de polticasquesonrazonablesdesdelaperspectivadelaelevacindelascondicionesdeingresoa la formacin docente, pero que limitan la participacin de los grupos indgenas en esta formacin (Chiroque, 2010). De hecho, los 14 institutos superiores pedaggicos que ofrecan la especialidad de EIB la estn cerrando debido a la nueva normativa para el ingreso a los Institutos Superiores Pedaggicos (Trapnell y Zavala, 2009: 99). Sin embargo, la nueva administracin tiene como meta al 2016 que el 50% de los nios y nias indgenas sean atendidos en sus escuelas en lengua materna lo que significar un reimpulso de la formacin inicial docente en educacin intercultural bilinge junto con la elaboracin, distribucin y uso dematerialesenlenguamaterna. En otros pases la perspectiva intercultural tiene escaso desarrollo, no obstante existir tambin poblacinindgena.

Condicionesdeingresoalaformacindocente
Si bien en las antiguas escuelas normales secundarias frecuentemente los estudiantes eran seleccionados entre los mejores alumnos egresados de las escuelas primarias de zonas desfavorecidas, en el mbito universitario se manifiesta una tendencia a abrir el acceso con

40 baja consideracin de requisitos acadmicos o vocacionales como respuesta a la desvalorizacin social de la profesin docente. Los estudiantes que ingresan no poseen suficientemente desarrolladas las habilidades lingsticas, matemticas y de cultura en general que son necesarias para enfrentar las demandas de la educacin superior. Por ejemplo, diagnsticosrealizadossobretemasqueconciernenalaformacininicialdocenteenArgentina, indican que los estudiantes de los Institutos Superiores de Formacin Docente presentan problemas en el manejo de ciertas competencias bsicas como la lectocomprensin de textos acadmicos(Mezzadra,F.yComposto,C.,2008). El estatus disminuido de la profesin docente en comparacin con otras carreras universitarias genera una presin familiar y social hacia los jvenes interesados en la enseanza para que busquen otras alternativas ms promisorias desde el punto de vista econmico y de prestigio social.Reconociendolanecesidaddecontarconmejorescandidatosparalaformacin,algunos sistemas estn estableciendo requisitos de entrada ms demandantes, como es el caso de Per que ha subido el puntaje mnimo en el examen de ingreso requerido para ser admitido a los InstitutosSuperioresPedaggicos (vernotaalpie n14). Mxico cuenta conun examenal inicio del proceso de formacin docente diseado y aplicado a nivel nacional por el CENEVAL. Adems, ofrecer recursos extraordinarios a las Escuelas Normales que regulen y mejoren las exigencias para la admisin a sus programas de formacin. En Chile, se ha implementado un programa de becas para candidatos con buenos resultados en la prueba de seleccin universitaria y, al mismo tiempo, ha condicionado la beca a aquellas instituciones que aumentenlasexigenciasparalaadmisinalosestudiosdeformacindocente. Por otra parte, comienzan a emerger en algunos pases experiencias interesantes de nivelacin de habilidades bsicas para estudiantes que presentan debilidades por sus condiciones previas de escolaridad y capital cultural. Entre stas, se pueden mencionar las que realizan algunas universidadeschilenas,inclusivecomopreparacindurantelosltimosaosescolares,ascomo un programa de nivelacin establecido en Per para carreras de educacin intercultural bilinge. Hay avances importantes tanto a nivel de logros cuantitativos como tambin de cambios institucionales que comienzan a favorecer el mejoramiento cualitativo de la formacin. Por ejemplo, la capacidad que ha tenido Brasil de proporcionar formacin docente inicial y titular a un alto porcentaje de los profesores en ejercicio en un perodo extremadamente corto. En efecto,desdelapromulgacindelaLeydeDirectricesyBasesdelaEducacinNacionalen1996, se han cerrado las Escuelas Normales de nivel secundario y se ha disminuido notablemente el nmero de profesores no titulados que en el momento de promulgacin de la Ley era importante (Gatti & S Barreto, 2009). En 2007, el Ministerio de Educacin cre un programa nacional de educacin superior para profesores de educacin bsica, a travs de una red de instituciones, mediante cursos presenciales y a distancia con el objetivo de calificar a 330 mil profesoresencincoaos.Noobstante,deacuerdoalcensoescolardelao2009,un32%delos docentesnohabancompletadoansuformacinsuperior,situacinqueafectaprincipalmente aquienesse desempean en laeducacininicial yen los primeros aosde enseanza primaria, diferencindosesegnlasdistintasregionesdelpas(Gattiet.al.2011). Por otra parte, se han abierto opciones de titulacin por experiencia laboral para satisfacer la demanda de profesores titulados, como poltica para responder al repentino incremento de la

41 demanda de servicios educativos, como por ejemplo, en Mxico como respuesta a la determinacindeincluirelnivelpreescolardentrodelaenseanzaobligatoria,apartirde2002. Esta opcin abre interrogantes respecto del aseguramiento de estndares de calidad en el desempeodocente.

PolticasIntegralesemergentes
Se examinarn a continuacin algunos ejemplos de institucionalidad y polticas recientes que tienenelpotencialdemejorarlaformacininicialdocenteenelmedianoylargoplazo. Algunos pases han elaborado o estn en el proceso de elaboracin de polticas de mediano y largo plazo que ofrezcan lineamientos para la mejora de los procesos de formacin inicial de profesores.Unejemploes ladecisindeArgentinaenelmarcodelaLeyNacionaldeEducacin de 2006, de crear una institucin de apoyo directo a la formacin docente inicial impartida por los Institutos Superiores de Formacin Docente y de apoyo indirecto a las Facultades de Educacinuniversitarias.LanuevainstitucinconocidacomoelInstitutoNacionaldeFormacin Docente fue establecida en el 2007 con el fin de promover polticas nacionales en torno a la formacin docente y de formular lineamientos bsicos para la formacin inicial y continua. En virtud de su encargo, el Instituto ha elaborado el Primer Plan Nacional de Formacin Docente (20072010) que contempla metas inmediatas, mediatas y de largo alcance, y que ya tiene una continuacinenelPlan2011. Las actividades de desarrollo curricular del Instituto comprenden la formulacin de polticas y lineamientos curriculares bsicos de la formacin inicial y continua que constituyen un marco regulatorio. Dichos lineamientos presentan como producto de un consenso, un conjunto de saberesaserconstruidosyquelasinstitucionesformadorasdebencomprometerseagarantizar condiseoscurricularesqueseconsolidenenlosplanesdeformacin. Otro caso importante es el de Brasil que, mediante la Poltica Nacional de Formacin Docente del2009,intentaentregarorientacionesparalaarticulacinentrelasinstitucionesformadorasy sus programas y entre los municipios, estados y el Distrito Federal. Propone apoyos para el desarrollo de los programas de formacin, la articulacin entre las instituciones de educacin superior y la red de escuelas del sistema educacional, como tambin la participacin de los futuros profesores en las actividades de enseanzaaprendizaje de las escuelas. Tambin se refiere a la necesidad de revisar la estructura acadmica y curricular de los cursos de licenciatura y desarrollar investigacin que tenga impacto en los procesos de formacin docente. Reconociendo las limitaciones de su sistema de formacin docente para la enseanza primaria, Guatemala ha formulado recientemente una poltica de desarrollo docente conocida como el ProgramaAcadmicodeDesarrolloProfesionalDocente(PADEP/D)quepermitiralosdocentes en servicio acceder a formacin superior universitaria y especializarse en educacin inicial y primaria intercultural bilinge (las dos formas que reconoce el sistema). Adems, en una declaracin reciente, el Ministro de Educacin ha anunciado una poltica destinada a institucionalizar el sistema nacional de formacin docente privilegiando la formacin interculturalbilinge y la cosmovisin maya y mirando hacia la elevacin de la formacin normalista a nivel superior; crear la carrera docente articulada con incentivos salariales; implementar las acciones que correspondan para que el ingreso a la carrera docente sea por

42 medio de exmenes de vocacin y habilidades; desarrollar un programa ms agresivo de profesionalizacin docente; y finalmente, desarrollar un programa de licenciamiento y acreditacindelasinstitucionesqueformandocentes. En Chile, en los ltimos aos, se ha puesto en marcha el Programa Inicia que considera tres componentesfundamentales:a)laimplementacindeunaprueba,anteriormentemencionada, que se aplica a los estudiantes al momento del egreso de las distintas carreras de pedagoga, hasta la fecha solo de nivel preescolar y primario; b) la elaboracin de estndares y orientaciones curriculares para la formacin inicial; y c) la creacin de una lnea de apoyo con recursosespecialesparalainnovacindelaformacindocenteuniversitaria. Asuvez,enMxicoseproporcionanrecursosfederalesalasEscuelasNormalesquerealicen esfuerzosparamejorarlosprocesosacadmicosylosresultadoseducativosmedianteelPlan EstataldeFortalecimientodelaEducacinNormal(PEFEN). Por otra parte, una crtica frecuente a la formacin inicial radicada en universidades dice relacin con el predominio de una formacin terica y general que hace abstraccin del dominio de competencias para la enseanza de disciplinas especficas en el aula conforme al currculum escolar. Una va para superar la brecha en la formacin profesional ha sido la introduccin de prcticas tempranas y a lo largo de toda la carrera acadmica. Puede mencionarse al respecto, el caso de Chile, donde se promovi a travs del Programa de FortalecimientodelaFormacinInicialDocentey,enelao 2005,serecomendfortalecerlas prcticas mediante la generacin de espacios de articulacin entre centros formadores y escuelas en los que se involucren directamente los acadmicos17 En Brasil las normas vigentes definen espacios en las licenciaturas de formacin pedaggica destinados al tratamiento de las prcticas docente, sin embargo generalmente estos espacios no son aprovechados por las instituciones formadoras (Gatti et.al. 2011). Asimismo, en el Per se han establecido lineamientos nacionales para el desarrollo de la prctica preprofesional en carreras de formacindocente. En sntesis, se aprecian en los pases incluidos en este Informe importantes desarrollos que dan cuenta de los esfuerzos por mejorar la calidad y pertinencia de la formacin inicial en relacin con los desafos que enfrentan para ofrecer oportunidades de educacin de calidad. No obstante, se pueden destacar problemas serios en la formacin inicial docente que son analizadosenlasiguienteseccin.

2.2. TemasCrticosqueemergendelasituacinactualdelaFormacin InicialDocente

A travs del anlisis de la formacin docente a nivel regional, se relevan nudos crticos que permiten aproximarse a una explicacin de por qu no se dispone de una formacin docente suficientemente exitosa como para revertir los datos que muestran los bajos resultados de
Informe Comisin sobre Formacin Inicial Docente, Ministerio de Educacin de Chile, 2005, pg. 73. Esta Comisin fue presidida porelRectordelaUniversidadMetropolitanadeCienciasdelaEducacineintegradaporrepresentantesdediversasuniversidades, delMinisteriodeEducacinydelColegiodeProfesores.
17

43 aprendizaje de la escuela en la regin y las graves diferencias en oportunidades y resultados de quienesvivenenzonaspobresyrurales,incluyendoalaspoblacionesindgenasenlospasesen quesonminoritarias(LLECE,1997;SERCE,2008;PISA,2009). a) Bajoniveldeformacinconqueseingresaalosestudiospedaggicos Una seriadificultadque enfrenta la formacindeprofesores es el ingreso, tantoa lasescuelas normales como a las universidades, de estudiantes que no dan muestra de poseer las habilidades que debieron haberse desarrollado en la educacin secundaria (lingsticas, matemticas y de cultura general) y que son fundamentales para enfrentar las demandas de la educacinsuperior. En parte, esto se debe a la expansin de la educacin secundaria y a los problemas de calidad de la misma lo que genera presin de nuevos grupos sociales por acceder a la educacin superior. La situacin se agrava, en algunos pases, como consecuencia del crecimiento de la oferta privada la que tiende a preferir la cantidad de quienes ingresan ms que su capacidad paralosestudios. La discusin sobre el nivel educacional anterior y las habilidades bsicas de quienes ingresan a estudios de formacin docente debe relacionarse, por una parte, con la mala calidad de los sistemasescolares que imponeuna fuerte restriccin a las polticas de formacindocenteypor otra,conelestatusdelaprofesinenlosdistintospases.Sibien,comoloindicanprofesoresen servicioentrevistadosenunestudionacionaldedocentesenChile(valosetal.,2010),ellosno ingresaron a la profesin por razones de estatus de la profesin, sin embargo, lo que preocupa sonaquellaspersonasque,teniendoladisposicinylascapacidadesnecesariasparaserbuenos profesores eligen otras carreras universitarias precisamente porque el estatus de la profesin docente es considerado bajo. Este tema ha generado diversas medidas, en varios pases, entre las que se cuentan campaas comunicacionales, incentivos para atraer hacia los estudios pedaggicos a estudiantes con mejores rendimientos en la educacin escolar y mayores exigenciasacadmicasenlosprocesosdeadmisin. Tales medidas no han estado exentas de polmicas ya que hay quienes sostienen que no se deberaseleccionarestudiantes,sinoqueelEstadodebeasegurarelderechoalaeducacin,ysi fuese necesario, compensar los resultados escolares insuficientes que muchos jvenes pueden haber obtenido durante la educacin secundaria. Asimismo, se plantea que es difcil en la seleccin de los postulantes, evaluar aspectos vocacionales y actitudinales que son relevantes en la profesin docente. Se critica tambin que la oferta de incentivos, como becas a los mejores postulantes, pueda distorsionar la seleccin atrayendo a postulantes con capacidades acadmicasperosinuncompromisoconlatareadocentealavezqueexcluyendoaestudiantes con potencial educativo pero con dificultades en su rendimiento acadmico, producto de su origen socioeconmico y la calidad de la educacin escolar recibida. Por otra parte, la desvalorizacin social de la profesin docente y la negativa imagen pblica sobre la formacin delprofesorado,dificultanelxitode lascampaascomunicacionaleseincentivosqueintentan atraerpostulantesmejorpreparados. Los esfuerzos que algunas instituciones de formacin docente realizan para compensar las debilidades de estudiantes que ingresan, sea en periodos previos o iniciales de la formacin, noparecensersuficientementegeneralizadosniefectivos.

44 b) Dbilcalidaddelosprogramasylosprocesosdeformacin Existe una duda generalizada respecto a la calidad de la oportunidad para aprender a ensear que ofrecen las instituciones formadoras. Es posible que la preocupacin por la expansin de la ofertaparapodercubrirlasnecesidadesdedocentesenlossistemaseducativoshayanrelegado a un segundo plano la preocupacin por la calidad de los currculos formativos (Gatti et al. 2011). La duda por la calidad se sustenta, sobre todo, en los resultados de las evaluaciones estandarizadas de aprendizaje de los alumnos y alumnas a lo largo del sistema escolar, y tambin,enlosresultadosdelaparticipacinenevaluacionesinternacionales. Sin embargo, a pesar del supuesto efecto de la formacin inicial docente en estos resultados, no se dispone de evidencia slida respecto a cmo la calidad de los procesos de formacin influyen en la calidad del ejercicio docente y, por ende, en los resultados de aprendizaje de los alumnos. La calidad de los procesos formativos puede ser analizada, como factor clave, por los diseos y prcticas curriculares en el que se expresan las concepciones y principios orientadores, los contenidosdeenseanza,lasmetodologasyprcticasdocentes. La revisin de literatura reseada anteriormente, permite resaltar como tema crtico en la formacin de los profesores de nivel primario, la preparacin mayoritariamente generalista, coninsuficientescontenidosreferidosalacomprensindelasdisciplinasdelcurrculoescolary sus didcticas a la vez que una presencia mayor de contenidos de tipo pedaggico general. La dispersin de cursos y el nfasis en contenidos generales hacen perder la focalizacin en contenidos disciplinarios y en estrategias didcticas esenciales para lograr aprendizajes en el mbitoescolar. Enrelacinconlaformacindeprofesoresparalaeducacinsecundaria,aunqueseincluyeuna especializacindisciplinaria,staes abordadaenlamayoradeloscasos,enformadisociadade la didctica especfica, es decir, no se asume el concepto de conocimiento pedaggico del contenido de Shulman (1987). La brecha que se genera entre este tipo de formacin y los desafos que enfrenta el profesor en su interaccin pedaggica con adolescentes se observa cotidianamenteenlassalasdeclases. Un problema recurrente en la formacin provista por muchas universidades e institutos formadores de la regin, es que su gran autonoma les lleva a desarrollar programas sin vinculacinoreferenciapreferencial al sistemaescolar ya laspolticaseducacionales.Inclusive, a veces, se forma a los docentes en oposicin a ellos. En todo caso, la autonoma de las instituciones es distinta segn se trate de Universidades o Institutos Superiores de Formacin, puesestosltimostienenporlogeneral,unnivelmenordeautonoma. La formacin docente en Amrica Latina y el Caribe, ofrecida por una multiplicidad de instituciones, contempla a su vez, una amplia diversidad de visiones respecto al perfil del egresadoquesebusca.Enlneaconlastendenciascontemporneas,sedeclarageneralmentela intencin de formar un profesional con amplios conocimientos disciplinarios y pedaggicos, autnomo, responsable, reflexivo, crtico, innovador, efectivo y socialmente comprometido. No obstante, las instituciones enfatizan de manera diferente los valores sealados y ello puede llevar a extremos crticos como que los egresados carezcan de herramientas para el logro de

45 aprendizajesfundamentalesdesusestudiantesoquecarezcandelacapacidaddereflexinyde adoptardecisionespedaggicasadecuadas. Asimismo, considerando la importancia actual de las tecnologas de la informacin y comunicacin, la evidencia existente es que no se ofrecen oportunidades de aprendizaje suficientes en los programas de formacin docente para preparar a los futuros profesores en el uso de estas tecnologas como recurso de aprendizaje en el aula (Sunkel, et.al., 2011) La tendencia a confiar en el manejo de las tecnologas por parte de las nuevas generaciones estudiantilestiendeaminimizarlaimportanciadeaprenderestrategiasparaunusopedaggico pertinente, junto a una capacidad de reflexin y de toma de decisiones acertadas sobre su utilizacin. Los futuros educadores no alcanzan una preparacin suficiente para lograr que sus estudiantes aprovechen al mximo las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologas para desarrollarhabilidadesdebsquedadeinformacin,depensamientocrticoydecomunicacin. Un elemento relevante que afecta tambin a la calidad de la formacin de profesores es la insuficiente presencia de las prcticas o experiencias clnicas, a lo largo del proceso formativo, que les permitan a los futuros docentes estudiar e investigar sobre la resolucin de problemas reales que deben enfrentar en el contexto escolar. En muchos pases, se ha avanzado en incorporar prcticas a lo largo del proceso formativo y no solo en sus etapas finales. No obstante, se observa como tema crtico la falta de una articulacin estrecha entre los centros formadoresylasescuelasdondeserealizanlasprcticasascomoladebilidaddelasupervisin, tanto la que proviene de la institucin acadmica como de la escuela. A menudo, las prcticas de los futuros docentes son percibidas por las escuelas ms como una carga o un favor a la institucin formadora, que como una contribucin al aprendizaje profesional de los futuros maestros, debido a la falta de polticas que permitan enfrentar los problemas de tiempo y reconocimiento a los profesores tutores de los centros escolares. En suma, la integracin entre la formacin terica y el campo prctico ha sido advertido como otro aspecto crtico de resolver. c) Preparacindelosformadoresdedocentes El nivel de preparacin de los formadores de los maestros y profesores es un factor clave para la calidad de los procesos formativos. Este tema requiere mayor investigacin a nivel regional. En todo caso, se sabe que en los programas de formacin de profesores para el nivel inicial y primario, se encuentran formadores con menores calificaciones acadmicas (licenciaturas y postgrado) aunque es posible que se suplan estas limitaciones por su experiencia anterior como profesores en escuelas del sistema educacional, cuestin que puede ser relevante en la medida en que se trate de vivencias actuales o recientes. Por el contrario, en la formacin de profesores secundarios pueden encontrarse docentes superiores con mejor formacin acadmica pero, muchas veces, distantes de los requerimientos del currculum escolar y con debilidadesimportantesdeconocimientosdidcticos. Otros aspectos crticos relacionados con los formadores de docentes escolares son los mecanismos de seleccin, no siempre objetivos, transparentes y con claros perfiles de cargos, como asimismo con las oportunidades de desarrollo acadmico que se les ofrecen, muy diferentessegnlospasesylasinstitucionesalinteriordecadapas.

46 Las capacidades de los formadores, tanto en lo referente a la produccin de investigacin relevante como de la utilizacin de la investigacin acumulada para enriquecer la formacin docente,seconstituyenenotroselementosclaves. En el caso de las universidades, la dbil preparacin de muchos formadores est ntimamente ligada al rol disminuido de sus facultades o departamentos de educacin, como consecuencia deladesvalorizacindelaprofesindocenteenlasociedad. d) Formacinuniversalistaodiferenciadaparalosgrupossocialesdesfavorecidos En una Regin donde los ndices de pobreza siguen siendo muy altos, un tema crtico para la formacin de los educadores es el logro de habilidades y actitudes que les permitan comprender el mundo de la pobreza y generar aprendizajes de los estudiantes que viven dicha situacin. Los resultados de aprendizaje en Amrica Latina indican que los grupos ms pobres, los que viven en zonas rurales y los sectores indgenas, obtienen resultados inferiores al resto de la poblacin. Sin embargo, la formacin docente no se hace cargo de esta realidad, ni de la creciente incorporacin al sistema escolar de grupos sociales histricamente marginados del acceso. Las instituciones formadoras parecen funcionar como si la escuela primaria, y con mayor razn la secundaria, fuesen an un espacio exclusivo de sectores medios que cuentan con las condiciones econmicas, socioculturales y familiares mnimas para el logro de buenos resultados escolares. La falta de una preparacin especfica para trabajar en sectores de pobreza genera ms tarde desaliento entre los docentes y una baja expectativa en las posibilidadesdeaprendizajedealumnosque,asuvez,anticipapobresresultados. La distribucin de profesores titulados, con algunas excepciones, es tambin desigual con respecto a estos grupos. Por tanto, surge como problema la forma de asegurar un mayor nmero de profesores que trabajen en estos sectores de su pas. En parte esto tiene que ver con polticas que incentiven la participacin de profesores en las reas marginales pobres, ruraleseindgenas. Eltemasetornaanmscrticoenlaeducacinrural,dondeseconcentranlosmayoresndices depobrezayunpredominiodeescuelasmultigrado,enunaaltaproporcinunidocentes.Enla medidaenqueseestimaquelosdocentesdebenestarpreparadosparadesempearsetantoen el mbito urbano como rural, son escasas las experiencias de una formacin especializada y diferenciada para el medio rural, no obstante las caractersticas culturales propias de esta poblacinylacomplejidaddeltrabajodeenseanzaencursosdemultigrado. Como se ha sealado anteriormente, a pesar de los esfuerzos desplegados en muchos pases, an hace falta un desarrollo mayor de la preparacin para el trabajo en educacin intercultural bilingeyparalaincorporacindeestaperspectivaatravsdeltrabajoeducativoengeneral. Otro aspecto crtico dice relacin con las polticas de admisin a las instituciones formadoras, especialmentepara poder contar conmaestrosyprofesorespara laeducacin interculturalcon dominiodelalenguamaternaylaculturaindgena. e) Tensinentrelgicasescolarizantesylgicasacadmicasenlaformacindocente. Varios analistas que revisan la situacin de la formacin docente en sus pases hacen notar la persistencia de las formas escolares propias de las escuelas normales aun cuando stas hayan sidoreemplazadasporotrasinstituciones.As,porejemplo,conrespectoaArgentina,Mezzadra

47 & Composto (2008) resaltan la presencia de la lgica enmarcadora del normalismo que hace que las aulas de los institutos formadores se asemejen ms a escuelas primarias y secundarias que a salones acadmicos (Alliaud & Davini en Aguerrondo, 2006). Esto se traduce en un mimetismo de la organizacin y su dinmica institucional con los niveles para los que forma (Mezzadra & Composto, 2008). Algo parecido muestra Calvo et al. (2004) en su estudio sobre programas de formacin, respecto a la estructura organizacional de las Escuelas Normales de Colombia,enlamedidaenqueseasemejaalaslgicasdelaenseanzasecundaria.Casiconlas mismas palabras se expresa la crtica de Ros (en Cuenca & Stojnic, 2008), respecto al modo en que los Institutos Superiores Pedaggicos de Per se relacionan con sus estudiantes: son tratados como nios de educacin primaria en medio de un ambiente escolar, no slo en cuanto a la ambientacin, las reglas y los uniformes, sino tambin en trminos de conducta y demanda cognitiva. Asimismo, Oliart (1996), Ames y Uccelli (2008), identifican que en las institucionesdeformacindocenteperuanasprevaleceelusodeseparatasresumen, antesque lalecturadeautoresdirectos,ysedaunaimportanciadesmedidaalformatodelapresentacin de los trabajos (orden, limpieza y decoracin) en desmedro de los contenidos y de la comprensindelasideas. Frente a esta cultura institucional, podra pensarse que la situacin sera muy diferente en las aulas de las Facultades de Educacin. En efecto, desde la perspectiva del currculo, esto es as. Las Facultades de Educacin, en virtud de conferir un grado de licenciado, tienden a enfatizar contenidos ms acadmicos y abstractos, dando importancia a los mtodos de investigacin educacionalydesvirtuandoenmayoromenorgradolapresenciadelreferenteescuelaensu formacin, como lo indican Gatti & S Barreto (2009) respecto de Brasil. Las Facultades de Educacin tambin deben relacionarse con otras facultades universitarias en lo que respecta a las especialidades para la educacin secundaria, lo que suele ser conflictivo pues se instala un clima defensivo frente a lo que se percibe como una subvaloracin de la preparacin de profesores respecto a la preparacin acadmica o de licenciatura, casi lo contrario de lo que sucedeenlasinstitucionesnouniversitarias. f) Insuficienteregulacindelosprogramasdeformacin A pesar de la existencia de algunas formas de regulacin, el hecho que muchos de los sistemas estn en proceso de revisin de sus polticas e instrumentos de regulacin, sugiere que no funcionan bien. Claramente, faltan formas de regular la oferta privada y en aquellos pases dondelaofertadenuevosprofesoresexcedelasnecesidades,faltaestablecermecanismospara determinar cupos de ingreso (como sucede en pases como Inglaterra, Singapur o, con cuotas mixtasenCanad). En especial, preocupa la escasa regulacin de la calidad de la formacin docente, a pesar de la existenciadesistemasdeacreditacinlosqueparecenresultarinsuficientes.Laheterogeneidad de la formacin proporcionada por mltiples instituciones no permite, en muchos pases asegurarunacalidadhomognea. Comosehasealado,envariospasessehanestablecidoexmenesdeegreso odehabilitacin para la docencia, sin embargo stos no permiten corregir automticamente los problemas de calidaddetectadosenlosprocesosformativos.

48 Se observaciertapresin porque se elaborenestndaresprecisos referidos a loquedebe saber y poder hacer un egresado de la formacin docente. Si bien casi todos los sistemas definen perfiles de egreso y competencias esperadas de los futuros profesores, prcticamente ninguno dispone an de un sistema que permita orientar los procesos de formacin y proporcione criteriosyregulacionesparaelaborarexmenesdeegresoconconsecuencias. Aunque es prematuro saber cunto podr influir la elaboracin de estndares en la calidad de la formacin, stos en s mismos son un instrumento til para la renovacin de los currculos y para el monitoreo de los logros de los estudiantes durante su proceso de formacin. Bajo esta comprensin, segn se ha sealado anteriormente (ver seccin 2.1) la mayora de los pases analizados en el presente Informe estn avanzando en la direccin de formular estndares que permitan orientar la formacin inicial as como establecer exmenes de egreso que garanticen el ingreso de docentes al sistema con los requisitos mnimos. Esta tendencia en la regin se encuentra en lnea con la evidencia comparada de Europa anglfona y de pases nrdicos. En estetema,cmo enotrosmencionadosanteriormente,existenpuntosdevistadivergentesque advierten los riesgos de establecer una cierta uniformidad en los currculos formativos que limitenlaautonomadelasinstitucionesacadmicasparadesarrollarsuspropiosproyectos. A pesar de que la acreditacin de la formacin docente institucional y de programas se est extendiendo a casi todos los pases examinados en este trabajo, existen voces crticas que indican que debiera ser ms rigurosa, especialmente con respecto a las consecuencias de evaluaciones insatisfactorias. As, en el marco de un acuerdo OCDEGobierno de Mxico, se propone revisar el actual sistema de evaluacin y establecer un sistema basado en estndares especficos referidos a las Escuelas Normales, como tambin vincular la acreditacin al ndice deaceptacindelosegresadosenlosconcursosdedesignacindeplazasparadocentes(OCDE, 2010).
ResumendetemascrticossobreFormacinInicialDocente a) Bajoniveldeformacinconqueseingresaalosestudiospedaggicos
b) c) d)

Dbilcalidaddelosprogramasylosprocesosdeformacin Preparacindelosformadoresdedocentes Formacinuniversalistaodiferenciadaparalosgrupossocialesdesfavorecidos

e) Tensinentrelgicasescolarizantesylgicasacadmicasenlaformacindocente. f) Insuficienteregulacindelosprogramasdeformacin

49

III
3.1

FormacinContinua
CaractersticasdelossistemasdeformacincontinuaenlaRegin

En la mayor parte de los sistemas educativos del mundo se registran esfuerzos por atender el componente del desarrollo profesional de los docentes en el marco de las polticas dirigidas a estesector.Elinterssurgedelasevidenciasquevinculanellogroeducativodelosalumnosala calidaddelapreparacindelosmaestrosque,asuvez,sereflejaensusprcticasdeenseanza. La evidencia disponible apunta a que los maestros son la clave para el buen desempeo de alumnos, escuelas y sistemas (PISA, 2009; OCDE, 2009; Mourshed, Chijioke y Barber, 2010) y sugierequelosprogramasdedesarrolloprofesionalalolargodesustrayectoriassonlavapara que adquieran las competencias propias de una buena prctica que se renueva y se ajusta a los contextos particulares. Ello supone cambios en la formacin continua orientados hacia una transformacinrealdelasprcticasdeenseanza. La investigacin educativa ha demostrado que la formacin de los docentes es un continuo que vadesde lapreparacin inicial atravesandotoda la vida laboral hastaelfinalde lamisma. Esta perspectiva,relativamente novedosaenel contextode laprofesindocente,implicauncambio deparadigmaensudefinicin. Enestesentido,sehacenfasisenqueseaprendeaserdocenteatravsdelareflexinsobrela propia prctica, proceso que demanda de esquemas y modelos que propician un aprendizaje compartido a propsito de las situaciones que se enfrentan cotidianamente en los contextos peculiaresenlosqueseenseaagruposdealumnosdiversos. Se ha establecido que, en el mbito del desarrollo profesional, la experiencia de la Regin ha presentado limitaciones considerables debido a factores tales como la discontinuidad de los programas y las acciones; las escalas de operacin; los modelos, diseos y procesos frecuentementealejadosdeintereses,entornosynecesidadesdelossujetos;lasdificultadesde acceso; la precariedad de los formadores; la insuficiencia de recursos; y la falta de definicin sobre el tiempo que los individuos o los colectivos pueden dedicar a estos procesos dentro de las jornadas laborales sin perjudicar la atencin a los alumnos . (Miller y Lieberman, 2001; VillegasReimers, 2003; Aguerrondo, 2004; Flores, 2005; Sandoval, 2005; valos, 2007; Tenti, 2007;Vaillant,2009;Terigi,2010) En algunos pases, persiste la tesis de que ms capacitacin produce, por s misma, mejores aprendizajes y se soslaya que la escuela, la administracin educativa y las decisiones polticas tienenungranpesoenlosresultadosdeaprendizajesdelosalumnos(Guerrero,2009). A pesar de la intensa actividad que se registra a lo largo de las ltimas tres dcadas en Amrica Latina y El Caribe en torno a la formacin y capacitacin de los docentes, los anlisis revelan su

50 bajoimpactoenelaulayevidencianunaopininadversademuchosdirectoresyavecesdelos propiosprofesoressobreloscursos,talleres,programascompensatoriosydelvastoconjuntode esfuerzos que, ms all de las intenciones, no han correspondido a las expectativas de mejora delasprcticaseducativasnecesariasparaincrementardemanerasostenidaloslogrosdetodos los estudiantes (Murdochowicz. 2002; VillegasReimers, 2003; Vaillant, 2004; valos, 2007; Terigi,2009). Desde los aos setenta, los gremios magisteriales en Amrica Latina incluyeron entre sus reivindicaciones el derecho a la profesionalizacin (SNTE, 1994). La exigencia encontr respuesta en la multiplicidad de cursos, actividades y talleres que se ofrecieron desde las estructuras gubernamentales. Se trat principalmente de modalidades de actualizacin con fines especficos cuya contribucin a la calidad educativa fue heterognea y, en todo caso, de bajoimpactoenlosaprendizajesdelosalumnos. Se ha demostrado que el formato de cursos ha tenido debilidades notables tales como la duracin limitada, la distancia entre sus contenidos y los requerimientos de las escuelas, y la faltadeseguimientodelaaplicacinenlaprctica(Flores,2005;valos,2007;Terigi,2010). Por otra parte, la formacin continua atada a remuneraciones y ascensos en los escalafones respectivos, ha generado efectos perversos como el credencialismo y la exclusin de los docentes ms dbiles que generalmente atienden a las poblaciones escolares con menor capitalsocial(Sandoval,2000;Terigi,2010).

LasreformasdelosnoventaysusconsecuenciasenlaFormacinContinua
En los aos noventa, las polticas de reforma centradas en la calidad de los aprendizajes enfatizaron la comunicacin al profesorado de los cambios en el currculum, los materiales, los mtodosdeenseanzaylasmodificacionesalaorganizacinescolarquestasentraaban.As, los contenidos de cursos, talleres, encuentros y dems formas de capacitacin tuvieron ms un fin utilitario que el propsito de brindar opciones para mejorar el ejercicio de la profesin (valos,2007,Vaillant,2009;Terigi,2010). Unadelasconsecuenciasrelevantesdelasreformaseducativasdelosnoventa,fueeldesarrollo de procesos de institucionalizacin del derecho a la profesionalizacin de los docentes y la consecuente determinacin de las instancias gubernamentales encargadas de coordinar y regularlaformacindocentecontinua. En la mayor parte de los pases de la Regin, se formalizaron instrumentos jurdicos, leyes y reglamentos de cobertura nacional que establecen el derecho de los profesionales a la formacincontinuaylaobligacindelEstadoacoordinarlosprogramasqueparaesteefectose determinen (Aguerrondo, 2004; Terigi, 2009). A pesar de la renovacin parcial del encuadre normativo e institucional, ha persistido la inclinacin hacia las iniciativas espasmdicas con tendenciaaladiscontinuidadyamenazadasporlafaltaderecursos(Terigi,2010:41).

Institucionesresponsables
Actualmente, varios pases de la Regin se encuentran en un proceso de revisin de los instrumentos normativos y regulatorios con el nimo de impulsar polticas de formacin inicial,

51 iniciacin al servicio y formacin continua, ms coherentes, mejor articuladas y de mayor impacto. Algunos de los esfuerzos emprendidos asumen que el propsito de la formacin continua es incrementar la calidad de la educacin en el aula, por lo que se desplaza la perspectiva de lo remedial a favor de una visin que privilegia el impulso de aquellas actividades conscientes y planificadas dirigidas intencionalmente al beneficio de individuos, grupos o escuelas (Christopher Day citado por Bolam & McMahon, 2004:34). Ejemplos de estosprocesosderevisinsonPerque,enlaactualidad,estdecidiendolaconstruccindeun Sistema Descentralizado de Formacin Docente en Servicio y Trinidad y Tobago que ha desarrollado un Plan Estratgico 20112015 donde se revisa el marco normativo para todos los elementosdelaeducacindelpas. En cuanto a la determinacin de entidades oficiales responsables (ver Cuadro 9), Argentina impulsa el desarrollo profesional de los docentes a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente (INFD), organismo responsable de las polticas pblicas para la formacin docente de todo el pas. Su tarea comprende el diseo, acuerdo e impulso a dispositivos que cubren a los docentes desde que se inician a la profesin y a lo largo de trayectorias que procuran el perfeccionamiento de las prcticas pedaggicas, la innovacin y la indagacin. El INFD tiene responsabilidadsobreformacininicial,formacincontinua,apoyo,pedaggicoalasescuelase investigacin educativa. El sistema formador argentino considera, adems de la formacin inicial y continua, la produccin de saberes sobre la enseanza, la formacin y el trabajo docenteatendiendoalaespecificidaddelaprofesin. En Brasil, la Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CAPES) ha asumido desde el ao 2007 la responsabilidad de disear y coordinar un sistema nacional de formacin de profesionales de la educacin bsica, en colaboracin con instituciones pblicas deeducacinsuperioryconautoridadeseducativasestatalesymunicipales,quemantieneuna oferta pblica descentralizada y gratuita de educacin continua, especializacin, maestra y doctorado. En el ao 2009 el CAPES define una poltica nacional de formacin de profesionales del magisterio, que contiene directrices de largo plazo para la formacin de profesores en servicioparacuya implementacincuentaconlosForosEstadualesdeApoyoa laFormacinde losProfesionalesdelaEducacinyconlaRedNacionaldeFormacinContinuadeProfesionales delaEducacinBsica.Asimismo,elCAPESimplementaelPlanNacional,PARFOR,cuyoobjetivo principal es garantizar que los docentes en ejercicio de la educacin pblica obtengan la formacin exigida por la Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional, a travs de la implementacin de cursos especiales y exclusivos para los profesores en ejercicio.18 (Gatti et al. 2011) El Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP) es el rgano ministerial chileno a cargo de proponer, disear e implementar estrategias destinadas a fortalecer tanto la formacin inicial como la formacin continua y el ejercicio profesional. Duranteladcadadel2000,seabriunaofertadecursosytalleresparadocentesdetodoslos niveles del sistema escolar; se foment el aprendizaje entre pares; se desarrollaron especializaciones para profesores de educacin bsica con el concurso de universidades acreditadas; se impuls el uso de las tecnologas de la informacin y comunicacin; y se
18

http://www.capes.gov.br/educacaobasica/parforParalaimplementacindelPARFORcolaboranlasSecretarasdeEducacinde losEstados,delDistritoFederal,delosMunicipiosylasInstitucionesdeEducacinSuperior.

52 ofrecieron oportunidades de pasantas y de postgrados, nacionales e internacionales. Asimismo, el sistema de evaluacin docente ha permitido disear programas especficos para quienes no alcanzan el nivel de desempeo competente. En los ltimos dos aos, varios de estos programas han disminuido su cobertura o han sido suprimidos. A partir del ao 2011, se ha puesto en marcha un programa de formacin de directores de excelencia destinado a quienescumplenlafuncindirectivaoaspiranahacerlo. Colombia incluy el desarrollo profesional de los docentes y directivos entre los proyectos estratgicos del Plan Decenal de Educacin (20062016). A travs del Sistema Nacional de Formacin de Educadores. en concordancia con los planes territoriales de formacin de las secretaras de educacin y los Comits Territoriales de Formacin, se formulan las polticas y lneas de formacin para la actualizacin disciplinar y pedaggica de los docentes. El acento de la oferta de Programas de Desarrollo Profesional es la adquisicin de competencias docentes para propiciar en los alumnos logros en las habilidades comunicativas, matemticas, cientficas, ciudadanasylaborales,incluidasenelcurrculum. Guatemala ha definido un Programa Acadmico de Desarrollo Profesional Docente. Es un programa de formacin universitaria para el personal docente en servicio que acenta la formacin de profesores para el desarrollo del currculo por Pueblos para la formacin de nios y nias que conozcan, vivan y practiquen su cultura y utilicen su idioma materno adems de un segundo idioma. (Luis Enrique Lpez e Ingrid Jung citados en Lpez, 2010:27) Especficamente, el Programa contempla fortalecer la profesionalizacin y el desarrollo sociocultural del docente; garantizar la profesionalizacin a nivel universitario as como establecer programas para la induccin y la actualizacin. La Subdireccin de Formacin del RecursoHumano,dependientedelaDireccinGeneraldeGestindelaCalidadEducativa,tiene atribuciones para establecer las polticas y estrategias de formacin inicial, induccin, actualizacin y profesionalizacin de los docentes, tcnicos, directores y supervisores en servicio. En el marco de la Reforma Integral de la Educacin Bsica (RIEB), la Direccin General de Formacin Continua de Mxico ha modificado gradualmente los rasgos del Programa Nacional de Actualizacin de Profesores. Mantiene dos tipos de oferta: la primera, dirigida a todos los docentes, pretende comunicar las modificaciones curriculares y la segunda, incluida en el Catlogo Nacional de Formacin Continua, abre una amplia gama de opciones en las didcticas especiales, el desarrollo del alumno, la atencin a la diversidad, entre otras reas de inters, que son propuestas por las Instituciones de Educacin Superior, pblicas y particulares, en respuesta a una convocatoria pblica. Los programas son sometidos a la evaluacin de grupos de pares cuyo juicio determina su aceptacin. En el Catlogo se incluyen desde diplomados hasta doctorados que, en principio, son seleccionados por los profesores a travs de los esquemas organizativos y logsticos que se determinan en coordinacin con los Estados de la Federacin. La Direccin de Educacin Superior Pedaggica del Per es la entidad responsable de formular, dirigir y evaluar el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente (PRONAFCAP) para profesores y directivos en el marco del Sistema de Formacin Continua. A travs de las universidades seleccionadas, se ofrecen programas educativos que cubren el desarrollo de

53 capacidades comunicativas, capacidades lgico matemticas y dominio del currculo escolar y especialidad acadmica de acuerdo al nivel educativo (http://ciberdocencia.gob.pe). El PRONAFCAP comprende un Programa Bsico, uno de Especializacin y uno de Actualizacin; y se identific como su poblacin objetivo a los docentes de todas las regiones del pas, de las institucioneseducativaspblicasdeEducacinBsicaRegulardembitoscastellanohablantesy bilingesquehayanparticipadoenelprocesodeevaluacincensalen2007. Trinidad y Tobago ha definido una poltica que se concentra en la calidad de los docentes y sus prcticas. A partir de la construccin de estndares de desempeo docente, se propone el establecimiento de un sistema de aseguramiento de la calidad. En este encuadre, el desarrollo profesional es concebido como un proceso de aprendizaje a lo largo de la vida enfocado en el dominio pedaggico de los contenidos curriculares. Los programas sern intensivos y sustentables,seconcentrarnenpropiciarelaprendizajedelosestudiantes,estarnalineadosa la misin y al plan de mejora de la escuela y fortalecern la colaboracin entre los maestros (CARICOM,2011). Cuadro N 9: Oferta Pblica de desarrollo profesional en ocho pases de Amrica Latina y el Caribe
Pas Argentina Brasil
(b) (a)

DependenciaResponsable InstitutoNacionaldeFormacinDocente MinisteriodeEducacin:Secretarade EducacinBsica CoordinacindePerfeccionamientodel PersonaldeNivelSuperior(CAPES) MinisteriodeEducacin CentrodePerfeccionamiento, ExperimentacineInvestigaciones Pedaggicas MinisteriodeEducacinNacional SecretarasdeEducacin SubdireccindeFormacindelRecurso HumanoEducativo SistemaNacionaldeFormacinContinuay SuperacinProfesionaldeMaestrosen Servicio SecretaradeEducacinPblica(SEP) SubsecretaradeEducacinBsica(SEB) DireccinGeneraldeFormacinContinuade MaestrosenServicio(DGFCMS) MinisteriodeEducacin DireccindeEducacinSuperiorPedaggica ProgramaNacionaldeFormacinyCapacitacin Permanente(PRONAFCAP) MinisteriodeEconomayFinanzas ProgramaEstratgicodeLogrodeAprendizajes alculminarelTercerCiclodeEBR(PELA) MinisteriodeEducacin

Tipodeoferta Cursos,talleres,jornadas,seminarios,tutoras Cursospresenciales,semipresenciales,adistancia (PlataformaPauloFreire) Licenciaturas Postgrados Cursospresenciales,semipresenciales,distancia, talleres,Postttulos,pasantas,postgrados(d)

Chile

(c)

Colombia(e) Guatemala (f) (g) Mxico

Programasdeformacinconmodalidad presencial,virtualomixta CursossemipresencialesSeminarios CatlogoNacional:Cursos,Diplomados, Especialidades,Postgrados Diplomados Jornadas, Especialidades, Produccindematerialesy Manuales Asesoramientopedaggicoitinerante Cursospresencialesyadistancia Mdulosautoinstructivos

Per

(h)

Trinidady Tobago(i)

TalleresdeDesarrolloProfesional Licenciaturas Maestras Doctorado

(a)MinisteriodeEducacindelaNacinArgentina(http://portal.educacion.gov.ar) (b)MinisteriodeEducacindeBrasil(http://www.mec.gov.br,http://freire.mec.gov.br/index/principal)(http://www.capes.gov.br)

54
(c)AdaptadodeTerigi,(2010)yMinisteriodeEducacindeChile(http://www.mineduc.cl) (d) El programa de postgrados para profesores es administrado por la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICIT). (e)AdaptadodeTerigi,(2010)yMinisteriodeEducacindeColombia(http://www.mineducacion.gov.co) (f)AdaptadodelMinisteriodeEducacindeGuatemala(http://www.mineduc.gob.gt) (g) Adaptado La Formacin Continua de Maestros como estrategia de la RIEB, Mxico presentado en el Seminario Internacional Efectividad del desempeo Docente, Guatemala, 22 Octubre 2010. (Disponible en http://www.preal.org/BibliotecaN.asp?Id_Carpeta=393&Camino=319|Programas/81|Seminarios%20y%20Talleres/393|Seminario% 20Internacional%20Efectividad%20del%20Desempe%F1o%20Docente)

Fuente:ElaboracinpropiabasadoentrabajodeexpertaS.Ortega,2011.

Enmuchospases,lasentidadesrectorastienenampliasfacultadesdedecisinsobrelaofertay sus modalidades, en el mbito de la planeacin y la coordinacin para la ejecucin, el seguimientoylaevaluacin.Sepretendeenfrentar aselproblemade ladispersiny la faltade coherencia, rasgo que, sin embargo, no parece del todo desterrado pues, en muchos pases, existe una presencia importante de entidades privadas que ofrecen distintas alternativas de perfeccionamiento, frecuentemente vinculadas a programas o intervenciones especficas en ciertas escuelas. La difcil regulacin y articulacin de las acciones de mltiples agentes da sustento a la conclusin de Terigi (2010) respecto a que la consolidacin institucional del desarrolloprofesionaldocenteanrequieremadurez. Los organismos pblicos implementan los programas con la colaboracin de instituciones de educacin superior. Estas alianzas con las universidades no estn exentas de problemas por la dificultadqueexperimentanmuchasinstitucionesacadmicasparacontextualizarsutrabajoen la cultura escolar y docente, pero presenta a su vez, grandes ventajas porque las instituciones de educacin superior logran aprendizajes relevantes que retroalimentan su quehacer en la formacindocenteinicial.

Tiposdeprogramas
Enlamayoradelosprogramasdeformacincontinuaqueseofrecenenlospasesdelaregin, se privilegia el dominio pedaggico con referencia al currculum y se proponen distintas modalidades tanto acadmicas como aquellas diseadas para propiciar el aprendizaje entre pares(vercuadro10). Se observa una tendencia al uso de la tecnologa para el aprendizaje, sea en modelos estrictamente virtuales o en hbridos, recurso que al lado de otras estrategias permite una mayorcoberturaconcalidad(Ortega,2009). CuadroN10:Ejemplosdeprogramasofrecidosenlosltimosaos
PAS Argentina PROGRAMAS Ciclodedesarrolloprofesionaldirectivos Ciclodedesarrolloprofesionaldocenteenalfabetizacininicial Visitasdeestudioalexteriorparaformadoresdeformadores Tecnologasdeinformacinycomunicacin(TIC)enlaformacindocente Proyectosdedesarrolloprofesionaljurisdiccionales Posttulos: a. Especializacineneducacinencontextosdeencierro b. EspecializacineneducacinRuralparanivelprimario

55 PrimerseminariodelTrayectodeFormacindeDirectivosdeEscuelaSecundaria(Abril2011)
Brasil ProLetramiento:Fascculosparalaformacincontinua,paraprofesoresdeeducacinbsicaenservicio paralalectura,escrituraymatemticasinicial. ProInfantil:Programaadistanciaconunaduracindedosaosorientadoaprofesoresenserviciode Jardndeniossinlacalificacinmnimarequerida. ProLicenciatura:Postgradodeformacinparadocentessinlacalificacinmnimarequeridaen modalidadadistancia,suduracinesigualomenoralaexigidaencursospresenciales. ProgramaGestindelAprendizajeEscolar(GESTARII):dirigidoaprofesoresdesegundociclode educacinbsica. FormacinContinua:programaspresenciales,semipresenciales,adistancia.

Especializaciones:programaspresencialesyadistancia
Chile ReddeMaestrosdeMaestros Tallerescomunales PerfeccionamientodocenteatravsdesistemablearningconUniversidadesacreditadas. PostttulosdeespecializacinenprimerysegundociclobsicoatravsdeUniversidadesacreditadas. CursosdeapropiacincurricularatravsdeUniversidadesacreditadas ProgramaFormacindeDocentesparaEducacinMediaTcnicoProfesional Pasantasinternacionalesenmatemticayciencias Programadeformacinpermanentededocentes(PFPD) PortafoliodeprogramasdedesarrolloprofesionalDocente. Planesterritorialesdeformacindocente.

Colombia

Guatemala

Programa Acadmico de Desarrollo Profesional Docente PADEP/D Educacin, Equidad y Diversidad CulturalenelDesarrolloSocial
CatlogoNacional: a. programasdeformacin20092010 b. programasincorporadosenelProgramaNacionaldePostgradosdeCalidad(PNPC) Desarrollodecompetenciasenelaula(enfoqueyplaneacindidctica)Cursobsico(2009)

Mxico

DiplomadoReformaIntegraldelaEducacinBsica(RIEB):1y6Gradoensuprimeretapa,2y5en lasegunda
DiplomadoCompetencialectora.Unenfoqueparalavidayelaula CursosdeformacinAsesoresTcnicoPedaggico(ATP)

Manualesparamaestrosyestudiantes Especializacindealtonivelparalaprofesionalizacinenlasmatemticasdesecundaria Maestr@sTV26

Programasdeformacin:preescolar,primariaysecundaria Materialesparaelmaestro Cursosmodularesseriados:primariaysecundaria

ProfesionalizacindocenteenelusopedaggicodelasTICs
Per

EspecializacinenComunicacinyMatemticaEducacinInicialyPrimaria. EspecializacinenEducacinInterculturalyBilinge(QuechuayAymara)EducacinInicialyPrimaria. EspecializacinenCienciayAmbienteEducacinPrimaria. EspecializacionesdisciplinariasparalaEducacinSecundaria(Ciencia,TecnologayAmbiente,

CiudadanayCvica,Historia,GeografayEconoma,eIngls).

EspecializacinenEnseanzayAprendizajeparalaComprensin.EducacinPrimariaySecundaria.
Trinidad Tobago y LicenciaturaenEducacinconcuatroespecialidadesUniversidaddeTrinidad&Tobago:a aLaprimerainfancialaatencinylaeducacin bLaeducacinprimaria cSecundaria:(Lenguayliteratura,matemticas,cienciaintegrada,lascienciasagrcolas,lasciencias sociales). dNecesidadeseducativasespeciales UniversidaddelasIndiasOccidentalessuofertaseconstituyepor: programasdePregrado(Licenciatura):presenciales,yadistancia. programasdeposgradoTcnicosProfesionales:presencialesyadistancia

Fuente:ElaboracinpropiasobrelabasedetrabajodeexpertaS.Ortega,2011einformacinoficialdedistintospases.

56 La variada gama de acciones de formacin continua que se realizan en la regin puede ser ordenadadistinguiendolassiguientescategoras: a) Cursos, talleres o seminarios de actualizacin que tienen como propsito fundamental poner al da a los docentes con nuevos conocimientos cientficos de las distintas disciplinas del currculum y del mbito pedaggico en funcin de los cambios curriculares. En estas acciones juegan un rol importante las instituciones acadmicas. Siendo una lnea necesaria conlleva el riesgo del distanciamiento del contexto escolar dondeserealizaelprocesoeducativo. b) Procesos de aprendizaje entre pares, a nivel de la unidad educativa o grupos territoriales (microcentros), basados en la reflexin sobre la prctica pedaggica y orientados a la produccindesaberespedaggicos.Estaestrategia,altamentevalorada en la literatura especializada actual, tiene innegables ventajas por la conexin con la realidadylosdesafosqueencuentranlosdocentesensuprctica.Comocontrapartida, estas estrategias son de gran complejidad pues se trata de ir ms all del mero intercambiodeexperiencias quepuedesermsbienplanooanecdticoincapazde generaraprendizajesprofundos. c) Especializaciones, generalmente mediante programas de posttulos, que permitan a docentes generalistas desempearse adecuadamente en una disciplina determinada, como tambin capacitarse para funciones especficas, en un ciclo educativo o en determinadosmbitos socioculturales.Estalneaes altamentenecesariaperopresenta, al menos, dos desafos claves: asegurar calidad de la oferta y conciliar la demanda individualdelosdocentesconlasnecesidadesrealesdelsistemaensusniveleslocalesy decadacentroeducativo. d) Licenciaturas o postgrados de ndole acadmica, que permitan acceder a niveles superiores de conocimiento, adecuados a los avances de la investigacin. Al igual que en el caso anterior, resulta complejo conciliar una oferta de calidad con una demanda crecientequepuededistanciarsedelasnecesidadesdelsistema. Desde otro punto de vista, cabe distinguir tambin las modalidades presenciales, a distancia o mixtas (semipresenciales). Recientemente, estas ltimas han experimentado un fuerte desarrollo por la posibilidad de utilizar las herramientas tecnolgicas con todas sus virtudes de comunicacinyaccesorpidoalainformacinpero,almismotiempo,potenciandoespaciosde interaccinpersonaldirectaquesonmuyvaloradospormaestrosyprofesores.

Contenidosdelosprogramas
Algunos estudios han destacado la actitud positiva de los maestros hacia la formacin continua (Aguerrondo y Vezub, 2003; Mancebo, 2006; OCDE, 2009a). Aunque las lneas formativas que losdocentesconsideranrelevantespresentanunadispersinconsiderable,enelcasomexicano, es posible identificar un patrn de menor preferencia que alude a contenidos tales como estrategias de enseanza y organizacin del trabajo en el aula, evaluacin del aprendizaje, conocimiento curricular y, en mayor medida, tecnologas de la informacin y la comunicacin,

57 disciplina y problemas de conducta y enseanza en entornos multiculturales.19 En Chile, los resultados de la evaluacin docente han sido consistentes en relevar las dificultades de los profesores en relacin con la evaluacin de aprendizajes y la utilizacin para la enseanza de la informacin que sta aporta. Como consecuencia de ello, se ha verificado, en los ltimos aos, unafuertedemandadeperfeccionamientoenestarea.Porotrolado,esinteresantecomparar las tendencias en las demandas docentes antes mencionadas con las que presenta el Estudio Internacional sobre Docencia y Aprendizaje (TALIS 2009), referido a los profesores de varios pasesdelaOCDE,enlaquesemuestrauncrecienteintersporperfeccionamientoenlasreas denecesidadeseducativasespeciales,usopedaggicodeTICsycomportamientoestudiantilen elaula. Un hallazgo importante es que el orden de prioridad que se asigna a las lneas formativas vara significativamente segn los aos de servicio. As, mientras que los profesores con menos de diez aos de prctica expresan su preferencia por los temas directamente vinculados con los procesos de enseanza en el aula y su evaluacin, los de mayor antigedad se inclinan por temascomoladisciplinayproblemasdeconducta,losusosdelasTICsylaatencinanioscon necesidadeseducativasespeciales. Estas percepciones influyen en la disposicin de los docentes hacia su propio desarrollo y en la probabilidad de que las oportunidades de aprendizaje que la autoridad educativa pone a su disposicinnoconstituyanunaimposicinsinolaexpresin delcumplimientodelEstadoconsu obligacin de propiciar el crecimiento profesional para incrementar el logro educativo con una perspectivadeequidad. La disposicin positiva frente a la educacin continua de los profesores propicia que sean consumidores de cursos y talleres aunque siguen reportando su insatisfaccin con la relevancia de los aprendizajes que logran, ya sea por la distancia respecto a sus necesidades prcticas o bienporla inaplicabilidadencontextoescolaresrgidos,nosolo porloscurrculosprescriptivos, sino por las condiciones de trabajo y por las rutinas de control burocrtico que inhiben la adaptacin. Elanlisisdelosmodeloscurricularesypedaggicosllevaaconcluirqueapesardesunmeroy aparente diversidad, los currculos de formacin continua presentan una baja especializacin, predominandoencambiolosacentostericosylasvisionesgenerales(Ibarrolaetal,2010). Finalmente, el desafo de atender a todos los docentes considerando su situacin individual e institucional, sus necesidades, inclinaciones y el momento de su trayectoria, es ms viable en aquellos pases que han avanzado hacia la definicin de un sistema de evaluacin docente basadoenestndaresdedesempeosoportadoporunsistemadeaseguramientodelacalidad. Unsistemadeevaluacinconunsentidoformativo,permitedarunaorientacinprecisaparael diseodeunaofertadedesarrolloprofesionalquerespondaalasnecesidadesdelosgruposde docentessegnsusituacinparticular.
Estelistado,extradodelaEncuestaaProfesoresMexicanos,esdiferentealquepresentaManceboparaelcasodelosdocentes uruguayos.

19

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Prcticasinnovadoras
En el ltimo quinquenio, la investigacin educativa ha producido un amplio conjunto de revisiones de prcticas20 en el campo del desarrollo profesional en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Los estudios han revelado los alcances de algunas experiencias de amplio potencial que se han realizado, como por ejemplo, la Expedicin Pedaggica y los Microcentros en Colombia, los Centros de Maestros en Mxico, el apoyo a docentes en Escuelas en el Caribe Anglfono (valos, 2007), los talleres comunales y las pasantas nacionales en Chile, los proyectos de desarrollo profesional jurisdiccionales de la Argentina que propician una modalidad centrada en la escuela, o las Redes de Docentes interesados en la lectura, las matemticas, las ciencias, el uso de las tecnologas en las aulas o en la convivencia escolar que siguen vigentes en muchos pases (Fierro, 2010), a pesar de la discontinuidad de los apoyos institucionales. En todos los casos relevados, se observa el impulso a procesos de formacin centrados en la escuela en los que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y en los que el referenteeslaprcticacomofuentedereflexin,anlisisyaprendizaje. Las caractersticas de los programas de desarrollo profesional que ofrecen a los docentes la oportunidad de aprender, han sido identificados en la literatura (VillegasReimers, 2003; Aguerrondo, 2004; Flores, 2005; valos, 2007; Barber y Mourshed, 2007; Vaillant y Marcelo, 2009; Vlaz de Medrano y Vaillant, 2009; Imbernn 2009; Mourshed, Chijioke y Barber, 2010). Hay una amplia coincidencia en que programas y acciones requieren coherencia, articulacin con otras dimensiones de las polticas dirigidas a los docentes, sustentabilidad y evaluacin continua. Por otra parte, en algunos pases comienza a abordarse el acompaamiento a los docentes principiantes. Por ejemplo, en Argentina a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente, en conjunto con las direcciones de Educacin Superior de las provincias y los equipos institucionalesdelosISFDsedesarrollaunprogramadetutoras,acompaamientoyapoyopara maestros y profesores principiantes. En Chile, a travs de la Red de Maestros de Maestros y de Universidades se han formado mentores para apoyar a docentes principiantes los que han desarrolladoprcticasexperimentalesenalgunasregionesycomunasdelpas.Asimismo,enlos estadosdeCearyEsprituSantodeBrasil,existenexperienciasdecapacitacinyevaluacinde profesores principiantes al interior de los procesos de concurso para plazas docentes (Gatti et al.2011).

LosPostgrados
Por otra parte, el nfasis en las alianzas con las universidades acreditadas y la orientacin hacia la obtencin de postgrados dedicados a incrementar las capacidades de investigacin e innovacin entre una poblacin que ha estado alejada de este mbito resulta novedosa, y seguramente requiere ajustes en la cultura universitaria tradicionalmente distante de la trama escolar(Ibarrolaet.al.2006).UnejemplodeestosprocesoseselcasodeTrinidadyTobago.
20

Ver:www.preal.org

59 Es interesante notar que, de acuerdo a la informacin disponible sobre Mxico, el cuerpo docente se inclina en una proporcin significativa a continuar estudios de posttulo. En el momentodellevantamientodeinformacinparaesteinforme,unpocomsdelaterceraparte de los docentes en activo reportaron poseer un grado superior a la licenciatura. En Per, hay una tendencia similar a ofrecer, demandar y cursar estudios de postgrado, no existiendo una relacin directa entre la especialidad en que trabaja el docente y la especializacin por la que optaenelposttulo. Las polticas actualmente en curso incentivan los estudios de postgrado que, aparentemente, ya forman parte de las aspiraciones de los docentes (Aguerrondo y Vezub, 2003; Mancebo, 2006). Es posible que, detrs de esta preferencia por estudios formales como va de desarrollo profesional, se encuentre el fenmeno del credencialismo pero tambin implica que se abre una oportunidad para desarrollar procesos formativos de mayor duracin e impacto y, por otra parte, que los programas de desarrollo situados en los contextos escolares seguramente sern de mayor calidad si se promueve activamente la participacin de los maestros con mayores nivelesacadmicosyampliaexperiencia,ensudiseoyoperacin.Esterecursoesdeunagran importanciaparadesarrollarprogramasdeaprendizajecolaborativodealtacalidadsituadosen comunidadesdeaprendizajequeestosprofesionalespuedenliderar. Los estudiosos de la educacin superior han demostrado que se observa una mercantilizacin de los postgrados que se desarrollan en funcin de demandas, asociada a una creciente intervencin del sector privado (Didriksson, 2008). Por ejemplo, respecto de las ofertas dirigidas a los docentes de educacin bsica, se ha argumentado que en Mxico la presin para que los maestros tengan postgrados ha generado un incremento notable de maestras y doctorados al vapor que, an sin someterse a la acreditacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, gozan de una amplia aceptacin entre los profesores. As, entre 2002 y 2006, la oferta de este tipo se triplic, en tanto que ms de la mitad de las especializaciones y cerca de las tres cuartas partes de las maestras y los doctorados son ofrecidos por particulares sin la acreditacinquecorresponde(Rama,2009). En la medida que los postgrados constituyen generalmente una instancia propia dentro de las universidades, se produce una tendencia a la desvinculacin absoluta con los programas de formacincontinuaquelasmismasinstitucionesofrecen.Estadesvinculacinafectalarelacin virtuosaquesepuedegenerarentredistintaslneasdeperfeccionamientodocenteperolimita, adems, la posibilidad de generar trayectorias de formacin que permitan transitar desde cursosadiplomados,posttulosypostgrados. Finalmente, se observa una tendencia hacia la definicin de polticas y planes de accin de formacincontinuamejor informadosycoherentes. Lasdefinicionestcnicastienensolidez;sin embargo, los contextos, los procesos de permanente negociacin con los actoresincluidos los gremios,elfinanciamiento,laconsistenciadelasentidades queofrecenopcionesdedesarrollo profesional y las disposiciones de los docentes, sern determinantes en la implantacin y por tanto,enlosresultados.

60

3.2 TemasCrticosqueemergendelasituacinactualdelaFormacin Continua

La caracterizacin antes realizada de las acciones de formacin continua o desarrollo profesional docente da cuenta de importantes aspectos crticos que merecen ser atentamente revisados.

a)

Escasarelevanciayarticulacindelaformacincontinua.

Una de las principales crticas a las polticas educativas emprendidas en Amrica Latina durante losaosnoventaesqueseconcediunaimportanciarelativamentemenoralcomponentems relevanteparasuxito,esdecir,eldesarrolloprofesionaldelosdocentes(Torres2003;Barbery Mourshed,2007;Mourshed,ChijiokeyBarber,2010;Terigi,2010). El elevado nmero de docentes que es necesario atender y los costos asociados que ello implica,sumadoaladificultaddedisponerdelostiemposparalaparticipacindelosmaestros, tiende a poner el acento en otras polticas como la formacin inicial, las evaluaciones de desempeo y los incentivos desconociendo que ninguna de stas tendr efectos masivos ni inmediatos. Porotraparte,eljuegodeofertasydemandasdeperfeccionamientodocenteponeenriesgola bsquedadelacalidady relevanciade lasacciones porquelasinstitucionesoferentestiendena privilegiaraccionesquenodemandanmayorescostosniexigenciasloquetiendeaempatarcon las aspiraciones de muchos profesores a obtener certificaciones sin desplegar demasiados esfuerzosniocuparmuchotiempo,porlodemsescasoenlasjornadasdocentes. Otro nodo problemtico se refiere a la limitada insercin de los programas de desarrollo profesional en polticas de largo plazo dirigidas a los docentes. Es decir, en ausencia de un programa coherente y bien coordinado, las actividades propiamente de desarrollo profesional conviven con mltiples iniciativas promovidas desde diversas instancias administrativas y de gestincon laconsecuente dispersin y faltadepertinencia para losobjetivosrelacionadoscon laprofesionalizacin.21 Muchas iniciativas consistentes, bien construidas y conducidas por profesores, expertos y acadmicos no han dispuesto de apoyo suficiente y sostenido. Un problema adicional es que una buena parte de las experiencias prometedoras fueron sustituidas para iniciar otros programas o bien abandonadas prematuramente por la autoridad o por quienes las impulsaron ensusiniciossinquesehayadispuestodesuficientetiempoparamostrarresultadosapartirde evaluaciones de impacto que acreditaran su efectividad. Varias de ellas han sido evaluadas externamente pero los resultados no han sido utilizados para hacer ajustes a contenidos y procesos por lo que, aunque quedan documentadas y bien descritas, no dan lugar a esquemas demejora(valos,2007;Vaillant,2009;Terigi,2010).
Por ejemplo, en Mxico, adems de los cursos obligatorios para quienes voluntariamente se someten a los exmenes nacionales confinesdeingresaroascenderenelprogramadeestmulosdenominadoCarreraMagisterial,escuelasydocentesestnobligados a participar en un amplio nmero de proyectos especiales y coyunturales (hasta 40 segn el nivel, la zona y el Estado de la Federacin)quedemandantiempoparalacapacitacinyaadenalayadeporspesadarutinaadministrativaescolar,laobligacin dereportesycomprobacionesdegasto.(SEB,2011)
21

61 En suma, los balances crticos sobre los programas de formacin continua en los pases de la Regin coinciden en que es insoslayable un cambio radical en los conceptos, modelos y procesos que se han ensayado, en la direccin de una modificacin de las prcticas de enseanza. b) BajoImpactodelasaccionesemprendidas A pesar de las mltiples actividades que se registran a lo largo de las ltimas dos dcadas en Amrica Latina y El Caribe en torno a la formacin y capacitacin de los docentes, diversos anlisis revelan su bajo impacto en el aula. (Murdochowicz. 2002; VillegasReimers, 2003; Vaillant, 2004; valos, 2007; Martnez, 2009; Sotomayor y Walker, 2009; Terigi, 2009; Voelmer, 2010). La calidad de la oferta de capacitacin actualmente existente no es homognea y, en muchos casos, es bastante precaria, pues est constituida, en lo fundamental, por instituciones que presentandebilidadesenlaformacininicialqueimparten.(Guerrero,2009).Noobstanteque se han descrito prcticas innovadoras a cargo de instituciones acadmicas, predominan ofertas tradicionalesdesvinculadasdelasnecesidadesprioritariasdelosdocentesydelasescuelas.En parte este problema se relaciona con la escasa relevancia que las instituciones formadoras otorgan al trabajo con docentes en servicio asumindolo, muchas veces, como una tarea de extensinydemenorvalor. Otro factor importante es que las metodologas tradicionales de enseanza frecuentemente utilizadas, no contribuyen a una reflexin y apropiacin crtica del conocimiento por los docentes a la vez que generan modelos contradictorios con las tendencias actuales de aprendizajescolaborativos. Los docentes manifiestan generalmente una disposicin positiva frente a la educacin continua y se convierten en grandes consumidores de cursos y talleres aunque siguen reportando su insatisfaccinconlarelevanciadelosaprendizajesquelogran,yaseaporladistanciarespectoa sus necesidades prcticas o bien por la inaplicabilidad en contextos escolares rgidos, no solo por los currculos prescriptivos, sino por las condiciones de trabajo y por las rutinas de control burocrticoqueinhibenlaadaptacin. Contribuyeal bajoimpactoeldiseodeaccionesformativasdesvinculadas delasrealidadesde las comunidades escolares. Cuando muchos docentes y directores perciben que las acciones de formacin continua no son efectivas aluden a la desvinculacin entre stas y las prcticas en el aula.Entantolascapacitacionesdocentessealejandedichasprcticas,pierdensuefectividady desmotivanalosprofesoresqueenellasparticipan.Latensinentreteorayprcticaest enel fondodeestabrechaentreformacinyenseanzaenaula. Porotraparte,losestmulosasignadosalosdocentesestnmsligadosalaasistenciaacursos y a talleres que al logro de aprendizajes y, menos an, a su transferencia al trabajo de aula y su impactoenlosaprendizajesdesusalumnos. Si se comparan las coberturas que generalmente logran los programas de formacin continua con el universo de las poblaciones docentes nacionales, se llega a la conclusin de que los porcentajes de cobertura son bajos. Ms an, al suponer que un docente debe participar en programasformativoscadaciertonmerodeaos.

62 Un problema frecuente es la dificultad de los sistemas educativos para hacer posible la participacin de los profesores en los programas de formacin continua ofrecidos. Esto se explicaenparte,porelcarctervoluntariodelaparticipacinyporlarealizacindeactividades enperodosdevacacionesdelosdocentesy/odurantelosfinesdesemana. c) Desconocimientodelaheterogeneidaddocente

Slo en el ltimo tiempo las polticas de formacin continua toman en cuenta los distintos ciclos de desarrollo de los profesionales de la educacin. Persisten las programaciones que desconocen la heterogeneidad entre los docentes segn su edad, experiencia, etapa de su carrera,eltipodeformacininicialyloscontextosdondesedesempean,entreotrosfactores. Las lneas de investigacin que abordan esta temtica han carecido de una visin comparada, que permita comprender mejor los motivos, expectativas y el nivel del compromiso que acreditan los distintos grupos de profesores, segn el momento de su trayectoria profesional, las condiciones de ejercicio, el nivel en el que se desempean, la disposicin individual para mejorarlaprcticaylapercepcinsobresuprofesin. La conceptualizacin emergente sobre los ciclos de desarrollo de los profesionales de la educacin contribuye a la formulacin de polticas y al diseo de intervenciones ms pertinentes y de mayor calidad. En especial, conviene poner atencin al apoyo requerido por los profesores principiantes para su insercin en la docencia y en sus contextos escolares especficos.Anivelinternacional,lainduccindelosdocentesprincipiantesseintentaabordar a travs de distintas estrategias, tanto como una necesidad de afianzar su formacin como para evitar el abandono prematuro (Marcelo, 2008; FeimannNesser, 1999; MacBeath, 2012) En cambio, en la Regin las iniciativas de apoyo a la insercin son escasas e incipientes. Los profesores principiantes participan en las mismas actividades de perfeccionamiento y tienen obligacionessimilaresenelaula. La diversidad de contextos en que se desempean los docentes constituye un factor fundamental de considerar. Es evidente que hay docentes que se desempean en ambientes escolares ms complejos que implican desarrollar habilidades pedaggicas especiales relacionadasconelclimaescolaryeltratamientodeladiversidad. d) Faltaderegulacindelaoferta Respecto a los oferentes, conviene reconocer que una de las consecuencias no deseadas de abrir la provisin de servicios de formacin continua a la participacin de variados agentes ha sidolaemergenciadeunmercadodifcilderegular,especialmenteenaquellospasesenlosque parteimportantedelaofertaquedaacargodeorganismosprivados,conosinfinesdelucro. En la mayora de los pases de la regin, existen diversas iniciativas de formacin continua que entregan propuestas independientes, asociadas a propuestas educativas o a intereses econmicos de algunas entidades, o bien por demanda de algunas instituciones escolares privadas. Estas ofertas pueden tener una mayor relevancia porque se acercan a las demandas especficas de las escuelas y docentes. Sin embargo, tienen la debilidad de ser muy heterogneasrespectoalacalidaddelosaprendizajesydedifcilregulacin.

63 El profesorado vinculado a este universo heterogneo es igualmente diverso y desigual. Este rasgo se relaciona con las decisiones de los oferentes de apresurar su salida al mercado con los ms bajos costos posibles, lo que ocasiona que operen con los docentes que tienen a su alcance,independientementedesusperfiles. Esteproblemaseagrava anteladebilidaddelainstitucionalidadpblicapararegularyevaluar la oferta de formacin continua proveniente de instituciones acadmicas y de organismos privados de capacitacin con el fin de garantizar su calidad y relevancia, ligada a la ausencia o baja consideracin de estndares para el desempeo profesional que sirvan como referentes para la formacin continua al mismo tiempo que para la evaluacin de desempeo. La capacidad institucional para una regulacin efectiva es crucial pues una regulacin tambin puede ser poco pertinente, limitando iniciativas innovadoras o burocratizando procesos con prdida de flexibilidad y respuestas oportunas. Los avances de varios pases en materia de elaboracindeestndaresocriteriosparalaevaluacindocenteabrencaminosparaorientarla formacincontinua22. e)Pocaconsideracindelarealidaddelasescuelasydelaprendizajecolaborativo Si bien se han descrito importantes experiencias de aprendizaje colaborativo entre pares, una delasmodalidadesmsapreciadasporlosmaestrosporsuimpactoenelquehacercotidiano,la oferta acadmica y de capacitacin ha estado predominantemente centrada en modalidades tradicionalesdecursosalejadosdelcontextoescolar.Enparte,estefenmenopuedeexplicarse por la distancia entre el mundo acadmico y tcnico responsable en gran medida de la oferta de capacitacin docente y la realidad escolar concreta. Otra explicacin posible es que la ofertatiendeageneralizarseparagruposdiversosdeprofesores,msalldelaunidadescolar, incluso a veces por motivos de eficiencia econmica. Para alcanzar a un gran nmero de profesores resulta generalmente ms fcil hacerlo a travs de la estrategia de cascadas desatendiendolaslimitacionesdeestava. Aprender observando las prcticas de otros, intercambiando experiencias y reflexionando en conjunto son vas que, estando presentes en los programas pblicos, no adquieren la fuerza necesaria, sea por su carcter innovador o por la carencia de herramientas y metodologas especficas para implementarlas. El aislamiento de los educadores en el aula les impide comprender a la escuela como totalidad y les dificulta la necesaria interaccin y colaboracin conotros(Torres,2003). Para las polticas de desarrollo profesional el mayor desafo es el diseo de intervenciones consistentes con las realidades de las comunidades escolares. El desarrollo profesional docente no puede concebirse aisladamente de las necesidades especficas de cada escuela; un concepto que sintetiza esto, es el de aprendizaje situado que expresa que el desarrollo profesional sea queserealiceenelespaciofsicodelaescuelaofueradel,seorientesiemprealasolucinde problemas que el docente enfrenta en su trabajo cotidiano para lograr que todos sus estudiantesalcancenlosaprendizajesesperados.
22

ElMarcodelaBuenaEnseanzaenChile,equivalenteaestndaresdedesempeodocente,constituyeunejemplodeusode criteriosorientadoresdelaevaluacindocenteydelaformacincontinua.

64 f) Dificultadesparalaregulacinypertinenciadelaofertadepostgrados

Un extenso nmero de estudios sobre la Educacin Superior en Amrica Latina y El Caribe (Didriksson, 2008) se ha referido a la expansin desordenada de la oferta de estudios de postgrado (diplomados, especializaciones, maestras y doctorados) y ha demostrado que esta eclosin, particularmente visible en aquellos sistemas de educacin superior con una alta participacin de instituciones privadas sujetas a registros de validez laxos, tiene una naturaleza reactivaysehadesarrolladosinapegoareglasdecalidadypertinencia. An en el caso de los programas evaluados en el marco de los mecanismos de aseguramiento de la calidad, el juicio se emite en funcin de los criterios e indicadores propios de la investigacin, lo que limita el desarrollo de opciones con distintas orientaciones como, programasdecarcterprofesionalizante. Entrelosinvestigadoresqueformanpartederedesinternacionalesregionales,cuyocampoesla formacin docente en programas de maestra y doctorado, existe un activo debate sobre el impactoenlas prcticasatribuibles a los distintos modelos,diseoscurriculares yorientaciones metodolgicas. Una parte de la discusin se ha concentrado en el esclarecimiento de las caractersticas deseables en los programas que explcitamente buscan convocar a los practicantes reflexivos interesados en ampliar el dominio de las estrategias de enseanza que facilitan a alumnos diversos la apropiacin de contenidos curriculares altamente demandantes.23 Los sistemas nacionales de acreditacin y certificacin, en principio, respaldan la calidad de los programas de postgrado ofrecidos por instituciones de educacin superior, de acuerdo a los parmetros internacionalmente aceptados. Hay que reconocer que la experiencia predominante atae a la preparacin para la investigacin fundamental, lo que es positivo en trminos de la solidez institucional del oferente. Pero si se pretende impulsar modelos de postgrado relevantes, que enfaticen los componentes de la formacin clnica, centrales para la modificacin de las prcticas de enseanza, es insoslayable desarrollar criterios e indicadores complementarios que permitan una criba ms fina, centrada en la pertinencia y el potencial de impacto.(DarlingHammond,2006,Crowe,2010). Regular la oferta de programas de postgrado en educacin con base en referentes de calidad y pertinencia que an no estn suficientemente desarrollados ni son compartidos por la comunidad,esunatareaurgenteenlaRegin.

. Un ejemplo de la discusin sobre este tema en la regin, se encuentra en algunos trabajos presentados en el encuentro (Diciembre del 2010) de la Red Kipus integrada por docentes, especialistas e investigadores de la educacin. Varias de las Instituciones Formadoras representadas expusieron modelos de postgrado que buscan una mejor articulacin entre las aproximacionestericasymetodolgicasylosproblemasdelasprcticassituadas.
23

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ResumendetemascrticossobreFormacinContinua
a) Escasarelevanciayarticulacindelaformacincontinua.

b) BajoImpactodelasaccionesemprendidas c) Desconocimientodelaheterogeneidaddocente d) Faltaderegulacindelaoferta e)Pocaconsideracindelarealidaddelasescuelasydelaprendizajecolaborativo f) Dificultadesparalaregulacinypertinenciadelaofertadepostgrados

66

IV
4.1

CarreraDocente
CaractersticasdelaCarreraDocenteenAmricaLatinayelCaribe

Desde una perspectiva amplia, puede entenderse por carrera docente, el rgimen legal que establece el ejercicio de la profesin dentro de un mbito determinado, regulando, entre otras materias,elsistemadeingreso,ejercicio,movilidad,desarrollo,ascensoyretirodelaspersonas que ejercen la profesin docente (Terigi, 2009). Los Ministerios de Educacin son los empleadores ms importantes del profesorado en los pases de Amrica Latina y el Caribe lo queexplicaelpesodelasdecisionesquetomanenelmbitodelacarreradocente. Los estatutos y carreras docentes revisados consideran las distintas funciones que puede desempear un profesor o profesora en el sistema escolar: docencia de aula, funciones directivas, funciones tcnico pedaggicas, supervisin. Se reconoce la crucial importancia que tiene la formacin, seleccin y desarrollo profesional de los directores escolares para la calidad educativa; sin embargo, dado que la funcin docente se ejerce principalmente en el aula y por laurgenciadedefinirestrategiasparafortalecerelejercicioenestembito,esteEstadodelArte seconcentraenlatrayectoriadelosdocentesdeaula. De acuerdo a UNESCOUIS (2009), ser preciso reclutar unos 750.000 nuevos maestros en Amrica Latina y el Caribe para el ao 2015, a los efectos de mantener la actual fuerza de trabajo docente y llenar los nuevos puestos necesarios para lograr el objetivo de la educacin primaria universal. Ms all de este importante desafo del reclutamiento docente, es fundamental atraer candidatos altamente calificados y capaces de ensear en escuelas de necesidadescrticasyenreasespecializadascomocienciasomatemtica(UNESCO,2008). En este sentido, es indispensable contar con una carrera docente atractiva que genere expectativasdealtarealizacinpersonalyprofesionalyderetribucionesjustas. La carrera docente se regula en la mayora de los pases por los estatutos de la profesin que son el instrumento que da legitimidad a la actividad de enseanza y establece derechos y obligaciones (Vaillant y Rossel, 2006). Los docentes de la Regin trabajan, principalmente, en centrosescolarespblicos,sonfuncionariosestatalesy,porlotanto,gozandeestabilidadensu cargo,caractersticadeestesector. Por otra parte, la modificacin de los estatutos o marcos regulatorios del trabajo docente ha derivadoensituacionesdeconflictoynegociacinendistintospasesdelaregin,enlosltimos aos. En los pases de mayor desarrollo relativo, los estatutos surgieron en la fase de expansin de los sistemas educativos, entre las dcadas de 1940 y 1960. Estos estatutos siguieron el modeloderegulacin estatalde lasrelacioneslaboralesyestructuraroncarrerasburocrticasde ascenso,escalafnypautasderemuneracin.Porlogeneral,tambintendieronaconfiguraruna carreradocentequepremiabala antigedady laacumulacinde experiencialaboralatravsdel ascenso escalafonario a cargos de mayor remuneracin y responsabilidad o de asignaciones e incrementossalarialespordichoconcepto.

67 En los procesos de reforma y modernizacin de los sistemas educativos que tuvieron lugar en la dcada de 1990, estos marcos regulatorios fueron vistos por muchos analistas y reformadores comounadelasprincipalestrabas estructuralesparalareformulacindelaorganizacinescolar y la mejora de la enseanza. Por su parte, los sindicatos tendieron a defender esas regulaciones como una barrera frente a la amenaza de la flexibilizacin y/o precarizacin de las relaciones laborales.Encasitodoslospases,losprocesosdenegociacinyconfrontacinentresindicatosy gobiernos, llevaron a las gestiones educativas a postergar el tema de la modificacin de los estatutosyprivilegiarotrosasuntosdelaagendaeducativa(Navarro,2006). A partir de la dcada de 2000, en varios pases los estatutos sufrieron modificaciones consensuadas o no introduciendo caractersticas diferentes de las regulaciones tpicas de mediados del siglo XX. En algunos casos, se enfatiza el carcter de carrera profesional y, junto con recompensas a las dimensiones de profesionalizacin de las trayectorias docentes, se introducen garantas estatales para el acceso a dichas condiciones (particularmente, a la formacincontinua, laevaluacin,la asesorapedaggica).Enotroscasos,adems,lasgestiones educativas han concebido las modificaciones de los estatutos como polticas asociadas al mejoramiento de la calidad educativa al introducir sistemas de evaluacin con consecuencias directas en trminos del salario y el escalafn, presionando sobre los docentes para el mejoramientodelosresultados.

TiposdeCarreraDocente.

Por lo general, existe en la carrera docente una modalidad de promocin vertical y otra horizontal (UNESCO, 2006). La primera, tiene relacin con la posibilidad de dejar la funcin docente para tomar otras responsabilidades, y la segunda, se refiere a la existencia de posibilidades de desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer como profesor de aula. En la regin predomina la modalidad de promocin vertical, siendo algunas de las caractersticasmssalientesdelacarreradocentelaestructuracinenniveles,elaltopesodela antigedad y la tendencia a la salida del aula como principal forma de ascenso (Morduchowicz 2002 Vaillant y Rossel, 2006). Para un docente solo hay una mejora sustancial de su ingreso si pasaaserdirectordelaescuela,ydeallasupervisor. Las normativas vigentes tienden a no valorar el quehacer docente en aula como fuente de crecimiento profesional. Constituye, por ende, un desafo encontrar mecanismos que permitan a los docentes lograr reconocimientos y ascensos por su superacin profesional sin dejar la tareadeenseanza en el aula pues, de locontrario, se pierde abuenos docentes donde ms se lesnecesita. En buena parte de los pases, la carrera se organiza sobre la base de una estructura de tipo piramidalydiseadaenniveles.Elingresoaladocenciasehaceporelcargodemenorjerarqua del escalafn respectivo y, por lo general, se establece formalmente que es necesario contar con ttulo docente para poder ejercer como maestro o como profesor. Generalmente, salvo para el caso de nombramientos provisorios, la seleccin de docentes se realiza por concursos a

68 cargo de las administraciones correspondientes, sean de nivel nacional, estadual o local. Los concursossondemrito(antecedentes)odeoposicin. El acceso por oposicin refiere al proceso de seleccin que ordena a los docentes segn la calificacin obtenida en un examen o prueba de evaluacin donde los candidatos demuestran sus conocimientos y aptitudes para la docencia y para la materia o especialidad a la que se presentan.UnejemplodeestamodalidadsepresentaenGuatemala(UNESCO,2006). En otros pases, el sistema de acceso por oposicin se ve complementado o sustituido por un concurso de mritos. A pesar de una gran variabilidad, los mritos habitualmente considerados son: las calificaciones obtenidas en la formacin inicial, los cursos de actualizacin y la experienciadocenteprevia.Eslacombinacindelosmritosydelosresultadosdelaspruebas, cuando existen, la que determina la seleccin y ordenacin de los docentes. Han optado por estesistema,entreotros,Brasil,Chile,ColombiayPer(UNESCO,2006). LacarreradocenteenArgentinase iniciaconel cargodemenorjerarquadel escalafnatravs de un listado de orden de mrito. En la mayor parte de las jurisdicciones el ingreso a la docencia se realiza por concurso pblico de antecedentes (formacin inicial, antigedad y capacitacin). El acceso al nivel superior no universitario se realiza por evaluacin de antecedentes y/o sistema de oposicin mediante la constitucin de jurados o comisiones evaluadoras. En Trinidad y Tobago, existe solamente concurso de mritos. Los maestros que ingresan al sistema por primera vez deben contar con una licenciatura en educacin. Ellos deben registrarsecomomaestros,paralocualpresentanlascalificacionesacadmicasrequeridas(que varansegnelnivel)ysonentrevistadosporunaComisindeServiciosDocentes(Ministeriode Educacin,TrinidadyTobago,2008). En Mxico, son los estados (o la SEP en el caso del Distrito Federal) los responsables de la contratacin a travs del Concurso Nacional de Plazas Docentes, modalidad recientemente establecida que deriva de la Alianza por la Calidad de la Educacin firmada por el SNTE y el Gobierno Federal en 2008. El concurso es un mecanismo que tiene como objetivo declarado mejorar la calidad de la educacin en Mxico, fortaleciendo al profesorado mediante la contratacin de los profesionales mejor calificados para el ejercicio docente. Se pretende de esta manera erradicar prcticas discrecionales en el otorgamiento de plazas en el sistema de educacinpblica. Un dilema importante que enfrentan las carreras docentes centralizadas, es la articulacin con la gestin escolar, situacin que se complejiza en sistemas de administracin descentralizada, frecuentesenlaregin.Elsistemadeconcursosparaaccederaloscargosdocentesrequierede objetividad y transparencia junto con una asignacin de plazas docentes acorde con las caractersticasespecficasdelasescuelas. En la mayora de los pases centroamericanos, los graduados deben registrarse en un escalafn docenteyluegopostularaunaplazadocentemedianteunprocesocentralizado Por ltimo, hay pases donde no existe una regulacin de orden superior que establezca criterios comunes para la seleccin de los docentes. En esos casos es el propio centro o la

69 autoridad local quienes realizan la convocatoria de plazas vacantes y ordenan a los candidatos conformeasuspropiaspautas. Segn algunos autores (De Shano, 2010 yTerigi, 2010),en lamayorade loscasos, los docentes nuevosingresanalacarreraencondicindeinterinosoenperodosdeprueba,trasloscuales concursando nuevamente o superando diferentes pruebas y evaluaciones adquieren derechos comopartedelcuerpodocente,entreotros,estabilidadlaboral. El ingreso a la carrera suele producirse en centros ubicados en los contextos ms desfavorables (Terigi, 2010). Adems, los maestros se trasladan de zonas poco pobladas a centros ms cercanos a su domicilio. Este fenmeno de rotacin atenta contra la construccin de colectivos docentesestablesenlasescuelas(VaillantyRossel,2006)yperjudicaaescuelasconestudiantes vulnerablesalprivarlesdedocentesconmayorexperiencia. Muchos pases de la regin han avanzado, en los ltimos aos, en polticas de transformacin de la carrera docente y, en algunos casos, esos procesos han generado importantes movilizaciones sociales. Esos nuevos modelos de carrera estn fuertemente marcados por la introduccin de los denominados mecanismos de promocin horizontal, en contraposicin con el tradicional ascenso vertical que rigi histricamente en la regin. La promocin horizontal refiere a la existencia de posibilidades de jerarquizaciones a partir de ocupar otros puestos de trabajo dentro de la escuela sin que sea necesario dejar de ejercer como docente de aula. Las experiencias de Mxico, Colombia y Per (ver cuadro 11), entre otras, forman parte de esos nuevosmodelosdecarrera. La carrera magisterial mexicana ha sido reformada, en mayo de 2011, en sus lineamientos generales para enfrentar los retos relacionados con la necesidad de elevar la calidad de la educacin. Esta carrera constituye un sistema de promocin horizontal en el que los docentes participan de forma voluntaria e individual; tienen la posibilidad de incorporarse a ella y de ascender si cumplen con los requisitos establecidos. Los lineamientos generales de la carrera magisterial se iniciaron en 1993 y la actual reforma es producto del trabajo conjunto de la Secretara de Educacin Pblica y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (Morduchowicz 2002; Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa NacionaldeCarreraMagisterial2011). Un caso tambin mencionado en la literatura, es el de Colombia donde existen disposiciones que establecen un sistema de clasificacin de los maestros y directivos docentes estatales en la escala salarial, segn su formacin acadmica, experiencia, responsabilidad, desempeo y competencias24. (Morduchowicz, 2010). El ingreso a la carrera docente es estrictamente por concurso y est permitido a todos los docentes con ttulos Normalista Superior o Tecnlogo en Educacin y a Licenciados en Educacin o ttulo universitario diferente a Ciencias de la Educacin.Elttulode NormalistaSuperiorsoloacreditaparaejercerenlosnivelespreescolary bsico, y el ttulo de nivel universitario acredita para los niveles superior y medio. De esta forma,seabreelingresoalacarreraaprofesionalesquenotienenttulodocente(CEPP,2010).
Autorizados por el Congreso de la Repblica existen actualmenteen Colombia, docentes antiguos regidos por el Decreto 2277 de 1979,queestablecenormassobreelejerciciodelaprofesindocenteydocentesnuevos, regidosporelDecretoLey1278de 2002, porelcualseexpideelnuevoestatutodeprofesionalizacindocente.
24

70 Otro caso interesante es el de Per donde, en el ao 2007, se promulg la nueva Ley de la Carrera Pblica Magisterial que contempla cinco niveles a los que se accede segn resultados de las evaluaciones y de pruebas voluntarias, con un tiempo mnimo de permanencia en cada nivel. En el primer nivel, se requiere una permanencia de 3 aos, en el segundo de 5, en el tercero de 6, en el cuarto de 6 y en el quinto hasta la jubilacin. Los docentes del sector estatal que estaban regidos por la Ley de Profesorado, tienen la posibilidad de ingresar en la Carrera Pblica Magisterial en la que el nivel V duplica el salario del nivel I (Morduchowicz, 2010). Ambasleyescoexistendadoque laincorporacinalaCarreraPblicaMagisterialesvoluntaria. A pesar de los incentivos econmicos ofrecidos, se estima que el 80% de los maestros permanecen en la antigua Ley del Profesorado (Cuenca, 2011). Una explicacin de este hecho podra radicar en que, a pesar de que se promovi una discusin participativa de actores sociales, la promulgacin de la ley se produjo en medio de una huelga magisterial como una medidadefuerzaparadoblegaralmagisterio25. En Argentina los Estatutos del Docente establecen las pautas que normativizan el recorrido escalafonario para alcanzar puestos de mayor jerarqua. Para el caso del rea de la Enseanza Primaria Comn, en general, la pirmide jerrquica es la de Maestro de Grado, Vicedirector, Director y Supervisor. El acceso como titular a cada uno de estos cargos est determinado por losantecedentesdeldocenteyporunapruebadeoposicin. Brasil se destaca por su heterogeneidad en materia de carrera docente. Los profesionales de la educacin estn divididos en seis ramas: los docentes, los administradores, los planificadores, los supervisores, los inspectores y los orientadores educacionales. Los planes de la carrera de magisterio son elaborados en los municipios, en los Estados y en la administracin federal. Tal proceso respeta la autonoma relativa de las esferas administrativas y no posibilita la consolidacin de una carrera nica vigente en todo el territorio nacional, aunque se observan criterios comunes definidos por la ley, como el ingreso a la carrera por concurso pblico de pruebas y de ttulos; el perfeccionamiento continuo incluso con licenciamiento peridico remunerado para tal fin; una base salarial; la progresin basada en la titulacin o habilitacin y en la evaluacin del desempeo; la necesidad de previsin de un perodo reservado a estudios; el planeamiento y evaluacin del desempeo de los alumnos y de la propia unidad escolar y, la experienciadocente.(OEI,2008a). En Costa Rica, en el ao 2005, se estableci una nueva Carrera Profesional Docente orientada a otorgar incentivos asociados al buen desempeo con el fin de atraer y mantener a docentes mejorcualificados. En Guatemala, existe una propuesta de carrera docente que fue formulada por la Escuela de Formacin de Profesores de Educacin Media de la Universidad de San Carlos (USAC), la Asamblea Magisterial y con el apoyo de USAID. Esta propuesta ha sido ya consensuada con el Magisterio y actualmente hay una versin de la misma para proceder prximamente a su discusin y debate. Esta propuesta entiende a la carrera como el ingreso, la permanencia, el camino a transitar para el ascenso, los incentivos y el retiro. Un elemento discutido es el tema de la evaluacindedesempeoy,alrespecto,existe consensoconel magisterioque el ascenso
25 ElinformedelgrupodeconsultadePer.

71 debe estar vinculado al desempeo docente. Este proyecto de carrera se plantea en forma paralelaalescalafnqueyaoperaenelpas. Alcompararloscasosdetrespasesquecuentanconcarrerasdocentesnacionalesfuncionando Colombia,MxicoyPerseadviertenlassiguientescaractersticascomunes:voluntariedad para los docentes (salvo en el caso de Colombia donde existe una carrera universal y otra voluntaria para efectos de otorgar incentivos); mecanismos de evaluacin docente; consideracindefactorescomoantigedad,formacinyconocimientos;yexistenciadeniveles (con excepcin de Colombia). Los resultados de aprendizaje de los alumnos solo estn consideradosenlacarreradocentedeMxico. El anlisis de las diversas propuestas de carrera docente remite a una compleja red de factores intervinientes, entre los cuales estn las condiciones laborales, las remuneraciones e incentivos ylossistemasdeevaluacindeldesempeodocente.

CondicionesLaborales

En una revisin de la literatura sobre demanda y oferta docente realizada para los pases de la OECD (2002), se destacan algunos aspectos de las condiciones laborales que se vinculan estrechamente con las propuestas de carrera docente, entre los cuales se enfatizan: la relacin estudiantemaestro, los problemas de disciplina escolar, el tiempo dedicado a la docencia en aula,elmultiempleoylosfenmenosreferidosalarotacindedocentes. Las condiciones en que se desempean los docentes representan, por un lado, una dimensin de derechos laborales que legtimamente son defendidos por los sindicatos y, por otra parte, tienen una incidencia directa en la calidad de su desempeo profesional y, por ende, de los aprendizajesdelosestudiantes. A pesar de que la investigacin acerca de la influencia del tamao de la clase sobre el rendimiento escolar no es concluyente (Vegas & Petrow, 2008), los maestros de la regin no enfrentan, en promedio, clases especialmente grandes. Cmo se vio en el Captulo I, la relacin maestroestudiante en la regin en el ao 2008, era de 23 en la educacin primaria, nmero similar o levemente superior al de la mayora de los pases europeos e inferior al de varios pases asiticos como Japn, China y Corea del Sur (UNESCO IBE 2010). No obstante, este promedio, por cierto, oculta situaciones que un sector de docentes de zonas urbanas enfrenta envariospases,concursosdemasiadonumerosos. En muchos pases, las condiciones de infraestructura escolar, de equipamiento y material didctico son an precarias lo que dificulta fuertemente el trabajo docente. A menudo, los profesoresrealizanesfuerzoseconmicospersonalesomovilizana lospadres parasuplirdichas carencias,situacinquelesgenerasentimientosnegativosrelacionadosconlafaltadeapoyode las autoridades a su labor profesional. La existencia de espacios adecuados y bien equipados paradesarrollartareasfueradelaula,tantoindividualescomodeequipo,constituyeotrofactor importanterespectodelcuallassituacionessonmuydiversas. Algunos informes, como OECD (2002), sugieren que los problemas de convivencia escolar y de disciplina en el aula tambin podran influenciar las condiciones laborales y, en particular, la eleccin de la carrera y la retencin de los docentes. Estudios recientes (Marcelo y Vaillant,

72 2009) muestran que una de las principales razones para la desercin docente dice relacin con problemas de disciplina en el aula. Parecera que cuando los docentes sienten que tienen un mayor control sobre las polticas disciplinarias de sus escuelas, tambin estn ms propensos a seguirenlaenseanza. Unfactorimportantees,asimismo,laorganizacindeltrabajodocentequeincluyelaasignacin de funciones dentro de la comunidad educativa. La existencia de normas y procedimientos claros para la asignacin de tareas y la generacin de oportunidades para el trabajo colectivo sonfactoresquepuedenmarcardiferenciasimportantesenlaformacomoseencaraeltrabajo profesional. Del mismo modo, las relaciones internas de ndole burocrtica o autoritaria que caracterizan a muchas instituciones escolares en la regin determinan climas perjudiciales para la profesionalizacin del trabajo docente. Este factor es importante pues podra estar en el trasfondodeactitudespasivasonegativasqueinduzcanalabandonodedocentescompetentes. No obstante la importancia de esta dimensin, no se dispone de investigaciones que den cuentadesu expresinen larealidady su anlisisrevisteespecialcomplejidad debido a quelas relacionesinternasseconstruyendemaneradistintaencadacomunidadeducativa. La Regin tiene una enorme diversidad tnica, racial y socioeconmica entre sus escuelas y poblaciones de estudiantes. Esta diversidad tambin contribuye a entornos laborales radicalmente diferentes y es probable que influya sobre las decisiones individuales sobre la opcindocenteysobredndetrabajar(DeShano,2010). EnlamayoradelospasesdelaReginexisteunaltogradodeestabilidadlaboral.Noobstante, unfactorimportanteaconsiderarenelexamendelascondicioneslaboralesdelosdocentes,es el tiempo que stos dedican a la tarea de enseanza en el aula. La carga real de trabajo es siempre difcil de determinar pero se sabe que la dedicacin horaria en los pases latinoamericanos est casi enteramente consagrada al trabajo en el aula (Vaillant y Rossel, 2006). Por lo general, la jornada laboral no incluye el trabajo de planificacin, coordinacin o evaluacin que normalmente recae sobre los docentes en su tiempo libre. Esta situacin dificulta considerablemente el desarrollo profesional de los educadores. En la Regin no se observan casos de pases que hayan resuelto favorablemente esta situacin a diferencia de lo que acontece en pases de la OCDE donde el tiempo asignado para acciones formativas constituye uno de los principales soportes con que cuentan los docentes en servicio (OCDE, 2009a). OtrodatorelevanteencuantoalascondicionesdetrabajodelosdocentesdeAmricaLatinay elCaribe,serefierealmultiempleo.Ladoblejornadalaboralconstituyeunaprcticadeunalto porcentaje de docentes. Adems esta doble jornada se realiza en diferentes establecimientos educativos, lo que contribuye al estrs y el cansancio fsico. Esto guarda relacin con un ndice de estabilidad docente que examina la permanencia de los docentes en una escuela durante cincoaosoms(UNESCOUIS,2008).As,porejemplo,si18de20docenteshanestadoenuna escueladurantecincoaosoms,laestabilidadseradel90%.EnmuchospasesdelaOECD,se llega a esos ndices muy adecuados de estabilidad docente. Pero en Amrica Latina y el Caribe, el fenmeno se manifiesta de manera diferente y el ndice suele situarse por debajo del 70% (UNESCOUIS,2008).

73 En Amrica Central, se observa que el estrs laboral asociado a condiciones de trabajo desfavorablesincluido ambientes escolares adversos e inseguros, traslado hacia la escuela en zonas rurales, sobrecarga de trabajo administrativo y hacinamiento en el aula producen impactonegativoenlalabordocente. Diversos estudios han analizado temas de salud laboral de los docentes que se reflejan en prolongadas licencias mdicas que afectan seriamente el normal funcionamiento, especialmenteenlasescuelaspblicas(UNESCO,2005).Unaexperienciainteresantedeanalizar es el esfuerzo que se lleva a cabo en Trinidad y Tobago con el fin de lograr condiciones de trabajo ms seguras a travs de un Acta de Salud y Seguridad Ocupacional 26 .Esta propuesta se enmarca en un conjunto de objetivos que el Ministerio de Educacin de dicho pas se propone en relacin al profesorado: participacin en las decisiones; tiempo para trabajo de planificacin;carreraconclarasoportunidadesdepromocin;reconocimientosdedesempeos de excelencia; remuneraciones justas; beneficios para docentes que se retiran; ambientes de trabajosegurosysaludables.27 Los problemas que los docentes enfrentan respecto de sus condiciones laborales no solo incidenenriesgodedesercindeprofesorescalificadossinoensituacionesdemalestardocente altamenteperjudicialesparalaefectividaddesudesempeoprofesional.

Remuneracioneseincentivos

La carrera docente est estrechamente relacionada con las remuneraciones y los incentivos en lamedidaquelosascensosypromocionesseasocianamejoramientossalariales. El tema de las remuneraciones docentes ha sido largamente discutido y estudiado a la vez que ha estado a la base de prolongados conflictos entre gobiernos y sindicatos en la mayora de los pases de la Regin. Los salarios docentes en Amrica Latina son comparativamente bajos en relacin a otras profesiones. Esto es un punto crtico, porque si se quiere estimular a los mejores estudiantes a que ingresen a las carreras pedaggicas, deben saber que ingresarn a unaprofesinconremuneracionesadecuadas. La bibliografa (Morduchowicz, 2009) considera que las remuneraciones docentes se componen del salario bsico y de otras especificaciones que otorgan aumentos por diferentes motivos, entre las cuales la antigedad suele ser el ms importante. En varios casos, el salario bsico puede aumentar en forma sustantiva cuando se consideran los incentivos, aunque estos a menudosonmuyselectivos. Una de las caractersticas ms extendidas de las estructuras salariales docentes de la regin es que las escalas son definidas centralmente (Morduchowicz, 2009). En algunos pases con estructurafederal,latendenciahasidoenlosltimosaosaestablecerunmnimosalarialpara todos los docentes. As en Argentina, la ley de Garanta de Salario Docente, sancionada y promulgada entre los aos 2003 y 2004, establece y unifica un ciclo lectivo anual mnimo en todos los mbitos y jurisdicciones del pas y garantiza el cobro de sus haberes a todos los docentes.
26 27

MinisteriodeEducacindeTrinidadyTobago.respuestaaconsultaUNESCOagosto,2011 IniciativadePlanificacinEstratgicaMinisteriodeEducacindeTrinidadyTobago,2010.

74 Un caso emblemtico al respecto es el de Brasil, que en el ao 1996 cre el Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), reemplazado en el 2006 por el Fondo de Desarrollo de la Educacin Bsica y de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (FUNDEB). El principal objetivo de este fondo es la redistribucin de los recursos destinados a la educacin compensando a los estados y municipios en los que la inversin por alumno es menor a la fijada para cada ao. Dado que un mnimo de 60% del fondo est destinado a remuneraciones y perfeccionamiento docente de profesionales de la educacin, los resultados han sido alentadores: los salarios de los docentes han mejorado significativamente y los aumentos han sido ms altos all donde los salarios estabanmsdeprimidos(Souza,2001yGattietal2011). La Secretara de Educacin del Estado de Sao Paulo se propuso implementar desde hace unos aos, polticas tendientes al mejoramiento de la calidad educativa, a travs de la asignacin de recursos asociados a los resultados de las evaluaciones de calidad educativa. En este sentido, puso en marcha dos programas que funcionan complementariamente: un premio entregado a las escuelas que alcanzan las metas acordadas; y el programa de Promocin por Mrito que permite a los docentes con buen desempeo aumentar su salario hasta un 240% respecto del salarioinicial,alolargodesucarrera.(CEPP,2010). En Mxico, por su parte, las recientes reformas a la Ley General de Educacin (2011) mandatan a las autoridades educativas a establecer mecanismos de estmulos a la labor docente con base en la evaluacin. El reciente Acuerdo para la reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial28 tuvo como propsito dar centralidad a los estudiantes en el otorgamiento de incentivos. En el esquema anterior, el rendimiento de los estudiantes en las pruebas nacionales tena un valor de 20 %, mientras que en el nuevo diseo aumenta a 50% del puntaje global. Los otros factores considerados son: formacin continua (20%), preparacin profesional (5%), antigedad (5%) y actividades cocurriculares29 (20%). El altopesootorgadoalaprovechamientoescolardelosestudiantesrespondeaunaexigenciaque hanexpresadodistintossectoresdelasociedadmexicana.30 Los diferentes pases de la regin han hecho esfuerzos significativos por mejorar las remuneraciones de los docentes pero siguen existiendo importantes brechas entre los salarios de stos y los de otros profesionales lo que atenta con la posibilidad de atraer y de mantener enelaulaabuenosprofesoresqueencuentranopcioneslaboralesmejorremuneradas. Morduchowicz(2010)postulaqueenlaprofesindocentehaydficitsbsicamenteaniveldela formacin y del reclutamiento. El autor afirma que los incentivos salariales son el intento de promovery reconoceradocentescapaces,atrados al sectorconindependenciade los ingresos alternativos o las diferentes oportunidades de desarrollo personal y profesional en otras reas (2010: 3). La temtica referida a los incentivos ha estado acompaada por debates y posiciones encontradas, tanto a nivel de analistas como de formuladores de polticas y de representantes gremiales.
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VerdocumentodereferenciaSEPSNTE(a) Estasactividadessonadicionalesalajornadadetrabajodelosmaestrosypromuevenlavinculacinylaparticipacindetodoslos actoreseducativosencadaescuelaconelfindegenerarunambientequefacilitelaformacindelosestudiantes. 30 Algunosexpertossostienenqueelinstrumentodelqueactualmentesedispone(lapruebaENLACE)adolecededebilidadesque puedenconvertirlaenunaherramientainjustaparadeterminarelvalorqueagregaalrendimientoescolarcadadocente.

75 La bibliografa identifica diversos tipos de incentivos basados en: conocimientos y habilidades; resultados de los estudiantes; formacin docente; enseanza en escuelas en medios difciles y enseanza de determinadas materias (Vegas, 2006). En Amrica Latina y el Caribe, se observa quesehanprivilegiadolasdosprimerascategoras. Louzano (2011) examina en profundidad la experiencia chilena como un ejemplo de incentivos basados en conocimientos y habilidades de los docentes y de incentivos basados en los resultadosdelosestudiantes.Enrelacinconelprimertipodeincentivos,existe,laAsignacin de Excelencia Pedaggica (AEP), desde 2002. Es un proceso voluntario que busca reconocer el mrito profesional de los maestros y profesores. Para lograr esta certificacin, los docentes debenacreditarsusconocimientosycompetenciasmedianteunapruebaescritayunportafolio de evidencia de planificacin, realizacin (incluida la filmacin de una clase) y evaluacin de clases. Ello les permite obtener una retribucin econmica que equivale, aproximadamente, al dcimo tercer sueldo durante diez aos31 (Morduchowicz, 2009). Esta asignacin ha beneficiadohasta lafechaaproximadamenteal2%delosdocentesdeauladeestablecimientos confinanciamientopblico. En relacin con estmulos asociados a resultados educativos, Chile cuenta adems con un incentivo colectivo, el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de los Establecimientos Educacionales (SNED), que evala cada dos aos el desempeo de los establecimientos educacionales a partir de la medicin de los resultados de los estudiantes, segn el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE). Los establecimientos que muestran mayores progresos en este sistema de medicin y en otros indicadores de gestin, reciben recursos adicionales (durante dos aos), destinados a entregar una bonificacin al conjunto de los directivos y docentes, basado en el principio de que un buen docente es aqul que logra que susestudiantesaprendanloquedebenaprender.(Peirano,Falck,yDominguez,2007). En Colombia, el Programa Nacional de incentivos premia a centros con buen desempeo con recursos para la implementacin de proyectos educativos y a docentes de esos centros por la excelenciaensutrabajo.Enlosltimosseisaos,elgobiernocolombianohaaplicadounaserie de medidas y programas en materia de educacin, orientados a mejorar la calidad del servicio pblico.(Peirano,Falck,yDominguez,2007). Segn Andrews (2006), existe bastante evidencia de que, aunque las remuneraciones y los incentivosocupanunlugarimportantealahoradeelegiringresarypermanecerenlaprofesin docente,losmaestrosyprofesorestambinotorganunvalorpreponderanteaotrascuestiones, como el reconocimiento del buen desempeo. En Amrica Latina y el Caribe, es posible encontrar algunas iniciativas promisorias de incentivos simblicos que, desde la sociedad civil, buscanreconoceralosbuenosdocentesymejorarlavaloracinsocialdelprofesorado.(Vaillant yRossel2010).Entrestas,merecenespecialatencin:elPremioEducadorNota10enBrasil,el Premio Compartir al Maestro en Colombia, el Premio Maestro Cien Puntos en Guatemala, el PremioABCenMxicoyelPremioMaestroqueDejaHuellaenPer.

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Unanormarecienteestablecetrestramosdeacreditacinconmontosdiferenciadosyreduceacuatroaoselperiodode vigenciadelincentivo.

76 En relacin a los premios que se otorgan, consideran, entre otros, dinero para los docentes o paraloscentros,materialdidctico,computadoras,pasantas enotrospases,becas deestudio en los propios pases, y otros bienes materiales. Cabe destacar el impacto meditico de las diversas premiaciones al docente en los medios de comunicacin, lo que puede contribuir a mejorarlaimagenpblicasobreelmagisterio.

EvaluacindelDesempeoDocente

La evaluacin de los docentes no ha sido en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe un tema prioritario, lo cual no significa que no exista una prctica o una normativa al respecto. Tanto los supervisores y directores de centros docentes como los estudiantes y sus familias, muchas veces con mecanismos no formales, evalan el comportamiento de los docentes (VaillantyRossel,2004;Romn,2010).Existenmecanismostradicionalesdeevaluacindocente que an sobreviven aunque su efecto regulatorio y sus vnculos con el aseguramiento de la calidadnosonefectivos. La evaluacin docente es un tema que produce discusin entre autoridades educativas y gremios docentes. Su implementacin est mediada por negociaciones que no siempre atienden criterios tcnicos de buen desempeo. Las iniciativas han sido impulsadas por las autoridades y no necesariamente son aceptadas por el magisterio. La discusin incluye el objeto de evaluacin, los actores que evalan, los criterios para la evaluacin, los instrumentos y procedimientos, la relacin entre los resultados y los incentivos. Ciertamente evaluar la calidad del desempeo docente es un desafo de la mayor complejidad, lo que explica la diversidaddeestrategiasutilizadasanivelmundial. Un estudio sobre evaluacin del desempeo y carrera profesional docente en 50 pases de Amrica y Europa (UNESCO, 2006) sostiene que una de las actuales preocupaciones de los sistemas educativos de Amrica y Europa es la de desarrollar sistemas de carrera docente y de evaluacin del desempeo que contribuyan al desarrollo profesional de los maestros y profesores y, con ello, a la mejora de la calidad de la enseanza. Sin embargo, se reconoce que la evaluacin del desempeo docente es un tema altamente conflictivo, dado que en l se enfrentan intereses y opiniones de los polticos y administradores, de los docentes y sus sindicatos,ydelosestudiosossobrelamateria. ElestudiodestacaelcasodeFinlandia,pasquesehaconvertidoenestosaosenelsmbolode la calidad de la educacin, donde no slo no existe evaluacin externa de docentes o centros, sinoqueesuntemaquenisiquieraestendebate.Elsistemaeducativofinlandssebasaenla confianza sobre el docente y su profesionalidad as como en el buen hacer de los centros educativos(UNESCO,2006). En Amrica Latina, siguen siendo muy escasas las experiencias en materia de evaluacin docente.Al igualqueparaincentivos, ChileyColombiaaparecenabundantementecitadosen la bibliografa,alosqueseagregarecientemente,Per(Vaillant,2010a),vercuadro11.Estotiene cierta lgica pues los incentivos suelen ser un componente esencial de los sistemas de evaluacindeldesempeo.

77 Chile cuenta desde el ao 2003, con el Sistema de Evaluacin del Desempeo Profesional Docente para el sector municipal que contempla la evaluacin de los docentes cada cuatro aos en relacin con los criterios considerados en el Marco de la Buena Enseanza (MBE). La evaluacin serealiza mediante cuatro instrumentos: autoevaluacin; informe deldirectorde la escuelayjefetcnicopedaggico;evaluacindeundocentepardeotrocentroeducativo;yun portafoliodeevidenciasescritasyfilmadas.(Manzi,Gonzlez,ySun,2011). Losdocentes queobtienenlos mejoresresultadosdestacadosocompetentespueden acceder aunincentivoeconmico(AsignacinVariabledeDesempeoIndividual,AVDI)porcuatroaos, previaaprobacindeunexamendeconocimientos. Los profesores evaluados en las categoras inferiores bsica o insatisfactoria reciben apoyo mediante Planes de Superacin Profesional que consideran los puntos dbiles identificados por la propia evaluacin. Adems, los docentes con resultado insatisfactorio deben volver a evaluarsealaosiguienteysinosuperandichasituacin,debenabandonarelsistema.32. Otrocasomencionadoenlaliteratura,refiereaColombiadonde,desdeelao2002,apartirdel Estatuto de Profesionalizacin Docente, se establecen tres tipos de evaluaciones ,cada una de las cuales evala a los docentes en distintos momentos de su carrera y con diferentes objetivos (Vaillant,2010a): - un concurso en el que se evalan aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad del aspiranteparaelingresoalacarrera; unavezqueseingresaatravsde laprueba,sehace unnombramientoporunao; - una valoracin de desempeo efectuada cada ao y segn la cual aquellos que obtengan calificacininsatisfactoriaendosaosconsecutivossonretiradosdelservicio; - un examen de competencias, de carcter voluntario, para aquellos que han permanecido como mnimo tres aos en el cargo y que permite el ascenso o la reubicacin de nivel salarialparaquienesobtengancalificacinsobresaliente. Aquellos profesores que aspiran a cambiar de escalafn, deben someterse al examen de competencias (Peirano, C., Falck, D. y Domnguez M, 2007), relacionadas con: competencias de logro y accin; competencias de ayuda y servicio; competencias de influencia; competencias de liderazgoydireccin;competenciascognitivas;ycompetenciasdeeficaciapersonal33. EnPer,la leydeCarrera PblicaMagisterialde2007determinaqueeldocentedebepasarpor un riguroso concurso que consta de una prueba, un estudio de su trayectoria profesional y una entrevistapersonal(Morduchowicz,2010).Elreglamentodelanuevaleyconsiderdostiposde evaluacin: - obligatoria, para el ingreso a la carrera y para el desempeo laboral, que se realiza cada tres aos y en caso de desaprobacin se realiza otra evaluacin al ao, previo proceso de capacitacin y seguimiento, en un tiempo no mayor de tres trimestres al de la evaluacin desaprobada;
Las consecuencias para los docentes evaluados en nivel insatisfactorio y bsico fueron modificadas por la reciente Ley sobre Calidad y Equidad de la Educacin (2011) pues el sistema original concordado con el gremio docente contemplaba slo la consecuencia de salida del sistema para aquellos que fueran evaluados en el nivel insatisfactorio en tres evaluaciones anuales consecutivas. Segn la nueva Ley, quienes resulten en evaluados en tres oportunidades consecutivas en categora de bsico y/o insatisfactorio deben tambin abandonar el sistema, Adems, establece que directores podrn realizar evaluaciones complementariasascomoproponereldespidodehastaun5%delosprofesoresdelestablecimientobajosudireccinsiempreque hayanobtenidoelresultadodebsicooinsatisfactorioenlaevaluacinnacional. 33 http://www.mineducacion.gov.co/proyectos/1737/article210839.html
32

78 voluntaria, para el ascenso y para verificar el dominio de capacidades y desempeos del profesor al postular a cargos del rea de gestin pedaggica, gestin institucional o investigacin. Para presentarse a las pruebas se debe haber aprobado la evaluacin del desempeo previa al nivel al que se aspira. Dada una cantidad de vacantes y segn orden demrito,seobtieneelpuestosloconlasumamayoroigualal70%.

EnPer,laevaluacindocenteesrealizadaporelMinisteriodeEducacinencoordinacincon el rgano operador del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la CalidadEducativa(SINEACE),establecidoen2003. En 2007, se promulg en Per la Ley de Carrera Pblica Magisterial, que establece un nuevo escalafnhorizontalydeascensoymecanismosde incentivossalarialesa partirdelaaplicacin de un sistema de evaluacin de los docentes. Esta Ley establece tambin la participacin de las familias en el nombramiento de docentes y directivos de los centros educativos. La promulgacin de esta Ley fue resistida por el SUTEP y dio lugar a una serie de prolongadas huelgasnacionales(2007),aunquepaulatinamenteseharegistradounaprdidadelacapacidad demovilizacindelsindicatofrenteaestasmedidas(Chiroque,2010). La puesta en marcha de evaluaciones del desempeo en Per, a partir de 2006, en el marco de distintasmedidasquelanzlagestineducativadelAPRA,derivenunaetapadeconfrontacin y conflictividad. La evaluacin del desempeo forma parte de la Ley de Carrera Pblica Magisterial y los resultados obtenidos en esas evaluaciones forman parte de los factores a considerar peridicamente para el progreso de los docentes en el escalafn horizontal y para el ascenso en el cargo. La opcin de la gestin educativa parece haber sido avanzar con la poltica de evaluacin del desempeo docente y la reforma de la carrera ms all de las resistencias del sindicato,apostandoaundesgasteenellargoplazodedichasresistencias(Chiroque,2010). En Trinidad y Tobago, el sistema de evaluacin docente permite la promocin y ascenso a otras posiciones dentro de la carrera docente. Este sistema contempla una evaluacin anual obligatoria.

79 CuadroN11:EvaluacindelDesempeoDocenteenChile,Colombia,PeryTrinidady Tobago
Chile 20022003 Modalida SistemaEvaluacin Prueba d Desempeo ingreso ProfesionalDocente carrera Estrategia Evaluacin obligatoriaa docentesdelsector municipalcada cuatroaos. Evaluaci nal finalizar ao escolar Colombia 2002 Valoraci Evaluacin n competenci desempe as o Evaluaci nanualde desempe o Evaluacin optativa conmnimo tresaos enla carrera Per 2007 Ingresoala Ascenso Carreray yacceso desempeo aotros laboral cargos Evalaal docente cadatres aos Evalaa docente s voluntar iosyse realiza anualme nte Siel Siel docenteno docente aprueba,se sortea realizaotra con evaluacin xitolas alao pruebas, previo asciende procesode denivel formaciny oaccede seguimient anuevo o puesto Trinidady Tobago
Promociny accesoaotras posiciones

Evaluacin anualy obligatoriade docentes

Consecue ncias

Docentes destacadosy competentes puedenobtener beneficio econmicoprevia aprobacindeuna orioobsico participanenplan desuperacin profesionalyse debenreevaluaren unoodosaos;si semantienenen nivelinsatisfactorio por2aosoen nivelbsicoo insatisfactoriopor3 aos,deben abandonarel sistema.

Siel aspirante aprueba el concurso, ingresaa lacarrera enel sector oficial

Siel docente tiene calificaci nno satisfactor iadurante dosaos es retirado del servicio

Siel docente tiene calificacin sobresalien teasciende enel escalafno sereubica salarialmen te

Evaluacindel desempeose consideraenla entrevistade promocin

Fuente:Elaboracinpropia

Cuba es otro de los pases de Amrica latina y el Caribe que cuenta con un sistema de evaluacin docente a cargo de una comisin integrada por el director, por docentes con amplia experienciaypormiembrosdelsindicato.Eldocentedebepronunciarseacercadelaevaluacin realizaday si noest convencido de losresultados, puederecurrirauna instanciasuperiorpara una revisin. Los docentes con mejores calificaciones tienen la oportunidad de capacitarse en cursos, licenciaturas, doctorados y maestras, en el mbito nacional e internacional. En Cuba el sistema de evaluacin ofrece estmulos consistentes en bonificaciones y/o aumento salarial (UNESCO, 2006). Aquellos docentes que no logran los resultados esperados en la evaluacin

80 final, tienen la opcin de recalificarse, es decir, pueden prepararse, intensamente, en las universidadespedaggicassinqueelEstadocubanoprescindadesusfunciones. En Mxico, el sistema de evaluacin concordado en mayo de 2011 entre la SEP y el SNTE, tiene por objetivo evaluar a la totalidad de los docentes de aula, directivos y docentes en funciones de apoyo tcnico pedaggico de educacin bsica. Esta evaluacin permitir proporcionar un diagnstico integral de las competencias profesionales, focalizando los trayectos de formacin continuaen lasareasdeficitarias quesedetectendemaneradearticularunapoyoprofesional adecuado para mejorar la calidad de la educacin del pas. En concordancia con lo sealado anteriormente, la evaluacin contemplar los siguientes aspectos: i) Aprovechamiento Escolar (resultados de evaluaciones nacionales acadmicas en escuelas, o instrumentos estandarizados y/o de las estrategias que correspondan) ii) Competencias Profesionales que, a su vez, considera: a) preparacin profesional (exmenes estandarizados que se aplicarn cada tres aos); b) desempeo profesional con base en los estndares que emita la Secretaria de EducacinPblica,yc)formacincontinua(SEPSNTEb).

4.2TemasCrticosqueemergendelasituacinactualdelaCarrera Docente
En la mayora de los pases de la regin, los docentes no cuentan con una carrera profesional que refleje un reconocimiento social y sea percibida por los jvenes que acceden a la profesin y por los profesores en ejercicio como un conjunto de oportunidades de desarrollo profesional que contemple expectativas de promocin asociadas al mrito, al esfuerzo y a la responsabilidadprofesional. a) Dificultadparaatraeryretenerbuenosdocentes. La necesidad de atraer y retener buenos docentes es un tema clave que aparece recurrentemente en la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Pero hay dificultades, no slo para atraer buenos candidatos sino tambin para retenerlos porque la docencia es tambin una puerta de entrada a otros estudios u ocupaciones. Por esta razn, es difcil lograr dicho propsito sin un entorno profesional que mejore la capacidad del sistema educativo y estimule a que la profesin docente sea una de las primeras opciones de carrera para los jvenes bachilleres, egresados de la educacin secundaria con buenos resultados educativos(Vaillant,2006). Asimismo,lainexistenciademodalidadesdepromocinyascensosenlaprofesindocenteque reconozcanyestimulenlasbuenasprcticastiendeaalejaralosbuenosdocentesenejercicio. La revisin de la literatura, a nivel internacional y latinoamericano, muestra que los responsables educativos enfrentan hoy el reto constante de disponer de un nmero suficiente de profesores competentes, que permanezcan motivados y que dispongan de condiciones laborales adecuadas durante toda su carrera profesional. (Vaillant, 2006; OECD, 2005; Vegas y Petrow,2008).

81 Sinduda,ellogrodetalpropsitoestdirectamenterelacionadoconlascondicionessalarialesy laborales y con el prestigio que la sociedad asigne a la profesin. Una gran dificultad es el poco aprecio que tienen las sociedades por la profesin docente, lo que contrasta con las altas expectativas sobre la actuacin de los maestros. Por su parte, los profesores lamentan su bajo prestigio, especial pero no exclusivamente en lo que se refiere a las retribuciones monetarias a sualcance,perpetundoseunciertoresentimiento(Ortega,et.al.,2011). Para aumentar el inters en la docencia, existen motivaciones adicionales a la compensacin econmica como son la calidad de las relaciones con los estudiantes y colegas, el trabajo en equipo, el apoyo de los lderes escolares, las condiciones de trabajo tanto materiales como de tiempo para actividades profesionales fuera del aula y las oportunidades de desarrollo profesional(OECD,2005). b) Carrerasquedesconocenetapasenladocencia Lavidadeundocente,profesionalmentehablando,esdeunos30a40aosyestfuertemente marcadaporlosprimerostresacinco.Esaetapaesclave,puesescuandoelprofesorconstruye su cultura de trabajo. Las propuestas de carrera profesional docente en Amrica Latina y el Caribenoabordanelperiododeinsercinaladocenciacomountemaespecfico.Sonpocoslos pases que tienen polticas focalizadas en los docentes principiantes (Marcelo, 2010 y Vaillant, 2009). Alpreocuparseporlacarreraprofesionaldocente,sedebepensaren lasetapasqueelprofesor transita, a lo largo de su vida profesional. Las investigaciones indican que el ejercicio docente, muestra cambios significativos segn la etapa en la vida profesional. Los primeros 03 aos de trabajo marcan una etapa de fuerte compromiso en la cual resulta clave el apoyo de los directoresysupervisores.Enesteperodo,losdocentesyasabenloquesignificaundesempeo profesional eficaz. Entre los 47 aos, se ingresa en la fase en la que los docentes construyen la identidad profesional y desarrollan cierta eficacia en el aula. Luego, entre los 8 a los 15 aos, aparece una etapa en la que surgen tensiones crecientes y transiciones, en la que algunos docentes ocupan cargos de responsabilidad y deben tomar una serie de decisiones acerca del futuro de su carrera. Cuando los docentes alcanzan entre 16 y 23 aos de vida profesional, se iniciaunafaseenlaquesurgenproblemastantoenlamotivacincomoenelcompromiso.Ms adelante, cuando se llega a los 24 30 aos de actividad, surgen mayores desafos para mantener la motivacin. Finalmente, con 31 o ms aos de actividad, la motivacin desciende notoriamentedebidoalaproximidaddelretiroyjubilacin(Dayetal,2007). Las fases de vida profesional del docente constituyen un mbito de reflexin a la hora de disear propuestas de carrera para maestros y profesores ya que todo parece indicar que las etapasmarcandiferenciadamentealprofesor. La consideracin de estas etapas constituye un desafo para la Regin pues las carreras docentes solo asumen estas distinciones para efectos salariales, mientras que los programas de formacin continua no las contemplan. La excepcin la constituyen algunas experiencias emergentesdeapoyooinduccinaprofesoresprincipiantes.

82 c) Disociacinentrecarreraydesarrolloprofesional La literatura seala que deberan encontrarse mayores articulaciones entre carrera y desarrollo profesional docente (Terigi, 2010). Al respecto, es interesante revisar la evidencia emprica referida a los aspectos que ms satisfacen al docente en su profesin (Vaillant y Rossel, 2006). Entre stos, aparecen los logros de los estudiantes, el compromiso con la profesin, la formacin continua, la satisfaccin de lograr ensear lo que sabe y el vnculo afectivo con los estudiantes. Laparticipacinenuncursodesafianteysuaprobacin;laelaboracindeunproyectoarealizar en la escuela, su puesta en marcha y evaluacin; la satisfaccin de ganar un concurso calificado y el prestigio que eso conlleva; la identificacin de campos problemticos en la institucin escolar y la construccin de dispositivos que favorezcan la bsqueda de soluciones; la presentacin a becas de estudio; el asesoramiento a un colega que se inicia, son ejemplos de importantes logros para los docentes que, incorporados en la perspectiva de la trayectoria laboral, pueden estructurar una carrera profesional atractiva y dotada de estmulos (Terigi, 2010). Hay pocas evidencias de que estos factores estn suficientemente considerados en las actualescarrerasdocentes. Por lo general, las carreras docentes en la Regin se concentran ms en reconocer el cumplimiento de ciertos requisitos de formacin, experiencia, mrito y desempeo que en generar oportunidades reales de aprendizaje profesional. De este modo, corren el riesgo de limitarse a otorgar certificaciones que no permitan dar a los docentes saltos cualitativos en sus competenciasprofesionales. d) Tensinentreestructurassalarialescomunesyremuneracionesdiversificadas. Untemaquehaprovocadocontinuascontroversiasdicerelacinconelgradodecentralizacin de la estructura salarial de un pas. Entre los argumentos favorables a fijar pisos salariales mnimosyescalaspreestablecidas, figuran lossiguientes:sonobjetivosy,por lotanto,noestn sujetosadiscrecionalidadporpartedeningunaautoridad;elsalarioespredecible,yaquedesde el ingresoa lacarrera se puedeconocer lo que se va a percibirenel futuro;suadministraciny comprensin por parte de los docentes es sencilla; y reducen, sino eliminan, la competencia entredocentes(Morduchowicz,2009).Adicionalmente,tienenunrasgodejusticiaalremunerar deigualformaadocentesconsimilarescaractersticas(experiencia,ttulo,desempeo). Sin embargo, se registran tambin desventajas de esas escalas preestablecidas (Morduchowicz, 2009).Algunasdelasmsrelevantesson:losdocentesdemsbajodesempeotienenlamisma remuneracin que otros con mejor calificacin, preparacin y compromiso con su trabajo; los docentes con ttulos vinculados a la docencia de mayor graduacin reciben el mismo pago que aquellos que no continan estudios superiores; los docentes con mayor experiencia no son aprovechados ni remunerados en trabajos ms desafiantes y difciles de llevar a cabo; el rgimen de compensaciones se encuentra desvinculado de las actividades desarrolladas en las escuelas;ylasestructurasvigentespaganigualpordiferentesesfuerzosyaptitudes.

83 An cuando la estabilidad laboral y los incrementos salariales por aos de servicio pueden haberse constituido como incentivos efectivos para promover la retencin de profesores en la regin, no contribuyen por s solos al mejoramiento de la calidad y equidad educativa. Parecera que es posible agrupar las razones que pueden dar origen a los incentivos en algunas categorastalescomoeldesempeo,laenseanzaenzonasruralesycontextosdepobreza,yla formacindocentecontinua. No obstante, para que los incentivos funcionen se requiere, en primer lugar, una buena definicin de objetivos y reglas de juego claramente formuladas. La literatura insiste en que los criteriosde asignacinde incentivosdocentesdebenestarbiendiseados;en ladisposicin de buenosindicadores;yenelequilibriodelassumasaotorgar.(OECD2009;Louzano,2011;Vegas y Petrow, 2008). A menudo, algunos incentivos resultan poco atractivos y de escasa efectividad porsumontooporlareducidacoberturaquealcanzan. La amplia gama de opciones muestra que no hay un nico ni mejor diseo institucional que permita compensar salarialmente el esfuerzo, la dedicacin y la superacin permanente de los profesores. Por otra parte, las polticas docentes suelen dar mayor relevancia a factores fcilmente medibles como la certificacin de cursos de perfeccionamiento antes que al desempeoprofesional. La introduccin de incentivos dentro del sistema de remuneraciones de los maestros y profesores, enfrenta la dificultad de que los gremios tradicionalmente centran sus demandas en ladefensaymejoramientodelasescalassalarialespreestablecidas. Las organizaciones docentes frente a esta temtica oscilan entre posiciones de aceptacin de las orientaciones propuestas por la gestin educativa, de resistencia en defensa de las conquistas obtenidaso debsqueda de acuerdos queconsideren la participacindel sindicatoen las fases deimplementacindelapoltica. En estos complejos procesos, los sindicatos enfrentan la incertidumbre acerca de las consecuencias de la poltica, con el antecedente de la histrica desconfianza contenida en las relaciones entre los sindicatos y los gobiernos. Adems, la mayor complejidad y diferenciacin delosmecanismosdeasignacindeincentivosyrecompensascontienelaposibilidaddequese generen tensiones entre sectores del magisterio producto de la competitividad para acceder a distintosincentivos. Por otra parte, en los pases que han implementado polticas de descentralizacin educativa en las ltimas dos dcadas, la negociacin salarial se ha visto afectada por un nuevo tipo de dependencia contractual que modifica las relaciones laborales de los docentes y los regmenes de regulacin de dichas relaciones. En esos casos, las demandas de los sindicatos se han orientadohacialarecentralizacindelasdecisionesrespectodeunsalariobsico.

84 e) Dificultad en la generacin de consensos para una evaluacin formativa del desempeo Los informes examinados (OECD, 2009, UNESCO, 2006) muestran que los sistemas de evaluacindeldesempeoquefuncionan,hansido,porlogeneral,elfrutodeunacuerdoentre actores representativos y cuentan adems, con el apoyo mayoritario de quienes son objeto de la evaluacin. Pareciera que las propuestas exitosas en materia de evaluacin docente han sabido conciliar el inters por el mejoramiento cualitativo de la educacin con las exigencias de unagestineficazdeladocenciayconloslegtimosderechosdeloseducadores. Los casos que han logrado establecerse indican que no solamente importa el diseo sino que, sobre todo, interesa el proceso que fue necesario recorrer para alcanzar resultados exitosos (Vaillant, 2010b). stos resultan de un esfuerzo tcnico significativo que incluye revisin de literatura,seminariosinternacionales,consejodeexpertosnacionalesyextranjerosyrealizacin deexperienciaspiloto. Mientras en algunos pases se han logrado construir acuerdos para implementar sistemas de evaluacindocente,comoenloscasosdeChileyMxico,enotros,laspolticasgubernamentales han impuesto normas legales que terminan por aumentar la conflictividad con los gremios docentes,comohaocurridoenPeryColombia. La posibilidad de que la evaluacin del desempeo docente contribuya al mejoramiento de la calidad de la enseanza y de los aprendizajes, se relaciona con la capacidad de integrar la informacin proveniente de dicha evaluacin en los procesos formativos que son parte de la carrera profesional. No existen evidencias de que este desafo haya sido abordado satisfactoriamenteenlospasesdelaRegin.
ResumendetemascrticossobreCarreraDocente a) Dificultadparaatraeryretenerbuenosdocentes. b) Carrerasquedesconocenetapasenladocencia c) Disociacinentrecarreraydesarrolloprofesional d) Tensinentreestructurassalarialescomunesyremuneracionesdiversificadas. e) Dificultadenlageneracindeconsensosparaunaevaluacinformativadeldesempeo

85

V.

Institucionesyprocesosdelaspolticasdocentesen AmricaLatinayelCaribe:tendenciaseinterrogantes

Elanlisisdelaspolticasdocentesenlaregindebeincluirlaconsideracindeunaparadojade base: si bien existe unanimidad sobre su importancia y centralidad, cuestin que declara prcticamente todo discurso de polticas en el sector, en los hechos, los cursos de accin efectiva respecto a los docentes no ocupan la posicin estratgica en los diseos de polticas. Esto se debe a mltiples razones, que son las que un discernimiento sobre la nueva agenda debediscutireintentarresolver. Las polticas docentes no ocupan el centro efectivo de las prioridades porque, dicho esquemticamente: son de alto costo cuando se proponen afectar al conjunto de la docencia, poco visibles para el pblico en su implementacin, polticamente complejas y de mediano y largoplazoenellogrodelosefectosbuscados.Ensuma,segnunainfluyentecaracterizacinal respecto (Corrales 1999; Navarro 2006), estn en el polo de las polticas difciles. En el conjunto de las polticas educativas existen varias dimensiones relativamente ms fciles de abordar y efectistas, que la valorizacin real de la docencia. Aumentos de cobertura escolar, mejoramientos de infraestructura y equipamiento, adquisicin de materiales educativos son, entre otras, medidas que, aunque implican una gran inversin econmica y voluntad poltica, permiten obtener resultados observables en el corto plazo, junto con una aprobacin generalizada. En cambio, mejorar la formacin inicial y continua, as como los salarios y condiciones de trabajo de decenas de miles, hasta millones de maestros segn los pases, representan objetivos de alto costo y difcilmente abordables por gobiernos de cuatro a seis aos. Ms an, dentro del mbito de las polticas docentes, a su vez, se tiende a privilegiar aquellas que, junto con tener mayor visibilidad, contribuyen a evitar conflictos con el sector docente, como ocurre con los mejoramientos salariales y de incentivos. Los incentivos de carcter selectivo se privilegian, adems, por implicar costos menores que los mejoramientos universales de salarios. En consecuencia, los cambios profundos que se requieren en las polticas docentes son generalmente postergados o abordados mediante medidas parciales de impactoreducidoenrelacinalamagnituddelosdesafos. Laparadoja entoncesesquesisetomaensuverdadelasertodequeel sistemaeducativoylos aprendizajesquelogreydistribuyasocialmente,tendrnlacalidadcorrespondientealacalidad desusdocentes(BarberyMourshed,2007).Estosprofesionales,suformacinylascondiciones en que trabajen, debieran ser el verdadero centro de los esfuerzos pblicos en educacin. Aunque sea el ncleo ms duro de afectar por toda reforma educativa e involucre las dificultadesaludidas. Este captulo busca proponer unas categoras analticas e identificar unas tendencias acerca de las instituciones y procesos de las polticas docentes, en que la interrogante subyacente se refiere a su calidad. As como es claro que los requerimientos a la educacin desde la sociedad son ms complejos y exigentes, los requerimientos a las polticas educacionales son tambin msaltos.Cmohanevolucionadolosfactoresdeterminantesdestas?Conqucriteriosse puede evaluar una mejor o peor configuracin de factores determinantes? Es discernible un

86 mejoramiento en la calidad de los procesos de formulacin e implementacin de polticas? Y si no, sobre qu factores y procesos debiera actuarse prioritariamente para iniciar o desarrollar dinmicas de mejoramiento? En lo que sigue, se proponen categoras de anlisis para abordar estas interrogantes, as como se busca identificar algunas tendencias en las instituciones y procesos de formulacin, negociacin e implementacin de polticas referidas a los docentes e interpretarlasdesdelaperspectivadesuimpactosobrelacalidaddelasmismas. Se trata de una perspectiva que no es la usual al caracterizar y analizar las polticas educacionales. Lo habitual es el examen de sus contenidos ms que de sus instituciones y procesos, de su gnesis, implementacin y evaluacin. Los referentes empricos de lo que sigue son escasos y no sistemticos, lo cual dificulta las posibilidades de comparar y generalizar. Pero se ha evaluado que esto no debe impedir intentar una mirada evaluativa sobre una dimensin detandecisivainfluenciasobrelosprocesosdecambiodelcaso.

5.1. Categorasdeanlisisdeprocesosdeformulacine implementacindepolticaseneducacin.

La implantacin y mantencin de reformas de las polticas educativas sufre de la contradiccin entre su importancia, claramente entendida por la gran mayora de los actores y observadores del estado de la educacin en la Regin, y la existencia de fuertes resistencias y escasas motivaciones para su realizacin prctica. En esta situacin, muchas veces las decisiones son tomadas en funcin de presiones del momento, que no dan seguridad de que ellas sern mantenidaseimplementadasalolargodeltiempo;obien,respondenainteresesonegociacin de intereses, entre algunos de los actores, sin suficiente orientacin pblica ni cuidado por el sistema nacional en su conjunto. En algunos casos, se observa tambin, que el conflicto entre gobierno y sindicato docente lleva a una rigidez o parlisis en las capacidades de respuesta de las polticas frente a las necesidades de adaptacin del sistema educativo a nuevos y exigentes requerimientosexternos. Todos estos rasgos propios del proceso de formulacinimplementacin de polticas que son responsabilidad del Estado, son necesarios de analizar y evaluar al formular las polticas docentes, desde una perspectiva que va ms all del contenido de las polticas, para examinar lascaractersticasdesu gnesisydesarrollo.ElEstado en la gran mayora de la Regincumple ladoblefuncindeserempleadory,alavez,formuladoryresponsabledelapolticaeducativa. SegnRobertR.KaufmanyJoanM.Nelson(2004),granpartedelainvestigacinenpolticasde educacin (y tambin de salud), se ha concentrado sobre todo en el diseo y el impacto de las reformas ms que en los procesos polticos por los cuales estas reformas son producidas, diluidas o bloqueadas. En la misma direccin, una investigacin comparada del proceso de formulacindepolticaspblicasdecasosnacionaleslatinoamericanos,encargadaporelBanco InteramericanodeDesarrolloycoordinadaporErnestoSteiny Mariano Tommasi(Policymaking in Latin America. How politics shapes policies (2008), elabor un marco interpretativo que seala como claves de analizar y evaluar las siguientes dimensiones de dichos procesos: identificar quines son los actores; los poderes y roles de los mismos; sus preferencias, incentivos y aspiraciones; los horizontes temporales con que actan; las arenas en que tiene

87 lugar su interaccin; y, finalmente, el tipo de intercambios o transacciones que establecen. (SteinyTomassi,op.cit.,p.1415). Merilee Grindle (2004) abord estas preguntas en su comparacin de reformas educativas de los Noventa en Bolivia, Ecuador, Mxico, Nicaragua y el Estado de Minas Gerais de Brasil, con un modelo de anlisis de los procesos de reforma que distingue: en primer trmino, las diferentesarenasombitosdeaccindelproceso,queempiezaconladefinicindelaagenda, su diseo, su adopcin, su implementacin y su consolidacin como poltica sostenible en el tiempo (primera fila en el Grfico que sigue); en segundo trmino, los intereses y las instituciones , que van desde la estructura de intereses a los diferentes actores que buscan implementarlaspolticas,comoelejecutivo,sistemadepartidos,burocracia,relacingobierno sindicato docente, estructuras intergubernamentales, caractersticas de los implementadores, (segunda fila en el Grfico); y por ltimo, en tercer trmino, las acciones y opciones de los diferentes actores en las distintas fases del proceso de formulacin e implementacin de una poltica de reforma, con sus estrategias, motivaciones y recursos a movilizar (tercera fila en el grfico). Grfico:Modelodeanlisisdelprocesodepolticaeducacionaldereforma(Grindle,2004)

Fuente: M.Grindle (2004), Despite the Odds. The contentious politics of education reform. Princeton and Oxford University Press, Cuadro1.1.

La cuestin de cmo es posible que las reformas ocurran a pesar de los bajos incentivos de corto plazo y la oposicin de intereses constituidos es el tema de la investigacin de Grindle. Como ella nota, tanto la contabilidad de las fuerzas polticas de ganadores y perdedores de reformas especficas, como el anlisis convencional del conservadurismo de las instituciones, llevaran a la conclusin de que reformas importantes serian imposibles, pero de hecho su investigacin identific cerca de 40 reformas educativas significativas en 17 pases desde 1977, ni todas totalmente implementadas, muchas interrumpidas pero proporcionando, sin embargo,

88 un cuadro bastante claro de movimiento y cambio. Estas reformas se hicieron posibles porque los actores interesados no son fijos sino cambiantes; los intereses en juego no son siempre contradictorios sino que permeables a la negociacin; y es frecuentemente posible para los reformadores obtener el apoyo de la sociedad ms amplia para sus proyectos, en la medida en quesoncapacesdemostrarqueellosatiendenalosinteresesmsgeneralesdelasociedad.Las reformas ocurren, en la mayora de los casos, a travs de pequeas medidas legales y administrativasydecambiosdeprcticasquepasandesapercibidoscuandoselescomparacon los grandes temas de poltica nacional y, en algunas ocasiones, por la introduccin de polticas ms amplias que, si por una parte suelen ser ms profundas y de mayor potencial, por otra estnmssujetasacontestacinpolticaeinterrupcinconloscambiodegobierno. Si se elige abrir la dimensin de las instituciones o actores y agencias (segunda fila en el Grfico precedente) que hoy en da constituyen el campo de las polticas de educacin en cualquiera de los pases de la regin, surge una serie de instancias y agencias que, ms all de los actores directos del sistema educacional (autoridades, profesores, estudiantes, padres), debenserincluidosenestetipodeanlisis,talescomo: Agencias del ejecutivo, incluyendo los ministerios y secretaras de educacin a diversos niveles, no slo del sector educacional sino tambin del rea de la economa, las finanzasyeltrabajo. Agencias del legislativo, incluyendo la existencia y las competencias de las comisiones parlamentariasdeeducacinyelroldelasfuerzaspolticasensuinterior. Instituciones pblicas responsables por la produccin y diseminacin de estadsticas educativas. Instituciones pblicas y privadas dedicadas a la produccin de materiales pedaggicos, incluyendo libros, programas de cursos y sistemas de asesoras tcnicas y de apoyo pedaggicoalasescuelas. Organizaciones y personeros del mundo empresarial que juegan un rol en la enseanza tcnica profesional pero tambin buscan incidir en las decisiones ms generales de polticaeducativa. Instituciones de las iglesias que preconizan polticas que garanticen la libertad de enseanzaylaenseanzadesusreligiones. Organizaciones nogubernamentales de tipo filantrpico o dedicadas a causas especficascomolosderechoshumanosolapromocindelaeducacinmulticultural. Agencias internacionales y de cooperacin multilateral (Banco Mundial, BID, UNESCO, OEA,OECD,OEI,CEPAL,etc.),cuyopapeleimpactorequieresermsanalizado.

Las organizaciones internacionales juegan un papel importante en la formulacin y estabilizacin de las polticas educativas en la Regin, sea a travs de investigaciones sobre las condicioneseducativasdelosdiferentespases,porlaasistenciatcnicaquepuedendaropor las posibilidades de financiacin a programas especficos que pueden proporcionar. El impacto

89 efectivo del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y de la UNESCO sobre la educacinenlaRegintodavanohasidoanalizado,yesunainterroganteabiertalanaturaleza y alcance de su influencia, dados su difusin de ideas y criterios de accin, como los recursos invertidos directamente en proyectos. Por otra parte, el papel de UNESCO, a travs de Educacin para Todos y las Metas del Milenio de Naciones Unidas, al establecer comparaciones internacionales y definir objetivos a alcanzar para cada pas, es sin duda significativo. Por otra parte, es bastante clara tambin la influencia de los sistemas internacionales de evaluacin como PISA de la OECD, SERCE de UNESCO y TIMSS de la IEA, no solamente por los resultados que presentan y su probable influencia sobre los currculos, sino tambin por el desarrollo de sistemas nacionales de evaluacin educativa que han estimulado en los distintos pases. La OECD, finalmente, ha tenido un papel significativo al difundir buenas prcticas de poltica educativaatravsdelasevaluacionesquehacede lossistemaseducativosdelospasesquelas solicitan34.

Categorasevaluativasdelosprocesosdeformulacinimplementacindepolticas.
Stein y Tomassi (2008) propusieron cinco criterios para evaluacin del proceso de formulacin de polticas en Amrica Latina, en general, lo cual los hace del todo aplicables a las polticas docentesdelosdiferentespases. Estabilidad de las polticas: capacidad de mantener un curso de accin determinado en el tiempo. En los pases con polticas estables, el cambio tiende a ser incremental, o basadosenlogrosdelaadministracinanterior. Adaptabilidadde laspolticas:cambio adaptativo acambiantescondiciones econmicas o polticas, que debe distinguirse de volatilidad de las polticas, que cambian en uno y otrosentidoalcambiarelgrupoenelgobierno. Coordinacin y coherencia: resulta del predominio de lgicas de cooperacin y comunicacinentreagencias,yentreactores. Calidad de la implementacin: no bastan buenos diseos, que son aprobados y plasmados en leyes o programas de accin, si no hay capacidades de una efectiva implementacin. Es una marca regional la pobre capacidad de implementacin en muchosmbitosdepolticas. Orientacin pblica: las polticas que promueven el bienestar de todos y claramente producen bienes pblicos en lugar de canalizar bienes privados a grupos o intereses corporativos.

(Stein,Tomassi,p.11y12)

Estos criterios son importantes para el diseo e implementacin de polticas docentes en la regin las que, en muchos casos, han adolecido del incumplimiento de varios de estos criterios, enespeciallafaltadecontinuidadydecoordinacinentreagenciasyactoresintervinientes.

34 Enladcadadelosaos2000,Chile,MxicoyRepblicaDominicanacuentanconinformesevaluativosdelaOECD

90 A las categoras mencionadas podran agregarse otras tres relevantes como la contribucin a la equidad; la pertinencia en relacin a los problemas que se deben abordar; los contextos nacionales y locales y, por otro lado, la participacin de los actores sociales en los procesos de diseoeimplementacin.

5.2. Institucioneseinstitucionalizacinenprocesosdepolticas docentes

En todos los pases de la Regin existen polticas docentes de tipo formal, en la medida en que los gobiernos tienen que tomar decisiones que afectan de una u otra manera la actividad profesional de los docentes, empezando por los sistemas de formacin y culminando con las reglas de contratacin, regmenes salariales y planes de carrera. Estas polticas suelen ser definidas por instrumentos legales, actos del poder ejecutivo, legislacin aprobada por el Congreso o reglamentos y normas administrativas que resultan muchas veces de negociaciones entre las agencias de gobierno responsables por la educacin, las instituciones educativas, las autoridades del rea econmica, responsables por el presupuesto, las organizaciones de los docentes y los partidos polticos. En pases de administracin descentralizada, esta legislacin puede ser establecida por gobiernos regionales, estaduales o municipales. En todos los pases existen organizaciones docentes que actan en defensa de los intereses de sus miembros, que participan de diversas formas sea en la formulacin de las polticas para el sector, o ejerciendo su poder de presin y de veto para favorecer o restringir determinadaspolticassegnseaninterpretadas.

Laperspectivainstitucional
Estas polticas y decisiones se establecen por instrumentos legales, siendo relativamente fcil conocersuscontenidosycaractersticasenlostextosdelcaso.Msdifcildeobservaresenqu medidaestaspolticas estn institucionalizadas,es decir,enqu medida ellas se constituyenen prcticas que persisten a travs del tiempo y permiten la acumulacin progresiva de conocimientos,competenciasymodalidadeslegitimadasdeaccin.Elconceptodeinstitucin es ampliamente utilizado en las ciencias sociales para referirse a las estructuras cognitivas, normativasyregulativasque,enconjunto,danestabilidadysentidoalavidasocial.Haymucha variacin en el uso del concepto, que se puede emplear tanto en relacin a la institucin de la familia, como elemento de una sociedad, o en relacin a una organizacin especfica, por ejemplo una red escolar, o respecto de una legislacin, como la Constitucin de un pas. En todosloscasos,sinembargo,elconceptodeinstitucinnoserefierealosaspectosformalesde una organizacin, de una ley o de una regulacin pblica, sino que a los aspectos ms especficamente culturales y subjetivos con las cuales las organizaciones y los estatutos legales estnasociados(Scott2008).Losaspectoscognitivosserefierenalosconocimientosexplcitosy tcitos que son compartidos por los miembros de la institucin, y considerados vlidos; los aspectos normativos se refieren a los valores, comportamientos y actitudes considerados adecuados oinadecuados en lavidacotidianay en larelacin entrelaspersonas; y los aspectos regulativos se refieren a las prcticas usualmente adoptadas por sus miembros. Ser miembro oparticipardeunainstitucinnosignificanecesariamentetenerunaafiliacinformalsinoestar sujeto o compartir los conocimientos, valores y prcticas de las dems personas en la misma condicin.

91 Las sociedades modernas dependen de instituciones bien establecidas para dar cuenta de su complejidad. En la educacin, los docentes necesitan conocer bien los contenidos que deben impartir, tener compromiso con los valores de la formacin intelectual y moral de los estudiantes y conocer las prcticas a travs de las cuales estos conocimientos y valores son transmitidos. La perspectiva institucional aplicada a las polticas docentes lleva a preguntarse sobre los procesos de institucionalizacin internos dentro de la comunidad docente, las asociaciones profesionales y sindicales, la organizacin escolar, la institucionalizacin de las agencias responsables por la formacin de los docentes como las universidades e institutos de investigacin y tambin, sobre las agencias gubernamentales responsables por la elaboracin y gestin de las polticas pblicas referidas a los docentes a nivel del Estado. A continuacin, se abordanalgunosdeestosmbitos.

AgenciasGubernamentalesdePolticasDocentes
Las instituciones que varios pases han conformado, segn ha sido descrito, para el diseo e implementacin de polticas y programas sobre docentes, no siempre son suficientemente robustas, en trminos de sus atribuciones, recursos y continuidad de su gestin. En especial, se manifiestaunproblemadequelasdistintasdimensionesdelapolticadocentesondirigidaspor instancias diferentes, por ejemplo, las polticas referidas a la formacin inicial radican, en muchos pases, en las instancias reguladoras de la Educacin Superior, las polticas de la formacin continua en unidades orientadas al desarrollo docente, mientras los temas de salarios,incentivosyregulacindeltrabajodocentesonabordadosenesferasrelacionadascon laadministracinyelfinanciamientodelsistemaeducativo. El Cuadro 12 muestra las principales instituciones que, en distintos pases, tienen cierto grado de injerencia en las polticas docentes. Cabe hacer presente que la intervencin de estas instituciones se encuentra limitada por los grados de autonoma de las instituciones de educacin superior que son responsables de la formacin inicial y participan en la formacin continua, as como, por las leyes y reglamentos que regulan la carrera docente. Al mismo tiempo,envariospaseslasdecisionesseencuentranterritorialmentedescentralizadas.

92 CuadroN12InstitucionalidadPblicasobrepolticasdocentesenpasesdelaregin
PAS INSTITUCIN FORMACININICIAL FORMACIN CONTINUA Planifica,desarrollae impulsalaspolticascon laparticipacinde diversosactoresen formadescentralizada. Coordinacinde Perfeccionamiento,del PersonaldeNivele Superior(CAPES) Fomentodecalidad CapesDefinepoltica Nacionalquecontiene directricesdelargo plazoparalaformacin deprofesoresen servicio. Impulsaprogramasde formacinpara directoresydocentes deaulaenalgunas disciplinas. Coordinacinde evaluacindocentey asignacindeexcelencia pedaggica. CARRERADOCENTE

ARGENTINA

InstitutoNacionalde FormacinDocente

Proporciona orientacionescurriculares alasinstituciones formadoras.

Notieneinjerencia(la carreraseregulaen estatutosprovinciales quesemodifican mediantenegociaciones). ConsejoNacionalde Educacindefine directrices.

BRASIL

Ministeriode Educacin:Secretara deEducacinBsica

Lineamientos curricularesdefinidospor elConsejoNacionalde Educacin

CHILE

Centrode Perfeccionamiento, Experimentacine investigaciones Pedaggicas

Administracin exmenesnacionales, diseoestndares.

MinisteriodeEducacin Fondosconcursalespara apoyoaproyectosde DivisindeEducacin mejoramientodecarreras Superior depedagogas. COLOMBIA MinisteriodeEducacin Exmenesde conocimientosalos estudiantesprximosa egresar SubDireccinde FormacindelRecurso HumanoEducativo DireccinGeneralde EducacinSuperior paraProfesionalesdela Educacin SistemaNacionalde FormacinContinuay SuperacinProfesional. DireccinNacionalde FormacinContinuade delosMaestrosen Servicio CoordinacinNacional deCarreraMagisterial (Secretarade s/i ProgramadeFormacin Permanentedel Profesorado Coordinacindelsistema

GUATEMALA

Ofertacursos, seminarios

s/i

MXICO

Coordinareddeescuelas normales;Promueve polticasparael desarrolloyevaluacin deinstituciones formadoras

CatlogoNacionalde cursos,seminarios, posgrados

Seguimientoy coordinacindeacciones paraelfuncionamiento

93
EducacinPblica). ComisinNacionalSEP _SNTE PER DireccindeEducacin SuperiorPedaggica DireccindeRecursos HumanosdelMinisterio deEducacin TRINIDADY TOBAGO MinisteriodeEducacin s/i Talleres,licenciaturas, posgrados Diseosistemasde ingreso,currculum, fortalecimiento formadoresyevaluacin deinstituciones Asesoramiento pedaggico,cursos delaCarreraMagisterial

. Normaprocesode incorporacinalacarrera docente

s/i

Fuente:elaboracinpropia.

Ausenciadepolticasdocentesintegrales,articuladasysostenidaseneltiempo
Las polticas tienden a veces a concentrarse en aspectos aislados, sin advertir el carcter necesariamente sistmico que sta debe tener. Es as como, en ocasiones, se piensa que es suficiente mejorar la formacin inicial docente sin considerar que una carrera docente poco atractiva o escuelas que no renuevan sus mtodos de enseanza constituyen factores que minimizanel efectodel intento por mejorarlaformacininicial.Otras veces, seponeacentoen mejoramientos de salarios y de incentivos docentes que resultan poco efectivos si, al mismo tiempo, no se realiza un esfuerzo por mejorar la calidad de la formacin inicial y de las oportunidadesdedesarrolloprofesional. Adems, se constata que, en varios pases de la regin, se desarrollan iniciativas paralelas que contribuyen a objetivos similares en distintos organismos pblicos o, inclusive, de un mismo Ministerio. Esta situacin dificulta la configuracin de una visin integral de las polticas docentesyhacemenoseficienteelusodelosrecursospblicos. La descoordinacin y la falta de armona de las polticas estn directamente asociadas a la dispersin institucional descrita, la que en algunos casos se intenta resolver a travs de mesas de coordinacin cuya efectividad depende demasiado de la disposicin personal de sus integrantes. Finalmente, otradificultadeslafaltadeunaproyeccindelargoplazoenlaspolticasdocentes, de tal modo que programas anunciados como grandes soluciones al poco tiempo son dejados de lado y reemplazados por otros sin mediar evaluaciones rigurosas ni diagnsticos y estudios quesustentenlasnuevasiniciativas.

Nivelesdeinversin.
La escasa prioridad asignada a las polticas docentes se refleja en que, ms all del necesariamente elevado gasto pblico destinado a remuneraciones del personal docente, la inversin en programas de mejoramiento de la formacin inicial y de desarrollo profesional continuo es por lo general baja en la mayora de los pases y adems variable, segn las

94 coyunturas econmicas y las prioridades de las distintas administraciones.35 En parte, este problemaobedeceaque,adiferenciadeloqueocurreconlossalarios,losgastosenmateriade formacin y desarrollo profesional docente, no estn regulados por leyes especficas y permanentessinoporpresupuestosaprobadosanualmente.

5.3. Gobiernosysindicatosdocentes:unarelacinpolticamente fundamental.

As como la revisin del panorama regional permite identificar una gran cantidad de rasgos variables en la conformacin de organizaciones de docentes, es posible reconocer tambin distintos tipos de relaciones entre estas organizaciones y las gestiones educativas. En principio, estas relaciones pueden ser de oposicin o de apoyo de los sindicatos docentes a las polticas oficiales y por esta va contribuir al avance, la modificacin o al fracaso de dichas polticas. Al mismo tiempo, en muchos pases, las organizaciones de docentes suelen tener incidencia sobre el sistema de apoyos polticos ms generales con que cuentan los gobiernos, sobre todo cuando se trata de gobiernos de partidos polticos que histricamente se apoyaron en los sectores de trabajadores. En ciertas condiciones, esta incidencia puede hacer que los sindicatos docentes se conviertan en actores con un importante poder de veto y/o de propuesta sobre las polticas estatales. En la prctica, las interacciones entre los sindicatos docentes y los gobiernos responden a una combinacin de posiciones en las que, en un perodo de tiempo dado, tiende a predominar una de ellas. As, es comn encontrar patrones de relacin con predominio del dilogo pero que no excluyen situaciones de confrontacin as como patrones de relacin con predominio de la confrontacinquenoexcluyensituacionesdedilogo. La existencia de instancias de dilogo sostenido genera condiciones para la participacin de las organizacionessindicalesdocentesenlaspolticaseducativas.36Lasprcticasdedilogosuponen la contencin de las demandas y preferencias de los afiliados en el marco de las posiciones que sostienen las organizacionesdocentes enlosprocesosdenegociacin.Recursos usualesdeestas organizaciones como la capacidad de movilizacin y de bloqueo poltico son puestas en suspenso, privilegiando el intercambio de apoyos y concesiones entre los sindicatos y los gobiernos,conelobjetoderealizar,parcialmente,losinteresesdeambossectores37. Debe tenerse en cuenta que el predominio del dilogo involucra negociaciones entre los representantes del Estado y de los sindicatos, en contextos e intercambios que siempre tienen
35 A modo de ejemplo, unanlisis del presupuesto del Ministerio de Educacin de Chile del ao 2011 permite sealarque el gasto proyectado en formacin continua de docentes alcanza al 0,2% del presupuesto total del sector. La cifra asignada representa un gasto promedio por docente de US$ 157 al ao lo que solo permitira una cobertura mnima de horas de capacitacin. No se disponealmomentodedatossimilaresparaotrospases. 36 A nivel internacional, Ben Levin, de la Universidad de Toronto, identifica una relacin directa entre organizaciones docentes fuertesysistemaseducacionalesexitosos,citandoloscasosdeFinlandia,Corea,Japn,CanadyAustralia(MacBeath,2012). En el caso de Guatemala, el dilogo entre los sindicatos y los gobiernos comenz a construirse en el marco de los AcuerdosdePazde1997,losquepermitieroncrearelescenarioparalareconciliacinnacionalconlaparticipacindediferentes sectores sociales y plantear una agenda nacional para la construccin de la paz, la reconciliacin y la equidad social. La Reforma Educativa se constituy en uno de los principales compromisos de esos acuerdos. En la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa,constituidaenoctubrede1997,participaron17institucionesprivadasypblicas,laAsambleaNacionaldelMagisterio (ANM)ylasorganizacionesmayaseindgenas(Palamidessi,2003).
37

95 grados variables de transparencia y de incertidumbre. En las instancias de negociacin, en algunos casos, se ponen en juego recursos e incentivos (prebendas, promesas, cargos, aportes estatales a organizaciones de los sindicatos, apoyos o favores polticos) que no forman parte de la agenda pblica de los actores pero que pueden facilitar o entorpecer el establecimiento de acuerdos. En los ltimos aos, en distintos pases, se ha promovido la conformacin de consejos consultivos y de otro tipo de mesas de dilogo y de acuerdo polticoeducativo, con una ampliacindelacantidadyelreconocimientodelosactores,nosoloconlossindicatosdocentes. Esta ampliacin de los actores que intervienen en las polticas educativas suele ser promovida por los gobiernos pero muchas veces esta ampliacin es consecuencia de situaciones de conflicto, donde otros actores presionan por llevar adelante una agenda nueva de reivindicaciones. Frente a estas alternativas, en muchos pases, continan siendo centrales o nicas las instancias de dilogo y negociacin ms tradicionales, centradas en temticas econmico corporativas y reguladas por bases legales heredadas de la segunda mitad del siglo XX. Estas instancias de negociacin reducen los dilogos posibles en el sector educativo al modelo de negociacincolectivadeotrasramasdela actividadeconmica,centradasenlatemticasalarial yenlascondicionesdetrabajo. En sntesis,enelpanorama regionales posibleencontrarpatronesde negociacine intercambio con predominio del dilogo con distinto grado de institucionalidad, abordando agendas con diferente complejidad y amplitud. En algunos casos nacionales, estos patrones de relacin han adquirido un alto nivel de institucionalizacin y continuidad, incluyendo agendas amplias de negociacin y dilogo. A su vez, estos patrones de relacin se encuentran tensionados por las tendencias a una complejizacin y pluralizacin de intereses y preferencias de los distintos actoressocialesen materiade poltica educativa.No setratade configuraciones inmutables sino que, entre muchos otros factores, estn sujetas a los cambios en las alianzas polticas ms generales, a las orientaciones de las polticas educativas y a la situacin fiscal y del presupuesto educativo. Los patrones de relacin con predominio de la confrontacin son aquellos en que las organizaciones de docentes prefieren poner en acto su capacidad de movilizacin y bloqueo comorecursoestratgicoenlosprocesosderesistenciay/odenegociacin. Porotraparte,laconfrontacinnosiempreesevitadaporlosgobiernos,alcontrario,enalgunos casos, optan por imponer posiciones de fuerza en el conflicto, a travs de medidas que afectan alpoderdelsindicato La opcin de los gobiernos por la confrontacin con las organizaciones de docentes puede contribuir a debilitar a un actor opositor en lo inmediato pero no est exenta de consecuencias. Al elegir esa va, expone al sistema educativo a potenciales situaciones de baja gobernabilidad, afectando la capacidad estatal de gestin y el compromiso o la iniciativa de los docentes en funcin de alcanzar el xito en las polticas de mejoramiento de la calidad educativa. Docentes

96 desmoralizados o alienados respecto de su funcin no suelen ser agentes que puedan ser consideradosactivosdelsistemaeducativoquejueguenafavordelasreformas. Independientemente de estos patrones de relacin con predominio del dilogo o de la confrontacin, es posible encontrar casos nacionales donde se establecen una particular forma de relacin entre sindicatos docentes y gestiones educativas38. Se trata de situaciones donde se produce una ocupacin de posiciones dentro de los organismos del Estado por parte de agentes delcamposindicaldocente, queson reclutadosoingresan en esasinstancias de decisin poltica por una prolongada situacin de afinidad o alianza poltica entre el sindicato y el gobierno. Esta situacin conlleva el riesgo de la prdida de independencia del gobierno para representar el intersgeneraldelasociedadquedandostesubordinadoainteresescorporativos. Mirado desde la perspectiva de las organizaciones docentes, es importante hacer notar que situaciones departicipacinpermanentederepresentantessindicalesenelgobiernodelsistema educativoconfierenunrecursoadicionalalossindicatosdocentesparaparticiparenlosprocesos de negociacin. Estos sindicatos disponen de lugares estratgicos en la toma de decisiones, acceden a informacinclavepara las negociaciones, pueden anticiparproyectosy propuestasde la gestin educativa e incrementar su capacidad de bloqueo en casos de confrontacin. Como contrapartida, este escenario tiene consecuencias internas en trminos de que los sindicatos suelensercoresponsabilizadosporaquellaspolticasenlasquetienenintervencindecisiva

5.4. Institucionalizacin:fuerzasexternaseinternasalaprofesin docente.

Todo sistema educativo corre el riesgo de no ser eficaz en su funcin de bien pblico; de servir ms a lgicas particularistas que sistmicas. En trminos de Navarro (2006), los sistemas educativos corren constantemente el riesgo de quedar cautivos de los proveedores en lo que respecta a puestos docentes y administrativos, control de decisiones y de procesos clave de organismos educacionales, nombramientos, medidas disciplinarias, distribucin de incentivos y alicientes, capacitacin, administracin y sistemas de gestin del personal. Una serie de fuerzas compensatorias permiten a los sistemas educativos evitar o reducir esta propensin a quedar cautivos. Dos de estas fuerzas son clave. La primera, es un Estado slido que cuente con una administracinpblicaeficazqueserigepormecanismosacertadosderendicindecuentas.La segunda, es una cultura profesional firmemente arraigada, que comprometa al profesorado y otros partcipes importantes con valores de conducta, estndares altos de idoneidad docente y unaorientacinalinterspblico. Se examinarn las dos lgicas mencionadas, en sus tendencias actuales: la primera, acta externamente sobre la profesin docente, que la vive como la presin de la rendicin de cuentas; la segunda, acta internamente, desde la profesin. Respecto de ambas, se delinean losrasgosfundamentalesdelasituacinpresente.
38

EnelcasodelSNTEenMxico,coexistidurantelaltimadcadaunacombinacindeprocesosdenegociacinasentadossobre unaparticipacinenlaestructuradelaSecretaradeEducacinPblicaporpartedefuncionariospolticosytcnicosque reportabanalaestructurasindical(LOYO,2008)

97 Rendicindecuentas(accountability),controlesexternosysuambivalencia

Los resultados insatisfactorios y, muchas veces, decrecientes de la calidad de la educacin pblica, dramatizados por los resultados de las evaluaciones comparativas internacionales, han llevado en muchos pases a la creacin de sistemas externos que buscan influenciar y conducir las actividades docentes desde afuera. Estos sistemas pueden considerar la evaluacin y monitoreodelas actividadesde losmaestrosylosresultadospedaggicos logrados,atravsde sistemasexternosdeevaluacin;lasistematizacindeloscontenidosquelosestudiantesdeben aprender; y alteraciones en las carreras docentes, restringiendo la autonoma de los maestros en clase y creando sistemas de estmulos positivos o negativos en funcin de sus logros, segn metasdefinidasexternamente. La efectividad de estas intervenciones externas depende, en gran medida, de la creacin de nuevas institucionalidades de diferentes tipos: administraciones pblicas capaces de administrar sistemas adecuados de incentivos para las carreras docentes; especialistas en sistemas de evaluacin de resultados educativos; proveedores de cursos de especializacin y formacin continua para los maestros; sistemas de apoyo para la utilizacin de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin; y especialistas en apoyo pedaggico a las escuelas, en la formulacin de programas y provisin de materiales educativos especficos para la educacinenciencias,porejemplo.39 La creacin de estas institucionalidades en el sector pblico depende de dos factores centrales, la capacidad de la administracin de crear y mantener agencias con personal tcnico (de educacinyotrasreas)yrecursoscapacesdeacumularconocimientosyestablecerpolticasde largo plazo, y de que estas agencias no sean capturadas por los grupos de inters sobre los cualesenprincipiodeberanactuar. Porotraparte, en lamedidaenque la sociedad msamplia pasa a interesarse porlacalidadde la educacin, hay una participacin creciente de familias, movimientos sociales, organizaciones privadas y empresas en la vida de las escuelas, trayendo muchas veces contribuciones importantes, pero tambin creando para las escuelas y sus maestros la necesidad de trabajar conactoresmuydistintosdelostradicionales. Estas intervenciones externas han sido fuertemente cuestionadas por muchas organizaciones docentes y por especialistas que ven en ellas un deterioro de la profesionalizacin docente y una subordinacin de las comunidades educativas a instancias tcnicas o burocrticas y, a veces, externalizadas a diversos agentes privados cuyas propuestas pueden ser muy descontextualizadas respecto de las necesidades de las escuelas cuando no determinadas por intereseseconmicosparticulares.

39

Muchasdeestasactividadespuedenserejercidasporpersonasconformacineneducacin,peroamenudosonejercidas tambinporprofesionalesdeotrasreascomoeconomistas,estadsticos,psiclogos,socilogos,especialistasentecnologasdela informacin,administradoresycientficosdereasespecficasquedesarrollanmaterialesyprogramasparalasescuelasensus respectivasreasdeconocimiento.

98 Fuerzasydinmicasinternasalaprofesin.

El tema del desarrollo de una cultura profesional, clave para la solidez de los sistemas educativos, implica mirar los esfuerzos realizados en esta direccin tanto por las polticas pblicas como por el propio magisterio. En las secciones anteriores, se han descrito iniciativas en la formacin inicial, en la formacin continua y en la generacin de instancias de desarrollo profesional de los propios educadores que merecen ser rescatadas. No obstante, tambin han sido sealadas las limitaciones de tales iniciativas en relacin con su alcance y profundidad. La identidad profesional de los docentes se encuentra condicionada por su propia formacin, en muchos casos precaria, por un estatus social disminuido y por presiones por resultados que, muchas veces., les llevan ms a procurar soluciones simplistas o justificaciones externas que a asumirrealmenteunaresponsabilidadprofesional. Investigaciones como las del PISA confirman que la calidad de los maestros, que se expresa en los tres componentes centrales de la institucionalizacin conocimientos, valores y prcticas sigue siendo uno de los principales correlatos de buenos resultados educativos (Korthagen 2004). La relevancia que actualmente se concede al trabajo docente como uno de los factores decisivos para una educacin de calidad y equitativa representa un desafo enorme para la profesin y para quienes inciden en su fortalecimiento. La opcin por una educacin inclusiva que aspira a garantizar el derecho al aprendizaje de todos los estudiantes, eleva tambin sustancialmentelosrequerimientosquelasociedadformulaaloscuerposdocentes. Las reformas curriculares han intentado, y debern continuar hacindolo, incorporar los avancesdelconocimientocientficoytecnolgico,perosobretodo,contemplareldesarrollode habilidadesdepensamientoydeaprendizajepermanentea lo largodelavida.Estospropsitos plantean nuevos desafos a la profesin docente, especialmente complejos para los maestros que,ensumayoraenelcontextolatinoamericano,debenatenderestudiantesqueprovienen de medios familiares con bajo capital cultural. Esto implica, desde luego, un riguroso conocimiento pedaggico de los contenidos de enseanza (Shulman, 1987) y el dominio de una pedagogaparaeltrabajoconladiversidadsociocultural. Los esfuerzos realizados por algunos pases, segn ha sido mencionado, por elaborar estndares, son de la mayor importancia, no solo porque stos constituyen una referencia clave para el desarrollo profesional y la evaluacin del desempeo, sino porque definen una identidad profesional basada en lo que debe saber y poder hacer un docente, en general y de acuerdo a su respectiva rea de especializacin. Estos estndares adquieren plena validez en tanto sean concordados, elaborados por la propia profesin y legitimados por los rganos rectoresdelsistemaeducativo.Aldefinirseuncampopropiodelaprofesindocenteelemento clave de cualquier profesin ste se convierte en una herramienta para el dilogo y el necesario trabajo interdisciplinario con otras profesiones. Ingvarson (2009) considera que los estndares profesionalesjueganunpapelimportanteenladefinicinpblicadelaidentidadde la profesin docente: un buen estndar para profesores es aqul que ayuda a cambiar la percepcin del pblicoen general sobre laprofesin docente al entregar evidenciaconvincente

99 sobre la complejidad de lo que un buen profesor sabe y es capaz de hacer en distintos niveles deenseanzayrespectodediferentesasignaturasdelcurrculo(Ingvarson,2009). El trnsito desde una docencia asumida con una visin puramente vocacional o tcnica hacia una dimensin profesional es necesariamente largo y complejo. Adems de los avances cualitativos requeridos en materia de formacin inicial y continua, supone, desde las polticas pblicas, alcanzar un equilibrio entre la confianza en la labor de los maestros y la responsabilizacin por su desempeo, entre grados crecientes de autonoma y el monitoreo y apoyo para que tal autonoma sea utilizada de la manera ms conveniente para el aprendizaje delosestudiantes,factorfinalmentedecisivo.(MacBeath,2012). Diversos autores, (Perrenoud, 2004; DarlingHammond, 2005; Lessard, 2010; Danielson, 2011; MacBeath, 2012) convergen en la necesidad de fortalecer un profesionalismo docente, construido y asumido por el profesorado, que considere competencias y condiciones para implementarlas, en dimensiones clave como las siguientes: capacidad para disear, ejecutar y evaluar buenas prcticas docentes a partir de un dominio de los contenidos y de cmo ensearlos; autonoma y responsabilidad profesional; capacidad de innovar metodolgicamente, de tomar iniciativas pertinentes y de adoptar buenas decisiones pedaggicas; competencias para crear, seleccionar y adaptar materiales educativos adecuados; capacidad para trabajar en equipo; asuncin de los resultados de las evaluaciones internas y externas como informacin crucial para el mejoramiento de la enseanza y los aprendizajes; realizacin de esfuerzos consistentes de superacin profesional; capacidad de reflexin y autoevaluacinsobresusprcticasydeasumirevaluacionessobresudesempeoparamejorar; capacidad de generar dilogo fructfero con otros actores: colegas, directivos, supervisores, otrosprofesionalesytrabajadores,padres,estudiantesycomunidadengeneral. En una perspectiva de futuro, la identidad profesional docente necesita asumir las nuevas formas de aprender de los nios y jvenes, ms all de la propia escuela. Estos nuevos escenarios, ms que disminuir la responsabilidad de los profesores, la hace ms desafiante en unroldeguadeaprendizajesdemayorprofundidad(MacBeath,2012) Finalmente,unelementoclaveenelcaminodelfortalecimientodelaprofesin,eslacapacidad de las propias organizaciones docentes para definir normas ticas como de desempeo profesional que orienten y regulen su quehacer, cuestin sobre lo cual no se han encontrado mayores evidencias en la Regin y que debiera claramente ser un norte de su quehacer y desarrollo futuros EL desarrollo comparable ms relevante al respecto, es la participacin decisiva de los gremios docentes de algunos pases de la OCDE en la elaboracin de los estndaresquerigenalaprofesin.(Ingvarson,2009).

100

Segunda Parte: Criterios y Orientaciones para la Elaboracin de PolticasDocentes

Los criterios y orientaciones que se proponen a continuacin tienen como base el Estado del Arte de las polticas docentes contenido en la primera parte de este informe, algunas propuestas elaboradas por los expertos40 convocados por el Proyecto Estratgico Regional sobre Docentes para Amrica Latina y el Caribe de UNESCO/OREALC y el resultado de las discusiones realizadas en los grupos nacionales de los pases que conforman la red regional del proyecto. La estructura del documento considera los mismos cuatro mbitos analizados en el Estado del Arte: Formacin Inicial, Formacin Continua, Carrera Docente e Instituciones y Procesos de las Polticas Docentes. Para cada uno de los cuatro mbitos mencionados, se propone un conjunto deenunciadosgeneraleslosque,asuvez,setraducenenciertasorientacionesmsespecficas. Es necesario reiterar que ninguna de las propuestas formuladas dar resultados efectivos si es abordada aisladamente. A modo de ejemplo, en el mbito de la formacin inicial, se propone fortalecer la calidad acadmica de los programas de formacin y atraer buenos postulantes, pero esto no ser viable si los estudiantes o postulantes a la carrera de pedagoga no perciben en su trabajo futuro un reconocimiento a su labor y expectativas de un verdadero desarrollo profesional. Asimismo, si se busca que la formacin continua contribuya a transformar y mejorar las prcticasdocentesenfuncindelosaprendizajesdelosestudiantes,dichopropsitodebeestar estrechamenterelacionadoconlasolidezdelaformacininicialyconlascondicionesdetrabajo enelambienteescolarquefacilitenlatareaprofesionaldelmaestro. Por otra parte, mejorar la estructura de la carrera docente para hacerla ms atractiva supone una formacin inicialde calidad, contemplaroportunidades relevantes deformacincontinuae implica, asimismo, generar acuerdos polticos con los sindicatos docentes y otros actores socialesparasuefectividadyestabilidad. A su vez, el conjunto de acciones de polticas docentes requiere de un diseo y de una implementacinadecuadamenteconducidaporinstitucionesslidasycompetentes. Eldesafodeproponerciertasorientacionesdepolticasdocentes,serealizaenelentendidode quealgunasdeellassernmspertinentesparaunospasesqueparaotrosyque,engeneral,si stos consideran conveniente planterselas como propias, las podrn desarrollar en distintos plazosy/oconlasadecuacionesquecadacontextonacionalexija.Estosupone,encadapas,un esfuerzo de deliberacin y diseo que debe considerar tanto las caractersticas de su sistema poltico,socialyeconmicocomosusidentidadesculturales. Lo anterior es de fundamental importancia, teniendo a la vista que la uniformizacin de propuestas para contextos dismiles es fuente segura de errores y frustraciones para las
40

Beatricevalos,SilviaOrtega,MarianoPalamidessi,SimnSchwartzmanyDeniseVaillant.

101 polticas pblicas del caso.

102

OrientacionessobreFormacinInicial

La elaboracin del Estado del Arte ha permitido identificar que, en las ltimas dcadas, la evolucin de la formacin inicial en la regin, salvo excepciones, se ha encaminado hacia la educacin superior o terciaria. La duracin de los estudios pedaggicos flucta entre tres y cinco aos. En algunos pases, existe una oferta de profesores superior a las necesidades pero enotroscasos,seobserva escasezdeprofesoresespecialmenteparaejercerenzonasruralesy con grupos indgenas y/o en disciplinas del rea cientfica. Se sealan debilidades importantes respecto de las habilidades bsicas al ingreso a las carreras pedaggicas y, fundamentalmente, enrelacinconlacalidaddelaformacindocente.Estoltimoseexpresa,entreotrosaspectos, en la ausencia de especializaciones disciplinarias para la formacin de los docentes de educacin primaria o bsica y de formacin prctica en las habilidades necesarias para el ejercicioefectivodelaprofesinenlasexigentescondicionesqueplanteaeldesafodeproducir aprendizajes para todos, situacin que atraviesa la formacin para todos los niveles de enseanza. Aunque las regulaciones para la formacin pedaggica son dbiles, en los ltimos aos comienzan a instalarse sistemas de acreditacin, pruebas de egreso o habilitacin para el ejercicio profesional y formulacin de estndares y lineamientos que, junto con servir a los procesos anteriores, podran orientar los currculos y procesos evaluativos de las instituciones formadoras. Asimismo, en el Estado del Arte se identificaron los siguientes nudos crticos en relacin a la formacin inicial: a) bajo nivel de formacin de quienes ingresan a los estudios pedaggicos; b) dbil calidad de los programas de formacin incluyendo la situacin de los formadores y la presencia de lgicas escolarizantes; c) formacin universalista y no diferenciada para grupos sociales desfavorecidos. d) insuficiente regulacin de la calidad de los programas de formacin vinculadaaunadbilpresenciadeestndaresyevaluacionesdeegreso. A continuacin, se presentan criterios u orientaciones para abordar estos temas crticos en las polticasyprcticasdeformacininicialdocenteenlospasesdelaRegin.

103

1. Promoverelingresodemejorescandidatosaladocenciaelevando elniveldeexigenciasparaingresaralosestudiospedaggicos41.
Un problema central a enfrentar es que los esfuerzos de la poltica educacional y de las instituciones formadoras se dirijan hacia candidatos a la docencia que renan las condiciones mnimasadecuadasparapodertransformarseenbuenoseducadores.Alrespecto,esimportante tener presente que tales mnimos deben tener un alcance nacional, lo cual demanda el involucramiento del Estado tanto en su determinacin como en su aplicacin. El xito en la bsqueda de estos buenos candidatos est indudablemente relacionado con la existencia de unacarreradocenteatractivayconsalarios similares aotrasprofesionestemas que seabordan en la seccin III de esta segunda parte. Con la finalidad de avanzar en la direccin sealada, se proponenlasorientacionessiguientes: a) Elevar las exigencias en los procesos de seleccin para el ingreso a la formacin inicial docente, considerando criterios como las habilidades bsicas de lectoescritura, pensamiento matemtico, resolucin de problemas, destrezas interpersonales de comunicacinymotivacinparaaprenderyensear. b) Considerar los rendimientos escolares de la enseanza media o secundaria, los resultados obtenidosenlosexmenesnacionalesdeingresoalaeducacinsuperior,enlospasesque corresponda y aspectos vocacionales, a la vez que instituir procedimientos de admisin orientados a seleccionar candidatos que congreguen las caractersticas necesarias para tenerunbuendesempeocomodocentes.Estosprocedimientospuedenincluirexmenes de ingreso e instrumentos pertinentes para evaluar habilidades personales, como entrevistasaloscandidatos. c) Enelafndemejorar lacalidaddequienesingresanala formacindocente,esimportante no descuidar la bsqueda de frmulas que aseguren la participacin de candidatos de pueblosindgenas,cuyasculturassonpartedelpatrimonioculturaldecadanacin. d) Asimismo, es importante evitar un sesgo que pueda significar elitizar la formacin docente y cualquier tipo de discriminacin en contra de estudiantes provenientes de niveles socioeconmicos bajos. En este sentido, conviene explorar experiencias de universidades que seleccionan estudiantes con los mejores rendimientos en sus establecimientos de educacin secundaria, con independencia del promedio de rendimiento de stos (que puedenserbajos),puestoquehayevidenciasdequelosestudiantesdemejorrendimiento en su grupo, tienden a lograr buenos resultados acadmicos durante el proceso de formacininicial. e) Para asegurar la permanencia de estudiantes indgenas y provenientes de niveles socioeconmicos bajos, es recomendable que las instituciones de educacin superior cuenten con programas especiales efectivos de apoyo a travs de cursos o talleres de nivelacindelashabilidadesbsicasysistemasdetutoras.
41

ElgrupodeconsultadeArgentinahacuestionadoestaorientacingeneralpuessostienequeelEstadonopuededesentenderse delosresultadoseducativosalcanzadosporjvenesquetienenlascredencialeseducativasexigidas,quedandoobligadoaencontrar solucionesqueresguardenelderechoalaeducacin,sitalesresultadosnosonlosqueesperaelsistemaformador.Informe ArgentinasobreEstadodelArte.BuenosAires,20defebrero.2011,pg.10.

104
En Amrica Latina, algunos sistemas estn estableciendo requisitos de entrada a la Formacin Inicial ms demandantes. Per aument el puntaje mnimo en el examen de ingreso requerido para ser admitido a los InstitutosSuperioresPedaggicos.MxicoofrecerrecursosextraordinariosalasEscuelasNormalesquereguleny mejoren las exigencias para la admisin a sus programas de formacin. Chile ha implementado un programa de becas para candidatos con buenos resultados en la prueba de seleccin universitaria y, al mismo tiempo, ha condicionado la beca a aquellas instituciones que aumenten las exigencias para el ingreso a los estudios de formacindocente. A su vez, en algunos pases surgen experiencias interesantes de nivelacin de destrezas bsicas para estudiantes que presentan debilidades por sus condiciones previas de escolaridad y capital cultural, entre los que puede destacarseunprogramadenivelacinestablecidoenPerparacarrerasdeeducacinculturalbilinge.

2. Fortalecer la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos curriculares, las estrategias de formacin y evaluacindeaprendizajesylacalidaddelosformadores.
Avanzar hacia la calidad en la formacin de maestros y profesores implica el compromiso conjunto de dos agentes claves: la institucionalidad responsable de las polticas educativas y las instituciones formadoras, sean stas pblicas o privadas, asumiendo los distintos grados de regulacinque existen en diferentes contextosnacionales.Lacalidadde losprocesos formativos es fuente importante del desempeo de los futuros docentes. En esta direccin, se propone considerarlassiguientesorientaciones: a) Generarestndaressobreloquedebesaberypoderhacerunprofesor,concordadosentre los actoresfundamentales(Ministerios deEducacin,instituciones formadoras einstancias representativas de la profesin docente), que orienten la formulacin de contenidos curriculares de la formacin (conocimientos, habilidades y disposiciones) y la evaluacin del aprendizaje que todos los futuros docentes deben alcanzar antes de ser certificados para ensear. Estos estndares deben considerar el conocimiento de las disciplinas del currculum escolar, en forma articulada con los procedimientos didcticos y la enseanza interactiva, integrando la funcin social propia de la educacin.42 Asimismo, debern considerarse los distintos niveles y modalidades del sistema escolar con las especialidades correspondientes. Al ser estos estndares orientadores, es posible que las instituciones formadoras desarrollen distintos caminos o trayectorias acadmicas para que los futuros maestroslogrendichosestndares. b) Promover polticas destinadas a mejorar la calidad de los formadores de docentes, considerando criterios de seleccin y acciones de desarrollo acadmico tendientes a asegurar un personal altamente calificado en conocimientos y habilidades, con experiencia docente reciente y relevante en establecimientos escolares. Para este efecto, es aconsejable estimular que los acadmicos realicen postgrados de calidad nacionales o extranjeros.
Por estndares en este contexto se entiende: una definicin inequvoca sobre lo que un profesor debe saber y saber hacer para produciraprendizajeentodossusalumnos;unadefinicininequvocadecmosemedir,osecapturarevidencia,acercadellogro detalsaberysaberhacer;y,tercero,unadefinicininequvocadeculserlavaramnima(nivel)dedesempeo,bajolacualnose consideraaalguienaptoparadesempearsecomodocente.CEPPE(2009)
42

105 c) Mantener vnculos activos y permanentes entre instituciones formadoras y escuelas asumidas como espacios formativos clave incorporando a la formacin inicial docente prcticas clnicas bien diseadas, con focos claros, con progresin, intensas y de calidad a lo largo de la carrera, acompaadas por profesores tutores o mentores tanto de la institucin formadora como de las escuelas, de manera que los futuros maestros puedan integrar el conocimiento prctico con el terico que obtienen de su formacin acadmica. Asimismo,losconocimientosadquiridosenlasprcticasserninsumosparalassituaciones de formacin, mismas que deben orientar nuevas situaciones de trabajo prctico. En estas relaciones de teora y prctica descansa lo fundamental de una buena formacin inicial en las competencias para ser docente. Una cuestin necesaria de resolver es el tiempo de dedicacin y el reconocimiento del trabajo de los profesores de aula que acompaan las prcticas,encalidaddetutores. d) Los programas de formacin inicial deben orientarse a la construccin de un saber pedaggico mediante la preparacin en las capacidades de descripcin, autoevaluacin y reflexin acerca de la propia prctica, el uso de metodologas diversas (incluyendo el uso pedaggicodeTICs)querelacionenteorayprctica,juntoconlacapacidaddecompartiry aprender de los colegas, base del propio crecimiento como de los equipos profesionales queoperandeacuerdoalconceptodecomunidadesdeaprendizaje. e) Desarrollar en los futuros docentes competencias para: construir climas de aula y de escuelaquefavorecezcaneldesarrollosocioafectivoylosaprendizajesdelosestudiantes; incorporarelementosdetica,perspectivadegnero,formacinciudadanayeducacinde laafectividad. f) Asumir los cambios culturales que condicionan al trabajo docente con nios y jvenes del siglo XXI (procesos de globalizacin, las redes digitales de interaccin social, las nuevas habilidadesrequeridasporelmundolaboral,etc.). g) Preparar a los docentes para insertarse en contextos sociales diversos as como para abordarycontribuiralasuperacindeladesigualdadenelaula,desarrollandohabilidades para manejar la diversidad de los alumnos y ofreciendo oportunidades de aprendizaje significativas a todos los estudiantes, segn sus caractersticas propias de aprendizaje, condiciones sociales y de desarrollo fsico. Es particularmente importante proporcionar herramientas para el trabajo con nios y jvenes que tienen necesidades especiales de aprendizaje y para interactuar con el personal especializado que colabora en las aulas, conforme a los avances actuales hacia una educacin inclusiva. Asimismo, se requiere, preparar a los futuros docentes en competencias para trabajar con las familias y otros actoresentemastransversalesdelaformacindeniosyjvenes. h) Integrarenlasinstitucionesdeformacininicialdocente,lneasdeinvestigacinorientadas a la produccin de conocimiento sobre aspectos clave de la formacin docente, los procesos de enseanza y el trabajo educativo en las que se involucren estudiantes a partir de su propia prctica. Asimismo, promover estudios conjuntos entre las distintas institucionesformadoras.

106 i) Desarrollar programas de reforzamiento de habilidades bsicas en los mbitos de comunicacin oral y escrita, razonamiento matemtico e idioma extranjero, especialmente para aquellos estudiantes que ms lo requieran en atencin a debilidades en la formacin alcanzadaenlaeducacinescolar. j) En el caso de instituciones formadoras que acten tanto en la formacin inicial como continua, es necesario articular ambas dimensiones de su trabajo, de modo que la formacin inicial se nutra del vnculo con la prctica de los docentes en servicio, mientras que la formacin continua aproveche la capacidad acadmica institucional. Este esfuerzo requiere ser emprendido a partir del reconocimiento de la dificultad de romper fuertes inercias institucionales que separan ambos mbitos, con prdida evidente de potencial formativo.
AlgunospasesdelaReginhanelaboradooestnenelprocesodeelaboracindepolticasqueconsideran lineamientosparalamejoradelosprocesosdeformacininicialdeprofesores. EnArgentina,elInstitutoNacionaldeFormacinDocente,encolaboracinconlaSecretaradePolticas Universitarias,juntoadocentesespecialistasdeuniversidadeseInstitutosformadoresyenelmarcodelProyecto deMejoradelaFormacinDocenteInicial,haelaboradolineamientosparalaformacininicial,orientadosalas principalesdisciplinasdelnivelsecundario.Estnestructuradosdemododeseguirelprogresodelosestudiantes alpromediaryalterminarsuformacinyenlosprimerosaosdedesempeo.Lasinstitucionesformadorasdeben comprometerseagarantizarensusdiseoscurriculareslaincorporacindelconjuntodesaberesconsensuadosen dichoslineamientos. ElMinisteriodeEducacindeChilecuenta,desdeelao2012,conestndarespedaggicosydisciplinariosparala formacindeprofesoresdeeducacinbsicaymediaenlasreasdeLenguaje,Matemtica,CienciasNaturalesy CienciasSocialesascomo,conestndaresparaformacindocenteeneducacinparvularia(preescolar). EnelCaribeanglfono,elconsejoencargadodelaformacindocente(CaribbeanCouncilforTeachingandTeacher Education)haformuladounconjuntodeestndaresgenricosparalaformacininicial,queseencuentranen procesodeconsultaentrelospasesmiembros. EnBrasil,laPolticaNacionaldeFormacinDocentede2009contemplaapoyosparaeldesarrollodelos programasdeformacin,paralaarticulacinentrelasinstitucionesdeeducacinsuperiorylareddeescuelasdel sistemaeducacional,ascomoparalaparticipacindelosfuturosprofesoresenlasactividadesde enseanzaaprendizajedelasescuelas.

3.

Ofrecerunaformacindecalidadpertinenteparaeltrabajo educativocongrupossocialesdesfavorecidos.

Laformacininicialdocentetiendeaorientarsehacialaatencindeunapoblacinhomognea, de sectores medios, en lugar de asumir la heterogeneidad socio cultural y la presencia en la escuela de sectores sociales tradicionalmente marginados de la enseanza. Las siguientes orientacionesrespondenaestaconstatacin: a) Preparar atodoslos futurosdocentes paratrabajarencontextosdiversosycomplejos,con alumnos de distinto capital cultural y trayectorias de vida. Para ello, es necesario desarrollar valores y actitudes profesionales abiertas a los desafos que se les presentarn, as como formarlos en las competencias necesarias para el logro de aprendizajes en contextosdepobrezayvulnerabilidad. b) Formar docentes para la educacin en sectores rurales e indgenas con capacidad para reconocer y valorar las caractersticas socioculturales de las poblaciones estudiantiles especficas, as como para el logro de aprendizajes a los niveles que define el currculum correspondiente. Es conveniente aprovechar experiencias validadas en la Regin sobre

107 educacin intercultural bilinge para la formulacin de currculos pertinentes y el desarrollodeactividadesdeenseanzaquerespondanalosrequerimientosdeaprendizaje de estos grupos. De acuerdo a los contextos de cada zona geogrfica, es recomendable prepararalosfuturosdocentesparatrabajarenescuelasruralesmultigrado. c) Organizar un sistema de becas y estmulos, objetivo y transparente, para acceder a programas de formacin especficos en reas deficitarias como educacin intercultural bilinge, trabajo en zonas rurales, etc. segn las distintas realidades nacionales y regionales. d) Garantizaratravsdelaadmisiny/olaformacindedocentesindgenasunaltogradode conocimientodelarespectivalenguaindgena.
EnBrasil,Guatemala,MxicoyPerexistenpolticasexplcitasdirigidasalaeducacininterculturaleinstituciones queseespecializanenprepararparatrabajarenestoscontextos.EspecficamenteenPer,lamodalidadde educacininterculturalbilinge(EIB)seofreceen20InstitutosSuperioresPedaggicos,sinembargo,muchosde stosseencuentranensituacindedeteriorodebidoanormasrecientesquerestringieronelingreso. Guatemala,porsuparte,cuentacon21EscuelasOficialesNormalesBilingesInterculturales.Adems,hayun CurrculumNacionalBaseparalaFormacinDocenteBilingeInterculturalIdiomaIndgenaEspaolqueseaplica enlasEscuelasNormalesBilingesInterculturalesdelMinisteriodeEducacin,desdeelao2006.

4.

Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programasdeformacinydequienesegresandeellos.

Sin una adecuada regulacin de la formacin inicial, no es posible garantizar que el sistema educativo y todas sus escuelas cuenten con profesores debidamente preparados. Las orientacionessiguientespuedencontribuiraenfrentarestedesafo: a) Establecer un sistema de acreditacin de instituciones formadoras, pblicas y privadas, capaz de evaluar a las instituciones y sus programas en relacin a estndares concordados ypblicosquedencuentade:lacalidaddelcurrculumqueseofreceysualineamientocon las necesidades curriculares de las escuelas; el nivel acadmico y fortalezas del cuerpo docente; la implementacin de prcticas y su integracin con el conjunto del proceso formativo; la rigurosidad de los mecanismos de evaluacin de los estudiantes al inicio, durante y al egreso del proceso formativo; los resultados obtenidos por los alumnos al egresar; la capacidad investigativa de las instituciones formadoras en el rea de la enseanza y aprendizaje; y la calidad de la infraestructura, biblioteca, recursos de tecnologadelainformacinycomunicacin,entreotrosfactores. b) Propiciar que cada institucin de formacin inicial, privada o pblica, sea evaluada peridicamente a travs de un sistema de acreditacin que funcione en forma transparente. Las instituciones debern asumir ciertos compromisos para superar, dentro deunplazodeterminado,lasdebilidadesdetectadas. c) Apoyar a las instituciones que no cumplan con los estndares mnimos requeridos para obtener su acreditacin. Si producto de ese apoyo no mejoran, stas debern cerrarse o fusionarse. De otro modo, se atenta contra la fe pblica depositada en la institucin y su

108 funcin formadora de profesionales sobre los que descansa, a su vez, la formacin de muchasgeneracionesdeescolares. d) Disponer de mecanismos de regulacin respecto de la apertura de nuevas carreras de pedagoga en atencin a la calidad acadmica de la oferta, como a las necesidades del sistemaescolar(cantidaddemaestrosrequeridospornivelescolar,especialidades,etc.). e) Establecer sistemas comprensivos de evaluacin de los futuros docentes, tanto a lo largo de sus procesos de formacin como al concluir los mismos, utilizando procedimientos que produzcan evidencia de conocimientos y prcticas como, por ejemplo, portafolios. Los pases debieran analizar la conveniencia de establecer exmenes de egreso centrados en los conocimientos y habilidades definidos en los estndares acordados, siendo de carcter nacional o regional (estadual, provincial etc.), segn corresponda. Estas evaluaciones pueden constituir, adems, un importante aporte para que las instituciones formadoras puedan revisar sus currculos y sus prcticas en relacin con los resultados obtenidos por suspropiosegresados. f) Ofrecer a las instituciones y a su personal condiciones que les permitan adquirir las capacidades necesarias para el diseo e implementacin de oportunidades de formacin de docentes del nuevo nivel exigido. Es de crucial importancia lograr un equilibrio entre, por una parte, la presin de la rendicin de cuentas definida por exmenes, esquemas de acreditacin y los nuevos estndares del caso, y, por otra parte, los apoyos representados por polticas de fortalecimiento institucional, creacin y desarrollo de capacidades, inversiones para creacin de condiciones institucionales coadyuvantes del cambio y tiempos adecuados para las transiciones necesarias. Asimismo, es importante apoyar el rol quelescabealasinstitucionesformadorasenelcontextodecadazonaoregin.

g) En los pases en que existe escasez de profesores titulados en ciertas reas geogrficas y/o especialidades (cientficas, artsticas, tcnico profesional, idiomas extranjeros etc.) autorizndose, por lo tanto, el ejercicio docente a personas carentes de la debida formacin pedaggica, se hace necesario regular los programas de calificacin de dichas personas que aseguren la certificacin de sus capacidades para brindar una enseanza de calidad. Dicha formacin pedaggica debe estar a cargo de instituciones acreditadas, requiere considerar las trayectorias de escolaridad previa de estas personas, as como su experienciadocenteygarantizarque los maestrosyprofesoresque se formen alcancenun dominiosuficientedelascompetenciasestablecidasenestndaresdeformacininicial.
Mxico cuenta con exmenes al inicio y al final de la formacin inicial, diseados y aplicados a nivel nacional por una entidad externa especializada (CENEVAL). La autorizacin o acreditacin previa para el funcionamiento de programas de formacin docente opera en Colombia. La existencia de lineamientos o marcos curriculares para toda la formacin de profesores de primaria y en algunos casos la secundaria es realidad en Argentina, Brasil, Colombia,Guatemala,MxicoyPer. Respecto a laregulacinreferidaa la titulacino certificacinde futuros profesores egresados delasinstituciones de formacin docente, varios pases tienen esta potestad y estn, adems, en proceso de determinar condiciones paraelingresoalacarreradocentequecomprendendiversasformasdeacreditacindelniveldeconocimientosy habilidades para la enseanza que poseen los postulantes. As, en Argentina, la certificacin est a cargo de los Institutos Superiores de Formacin Docente (ISFD) de las jurisdicciones y la validez de los ttulos es nacional. En Brasil, existe el Examen Nacional de Desempeo de Estudiantes (ENADE) que mide conocimientos, habilidades y competencias de los futuros profesores al egresar al que las instituciones pueden adherir o no. En Chile, se est

109
aplicando un examen similar (Prueba Inicia) al que las instituciones formadoras adhieren voluntariamente. Colombia tambin ha regulado el ingreso a la carrera docente mediante una evaluacin de aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad docente, y un ao de probacin en el sistema educativo. Mxico tiene un examen de ingreso al servicio docente, y algo parecido se ha institucionalizado en aos recientes en Per. En Amrica Central puede mencionarse el caso de El Salvador donde se exige la aprobacin de una prueba de EvaluacindeCompetenciasAcadmicasyPedaggicas(ECAP).

1. 2. RESUMENDEORIENTACIONESSOBREFORMACININICIAL Promover el ingreso de mejores candidatos a la docencia elevando el nivel de exigencias para ingresaralosestudiospedaggicos. Fortalecerlacalidaddelosprogramasdeformacindocente,especialmenteloscontenidos curriculares,lasestrategiasdeformacinyevaluacindeaprendizajesylacalidaddelos formadores. Ofrecerunaformacindecalidadpertinenteparaeltrabajoeducativocongrupossociales desfavorecidos. Asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de formacin y de quienesegresandeellos.

3. 4.

110

II

OrientacionessobreFormacinContinua

En relacin con la formacin continua o en servicio, la revisin realizada en el Estado del Arte sobre las polticas implementadas indica que la oferta de los programas estatales es amplia y variada en cuanto a contenidos, modalidades y metodologas. No obstante, adolece de un abordaje sistemtico, no atiende adecuadamente a todos los docentes ni necesariamente a los quemsloprecisan,comotampocoseobservanestndaresdecalidadsuficientes.Asimismo,el anlisis de los modelos curriculares y pedaggicos lleva a concluir que, a pesar de su nmero y aparente diversidad, los currculos de formacin continua presentan una baja especializacin, predominando, en cambio, los acentos tericos y las visiones generales. Actualmente, en varios pases de la Regin, se observa la intencin de impulsar polticas de formacin centradas en la escuela en las que los colectivos docentes asumen un papel protagnico y en las que el referenteeslaprcticacomofuentedereflexin,anlisisyaprendizaje. EnelEstadodelArtesedestacanlossiguientesnudoscrticos:a)escasarelevanciayarticulacin de la formacin continua; b) bajo impacto de las acciones emprendidas; c) desconocimiento de la heterogeneidad docente; d) ampliacin de oferta en forma desregulada; e) poca consideracindelarealidaddelasescuelasydelaprendizajecolaborativo;f)dificultadesparala regulacinypertinenciadelaofertadepostgrados. A continuacin, se presentan orientaciones o criterios para abordar estos nudos crticos de la formacindocentecontinuaenlospasesdelaRegin.

1.

Asegurar al profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la formacin integral y los aprendizajesdelosestudiantes.

Los sistemas educativos requieren que todos los docentes accedan a oportunidades de aprendizaje profesional, para asegurar su actualizacin y capacidad de respuesta a los nuevos desafos de una enseanza orientada a los aprendizajes de todos los estudiantes. La formacin continua del profesorado no debiera quedar supeditada a ofertas eventuales o solo a decisiones individuales. La provisin de condiciones que favorezcan el desarrollo profesional constituye un factor decisivo para la mejora del trabajo docente. Las siguientes orientaciones apuntan a enfrentardichosdesafos: a) Avanzar en la construccin, definicin consensuada y validacin de marcos de la buena enseanza y estndares para el desempeo profesional de los docentes, orientados a la formacin y los aprendizajes de los estudiantes, que sirvan como referentes para su desarrollo profesional al mismo tiempo que para la evaluacin de su desempeo. La existencia de estndares contribuira decisivamente a una mejor definicin de la oferta de formacin continua, basada no slo en las visiones y capacidades propias de quienes la ofrecen, sino en la integracin de las definiciones de mejores prcticas, concordadas y plasmadas en los estndares, con la situacin real de necesidades de las escuelas y los profesoresensuscontextosespecficos.

111 b) Tomar en cuenta los resultados de las evaluaciones de desempeo de los docentes, sean stasdecarcternacionalyestandarizadoorealizadasaniveldecadaescuelaconelfinde identificar las necesidades prioritarias de los educadores en sus contextos escolares especficos. c) Focalizar el desarrollo profesional docente hacia las necesidades que demandan los proyectos al interior de las escuelas, promoviendo como prctica permanente, el anlisis de necesidades formativas de los profesores, a travs del desarrollo de un ejercicio reflexivo.Estosuponeunconocimientodelasnecesidadesyunadiversificacindelaoferta formativa, incorporando tanto el desarrollo de competencias profesionales genricas autonoma, autoformacin, autorregulacin, compromiso, disposicin al trabajo colaborativo, responsabilidad profesional como el dominio de didcticas especficas.43 En esta direccin, es fundamental la convergencia de los esfuerzos del director escolar, de los supervisoresydelosresponsablesdelapoyotcnicopedaggico. d) Brindar apoyo especializado a los docentes de Educacin Intercultural Bilinge (EIB) tanto para elconocimientode la lenguaycultura indgena como parauna adecuada preparacin pedaggicaysociolingsticaaplicadadesdeunaperspectivaintercultural. e) Proporcionar a los docentes herramientas y estrategias para abordar de mejor forma la dimensin de disciplina escolar en el aula, considerando un trabajo coordinado con directivos y familias para fortalecer la convivencia y el clima en la sala de clases y en el centroeducativo. f) Establecer estmulos y condiciones que promuevan la participacin de los docentes en actividades formativas. Es fundamental que dichos estmulos, que pueden asumir la forma de becas para postgrados y pasantas o de recursos para actividades en las escuelas, sean destinadosaprogramasrelevantesypertinentes.Entrelascondiciones msdeterminantes queesnecesarioabordar,segnlaexperienciainternacionalylapercepcindedirectoresy profesores, est la asignacin de tiempos dentro de la jornada laboral velando por no afectar los aprendizajes de los estudiantes para que los profesores puedan reflexionar sobresusprcticas,trabajarenequipo,investigar,revisarliteraturaprofesionalyparticipar en actividades relevantes de actualizacin y formacin. Esta asignacin de tiempos, bien gestionada, es un factor decisivo, especialmente para asociar la formacin con el contexto escolar.

Estudioshanreveladolosalcancesdealgunasexperienciasdeformacincontinuadeampliopotencialquesehan

realizado como, por ejemplo, la Expedicin Pedaggica y los Microcentros en Colombia; los Centros de Maestros
en Mxico; el apoyo a docentes en Escuelas en el Caribe Anglfono; el PLANCAD (Plan Nacional de Capacitacin Docente) en el Per; los talleres comunales y las pasantas nacionales en Chile; los proyectos de desarrollo profesional jurisdiccionales de la Argentina que propician una modalidad centrada en la escuela; el programa Letra e Vida enel Estado de SaoPaulo, Brasil; y elPrograma deDesarrollo Profesional de Educadoresdel Estado de Minas Gerais, Brasil. En muchos pases, a pesar de la discontinuidad de los apoyos institucionales, estn vigentesRedesdeDocentesinteresadosentemascomolaenseanzadelalectura,lasmatemticas,lasciencias,el usodelastecnologasenlasaulasylaconvivenciaescolar.

43

ParalaEducacinBsica,seadviertenespecialesnecesidadesdeapoyoenreascomomatemticas,cienciasnaturaleseidiomas extranjeros.

112

2.

Asegurarimpactossignificativosdelaformacincontinuaenlas prcticasdeenseanzayenlosaprendizajesdelosestudiantes.

Existeunapercepcindifundida,tantoenelmundodocentecomodelosespecialistas,dequelas acciones de capacitacin y formacin continua tradicionalmente implementadas, mediante cursos y talleres desvinculados de las necesidades de las escuelas y en que los maestros y profesores desempean un rol de aprendices pasivos, no tienen impacto suficiente en las prcticas de enseanza y no contribuyen, por lo tanto, a mejorar los aprendizajes de los estudiantes.Estorequiereesfuerzosenladireccindelasorientacionessiguientes: a) Colocar el foco en la conexin de las acciones formativas con las prcticas de trabajo en el aula. El desafo de lograr que todos los estudiantes aprendan, atendiendo a su diversidad, adquiere creciente complejidad y los docentes de hecho solicitan con fuerza apoyos para poder cumplir su tarea exitosamente. Toda oferta de formacin continua debera asegurar la conexin con el trabajo en el aula y la recuperacin de experiencias y saberes provenientes de la prctica, como componentes fundamentales de la metodologa de trabajo. b) Es necesario superar la tendencia a considerar solamente la asistencia como nico requisitodecertificacin,incorporandolaevaluacindellogroefectivodeaprendizajesyla capacidad de traducir los nuevos conocimientos en el mejoramiento de las prcticas de enseanza orientadas a los aprendizajes de los estudiantes. Las certificaciones deben reflejar un aprendizaje profesional slido ms que una mera participacin en acciones formativas. El acompaamiento y la observacin del trabajo en el aula constituyen herramientasimportantesparareconocerlaefectividaddelasaccionesformativas. c) Fomentar el desarrollo de comunidades de aprendizaje, a travs de modalidades de talleres en la escuela o entre escuelas, conformando redes en las que docentes de reas afines o de un mismo ciclo educativo reflexionan en conjunto en torno a sus experiencias pedaggicasenlabsquedadenuevasestrategias,dondeellosasumenprotagonismoenla reflexin sobre su prctica. Es importante avanzar hacia un modelo de discusin clnica que promueva el crecimiento profesional a travs de un trabajo en equipo que contemple el ciclo de observacin, evaluacin, reflexin y accin pedaggica. El aprendizaje colectivo de los equipos docentes contribuye a la produccin de un saber pedaggico que incorpora el conocimiento prctico generado por los profesores y que debe circular entre las comunidadesdocentesparaelenriquecimientodesusprcticas.44 d) Apoyar a los equipos docentes mediante el desarrollo de capacidades para un trabajo interdisciplinario e intersectorial que permita abordar situaciones personales y sociales complejas del estudiantado que van ms all de lo estrictamente pedaggico. Esto

44

ExistenejemplosinteresantescomolametodologadelessonstudyylasclasesdedemostracinenJapnylaexperienciade BostonentiempoparaplanificacinconjuntaquehansidodescritasenBarber,M.yMourshed,M.2007.

113 requiere, a su vez, generar dispositivos de soporte a las escuelas para abordar estas situacionesintersectorialmente. e) Es necesario priorizar la cobertura que deben alcanzar los programas de formacin continua con el fin de atender, en distintos momentos, a segmentos significativos de la planta o dotacin docente. Si se pretende realmente mejorar las capacidades docentes, es indispensable realizar una inversin de recursos suficiente en esta materia. El Estado debe definir qu formacin continua es prioritaria para el desarrollo de las polticas educativas y asegurar su provisin gratuita. Cabe entonces a la autoridad poltica definir prioridades provenientesdelosnfasisdelcurrculumnacional ysusreformas y/ode losresultadosde las evaluaciones de aprendizajes o de desempeo docente. La combinacin de estos factoreseslaquedebepermitiridentificarconmejorevidenciaalosdocentesconmayores debilidades a la vez que las reas temticas demandantes de mayor apoyo. Asimismo, es necesario identificar y priorizar sectores o zonas geogrficas donde los maestros estn menosformadosypresentenmayoresdebilidades. f) Mejorar, sustancialmente,lascondicionesrequeridaspara la participacin adecuadade los docentes en las acciones de formacin continua, tanto dentro como fuera de la escuela, entregando los espacios de tiempo para realizarlas durante la jornada laboral o mediante periodossabticoscuandosetratedeofertasdepostgrado.

g) Asociar la formacin continua a incentivos de progresin en la carrera docente basados en lacalidaddeltrabajoprofesional,considerandolasevaluacionesdeldesempeo. h) Considerar los resultados de las evaluaciones de aprendizaje de los estudiantes para identificar necesidades y definir determinados nfasis de la formacin continua, aunque evitandounestrechamientodelosobjetivosdeformacin. i) Valorar la utilizacin de nuevas tecnologas en las actividades de desarrollo profesional lo que permite atender a un nmero mayor de docentes, llegar a lugares aislados, facilitar la constitucinderedesprofesionales,potenciarelusodelasTICsenelaulayreducircostos. Propiciar la realizacin de actividades de experimentacin, seguimiento y sistematizacin de experiencias en los pases de la Regin para construir conocimiento acerca de aquello que efectivamente contribuye a fortalecer la profesin docente y el mejoramiento de los aprendizajes.

j)

El Grupo de Trabajo de Formacin Docente de MERCOSUR ha propuesto entre sus principios orientadores de las polticas de formacin docente, el reconocimiento del profesor como productor de conocimiento y protagonista ensuprocesodeformacinydesarrolloprofesional,cuestin queestalabasedelasestrategiasdeaprendizaje docentesituadoyentrepares.

114

3.

Construirtrayectoriasdedesarrolloprofesionaldistinguiendo etapasenvidadeldocente.

Las necesidades de los docentes que se inician en la profesin son distintas a las de quienes se encuentran en un proceso de consolidacin profesional, as como stos ltimos tienen necesidadesdiferentesa lasdemaestrosyprofesoresconunaltogradodeexperienciadocente. Lassiguientesorientacionesrespondenaestaconstatacin: Construir las trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo las distintas etapas de la vida laboral,desdelosmaestrosyprofesoresprincipianteshastalosdocentesconmayorexperiencia que hayan demostrado desempeos destacados. Para ello, es necesario profundizar en el anlisis de los patrones de configuracin de los cuerpos o colectivos docentes para planear con mayor sensibilidad las rutas de desarrollo profesional. La formacin continua no debe entenderse en un sentido meramente compensatorio sino como un elemento esencial, constitutivodelacarreraprofesional,incluyendodiferentesmomentosyespaciosdedesarrollo. a) Apoyar a los nuevos docentes en su ingreso a la profesin. En la etapa inicial, los maestros y profesores necesitan de un fuerte apoyo que les facilite su insercin profesional en contextos escolares especficos (reconocimiento de las dinmicas escolares, proyectos y programas de la escuela, etc.), donde asumen responsabilidades para las cuales muchas veces no se sienten preparados, debiendo enfrentar a menudo una cultura escolar resistente a prcticas innovadoras. Para este efecto, es deseable impulsar tutoras o mentoras intensivas considerando, entre otras acciones, la observacin de clases y la reflexin individual y colectiva sobre las prcticas. Las experiencias de induccin en pases desarrollados y algunas emergentes en la Regin, merecen ser analizadas y emuladas donde las condiciones lo hagan posible. Reconocer que los maestros y profesores nuevos necesitan apoyo especial obedece a que ellos son los que con mayor probabilidad pueden abandonar la profesin. Si bien esto es nuevo para la Regin y demanda altas capacidades institucionales,ascomocapacidadesenelcuerpodocenteenejercicio,esnecesarioiniciar elcaminoparateneresquemasoperativosdeinduccinaladocenciaenelmedianoplazo. b) En las situaciones en que no sea posible ofrecer esquemas de tutora a los docentes principiantes, pueden proponerse alternativamente programas de orientacin y de desarrollo profesional temprano, bajo la responsabilidad del equipo directivo y tcnico del establecimiento educativo, eventualmente con el respaldo de instituciones acadmicas especializadas. c) Los docentes con mayor tiempo de ejercicio profesional requieren acompaamiento vinculado con necesidades de actualizacin y de innovacin, utilizacin de tecnologas y apoyorelacionadoconunposibledesgasteprofesional. d) Asignaradocentesconaltoniveldedesarrolloprofesionalrolesdetutoraoasesoraspara apoyareltrabajodesusparesy,particularmente,a maestros yprofesoresprincipiantesen su incorporacin a la docencia. Para el mejor cumplimiento de dicha tarea, sera deseable

115 el apoyo de instituciones acadmicas especializadas en lo referente al desarrollo de habilidadespropiasdelaaccindetutorasydelaprendizajeentrepares. e) Considerar en la formacin continua las necesidades de los docentes en sus diferentes funciones, incluyendo las de directores, coordinadores y supervisores pedaggicos de las escuelas.
En Argentina, a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente, se desarrolla un programa de tutoras para profesores noveles; en tanto en Chile, a travs de la Red de Maestros de Maestros y de varias universidades, se han formado mentores para apoyar a docentes principiantes. En el Estado de Paran de Brasil, el Programa de Desarrollo Educativo forma docentes expertos que orientan el trabajo de redes de profesores, asumiendo dicha tarea durante dos aos.

4.

ImplementarmecanismosderegulacindelaofertadeFormacin Continuaconelfindeasegurarsucalidadyrelevancia.

Las limitaciones de calidad y relevancia de la formacin continua exigen mecanismos de regulacin eficaces por parte de las entidades pblicas. Las siguientes orientaciones apuntan a responderalaexigenciareferida: a) Avanzar en la consolidacin de una institucionalidad pblica de formacin y desarrollo profesionalcapazdecoordinarlasinstanciasdelosdiferentesnivelesdelsistemaeducativo implicadas en la formacin continua. Los gobiernos de los distintos niveles jurisdiccionales de los sistemas educativos necesitan contar con instituciones slidas que permitan tanto ofrecer programas considerados indispensables para la implementacin de las polticas educacionales como regular la diversa oferta del sector acadmico y de organismos privadosdecapacitacin. b) Elaborarplanesde desarrolloprofesionalparadocentesanivelnacional,regional, estadual o provincial, consistentes con las prioridades de la poltica educacional y con diagnsticos certerosdenecesidadesdelprofesorado,apartirdelasnecesidadesdeaprendizajedesus estudiantes. c) Disponerde mecanismos efectivosde controldecalidadde la ofertamediantesistemasde acreditacin o certificacin que garanticen la capacidad de brindar una contribucin efectiva al desarrollo profesional. En este sentido, formular criterios e indicadores de evaluacin para las distintas intervenciones procurando un seguimiento cercano durante plazosrazonables. d) Desarrollar las capacidades de las agencias que se responsabilizan de impartir la formacin continua. Es indispensable que los oferentes conozcan el sistema escolar, as como las realidades y condiciones de trabajo docente y demuestren respeto por la profesin. Si las instituciones encargadas de ofrecer programas de formacin no renen las condiciones adecuadas y reproducen metodologas tradicionales de enseanza que no contribuyen a una reflexin y apropiacin crtica del conocimiento, ser inviable cumplir con los requerimientosdelsistemaescolarydelcuerpodocente.

116
Argentina impulsa el desarrollo profesional de los docentes a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente, organismo descentralizado responsable de las polticas pblicas para la formacin de profesores de todo el pas. Su tarea comprendeeldiseo,construccindeacuerdoseimpulsoadispositivosquecubrenalosdocentesdesdequeseiniciana laprofesinyalolargodetrayectoriasqueprocuranelperfeccionamientodelasprcticaspedaggicas,lainnovacinyla indagacin.Sumarcoregulatoriocontemplalanecesidaddeparticipacindelosdiversosactoresinvolucrados. En Brasil, la Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CAPES) en colaboracin con instituciones pblicas de educacin superior y con autoridades educativas estaduales y municipales, mantiene una oferta pblica descentralizadaygratuitadeeducacincontinua,especializacin,maestraydoctorado.

5.

Promoverelaprendizajecolaborativoenelcontextoescolar.

La falta de consideracin de los contextos escolares donde el profesor se desempea, limita la efectividad de las acciones formativas, al mismo tiempo que resta motivacin y conduce a una pasividad perjudicial para el aprendizaje profesional. Las orientaciones siguientes intentan responderaestasituacin: a) Fomentar que la escuela se constituya en una comunidad de aprendizaje que comprometa asusactores.Sisepretendeafectarpositivamentelosaprendizajes,esnecesariocolocarel foco en la unidad educativa y en el conjunto del equipo docente. Al respecto, el mayor desafoesconstituiralasescuelasencomunidadesdeaprendizajedondenosoloaprenden los alumnos, sino todos sus integrantes y, de manera especial, los maestros y profesores. Estas comunidades, al identificar sus necesidades, generan acciones de perfeccionamiento ocapacitacinrelevantesypertinentesquepermitenresolversituacionesqueobstaculizan elaprendizajedelosalumnos. b) Promover un rol activo de los directores y equipos tcnicos de las escuelas, impulsando y liderando el desarrollo profesional, as como una adecuada organizacin del trabajo docenteenrelacinconlosobjetivosymetasinstitucionales.Asimismo,esimportanteque los supervisores tcnicos de los territorios a que pertenezcan las escuelas apoyen el liderazgodirectivoorientadoaldesarrolloprofesionaldocente. c) Generar condiciones en la institucin escolar que permitan superar el trabajo aislado del docente en el aula a travs de una accin colaborativa. El desarrollo profesional docente no puede concebirse aisladamente de las necesidades especficas de cada escuela. La formacin individual de los profesores no es suficiente si no se ofrecen oportunidades de aprendizaje continuo enlos centros educativos..Unconceptoquesintetiza lo sealado, es el de aprendizaje situado, que concibe el desarrollo profesional, sea que se realice en el espacio fsico de la escuela o fuera de l, como constantemente orientado a la solucin de problemas que el docente enfrenta en su trabajo cotidiano para conseguir que todos sus estudianteslogrenlosaprendizajesesperados. d) Integrar, en un sistema de formacin continua, el desarrollo profesional basado en la escuela con fuerte nfasis en el seguimiento y acompaamiento pedaggico en el aula con la oferta de instituciones acadmicas acreditadas, de modo de poder responder a las necesidadesdelsistemaeducativo,delasescuelasydelosdocentes.

117

6.

Regularlapertinenciadelaofertadepostgrados

LaevolucinrecientedelademandadocentehacialospostgradosenvariospasesdelaRegin, planteanuevosdesafosa laspolticas. Lassiguientesorientacionespuedencontribuiraabordar dichosdesafos: a) Complementarloscriteriosutilizadosenlossistemasdeaseguramientodelacalidaddelos postgrados en el campo de la educacin, especialmente de las maestras, con la incorporacindenuevos criteriosreferidosa las dimensionesde pertinenciay potencialde impactoenlasprcticasdeenseanza. b) EntregarbecasaprofesoresparaqueestudienenreasespecficasqueelEstadoconsidere deficitarias. La entrega de estos incentivos requiere ser transparente, considerando tanto losmritosdelosdocentescomolasnecesidadesdesuscentroseducativos,especialmente cuandoatiendenpoblacinescolarmsdesfavorecida.
RESUMENDEORIENTACIONESFORMACINCONTINUA 1. Aseguraralprofesoradoelderechoaunaformacincontinuarelevanteypertinente, centradaenlaformacinintegralyenlosaprendizajesdelosestudiantes. 2. Asegurarimpactossignificativosdelaformacincontinuaenlasprcticasdeenseanzayen losaprendizajesdelosestudiantes. 3. Construirtrayectoriasdedesarrolloprofesionaldistinguiendoetapasenlavidadeldocente. 4. Implementar mecanismos de regulacin de la oferta de Formacin Continua con el fin de asegurarsucalidadyrelevancia. 5. Promoverelaprendizajecolaborativoenelcontextoescolar. 6. Regularlapertinenciadelaofertadepostgrados.

118

III

OrientacionessobreCarreraDocente

En relacin con la carrera docente, el Estado del Arte constata la existencia de una modalidad de promocin vertical y otra horizontal. La primera, se refiere a la necesidad de abandonar la funcindocentedeaulaparaasumirotrasresponsabilidades(direccin,tcnicasosupervisin), como requisitos para los ascensos. La segunda, dice relacin con la existencia de posibilidades de promocin y desarrollo profesional sin que sea necesario dejar de ejercer en el aula. Esta ltima se presenta con menor frecuencia. Los criterios que tradicionalmente han sustentado la tomadedecisionespara avanzar en la carrera en la Regin, son la antigedad en la funciny la realizacindecursosdeperfeccionamientoopostgrados,siendomuchomenorlaincidenciadel desempeoprofesional.Juntoconanalizarlaimportanciadecontarconunacarreraprofesional atractiva, en el Estado del Arte se abordan temas como las condiciones laborales, las remuneracioneseincentivosylaevaluacindeldesempeodocente. En materia de carrera docente, el Estado del Arte destaca los siguientes nudos crticos: a) dificultad para atraer y retener buenos docentes; b) carreras que desconocen fases de la docencia; c) disociacin entre carrera y desarrollo profesional; d) tensin entre estructuras salarialescomunes yremuneraciones diversificadas;e) dificultaden lageneracinde consensos paraunaevaluacinformativadeldesempeo. A continuacin, se presentan orientaciones o criterios para abordar estos nudos crticos en relacinconlascarrerasdocentesylascondicionesdetrabajoenlospasesdelaRegin.

1.

Disear eimplementar carrerasdestinadas a fortalecerla profesin docenteyaincidirenlaatraccindebuenoscandidatos.

Las carreras docentes deberan pensarse en funcin de polticas de reconocimiento efectivo a la docencia, expresadas en remuneraciones adecuadas, que permitan a los profesores la mejora en sus condiciones de vida y de trabajo, estimulen la profesin e incentiven el ingreso a ella de jvenes con las aptitudes necesarias y la permanencia de buenos maestros y profesores. En la medida en que se busca una valorizacin de la profesin docente, es importante que la carrera refiera al conjunto del magisterio, tanto del sector pblico como privado, sin perjuicio que, de acuerdoalosmarcoslegalespropiosdecadapas,sepuedaestablecerquealgunosaspectosde lacarreradebieranaplicarseexclusivamentealsectorpblico. La carrera docente debiera estimular especialmente a quienes opten por no salir del aula, otorgando gratificaciones, reconocimientos e incentivos necesarios que promuevan la permanencia en ella. Ciertamente, la salida hacia funciones directivas o tcnicas debe estar abierta, considerando la importancia estratgica de estas funciones para la calidad educativa, as como las legtimas aspiraciones de algunos profesores, incluyendo la posibilidad de reinsercin a la docencia de aula. Sin embargo no es conveniente colocarla como el nico horizonte de ascenso en la carrera profesional. En esta direccin, se propone considerar las siguientesorientaciones: a) Mejorar las perspectivas de carrera de los docentes (remuneraciones, condiciones de trabajo y estatus profesional) y construir un relato sobre la profesin acorde con su rol estratgico en la sociedad contempornea, de modo de modificar el imaginario colectivo

119 referidoa la misma.En estesentido, escrucial elrol delosmediosdecomunicacin social. Es importante que las polticas comuniquen confianza de la sociedad y del sistema poltico en los docentes. Esto contribuir a atraer mejores postulantes a la profesin docente y ser tambin posible elevar las expectativas profesionales de los educadores y su responsabilidadporlosresultadosdeaprendizaje. b) Disear modalidades de promocin dentro de la carrera docente que estimulen la permanencia en el trabajo de enseanza en el aula. Se debera convertir a la carrera docente en una opcin atractiva para jvenes con buenos resultados educativos cuya vocacinestorientadaalaenseanzadirectaenelaula. c) Generar una apropiada estructura de remuneraciones e incentivos. Se debe aspirar a contar con profesionales de gran competencia y, por lo tanto, las remuneraciones promedio tendran que alcanzar, progresivamente, niveles acordes con dicho propsito. La carreraprofesionaldocentedebepropenderaequipararlossalariosdeloseducadorescon los de otros profesionales de formacin similar. Si se pretende atraer estudiantes de educacin media con buenas condiciones para la docencia, es indispensable que stos perciban que los salarios iniciales son dignos y que existen posibilidades reales de mejorar, alcabodecincoadiezaosdeejercicio. d) Propiciar y reconocer realizaciones profesionales significativas para los docentes, tales como: el logro de aprendizajes de sus alumnos; la gestin de proyectos innovadores para sus escuelas; la asuncin de roles de tutoras o mentoras de apoyo a docentes principiantes; el liderazgo o la participacin en acciones de desarrollo profesional entre pares;ladireccindeprogramasextracurricularesconestudiantesoproyectosconpadres; yel acceso abecaspararealizarcursosdepostgradoo posttulos, entreotras.Elclimade relaciones interpersonales, la existencia de reconocimientos, apoyos y estmulos para el desarrolloprofesionalascomoelapoyoyorientacinbrindadaporlosdirectivosescolares son,asimismo,factoresfundamentales.Laausenciadeestasoportunidadesconstituyeuna causa determinante del abandono temprano de la profesin por parte de no pocos maestrosjvenestalentosos. e) Mejorar el contexto laboral y el bienestar de los maestros y profesores a travs de condiciones de trabajo dignas, seguras y facilitadoras de un buen desempeo: nmero adecuadodealumnospordocente;apoyotcnicopedaggico;oportunidadesdeparticipar en instancias colegiadas de decisin y en proyectos institucionales; dotacin de materiales didcticos, textos escolares y TICs, e infraestructura y equipamiento adecuados para el trabajodocente. f) Garantizar dentro de la jornada laboral un nmero adecuado de horas de trabajo profesional fuera del aula, destinado a actividades tales como planificacin, evaluacin, atencin de estudiantes y padres, estudio, reflexin pedaggica y trabajo colaborativo. Asimismo, es importante avanzar hacia la concentracin de la jornada docente en una sola escuela.

g) Promovereldilogoyeltrabajoconjuntoentrelosministeriosylosgremiosdocentesenla discusinsobreeldiseodelascarrerasmagisteriales.

120
Las experiencias de Mxico, Colombia y Per forman parte de nuevos modelos de carrera marcados por la introduccin de los denominados mecanismos de promocin horizontal en contraposicin con el tradicional ascenso vertical. La carrera magisterial mexicana ha sido reformada en mayo de 2011. Esta carrera constituye un sistema de promocin horizontal en el que los docentes participan de forma voluntaria e individual; tienen la posibilidad de incorporarse a ella y de ascender si cumplen con los requisitos establecidos. La actual reforma es producto del trabajo conjunto de la Secretara de Educacin Pblica y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial 2011). UnaexperienciainteresantedeanalizareselesfuerzoquesellevaacaboenTrinidadyTobagoconelfindelograr condiciones de trabajo ms seguras a travs de un Acta de Salud y Seguridad Ocupacional. Esta propuesta se enmarca en un conjunto de objetivos que el Ministerio de Educacin de dicho pas se propone en relacin al profesorado: participacin en las decisiones; tiempo para trabajo de planificacin; carrera con claras oportunidades de promocin; reconocimientos de desempeos de excelencia; remuneraciones justas; beneficios paradocentesqueseretiran;ambientesdetrabajosegurosysaludables.

2.

Reconocerenlacarreradiferentesetapasdedesarrollodela trayectoriaylacompetenciadocente.

Son pocas las estructuras de carrera que distinguen en Latinoamrica profesores de aula novatos,competentesyexpertos;yestoessinduda,unacarenciagraveylabasedelafugadel auladebuenosprofesores,alavanzarensucarrera.Lainnovacincentralaestablecerrespecto a esta realidad histrica, es que haya diferenciacin de categoras de docentes en aula, conformealprogresodelascompetencias,intrnsecoalamayorexperienciaypreparacin.Para contribuiraenfrentarestedesafoseproponeconsiderarlassiguientesorientaciones: a) Establecer, como parte de la carrera, un perodo de acompaamiento o induccin para los docentesprincipiantes,talcomosemencionaenlaseccindeFormacinContinua(II3b). b) Considerar una reduccin de las horas lectivas de los docentes durante su primer ao laboral, sin disminucin de su remuneracin, con el propsito de que puedan participar en las actividades de formacin con el apoyo de tutoras o mentoras y desarrollar un proceso de reflexin sobre su prctica en continuidad con su formacin inicial, conjunto de actividadesquedefinenelperododeinduccin. c) Si bien el proceso de induccin es esencialmente formativo, es importante considerar la posibilidad que el periodo inicial tenga tambin un carcter probatorio, evaluando el desempeo antes de recibir una plaza permanente. Esta dimensin podra ser ms recomendable para los sistemas educativos que tienen menor regulacin en la formacin inicial docente. En este caso, los docentes principiantes deben demostrar sus habilidades paraensear,especificadasyobservablesenunconjuntodeestndares.Paraaquellosque no cumplan con los estndares al final de su perodo de prueba, pero tienen el potencial para alcanzarlos en un perodo ms largo, la etapa de prueba y de induccin debe extenderse; si no son capaces de alcanzar los estndares requeridos al final de este perodo, debieran abandonar el ejercicio en aula. Solo cuando los docentes principiantes cumplanconxitolosestndaresdebieranserhabilitadosparaunaplazapermanente. d) Crear condiciones para que maestros y profesores con mayor experiencia y que alcanzan altos niveles de desempeo, puedan contribuir en tareas tcnicas y apoyar a docentes de menor desarrollo, aunque sin abandonar del todo la docencia de aula. Estos profesionales que alcanzan el nivel de expertos dentro de la carrera, debern contar con tiempo

121 suficiente para trabajar con los docentes principiantes como tambin tener acceso a programas de desarrollo profesional acordes con esta funcin y contar con el necesario reconocimientosalarial. e) En las etapas intermedias de la carrera profesional, es aconsejable que los docentes asuman, crecientemente, mayores responsabilidades tales como jefaturas de curso o coordinacindeproyectos,asociadasestasmayoresresponsabilidadesareconocimientosy mejoramientossalariales.

3. Estructurarlacarreradocenteentornoalmejoramientodel desempeoprofesional.
Carreras docentes que se limitan a reconocer experiencia y cursos de perfeccionamiento inciden en una desorientacin de la profesin en relacin con su propsito fundamental. Esta situacin puedeserenfrentadaobservandolassiguientesorientaciones: a) Explorar diseos de carrera profesional cuyo eje central sea la calidad del desempeo docente. La experiencia y el perfeccionamiento relevante y de calidad deben ser valorados en la medida que se traduzcan en aprendizajes profesionales. Es importante, en consecuencia, evaluar y luego recompensar el desempeo profesional efectivo, tanto en el aula como en su institucin educativa, como eje del ascenso en la carrera. Organizar la carrera docente en torno al desempeo implica poner atencin en los mecanismos de evaluacin de la labor profesional, cuestin ciertamente compleja pero indispensable de abordar. b) Articular la formacin continua con la poltica salarial de los docentes. Para este efecto, se requiere contar con polticas de recursos humanos y con herramientas de gestin y de evaluacin del desempeo profesional que permitan valorizar los esfuerzos de superacin profesional de los individuos y de los equipos docentes, con claros propsitos de mejoramientodelaenseanza. c) Estimular un mayor desarrollo de espacios de formacin y debate en el seno de los colectivos docentes y promover la investigacin emprica y la circulacin de conocimientos encooperacinconuniversidadesycentrosdeinvestigacinparaenriquecereseproceso. d) Reconocer en la carrera las trayectorias individuales que algunos docentes construyan, en trminos de su formacin y/o especializacin tanto para el abordaje de reas curriculares especficas (didctica de las ciencias, del arte, del lenguaje, etc.) como de lneas determinadas de trabajo, tales como la enseanza en sectores de pobreza o rurales, la utilizacin pedaggica de las TICs, la formacin ciudadana y para una mejor convivencia escolar, el apoyo a iniciativas estudiantiles, entre otras, evaluando la calidad de su desempeoendichasreas.

122

4. Diseareimplementarunapolticaderemuneracioneseincentivos, clarayarticulada,paraestimularlalaborprofesionaldocente.
Una carrera profesional atractiva supone remuneraciones adecuadas al momento del ingreso como asimismo que, a medida que el docente progresa, de acuerdo con su desempeo debidamente evaluado, pueda ver elevados sus ingresos econmicos y acceder a nuevas oportunidades de desarrollo profesional. En esta direccin, se propone tener en consideracin lasorientacionessiguientes: a) Es de la mayor importancia que los gobiernos acenten sus esfuerzos financieros para garantizar niveles salariales dignos a todos los docentes y un programa sustentable de mejoradelascondicionesdetrabajo. b) Visualizar y ponderar diferentes gradientes y esquemas de diferenciacin de los ascensos salariales, admitiendo que un docente a los siete o diez aos de experiencia tiende a aumentar sus compromisos personales y familiares, con lo que el sistema debiera poder ofrecerlealzasderemuneracionessignificativasenesetramodelacarrera,sujetodetodos modosalprincipiogeneraldedemostrarbuenosdesempeos. c) Integrar los incentivos econmicos, crecientemente presentes en la Regin, en el conjunto de la carrera profesional, de modo que sean percibidos como alcanzables para todos los docentes que cumplan con estndares altos de desempeo profesional, sin asignacin previa de cupos, con el fin de estimular la continua superacin profesional. Si los incentivos econmicos son abordados de manera aislada pierden su efectividad; de hecho, nohaydisponibleevidenciasuficienteparademostrarque losprogramasde incentivospor s solos, tengan un impacto en el aprendizaje de los estudiantes o siquiera que produzcan unamejorenseanza.stosdebenarticularseconotrasmedidas. d) Generar los estmulos que permitan a las escuelas que atienden a los estudiantes provenientes de hogares ms pobres y de zonas alejadas de centros urbanos, disponer de educadores altamente preparados y con verdaderas expectativas de logros de aprendizajes. Es importante que estos docentes no slo se sientan atrados a ejercer en escuelas de alta complejidad sino que estimulados a permanecer en una tarea que presentaindudablesdificultades,porloquerequieredeapoyosyrecompensasacordes. e) Promover incentivos simblicos que permitan mejorar el reconocimiento pblico de la profesinatravsdeunamayorconsideracinsocialhaciaaquellosque estn enactividad y,porotraparte,favorecerquemejorescandidatosoptenporestudiosdedocencia. f) Desarrollar iniciativas en apoyo al perfeccionamiento de los docentes en servicio que permitanreconocerlosesfuerzosquerealicenenesadireccin,aunqueevitandopromover el credencialismo o la multiplicacin de ofertas y de demandas por acciones de escasa relevanciaybajasexigencias.

g) Lograr en el profesorado un grado de comprensin y validacin suficiente de la estructura deremuneraciones,incluyendounhorizontedemejoragradualenplazosrazonables.

123 h) Procurar que los educadores obtengan, al trmino de su carrera, una jubilacin o pensin que les permita vivir dignamente. De este modo, no solo se reconoce la labor desempeadasinoquesefavorecelarenovacindelcuerpodocente.
Brasil, en el ao 1996, cre el Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y de Valorizacin del Magisterio (FUNDEF), reemplazadoen el 2006 por elFondode Desarrollode la Educacin Bsicay de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (FUNDEB). El principal objetivo de este fondo es la redistribucin de los recursos destinadosa la educacin compensando alos estados y municipios enlos que lainversin por alumnoes menor a la fijada para cada ao. Dado que un mnimo de 60% del fondo est destinado a remuneraciones y perfeccionamiento de profesionales de la educacin, los resultados han sido alentadores: los salarios de los docentes han mejorado significativamente y los aumentos han sido ms altos all donde los salarios estaban ms deprimidos. En Mxico, por su parte, las recientes reformas a la Ley General de Educacin (2011) mandatan a las autoridades educativasaestablecermecanismosdeestmulosalalabordocenteconbaseenlaevaluacin. En Chile, existe un incentivo de carcter individual basado en conocimientos y habilidades de los docentes la Asignacin de Excelencia Pedaggica (AEP) y un incentivo colectivo que beneficia a los docentes de las escuelas de mejores desempeo de acuerdo al Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de Establecimientos Educacionales(SNED). En Colombia, el Programa Nacional de Incentivos premia a centros con buen desempeo con recursos para la implementacindeproyectoseducativosyadocentesdeesoscentrosporlaexcelenciaensutrabajo.

5.

Desarrollarsistemasvlidosyconsensuadosdeevaluacindel desempeoprofesionaldocente.

Ms all de los debates que genera el tema de la evaluacin docente y de la diversidad de opciones internacionalmente adoptadas, los sistemas educativos requieren disponer de mecanismos para apreciar los desempeos y promover su mejoramiento, asumiendo la complejidad que implica este desafo. Ello puede contribuir al reconocimiento social de la profesin.Lassiguientesorientacionesapuntanaabordarestedesafo: a) Desarrollar e implementar un sistema de evaluacin del desempeo, objetivo y transparente, basado en estndares validados y considerados legtimos por la profesin, para identificar niveles comparables de calidad del desempeo de cada docente, tomando en cuenta el contexto escolar, factor que condiciona fuertemente el trabajo educativo. Es importante que estos sistemas contemplen evaluadores idneos y diversos instrumentos que permitan observar y analizar las prcticas reales en funcin de sus efectos en el aprendizajedelosestudiantesascomorecogerlapercepcindeactoresrelevantes. b) Considerar la participacin de los propios profesionales en la construccin del proceso de evaluacin. Es necesario que exista un acuerdo general sobre los estndares que determinen loscriteriosque guen las evaluacionesparaquetenganunimpactorealen las habilidades y el conocimiento de los docentes. Por eso, es esencial disear mecanismos de participacin para que los actores principales, particularmente los docentes, puedan contribuiraladefinicininicialyalasrevisionesperidicasdelosestndares.Losmaestros tambin deben tener oportunidades de formacin sobre el conjunto de estndares para sabercmosetraducenenprcticasdeenseanzadentrodelaula.

124 c) Orientar la evaluacin docente hacia propsitos formativos, lo que implica entregar una retroalimentacin valiosa sobre necesidades de mejoramiento a los maestros y profesores y a las direcciones escolares. Este proceso debe complementarse con la identificacin de los mecanismos de formacin que se necesitan para brindar apoyo a los docentes para su superacin profesional a partir de las fortalezas y debilidades evidenciadas por el proceso evaluativo. Una atencin especial debe ofrecerse a aquellos maestros que no hayan obtenidolosresultadosmnimossatisfactoriosenlasevaluacionesdedesempeo. d) La evaluacin docente tambin puede ser sumativa, es decir, tener consecuencias en la carrera del profesor. Es esencial que, tanto los equipos docentes como los maestros y profesores individuales que muestran mejoras en sus prcticas, sean reconocidos recibiendo estmulos, tanto monetarios como no monetarios, por su desempeo. Asimismo, es importante que los sistemas educativos dispongan de instrumentos slidos para identificar a los docentes que, a pesar del apoyo y la formacin recibidos en su evaluacin formativa, no demuestren la disposicin o la capacidad para mejorar sus prcticas educativas, debiendo adoptarse las medidas necesarias para su alejamiento de la docencia,conelobjetodenoafectarlosaprendizajesdelosestudiantes. e) Utilizar mtodos e instrumentos de evaluacin que contemplen las diversas facetas de la actividad docente, especialmente la prctica de enseanza en el aula como tambin las responsabilidades en la comunidad escolar relacionadas con el trabajo en equipo, la interaccinconlasfamiliasylosestudiantes.
Chile cuenta con un Sistema de Evaluacin del Desempeo Profesional Docente para el sector municipal que contemplalaevaluacindelosdocentescadacuatroaosenrelacinalcumplimientodeloscriterioscontenidos en el Marco de la Buena Enseanza (MBE). La evaluacin se realiza mediante cuatro instrumentos: auto evaluacin; informe del director de la escuela y jefe tcnico pedaggico; evaluacin de un docente par de otro centro educativo, y un portafolio de evidencias escritas y filmadas sobre desempeo en aula. Los docentes que obtienen los mejores resultados destacados o competentes pueden acceder a un incentivo econmico (Asignacin Variable de Desempeo Individual, AVDI), previa aprobacin de un examen de conocimientos. Los profesores que obtienen las calificaciones ms bajas bsica o insatisfactoria deben capacitarse para mejorar a travsdePlanesdeSuperacinProfesional,considerandolospuntosdbilesidentificadosporlapropiaevaluacin. Quien obtiene la calificacin insatisfactoria debe abandonar la responsabilidad del aula y volver a presentarse a la evaluacinalaosiguiente,luegodehabercursadolacapacitacin.Encasodevolveraobtenerdichoresultado,el profesionaldebeabandonarelsistema. EnColombia,apartirdelEstatutodeProfesionalizacinDocente(2002),seestablecentrestiposdeevaluaciones: un concurso en el que se evalan aptitudes, competencias, experiencia e idoneidad del aspirante para el ingresoalacarrera;unavezqueseingresaatravsdelaprueba,sehaceunnombramientoporunao; una valoracin de desempeo efectuada cada ao y segn la cual aquellos que obtengan calificacin insatisfactoriaendosaosconsecutivossonretiradosdelservicio; un examen de competencias, de carcter voluntario, para aquellos que han permanecido como mnimo tres aosenelcargoyquepermiteelascensoolareubicacindenivelsalarialparaquienesobtengancalificacin sobresaliente.

125

6.

Disponerdemecanismostransparentesparaelaccesoalasplazas docentesyparalaasignacindefunciones.

En las normas que regulan el acceso a la docencia en general, como a funciones especficas, se juega parte importante del nivel de las oportunidades educativas a que tenga acceso la poblacin en el futuro, particularmente aquella que, por su situacin socio econmica, se encuentra ms necesitada de una enseanza de calidad. En este sentido, se formulan las orientacionessiguientes: a) Disponerde polticasclarasdeentrada alejercicio profesional lo quesuponequeel Estado establezca,msalldelosttulosycertificadosotorgadosporinstitucionesacadmicas,los requisitos mnimos nacionales del caso, basados en cumplimiento de estndares sobre el nivelmnimo que deben alcanzarquienes sevan a desempear en lastareas deenseanza a nivel escolar. Los instrumentos utilizables para estos efectos pueden comprender exmenesdeconocimientosydecompetenciasy/oprcticas evaluadas.Alternativamente, podran elevarse los estndares de acreditacin de instituciones garantizando sistemas exigentesparaelingresoyparalatitulacinenlosprogramasdeformacininicialconelfin de asegurar que los ttulos reflejen los conocimientos y competencias requeridos por el sistema educacional. No obstante, esta opcin puede resultar poco efectiva en pases con dbilesregulacionesdelaofertaacadmicapblicayprivada. b) Establecer concursos objetivos y transparentes, con reglas claras, para asignar las plazas docentes,estableciendocriteriosrigurososdeseleccin.Dichosconcursosdebentomaren consideracinestndaresdedesempeodocente. c) Crear incentivos que promuevan cierta estabilidad del cuerpo docente en las escuelas, particularmente en aquellas en las que resulta ms difcil dotar de personal altamente calificado, en virtud de la complejidad de su tarea educativa, en relacin con el tipo de poblacinestudiantilatendida. d) Favorecer la participacin del director e instancias colegiadas de direccin de las escuelas en la constitucin del equipo docente de cada unidad escolar, garantizando una dotacin de personal docente acorde con el currculum escolar y el proyecto institucional, condicionesimportantesenlosprocesosdegeneracinydesarrollodeescuelasefectivas. e) Asegurar que, al interior de las escuelas, cada docente sea asignado a las funciones donde puedaprestarmayorcontribucinydesarrollaralmximosuspotencialidades,recurriendo a mecanismos objetivos que eviten arbitrariedades en la asignacin de tareas. Un criterio conveniente de observar es que los maestros y profesores con mejores competencias y desempeos asuman responsabilidades en cursos iniciales de la educacin bsica o con gruposdeestudiantesquepresentanmayoresdificultades.

126
RESUMENDEORIENTACIONESCARRERADOCENTE 1. Disear e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesin docente y a incidir en la atraccindebuenoscandidatos. 2. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competencia docente. 3.Estructurarlacarreradocenteentornoalmejoramientodeldesempeoprofesional. 4. Disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos, clara y articulada, para estimularlalaborprofesionaldocente. 5.Desarrollarsistemasvlidosyconsensuadosdeevaluacindeldesempeoprofesionaldocente. 6. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y para la asignacin defunciones.

127

IV

OrientacionessobreInstitucionesyProcesosdelas PolticasDocentes

En el Estado del Arte se proponen unas categoras analticas y se busca identificar unas tendencias acerca de las instituciones y procesos de las polticas docentes, en que la interrogante subyacente se refiere a los factores y procesos que afectan su formulacin e implementacin.Ascomoesclaroquelosrequerimientosalaeducacindesdelasociedadson ms complejos y exigentes, los requerimientos a las polticas educacionales y en particular a las referidas al sector docente, son tambin ms altos. Las polticas dependen de los propsitos que las orientan y de la calidad de la poltica, es decir, de las capacidades de los actores y la institucionalidad (principio de legalidad) que los enmarca para procesar conflictos y ser capaces de cooperar en funcin de objetivos en educacin, reconocidamente ms exigentes que los de expansin de coberturas y que tpicamente requieren de plazos ms largos para su logro que un perodo de gobierno. Esto demanda un nuevo nivel de capacidades de cooperacin de los actoresyderobustezdelasinstitucionesresponsablesdelaspolticas. A continuacin, se entregan algunas orientaciones o criterios para abordar las polticas docentes, considerando las siguientes dimensiones: la priorizacin y la efectividad de las polticas, la participacin de los actores en la generacin de ellas y la institucionalidad para su desarrollo.

1.

Priorizarlaspolticasdocentesenunaperspectivasistmica.

El reconocimiento de la fuerte incidencia del factor docente en la calidad educativa, obliga a conceder a las polticas destinadas a mejorar este cuerpo profesional una centralidad de la que han carecido histricamente. Las orientaciones propuestas a continuacin tienden a enfrentar estedesafo: a) Asignaralaspolticasdocentesunaposicinestratgicaycentralenlosdiseosdepolticas educativas, a pesardesus dificultades, envirtudde que implican altoscostos, potencialde conflictividad y poca visibilidad en el corto plazo de sus resultados y beneficios. Ello significa incrementar y dar continuidad a la inversin en programas de mejoramiento de la formacin inicial y de desarrollo profesional continuo, junto con abordar los desafos de la carreradocente. b) Concebirlaspolticasdocentesconuncarcterintegralysistmico,evitandolafocalizacin en aspectos aislados como podran ser, por ejemplo, el mejoramiento de la formacin inicial sin considerar que una carrera docente poco atractiva o escuelas que no renuevan susmtodos deenseanzaconstituyenfactoresque minimizanelefecto de dicho esfuerzo o el acento en mejoramientos de salarios y/o de incentivos que resultan poco efectivos sin un esfuerzo por mejorar la calidad de la formacin inicial y de las oportunidades de desarrollo profesional. Es necesario promover intervenciones sistmicas que consideren la formacin de los docentes como un componente de un conjunto de acciones destinadas a apoyarsutrabajopedaggicoenlaescuela.

128 c) Procurar una adecuada articulacin entre las regulaciones que se establecen para el sistemadeformacindocenteyparaelejerciciodelaprofesinconelpropsitodecontar con mecanismos suficientes y efectivos de aseguramiento de la calidad, evitando una regulacinexcesivaquepodradesincentivarelingresoalaprofesin. d) Orientar las polticas educativas y docentes hacia el inters pblico de modo que stas contribuyan a la superacin de la desigualdad de oportunidades de aprendizaje y no se supeditenaintereseseconmicos,corporativosopolticosparticulares.

2. Lograrmayorefectividaddelaspolticasdocentesconciliando criteriosdecontinuidadycambio.
Lafaltadecontinuidaddelaspolticasdocentesylamultiplicacindeprogramasdesarticulados dificultan alcanzar los resultados esperados y generan confusin y desaliento en el cuerpo docente.Undesafocomplejodeabordaresconciliarestabilidad,flexibilidadycambiospolticos. Enestadireccin,seproponenlassiguientesorientaciones: a) Definir con claridad los propsitos de las polticas docentes enmarcados en las polticas educativas, sociales y culturales estableciendo objetivos de largo y de mediano plazo, evitandocaerenproyectoscortoplacistasoenprogramasdealtavisibilidadperodeescaso impactoreal. b) Articularlasaccionesdepolticasdocentesenfuncindelosobjetivospropuestos,evitando la dispersin as como la superposicin o duplicacin de programas a cargo de instancias paralelasdelaparatoestatal. c) Asegurar niveles razonables de estabilidad de las polticas pblicas, evitando cambios que obedezcan ms a la rotacin de autoridades polticas superiores o intermedias que a evaluaciones de la efectividad de los programas. En este sentido, un objetivo primordial de la agenda actual, para una gran parte de los sistemas educacionales de la Regin, es la creacin de capacidades, lo que demanda un horizonte temporal adecuado y, por tanto, acuerdosquepermitanlapermanenciadelaspolticas. d) Conelfindeasegurarlaperspectivademedianoylargoplazodelaspolticas,esimportante tender a que, alcanzados los consensos necesarios, se definan leyes y presupuestos plurianualesquelassustenten.Ello,sinperjuicioqueloscambiospolticosdenivelnacional, por cierto, tendern a producir legtimas modificaciones en las polticas educativas. Es propio de un sistema poltico capaz en educacin, el poder producir un equilibrio adecuado entrecontinuidadycambioenlosmarcosregulatoriosdelaspolticasdocentes. e) Junto con velar por la continuidad de las polticas docentes, es necesario evitar rigideces, estableciendo mrgenes de flexibilidad y espacios para la innovacin que permitan mejorar aspectos del diseo, considerando resultados de las evaluaciones; adaptarlas a los cambios polticos, sociales y culturales que desafan al sistema escolar; y considerar los avances del conocimientocientficoytecnolgico. f) Lograrunaadecuadacoordinacinycoherenciadelaspolticasdocentesconelconjuntode laspolticaseducativasconel fin de asegurar suconvergencia en direccin almejoramiento

129 de la calidad y equidad educativa. El mejoramiento de la profesin docente se encuentra estrechamente ligado a las condiciones en que sta se ejerce, siendo determinantes las definiciones curriculares, los sistemasdeevaluacin deaprendizaje,losrecursos educativos ylaorganizacinescolar,entreotrosfactores.

3. Promoverlaparticipacindelosactoresenlageneracindepolticas.
Las experiencias de reformas educativas y de polticas hacia el profesorado impuestas sin la participacin de los actores sociales, en especial de los docentes, han demostrado reiteradamente su fracaso. A partir de esta constatacin, se propone tener en cuenta las orientacionessiguientes: a) Generar mesas de dilogo y participacin tendientes a construir acuerdos polticos y educativos,decarcternacional,queincluyanadiferentesactoreseducacionales,polticos, sociales y culturales para dar respuestas a las necesidades de adaptacin de los sistemas educativosanuevosyexigentesrequerimientosexternos. b) Crear y mantener instancias de dilogo y relaciones de cooperacin entre gobiernos y organizaciones docentes (sindicatos, gremios o asociaciones profesionales) que permitan generar condiciones para su participacin en las polticas educativas. Esto implica reconoceradichasorganizacionescomoactoresvlidosparalaformulacindepropuestas, no solo sobre temas salariales sino tambin sobre polticas docentes y educativas en general.Sinelconcursodelmagisterioningunareformaeducacionalserexitosa. c) Abrir debates informados y plurales, con amplia participacin, respecto de los sentidos, orientaciones y alcances asociados con las nociones de calidad y de profesionalizacin docente. No se puede impulsar polticas o construir acuerdos slidos sin una construccin socialcompartidadelsignificadodeestosconceptosonocionesclaves.
En Mxico, cabe destacar la Alianza por la Calidad de la Educacin firmada por el SNTE y el Gobierno Federal en 2008, as como el reciente Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales del Programa Nacional de CarreraMagisterialdel2011. En Chile, en 2003, fue suscrito un acuerdo entre el Ministerio de Educacin, el Colegio de Profesores y la AsociacinChilenadeMunicipalidadesparaponerenmarchaelsistemadeevaluacindeldesempeoprofesional docente. En Guatemala, el dilogo entre los sindicatos y los gobiernos comenz a construirse en el marco de los Acuerdos de Paz de 1997, los que permitieron crear el escenario para la reconciliacin nacional con la participacin de diferentes sectores sociales y plantear una agenda nacional para la construccin de la paz, la reconciliacin y la equidadsocial.LaReformaEducativaseconstituyenunodelosprincipalescompromisosde esosacuerdos.Enla Comisin Consultiva para la Reforma Educativa (1997), participaron 17 instituciones privadas y pblicas, la AsambleaNacionaldelMagisterio(ANM)ylasorganizacionesmayaseindgenas. En Brasil, existen los Foros Estaduales de Polticas Docentes que constituyen instancias de deliberacin de diferentesactoressocialesenlosdistintosEstadosdelpas.

130

4.

Fortalecerlainstitucionalidadpblicaparaeldesarrollodelas polticasdocentes.

Por excelente que sea el diseo de las polticas docentes, no lograrn cambiar sustancialmente laprofesinsinosedisponedeunainstitucionalidadrobustacapazde impulsarymonitorearsu implementacin. La consideracin de las orientaciones siguientes puede permitir avanzar hacia laconsecucindeesteimperativo: a) Desarrollar instituciones estatales responsables de las polticas docentes que sean robustas,entrminosdesusatribuciones,recursosycontinuidaddesugestin.Propender aquedichasinstitucionestenganunacapacidadparaincidirenlasdistintasdimensionesde la poltica docente: formacin inicial y continua, remuneraciones, condiciones de trabajo y carrera profesional. Es importante poner acento en las instituciones y procesos que permiten generar, implementar, monitorear y evaluar las polticas y no slo en los contenidos de stas. En dicha evaluacin, es necesaria la participacin tanto de los organismos especializados del sector educacional y de polticas docentes como de instanciasnacionalesdeplanificacinyfinanzaspblicas. b) Evaluar la calidad de la formulacin e implementacin de las polticas pblicas hacia el sector docente mediante criterios tales como: estabilidad de las polticas; adaptabilidad; coordinacin y coherencia; calidad de la implementacin; orientacin hacia bienes pblicos45. En funcin de dichas evaluaciones, resolver sobre continuidad o reemplazo de programas en una perspectiva de mediano y largo plazo. La discontinuidad de las polticas haceperderesfuerzos,efectividadycredibilidaddelasmismas. c) Desarrollar una adecuada articulacin entre las instancias nacionales y locales con responsabilidadesenlaadministracineducacional,desafoquecobraespecialimportancia ycomplejidadenpasesdescentralizadosofederados. d) Desarrollar una poltica sostenida de creacin de capacidades que permita a los sistemas educativos contar con profesionales altamente preparados y especializados para disear, monitorearyevaluarpolticashaciaelsectordocenteenelmarcodelosdesafosactualesy futuros del mundo escolar. Para este efecto, es importante activar redes de cooperacin internacionalexistentesypromovernuevas,dentroyfueradelaRegin. e) Promover investigacin interdisciplinaria de nivel avanzado sobre temas educativos y, especficamente, sobre la formacin inicial y continua y las distintas dimensiones de la profesin docente, que permita adoptar decisiones fundadas sobre el desarrollo de la misma. f) Aprovechar los aportes de organismos internacionales y, en particular, de los sistemas de evaluacin de aprendizajes que varios de stos impulsan para la generacin de polticas sustentables.

45

ParaprofundizarenestoscriteriosverScartascini,C.,Spiller,P.T.,Stein,E.yTomassi,M.(2010)

131 g) Crear y desarrollar bases de datos y mantener la informacin estadstica actualizada sobre laprofesindocenteylaspolticaseducativasqueseimplementanenlospases.
Argentina impulsa el desarrollo profesional de los maestros y profesores a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente (INFD), organismo responsable de las polticas pblicas para la formacin docente de todo el pas. El INFD tiene responsabilidad sobre formacin inicial, formacin continua, apoyo pedaggico a las escuelas e investigacineducativa. En Argentina y Brasil, como pases federados, se generan sistemas crecientemente articulados de polticas educativas relacionadas con la docencia, que permiten asociar esfuerzos de los gobiernos nacionales o federales con las instancias provinciales o estaduales as como con los municipios que, en el caso brasilero, desempean un rolclaveenlaeducacinprimaria.

RESUMENDEORIENTACIONESPARAINSTITUCIONESYPROCESOSDELAPOLTICADOCENTE 1. 2. 3. 4. Priorizarlaspolticasdocentesenunaperspectivasistmica. Lograrmayorefectividaddelaspolticasdocentesconciliandocriteriosdecontinuidadycambio. Promoverlaparticipacindelosactoresenlageneracindepolticas. Fortalecerlainstitucionalidadpblicaparaeldesarrollodelaspolticasdocentes.

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