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LA CADA : PROCEDARE ET TARISPRUDENCE

PAR

Philippe BELIN Charg ile mission auprs de Ia Commissiond'accs aux d,ocuments ad,ministratif s

_ _{lo1s que dix annes se sont coules depuis sa reconnaissance par le lgislateur, la libert d'accs aux documents administratifs a surit de nombreuses rflexions thoriques. Notre propos n?est pas de leur adjoindre les ntres mais bien plutt, nous plant du ct de ses (( usgers >o d'baucher une sorte de < mode d'emploi > du droit d'accs. Deux familles de questions se posent, ordinairement, au citoyen dsireux de connatre le contenu d'un document : ? Quelle procdure suivre pour faire reconnatre mon droit doaccs sont mes chances voir de reconnatre ce droit par I'instance Quelles _ -: habilite le protger ? I. -

LA PROCEDURE

La procdure d'accs aux documents administratifs soillustre d'abord par Ia svrit des dlais (A). BJle se singularise, ensuite, par le pragmatisme de I'organe consultatif quoelle fait intervenir (B).

LA CADA:

PROCEDURE ET JURISPRUDENCE

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A) La sorit des d,lais L'importance des dlais de procdure n'a rien de thoriqu-e. Il suffit pour s'en convaincre de mesurr le volume des requtes dclares irreevables par la CADA en raison, soit de leur tardiveto soit de leur caractre prmatur. Peu sucieux doencadrer I'excs I'exercice d'une libert nouvelle, le lgislateur de l97B n'avait prvu de dlais qu' la charge des admi' nistrtions soumises I'obligation de communiquer, et des instances de recours la disposition des citoyens (CADA, tiibunaux administratifs). l) Le dispositfi ortginel Dsireux doobtenir la communication d'un document, le particulier doit, dans un premier temps, en faire la demande I'autorit qui le dtient (administration de loEtat, collectivit territoriale, tablissement public ou organisme charg de Ia gestion d'un service public). A compt de cette dernande, quatre dlais protecteurs polr-le-plticulier sonf susceptibles de s'coule-r, en vertu d I'article ? de la loi de t97B: - Ie silence observ par I'administration pendant plus de deux mois compter de la demandJ vaut dcision implicite de refus, qui peut tre < conteste >>devant la CADA ; dans une telle hypothse, la Commission dispose d'un dlai d'un mois pour mettre son avis, et le notifier au demandeur et I'adminis' tration qui se trouve I'origine du refus; dernire doit alois faire connatre la Commission, dans les "tt" de la rception de l'avis, la suite quoelle dcide de donner deux mois I'affaire ; snfin' le juge administratif peut tre saisi d'un recours en annu' lation de la dcision de refus de lommunication ; iI dispose alors de six mois pour statuer. La porte pratique de cesd.iffrents dlais est trs ingale ' Le premier dlai (de deux mois) parat essentiel-pour le requrant, car son &piration rend possible la sisine de la CADA, saisine qu! constitue un pralable obligatoire toute action contentieuse (Conseil d'Etat, Mme Commaret, 19 fvrier 7982\. ' Le dlai d'un mois accord la Commission pour mettre son avis est, contrairement au prcdent dlai, dpourvu de sanction juridique. Les retards quelquefois-constats rsultent des difficults rencontres par les rapporteurs pour tablir un contact avec les administrations, et en particuiier pour se faire communiquer les documents litigieux, dont la onnaissanc est indispensable l Commission. Une autre source de retard rsidait dans la prcarit des moyens la disposition de la Commission. Cela est moins vrai aujourd'hui, son secrtariat ayant t

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INFORMATION

ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES

:ryipe rcemment d'un outil informatique qui lui permet de pallier la faiblesse de ses effectifs (six agents dont euf vacatailes temps partiel). o Le dlai de deux mois, imparti l'administration poui informer la CADA de la suite donne ion avis, vise simplement permettre celle-ci d'oprer un suivi diligent de ses interventions. 2) L'apport de la jurisprud.ence du Conseil d'Etat _ Si la loi du 17 juillet 1978 ne prvoyait aucun dlai la charge du demandeur, le Conseil d'Etat a iniroduit deux dlais garde-fous doit la conjugaison s'est avre, la pratique, svrepour les prticuliers. o Il rsultait de la jurisprudence De Rothiaob (CE 25 juiller 1986) que les usagers devaient saisir la Comrnission dans le dlai de recours contentieux ayant couru contre la dcision de refus, exprs ou tacite, oppose une demande de communication de document, peine d'irrecevabilit de leur requte. o Ils pouvaient, le cas chant,demander au juge administratif l'annulation de Ia dcision confirmative implicite de refus de communication ne du silence de l'administration pendant plus de 4 mois compter de la saisine de la CADA (CE Ministre de l'Urbanisme et du Transport cf Alurely, ll fvrier 1983). Il faut ajouter que: - ls 1s1s1dpris par Ia CADA pour mettre son avis est sans effet sur la rgularit de la dcision attaque (SOS Dfense, Bertin, 23 octobre - I'avis de la CADA noa pas le caractre doune dcision faisant grief et n'est donc pas susceptible de faire I'obiet d'un recours pou excs de pouvoir (Zanone, 17 avril 1983 ; Mrne Marabuto, 2l novimbre 1986). Ce_dispositif difi par la jurisprudence appelle deux remarques. . La relative complexit du jeu de ceJ diffrents dlais -et leur mconnaissance par les particuliers avaient eu pour effet de rendre plus technique I'utilisation de la loi du 17 juillet 1978, devenue trompeuse par 1a simplicit. Depuis l'application systmatique de la jurisprudence De Rothiacob, destine prserver les possibilits contntieuses des requrants, le nombre des requetes dclares irrecevable s'tait sensiblement accru. Ce motif d'irrecevabilit tait, au demeurant, mal compris des particuliers, surpris par ce brusque formalisme de la Commission. t qu rgime de dlais soavrait long et fastidieux pour les deman_ deurs. La dure totale de la procdure, en cas de silence persistant de l'administration, tait de six huit mois auxquels il fauto le-cas chant, ajouter six mois de procdure contentieuse, soit au total douze quatorze mois. Communiqu si tardivement, un document perdait souvent beaucoup de son intrt. - C'est pourquoi la Commission, dans ses diffrents rapports d'activit, noavait cessde prconiser un raccourcissementdes dliiJ de procdure. Cet appel a t, rcemment, entendu.

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3) Le flouaeau.rgitne de dIais en cigueur d,epuisI'interuention d.u dcret d.u 28 auril 1988 La CADA avait suggr deux catgories d'amlioration de la loi de L97B: - diminuer de moiti les dlais prcits ; - clarifier leur mode de computation en intgrant dans le texte de la loi les rgles nouvelles introduites par la jurisprudence.. Ces prop"ositionsont t soumises -I'Assoiation des maires de France et I'Aisemble des conseils gnraux de France, qui ont fait connatre leur accord. Paralllement, le Conseil constitutionnel, saisi doune demande de dclassementdans les conditions prvues I'article 37, alina 2, de la Constitution, dclarait de nature iglementaire les dispositions de I'arti' cle 7 de la loi de 1978, I'exception de sa premire phrase relative au (dcision principe de motivation des dcisinsde refus e "om-utrication n' ee-iS+ L du l0 mars lgBB publie ou J.O. du 13 mars 1988). Peu aprs est intervenu le dret du 28 avril 1988 (J.O. du- 30 avril)' de l'article 7, des dispositions Celui-ci sbstitue aux dispositions dclasses nouvelles, conformes auf propositions de la CADA, et qui se rsument en quatre points: ; t" aeUi de refus tacite au terme duquel le demandeur de document peut saisir la CADA est ramen de deux un mois ; b) le dlai maximal de deux mois eompter de la dcisjon exp-resso ou tacite de refus durant lequel le demandeuf peut saisir la CADA d'une demande doavis, aupa"arnanf fix par la jurisprudence, figure dsormais dans le texte; c) le silence gard par I'administration pendant un dlai de deux mois compter ile h laisine de la GADA par I'usager fait-natre une dcision confirative de refus qui peut tre dfre au juge administratif ; d) I'administration est tenue d'informer la CADA de la suite qu-'elle donne I'affaire dans le mois et non plus dans les deux mois de la rcep' tion de loavis. Il en rsulte un nouveau dispositif plus favorable I'usager: celui-ci. en cas de silence persistant de loadministration, pourra saisir la iuridiction administrative loissuedoun dlai de trois mois, alors que le prcdent dlai, gal six mois, le mettait dans une situation plus dfavorable que-la rgle d droit commun (quatre mois) en matire de recours contre les dcisions tacites de refus. La codification des rgles jusrisprudentielles prcites, dont la svrit a t souligne, a pour contrepartiJun effort de-rapidit aecrue demand aux admin-istrations. Elle mef jour une procdure qui pchait quelque peu par son caractre confidentiel.

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INFORMATION

ET TRANSPARENCE DMINISTRATIVES

B) L'interoention d.eIa CADA est gouaerne par Ie pragmatisme , .at::*Uu_par I'article 5 de la loi du 17 juillet lgTB de veiller au respecr de la libert d'accs aux documents admlnistratifs, la GADA disposde quatre moyens d'action : - elle met des avis la demande des personnes qui rencontrent des difficults pour se faire communique" ,..ti do",r*ent administratif ; - elle conseille les autorits comptentessur toute question relative * au bon exercice du droit d'accs: p"9p9re toutes modifications des textes quoelle juge - - utiles ; - "ll" elle tablit un rapport annuel qui est rendu public l. son mode principal d'intervention- reste I'avis, Qui confronte directement la commission aux difficults rencontres pai les demandeurs de documents. Sa nature d'instance d,e recours est I'origine doune erreur frquente qui croient saisir une juridi"ction. Ceux-ci attendlaient 4*_ pllt:"Jiers, de la GADA davantage qu'un simple arrisiur le refus d'accs qui leur a t oppos. et comp-rennent mal qu'lle soit dpourvue de tout- pouvoir de contrainte sur les administrations, quand iL ne s'tonnent fas de son incomptence pour rgler, au fond,- telle ou telle difficult'de nature fiscale ou sociale. l) Le pragmatisme de Ia 1ADA se manileste dans ses relations aoec les requrants A I'oppos du greffe d'une juridiction, le secrtariat de la Commission vite, dans Ie traitement quotidien des requtesotout formalisme excessif, qui serait incompatible avec I'esprit de la loi du lZ juillet 1928. L-es requtes peuvent lui tre adressessur papier libre, par lettre simple, pourvu qu'elle comporte, jointe la saisin de h Coirmission, une copie'_soitde la demande initiale de document reste sans suite pendant plus d'un mois,,soirde_larponsede refus, qui peut n,tre que p"rii"l. -nombre Le secrtariat de imiortnt de _la Commission reoit rin requtes prmatures (le dlai d'un mois constitutif du refui n'est pas coul) ou tardives, incornpltes ou mal diriges. Plutt gue d'inscr:ire au rle de la prochaine sance de la commi-sion (celle-ci se runit en moyenne toutes les deux semaines) ces requtes irrecevables, et sous rserve que celui-ci ne le demande pas e*pressment, il est adress aussitt au demandeur une lettre lui exposant la procdure qu'il convient de suivre. IIn diallsue crit ou tlphonique soinstaure frguemment avec le requ-rantocelui-ci souhaitant disposer d'autres lmentr fin d" prciser sa requte.

.. 1..L? CADA a publi, oe jour, cinq rapports d'activit. Le troisime examine l-accesdu-publrc aux docu.mentscon-rmunaux(1984), le quatrime, aux documents sociaux (1986), et le cinquime, aux documents'de ltnvirnnemnt, aluruanism et du logement (1988).

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ce courrier prparatoire aux requtes est nombreux: il donne lieu, en moyenne, n^millier de lettrei de rponse PT a-T: Le secrtariat reoit galement, chaque jour, une trentaine d'ap-pels tlphoniques provelnant ie particuliers'qui"souhaitent, souvent en dehors de toute requte, connatre l'tendue de leur droit d'accs. Cette action doinformation et de conseil en direction des particuliers connat certaines limites tenant au fait que la CADA n'est lgalement habilite conseiller que les < autorits comptentes ) Pou-r communiquer un document. Il en rsult" qu'une requte n interprlation de la loi de 1978, forme par un usager en dehor-s de tout refus de communication, ne pourra qu'he dclare irrecevable par la Commission' 2) Les relatons noues par Ia Commsson yoec les adm,inistrations sont galenent teintes ile pragmatisme. Le meilleur gage de I'efficacit de I'intervenlisll - de la mdiation la CADA, c'est le rseau de correspondants,quoelle devrait-on dire le est parvenue, avec l'aide de ses rapporteurs? tisser dans- les diffrentes administrations. Souvent eux-mmeJgagnsla cause de la transparence administrative, vritables relais de ion actiono ces correspondants ont permis la CADA, depuis dix ans, de nourrir avec les administrations un dialogue fructueux. De tis correspondants, qui vont doun simple ag-entspgialis (Dfense' Eguipement) uir vritable^bureau (AffaireJ sociales, DGI) ont t ainsi ae'sig'nesdans toutes les administrations importq1les, _mais_aussi dans certiins tablissements ou enrreprises publics (SNCf', EDF-GDF, RATP) et au sein de quelques collectivits territoriales. Les relations ainsi noues sont rgulires et informelles: un aecord tlphonique prcde la plupart du temps I'invitable change de courriers. gue la phaie d'instruction des affaires a bien souvent une l "o "roit" dtermnante sur l'issue de I'intervention de la Commission' influence En tmoigne la proportion des avis dits < sans objet > (pl-": d: 20 Vo des avis rends) qui signifient dans la trs -grande malorit- des cas que I'administraiioo, ruttJ attendre I'avis de la CADA, a prfr communiquer les documents pourtant refuss, dans un prernier temps' au dernandeur' La concertation avec les administrations prend aussi, couramment, la forme de demandesde conseil (400 en Lg86:87, soit 13 Vo des saisines) gui peuvent tre ou non motives par I'existence d'une demande de communication de documents. Dans le premier casosaisie doune demande d'accs un document. loadministratin consulte la CADA avant de donner au particulier une dfinitive. rponse ' L'ud*ittirtration, dans le second cas, interroge la CADA sur la communicabilit d'une catgorie de documents. Ce dernier mode dointervention prendre la foime doune rflexion commune sur le contenu du peut 'ilocum'eut. Ainsi la CADA a-t-elle prconis I'Inspection gnrale des affaires sociales que les rapPorts doinspection fussent labors en sparant

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TNFONMATION ET TRANSPARENCE ADMINISTRATIVES

autant que _possible,dans deux parties distinctes, les lments objectifs concernant la -gestion des tabliisements inspects (communicabls sur Ie fondement de la loi), et ceux nominatifs viiant le comportement individuel des cadres de direction (communicables aux .,r1"" p".rooou, concernes). 3) La cADArencontre cependant ilesilillicuhs d,ans son action quotid.ienne a) Auec les ad,tninistrations En I'absence d'un correspondant clairement dsign, Ia CADA ne parvient pas-toujours trouver le bon interlocuteur.-il arrive gue certaines de seslettres d'instruction s'garent dans les services o ne roivent dlibrment pas de rponse. La cornmission se voit alors contrainte de rappeler,les dispositions du dcret n' z8-1136 du 6 dcembre l9zg, qui obligent les administrations lui communiquer, sa demande, le document ou le dossierlitieieux. Dans le oi, I'administration ne rpond pas seslettres d.oinstruction, "u. la GADA se trouve trs dmunie, les dijpositins prcites n'tant assorties d'aucune sanction. La commission hsite alors ntre I'avis favorable de principe, sans grand effet sur I'administration rcalcitrante. et les lettres de relance successives.Elle se voit, en tout tat de cause, contrainte de dpasser-le dlai d'un mois qui lui est imparti pour mettre son avis. rl n'est pas rare gue I'administration s retrnche derrire linexistence des documents demands. La GADA ne peut alors que constater cette inexistence aprs avoir obtenu de I'adminisiration une tonfirmation crite. Cette solution n'est videmment pas satisfaisante,mais la Comrnisrl:"-"9 dispose, I'h,eure actuelle, ni des moyens juridiqueso ni des effectifs lui peruettant de faire procder des-vrifications sur place. b) Aoec les particuliers La caDA connat certaines difficults pour se protger des requrants qui abusent de leur droit d'accs.La loi drrlz juillet tgig, contrairement ,celle du-6 janvier, ne comporte aucune disposition pemettant aux administrations de ne pas tenii compte des dedandes absives. sous la pression de certains demandeurs, Ia CADA a donc labor une <rjurispru. dence >>en vertu de laquelle elle dclare irrecevabres e' rairori de ieur caractre abusif les demandes rptitives et systmatiques. La GADA a d ainsi ragir ag dfendre, notamment auprs es administrations, {h propre crdibilit. Sereine, elle attend que l" juge administratif ait -s-a looccasionde. se pro-noncersur Ia validit d cette-< jurisprudence )). La GADA toutefois, tablit une distinetion trs tr"it" les deman"it"" >> certaines des manifestement animes par la volont de < perscuter administrations (gnralement adressesmassivemeni, de manire ou non fractionne, un mme service) et les demandes animes par I'intrt manifeste du demandeur pour la chose publique.

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II. _

LA JURISPRUDENCE

Il peut paratre tonnant de dsigner par < jurisp-rudence > le produit de I'activit d'une commission admi-nistrtive onsultative dpourvue de tout pouvoir juridictionnel et ( la diffrence de la CNIL) de tout pouvoir normatif . Ce terme est pourtant loquent si I'on tient compte de. ce que, tout comme une juridition, Ia CADA est dans son action quotidienne amene confronter la rgle de droit un champ trs vaste de cas concrets et' par suite, {gag;r de cette confrontation ..rn "osemble d'interprtations, e principes qii"vont parfois jusqu' pallier certaines lacunes du dispo' sitii tegui. La' CADA'a ainsi" ." ,, e toute_pice.> sa jurisprudence qui a t epuis consacre par le su" les" documents prparatoires Conseil d'Etat. La jurisprudence de la Commission matrialise le lien de -parent de groupe composite des auto.rits adminis' cette iistane rgulatrtce avec le -rvle novtrice dans l'interprtation tratives indpen"dantes. ElIe se 6 de la souvent subtiie qu'elle a donn des secrets protg-sp*.I'article du limites les loin toujburs-plui loi (A). Mais ceite volont de repousser secret se heurte de srieux obstacles(B).

A) Une jurtspruilence nooatrice un inventaire succinct des positions adoptes par la comm_ission pour protger les huit catgories de iecrets numres I'article 6 de la loi de de mesirer son souci constant de donner la loi sa porte ieZglp""*"t la plus large possible. l\ Le secret des dlibrations d.u Gouaernement et d'es autorits respon' sablesreleaant ile l'excutif

cette drogation, bien connue des juristes, la libert d'accs aux documents adinistratifs a t introduite dans la loi afin de protger le caractre confidentiel des runions prcdant les dcisions prises par le Gouvernement et les plus hautes autorits de l'Etat (par exemple.les .. bleus > de Matignon ei autres procs-verbaux de runions ou comits interministriels). Cette exception a t ainsi reterrue, par la Commission soagissantde la communicaiion du rapport Blanchard ielatil aux indemnits accessoires Jes fonctionnaires. La'ommission a relev que ce raPPort avait t u d"-uoit par le Premier ministre pour son infrmatio-n.personnelle afin la politique du Gouver' de nourrir li rflexion et dfinir, v^entuellemento nement en la matire... >. Cette position a t confirme rcemment pat

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INFoRMATIoN

ET TRANSPARENcE

ADMINISTnATIvES

le^Conseil,g'{llr, qui a relev gue le contenu du rapport n'avait pas mme t dvoil aux membres du Gouvernement (Mlle okorny, 2 dcmbre l9B7). La commission n'a, en revanche, pas fait application de cette excep-rapport tion pour carter Ia communication du Biin-Gisserot. Le caractie inachev de ce document (qualifi par sei'auteurs de apport intrimaire) suffisarJ,_en effet, en ju-stifier I non communicatioio sur* qu'il fi trjlg_e de la communicabilit du document dfinitif (avis syndir cGT de I'administration centrale des Finances, 23 octobre isgo, .f. cinquime rapport d'activit de la Commissionop. f03). 2) Le secret de la Dlense nationale et ile la politique ertieure. se fondant sur cette exception, la commission a mis un avis dfavorable la communication, au-commandant-Beau, d'une partie du rapport d'enqute de commandement relatif loaffaire des << Iilandais de'Vince-nnes > (avis Beau, 20 fvrier 1986, cinquime rapport, p. 99). La CADA relv.e-que les lments contenus dans c documeio ie degr de classification retenu (secret-Dfense), < attestent que "o*" sa communication serait de nature porter atteinte au secret de la dfense nationale >. Llans une affaire Bertin du lz septembre r9BZ, Ia commission soest au contraire refuse - retenir cette eiception s'agissant de Ia communication, un parent d'u_n pilote dcd u cours"d'un accident d'avion, d'une cassette-vido ralise par lotat-major de I'arme de loair poui l'instruction des lves-pilotes] ce document, visionn par le rapporteur 'informations de la commission, sotit avr ne contenir que des trs banales sur les mesure,sde scurit re_specter u co,r"s d'un vol. Cup"* dant, la }ande d'enregistrement sonore de:sp_ropos changs entre Ie piloie et son chef de patrouille, avant et pendanfl'a-ccident, a"t dclarnon communicable sur le fondement d I'article 6, au motif qu,il s'agissait d'une radio-communication effectue selon une procdure otaiv et classi. fie < Allied Restricted > (avis Bertin, 29 octbre fgBZ). T.u *.t"t de la. politigue extrieure_a t-, quant fui, retenu pour . retser Ia communication, un journaliste, des comptes rendus de Lissions^relatives plu,"ieurs projets de coopration dtenus par Ie Iinistre des. Affaires trangres _et exposant .les donnes d'une ngociation internationale (avis Ratier, 2 avril I98Z). 3) L'atteinte Ia nonnaie et aw crdit public, Ia s.retile l,Etat et Ia scufit publique Parmi ces excep-tionscomposites, celle protgeant ra scurit publique est trs souvent soulevepa" les administrtionsl Elle a t retenue pai la commission pour refuser un individu Ia eommunication de son dossier d'autorisation de dtention d'une arme de quatrime catgorie (avis Dufour, 29 janviet rg8z). sur la requte d'une association, la Commission a mis un avis favorable la comlunication

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du plan ORSEC-RAD d'un dpartement, loexceptiog d9.. mentions port;nt atteinte la scurit pu-blique (numros d'appel spcialiss) ou u secret de la Dfense nationale- (mesures propres au transport de substancesradio-actives) (12 mars 1987, les amis di la terre de Meaux). La Commission refuse gnralement de retenir cette excePtion pour les documents de caractre-nominatif dtenus par les services de police et de gendarmerie. Elle a ainsi dclar communicables des ra_pports de police ielatifs un vol avec effraction (Mme Gaucher, 4 dcembre 1986) u h fermeture d'un dbit de boissons(B janvier 1987, Macquet-Leh). les iuridic' 4) L'atteinte au ilroulement d,esprocilures engagesil-e_tsant procdures de telles prliminaires ou il'oprations tions Il ne suffit pas, tant soenfaut, qu'une procdure soit-en^cours pouT que la loi de 1978 se trouve ipso facto tenue en chec. La Commission iurwr", avant de retenir cette xception, que la communication- porterait elfectioement atteinte au droulement de la procdrrre, soit en favorisant une partie au procs Par rappot une autie,, soit e1 empitant sur le dbaf juridictionnel (iistruciins adressespar le Garde des Sceaux un parquet). ' t"tf" exception ne joue pas lorsque 1e document lui-mme revt un caactre judiiaire (jugemerit, soit'tiansmis, ordonnance du juge) : dans un tel casola Commission se dclare incomptente pour se prononcer sur le caractre communicable du document. 5'1 Le secret ile la aie priue, iles dossiets petsonnels et milicaur Cette exception est d'un usage dlicat car il 1'est -pas .toujours ais de la distingue" de celle mentiooi" I'article 6 bis de la loi, qui protge les documents nominatifs l'gard des tiers. La Commission a assign I'article 6 bis un ehamp trs_restreint, tant lominatifs que les se tls documents ne considre puisqu'elle ^qui "omme ou des jugements de valeur su une apprciations des o-po"tent On sait que, su-r le fondement dsigne. nomment physique f""rorrJ e cette jurisprudence, la simple mention d'un :tom porte sur un document ne"sa,rit l,ri confrer-le caractre de document nominatif (une liste de fonctionnaires, comPoltant par exemple leurs grades et indices est un document noo ooinatif pouvant tre communiqu toute 'personne qui le demande). Le seciet de la vie prive est retenu par la Commission pour refuser la communication des I?ments relatifs ltadresse d'une personne physique ou la partie non indiciaire du salaire d'un agent public (indemnits et prime des fonctionnaires). La CADA a galement.miso, sur ce fon' deent, des avis favorables la communication de la liste des locataires de la Cit des quatre-mille La Courneuve (avis Section CGt- a.eLa Cour' neuve) et d'unie liste des propritaires des rsidences secondaires situes sur une commune (Conseil au Maire doArradon).

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INFoRMATIoN

ET TRANSPARENcE

ADMINISTRATIVES

La commission, toutefois, se refuse soulever cette exception pour protger I'identit de I'auteur d'une plainte ou d'une lettre de donciation adresse l'administration. Elle s'est ainsi dclare favorable la communication, MM. warrion et Maignant, << dans reur intgralit, de la totalit des lettres les concernant et adrsses la Direction du'Lvce militaire d'Aix-en-Provence... )) sans que soient occurtes l. ,rom lu "i signature des auteurs des lettres (avis du 30 janvier 19B6o cinquime rapport, p. f02). De mme la GADA a-t-elle rendu un avis favorable la communication, une locatair" 41tl: _HLM, des plaintes et ptitions la concernant adresses la socit d'HLNI gestionnaiie de l'immuble (14 janvier lgggo Mme Delannay), et la comunication de la liste d", admis dans "niuni, une crche, sous rserve des seuls lments couverts par le secret de la vie prive : .adresse et rmunration des parents, siiuation familiale cles enfants (conseil au maire de Reischoffen). 6) Le secret en matire commerciale et ind.ustrtelle La jurisprudeme de la commission est peu abondante sur ce point, , les entrenreneurs franais n'ayant pu. Ia diffrence des indus-qu'ils "o"o", triel^samricains, dcouvert le parti pourraient tirer de la lgislation sur la transparence. Ont t dclars couverts par ce secret: - lss offres des entreprises soumissionnaires et les procs-verbaux des commissions d'a-ppel d'offres (avis Matre Ducompte) ; -. des projets de conventiol qo" _la SNCF avait-envisag de signer avec des,transporteurs routiers (av1s comit de Dfense d"J uruge"i de la ligne de Chalamp) ; - des dclarations de rcoltes de vins (conseil Maire d'Estager, B avril

r987).

Cette exception-n'a pas prvalu, en revanche, s'agissant d.e la commu_ . nication, par la Direction des assurances du Ministre de I'Economie et des Finances, des bases de tarif concernant lassurance des vhicules terrestres moteur. L'avis de la CADA fut donc favorable (19 fvrier 1987, Boulassier). Rpondant une demande de conseil du drgu interministriel au projet Eurodisneyland en France, la commission "a rendu un avis dfavorable la communication des lettres unilatrales adresses par le Gouvernement fra_nais au Prsident de valt-Disney company et- de lu lettle de rponse de celui-ci. La commission estime Ln effe't q,l" , ,, ,urr. qu'il soit besoin d'examiner la nature et la valeur juridique ", "po" "ng"g". ments_qu'elles contiennent, la communication de cs lett-res uotuit effet de rvler les lments essentiels de la stratgie d'entreprise de h 'impliques socit w-alt Disney company et. de I'ensembre d socits dans la ralisation du projet onsidr > (r? septembre l9BZ, cinquime rapport p. f0I).

CAD,{. : PROCDURE ET JURISPRUDENCE

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fiscales et

7) La recherche p9ar les seruices comptents d.es inftactions d.ouanires

Cette exceptiono souvent invoque, est aujourd'hui bien c-odifie. Elle vise protgei les documents dciivant les mthodes de travail des agents du fisc ou des douanes. Ont t dclars non communicables, sur ce fondement : - la monographie utilise par l'administration fiscale pour l'tablissement ou le contrle du montani des bnfices industriels et commerciaux raliss par les marchands et diffuseurs de journaux (avis l(nig, 2 avril ''$i l9s7) ; - depuis peu, les seuls rapports de vrification fiscale dont le contenu porterait tteint" ce secret (20 luin 1986 Matre Hegf). _ Toutefois la commission a rndu un avis favorable la communication, lointress, d'un avis du comit du contentieux fiscalo douanier et des changes (Perrino 24 janvier I9B7). 8) Zes secretsprotgs par Ia loi le lgislateur a .entendu couvre tous les secrets que Cette exception -excmple, 'informations de les concernant, par protger : les -ascendants 1904 et L943, lois de des I'empire sous immatriculs I'Etat de irupifles 'qui l'aide sociale. ^ sont protgespar I'article Bl du code de la famille et de Il en-rsoIt", contrario, qu'un secret prvu par un tex,te de nature rglementaire ne "peut tre valablement oppos par un-e administration ne demande diaccs un documento ellectue sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978. I'institution de tout secret cela signifie galement, bien sr, que -lgislateur: tel a t le cas, nouveau nlcessiterit I'intervention du chambres rcemment, pour les documents de la Cour des comptes et de_s rgionales d& comptes, qui ont t sousrraits I'appli9{ion-de la loi de 19*78par les articls % t 25 de la loi du 5 janvier l9BB d'amlioration de la dcentralisation. B\ Mais le libralism.e de Ia Commission se heurte certaines limites On peut en signaler trois tYPes. l) L'encadrenxent par Ia jurispruilence d.u'Conseil il'Etat S'il n'est pas possible de contester devant la juridiction .administrative le sens des avis t"d.tr par la Commission (CE Zanone prcir), il est bien entendu loisible tout requrant qui n'aurait pas obtenu les documents demands loatlministration d'attafluer, par la voie du recours pour excs de pouvoir, la dcision expresse-outacite de refus de communication lui ayant' ainsi t oppose. Il-en rsulte, dans le domaine de la libert

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d'accs aux documents administratifs, une jurisprudence de la Haute assemble dolutant plus importante qualitativment qu'elle est peu abon. danteo la GADA aynt pleiiement jo son rle de iitt e prcoitentieux. Force est de constater que cetie jurisprudence s'est jusgu, prsent oriente vers une interprtation restrictive de la libert 'accs aux documents administratifs, qui s'explique peut-tre par la personnalit quelque peu procdurire des auteurs, peu nombreu*, de . Ainsi le Conseil d'Etat dclare-t-il irrecevable la regute "cou"s. -refus forme devant la juridiction administrative contre la dcision de partiel de communication d'un dossier faisant suite un avis de la iADA. Le particulier doit solliciter nouveau l'avis de la commission sur le refus de communication des picesmanquantes (Mme Audebert, 20 fvrier 1985). cette jurisprudence autoriserait une administration particulireme^nt cynique puiser un demandeur en ne lui communiquant que par fractions le dossier demand, de manire le contraindre- recom. mencer indfiniment la procdure. . Au plan de la comptenceole fait pour un document d,tre dtenu par -ul organisme _priv charg d'un mission de service public ne suffit pas lui confrer le caractre de document administratif communicable. Encore faut-il !lue, (( par sa nature et son objet >, il soit << au nombre des docurnents qui doivent t_recommuniqus sur leur demande aux personnes qu'ils concernent )) (Section, Amadou, 26 juillet l9B5 ; Vincoto 24 janvier 1986; Section, Ordre des avocats du Barreau de Pontoise c/

conseil d'Etat n'a qu'exceptionnellement pu prendr position sur |interprtation gu'il convient de donner des scre1smentibnns I'article 6 de la loi.

lecrure qu,il donne desrgtes d" p"o"drr", tu

2) Les difficuhs rencontres par la cornmission pour aaluer la comrnunicabilit d.es documents dans certaines matires techrriques sozl autant d.elreins son autonomie jurisprudentielle La dmarche suivie par la CADA est simple en thorie : prendre connaissance du document dont la communication a t refuse au demandeur et soassurer qu'il n'est pas couvert par I'un des secrets protgs par l'article 6 de la loi. _ La pratique est parfois plus difficile : lorsque le document mane du ministre de la Dfense (rapport class scret-dfense, avis Beau pr_cit) ou du ministre des Affaiies trangres (instruction adresse par I'administration centrale ayx ambqrsadeset postes consulaires l'trangero avis Mme Lochak, 30 avril 198?). Dans ces ypothses, la position adop'te par le ministre comptent soavre souvent dterminante-sur le r"or- du l'avis mis par la Commission. Celle-ci, en I'absence de tout pouuoir d'expert, hsite imposer sa propre interprtation du secret I'aministration.

LA CADA:

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Il en est de mme lorsque le document demand est intimement li loactivit gouvernementale : l encore I'impact de la position du Gou' vernement ur l'avis de la Commission sera dterminant. N'est-il pas, aprs tout, le mieux mme d'apprcier ce qui relve, dans les dossiers dtenus par I'administration, du secret de ses propres dlibrations ? Soumise, par le biais des recours contentieuxo un encadrement rigoureux de sa jurisprudence par le Conseil d'Etat, tributaire de I'apprg' cition du Gouvernment dans toutes les affaires dans lesquelles le caractre, soit technique, soit gouvernemental des documents demands est dterminant, la CADA jouit, on le voit, d'une marge de manceuvre limite. 3) Il estarrio enfin que la jurisprudence de la Commission se ooit battue en brche par une brusque interuention d,u lgislateur Ainsi la CADA avait-elle difi une jurisprudence, que I'on ose qualifier de subtile, sur la communicabilit des documents manant de la Cour des comptes et des Charnbres rgionales des comptes, tenant compte de leur double comptence administrative et juridictionnelle. Un disposition insre dans la loi du 5 janvier 1988 d'amlioration de la dcentralisation a, tout rcemment, exclu ces organismes de l'appli' cation de la loi de 1978 et diminu d'autant le champ de la libert d'accs aux documents administratifs. bon rapport qualit-prix >>. La CAD A af fiche, sansf aussemodestie, un << ' Dote de moyens modestes (cinq rapporteurs temps partiel rmunrs sur un budget autonome d'un montant egal, pour 1988, 280 000 F - et une quipe permanente de six agents), elle n'en instruit pas moins en moyenne, I 500 requtespar an. La proportion d'avis suivis par les administrations, proche de BS Vo, est d'autant plus satisfaisante que la CADA ne dispose, faut-il le rappeler, d'aucun moyen de contrainte sur celles-ci. Il est vrai que la Commission a pu faire face I'augmentation, constante depuis sa cration, du nombre des saisines dont elle est l'obiet grce un quipement informatique qui lui permet de disposer la fois d'un systme de gestion des affaires et d'une base de donnes documen' taires. ' La Commission a su conjuguer deux objectifs apparemment anti' nomiques : rester fidle la loi de 1978 en faisant preuve de fermet dans I'interprtation de ses dispositions; engager et nourrir avec les administrations un dialogue d'autant plus ncessaireque la reconnaissance de la libert d'accs aux documents administratifs quivalait pour elles, il y a dix ans, une petite < rvolution culturelle >. Paralllement la Commission est reste l'coute des particuliers, gui trouvent en elle un intercesseur dvou et efficace.

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Au-dela de ces quelques motifs ile satisfaction, la CADA connat aussi le doute. ' Si I'augmentation du nombre de la technicit des requtes tmoigne du succs croissant rencontr par la loi, elle ne saurait faire oublier gue de nombreux usagers ignorent encore tout de ce nouveau droit et des voies de recours qui lui sont attaches, quand ce n'est pas tel tablissement public national ou telle collectivit locale qui refuse un docunrent, allguant de son caractre << interne >. Dpourvue de moyens lui permettant d'aller elle-mme la rencontre du grand publico la CADA attend beaucoup des mdias. ' Ses pouvoirs sont-ils suffisants ? Certains souhaiteraient voir la CADA dote de pouvoirs d'injonction sur les administrations rtives appliquer la loi. D'autres y verraient le risque d'une dresponsabilisation des administrations, qui seraient tentes de se dfausser sur la CADA de leur devoir de transparence. Chacun s'accorde pour regretter que la Commission ne dispose de pouvoirs d'instruction renforcs, de telle fagon qu'elle puisse, par exemple, enjoindre les administrations de lui communiquer les pices dont elle a besoin pour se prononcer, ou commissionner un rapporteur sur place afin de vrifier les dires de tel ou tel service. ' Une application normale de la loi de l97B ne devrait-elle pas conduireo termeo la disparition de la CADA ? Certes, mais cette perspective nous parat pour l'heure bien lointaine. Imaginons un instant Usbeck et Rica dcouvrant, looccasiond'un passage Paris, cette facette de notre droit public. Nos deux jeunes persans ne trouveraient-ils pas quelque ( extravagance >> un dispositif constitu de trois instances non juridictionnelles galement charges, quoiqu' des titres diffrents, de rguler les tensions entre l'administration et ses usagers (Mdiateur, CNIL, CADA), alors que le simple bon sens justifierait une instance de recours unique, charge la fois de faire respecter le droit I'information du public (qui serait davantage quoun droit d'accs aux fichiers ou aux documents) et d'aceueillir les rclamations des particuliers portant sur le fonctionnement des services publics ?