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Jean-Franois Huchet Wang Wei

Les enjeux de la rforme fiscale


In: Perspectives chinoises. N28, 1995. pp. 14-18.

Citer ce document / Cite this document : Huchet Jean-Franois, Wei Wang. Les enjeux de la rforme fiscale. In: Perspectives chinoises. N28, 1995. pp. 14-18. http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/perch_1021-9013_1995_num_28_1_1851

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enjeux rforme fiscale

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poursuite Evolution du desprocessus rapports entre rformateur gouvernement central et gouvernements provinciaux et

PAR JEAN-FRANOIS HUCHET ET WANG WEI * Parmi les rformes institution nelles menes par l'Etat chi nois, la rforme du systme fiscal qui a pris effet le 1er janvier 1994 comportait d'importantes implications pour la poursuite du processus rformateur. En effet, elle visait non seulement moderniser un systme d'imposition des entre prises largement inefficace, mais galement instaurer un nouveau type de relations financires entre le gouvernement central et les pro vinces. Malgr une augmentation des recettes fiscales en 1994, les pre miers rsultats enregistrs traduisent des difficults dans la mise en place de la rforme, et de manire plus gnrale, des contradictions dans l'action modernisatrice de l'Etat central, notamment en ce qui concerne son rle dans la rgulation de l'conomie. Cette rforme pro voque galement une difficile remi se en cause des pouvoirs financiers acquis par les provinces durant les annes 1980. Les ncessits de la rforme de 1994 L'ancien systme mis en place en 1984 visait pallier les modificat ions intervenues dans la gestion des entreprises d'Etat, leur permettant de conserver les bnfices de leurs activits au lieu d'en verser 14

gralit aux autorits administratives de tutelle. Ce systme tait destin stimuler la production et responsab iliserles entreprises. L'Etat se devait pourtant d'instaurer un syst mede taxation des bnfices sous peine de voir fondre ses revenus. Afin de rompre avec la politique de dveloppement rgional galitariste de Mao Zedong et de stimuler le dveloppement industriel local, le gouvernement central a concd une autonomie fiscale qui variait selon les provinces. Ce systme de parta ge des recettes fiscales (baoganzhi), permettait aux provinces ctires de redistribuer une partie limite de leurs recettes fiscales au gouverne ment central. Ce systme a cependant trs rap idement dmontr ses faiblesses. On a assist tout d'abord une dtrio ration constante des revenus de l'Etat central puisque la part des recettes sur le PIB est passe de prs de 30% la fin des annes 1970 19% en 1994 (1). L'Etat Central en tait rduit, au dbut des annes 1990, faire la manche auprs des gouvernements provinciaux. Les finances centrales ont beaucoup souffert des doubles comptabilits tenues par les gouvernements pro vinciaux (qui taient seuls respon sables de la leve des impts), des rductions et exemptions de taxes dcides par les gouvernements locaux mais supportes par le gou vernement central et de l'vasion fiscale estime prs de 100

liards de yuans en 1993 (2). Paralllement, concernant les relations centre/provinces, les objectifs en matire de politique fi scale n'tant fixs que sur un plan financier, les provinces ont de manire trs rationnelle essay de maximiser leur propre revenu bud gtaire. Par l'intermdiaire d'un contrle sur le systme bancaire local, les gouvernements provin ciauxont favoris une allocation des ressources vers l'industrie lgre o les retours sur investissements sont rapides et importants, dans l'inten tion de maximiser les profits fiscali ss (3). Si le systme fiscal a permis un dveloppement trs rapide des industries lgres, il a galement contribu intensifier le comparti mentage gographique de l'appareil industriel et affecter les ressources sur des capacits productives de montage en aval des filires de pro duction, ngligeant les politiques de dveloppement sectoriel l'chelle nationale (4) et les investissements d'infrastructure dont la charge repos ait sur les finances toujours plus rduites du gouvernement central. Enfin, l'utilisation qui a t faite de la politique fiscale n'a pas contri bu une relle dynamisation de l'entreprise. L'impt a plutt t uti lis comme un outil d'galisation des diffrences de profitabilit intra et inter-sectorielles, comme moyen de rgulation de situations dfici taires, voire au pire, comme un in strument d'enrichissement de la PERSPECTIVES CHINOISES N28 MARS / AVRIL 1995

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Gloire aux entreprises et aux individus qui paient leurs impts ! bureaucratie locale. En 1986, une tude nationale a montr que les taux d'imposition variaient selon les provinces, selon les entreprises, entre 3% et 66% (6)! Autant dire qu'il s'agissait l d'une vritable fi scalisation la carte qui s'tablis sait sur la base de rapport de mar chandages entre les entreprises et les bureaucraties locales. Ce phnomn e s'est accentu d'autant plus que le niveau des taxes de l'entreprise faisait partie des objectifs financiers figurant dans l'tablissement des contrats forfaitaires par les bureaux locaux de l'industrie. Les marchandages sur le niveau des taxes de l'entreprise pour les trois cinq ans venir ont t l'occasion pour les deux partenaires d'expri mer des positions contradictoires. La bureaucratie locale a hsit entre le dsir de maximiser ses recettes fiscales, et le nivellement des taux de profit des units qu'elle contrle. D'un autre ct, l'entreprise a essay de ngocier au mieux une profitabilit aprs impts en PERSPECTIVES CHINOISES N28 MARS /AVRIL 1995 tion de la distorsion des prix, de ses performances, ou des charges de crdit leves qu'elle a contractes pour un investissement (7) contr ibuant un relchement de sa contrainte de budget (8). Le contenu de la rforme de 1994 et les tentatives de recentralisation Sur le plan de la politique cono mique, le massacre de Tian'anmen et la chute de l'ancien secrtaire du Parti, Zhao Ziyang, ont eu pour consquence l'abandon de la poli tique de dcentralisation prne par ce dernier. Le gouvernement central a cherch rcuprer un certain nombre de prrogatives, notamment en matire de financement des entreprises avec, la fois, un rle accru de la Commission d'Etat au Plan et la limitation de l'autonomie des provinces en matire d'approbat ion des investissements, et une ges tion renforce de leurs activits par la politique de promotion des groupes industriels (jituan zhengce) ainsi qu'une rcupration des pou voirs de gestion des entreprises dpendant des ministres centraux suite la politique de dcentralisa tion de 1985 (xiafang zhengce). Cette politique a trs rapidement rencontr des limites dans la mesure o elle prconisait un retour des instruments de contrle administrat if utiliss dans le cadre d'une co nomie planifie. Ces instruments d'un autre temps se sont rvls incapables de guider une conomie largement transforme par dix annes de dcentralisation (soit de facto, soit voulue par le centre). Les rformes de 1994 (entreprises d'Etat, systme bancaire et fiscalit) sont diffrentes dans leur nature, mme si elles se traduisent par une recentralisation des comptences au niveau de l'Etat central. Elles cher chent instaurer de nouveaux in struments de guidage macro-cono mique de l'conomie et en cela, se situent plus dans la ligne des pro positions de rformes de Zhao Ziyang juste avant le revirement de 15

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la politique conomique durant l't 1988. La rforme de 1994 a t prpare de longue date. Les principes direc teurs ont t fixs ds 1988 et des expriences pilotes ont t menes dans plusieurs grandes villes depuis 1992. Le gouvernement central a d longuement prparer le terrain pour faire accepter une rforme que les provinces peroivent comme une limitation de leur pouvoir financier. Depuis 1989, le gouvernement cent ral n'a cess d'adresser aux gou vernements provinciaux des cri tiques de plus en plus svres. En 1993, lors d'une confrence natio nalesur le systme fiscal national, la direction gnrale des impts de Pkin a ouvertement accus les pro vinces d'avoir viol la lgislation des impts. C'est donc dans un climat peu propice la coopration entre le gouvernement central et les autori ts provinciales que la rforme du 1er janvier 1994 apporte plusieurs transformations significatives du systme fiscal (9). On assiste une unification des impts hauteur de 33% sur les bnfices des entreprises, y compris les coentreprises sino-trangres. Le nouveau systme modifie et renfor ce galement l'impt sur le revenu des personnes physiques pour des revenus mensuels suprieurs 800 yuans, et instaure une taxe sur la valeur ajoute. Mais la rforme la plus significati ve rside certainement dans la spa ration des comptences en matire d'autorit fiscale entre le gouverne ment central et les gouvernements provinciaux, conduisant, pour la premire fois dans l'histoire de la Chine moderne, la cration d'une double structure administrative re sponsable de la perception des impts. Les impts dits "d'intrt national" ou permettant de contrler les quilibres macro-conomiques sont du domaine du gouvernement central et levs par l'administration centrale. C'est le cas de la taxe la consommation, des droits de 16

ne, de l'impt sur les bnfices des entreprises d'Etat gres par les ministres centraux, de l'impt sur le bnfice des banques et des inst itutions financires, des taxes comm erciales. Les autres impts sont soit du domaine exclusif des pro vinces, comme les impts sur le bnfice des entreprises d'Etat dont la gestion incombe aux gouverne ments provinciaux, les taxes sur l'immobilier, l'impt sur les per sonnes physiques, les timbres fi scaux, les vignettes automobiles, les droits de succession, soit partags avec le gouvernement central, comme la taxe sur la valeur ajoute dont 75% revient l'Etat central, et les taxes sur les transactions bours ires. Un des principaux objectifs de la rforme est de progressive ment augmenter la part de l'Etat central dans les recettes fiscales la hauteur de 52% d'ici l'an 2000 (ventuellement se rapprocher de 60%) alors qu'elle se situe actuell ement autour de 41%.

l'conomie. Dans la mise en place de la rfor me, il convient de noter des carences dans les efforts de sensibi lisation et d'information. La nou veaut de certains impts pour les entreprises et les commerces ont al iment l'inflation, les nouveaux impts tant parfois directement inclus dans les cots de production (12). A l'chelon local, on a recens beaucoup de plaintes des gouverne ments locaux concernant la comp lexit des nouvelles procdures: le Quotidien du Peuple rvlait que seulement 40% des comptables des commerces savent remplir correct ement les formulaires d'imposition (13). Le commerce de fausses fac tures pour le remboursement de la TVA et des fausses dclarations d'impts fleurit dans les provinces ctires (14). Lors du rapport pr sent l'Assemble nationale popul aire le 6 mars dernier, le Ministre des Finances Liu Zhongli a reconnu que d'importants problmes demeur aient concernant la collecte des Le bilan d'une anne impts (15), contribuant ainsi al de rforme fiscale imenter une fraude estime par le II faudra videmment attendre plu gouvernement central 30 ou 40% sieurs exercices fiscaux pour juger du montant des recettes de l'admi de l'efficacit de la rforme. nistration fiscale. Ces problmes Comme au lendemain de chaque sont cependant inhrents toute srie de nouvelles mesures, les rforme de grande ampleur dans un dclarations officielles du gouverne pays aussi vaste qui opre une tran ment central sont bien sr euphor sition vers des mcanismes de rgu iques. lation macro-conomique indirects. Au chapitre des rsultats encoura En revanche, le dficit du budget geants, Xiang Huaicheng, vice- tait attendu par tous les observat directeur du bureau national des eurs afin djuger de l'efficacit de impts, a annonc que les recettes la rforme. On assiste en fait une des impts industriels et commerc lgre augmentation du dficit du iaux avaient augment de 33,7% budget par rapport 1993, dficit par rapport 1993 (10). Les recettes qui passe de 63,68 milliards de de l'impt sur le revenu des per yuans en 1993 66 milliards de sonnes physiques, d'un montant yuans en 1994 (8 milliards de dol total de 7,25 milliards de yuans (11), lars US) (16). ont augment de 54% par rapport Les rsultats du dficit budgtaire 1993. posent plusieurs types d'interroga D'autres rsultats indiquent tions sur la difficult pour l'Etat cependant que la rforme est loin de central d'atteindre les objectifs fixs rpondre aux objectifs initiaux dans la rforme: rquilibrage des d'tablissement d'un systme fiscal recettes fiscales au profit du Centre, efficace rpondant aux impratifs capacit de l'Etat rpondre la d'quit sociale et de stimulation de croissance du dficit budgtaire et PERSPECTIVES CHINOISES N28 MARS / AVRIL 1995

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effectuer un prlvement sur la croissance des revenus des acteurs conomiques. On constate tout d'abord que prs de l/5me des recettes de l'Etat est assur par la vente de bons du Trsor, avec 102 milliards de yuans en 1994; ce montant va d'ailleurs passer un niveau record puisque que l'on prvoit une augmentation de 50% pour 1995 avec 153 mil liards de yuans, ce qui laisse entre voir les difficults pour l'administ ration fiscale chinoise de profiter de la forte croissance conomique. Une autre incertitude existe quant l'efficacit du partage des compt ences entre l'Etat central et les

qui s'lvent pour 1994 un mont ant record de 36 milliards de yuans (soit 4,2 milliards de dollars US) (19). Dans un contexte de spculation immobilire intense et de monte en puissance de la production des coentreprises sino-trangres, la situa tion des gouvernements provinciaux contraste avec celle du gouverne ment central. Celui-ci continue de tirer une bonne partie de ses recettes fiscales des acteurs les moins dyna miques du systme conomique chi nois, savoir les grandes entreprises d'Etat. Tous les observateurs s'ac cordent reconnatre leurs pitres performances (20), ce qui oblige

relles, et fixer la barre plus haut pour l'Etat central en matire de redistribution vers les provinces. Le marchandage entre Centre et provinces Sur le plan administratif, la spara tion de l'administration centrale et provinciale pour la perception des impts risque de prendre beaucoup de temps. Les gouvernements pro vinciaux se sont immdiatement engags dans une ngociation avec le gouvernement central concernant les avantages pour les entreprises trangres, dmontrant quel point les intrts des gouvernements locaux et des entreprises trangres sont dsormais lis. Les provinces rechignent raliser l'unification des taux d'imposition car cela leur terait toute autonomie en matire de politique d'attrait des investiss ements trangers. Allant rencontre de l'esprit de la rforme, l'administ ration centrale des impts a dj accord quelques avantages transi toires : dductions du revenu impos able pour les expatris, exemption des 33% de la taxe proportionnelle sur le revenu des affaires, etc. Le gouvernement central n'a pas enco re statu concernant les taxes sur l'achat de terrain. D'une manire gnrale, les pro vinces sont inquites de la remise en cause de leur autonomie fiscale et freinent l'application de la rforme. Les ngociations que chaque pro vince mne sparment avec le gou vernement central concernant les investissements trangers pourraient constituer une entorse de taille la volont initiale d'uniformisation des taux d'imposition. Le gouvernement central a dj mis en place plus de 150 dcrets d'application dont cer tains assez contradictoires avec l'es prit initial de la rforme concernant l'uniformisation des taux d'imposit ion (21). La presse fait l'loge des gouvernements provinciaux qui acceptent de verser effectivemment la part de leurs recettes ngocis avec l'Etat central (22). Shanghai a rcemment accept de contribuer 17

Zhu Rongji et Liu Zhongli administrations provinciales concer nant la collecte des impts (17). Toutes les provinces ctires ont vu leurs recettes fiscales exploser en 1994: 50 milliards de yuans pour la province du Guangdong soit 44% d'augmentation par rapport 1993, 21 milliards de yuans pour la pro vince du Zhejiang, 13,3 milliards de yuans pour la province du Fujian, et 37,25 milliards de yuans pour Shanghai, soit une augmentation de prs de 40% par rapport l'anne 1993 (18). Ces rsultats spectacul aires sont dus aux taxes sur la construction immobilire ou aux impts prlevs sur les entreprises trangres et les rsidents trangers, PERSPECTIVES CHINOISES N"28 MARS / AVRIL 1995 l'Etat central reverser partiell ement d'une main ce qu'il peroit de l'autre en accordant des crdits d'impts, des facilits de paiements et mme des exonrations fiscales ces entreprises. Il convient galement d'ajouter que durant les premiers mois de mise en place de la rforme en 1994, les gouvernements provinciaux ont systmatiquement gonfl leurs dclarations de revenus fiscaux pour 1993. C'est en effet sur cette anne de base que le montant des redistr ibutions de l'Etat central vers les provinces s'effectuera en 1995. Cette pratique a contribu ainsi brouiller les cartes sur les recettes

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la hauteur de 20% de ses recettes beaucoup de temps, ralentissant le fiscales, alors que le voyage rcent rquilibrage des revenus fiscaux au profit de l'administration centrale. de Rong Yiren dans la province du Guandong pour demander aux dir La question du droit de proprit des igeants provinciaux de contribuer entreprises d'Etat laisse en suspens plus gnreusement aux finances ne devrait pas non plus contribuer centrales est encore rest sans effets. amliorer la situation. La bureaucrat D'une manire plus structurelle, ie locale conservera un pouvoir dis l'excellent ouvrage de Ole Bruun crtionnaire important en matire (23) dmontre comment, pour les d'informations sur les entreprises petits commerces et les entreprises mais galement en ce qui concerne la manipulation de leur taux d'impos prives qui reprsentent un poids croissant dans l'conomie nationale, ition, la cration de nouveaux le Centre dpend des provinces pour impts, ou l'application de trait des informations aussi essentielles ements de faveur. Sans un effort de que le chiffre d'affaires, les investi modernisation institutionnelle de ssements raliss, le nombre d'emp grande ampleur modifiant la nature loys. Un an aprs le lancement de de l'intervention de l'Etat et ses la rforme fiscale, on mesure le che structures, le monopole fiscal des min qui reste encore parcourir administrations locales demeurera une ncessit pour le pouvoir central pour tirer le systme de perception des impts du clientlisme et des qui ne dispose pas des capacits ncessaires pour grer un territoire fonctions de contrle qu'il exerce sur la population. L'administration aussi vaste. Il n'y a alors aucune ra ison pour que ne continuent pas les locale des impts, qui est la plus proche des contribuables, effectue stratgies de maximisation des reve des calculs discrtionnaires concer nus fiscaux de la part des provinces nant les revenus imposables, calculs qui conduisent la prolifration des qui dpendent largement de la natu investissements "sous-optimaux" re des relations entre contribuables tout en laissant la responsabilit des et bureaucrates locaux. On estime investissements d'infrastructure d'autre part que plus de 500.000 un Etat central asphyxi. Tout fonctionnaires supplmentaires indique que les provinces sont seraient ncessaires l'administra rtives une remise en cause de tion centrale des impts pour mettre l'autonomie fiscale qu'elles ont en oeuvre les rformes (24). Les acquis durant les annes 1980. enqutes menes dans les bureaux L'Etat central devra affronter un de perception indiquent qu'aucun problme rcurrent concernant les matriel informatique n'est utilis, rformes en Chine: les pouvoirs empchant tout recoupement d'i informels qui psent dans les rela nformations et dmontrant l'tat de tions centre-provinces auxquels il faiblesse du systme de perception faut ajouter l'existence de multiples des impts (25). systmes bureaucratiques, (minis En conclusion, si la rforme fisca tres et/ou provinces) largement le de 1994 semble avoir port indpendants et disposant de pou quelques fruits du ct de l'augment voirs discrtionnaires ce qui conduit ation des recettes des gouverne immanquablement dnaturer, ments provinciaux, celles-ci seront voire inhiber une rforme lors de encore redistribues vers l'Etat cent son application. ral dans le cadre de l'ancien syst 1. The Price of Economie Reforms: Centralme de partage. La constitution d'une Local Tensions, in China News Analysis, administration fiscale centrale spa n1508, April 15, 1994, pp. 2-9. rede l'administration provinciale 2. Far Eastern Economic Review, 25. 1 1 .1993. pour la collecte des impts (systme 3. Kang Chen, The Failure of Recentralization in : Interplays among Entreprises, Local du double rail ou double voie, China Governments and the Center, World Bank, (shuangguizhi) risque de prendre Washington D.C., 1990 et B. Naughton, 18

Macroeconomic Management and System Reform in China, in G. White (d.), The Chinese State in the Era of Economic Reform. The Road to the Crisis, Me Millan, Londres, 1991. 4. J.F. Huchet, Transfert de technologie et indus trialisation tardive. Le cas de l 'industrie lectro niqueen Rpublique Populaire de Chine 19781991, Thse de doctorat de Sciences Economiques, Universit de Rennes I, 1993, 691p. 5. Kang Chen, Op. Cit., p. 4. 6. Chen Derong, The Contract Management Responsability System in China. An Institutional Interpretation, PhD, University of Aston, Birmingham, January 1993. 7. I. Singh, China Industrial Policies for an Economy in Transition, World Bank, Washington D.C., 1990, p. 88. 8. A. Hussain, N. Stern, Effective Demand, Enterprise Reforms, and Public Finance in China, in Economic Policy, p. 143-185, avril 1991. 9. Pour le dtail des rformes voir Ma Junlei and Luo Liqin, Important Reforms in China's Tax System, in China Newsletter, n 110, JETRO, pp. 12-21. 10. Zhongguo Shuinubao, 26.09.1994. 1 1 . Asian Wall Street Journal, 28.02. 1 995. 12. The Price of Economie Reforms: CentralLocal Tensions, in China News Analysis, n1508, April 15, 1994, pp. 2-9. 1 3. Far Eastern Economic Review, 07.07. 1 994. 14. China News Analysis, n1508, April 15, 1994, op. cit. 15. Reuters 06.03.1995. 16. Asian Wall Street Journal, 06.03. 1995. 17. Zhang Dakan Xin shuizhi dui jingji yunxing de yingxiang ji zhengce jianyi (L'impact du nouveau systme fiscal sur le fonctionnement conomique et propositions de mesures) in Jingji gaige yufazhan, n7, 1994, pp. 27-33. 18. The Nikkei Weekly, 27.02.1995. 19. Far Eastern Economic Review, 09.03. 1995. 20. Les entreprises d'Etat restent de loin la trane derrire les entreprises rurales et les entreprises capitaux trangers en matire de croissance de la production (2% de croissance contre 32% pour les entreprises rurales et 80% pour les coentreprises sino-trangres en 1994), de la productivit et du commerce extrieur. 21. Jingji Cankaobao, 21.9.1994. 22. Nikkei Weekly, 27.02.1995. 23. Ole Bruun, Business and Bureaucracy in a Chinese City, Institute of East Asian Studies, University of California Press, Berkeley, 1993. 24. Sur un total de 3 1 millions de fonctionnaires l'chelon central, toutes administrations confondues (cf. Far Eastern Economie Review, 01.04.1994). 25. Zhongguo Shuinubao, 08.10.1994. *Jean Franois Huchet est chercheur la Maison Franco-Japonaise de Tokyo ; Wang Wei est chercheur au dpartement d'Economie Industrielle de l'Acadmie des Sciences Sociales de Pkin.

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