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Manuscrit auteur, publi dans "Droit et rgulations des activits conomiques : perspectives sociologiques et institutionnalistes, Bessy C.

, Delpeuch T. et Plisse J. (eds.) (Ed.) (2011) 281-292"

in Bessy C., Delpeuch T. et Plisse J., (eds.), Droit et rgulations des activits conomiques : perspectives sociologiques et institutionnalistes, LGDJ, collection Droit et Socit Recherches et Travaux, vol. 24, novembre 2011, pp.281-292.

De la convergence des normes comptables publiques vers des rfrentiels privs

Frdric Marty halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 Charg de recherche CNRS UMR 6227 GREDEG Universit de Nice Sophia-Antipolis frederic.marty@gredeg.cnrs.fr

Les rgles de droit comptable et budgtaire publiques ne doivent pas tre tenues comme neutres en matire de conception de laction publique elle-mme. Ce faisant, les rgles de droit et les instruments de gestion publique qui en dcoulent ne doivent pas tre seulement analyss au strict point de vue technique mais aussi considrs sur la base de leurs effets sur le rel (Lascoumes et Le Gals, 2007). Linformation comptable et budgtaire publique ne dcrit pas seulement les flux financiers et les dcisions lis laction publique, elle produit des effets sur cette dernire en construisant une certaine interprtation de la ralit, en structurant les cadres de pense des acteurs et en produisant, ce faisant, des structures incitatives qui vont participer la dfinition de leurs comportements (Hines, 1998). A ce titre, la mise en place dune nouvelle constitution financire de lEtat au travers de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) de 2001 ne doit pas tre analyse sur un plan strictement technique. Les changements dans les rgles de droit comptable et budgtaire publiques doivent tre saisis comme des choix de nature politique. Les catgories comptables et budgtaires ont un impact performatif sur les choix des dcideurs publics non seulement dans la mesure o elles dfinissent la reprsentation qui va tre donne de la situation

financire de lEtat traduisant ainsi une thorisation politique implicite - mais aussi dans la mesure o elles vont structurer le processus de dcision publique lui-mme. Dans le mme temps, les acteurs ne peuvent tre tenus comme des rcipiendaires passifs des rgles. Dventuelles imprcisions ou insuffisances peuvent susciter des stratgies opportunistes de leur part. Les rgles comptables et budgtaires publiques qui ont prcd la LOLF offraient de larges prises des stratgies opportunistes de dissimulation dengagements de long terme, quil sagisse dengagements lis des contrats pluriannuels de type PPP ou des risques hors bilan lis aux politiques actives de gestion de la dette publique, notamment au travers du recours des produits financiers structurs1. Les nouvelles rgles comptables et budgtaires de lEtat devraient rpondre ces enjeux en instaurant une comptabilit dengagements aux cts de la comptabilit de caisse publique traditionnelle ( halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 ceci prs quelles ne sont pas obligatoires pour les collectivits territoriales). Cependant, non seulement leur efficacit mme est questionnable (des engagements conditionnels demeurant en annexe des comptes) mais elles risquent en outre dorienter laction publique elle-mme du fait du caractre performatif des rgles de droit en gnral et des rgles comptables en particulier. Une telle volution peut galement se traduire par un changement dans lordre de priorit implicite dfini entre les diffrentes parties prenantes de laction publique. En effet, toute volution des rgles de droit comptable et budgtaire public peut impliquer une inflexion de linformation fournie en faveur des attentes et des besoins de lune ou lautre dentre elles. Une convergence vers les rgles de droit comptable priv peut tre analyse sous langle de la monte en puissance du poids relatif des marchs financiers dans les parties prenantes linformation comptable publique. Laccent se dplace des besoins du Parlement, axs sur la rgularit juridique de la consommation des ressources vers ceux des marchs, polariss sur lvaluation de la solvabilit de lemprunteur (Kirat et Marty, 2009). Linstillation dune telle logique financire peut tre lourde de consquences sur la dfinition mme de laction publique. Construits sociaux, les rgles de droit comptable, linstar de toute convention de mesure ne sauraient tre tenues pour neutres ou objectives (Chiapello et Desrosires, 2006). Elles refltent les intrts des entits concernes et les contraintes qui sexercent sur elles.

Il sagit doprations financires combinant un prt avec un produit driv, par exemple un contrat dchange de taux ou devise (swap) susceptible de venir allger si ce nest annuler limpact financier de lopration demprunt au moins court terme.

Il sagit donc dinterroger les enjeux dune telle convergence comptable au travers de deux exemples issus de la gestion publique savoir les contrats de partenariats public-priv et les politiques de gestion active de la dette mises en uvre par les collectivits locales. Ainsi, aprs avoir rapidement dcrit, dans une premire partie, les principales caractristiques de la nouvelle constitution financire de lEtat et de ses fondements thoriques, nous nous attachons dans une deuxime partie lanalyse des enjeux lis ladoption de rfrentiels comptables issus du secteur priv, en mettant en exergue les risques associs. Nous nous appuyons notamment sur le cas de la comptabilisation des produits financiers structurs pour illustrer lintrt dappuyer laction publique sur une comptabilit dengagement. Dans une troisime partie, nous mettons en exergue les difficults lies au choix dun nouveau rfrentiel comptable. En effet, une comptabilit dengagements nest pas elle seul une halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 condition suffisante au suivi des engagements et donc au contrle du bon usage des deniers publics.

1 Nouvelle constitution financire de lEtat et nouveau management public Aprs avoir dcrit dans une premire section les changements induits par la mise en place de la LOLF sur les rgles de droit comptable et budgtaires publiques, il sagit de sattacher au principal fondement thorique de la convergence de ces dernires vers des rfrentiels de droit priv, en loccurrence le nouveau management public (NMP). 1-1 Une nouvelle constitution financire se traduisant par un nouveau cadre comptable et budgtaire La convergence de la comptabilit publique vers des rfrentiels privs est inscrite en France dans la nouvelle constitution financire de lEtat. En effet, la loi organique sur les lois de finances (Lolf) de 2001 impose que lEtat tienne trois comptabilits distinctes. La premire demeure une comptabilit de caisse. Consacre la comptabilit budgtaire, elle reprend le cadre traditionnel de la comptabilit publique. Elle retrace la gestion et la consommation des autorisations dengagements et des crdits de paiements, ainsi que lexcution des recettes et dpenses budgtaires. La deuxime est une comptabilit gnrale en droits constats (ou comptabilit dengagements2). Elle doit permettre, selon un cadre donn par le Recueil des

Dans laquelle il sagit de traduire une opration dans les comptes ds que lacte juridique qui lui donne lieu est sign et non au moment o les flux de trsorerie subsquents sont effectifs.

normes comptables de lEtat, de rendre compte de toutes les oprations de lEtat, notamment celles affectant le patrimoine public. Ainsi, le compte gnral de lEtat tmoigne de la mise en uvre au sein de la sphre publique dune comptabilit de nature patrimoniale. Ainsi, la comptabilit publique, longtemps "exorbitante" du droit commun, se rapproche des principes de base de la comptabilit prive. Elle doit donner une image fidle, sincre et rgulire de la situation des comptes de lEtat, lesquels doivent, depuis le 1er janvier 2006, tre construits sur le principe de la constatation des droits et obligations. Enfin, la troisime comptabilit que doit tenir lEtat correspond une comptabilit de gestion. Celle-ci vise permettre une analyse des cots par activit. Celle-ci savre, par exemple, indispensable pour les comparaisons de cots public-priv, mises en uvre dans le cadre des valuations pralables requises pour les contrats de partenariats public-priv. halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 Au travers de la nouvelle constitution financire de lEtat tablie par la Lolf, il sagit la fois de prsenter des comptes publics sur une base proche de celle du priv et de donner une meilleure information comptable aux diffrentes parties-prenantes de laction publique. Il convient donc de sattacher aux dcisions entranant des engagements, en rendant compte de la valeur des actifs dtenus et de leurs dprciations. Lobjectif est dinciter une gestion efficace mais aussi de permettre d'valuer le cot des programmes et donc d'apprcier l'efficacit de l'action publique. Il nen demeure pas moins que la question du choix entre plusieurs instruments ou ensemble de rgles comptables ne peuvent tre tenus pour de simples arbitrages techniques. Dune part, la thorie positive de la comptabilit (Chiapello et Desrosires, 2006) montre que les choix comptables ne sont jamais dnus de considrations opportunistes3. Dautre part, le choix dun rfrentiel comptable ne peut tre tenu pour neutre en matire daction publique. Il savre un choix politique qui nest pas sans consquence pour les diffrentes parties prenantes de laction publique4. Un tel choix trouve une filiation thorique assez nette avec le nouveau management public, au cur de lvolution des rgles de gouvernance publique notamment dans les pays anglo-saxons depuis les annes quatre-vingt.
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La thorie positive de la comptabilit, ne aux Etats-Unis dans les annes soixante-dix, ambitionne de prdire et dexpliquer les pratiques et les choix comptables des entreprises partir des prfrences de leurs managers et des contraintes qui sexercent sur eux. Retenir une option comptable plutt quune autre serait le fruit dun arbitrage opportuniste, tenant compte des relations dagence et des cots politiques en termes de gouvernance dentreprise. 4 Comme le notent Lascoumes et Le Gals (2007), they create uncertainties about the effects of the balance of power, they will eventually privilege certain actions or interests and exclude others, they constrain the actors while offering them possibilities, they drive forward a certain repr esentation of problems.

1-2 Quel fondement thorique ? Le passage en comptabilit dexercice doit, en fait, tre situ dans une rforme globale de laction publique. En effet, ladoption de ce nouveau rfrentiel par la France sinscrit dans un mouvement commun la quasi-totalit des pays membres de lOCDE La convergence vers les rgles comptables issues de la sphre prive est trs directement relie linfluence du nouveau management public. (Giddens, 2003 et Hepworth, 2004). Ses prescriptions peuvent se dcliner selon lensemble des dimensions de laction publique, de la mise en place de partenariats public-priv loctroi de lindpendance des banques centrales en passant par des rgles prudentielles en matire budgtaire. Une telle volution potentiellement reprsentative dun basculement de convention de lEtat au sens de Salais (1998) est en grande partie lie halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 aux difficults budgtaires qui ont affect les tats depuis les annes soixante-dix et la perte progressive de la lgitimit accorde aux gestionnaires publics en matire de gestion efficace des ressources (Hood, 1995). Il en dcoule des prescriptions en faveur dune rduction du primtre des activits ralises en rgie (le gouvernement est le barreur et non pas le rameur), dune gestion et dun contrle centrs sur les rsultats et de la mise en place dune organisation comptable fonde sur le modle du secteur priv (Guthrie et al, 1999). En dautres termes, le nouveau management public repose sur un ensemble de principes conduisant la fois une redfinition du primtre de lintervention de lEtat mais aussi celle de ses modalits mmes. Il sagit en effet de promouvoir la contractualisation et lvaluation au sein de la sphre publique, de transformer, quand cela est possible, des entits de ladministration en agence, dinstaurer une concurrence entre diffrentes entits publiques et quand cela est possible avec des entreprises prives et, enfin, dintroduire des outils et des rgles de gestion issues de la sphre prive. Lintroduction au sein de la sphre publique des standards et donc de la logique dvaluation de la gouvernance prive nest pas sans lien avec un objectif de Small Government. Il nest donc pas surprenant que les pays les plus avancs dans les programmes de privatisations ou de dveloppement des PPP soient ceux qui ont adopt le plus prcocement ce nouveau rfrentiel comptable. Les nouvelles rgles comptables visent soutenir ces transformations de laction publique, en permettant aux dcideurs publics dtayer leurs dcisions sur des bases informationnelles fiables et exhaustive et en garantissant un contrle efficace de leurs choix. Par exemple,
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laccent mis sur la redevabilit (accountability) est li la dgradation structurelle des comptes publics, laquelle rend indispensable un contrle plus rigoureux des rsultats obtenus. Ainsi, le passage une comptabilit dengagement sinscrit dans une logique de contrle des rsultats de laction publique et non plus seulement dans une logique de contrle de la rgularit de la dpense publique comme cela tait le cas dans le cadre dune comptabilit de caisse. La redevabilit de laction publique devrait alors tre facilite par un rfrentiel comptable de droit commun. Il convient nanmoins de relever que la transition vers de telles normes savre un processus long, complexe et coteux. En ce sens, le prcdent britannique est particulirement instructif. Si la dcision dadopter un rfrentiel reposant sur les normes du priv remonte 1998 avec le Resource Accounting and Budgeting Act, les premiers comptes tablis sur la base dune halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 comptabilit dengagement ont t publi pour lexercice 2000-2001. Le rfrentiel comptable initialement adopt (une version amnage des UK GAAP5) est, de plus, en cours de remplacement par les normes IFRS6. En outre, les informations comptables ne sauraient donner assurment des signaux fiables quant la situation effective de lentit concerne. Il sagit de mettre en place des mcanismes de certification pour garantir que celles-ci endonnent une image fidle, sincre et rgulire. Or, la certification ne va pas delle-mme, comme le montrent les refus de certification aux Etats-Unis ou les rserves formules par notre Cour des Comptes.

2 De la ncessit dadjoindre la comptabilit de caisse une comptabilit dengagement 2-1 Des risques lis labsence de comptabilit dengagement Lintrt de la convergence des rfrentiels de la comptabilit publique vers les normes prives peut tre illustr par lintermdiaire dexemples des difficults rencontres dans son pilotage dans le cadre dune comptabilit traditionnelle. Il en est ainsi en matire de suivi de lexcution des marchs publics (Kirat et Marty, 2009) ou de politiques de gestion active de la

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UK Generally Accepted Accounting Practices Les IFRS sont les normes comptables internationales labores par lIASB (International Accounting Standards Board)

dette (Marty, 2008). Il apparat, en effet, que linformation fournie par une comptabilit de caisse ne permet quun pilotage trs imparfait de laction publique. Une illustration des risques lis une comptabilit de caisse peut tre fournie par les stratgies de dissimulation des pertes au sein des collectivits locales franaises. De nombreuses oprations de restructuration de la dette des collectivits locales furent mises en uvre au dbut de la prcdente dcennie pour tirer profit de la baisse des taux. Il sagissait, par exemple, de substituer le paiement dun taux variable un taux fixe en recourant un contrat dchange de taux dintrt (un swap de taux). Cependant, en cas de remonte des taux dintrts, ce qui se produisit lors de la crise financire de 2008, le swap de taux se traduit par un accroissement de la charge dintrt supporte par la collectivit. Face ces difficults, des collectivits sengagrent dans des produits financiers structurs plus complexes combinant halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 un nouveau crdit avec, par exemple, la vente dune option. Au travers de celle-ci, la collectivit sengage acheter ou vendre terme un actif sous -jacent pour un prix dexercice donn. La vente de loption permet de subventionner les annuits crdit des premires annes et de compenser les nouveaux frais bancaires induits par la restructuration de la dette. Plus la collectivit fera un pari audacieux sur lvolution du cours du sous-jacent, plus la valeur de loption vendue sera leve et le plus le subventionnement sera lev. ceci prs que les risques financiers en cas de pari malheureux nen seront que plus significatifs. Lattitude des collectivits sexplique, en premier lieu, par un manque dexpertise financire pour apprcier correctement les risques lis ces oprations. En second lieu, elle peut sanalyser comme rsultant dun court-termisme budgtaire, malheureusement favoris, si ce nest encourag, par les imperfections du cadre comptable en vigueur pour les collectivits locales. En effet, ce dernier ne traduit pas les engagements mais seulement des dcaissements de lexercice. Une collectivit qui souscrit un crdit structur nenregistre initialement dans ses comptes que la charge dintrt bonifie de la premire anne. Elle nest pas amene donner une traduction comptable lala pesant sur les frais financiers des annes ultrieures. A contrario, les normes comptables prives internationales IFRS apparaissent comme mieux adaptes de tels enjeux. Le principe de comptabilisation de certains instruments financiers leur juste valeur (fair value) conduit lentit concerne passer des provisions en cas de pertes latentes. Ceci permet de traduire dans les comptes limpact de la volatilit des sous jacents. Lapplication du principe de la juste valeur aux instruments financiers fait lobjet de
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contestations, notamment dans le secteur bancaire. Il est exig que les drivs et les instruments de couverture figurent dans les comptes et non en hors-bilan. Une telle exigence amliore linformation des diffrentes parties prenantes sur les risques effectivement encourus par lentit et amliore la sincrit des comptes. 2-2 Les apports du nouveau cadre comptable et budgtaire Il apparat que ladoption de rfrentiels comptables patrimoniaux permet de pallier certaines insuffisances de la logique de comptabilit de caisse et de rpondre aux exigences croissantes qui psent sur les gestionnaires publics en termes de redevabilit. En effet, la comptabilit de caisse ne rend pas compte des engagements dans une optique pluriannuelle ; seuls les flux de trsorerie de lexercice sont rpertoris. Des comptes publics sincres supposent que les halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 engagements soient constats lorsquils surviennent et non au seul moment de la concrtisation des flux financiers. Il convient dinsister sur le fait que la comptabilit de caisse vise en premier lieu au contrle de la rgularit de lemploi des fonds et non au pilotage ou lvaluation de lefficacit de la gestion publique. La mise en place dune comptabilit patrimoniale ne sonne pas dfinitivement le glas de la prsentation du budget sous la forme dune comptabilit dencaissements et de dcaissements. En effet, la nouvelle constitution financire de lEtat consacre une dualit de linformation comptable pour assurer la transparence de la dpense publique. La comptabilit de caisse demeure un outil robuste, fiable et facilement accessible pour rendre compte en temps rel de lexcution des autorisations parlementaires. Elle permet au Parlement de disposer dune information disponible en temps rel (sans les dcalages de prs de trois mois inhrents la comptabilit patrimoniale) et laissant peu de place la discrtion du comptable public, par exemple au travers du jeu autour des charges calcules (Likierman, 2001). En effet, la suppression de ce premier type de comptabilit pourrait se traduire par un affaiblissement du contrle du Parlement, linverse des objectifs poursuivis dans le cadre de la rforme. Cependant, comme le montrent le cas des PPP et des politiques de gestion active de la dette publique, une comptabilit dengagements est indispensable pour traduire les engagements notamment pluriannuels -, risques ou garanties donnes par la personne publique. Elle constitue aussi le fondement indispensable dune relle comptabilit analytique dans la sphre publique. Faut-il pour autant considrer que ladoption sans modification dun cadre comptable issu du priv constitue une panace en termes de management public ? De la mme

faon, risque-t-il dinduire des biais, des distorsions, voire des effets performatifs en matire de dcision publique ?

3 - Quels rfrentiels comptables adopter pour la comptabilit gnrale de lEtat ? Il sagit, dans le cadre de notre troisime partie, de nous interroger sur la nature mme des normes prives consacres par les IFRS avant de nous attacher la compatibilit de ces dernires avec les objectifs quil est possible dassigner la comptabilit publique. 3 1 Quelle est la logique sous-jacente aux normes prives ? halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 Il convient tout dabord de sinterroger sur le risque de dnaturation de laction publique li ladoption de rfrentiels purement privs. A ce titre, le prcdent de lexprience australienne des annes quatre-vingt est particulirement instructif. En effet, une premire tentative de rforme comptable allant dans le sens dune adoption pure et simple des rfrentiels priv avait chou (Collet et al., 1998). Au-del des difficults dordre technique, il convient de sinterroger sur les consquences dun basculement vers des normes issues du priv sur lidentification du principal destinataire de linformation dlivre par la comptabilit de lEtat. En effet, ne risque-t-on pas de glisser dune information destination du Parlement, et donc des contribuables, vers une information centre sur les besoins des apporteurs externes de ressources ? La comptabilit de caisse a pour finalit premire le suivi de lexcution des autorisations budgtaires. A ce titre, sa logique navait que peu voir avec celle de la comptabilit patrimoniale. Les normes IFRS, utilises par les entreprises cotes en Europe depuis le 1er janvier 2005, reposent sur une toute autre logique. Que cela soit pour la sphre prive ellemme ou pour une transposition aux comptes de lEtat, ladoption des nouvelles normes internationales peut tre interprte comme conduisant un recentrage de linformation comptable vers les investisseurs institutionnels, notamment par lintermdiaire de la place centrale accorde la notion de liquidit. Au sein de la sphre prive, un tel glissement a trouv ses ressorts avant le dclenchement de la crise lautomne 2008 dans le processus de financiarisation. Le poids croissant des investisseurs institutionnels dans le financement des firmes a conduit au renforcement du contrle qui sexerce sur le management des entreprises (Aglietta et Rebrioux, 2004).
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Lapplication des IFRS constitue donc un changement profond de la manire de penser et de pratiquer la comptabilit. En fait, lIASB consacre les investisseurs comme destinataires privilgis de linformation comptable, les normes ont alors vocation rpondre leur besoin dinformations pour les aider dterminer quand ils doivent acheter, conserver, vendre (Cadre conceptuel, 1989, 9a). Or, les besoins des investisseurs portent principalement sur la valorisation des titres court terme. Linformation comptable requise nest pas donc pas obligatoirement la mme que celle dont souhaiteraient disposer les autres stakeholders de laction publique, dont lhorizon est par dfinition plus lointain et dont loptique ne saurait tre de nature liquidative.

Si, comme le relvent Aglietta et Rebrioux (2004), les rgles de corporate governance halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 peuvent tre analyses comme une mdiation entre la firme et les marchs financiers, il est craindre que lvolution de la nouvelle constitution financire de lEtat puisse signifier une volution de la mdiation entre ce dernier et ses diffrents stakeholders, au profit de ces mmes marchs financiers. En effet, la monte de lendettement des Etats, et le recours subsquent aux marchs financiers, conduit inexorablement des exigences croissantes en termes de redevabilit de la part des apporteurs de capitaux. Ces derniers peuvent lgitimement souhaiter des informations fiables, sincres et rgulires quant la solvabilit de leur emprunteur (Kirat et Marty, 2009). Or, nous seulement, la qualit de cette information est pour le moins questionnable comme le dmontre la crise de la dette grecque dbut 2010 mais une polarisation sur ces dimensions nest pas sans consquence sur le pilotage de laction publique et sur la qualit de linformation dlivre aux autres parties prenantes. 3 2 Quelle comptabilit dengagement pour la sphre publique ? Lune des questions sous-jacentes la convergence des normes comptables publiques vers les standards privs, pourrait donc tre celle de larbitrage entre ladoption des normes prives existantes ou ladaptation de celles-ci aux spcificits du secteur public. Malgr labandon par les britanniques des normes drives des UK GAAP au profit des IFRS, une reprise des standards privs tels quels, sur la base du one size fits all, semble difficile (comme en a tmoign lchec australien dans les annes quatre-vingt). Les spcificits du secteur public demeurent. Elles tiennent, par exemple, la nature de lactivit rgalienne elle-mme ou la spcificit des actifs. Ladquation des normes comptables aux particularits des comptes publics est une des variables cls de la russite du passage en comptabilit patrimoniale.
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Cependant, lun des principaux dfauts des normes composites tient la rduction de la comparabilit des tats financiers dun pays lautre mais aussi entre secteurs public et priv. Or, tant la logique des normes IFRS pour le secteur priv que celle qui conduit ladoption dune comptabilit patrimoniale pour le secteur public tiennent cette comparabilit mme. De leffet performatif des rgles comptables

Adopter le mme rfrentiel que le priv risque de conduire la sphre publique pouser la logique qui prside la constitution de ses tats financiers. Linformation comptable ne constitue pas une traduction quantifie neutre de lactivit dune entit conomique. Adopter un langage comptable plutt quun autre, cest adopter une reprsentation de halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 lentreprise : la nature de linformation que lon produit sur une activit dpend trs largement de lide que lon se fait, ou que lon veut bien se donner, sur cette activit (Aglietta et Rebrioux, 2004). Les normes comptables et les documents qui en dcoulent ne peuvent que trs difficilement prtendre une relle objectivit. Tout dabord, la quantification dun phnomne pose la question de la construction des catgories. Ensuite, la comptabilit doit se concevoir comme un construit social, influenc non seulement par des circonstances particulires de temps et de lieu, mais aussi par les rapports de forces entre les diffrentes parties prenantes pour orienter la nature de linformation comptable dans le sens de la protection de leurs intrts (Eyraud, 2004). En ce sens, les volutions des catgories comptables pourraient tre lues comme un basculement conventionnel (Salles, 2007) tant en partie li la monte en puissance des investisseurs institutionnels dans le financement des entreprises et aussi des Etats7. La comptabilit, linstar de toute autre reprsentation, nest pas une description dsintresse du monde mais vise fournir un cadre permettant une action sur celui-ci (Mc Sweeney, 1997). En dautres termes, la comptabilit est performative par nature. Si les rgles de droit comptable et budgtaire, linstar des catgories statistiques et des modles conomiques, sont principalement destines dcrire une ralit sociale, elles nen sont pas moins en partie cratrices de cette dernire. Elles exercent une influence dterminante dans sa dynamique en structurant les perceptions et les incitations des agents conomiques (Callon, 2007). Les rgles de droit comptable peuvent elles seules donner une certaine reprsentation
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de la situation financire de lEtat, laquelle va dterminer lapprciation des marchs et partant affecter significativement les choix publics. Une application aux contrats de PPP ? Il convient en outre de sinterroger sur lefficacit mme dune telle volution quant au bon usage des deniers publics. Si nous abordons dans le cadre de notre conclusion la question de la traduction comptable des politiques de gestion active de la dette publique, nous pouvons lissue de cette section nous attacher rapidement au traitement des contrats de partenariats public-priv. En effet, ces derniers constituent un terrain dexprimentation particulirement intressant en matire de contrle comptable et budgtaires dventuelles stratgies publiques halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 court-termistes, voire opportunistes. Les retours dexpriences britanniques (Marty et Voisin, 2009) ainsi que la littrature conomique (Maskin et Tirole, 2008) mettent en exergue de tels risques. Lengagement dans un PPP peut participer dune stratgie de hors bilan, visant viter que de nouveaux investissements publics ne viennent impacter le dficit et la dette, comme le relevait la Cour des Comptes dans son Rapport Public Annuel de 2008.

Les cadres comptables publics traditionnels ne permettent pas de donner une image fidle des engagements souscrits. Paralllement ladoption des IFRS par les britanniques pour ltablissement des comptes publics, les consultations engages par lIPSASB depuis 2008 pourraient permettre dlaborer des rgles de comptabilisation des contrats de PPP dans les tats financiers publics8. Il sagit de mettre en place un mcanisme miroir celui dfini par linterprtation IFRIC 12, valable pour les groupes privs. Il convient cependant de sinterroger si une telle convergence est rellement de nature garantir une traducti on fiable des obligations lies aux PPP dans les comptes des entits publiques9. En effet, pour ne prendre quune seule des dimensions de la question, il apparat que les engagements conditionnels (i.e. dun montant non prvisible lors de lengagement) demeureraient quoiquil en soit en hors bilan

Il apparat, en fait, que les normes issues ou drives des standards privs ne sauraient tre considres comme une panace. Dj contestes dans leur sphre dorigine, celles-ci rvlent
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LIPSASB (International Public Sector Accounting Standard Board) a dailleurs publi, le 19 fvrier 2010, un nouveau document de consultation (Service Concession Agreements : Grantor Exposure Draft). 9 Ladoption des IFRS conduira les britanniques a appliquer directement linterprtation IFRIC 12, Accords de concessions de services, publie par lIASB le 30 novembre 2006

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trois limites principales. La premire, particulirement importante pour les PPP, tient sa difficult traduire certains engagements, notamment sils sont conditionnels, ainsi que les clauses de garantie. La prsence de ces lments dans la seule annexe ne garantit pas une lisibilit suffisante pour tre totalement inform sur les risques encourus par lentit. Ensuite, le jeu des acteurs vis--vis de la rgle fait que ladoption de normes prives peut gnrer ellemme des comportements opportunistes peu efficaces au point de vue collectif. Enfin, la troisime limite, sans doute la plus importante, tient au risque de dnaturation de laction publique. Ce risque est dautant plus significatif que la convergence vers les standards privs ne se limite plus des normes composites ou adaptes mais ladoption telle quelle des IFRS. A ce titre, le choix des britanniques dopter directement pour les IFRIC 12 pour la reconnaissance des PPP dans les comptes publics est rvlateur dun alignement sur la logique halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 comptable des acteurs privs.

La mise en place dune comptabilit dengagement dans la sphre publique apparat comme une ncessit pour clairer la dcision publique et sassurer du bon usage des deniers publics. Deux questions demeurent cependant poses. La premire tient la capacit des rgles de droit comptable et budgtaire publiques fournir une image rgulire, sincre et fidle de la situation financire de lEtat. La seconde a trait aux rpercussions dune convergence des rfrentiels comptables publics vers des normes issues du priv sur la conception mme de laction publique. Tout dabord, la question de la fiabilit de linformation fournie par le systme dinformation comptable et budgtaire public est pose avec une acuit particulire au lendemain de la crise financire de 2008. Au-del mme des volutions du dficit et de la dette publique directement lies la crise (effets des plans de relance et du jeu des stabilisateurs automatiques), le dficit structurel des Etats a connu une croissance pour le moins inquitante, comme le montre le Rapport Public Annuel 2010 de la Cour des Comptes. La question de la soutenabilit des dsquilibres des finances publiques est donc plus que jamais pose. Les difficults rencontres sur les marchs financiers par certains Etats de la zone Euro tmoignent des risques majeurs qui peuvent tre lis des dgradations de la notation financire de la dette souveraine. Ces derniers sont dautant plus significatifs que la sincrit des comptes publics est pour le moins remise en doute pour user dun euphmisme comme lillustre particulirement la crise grecque.
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En effet, les stratgies de dissimulation de la dette ou damlioration artificielle des comptes publics au travers doprations financires de titrisation (Marty, 2007) ou de recours des produits financiers structurs (Marty, 2008), ont t massivement mises en uvre par la Grce. A linstar de certaines collectivits territoriales franaises, le gouvernement grec a utilis des drivs de crdit (swaps de taux ou de devises) dans le cadre de politiques de gestion active de la dette si ce nest de politiques de dissimulations de cette dernire. Dans la mesure o de tels drivs napparaissent pas dans des tats financiers publics tablis dans le cadre dune comptabilit publique traditionnelle et de faon trs insatisfaisante dans le cadre dune comptabilit en droits constats le perfectionnement des rgles comptables apparat plus que jamais ncessaire. Il convient en effet de prvenir le risque de stratgies opportunistes mais aussi de garantir pour les diffrentes parties prenantes la fiabilit de halshs-00722882, version 1 - 18 Sep 2012 linformation fournie par les comptes publics. Le risque le cas chant au-del mme de la solidit de la zone Euro tiendrait des incitations pour des stratgies spculatives et encore plus directement en une lvation de la prime de risque exige par les marchs financiers pour la dette souveraine. Enfin, une adoption sans adaptation de rfrentiels privs induirait un certains nombre de difficults. Le risque, par exemple, serait de voir se substituer une information comptable axe sur les besoins du Parlement (et, travers lui, les apporteurs de ressources fiscales) une information exclusivement construite en fonction des besoins des apporteurs de ressources externes. Un systme comptable principalement orient vers le contrle de la solvabilit de lemprunteur public pourrait potentiellement lser les intrts des autres stakeholders aux premiers rangs desquels les gnrations prsentes et futures, la fois en qualit de contribuables mais aussi de consommateurs de biens publics.

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