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Ao I Nmero 1 Invierno 2011 Los cuadernos Escenarios Pblicos son publicaciones acadmicas del Instituto Provincial de Capacitacin Municipal de Crdoba Incam Incam, 2011. Todos los derechos reservados. Prohibida la reproduccin total o parcial de los contenidos de la publicacin, por cualquier medio, sin la autorizacin escrita de los propietarios del copyright. ISSN: en trmite. La opinin del Instituto Provincial de Capacitacin Municipal se expresa en la Editorial; los artculos firmados son responsabilidad de sus respectivos autores y no necesariamente coinciden con las posturas del Incam ni del Gobierno de la Provincia de Crdoba. Arte de tapa y diseo de interiores: Gustavo Figueroa-Oron para Siento Diseo. (Foto de tapa: Rampa, Estacin Terminal de mnibus de la ciudad de Crdoba, G. F. O.) Correspondencia: Incam, Rivera Indarte 33, oficina 303, (5000) Crdoba. Telfonos: +54 (351) 426-8651 Correo electrnico: incam.secretaria@gmail.com Propietario editor: J. Emilio Graglia, presidente del Instituto Provincial de Capacitacin Municipal. 2
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SUMARIO
Editorial. Por Ivana Merlo Rodrguez Artculos: - Anlisis, formulacin y evaluacin de polticas pblicas Por J. Emilio Graglia - Las particularidades de la Gestin Pblica Por Luis F. Aguilar Villanueva - Legitimacin y regmenes de poltica pblica: Hacia una mejor comprensin de la estabilidad y cambio de las polticas pblicas Por Csar Nicandro Cruz-Rubio Experiencias comparadas: - Gerencia pblica comparada: los casos de los Petroestados Por Marcelo Montes Reportajes: - Plan de Desarrollo Estratgico Municipio de Morn, Provincia de Buenos Aires. Argentina Entrevista a Martn Sabbatella Resmenes
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J. Emilio Graglia - Editor. Nelson Gustavo Specchia - Director. Ivana Merlo Rodrguez - Secretaria de Redaccin. COMIT ACADMICO Luis Fernando Aguilar Villanueva Profesor de la Maestra de Poltica Pblica Universidad Autnoma Metropolitana, Xochimilco, Mxico. Enrique Conejero Paz Responsable rea de Ciencia Poltica - Universitas Miguel Hernndez, Elche, Espaa. Csar Nicandro Cruz-Rubio Profesor adjunto meritorio de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mayra Paula Espina Profesora titular adjunta del Departamento de Sociologa Universidad de La Habana, Cuba. Daniel Cravacuore Director de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, Argentina. COMIT EDITORIAL Ivana Merlo Rodrguez Nelson Gustavo Specchia Victoria Romero Ratti Carla Tassile Emanuel Rodrguez ____________________
ESCENARIOS PBLICOS es una publicacin acadmica del Instituto Provincial de Capacitacin Municipal de Crdoba Incam

Juan Schiaretti Gobernador de la Provincia de Crdoba Carlos Caserio Ministro de Gobierno J. Emilio Graglia Presidente del Instituto Provincial de Capacitacin Municipal - Incam
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Volumen coordinado por Ivana Merlo Rodrguez

Editorial
Por Ivana Merlo Rodrguez
Coordinadora del rea de Formacin y Asistencia Tcnica - Incam

El Instituto Provincial de Capacitacin Municipal Incam del Gobierno de la Provincia de Crdoba es un organismo tcnico de formacin y asesoramiento para gobiernos locales (municipalidades y comunas) y comunidades regionales de la Provincia. El Incam fue creado por la Ley Orgnica Municipal N 8.102 del ao 1991 (artculo 186) y en el ao 2008, la Comisin Consultiva de Expertos para la reforma poltico-electoral recomend la puesta en marcha de sus actividades a los fines de generar mecanismos de fortalecimiento del rgimen municipal cordobs. La finalidad principal del Incam es capacitar y asistir en el diseo y la gestin de polticas de Estado para el desarrollo local, regional y provincial, en consulta y cooperacin con la Unidad de Trabajo Provincia-Municipios y las universidades pblicas y privadas de Crdoba. As, en el ao 2010 a travs de las actividades de formacin, asistencia tcnica e investigacin participaron ms de mil ochocientos (1.800) becarios de trescientos treinta (330) gobiernos locales de la Provincia. A las actividades de capacitacin y asesoramiento se le suman las lneas editoriales diseadas e implementadas desde el Incam, con el objetivo de democratizar el acceso a materiales tericos y metodolgicos. Por ello, este nuevo proyecto de publicacin est orientado a construir un espacio reflexivo y crtico que contribuya, desde mltiples perspectivas tericas y experiencias concretas, al anlisis e intercambio en el quehacer de la cosa pblica, fortaleciendo los lazos de comunicacin entre el Estado, el mundo acadmico y la sociedad.

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La resignificacin del rol del Estado en nuestras sociedades democrticas, es hoy un debate que atae a la ciencia, a la poltica y a la economa. Pensar en el concepto y alcance de lo pblico es una cuestin colectiva en toda sociedad, por ello este esfuerzo editorial, desde un organismo gubernamental, pretende aportar a la discusin y reconstruccin de este concepto que involucra a las sociedades en todas sus dimensiones. Cuadernos Escenarios Pblicos es un emprendimiento editorial avalado por la participacin de reconocidos y prestigiosos catedrticos e investigadores nacionales e internacionales que integran su Comit Acadmico, generado para imponer estndar cientfico y garantizar la calidad y la excelencia de las investigaciones publicadas. Los primeros nmeros hemos decidido dedicarlo a artculos y papers de los miembros de este Comit, a los fines de desplegar una visin amplia de las orientaciones temticas, analticas e ideolgicas que representan nuestro proyecto. En esta presentacin editorial incluimos en la primera parte, dedicada a los textos acadmicos, un escrito del Presidente del Incam, el Prof. Dr. Jos Emilio Graglia, quien explora, desde una perspectiva incrementalista y del process analysis, las etapas necesarias para la formulacin, implementacin y evaluacin participativa de las polticas pblicas. Luego, el anlisis del Prof. Dr. Luis F. Aguilar Villanueva sobre Las particularidades de la Gestin Pblica, donde caracteriza el perfil de las administraciones modernas, burocrticas y gerenciales, y diferencia, conceptualmente, a las administraciones pblicas de las privadas. Finalmente, el Dr. Csar Nicandro Cruz-Rubio profundiza cmo un acercamiento basado en el estudio de la legitimacin del poder puede ofrecer una mejor comprensin de la estabilidad y el cambio de polticas pblicas en su paper Legitimacin y regmenes de poltica pblica. Hacia una mejor comprensin de la estabilidad y cambio de las polticas pblicas. Un segundo apartado de Cuadernos Escenarios Pblicos, es lo que hemos denominado Experiencias Comparadas. El objetivo de este espacio, que permanecer fijo dentro de la estructura editorial, es presen-

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tar un caso de los planteos tericos y metodolgicos abordados en los textos acadmicos. Por ello, en el artculo Gerencia pblica comparada: los casos de los Petroestados, el Prof. Mgter. Marcelo Montes indaga la gestin de las empresas estatales de energa de tres pases emergentes: Venezuela, Irn y Rusia. Por ltimo, la tercera parte de la Revista est dedicada a Reportajes a actores sociales, polticos y econmicos. En este primer nmero, incluimos la entrevista realizada a Martn Sabbatella sobre la experiencia de gestin gubernamental llevada adelante en el Plan Estratgico de Desarrollo del Municipio de Morn, a partir del cual se pusieron en marcha un conjunto de proyectos tendientes a generar crecimiento con inclusin y equidad junto a todos los miembros de la comunidad, mediante iniciativas articuladas entre el sector pblico y los privados. Cuadernos Escenarios Pblicos es un proyecto que hoy se concreta por el compromiso, solidaridad y humildad de los cinco profesoresinvestigadores internacionales que integran el Comit Acadmico. Profundamente agradecidos al Dr. Aguilar Villanueva, al Dr. Conejero Paz, al Dr. Cruz-Rubio, a la Dra. Espina y al Dr. Cravacuore. Con las expectativas propias de los nuevos proyectos y la motivacin que brindan los objetivos definidos y consensuados por aquellos involucrados en la formacin y produccin de conocimiento, entendemos y esperamos que este nuevo espacio editorial, aporte las herramientas tericas, metodolgicas, reflexivas y las destrezas prcticas necesarias para propiciar mayores niveles de participacin, involucramiento y eficacia colectiva en la gestin de nuestros gobiernos.

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ARTCULOS

Anlisis, formulacin y evaluacin de polticas pblicas

Emilio Graglia1

1.1. Qu son las polticas pblicas?

Qu son las polticas pblicas? Cul es su razn de ser y cul es su fin? Por qu y para qu analizarlas, disearlas y gestionarlas? Desarrollar el marco terico de un modelo de anlisis, diseo y gestin de polticas pblicas, implica una respuesta a esas preguntas. Buscando ese marco terico, en una primera definicin, decimos que las polticas pblicas son proyectos y actividades estatales a los fines de satisfacer necesidades sociales (Graglia, 2004, 2007). No dudamos en afirmar que la satisfaccin social es su razn de ser y, consecuentemente, su fin. Asimismo, afirmamos que las polticas pblicas son herramientas del Estado al servicio de la sociedad. Esa definicin entraa dos nociones que la explican y justifican desde el punto de vista terico que sostenemos, a saber: un Estado como responsable principal (Gozzi, 1983, 1994: 541-551) y una sociedad como primera finalidad (Bobbio, 1983, 1994b: 1519-1526). A continuacin, nos
1- Abogado (UNC, 1988). Licenciado en Ciencia Poltica (UCC, 1987). Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UNC, 2001), Doctorando en Poltica y Gobierno (UCC) y en Gobierno y Administracin Pblica (Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset Universidad Complutense de Madrid). Docente de grado y posgrado e investigador de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC) y la Universidad Nacional de Villa Mara (UNVM). Autor y/o coordinador de ms de 12 libros y captulos de libros, entre ellos: Diseo y Gestin de Polticas Pblicas. Hacia un Modelo Relacional (EDUCC, 2005/2007). Director de la Coleccin PROFIM de la Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba (EDUCC) y miembro del Consejo Editorial. Coordinador del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM) (2003 2007) y el Programa Integral de Desarrollo de la Sociedad Civil (COMPS) (2007) de la UCC. Director de tesis y miembro de Tribunales Examinadores en carreras de grado y posgrado. Asesor y consultor en polticas para el desarrollo de la Fundacin Konrad Adenauer (KAS), gobiernos provinciales y municipales, asociaciones interprovinciales e intermunicipales. Legislador de la Provincia de Crdoba (2007-2011).

1. Las polticas pblicas

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detendremos en ambas nociones. El Estado no decide ni acciona sino a travs de un gobierno (Lleix, 1996: 395-412) y una administracin pblica (Sanz, 1996: 412-428). A su vez, la sociedad se organiza a travs de sus sectores integrantes: el estatal, los sectores privados (con y sin fines de lucro, tambin llamados empresarial y civil, respectivamente) y ciudadanos. Desde nuestro punto de vista, las polticas son pblicas por dos razones igualmente importantes: porque su responsable principal es un Estado, a travs de un gobierno y una administracin pblica (enfoque descriptivo) y porque su primera finalidad debe ser una sociedad a travs de sus sectores integrantes (enfoque prescriptivo) (Fernndez, 1996). Desde una nocin simplemente descriptiva, se puede decir que las polticas pblicas son proyectos y actividades estatales. Pero desde una nocin ms prescriptiva, se debe agregar que deben buscar la satisfaccin de necesidades sociales. La nocin simplemente descriptiva define las polticas pblicas desde el sujeto, es decir, desde el Estado, su gobierno y administracin pblica. En cambio, la nocin ms prescriptiva las define hacia el objeto, es decir, hacia la sociedad y sus sectores integrantes. De esa manera, prescriptivamente, puede haber proyectos gubernamentales y, tambin, actividades administrativas pero sin polticas pblicas. Si se adopta una nocin simplemente descriptiva, cualquier proyecto o cualquier actividad estatal que privatice o estatice un servicio pblico, por ejemplo, sera una poltica pblica. Pero si se adopta una nocin ms prescriptiva, la estatizacin o la privatizacin seran polticas pblicas, solamente, si fuesen capaces de subordinar los intereses polticos de los gobernantes y las demandas econmicas de los empresarios a las necesidades de la sociedad. Sin dudas, la opcin entre ambas nociones depende de la teora del Estado que se adopte como punto de partida. Con Heller (1933, 1981),

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nos inclinamos a favor de la nocin ms prescriptiva por dos razones bsicamente. La primera, porque orienta tanto los proyectos como las actividades estatales a la bsqueda de la satisfaccin social, razn de ser y finalidad de las polticas pblicas. La segunda, porque, de esa manera, prestigia el concepto de poltica pblica como herramienta del Estado al servicio de la sociedad. As, lo pblico de las polticas es una zona de encuentro ms o menos grande o pequea, entre lo estatal y lo social. No todo lo estatal es pblico ni todo lo social es pblico. Es decir, lo pblico de las polticas es la interseccin entre lo estatal y lo social. Entonces, puede decirse que todas las polticas pblicas son proyectos y actividades estatales pero no todos los proyectos y actividades estatales son polticas pblicas sino solamente aquellos que buscan satisfacer necesidades sociales. Asimismo, no todos los proyectos y las actividades que buscan satisfacer necesidades sociales son polticas pblicas sino solamente aquellos que tienen al Estado como responsable principal. A partir de esas nociones puede desarrollarse un modelo que trate de responder al cmo, es decir, a las cuestiones metodolgicas: cmo analizar y disear (o formular) y cmo gestionar (ejecutar, comunicar y controlar) polticas pblicas que tengan al Estado como principal responsable y a la sociedad como primera finalidad. Claramente, el cmo se subordina al por qu y al para qu. Es decir, lo metodolgico se relaciona estrechamente con lo ideolgico. Definidos la razn de ser y el fin de las polticas pblicas, pueden plantearse tanto los pasos del anlisis como las fases del diseo y la gestin. Un modelo de anlisis, diseo y gestin subordinado a esa razn de ser y ese fin (la satisfaccin social), debera reconocer las caractersticas siguientes (Graglia, 2004, 2007): La doble tendencia hacia la integracin y descentralizacin de com-

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petencias y recursos estatales junto con el protagonismo creciente de los sectores privados (con y sin fines de lucro) y ciudadanos. La subordinacin de los intereses del Estado y el mercado al bien comn de la sociedad y de ste a la dignidad de la persona humana.

1.2.1. Proyectos gubernamentales y actividades administrativas

Sin proyectos no hay polticas pblicas. Desde este enfoque, se entiende a los proyectos en sentido amplio, o sea, como integrantes de programas y planes. En sentido restringido, los planes son ms genricos (y a largo plazo) en comparacin con los programas y proyectos que son ms especficos (y a mediano o a corto plazo, respectivamente). Tcnicamente se puede decir que un plan puede abarcar varios programas y proyectos. A su vez, los planes pueden ser estratgicos o no. Las polticas pblicas y la planificacin estratgica son complementarias pero no se suponen recprocamente. La planificacin estratgica puede ser un valioso punto de partida a los fines del diseo y la gestin de polticas pblicas (Garca Pizarro, 2007). Sin embargo, se pueden disear y gestionar polticas pblicas sin esperar un plan estratgico, incrementalmente de acuerdo con Lindblom (1979). Los proyectos, programas y planes (estratgicos o no) son una condicin necesaria pero insuficiente. Las polticas son, tambin, actividades. Sin actividades tampoco hay polticas pblicas. Desde este enfoque, se define a las actividades en sentido amplio, o sea, como sinnimo de acciones o tareas. Segn Aguilar Villanueva (1992, 1996b: 26), la poltica es el diseo de una accin colectiva intencional, el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, los hechos reales que la accin colectiva produce.

1.2. Un Estado como responsable principal

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Los proyectos (programas o planes) sin actividades no son polticas pblicas, son simples proyectos. Asimismo, las actividades sin proyectos tampoco son polticas pblicas, son simples actividades. Solamente juntos, los proyectos y las actividades configuran una poltica pblica. Nos parece trascendente destacar que se trata de una conjuncin y no de una disyuncin. Se trata pues, de proyectos accionados o de acciones proyectadas, indistintamente. Los proyectos deben ser decididos por los gobiernos mientras que las actividades deben ser dirigidas por las administraciones pblicas (nacionales, subnacionales o locales). Como bien seala Kliksberg (1984: 2931), la dicotoma entre poltica y administracin es falsa. Pero el gobierno no es la administracin y la administracin no es el gobierno. Al primero corresponde la decisin poltica de los proyectos (Levi, 1983, 1994a: 711). Esa es su naturaleza y por eso es elegido. No decidir proyectos es no gobernar. Luego, tomar decisiones correctamente es gobernar bien. A la segunda corresponde la direccin operativa de las actividades (Pastori, 1983, 1994: 12-19). Esa es su naturaleza y para eso est organizada. No dirigir actividades es no administrar. Luego, dirigir actividades correctamente es administrar bien. Pero el gobierno no puede ignorar a la administracin: debe decidir los proyectos (y hacerse cargo de su decisin) pero consultndola. A su vez, la administracin no puede ignorar al gobierno: debe dirigir las actividades (y hacerse cargo de su direccin) pero consultndolo. Gobierno y administracin son cara y cruz de la realidad estatal (Rossetti, 1973). Cuando los gobernantes ignoran a los administradores pblicos, gobiernan mal. Cuando los administradores pblicos ignoran a los gobernantes, administran mal. Unos u otros desatienden o desprecian sus deberes. Gobierno y administracin van de la mano. No administrar es desgobernar (Nieto, 1990: 5) y no gobernar es desadministrar. Claramente, no hay Estado sin gobierno y no hay gobierno sin administracin pblica. Pero, en relacin con sus responsabilidades respec-

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tivas, debe establecerse un orden de prelacin. Es decir, ambos no son igualmente responsables. El primero debe hacerse responsable de la administracin del Estado. Pero la segunda no puede hacerse responsable del gobierno del Estado. Si la administracin no es productiva, el gobierno debe hacer las reformas administrativas necesarias. Pero si el gobierno no es representativo, la administracin no puede hacer las reformas polticas necesarias. Para tener polticas pblicas, son imprescindibles tanto los proyectos gubernamentales como las actividades administrativas. Luego, los proyectos y las actividades estatales pueden ser diseados o gestionados directamente (es decir, por el gobierno o la administracin pblica) o a travs de terceros (es decir, particulares u organizaciones no gubernamentales). Desde nuestro punto de vista, no se trata de un debate ideolgico sino de una opcin metodolgica, dependiendo de los contextos y no de las ideologas. Pero la responsabilidad de decidir el diseo o de controlar la gestin debe ser del Estado, indefectiblemente. Este es un punto clave. La responsabilidad indelegable del gobierno es decidir los proyectos. La responsabilidad indelegable de la administracin es controlar las actividades. Se puede delegar el diagnstico de las alternativas posibles o la preparacin de los proyectos gubernamentales a una consultora o universidad pero la decisin debe corresponder al gobierno. Se puede delegar la operacin de las actividades a una empresa privada u organizacin de la sociedad civil (la realizacin de una obra o la prestacin de un servicio, por ejemplo) pero el control debe corresponder a la administracin pblica. Esas son (o deben ser) las caractersticas fundamentales de un Estado responsable.

1.2.2. Los Estados en la globalizacin

La globalizacin configura el entorno social, poltico y econmico del mundo contemporneo. Vale la pena, pues, investigar sobre las consecuencias del mundo globalizado en la organizacin y el funcionamiento del

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Estado (como responsable principal de las polticas pblicas). A partir de la revolucin industrial y el liberalismo econmico nacen las sociedades y los mercados nacionales mientras que a partir de la revolucin francesa y el liberalismo poltico nacen los Estados nacionales. El Estado nacional atraviesa varias etapas desde la monarqua absoluta hasta la crisis actual como poder territorial y soberano. Pero, siempre, en relacin con una sociedad y un mercado tambin nacionales. Con la revolucin inglesa, norteamericana y francesa de los siglos XVII y XVIII, emerge el llamado Estado liberal de derecho, como organizacin de representacin restringida, sobre la base de los derechos y las garantas individuales y formales, la economa privada de mercado y la presencia de polticas constitutivas. Con la crisis del Estado liberal de derecho, surgen dos respuestas. Por una parte, los totalitarismos, el Estado fascista y el Estado comunista, que ms all de las ideologas supervivientes o las extemporneas reivindicaciones de grupos o partidos, han fracasado. Por la otra, el llamado Estado social de derecho o Estado de bienestar como organizacin de representacin ampliada, sobre la base de los derechos y las garantas sociales y reales, la economa social de mercado y la presencia de polticas redistributivas de gastos y recursos pblicos. Con la crisis fiscal y de gobernabilidad del Estado social de derecho, emerge el llamado Estado neoliberal de derecho y otras alternativas polticas, con idas y vueltas segn los Estados nacionales. En la actualidad, vivimos la vuelta de la intervencin estatal como respuesta a la crisis de la economa internacional. Las diferencias entre el Estado liberal de derecho, por un lado, y el Estado social de derecho, por el otro, han sido y son sus responsabilidades y funciones, ms que sus formas polticas de organizacin y representacin. Sin embargo, la globalizacin cuestiona la base territorial y soberana de los Estados nacionales, independientemente de la orientacin

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liberal o social de las polticas pblicas, ms o menos abiertas o cerradas al mercado o la sociedad. Como tan claramente ha dicho Butiglione (1997: 75), ahora, las sociedades y los mercados son mundiales pero los Estados siguen siendo nacionales. A partir de esa asimtrica relacin entre sociedad y mercado mundiales, por una parte, y Estados nacionales, por la otra, las polticas pblicas pueden ser ms o menos liberales o sociales pero, necesariamente, estn insertas en un mundo globalizado. De esa manera, observamos, por un lado, una doble tendencia a la integracin y la descentralizacin de competencias y recursos y, por el otro, un protagonismo creciente de los sectores privados y ciudadanos. Nos detendremos en esos procesos. Al interior de la organizacin estatal, se observan, pues, dos tendencias simultneamente: Un proceso de integracin entre de Estados nacionales (en uniones interestatales o supraestatales como la UNASUR o la Unin Europea, por ejemplo), entre gobiernos subnacionales y, tambin, entre gobiernos locales (en asociaciones intergubernamentales). Otro proceso de descentralizacin de competencias y recursos de gobiernos nacionales a gobiernos subnacionales o a gobiernos locales y, tambin, de gobiernos subnacionales a gobiernos locales. A partir de este doble proceso de integracin y descentralizacin, se observan varios actores polticos provenientes del sector estatal: por una parte, los gobiernos (y las administraciones pblicas) nacionales, subnacionales y locales y, por la otra, las asociaciones intergubernamentales que ellos integran. Las polticas pblicas deben ser diseadas y gestionadas por un gobierno y una administracin pblica. Pero, inexorablemente, junto con

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gobiernos (y administraciones pblicas) de otras jurisdicciones y con asociaciones intergubernamentales (internacionales, subnacionales y locales). Mientras tanto, al exterior de la organizacin estatal, se observa el protagonismo creciente de los actores sociales provenientes de los sectores privados y ciudadanos y, consecuentemente, la prdida del liderazgo exclusivo y excluyente del sector estatal en el diseo y la gestin de las polticas pblicas (San Salvador del Valle Doistua, 2000: 29-30). Quines son esos actores sociales? Los actores sociales provenientes de los sectores privados (con y sin fines de lucro) son las empresas privadas (grandes, medianas o pequeas, entre ellas los medios de comunicacin social) y las organizaciones civiles (asociaciones o fundaciones, partidos polticos, gremios y sindicatos, universidades, etc.). Las personas individualmente consideradas (es decir, sin pertenencia al sector estatal ni a los sectores privados empresariales o civiles) son actores sociales del sector ciudadano. Se impone, pues, un modelo relacional de polticas pblicas, con gobernantes y administradores pblicos que se relacionen entre ellos (tanto en la decisin de los proyectos, programas o planes como en la direccin de las actividades), que se relacionen con autoridades gubernamentales y jefes administrativos de otras jurisdicciones y, finalmente, que se relacionen con los dirigentes empresariales y civiles y ciudadanos.

1.3.1. Necesidades sociales y problemas pblicos

Las necesidades son carencias de una sociedad, es decir, lo que sta requiere o precisa para alcanzar una calidad de vida deseada. La necesidad social se puede definir por la negativa o la afirmativa, es decir, se puede expresar como necesidad insatisfecha o necesidad a satisfacer. A su vez, la definicin de las necesidades sociales (insatisfechas o a

1.3. Una sociedad como primera finalidad

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satisfacer) depende de dos factores: del marco ideolgico de los analistas, diseadores y gestores y, a su vez, del entorno social, poltico y econmico de los actores. Al decir necesidades sociales a satisfacer se puede considerarlas en general o en particular. Se las considera en general cuando se identifican las necesidades de todos los sectores, en todas las materias y en todos los territorios. En cambio, se las considera en particular cuando se identifican las necesidades en relacin con un sector (la niez, juventud o adultez, las mujeres o los varones, los discapacitados, desempleados o pobres, por ejemplo), una materia (necesidades a satisfacer en salud o educacin, en vivienda o empleo, por ejemplo) o un territorio (necesidades a satisfacer en el norte, sur, este u oeste de una localidad, regin o pas, por ejemplo). Se recomienda la identificacin de necesidades de un sector particular y, adems, en una materia particular o en un territorio tambin particular. Por dos razones, una ms prctica y otra ms terica. En primer lugar, si se recortan las necesidades a satisfacer por sector y por materia o territorio, el diseo se pone en marcha ms rpidamente y cuesta menos. Dos detalles muy importantes, considerando que los mandatos gubernamentales duran cuatro aos solamente y los recursos son escasos generalmente. En segundo lugar, esta opcin metodolgica permite ocuparse de los sectores ms dbiles, de las materias olvidadas o de los territorios postergados, a partir de una conviccin ideolgica previa al diseo. Es decir, quien gobierna orienta polticas pblicas para satisfacer las necesidades de los sectores pobres o indigentes, para reformar poltica y administrativamente el Estado o para desarrollar econmica y socialmente las regiones o localidades subdesarrolladas, por ejemplo. Las necesidades sociales pueden ser actuales o potenciales. Sobre esa base pueden surgir dos situaciones iniciales, a saber: Necesidades demandadas: Es decir, carencias sociales cuya satisfaccin es peticionada por uno o ms sectores. Educacin y

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salud, empleo y vivienda pueden ser ejemplos, dependiendo de cada sociedad. Necesidades no demandadas: Puede haber carencias sociales cuya satisfaccin no es peticionada por uno o ms sectores. La preservacin del ambiente puede ser un ejemplo. Ha sido y seguir siendo una necesidad a satisfacer, independientemente de las sociedades. Sin embargo, no en todas las pocas ni en todos los lugares se demanda socialmente. La educacin vial puede ser otro ejemplo o la prevencin de la salud, etc. Muchos opinan que un buen gobierno debera ocuparse preferentemente de las primeras (necesidades demandadas) pero preocuparse de las segundas (necesidades no demandadas). La capacidad de anticipacin distingue a un buen gobierno de un gobierno comn y corriente. Si la necesidad est, la demanda aparecer, tarde o temprano... pero aparecer. Un gobierno comn y corriente espera la demanda. Un buen gobierno la anticipa. Cmo? Anticipar la demanda significa elaborar los proyectos y buscar los recursos para satisfacer la necesidad. Al respecto, vale la pena una aclaracin. Elaborados los proyectos y encontrados los recursos, la buena gestin recomienda generar la demanda. En la gestin de polticas pblicas se deben evitar dos errores frecuentes, a saber: generar una demanda y no elaborar los proyectos (buscando los recursos) para satisfacer la necesidad o elaborar los proyectos (encontrando los recursos) para satisfacer una necesidad y no generar la demanda. Las necesidades sociales (insatisfechas o a satisfacer) y los problemas pblicos no son sinnimos. Los problemas son impedimentos que el Estado (a travs del gobierno y la administracin pblica: nacional, subnacional o local) debe resolver para que la sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Por ejemplo, la atencin de la salud o de la educacin pueden ser necesidades sociales a satisfacer mientras que las deficiencias o insufi-

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ciencias de los hospitales o de las escuelas pueden ser problemas. La inseguridad puede ser una necesidad insatisfecha mientras que las deficiencias o insuficiencias de la legislacin penal, la polica preventiva, la justicia penal o el servicio penitenciario pueden ser sendos problemas irresueltos que impiden satisfacerla. El Estado debe resolver los problemas pblicos como medio para que la sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Si el dficit fiscal o la deuda pblica impiden que la sociedad satisfaga sus necesidades (en materia de salud o educacin, de seguridad, etc.), el Estado debe resolverlos pero no como fin sino como un medio. Desde este punto de vista, imprecisa pero grficamente se podra decir que los problemas pblicos deben ser resueltos por el Estado mientras que las necesidades sociales deben ser satisfechas por la sociedad.

1.3.2. Sociedad, Estado y mercado

La sociedad debe ser la primera finalidad de las polticas pblicas. El Estado no puede (ni debe) serlo, porque el gobierno y la administracin pblica son instrumentos de la sociedad a fin de asegurar el orden de convivencia (Vanossi, 1994: 43). El mercado tampoco puede (ni debe) serlo, porque es otro instrumento de la sociedad a fin de asegurar un sistema de intercambio de equivalentes (Butiglione, 1997). Considerar al Estado o al mercado como la primera finalidad de las polticas pblicas es desvirtuar sus naturalezas respectivas, corromperlos. Las polticas pblicas no se pueden (ni se deben) orientar a satisfacer los intereses polticos de gobiernos (o gobernantes) de turno ni las demandas econmicas de empresas (o empresarios) de moda. Las polticas pblicas se deben orientar a la satisfaccin social, sabiendo que tanto los gobiernos y las administraciones pblicas como las empresas privadas integran una sociedad junto con organizaciones no gubernamentales y ciudadanos.

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Obviamente, hay proyectos (programas y planes) o actividades estatales que se destinan a gobiernos o a empresas, predominantemente. Por ejemplo, las polticas de reforma (poltica o administrativa) del Estado (a escala nacional, subnacional o local) o de regulacin o desregulacin de mercados. Pero para que sean polticas pblicas, la orientacin debe ser la satisfaccin de necesidades sociales, por encima de los intereses gubernamentales y de las demandas empresariales. Si se piensa en los pases de Amrica Latina despus de la recuperacin de las instituciones democrticas, en las llamadas polticas de reforma del Estado y de estatizacin o privatizacin de servicios pblicos, por ejemplo, el balance de costos y beneficios demuestra que los proyectos (programas o planes) y las actividades se han orientado, muchas veces, a satisfacer intereses polticos o demandas econmicas por encima de necesidades sociales. Desde este punto de vista, se puede decir, entonces, que no hubo polticas pblicas. La distincin que se seala nos parece trascendente. Si los proyectos (programas o planes) y las actividades estatales se orientan a la satisfaccin de intereses gubernamentales o administrativos, la sociedad se limita al Estado, sin tiempo ni espacio para la iniciativa privada. Pero si los proyectos (programas o planes) o las actividades estatales se orientan a la satisfaccin de demandas empresariales, la sociedad se limita al mercado, sin tiempo ni espacio para la responsabilidad social. Desde nuestro de vista, las relaciones entre la sociedad como primera finalidad de las polticas pblicas, el Estado y el mercado como sus instrumentos de organizacin poltica y econmica, deben soportarse en el principio de subsidiariedad. Este principio de la subsidiaridad ha sido abandonado en la organizacin de la sociedad, tanto por excesos del estatismo como por defectos del liberalismo a ultranza. Cuando el Estado acapara para s todas las iniciativas, libertades y responsabilidades, que son propias de las personas y de las comunidades menores de la sociedad, caemos en el estatismo y se

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abandona el principio de subsidiaridad por exceso pero cuando el Estado no protege al dbil frente a los ms fuertes o no brinda su ayuda econmica, institucional, legislativa a las entidades sociales ms pequeas cuando es necesario, caemos en el liberalismo a ultranza y se abandona el principio de subsidiaridad por defecto. Ahora bien, la sociedad (no el Estado ni el mercado) debe ser la primera pero no la ltima finalidad de las polticas pblicas. La finalidad ltima de las polticas pblicas son las personas humanas, la gente, los vecinos de una localidad o regin o los habitantes de un pas, personas de carne y hueso que habitan o cohabitan en un espacio y un tiempo definidos. Como se ha dicho, las polticas pblicas se deben orientar a la satisfaccin social. Segn Valverde Mucientes (1979: 18), a conseguir que todos los miembros de la sociedad civil puedan disfrutar de los derechos que tienen las personas humanas y que puedan desarrollar convenientemente todas sus cualidades, por encima de los intereses polticos de los gobiernos y las demandas econmicas de las empresas (agregamos nosotros). Claramente, lo pblico no significa la desaparicin de los individuos, tal como ensea Aguilar Villanueva (1996b: 29). En definitiva, las polticas pblicas se deben orientar a la sociedad pero siempre a favor y nunca en contra de las personas singulares que la integran. Jams una proclama que prometa grandezas colectivas a costa de sacrificios personales puede ser el sostn de una poltica pblica, por lo menos como se entiende desde este enfoque. A partir de la subordinacin de los intereses gubernamentales y empresariales al bien comn y de ste a la dignidad de la persona humana, se impone un modelo relacional. Las polticas pblicas se deben disear y gestionar de acuerdo con el principio de subsidiariedad que oriente las relaciones entre la sociedad, el Estado y el mercado y el respeto a los de-

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rechos de todos los hombres y de cada hombre.

1.4. La legitimidad democrtica como meta poltica

Las polticas pblicas deben orientarse a la satisfaccin social. Esa satisfaccin social debe reflejarse en el apoyo de la opinin pblica. Pero no al gobierno o la administracin pblica de turno sino a la democracia. De esa manera, debe legitimarse tanto el rgimen democrtico y como el sistema democrtico, como bien dicen Mercedes Mateo Daz, Mark Payne y Daniel Zovatto (2006: 297-331). La legitimidad implica la capacidad de un sistema poltico para generar y mantener la conviccin de que las instituciones polticas existentes son las ms convenientes o apropiadas para la sociedad (Lipset, 1959). En las democracias contemporneas, esa conviccin descansa sobre dos componentes: el origen y el desempeo de los gobiernos y de las administraciones pblicas (legitimidad de origen y de ejercicio, respectivamente). La legitimidad de origen depende de los atributos de la democracia formal que ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat, 2002: 77) considera condiciones de base, a saber: elecciones libres, sufragio universal y participacin plena. La legitimidad de ejercicio (Collier y Levitsky, 2000) o la validez directiva del gobierno en trminos de Sancho (1999) depende de otros factores. Desde nuestro punto de vista, de la capacidad para generar polticas de bienestar y eficiencia econmica (Dimensin IV del IDD-Lat). Los indicadores de capacidad para generar polticas de bienestar son: desempeo en salud, desempeo en educacin, desempleo urbano y hogares bajo la lnea de pobreza. A su vez, los indicadores de capacidad para generar polticas de eficiencia econmica son: puntaje en el ndice de libertad econmica, PBI per cpita, brecha del ingreso, inversin y endeudamiento. La legitimidad de origen se refleja en el apoyo difuso (Easton, 1965) de la opinin pblica a los valores y principios del rgimen democrtico y

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puede medirse a travs de uno de los principales indicadores de Latinobarmetro: el apoyo a la democracia. La legitimidad de ejercicio se refleja en el apoyo especfico (Easton, 1965) a las realizaciones del sistema democrtico y puede medirse a travs de otro de los principales indicadores de Latinobarmetro: la satisfaccin con la democracia. El apoyo a la democracia y la satisfaccin con la democracia han sido medidos por Latinobarmetro a partir del ao 1995, lo que permite hacer comparaciones. Respecto al primero (apoyo a los valores y principios del rgimen), en Amrica Latina (2010), un 61 % entiende que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. En cuanto a la segunda (satisfaccin con las realizaciones del sistema), un 44 % dira que est muy satisfecho o ms bien satisfecho con el funcionamiento de la democracia. Comparativamente, el apoyo es el ms alto despus de los aos 1997 (63 %) y 1998 (62 %), igualando al ao 1996 (61 %). La satisfaccin tambin es la ms alta, igualando al ao 2009 (44 %). Es decir, en Amrica Latina tanto el apoyo como la satisfaccin son los ms altos desde que se iniciaran las mediciones de Latinobarmetro en 1995. Un buen momento. Si se observa cada uno de los pases, Venezuela (84 %) y Guatemala (46 %) recogen el mayor y el menor apoyo a la democracia, respectivamente. Junto con Venezuela, Uruguay (75 %), Costa Rica (72 %), Bolivia (68 %), Argentina (66 %), Ecuador (64 %), Repblica Dominicana y Chile (63 %) superan la media latinoamericana. Uruguay (78 %) y Mxico (27 %) recogen la mayor y la menor satisfaccin con la democracia, respectivamente. Junto con Uruguay, Costa Rica (61 %), Chile y Panam (56 %), Venezuela, Argentina, Ecuador y Brasil (49 %) superan la media latinoamericana. Si se compara la evolucin de ambos indicadores, puede observarse que al aumentar o mantenerse la satisfaccin, aumenta o se mantiene el apoyo (1997, 2002, 2005, 2006, 2008, 2009 y 2010). A su vez, al disminuir la satisfaccin, disminuye el apoyo (1998, 1999-2000, 2001, 2003 y 2007). Las excepciones que confirman la regla son los aos 1996 y 2004 (disminuye la satisfaccin pero aumenta o se mantiene el apoyo, respectivamen30
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te). Esta correlacin demostrara que para aumentar el apoyo a los principios y valores (legitimidad de origen), debera aumentarse la satisfaccin con las realizaciones de la democracia (legitimidad de ejercicio) y, como se ha dicho, eso depende de polticas pblicas que generen bienestar y eficiencia econmica. Segn el IDD-Lat (2010), sobre 10 puntos, los mejores pases para generar polticas de bienestar son Costa Rica (8,905), Chile (7,977), Uruguay (7,633) y Argentina (7,456). A su vez, los mejores pases para generar polticas de eficiencia econmica son Mxico (7,825), Venezuela (7,417), Uruguay (7,185) y Chile (7,061). Como puede observarse, Chile y Uruguay figuran entre los cuatro primeros pases en ambos casos, promediando un 7,519 y un 7,409, respectivamente. Solamente los supera Costa Rica con un promedio de 7,765. Argentina promedia un puntaje de 7,024, despus de Mxico con un 7,227 y antes de Venezuela con un 6,542. No llama la atencin que Uruguay (con 78 %) y Chile (con 56 %) sean los pases con ms alta satisfaccin con la democracia, junto con Costa Rica que se ubica entre ambos (con el 61 %).

2.1. Anlisis, diseo y gestin

2. Anlisis, fases y fallas de las polticas pblicas

Hoy, gobernar y administrar en nombre y representacin del bien comn es gobernar y administrar por polticas pblicas (Aguilar Villanueva, 1996a: 24-36), lo que requiere saber qu son (y deben ser) y, sobre esa base, cmo analizarlas, disearlas y gestionarlas. Como se dijo, desde un punto de vista terico (o ideolgico), las polticas pblicas son proyectos (programas y planes) y actividades que el Estado disea y gestiona a travs del gobierno y la administracin pblica a los fines de resolver los problemas y, de esa manera, satisfacer las necesidades sociales. Desde un punto de vista metodolgico (o prctico), las polticas

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pblicas pueden ser vistas como un proceso y consideradas desde dos perspectivas bsicamente, a saber: Como anlisis. Como diseo y gestin. Al analizarlas, se describe, interpreta y critica cmo son (o han sido) las polticas existentes (o preexistentes). Al disearlas se planifica cmo sern las nuevas polticas y, sobre esa base, se las gestiona. En un sentido amplio, se puede hablar de anlisis o estudio (Aguilar Villanueva, 1996 a), el diseo puede asemejarse al planeamiento (Osorio, 2003) y la gestin a la implementacin (Aguilar Villanueva, 1996d). Esta relacin entre anlisis, por una parte, diseo y gestin, por la otra, reenva a Harold D. Lasswell (1971) y la concepcin emergente de las ciencias de polticas: el conocimiento del y en el proceso de la poltica. Como bien sintetiza Luis F. Aguilar Villanueva (1996 a: 52-53), conocimiento del proceso (knowledge of) alude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica como de hecho sucede, mientras que conocimiento en el proceso (knowledge in) significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin de la poltica, con el propsito de corregir y mejorar la decisin pblica. Analizar una poltica pblica supone describir, interpretar y criticar los proyectos (programas y planes) existentes (estudios de determinacin) y, a la vez, sus efectos en la satisfaccin de las necesidades a satisfacer y la resolucin de los problemas a resolver (estudios de impacto). Asimismo, supone describir, interpretar y criticar las fallas en el proceso de diseo o de gestin (estudios de fallas). Desde nuestro punto de vista, antes de disear las nuevas polticas a gestionar, deben analizarse las polticas existentes (o preexistentes), lo que se acerca al enfoque incrementalista y al mtodo de comparaciones sucesivas limitadas de Charles Lindblom (Aguilar Villanueva, 1996b: 48). Sostenemos que no se deben disear nuevas polticas a gestionar sin

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saber cules son las existentes, cules son sus efectos y cules son sus fallas. Al analizar las polticas pblicas, los analistas estn fuera del proceso y buscan conocerlas y entenderlas. Pero al disearlas y gestionarlas, los diseadores y gestores pblicos estn dentro del proceso y buscan corregirlas y mejorarlas. Obviamente, se puede entenderlas sin mejorarlas pero se puede mejorarlas sin entenderlas? No, claramente no se puede, por lo menos desde nuestro punto de vista. Se puede analizar sin disear ni gestionar a continuacin (por ejemplo, a los fines de una investigacin). Pero no se debe disear ni gestionar sin analizar previamente lo existente. A partir de este primer vnculo entre anlisis, diseo y gestin, agregamos otros dos. El diseo anticipa y configura la gestin, planificndola. Mediante el diseo se diagnostican las necesidades, los problemas y las alternativas posibles y, sobre esa base, se deciden los proyectos (programas y planes) a dirigir y difundir. El diseador (o el equipo de diseadores) debe conocer la gestin y esa debe ser su motivacin. Un diseo sin gestin consecuente es un diseo desmotivado. No se disea para disear sino para planificar la gestin. As, el peor diseo es el que no se gestiona a posteriori. A su vez, la gestin realiza y perfecciona el diseo, implementndolo. Mediante la gestin se ejecutan y comunican los proyectos (programas y planes) decididos, se controlan, analizan y corrigen. El gestor (o el equipo de gestores) debe entender el diseo y esa debe ser su orientacin. Una gestin sin diseo antecedente es una gestin desorientada. No se gestiona para gestionar sino para realizar el diseo. As, la peor gestin es la que no se disea a priori. El diseo alimenta a la gestin y la gestin retroalimenta al diseo. Este trpode vincular entre anlisis, diseo y gestin, constituye el ncleo metodolgico del modelo relacional de polticas pblicas que presentamos. Sabemos que se trata de un planteo lgico. Sabemos, tambin,

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que la realidad estatal niega frecuentemente esta propuesta de trabajo. En las organizaciones pblicas, demasiadas veces se disea sin conocer ni entender las polticas existentes y se gestiona sin alternativas diagnosticadas ni proyectos (programas o planes) decididos. Desde nuestro punto de vista, esta contradiccin explica (pero no justifica) por qu los problemas pblicos siguen irresueltos y las necesidades sociales insatisfechas.

2.2.1. Estudios de determinacin

2.2. Anlisis de polticas pblicas

A los fines de analizar la morfologa o configuracin interna de una poltica existente, se propone que los analistas sigan los pasos siguientes: Primer paso: Necesidades a satisfacer y problemas a resolver. En el primer paso de la metodologa, los analistas deben consultar a los gobernantes y administradores pblicos cules son las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver mediante la poltica que se analiza. El anlisis debe describir cules son las necesidades insatisfechas, cul es la gravedad y cul es la urgencia de cada una de ellas, cules son los sectores sociales beneficiarios, de qu materias se ocupa y en qu territorios se aplica. Asimismo, el anlisis debe describir cules son los problemas irresueltos, cul es la incidencia de cada uno de ellos y cules son las causas a remover. Es decir, los principales motivos que explican o justifican la presencia de cada uno de los problemas irresueltos, diferencindolos de otros motivos secundarios y de las consecuencias. Para establecer las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver, los analistas pueden apelar a diversas metodologas segn los casos. En general, se recomiendan los grupos focales o las entrevistas a informantes claves. Si el contacto con los actores polti-

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cos fuera imposible, se sugiere el anlisis de sus discursos. Segundo paso: Planes, programas o proyectos existentes. Segundo, los analistas tambin deben consultar a los gobernantes y administradores pblicos cules son los planes, programas y/o proyectos existentes a los fines de satisfacer las necesidades, resolver los problemas o remover las causas establecidas en el primer paso, aclarando si estn en diseo o gestin, es decir, si se estn formulando o implementando. El anlisis debe describir cules son los objetivos (generales y particulares), los indicadores, verificadores y factores externos, los recursos (tanto econmicos y financieros como organizacionales y humanos), plazos (corto, mediano o largo) y responsables (de las decisiones, ejecuciones y comunicaciones, del control de gestin y la evaluacin de resultados) de cada uno de los planes, programas o proyectos. Para inventariar los proyectos existentes, los analistas pueden apelarse a diversas metodologas segn los casos. En general, se recomienda la tcnica del cuestionario. Si el contacto con los actores polticos fuera imposible, se sugiere el anlisis de sus informes de gestin. Los dos primeros pasos son descriptivos, es decir, los analistas, en consulta con los gobernantes y administradores pblicos, narran cules son las necesidades y los problemas, por una parte, y cules son los planes, programas y proyectos para satisfacerlas y resolverlos, por la otra, sin interpretaciones ni crticas. Tercer paso: Planes, programas o proyectos sobrantes y faltantes. En el tercer paso, los analistas deben relacionar las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver (primer paso) con los planes,

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programas y proyectos existentes a esos fines (segundo paso). El anlisis debe interpretar cules son las relaciones entre lo que se debe hacer tericamente (satisfacer las necesidades sociales y resolver los problemas pblicos) y lo que se hace real y efectivamente (disear y gestionar planes, programas y proyectos a esos fines). Para relacionar necesidades y problemas con planes, programas y proyectos se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinarios. El tercer paso no es descriptivo sino interpretativo, es decir, los analistas deben descifran dos defectos probables de la poltica que se analiza: Planes, programas o proyectos sobrantes, es decir, planes que no tienen a satisfacer necesidades, programas que no tienden a resolver problemas o proyectos que no tienden a remover causas. Planes, programas o proyectos faltantes, es decir, necesidades sin planes que tiendan a satisfacerlas, problemas sin programas que tiendan a resolverlos o causas sin proyectos que tiendan a removerlas. Cuarto paso: Mapa de planes, programas y proyectos existentes, sobrantes y faltantes. Finalmente, los analistas deben evaluar la congruencia o incongruencia de la poltica que se analiza. El anlisis debe criticar negativamente las incoherencias detectadas en el tercer paso (planes, programas o proyectos sobrantes o faltantes) y, tambin, criticar positivamente las coherencias entre lo que se debe hacer tericamente (satisfacer las necesidades sociales y resolver los problemas pblicos) y lo que se hace real y
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efectivamente (disear y gestionar planes, programas y proyectos a esos fines). Para evaluar la congruencia o incongruencia de la poltica que tambin se analiza se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinares. El cuarto paso no es descriptivo ni interpretativo sino crtico, es decir, los analistas hacen evaluaciones y, sobre esa base, pueden hacer recomendaciones, entre ellas, la continuidad (con o sin modificaciones) de los planes, programas o proyectos existentes, la eliminacin de los sobrantes o la implementacin de los faltantes. Vale la pena subrayar que los analistas hacen evaluaciones y recomendaciones de acuerdo con sus criterios personales y profesionales (inevitablemente subjetivas) pero siempre a partir de la informacin dada por los acores polticos consultados.

2.2.2. Estudios de impacto

Los estudios de determinacin apuntan a la morfologa o configuracin interna de la poltica pero nada dicen sobre los resultados. A los fines del anlisis de una poltica existente, un estudio de determinacin es tan necesario como insuficiente. Se requiere, adems, un estudio de impacto o evaluacin de resultados (Sann ngel, 1999). Para analizar los efectos de las polticas existentes sobre las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver, se propone que los analistas sigan los pasos siguientes: Primer paso: Medicin del impacto deseado. En el primer paso de la metodologa, los analistas deben medir el impacto deseado. Para hacerlo, deben consultar a los gobernantes y administradores pblicos, preferentemente a los responsables de la poltica en anlisis: Cunto de cada necesidad se busca satis-

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facer y cunto de cada problema se busca resolver con cada uno de los planes, programas y proyectos integrantes de la poltica en anlisis? El anlisis debe describir la apreciacin de los responsables polticos y administrativos, tratando de cuantificarla. Para establecer el impacto deseado, los analistas pueden apelarse a diversas metodologas segn los casos. En general, se recomiendan los grupos focales y las entrevistas a informantes claves. Se sugiere el anlisis de sus discursos, si el contacto con los actores polticos fuera imposible. Puede hacerse simultneamente con el primer paso de los estudios de determinacin, por razones tiempo y/o recursos (siempre escasos). Este primer paso de los estudios de impacto es descriptivo. Los analistas se limitan a narran cules son los efectos que, de acuerdo con la percepcin de los gobernantes y administradores pblicos, tendrn (o tienen) los planes, programas y proyectos en la satisfaccin de las necesidades y la resolucin de los problemas. Segundo paso: Medicin del impacto logrado. Segundo, los analistas deben medir el impacto logrado. Para hacerlo, deben consultar a los actores sociales (de los sectores privados y ciudadanos), preferentemente los beneficiarios: Cunto de cada necesidad se ha satisfecho y cunto de cada problema se ha resuelto con cada uno de los planes, programas y proyectos integrantes de la poltica en anlisis? A diferencia del primer paso, la fuente de informacin no son los responsables polticos y administrativos sino los beneficiarios. El anlisis debe describir la estimacin de los beneficiarios de la poltica en anlisis, tratando de cuantificarla. Para establecer el impacto logrado, los analistas pueden apelarse

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a diversas metodologas segn los casos. En general, se recomiendan los grupos focales y las encuestas de opinin para indagar las percepciones de los actores sociales (de los sectores privados y los ciudadanos, respectivamente). Si el contacto con los actores sociales fuera imposible, se sugiere el anlisis de los medios de comunicacin social. Este segundo paso de los estudios de impacto tambin es descriptivo. Los analistas se limitan a narran cules son los efectos que, de acuerdo con la percepcin de los actores sociales, tuvieron (o tienen) los planes, programas y proyectos en la satisfaccin de las necesidades y la resolucin de los problemas. Tercer paso: Comparacin de los impactos (deseado y logrado). En el tercer paso de la metodologa, los analistas deben relacionar el impacto deseado (primer paso) con el impacto logrado (segundo paso). El anlisis debe comparar lo que se desea, por una parte, y lo que se logra, por la otra. Es decir, las percepciones de los responsables versus las percepciones de los beneficiarios. Para relacionar impacto deseado con impacto logrado se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinarios. Las mediciones de los impactos (tanto del deseado como del logrado) son descriptivas. Simplemente, narran las apreciaciones o estimaciones de los responsables y de los beneficiarios. Luego, el cotejo de ambos impactos es interpretativo, es decir, los analistas descifran los alcances de la poltica que se analiza. Cuarto paso: Recomendaciones. Cuarto, los analistas deben evaluar la suficiencia o insuficiencia de la poltica que se analiza.
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Si el impacto logrado es igual (o mayor) que el impacto deseado, la poltica ha sido suficiente para satisfacer las necesidades y resolver los problemas. Pero, si el impacto logrado es menor que el impacto deseado, la poltica ha sido insuficiente a esos fines. El anlisis debe criticar negativamente la insuficiencia y, tambin, criticar positivamente la suficiencia entre lo que desean los gobernantes y administradores pblicos y lo que logran los beneficiarios. Para evaluar la suficiencia o insuficiencia de la poltica que se analiza tambin se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinares. El cuarto paso no es descriptivo ni interpretativo sino crtico, es decir, los analistas hacen evaluaciones y, sobre esa base, pueden hacer recomendaciones, entre ellas, la realizacin de estudios del proceso de diseo y gestin, buscando fallas que expliquen o justifiquen la irresolucin de los problemas o la insatisfaccin de las necesidades. Estas recomendaciones pueden hacerse simultneamente con el cuarto paso de los estudios de determinacin.

2.3.1.Fases del diseo y la gestin

2.3 Fases y fallas del diseo y la gestin

Desde un punto de vista metodolgico (o prctico), las polticas pblicas pueden ser vistas como un proceso cuyo punto de salida (input) es una situacin de insatisfaccin social y cuyo punto de llegada (output) debe ser una situacin de satisfaccin social. De esa manera, la insatisfaccin social es la situacin inicial mientras que la satisfaccin social debe ser la situacin objetivo de las polticas pblicas (Osorio, 2003: 72-74). Segn el modelo relacional que presentamos, el proceso de polticas pblicas se puede clasificar en fases primarias que son: Diagnstico, Decisin, Direccin y Difusin. A esta clasificacin tambin se la llama

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modelo de las cuatro D. Cada una de las cuatro fases son subprocesos del proceso de polticas pblicas, con inputs y outputs. El diagnstico y la decisin integran el diseo mientras que la direccin y difusin completan la gestin. May y Wildavsky prefieren hablar del ciclo de la poltica cuyos momentos son: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y terminacin (Aguilar Villanueva, 1996 c: 16). El proceso de las polticas pblicas adaptado de Jones (1984) y Meny y Thoening (1992) considera cinco fases: identificacin del problema, formulacin de una solucin, toma de la decisin, aplicacin de la accin y evaluacin de los resultados (Fernndez, 1996: 437).

Diagnstico: Segn el modelo relacional, la primera fase del proceso de polticas pblicas debe ser el diagnstico de las alternativas posibles, a partir de de los estudios de determinacin e impacto. En el diagnstico, se deben identificar las necesidades sociales y los problemas pblicos y, sobre esa base, se deben formular las alternativas posibles (Osorio, 2003). Para identificar las necesidades insatisfechas y los problemas irresueltos, los diseadores, en consulta con los actores polticos y sociales, deben jerarquizar las necesidades y priorizar los problemas. Luego, para formular las alternativas posibles, deben enumerar las alternativas y seleccionar las posibles. Visto como proceso, se puede decir que el diagnstico consiste en convertir necesidades insatisfechas y problemas irresueltos en alternativas posibles. Decisin: La segunda fase del proceso de polticas pblicas debe ser la decisin de los proyectos gubernamentales, a partir del diagnstico.

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En la decisin, se deben adoptar las alternativas polticas y, sobre esa base, se deben preparar los proyectos (programas y planes) gubernamentales. Para adoptar las alternativas polticas, los gobernantes, en consulta con los diseadores, deben valorar las alternativas y determinarlas polticamente (Cobb y Elder, 1984). Luego, para preparar los proyectos (programas y planes) gubernamentales, los diseadores, en consulta con los gobernantes y administradores pblicos, deben proyectar (o planear) los objetivos y las actividades (Ortegn, Pacheco y Prieto, 2005). Vista como proceso, se puede decir que la decisin consiste en convertir alternativas posibles en proyectos decididos. Como se ha dicho, el diagnstico y la decisin integran el diseo de polticas pblicas. As, disear supone diagnosticar y decidir alternativas posibles y proyectos gubernamentales. Direccin: Segn el modelo relacional, la tercera fase del proceso de polticas pblicas debe ser la direccin de las actividades administrativas, a partir de de la decisin. En la direccin, se deben ejecutar las actividades proyectadas y, sobre esa base, se deben controlar las actividades ejecutadas (Arnoletto, 2005). Para ejecutar las actividades proyectadas, los gobernantes deben implantarlas social (Levi, 1983, 1994 b) y legalmente (Bobbio, 1983, 1994 a) y los administradores pblicos deben operarlas coordinada y concertadamente (Poggiese, 1994). Luego, para controlar las actividades ejecutadas (Sann ngel, 1999), los administradores pblicos deben analizar la ejecucin y los gobernantes deben corregirla si fuera necesario. Vista como proceso, se puede decir que la direccin consiste en

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convertir los proyectos decididos en actividades dirigidas. Difusin: La cuarta fase del proceso de polticas pblicas es la difusin de los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas, a partir de la decisin y direccin. En la difusin, se deben comunicar las actividades proyectadas y ejecutadas y, sobre esa base, se deben controlar las actividades comunicadas. Para comunicar las actividades proyectadas o ejecutadas, los administradores pblicos deben informarlas a travs de la atencin al ciudadano (Martnez Bargueo, 1987) y los gobernantes deben divulgarlas a travs de los medios de comunicacin (Monzn, 1996). Luego, para controlar las actividades comunicadas, los administradores pblicos deben analizar la comunicacin y los gobernantes deben corregirla si fuera necesario. Vista como proceso, se puede decir que la difusin consiste en convertir proyectos decididos o actividades dirigidas en proyectos o actividades difundidos. Como se dijo, la direccin y la difusin completan la gestin de polticas pblicas. As, gestionar supone dirigir y difundir proyectos gubernamentales y actividades administrativas.

2.3.2. Estudios de fallas

El modelo relacional sintetiza buenas prcticas a los fines de disear y gestionar polticas pblicas segn una secuencia lgica de fases. Las omisiones, adelantos a atrasos que interrumpan, dificulten o entorpezcan el proceso, son consideradas fallas, es decir, errores o defectos de diseo o gestin que pueden impedir la satisfaccin social. Bsicamente, sostenemos que las fallas en el proceso de polticas pblicas pueden ser ocho: Imprevisin, Ceguera, Indecisin, Improvisacin, Inaccin, Inercia, Secretismo y Demagogia. Las cuatro primeras son
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fallas de diseo y las ltimas cuatro son fallas de gestin.

Fallas en el diagnstico: En el diagnstico, puede suceder que no se diagnostiquen las necesidades, los problemas o las alternativas posibles. Esta falla se llama imprevisin. Las polticas fallan si los diseadores no enumeran, jerarquizan y priorizan las necesidades y los problemas. Tambin, si los diseadores no enumeran alternativas o seleccionan imposibles (sin suficientes recursos financieros u organizacionales, ineficientes o ineficaces, sin factibilidad social o legal). Asimismo, puede suceder que se diagnostiquen las necesidades, los problemas o las alternativas posibles pero sin anlisis de polticas existentes. Esta falla se llama ceguera. Muchas veces se diagnostica a ciegas, sin la descripcin, interpretacin y crtica de los proyectos (programas y planes) existentes (estudios de determinacin) y de sus efectos en la satisfaccin de las necesidades y la resolucin de los problemas (estudios de impacto). Es tan negativo diagnosticar a ciegas como no diagnosticar. A los fines de detectar fallas en el diagnstico, los analistas deben investigar: Se identificaron las necesidades insatisfechas y los problemas irresueltos? Se formularon las alternativas posibles? Cmo se hizo? Se analizaron, previamente, las polticas existentes? Fallas en la decisin: En la decisin, puede suceder que no se decidan los proyectos (programas o planes) gubernamentales, predominando la irresolucin, vacilacin o el titubeo del gobierno. Esta falla se llama indecisin. Las polticas fallan si los gobernantes no adoptan las alternativas polticas a preparar como proyectos

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(programas o planes). Tambin, si los diseadores no planean los objetivos (generales y particulares), los indicadores, verificadores y factores externos, los recursos (financieros y organizacionales), plazos (corto, mediano o largo) y responsables (de las decisiones, ejecuciones y comunicaciones, del control de gestin y la evaluacin de resultados) de esos proyectos (programas o planes). Asimismo, puede suceder que se decidan los proyectos (programas o planes) gubernamentales pero sin diagnsticos de necesidades, problemas y alternativas posibles. Esta falla se llama improvisacin. Muchas veces, los gobiernos deciden improvisadamente. Siendo negativa, la improvisacin es el mal menor en comparacin con la indecisin gubernamental. A los fines de detectar fallas en la decisin, los analistas deben investigar: Se adoptaron las alternativas polticas? Se prepararon los proyectos (programas o planes) gubernamentales? Cmo se hizo? Se diagnosticaron, previamente, las necesidades, los problemas y las alternativas posibles? Fallas en la direccin: En la direccin, puede suceder que no se dirijan las actividades administrativas, predominando la inactividad, inmovilidad o pasividad de la administracin pblica. Esta falla se llama inaccin. Las polticas fallan si los gobernantes no implantan social y legalmente las actividades proyectadas o si los administradores pblicos no las operan coordinada y concertadamente. Tambin, si los administradores pblicos no controlan lo ejecutado o si los gobernantes no corrigen la ejecucin si fuera necesario. Asimismo, puede suceder que se dirijan las actividades administrativas pero sin decisiones gubernamentales previas. Esta falla se llama inercia. Muchas veces, las administraciones pblicas dirigen

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inercialmente. Siendo negativa, la inercia es el mal menor en comparacin con la inaccin administrativa. A los fines de detectar fallas en la direccin, los analistas deben investigar: Se ejecutaron (implantaron y operaron) las actividades proyectadas? Se controlaron (analizaron y corrigieron) las actividades ejecutadas? Cmo se hizo? Se decidieron, previamente, los proyectos (programas y planes) gubernamentales? Fallas en la difusin: En la difusin, puede suceder que no se difundan los proyectos gubernamentales o las actividades administrativas. Esta falla se llama secretismo. Las polticas fallan si los administradores pblicos y los gobernantes no comunican, informan o divulgan las actividades proyectadas o ejecutadas a travs de la atencin al ciudadano y de los medios de comunicacin social, respectivamente. Tambin, si los administradores pblicos no controlan lo comunicado o si los gobernantes no corrigen la comunicacin si fuera necesario. Asimismo, puede suceder que se difundan proyectos gubernamentales que no han sido decididos o actividades administrativas que no han sido dirigidas. Esta falla se llama demagogia. Muchas veces, los gobiernos o las administraciones pblicas comunican proyectos (programas o planes) o actividades inexistentes. Es tan negativa la demagogia como el secretismo. A los fines de detectar fallas en la difusin, los analistas deben investigar: Se comunicaron (informaron y divulgaron) los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas? Cmo se hizo?

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Se decidieron y se dirigieron, previamente, los proyectos (programas y planes) gubernamentales y las actividades administrativas?

2.4. Supuestos de las polticas democrticas

Las polticas pblicas pueden fallar por imprevisin (falta de diagnstico), ceguera (diagnstico sin anlisis de polticas existentes), indecisin (falta de decisin), improvisacin (decisin sin diagnstico), inaccin (falta de direccin), inercia (direccin sin decisin), secretismo (falta de difusin) o demagogia (difusin sin direccin o decisin). Si los gobiernos y las administraciones pblicas no diagnostican o diagnostican a ciegas, si no deciden proyectos (programas o planes) o los deciden improvisadamente, si no dirigen actividades o las dirigen inercialmente, si no difunden los proyectos (programas o planes) y las actividades o los difunden demaggicamente, ningn Estado puede disear ni gestionar polticas pblicas a los fines de resolver problemas pblicos y satisfacer necesidades sociales. Ahora bien, el presupuesto (primero y principal) de las polticas pblicas como proceso de satisfaccin social es la democracia (formal y real). Es decir, un estado democrtico como sujeto o responsable principal y una sociedad democrtica como objeto o finalidad principal (Lasswell, 1951). Por consiguiente, para que no fallen, las polticas deben ser democrticas, es decir, participativas, representativas, productivas y transparentes. En el diagnstico debe predominar la participacin de los sectores y ciudadanos (Sani, 1983, 1994: 1137-1140) y en la decisin la representatividad de los gobiernos (Cotta, 1983, 1994:1348-1390). En la direccin debe predominar la productividad de las administraciones pblicas (Pastori, 1983, 1994) y en la difusin la transparencia de los proyectos (programas y planes) y actividades (Panebianco, 1983, 1994). Se requiere, pues, un diagnstico participativo, una decisin representativa, una direccin productiva y una difusin transparente.

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En el diseo, tanto el diagnstico participativo como la representatividad gubernamental requieren respeto de los derechos polticos y libertades civiles (Dimensin II del IDD-Lat). Los indicadores o atributos de respeto de los derechos polticos y libertades civiles del IDD-Lat son: voto de adhesin poltica (proporcin de votantes que aceptan y/o eligen alguna propuesta poltica), puntaje en el ndice de derechos polticos (incluye los derechos humanos, de las personas, derechos de asociacin y organizacin, autonoma personal y derechos econmicos), puntaje en el ndice de libertades civiles (involucra la libertad de expresin, asamblea y asociacin), gnero en el gobierno (proporcin de la representacin femenina en el gabinete del Poder Ejecutivo, en el Poder Legislativo y en las Cortes Supremas de Justicia de los pases seleccionados) y condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad (mide el lmite a las libertades individuales o la medida en que las libertades civiles estn fuertemente restringidas por la manifestacin ms tpica de la violencia urbana, condicionando el libre ejercicio de las libertades y derechos establecidos por la legislacin vigente). A su vez, en la gestin, tanto la productividad administrativa como la difusin transparente requieren calidad institucional y eficiencia poltica (Dimensin III del IDD-Lat). Los indicadores o atributos de calidad institucional y eficiencia poltica del IDD-Lat son: puntaje en el ndice de percepcin de la corrupcin (mide la corrupcin como el uso incorrecto del poder para el beneficio privado, incluyendo la corrupcin del sector pblico y privado), participacin de los partidos polticos en el Poder Legislativo (establece el nmero de partidos polticos representados en el Parlamento), accountability (legal, poltica y social), desestabilizacin de la democracia (mide el grado de respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad y el grado de subordinacin a las autoridades constitucionalmente establecidas) y factor de anormalidad democrtica (mide la exclusin / inclusin social y poltica y el grado en que las minoras estn organizadas y hacen or su voz). Segn el IDD-Lat 2010, entre los pases de Amrica Latina, en cuan-

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to al respeto de los derechos polticos y libertades civiles, Chile es el mejor y Venezuela el peor con puntajes de 9, 236 y 2,903 (sobre 10), respectivamente (la media es 5,327). Argentina ocupa el 4 lugar con 6,848. En cuanto a la calidad institucional y eficiencia poltica, Uruguay es el mejor y Honduras el peor con puntajes de 8,887 y 1,749 (sobre 10), respectivamente (la media es 4,822). Argentina ocupa el 15 lugar con 3,230. Promediando los resultados de los Dimensiones II y III del IDD-Lat 2010, se podra decir que Chile y Uruguay (con puntajes de 9,011 y 8,844, respectivamente) son los mejores pases. Argentina (con un puntaje de 5,035) est apenas por arriba de la media latinoamericana (5,074). Si los sectores privados o ciudadanos no participan en los diagnsticos de necesidades, problemas y alternativas posibles, si los gobiernos y las administraciones pblicas no son representativos en la decisin de los proyectos, productivos en la direccin de las actividades y transparentes en su difusin, la satisfaccin social se aleja y el apoyo de la opinin pblica a la democracia no aumenta o disminuye. Entonces, se deben disear y gestionar polticas especiales a esos fines. Es decir, polticas para el fortalecimiento de la sociedad civil (Aguilar Villanueva, 2007), para la reforma de los sistemas electorales y partidos polticos (Nohlen, 1995), para la reforma administrativa del Estado (Kliksberg, 1984) o para la construccin de una infraestructura tica (Villoria, 2007). La responsabilidad principal de esas polticas especiales corresponde a los gobernantes y administradores pblicos del Estado.

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Las particularidades de la Gestin Pblica

Luis F. Aguilar Villanueva1

La cuestin sobre el carcter distintivo y las particularidades de la Administracin / Gestin Pblica respecto de la gestin de las firmas privadas o de las organizaciones voluntarias no lucrativas, ha suscitado debates interminables, finos y rsticos, en los que intereses cognoscitivos o posiciones ideolgicas y polticas han moldeado las posiciones, la discusin y las conclusiones. Epistemolgicamente es usual y correcto abordar el conocimiento de la realidad (en nuestro caso, la Administracin Pblica) desde especficos intereses cognoscitivos e inclinaciones valorativas que orientan selectivamente la observacin, definicin, clasificacin y explicacin de la realidad, transformndola en objeto de conocimiento. Cualquier posicin sobre la Administracin Pblica (AP) y sus propiedades esenciales es entonces el resultado del modo como la hemos mirado, del modo como los ojos de especficos intereses cognoscitivos, ideolgicos y polticos la han examinado, analizado. Sin embargo, el valor terico y prctico de una posicin especfica respecto de otras consiste en que nos muestra aspectos, factores o dimensiones de la realidad en estudio (la AP) que los enfoques concurrentes han ignorado o simplemente no han podido
1- Doctor en Filosofa, Pontificia Universidad Gregoriana en Roma, Italia. Estudios Post-Doctorales en Filosofa Poltica, Universidad Estatal de Tubinga (Doktoranten Philosophisches Seminar), Alemania. Profesor de Poltica y Cultura y Maestra en Polticas Pblicas de la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM), Unidad Xochimilco. Profesor del Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid, Espaa. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, distincin otorgada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) de Mxico. Amplia experiencia como funcionario en la administracin pblica: Consejero Ciudadano del Consejo Consultivo de la Secretara de Desarrollo Social, Mxico (19982001).Coordinador de Asesores del C. Secretario de Gobernacin, Mxico, (19951997), Subsecretario de Desarrollo Poltico de la Secretara de Gobernacin, Mxico (1994-1995). Actualmente es director general de la empresa Gerencia Pblica, S.C., que ofrece servicios de consultora a gobiernos y organismos pblicos. Es miembro del Comit Internacional de Expertos de UNPAN, la red de Administracin Pblica de la Organizacin de las Naciones Unidas. Considerado el iniciador del enfoque analtico de las polticas pblicas en Mxico y Amrica Latina. Autor de ms de 90 artculos y ensayos, tiene diversas publicaciones, entre ellas: Estudio sobre Max Weber: la idea de ciencia social, El estudio de las polticas pblicas, La hechura de las polticas, Problemas pblicos y agenda de gobierno, La implementacin de las polticas.

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registrar por las caractersticas de su punto de vista y pregunta. Mi exposicin no es neutra, est condicionada por el inters cognoscitivo y cvico de que el Estado y la ciudadana dispongan de una AP que sea pblica y administrativa de verdad, leal a los valores pblicos de un Estado democrtico de derecho y capaz de producir eficazmente bienes, servicios y situaciones que hagan que esos valores sean condiciones de vida social reales, observables. En el fondo, la exposicin es motivada por la pregunta cognoscitiva y cvica acerca de cules son las condiciones que generan y aseguran la calidad institucional y administrativa de un gobierno. La exposicin tendr dos partes. En la primera parte se buscar caracterizar sucintamente el perfil de las dos formas principales de la AP moderna, la burocrtica y la gerencial, mientras la segunda parte busca aportar una respuesta propia a la cuestin sobre las similitudes y diferencias entre las administraciones pblicas y privadas, enunciando las dos particularidades que son esenciales y distintivas de la AP: su evidente diferencia en fines y, sobre todo, su diferencia en el mismo proceso de realizacin de sus fines, gerencia del proceso incluida. Una breve conclusin formular un concepto de eficacia gubernamental integral, que incluye y reivindica la dimensin tcnica y valorativa de la AP. En congruencia con el inters cognoscitivo de mi exposicin he decidido tomar como hilo conductor el proceso mediante el cual la AP se ha ido construyendo y consolidando como Pblica y como Administracin, es decir, el proceso mediante el cual se ha configurado a) como una organizacin de naturaleza e intencionalidad pblica, orientada a identificar y realizar los valores pblicos y el inters publico de una sociedad; y b) como una organizacin cuya estructura y proceso de trabajo acredita tener la capacidad de realizar de manera eficaz y eficiente los fines u objetivos pblicos que los dirigentes y ciudadanos del Estado deciden y prefieren. Este hilo conductor tejer la deliberacin sobre la particularidad distintiva de la AP.

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El proceso de construccin de la AP del Estado Moderno tiene una doble dimensin o curso, que es interdependiente, pero que en los hechos de la historia poltica y social real se han desarrollado con frecuencia en modo separado y hasta discordante. Por un lado, se mueve para construir su constitucin pblica y, por el otro, busca darse una estructura de operacin eficaz. La primera dimensin sigue un curso ms valorativo, orientado al fomento y aseguramiento de los valores pblicos de la vida en sociedad y, especficamente, los valores humanos de los Estados de Derecho democrticos, mientras la segunda dimensin sigue ms bien un curso tcnico, orientado a dar forma y asegurar una organizacin que sea eficaz y eficiente en la realizacin de los objetivos pblicos del Estado Moderno. Los dos componentes del proceso no son sincrnicos ni corren paralelos ni necesariamente se enlazan. La historia poltica evidencia que muchos gobiernos construyeron administraciones de extraordinaria capacidad tcnica en planeacin, financiamiento, productividad y gestin, pero que carecieron de espritu pblico, en tanto fueron arbitrarias, discriminadoras, sirvientes de poderes e intereses privados, prepotentes, insensibles a derechos humanos y garantas individuales, as como desafectos al bienestar y la seguridad general. Por otro lado, hemos observado y aplaudido administraciones de estricta y limpia naturaleza pblica, pero cuya organizacin y procesos de trabajo mostraron numerosos y graves defectos de gerencia, desorden, incompetencia operativa, por lo que fueron ineficaces en el cumplimiento de sus funciones pblicas o sus logros se consiguieron en modo econmicamente ineficiente mediante desproporcionado gasto de los recursos pblicos.

I. Las dos formas de la Administracin Pblica moderna

En este apartado lo que esencialmente se afirma es que mientras la forma burocrtica de AP del Estado Moderno resolvi los defectos y vicios de las administraciones discrecionales del poder poltico tradicional, la forma gerencial reciente de la AP se orient a resolver los problemas
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fiscales y administrativos crticos del Estado Social. En trminos generales correctos, se puede decir que la forma burocrtica de AP construy la naturaleza pblica de la AP (sin descuidar la eficacia administrativa) y que la forma gerencial reciente de la AP vino a recuperar y robustecer su eficiencia econmico administrativa y eficacia social. Dos han sido las formas generales de la AP del Estado Moderno: La forma clsica o tradicional de organizacin y operacin de la AP, la burocrtica o jerrquico burocrtica, que ha sido dominante a lo largo del siglo XIX y hasta fines del siglo XX y que, en gran medida, sigue siendo an la forma de organizacin y accin administrativa de la mayor parte de los gobiernos. La forma contempornea de AP, que emerge a partir de los aos 80 del siglo XX, en respuesta a la crisis financiera, administrativa y poltica de los Estados sociales (socialistas, socialdemcratas, asistenciales, de seguridad y bienestar, desarrolladores), que ha sido denominada Nueva Gestin / Gerencia Pblica y que, por sus propsitos o resultados, busca darse una forma gerencial o postburocrtica de organizacin, direccin y operacin, que se considera es ms eficiente que la forma jerrquico - burocrtica. En trminos generales se puede afirmar que la primera forma de AP se afirm distinta de las organizaciones o administraciones privadas y cre su propia teora administrativa (jurdica, organizativa, operativa), mientras la segunda, la NGP, incorpor de manera deliberada y sistemtica los mtodos y tcnicas administrativas del sector de los negocios, de modo que por lo menos en el terreno estrictamente administrativo, pareciera haberse borrado recientemente en muchos puntos la frontera entre las organizaciones privadas y las pblicas, por lo que se considera que es posible y vlida una teora general de la gestin.

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1.1. La Burocracia o la configuracin jerrquico burocrtica de la AP

Los Estados Modernos, que se fueron configurando progresivamente como Estados de Derecho democrticos, tuvieron que crear (o desplegarse en) un conjunto de organizaciones que tuvieran la capacidad de llevar a cabo en modo eficaz las funciones pblicas del Estado nuevo y que, para ello, dejaran atrs, de una vez para siempre, los tres grandes defectos o vicios del poder poltico tradicional: la ilegalidad, la corrupcin, la ineficacia / ineficiencia, que han sido siempre las causas de la ilegitimidad y desvalorizacin social del poder poltico. En efecto, el ejercicio del poder poltico sin normas y controles limitantes, as como su incompetencia directiva, que con frecuencia se debe a la propensin del poder ilimitado a considerar que puede forzar la realizacin de los resultados deseados por su omnipotencia ms que por su capacidad tcnica, han sido las causas que originan la ilegitimidad poltica del poder, puesto que su comportamiento veleidoso y arbitrario provoca el desprecio, la desconfianza y el escepticismo social respecto de la utilidad del poder pblico para una vida social de calidad, dando pie a crticas, movilizaciones y revueltas que producen inestabilidad y decadencia social. Las manifestaciones comunes de los tres vicios del poder son: Actos de arbitrariedad o discrecionalidad de las autoridades y/o de sus empleados en su trato con los ciudadanos, que ocasionan que los ciudadanos no tengan expectativas ciertas y estables respecto de los alcances y lmites del poder poltico en las actividades que emprenden. La imprevisibilidad de la actuacin del poder poltico, debido a su oportunismo y discrecionalidad cambiante, impide que tome forma la certidumbre social sobre el comportamiento del poder poltico, la cual es condicin bsica para lanzar y sostener el crecimiento econmico (inversiones, contratos, propiedades, innovacin, etc.), as como para la equidad e integracin social y la estabilidad de la convivencia.

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 Gobiernos capturados por grupos sociales poderosos de inters, que condicionan la accin del poder pblico y pervierten su naturaleza pblica al transformar los intereses privados en generales o al desviar los recursos pblicos hacia grupos privados para su beneficio exclusivo o principal, substrayndolos al conjunto social. La incapacidad de llevar a cabo en modo idneo, efectivo y costo-eficiente las funciones pblicas, pues las acciones que el poder decide ejecutar para realizar los fines de importancia general no se sustentan en razones tcnicas sino en la pretensin de que la posicin de fuerza y mando del poder poltico es condicin suficiente para realizarlos. Para el control de estos defectos / vicios el Estado Moderno tuvo que crear organizaciones o administraciones en las que la distribucin de la autoridad y la divisin del trabajo2 fuera legalmente normada y controlada, despolitizada, en el sentido de libre del dominio o la influencia de poderes polticos personales o grupales (caciques, caudillos, grupos, camarillas) que anteponen sus intereses al inters pblico, deslindada del sector privado, cuya intencionalidad lucrativa exclusiva es el factor estructurante de sus actividades. de ndole tcnica, con mtodos y tecnologas de eficacia / eficiencia probada, y personal acreditado en sus capacidades y destrezas. Otra manera de decirlo es que el Estado Moderno procedi a crear organizaciones cuyos directivos y operadores: Deciden y actan conforme a las prescripciones y prohibiciones
2- La configuracin o estructura de una organizacin se define principalmente por la distribucin de autoridad (lnea y staff) y por la divisin del trabajo o sistema de trabajo, cuya estabilizacin implica el establecimiento de normas que regulan las relaciones entre los miembros y sus operaciones.

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de la Ley, la cual define con precisin las facultades, atribuciones, responsabilidades y modos de operar de cada uno de ellos, etc. Son reclutados y promovidos con base en el mrito (conocimiento, experiencia, integridad, competencia tcnica, etc.) y no por sus vnculos polticos de lealtad partidaria, personal o de camarilla. No son los propietarios de los activos y medios de sus actividades administrativas expropiacin de los medios de administracin de modo que son dependientes y subordinados a autoridades superiores, las cuales pueden ordenar y controlar su desempeo. Siguen en sus decisiones y operaciones principios, mtodos y tcnicas de organizacin y operacin cuya eficacia y eficiencia para el logro de los resultados deseados son empricamente probadas. Documentan sus decisiones, operaciones y resultados a fin de reportarlas y rendir cuentas a sus superiores inmediatos, a las autoridades pblicas y al pblico ciudadano. En suma, la primera forma de AP del Estado Moderno, en contraposicin a las administraciones absolutistas, despticas o caudillistas, se configur como: a) Organizacin normada o reglamentada en su actuacin; b) Organizacin jerrquica (a la cabeza autoridades legtimas, elegidas o designadas por ley) con niveles o lneas de mando descendientes, dotadas de facultades y responsabilidad precisas; c) Organizacin tcnica con capacidad de anlisis causal y de operacin causalmente idnea y eficiente. Max Weber defini como Burocracia a esta forma de organizacin, direccin y operacin del gobierno del Estado Moderno, que se afirm durante el siglo XIX, y la calific como Dominacin Legal Racional, puesto que consider que era la forma de organizacin ms eficaz y eficiente (racional) para que un gobierno pudiera ejercer la dominacin o direccin de su sociedad, dado que la existencia y observancia de leyes generales de comportamiento, as como la existencia y observancia de normas tcnicas

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de operacin, dotan al gobierno con la capacidad de realizar las funciones pblicas en modo sistemtico, preciso, estable, eficaz y eficiente. En efecto, normatividad precisa y general + centralizacin del mando y lnea jerrquica + competencia tcnica + formalizacin documental de las operaciones y resultados de los operadores, tienen como efecto que el Estado cuente con un aparato de organizaciones que posee la capacidad de realizar con eficacia los fines decididos, en virtud de que existe subordinacin (no hay posibilidad que los administradores se opongan a las decisiones o acten arbitrariamente) y existe competencia tcnica. En este tipo de organizacin no hay en principio condiciones estructurales para la desobediencia, para no dedicarse a hacer las cosas prescritas, as como no hay condiciones para hacerlas mal, en modo ineficiente. En suma, la AP puede ser una organizacin pblica y una organizacin capaz slo si es una organizacin de dependientes y competentes, de personal subordinado y adems conocedor y experto (en el entendido que no se es competente por ser subordinado). En ese par de caractersticas de organizacin y operacin reside el secreto de la eficacia y responsabilidad directiva de un gobierno. En este enfoque clsico, lo distintivo de la AP respecto de la Privada sera: Que sus actividades de decisin y operacin siguen normas precisas e imperativas, que determinan lo que se debe decidir y hacer, quines son los sujetos que deciden y los que operan, y cmo deben proceder a hacerlo. Va de suyo que las normas administrativas han sido formuladas a la luz de los principios constitucionales y las leyes del Estado, se ubican en el marco de las normas sustantivas del Estado y existen en funcin de preservar y realizar los valores del Estado democrtico de Derecho. Que sus actividades siguen normas de decisin y operacin, que son de estricto carcter jurdico (de aplicacin general y con

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sanciones para casos de infraccin) y que prescriben los fines y comportamientos de los administradores en su trato con otras autoridades pblicas, con los ciudadanos y a lo largo del proceso de realizacin de sus fines. Que sus actividades persiguen fines de inters pblico y beneficio general para el conjunto de una sociedad; por tanto, disean y ejecutan polticas y programas, orientados a generar beneficios para el conjunto de la sociedad, incluyentes, imparciales, no discriminatorios.

1.2. La Nueva Gestin Pblica o la Configuracin Postburocrtica de la AP

En los ltimos aos se ha difundido por todos los gobiernos del mundo la llamada Nueva Gestin o Gerencia Pblica (NGP), que tiene como intencin o como resultado reordenar o reformar la normatividad, estructura organizacional y los patrones de direccin y operacin de la AP clsica segn un esquema postburocrtico o gerencial3 de organizacin, direccin y operacin, que es considerado el arreglo administrativo ms apropiado para elevar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad de la accin pblica en las condiciones de la sociedad contempornea. La NGP fue un movimiento que comenz a principios de los aos `80 en Gran Bretaa (M. Thatcher), se extendi con velocidad por los pases del Commonwealth y se universaliz durante los aos `80 y `90, caracterizndose por su polmica abierta o matizada con la AP tradicional de los Estados sociales, entre dogmatismos y crticas, prejuicios y aclamaciones, logros completos o parciales. La NGP se desagreg en tres movimientos, el angloamericano (que ha sido en gran medida la referencia), el movimien-

3- Por esquema postburocrtico o gerencial se entiende en trminos generales la configuracin administrativa que se caracteriza por ser descentralizada en sus decisiones, orientada por resultados ms que por reglamentos universales fijos, orientada a la satisfaccin de las expectativas de los ciudadanos clientes ms que a los superiores inmediatos, dispuesta a la innovacin operativa, que abre oportunidades a la competencia interna y obliga a directivos y operadores a ser emprendedores y a hacerse cargo personalmente del logro de resultados.

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to de la OCDE, y la recepcin latinoamericana de la NGP, manifiesta en el Consenso CLAD (Una nueva gestin pblica para Amrica Latina, Madrid, 14 octubre 1998). La difusin y justificacin de la NGP se explica porque se present como la forma indispensable e idnea de AP para poder dar respuesta a los problemas directivos, financieros y operativos que haban llevado el Estado Social a su crisis fiscal y poltica al final de los aos `70. Para el enfoque de la NGP el hecho de que la forma burocrtica de organizacin de la AP (centralizada, reglamentaria, jerrquica, de mando y control) hubiera permanecido inalterada a lo largo de la expansin del Estado Social durante el siglo XX deba ser considerado como el factor principal de su crisis administrativa y financiera. Al hacerse cargo el Estado Social de buen nmero de condiciones de la vida personal de sus ciudadanos, relativas a su salud, educacin, empleo, seguridad social, vivienda, infraestructura, fue lgico el crecimiento y la diferenciacin de la AP, que pas a tener un conjunto amplio de objetivos (educativos, sanitarios, de empleo y seguridad social, de infraestructura, etc.), muy diferentes entre s y cuya realizacin obligaba a crear organizaciones diversas que operaban con prescripciones diversas, procesos diversos, empleo de tecnologas diversas y formas de gestin diferenciadas segn los problemas que se abordaban o las poblaciones objetivo que atendan. Sin embargo, a pesar de su gigantismo y diversificacin, la administracin social oper en el marco de la estructura jerrquico burocrtica piramidal, lo cual hizo que fuera prcticamente imposible para el gobierno dirigir su extenso aparato administrativo, estar informado oportunamente sobre la eficacia de sus acciones y la calidad de sus resultados, definir metas prioritarias y una agenda integral, dar orden y coherencia a sus actividades. El efecto final fue que la AP social, en la segunda mitad del siglo XX, termin por ser una constelacin heterognea de organismos, polticas, programas, operaciones y competencias tcnicas, desarticulada, segmentada, con frecuencia incoherente y aun divergente, imposible de ser dirigida por un centro nico de mando. En suma, en el diagnstico

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crtico de la NGP, el crecimiento y la heterogeneidad de la AP social y la conservacin del principio burocrtico de la unidad de mando son la causa ltima de su ineficacia, ineficiencia y calidad variable. Ms an, la magnitud del gasto que la AP social implica ocasion la crisis fiscal del Estado Social, que provocar posteriormente su crisis poltica. El Estado Social, que implica la produccin de bienes y servicios para satisfacer las necesidades y expectativas materiales de los ciudadanos, es por definicin un Estado de gasto, un Estado hacendario financiero. Su legitimidad poltica depende directamente de su disposicin de recursos o capacidad de gasto para responder a la demanda ciudadana por condiciones de empleo, bienestar y seguridad social. Sin embargo, el Estado Social lleg a sus lmites de operacin social y legitimidad poltica (durante la estanflacin de los aos `70) cuando cay en un crnico desequilibrio entre ingreso gasto, ocasionado principalmente porque las expectativas y demandas sociales en aumento requeran un monto de gasto pblico superior al disponible mediante el ingreso tributario, que adems no poda incrementarse sin efectos contraproducentes. La situacin termin en crisis fiscal, cuando el desequilibrio se volvi inmanejable por el endeudamiento interno y externo al que recurrieron los gobiernos con el fin de sostener la provisin social y conservar su legitimidad poltica. La crisis fiscal oblig a la reconfiguracin financiero administrativa del Estado Social a fin de rehacer la capacidad estatal de cumplir con sus funciones sociales, que no son optativas sino constitucionalmente prescritas. La reconfiguracin fue en modo neoliberal, dado que para reequilibrar la relacin entre ingreso y gasto pblico se consider indispensable: a) la reactivacin de los mercados como el motor del crecimiento econmico y del bienestar social en vez de la intervencin estatal dirigista del ciclo econmico; y b) el redimensionamiento o reduccin del aparato gubernamental (programas, organismos, servicios, personal, etc.), considerado como una de las fuentes de mayor consumo de recursos pblicos sin la suficiente correspondencia de beneficio social; y asociadamente o en corolario; c) la transformacin en modo gerencial del arreglo tradicional

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de la AP y de la cultura administrativa pblica. La crisis fiscal o financiera del Estado Social est en la base de la reconfiguracin de la AP en modo gerencial. Si dejamos de lado la dimensin econmica del retorno a los mercados y observamos slo el mbito administrativo gubernamental, la respuesta a la crisis fiscal del Estado fueron las llamadas Polticas de Ajuste (saneamiento financiero y presupuesto equilibrado de la hacienda pblica), que implicaron numerosas medidas legales, fiscales, administrativas, orientadas todas a lograr el incremento de los ingresos y la reduccin de los egresos pblicos y que, en consecuencia, promovieron la aparicin de una Cultura Administrativa alternativa que elevaba como supremo valor administrativo la eficiencia econmica o la costoeficiencia de la AP, los resultados de valor, y no slo la legalidad, la observancia escrupulosa de varios catlogos y tipos de normas, que representaba el valor supremo de la organizacin burocrtica clsica pero que no aseguraba ni eficiencia econmica ni eficacia del gasto pblico ni de la poltica pblica. En los hechos esto signific levantar una fuerte crtica al modelo tradicional jerrquico burocrtico de la AP e iniciar una reestructuracin / reforma de la AP (adems de la reforma de la hacienda pblica) en modo gerencial, que consista fundamentalmente en la afirmacin de que la centralizacin decisoria y la actuacin segn reglas y procedimientos estrictos no favorecen la eficiencia econmica ni la eficacia social de la AP. Por consiguiente, el principio central de la NGP fue la descentralizacin decisional como condicin del alto desempeo y la costoeficiencia de las operaciones, lo que en la prctica significaba: reduccin de niveles jerrquicos + facultacin, responsabilizacin, empoderamiento a los mandos medios y operadores + creacin de las llamadas Agencias Ejecutivas Independientes (obligadas slo a rendir cuentas de sus actividades y resultados al Ejecutivo y/o a los legisladores, pero cuya forma de organizacin est definida por el mximo logro de resultados al menor costo posible) + cultura administrativa de las Es (economa, eficacia, eficiencia), alto desempeo o rendimiento, produccin de resultados de valor agregado +

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control de gestin mediante sistemas de informacin y evaluacin obligatorios con estndares e indicadores de desempeo precisos, empricos y mensurables + presupuestacin por resultados. En suma, la NGP, adems de reforma fiscal, se caracteriza por: Redimensionamiento del aparato gubernamental (Downsizing), en el sentido de cancelacin de organismos, programas, servicios, reduccin del personal, reduccin del gasto, privatizacin de empresas pblicas o activos pblicos. Marketization o uso de esquemas de mercado o semimercado para la provisin de insumos y prestacin de servicios (outsourcing, contracting out) a travs de la contratacin de empresas privadas u organizaciones sociales. Externalizacin de la AP o gobierno mediante terceros. Compactacin de niveles jerrquicos y descentralizacin decisoria interna. Desregulacin y/o revisin y actualizacin de leyes y reglamentos. Organizacin preferentemente por procesos ms que por funciones. Incorporacin de mtodos y tcnicas gerenciales del sector privado: gestin financiera, gestin estratgica, gestin de calidad, gestin del desempeo, control de gestin. Gobierno digital o electrnico. Sistema de medicin y evaluacin permanente del desempeo de organismos, programas, personal. Ms all de detalles, reportes de reformas varias o discusiones sobre sus reales logros, lo esencial de la NGP en trminos administrativos es

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la relacin que establece entre descentralizacin y desempeo, posicin que se mueve en sentido contrario al concepto weberiano de burocracia, segn el cual la centralizacin decisional jerrquica y/o la subordinacin general es la base del alto desempeo. En conexin, OCDE afirma en 1995 que ha surgido un nuevo paradigma de la gestin pblica, que se centra en la promocin de una cultura orientada al desempeo en un sector pblico menos centralizado. Es interminable la discusin sobre las dos estructuras administrativas del gobierno. Hay muchas discusiones polarizadas, planteadas a modo de dilema, que presentan posiciones excluyentes y que obligan a escoger entre gerentes pblicos o administradores pblicos, entre NGP o AP, cuando la NGP que se desarroll con xito y en breve tiempo fue la que tuvo lugar en pases en los que exista desde siglos o desde dcadas burocracias legales, racionales, formalizadas, con servicios pblicos de carrera. La discusin realmente de fondo es la que se centra en dilucidar la relacin que puede haber entre la necesaria legalidad de la actuacin gubernamental pblica y la necesaria eficacia social y eficiencia econmica de la accin del gobierno en condiciones de haciendas pblicas con recursos limitados. La discusin puede desplegarse hacia la discusin ms especfica entre jerarqua vs. descentralizacin / empoderamiento, entre la organizacin vertical del arreglo burocrtico o una organizacin ms horizontal y descentralizada, indagando cul de esos dos arreglos organizativos favorece de manera ms segura la legalidad y/o la eficacia eficiencia, la naturaleza pblica y la solvencia financiera de la AP. Esta discusin puede lgicamente conducir a plantearse otra cuestin, relacionada con la pregunta sobre la idoneidad de la direccin mediante mando y control o mediante liderazgo. Son cuestiones intelectuales finas y apasionantes, que desbordan el territorio trillado del lugar comn y de lo polticamente correcto. La respuesta satisfactoria debera perfilarse por el lado de la interdependencia que existe o debera existir entre la legalidad y la eficacia causal gerencial en los asuntos de AP y gobernanza. Sin embargo, legalidad y eficacia han sido tratadas por separado, desde Weber hasta la fecha, ya que suele considerarse que la vertiente de la legalidad

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ancla en un sistema de valores y se basa en una razn axiolgica, mientras la eficacia y la eficiencia descansan directamente en la razn tcnica y sus creencias causales. Weber consider correctamente que legalidad y jerarqua son las condiciones organizativas propias de la burocracia, pero tuvo la agudeza de afirmar que no aseguraban de por s la eficacia de las acciones de los administradores, dejando en claro que el hecho de obedecer normas e instrucciones no significaba sin ms eficacia operativa. Sin embargo, consider que la legalidad y la jerarqua (la subordinacin del personal, por ende) creaban un entorno organizativo y un sistema de trabajo que favorece el desarrollo de la racionalidad tcnica y de la eficacia o eficiencia, debido a que los superiores tienen la capacidad de explotar cabalmente la competencia tcnica de un personal calificado, que ahora est a su servicio y cuya eventual desobediencia es improbable por los costes que acarreara al infractor. Por el lado gerencial de la AP, en cambio, se coincide en afirmar que la observancia de las normas no asegura de suyo la eficacia operativa, particularmente si las normas son slo de carcter o alcance valorativo, orientadas a regular las relaciones entre los actores pblicos (entre poder ejecutivo y legislativo, entre autoridades y ciudadanos, entre los superiores y los inferiores de la burocracia), como suelen principalmente serlo; o bien, si las normas s hacen referencia al logro o la produccin de resultados sociales concretos, pero sin que se haya comprobado la causalidad comportamental y operativa que las normas incorporan explcita o implcitamente en sus prescripciones. Asimismo, tampoco la subordinacin al mando superior asegura de suyo la eficacia, en razn de que es posible que la decisin del superior incurra en errores de informacin, anlisis y clculo, obligando a los administradores a la misin imposible de realizar en modo eficiente decisiones que carecen de una correcta base informativa o tcnica. Es decir, el superior puede decidir legtimamente pero el contenido de su decisin puede ser incorrecto, destinando la operacin administrativa al fracaso o inefectividad. La NGP considera adems en

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positivo que la autonoma y responsabilizacin del decisor, como consecuencia de la descentralizacin, es el mayor incentivo para cuidar que su decisin sea legal y tcnicamente fundada, as como para comprometerse con su trabajo y sus resultados. La polmica no tiene fin cuando los participantes tienden a polarizar legalidad y eficacia, normas legales y normas tcnicas, lo cual ocurre cuando se da prioridad a la legalidad y se convierte entonces a la AP en una organizacin de comportamientos legales correctos ms que en una estrictamente administrativa, estructurada para observar las prescripciones legales ms que para producir resultados de valor para la comunidad poltica, o, en contraste, cuando se da prioridad a la eficacia eficiencia y se convierte a la AP en una organizacin de alto desempeo y beneficio social, aunque para ello la organizacin haya eludido las prescripciones de la ley pblica o las haya interpretado bizantinamente para su provecho. Estas polarizaciones, al bloquear la interdependencia entre normas legales y normas tcnicas, imposibilitan la eficacia integral del gobierno y de la AP, que est compuesta por su capacidad para hacer respetar los valores polticos del Estado, la cual es asegurada por la ley, por la correccin legal, as como por su capacidad para realizar los objetivos sociales concretos de las polticas y programas, en razn de su correccin tcnica. La eficacia integral del gobierno implica asociadamente calidad institucional y tcnica, efectuacin de valores polticos y efectuacin de los objetivos de las polticas y programas. Gobiernos que son legales pero pobres tcnicamente son tan inefectivos como los gobiernos probadamente gerenciales y tcnicos, pero indiferentes a los valores polticos del Estado Democrtico que las leyes aseguran. La eficacia total del gobierno incluye una doble causalidad, la causalidad valorativa legal y la tcnica emprica, algo que se desconoce o generalmente se olvida. Por consiguiente, si se quieren superar las cansinas discusiones repetitivas, hay que encontrar el razonamiento que favorezca la interdependencia entre los dos requisitos que el gobierno y la AP exigen para ser eficaces social y polticamente como eficientes econmicamente.

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Esto significa en la prctica, por lo menos, abatir las contradicciones que pueden existir entre normas institucionales y normas tcnicas que orientan la accin de la AP. Para ello, es necesario identificar el nmero y tipo de opciones tcnicas (econmicas, tecnolgicas, gerenciales) que estn disponibles y que han probado ser causalmente idneas para realizar objetivos y resolver problemas pblicos, pero que no pueden ser seleccionadas porque no tienen el respaldo legitimador de las leyes vigentes. El camino inverso es proceder a identificar el nmero y tipo de leyes que no contienen o excluyen opciones tcnicas de solucin de problemas y de realizacin de objetivos, disponibles, probados y de punta. La investigacin puede arrojar como resultado que es posible reformar y promulgar leyes, sin contradecir los valores polticos fundamentales del Estado, pero que reconocen y autorizan el empleo de las nuevas opciones tcnicas de accin gubernamental para atender las cuestiones de inters pblico. El escenario ms improductivo para un gobierno y su administracin consiste en tener que atender problemas de trascendencia pblica en situaciones en que la razn jurdica y la razn tcnica estn desarticuladas, divergen y hasta se contradicen. Marcos institucionales que bloquean las opciones tcnicas avanzadas probadas condenan a la ineficacia a un gobierno, as como lo condenan las tecnologas que segn su actual grado de experimentacin daan los valores polticos, sancionados jurdicamente, en los que descansa nuestra convivencia y proyectos de vida.

2. La distincin entre la Gestin Pblica y la Gestin Privada

En la discusin sobre las diferencias que existen entre las organizaciones privadas y pblicas se tiende a idealizar a cada una de ellas y a olvidar cmo actan en los hechos, en la cruda realidad. La idealizacin suele presentar a las AP como organizaciones entregadas al inters y bien pblico, mientras las privadas seran organizaciones mezquinas y autoreferidas, dedicadas al logro de utilidades privadas exclusivas sin beneficio y responsabilidad social alguna. Presenta asimismo a las pblicas como organizaciones normadas, reglamentadas, que les ponen lmites y fijan

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sus alcances, mientras las privadas son discrecionales, dependen de las cambiantes decisiones que sus altos ejecutivos toman sobre la marcha modificando oportunistamente los reglamentos (en caso de que existan) y dirigiendo por instrucciones. La idealizacin pblica suele tambin resaltar que las AP estn sometidas a las restricciones del escrutinio ciudadano y al control de otros poderes pblicos, mientras los altos ejecutivos de las organizaciones privadas actan con mayor autonoma, pueden con facilidad escapar a los controles dbiles de sus accionistas propietarios, a las crticas de sus clientes y proveedores o a las reclamaciones de las comunidades en que operan. Sin embargo, con una mirada realista, es posible observar organizaciones / administraciones pblicas ms privatistas que realmente pblicas y organizaciones privadas ms politizadas y dependientes del Estado que de la dinmica competitiva de los mercados. Pueden observarse tambin organizaciones pblicas en que las reglas informales no escritas son ms influyentes en su operacin que las normas y reglamentos formales, as como existen organizaciones privadas rgidas, ms dependientes de sus manuales de operacin y procedimientos que de las preferencias y expectativas de sus clientes. Asimismo, es posible observar en el sector pblico directivos, analistas y operadores con competencias cognoscitivas, tecnolgicas y gerenciales ms desarrolladas que en varias firmas privadas, as como muchas de stas manifiestan mayor responsabilidad social y cuidado de las generaciones futuras que lo que en los hechos muestran los programas de algunos organismos pblicos, que con frecuencia deciden capturados por los clculos electorales de su partido en gobierno. En suma, la discusin se depura y hace ms fcil llegar a conclusiones aceptables si se evitan las idealizaciones y generalizaciones del sector pblico y privado. Conviene reconocer que las grandes corporaciones privadas, aunque no todas las pequeas y medias empresas, son tambin jerrquico burocrticas aun en sus formas descentralizadas (divisionales, matriciales), tienen figuras de autoridad superiores (propietarios y/o altos ejecutivos) y rganos colegiados de decisin (asambleas de accionistas, consejos de

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administracin o consultivos), son organizaciones con normas reglamentarias de actuacin (normas de comportamiento entre sus miembros y normas tcnicas de trabajo), lnea de mando precisa con competencias y responsabilidades precisas, existe la subordinacin de mandos y empleados, as como existen sanciones para los casos de incumplimiento de las normas o de los encargos. Las empresas privadas interactan en modo permanente con los clientes de sus bienes y servicios para la medicin e innovacin de la calidad de sus productos, as como tienen reglas precisas de trato con sus usuarios, sin discriminaciones (la discriminacin es econmica y ocurre por el sistema de precios), y recientemente han incorporado la filosofa de la responsabilidad social. Las diferencias entre el sector pblico y el privado suelen tener dos vertientes o campos, que consisten en la diferencia de sus fines y en la diferencia en el proceso de realizacin de los mismos. Hay autores que hacen descansar la diferencia de los dos sectores en los fines de su accin y que no necesariamente aceptan que exista diferencia en su proceso de realizacin y, ms bien, consideran que no hay diferencia en los procesos e instrumentos para realizar los fines, es decir, en el proceso de decisin y en los procesos operativos y de gerencia. En trminos estrictamente administrativos, productivos, gerenciales, tcnicos, las dos AP son semejantes. Los procesos de decisin, operacin y gerencia siguen las mismas pautas, principios, mtodos y prcticas. Ambas administraciones toman decisiones basadas en informacin recopilada y analizada con procedimientos semejantes y sus clculos de costo beneficio y de factibilidad siguen mtodos similares. Ambas administraciones practican gerencia estratgica, financiera, operativa, de calidad, de recursos humanos, de materiales, de marketing, etc. a lo largo de sus procesos de produccin y de prestacin de servicios, as como practican formas de control de gestin y prestan sistemticamente atencin a sus relaciones con proveedores y clientes o usuarios. En este enfoque es posible una Teora General de la organizacin y gestin, que incluira tanto al sector privado como pblico. Tcnica, gerencial y administrativamente, adminis-

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tracin pblica y privada son semejantes, sus procesos gerenciales son los mismos. En tanto Administraciones o Gerencias, la pblica y la privada, son semejantes. Otros autores extienden la diferencia entre la AP y las administraciones privadas. Adems de distinguirse por la diversa naturaleza de sus fines, son tambin diferentes en el proceso de realizacin de los fines, es decir, en el proceso de decisin que define los fines y las acciones que se consideran idneas para realizarlos, as como en el proceso de operacin que ejecuta la decisin y que regularmente son procesos de produccin de bienes, prestacin de servicios, financiamientos para creacin de capacidad o de oportunidades, etc. La naturaleza de los procesos de decisin y de operacin de las dos administraciones es diferente y no slo la naturaleza de sus fines. Los argumentos utilizados para afirmar las diferencias no son siempre sustanciosos y repiten con frecuencia idealizaciones del sector pblico o se sustentan en posiciones ideolgicas antagnicas a los mercados privados, proclamando frecuentemente la superioridad de la AP y, para hacerlo, toman prestado los atributos del Estado ms que evidencias de superior calidad, eficacia y eficiencia de costos de las operaciones administrativas del gobierno. Mi posicin en este punto crucial es diferente y acaso ms fundada, pues introduzco un tercer elemento en el debate, que va ms all de la simple afirmacin de la diferencia en fines o en su proceso de realizacin y que resalta la importancia de los productos del proceso. 1. Tanto en el sector privado como en el pblico, los Fines son representaciones mentales de una situacin empresarial o pblica futura, que es querida, preferida, deseada por los valores y beneficios (privados o generales, exclusivos o incluyentes) que representa y arroja y que, por ello, motiva a realizarla. Pero la realizacin de la situacin deseada, su existencia real, es el resultado o la consecuencia de los productos que fabric y oferta la empresa privada o la AP y, ms precisamente, de la idoneidad que tuvieron los productos para venderse en proporcin mayor a los productos de los competidores y as obtener las utilidades buscadas, o bien para
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modificar situaciones sociales injustas, inseguras o indignas que padecen los ciudadanos. El punto clave de mi posicin consiste en hacer notar que la realizacin de los fines privados o pblicos es el resultado de los bienes y servicios que una firma privada o un gobierno pblico produce y, ms precisamente, resultado de los atributos o propiedades que poseen los bienes y servicios pblicos o privados producidos. La realizacin de las situaciones deseadas de obtencin de beneficios privados o generacin de beneficios pblicos depende de que sus bienes y servicios renan tales caractersticas, propiedades o atributos que respondan a las expectativas de los consumidores o de los ciudadanos en algn grado satisfactorio y proporcionado a los costes que su adquisicin implica, costes que no son slo econmicos (los que se desembolsan por compra o por tributacin fiscal). Es entonces necesario recordar cmo las corporaciones privadas y la AP disean y producen sus productos con las caractersticas apropiadas4. 2. En el sector privado, las caractersticas, especificaciones o propiedades de los productos son definidas a partir de las expectativas de los compradores potenciales y su estimada capacidad econmica de compra. Se trata de productos optativos y particulares (no obligatorios ni universales), cuyas propiedades funcionales han sido diseadas con referencia a su capacidad de satisfacer las expectativas de ciertos consumidores, de modo que sean susceptibles de ser valorados por ellos conforme a sus preferencias y su capacidad econmica de pago. Slo si los productos, en virtud de sus atributos, poseen esa capacidad son vendibles, comprables, y contribuyen a las ganancias de las empresas. En cambio, en el sector pblico, las caractersticas o especificaciones de los productos (bienes y servicios pblicos) han sido definidas en relacin con las expectativas universales de todos los ciudadanos sin excepcin, en tanto constitucional o

4- Se podra ser ms meticuloso y extender con mayor precisin la cadena de causas y efectos de la accin empresarial y la administrativa pblica. En este caso, la secuencia sera: accin producto (bien o servicio) impacto o consecuencia social del producto valoracin de la situacin social existente a consecuencia del impacto de los productos realizacin de la situacin social deseada como fin de la accin (en caso de que la valoracin de la situacin sea positiva). En la exposicin, la secuencia es ms breve: la accin el producto la situacin social que se configura como resultado de utilizar el servicio y consumir el bien.

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legalmente tienen el derecho de tener acceso a determinados bienes y servicios y a usufructuarlos para beneficio de sus personas y comunidades. Se trata entonces de productos obligatorios y universales, con atributos que no han sido diseados ni elaborados con referencia a las expectativas y poder de compra de un potencial comprador, sino con referencia a los valores polticos del Estado, a los derechos que el ciudadano posee en razn de su calidad de ciudadano del Estado y a su poder de exigirlos al gobierno y a su administracin5. 3. Tanto en el sector privado como en el pblico las especificaciones de los productos se vuelven normativas, obligatorias para el proceso de produccin. Pero hay diferencias entre los negocios privados y la AP. En el sector privado, las especificaciones y propiedades de los productos orientan y norman el proceso de produccin, pues a partir de ellas se establecen las especificaciones que deben tener u observar los insumos, los equipos, las tecnologas y las operaciones (manual de procedimientos) de los productores, dado que no cualquier insumo, equipo o tipo de trabajo es apropiado para elaborar el producto tal como es esperado y exigido, sin defectos, con eficiencia en costos y apropiado para las expectativas de sus potenciales consumidores. Sin embargo, no norman la gerencia de la produccin, pues los gerentes o administradores mantienen el proceso de produccin como referencia, pero siguen sus principios y mtodos para intervenir en el proceso, ajustarlo, corregirlo, mejorarlo, acelerar o frenar sus tiempos, incrementar o disminuir el volumen, cambiar personal, todas las veces que sea necesario a fin de que el producto sea realizado con las especificaciones establecidas y en modo costoeficiente, puesto que esos requisitos son clave para que la firma obtenga utilidades y aumente o conserve su significacin y preeminencia en su sector de mercado. En cambio,
5- La gestin estratgica en el mundo de los negocios se orienta a crear y fortalecer el posicionamiento de una firma en su sector de mercado y afirma que el posicionamiento depende de la calidad de sus productos y de su superior calidad respecto de los productos de los competidores, en razn de que genera mayor valor para sus compradores o usuarios. La gestin de calidad complementa las posiciones de la gestin estratgica al afirmar que el posicionamiento de una firma y el valor de un producto depende de su calidad, de que los bienes o servicios renan los atributos o propiedades que responden en modo satisfactorio o suficiente a las expectativas de los compradores o usuarios o las rebasan. Lo mismo se puede decir de la AP, puesto que el posicionamiento del gobierno (su legitimidad, aceptacin, confianza) en una comunidad poltica depender de que sus bienes y servicios posean las caractersticas que responden a las expectativas que los ciudadanos tienen respecto de los asuntos de su convivencia.

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en el sector pblico, en la AP, las especificaciones y propiedades de los bienes y servicios para la ciudadana orientan y norman tanto su proceso de produccin como su gerencia, tanto el modo como va a ser elaborado el bien y suministrado el servicio conforme a los atributos y estndares establecidos, como el modo como las autoridades y funcionarios han de dirigir el proceso de elaboracin y la distribucin de los bienes y servicios entre los ciudadanos. En la AP, las especificaciones de los productos pblicos (un hospital, una escuela, una vacuna infantil, una carretera, una ciudad segura, una poltica de investigacin cientfica) determinan las especificaciones o estndares tcnicos que debe obligatoriamente observar el proceso de produccin de los mismos (especificaciones de insumos, equipos, tecnologas y competencias de los operadores), pues de lo contrario se corre el riesgo de que no sean producidos correctamente e impliquen defectos, costes y aun daos para los ciudadanos. Pero las especificaciones normativas no son slo tcnicas sino tambin valorativas. La AP incluye exigencias valorativas adems de las exigencias tcnicas, obliga a que se cumplan ciertos estndares tcnicos de operacin, pero tambin que se observen aquellos estndares normativos que son necesarios o convenientes para asegurar que los valores pblicos del Estado Democrtico estn presentes en el producto pblico y a lo largo de su produccin, gerencia y suministro del producto a los ciudadanos. El producto final (bien o servicio) pblico no puede tolerar malformaciones pblicas (exclusin, daos fsicos o morales, cancelacin de libertades) pero tampoco son tolerables malformaciones pblicas en su produccin o en su provisin, tales como inobservancia de leyes, opacidad, corrupcin, inequidad de trato, desperdicio de recursos pblicos. Si tales cosas ocurrieran se estara ante un producto y un proceso / gerencia de produccin que no puede ser calificado como pblico en sentido propio. Estaramos ante una AP contradictoria. Para sustentar el concepto con un ejemplo, se puede pensar en la prestacin de un servicio pblico de salud a un ciudadano derechohabiente. El servicio de salud, en tanto servicio, debe ser cientfico tcni-

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camente impecable en la provisin del mismo (condiciones higinicas del hospital, tipo y estado del equipo mdico, personal mdico competente, materiales y medicinas adecuadas, etc.), pero en tanto servicio pblico debe ser tambin valorativamente impecable, debe respetar los valores que son propios del modo de existir en Estado de Derecho democrtico, razn por la cual el ciudadano a la espera del servicio consulta, anlisis, medicacin, ciruga, rehabilitacin, no slo confa en que ser fundado cientfico tcnicamente, sino que confa que, conforme a sus derechos, tiene igual acceso e igual trato y cuidado que los dems, as como sus garantas individuales de libertad decisoria e intimidad son respetadas. 4. Variacin sobre el tema. El ejercicio administrativo de la AP en el terreno tcnico, administrativo, gerencial, est estructurado de igual manera que el del sector privado. Esto es importantsimo, pues tiene que ver con finanzas, logstica, procesos, desempeo, productividad, calidad, estrategia, control de gestin. Pero contiene algo ms y diverso, debido a que sus procesos de decisin y de operacin estn normados, estructurados institucionalmente en sus operaciones y comportamientos, tienen un marco normativo que prescribe y encuadra los comportamientos analticos, las tcnicas y los procesos gerenciales que implica el proceso de decisin y de produccin del bien o del servicio. Es decir, las consideraciones institucionales y polticas incluyen los mtodos y las prcticas gerenciales de anlisis, produccin, servicio, control de gestin, pero las enmarcan, acotan, seleccionan. Es administracin referida a la realizacin de metas y fines, pero tambin referida al cumplimiento de los valores pblicos que esos fines y metas incluyen y expresan. Dicho de otro modo, es gerencia tcnica y gerencia valorativa, racionalidad con arreglo a fines (tcnica) y racionalidad con arreglo a valores (Weber). La AP es ms que administracin o gerencia, No es slo ejercicio gerencial, proceso administrativo, tcnicamente fundado (para ser eficaz y eficiente y de calidad), sino que es administracin de naturaleza valorativa, en tanto se encarga esencialmente de llevar a la realidad las normas constitucionales, las normas legales y hasta los arreglos o consensos entre los poderes pblicos legtimos. Es un proceso administrativo, inspirado y enmarcado por los valores polticos

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institucionales del Estado y orientado a la realizacin concreta y particular de esos valores en fines, metas, bienes, servicios, situaciones, empricamente registrables. Los valores polticos, cvicos, estatales, humanistas estn empotrados en el ejercicio administrativo como referencias de comportamiento, as como estn empotrados los principios, mtodos y tcnicas de una gerencia cientfica. En este sentido, como dicho con frecuencia, la AP o la gestin pblica es una gerencia dual, un proceso directivo integrado por dos dimensiones, la tcnica y la valorativa. Slo si los componentes tcnicos y valorativos estn presentes y enlazados en el proceso administrativo se puede lograr la eficacia gubernamental en su totalidad. La eficacia gubernamental no es unilateral sino integral. No podr ser efectivo un gobierno o una AP o una gestin pblica que realiza, y realiza en modo eficiente, los objetivos y metas de una poltica o de un programa, pero sin respetar valores pblicos. Esta situacin destinara el gobierno a crticas y denuncias ciudadanas y a que su actuacin no sea aceptada ni considerada de utilidad o beneficio pblico. Pero tampoco podr ser efectivo un gobierno o una AP o una gestin pblica que es impecable en la observancia y preservacin de los valores del Estado Democrtico, pero cuyos comportamientos no tienen la base tcnica para producir las situaciones sociales concretas que hacen posible el beneficio pblico.

A manera de conclusin.
Estas consideraciones finales deben habernos llevado a descubrir algo que no se ha descubierto o no se ha destacado suficientemente o se ha olvidado, a saber, que la especfica causalidad o la eficacia del gobierno democrtico tiene una doble e intrnseca dimensin, la emprica, relacionada con la efectuacin de las situaciones sociales deseadas, y la valorativa, relacionada con la aceptacin social de las situaciones sociales en virtud de que expresan y materializan en modo satisfactorio los valores polticos que las leyes expresan. Difcilmente se podr afirmar que un gobierno tiene capacidad y eficacia directiva si sus logros tcnicos no se acompaan
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con el reconocimiento y la aceptacin suficiente de la sociedad. Los defectos y fracasos tcnicos afectan la eficacia directiva de los gobiernos, as como lo hacen los defectos y fracasos valorativos (de valor pblico) por inobservancia legal o repudio social. En suma, la causalidad o eficacia directiva del gobierno es integral, integra dimensiones institucionales y polticas como tcnicas y gerenciales. No se trata slo de eficacia tcnica o eficiencia econmica, sino de eficacia poltica que se manifiesta en la confianza, reputacin y aceptacin social del gobierno, de su legitimidad de cargo, legalidad de actuacin y sensibilidad poltica, la cual obviamente, tiene diversos grados y jams ser unnime por el carcter diferenciado de la sociedad y el pluralismo poltico. Esto repercute directamente en el concepto y en la prctica de la AP, pues en tanto administracin es fundamentalmente la organizacin y gestin del trabajo que se encarga y responsabiliza de la causalidad o eficacia de la accin del gobierno, de que los proyectos bajen a la tierra y los objetivos de los programas se conviertan en hechos sociales reales, de que las decisiones de los poderes legtimos se lleven a cabo y arrojen resultados. En consecuencia, la AP es intrnsecamente una gerencia y operacin integral, que enlaza razn tcnica instrumental y razn valorativa substantiva, vincula mtodos tcnicos probados y referencias legales imprescindibles. Esta naturaleza dual de la AP hace que sea gerencial, gestin pblica, pero tambin un tipo de gerencia que cuida que los resultados no sean slo objetos o realidades de beneficios pblicos, sino objetos y realidades valoradas por los ciudadanos porque manifiestan cabal o satisfactoriamente los valores que son constitutivos del Estado Democrtico de Derecho y los valores en los que los ciudadanos creen por su calidad y sus implicaciones para la vida en sociedad. En suma, estamos ante una gerencia tcnica y valorativamente comprometida.

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Legitimacin y regmenes de poltica pblica: Hacia una mejor comprensin de la estabilidad y cambio de las polticas pblicas
Csar Nicandro Cruz-Rubio

Este trabajo explora de qu forma un acercamiento basado en el estudio de la legitimacin del poder puede ofrecer una mejor comprensin de la estabilidad y el cambio de polticas pblicas, a travs de una adaptacin del modelo de David Beetham para estudio de la legitimidad en cien-

cias sociales y del uso del modelo de los regmenes de poltica pblica de Carter Wilson. Con su posterior desarrollo podra asociarse dentro de los marcos y teoras sintticos sobre el proceso de las polticas pblicas, y dentro de ellos, los que explcitamente explican la estabilidad y la dinmica del cambio. Se advierte al autor que este modelo enfatiza lgicas reactivas de cambio sustantivo, y que la dinmica de las polticas puede tambin ocurrir como un proceso de tipo proactivo, que est fuera del alcance de este acercamiento. Como primer paso brindamos un esbozo de esfuerzos de construccin terica en la literatura para explicar el policy change, luego describiremos nuestra propuesta de enfoque centrada en el estudio de la legitimacin del poder. Finalizaremos con algunas reflexiones sobre el necesario dilogo entre propuestas tericas de cara al futuro.

El papel de la teora: explicando el cambio (y la estabilidad) de las polticas pblicas

En esencia, el objetivo primordial de cualquier teora politolgica del proceso de las polticas es explicar cmo los actores polticos interesados interactan al interior de las instituciones polticas para producir,

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implementar, evaluar y revisar polticas pblicas (Schlager & Blomquist, 1996). Las teoras sobre el proceso de las polticas destacan el papel de las instituciones en dicho proceso, implican el uso de un determinado modelo del individuo para comprender la dinmica de la interaccin, proponen y condicionan el uso de categoras de anlisis que permitan identificar y explicar relaciones de causalidad a fin de comprender la dinmica de alguna o todas las fases del proceso de las polticas. Las teoras explican procesos, en algunos casos permiten la prediccin de impactos y su existencia puede dar lugar a la conformacin y acaso prueba de hiptesis de investigacin mediante la aplicacin de modelos en la investigacin. Cada teora sobre el proceso de las polticas propone un determinado sistema de accin humana (John, 2003). Dada la naturaleza dinmica de las interacciones, procesos, instituciones polticas y actores, resulta obvio sealar que parte fundamental en el estudio del proceso de las polticas lo constituye el cambio (policy change). Los investigadores buscan comprender por qu las decisiones pblicas y sus impactos cambian, permanecen estables, varan de sector en sector, y difieren en sus consecuencias dados los pblicos que las consumen y valoran. De hecho, comprender por qu, cundo y cmo las polticas pblicas cambian (o no) es uno de los problemas de investigacin centrales de las policy sciences (Stewart, 2006). El uso de teoras es inevitable en los estudios en polticas pblicas, las mismas deben tener como una de sus principales finalidades comprender y explicar la dinmica y las fuerzas que operan el cambio1. Empero,
1- El tradicional enfoque procesal (policy process approach) al estudio de las polticas pblicas (al cual se ha suscrito desde siempre - y an se suscribe - mucha de la investigacin emprica en el ramo) no ofrece por s mismo explicaciones sobre el cambio, dado que dicho enfoque se trata ms bien de una tipologa que describe completamente las decisiones y acciones que ocurren en relacin con una poltica pblica (Schlager, 1999). Su uso tan difundido y aceptado as como su permanencia (persistencia) como marco referencial o primario para la comprensin del proceso las polticas resulta entendible dada su versatilidad como heurstica -incluso para los llamados marcos sintticos-, as como al carcter contextual en los estudios en poltica pblica ya advertido por H. Lasswell (Torgerson, 1985), y que hace muy difcil adems el desarrollo de generalizaciones (teoras) sobre el mismo. No obstante, los autores en la teora de la decisin han aportado acercamientos valiosos para explica el cambio, basando sus observaciones en los modelos del individuo y del papel y tipo de racionalidad del comportamiento de los actores polticos. Aunque no es su objetivo central, las teoras de la toma de decisiones y de la formacin de la agenda (fuertemente vinculadas a esta heurstica) ofrecen explicaciones sobre la estabilidad y el cambio. Desde los llamados ajustes partidarios mutuos, la eleccin racional, pasando por el incrementalismo y la racionalidad limitada, se ha avanzado mucho en la comprensin del cambio, y sus desarrollos se han insertado de forma eficaz dentro del enfoque procesal. El uso de la heurstica procesal sigue siendo til (deLeon,

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aunque resulta ser un elemento clave en la investigacin, no todos los acercamientos existentes sobre el proceso de las polticas pblicas tratan de explicar el cambio (y mucho menos, de forma conjunta, tanto la estabilidad como el cambio) ya que simplemente no es su preocupacin explicarlo2. Adems, el problema de la literatura sobre el cambio es que diferentes estudios se centran en diferentes dimensiones del proceso de cambio y destacan una dimensin, pero ignoran otras (Wilson, 2000). Desde inicios de la ltima dcada de los noventa el desarrollo terico y de investigacin emprica de corte neopositivista sobre el policy process ha reforzado en los acadmicos y tericos renombrados la idea imperativa de trabajar en mejorar las propuestas tericas sobre las polticas pblicas. Con la publicacin de los trabajos de Baumgartner y Jones, Agendas and Instability in American Politics, y de Sabatier y Jenkins-Smith, Policy Change and Learning se realiz el ltimo mayor avance terico en poltica pblica, marcando con ello una puntuacin en el pensamiento sobre las polticas pblicas. (John 2003). Desde el punto de vista de varios exponentes tericos renombrados del policy process, la labor de desarrollo terico sigue siendo entendida como una tarea necesaria y urgente en las agendas de investigacin en ciencia poltica (Hill, 1997; John, 2003; Sabatier, 1991; Schlager, 1997; Schlager & Blomquist, 1996; True, Jones, & Baumgartner, 1999). Consecuente con tal reclamo, en aos recientes algunos autores han adaptado modelos para la construccin de nuevas unidades de anlisis, como los regmenes de poltica pblica, con la finalidad de integrar perspectivas en la literatura y favorecer una mejor comprensin del cambio de las polticas (Wilson 2000); otros usan esta misma unidad de anlisis como sustituto de los llamados subsistemas de polticas para una mejor comprensin de la gobernanza, pues se advierten deficiencias en su capacidad descriptiva (Jochim & May, 2009); otros han aplicado y adaptado modelos para la gestin del conflicto a fin de obtener una mejor
1997; Zahariadis, 1999), pues permite comprender el proceso en fases, pero su uso estar siempre limitado y condicionado por (al menos) una teora mayor de referencia. 2- La experiencia de desarrollo terico en poltica pblica evidencia una multiplicidad en las motivaciones que les dieron origen, as como el hecho de que pueden ser muchos los aspectos (nfasis) crticos a ser tomados en cuenta al momento de realizar labores de confeccin terica. La identificacin de vacos en la literatura o en la teora misma ofrecen un punto de partida privilegiado como estrategia para la generacin de nuevos enfoques.

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comprensin sobre el papel que juegan los valores en el cambio de las polticas (vase Stewart, 2006). Otros de suyo buscan de lleno alternativas a las teoras del policy change existentes, como la propuesta de desarrollo de una teora evolucionista del cambio de las polticas (John, 2003) o las propuestas ms radicales, centradas en la construccin de narrativas como alternativas para comprender la dinmica de las polticas pblicas ms complejas (Kay, 2006). En este trabajo identificamos seis desarrollos: cuatro teoras del proceso de las polticas a) el multiple streams de Kingdon, b) el enfoque de coaliciones promotoras de Sabatier, c) la teora del equilibirio puntuado de Baumgartner y Jones, d) la eleccin racional institucional de Ostrom et.al.; e) una propuesta de teora evolucionista emergente; y f) el modelo de regmenes de poltica pblica de Wilson, que se basa en dicha unidad de anlisis para explicar la estabilidad y el cambio. A las tres primeras se les llama explicaciones sintticas (John, 2003), ya que son las teoras sobre el proceso de las polticas3 que centran sus esfuerzos en la formacin de la polticas, en la agenda y en el policy change; y por su trascendencia y refinamiento al explicar el cambio en las polticas, aadiremos el marco metaterico de anlisis y desarrollo institucional de Ostrom. Incluiremos adems el emergente enfoque evolucionista y el modelo del rgimen de poltica pblica para explicar la estabilidad y el cambio. De los seis desarrollos descritos, la teora del equilibrio puntuado, la teora evolucionista y el modelo de rgimen de poltica pblica explcitamente identifican dentro de sus prioridades la explicacin de ambos procesos estabilidad y cambio. Se ofrece un esbozo de cada una de estas teoras del proceso de las polticas y del modelo, alineando a su vez el contenido con nuestros propsitos4.
3- John (2003) nos indica que, en la bsqueda de teoras sobre las poltica pblicas, se puede bien importar las teoras ya utilizadas en ciencia poltica (en este caso, en el institucionalismo y neoinstitucionalismo, en las teoras socioeconmicas, en la teora de la eleccin racional) as como adaptar las teoras ya usadas en ciencia poltica (como lo son la teora de redes y los avances en el estudio de las ideas y el conocimiento). Las teoras sintticas en este sentido, abarcan estas variables y las aportan de una forma u otra en una sntesis terica para explicar la formacin y el cambio en poltica pblica. 4- La literatura ha dado cuenta de muchas reflexiones metatericas que permite comprender la estabilidad y

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a) J. Kingdon y el uso del garbage can model para el estudio de las polticas pblicas: Este marco analtico alternativo conocido como multiple streams (MS en adelante) data de 1984 con la publicacin del libro de J. Kingdon Agendas, Alternatives and Public Policies (Kingdon, 1984). En esencia, la aportacin de Kindgon descansa en la adaptacin para el estudio de las polticas pblicas del modelo de toma de decisiones tipo bote de basura papelera (garbage can model) de Cohen, March y en las teoras de racionalidad limitada de H. Simon y J. March aplicadas al anlisis organizacional (March & Olsen, 1976; Simon, 1947). Basando su propuesta en un rechazo a las teoras basadas en el comportamiento racional a manera del homo economicus y a la preeminencia de la dimensin temporal como fundamental en el proceso de toma de decisiones, el MS es un enfoque alternativo para explicar cmo ocurre la elaboracin de las polticas, o cmo los asuntos (issues) arriban de la agenda y cmo logran convertirse en polticas pblicas. Su nfasis de anlisis se centra en el proceso de transformacin de insumos en productos (polticas), es decir, centra su enfoque en lo que ocurre dentro de la caja negra (Zahariadis, 1999:74). A travs del reconocimiento de la ambigedad existente en la definicin de problemas y en las propuestas de solucin, y de la importancia del tiempo en
cambio en las polticas. Dichos desarrollos tericos han ubicado a la lucha clases, a las lites o al Estado como procesos y actores fundamentales en el desarrollo de tales explicaciones. Desde el marxismo, el corporativismo, la teora de las lites, por nombrar algunas, se han generado explicaciones sobre el cambio de las polticas. Mientras los marxistas o neomarxistas se centran en el estudio de las clases dominantes, el conflicto de clase y los acuerdos econmicos, destacando o no la relativa autonoma del Estado y su comportamiento y que responde a las restricciones de la economa, algunos ms destacan el papel de las burocracias estatales en la mediacin de la lucha de clases, en la configuracin de las opciones polticas. Otros entienden a las polticas pblicas como vitales para gestionar las contradicciones del modo de produccin capitalista. El Estado es visto como el principal ejecutor de las decisiones pblicas, como el actor crucial para regular las crisis, gestionar el conflicto de clase o favorecer a la burguesa, a la instauracin y hegemona de las lites, etc. A la manera de las revoluciones cientficas y de la lucha paradigmtica, otros acercamientos han destacado la lucha por las ideas y de la preeminencia de una cultura sobre otra como centrales para comprender el cambio en las polticas. En todo caso, se trata de acercamientos que configuran explicaciones generales (globales) sobre el orden o sistema social y poltico, de ndole metaterico, y por tanto, autorreferente (que se explican con base en la propia teora). Ya en su momento, la llamada predeterminacin terica como condicin ineludible de los estudios en el proceso de las polticas pblicas ha sido identificada, heredada fundamentalmente por la importacin y adaptacin de teoras provenientes de la economa, la ciencia y sociologa polticas. Si las polticas en sus diversas formas reglamentarias, presupuestarias, administrativas, sean producto de la dominacin de clase (bloque de poder), de los ajustes partidarios mutuos entre grupos de inters (corporativos o pluralistas), de la hegemona de una lite (tradicional o modernizante), del peso irresistible de las metrpolis sobre periferias indefensas ... etc., todo esto va a depender del cuerpo terico desde el cual el investigador-analista construya sus conceptos, hiptesis y procedimientos de prueba (...) la consistencia o vulnerabilidad de cualquier construccin terica sobre el policy process est prejuzgada por una teora mayor de referencia. (Aguilar Villanueva, 1996).

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la que problemas pblicos y alternativas pudiesen coincidir en el tiempo, el enfoque MS intenta determinar por qu algunos puntos de la agenda logran su aceptacin como problema pblico y por qu otros no. El enfoque MS identifica tres streams (problem, policy y politics) que cuando convergen temporalmente (coupling) generan ventanas de oportunidad (policy window) que permiten a los empresarios de poltica pblica (policy entrepeneurs) la adecuada insercin de los asuntos que promueven o defienden en la agenda gubernamental. Algunas ventanas se abren peridicamente, mientras otras no. El papel y la habilidad de los empresarios de poltica pblica es fundamental en la insercin de asuntos a la agenda. b) P. Sabatier y H.C. Jenkins-Smith y el enfoque de coaliciones promotoras: El enfoque (marco) de coaliciones promotoras para el estudio del proceso de las polticas pblicas (en adelante ACF) naci a finales de la dcada de los ochenta como alternativa crtica a la heurstica procesal (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999:117). Junto con H. C. Jenkis-Smith, P. Sabatier desarroll sendas actividades para sujetar a consideracin y crtica la versin primera del ACF. A su juicio, el enfoque procesal no explica con claridad la fuerza o fuerzas que conducen el proceso de las polticas de una etapa a otra y que generan actividad dentro de cada etapa en especfico. A su juicio, la heurstica de las etapas se enfoca predominantemente en una perspectiva de arriba abajo o legalista (top-down perspective), donde lo importante son las intenciones de los legisladores y lderes polticos, y deviene en una tendencia a rechazar el papel fundamental que juegan muchas veces otros actores importantes, como por ejemplo, los funcionarios de a pi de ventanilla (street-level bureaucrats). Finalmente, los autores destacan que la evolucin de las polticas implica usualmente ciclos mltiples e interactivos iniciados por actores en los diferentes niveles de gobierno, donde varias formulaciones de problemas y soluciones son concebidas. (Jenkins-Smith & Sabatier, 1994:177-178). En su anlisis sobre las fortalezas y debilidades de los diversos enfoques para el estudio

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de la implementacin de las polticas pblicas, P. Sabatier y H. C. Jenkins-Smith ofrecieron el ACF como una alternativa analtica que recoge y combina ... los mejores elementos de los enfoques de arriba abajo y de abajo a arriba (top-down & bottom-up approaches) (Sabatier, 1993:282), ya que su uso por separado tiene a su juicio seras limitaciones en el estudio del policy implementation. Sin duda, el ACF incluye e integra de forma muy atinada todos los elementos considerados relevantes para el estudio del proceso de polticas pblicas, enfatizando el papel de las creencias, las comunidades epistmicas, la dimensiones temporal e intergubernamental como elementos fundamentales para la comprensin del policy change & learning. c) F. Baumgartner y B. Jones y la teora del equilibrio puntuado: La teora del equilibrio puntuado (PE) como enfoque terico nace y se aplica por vez primera en biologa para explicar el desarrollo de diferencias entre especies y procesos abruptos de extincin. Centrada en el estudio de la dinmica del cambio de las polticas, la teora del equilibrio puntuado para el estudio de las polticas pblicas descansa en la lgica del incrementalismo, en la racionalidad limitada del decision-making y de la estabilidad en las polticas pblicas como caractersticas distintivas (Baumgartner & Jones, 1993). Esta teora en esencia seala que la evolucin de las polticas pblicas en los Estado Unidos se ha caracterizado por ser un proceso que implica largos periodos de estabilidad seguidos de abruptos episodios de cambio sustancial o puntuaciones. Al tratar de ahondar en las razones que explican la estabilidad y el cambio de las polticas pblicas, Baumgartner y Jones destacaron el papel e interaccin de los subsistemas polticos, del congreso y de la institucin presidencial como instancias exacerbadoras de la estabilidad y el cambio, ya que con su interaccin buscan frenar el cambio, pero ocasionalmente llegan a promoverlo. Cuando un asunto es capturado por un sistema se tiende a la estabilidad, mientras que los periodos de desequilibrio llegan cuando un asunto es forzado a entrar a la agenda

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macropoltica (True et al., 1999), donde la poltica del subsistema (subsystem politics) es la poltica del equilibrio es la macropoltica es la poltica del cambio a gran escala (politics of punctuation). Esta teora ha generado un programa de investigacin muy importante y creciente, y ha permitido, entre otras cosas, desarrollar propuestas tericas complementarias ligadas a lo que se conoce actualmente como la poltica de la atencin (the Politics of Attention). d) E. Ostrom et.al. y el marco de anlisis y desarrollo institucional IAD (eleccin racional institucional): Con base en aportaciones tericas de diversas escuelas disciplinarias, el Institutional Analysis and Development para el estudio de las polticas pblicas (traducido en este trabajo como marco de anlisis y desarrollo institucional, o IAD en adelante), tuvo su origen a mediados de la dcada de los setenta. El IAD es un esquema (marco) general para el estudio de cmo las instituciones afectan los incentivos en los individuos y su comportamiento, orientando el uso del marco hacia la integracin terica y de esfuerzos de investigacin de las vertientes de estudio del neoinstitucionalismo econmico. Aunque cualitativamente distinto y profundamente orientado al estudio de recursos comunes (common-pool resources), su trabajo puede entenderse como la integracin, a travs de un marco general metaterico, de aportaciones tericas para el estudio de las polticas pblicas (fundamentalmente aquellas generadas dentro del nuevo institucionalismo econmico de D. North, O. Williamson et al.). En este marco, que se basa en la eleccin racional institucional , los individuos son concebidos como actores racionales que, operando en entornos institucionales, dirigen su comportamiento estratgico y expectativas de accin colectiva. Las polticas pblicas son entendidas como parte de la institucionalidad del entorno, la cual es potencialmente alterable a travs del comportamiento estratgico de individuos en la accin colectiva. Por tanto, el cambio de las polticas surge por la alteracin de acuerdos institucionales generada en la accin colectiva. En palabras de E. Schlager, Los tericos conciben a las

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polticas pblicas como acuerdos institucionales -reglas que permiten, exigen o prohben acciones por parte de los ciudadanos y de los funcionarios pblicos. El cambio en las polticas es resultado de acciones de individuos racionales que buscan mejorar sus circunstancias a travs de la alteracin de los acuerdos institucionales (Schlager & Blomquist, 1996) (252). El estudio de las instituciones y de cmo stas influyen en el comportamiento es una de las piedras angulares de la teora de la eleccin racional institucional IRC, tanto como el reconocimiento de un modelo del individuo como actor racional condicionado por sus recursos, su capacidad para procesar informacin, su valoracin de resultados y acciones, y su criterio de seleccin entre alternativas potenciales. En este sentido, Las opciones estratgicas de los actores son guiadas por sus percepciones de beneficios y costos esperados, y condicionadas por la situacin decisional (Schlager & Blomquist, 1996). El cambio de las polticas es predominantemente incremental, ya que se reconoce que los actores operan dentro de una situacin decisional (reglas del juego) preexistente, y en muchos casos no pueden cambiar de forma significativa los atributos sistmicos (de la comunidad) o los atributos relevantes del mundo fsico o material, orientando mayormente su comportamiento estratgico hacia el cambio de la institucionalidad prevaleciente a los niveles operacional o de accin colectiva (y no a los niveles constitucional o metaconstitucional, que es donde ocurre el verdadero y abrupto cambio institucional). Los actores operan dentro de las reglas, pero tambin son capaces de establecer y modificar reglas. Las acciones tomadas dentro del conjunto de reglas existente son consideradas un nivel de accin; las acciones tomadas para modificar el marco de reglas son consideradas otro nivel de accin. Este ltimo tipo de acciones representan el cambio institucional, en contraste con la accin realizada dentro de las limitaciones institucionales (Ostrom, 1991 citado en Schlager, 1996). De acuerdo con el marco IAD, el primer paso al analizar un problema es la identificacin de unidad conceptual, que

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se define como arena de accin (una compleja unidad conceptual que contiene un conjunto de variables denominada situacin de accin y otro conjunto de variables denominada actor). La situacin de accin a su vez, incluye un conjunto de variables tales como (a) el conjunto de participantes, (b) las posiciones especficas a ser cubiertas por los participantes, (c) un conjunto de acciones permitidas y su vnculo con sus impactos, (d) los impactos potenciales que estn vinculados con secuencias de acciones individuales, (e) los niveles de control que cada participante puede escoger, (f) la informacin de que dispone el participante acerca de la estructura de la citacin de accin, y (g) los costos y beneficios asignados a las acciones e impactos, y que sirven como incentivos o disuasorios. El conjunto de variables denominada actor se refiere al conjunto de actores (tanto individuales como corporativos) que interactan en los cuatro niveles de anlisis - operacional, de accin colectiva, constitucional y metaconstitucional (Ostrom, 1999). e) En enfoque evolucionista para el estudio del proceso de las polticas: Como ha sido comn en algunas otras reas del conocimiento y en las ciencias sociales, el pensamiento evolucionista se ha trasladado eficazmente en la generacin de teoras, y las policy sciences no han sido la excepcin. Algunos autores en poltica pblica utilizan ideas evolucionistas en sus argumentos, a fin de explicar fundamentalmente la estabilidad y el cambio. El ACF por ejemplo, destaca el papel de la adaptacin de las ideas como factor determinante, donde para su supervivencia las ideas se adaptan al contexto y a los intereses de las coaliciones. La PE por su lado, tiene una fuerte vinculacin con las ideas evolucionistas, pues la misma tiene su origen en debates sobre biologa evolutiva, y sobre cmo existen grandes periodos de tiempo con estabilidad en las especies, seguidas de rpidos cambios y abruptas extinciones acusadas a eventos externos. Al cambio organizacional se le da tambin un tinte evolucionista en la PE, pues dicho cambio ocurre utilizando las estructuras existentes para atender nuevas demandas del entorno,

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enfatizando con ello procesos aleatorios de aprendizaje basado en ensayo-error, es decir, en la adaptacin social. Por su parte Kingdon reconoce que en proceso de formacin de las polticas existe una continua seleccin darwiniana, utiliza las ideas evolucionistas para destacar los aspectos dinmicos y contingentes de su teora MS, como puede ser el carcter adaptativo y contingente de los actores polticos que reaccionan a entonos cambiantes. En definitiva, John destaca que es posible, aunque con limitaciones, el uso del pensamiento evolucionista para una construccin de una teora ms desarrollada para explicar la estabilidad y el cambio de las polticas (John, 2003). f) El modelo de los regmenes de poltica pblica: Ante el problema de que la literatura sobre el cambio en polticas pblicas daba explicaciones tan dispares sobre qu factores explican periodos de cambio abrupto en las polticas y con base en la literatura en relaciones internacionales, Carter Wilson propuso el rgimen de poltica pblica como nueva unidad de anlisis (alternativa tal vez al subsistema de polticas de Sabatier), a fin de comprender de mejor forma tanto los periodos de estabilidad como los periodos puntuales de grandes cambios. El modelo del rgimen de poltica pblica sintetiza la literatura y se centra en los arreglos de poder, en los paradigmas de poltica pblica, y en las organizaciones y estructuras de implementacin, y la poltica pblica misma para teorizar cmo eventos exgenos (sistmicos) llamados stressors/enablers impactan en los regmenes de poltica pblica generando un entorno favorable (o presiones) para el cambio, argumentando que los grandes (abruptos) cambios en el rgimen de la poltica pblica son resultado de cambios en el paradigma de la poltica, por las llamadas crisis de legitimacin, por alteraciones en los esquemas del poder o por cambios en los acuerdos organizacionales y de la poltica, donde el antiguo rgimen se disuelve y uno nuevo emerge con nuevos patrones de poder, nuevos acuerdos organizacionales que operan para generar largos periodos de estabilidad. Con la

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aparicin del nuevo rgimen se consolida el policy change.

Figura 1. Modelo de Wilson del cambio del rgimen de poltica pblica

Fuente: Elaboracin propia (se conservan los trminos y categoras en el idioma original)

Emulando el enfoque procesal al estudio de las polticas pblicas, Wilson seala que el cambio del rgimen de polticas pblicas parece ocurrir en etapas, no obstante estas etapas no necesariamente ocurren en la misma secuencia, y algunas veces ocurren de forma simultnea: 1) eventos exgenos facilitadores/de presin (stressors/enablers), 2) ajustes paradigmticos, 3) ajustes de poder, 4) crisis de legitimacin, y 5) cambio organizacional y cambio en las polticas pblicas (Wilson, 2000).
1) Los eventos exgenos facilitadores/de presin llamados stressors/enablers provocan el cuestionamiento de la legitimidad de los acuerdos vigentes, generan oportunidades y condiciones favorables para el cambio, y pueden ser eventos de orden internacional, desastres naturales o de causa humana, cambios repentinos como
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crisis econmicas, migraciones, procesos acumulativos como cambios demogrficos, cambios en los modos de produccin, procesos de urbanizacin, escndalos o nuevos descubrimientos, y en general todos aquellos factores exgenos que impactan decisivamente en el rgimen de poltica pblica, alterando la estabilidad y generando condiciones para el cambio. 2) Los eventos externos por s mismos no generan el cambio en el rgimen, ms bien permiten la emergencia de los llamados ajustes paradigmticos. Ellos estimulan los ajustes al paradigma dominante y con ello se da pie al cambio. Pueden coexistir varios paradigmas con el dominante, no obstante, el ajuste del paradigma dominante implica un proceso que se centra en la desacreditacin del mismo y la ascensin de uno alternativo u opuesto (Wilson, 2000). Parte fundamental del cambio del paradigma dominante es responsabilidad de intelectuales, empresarios de polticas, analistas, periodistas, que construyen paradigmas alternativos, opciones de polticas novedosas, acaparando la atencin de los medios y popularizando paradigmas alternativos. El ajuste paradigmtico se completa cuando el antiguo paradigma es desacreditado y el nuevo se vuelve popular (Wilson, 2000). 3) La tercera etapa del cambio del rgimen de poltica pblica lo constituye la crisis de legitimacin, donde los eventos externos (1) y los ajustes paradigmticos (2) interactan para generar una crisis de legitimidad, es decir, la prdida de confianza en el antiguo rgimen. Los lderes dedicados al cambio utilizan y explotan los eventos externos, ponen en tela de juicio la racionalidad del rgimen existente, promueven un paradigma alternativo y ofrecen un conjunto diferente de soluciones de poltica pblica. Estos lderes operan para expandir el asunto (issue) capturar la atencin de los medios, dar ms visibilidad al asunto, mueven la arena del conflicto hacia otras instancias y a pblicos ms amplios, ms all de las comunidades de polticas establecidas. Los lderes fuera del gobierno

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crean una crisis de legitimidad cuando establecen una duda en el pueblo sobre la validez de las historias, imgenes y autoridad sobre la cual est basado el rgimen de la poltica pblica establecido (Wilson, 2000). 4) La cuarta etapa son los ajustes de poder, el cual ocurre por cambios en las facciones, en la coalicin dominante, en el papel de los lderes polticos, en el liderazgo del estado o de los poderes constituidos, o por una confrontacin directa de las coaliciones o grupos minoritarios contra el rgimen existente. Algunas veces, eventos externos impactan directamente en las facciones o arreglos de poder existentes, forzando el cambio, y donde el liderazgo implica la habilidad para explotar eventos exgenos, alinear los fines organizacionales y convencer a sus miembros sobre la posibilidad del cambio, es decir, persuadir a la gente que los acuerdos institucionales existentes ya no son legtimos, racionales, as como de que los acuerdos alternativos son posibles y alcanzables (Wilson, 2000:5). 5) La quinta y ltima etapa en el proceso del cambio de rgimen implican cambios en organizacin del proceso de implementacin y en los fines de la poltica. Grandes cambios a este nivel usualmente implican la expansin o reduccin de las arenas de decisin, y generan nuevas vas antes cerradas. Usualmente, grandes cambios a este nivel generan modificaciones en las estructuras de implementacin de los programas pblicos. Algunas veces, tal cambio implica cambios en las finalidades de las polticas, ajuste paradigmtico y en los arreglos de poder. Se refieren a grandes cambios organizacionales de orden no incremental (Hayes Michael T. 2001) que implican la disolucin o recreacin (por reemplazo), la consolidacin (por fusiones), las reorganizaciones internas (por ejemplo, por traslados de competencias o de recursos a otros niveles de gobierno) y las nuevas creaciones (por la instauracin de una nueva agencia o programa).

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Sin duda el uso del rgimen de poltica pblica como unidad de anlisis resulta muy til para integrar las propuestas tericas sobre el policy change, porque permite su uso adaptando las teoras sintticas existentes, siendo evidente su mayor cercana con la teora PE de Baumgartner y Jones. El uso del modelo del rgimen de poltica pblica advierte la llamada crisis de legitimidad como una etapa del cambio del rgimen de la poltica pblica, sin reconocer tal vez la centralidad de la legitimacin del poder como eje para el anlisis del cambio, sino ms bien como una consecuencia de los cambios externos y ajustes paradigmticos palpables en la falta o erosin de la confianza ciudadana. En nuestro esfuerzo consideramos que el estudio de las polticas pblicas y del cambio, tomando como punto de partida la problemtica y dinmica de la legitimacin del poder, puede enriquecer el modelo de los regmenes de poltica pblica e incrementar la capacidad descriptiva y explicativa del mismo. Conocer las variables y las dimensiones que hacen legtima una relacin de poder, ms all de legitimidad entendida como la creencia en la existencia de la legitimidad, se convierte en una tarea necesaria para comprender cmo la legitimacin del poder es una variable de fundamental importancia analtica dentro del policy process, til para comprender la estabilidad y el cambio.

Legitimidad y creencia en la legitimidad: Beetham y su aplicabilidad al estudio del cambio de las polticas pblicas
En ciencia poltica mucho se ha escrito ya sobre el papel que juega la legitimidad en la estabilidad y gobernabilidad, as como sobre las variables ms importantes para comprender su existencia, reforzamiento o desvanecimiento en beneficio de los regmenes polticos. Debido a su complejidad como objeto de estudio y como fenmeno en s mismo, la legitimidad se ha considerado fundamentalmente como el equivalente poltico de la mano invisible de las disciplinas econmicas. Tal y como Deborah Stone seal:
la legitimidad es de algn modo del equivalente politolgico de la mano invisible en economa: sabemos que sta existe como una
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fuerza que mantiene unidas a las sociedades, pero no podemos dar explicaciones satisfactorias sobre cmo generarla o por qu algunas veces es muy fuerte y otras pareciera desaparecer (Stone, 1997:283)

A juicio de algunos autores, la citada insatisfaccin o debilidad tiene mucho que ver con la escasa comunicacin entre perspectivas disciplinarias, y consecuentemente, con la laxa integracin de las preocupaciones de investigacin, propuestas tericas para abordarla y de las metodologas y tcnicas de anlisis existentes. Determinada por el legado weberiano, la perspectiva dominante en ciencias sociales asume que la existencia de la creencia en la legitimidad confiere y ratifica la autoridad del rgimen y del Estado en su conjunto, reforzando de esta forma la condicin de dominacin. La creencia en la legitimidad se ha asumido pues como ... el elemento integrante de las relaciones de poder que se desarrollan en el mbito estatal (Bobbio, 1997). La legitimidad as entendida es una creencia, un valor, es un juicio sobre la pertinencia, indispensabilidad y legalidad de la autoridad ejercida por y a travs de las instituciones polticas (y sobre sus rendimientos) en apoyo a la estabilidad, permanencia y consolidacin de las instituciones polticas y del sistema poltico. La legitimidad como objeto de estudio se ha entendido e interpretado equivocadamente como un atributo o valor basado en creencias5. De esta reflexin se sucede la indignacin de varios filsofos polticos en relacin con el entendimiento de la mayora de los cientficos sociales sobre el concepto de legitimidad, los cuales transforman este problema de
5- Haciendo referencia directa a la postura weberiana, los cimientos de tal error de interpretacin las describe Beetham (1991) de esta forma: Para un cientfico social, el decir que una relacin de poder dada es legtima, argumenta Weber, no radica en realizar un juicio moral acerca de sta a la manera de un filsofo; radica ms bien en realizar un reporte (el cual puede ser empricamente cierto o falso) acerca de la creencia de otras personas. El poder es legtimo cuando aquellos implicados en ste creen que lo es; la legitimidad se deriva de la creencia de la gente en la legitimidad. Por tanto, Weber escribe, la legitimidad es equivalente a la creencia en la legitimidad, y un poder legtimo es un poder que es entendido como tal (Beetham, 1991:8). A juicio de Beetham, el problema con la definicin weberiana no es el hecho de que falle en relacin con los criterios defendidos por la filosofa normativa, sino el hecho de que dicha definicin ... favorece una inadecuada ciencia social (...) deja al cientfico social sin medios adecuados para explicar por qu la gente reconoce la legitimidad del poder en una poca y lugar y no en otra, y donde el error ...es divorciar las creencias de la gente acerca de la legitimidad de los fundamentos o razones que la sostienen. El error no es Weber, sino aquel del cientfico social que ha reducido la explicacin de las creencias a los procesos y agencias de su diseminacin e internalizacin, ms que al anlisis de los factores que otorgan a la gente bases o razones para fundamentarla (Beetham, 1991:10).

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estudio (de una cuestin relacionada con las caractersticas actuales de un sistema de poder) hacia otro distinto, concerniente a las creencias que la gente tiene sobre el mismo, vaciando de cualquier referencia objetiva o de contenido moral el concepto (Beetham, 1991:9). Epistemolgicamente, las consecuencias de tal vaciamiento son que se hacen incomprensible que alguien pueda juzgar la legitimidad o ilegitimidad de acuerdo con criterios analticamente identificables, ms all de la creencia en la existencia de la misma por la agregacin de percepciones por sujetos individuales. De acuerdo con esta visin, el modelo de Beetham (Beetham, 1991) para el estudio de la legitimidad en ciencias sociales seala que una relacin de poder (un rgimen de poltica pblica en este caso) es legtima en el grado en que:
se encuentre en conformidad con las reglas establecidas las reglas del poder puedan ser justificadas con referencia en creencias compartidas tanto por los dominantes como subordinados exista evidencia de consentimiento por los subordinados sobre una relacin particular de poder (pg. 16). El primer nivel es el de las reglas, el segundo el de la justificacin basada en creencias, y el tercero el de las acciones. Los tres niveles no son alternativas, debido a que todos contribuyen a la legitimidad; los tres proveen a los subordinados bases morales para el acatamiento y la cooperacin (pg. 16). Este autor indica que junto a las dimensiones analticamente identificables coexisten sus respectivas formas de poder no legtimo, los cuales son sealados en la siguiente Tabla .

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Tabla 1.Criterios de legitimidad Criterio de legitimidad Conformidad con las reglas (validez legal) Justificabilidad de las reglas en trminos de creencias compartidas Forma no legtima de poder Ilegitimidad (incumplimiento de las reglas) Dficit de legitimidad (discrepancia entre las reglas y las creencias que las soportan, ausencia de creencias compartidas) Deslegitimacin (retiro del consentimiento)

Legitimacin mediante consentimiento expreso

Fuente: (Beetham, 1991)

Dada esta distincin, podemos decir que una relacin de poder ser ilegtima en la medida en que los gobernantes y actores con autoridad poltica formal acten de forma que contravenga directamente con el marco legal establecido, es decir, que acten de forma ilegal. De la misma forma, una relacin de poder puede tener un dficit de legitimidad cuando en el cuerpo social y/o en las coaliciones polticas relevantes, no existan creencias compartidas que justifiquen dicha relacin de poder, as como cuando persista una fuerte discrepancia entre las reglas establecidas y las creencias que soportan dichas reglas. Finalmente, una relacin de poder ser deslegitimada, cuando el consentimiento de los gobernados (o implicados en una relacin de poder) es retirado abierta y pblicamente, con el fin de que dicha relacin de poder (o alguna de sus caractersticas fundamentales) no siga existiendo como tal. Manifestaciones de desobediencia civil (diferenciables de aquellas relacionadas con la objecin de conciencia), son las vas ciudadanas ms representativas orientadas a la deslegitimacin. M. Alagappa (1995) modific el modelo de Beetham y aadi una cuarta dimensin de legitimidad, que es aquella que se vincula directamente con la efectividad y los rendimientos en el uso del poder. Un posterior elemento un adecuado y efectivo uso del poder- es necesario para

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completar la estructura de la legitimidad. Este elemento se refiere al uso efectivo del poder estatal con base en reglas aceptadas para la promocin del inters colectivo y el bienestar de la comunidad poltica (Alagappa, 1995:13). Ciertamente, esta dimensin de legitimidad basada en la efectividad y los rendimientos fue anteriormente advertida por otros autores (Deutsch, 1976; Linz, 1987; Lipset, 1987) resaltando la estrecha relacin que guarda la eficacia y los rendimientos de la accin poltica para la legitimidad y la estabilidad de los regmenes polticos en su conjunto. En suma, es la legitimidad por resultados, y tambin una preocupacin central de otros estudios que vinculan la legitimidad de la accin gubernamental con la gestin y administracin pblicas (Cabrero Mendoza, 1997) (Ban & Carrillo Barroso, 1997; Carrillo Barroso, 1997; Villoria Mendieta, 1996). En consecuencia:
la legitimidad comprende cuatro elementos clave: normas y valores compartidos, conformidad con las reglas establecidas para la adquisicin del poder, el adecuado y efectivo uso del poder, y el consentimiento de los gobernados (Alagappa, 1995:15), los cuales identificados para propsitos analticos, () concurren en forma variada e interdependiente en la determinacin de la legitimidad, encontrndose en la prctica ntimamente vinculados (1995:24).

El modelo de Beetham y su adaptacin nos permite identificar a la legitimacin del poder como una de las ms importantes variables en el quehacer poltico, y a la legitimidad como el elemento integrador que une a los elementos de rgimen poltico y crea las bases morales para el acatamiento y la cooperacin. La legitimidad es un imperativo de la accin de gobierno, del rgimen de poltica pblica y por tanto, de las polticas pblicas que en su seno se generan. Sin legitimidad las polticas pblicas y el rgimen al que pertenecen carecen de sustento. Sin legitimidad los actores polticos implicados seran cuestionados. Sin legitimidad el rgimen de poltica pblica sera incapaz de procesar las demandas sociales y la coalicin dominante sera incapaz de liderar el cambio (es decir, controlar el policy change) o
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perpetuarse en el rgimen. Sabemos tambin que patrones prolongados de eficacia y estabilidad proporcionan legitimidad a los rgimenes (Lipset, 1987)6. Resulta por tanto obvio que su consecucin y mantenimiento sea un imperativo para los miembros de la coalicin dominante tanto como la eficacia en la gestin, y que las coaliciones minoritarias busquen por su parte, favorecer el cambio en las polticas mediante la modificacin del rgimen imperante, siendo una va privilegiada para tal fin el cuestionar la investidura, eficacia, validez, racionalidad, legalidad o desempeo de las polticas y actores dentro del rgimen de poltica pblica. El estudio de cmo sucede la legitimacin del poder en el policy process cuenta con algunas aportaciones. Ya el enfoque procesal identifica a la legitimacin como una parte importante del policy process, no obstante, este enfoque ha limitado el estudio de la legitimacin como una fase del proceso, dedicado al estudio de la aprobacin institucional de la poltica, igualando as el policy approval con el policy legitimation (vase Jones, 1984; Palumbo, 1987). Posteriores aportaciones han dado nuevas pistas sobre la legitimacin, ya no entendida como etapa del policy process, sino como una parte sustantiva del decision-making process, modificando el nfasis de anlisis de la legitimacin y ampliando as la comprensin de la legitimacin como actividad potencialmente presente en todas las fases del proceso de las polticas. B. Guy Peters precis que el proceso gubernamental de toma de decisiones es central en la legitimacin de las polticas. A su juicio, ms que la poltica como instrumento, lo que se legitiman son las decisiones de poltica pblica.
Debido a que las opciones de poltica pblica inevitablemente benefician algunos ciudadanos en detrimento de otros, una considerable atencin debe darse al proceso por el cual las decisiones son tomadas. Es por medio de estos procesos de gobierno que las decisiones substantivas son legitimadas, esto es, el contar con la
6- S.M. Lipset desarroll un modelo para el estudio de estabilidad democrtica con base en dos variables clave: la eficacia y la legitimidad. A su juicio, un rgimen democrtico es estable cuando es legtimo y eficaz (A). La condicin de estabilidad puede perdurar cuando el gobierno es legtimo, aunque no sea tan eficaz como se espera (B), y patrones prolongados de eficacia sin legitimidad (C) pueden dar legitimidad al rgimen (A). Finalmente, el trnsito de C a D supone la inestabilidad y quiebre del rgimen en cuestin.

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autoridad legtima del estado a su lado (Peters, 1986:63).

Centrado en el proceso, Peters identific cuatro tipos de legitimacin, tres de los cuales son realizados por lites polticas, y que potencialmente trascienden las etapas de formulacin y aprobacin. En general, la legitimacin es realizada a travs del proceso legislativo, a travs del proceso administrativo diseado para la promulgacin de regulaciones, mediante las cortes, y mediante mecanismos de democracia directa (Peters, 1986:65).

Tabla 2. Tipos de legitimacin Implicacin mayoritaria Masas lites

Fuente: (Peters, 1986:65).

Implicacin no mayoritaria Cortes; regulaciones administrativas

Referndum Congreso

Al analizar el problema de la legitimidad de las organizaciones e instituciones europeas a la luz de las polticas que bajo su seno se generan, la teora de la legitimidad democrtica de F. Scharpf seala que existen dos perspectivas para legitimar el ejercicio del poder, una centrada en el proceso (que se basen lo ms fielmente en las preferencias de los miembros de la comunidad) y otra basada en los resultados (que promuevan de manera eficaz la realizacin de los intereses de tales miembros) (Scharpf, F., 2005; Scharpf, F. W., 1998), es decir, una legitimidad basada el en proceso de las polticas (process legitimacy o sea el gobierno por el pueblo) y otra que se basa en los resultados de las polticas (outcome legitimacy es decir, el gobierno para el pueblo) (Meunier, 2003), en definitiva una legitimidad institucional y otra legitimidad por rendimientos (Carrillo Barroso, 1997) ya advertida para el estudio de la administracin pblica.

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Las legitimaciones como motores de la accin poltica y de la estabilidad de las polticas pblicas
Luchar por la legitimidad del rgimen se convierte pues en un elemento condicionante de fundamental importancia analtica para explicar el comportamiento de los actores polticos implicados en el proceso de las polticas pblicas. Las legitimaciones son resultado de tal lucha, y son entendidas como los argumentos y acciones deliberadamente esgrimidas y realizadas por actores de la coalicin poltica dominante para la justificacin y defensa pblicas de una relacin de poder. En el debate pblico y en las arenas de decisin, las legitimaciones son catalizadoras de la formacin, adopcin y aprobacin de la polticas, que una vez consolidadas refuerzan el paradigma dominante y facilitan la permanencia y la estabilidad del rgimen o de la poltica pblica (o su perpetuacin si cabe) durante periodos prolongados de tiempo. Como acciones estn por una parte los cuatro tipos de legitimacin de decisiones descritos por Peters dentro del decision-making process, y por otro lado (trascendiendo las arenas de decisin hacia las de debate pblico), se encuentran los cuatro tipos de justificaciones que se generan para la legitimacin una la relacin de poder, detalladas a continuacin:
a) La justificacin imperativa alude fundamentalmente al por qu es necesario generar un instrumento de accin pblico-gubernamental. Esta justificacin tiene su origen en el proceso de conformacin de la agenda, y en esencia, es la justificacin que permite el paso de los asuntos (issues) de la agenda sistmica a la agenda gubernamental. Esta justificacin tambin determina la teora subyacente de la poltica en la medida en que es resultado de la definicin del problema pblico en cuestin, y por tanto de los objetivos de la poltica, ya que con la definicin del problema pblico se determina la construccin de objetivos, estrategias y medios para su atencin (es decir, la poltica como instrumento y curso de accin pblica). Este tipo de justificacin es tal vez la ms importante, ya que sin

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ella la poltica como tal carece de fundamentos que le permitan su insercin en el escenario pblico. La mayor parte de las veces, esta justificacin tiene un sustento legal, y slo en caso de problemas inditos, requiere la conformacin de estructuras decisorias ad hoc y en su caso, la generacin de un nuevo marco legal de referencia que de hecho constituye a la poltica. En muchas ocasiones, esta justificacin nace como resultado de un cuestionamiento serio en relacin con polticas previamente aplicadas, donde el aprendizaje de polticas o la conformacin de nuevos escenarios precisan una nueva justificacin de la existencia de la poltica como instrumento de accin pblica. b) Las justificaciones procesales o del quin y cmo en el juego poltico, aluden a las reglas de juego previamente establecidas para el logro de acuerdos, para la toma de decisiones y para la participacin de los actores polticos relevantes en el proceso de las polticas. Este tipo de justificaciones tienen su origen en la aplicacin de los tipos de legitimacin de decisiones identificados por Peters. Fundamentalmente son requeridas durante todo el proceso de las polticas pblicas. Los valores en los que descansan son la representatividad y la igualdad de condiciones para el acceso a las arenas de decisin y pueden basarse en el uso de estructuras fuertemente articuladas e institucionalizadas, no obstante que sea posible encontrar reas de poltica (o regmenes polticos) en los cuales dichas estructuras y entramados institucionales sean de una constitucin laxa, poco articulada o con inadecuado sustento legal. En gran medida, el uso de actividades y estrategias de legitimacin para las justificaciones procesales depende enormemente del grado en el cual se encuentren institucionalizadas las reglas para el acceso a las arenas de decisin, as como para la participacin de los actores polticos en la hechura e implementacin y donde el uso de estructuras decisionales y de gobernanza (Hult & Walcott, 1989) diseadas y utilizadas para la aplicacin de la poltica cobran una importancia central.

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c) Las justificaciones operativo instrumentales se refieren a los fundamentos y argumentaciones sobre las cuales la(s) organizacin(es) pblicas responsable(s) ponen en marcha e implementan la poltica en cuestin (Hood, C. & Jackson, 1991; Hood, C. C. & Jackson, 1997). Son requeridas fundamentalmente en las etapas de implementacin, evaluacin (incluso terminacin). Los valores socialmente aceptados o defendidos y sobre los cuales se pueden basar se concentran fundamentalmente en aquel descrito por Weber y referido a la racionalidad de la accin pblica, y pueden ir desde la eficiencia, eficacia, equidad y calidad en la aplicacin hasta la imparcialidad, honestidad y cercana en el servicio al pblico. En este tipo de justificaciones, la identificacin y establecimiento de criterios (y consecuentemente, de indicadores) es la actividad central para determinar la legitimidad de la poltica en su aplicacin. d) El cuarto y ltimo tipo de justificacin, la sumativa o de valor pblico se basa en el resultado o outcome sistmico final de la poltica, tanto potencial como efectivamente obtenido. Se refiere al rendimiento e impacto pblico-social atribuible a la aplicacin de la poltica en cuestin. Este tipo de justificacin se usa fundamentalmente en el proceso de conformacin de la agenda, en la implementacin y en la evaluacin. En la etapa de conformacin de la agenda, se usa como argumento hipottico y ex-ante resultado de la relacin terica de causalidad implcita en los fines y medios instrumentales de la poltica. En la implementacin se usa el argumento hipottico antes citado como argumento (promesa tal vez) que permita facilitar acuerdos, el acatamiento y la cooperacin, as como el convencimiento de pblicos ms amplios. En la etapa de evaluacin este tipo de justificacin se usa como criterio o argumento final ex-post que alude fundamentalmente a la (hipottica y efectiva) solucin del problema pblico en cuestin, al logro de objetivos preestablecidos y a la creacin de valor pblico (vase (Moore, 1984). En sentido inverso, ante la ausencia de impactos favorables o de la escasa o nula aportacin al sistema en su conjunto, se pueden generar

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argumentos y acciones tendientes a la desacreditacin y deslegitimacin de la teora o enfoque usado para la poltica pblica, con vistas a favorecer un cambio no incremental o a consolidar el policy termination (Hogwood & Gunn, 1984; Hogwood & Peters, 1985).

Los cuatro tipos de justificaciones tiene por finalidades ltimas: a) argumentar la indispensabilidad, pertinencia y viabilidad de la implicacin pblico-gubernamental potencialmente generable (o efectivamente generada) con la puesta en marcha de la poltica (es decir, es un tipo de justificacin imperativa o del por qu); b) garantizar el uso correcto y adecuado de procedimientos (legales, institucionalizados, claros y conocidos) en el diseo, aprobacin y puesta en marcha de la poltica, as como la estricta observancia y sujecin de los actores implicados a la legalidad vigente y a las reglas del juego poltico (justificacin procesal o del quin y cmo en el desarrollo de las polticas); c) fundamentar y justificar los objetivos y medios instrumentales de la poltica (as como los outputs organizativos) en valores socialmente aceptados y defendidos (justificacin operativoinstrumental o del cmo en la gestin); y d) demostrar mediante evidencia emprica que el uso del poder y de los recursos pblicos ejercidos como resultado de la aplicacin de la poltica, generan (o son potencialmente capaces de generar) rendimientos significativos y socialmente relevantes (justificacin sumativa o de valor pblico). En su conjunto, dichas acciones y argumentos generan un patrn de legitimacin de la poltica pblica, que una vez consolidado explican la estabilidad de las polticas y la lgica del incrementalismo.

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Figura 2. Dimensiones del patrn de legitimidad y del rgimen de poltica pblica

Entendiendo la dinmica del cambio: La lgica reactiva, la legitimacin del poder y el cambio de las polticas pblicas
Los procesos de cambio sustantivo (y la dinmica de las polticas en general) pueden darse bien bajo una lgica reactiva o bien como un proceso de desarrollo. Bajo una lgica reactiva, el cambio sustantivo en las polticas tiene su gnesis cuando emergen y se manifiestan en el escenario pblico directamente vinculado al rgimen o a la poltica formas de poder no legtimo que generan inconsistencias en el patrn de legitimidad. Cuando el cambio reactivo tiene un origen exgeno al rgimen, la identificacin y aparicin de formas de poder no legtimo las asociamos a shocks externos. Cuando tiene origen endgeno, el cambio reactivo lo asociamos a la identificacin y aparicin de formas de poder no legtimo por eventos relevantes (focusing events) o shocks internos (vinculados a tres subprocesos:

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el cambio en los miembros de las lites, el proceso de toma de decisiones, y en la valoracin o el proceso de evaluacin de los resultados e impactos de las polticas pblicas). Como proceso de desarrollo, la dinmica de las polticas se centra en procesos orientados al ajuste, el aprendizaje y la mejora de los diseos de la poltica en sus elementos constitutivos, y donde el cambio es una caracterstica consustancial a la poltica pblica. Cuando tiene un origen exgeno al rgimen lo asociamos al resultado de la interiorizacin de procesos globales de innovacin y difusin de las polticas (Dobbin, 2007), pues es un hecho indudable que cuando los gobiernos toman decisiones en materia de polticas pblicas lo hacen tambin bajo la influencia de lo que ocurre en otros pases. Cuando el cambio como proceso de desarrollo tiene un origen endgeno, lo asociamos a dos procesos de cambio: procesos de aprendizaje orientado (oriented learning) o de la interiorizacin del uso de experiencias ajenas (lesson drawing). Bajo una lgica reactiva, el policy change sustantivo ocurre como consecuencia del cambio de al menos una de las cuatro condicionantes que hacen legtima cualquier relacin de poder: 1) la inconformidad con las leyes o polticas establecidas, 2) la discrepancia con las creencias compartidas, 3) el retiro del consentimiento sobre la poltica pblica -o sobre la coalicin dominante-, y 4) la ineficacia percibida en la obtencin de rendimientos. Las inconsistencias presentes en el rgimen de poltica pblica determinan el cambio de las polticas. Por inconsistencias nos referimos a las debilidades, incoherencias o vacos potenciales o existentes en cualquiera de las 4 dimensiones de legitimidad del rgimen, surgidas o favorecidas por la aparicin de eventos externos facilitadores/de presin, que bien pueden poner en tela de juicio la teora subyacente de la poltica, hacer evidente una ausencia reiterada de rendimientos, etc. o bien tratarse de acontecimientos internos que cuestionen la adecuada implementacin de la poltica, la participacin de los actores implicados, el uso de la legalidad vigente, etc. A diferencia del modelo de Wilson, el modelo propuesto identifica a causas internas como importantes en el desarrollo de cambios mayores, pues afectan al patrn de legitimidad del rgimen.

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Las polticas pblicas configuran una relacin de poder con arenas identificables (usando la tipologa de T. Lowi), mismas que tienen sus propias necesidades de legitimacin, de manera tal que, por ejemplo, las polticas regulatorias precisen de mayor legitimidad institucional, mientras que las redistributivas mayor legitimidad por rendimientos (Ban & Carrillo Barroso, 1997). Las inconsistencias fuerzan en los actores polticos la bsqueda de argumentos y evidencias para la legitimacin poltica, ms all de las instancias de legitimacin institucional y de las estructuras de gobernanza facilitadas dentro del policy process. En este sentido, cuando los sistemas de poder tienen dficit crnico de legitimidad o son sujetos constantes de deslegitimacin, los actores polticos de la coalicin dominante intentarn fortalecer el sistema de poder a travs del rgimen de poltica pblica, as como realizar legitimaciones en el debate pblico. La lucha poltica en el proceso de las polticas pblicas gira en torno a la legitimacin del poder. La lucha e interaccin poltica ocurrida al interior del rgimen de poltica pblica influye de manera determinante en la estabilidad y el cambio, y la lucha por la legitimacin poltica y por la impugnacin de la legitimidad articula y determina la actividad poltica en el proceso de las polticas pblicas. Si como gracias a T. Lowi (Lowi, 1996) sabemos que las relaciones estrictamente polticas estn determinadas por las expectativas de los actores respecto de las polticas, y que las actividades polticas (politics) se arman y orientan segn las polticas (policies), entonces la lucha por la legitimidad y la legitimacin poltica se da tambin en la arena poltica configurada en torno a las polticas pblicas, es decir, la arena poltica conformada dentro del rgimen de poltica pblica. En el proceso de las polticas pblicas, las dinmicas de legitimacin y deslegitimacin poltica determinan no slo la actividad poltica, sin tambin el debate pblico, configurando as las caractersticas y atributos del rgimen de la poltica pblica. El desarrollo de estrategias de legitimacin es la base que caracteriza la accin colectiva orientada a la defensa y promocin de intereses de las coalicin dominante, la cual destina una gran cantidad de esfuerzos en

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la generacin de estrategias y actividades de legitimacin del rgimen de poltica pblica, de los actores polticos aliados, y de las polticas pblicas en s mismas con el fin de alterar (o preservar) el rgimen de poltica pblica y las reglas (relaciones de poder) existentes, segn sus intereses polticos concretos, factores exgenos al rgimen de la poltica condicionantes del comportamiento, as como los valores o sistemas de creencias.

Figura 3. Legitimacin del poder y cambio en el rgimen de poltica pblica

Cmo operan los actores polticos en este modelo? Dado el imperativo de legitimidad, los actores polticos deben realizar acciones tendentes a la justificacin de la relacin de poder, y lo hacen mediante la puesta en marcha de estrategias de legitimacin, las cuales son todas aquellas acciones deliberadamente llevadas a cabo orientadas a generar un conjunto ordenado de argumentos tendentes a justificar una relacin de poder, sea sta una existente relacin de poder generada previamente (y que

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determine la suerte de una o varias decisiones fundamentales de poltica pblica) o sea sta una relacin de poder potencialmente generable con la aplicacin de una poltica pblica. Por su parte, las coaliciones minoritarias, buscarn debilitar el rgimen de poltica pblica en la lucha poltica. Las estrategias de deslegitimacin se orientan a contestar o cuestionar (impugnar) las reglas o relaciones poder existentes (tanto como las potencialmente generables), as como el comportamiento, desempeo y atributos de los actores polticos adversarios o de aquellas organizaciones implicadas. Las estrategias de deslegitimacin se usan fundamentalmente sobre propuestas o polticas concebidas en el seno o bajo apoyo de la coalicin poltica dominante, pero tambin pueden dirigirse hacia los actores polticos o instituciones, cuestionando de esta forma su participacin, influencia y orientaciones dentro del policy process. De la misma forma, las estrategias de deslegitimacin se orientan a la alteracin del rgimen de poltica pblica con el fin de promover el cambio o la terminacin de las polticas, evitar el paso de propuestas o issues a la agenda de gubernamental, o reorientar definiciones de problemas pblicos, configurando un nuevo ajuste de poder en perjuicio de la coalicin dominante.
El cambio en las polticas surge cuando emergen y se manifiestan en el escenario pblico directamente vinculado con la poltica formas de poder no legtimo (es decir, aquellas formas de poder identificadas por Beetham: Ilegitimidad, deslegitimacin y dficit de legitimidad, y a la que hemos adicionado en concordancia con nuestra propuesta una cuarta la ausencia sostenida de rendimientos), ante la cual tanto al gobierno como a los actores polticos clave no queda ms remedio que actuar. La lucha por tanto no est en la insercin de los asuntos de la agenda sistmica a la agenda gubernamental, pues los mismos logran dicha insercin por medios propios. El problema radica en el diseo o caracterizacin del problema, as como los fundamentos o rationales construidos en la etapa de formulacin y que definen las justificaciones imperativas e operativas fundamentalmente. El surgimiento de las formas no legtimas de poder puede

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ser consecuencia de las estrategias de deslegitimacin antes descritas, por eventos externos que hagan patentes las inconsistencias en el rgimen y el cambio paradigmtico, as como a eventos internos que alteren sustantivamente los ajustes de poder del rgimen. Ante el surgimiento de formas no legtimas de poder en el escenario pblico, los actores polticos podrn reaccionar modificando o no los acuerdos institucionales (ajustes de poder fundamentalmente), y con ello hacer frente a estas formas de poder no legtimo de cuatro formas analticamente identificables: a) mantener intactos los acuerdos institucionales, perpetuando la poltica; b) cambiar los acuerdos institucionales que conforman la poltica (el cambio de las polticas, que puede darse usando como base los dos primeros niveles de accin identificados por Ostrom: constitucional y de eleccin colectiva); c) aplicar la ley y los mandatos de la poltica de forma renovada (law enforcement); y por ltimo, d) finalizar o dar por terminada la poltica (terminacin de la poltica).

El modelo grfico de la Figura 4 identifica las formas de poder no legtimo como condicionantes del cambio en las polticas, y al mismo tiempo, destaca la interaccin y relacin de dependencia entre formas no legtimas de poder. Este modelo asume que la ilegalidad por s misma no es motor de cambio de las polticas, si su existencia no viene acompaada de alteraciones en el sistema de creencias, o en el retiro del consentimiento. De la misma forma, destaca el papel de la ausencia de rendimientos como elemento clave para el cambio y terminacin de las polticas, de la misma forma que como elemento fundamental de apoyo para la modificacin del sistema de creencias y del retiro del consentimiento.

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Figura 4. La dinmica del cambio de las polticas: Las formas de poder no legtimo y las alternativas

El desarrollo del modelo y el (necesario) dilogo entre propuestas tericas

El modelo de legitimacin para el estudio del cambio de las polticas cuenta con importantes puntos de convergencia con otras teoras y marcos analticos sobre proceso de las polticas. As pues, y de la misma forma que la IAD, en el enfoque de legitimacin se asume que las polticas pblicas son parte de la institucionalidad prevaleciente, y se entienden a las mismas como acuerdos institucionales (reglas que permiten, exigen o prohben acciones por parte de los ciudadanos y de los funcionarios pblicos), que conforman una particular relacin (o sistema) de poder. El cambio en las polticas ocurre cuando estos acuerdos institucionales son alterados, y pueden ocurrir (como la IAD, el ACF y la PE lo sealan) tanto de forma sbita como de forma incremental. La lgica de la estabilidad no obstante, se acerca en este modelo ms a la teora PE, debido a que reconoce la existen-

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cia de periodos de estabilidad seguidas por sbitos y repentinos cambios (puntuaciones). El desarrollo de este modelo asume la competencia entre paradigmas de poltica pblica siendo uno el predominante. La bsqueda del ajuste paradigmtico es una constante en las coaliciones polticas minoritarias, que desean cambiar el rgimen de poltica pblica imperante. Igualmente, este modelo asume (como el ACF) que en el proceso de las polticas existe la participacin de una gran variedad de actores polticos y sociales agrupados en dos o ms coaliciones polticas, que luchan (en el proceso de toma de decisiones) con el fin de influir en el proceso poltico, defender sus intereses polticos o sistemas de creencias, o reemplazar a la coalicin dominante de turno. El desarrollo de esta propuesta requerir en principio, ms dilogo con las propuestas sintticas actuales, sobre todo en aquellos puntos relacionados con el modelo de individuo. Asimismo, el desarrollo de este modelo precisa de profundizar ms en los elementos endgenos que favorecen la aparicin de formas de poder no legtimo, y con ello, la necesidad del policy change, as como las lgicas proactivas o los incentivos polticos que detonan el cambio sustantivo Otra cuestin importante se refiere a los tipo de cambio sustantivo que definen la variable dependiente en el anlisis del cambio de las polticas pblicas. Evidentemente, junto a tal imperativo, tambin es necesario profundizar y refinar los aspectos relacionados con la dinmica del cambio a fin de trasladar el modelo lo ms aterrizadamente posible dentro de la heurstica mayor del policy process, cuya validez como herramienta para organizar la investigacin es aqu reconocida. Otro aspecto digno de abordar para el desarrollo de este modelo es sobre si el carcter contextual de los estudios en poltica pblica impide el desarrollo de generalizaciones ms all de las teoras ya generadas para la comprensin del proceso de las polticas, o bien (para el caso de los regmenes con democracias incipientes, nacientes o en consolidacin), la variable de la legitimacin del poder es tan importante en la prctica poltica como analtica para el estudio del policy process, atendiendo a la cuestin planteada por Horowitz en 1989, sobre si existen procesos de las polticas

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para pases en desarrollo, distintos a los de los pases desarrollados (Horowitz, 1989) y si estos plantean problemas de investigacin distintos y, con ello, retos de desarrollo terico diferente de aquellos con origen en EE.UU. y Europa.

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Referencias
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EXPERIENCIAS COMPARADAS

Gerencia pblica comparada: los casos de los Petroestados

Marcelo Montes1

El optimismo ingenuo del fin de la historia de los noventa y la marea globalizadora cedi paso en los ltimos aos, a una reaccin nacionalista en no pocos pases del mundo. Si bien el paradigma vigente an no pudo enfrentar uno alternativo, contrarreformas o modificaciones de polticas forjadas a la sombra del llamado Consenso de Washington, pudieron ser aplicadas. Paralelamente, luego de las recesiones derivadas de las crisis financieras de la dcada pasada en los pases emergentes, el mundo ha asistido a un notable aumento de los precios de las materias primas y los recursos no renovables como el petrleo, en gran medida, provocados por la demanda creciente de pases superpoblados y en crecimiento constante como China e India. Este fenmeno benefici particularmente a pases productores de petrleo como los rabes y otros, como Irn, Rusia, Nigeria, ms latinoamericanos como Mxico, Venezuela y Ecuador entre otros, los cuales, precisamente, gozando de varios aos consecutivos de bonanza macroeconmica, con rcords histricos de crecimiento, empezaron a cuestionar las polticas de reforma estructural implementadas en los noventa. En efecto, a partir del ingreso formidable proveniente de las commodities, los gobiernos de los pases nombrados, imbuidos de cierta ideologa nacionalista,
1- Magister en Relaciones Internacionales, CEA-Universidad Nacional de Crdoba (Argentina), Doctorando en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (Argentina), Diplomado Latinoamericano en Economa Social de Mercado, Universidad Miguel de Cervantes (Chile). Diplomado para la Gestin de Recursos Humano para la Calidad Total, Universidad Diego Portales (Chile). Es Profesor Adjunto de la Licenciatura en Ciencia Poltica, en las reas de Gestin Pblica y Relaciones Internacionales e Investigador de la Universidad Nacional de Villa Mara (Crdoba). Actualmente se desempea como Secretario de Investigacin y Extensin del Instituto Acadmico Pedaggico de Ciencias Sociales (IAPCS), de la UNVM. Ha publicado libros y artculos en revistas acadmicas y medios sociales.

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en nombre de la llamada seguridad energtica, empezaron a intervenir y regular en el mercado petrolero local y a travs de distintas empresas estatales conservadas a tal efecto, redistribuyeron esos excedentes a favor de los sectores sociales ms desfavorecidos. Esta forma de intervencin en el plano domstico, no impidi sin embargo, plasmar al mismo tiempo, cierto grado de internacionalizacin de estas mismas empresas estatales. En efecto, stas, a diferencia de otras pocas, salieron agresivamente a conquistar nuevos mercados, promoviendo alianzas estratgicas con empresas tanto occidentales como orientales, invirtiendo en proyectos de exploracin y produccin de petrleo y gas, fuera de sus fronteras. Desde el punto de vista de la Sociologa Poltica, este tipo de polticas generaron el crecimiento de una nueva clase burocrtica, alineada con los objetivos polticos del rgimen de turno y por otra parte, a cargo de la gestin y ejecucin de las polticas expuestas. Estos nuevos gerentes, por su posicin altamente valorada por los gobiernos, gozan de ciertos privilegios como funcionarios, adems de sueldos mensuales que son realmente mucho ms elevados que el promedio nacional. Adems, en el otro extremo de la pirmide social, los ms pobres, supuestamente beneficiarios de estas nuevas polticas petropopulistas, se ven perjudicados por la gran disparidad y desigualdad o brecha salarial respecto a los ms ricos de la poblacin. La paradoja de este fenmeno radica en que hasta ahora, se ha comprobado que los pases ricos en recursos naturales no son los ms desarrollados. Podrn tener grandes ingresos o un alto PBI per cpita, pero casi siempre carecen de instituciones slidas y niveles de vida adecuados para toda la poblacin. El sndrome holands2, la distorsin en la asignacin interna de los recursos y la consolidacin de una mentalidad
2- Se trata del efecto que sobre la economa de un pas tiene un auge exportador importante, basado generalmente en el descubrimiento de recursos primarios exportables o en un aumento de sus precios. Este tipo de auge suele provocar efectos desfavorables sobre otros sectores de la economa. Al final del camino, corrupcin e improductividad general, se expanden como bacterias en todo el organismo de la economa (Schuldt, Acosta, 2006:73).

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rentstica, son algunas de las causas de esta aparente paradoja, que afecta particularmente a los pases latinoamericanos productores de petrleo. Este paper intenta explorar acerca de esta paradoja demostrada sobre todo en los aos ochenta, cuando se publicaron algunos trabajos referidos a esta suerte adversa que les cabe a los pases ricos en recursos naturales. Es preciso observar si la misma vuelve a tener correlato en los aos recientes y nuestro presente, y si existe alguna posibilidad de quebrar dicha tendencia, en caso de contar con una gestin pblica ms eficiente, sobre todo, en estos tiempos, donde la globalizacin exige este tipo de parmetros para poder sobrevivir y competir con cierto grado de xito. De ser as, nos toca describir la estructura decisoria y organizacional de las empresas estatales de los pases tomados como casos a considerar Venezuela, Irn y Rusia-, de tal manera de verificar si responden a cnones de eficiencia econmica y administrativa.

El caso venezolano
La economa de Venezuela, con 28,4 millones de habitantes, es la cuarta economa latinoamericana, despus de Brasil, Mxico y Argentina, segn su PBI, siendo su base primordial la extraccin y refinamiento de petrleo para la exportacin y consumo interno. A lo largo del siglo XX, el pas citado ya se haba posicionado como la economa ms prspera de la regin precisamente debido al boom petrolero comenzado a mediados de la poca, mientras que su moneda era una de las de mayor apreciacin frente al dlar. Pero la cada en la cotizacin de este recurso en la dcada de 1980 origin una fuerte recesin y problemas financieros. Sin embargo, en los ltimos aos de la dcada del noventa, despus de muchos conflictos polticos y sociales, la economa present una importante recuperacin, registrando un crecimiento en 2004 del 17 % del PBI -uno de los ms altos del mundo, de acuerdo al FMI-, en 2005 de un

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9,4 % y en 2006, del 10,3 % El riesgo pas se ubic en 208 puntos bsicos en abril de 2007, segn datos oficiales. La tasa de desocupacin de diciembre de 2006 (8,5 %) disminuy 2 puntos porcentuales con relacin a diciembre de 2004 (10,9 %). No obstante, su tasa de inflacin para el 2008 fue del 30,9 %, la ms alta de Amrica latina. Las reservas internacionales alcanzaron los 37.299 millones de dlares. El crecimiento venezolano de los ltimos aos tiene como principal referencia al petrleo y sus elevados precios internacionales. Con una produccin de 2,6 millones de barriles diarios de petrleo, lejos del rcord de 3,3 millones de barriles diarios de 1997, Venezuela cuenta con PDVSA, la poderosa empresa estatal que interviene y regula el mercado local de crudo, el cual ha asistido a una cada sistemtica en la produccin y al mismo tiempo, un crecimiento sostenido de la demanda (Espinasa, 2006:56-57). Desde 1998, ao en que asumi el gobierno de la Revolucin Bolivariana de Hugo Chvez, ste acus a la gerencia de PDVSA de connivencia histrica con los empresarios privados nacionales y extranjeros contratados por la compaa, lo cual motiv su pedido de alejamiento y renuncia hace unos pocos aos. Tales despidos adquirieron un carcter muy meditico en el marco de una campaa chavista, orientada a endilgar a los gerentes petroleros, la corresponsabilidad con el sistema tradicional de partidos (el democristiano COPEI y la socialdemcrata AD), por el despilfarro histrico de las riquezas del petrleo venezolano. Esta visin coincida con la visin marxista venezolana, que cuestionaba la monodependencia petrolera del pas, desde los aos treinta. No fue fortuito entonces, que en el ao 2002, Chvez haya accedido a designar como nuevo Presidente de la estatal a Gastn Parra Luzardo3, un acadmico de izquierdas de perfil bajo, cuyos libros reciclan las nociones que han orientado el trato que el establishment poltico venezolano ha dado siempre a la industria petrolera. En el pasado, Parra Luzardo haba sido uno de los ms severos crticos a la tmida pero exitosa apertura
3- Parra Luzardo falleci el pasado 14 de diciembre de 2008.

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petrolera puesta en vigor a partir del ao 1997, bajo la Administracin del entonces presidente democristiano, el anciano Rafael Caldera. La apertura, promovida por ejecutivos de la industria, que entra asociaciones estratgicas y joint ventures con numerosas multinacionales, haca una peticin de principio liberal y exiga y logr de la clase poltica un cierto grado de desregulacin estatal, sumamente irritante para los partidarios del Gran Estado, como Parra Luzardo. Segn el periodista venezolano Ibsen Martnez, de El Diario Nacional, las ideas de Parra Luzardo se condensan en clichs, programas y normas que compartieron por igual, lderes venezolanos opuestos como Rmulo Betancourt (AD) y el propio Chvez. Parra Luzardo no dej de describir nunca a la gerencia de PDVSA como un estamento de privilegiados tecncratas que acta a espaldas del pblico, agente del imperialismo y de las multinacionales. As, tanto en 1998, cuando se despidi a Luis Giusti como cuatro aos ms tarde, en ocasin de descabezar a toda la cpula gerencial de la empresa, PDVSA fue virtualmente tomada como botn chavista, dejando de ser una empresa estatal administrada como privada. Bajo la presidencia actual de Rafael Ramrez, PDVSA pas a ser manejada como un apndice del poder de Miraflores, sin tener en cuenta objetivos de eficiencia ni rendimiento. Considerada el motor de la revolucin, su renta slo debe ser redireccionada con fines puramente clientelares y sus nuevos funcionarios deben ser obedientes y disciplinados bajo el tutelaje poltico chavista. A todo esto debe agregrsele, la propia formacin y socializacin militar del Presidente Chvez, quien precisamente posee una visin homogeneizante, verticalista y piramidal de la toma de decisiones, lo cual le impide razonar en trminos de descentralizacin gerencial, mecanismo probadamente ms apto para capturar la informacin anrquica y dispersa, hoy clave para fortalecer el dinamismo y la innovacin empresarial. Si bien el establecimiento de estaciones de servicio de PDVSA en

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pases altamente exigentes como el propio Estados Unidos puede significar cierto training de elevado estndar para los gerentes venezolanos, no deja de tener un efecto parcial, considerando las limitaciones domsticas de todo tipo, que ellos mismos tienen al interior de su pas. Adems, la infraestructura petrolera con la que cuenta el pas, tampoco ha mejorado mucho en los ltimos aos, con lo cual, se establecen ciertos cuellos de botella en ese campo, que impiden una mejor y mayor proyeccin de la industria petrolera venezolana.

El caso iran
Tras la Revolucin Islmica de los ayatollahs en 1979, que depuso al prooccidental pero desptico Sha Reza Pahlevi, la economa iran combina planificacin central, propiedad estatal de petrleo y otros recursos, comercio y servicios de pequea escala y agricultura ciertamente retrasada tecnolgicamente. Su infraestructura econmica ha mejorado mucho en las dos ltimas dcadas. El pas ha estado creciendo a un ritmo del 6 % anual, aunque en los ltimos dos aos, creci 2 puntos menos y adems, contina afectado por la inflacin (17% anual) y el desempleo (variando entre 11 al 15 %). Si bien el sector servicios es el ms importante del PBI, en el ao 2006, un 45 % del presupuesto gubernamental proviene de los ingresos del petrleo y el gas natural, mientras que el 31% deriva de los impuestos. El 80 % de las reservas iranes provienen de las exportaciones de petrleo. El turismo provee otra fuente muy relevante de ingresos a la economa iran. Cerca de 2,2 millones de extranjeros, la mayora proveniente de Asia, arriban anualmente a Irn, lo cual lo convierte en uno de los 10 mayores destinos tursticos del mundo. Sin embargo, la psima publicidad, las condiciones de inestabilidad poltica y la ausencia de una poltica planificatoria para el sector, no alientan un mayor crecimiento para ste. Irn ha tratado de diversificar su economa, apuntando a industrias nuevas como la farmacutica, la biotecnologa, la nanotecnologa y la ener-

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ga nuclear recurdese la alianza con Rusia por la Central de Bushehr-, que contribuyan a reducir en el largo plazo, la dependencia petrolera del pas. Pero en el corto plazo, sobre todo desde 1996, tanto los ingresos por privatizaciones opacas e irregulares como la renta proveniente del oro negro le permitieron a Irn, disminuir el peso de los servicios de la deuda externa y subsidiar el consumo interno de gasolina y las importaciones de fueloil por ineficiencias-, que costaron ms de 84 mil millones de dlares el ao pasado. En trminos petroleros, Irn posee el 10 % de las reservas mundiales del recurso y el 15 % del gas mundial, rankeando segunda en ambas a nivel global. Es el segundo exportador mundial de la OPEP y el cuarto productor mundial de petrleo. La industria petrolera iran produjo un promedio de 4,15 millones de barriles por da en el ao 2008, comparados con el pico de 6 millones de barriles alcanzados en 1974. La infraestructura de la industria deja bastante que desear y pocas exploraciones de reservas se han hecho slo hace cuatro aos atrs. Irn ha vivido tensionada en los ltimos aos entre dos sectores polticos irreconciliables: unos, los conservadores, clericales, ortodoxos y nacionalistas, liderados por el Lder Supremo de los ayatollahs o clrigos de la Revolucin Islmica, sucesor del fallecido en 1989, Rubollah Khomeini, Al Khamenei y el actual Presidente civil pero autcrata testa- Mahmoud Ahmadinejad (desde 2005); los otros, opositores, aperturistas, reformistas y secularistas, encabezados sucesivamente por Al Akbhar Hashemi Rafsanjani (1989-1997), Mohammad Khatami (1997-2005) y ahora, Mir Houssein Musavi (ex Primer Ministro entre 1980 y 1988). Este severo enfrentamiento poltico-electoral y hasta filosfico sobre el rumbo que debe tener el pas, ha gravitado tambin en la economa y la gestin de los negocios (Ansari, 2008:4-17). En un pas donde el Estado an controla el 84 % del PBI total y 15 millones de hogares viven con menos de 600 dlares por mes, Ahmadine-

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jad, ex alcalde de la populosa capital del pas, Tehern, presenta un discurso y una praxis populista, granjendose el apoyo de los sectores sociales ms desventajados de la poblacin. En cambio, las juventudes y las clases medias urbanas, respaldan a los lderes aperturistas. El oficialismo clerical patrocina un fuerte intervencionismo estatal, manteniendo las 3.000 empresas estatales o semiestatales, bajo el control de ms de 50 holdings, tales como la Compaa Nacional Iran de Petrleo (NIOC), la Fundacin para los Desheredados y Mutilados de Guerra, (Bonyad-e- Mostafazan) y la Organizacin de Industrias Nacionales, entre otros. El gasto pblico ha subido un 25 % durante la era Ahmadinejad, producto en gran medida de los subsidios al abastecimiento de productos comestibles bsicos y gasolina (Bosemberg, 1997:57) (Motame-Nejad, 2009). Si bien, los gerentes iranes se caracterizan por su elevado profesionalismo y capacidad tcnica, el centralismo burocrtico con el que se administran las compaas estatales del gran pas persa, conspira contra las dimensiones de eficiencia y mayor productividad. Adems, Ahmadinejad, en nombre de la lealtad a los preceptos de la Revolucin Islmica, ha despedido a los tecncratas ms experimentados de la Organizacin de Gestin y Planeamiento (OGP), encargado histrico de la administracin presupuestaria, con lo cual el Estado iran ha resignado capital humano muy valioso. Para revertir esta situacin, la incorporacin de estndares e indicadores para la gestin pblica puede contribuir a un mejor desarrollo institucional del Estado, pero a ello debern sumrsele incentivos monetarios y no monetarios, que la cultura organizacional del sector pblico iran, puede bloquear.

El caso ruso
Ya en los aos `80, la URSS lleg a ser el mximo productor de petrleo del mundo con un pico mximo en su produccin de 12,5 millones

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de barriles por da en 1988, la mayora de los cuales provena de la propia Repblica Socialista Sovitica de Rusia. Sin embargo, la cada del imperio tres aos ms tarde, acarre entre otras consecuencias que en 1996, la produccin cayera a la mitad de lo logrado en 1988. Desde 1999, el proceso empieza a revertirse, producto del aumento de los precios internacionales de la energa: 17,90 dlares el barril de crudo en 1999 a 72 en dlares en 2007. Desde aquel ao, la produccin petrolera rusa crece anualmente a razn de medio milln de barriles por da, con lo cual, en 2007, se alcanz la cifra de 9,87 millones de barriles diarios. Adems, Rusia es un consumidor intensivo de energa. Por cada punto del PBI, la Federacin utiliza entre 2 y 4 veces ms energa que Estados Unidos y 13 veces ms energa que los pases europeos ms adelantados (Zubelz, 2008:6-7). Como herencia de Yeltsin, en el ao 2000, Putin se enfrentaba a un factor ya diagnosticado por el propio Banco Mundial: 23 grupos econmicos controlaban un tercio de la industria rusa, en general. En agosto de 2002, el 85 % de las ventas de las empresas privatizadas pertenecan a 8 grandes grupos industriales y financieros con gran poder de lobbying. Con este panorama de concentracin empresarial, burocrtica y poltica, segn Putin, Rusia tampoco dispona del control de sus recursos naturales bsicos. Por esa razn, el nuevo lder se comprometi a retomar el control de esa renta para as desviarla a los sectores sociales, como educacin, salud, vivienda, etc., supuestamente relegados en la era Yeltsin. Por otra parte, claramente la Rusia de Putin y ahora Medvedev, ha utilizado su riqueza energtica para revivir su orgullo nacional mancillado en la era Yeltsin-, restaurar su influencia sobre sus vecinos postsoviticos como Georgia, Ucrania y Bielorrusia- y maximizar su influencia geopoltica. El abastecimiento energtico pas a ser un arma estratgica para el Kremlin y las empresas estatales de energa estn al servicio de dicha agenda poltica (Zubelz, 2008:21).

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La produccin petrolera en Rusia ha pasado de estar concentrada en cinco empresas privadas en la era Yeltsin, las cuales eran Yukos, Lukoil, Sibneft, Sugur y Tyumen-TNK, a una estructura empresarial en la era PutinMedvedev, en las que se destaca Lukoil pero en la que se ha incrementado el peso accionario del Estado como por ejemplo a travs de Rosneft. En cambio, en el sector gasfero, se mantiene la hegemona estatal a travs de Gazprom y Transneft (Zubelz, 2008:51-52). Adems de un grupo de abogados colegas de Putin en San Petersburgo como el propio Medvedev- y algunos magnates ahora afines al Kremlin, el vehculo bsico para semejantes polticas (transferencia domstica de ingresos, geoestrategia comercial y predominio estatal) fue el cuerpo de siloviki4. Mientras los siloviki o chekisty eran el 11 % de la lite gubernamental en la era Yeltsin, hoy los reclutados de las fuerzas militares y de seguridad, son el 25 %, convirtindose en un nuevo Politbur. Los veteranos de la ex KGB estn hoy en la Administracin Presidencial del Kremlin, en los Ministerios, en el Comit de Aduanas, en la Direccin de Archivos, en la Cmara de Comercio y tambin en la direccin de empresas petroleras y de telecomunicaciones y de las industrias ms florecientes. A principios de 2005, los siloviki y sus leales y allegados, constituan el 94,1 % en las instituciones sometidas al control del Kremlin. En concreto, un 58,8 % procede del FSB y un 23,5 % de la polica. La presencia de los siloviki se extiende a la Duma y al Consejo de la Federacin, donde hay diputados y senadores vinculados a los ex KGB (Bonet, 2005) (Dunlop, 2005:3-4). De la mano de los siloviki se ha verificado un crecimiento descontrolado en el volumen y en el costo de la burocracia estatal: 1,2 millones de funcionarios, con 600.000 coches oficiales en 2001. El coste de este parque mvil es de 1.500 millones de dlares al ao (Tishkov, 2001).
4- Se trata de profesionales veteranos de las fuerzas de seguridad y militares, allegados a Putin desde sus tiempos de la KGB, tambin oriundos mayoritariamente de San Petersburgo, ahora encaramados en el poder central, reemplazando a los representantes del poder financiero, como el ex Premier Yegor Gaidar (el Cavallo ruso) o Boris Berezovski, magnate de los medios, otrora catapultado por el propio Yeltsin, como moneda de cambio por su apoyo econmico a la campaa presidencial de 1996.

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Los siloviki tampoco dejan de avanzar sobre el terreno econmicoempresarial, configurando as una suerte de silovarqua (Treisman, 2007). El ex KGB Igor Sechin, de 44 aos, compr a travs de la petrolera estatal Rosneft, la unidad Yuganskneftegaz o simplemente, Yugansk, de la otrora todopoderosa Yukos, la empresa nmero uno de Rusia, cuyo dueo, Mikhail Khodorkovsky, fue encarcelado por Putin, en setiembre de 2003, acusado por fraude y evasin fiscal. Recurdese que Yukos fue declarada insolvente y tiene una deuda total al fisco de 3.400 millones de dlares. Se afirma que Sechin, era uno de los hombres de gran confianza de Putin, habiendo sido su jefe de campaa electoral y quien le aconsej la operacin poltica de la detencin de Khodorkovsky ms la estatizacin de Yukos5. Acorralados con el escndalo Yukos, los empresarios rusos que se han quedado, se encontraron as obligados a colocarse al servicio del poder. El prototipo de la clase de magnates pro-Medvedev-Putin, lo encarna ahora Roman Abramovich, segundo multimillonario ruso, con una fortuna personal estimada en 12.500 millones de dlares, dueo de unas 40 compaas, entre otras, de la petrolera Sibneft, la mitad de Rusal (gigante del aluminio), un cuarto del paquete accionario de la aerolnea Aeroflot, el 100 % del equipo del ftbol ruso CSKA de Mosc y uno de los tres mejores equipos del ftbol ingls, Chelsea (operacin de unos 250 millones de dlares). Naivalt, Fridman y Deripaska, entre otros, dueos de astilleros, bancos y fbricas de aluminio, son otros magnates dciles para el Kremlin
5- Ex lder juvenil de las Konsomol (Juventudes Comunistas), Khodorkovsky se opona con xito al Kremlin en la eleccin de trazado del oleoducto a construir hacia Japn. Pero el Ministerio ruso de Recursos Naturales, a favor de otro trazado, se opuso en nombre de la ecologa. Deseaba romper el monopolio de los oleoductos que posea el Transneft y negociaba igualmente con los americanos de Exxon y Mobil para venderles el 40 % del capital de cualquier joven gigante ruso del petrleo surgido de la fusin Yukos y Sibneft. En una muy oscura operacin financiera, la principal filial de produccin del grupo petrolero ruso Yukos fue comprada por una sociedad rusa del Grupo Rosneft, en 9.348 millones de dlares en una subasta realizada en diciembre de 2004. Con un pasado bastante opaco en los negocios, Khodorkovsky, el ruso ms rico con una fortuna calculada en 15.200 millones de dlares, emprendi, sin hacer mucho ruido, una precampaa poltica para presentarse ante la opinin pblica como el posible sucesor, o contrincante, de Vladimir Putin a la presidencia. Para ello, emprendi una serie de normas fiscales con el objetivo de demostrar que sus empresas se regan con un estilo occidental, es decir, de transparencia. Pero Putin, poco amigo de los desafos, permiti que se investigase al magnate por una supuesta malversacin de fondos. En la actualidad, Khodorkovsky est confinado en una crcel de alta seguridad en Siberia, purgando una pena superior a 8 aos.

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(Castellanos, 2001:6). Hoy, estos empresarios estn claramente a la defensiva, sin forzar el conflicto con el Kremlin y hasta incluso, buscando su proteccin. Lo hacen, paradjicamente, en un perodo en el que la propia Yukos comenzaba a ensearles el camino en trminos de gobernanza corporativa, tan demandada tras el escndalo Enron en Estados Unidos: transparencia en los negocios; mayor papel de los accionistas en los directorios; contribucin con el Estado en la lucha contra el lavado de dinero, etc. El empresario que haba iniciado esa nueva era, hoy est en la crcel pero sus colegas han optado por el perfil bajo y actuar como si nada hubiera pasado. En el nterin, se pierde una nueva oportunidad para fundar un capitalismo ruso en serio. Slo el tiempo dir si este capitalismo ruso puede contribuir a generar un pluralismo societal -segn el propio Premier Putin, una enfermedad-, que ayude su vez, a impulsar el cambio poltico-institucional, al estilo de lo que ocurri en pases dismiles como Polonia, Corea del Sur o Chile. La modernizacin empresaria conllev a la postre, al reformismo poltico. Como se observa hasta ahora, Rusia no parece tener an un capitalismo emprendedor, de riesgo, autnomo y hasta desafiante del poder poltico, con lo cual, hay pocas esperanzas de que, sobre todo, en condiciones de bonanza rentstica como la actual, la actitud de los propietarios se modifique (Sestanovich, 2004:36-41). Queda entonces expuesto cmo durante el perodo Putin (20002008) y durante este ao y medio de la Presidencia Medvedev, el Kremlin ha intentado un rol dominante para el Estado en el rea energtica, reduciendo el papel del sector privado sobre todo, extranjero- a actividades de exploracin y explotacin. La redistribucin de fondos excedentarios provenientes de la energa y las materias primas hacia sectores sociales no alcanza a disimular sin embargo, las carencias estructurales de la economa rusa tras los ocho aos de Putin. Las polticas agrarias, de servicios o de competencia son

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prcticamente inexistentes y por ende, el financiamiento en infraestructura fsica, educacin, salud e I+D ha sido escasa y poco eficaz. El crecimiento de la economa a un ritmo anual del 7% y una inflacin que ha bajado al 9 % anual, han permitido disimular ligeramente los dficits mencionados (Snchez Andrs, 2008:4). Est claro que una verdadera reforma del Estado ruso, que involucre una redefinicin de las relaciones entre Mosc y los gobiernos subnacionales (83), tambin servir para que dichas estructuras vayan readecundose a los tiempos actuales. Tambin falta comprobar si la transnacionalizacin de los grupos empresarios rusos, de la mano de Gazprom por ejemplo, en su alianza con los alemanes u otros holdings, que buscan invertir en Europa, les permitir algn da forjar su propia identidad, desligarse de la manipulacin del Kremlin y generar as, futuras elites gobernantes, de recambio respecto a los siloviki o el grupo de abogados de San Petersburgo. Por ahora, es prematuro, aventurar alguna hiptesis al respecto.

Conclusiones
A pesar de su prdica antineoliberal, los tres Petroestados nombrados no han abjurado totalmente del mercado como principal asignador de recursos en una economa debido a que todava vuelcan sus exportaciones en el gran mercado global, del cual dependen, para generar sus excedentes comerciales. Sin embargo, han intentado colocar a sus empresas estatales (PDVSA, Compaa Nacional Iran de Petrleo y Gazprom) a cargo de recursos naturales estratgicos como el petrleo y el gas, en posiciones de liderazgo regulatorio, comercial y redistributivo. En tal reconversin, los nuevos gerentes se han convertido en agentes ejecutores de las polticas definidas desde el poder central, alinendose con los objetivos fijados por ste. No obstante ello, problemas estructurales como los dficits de informacin para la toma de decisiones,

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la ausencia de estndares para una mejor productividad, la carencia de accountability y transparencia, sumados a la falta de incentivos empresarios que recreen el espritu innovador y agresivo schumpeteriano, conspiran en el largo plazo contra los objetivos de los gobiernos. Estos factores tambin suelen explicar por qu la modernizacin del sector petrolero no ha alcanzado el ritmo y la intensidad que han logrado los excedentes comerciales.

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Bibliografa
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REPORTAJES

Plan de Desarrollo Estratgico. Municipio de Morn, Provincia de Buenos Aires. Argentina.

Entrevista a Martn Sabbatella1

Un Plan de Construccin de Ciudadana y Crecimiento con Inclusin y Equidad

Cules fueron los motivos para decidir llevar adelante una planificacin de gobierno? Nos motiv la idea de una ciudad nueva. El Municipio de Morn est ubicado al noreste de la provincia de Buenos Aires, a 20 km de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y a 88 km de La Plata (Capital provincial). Junto a otros 23 Partidos y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA), conforma el rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), que es la duodcima metrpolis ms poblada del mundo y la tercera en Latinoamrica. Implementar un gobierno con planificacin, para Morn signific, en el corto, mediano y largo plazo, definir un plan de construccin de ciudadana, un plan de crecimiento con inclusin y equidad. Esto se reafirma a travs de los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Estratgico (PDE). Un plan estratgico puede definirse como un proceso de gestin de desarrollo para el cambio, que define objetivos de forma duradera y flexible, con metas claras en el corto y mediano plazo, y que se propone obtener resultados prcticos sucesivos que garanticen su xito y continuidad.
1- Fue intendente del Municipio de Morn desde 1999 hasta 2009. Morn es el dcimo municipio de la provincia de Buenos Aires en cantidad de habitantes y constituye uno de los centros urbanos ms importantes. Durante el perodo 2006-2008 fue Secretario Ejecutivo de la Red de Mercociudades, integrada por ms de 180 ciudades de los pases miembros y asociados del Mercosur. Adems, recibi el Premio Konex 2008 por ser uno de los cinco Administradores Pblicos ms destacados de la ltima dcada (1998-2007). Actualmente es diputado nacional electo por la provincia de Buenos Aires.

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Debe contener un proyecto global de ciudad que, lejos de ser un producto cerrado, rgido y acordado por unos pocos, debe generar la conformacin de espacios de reflexin colectiva, flexibles, abiertos y plurales, donde participen distintos actores sociales de la comunidad.

Cundo comenz a implementarse el PDE en el Municipio de Morn? A cuntos aos est prevista la planificacin? Cmo lo institucionalizaron? En realidad, los objetivos planteados surgieron desde el inicio de la gestin, a fines de 1999, ao en el que trabajamos principalmente en reforzar la relacin con la comunidad a partir de programas y proyectos participativos basados en dar respuestas a las necesidades detectadas, y a un desarrollo importante del programa anticorrupcin que se implement desde esa poca. Se institucionaliz en el 2005, presentndose a la comunidad como un Plan a 15 aos a partir del diagnstico efectuado y a la presentacin de los proyectos que en la actualidad se encuentran en etapa de ejecucin. Se conform una Secretara de Planificacin Estratgica que se encarga de la articulacin de los distintos programas y proyectos con los diferentes actores de la comunidad, teniendo como objetivo gestionar la ejecucin de programas o convenios, coordinar las propuestas de planes y programas presentados por las distintas dependencias del Departamento Ejecutivo y establecer directivas y metodologa para la elaboracin de los mismos, en el marco de la planificacin estratgica general.

Cules son los objetivos que lo orienta? Lo orientan diversos objetivos, principalmente vinculados a jerarquizar la periferia; potenciar la identidad de los barrios; impulsar el desarrollo en materia social y de salud; completar la infraestructura bsica;

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descentralizar la gestin para acercar las prestaciones a vecinos y vecinas para fortalecer su protagonismo; revitalizar las reas centrales; movilidad de tierra ociosa, fomentar la creacin artstica y cultural; recuperar la capacidad productiva del distrito volviendo a adquirir el poder que alguna vez tuvo la industria como movilizadora social y generadora de trabajo; facilitar el crecimiento del comercio; desarrollar nuevos espacios verdes.

Cul es el rol conceptual del Estado y su relacin con la sociedad y el mercado? Comenzamos con un modelo alternativo a los tradicionales de gestin pblica en franca ruptura con la dcada del `90, la cual gener un profundo divorcio entre la sociedad y el Estado. Dentro de los nuevos modelos de gestin surge una de las herramientas de gobierno que el modelo neoliberal haba dejado en manos del sector privado: la planificacin. sta, se asume como un instrumento til para la gestin, desde el momento que se modifica el rol del Estado en el desarrollo de las ciudades, ya que el paradigma del mercado llev inexorablemente a consolidar mayores niveles de desigualdad como efecto de las polticas implementadas. A esta herramienta le adicionamos una caracterstica: la participacin. En este marco, el proceso se legitima si se nutre de los actores que producen las distintas realidades de nuestras ciudades con objetivos compartidos. El Estado debe estar presente all donde el mercado no percibe una posibilidad de rentabilidad, en tanto impulsa y orienta la accin del mercado en un marco de estabilidad jurdica y normativa. Un Estado previsible en sus normas y su control, que asegure los derechos y garantas a quienes deseen invertir en Morn. El PDE pretende proyectar junto a todos los sectores de la comunidad, mediante iniciativas articuladas entre los sectores pblicos y privados para que los habitantes de esta regin gocen de sus derechos cvicos, polticos y sociales.

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Cules son las materias centrales que integran la planificacin de las polticas pblicas? Los ejes centrales del PDE en Morn son: Gestin institucional; Desarrollo Social; Desarrollo Econmico; Sustentabilidad y Ambiente; Modelo Territorial Urbano.

Cul es el rol del ciudadano en el PDE? Y la relacin con la transparencia y lucha contra la corrupcin de su gobierno en la planificacin de las polticas pblicas? En la concepcin misma del Plan se tienen en cuenta aspectos metodolgicos de participacin ciudadana que permiten monitorear y articular sobre la marcha misma del Plan. Sobre este mismo concepto, el proceso de descentralizacin municipal se vuelve estratgico, y los foros vecinales pasan a ser los mbitos de participacin primaria del Plan. La ciudad a la que se aspira debe ser pensada como un todo que incluye la diversidad, respetando las improntas locales e impulsando el desarrollo econmico de sus partes. La experiencia que el Municipio desarrolla, demuestra que la apertura a la intervencin directa de los vecinos ayuda a construir un Estado que funciona en forma honesta y austera, instaurando la idea de que es posible combinar eficiencia con transparencia. Entre las medidas implementadas desde esta concepcin se encuentra la creacin de la Subsecretara de Modernizacin y Transparencia del Estado y la implementacin del Programa de discrecionalidad cero, el Programa de Acceso a la informacin pblica, audiencias pblicas, la creacin del Defensor del Pueblo, la presentacin de Declaraciones Juradas Patrimoniales, la elaboracin participativa de normas, entre otras iniciativas.

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Cules fueron las principales dificultades con las que se encontraron (dentro y fuera de la administracin)? El PDE exigi un proceso que transforma la dinmica de trabajo, donde solo se elaboran polticas desde una mirada parcializada de cada rea temtica de gobierno, a un trabajo con vinculacin permanente. Por ello, la implementacin del PDE en Morn tuvo un componente de capacitacin, formacin y articulacin dirigida a la administracin pblica local a fin de lograr una perspectiva transversal sobre la totalidad de las polticas pblicas. A nivel externo, no se han presentado dificultades significativas, debido a que anteriormente a la institucionalizacin del PDE, en Morn ya se realizaba un trabajo articulado con las principales instituciones locales que conforman el Consejo Asesor del Intendente Municipal desde el ao 2000, y el rol que desarrolla la Secretara de Relaciones con la Comunidad favoreciendo el trabajo en conjunto con las organizaciones no gubernamentales y sociales del distrito. S se presentaron algunos inconvenientes de articulacin y concrecin de proyectos con los distintos niveles del Estado y, obviamente, la limitada capacidad econmica que tienen los Gobiernos locales en relacin a las distintas responsabilidades asumidas, fundamentalmente a partir de los procesos de descentralizacin generados desde los Gobiernos centrales que se fueron dando.

Respecto a la descentralizacin: cules son las formas de gestin del territorio en lo urbano y lo administrativo? El proceso de descentralizacin territorial, materializado a travs de la creacin de siete UGC (Unidades de Gestin Comunitaria) distribuidas en el municipio, se convierte en el principal organizador a travs del cual, en el marco de la cercana entre el Estado y la sociedad, se generan mbitos concretos en los que vecinos y vecinas pueden reunirse, participar y

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ejercer ciudadana, debatir respecto de problemticas y necesidades de sus barrios y buscar la mejora en la eficacia de los servicios municipales, a travs de la desconcentracin de los trmites administrativos. Promover el desarrollo territorial a partir de una proximidad que coloque en la agenda de gobierno las principales necesidades que se manifiestan en los barrios. Fortalecer la democracia y construir ciudadana a partir de la implementacin de diferentes instancias de participacin ciudadana tendientes a propiciar que vecinos y vecinas tomen parte en el proceso de toma de decisiones, interviniendo en el diseo, la ejecucin y el control de las polticas pblicas, protagonismo que garantiza transparencia en todos los actos de gobierno.

Qu rol cumple el desarrollo social en el PDE? El Desarrollo Social se plasma en nuestro PDE desde las polticas de salud, educacin y desarrollo econmico local. Esta mirada posibilita llegar a posiciones histricamente disociadas en un mismo sector de incumbencia, por ejemplo en materia sanitaria, basndose en grandes ideas fuerzas como son la motivacin, integracin, participacin, capacitacin, transversalidad, normalizacin de los servicios y jerarquizacin del sistema de salud unificada con la creacin del SUMS. En materia de escolaridad, a nivel inicial la propuesta es garantizar la concurrencia de todos los nios, reconociendo la educacin inicial como constitutiva de una oportunidad y un derecho. En cuanto a la posibilidad de obtener un empleo, se trabaja a travs de acciones que contengan opciones de cantidad y calidad, para la competitividad, el crecimiento y el conocimiento, tambin para las personas ms desfavorecidas, que conduzcan a mejorar la calidad de vida de los vecinos acercando las distancias existentes y logrando la cohesin social a

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partir de la integracin. La renovacin de nuestra ciudad involucra tambin el pensar en aquellos aspectos que no son atendidos comnmente en las etapas de escolaridad convencionales y poder brindarles a aquellos nios en situacin de vulnerabilidad social, herramientas para desenvolverse. Cmo se viabiliza el desarrollo econmico en el nivel local? El Desarrollo Econmico Local es un programa de accin comn y participativo que fomenta los acuerdos de colaboracin entre los principales agentes locales, pblicos y privados, articulando con las micro, pequeas y medianas empresas, emprendedores, y organizaciones de la comunidad, generando el crecimiento econmico como base para utilizar los recursos y ventajas competitivas locales, con el objetivo final de generar oportunidades de empleo, y oportunidades productivas, estimulando la actividad econmica. Desde las distintas reas se planifican acciones que tienen como objetivo ayudar al crecimiento de la economa local y regional, potenciar al comercio local, promover el incremento de la actividad industrial, acompaar y facilitar las primeras experiencias exportadoras de empresas del partido, y promover el trabajo decente, la economa social y la insercin laboral de los vecinos y vecinas de Morn.

Cmo funciona el Plan Municipal de impulso a la actividad econmica que implementan? El Plan Municipal de Impulso a la Actividad Econmica, la Produccin y el Empleo, est compuesto por un conjunto de medidas tendientes a colaborar con el fortalecimiento de la produccin local, el consumo y el empleo en el contexto de la crisis econmica, y que fue consensuado con los principales actores de la economa local, sectores industriales, comerescenarios PBLICOS

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ciales, Pymes y de microemprendimientos. Entre otras iniciativas, este Plan busca facilitar las exportaciones de empresas de Morn, generar mejores condiciones para la incorporacin de trabajadores al mercado laboral, incrementar la actividad econmica local de las unidades productivas de la economa social, fortalecer la Agencia de Empleo, y acompaar a las empresas moronenses en la participacin en ferias internacionales y misiones comerciales. El Plan de Impulso a la Actividad Econmica, la Produccin y el Empleo tiene seis componentes, cinco de ellos estn integrados por programas municipales que contienen intervenciones nuevas y otras reactivadas o ampliadas. El ltimo componente ofrece un importante incentivo fiscal para el sector empresario.

Respecto al Presupuesto Participativo: cmo lo llevaron adelante? Cules son los resultados? El Presupuesto Participativo se lleva adelante a partir del ao 2006. Es una experiencia innovadora en la provincia de Buenos Aires, y se desarrolla en el marco del Programa de Descentralizacin Municipal. Se trata de una iniciativa que apunta a la consolidacin democrtica y al protagonismo ciudadano a travs del cual las vecinas y vecinos deciden de qu manera se utiliza e invierte una parte de los recursos pblicos de la comuna. El Presupuesto Participativo es un sistema de formulacin, seguimiento y control de ejecucin de los recursos municipales, mediante el cual la poblacin determina, en el marco de un proceso colaborativo, dnde se harn las inversiones y cules son las prioridades, obras y acciones que van a ser desarrolladas por el gobierno. Adems, este sistema se instituye como herramienta fundamental para la comunicacin entre el Estado y la Sociedad, permitiendo al Gobierno Municipal obtener por parte de vecinos y vecinas una mirada integral de

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los diferentes barrios del partido.

La participacin social: es posible? cmo la llevaron a la prctica? cules son las condiciones para que la sociedad se involucre? Morn ha logrado una amplia participacin social, que progresivamente aumenta a travs de diversas acciones; sin duda el impulso mayor se logr a travs del proceso de Descentralizacin territorial, y el Presupuesto participativo. Otras de las acciones que tambin ayudan a estimular la participacin generando los espacios necesarios son las licitaciones transparentes, la elaboracin participativa de normas, el acceso a la informacin pblica, el resumen de gestin enviado a todos los hogares mensualmente, la creacin del Defensor del pueblo, el Consejo Asesor cuyas facultades consisten en asistir al Intendente Municipal, las audiencias pblicas, informacin y comunicacin digital de acontecimientos locales, y otros.

Cmo se llev adelante la experiencia de planificacin del Parque Industrial La Cantbrica? Este proyecto tiene como objetivo consolidar el perfil productivo del Municipio con orientacin a industrias Pymes, principales generadoras de puestos laborales, crecimiento econmico y mayores ndices de distribucin de la renta en el mbito local. Se busca una concentracin de industria Pymes utilizando infraestructuras y servicios comunes en un entorno sustentable. Para ello, se impulsa la ampliacin de la experiencia del Parque Industrial Cantbrica I hacia dos ubicaciones contiguas donde se implantaran los nuevos emprendimientos productivos. Se trata de una experiencia de gestin pblico- privada, ya que se conforma un ente tripartito entre el Gobierno Provincial, Gobierno Municiescenarios PBLICOS

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pal y la Unin Industrial del Oeste (EPIBAM) para llevar adelante una etapa del proyecto y la otra, mediante la articulacin entre un consorcio empresario y el gobierno municipal. Cantbrica I fue una vieja empresa metalrgica, que fuera pilar del desarrollo industrial de Morn, y de situaciones producidas por el crecimiento del entorno, donde se cre un barrio de obreros y empleados. Hacia los aos `90, los cambios tecnolgicos y la situacin econmica del pas llevaron a que decretara su quiebra. Actualmente, es un Parque Industrial que ha recuperado la actividad productiva y las fuentes de trabajo de una gran cantidad de empleados, a travs de la instalacin de pequeas y medianas empresas, fruto de la asociacin del Estado con el capital privado. Este tipo de acciones asociativas son las que el Estado debe impulsar y promover, pues a pesar de que no es la razn de ser del Estado producir, s lo es promover la sinergia que se da entre el Estado que promueve y genera las condiciones necesarias para que el privado pueda desarrollar su actividad. Esto produce un efecto multiplicador; es un cambio del modelo de accin en el mundo del desarrollo de las economas regionales, que son las que mayor impacto tienen en trminos territoriales. El sector denominado Cantbrica II se asentar sobre terrenos ferroviarios, otrora playa de maniobras y descargas hoy en desuso por la disminucin de la actividad ferroviaria, aprovechando estas grandes infraestructuras obsoletas; para esto, se gestiona desde el Gobierno municipal y la Unin Industrial del Oeste ante el Gobierno Nacional, la cesin de los mismos a tal fin. Se propone que el ente administrador del parque La Cantbrica I, EPIBAM, sea quien desarrolle el nuevo emprendimiento. Para construir las infraestructuras bsicas se cuenta con un fondo especfico que la Provincia de Buenos Aires conceder, beneficiando al territorio, ya que se ampla el rea til para posibilitar el asentamiento de las futuras industrias, luego de un proceso de expropiacin por parte del Estado provincial para posibilitar su creacin.

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Las industrias destinadas al parque Cantbrica II sern seleccionadas por el EPIBAM con la colaboracin de las Universidades de Morn y Tecnolgica Nacional (UTN), de acuerdo a los proyectos y propuestas de gestin que oportunamente presenten los interesados; por ser recursos del Estado, y siguiendo con el modelo de gestin que lleva adelante este municipio. El sistema de seleccin tiene que ser pblico y transparente, en base a variables de innovacin, ocupacin, necesidad de mano de obra, y polticas no contaminantes; la seleccin se orienta a pequeas y medianas empresas locales que presenten proyectos de desarrollo y crecimiento sustentables, con ocupacin de mano de obra intensiva y calificada, en entornos ambientalmente amigables, y que propicien la innovacin tecnolgica y productiva. La denominada Cantbrica III se conforma como un consorcio de empresas que adquieren un predio industrial en desuso, contiguo al parque existente. Las tierras son privadas, y puede ser posible porque existe la voluntad de un grupo de empresas de asentarse en un sitio acorde a sus actividades. Si se pudieran incorporar dos grandes industrias existentes en las cercanas de Cantbrica, sumndose a los tres parques, se lograra un parque de carcter Regional, en un polo concentrado, con infraestructuras comunes, accesos francos por autopistas, presencia del ferrocarril, servicios comunes, controles de seguridad, la posibilidad de trabajar 24 horas, tratamiento sanitarios ecolgicos, sumado al acceso a los programas impulsados por la Subsecretaria de Desarrollo Econmico Local de crecimiento, mejora en calidad, informacin, comunicacin, reconocimiento, mercados internacionales y nacionales, redes productivas, y capacitacin, resultan en una oferta superior a la situacin de fbricas dispersas; lo que tambin favorece a los vecinos, reconvirtiendo zonas donde existen viviendas linderas con pequeas fbricas, en una organizacin de concentracin y recalificacin de usos. A nivel territorial, crecen las fuentes de empleo si son acompaadas por polticas de capacitacin e insercin laboral, programas, proyectos y acciones vinculadas con los emprendedores, con la mejora de

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las infraestructuras y el desarrollo, la especializacin, formacin, mejora en calidad y eficiencia, y la apertura a nuevos mercados. La generacin de nuevos puestos laborales, el fortalecimiento y la calificacin de la empleabilidad, contribuyen a generar la cohesin social. Desde la economa del municipio, la diversidad de industrias focalizadas en un sector rentabiliza la recaudacin impositiva. Como parte integrante del emprendimiento, por la escala del proyecto, se vinculan otras actividades anexas que no existiran sin el parque, y que adems sirven a la ciudad, como es la construccin de oficinas y equipamiento especfico al dominio del Municipio que servir al conjunto, se introducen mejoras de accesibilidad, y transformacin del sitio, como icono distintivo, as tambin la cesin de un predio de 1400 m para ampliar el acceso a la zona industrial de Morn.

Cules son los beneficios de formar parte de la Red de Mercociudades? Es posible implementar la gestin de polticas pblicas a nivel regional? Morn es parte de la Red de Mercociudades y participa activamente de la Unidad Temtica de Planificacin Estratgica, donde comparte con las ciudades participantes la experiencia de contar un Plan de Desarrollo Estratgico y su aplicacin en las polticas pblicas. Adems fue sede de la XII Cumbre de Mercociudades y he ejercido su presidencia durante el perodo 2006/2007. Mercociudades es un tejido de cooperacin horizontal formado por municipios de los pases miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y pases asociados (Bolivia, Chile y Per). Actualmente cuenta con ms 180 ciudades asociadas. Fue fundada en 1995 por iniciativa de los principales alcaldes, intendentes y prefeitos de la regin con el objetivo de favorecer la partici-

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pacin de los municipios en el proceso de integracin regional, promover la creacin de un mbito institucional para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollar el intercambio y la cooperacin horizontal entre las municipalidades de la regin.

Cules son los objetivos de gestin a futuro? El PDE de Morn cumpli en el 2010, 5 aos desde su lanzamiento y se encuentra en un fuerte proceso de concrecin de los programas y proyectos estratgicos contenidos en l, por lo cual la siguiente etapa ser la revisin, el balance y una actualizacin que puedan contener los desafos que requiere hoy el desarrollo de nuestra ciudad.

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Anlisis, formulacin y evaluacin de polticas pblicas

J. Emilio Graglia

Resumen
Este artculo es una versin condensada y simplificada del trabajo de investigacin desarrollado en el Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) y la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC), con apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer (KAS). En el texto se expondr el Modelo de las cuatro D, segn el cual las polticas son pblicas porque su responsable principal es un Estado (nacional, provincial o municipal) y porque su finalidad principal debe ser una sociedad (internacional, nacional o local). Vindolas como un proceso de satisfaccin social, el modelo plantea cmo identificar y formular necesidades sociales, problemas pblicos y alternativas posibles (Diagnstico), cmo adoptar alternativas polticas y preparar proyectos gubernamentales (Decisin) y cmo ejecutar, comunicar y evaluar actividades (Direccin y Difusin).

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Las particularidades de la Gestin Pblica

Luis F. Aguilar Villanueva

Resumen
La cuestin sobre el carcter distintivo y las particularidades de la Administracin / Gestin Pblica respecto de la gestin de las firmas privadas o de las organizaciones voluntarias no lucrativas, ha suscitado debates interminables, finos y rsticos, en los que intereses cognoscitivos o posiciones ideolgicas y polticas han moldeado las posiciones, la discusin y las conclusiones. Epistemolgicamente es usual y correcto abordar el conocimiento de la realidad (en nuestro caso, la administracin pblica) desde especficos intereses cognoscitivos e inclinaciones valorativas que orientan selectivamente la observacin, definicin, clasificacin y explicacin de la realidad, transformndola en objeto de conocimiento. Cualquier posicin sobre la Administracin Pblica (AP) y sus propiedades esenciales es entonces el resultado del modo como la hemos mirado, del modo como los ojos de especficos intereses cognoscitivos, ideolgicos y polticos la han examinado, analizado. Sin embargo, el valor terico y prctico de una posicin especfica respecto de otras consiste en que nos muestra aspectos, factores o dimensiones de la realidad en estudio (la AP) que los enfoques concurrentes han ignorado o simplemente no han podido registrar por las caractersticas de su punto de vista y pregunta.

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Legitimacin y regmenes de poltica pblica: Hacia una mejor comprensin de la estabilidad y cambio de las polticas pblicas
Csar Nicandro Cruz-Rubio

Resumen
Adaptando el modelo de Beetham (1991) para el estudio de la legitimidad en ciencias sociales, y tomando como unidad de anlisis el modelo de regmenes de poltica pblica de Wilson (2000), este trabajo explora cmo un acercamiento basado en el estudio de la legitimacin del poder puede ofrecer una mejor comprensin de la estabilidad y el cambio de polticas pblicas. Luchar por la legitimidad es un imperativo para los actores de la coalicin poltica dominante y esta lucha opera mayormente durante la formulacin de las polticas pblicas. Las legitimaciones catalizadoras de la formacin y adopcin de la poltica, as como de su permanencia, estabilidad (y perpetuacin si cabe) durante periodos prolongados de tiempo. En el debate pblico compiten y se confrontan visiones sobre el valor pblico, la legalidad, eficacia, o racionalidad de las polticas, y los actores buscan reforzar, reafianzar (o cuestionar, erosionar o debilitar segn el caso) la legitimidad de la poltica o de coalicin que la promueve dentro del rgimen. Bajo una lgica reactiva, el policy change sustantivo ocurre como consecuencia del cambio de al menos una de las cuatro condicionantes que hacen legtima cualquier relacin de poder: 1) la inconformidad con las leyes o polticas establecidas, 2) la discrepancia con las creencias compartidas, 3) el retiro del consentimiento sobre la poltica pblica -o sobre la coalicin dominante-, y 4) la ineficacia sostenida (o percibida) en la obtencin de rendimientos.

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Gerencia pblica comparada: los casos de los Petroestados

Marcelo Montes Resumen:
El presente artculo indaga acerca de la gestin de las empresas estatales de energa de tres pases emergentes (Venezuela, Irn y Rusia), que en los ltimos aos, han gozado de extraordinarios precios internacionales del petrleo, lo cual, les ha permitido crecer a tasas igualmente inusuales. Empleando el mtodo comparativo, el paper contrasta las caractersticas de las gerencias de dichas empresas, en los tres casos, subordinadas al poder poltico como nunca antes en la historia de los pases estudiados. Se exploran las consecuencias de dichas polticas pblicas, haciendo hincapi en la destruccin de capital humano directivo a raz de tal accionar gubernamental. Los resultados de este tipo de trabajos, podrn obrar como antecedentes para futuras investigaciones, que permitan ilustrar sobre el -siempre tenso- nexo entre poltica y administracin, en pases subdesarrollados y en vas de desarrollo, an cuando atraviesen perodos excepcionales de bonanza econmica.

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