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SAISINES PARI.

EMENTAIRES I ONNALI SME ET CON STITUT


PAR Benot MERCUZOT

Matre dn Confrences l'Unhtersit d'e Pi'cardic Julcs Verne

Les saisines parlementaires prennent une part prp-ondrante au dvelopsont pement de la noiion de Constitution. Dans Ia pratique, les parlementaires du saisine de autorit la seule p.r, irrrr," d"o"rros quelques rares exception. l'article offre leur que la prrogative d" fui." o."g" conseil constituti^onn"l 6l alina 2 dela Constitutionl. strict L'importance des saisines parlementaires apparat d'abot:d d'un parlemenles recours, de nombre point de'vue arithmtique. Muitipliant le sa iri.", olrt donn la Haute instance l'occasion de construire et de densifier jurisprudence. ainsi, la rvision constitutionnelle de 1974 a permis non seuleL"ni d'uppliquer un mcanisme jusque l peu usit' le contrle de constituqui tionnalit- de. loi., mais aussi de mettre en place une jurisprudence dveloppe et prolonge la Constitution elle-mme' et la ce lien quantitatif sinon mcanique entre les saisines parlementaires qu'il apparent tellernent est monte e., fui.sarrce du constituti-onnalisme -, J Ie Premierministre saisitle Conseil ,roter que le prsi4entdu Snat,qui comme

"., snateurs la Constitutionnel dans-quelques rares occasions, a mme co-sigl avec les autres Le sirnple fait Caldonie". la Nouvelle de DC "Evolution saisine vise par la dision 85-19? Ia marginalique le Prsident du snat n'ait pas saisi le conseil "es-qualit"est rvlateur de 'oautorits traditionnelles" de saisine' sation des

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risque d'occulter un lien tout aussi rel ne concernant plus le nombre mais la teneur des saisines et celle des dcisions du conseil. porirtant, les saisines parlementaires ne sauraient tre rduites un simple mcanisme de dclenchement du contrle de constitutionnalit des lois sur le contenu duquel elles n'auraient aucune influence. Les requrants apparaissent en effet coirme o.coauteurs'odes interprtations de la constitution rerrdues par le conseil dans ses dcisions2, cette fonction de o'co-auteur" a notamment deux aspects qui retiennent particulirernent l'attention. D'une part, le conseil ,r" i",,t in^terprter une disposition de valeur constitutionnelle que dans la -".o-." o il esi saisi. Du mme eoup, les requrants disposent dlun moyen d'action immdiat sur sa jurisprudence en en circonscrivant le champ d'application et les occasions de son application. Si la Haute instan"" une certaine libert d,action ""tro..t" par le biais des moyens soulevs d'office, ce n'est que dans le cadre de sa saisine concernant une loi donne. Ds lorso on ne peut exclure qu' l'occasion d l'adoption d'une loi qui ne_lui c.st pas d,fre,re conseil toi" "hrpp"r son interprtation un principe de valeur constitutionnelle. ooco-auteur" des parlementaires s,illustre par - -D'autre part, la fonction de le fait.que les interpr-:ations qu'ils dveloppent en soutien des griefs opposs aux lois, sont suscep'ihles d'avoir une inlluence sur la teneur dei dcisions du Conseil. Autant il est difficile sinon pratiquement impossible de dresser un bilan des non-saisines du conseil constitutionnel3, autant il est possible d,analyser l'influence des saisines parlementaires en les comparant aux dcisions de la Haute instance. cette analyse comparative permete mettre en relief la sorte de dialogue qui s'instaure entre lei requrants et l Haute instance : tout en tant fragment, il est interrompo p*. chaque espce par la dcision du Conseil; ce dialogue n'est en mme temps lamais coinpltement clos. Pratiquement chaque loi conteste est en effJ l'ccasion, pou. les requrants de reprendre des argumentations dj dvelopp". un irincipe "o,,"^..rrant constitutionnel donn et, pour le conseil de rviser ventuellement le-stermes dans le.squelsil_avait pu rpondre, dans une espce antrieure, une argu_ mentation semblable. ce dialogue, institu par la constitution elle-mme, met ainsi les r.equrants en position de discuter aspect de la jurisprudence "h.qn" du conseil et de tenter d'en obtenir ou d'en p"oooqrrlr des irrfichissements. Et par del chaque lment particulier de jurisprudence qui est ainsi discut,
2. sur cette notion et ses consquences,cf. M.Troper, "Le problme de l,interprtation et la thorie de la supralgalit constitutionnelle" ,Mtnnges Eisen*oon,paris, cujas, 1973,p.7s 'oJustice et s. et, du mme auteur, constirutionnelle et mocratie,, , nf OC teO, p.iO .. "t 3' on ne put gure signaler propos de ces non-saisines que des por"irels tels celui ""s concernant la loi Gayssot adopte en juillet 1990 (cf. sur ce point, o.Duhmel, le Monde du 15-16 juillet 1990). Outre la difficult relative au nombre d". loi. roo dfres au Conseil, il faut surtout souligner I'impossibilit de fonder une analyse de ces non-saisines sur des l ments certains et proyenant des groupes politiques eux_mmes.

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et sa porte,

c'est en ralit la teneur mme du contrle de constitutionnalit qui sont en jeu.

Aussi, parce que leurs auteurs sont la fois des interlocuteurs privilgis et incontorirnables du Conseil Constitutionnel (1), les saisines parlementaires psent sur les quilibres du contrle de constitutionalit (2)'

I - LES REQUERANTS, INTERLOCUTEURS PRIVILEGIES ET INCONTOURNABLES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL. Lorsque les parlementaires saisissent le Conseil Constitutionnel, ils se trouvent dani une situation apparemment proche de celle de tout plaideur un soient retenues, ils ont intrt fonprocs. Soucieux q1r" l"o.s rtgo-entations er celles-ci .lr. J". interprtations dj rendues par le Conseil. Dans cette perspective, les saisines se rfrent abondamment aux dcisions du Conseil qui autant de justifications aux griefs avancs contre la loia.Pour "oo.iitrr"nt autant, la lecture prcise des requtes laisse apparatre que, bien, souvent, sous couvert d'une application pure et sirnple d'une jurisprudence, les requrants .ulit un oritable inflchissement ou un prolongement signifidemandent "tr catif de l'interprtation dj acquise d'une norme constitutionnelle donne. Si le conseil n,est pas li juridiquement par le contenu des saisines, il peut toutefois s'en inspirerans ses dcisions en reprenant certains de leurs aspects. Ainsi, les requtls parlementaires constituent pour lui une sour_cede proponouvelles de la Constitution laquelle il peut puiser sitions d'inteip.taiions (A). Toutefois-, avant d'arrter une jurisprudence, inspire ou non par les requtes, la Haute instance est oblige d'en envisager les consquences probables notamment au regard des invocations ultrieures que ne manqueront pas d'en prsenter les requrants. De ce point de vue, les saisines parlemeniaires influencent toujouri la jurisprudence du Conseil puisqu'elles apparaissent comme un des lments au vu desquels une interprtation peut tre prfre telle autre, mais elles constituent alors une source de contraintes (B).

A) Les stlisines parlem'entaires)

sottrces de propositons'

Pour n,tre pas tenu par les interprtations proposes par les requrants, le Conseil ne se montre ps moins attentif leurs argumentations. Il n'est pas rare, mme si la dcision diffre finalement de ce que souhaite la saisine, que telle interprtation dveloppe par une requte inspire une dcision du les saisines et la Haute instance peuvent tre Conseil. Cis conve.gen"". ".rtt"
4 . A tel point d'ailleurs que les saisines perdent souvent compltement de vue le texte initial de la Constitution poot ri" plus confronter Ia loi critique qu' la seule jurisprudence du . t.oo"" ainsi faire 1'objet d'une vritable constitutionnalisaConseil. Cette jurispnid"."" poir,, bf. B.M"."oroa , Les saisinesparlnmentaires d.u Conseil Constitutionnel tion. Sur "" dans ln contrIc tJe constitutionnalit des lais, Thse, Dijon, 1991, p' 301 et s'

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irnmdiates (l) lorsque la saisine influence la dcision correspondante ; mais c_es convergences peuvent apparatre terme (2) lorsque le Conseil rejette d'abord une interprtation, que celle-ci est ritree dans les .equtes ultrieures et que le Conseil inflchit finalement sa jurisprudence. 1) Les conoergences imtndiates. Il est relativement peu frquent qu'une interprtation nouvelle prsente par une saisine soit reue irnmdiatement par le conseil. Deux exemples permettent toutefois de montrer que cette hypothse n,est pas marginale. - Le premier concerne la formalisation du principe d'garit devant la loi qui est apparue pour la premire fois dans la dcision z8-lor DC ooconseils de Prud'hommes". Le conseil y estime en effet que "si ln principe d'ga,rit ne fait pas obstacl'e ce quoune lni tabli"sse dcs .glns ooi-i"ri;4ues l'gard de catgori.es se trouaant dans des situatinns diffrentes, iI n'ei est ainsi que lnrsque cette non-i.d.endit est justifte par la dffirence d.es situatinns et n,est pas incompatibl,e aoec lafinalit d,e cette loi". or,la Haute instance ne fait ainsi qrre reprendre, quelques dtails prso la formulation du principe d,galit telle qu'elle apparaissait dans la saisine des dputs socialisss. Il o" .'Jgit c-ertes pas de prtendre que cette seule saisine est l'origine de cette jurisprudence importante, notamment parce que cette interprtaiion s'inspirJ trs largement de celle retenue par le Conseil d'Etat et que le Conseil Constitutionnel avait dj montro avant cette espce, son intention d'assurer le respect du principe d'galit'. simplement, la concomitance entre la formulation de la saisine et sa conscration par le conseil incite penser que la requte a pu aider la Haute instance "franchir le pas" et assurer le respect d-u principe d'galit devant la loi qui l'entrane porter un contrre trs largement concurrent du pouvoir d'apprciation du Parlement et dont les prolongements exacts taient difficiles percevoir en19797. - un deuxime exemple d'une acceptation immdiate d'une interprtation avance par les saisines se trouve dans la dcision Bl-132 DC "Loi de nationafisation". Il concerne le droit de proprit et la prpondrance pour interprter ce droit, des articles 2 et 17 de la Dclaration d lzg9. pour bien montrer que, selon eux, seule une interprtation "librale" du droit de proprit est possible, les dputs RPR-UDF s'appuient sur le rejet du premier pjet de la constitution de la IV'" Rpubtique. ce projet, toui en ." "l'.unt fite a h

5 . L a s a i s i n e t a i t a i n s i r d i g e :" L a l o i n e p e u t r o m p r e l ' g a l i t d e p e r s o n n e s s i t u e s d , a n s u-nepositinn i'dentique mais peut pruoir des dispositiorc distinctes pour celles qui ne sont pas d.ansla m.me situotinn. L'ientit de situation se dfinit enfonctioi d.e I'objet dJ Lt bi et, dans le cadre d'e celui-ci, en fonction d.edonruesstrictement juridiques". f. saisine in ""tt" D.Maus, Textes et documents d,ela pratique institutionnerle deia cinquime Rpublique, Paris, La Documentation Franaise, lg92,2^. d,. 6. Cf. notamment la dcision 75-56 DC ..Taxation d'office". 7.sur l'analyse et les implications de cette jurisprudence, cf. notamment c.Leben, ',Le Conseil Constitutionnel et le principe d'galit" , RDp, 1983, p. 29S et s.

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Dclaration de 1789, modifiait considrablement la perception du droit de proprit dont la jouissance tait soumise la notion d'utilit sociale. son ."1"i proor" ,"lor, ies auteurs de la saisine que les Franais restent attachs une lcture traditionnelle du droit de prop.ita. Le Conseil, mme s'il n'en tire pas toutes les consquences souhaiies par les requrants, reprend son compte cette argumentation fonde sur le referendum du 5 m.ai1946' Ces deux exemples montrent que mme si de telles convergences n'ont pas forcment d'implications trs pousses, elles sont susceptibles d'apparatre y compris sur des-points fondamentaux du droit constitutionnel tels le principe d'galit ou le droit de proprit. 2) Les contsergences terme. Ces convergences apparaissent lorsque les requrants, non dcourags par un premier .efs, .itent leur interprtation et finissent par obtenir gain de cau'se. Un exempie particulirement slgnificatif de ce phnomne concerne les limites au droit d'amendement. Parlementaires de gauche et de de droite se retrouvent indistinctement pour demander au conseil de sanctionner I'usage du droit d,amendement tel que le pratique le Gouvernement. Ils demandent notamment la Haute instance de distinguer entre les vritables amendements et les dispositions entirement nouvelles qui n'ont qu'un rapport lointain avec le texte e-r,discus.ion. Cette demande est une constante des saisinese. Dans un premier temps, de L974 1986, le conseil rejette cette distinction que les saisines lui demandent d'oprer en constatant sns autre prcision que o;d,rill"o.r, les dispositions issues 'a-endement ne sont pas sans lien avec le projet en ii."o..iolrr,,. Puis, dans deux dcisions espaces d' peine'n mois, il ?rrrr"hlt le pas que les requrants attendaient de lui. Dans la premire (86-22I ootoutefois, les adjonctions ou DC ..Loi d" fir,.r.""r po11" 198?";, il prcise que modifieations apportes ... au texte en cours de discussionne sauraient... ni tre sans lien ac ce dernier, ni dpasser par leur objet et leur porte les lirnites inhrentes au droit d'amendemerit"r0. Dans la seconde (dcision 86-225 DC "Amendement Seguin"), en application de ces lirnites poses dans sa dcision 8622lDC,le Conseil censure l'optiott sous forme d'amendement du texte d'une que le Prsident de l Rpublique avait refus de signeril' o.do..tt"" Sans qu'il soit ncessaire de s'interroger pour l'instant sur la porte de la prouve que le- Conseil jurisprudnce ..Amendement Seguin"lr,-""f """-ple s'inspirer des interlonemps, pendant les a cartes rnme s,il ,r,ne.it" pas, prtations prsentes par les saisines pour construire sa jurisprudence.

8. Cf. la saisine,in D.Maus, op. cit-, p. 602 9. Ainsi, de l9?4 1991, la violation des textes rgissant le droit d'amendemenl t invoqu I'encontre de 26 lois. Sur ce point, Cf. B. Mercuzo\, op' cit, p' 89 et s' I0.Dcision du 29 dcembre 1986, JO du 30' p'1580I' Il. Dcision du 23 janvier f987' JO dt25, p.926. 12.Sur ce point, Cf. infra, deuxine partie.

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DRoITETPoLTTTQUE

Les saisines constituent ainsi une source de propositions laquelle le Conseil ne peut toutefois pas puiser sans prcaution.

B)

I'es saisines, source d,e contraintes.

S_i le Conseil peut repr:endre son compte certaines des argumentations que _ dveloppent les saisines, il est galement oblig, avant d'arrtel. l,irrterp.tatior. d'un principe donn, d'anticiper sur l'utilisation probable que les .eiutes ne manqueront pas de faire de cette jurisprudence dans des eipces ultrieures. ainsi, les saisines deviennent une contrainte pour la Haute iniance. Le poids de cette contrainte n'est pas ais apprhender, notamment parce que cette dernire n'est qu'un lment d'apprciation parmi d'autres qui s'imposent au conseil. Toutefois il est possibre '".r p"r"",r-oir les implications dans deux jurisprudences que sont d'une part, fabsence de sanction frappant une disposition lgislative qui empite sur le domaine rglementaire et d'autre part, la valeur non constitutionnelle attribue aux Rel:ements des assembles. Si l'tude exhaustive de ces deux jurisprudenc". i"i hors de ".I propos, l'analyse des conditions dans lesquelles elles ont t arrtes permet d'attester la ralit de la contrainte (l) et d,"r, p".""rroir la nature (2). 7) La ralit d.e la contrainte. L'existence mme de la contrainte que les saisines font peser sur ces deux jurisprudences est perceptible la fois dans l'attitude de la Haute instance et dans celle des requrants. - ces derniers, d'une part, ont en effet mis toute leur nergie pour tenter de convaincre le conseil de revenir sur ces deux jurisprodJtr"r. pour ce faire, ils ont dlibrment enfreint la rgle qo" la ..ge.re leur impose selon laquelle leurs argumentations doivent tre tayes, au -oins formeilement, partir de la jurisprudence du conseil. Dans les deux hypothses retenues, les requrants ont au contraire ouvertement discut cette jurisprudence. Concernant l'interprtation des articles 34 et 3T de la Constitrition,'cette sorte de rbellion des saisines a dur plusieurs moisr3 jusqu' ce que leurs auteurs soient convaincus que leurs efforts resteraient vains, tant h cision ooprix et revenus" est solidement argumente. concernant le refus du conseil de reconnatre une valeur constitutionnelle aux rglements des assembles, l,obstina,-r"1-d_": saisines a t plus grande encore. conteste de nombreuses reprises d'eL977 1980, cettejurisprudence a encore t discute par la nouvelle opposition jusqu'en l985ra. r est vrai que le conseil constitutionnel n,a jamis formul de justification son refus et qu'il ouvrait ainsi la voie toutes les
13. Cf. notamment la saisine vise par la dc. 83-16? DC "ctivit et contrle des tablissementsde crdit", JO du 20 janvier 1984, p. 35?. 14. cf. notamment la saisine vise par la dc. 85-l9B DC "amendement Tour Eiffel', Jo du l4 dcembre 1985, p.14578.

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tentatives des parlementaires. Mais au del, l'attitude des saisines l'gard de ces deux jurisprudences est suffisamment atypique pour-que l-'on s'interroge su. sa sigitifica-tion. Sans doute, celle-ci est rechercher dans I'extraordinaire champ de contestations ultrieures que des jurisprudences opposes auraient ouvert aux parlementaires. - D'autre part, l'attitude du Conseil l'gard de ces deux jurisprudences est elle-mme remarquable en ce sens o la Haute instance a adopt une interprtation exactement oppose en tous points celle que lui proposaient initiaiement les saisines. Plus que l'indpendance de droit dont le Conseil dispose l'eard du contenu des saisines, cette volont de clore dfinitivement les avancJs p.oposes dans les requtes atteste de la stricte ncessit o le Conseil s,estirouv de rendre ces interprtations plutt que toutes autres, sous peine de ne plus matriser les effets de sa jurisprudence. 2) La nature de Ia contrainte, Le Conseil Constitutionnel a t contraint d'adopter ces deux jurisprudences respectives pour ne pas donner aux requrants des motifs de contestation l'enontre de la qrri-tottlit des lois ultrieures. La conscration de la valeur constitutionnelle des Rglements des Assembles aurait multipli consiaurait d se soumettre imprativement la drablement les rgles .otqo"ll", procdure d,adoption des lois et du mme coup, aurait accru les.risques d'un tlo"rg" du travail lgislatif. De la mme rnanire, la non-conformit qui aurait frrppz l,empitement d'une disposition de loi dans le domaine rglementaire .,r.uit pn ire releve l'encontre de la quasi-totalit des textes. L'usage mal d'un dcoup.orro"Ln effet, que ^le la cohrence de la lgislation s'accomode rglementrs. C'est_d-onc sans du la loi et celui de domaine entre strict iage oJrt" polrr viter des recours systmatiques que le Conseil a rejet les interprtations que lui proposaient les parlementaires. Il esquivait ainsi les risques ,asphyxie de la procdure du contrle de constitutionnalit, tout autant que l'obiigation dans iaquelle iI aurait t, pour ne pas se djuger,. de p.rononcer la de la quasi-totalit des textes qui lui auraient t dfi&s' ,rorr-nfo.-it Ce dernier aspect de la contrainte que reprsentent les saisines parlementaires est sans doute le plus prgnant. Non seufement le Conseil ne peut pas, sous peine de remettre en cause sa fonction elle-mme, apparatre comme un obstacle quasi-systmatique la mise en oeuvre de toute lgislation, mais il ne peut pason pi,,. ud-"ttre de se lier par une jurisprudence l'gard de irqo"il" il n,auiait plus qu'une foncrion d'application quasi-mcanique. Ainsi, la'crainte de la multiplication des requtes ne joue-t-elle au fond q]r'un rle accessoire. Dans le cas contraire, elle aurait d interdire au Conseil de recevoir les moyens fonds sur une rupture de l'galit devant la loir6. Ds lors, ce
1 5 . S u r c e p o i n t ' C f . L . F a v o r e u e t L . P h i l i p , L e s G r a n d e s d ' c i s i o n sd u C o n s e i l S i r e y . 1 9 8 9 .6 - " d i t i o n . p . 5 4 6 ' Constitutionnel" I'encontr-e d.'environ 60Va des lois dfres au Conseil 16. Ce grief ".i."1"" Constitutionnel. Sur ce point, Cf. B.Mercuzot , op. cit., p. 46 '

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qui peut justifier que la Haute instance ait pris le risque de son propre engorgement propos du principe d',galit et I'ait refus propos es do-aines respectifs de la loi et du rglement, c'est prcisment c" pouooi. d'apprciation que chacune de ces interprtations laisse ou non au Conseil. Si le principe d'galit peut tre relev l'encontre de presque chacune _ des lois adoptes par le Parlement, c'est qu'inversement sa violtion relve d'une apprciation toujours discutable, porte espce par espce. Aussio lorsque le conseil porte cette apprciation, il peut "urt i r,r par cas la ".. ruptule voque par les saisines. Tout en contrlant l'interprtation du principe d'galit qui se dgage implicitement de la loi qu'il contrre, le conseil peut mnager le lgislateur sans pour autant remettre en cause sa propre construction jurisprudentielle. Au contraire, la sanction de l'empitement de la loi sur re domaine rglementaire aurait laiss une mrge d'apprciation trs rduite au Conseil. Sauf vider de toute signification le critre 'omise en cause/mise en oeuyre,, qui lui sert dlimiter les domaines lgislatif et rglementaire, la Haute instance aurait t amene prononcer la non-conformit de dispositions dont chacun s'accorde_ penser qu'elles sont utiles la cohrence du traoail lgislatif. ainsi, le Conseil a t contraint du fait des saisines renoncer sanctionner dans le cadre du contrle de constitutionnalit, l'empitement de la loi sur le domaine rglementaire, ainsi qu' refuser d'intgrer au bloc de constitutionnalit ces textes importants pour la procdure lgislative que sont les Rglements d'Assemble. Au total, les requrants et le conseil se livrent par requtes et dcisions interposes un dialogue alternativement tendu ou confiant. A travers la jurisprudence qui en rsulte immdiatement, l'enjeu de ce dialogue porte sur les quilibres du contrle de constitutionnalit.

II - L'INFLUENCE

DES SAISINES SUR LES EQUILIBRES

DU CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE.
Il ressort de l'analyse des saisines que leurs auteurs ont une vision particu_ lire du contrle de constitutionalit. Plutt que de saisir le bonseil Constitutionnel pour faire prvaloir une interprtation de la Constitution que le lgislateur aurait mconnue, il semble, r,, .irqo" de caricaturer, que ra isine n_'intervienne le plus souvent que dans l'espoir qu'elle permettra d,empcher la promulgation de la loi. Au fond, la iaisine du onseil n'est bien souvent pour les parlementaires que le moyen d'obtenir du juge constitutionnel ce que leur position minoritaire au Parlement leur a inte.dit d,obtenir au cours de la procdure lgislative. Ce glissement sans doute invitable des saisines parlementaires fait que les requrants dveloppent une logique du contrle de constitutionnalit largement oppose a dfendue par le "u" Conseil.

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lois Pour les requrants, le contrle est un instrument de contestation des norme la saisines, les fin, dans dont il corrvi"ri d'optimiser les effets. A cette et le constitutionnelle est constamment tendue, interprte au gr des espces Conseil Constitutionnel se voit dot de prrogatives illimites' Pour la Haute instance, le contrle est l'instrument privilgi de la suprmatie effective de la norme constitutionnelle pour le fonctionnemment duquel certaines conditions sont ncessaires. Ces conditions se trouvent rsumes dans une dfinition simple du contrle de constitutionnalit : un organe admis de tous fait prvaloir la Constitution sur les actes lgislatifs sans pour autant pour le fonctionse substitue; au Parlement. Le Conseil Constitutionnel, nement optirnum du contrle dont il a la charge, est ainsi soumis trois obligade la tionsr?. La pre-ire rside en l'objectivit des interprtations il se objectivit, cette En assurant .en.e. de autorit . seul Constitution io'il met l,abri d-es critiques et il obtient, pour lui et sa fonction, une lgitimit aux yeux des autres .g"rr". auxquels i'imposent ses dcisions. La seconde obligation est celle de prudence qui le conduit poser de lui-mme des permet _l'organe de limiies son propre conirle, Cette auto-limitation du Parlement notamment et autorits autres des admettre contrle de seiai.e qui est le premier touch par ses dcisions. Enfin, la troisime obligation est de nettement Ie iiscours juridique sur lequel il appuie ses dcisions, d-..qo" politique qui sous-tend l'action lgislative qu'il contrle. De cette disciours du manire, il u..,,t" ',,r." part, pleinement sa fonction et d'autre part, il garanne tit au Parlement le resp-ect de sa spcificit d'organe politique auquel il peut donc se substituer. L'influence des saisines parlemntaires sur les quilibres du contrle de sur Ia constitutionnalit apparat travers leur ventuelle capacit peser contraires si obligations trois ces de manire dont la Haute instance s'acquitte (A)' leurs intrts immdiats que sont l'objectivit des interprtations-retenues I'auto-limitation (B) et la istinction des discours politique et juridique (C).

A) Les saisines et I'obiectitsit des interprtations par Le Conseil.

rendues

Il ne s'agit plus seulement de savoir si les saisines peuvent influencer tel ou tel aspect d h l,,ri.p"udence, mais de dterminer si l'apprciation au moins i-phite q,." poi,".riles requrants sur l'objectivit des interprtations qu'ils sorimetteni ari Conseil, p",'i ," substituer celle de la Haute instance. Cette hypothse semble caiter a priori. Par nature, en effet, seul le_Conseil est .pi" ,"rrdre des interprtatins authentiques, Par consquent, il en assume inpendamment de la question des sul 1. responsabilit ei l'apprciation, cersources de ces interprtations. Aussi, lorsque les requrant-s proposent compte, son reprendre juge les de bon le Conseil et que taines interprtationi 17. so. oorseau de contraintes"qui enfeme le conseil constitutionnel,cf. M.Troper,
et dmocratie", art. cit, p' 46'

'oJustice

constitutionnelle

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l'influence des saisines continue nanmoins de relever de la libre apprciation de l'objectivit dont la Haute instance entend entourer ses dcisions. Les saisines, dans leur fonction de proposition n'ont donc aucune influence sur l'objectivit des interprtations .endues par le conseil. Toutefois, lorsque l'aspect-contraignant des saisines intervieni dans la dfinition d,une jurisprudence, l'hypothse est diffrente. En effet, le conseir peut se trouver"dans une situation o non seulement telle interprtation lui est interdite mais o, du mme coup, telle interprtation s'impose lui. Dans ce cas de figure, l,influence des saisines se fait indirectement ressentir sur le degr d;objectivit de l'interprtation rendue- par le conseil. L'objectivit de la-juri.p.od"o"" p"o, donc alternativement tre plac sous le du conseil (i). oo lui-tre "ont.I" impose (2). 1) L'objectiuit, une notion souscontrle d,u Conseil. Le conseil constitutionnel se montre trs soucieux d'carter toutes les interprtations contenres dans les saisines qui semblent se justifier plus par l'oppo^rtunit que pr le vritable souci de Jfend.e orr. coirceptlo., de la constitution. En effet, non seulement iI carte toutes""itrio" les arsumentations peu objectives, mais en plus il tente de dissuader les saisines d"en i.se.. - La propension des requtes prsenter des argumentations pour le moins fragiles s'explique par le fait que les parlementaires de |opposldon peuvent tre tents de considrer la saisine comme un moyen tle palliei leur inapacit peser sur l'laboration de la loi. cela les entrane nota-rnment proposer au conseil d'enrichir sans restriction aucune la norme constitutionnelle. pourrait multiplier les exemples de requtes o la norme constitution_on nelle se voit compose de principes manifestement trangers sa nature. Toutefois la tentative des saisines d'intgrer au bloc de conltitutionnalit des lois adoptes aprs 1958 est particulirement exemplaire. ces lois ne peuvent par nature prtendre contenir un ""principe fondamental reeonnu par les lois de la Rpublique". Pourtant, et au mpris de toute objectivit, ees ont t opposes par les requrants prs d'un quart des lois dfres au conseil de 1984 1986. La tentative d'toffer ainsi le bloc de constitutionnalit s,explique par deux lments. Il s'agit d'une part de la jurisprudence ooEnseignementsuprieur,, o le ^ conseil sanctionne d'office l'abrogation complte de ta loi d,ori-entation du 12 novembre 1968 dont "certaines dispositioni d,onnaient aux enseiqnants d,es garanties conformes aux exigences constitutionnelles qui n'ont pas t remplaces d.ans la prsente loi par des garanties quiual.entis', r8. part, cette jurisprudence o.Enseignement suprieur,, s,est conju_ _D'autre gue avec un second phnomne qu'est l'alternance politique et qui fait que la

IB. Dcision 83-f65 DC, JO du 2l janvier 1984, p. 320.

LE CONSTITUTIONNA],ISME

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nouvelle majorit dfait ce qui a t fait par la prcdente. Les requrants ont ainsi cru trouver dans cette jurisprudence, un moyen efficace pour dfendre les lois l'adoption desquelles ils avaient oeuvr et qu'ils prsentent implicitement comme ayant valeur constitutionnelle. Ainsi, la "Loi Chevnement" se voit opposer la loi du 2? novembre 1977 sur la libert d'enseignement. En 1986, la suppression de l'interdiction de payer en espces des sommes suprieures t0 000 F, se voit opposer la loi adopte par la majorit socialiste et qui avait pos cette interdiction. Surtout, les lois adoptes en 1986 et relatives la presse et l'audiovisuel se voient contestes au regrd des dispositions mme des lois adoptes dans ces domaines enl9B2 et 1984. - L'attitude du Conseil pour dcourager de telles requtes est rvlatrice. S'il accepte certaines critiques notamment en censurant des points importants des lois sur la presse et l'audiovisuel de 1986, il prend garde bien montrer que pour autant les lois postrieures 1958 et invoques par les requrants n'ont pas valeur constitutionnelle. Pour cela, il procde en deux tapes, dans ses dcisions. Il censure d'abord les dispositions concernes au regard des objectifs de valeur constitutionnelle, puis la fin de sa dcision, il censure o'il ne lui l'abrogation des dispositions lgislatives antrieures au motif qlu' apparti.ent po;s d.e d.ire dans quell'e mesure l,e kgislateur aurait entendu prononcer d tellns abrogations au uu de la dclaration de non-conformit Ia Constitution des articlns ... de la loi prsentement exanxine"re. En modifiant la prsentation de ses dcisions, il prserve la jurisprudence institue en 1984 mais il indique clairement aux requrants qu'ils font fausse route. Du reste, ce message qui prouve que le Conseil porte une attention extrme la rnanire dont sa jurisprudence est entendue, a t peru par les requrants. L'invocation de la violation d'une loi postrieure f95B a disparu des saisines20. 2) L'objectiait, une notion quelquefois impose au Conseil.

Lorsque le Conseil est contraint d'adopter une jurisprudence plutt que telle autre, il ne possde plus, par dffnition, le mme pouvoir d'apprciation qu'il rend de la Constitution. Il peut ainsi tre amen sur l'interprtation dfinir une jurisprudence dont la cohrence avec ses interprtations d'autres dispositions de valeur constitutionnelle n'est pas parfaite. C'est ainsi qu' propos des deux jurisprudences dj mentionnes, issues de la contrainte exerce par les saisines, plusieurs lments venant en affaiblir l'objectivit peuvent tre relevs.

ooEnseignement runissait dans un mme considsuprieur" des nouvelles disde la Ioi antrieure et l'insuffisance de I'abrogation o'exigences constitutionnelles". positions au regard des donnes par le conseil que les indications 20. De la mme manire, il est probable sur les conditions que doit remplir un Constitutionnel dans ses dcisions 88-2M et89-254DC reconnu par les lois de Ia fondamental principe pour pouvoir accder au rang de "principe 19. Au contraire, la dcision rant la non-conformit Rpublique", requrants catsorie. invoquer constituent une sorte de mise au point destine enrayer la propension des cette prtendument principes appartenant la violation de nonbreux

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- D'une prt, concernant son interprtation des articles 34 et 37 de la Constitution, le Conseil a d oprer un revirement de jurisprudence2l. Venant d'une juridiction qui, plus que toute autre, a le souci de montrer la cohrence de ses dcisions, ce revirement reprsente un phnomne suffisamment rare pour qu'il mrite d'tre soulign. - D'autre part, les solutions auxquelles la Haute instance a t contrainte ne sont pas toujours exemptes de critiques. Ainsi, tout en refusant de reconnatre une valeur constitutionnelle aux Rglements des Assembles, la Haute instance se fonde sur les dispositions de ces mmes Rglements pour se dclarer incomptente lorsqu'elle est saisie de la validit d'une irrecevabilit financire qui n'aurait pas t conteste pralablement au cours de la procdure lgislative. Si l'on comprend aisment les raisons pour lesquelles le Conseil se refuse reconnatre une valeur constitutionnelle aux Rglements des Assembles et donc les opposer aux lois, on comprend mal comment ces mmes Rglements pourraient, sans avoir valeur constitutionnelle, s'imposer au Conseil Constitutionnel lui-mme. La contradiction entre ces deux jurisprudences est flagrante et elle semble directement imputable cette contrainte que les saisines font peser sur la Haute instance. - Enfin, il est noter que la jurisprudence du Conseil privilgie la majorit parlementaire par rapport l'opposition. Tandis que la majorit peut esprer que la bienveillance du Gouvernement permettra ses amendements d'chapper l'irrecevabilit de l'article 41, cette mme irrecevabilit continue limiter les amendements de l'opposition. Dans la pratique, la rpartition des comptences entre les domaines lgislatif et rglementaire n'est facultative qu' l'gard de la majorit. L'opposition parlementaire ne peut ainsi que constater le rsultat paradoxal du contrle de constitutionnalit. Alors qu'elle pouvait esprer que le dveloppement de ce dernier lui permettrait d'acqurir un certain statut, sur cette question essentielle de dlimitation du domaine de la loi, ce contrle ne fait que conforter la prdominance de fait de la majorit en la rendant inattaquable devant le Conseil Constitutionnel. Ces diffrents lments montrent que les saisines orrt a contrario entran le Conseil s'engager dans des jurisprudences dont on peut penser qu'elles ne correspondent pas exactement la logique laquelle il aurait pu souhaiter souscrire. Malgr tout, il faut constater que cette influence des saisines n'intervient que marginalement dans les quilibres du contrle de constitutionnalit puisqu'elle aboutit une auto-limitation des pouvoirs du Conseil. D'une certaine manire, les saisines permettent ainsi au Conseil de montrer au Gouvernement et la majorit parlementaire qu'il n'entend pas bloquer leur action.

21. Le Conseil avait accept au moins trois reprises de vrifier que les dispositions lgislatives qui lui taient dfres n'empitaient pas dans le domaine rglementaire.Sur ce point, Cf. L. Favoreu et L.Philip, op. cit., p. 545.

LE CONSTITUTIONNAIISME B) L'influence des sa;isnessur l'auto-limitation Constitutionnel. d'u Conseil

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de la jurisprudence constitutionnelle n'est pas un dogme L'auto-limitation auquel souscrirait par principe le Conseil Constitutionnel. Au contraire, elle vient contredire directernent une tendance naturelle tout organe, laquelle le conseil ne saurait droger, qui consiste tendre son propre pouvoir. La limitation par le juge de ses propres pouvoirs est donc une obligation au sens plein du terme. il y est contraint par la situation dans laquelle sont rendues ses dcisions et principalement par la manire dont le contrle de constitutionnalit est p".o p.. les autorits auxquelles il s'applique et par leur capacit de raction aux dcisions du Conseil. Si cette situation volue dans un sens devient elle-mme susceptible de se favorable l'institution, l'auto-limitation modifier dans un sens galement favorable au pouvoir de la Haute instance. Or les saisines jouent un rle prpondrant sur ces deux lments. Si elles pe^uvent, malgr eiles, coodui." i" orr."il lirniter la porte de son contrIe22, elles peuvent faciliter l'extension de sa jurisprudence (I) et garantir de l'innocuit des ractions qu'elle peut engendrer (2). 7) Les saisines, lmentfaaorabLe loextension d.eiurisprud'ence' Parmi les jurisprudences qui entranent un accroissement de la porte du 'oAmendement Seguin" vient contrle de constitutionnalit, la jurisprudence mritent rflexion. En son laboration de les conditions et en bonne place23 dehors mme des questions d'opportunit qui pourraient justifier que l'volution ait eu lieu cette date prcise o le Gouvernement devait se retourner vers le Parlement pour contourner le refus prsidentiel de signer certaines ordonnances, or. dolt se demander si les saisines n'ont pas facilit au Conseil la mise en place soudaine autant qu'inattendue de cette jurisprudence' En effet, les critiques virulentes dont celle-ci a t l'objet taient sur le fond d'autant plus fragiles que la Haute instance ne faisait ainsi qu'exaucer le voeu exprim avec insistance par tous les requrants successifs depuis douze annes. Ds lors, si le Conseil portait effectivement la responsabilit de cette nouvelle jurisprudence, p"".orrn" ne pouvait dnoncer celle-ci comme une preuve de la volont hgmonique de la Haute instance elle-mme. Responsable de cette interprtatlon nouvelle des limites du droit d'amendement, le Conseil n'en tait effectivement pas le seul promoteur. La querelle tait donc circonscrite au bien-fond de cette interprtation mais elle ne pouvait gure remettre en cause l'image mme du juge constitutionnel.

22. C'est le cas notamment de Ia rpartition opre par les articles 34 et 37 qui est exclue de fait du contrle de constitutionnalit. Cf. suprrt. 23. Les Prsidents des ssembles ont estim qu'elle portait une atteinte grave arrx droits du Parlement puisqu'elle place les conditions d'exercice du droit d'amendement sous contrle du Conseil Coistitutionnei. Dans le mme sens, Cf. les comnentaires de L.Favoreu in La politi,que saisicpar Led.roit, Economica, 1988, p.147.

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2) Les requrants , garants de l'innocuit des ractions . Plus encore, ces critiques taient voues peu d'cho par le simple fait que leurs auteurs, une fois revenus dans l'opposition, sont "rr"rro, Je ferve.rts dfenseurs de la jurisprudence "Amendement Seguin" dont ils ne manquent pas de demander l'application24. Inversement, la nouvelle majorit qrri fuit cette fois les frais de cette jurisprudence est contrainte l'acquiescement du simple fait qu'elle a bnfici en l9B? de sa mise en place. Les auteurs de saisines sont donc tour tour responsables et victimes de la logique qu'ils dveloppent plein quand ils sont dans l'opposition. Le conseifpeut aisment s'appuyer sur cet tat de fait pour faciliter puis conforter les avances de sa jurisprudence et ainsi desserrer progressivement la contrainte lie l'oblieation de limiter son propre contrle.

C) Les saisines et ln distnction des discours politique

et juridique.

cette distinction, pour naturelle qu'elle soit concernant le contrle de constitutionnalit, est toujours sujette fiscussion. Le contrle "a priori" mis en place en 1958 accrot mme la difficult. Parce que la dcisionu conseil intervient directement aprs le dbat parlementaire, la Haute instance risque plus encore que dans le contrle 'oa posteriori" d'tre entrane dans le dat politique. Les saisines parlementaires ne font, d'une certaine manire, que concrtiser ces difficults inhrentes au contrle lui-mme. Toutefois, par leur attitr de, les requrants aggravent la difficult. ainsi, le dbat parlementire est de plus en plus souvent fond sur un discours juridique (r) ei les dcisions du conseil tendent devenir un argument familier du diicours politique (2) 1) Le dbat parl,ementairefond sur un discours juridique.

conscients de leur incapacit peser sur la dlibration parlementaire du fait de leur position minoritaire, les parlementaires de l'opposition tentent d'entraner celle-ci sur le terrain juridique. Les critiques adrsses aux diffrents textes, ainsi fondes sur une apparence juridique, retiendront d'autant plus facilement l'attention de la majorit qu'elles pourront ventuellement tre formules devant le conseil constitutionnel l'occasion de sa saisine. ce report des critiques de l'opposition sur le plan juridique a donn lieu au phnomne de juridicisation des dbats parlementaires. Malgr les apparences, il
2!- A titre d'exemple, les requrants RPR-uDF (dputs ou snateurs) ont demand I'applisatioa de cette jurisprudence "amendement Seguin;' l'encontre de six lois adoptes entre l98B et 1990 (cf. Les saisinesvisespar les dcisionsBB'2sl,B9-2s6,89-2sB.89-26g,gg269 et89-277 DC) randis que ce griefn'a t retenu que deux fois par le Conseil Constitutionnel dans ses dcisions 89-251 et 90-277 DC, Encore faut -il remarquer que dans cette dernire dcision, le conseil rejette le grief des requrants et soulv d'offi"" le mme moyen I'encontre d'une disposition non-critique de la loi. Ainsi, non seulement toutes les rserves et critiques formules en l9B7 l'encontre de cette jurisprudence se sont vanouies mais, de plus, le Conseil constitutionnel se montre beaucoup plus rserv que les requrart, ."grid ,1" "r son application.

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n'est pas certain que cette juridicisation Constitutionnel.

facilite la tche du Conseil

Le Parlement est en effet amen se prononcer, l'occasion des exceptions d'irrecevabilit formules par l'opposition, sur des questions juridiques. Mais sa qualit d'organe politique l'amne ncessairement tudier ces questions d'un point de vue essentiellement politique. Les exceptions d'irrecevabilit sont rejetes par la majorit et seuls les parlementaires de l'opposition votent en leur faveur. Chacun reste sur les positions dterrnines par son appartenance politique. Ainsi, malgr la juridicisation des termes du dbat, la nature de celui-ci n'a pas t modifie. Or, lorsque le Conseil est saisi, il est gnralement appel se prononcer sur les griefs soulevs initialement dans les exceptions d'irrecevabilit. S'il se prononce sur des critres exclusivement juridiques, ses dcisions n'en interviennent pas moins en dcision d'appel du vote parlementaire sur ces exceptions. Il en rsulte donc une double confusion des discours politique et juridique. La premire tient ce que le Parlement se prononce d'un point de vue politique sur des questions formellement juridiques. La seconde rside en ce que chaque dcision du Conseil rendue d'un point de vue juridique, peut pparatre comme la sanction apporte un vote essentiellement politique. Si cette confusion est indpendante du Conseil lui-mme, il est nanmoins plac dans une situation o majorit et opposition, alternativement, peuvent politique dfendue par l'autre l'accuser de s'tre ralli l'interprtation camp. Ces critiques sont certes susceptibles d'tre formules l'encontre de ait t ou non chaque dcision du Conseil, qu'une exception d'irrecevabilit discute pralablement, mais elles ont d'autant plus de porte que le ralliement de tel parti politique telle interprtation de la Constitution a t formalis par un dbat et un vote au Parlement. Le Conseil y perd en effet sa spcificit et son discours n'est plus aussi aisment identifiable de celui du Parlement. 2) Les d.cisions du Conseil, arguments du dbat politi'que. Les limites entre le discours politique et le discours juridique sont encore estompesde manire plus inquitante pour le Conseil par la manire dont ses dcisions peuvent devenir le support d'un dbat dans lequel il est pourtant incomptent, tel celui relatif la signature des ordonnances de l'article 38 de la Constitution. Saisi de la loi d'habilitation permettant au Gouvernement de dterminer par ordonnances les entreprises privatiser, le Conseil Constitutionnel constate que "la Constitution ne sournet Le recours cette procdure (d,es ord.onnances) aucune a'utre cond'ition que celles nonces I'articln 38 ... et l'articln 73...u2s. Cette simple mention de l'article 13 de la Constitution par le Conseil Constitutionnelo en pleine querelle de la signature des ordonnances, a donn lieu de la part des commentateurs de nombreuses

25. JO du 27 jtnI986,p.7979

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interprtations toutes divergentes mais qui avaient toutes en commun de considrer que la Haute instance avait ainsi voulu prendre partie dans le dbat26. Pourtant, le Conseil n'ayant aucune comptence pour imposer son ventuelle interprtation de l'article 13 de la Constitution au Prsident de la Rpublique, il est fort probable qu'il s'est bien gard de se mettre en position soit de voir son autorit bafoue par une interprtation inverse rendue et mise en pratique par le Prsident, soit d'tre critiqu pour avoir pris position dans une querelle fortes consonnances politiques. Cette volont de trouver dans la dcision 86207 DC l'amorce de l'une ou l'autre des interprtations possi-blesde I'article 13 est rvlatrice de ce que la Haute instance court toujours le risque d'tre entrane, malgr elle, sur le terrain politique. Au total, l'influence des saisines parlementaires sur la manire dont le Conseil Constitutionnel fait droit aux obligations que lui impose sa tche, est particulirement ambigu. Alors que les requrants insistent trs largement pour qu'il se libre de ces contraintes et qu'ils peuvent quelquefois l'aider en reculer les limites, ils contribuent galement, directement ou non, la dgradation des conditions dans lesquelles sont reues les dcisions du Conseil de telle sorte que celles-ci, au risque de perdre leur autorit, sont dsormais banalises car intgres au jeu politique auquel se livrent l'opposition et la majorit27. Si le mcanisme de la saisine parlementaire a bien t rn des facteurs essentiels du dveloppement du contrle de constitutionnalit des lois, il est certain qu'il ne constitue pas l'lment dfinitif sur lequel peut s'appuyer ce contrle comme l'atteste d'ailleurs la volont exprime d'abord par le Prsident du Conseil Constitutionnel puis reprise par le Prsident de la Rpublique d'tendre le droit de saisine aux justiciables. Au demeurant, on peut se demander si le dveloppement du contrle de constitutionnalit correspond un souhait vritable des parlementaires. En effet, la rvision constitutionnelle de 1974 et ses consquences sont particulirement quivoques. Elle a mis les parlementaires dans la situation de contribuer puissamment au dveloppement du contrle de constitutionnalit en change de l'espoir pour l'opposition de retrouyer un moyen indirect de peser sur l'laboration de la loi. Ce faisant, s'est dveloppe une importante jurisprudence qui encadre fermement le travail parlementaire tandis que le statut
26. Cf. dans un sens favorable I'interprtation impose par le Prsident de la Rpublique, O.Beaud et O.Cayla, "Les nouvelles mthodes du Conseil Constitutionnel", RDP. 1 9 8 6 , p . 6 9 0 e t s . , e t d a n s u n s e n s o p p o s , L . F a v o r e u , L a p o l i t i q u e s a i s i ep a r l e d r o i t , Economica, 1988, p. 126. 27. Il est rvlateur de ce point de vue que la saisine du Conseil, par le Premier ministre, de la loi comportant amnistie des infractions commises pour financer les partis politiques n'ait pas, aux yeux de l'opinion publique, permis d'effacer la suspicion qui entourait cette disposition. Le "label" de conformit accord par le Conseil, qui tait recherch prcisment par le Premier ministre, n'a pas t reconnu, sans doute parce que le Conseil Constitutionnel luimme et ses dcisions, ne sont pas diffrencis par le public de la classe politique et de son discours.

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de l,opposition reste tout fait hypothtique2e. Dans ces conditions, le bnfi'Zmarch" que pouvait reprsenter la rforme de 1974 se rvle beauce du coup plus incertain pur les parlementaires si l'on veut bien aller au del de l'attrait immdiat que reprsente le droit de saisine pour toute opposition. Pour le moins, la situation ambigu qui en rsulte mriterait d'tre clarifie' De ce point de vue, le rejet par le Snat de l'extension du droit de saisine aux justiciables, constitue peut-tre un dbut de rponse. Si l'on veut bien admettre que ce refus ne s'explique pas seulement par des considrations d'opportunit immdiate, il signifie sans doute que le Parlement n'est pas, l'encontre d'une grande partie des juristes, favorable la conscration d'un contrle de constitutionnalit dont le seul fondement serait de garantir le respect de la Constitution et des garanties fondamentales qu'elle apporte aux individus et qui ne serit plus comme en 1958 l'instrument d'encadrement de de mise en place la dlibration parlementaire ou comme en |9]4,I'instrument d'un statut de l'oppositionze. Malgr le dveloppement que lui a permis d'obtenir la rvision de 1974,le contrle de constitutionnalit en France est encore loin d'avoir un ancrage identique celui qu'il a acquis dans les pays voisins.

28. L'opposition, aprs quilze annes de saisines parlementaires, n'a acquis que peu de garanties concernant le respect de ses droits. A contrario, d'ailleurs, la jurisprudence constitutionnelle a entrin l'lngalit de traitement dont elle est I'objet au regard, par exemple' du respect de la limitation des domaines de la loi et du rglement. Le poids de l'opposition contiro" d'tr" conforte indirectement par la nenace d'un recours devant le Conseil Constitutionnel mais iI ne rsulte pas d'une reconnaissance explicite et directe de ces droits durant la procdure lgislative. ool,es liberts ne seraient-elles plus garanties par les lois ?", 29. Sur ce point, Cf. A.Poh"r Le Mondc, Mai 1990.

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