Direito Administrativo Matheus Carvalho

1. PRINCPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1.1. Princpios Gerais e Basilares do Direito Administrativo: - Supremacia do Interesse Pblico: Por este princpio a Administrao Pblica deve vincular e direcionar seus atos de modo a garantir que interesses privados no prevaleam e nem sucumbam os interesses e necessidades da coletividade com um todo. Embasa todas as prerrogativas do Estado. - Indisponibilidade do Interesse Pblico: O administrador no pode abrir mo, no pode dispor do interesse pblico. Constitui-se como limitao ao Estado. O regime jurdico administrativo nada mais do que o conjunto de normas, regras e princpios que estabelecem as prerrogativas e limitaes submetidas ao Estado. Maral Justen Filho tem a seguinte definio: o regime jurdico de direito pblico consiste no conjunto de normas jurdicas que disciplinam o desempenho de atividades e de organizaes de interesse coletivo, vinculadas direta ou indiretamente realizao dos direitos fundamentais, caracterizado pela ausncia de disponibilidade e pela vinculao satisfao de determinados fins. Todos os princpios que norteiam o direito administrativo decorrem da Constituio Federal, seja expressa seja implicitamente.

1.2. Princpios Expressos (art. 37; art. 5, LV, CF/88) - Princpio da Legalidade: O administrador pblico s atua quando a lei permite, sua atividade est subordinada a vontade da lei. - Princpio da Impessoalidade: Significa no discriminao. Reflete uma atuao que no discrimina as pessoas, seja para benefcio ou para prejuzo. Ao Estado irrelevante conhecer quem ser atingido pelo ato, pois sua atuao impessoal. No haver mudana de comportamento em razo da pessoa a ser beneficia-da ou prejudicada pelo ato administrativo. Maria Sylvia di Pietro acrescenta doutrina tradicional uma nova perspectiva do princpio da impessoalidade. Para a referida autora, a im-pessoalidade deve ser enxergada tambm sob a tica do agente. Nesse sentido, quando o agente atua, no a pessoa do agente quem pratica o ato, mas o Estado rgo que ele representa. Corresponde, portanto, j conhecida teoria do rgo (ou teoria da imputao), utilizada pelo direito brasileiro. O art. 37, 1 da CF veda a publicidade pessoal do agente. Isso decorre desse princpio da impessoalidade.

- Princpio da Moralidade: O agente pblico deve desenvolver a atividade administrativa de maneira honesta, proba, pautando sua atuao na boa-f no trato com a coisa/atividade pblica (moralidade jurdica). - Princpio da Publicidade: Os atos administrativos devem ser pblicos. A sociedade deve conhecer os atos administrativos para garantir o controle dos atos da administrao pblica. Constitui-se em requisito de eficcia dos atos administrativos que se dirigem a sociedade, no elemento formativo dos atos. A aplicao desse princpio pode ser restringida nas hipteses de relevante interesse coletivo e/ou para garantir a segurana nacional. - Princpio da Eficincia: Foi introduzido expressamente no texto constitucional pela EC 19/98. Pauta-se na busca de resultados de interesse da coletividade, norteando toda a atividade administrativa. Mais especificamente, princpio da eficincia o que impe administrao pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social. - Princpio do Contraditrio e da Ampla Defesa: Trata-se de garantias aplicveis ao processo administrativo. A defesa prvia aplicvel ao processo administrativo, no entanto, em situaes excepcionais, de relevante interesse pblico, o Estado pode agir e condicionar a defesa em momento diferido posterior. A defesa tcnica tambm aplicvel ao processo administrativo, mas a ausncia de advogado (capacidade postulatria) no gera a nulidade do processo Sm. Vinculante n 5. Com relao ao duplo grau, este tambm aplica-se ao processo administrativo Sm. Vinculante n 21.

1.3. Princpios implcitos - Princpio da Autotutela (sm. 473, STF): Princpio pelo qual a administrao pblica detm o poder de autocontrole dos seus atos, podendo rev-los mediante provocao ou de ofcio. A autotutela no afasta o controle judicial dos atos administrativos. - Princpio da Motivao (art. 50, Lei 9.784/99): Garantia concedida ao particular que permite o controle dos atos administrativos, os quais a administrao deve fundamentar e expor os motivo. Existem excees, tais como a nomeao e exonerao de cargos comissionados. - Princpio da Razoabilidade (Proporcionalidade): A atuao do administrador deve estar dentro dos padres do homem mdio. A proporcionalidade, considerada uma faceta do princpio da razoabilidade, a adequao entre fins e meios dos atos praticados pelo Estado.

- Princpio da Continuidade (art. 6, 8.987/95): A atividade do Estado no pode parar, deve ser ininterrupta. Direito de greve: proibido o direito de greve, de acordo com a CF em seu art. 142, 3, IV, aos servidores militares. J os servidores civis tm direito greve nos termos de lei especfica (ordinria). Como no existe essa lei, o STF se posicionou no sentido de que o direito de greve norma de eficcia limitada, e, em razo da omisso da lei, este direito vai ser exercido nos moldes da lei geral de greve. No possvel remunerar os dias paralisados do servidor grevista em razo da ausncia de contraprestao, estes devem ser compensados posteriormente ou, na ausncia de compensao, a sim, descontados. Interrupo do servio pblico: possvel a interrupo do servio pblico por inadimplemento do usurio ou por motivo de ordem tcnica, desde que haja prvio aviso. Na interrupo por inadimplemento vigora a garantia da supremacia do interesse pblico em face do privado. No obstante, essa interrupo no pode ocorrer em relao servios considerados essenciais coletividade. Art. 6, 3, Lei 8.987/95 Exceo de contrato no cumprido: possvel, nos termos do art. 78, XV, Lei 8.666/93, desde que a administrao seja inadimplente por mais de 90 dias. Ou seja, a exceo aplica-se de forma postergada, tendo em vista o interesse pblico.

2. PODERES/DEVERES DA ADMINISTRAO PBLICA Instrumentos conferidos ao Estado para que ele possa alcanar o interesse pblico. 2.1. Abuso de Poder Vai ocorrer quando a administrao pblica extrapola os limites da instrumentalidade, fazendo uso indevido do poder administrativo. Divide-se em a) desvio de poder, que ocorre quando o agente atua buscando uma finalidade diversa do que aquela definida em lei, resultando em desvio de finalidade; e b) excesso de poder, que ocorre quando o agente pblico extrapola a competncia legal para a prtica de determinada atividade administrativa, agindo alm do que deveria/poderia, resultando em desvio de competncia. 2.2. Formas de exerccio do poder da Administrao Pblica - Vinculado: Critrios objetivos de atuao do Estado. A lei no d margem de escolha para o agente pblico. A lei estabelece todos os elementos do ato de forma objetiva, delimitando estritamente a atuao da administrao publica ao que nela se encontra definido. - Discricionrio: Forma de exerccio que compete ao agente pblico agir da melhor forma no caso concreto, dentro dos limites estabelecidos em lei. A lei confere certa margem de escolha para a atuao do agente que deve-se pautar na convenincia e oportunidade do ato administrativo tendo em vista o interesse pblico.

Quando a lei traz conceitos jurdicos vagos, indeterminados, concedendo ao agente pblico concretizar os conceitos em cada atuao, diz-se tambm que se est diante de um ato discricionrio. 2.3. Controle dos atos administrativos O controle judicial dos atos administrativos discricionrios e vinculados pode ser efetuado pelo Poder Judicirio, mas s no que tange a legalidade, no alcanando o mrito do ato. Se o administrador pblico age de forma desarrazoada a pretexto de exercer o mrito, o poder judicirio pode exercer o controle desse ato, contornando os limites do mrito atravs do princpio da razoabilidade. Nunca o controle exercido pelo Poder Judicirio sobre os atos administrativos adentra no campo do mrito. 2.4. Poderes/Deveres da Administrao Pblica - Poder Normativo: Poder conferido administrao pblica para a edio de normas gerais e abstratas. O ato normativo no inova no ordenamento jurdico, mas, sim, tem o escopo de facilitar a aplicao da lei. Uma das principais espcies desses atos normativos que externam esse poder o Regulamento (Decreto), privativo do Chefe do Poder Executivo. O poder regulamentar justamente o poder de edio dessa espcie normativa. A doutrina divide o Regulamento em duas espcies: a) Regulamento executivo, que aquele regulamento editado para fiel execuo e facilitao da aplicao do texto da lei. a regra no nosso ordenamento jurdico; b) Regulamento autnomo: Editado para substituir a lei. No ordenamento jurdico brasileiro no possvel a edio desse ato administrativo normativo, com a ressalva da hiptese do art. 84, VI, CF/88. - Poder Hierrquico: Poder que a administrao pblica tem de se organizar e se estruturar internamente. No existe hierarquia externa entre pessoas jurdicas diferentes. A hierarquia estabelece normas de subordinao (vertical) e de coordenao (horizontal). Este princpio embasa a possibilidade de anulao de atos do subordinado hierarquicamente inferior. Tambm decorrncia do poder hierrquico a possibilidade de delegao e avocao de competncia interna. - Poder Disciplinar: um poder sancionatrio, punitivo. O poder disciplinar o poder de aplicar penalidades queles que esto sujeitos disciplina do Estado, queles que detm um vnculo especial com a administrao pblica. Decorre ou da hierarquia ou de contratos administrativos ou de qualquer outra vinculao especial. - Poder de Polcia: a atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de

fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. O poder de polcia administrativo pode ser preventivo ou repressivo; discricionrio, que a regra geral, ou vinculado (ex: licenas). Decorre da supremacia geral do interesse pblico. No h exigncia de nenhuma vinculao especial entre o Estado e o particular para que haja o exerccio deste poder. O poder de polcia administrativa no se confunde com a polcia judiciria. A polcia administrativa tem previso no art. 78, CTN. Atributos clssicos (caractersticas) do Poder de Polcia: No poder de polcia os atos so imperativos, pois estipulam obrigaes unilaterais aos particulares, dentro dos limites da lei. uma imposio do Estado vontade particular e caso o particular no observe essa imposio, o Estado vale-se de meios indiretos de coero (ex: multa), e/ou meios diretos de execuo do ato administrativo, denominada de autoexecutoriedade (ex: remoo de veculo que est impedindo o fluxo de ambulncias de um hospital). A autoexecutoriedade decorre de lei ou de uma situao emergencial de perigo ao interesse pblico, afastando o controle judicial prvio dos atos administrativos. O poder de polcia no pode ser delegado a particulares. No entanto, com relao aos aspectos materiais necessrios sua execuo, estes podem ser delegados. (ex: contratao de empresa particular para instalao de radares para o processamento de infraes de trnsito).

3. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA DO ESTADO (VER ART. 18 A 43, CF/88) 3.1. Forma de execuo dos servios pblicos: - Centralizao: Trata-se da prestao de servios realizada diretamente pelos prprios entes federativos. - Descentralizao: O Estado transfere a prestao de servios para pessoas jurdicas especializadas, tendo em vista a busca por eficincia. Essa pessoa jurdica especializada pode ser um particular ou pode ser feita para pessoas criadas pelo prprio Estado, chamados de entes da administrao indireta, a saber: autarquias; fundaes pblicas, empresas pblicas; e sociedades de economia mista. Ressalte-se que, como dito anteriormente, no existe hierarquia entre pessoas jurdicas diferentes.

- Desconcentrao: Quando o Estado, internamente, distribui a competncia entre rgos internos especializados dentro da mesma pessoa jurdica. Aqui existe hierarquia entre os rgos e agentes. Na desconcentrao, as atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compes a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre um e outros. Isso feito com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume de atribuies para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. 3.2. rgos Pblicos 3.2.1. Consideraes Gerais No detm personalidade jurdica. O rgo parte integrante de uma pessoa jurdica. No obstante, embora no possuam personalidade jurdica, alguns rgos pblicos gozam de capacidade processual ativa, tais como o Ministrio Pblico e os rgos independentes e autnomos (estudados mais a frente). 3.2.2. Classificaes dos rgos pblicos: - No que tange a hierarquia: a) independentes: no esto hierarquicamente subordinados a ningum. o topo da hierarquia daquele Poder. Tem origem constitucional e representam cada um dos Poderes do Estado, Executivo, Legislativo e Judicirio. Suas atribuies so exercidas por agentes polticos. Ex.: Presidncia da Repblica (Unio), Governadoria (Estado).

b) autnomos: so rgos imediatamente subordinados aos rgos independentes. Tem ampla autonomia administrativa e financeira, so rgos diretivos, com funes de coordenao e planejamento, tem oramento prprio para gerir o exerccio da sua atividade. Ex.: Ministrio da Fazenda (Unio), Secretaria de Segurana Pblica (Estado). c) superiores: estes possuem apenas poder de direo e controle sobre assuntos especficos da sua competncia , no tem autonomia, no tem independncia, dependem de controle de uma chefia mais alta, mas ainda conservam o poder de deciso. Ex.: Secretaria da Receita Federal do Brasil, Polcias. d) subalternos: so rgos com reduzido poder de deciso; constituindo-se, em verdade, em rgos de mera execuo de atividades administrativas. Ex.: Zeladorias, Recursos Humanos.

OBS.: MP, embora no seja um poder, pra fins de organizao hierrquica, considerado um poder. Logo, um rgo independente. Hoje, a Lei 8.112, coloca o MP como poder separado e independente.

- No que tange ao mbito de atuao: i) centrais: So aqueles rgos que tm competncia/atribuio em toda a extenso da pessoa jurdica que integra. Ex: TST, Secretria de Segurana Pblica do Estado. ii) locais: Competncia/atribuio restrita a determinado ponto da pessoa jurdica que integra. Ex: TRT, Delegacia da cidade de Caic. - No que tange a estrutura: i) simples: Aquele que composto por um nico rgo. Ex. Presidncia da Repblica. ii) compostos: Aqueles que possuem na sua estrutura a soma de dois rgos: Ex: Congresso Nacional. - No que tange a sua atuao funcional: i) singular: Aquele que manifesta sua vontade pela manifestao de um nico agente pblico. Ex: Presidncia da Repblica. ii) colegiado: Aquele que manifesta sua vontade por um colegiado de agentes pblicos. Ex Senado Federal. 3.3. Administrao Indireta 3.3.1. Consideraes A administrao indireta do Estado o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas administrao direta, tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. Seu objetivo a execuo de algumas tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurdicas. Quando no pretende executar certa atividade atravs de seus prprios rgos, o Poder Pblico transfere a sua titularidade ou execuo a outras entidades. So elas: autarquias, fundaes publicas, empresas publicas e sociedades de economia mista. 3.3.2. Regras aplicveis i) personalidade: Os entes da administrao indireta tm personalidade jurdica prpria. No se confundem com os entes da administrao direta que os criou. ii) criao: Dependem de lei especfica (ordinria) para sua criao. No caso das autarquias a prpria lei as cria e nas demais a lei autoriza. A diferena entre criao e autorizao para criao reside no fato de que na criao a prpria lei faz nascer a pessoa jurdica e na autorizao o nascimento da pessoa jurdica depende do registro competente. iii) finalidade: A finalidade do ente da administrao indireta deve ser previamente definido e estabelecido na prpria lei que o cria ou que autoriza sua criao.

iv) controle: Os entes da administrao direta controlam os entes da administrao indireta. O controle no absoluto, mas, sim, finalstico. Isso quer dizer que o ente da administrao direta que criou a pessoa jurdica da administrao indireta analisa se esta est cumprindo a finalidade definida em lei quando da sua criao. Esse controle chamado de tutela ou vinculao administrativa. Observe que no se confunde com hierarquia ou subordinao. A maior forma de exposio desse controle o fato de que, em regra, o dirigente da administrao indireta escolhido pela administrao direta. 3.3.3. Entes: 3.3.3.1. Autarquia Pessoa jurdica de direito publico. Seguem o mesmo regime aplicvel Fazenda Pblica, pois exercem atividade tpica do Estado, recebendo as mesmas prerrogativas e limitaes impostas quele, tais como os privilgios processuais - prazo em dobro para recorrer e em qudruplo para contestar, art. 188, CPC; duplo grau de jurisdio obrigatrio, art. 475, CPC; execuo fiscal para seus dbitos, Lei 6.830/80 -, garantias concedidas aos bens pblicos; pagamento por precatrio, art. 100, CF/88; imunidade tributria recproca, art. 150, CF/88; servidores estatutrios; atos administrativos; contratos administrativos (dependem de licitao); responsabilidade civil objetiva, entre outros. Enfim, tudo o que aplicvel a administrao pblica direta aplica-se s autarquias. - Autarquias em regime especial: Todas as regras observadas pelas autarquias comuns aplicam-se aqui. A diferena reside em algumas peculiaridades que a tornam distintas das outras. i) Universidades Pblicas: Gozam de maior liberdade na pedagogia utilizada; seus dirigentes so indicados pelos prprios membros e cumprem mandato certo com tempo determinado (garantia de mandato); maior liberdade na atuao do dirigente, pois no podem ser livremente exonerados. ii) Agncias Reguladoras: Em decorrncia da passagem do Estado intervencionista, que regulamentava e executava tudo, para um Estado neoliberal, em que houve o enxugamento da mquina estatal com a transferncia particulares de determinados servios pblicos, surgiram as agncias reguladoras como uma forma de o Estado fiscalizar e regulamentar essa prestao de servio exercida por esses particulares, para que estes tambm observem a supremacia do interesse pblico e no s busquem o lucro. Tambm so autarquias em regime especial, criadas com a inteno de normatizar e regulamentar a prestao de servios pblicos por particulares. Sua especialidade consiste no poder normativo de regulamentao que, diga-se de passagem, s alcana o prestador de servio. Seus dirigentes so escolhidos pelo chefe do executivo e aprovados pelo Legislativo (ex: Presidente da Repblica com a aprovao do Senado Federal, Lei 9.986/2000), cumprem mandato certo e aps findo este, o dirigente deve cumprir um perodo de quarentena a ser estabelecido em lei, no

podendo prestar servios em qualquer empresa sujeita fiscalizao pela agncia da qual era dirigente, mantendo-se, durante esse perodo, vinculado a agncia reguladora, inclusivo percebendo o salrio. - Agncias Executivas: No se confundem com agncias reguladoras. No uma autarquia em regime especial, uma autarquia comum que no est conseguindo cumprir as metas bsicas de eficincia da entidade. O ente da administrao direta a convoca e celebra um contrato de gesto e por meio deste contrato ela vai ganhar alguns privilgios, qualificando-se como agncia executiva. Em troca disso, ela dever ser eficiente. Aps exaurido o prazo previsto no contrato de gesto, ela retorna qualidade de autarquia comum (art. 37, 8, CF/88). - Autarquias corporativas: So conselhos profissionais, autarquias comuns, que atuam no exerccio do poder de polcia, fiscalizando o exerccio de liberdade profissional para a garantia do interesse pblico.