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Rapport au Premier ministre

Nos retraites demain : quilibre financier et justice

Yannick Moreau Prsidente de section au Conseil dtat Membres de la Commission


Didier Blanchet Anne-Marie Brocas Daniel Cohen Sylvie Franois Dominique Libault Florence Parly Didier-Roland Tabuteau Ccile Van de Velde Serge Volkoff

Rapporteurs de la Commission
Philippe Laffon, rapporteur gnral Marie Daude Pierre Lenel Anthony Marino Emmanuelle Prouet

juin 2013

Direction de l'information lgale et administrative, Paris 2013 ISBN : 978-2-11-009516-9


En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la proprit intellectuelle du 1er juillet 1992, complts par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale usage collectif de la prsente publication est strictement interdite sans autorisation expresse de lditeur. Il est rappel cet gard que lusage abusif et collectif de la photocopie met en danger lquilibre conomique des circuits du livre.

SOMMAIRE

INTRODUCTION........................................................................................................................................... 7

PREMIRE PARTIE : LA SOCIT FRANCAISE A ACCOMPLI UNE PARTIE DU CHEMIN NECESSAIRE POUR FAIRE FACE A SON VIEILLISSEMENT ..................................................... 9 1. POUR FAIRE FACE AUX ENJEUX DMOGRAPHIQUES, LA FRANCE A PROGRESS DANS LA QUALIT DU DBAT COLLECTIF ET ADOPT DES RFORMES......................... 9 1.1. Des mutations dmographiques sont en cours.............................................................................9 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. Les premires gnrations du baby boom partent en retraite.....................................9 Lallongement de lesprance de vie sest poursuivi .......................................................10 Notre fcondit reste dynamique ............................................................................................11

1.2. Les mthodes du dbat collectif ont progress ......................................................................... 13 1.3. Des rformes successives ont t mises en uvre depuis trente ans.............................. 13 1.3.1. 1.3.2. Les bornes dge et les dures dassurance ont t augmentes, notamment pour faire face lallongement de lesprance de vie....................................................13 Aprs des mesures visant relever les pensions des salaris du secteur priv durant les annes 1970, le mode de calcul des pensions a t modifi dans de nombreux rgimes ........................................................................................................16 Des mesures significatives ont vis encourager la poursuite de lactivit professionnelle des travailleurs gs.....................................................................................18 Des prlvements supplmentaires et une modification du financement des retraites ont complt ces leviers dactions .......................................................................20

1.3.3. 1.3.4. 2.

SI CES RFORMES ONT ACCRU LA CAPACIT DU SYSTME FAIRE FACE SES ENGAGEMENTS, ELLES NONT PAS ATTEINT TOUS LEURS OBJECTIFS NI EU LES RSULTATS ESCOMPTS ...............................................................................................................27 2.1. Les rformes limitent de plus de 6 points la progression de la part des retraites dans la richesse nationale partir de 2040 ................................................................................ 27 2.2. Les taux de remplacement sont globalement rests stables................................................ 28 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. Une baisse des taux de remplacement des salaris du secteur priv devait rsulter de la rforme de 1993 ................................................................................................. 28 Les rsultats sur donnes constates montrent un maintien des taux de remplacement, qui rsulte de plusieurs facteurs .............................................................29 Les choix dindicateurs pour comparer les rgimes de retraite doivent tre effectus avec prcaution ...........................................................................................................32 Les taux de remplacement apparaissent globalement dgressifs en fonction du revenu .........................................................................................................................34

2.3. Grce notamment lamlioration des retraites, le niveau de vie des retraits a rejoint celui des actifs........................................................................................................................... 36 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. En prenant en compte leurs diffrents revenus, les retraits ont un niveau de vie quivalent celui des actifs..........................................................................................36 Des disparits importantes subsistent nanmoins entre retraits dune mme gnration............................................................................................................................37 Des ingalits se creusent entre retraits de gnrations diffrentes ...................38

2.4. La convergence progressive des principaux paramtres de calcul des pensions ne sest pas traduite par un mouvement de rapprochement des rgimes ..................... 40 2.4.1. 2.4.2. Le paysage des retraites demeure marqu par la diversit des rgimes..............40 Plusieurs paramtres de calcul des pensions ont connu une convergence progressive.........................................................................................................................................43

DEUXIME PARTIE : CEPENDANT, LE SYSTME DES RETRAITES NE RPOND PAS SUFFISAMMENT AUX ATTENTES DES FRANAIS ET DOIT TRE CONSOLID.............45 1. LQUILIBRE FINANCIER DU SYSTME DE RETRAITES NEST TOUJOURS PAS ASSUR.................................................................................................................................................45 1.1. Leffet de la crise conomique se fait sentir depuis mi-2008 et perturbe la trajectoire du systme.......................................................................................................................... 45 1.2. Le besoin de financement reste de lordre dun point de PIB lhorizon 2020 et son montant dpend, moyen et long termes, des hypothses conomiques retenues ..................................................................................................................................................... 46 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 2. Les besoins lhorizon de 2020 sont de lordre dun point de PIB...........................46 A moyen et long termes, la situation reste proccupante, surtout avant 2035 ......................................................................................................................................................48 Mais des incertitudes psent sur les hypothses de croissance, auxquelles tant les recettes que les dpenses des rgimes sont trs sensibles...........................51 Les incertitudes sont moindres en matire dmographique lhorizon 2040 ......................................................................................................................................................51

SI LE SYSTME ASSURE AUJOURDHUI UN NIVEAU DE SOLIDARIT GLOBALEMENT ACCEPTABLE, IL FAIT LOBJET DUNE DEMANDE ACCRUE DQUIT.............................................................................................................................................53 2.1. Minima de pensions et de revenus contribuent fortement relever le niveau de ressources des pensionns dont les droits acquis sont modestes..................................... 54 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. Les minima de pension visent assurer un montant minimal de retraite la liquidation.....................................................................................................................................54 Lallocation de solidarit aux personnes ges permet de garantir un revenu minimal partir de 65 ans .........................................................................................55 Les minima de pensions et le minimum vieillesse bnficient souvent de revalorisations suprieures aux prix .....................................................................................56

2.2. La prise en compte des priodes dinactivit professionnelle permet de pallier une partie des ruptures professionnelles ................................................................................... 56 2.2.1. 2.2.2. La prise en compte des priodes dinactivit ou dactivit rduite..........................56 Ces dispositifs de solidarit permettent de compenser en grande partie, au moment de la retraite, les accidents de carrire et les ruptures professionnelles ...............................................................................................................................58

2.3. Des dparts anticips sont possibles pour les carrires longues et certaines personnes dans des situations particulires .............................................................................. 59 2.4. Les droits familiaux majorent les dures dassurance et les pensions dans des conditions htrognes entre rgimes.......................................................................................... 60 2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. Ces droits familiaux diffrent selon les rgimes et crent des situations dinquit............................................................................................................................................61 Ils tendent favoriser les pensions les plus leves ........................................................61 Ils privilgient la dure dassurance au montant de pension ...................................62

2.5. Une trs forte htrognit entre rgimes et un manque de clart des objectifs caractrisent les pensions de rversion ....................................................................................... 63

3.

LA CONJONCTURE ACTUELLE CONTRIBUE ACCROTRE UN SENTIMENT PERSISTANT DE DFIANCE ENVERS LA CAPACIT DU SYSTME FAIRE FACE SES ENGAGEMENTS COLLECTIFS ET RESPECTER LES DEMANDES INDIVIDUELLES.................................................................................................................................65 3.1. Des craintes envers la prennit du systme par rpartition et le niveau des retraites sexpriment ............................................................................................................................ 65 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. Une inquitude qui porte sur les conditions de vie en retraite..................................65 Un fort attachement la rpartition, mais variable selon les ges et les revenus.................................................................................................................................................66 Des attentes diffrentes envers la rforme des retraites.......................................67

3.2. Une connaissance ingale du systme et de ses enjeux, qui samliore proximit du dpart et du moment des choix individuels .................................................... 68 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. Connaissances gnrales sur le systme et lisibilit pour soi.....................................68 Les jeunes actifs sinquitent de bnficier de droits moins favorables que les gnrations actuelles de retraits....................................................................................69 La libert de choix est une demande qui merge surtout auprs des jeunes gnrations........................................................................................................................................72 La capacit faire des choix requiert une information adapte, tout au long de la vie, qui sest beaucoup amliore, mais conserve des marges de progrs.................................................................................................................................................73

4.

LA FAIBLESSE DES TAUX DEMPLOI DES SENIORS RESTE UNE FAIBLESSE STRUCTURELLE DU SYSTME ET UNE SOURCE DE DFIANCE VIS--VIS DES MESURES DGE OU DE DURE....................................................................................................75 4.1. Les taux demploi des seniors sont croissants, mais demeurent infrieurs aux moyennes europennes....................................................................................................................... 75 4.2. Nanmoins les ges effectifs de sortie du march du travail restent infrieurs lge lgal de dpart la retraite et les modalits de transition entre emploi et retraites sont diverses et complexes.............................................................................................. 77

TROISIME PARTIE : TROIS PRIORITS DOIVENT DOMINER LA PROCHAINE RFORME DES RETRAITES............................................................................................................81 1. RQUILIBRER ET PILOTER LE SYSTME COURT, MOYEN ET LONG TERMES ......81 1.1. A court terme, rtablir lquilibre financier des rgimes en 2020 .................................... 82 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. La rsorption des dficits conjoncturels est indispensable pour la prennit plus long terme des rgimes de retraites ...................................................82 Les leviers dactions sont de plusieurs ordres....................................................................84 Les scnarios envisageables.......................................................................................................96 La commission a examin plusieurs variantes conomiques pour le moyen et le long termes ........................................................................................................................... 101 La modification des bornes dge ou des conditions de dure permet moyen terme dquilibrer le systme dans plusieurs des scnarios ..................... 103 Propositions de la commission face aux dfis long terme..................................... 107

1.2. A long terme, grer une trajectoire dquilibre .......................................................................101

1.3. Construire un systme de pilotage de la trajectoire des rgimes et des objectifs de la politique nationale des retraites.........................................................................................109 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.4. 2. Les principes et objectifs dun systme de pilotage..................................................... 109 Dfinir des indicateurs structurels de suivi de la qualit du systme et de sa soutenabilit .................................................................................................................................. 111 Dfinir a priori les leviers conjoncturels activer selon la nature de lcart la trajectoire et aux objectifs.............................................................................................. 112 Mettre en uvre le pilotage financier et social ............................................................. 116

RENFORCER LQUIT ET LA LISIBILIT PAR LA CONVERGENCE DES DROITS ET DES ORGANISATIONS...................................................................................................................117 2.1. Remdier aux ingalits dans lacquisition des droits..........................................................117 2.1.1 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. Amliorer les rgles dacquisition des trimestres dans le cadre de lexercice dune activit professionnelle................................................................................................. 117 Etudier le cas des jeunes actifs .............................................................................................. 120 Examiner le cas particulier des assurs relevant de plusieurs rgimes ............. 122 Amliorer la prise en compte des alas de carrire et interruptions dactivit .......................................................................................................................................... 124

2.2. Moderniser et faire converger certaines rgles de calcul et leffort contributif ........126 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.3.1. 2.3.2. Envisager sous certaines conditions une remise plat globale des avantages familiaux de retraite ........................................................................................... 126 Poursuivre la convergence des rgles de calcul des rgimes de la fonction publique............................................................................................................................................ 132 Poursuivre la convergence des efforts contributifs...................................................... 136 Gains et limites dun passage un systme douverture des droits reposant sur une meilleure articulation entre ge et dure dassurance ............................. 137 Construire un guichet unique et amliorer linformation ........................................ 141

2.3. Favoriser la libert de choix et assurer la lisibilit pour lassur ....................................137

2.4. Dfinir des perspectives de coopration et amorcer le dbat du rapprochement des rgimes.............................................................................................................................................146 3. ACCROITRE LE TAUX DEMPLOI DES SENIORS ET RFORMER LA PRISE EN COMPTE DE LA PNIBILIT .......................................................................................................151 3.1. Accroitre le taux demploi des seniors ........................................................................................153 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. Mobiliser les acteurs, mieux connatre et suivre les volutions des transitions entre emploi et retraite..................................................................................... 153 Amliorer la gestion des carrires et des comptences ............................................. 154 Amnager les fins de carrires .............................................................................................. 157 Par le dveloppement des actions de prvention des risques professionnels .. 160 Par une rflexion sur une nouvelle prise en compte de la pnibilit dans la fonction publique......................................................................................................................... 163 Par la limitation et la prise en compte tout au long de la carrire, des expositions aux facteurs de pnibilit ................................................................................ 164

3.2. Amliorer les conditions de travail et mieux prendre en compte la pnibilit..........160

CONCLUSION............................................................................................................................................171

ANNEXES ...................................................................................................................................................173

INTRODUCTION

Le systme de retraite est au cur des solidarits. Fruit d'une histoire complexe et ancienne, il a pour ambition depuis la cration de la Scurit Sociale en 1945 de garantir tous () la scurit matrielle l'issue de la vie professionnelle pour reprendre les termes du prambule de la Constitution de 1946. Le systme de retraite est aussi une construction vivante, soumise aux transformations de la socit et aux tensions conomiques. Il doit s'adapter aux volutions dmographiques, aux mutations des modes de vie et aux fluctuations de la croissance conomique. Toute rforme du systme de retraite est confronte un double dfi. Elle s'inscrit dans un champ de contraintes sociales et conomiques de court terme ; il lui faut rpartir l'effort entre les actifs et les retraits de manire quitable dans une conjoncture conomique souvent difficile. Elle a tout aussi invitablement des effets sur les volutions moyen et long termes anticiper. Jusquau dbut des annes 1970, les personnes la retraite apparaissaient comme les grandes oublies des Trente Glorieuses. Faute de disposer de droits suffisants la retraite, elles se trouvaient pour un grand nombre d'entre elles, malgr la gnralisation des rgimes de retraite, dans une situation de prcarit, souvent mme d'indigence. des carrires commences trs tt et des dures de travail hebdomadaire particulirement leves, faisait cho une esprance de vie la retraite sensiblement plus courte qu'aujourd'hui. Les annes 1970 ont de fait marqu un tournant essentiel dans la constitution du systme de retraite. Cest alors qua t engag un mouvement damlioration des rgles de calcul des pensions dans le rgime gnral et les rgimes de base des non-salaris, mouvement qui sest poursuivi jusquau dbut des annes 1990 dans les rgimes complmentaires. Pendant ces annes, le recours aux prretraites a t frquent pour faciliter les restructurations de lappareil de production. Labaissement de lge de la retraite 60 ans est intervenu dans ce contexte et a consacr un droit gnral la retraite de tous les salaris qui totalisant 37,5 annes de cotisations, cohrent avec des carrires menes dans des conditions souvent difficiles. Cet ensemble de mesures sest fond sur la foi de la poursuite de la croissance conomique, dans le cadre du modle salarial fordiste qui avait merg aprs la guerre, et a concrtis les promesses de 1945. Par ailleurs, si les consquences du baby-boom taient connues, la forte tendance lallongement de lesprance de vie, constate depuis, ntait nullement anticipe. Depuis les annes 1990, il est clair que le systme est confront la monte en charge des droits accords, un double dfi dmographique rsultant des effets du baby-boom et de lallongement de lesprance de vie et un environnement conomique plus incertain. Il nest pas tonnant que ce changement de perspectives impose des volutions successives. Mme si les rformes sont un moment de tension, la France a progressivement trouv des mthodes de dbat plus sereines et dj adopt des rformes qui font une partie significative du chemin vers lquilibre financier. A un moment o linquitude de chacun sur lavenir du systme est forte et o des mesures difficiles vont devoir tre prises pour rtablir lquilibre court terme, lhorizon se dgage un
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peu plus loin. En 2035, dans un peu plus de vingt ans, le rapport entre cotisants et retraits sera presque stabilis, du fait de la disparition des classes nombreuses nes dans limmdiat aprs-guerre. Une fois lquilibre retrouv en 2020, les mesures prendre sont dune ampleur raisonnable. La commission estime que les efforts mener pour passer le cap et garantir la prennit du systme sont notre porte. Elle propose trois orientations. Il faut tout dabord retrouver lquilibre financier en 2020, ce qui demandera des efforts partags et importants. Puis, stabiliser financirement bien mieux quaujourdhui le systme, ce qui peut tre fait au travers de dcisions annuelles qui laissent place une concertation avant la dcision finale du Parlement. Rien ne pourra tre fait si leffort nest pas quitablement partag : telle est la deuxime orientation des rflexions qui recouvre des questions aussi diverses et importantes que les avantages familiaux, les polypensionns, les rgimes dans leur diversit. Enfin, la retraite est profondment lie au travail. La commission sest attache aux indispensables mesures requises pour que le monde du travail sadapte une socit o la moyenne dge des actifs va slever de dix ans dans les quarante prochaines annes. Elle attache aussi une importance particulire aux propositions qui permettent de mieux tenir compte de la situation de ceux pour qui lesprance de vie la retraite est raccourcie ou altre en qualit par des facteurs directement lis aux conditions de travail. Lnonc de propositions pour la prochaine rforme tait lobjet mme de la lettre de mission que le Premier ministre lui a adresse, et qua complt un ambitieux cahier des charges. Elle ne pouvait remplir ce mandat sans prsenter au pralable, sa manire, un tat des lieux du systme de retraite. Ni ses propositions, ni les analyses des premire et deuxime parties du rapport nauraient pu tre faites sans les travaux remarquables du Conseil dorientation des retraites et la disponibilit des administrations et caisses qui ont rpondu avec clrit et comptence ses demandes. Que les uns et les autres en soient ici remercis.

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PREMIRE PARTIE : LA SOCIT FRANCAISE A ACCOMPLI UNE PARTIE DU CHEMIN NECESSAIRE POUR FAIRE FACE A SON VIEILLISSEMENT

Les dparts massifs la retraite des gnrations du baby boom et lallongement de lesprance de vie constituent deux dfis dmographiques pour le systme de retraite franais. Si le premier de ces dfis implique des dcisions court et moyen termes, le second relve, quant lui, dune tendance longue et appelle une prise de conscience profonde et une action durable dajustement des rgimes. Les changes et choix relatifs au sujet des retraites demeurent sensibles. Toutefois, les annes 1990 ont t caractrises par des pas importants effectus pour clairer le dbat public et la prise de dcision. A partir de 1993, la France sest engage dans un processus de rformes de son systme de retraite, accompagn dune prise de conscience collective elle-mme trs progressive. Des rformes dampleur, reposant sur la dure dactivit, le niveau des pensions et les ressources des rgimes, ont t menes. Elles ont contribu matriser long terme la part des pensions dans la richesse nationale. Si une partie du chemin a ainsi t accomplie pour relever le dfi dmographique auquel est confronte la France, la dmarche de rforme doit tre poursuivie afin de remplir des objectifs que le systme de retraite natteint actuellement pas.

1. Pour faire face aux enjeux dmographiques, la France a progress dans la qualit du dbat collectif et adopt des rformes

1.1. Des mutations dmographiques sont en cours

1.1.1. Les premires gnrations du baby boom partent en retraite Le nombre de naissances a trs fortement augment en France de la fin des annes 1940 au dbut des annes 1970. Durant ce baby boom, le nombre de naissances annuelles sest situ entre 800 000 et 900 000. Par la suite, le nombre de naissances a lgrement diminu pour fluctuer entre 700 000 et 800 000 par an.

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Graphique I : Nombre de naissances en France mtropolitaine

Source : Insee

Les cohortes nes durant cette priode (les gnrations du baby boom) partant la retraite entre 2000 et 2035, le systme de retraites se retrouve dans cette priode confront une charge leve. 1.1.2. Lallongement de lesprance de vie sest poursuivi Cest beaucoup plus tardivement que lallongement de lesprance de vie a t peru comme une tendance de long terme. Entre 1994 et 2009, lesprance de vie la naissance est passe de 73,6 ans 77,7 ans pour les hommes et de 81,8 ans 84,4 ans pour les femmes, soit un gain de prs dun trimestre par an. Sur la mme priode, les hommes ont gagn 2,5 ans desprance de vie 60 ans et les femmes 2 ans: elle atteint 22,2 ans pour les premiers et 27 ans pour les secondes. Graphique II : Esprance de vie 60 ans

Source : Insee.

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Ces deux effets conjugus dparts des gnrations du baby boom et allongement de la dure de la vie tendent dgrader fortement jusquen 2035 le ratio dmographique rapportant la population ge de 20 59 ans celle ge de plus de 60 ans. Ce ratio diminue en effet de 2,6 1,5 entre les annes 2005 et 2035. Aprs 2035, le ratio diminue plus lgrement, essentiellement sous leffet de lallongement de lesprance de vie. Graphique III : Ratio dmographique (20-59 ans / plus de 60 ans)

Source : Insee

Le ratio cotisants/retraits sest donc fortement dgrad depuis 2001, leffectif des retraits croissant plus rapidement que le nombre de cotisants (+2,9% par an contre +1,3% par an). 1.1.3. Notre fcondit reste dynamique Par rapport nombre de ses voisins europens, la France bnficie dune natalit dynamique : lindicateur conjoncturel de fcondit1 slve 2 contre 1,59 dans les 27 pays de lUnion europenne. Il est relativement stable et voisin du niveau assurant le remplacement des gnrations sur le long terme (hors effets de la migration), qui est estim 2,1 environ.

1 Indicateur conjoncturel de fcondit : somme des taux de fcondit par ge observs une anne donne (Source :

Insee)

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Tableau 1 :

Rapport entre le nombre de personnes de plus de 60 ans et le nombre de 2059 ans dans les pays de lUnion europenne
2010 47% 41% 42% 44% 38% 46% 43% 28% 48% 39% 40% 32% 42% 38% 34% 42% 48% 42% 2020 57% 48% 49% 50% 46% 58% 53% 38% 54% 44% 51% 46% 50% 47% 42% 47% 52% 50% 2030 77% 63% 58% 60% 58% 66% 62% 46% 67% 54% 65% 53% 60% 53% 51% 56% 59% 61% 2035 81% 67% 61% 63% 66% 66% 65% 49% 74% 58% 69% 57% 66% 59% 58% 58% 61% 66% 2040 82% 69% 62% 64% 75% 66% 66% 53% 79% 59% 70% 64% 74% 67% 67% 58% 61% 70% 2050 88% 72% 64% 63% 83% 68% 69% 58% 83% 62% 70% 84% 82% 77% 88% 61% 65% 76% 2060 89% 76% 66% 67% 82% 71% 70% 55% 83% 65% 71% 94% 85% 78% 94% 63% 68% 78%

Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande France Irlande Italie Norvge Pays-Bas Pologne Portugal Rpublique tchque Roumanie Royaume-Uni Sude Union europenne (27 pays)

Source: Eurostat. Depuis 1995, le taux de natalit se stabilise environ 12,5 naissances pour 1 000 habitants chaque anne, en dpit de laccroissement de lge moyen des mres qui atteint 29,9 ans en 20092.

ge moyen des mres : ge calcul pour une gnration fictive de femmes qui auraient chaque ge la fcondit observe pour les femmes du mme ge l'anne considre (Source : Insee).

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Graphique IV :

Indicateur conjoncturel de fcondit

Sources : Insee, Eurostat.

1.2. Les mthodes du dbat collectif ont progress


Dans tous les pays, les rformes des retraites sont des sujets sensibles. Non seulement la France nchappe pas cette tendance, mais cest sans doute lun des pays qui a longtemps dout de sa capacit faire face cette nouvelle donne dmographique. Des pas importants ont t franchis durant les annes 1990 afin dclairer le dbat collectif sur les retraites. En 1990, le livre blanc sur les retraites, prfac par Michel Rocard, est publi. Il est suivi dune mission, prside par Robert Cottave, qui fait un change approfondi avec les syndicats. Le gouvernement fait ensuite au cur de lt 1993 une rforme dimportance, mais dans une certaine ambigut, une partie de ses effets tant peu expliqus. Lorsquen 1995 la question est reprise, elle suscite un blocage immdiat et demeure si sensible que la reprise dune discussion collective loccasion du rapport de Jean-Michel Charpin savre difficile. La mise en place du Conseil dorientation des retraites (COR) en 1999 a permis de progresser de manire importante vers une mthode concerte et sre dlaboration et dexpertise des donnes du dbat. Si les discussions restent difficiles et les choix font lobjet de vifs dbats, ceux-ci sont dsormais mieux instruits. Cest dans ce contexte que plusieurs rformes ont t mises en uvre.

1.3. Des rformes successives ont t mises en uvre depuis trente ans

1.3.1. Les bornes dge et les dures dassurance ont t augmentes, notamment pour faire face lallongement de lesprance de vie Face laugmentation de lesprance de vie, les rformes de 1993, 2003 et 2008 se sont inscrites dans une dmarche dallongement de la dure dactivit, en augmentant la dure dassurance requise pour bnficier dune retraite taux plein et en instaurant des dispositifs dincitation au maintien en activit.

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La dure dassurance est aujourdhui mobilise : pour le calcul de la dcote : lorsquun assur na pas lensemble des trimestres requis, tous rgimes de base confondus, sa pension est diminue de 1,25% par trimestre manquant, ou par trimestre le sparant de lge du taux plein (le calcul le plus favorable est opr) ; pour le calcul de la surcote : augmentation inverse de 1,25% par trimestre supplmentaire cotis au-del de lge lgal et de la dure dassurance requise pour le taux plein ; pour le calcul de la pension elle-mme, par lintermdiaire du taux de proratisation, qui rapporte la dure dassurance dans le rgime la dure dassurance requise : la pension est multiplie par ce taux, qui est plafonn 1 dans chaque rgime.

La rforme de 1993 a augment la dure dassurance ncessaire pour bnficier dune pension taux plein dans le rgime gnral et les rgimes aligns de 150 trimestres 160 trimestres (40 ans), raison dun trimestre supplmentaire par anne civile de naissance. La rforme de 2003 sest inscrite en complment de celle-ci et dans une logique de rapprochement des rgimes, en tendant progressivement aux rgimes de la fonction publique la hausse de dure dassurance jusqu 40 ans. Elle a ouvert, au titre dune longue carrire, la possibilit de partir en retraite avant lge lgal. Elle a galement align la dure dassurance retenue pour le calcul de la pension (taux de proratisation) sur la dure dassurance requise pour lobtention du taux plein. Au-del de 2008, prenant acte des gains desprance de vie, la loi du 21 aot 2003 a pos le principe, jusquen 2020, dun partage entre dure dactivit requise et dure de retraite au niveau constat en 2003, les gains desprance de vie 60 ans se rpartissant en 2/3 de dure dactivit et 1/3 de dure de retraite3. Depuis la loi du 9 novembre 2010, le conseil d'orientation des retraites (COR) rend chaque anne un avis technique portant sur l'volution du rapport entre la dure d'assurance et la dure moyenne de retraite, avant l'adoption par le gouvernement d'un dcret fixant cette dure d'assurance pour la gnration atteignant 56 ans. La dure dassurance est ainsi fixe 166 trimestres (41,5 ans) pour la gnration 1956. La loi prvoit que ce mcanisme dvolution de la dure dassurance prendra fin en 2020, cest--dire avec lintervention prvue en 2016 du dcret applicable la gnration 1960. A cette date, selon les dernires projections disponibles, la dure dassurance devrait atteindre 167 trimestres, soit 41,75 ans de carrire. Toujours dans une optique de convergence, le dispositif de dcote a galement t tendu aux rgimes de la fonction publique et son taux diminu dans le rgime gnral et les rgimes aligns pour tre terme gal 1,25% par trimestre manquant. Par ailleurs, les salaris ont t incits prolonger leur activit par linstauration dun dispositif de surcote, majorant la pension pour chaque trimestre de cotisation au-del de la dure ouvrant droit au taux plein et de lge douverture des droits.

Lobjectif tait que le rapport entre dure dassurance et dure moyenne de retraite rejoignt pour lanne 2012 la valeur constate pour lanne de promulgation de la loi, en loccurrence 1,79 pour lanne 2003, puisque ce ratio demeure constant aprs 2012. La valeur de ce ratio est fonde sur la dure dassurance applique aux affilis du rgime gnral de la gnration 1943 qui ont atteint 60 ans en 2003 (40 annuits) et sur lesprance de vie 60 ans publie par lINSEE cinq ans plus tt en 1998 (22,39 annes) et correspondant la valeur observe sur la priode 1994-1996 : 40/22,39=1,79.

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La rforme de 2003 a galement introduit une majoration pour les personnes ayant une carrire complte entirement cotise sur la base du SMIC et temps complet. Elle doit leur permettre de bnficier dun montant total net de pension au moins gal 85 % du SMIC net. La rforme de 2003 affichait enfin un objectif dquilibre en 2020 et prvoyait des rendezvous quadriennaux, dont le premier en 2008, afin douvrir une nouvelle tape dans lajustement du systme de retraite. Si cette clause na pas t suivie, le mouvement de convergence sest nanmoins poursuivi avec la rforme de 2008 qui a align les rgles de six rgimes spciaux (rgimes de la SNCF, de la RATP, des Industries lectriques et gazires (IEG), des clercs et employs de notaires4, de lOpra national de Paris et de la Comdie franaise) sur celles de la fonction publique. La dure dassurance exige pour le taux plein a t allonge, de 37,5 ans 40 ans au 1er dcembre 2012 puis 41 ans en 2016. Les dispositifs de dcote et de surcote leur ont galement t appliqus. La rforme des retraites de 2010 a, quant elle, privilgi laugmentation des bornes dge pour augmenter la dure dactivit. Lge lgal douverture des droits et lge dobtention du taux plein ont t relevs de deux ans, passant respectivement de 60 62 ans et 65 67 ans compter de la gnration 1955 pour les salaris et non-salaris du secteur priv et les salaris du secteur public, un rythme particulirement rapide. Cette rforme a aussi relev les bornes dge pour les catgories actives de la fonction publique (ge lgal 52 ou 57 ans selon les cas, partir des gnrations 1961 et 1956), ainsi que dans les autres rgimes spciaux partir de 2017. Concernant les rgimes complmentaires, lge douverture des droits a t relev de deux ans lARRCO, lAGIRC (de 55 57 ans) et lIRCANTEC (de 60 62 ans)5. Actuellement partent la retraite les assurs des gnrations 1951 et surtout 1952 (ge fix pour cette dernire 60 ans et 9 mois) ; les 62 ans seront atteints pour la gnration 1955, qui liquidera donc ses pensions (exception faite des dparts anticips) compter de 2017. Ces rformes ont conduit relever lge effectif de dpart la retraite pour les salaris du priv puis les fonctionnaires et salaris des entreprises publiques, bien que le dispositif de retraites anticipes pour carrires longues lait fait diminuer au rgime gnral aprs 2003.

4 Caisse de retraite et de prvoyance des clercs et employs de notaires (CRPCEN). 5

Association pour le rgime de retraite complmentaire des salaris (ARRCO), Association gnrale des institutions de retraite complmentaire des cadres (AGIRC), Institution de retraite complmentaire des agents non titulaires de lEtat et des collectivits publiques (IRCANTEC).

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Graphique V : Age moyen de dpart

Champ : Assurs de la caisse nationale dassurance vieillesses (CNAV) et de la Fonction publique dEtat civile (hors dparts en retraite pour invalidit ou motifs familiaux). Sources : Programme Qualit et Efficience Retraites, PLFSS 2013 et DGFIP, Service des Retraites de lEtat, Rapport statistique 2011.

1.3.2. Aprs des mesures visant relever les pensions des salaris du secteur priv durant les annes 1970, le mode de calcul des pensions a t modifi dans de nombreux rgimes Durant les annes 1970, plusieurs rformes ont conduit amliorer le niveau des pensions, qui tait faible et conduisait un taux de pauvret relatif des retraits lev6. La loi Boulin du 29 dcembre 1971 a port la dure dassurance requise pour la pension complte de 30 37,5 ans. Elle a augment le taux de liquidation 60 ans de 20% 25% avec majoration de 5% au lieu de 4% par anne aprs 60 ans, permettant datteindre un taux de 50% 65 ans. Les droits pension des femmes ont t substantiellement relevs. Outre lamlioration des pensions de rversion, lassurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) a t cre en 1972 afin de prendre en compte les priodes passes au foyer pour lever des enfants. La loi du 1er juillet 1977 a ensuite accord le taux plein 60 ans au lieu de 65 ans pour les femmes ayant cotis 150 trimestres. Le dcret du 11 dcembre 1972 a institu le calcul de la pension sur la base du salaire des dix meilleures annes et non plus des dix dernires. En outre, la loi du 29 dcembre 1972 a rendu obligatoire laffiliation de lensemble des salaris un rgime complmentaire de retraite. Les droits affrents aux rgimes complmentaires ont t amliors par la suite. Des accords ont permis damliorer

Le taux de pauvret des retraits avait t mis en exergue par la Commission dtude des problmes de la vieillesse, prside par Pierre Laroque (1961).

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significativement la couverture de ces rgimes durant les annes 1990, en augmentant les taux de cotisation minimum. Lordonnance du 26 mars 1982 a gnralis la possibilit de partir la retraite au taux plein 60 ans au lieu de 65 ans, qui existait dj pour les travailleurs manuels ayant exerc des travaux pnibles et les assures mres de famille, sous condition de dure dassurance de 150 trimestres7. Les retraites complmentaires se sont alignes sur ce nouveau dispositif avec laccord du 4 fvrier 1983. A partir de la fin des annes 1980, le mode de revalorisation des salaires ports au compte et des pensions a t modifi. Avant 1987, la revalorisation tait effectue sur les salaires, mais, aprs cette date, lvolution des prix hors tabac a t retenue comme mode de revalorisation8. La rforme de 1993 a entrin cette rfrence pour une dure de 5 ans. En 1998, puis avec la rforme de 2003, ce mode dindexation a t reconduit. Ds lors, le pouvoir dachat des retraits, certes maintenu constant, nvolue plus comme celui des salaires. Cet cart de pouvoir dachat se creuse dautant plus lorsque les retraits vieillissent. La rforme de 1993 a galement augment de 10 25 ans la dure de la priode retenue pour dterminer le salaire de rfrence. Avant la rforme de 2003, les pensions de la fonction publique taient revalorises comme les traitements du corps de la fonction publique auquel appartenait lassur, cest--dire selon lvolution du point dindice et dventuelles mesures catgorielles ou attributions de points. Depuis le 1er janvier 2004, elles sont revalorises sur les prix, comme au rgime gnral. Les rendements effectifs des rgimes ARRCO et AGIRC ont quant eux volu en fonction des valeurs de service du point, du salaire de rfrence et du taux dappel. De 1963 2013, les rendements effectifs de ces rgimes ont t rduits de moiti environ, passant de 14,2 % 6,5 % pour lAGIRC et de 12,8% 6,6% pour lARRCO. Les rendements ont tout dabord nettement diminu entre le milieu des annes 1980 et 2000. Puis le taux dappel, infrieur ou gal 100% jusquen 1970 lARRCO et jusquen 1978 lAGIRC, a augment pour se stabiliser 125%, respectivement en 1992 et 1995. Les volutions respectives des indices de revalorisation les prix pour la valeur de service du point et le salaire moyen (ou mdian) pour le salaire de rfrence expliquent galement cette baisse des rendements. Aprs une stabilit de 2000 2003, les rendements ont diminu de nouveau compter de 2004 (accord du 13 novembre 2003) en raison dune moindre revalorisation de la valeur de service du point et dune revalorisation accrue du salaire de rfrence. Plus rcemment, laccord du 13 mars 2013 a prvu une moindre revalorisation des retraites complmentaires (0,5 % lAGIRC et 0,8 % lARRCO au 1er avril 2013, inflation moins 1% en 2014 et 2015).

7 Loi du 30 dcembre1975. 8 Au rgime gnral, les salaires ports au compte sont indexs depuis 1948 selon les mmes coefficients de revalorisation que les pensions.

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1.3.3. Des mesures significatives ont vis encourager la poursuite de lactivit professionnelle des travailleurs gs Depuis le dbut des annes 2000, les pouvoirs publics et les partenaires sociaux ont pris des mesures pour favoriser le maintien dans lemploi des seniors. Ces mesures ont t prises dans le cadre de plusieurs lois, notamment portant rforme des retraites, et du plan national daction concerte pour lemploi des seniors de juin 2006, qui faisait suite laccord national interprofessionnel (ANI) doctobre 2005. Outre les dcisions spcifiques au systme de retraites et visant retarder lge de dpart la retraite par le dcalage des bornes dges et laugmentation de la dure dassurance, plusieurs types de mesures ont t prises.

Pour donner plus de marge de choix dans la date de dpart la retraite, les mcanismes de dcote et surcote ont volu.

Pour le secteur priv, la loi de 2003 a assoupli la dcote en la rduisant progressivement de 10 %, par anne manquante jusquau taux plein 5 %, partir de la gnration 1953. Une dcote a t instaure dans la fonction publique partir du 1er janvier 2006. La loi de 2003 a galement cr une surcote, passe de 3 % 5 %, qui permet de bnficier dun surcrot de pension en cas dactivit au-del de lobtention du taux plein. Le rachat dannuits manquantes sous forme de versements de cotisations au titre dannes dtudes ou dannes de travail insuffisamment cotises, dans la limite de douze trimestres, a aussi t instaur.

Deux dispositifs ont t libraliss pour faciliter les possibilits demploi pendant la retraite La retraite progressive, cre en 1988, et qui permet de cumuler une activit professionnelle temps partiel avec une fraction de sa pension de retraite, a t rendue progressivement plus attractive : dune part, en permettant une liquidation provisoire de la retraite lors du passage en retraite progressive (et donc une prise en compte des priodes cotises par la suite et avant la liquidation dfinitive) et, dautre part, en abaissant la dure dassurance ncessaire de 160 150 trimestres valids. Prvu dabord comme temporaire, par crainte dun effet daubaine, le dispositif a par la suite t prolong et prennis en 2010. Le cumul emploi retraite, qui permet de cumuler activit professionnelle et pension (liquide dfinitivement), a t progressivement libralis. Depuis le 1er janvier 2009, toute personne qui a liquid sa pension au taux plein peut immdiatement reprendre une activit (y compris chez son dernier employeur), sans plafond de rmunration. Si la condition de liquidation au taux plein nest pas remplie, le cumul reste conditionn un plafond et un dlai de reprise dactivit (six mois) chez le mme employeur. Les fonctionnaires peuvent cumuler intgralement pension et revenu du travail, en cas de reprise dactivit dans le secteur priv. En cas de reprise dactivit dans une des trois fonctions publiques, le cumul est limit, avec un plafond de ressources.

En amont du passage la retraite, des mesures importantes ont t prises pour limiter les possibilits de cessation anticipe dactivit.

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Depuis la loi de 2003, le lgislateur a restreint laccs aux prretraites finances par lEtat. A partir de 2005, les conditions relatives ltablissement des conventions dAS-FNE (allocation spciale du Fonds national de lemploi)9, dispositif cr en 1963, ont t durcies. En 2011, une instruction de la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP)10 a suspendu la possibilit de conclure de nouvelles conventions dAS-FNE. En dcembre 2011, seules 5 400 personnes bnficiaient encore dune AS-FNE (contre 46 600 dix ans plus tt). Les prretraites progressives (PRP) qui permettaient aux salaris seniors de travailler temps partiel jusqu la retraite, ne donnent plus lieu aucune entre depuis 2009 et ne comptaient plus, fin 2011, que 400 bnficiaires. La cessation anticipe de certains travailleurs salaris (CATS), destine aux salaris ayant exerc des mtiers pnibles dans des conditions difficiles (travail la chane, travail de nuit ) ou aux salaris handicaps, ne concernait plus, fin dcembre 2011, quenviron 1 700 personnes, en baisse de 46 % par rapport 2010. Au total, les prretraites publiques nont accueilli que 5 200 nouveaux bnficiaires en 2011, pour la plupart ( 84 %) dans le cadre du dispositif de cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante. En outre, le lgislateur a, plusieurs reprises, renchri le cot des prretraites maison finances uniquement par les entreprises. Initialement de 23,85 %, le taux de la contribution due par lemployeur pour les prretraites conclues aprs le 27 mai 2003 a t port finalement 50 %, pour les prretraites conclues aprs le 11 octobre 2007. Il faut souligner que le nombre dentreprises reconnues par lAgence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS) comme assujetties a toujours t faible (moins de 500 en 2009 et 2010) et que cette taxation ne concerne que les dispositifs de prretraites se traduisant par des ruptures du contrat de travail et non les dispositifs du type cong de cessation anticipe dactivit , saccompagnant de suspensions du contrat de travail. Depuis le 1er janvier 2009, les conditions dligibilit au dispositif de dispense de recherche demploi (DRE) ont t progressivement resserres pour aboutir sa suppression totale, en 2012.

Enfin, diffrentes mesures ont t prises pour encourager la demande et loffre de travail des seniors

Il sagit du relvement de lge de la mise la retraite doffice 70 ans11, de la suppression, compter du 1er janvier 2008, de la contribution Delalande due en cas de rupture du contrat de travail dun salari g de 50 ans et plus, dune incitation financire lembauche (le dcret du 16 mai 2011 a finalement prvu une aide de 2000 euros alloue aux entreprises pour lembauche dun demandeur demploi de 45 ans ou plus en contrat de professionnalisation) et de la cration dun contrat dure dtermine (CDD) spcifique (disposition trs peu utilise).

9 Allocation permettant dassurer un revenu de remplacement des salaris gs dau moins 57 ans, dont lemploi est supprim et qui sont sans perspectives de reclassement. 10 Instruction n 2011-23 du 10 octobre 2011. 11

Avant cet ge, la dcision du passage de lactivit la retraite relve du seul choix du salari. Ensuite, lemployeur peut doffice rompre le contrat de travail.

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Pour scuriser les parcours professionnels, le plan national daction concerte pour les seniors prvoyait plusieurs mesures

Il sagit du dveloppement des entretiens professionnels de deuxime partie de carrire pour les salaris partir de 45 ans, de la possibilit dutiliser de plein droit leur droit individuel la formation (DIF) pour les travailleurs de plus de 50 ans, de la priorit daccs au dispositif priode de professionnalisation aux plus de 45 ans, de linstitution de financements rservs et de procdures administratives acclres pour les bilans de comptence et la validation des acquis de lexprience pour les salaris de 45 ans, de la promotion des conditions de travail et lamnagement des conditions demploi. Le plan national daction concerte visait galement modifier les reprsentations socioculturelles, notamment travers des campagnes de sensibilisation et de communication.

Par ailleurs, le lgislateur a cr une obligation de ngocier des accords ou, dfaut, de mettre en uvre des plans daction pour lemploi des seniors (sous peine de pnalit financire pouvant aller jusqu 1 % de la masse salariale).

Les objectifs que peuvent viser ces plans ou ces accords sont : le recrutement des salaris gs dans lentreprise, lanticipation de lvolution des carrires professionnelles, lamlioration des conditions de travail et la prvention des risques de pnibilit, le dveloppement des comptences et des qualifications et laccs la formation, lamnagement des fins de carrire et de la transition entre activit et retraite, la transmission des savoirs et des comptences et le dveloppement du tutorat. La loi de financement de la scurit sociale pour 2009 impose ces plans ou accords, dune dure de trois ans, pour les entreprises de plus de 50 salaris, les entreprises de 50 300 salaris pouvant tre couvertes par un accord de branche. Un bilan quantitatif fait par la Direction gnrale du travail (DGT), en 2012, indique quelle a enregistr le dpt de 90 accords (dont huit relevant du secteur agricole) couvrant environ 400 branches professionnelles. Au niveau des entreprises, ce sont 32 300 textes qui ont t dposs (dont 2/3 de plans daction et 1/3 daccords). Potentiellement, lensemble de ces textes couvre 7,3 millions de salaris. Au moins 80 % des salaris dentreprises de 50 salaris ou plus sont couverts. Cette obligation a t modifie et intgre en 2013 au dispositif relatif au contrat de gnration. 1.3.4. Des prlvements supplmentaires et une modification du financement des retraites ont complt ces leviers dactions

1.3.4.1. Les rgimes sont financs par des ressources diverses En 2011, la France a consacr 483 milliards deuros aux prestations de scurit sociale, soit prs dun quart de la richesse nationale (PIB). Les pensions de retraite constituent la premire de ces dpenses. Verses 16,4 millions de retraits, les pensions de retraite se

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sont leves, en 2011, 271 milliards deuros (13,6 % du PIB), dont les trois quarts verss par les rgimes de base et le quart restant par les rgimes complmentaires12. En 2011, les ressources du systme de retraite provenaient pour 66% des cotisations sociales prleves sur les revenus dactivit, pour 16% de contributions visant quilibrer certains rgimes spciaux de salaris, verses pour lessentiel par ltat, pour 11% dimpts et taxes, pour 4% de transferts en provenance de lassurance chmage et de la branche famille de la Scurit sociale, et pour 3% de ressources de gestion. En outre, les ressources de certains rgimes peuvent inclure des transferts venant soit du fonds de solidarit vieillesse, qui est en charge du financement dune partie des avantages non contributifs relevant de la solidarit nationale, soit dautres rgimes de retraite dans le cadre de la compensation gnralise vieillesse, soit enfin intervenant dans le cadre dintgrations financires avec le rgime gnral (salaris agricoles, rgime des cultes). Ces dispositifs, qui mettent en uvre des mcanismes complexes de solidarit entre rgimes, sont cependant sans effet sur lapprhension du montant des ressources du systme de retraite. Ils mettent en revanche en vidence la diversit des financements que peuvent mobiliser les rgimes pour faire face leurs besoins. Des situations diffrentes doivent tre distingues :

Concernant les rgimes deux tages (base et complmentaire), Pour la base, le rgime gnral prsente loriginalit davoir un financement reposant sur des sources trs diverses. Il repose 63 % sur des cotisations sociales, 10 % environ sur des impts et taxes visant compenser les allgements gnraux de cotisations de scurit sociale sur les bas salaires et, prs de 25 %, sur des transferts en provenance, principalement, du fonds de solidarit vieillesse (FSV), lui-mme financ aux trois quarts par la contribution sociale gnralise (CSG) et dautres impts et taxes, et de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), au titre de lAVPF. Dautres rgimes de base dpendent en grande partie de transferts entre rgimes de retraite (rgime des non-salaris agricoles) ou dimpts et taxes (rgime des artisans et commerants) ou sont intgralement financs par cotisation (professions librales) ; Pour la partie complmentaire, les rgimes sont financs par cotisation, le rgime complmentaire des non-salaris agricoles tant financ par des cotisations mais aussi, hauteur dun tiers, par une fraction des droits sur la consommation des tabacs.

Concernant les rgimes intgrs (base et complmentaire), les cotisations sont la ressource unique de la caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL) ou du rgime des clercs de notaires ; dautres rgimes sont quilibrs en dernier ressort par ltat ou des contributions dquilibre13. Il sagit des rgimes spciaux, au sein desquels une diversit de situation est galement perceptible.

12

En incluant les dpenses daction sociale, les charges financires et de gestion, le cot atteint, en 2011, 282 Mds.

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1.3.4.2. Si les cotisations restent la recette principale, les rformes ont diversifi les sources de financement des rgimes La part des dpenses de retraite dans le PIB tait de 5% en 1960 et de 10% en 1980. Elle est aujourdhui de plus de 13%. Le systme des retraites a dabord d faire face aux cots de sa monte en charge, en priode de croissance soutenue, puis a d et doit encore affronter les dfis des alas de la croissance et de la dmographie.

Dans une premire phase, le levier des cotisations a t logiquement mobilis.

Dune manire gnrale, et cela vaut pour les retraites comme pour les autres branches de la scurit sociale, les taux ont t relevs au fur et mesure de llargissement de la couverture. Comme le relve le Haut Conseil du financement de la protection sociale, la croissance des taux de cotisation a troitement suivi celle de la richesse nationale consacre aux dpenses de protection sociale : celle-ci a t multiplie par 1,8 entre 1959 et 1990, alors que les taux de cotisation sous plafond ont t multiplis par 1,7 14.

A partir de 1990, laugmentation des cotisations constitue un levier toujours pertinent pour les rgimes complmentaires et de certains rgimes de base, le financement des retraites de base du rgime gnral mobilisant dautres leviers.

Concernant les salaris du secteur priv, les cotisations pour le rgime de base prennent aujourdhui la forme dune cotisation plafonne (6,75% de part salariale, 8,40% de part patronale, soit 15,15% au total)15 et dune cotisation dplafonne (0,1% de part salariale, 1,6% de part patronale, soit 1,7% au total). Sur longue priode, la stabilit des taux de cotisation patronale est remarquable : le taux tait de 8,2% en 1980. Seule la cration de la cotisation dplafonne en 1991 (date laquelle le dplafonnement des cotisations est achev pour les autres branches de la scurit sociale) a marqu une volution. A linverse, les taux de cotisation salariale ont cr : de 4,7% en 1980 7,6% en 1990 et 6,65% aujourdhui16.

En revanche, les taux ont augment tant pour la part salariale que pour la part patronale pour les cotisations des rgimes complmentaires, pour lesquels les cotisations constituent la principale recette. Des taux diffrents existent pour les cadres et les non cadres. Les cadres cotisent jusquau plafond de la scurit sociale17 pour lARRCO 7,5% (3% de part salariale, 4,5% de part

13 Les subventions dquilibre concernent les rgimes de retraite de la SNCF, de la RATP, des marins, des mines et des ouvriers de lEtat. Les rgimes de retraite de la fonction publique de lEtat, des industries lectriques et gazires, de la Banque de France sont quilibrs par une contribution de lemployeur. 14 HCFi, Etat des lieux du financement de la protection sociale , octobre 2012. 15 Afin de financer le dispositif de retraites anticipes des carrires longues, ces taux vont crotre progressivement

pour atteindre 6,9% et 8,55% respectivement en 2016. La dernire hausse des cotisations datait de 2006.
16

Linstauration de la CSG a eu pour contrepartie une rduction des cotisations salariales dassurance vieillesse (moins 1,05 point en 1991).

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patronale), puis lAGIRC sur les tranches B (de 1 4 plafonds annuels de la scurit sociale PASS) et C (de 4 8 plafonds), 20,3% (7,7% de part salariale et 12, 6% de part patronale). En outre, sappliquent deux contributions complmentaires18. Pour les non-cadres, si la cotisation est identique sur la tranche 1 (jusquau plafond), elle est de 20% (8% de part salariale, 12% de part patronale) sur la tranche 2, qui atteint 3 PASS. Tableau 2 : taux de cotisation pour la retraite obligatoire des salaries
Assiette de cotisation (mensuelle) Tranche de Tranche A - 3 086 Salaire total - Salaire total Tranche A - 3 086 Tranche 2 3 086 9 258 Tranche A - 3 086 Tranche 2 3 086 9 258 Tranche A - 3 086 Tranche 2 3 086 9 258 au-del T2 9 258 Salaire total

Taux appels Employeur 8,40 % Assurance Vieillesse 1,60 % 4,50 % ARRCO 12,00 % 1,20 % AGFF 1,30 % 15,60 % 14,90 % TOTAL 1,60 % NON CADRE

Salari 6,75 % 0,10 % 3,00 % 8,00 % 0,80 % 0,90 % 10,55 % 9,00 % 0,10 %

TOTAL 15,15 % 1,70 % 7,50 % 20,00 % 2,00 % 2,20 % 26,15 % 23,90 % 1,70 %

Tableau 3 :

taux de cotisation pour la retraite obligatoire des cadres


Assiette de cotisation (mensuelle) Tranche de Tranche A - 3 086 Salaire total - Salaire total Tranche A - 3 086 Tranche B 3 086 12 344 Tranche C 12 344 24 688 TA-TB-TC - 24 688 Tranche A - 3 086 Tranche B 3 086 12 344 Tranche A - 3 086 Tranche B 3 086 12 344 Tranche C 12 344 24 688 au-del TC 24 688 Salaire total

CADRE

Taux appels Employeur Salari 8,40 % 6,75 % 0,10 % 3,00 % 7,70 % 7,70 % 0,13 % 0,80 % 0,90 % 10,68 % 8,83 % 7,93 % 0,10 %

TOTAL 15,15 % 1,70 % 7,50 % 20,30 % 20,30 % 0,35 % 2,00 % 2,20 % 26,50 % 24,55 % 22,35 % 1,70 %

Assurance Vieillesse 1,60 % ARRCO 4,50 % 12,60 % AGIRC 12,60 % CET 0,22 % 1,20 % AGFF 1,30 % 15,82 % 15,72 % 14,42 % TOTAL 1,60 % Source : AGIRC-ARRCO-ACOSS

Modestes dans les annes 1980, les augmentations ont t plus fortes partir des annes 1990, cette dynamique ( lexception des deux contributions prcites) tant cratrice de droits supplmentaires. La couverture des droits par lAGIRC et lARRCO a t amliore par divers accords successifs : augmentation du taux de cotisation contractuel minimum 6%

17 3086 par mois en 2013. 18

La contribution exceptionnelle et temporaire pour le rgime AGIRC est de 0,35% jusqu 8 plafonds. La Cotisation AGFF (Association pour la gestion du fonds de financement AGIRC-ARRCO) sert financer les pensions des personnes parties en retraite avec le taux plein avant 65/67 ans. Elle est de 2% jusqu 1PASS, de 2,2% entre 1 PASS et 4 PASS. Les deux contributions ne donnent pas de points.

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lARRCO (accord du 10 fvrier 1993) et 16% lAGIRC (accord du 9 fvrier 1994), puis passage de 6% 16% du taux contractuel de cotisation sur les salaires suprieurs au plafond de la scurit sociale (tranche 2) lARRCO (accord du 25 avril 1996). Le dernier accord du 13 mars 2013 poursuit lvolution, les taux contractuels augmentant de 0,1 point en 2014 et de 0,1 point supplmentaire en 2015.

Le financement du rgime gnral a t affect par les volutions plus gnrales du financement de la protection sociale qui ont accru la part des impts et taxes.

Cette volution rsulte de trois facteurs : la compensation des politiques dallgements de cotisations de scurit sociale

Des recettes fiscales ont t affectes la scurit sociale, en compensation des pertes de recettes induites par ces allgements19. Depuis 2012, les allgements gnraux font lobjet dune laffectation dfinitive dimpts et taxes la scurit sociale, les allgements cibls dune compensation par voie budgtaire. la recherche de ressources assises sur des assiettes autres que la masse salariale (revenus de patrimoine et de placement

Au-del de la cration de la CSG, dont bnficie le FSV hauteur de 10Mds , la politique de diversification et dlargissement de lassiette du financement de la protection sociale sest dveloppe. Le FSV, le rgime agricole et le rgime social des indpendants bnficient de la contribution sociale de solidarit des socits (C3S)20. La branche vieillesse bnficie en outre prioritairement des prlvements sur les revenus du capital ainsi que de divers prlvements destins cibler des revenus exclus de lassiette des cotisations sociales (avantages de retraite, retraites chapeau, forfait social). la clarification du financement des avantages non contributifs

La cration du FSV, en 1993, visait identifier dans un fonds ddi les charges affrentes la solidarit nationale autrefois supportes par la CNAV et les rgimes dont les rgles sont alignes sur celles du rgime gnral. Lintervention du FSV relve de deux finalits :

prises en charge de prestations, gales tout ou partie du montant des prestations de solidarit nationale verses par les rgimes. Cest le cas des majorations de pension, du minimum vieillesse, dune partie du minimum contributif ; prises en charge de cotisations, assises sur une assiette le plus souvent forfaitaire, pour les validations de priodes non cotises (dont, depuis la rforme de 2010. des priodes de maladie, de maternit, dinvalidit et daccidents du travail autrefois finances par les rgimes).

19

La loi du 25 juillet 1994 pose le principe selon lequel toute mesure dexonration totale ou partielle de cotisation de scurit sociale doit donner lieu compensation intgrale aux rgimes sociaux par le budget de lEtat. Cette obligation de compensation a t tendue par la loi du 13 aot 2004 relative lassurance maladie, la loi organique du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la scurit sociale confiant la loi de financement le monopole des drogations au principe gnral de compensation. Il sagit dune contribution au taux de 0,13% assise sur le chiffre daffaires des entreprises lorsque celui-ci dpasse 760 000 ,

20

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Ce recours des impts et taxes divers a permis de financer les besoins croissants lis la solidarit : CSG, forfait social, contribution sur les avantages de retraite et de prretraite, prlvement social sur les revenus du capital, contribution additionnelle la C3S, taxe sur les salaires compltent ainsi les ressources du systme, sans pour autant que lintgralit des dpenses de solidarit soit assure par le FSV, ni que lquilibre financier de celui-ci soit garanti. 1.3.4.3. Des mcanismes de transferts sont intervenus pour complter le financement et assurer la solidarit entre rgimes La branche vieillesse bnficie de transferts dautres acteurs de la protection sociale et organise en son sein de multiples transferts entre rgimes.

La compensation gnralise vieillesse organise la solidarit interprofessionnelle entre les rgimes21.

Les enjeux financiers sont importants, le dispositif gnre chaque anne plus de 7,5 Md de transferts22. Les rgimes agricoles, le RSI et le rgime des mines sont les principaux bnficiaires de ce transfert qui reprsente jusqu la moiti des recettes nettes de la branche vieillesse des exploitants agricoles. Les rgimes fortement contributeurs en valeur absolue sont le rgime gnral puis la CNRACL, la fonction publique et les rgimes des professions librales. Pour la CNAVPL et la CNBF, le transfert de compensation reprsente plus du tiers de leurs charges nettes. La compensation cristallise les revendications de certains rgimes (CNRACL et CNAVPL) fortement contributeurs qui questionnent sa lgitimit. Pour ces rgimes, lexistence de la compensation rend plus difficile lacceptation des hausses de taux de cotisations ncessaires au vu de leurs difficults financires Prs de 40 ans aprs sa cration, le mcanisme na pas connu de rnovation importante tant il est dlicat de faire voluer un systme somme nulle, toute volution des paramtres, mme modeste, faisant ncessairement des gagnants et des perdants et pouvant dplacer des masses financires importantes. Mme si, dans son rapport, le COR a raffirm quil est utile de disposer dun mcanisme compensant les disparits dmographiques et de capacit de financement et que, la compensation visant mettre sur pied dgalit les rgimes, lquilibre financier de ces derniers doit sapprcier aprs compensation, la ncessit de rformer le

21 Cf X rapport du COR La rnovation des mcanismes de compensation . La compensation spcifique vieillesse qui, en 2002, reprsentait 2,9 Md de transferts entre les rgimes spciaux, a vu son volume se rduire chaque anne pour compltement disparaitre fin 2011. 22

Le dispositif se dcompose pour des raisons historiques en deux tages : ltage entre rgimes de salaris (1er tage) et ltage entre les rgimes de non-salaris et lensemble des rgimes de salaris (2e tage), considrs comme un rgime unique (bloc des rgimes de salaris) pour cet tage de compensation. Le choix de crer deux tages de compensation et de limiter la compensation entre rgimes de non-salaris et lensemble des rgimes de salaris aux seules disparits dmographiques, rsultait initialement de labsence de connaissance suffisamment fiable des capacits contributives des non-salaris (c'est--dire globalement de leurs revenus professionnels) ce qui nest pourtant plus le cas aujourdhui. Dans la pratique, les deux tages fonctionnent sur la base dun rgime fictif o une prestation de rfrence (prestation moyenne la plus faible, celles des salaris agricoles pour le 1er tage, des artisans pour le second) est servie aux bnficiaires et est quilibre par un taux de cotisation dquilibre (1er tage) ou une cotisation forfaitaire (2e tage). Par construction, ce dispositif est somme nulle. Les calculs utilisent les effectifs de cotisants et de bnficiaires de droit direct de chacun des rgimes, les masses salariales des rgimes salaris et les prestations moyennes les plus faibles des rgimes salaris (1er tage) et non salaris (2e tage).

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mcanisme demeure. Aujourdhui, la question dune volution des mcanismes de calcul, qui pourrait corriger certaines imperfections, ou dune suppression du dispositif et de son remplacement ventuel par dautres formes de transferts reste ouverte. Tableau 4 : Transferts de compensation et poids des rgimes contributeurs ou bnficiaires (en 2012, en M) 4593,6 1373 665 635,8 100 73,2 72,6 23,1 1,5 -0,4 -17,8 -35,6 -69,6 -262,8 -359,3 -874,7 -2182,8 -3734,8

CNAVTS CNRACL CNAVPL Etat- personnels civils Etat - personnels militaires CNBF IEG RATP Banque de France SNCF CRPCEN FSPOEIE ENIM CANSSM RSI- artisans RSI-commerants MSA- salaris agricoles MSA - exploitants agricoles

Source : Commission des comptes de la scurit sociale, septembre 2012. Un - signifie que le rgime reoit ; labsence de signe, quil verse.

Les transferts entre rgimes ou au sein de la scurit sociale

Les transferts interviennent dabord entre rgimes de base, dans le cadre dintgrations financires (rgime des salaris agricoles) ou dadossements (IEG) au rgime gnral. Ils concernent ensuite la prise en charge par la branche famille des cotisations des bnficiaires de lAVPF (4,5Mds en 2012). Ils sarticulent enfin autour du FSV qui compense aux rgimes certaines dpenses (minimum vieillesse, une partie du minimum contributif) et prend en charge des cotisations (11.6 Mds en 2012).

Les subventions dquilibre

Enfin, les subventions dquilibre votes en loi de finances et verses par lEtat assurent lquilibre financier de certains rgimes spciaux (SNCF, rgime minier, rgime des ouvriers de lEtat, rgime des marins, RATP) hauteur de 7Mds . Ces rgimes se caractrisent tous par un fort dsquilibre entre, d'une part, le nombre de cotisants et, d'autre part, le nombre de pensionns. Ce dsquilibre est maximal pour les rgimes dits ferms , comme celui des mines ou de la SEITA, et est trs important pour les rgimes des marins, de la SNCF et de la RATP. Cette spcificit conduit l'Etat, dans une logique de solidarit nationale, verser ces rgimes une subvention d'quilibre destine
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combler l'cart entre, d'une part, les prestations servies et, d'autre part, les produits reus par ces derniers, qui ne peroivent pas ou marginalement de transferts au titre de la compensation et reoivent peu de transferts de la part du FSV.

2. Si ces rformes ont accru la capacit du systme faire face ses engagements, elles nont pas atteint tous leurs objectifs ni eu les rsultats escompts

2.1. Les rformes limitent de plus de 6 points la progression de la part des retraites dans la richesse nationale partir de 2040
Compte tenu des modifications dhypothses dun exercice de projection du COR lautre, lvaluation de limpact des rformes ne peut pas tre effectue en comparant deux exercices de projection successifs. Le modle de microsimulation dynamique Destinie 2 de lInsee permet de simuler les montants de pension qui auraient t verss, hypothses conomiques donnes, dans diverses lgislations : celle de 1992 (avant rforme de 1993), celle de 2002 (aprs rforme de 1993), celle de 2009 (aprs rformes de 1993 et 2003) et celle de 2012 (toutes rformes depuis 1993), et ainsi destimer les effets de chacune des rformes. Graphique VI : Impact cumul des rformes depuis 1993 en points de PIB.

Source : Insee (Destinie 2), hypothses scnario B. Lecture :en 2040, les rformes intervenues de 1993 2002 ont rduit la part des pensions dans le PIB de 4,4 points ; celles intervenues de 1993 2009 lont rduite de 6,2 points.

La rforme de 1993 aura diminu la part des pensions dans le PIB de 4,4 points en 2040 et 5 points en 2060, notamment en raison de lindexation des salaires ports au compte et des pensions sur les prix. Lindexation sur les prix, bien que dj en vigueur ds 1987, a ici t associe la rforme de 1993.

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Les modifications intervenues entre 2002 et 2009 (essentiellement lallongement de la dure dassurance pour bnficier du taux plein jusquen 2020 prvu par la rforme de 2003) auront en plus rduit la part des pensions denviron 1,8 point de PIB. Les changements de lgislations entre 2009 et 2012 (rforme de 2010, acclration du calendrier de 2011 et dcret du 2 juillet 2012 sur les longues carrires) ont de surcrot diminu cette part de 0,5 point de PIB23. En cumulant lensemble des rformes intervenues de 1993 2012, la masse des pensions dans le PIB aura t rduite de plus de 6 points partir de 2040, par rapport ce quelle aurait t sans rforme. Ces rsultats illustrent galement le fait que les effets des rformes des retraites montent souvent en charge sur des priodes trs longues, ce qui explique pourquoi les rformes, comme les projections, se fixent souvent des horizons loigns.

2.2. Les taux de remplacement sont globalement rests stables

2.2.1. Une baisse des taux de remplacement des salaris du secteur priv devait rsulter de la rforme de 1993 Le taux de remplacement dsigne le ratio entre le montant de la pension de retraite la liquidation et le salaire de fin de carrire. Cet indicateur peut tre apprhend de diffrentes manires. Encadr 1 : Mthodologie des taux de remplacement * Le taux de remplacement peut tre net ou brut, selon que lon dduise ou non les prlvements sociaux des retraites et des salaires bruts. * Le concept de salaire de fin de carrire relve galement de diverses acceptions. Les fins de carrire tant souvent caractrises par des changements de quotits de travail ou des priodes dinactivit ou de chmage, dautres statistiques que le salaire de lanne prcdant la liquidation peuvent tre retenues : dernier salaire, dernier salaire temps complet, salaire moyen sur les 5 dernires annes, salaire 50 ans.

Les statistiques cites ci-dessous sont relatives des taux de remplacement nets, le salaire de rfrence tant le salaire moyen sur les 5 avant-dernires annes travailles temps plein prcdant la liquidation (en excluant lanne de liquidation elle-mme qui est atypique, puisque la liquidation intervient en cours danne civile).

23

Cf. estimations du COR, sance du 26 fvrier 2013, document 3. Perspectives du systme de retraite en 2020, 2040 et 2060 : variantes en matire de lgislation, page 6.

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Lindexation des salaires ports au compte sur les prix intervenue ds 1987 et entrine par la rforme de 1993 devait tendre freiner la dynamique des prestations rsultant des rformes engages dans les annes 1970, jusqu conduire une baisse du taux de remplacement des salaris du secteur priv. Le rapport de Jean-Michel Charpin prvoyait une baisse du taux de remplacement servi par le rgime gnral jusquen 2010 puis une stabilisation24. Le premier rapport du COR25 estimait 12 points la baisse prvisible du taux de remplacement assur par le rgime gnral entre 1994 et 2010 pour des carrires comparables. Ces rapports prvoyaient galement des baisses de taux de remplacement servis par les rgimes complmentaires26. 2.2.2. Les rsultats sur donnes constates montrent un maintien des taux de remplacement, qui rsulte de plusieurs facteurs Les taux de remplacement sont analyss partir des donnes observes de lchantillon inter-rgimes de retraits de la DREES. Si, tous rgimes confondus, le taux de remplacement a t relativement stable entre les gnrations 1934 et 1942, cette volution recouvre des situations diffrentes selon les rgimes. Concernant les salaris du secteur priv, la comparaison ex post des taux de remplacement mdians assurs par le rgime gnral entre les gnrations 1934 et 1942 fait apparatre une baisse de ce taux de 49% 47% pour les hommes carrire complte, et une stabilit 52% pour les femmes27. Cette volution met en lumire une baisse qui demeure faible et nest pas directement comparable avec les estimations du COR en 2001, les donnes actuelles ntant pas disponibles au-del de la gnration 1942 (gnralement partie la retraite dans le milieu des annes 2000). Le dveloppement des rgimes complmentaires a permis de compenser cette baisse attendue. Aprs la cration de lAGIRC en 1947 et de lARRCO en 1961, la retraite complmentaire a t gnralise et rendue obligatoire pour les salaris du rgime gnral en 197228. Ainsi quvoqu prcdemment, la couverture des droits par lAGIRC et lARRCO a t amliore par divers accords successifs, notamment au cours des annes 1990. Le taux de remplacement mdian assur par les rgimes complmentaires a ainsi cr de prs de 5 points entre les gnrations 1934 et 1942. In fine, entre ces gnrations, le taux de remplacement mdian assur par les pensions de base et complmentaire a augment de deux points pour les salaris du secteur priv carrire complte.

24

Lavenir de nos retraites, rapport au Premier Ministre, 1999, page 88. Sur la base de carrires-types, supposes compltes, par comparaison des taux de remplacement la liquidation COR, Ier rapport, Retraites : renouveler le contrat social entre les gnrations, 2001, page 75.

25

26

Diminution de 6 8 points entre 1995 et 2030 (sous hypothse de prolongation des modifications des paramtres), Ier rapport du COR. V. Andrieux et C. Chantel, Le taux de remplacement du salaire par la retraite pour la gnration 1922, Drees.

27

28

La retraite complmentaire a galement t rendue obligatoire pour les salaris du rgime agricole en 1972, pour les artisans en 1974, pour les exploitants agricoles en 2003 et pour les commerants en 2004.

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Tableau 5 :

Taux de remplacement mdian des gnrations 1934-1942 1936 77 % 49 % 29 % 74 % 53 % 21 % 1938 75 % 47 % 28 % 76 % 52 % 22 % 1940 78 % 47 % 31 % 76 % 52 % 24 % 1942 77 % 47 % 32 % 76 % 52 % 24 %

1934 Hommes Taux de remplacement pension entire 76 % Taux de remplacement (base) 49 % Taux de remplacement (complmentaire) 27 % Femmes Taux de remplacement pension entire 74 % Taux de remplacement (base) 52 % Taux de remplacement (complmentaire) 20 %

Source Drees. Champ des salaris du rgime gnral carrire complte rsidents en France.

Dans le mme temps, le taux de remplacement mdian des salaris civils du secteur public a quant lui baiss de 2 points pour les femmes et 4 points pour les hommes, de telle sorte que les taux de remplacement des salaris du priv et du public sont finalement voisins pour la gnration 1942. Cette baisse des taux de remplacement dans le secteur public sexplique tout dabord par la part croissante des primes, qui nouvrent quen partie droit pension et uniquement depuis 2005, dans la rmunration des fonctionnaires. Cette volution sexplique par deux motifs : la part des primes, hors personnels enseignants, a cr quel que soit le corps considr ; la structure des qualifications : la part des cadres a nettement augment (45% pour la gnration 1942 contre 34% pour la gnration 1934, parmi les retraits du secteur public ayant valid une carrire complte). Or les cadres ont, lexception des enseignants, de meilleurs taux de primes.

Lvolution se poursuit. De 2007 2011, la part de rmunration dactivit sous forme de traitement brut ou nouvelle bonification indiciaire est passe de 77,8 % 74,9 %29. Les taux de remplacement varient donc, en fonction du montant de primes, de 75% moins de 50% pour une carrire complte. Ces diffrences, qui sont croissantes, ne sont pas exclusivement lies au niveau de rmunrations : si le taux de primes est plus lev pour les traitements les plus importants, certaines catgories qui sont au milieu de la grille indiciaire nont que peu ou pas de primes (ce qui est le cas des enseignants30) et certains fonctionnaires de catgorie C ont des montants de primes non ngligeables, ce qui conduit des taux de remplacement la liquidation dgrads.

29

Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, dition 2012.

30

Depuis septembre 2005, un rgime de retraite additionnelle obligatoire est ouvert aux enseignants et documentalistes de lenseignement priv sous contrat

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Deux cas types raliss pour le COR illustrent ce constat : le taux de remplacement est de 69% pour un adjoint administratif de catgorie C et de 76 % pour un professeur certifi31. Malgr des modes de calcul des pensions diffrents, le taux de remplacement mdian est proche pour la gnration 1942 entre les salaris du secteur priv (74,5 %) et les salaris civils du secteur public (75,2 %)32. Graphique VII : Taux de remplacement des retraits carrire complte par gnration
% 95 90 85 80 75 70 65 60 Moyenne Premier quartile Dernier quartile Mdiane

1934 1936 1938 1940 1942

1934 1936 1938 1940 1942

1934 1936 1938 1940 1942

1934 1936 1938 1940 1942

1934 1936 1938 1940 1942

Hommes - tous Femmes - tous secteurs secteurs

Hommes secteur priv

Femmes secteur priv

Hommes Femmes secteur public secteur public

Source Drees. Champ : Rgime gnral, fonction publique civile ou rgimes spciaux. 1er quartile : 25% des retraits avec le taux de remplacement le plus faible, dernier quartile : 25% des retraits avec le taux de remplacement le plus lev.

Cependant, ces valeurs mdianes sont atteintes en prenant en compte le secteur public en son ensemble, les personnels enseignants, du fait de leur plus faible montant de primes, contribuant relever les taux de remplacement observs globalement pour le secteur public. En outre, ils ne tiennent pas compte des dispositifs facultatifs dpargne retraite organiss dans le cadre de lactivit professionnelle ou titre priv. Fonctionnant en capitalisation (les versements sont placs sur les marchs financiers), ces dispositifs reprsentent en 2011, environ 4% des cotisations et un peu plus de 2 % des prestations du systme des retraites. En outre, cette proximit des situations na aucune raison de se prolonger lavenir. Dans le secteur priv, en effet, les politiques de modration du rendement des rgimes ARRCO et AGIRC ne devraient plus tre compenses (et au-del), pour les gnrations partant la retraite aprs 2020, par la monte en charge des droits ouverts dans ces rgimes. Dans le secteur public, la croissance de la part des primes tous les niveaux de lchelle des rmunrations et la faible revalorisation corrlative du point dindice, si elle se poursuit, aura un impact sur le niveau moyen du taux de remplacement et sur son profil en fonction du revenu, quil est actuellement difficile de prvoir.

COR, sance plnire du 21 novembre 2012, document n16 : Htrognit des taux de remplacement dans la fonction publique dEtat, une approche par cas type.
32 Taux calculs sur toutes les carrires (pas uniquement sur carrires compltes).

31

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1934 1936 1938 1940 1942

2.2.3. Les choix dindicateurs pour comparer les rgimes de retraite doivent tre effectus avec prcaution Les commentaires sur la comparaison des rgimes sappuient parfois sur des indicateurs peu pertinents ou utiliss sans les prcautions ncessaires : montants de pension perus par les assurs, besoins de financements des rgimes, montants verss par les rgimes, contributivit des droits. Pour tout exercice de comparaison entre les rgimes de retraite des salaris du secteur priv et ceux de la fonction publique partir des montants perus, il convient de ne pas rsumer la retraite dun salari du priv sa seule pension de base. En omettant - souvent de bonne foi les pensions verses par les rgimes complmentaires, la comparaison est errone et peut aboutir des conclusions totalement fausses. De telles erreurs dapprciation ne sont videmment pas sans lien avec la complexit de larchitecture du systme de retraite et la diversit des rgimes, avec dun ct des rgimes intgrs (fonction publique) et de lautre des rgimes de base et complmentaires (salaris du secteur priv). De mme, la comparaison des pensions de rversion peut amener mettre la condition de ressources dans le rgime gnral au regard de labsence de telle condition dans les rgimes de la fonction publique, en omettant l-aussi la part verse par les rgimes complmentaires, sans condition de ressources. Il nest gnralement pas non plus pertinent de comparer les gnrosits des rgimes travers leurs besoins de financement. Certains rgimes ne prsentent pas de dficit mais bnficient de taxes affectes telles que la C3S. En outre, si des dficits plus levs dans un rgime peuvent parfois tmoigner de rgles plus favorables, les diffrences de dynamique dmographique affectent directement le ratio cotisants/retraits et peuvent expliquer essentiellement les carts de besoins de financement33. Enfin, en raison entre autres de lexistence de nombreux polypensionns, la comparaison des montants moyens verss par les diffrents rgimes ne peut pas permettre de comparer les pensions entre diffrentes catgories dassurs. La pension moyenne de base dun salari du secteur priv ne peut pas tre considre directement partir du montant moyen vers par la CNAV, qui prend en compte toutes les dures daffiliation, mme brves. Le IX rapport du COR a dailleurs mis en lumire la trs forte proportion dindividus ayant t affilis la CNAV (96% pour les hommes et 98 % pour les femmes pour la gnration 1974). Au regard de lapprciation du caractre contributif du systme, des diffrences dassiette, de modes de calcul et dges, mais aussi de dispositifs de solidarit (avantages familiaux, rversions) rendent les comparaisons entre rgimes difficiles. Les assiettes de cotisation diffrent : revenus bruts pour les salaris, traitement indiciaire hors primes pour les fonctionnaires, revenus professionnels nets pour les non-salaris (pour lesquels peuvent exister des assiettes minimales). Concernant les fonctionnaires, la rforme de 2010 a align leurs taux de cotisation sur ceux des salaris du secteur priv lhorizon 2020 (+ 0,27% de cotisation par an). Toutefois, lassiette de cotisation, et donc corrlativement lassiette de liquidation sont trs diffrentes

33

La sance du COR du 26 mars 2013 consacre aux projections par rgime met en lumire la plus forte dgradation du ratio cotisants/retraits pour le rgime de la fonction publique dEtat par rapport la CNAV.

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entre le secteur priv et le secteur public ds lors que pour une partie importante des fonctionnaires, les primes ne sont pas soumises cotisation34. Dans un contexte daugmentation de la part des primes dans la rmunration des fonctionnaires, cette diffrence tend diminuer le taux de remplacement. Par ailleurs, la commission insiste sur les prcautions prendre avant de comparer les taux de cotisation employeur de lEtat et ceux des salaris du priv. Trois diffrences majeures rendent la comparaison dlicate : une diffrence de concept : le taux de cotisation de lEtat, tel quaffich dans le compte daffectation spciale (CAS) Pensions, correspond une subvention dquilibre, alors que les taux prvus pour les autres rgimes, y compris celui des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers (CNRACL) ne garantissent pas lquilibre ; une diffrence dassiette : ce taux est dtermin en rapportant la masse des pensions la rmunration hors primes, donc une assiette plus troite que dans les entreprises prives, ce qui augmente mcaniquement la valeur du taux pour un mme niveau de pension ; une diffrence de champ : les rgimes de la fonction publique couvrent galement le risque dinvalidit avant lge lgal de dpart la retraite.

On trouvera des lments complmentaires dans un document du secrtariat gnral du COR35. De surcrot, les montants verss doivent tre mis au regard des choix defforts contributifs des diffrentes catgories dassurs. Cest ainsi que les artisans et commerants ont progressivement align leur rgime de base sur le rgime gnral et nont que rcemment cotis des rgimes complmentaires obligatoires, sagissant des commerants. Les montants de pensions quils peroivent ne sauraient donc tre directement compars des salaris du secteur priv ou des fonctionnaires. Les cotisations au rgime de base des professions librales sont infrieures de moiti environ celles du rgime gnral. Au 1er janvier 2013, les cotisations, assises sur le revenu net soumis limpt sur le revenu, sont calcules au taux de 9,75%36 dans la limite de 85% du PSS (tranche A), et de 1,81%37 entre 85% du PSS et 5 PSS (tranche B). Les pensions verses par ce rgime de base sont donc particulirement faibles : la retraite de base des professionnels libraux est de 42% infrieure celle des salaris. Le niveau des rgimes complmentaires, variable dune section professionnelle lautre, ne permet gnralement pas de compenser ces faibles pensions38. De fortes disparits de taux de remplacement

34 Sous rserve de la cration en 2005 du rgime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP) dans la limite de 20% de leur traitement indiciaire brut.

Document n3 examin lors de la sance plnire du 10 juin 2009, Comparaison des taux de cotisation dans les diffrents rgimes . La reconstitution de taux de cotisation fictifs primtres quivalents rduit lcart de cotisation entre fonction publique dEtat et secteur priv de moiti environ par rapport aux taux de cotisation non corrigs.
36 Le taux est port 10,10 % sur la tranche A en 2014. 37 Le taux est port 1,87 % sur la tranche B en 2014. 38 Un professionnel libral sur deux cotise un produit Madelin pour complter sa retraite.

35

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existent par ailleurs entre sections professionnelles : le taux de remplacement pour un revenu de 2 plafonds varie par exemple de 33% la CARPIMKO 60% la CAVEC. Sagissant du rgime de base des exploitants agricoles (compos dune retraite forfaitaire et dune retraite proportionnelle), le taux et lassiette des cotisations sont infrieurs ceux du rgime gnral : lassiette minimale de cotisation de la retraite forfaitaire est assise sur 600 fois la valeur horaire du SMIC, 400 fois dans le cas des conjoints collaborateurs ; cette cotisation minimale permet dans les deux cas de valider 4 trimestres, alors quil faut cotiser sur une assiette reprsentant 800 fois la valeur du SMIC horaire pour valider 4 trimestres au rgime gnral comme au RSI ; les taux de cotisation (plafonns et dplafonns) sont lgrement infrieurs ceux applicables au rgime gnral (la diffrence de taux est de 0,64 point au total).

Pour les mmes exploitants agricoles, la loi du 4 mars 2002 a instaur un rgime de retraite complmentaire par rpartition en points. Les actifs cotisent depuis le 1er janvier 2003 et les retraits peroivent cette nouvelle pension compter du 1er avril 2003. Outre les droits cotiss, le rgime a attribu des droits gratuits la cration. Le poids des droits gratuits pse sur le rgime : ils reprsentent prs de 95 % des prestations actuellement verses par le rgime et reprsenteront encore 29 % des prestations du rgime horizon 2040. Le taux de cotisation de ce rgime slve 3%, taux relativement faible par rapport aux autres rgimes complmentaires : il est ainsi infrieur de plus de moiti celui des salaris (6% hors taux dappel) et des artisans et commerants (7%). Un tel taux de cotisation ne peut permettre, avec un rendement son niveau dquilibre, datteindre un taux de remplacement lev39. En toute rigueur, une comparaison nest par ailleurs pertinente que si elle est faite toutes choses gales par ailleurs (cest--dire qualifications, types de carrire et dures valides similaires). De plus, de multiples redistributions implicites sont luvre et organisent une solidarit entre individus, qui est sous-estime40. 2.2.4. Les taux de remplacement apparaissent globalement dgressifs en fonction du revenu Le taux de remplacement mdian des retraits ns en 1942 slve 74,3%, un quart des retraits ayant un taux de remplacement infrieur 62,9% et un quart un taux de remplacement suprieur 84,7%. Cette variabilit sexplique principalement par le lien de dcroissance existant entre niveau de salaire et taux de remplacement. Le tableau ci-dessous prsente les niveaux mdians de taux de remplacement selon le quartile de salaire (pour les assurs du rgime gnral, de la fonction publique civile ou des rgimes spciaux ns en 1942).

39

Le taux de remplacement thorique tant 40*3%*6,6% = 8%. A titre de comparaison, ce taux de remplacement thorique atteint 19% pour les rgimes complmentaires des artisans et commerants.

40 Cf XII rapport du COR Un tat des lieux du systme franais .

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Tableau 6 : Sexe

Taux de remplacement mdians par quartiles de salaires (gnration 1942) 1er quartile
(25% salaires les plus faibles)

2me quartile

3me quartile

4me quartile
(25% salaires les plus levs)

Hommes Femmes

85,3 % 77,8 %

78,8 % 74,1 %

74,2 % 72,9 %

62,3 % 67,0 %

Source Drees. Champ : rgime gnral, fonction publique civile ou rgimes spciaux.

Plusieurs rgles du systme de retraite expliquent ce lien de dcroissance. Tout dabord, les minima de pension assurent un taux de remplacement relativement lev pour les bas salaires. Par ailleurs, au rgime gnral, la rgle de calcul du salaire de rfrence sur les 25 meilleures annes tend diminuer le taux de remplacement des carrires ascendantes, qui sont gnralement celles prsentant des niveaux de salaires levs. Enfin, le plafonnement du calcul de la pension de base au rgime gnral a galement pour consquence une diminution du taux de remplacement pour les hauts salaires. Par contre, pour les anciens salaris du secteur priv ou contractuels de la fonction publique, le taux de remplacement de la pension verse par les rgimes complmentaires crot avec le salaire de fin de carrire, ce qui ne compense quen partie le plus faible taux de remplacement procur par la pension de base. Dans le secteur public, les primes ntant que partiellement prises en compte par le rgime additionnel de la fonction publique (RAFP), dans la limite de 20% du traitement indiciaire (et dans un systme en capitalisation dont la monte en charge est par construction trs lente), le taux de remplacement est dcroissant avec la part de primes, celle-ci augmentant globalement avec le niveau de revenu, exception faite des enseignants. Les taux de remplacement diffrent donc selon la catgorie socioprofessionnelle des salaris du secteur priv. Les individus appartenant aux catgories employs et ouvriers ont des taux de remplacement mdians suprieurs aux professions intermdiaires et cadres. Ces diffrences sont moins prononces dans le secteur public. Tableau 7 : Catgorie Hommes priv Femmes priv Hommes public Femmes public Taux de remplacement mdians par CSP, sexe et rgime (gnration 1942) Chefs dentreprises, cadres et professions intellectuelles suprieures 68 % 66 % 75 % 77 % Professions Employs Ouvriers intermdiaires 77 % 73 % 73 % 69 % 83 % 73 % 81 % 74 % 79 % 74 % ns ns

Source Drees. Champ : rgime gnral, fonction publique civile ou rgimes spciaux.

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2.3. Grce notamment lamlioration des retraites, le niveau de vie des retraits a rejoint celui des actifs

2.3.1. En prenant en compte leurs diffrents revenus, les retraits ont un niveau de vie quivalent celui des actifs En 2011, le montant moyen de la pension de droit propre (hors rversion et majoration pour trois enfants et plus), slve 1 256 par mois (1 603 pour les hommes et 932 pour les femmes)41. Pour les personnes rsidant en France, le montant moyen de la pension de retraite totale, incluant le droit propre, la rversion, les avantages accessoires et le minimum vieillesse, slve 1 440 par mois en 2008 (1 749 pour les hommes et 1 165 pour les femmes). Au-del de la seule comparaison entre pensions de retraite et revenus dactivit, il convient de comparer le niveau de vie des mnages de retraits et dactifs. Cet indicateur comprend lensemble du revenu disponible (revenus dactivit, transferts sociaux, revenus du patrimoine, transferts en provenance dautres mnages, nets des impts et prlvements sociaux directs), ramen au nombre dunits de consommation du mnage42. Par ailleurs, le concept de niveau de vie varie selon que lon considre ou non les revenus du patrimoine, et que lon impute ou non les loyers fictifs pour les propritaires de leur rsidence principale. Le tableau ci-dessous prsente les ratios de niveau de vie moyen retraits/actifs selon le mode de calcul retenu pour lanne 2006 : Tableau 8 : Niveau de vie moyen, 2006 Actifs Retraits Ratio Retraits/Actifs
Source COR.

Niveaux de vie moyens des actifs et des retraits (en 2006) Niveau de vie sans patrimoine 18 700 15 800 0,85 Niveau de vie avec patrimoine sans loyers imputs 21 600 21 200 0,98 Niveau de vie avec patrimoine avec loyers imputs bruts 23 500 23 800 1,01

La relative comparabilit des niveaux de vie des actifs et des retraits sexplique en partie par la plus forte dtention de patrimoine parmi les retraits. Par ailleurs, les carts entre pensions de retraite et revenus dactivit sont rduits en raison de dispositions fiscales favorables aux retraits (abattement pour personnes ges modestes, exonration ou assujettissement un taux rduit de CSG). Enfin, si les revenus disponibles bruts des retraits sont infrieurs, les mnages sont de plus petites tailles (1,4 unit de consommation en moyenne pour les plus de 65 ans contre 1,8 unit pour les actifs). Les niveaux de vie par unit de consommation se rapprochent ainsi de ceux des actifs.

41

Les retraits et les retraites, dition 2013, Drees.

42 Une unit de consommation pour le premier adulte du mnage, 0,5 UC pour les autres personnes ges de 14 ans et plus, et 0,3 UC pour les personnes ges de moins de 14 ans.

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Des annes 1970 au milieu des annes 1990, le niveau de vie des retraits, qui partait dun niveau bas (ratio retraits/actifs sans revenus du patrimoine de 62% selon le premier rapport du COR) a progress pour rattraper celui des actifs. Cette progression sexplique par la monte en charge des rgimes dassurance-vieillesse (notamment les rgimes complmentaires de salaris du priv), lamlioration des carrires, la revalorisation des pensions et du minimum vieillesse. Ce dernier a en effet fait lobjet de revalorisations assez fortes, notamment de 1970 au dbut des annes 1980. Depuis 1996, le niveau de vie des retraits volue paralllement celui des actifs. En considrant toute la population (cest--dire en incluant les inactifs et enfants de moins de 18 ans), le niveau de vie moyen des retraits est lgrement suprieur celui de lensemble de la population. Graphique VIII : Niveau de vie moyen des actifs, des retraits et de lensemble de la population ( 2010, par mois et par unit de consommation)

Sources Insee, DGFiP, Cnaf, Cnav, CCMSA.

2.3.2. Des disparits importantes subsistent nanmoins entre retraits dune mme gnration Le systme de retraite franais exerce un rle redistributif, la pension perue ntant pas strictement proportionnelle aux cotisations verses. Sil na pas vocation compenser lensemble des alas de carrire, il tend nanmoins les corriger. Ainsi, alors que le rapport inter-dcile entre les salaires perus par les 10% de salaris les mieux pays et les 10% les moins bien pays slve 5,8, il nest plus que de 4,1 entre les 10% des retraites de droit direct les plus leves et les 10% les plus faibles43. De fortes disparits de pension demeurent nanmoins, sexpliquant en partie par les carts entre hommes et femmes. En effet, sur le champ des pensions liquides en 2011, les femmes

43 Disparits de montant de pension et redistribution dans le systme de retraite franais, P. Aubert et M. Bachelet, Document de travail G2012-06 de la Direction des Etudes et Synthses Economiques, Insee.

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liquidant un premier droit direct peroivent en moyenne des pensions infrieures de 32% celles des hommes. Les montants de retraite sont variables selon le rgime. Pour lanne 2008, le montant de pension de droit propre mensuel moyen pour un homme monopensionn carrire complte slve 1 969 pour un assur du rgime gnral, 2 479 pour un fonctionnaire civil dEtat et 1935 pour un fonctionnaire territorial ou hospitalier44. Ces carts doivent tre interprts en tenant compte des diffrences de structures (niveaux de qualification globalement plus levs au sein de la fonction publique dEtat). La comparaison des taux de remplacement, tels que considrs prcdemment, est plus approprie pour corriger partiellement ces effets de structure. Elle met en lumire des situations comparables : mdiane de 74,5 % pour le secteur priv et 75,2 % pour la fonction publique civile pour la gnration 1942. 2.3.3. Des ingalits se creusent entre retraits de gnrations diffrentes En 2009, le niveau de vie moyen des personnes ges de plus de 65 ans slve 1 877 par mois, celui des plus de 75 ans 1 770 par mois, soit 11% de moins que celui des 65-74 ans45. Depuis 1996, le niveau de vie des plus gs progresse mais un rythme moins rapide que celui des plus jeunes retraits. Cet cart sexplique par leffet noria (larrive la retraite de gnrations ayant eu des carrires plus compltes, notamment pour les femmes, et liquidant des pensions plus leves) et la revalorisation sur les prix des pensions, maintenant constant le pouvoir dachat des retraits. De surcrot, cet cart de niveau de vie samplifie avec lallongement de la dure de vie. Les effets des critres de revalorisation peuvent tre considrables sur des retraites servies pendant vingt, trente ou quarante ans. De 1996 2009, le ratio (niveau de vie moyen des plus de 75 ans / niveau de vie moyen des 65-74 ans) est pass de 0,98 0,89.

44

Source : Drees, Etudes et rsultats 758.

45 Les revenus et le patrimoine des mnages, dition 2013 Le niveau de vie des personnes ges de 1996 2009, C. Arnold et M. Lelivre, Drees.

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Graphique IX : Taux de pauvret des actifs, des retraits et de lensemble de la population (seuil de pauvret 60% du niveau de vie mdian)

Sources Insee, DGFiP, Cnaf, Cnav, CCMSA.

Entre 1996 et 2009, le taux de pauvret des retraits a rejoint celui des actifs. Le taux de pauvret a diminu parmi les actifs jusquen 2004 pour se stabiliser autour de 10%. En revanche, celui des retraits a augment compter de 2004. Cette tendance recouvre ellemme des situations contrastes entre les personnes de 65 74 ans pour qui le taux de pauvret est relativement stable, et celles de plus de 75 ans dont le taux de pauvret est en nette augmentation. Au sein de cette population, les femmes isoles (notamment veuves) sont surreprsentes. Leurs carrires ayant t souvent incompltes, elles disposent gnralement de faibles droits pension, compenss en partie par les droits rversion. Le taux de pauvret de lensemble de la population (en considrant les inactifs et les enfants de moins de 18 ans) est toutefois sensiblement suprieur celui des retraits. Outre ces disparits entre classes dge, les niveaux de vie prsentent galement une variabilit croissante au sein de chacune des classes dge. Lindice de Gini est une statistique mesurant le degr d'ingalit de la distribution des niveaux de vie. Il varie de 0 (galit parfaite) 1 (ingalit totale). Les ingalits peuvent galement tre mesures en comparant les dciles D9 (niveaux de vie des 10% des individus les plus aiss), D1 (niveaux de vie des 10% des individus les moins aiss) et D5 (valeur mdiane).

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Tableau 9 :

Indicateurs dingalits de niveaux de vie entre retraits de plus de 65 ans Anne 1996 + de 65 65 74 ans ans 3,1 3,0 1,9 1,8 1,7 1,7 0,26 0,25 Anne 2009 65 74 ans 3,1 1,9 1,6 0,29

Indicateur retenu D9/D1 D9/D5 D5/D1 Indice de Gini


Source Drees

+ de 75 ans 3,2 1,9 1,7 0,27

+ de 65 ans 3,2 2,0 1,6 0,29

+ de 75 ans 3,2 2,0 1,6 0,29

Les progressions de lindice de Gini et du rapport D9/D5 entre 1996 et 2009 tmoignent dune augmentation des ingalits par le haut, explique en partie par le dynamisme des revenus du patrimoine. De 1996 2009, les ingalits de revenus du patrimoine se sont creuses, et plus particulirement pour les personnes ges. Le rapport D9/D5 pour les revenus du patrimoine est ainsi pass, de 1996 2009, de 5,7 11,8 pour les 65-74 ans et de 6,6 12,5 pour les plus de 75 ans, illustrant ainsi leur concentration croissante dans le haut de la distribution.

2.4. La convergence progressive des principaux paramtres de calcul des pensions ne sest pas traduite par un mouvement de rapprochement des rgimes

2.4.1. Le paysage des retraites demeure marqu par la diversit des rgimes Le systme de retraite franais tire son origine des ordonnances de 1945, qui ont institu la scurit sociale, et dune longue histoire sociale qui a conduit larchitecture complexe et diversifie que nous connaissons aujourdhui. Outre le minimum vieillesse qui relve de la solidarit nationale, le systme est marqu par une multiplicit de rgimes de base, structurs en fonction de critres dappartenance socioprofessionnelle, auxquels sajoutent des rgimes complmentaires ainsi quune grande varit de dispositifs dpargne ayant pour objet de complter les rgimes par rpartition. Le COR retient trois ensembles :

Les rgimes des salaris du secteur priv et des non titulaires du secteur public.

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Ils sont couverts, au titre du rgime de base, par le rgime gnral de la scurit sociale ; les salaris agricoles relevant de la mutualit sociale agricole. Au titre de la couverture complmentaire, les salaris du secteur priv (y compris du secteur agricole) relvent des rgimes de lAGIRC et de lARRCO, tandis que les agents non titulaires du secteur public sont couverts par lIRCANTEC46. La couverture se dcompose donc dune couverture de base qui fonctionne selon la technique des annuits et affiche un taux de liquidation sans dcote 50% et une couverture complmentaire fonctionnant selon la technique des points. Ce dcoupage en diffrents niveaux conduit une certaine dgressivit des taux de remplacement assurs par lensemble de ces rgimes en fonction des revenus dactivit. Le rgime de base qui ouvre des droits au titre de la solidarit et assure notamment un minimum de pension revt un caractre assez fortement redistributif, cependant que les rgimes complmentaires sont plus strictement contributifs, mais comportent nanmoins aussi certains lments de redistribution.

Les rgimes des non-salaris, pour lesquels lorganisation par activit professionnelle est la plus manifeste.

La couverture est extrmement htrogne. Autrefois rservs envers lobjectif de convergence vers une couverture de mme niveau que celle des salaris, les artisans, industriels et commerants ont une couverture de base dsormais aligne sur celle des salaris du secteur priv. Leurs rgimes complmentaires qui viennent dtre fusionns au 1er janvier 2013 fonctionnent en points. Le niveau de la couverture de base des professions librales assure dans le cadre de la CNAVPL par un rgime en points est sensiblement plus bas, traduisant des choix de solidarit professionnelle diffrents. Cette couverture est complte par des rgimes complmentaires organiss dans le cadre de sections propres chaque profession47 et dune porte variable selon les choix de chacune48. Cependant, les avocats ressortissent la caisse nationale des barreaux franais (CNBF) et les patrons pcheurs ltablissement national des invalides de la marine (ENIM), pour leur couverture de base et complmentaire, tandis que les artistes auteurs relvent du rgime gnral pour la base et de lIRCEC49 pour la complmentaire et les membres des cultes, linverse, de la CAVIMAC50 pour leur retraite de base et de lARRCO pour la couverture complmentaire. Les exploitants agricoles relvent de la MSA, qui gre leur rgime de base et un rcent rgime complmentaire.

46 Et les personnels naviguant de laviation civile par la caisse de retraite du personnel naviguant (CRPN). 47

CRN (Notaires), CAVOM (officiers ministriels), CARMF (mdecins), CARCDSF (dentistes et sages-femmes), CAVP (pharmaciens), CARPIMKO (infirmiers et masseurs-kinsithrapeutes), CARPV (vtrinaires), CAVAMAC (agents dassurance), CAVEC (experts comptables), CIPAV (architectes et autres professions). Entre le rgime de base, les dix rgimes complmentaires dassurance vieillesse, les dix rgimes complmentaires dassurance invalidit-dcs et les cinq rgimes supplmentaires dASV, 35 rgimes sont grs par ces sections. Les professions mdicales conventionnes bnficient en outre dun rgime supplmentaire obligatoire, lASV. Institution de retraite complmentaire de lenseignement et de la cration. Caisse dassurance vieillesse invalidit et maladie des cultes.

48 49 50

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Les rgimes spciaux couvrent enfin les fonctionnaires, les salaris dentreprises publiques et les salaris de quelques entreprises prives (marins, clercs et employs de notaires).

Au titre de la couverture de base, les fonctionnaires de lEtat relvent du service des retraites de lEtat, qui nest pas une institution de scurit sociale mais un service comptence nationale rattach la direction gnrale des finances publiques (DGFiP)51 tandis que les fonctionnaires des collectivits territoriales et des tablissements de sant relvent de la CNRACL. Les principaux autres rgimes concernent les industries lectriques et gazires, la SNCF, la RATP, les ouvriers de lEtat52, la Banque de France, lOpra national de Paris et la Comdie franaise. Ces rgimes fonctionnent selon la technique des annuits. Leur assiette est dans la plupart des cas constitue des salaires minors des primes et ils affichent un taux de liquidation, pour une carrire complte, de 75%. Au total, le GIP info retraite, qui regroupe la totalit des organismes assurant la gestion de rgimes de retraite obligatoires, fdre 35 organismes dont 21 de base. Cette diversit doit tre tempre par la prise en compte de deux lments:

si des pays comme le Canada, les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la Sude ou les Pays-Bas disposent dun rgime public unique de retraite par rpartition, ils ont historiquement privilgi une couverture donnant une place importante aux rgimes collectifs professionnels, lesquels sont eux-mmes clats et plus nombreux que les rgimes franais. Dautres pays ont une varit de rgimes de base (Allemagne, Belgique, Espagne, Japon) comparable celle de la France, mais sans atteindre le mme foisonnement ; larchitecture du systme franais a connu des modifications, mineures mais relles au cours des vingt dernires annes et notamment au cours de la dcennie coule.

Ainsi,

depuis 2003, les exploitants agricoles bnficient dune couverture complmentaire obligatoire, gre par la MSA ; depuis 2004, le rgime de base des professions librales est unifi et pilot au sein de la CNAVPL, les sections se bornant en assurer la gestion ; depuis le 1er janvier 2005, les fonctionnaires sont affilis au rgime additionnel de la fonction publique qui prsente la double originalit davoir une assiette de cotisation limite aux primes et indemnits, dans la limite de 20% du traitement indiciaire et dtre en capitalisation ; depuis 2006, les rgimes de base des artisans et commerants sont grs par le RSI, suite la fusion de la CANCAVA (artisans) et de lORGANIC (industriels et commerants)53, les rgimes complmentaires tant en cours de fusion ;

51 52

Dcret n2009-1052 du 16 aot 2009 portant cration du service des retraites de lEtat. Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels de l'Etat.

53 Caisse autonome nationale de compensation de lassurance vieillesse des artisans ; Organisation autonome dassurance vieillesse de lindustrie et du commerce.

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depuis 2009, les sages-femmes ont intgr le rgime complmentaire des chirurgiens-dentistes.

2.4.2. Plusieurs paramtres de calcul des pensions ont connu une convergence progressive Les rformes passes ont t conues et appliques dans le cadre de chaque rgime, sans remettre en cause ni larchitecture gnrale du systme ni les logiques de fonctionnement propres chacun dentre eux. Elles ont certes intgr des objectifs de convergence et dharmonisation qui ont conduit dimportants rapprochements des rgles mises en uvre et un renforcement de la coordination inter-rgimes. Nanmoins la diversit des rgles des rgimes et la complexit du systme restent encore grandes, rendant difficile son pilotage et alimentant un soupon dingalits de traitement entre assurs. Les rformes qui se sont succd ont opr une convergence extrmement forte des conditions de dure dassurance et dge conditionnant le droit au dpart la retraite dans les diffrents rgimes. De mme, elles se sont traduites par la gnralisation de lindexation sur les prix des pensions. Les modes de calcul de pensions restent, en revanche, extrmement diffrents et rsultent de combinaisons variables selon les secteurs entre couvertures de base et complmentaire. La rforme de 2003 a rapproch certains paramtres des rgimes de la fonction publique de ceux du rgime gnral : dure dassurance requise pour le taux plein, existence dune surcote et dune dcote, revalorisation des pensions sur les prix. La rforme des rgimes de 2008 a tendu cet alignement aux rgimes spciaux. La rforme de 2010 a supprim le dispositif de retraite anticipe des parents de trois enfants et engag le rapprochement des conditions douverture du minimum garanti sur celles du minimum contributif du rgime gnral. Des disparits entre public et priv demeurent pour la dfinition de la dure dassurance (dure calendaire dans la fonction publique, rfrence aux 200 heures rmunres au SMIC pour les salaris du priv, artisans et commerants), de salaire de rfrence (traitement indiciaire du dernier emploi dtenu depuis six mois, primes exclues pour le public, 25 meilleures annes salaires ou revenus pour le priv) et dge lgal douverture des droits : le classement de certains emplois en catgorie active (pour des raisons de pnibilit ou de lexercice de mtiers risque) permet certains agents publics ayant effectu 17 ans de services dans ces emplois de partir avant lge lgal douverture des droits (ventuellement avec une dcote, certaines catgories pouvant cependant bnficier dune majoration de dure leur permettant datteindre plus rapidement la dure requise pour le taux plein) ; en raison des difficults particulires lies leur profession, les militaires peuvent, comme dans les autres pays, partir la retraite aprs 17 (sous-officiers) ou 27 (officiers) annes de service, le plus souvent pour engager une seconde carrire ; dans les rgimes spciaux, certaines catgories de personnels peuvent partir compter de 52 ou 57 ans, mme si lapplication progressive de la dcote va conduire rendre plus thoriques ces ges.

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DEUXIME PARTIE : CEPENDANT, LE SYSTME DES RETRAITES NE RPOND PAS SUFFISAMMENT AUX ATTENTES DES FRANAIS ET DOIT TRE CONSOLID

La Commission a cherch identifier les attentes des Franais envers notre systme de retraites. Linquitude sur la prennit financire des rgimes, la demande de justice et de simplicit, les interrogations sur laccs des seniors au march du travail renvoient sans surprise plusieurs limites de notre systme.

1. Lquilibre financier du systme de retraites nest toujours pas assur

1.1. Leffet de la crise conomique se fait sentir depuis mi-2008 et perturbe la trajectoire du systme
La rforme des retraites intervenue en 2010 a t conue dans un contexte de crise conomique, le PIB ayant connu une croissance ngative en 2008 (-0,1%) et 2009 (-3,1%). Les objectifs de rquilibrage des rgimes de retraites retenus (quilibre tous rgimes en 2018) taient dpendants des hypothses de croissance retenues et supposaient aussi des transferts entre rgimes et avec lassurance chmage, le rgime gnral demeurant en dficit en fin de priode, selon une estimation mentionne dans le rapport pour avis de la commission des affaires conomiques du Snat. Tableau 10 : Solde prvisionnel de la CNAV aprs rforme de 2010 (en Mds )
2011 -9,7 0,2 3,1 0 0 -6,5 2012 -11,2 1,1 3,1 0 0 -6,9 2013 2014 -12,4 -13,7 1,9 3,2 0 0 -7,3 3,5 3,3 -0,1 0 -6,9 2015 2016 2017 2018 2019 2020 -14,9 -16,2 -17,4 -18,6 -19,7 -21 4,3 3,5 -0,1 0,6 -6,6 5,1 3,7 -0,1 1,2 -6,2 6,1 3,9 0 1,8 -5,5 7,8 4 0 2,4 -4,4 8,2 4,1 0 3,1 -4,2 8,6 4,2 0 3,3 -5

Solde CNAV avant rforme Impact ge Impact autres mesures Vote AN Basculement UNEDIC Solde aprs rforme

Source : Avis du 29 septembre 2010 de la commission des finances du Snat relatif au projet de loi portant rforme des retraites (D'aprs le ministre du travail, de l'emploi et de la solidarit).

La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 a prvu une reprise par la CADES54 des dficits programms de la branche vieillesse du rgime gnral et du FSV jusquen 2018, dans la limite de 68Mds au total et de 10 Mds par an.

54 Cre par lordonnance du 24 janvier 1996, la caisse damortissement de la dette sociale est charge de financer

les dficits cumuls des rgimes de scurit sociale. Bnficiaire de la contribution pour le remboursement de la

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Aprs deux annes de reprise en 2010 et 2011, une nouvelle dgradation de la conjoncture est intervenue, lvolution du PIB tant quasi nulle en 2012 et 2013 (0% et 0,1%). La dure et lampleur de la crise depuis 2008 affectent fortement le systme des retraites et rendent plus exigeantes les conditions du retour lquilibre. A long terme, les effets directs de la crise conomique sur les ressources du systme de retraite se seront attnus mais la crise, en pesant ngativement sur les pensions futures des gnrations touches, aura pour consquence de ralentir leffet de noria sur la croissance de la pension moyenne des retraits, tant que toutes les gnrations touches par la crise ne seront pas parties la retraite. Cependant, la trs faible part des mcanismes de capitalisation a permis de ne pas avoir faire face aux consquences de la chute des cours sur les marchs financiers intervenue au cours de la mme priode.

1.2. Le besoin de financement reste de lordre dun point de PIB lhorizon 2020 et son montant dpend, moyen et long termes, des hypothses conomiques retenues

1.2.1. Les besoins lhorizon de 2020 sont de lordre dun point de PIB En application de la loi du 21 aot 2003 portant rforme des retraites, le COR a pour mission de dcrire les volutions et les perspectives moyen et long termes des rgimes de retraites lgalement obligatoires, au regard des volutions conomiques, sociales et dmographiques et dlaborer, au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financire (article L. 114-2 du code de la scurit sociale). Le conseil a adopt le 19 dcembre 2012 son onzime rapport consacr aux perspectives des rgimes 2020, 2040 et 2060. Ces projections ont fait lobjet de complments lors de la sance plnire du COR du 26 mars 2013. Elles mettent en vidence une dgradation de la situation financire lie la crise conomique jusquen 2013 avant une amlioration progressive escompte jusquen 2020. Le solde du systme de retraites passerait de -13,2Mds en 2011 (0,7 point de PIB) -20,2 Mds en 2017 (0,9 point de PIB) puis -20,9Mds dans le scnario B ou 21,3Mds dans le scnario C (0,9 point de PIB, dans les deux cas) en 202055.

dette sociale (CRDS) et, depuis les reprises de dette de 2009 et 2010, dune part de la CSG, dune part du prlvement social sur les revenus du capital et dun versement annuel de 2,1Mds (jusquen 2024) du fonds de rserve des retraites (FRR), la CADES refinance de la dette court terme en dette moyen et long terme et amortit ainsi le capital et les intrts. Son extinction est prvue en 2025.
55 Avec rendements AGIRC-ARRCO constants.

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Tableau 11 : Besoin de financement tous rgimes dici 2020 (COR, scnario B)


en Md 2011 RG FSV RG + FSV CNRACL EXPLOITANTS AGRICOLES CNAVPL RSI Autres rgimes de base non quilibrs FPE SNCF RATP Autres rgimes quilibrs par lEtat AGIRC-ARRCO IRCANTEC RCI CNAVPL Complmentaire Autres rgimes complmentaires Tous rgimes (Maquette COR)
Source : COR, mars 2013

2012 -5,0 -4,0 -9,0 0,3 -1,1 -0,3 0,0 -0,2 -2,4 0,0 0,0 -0,4 -4,7 0,1 0,4 0,5 0,1 -15,8

2013 -3,8 -2,4 -6,2 0,0 -0,6 -0,2 0,0 -0,2 -3,8 0,0 -0,1 -0,7 -4,6 0,1 0,4 0,5 0,1 -15,0

2014 -3,9 -2,6 -6,5 0,2 -0,5 -0,1 0,0 -0,3 -4,7 -0,1 -0,1 -1,0 -5,8 0,2 0,3 0,4 0,1 -17,7

2015 -4,2 -2,0 -6,2 -0,2 -0,5 -0,2 0,0 -0,4 -5,4 -0,2 -0,1 -1,2 -6,2 0,3 0,3 0,3 0,1 -19,3

2016 -4,3 -1,2 -5,5 -0,5 -0,6 -0,2 0,0 -0,4 -6,0 -0,3 -0,1 -1,3 -7,0 0,3 0,2 0,2 0,1 -20,8

2017 -4,7 -0,6 -5,2 -0,5 -0,1 -0,1 0,0 0,3 -6,4 -0,3 -0,1 -1,3 -7,1 0,4 0,2 0,1 0,1 -20,2

2018 -4,5 0,1 -4,4 -0,6 -0,1 -0,2 0,0 -0,3 -6,8 -0,3 -0,1 -1,4 -7,7 0,3 0,2 0,1 0,1 -21,0

2019 -4,9 0,8 -4,1 -0,7 0,1 -0,2 0,0 -0,3 -7,0 -0,1 -0,1 -1,4 -8,1 0,3 0,2 0,0 0,1 -21,3

2020 -5,3 1,6 -3,7 -0,9 0,2 -0,2 0,0 -0,2 -7,0 0,0 -0,1 -1,5 -8,3 0,3 0,2 0,0 0,1 -20,9

La prise en compte de laccord national interprofessionnel du 13 mars 2013 conduit cependant minorer le besoin de 3,9 Mds en 2017 (4,2 Mds en 2020) : laccord prvoit diverses mesures dquilibrage qui devraient conduire diviser de plus de moiti les dficits projets des rgimes AGIRC-ARRCO chance 2020. Elles sont de trois ordres : augmentation des taux de cotisation contractuels de 0,2 point, revalorisation des pensions limite en 2013 0,5% (AGIRC) et 0,8% (ARRCO) puis lvolution de linflation moins 1 point en 2014 et 2015, valeur dachat du point suivant les rgles de la valeur de service du point en 2014 et 2015.

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En revanche, le programme de stabilit 2013-2017 (avril 2013) prend en compte de nouvelles hypothses conomiques en dbut de priode, et notamment une croissance atone en 2013 (+0,1%) et une reprise nintervenant quen 2014 (+1,2%, avant de rejoindre sur les trois annes suivantes un sentier de +2% par an)56. Ces modifications intervenant en dbut de priode conduiraient une dgradation de la trajectoire de lordre de 1,5Mds en dbut de priode 2 Mds en 2020, en labsence de rattrapage des points de croissance perdus. Au final, le besoin serait de lordre dun point de PIB (0,8 point) de PIB en 2020, lgislation constante. 1.2.2. A moyen et long termes, la situation reste proccupante, surtout avant 2035 Si lvaluation des besoins court terme (2020) reste proche quels que soient les scnarios conomiques retenus, les montants varient en revanche moyen (2035) et long terme (2060) selon les hypothses conomiques retenues. Tableau 12 :
En %
PIB volume Productivit Scnario A Chmage PIB volume Productivit Scnario B chmage PIB volume Productivit Scnario C chmage

Hypothses conomiques des projections du COR57


2011-2020
1,6 0,9 2020 7,3 1,6 0,9 7,6 1,6 0,9 7,8

2020-2030
2,1 1,7 2030 4,5 1,9 1,5 4,8 1,5 1,3 7,0

2030-2040
1,9 1,8 2040 4,5 1,6 1,5 4,5 1,4 1,3 7,0

2040-2050
1,9 1,8 2050 4,5 1,6 1,5 4,5 1,4 1,3 7,0

2050-2060
1,9 1,8 2060 4,5 1,6 1,5 4,5 1,4 1,3 7,0

Source : conseil dorientation des retraites

Les besoins de financement dpendent fortement des scnarios conomiques retenus, au sein desquels lvolution de la productivit et donc de la croissance est le dterminant majeur. Or lvolution de la productivit dans les pays dvelopps est un domaine dincertitude. Ces scnarios se traduisent aussi par des volutions divergentes des niveaux de pensions, indexation donne. Hypothses conomiques et soldes

Selon les projections du COR, les dficits crotraient jusquen 2030 dans le scnario B (-0,9 point de PIB) ou 2040 sous le scnario C (-1,6 point de PIB), avant quintervienne une inflexion.

56 En matire de retraites, le document retient comme hypothse une volution de 3,1% par an en valeur des dpenses vieillesse-survie des administrations de scurit sociale de 2014 2017 57

La variante A est analogue au scnario A, mais retient lhypothse dune croissance de la productivit de 2% au-del de 2030. La variante C est analogue au scnario C mais retient lhypothse dune croissance de la productivit de 1% au mme horizon.

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Graphique X : soldes des rgimes de retraites long terme en % du PIB

Source : COR, mars 2013.

Dans lhypothse dune croissance relativement forte du PIB en sortie de crise, et en tenant compte des effets ngatifs long terme de celle-ci sur les pensions des nouveaux retraits, la baisse relative du poids des dpenses de retraite entame moyen terme se poursuivrait jusquau dbut des annes 2020 dans les scnarios. Les volutions divergeraient ensuite, avec une poursuite de la baisse un rythme certes nettement attnu sous lhypothse de gains de productivit levs (scnarios A et B) et, linverse, une hausse du poids des dpenses de retraite en proportion du PIB en cas de faibles gains de productivit (scnario C). La progression des dpenses de retraite sinflchirait vers le milieu des annes 2030, avec la fin du papy boom et la hausse dsormais nettement plus faible des effectifs de retraits. Dans le mme temps, la population en ge de travailler augmenterait partir des annes 2030. En consquence, la part des dpenses de retraite en proportion du PIB diminuerait rgulirement entre 2040 et 206058. Dans les scnarios A, B et C avec rendements AGIRC-ARRCO constants59, les dpenses de retraites passeraient donc de 14,1 14,2% du PIB en 2020 une fourchette comprise entre 13,8% et 14,6 % en 2030, 13,5% 14,7% en 2040, 13% 14,5% en 2050, 12,8% 14,5% en 2060, soit un niveau comparable dans le scnario B en 2060 celui que nous connaissons aujourdhui (13,5%). En revanche, lhypothse de croissance de la productivit de 1% de la variante C conduit envisager une masse des pensions rapporte au PIB durablement suprieure 15%, partir de 2030.

58 Sauf dans la variante C' (croissance de la productivit de 1%) avec hypothse de rendements AGIRC-ARRCO constants. 59

Pour les dpenses de retraite, les hypothses sur le rendement des rgimes AGIRC et ARRCO sont dterminantes : des rendements dcroissants conduisent une augmentation au fil des gnrations des pensions verses aux nouveaux retraits, moindre que celle rsultant de rendements constants.

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A lgislation constante, ces volutions des dpenses et des ressources se traduiraient par un solde durablement ngatif dans les scnarios B et C. Tableau 13 : En% PIB AGIRC ARRCO rendements constants AGIRC ARRCO rendements dcroissants en Mds Scnario B Scnario C Scnario C' Scnario B Scnario C Scnario C' Soldes financiers du systme de retraites en points de PIB60 2020 -0,9 -0,9 -1 -0,9 -0,9 -0,9 -20,9 -21,3 -21,9 -20,5 -20,8 -21,6 2030 -0,9 -1,4 -1,8 -0,9 -1,4 -1,8 -26,1 -38,1 -47,7 -23,7 -36,2 -46,2 2040 -0,9 -1,6 -2,4 -0,7 -1,4 -2,2 -28,9 -48,9 -69 -21,5 -42,9 -64 2050 -0,7 -1,5 -2,6 -0,2 -1,1 -2,2 -25,9 -53,5 -83,5 -8 -38,6 -71,3 2060 -0,6 -1,5 -2,7 0,2 -0,7 -2,1 -26 -60,7 -99,1 10 -30,4 -74,9

Scnario B AGIRC ARRCO Scnario C rendements constants Scnario C' AGIRC ARRCO Scnario B Scnario C rendements dcroissants Scnario C'

Source : COR, complments au XI rapport, sance plnire du 26 mars 2013

Toutefois, la hausse des ressources lie la croissance de la population en ge de travailler partir de 2030 permettrait plus long terme un retour lquilibre dans le scnario B, dans lhypothse de rendements AGIRC-ARRCO dcroissants, en fin de priode de projection. A linverse, un besoin de financement du systme de retraite subsisterait jusquen 2060 dans les scnarios conomiques les moins favorables avec une fourchette de rsultats extrmement large.

Lvolution des ges de dpart la retraite au rgime gnral

Selon les mmes projections, lge moyen de dpart la retraite pour les assurs du rgime gnral, qui est de 62 ans parmi les nouveaux retraits en 2011, augmenterait de deux ans pour se stabiliser autour de 64 ans sur lensemble de la priode 2035-2060. La progression serait relativement rapide pendant la priode de monte en charge du relvement des bornes dges prvu par la loi de 2010 puis serait ensuite plus lente et cesserait vers 2035. Les projections mettent galement en vidence que lcart entre les dures dassurance moyennes des hommes et des femmes se rduirait environ deux trimestres vers 2020 avant de sannuler progressivement.

Lvolution des niveaux de pension

Au rgime gnral, la pension moyenne de droit direct des nouveaux retraits ( la liquidation) augmenterait en dbut de priode un rythme annuel moyen voisin de 0,7 % en termes rels, puis de plus en plus rapidement, jusqu voluer long terme en ligne avec les volutions de la productivit propres chaque scnario conomique (de 1 % 2 % par an).

Les dpenses de retraite sentendent, dans ces projections, hors minimum vieillesse, et les sommes correspondant au versement de ce minimum sont retires des ressources projetes du FSV. Lhypothse retenue pour la revalorisation du minimum vieillesse est celle de linflation.

60

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Concernant lvolution des pensions de tous les retraits, leffet noria (droits suprieurs des nouveaux retraits) resterait dynamique court terme avant de sestomper (effet retard de la crise) : aprs 2030, laugmentation de la pension moyenne de lensemble des retraits sacclrerait progressivement (1,2% de croissance en rythme annuel en fin de projection, dans le scnario B). En termes relatifs et compte tenu de lindexation sur les prix, la pension moyenne rapporte aux revenus dactivit moyens baisserait lhorizon 2060, cette baisse relative tant dautant plus marque que les gains de productivit sont levs (de -18% par rapport au revenu dactivit brut moyen entre 2011 et 2040 dans le scnario A -13% dans le scnario C)61. La croissance de la pension moyenne resterait en revanche suprieure celle du revenu dactivit moyen au cours de la premire dcennie (dici 2020). 1.2.3. Mais des incertitudes psent sur les hypothses de croissance, auxquelles tant les recettes que les dpenses des rgimes sont trs sensibles Les rgles de calcul et dindexation des pensions rendent en effet le systme de retraites trs sensible au niveau de la croissance conomique. La rforme de 1993 a act la revalorisation des salaires ports au compte et des pensions sur les prix, et non plus sur les salaires. Ds lors les ressources, assises sur les salaires, croissent un rythme proche de la croissance conomique alors que les pensions, indexes sur les prix, ne suivent cette volution quavec un lien plus tnu et de manire dcale dans le temps : les pensions dcrochent progressivement du salaire courant au fur et mesure que le retrait avance en ge, et ceci dautant plus vite que la croissance est rapide. En outre, ge et dure donne, le taux dannuit est certes fixe, mais il sapplique un salaire de rfrence qui est dautant plus bas en proportion du dernier salaire que la croissance passe a t rapide. Cette dpendance de lquilibre financier la croissance est rendue particulirement problmatique en priode de basse conjoncture car, en ce cas, les revenus et les ressources des rgimes stagnent alors que les droits pension restent calculs de la mme manire, ce qui tend mcaniquement creuser les dficits. Ce sont lensemble de ces facteurs qui expliquent la forte sensibilit des projections du COR aux hypothses de croissance. 1.2.4. Les incertitudes sont moindres en matire dmographique lhorizon 2040 Les scnarios se fondent sur le scnario central des projections de population de lINSEE.

61 -20% et -8% dans les variantes A

(2% de croissance de la productivit) et C (1% de croissance)

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Tableau 14 :

volution de la population de la France mtropolitaine de 1960 2060 (scnario central de projection)


Proportion (%) des

Anne 1960 1970 1980 1990 2000 2007 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2050 2060

Population au 1er janvier (en milliers) 45 465 50 528 53 731 56 577 58 858 61 795 64 514 65 962 67 285 68 532 69 705 70 734 72 275 73 557

0-19 ans 32,3 33,1 30,6 27,8 25,6 24,8 24,2 23,9 23,5 23,0 22,6 22,4 22,3 22,1

20-59 ans 51,0 48,8 52,4 53,2 53,8 53,8 51,0 49,6 48,4 47,5 46,7 46,6 45,9 45,8

60-64 ans 5,1 5,2 3,0 5,1 4,6 4,9 6,2 6,0 6,1 6,0 5,9 5,3 5,6 5,4

65-74 ans 7,3 8,1 8,3 7,1 8,8 8,1 9,3 11,0 11,1 11,1 11,1 11,1 10,2 10,5

75 ans et + 4,3 4,7 5,7 6,8 7,2 8,5 9,3 9,4 10,9 12,3 13,6 14,7 16,0 16,2

Solde naturel (en milliers) 298,9 308,1 253,3 236,2 243,9 263,9 201,5 173,2 154,1 142,1 120,0 82,4 31,9 +30,6**

Solde migratoire (en milliers) 140 180 44 80 70 100* 100 100 100 100 100 100 100 100

Sources : Insee, estimations de population et statistiques de ltat civil jusquen 2007 et projection de population 2007-2060. Champ : France mtropolitaine.

Les actifs de 2035 sont en activit ou dj ns : hors volution imprvue du solde migratoire, les incertitudes, lhorizon 2040, ne sont pas de mme ampleur que celles que lon peut envisager sur la croissance. Ceci est trs important pour lvolution du ratio cotisants/retraits dici 2040. Celui-ci reste cependant sensible aux hypothses sur la mortalit.

A plus long terme, les incertitudes dmographiques sont importantes.

Dans le scnario central, lindice conjoncturel de fcondit est maintenu au niveau moyen observ depuis dbut 2004 soit 1,95 enfants par femme en moyenne (contre 1,90 lors de lexercice 2006). Lge moyen la maternit devrait continuer augmenter lgrement jusqu 30,4 ans en 2015. Lesprance de vie la naissance en 2060 est denviron 91 ans pour les femmes et 86 ans pour les hommes (contre 84,5 ans et 77,8 ans dans la projection prcdente). Le solde migratoire projet est de 100 000 personnes par anne pendant toute la priode projete. Les variantes par rapport au scnario central montrent lampleur des effets des autres hypothses tudies :

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lcart de population entre la variante haute de fcondit (celle qui scarte du scnario central avec un nombre denfant par femme qui augmente jusqu 2,1) et la variante basse (avec un nombre denfant par femme qui baisse 1,8) est de 7,7 millions dhabitants en 2060. Dans le scnario de fcondit haute la population continue de crotre rythme trs lev sur toute la priode, en 2060 il y a encore 150 000 naissances de plus que de dcs. Dans le scnario de fcondit basse , les naissances sont moins nombreuses que les dcs partir de 2040 et la population se stabilise autour de 70 millions dhabitants ; de mme, la variante haute desprance de vie envisage une esprance de vie la naissance en 2060 de cinq annes suprieure la variante basse , ce qui se traduit par 3,6 millions dhabitants supplmentaires en 2060.

Par ailleurs, au-del des seules volutions dmographiques, les volutions long terme des carrires ont un effet sur lacquisition des droits :

lentre dans la vie active est plus tardive : trente ans, la gnration 1954 avait valid 39,8 trimestres, soit dix de plus que la gnration 1974. Lge moyen de validation de quatre trimestres recule tendanciellement, mme sil a trs lgrement avanc pour la dernire gnration observe : pour la gnration 1978, lge moyen de validation de quatre trimestres est ainsi de 22,8 ans. La tendance la progression de la dure des tudes est actuellement stabilise mais la situation de lemploi introduit des incertitudes ; la dure moyenne valide des hommes et des femmes se rapproche : pour la gnration 1942, les hommes ont trente ans 28% de trimestres en plus que les femmes quand cette diffrence nest plus que de 4% pour la gnration 1962 et de 1,7% pour la gnration 1974 alors que les majorations de dure dassurance ne seront par dfinition prises en compte qu la liquidation de la retraite.

La poursuite ou linflexion de ces volutions doit galement tre prise en compte dans les rformes envisages.

2. Si le systme assure aujourdhui un niveau de solidarit globalement acceptable, il fait lobjet dune demande accrue dquit

Au prix dune certaine complexit, les mcanismes de solidarit et la prise en compte des situations spcifiques offrent des garanties de pension qui demeurent limites mais dont le poids est croissant.

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2.1. Minima de pensions et de revenus contribuent fortement relever le niveau de ressources des pensionns dont les droits acquis sont modestes

2.1.1. Les minima de pension visent assurer un montant minimal de retraite la liquidation Les principaux rgimes de base prvoient des pensions minimales (minimum contributif (MICO) pour le rgime gnral et les rgimes aligns, minimum garanti (MIGA) dans la fonction publique, pension minimale de rfrence (PMR) pour les non-salaris agricoles) : soit dans le cadre de leurs dispositifs de solidarit, en relevant les pensions contributives un montant minimal, en fonction le plus souvent de la dure dassurance valide dans le rgime, soit dans un cadre purement contributif, en fixant une assiette minimale de cotisations qui permet datteindre un montant minimal de pension via un surcroit de cotisations.

Les volutions rcentes renforcent la dimension contributive des dispositifs visant relever les pensions un minimum en introduisant des critres de dure cotise et des mises sous condition de retraite totale, tout en oprant une certaine convergence des rgles entre les rgimes. Le minimum contributif slve 628,99 par mois au 1er avril 2013. La rforme de 2003 a de plus introduit une majoration pouvant slever 58,33 par mois afin de porter la pension 85% du SMIC pour les personnes ayant cotis une carrire complte temps plein au SMIC. La pension minimale de rfrence (PMR) slve 681,20 par mois pour les chefs dexploitation et 541,30 par mois pour les conjoints et aides familiaux, au 1er avril 2013. Le montant du minimum garanti est plus lev, les rgimes de la fonction publique tant intgrs et donc sans partie complmentaire. Il slve 1 131,99 par mois au 1er avril 2012. La part des dparts au minimum est trs variable dun rgime lautre. En 2011, elle concerne 46% des pensions liquides au rgime gnral, 74% la MSA salaris, 8% la fonction publique dEtat et 28% la CNRACL.

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Graphique XI : Part de nouveaux pensionns au minimum contributif ou garanti par rgime

Source : DREES, Champ : Retraits ayant acquis un droit direct en 2011.

Ce sont plus particulirement les femmes qui peroivent un minimum de pension (60% des femmes contre 37% des hommes pour la gnration 1942), en raison notamment dcarts de rmunration durant la carrire. Par ailleurs, les polypensionns sont surreprsents parmi les individus percevant un minimum (ventuellement proratis). La pension moyenne tous rgimes des bnficiaires dun minimum est environ infrieure dun tiers celle de la moyenne des retraits pour la gnration 1942 (cohorte ayant en grande partie liquid ses droits avant 2003, et donc avant linstauration de la garantie de taux de remplacement 85% au SMIC). 2.1.2. Lallocation de solidarit aux personnes ges permet de garantir un revenu minimal partir de 65 ans Par ailleurs, la solidarit nationale envers les personnes ges sarticule autour dun minimum social, lallocation de solidarit aux personnes ges (ASPA), verse sous forme dallocation diffrentielle pour garantir un niveau de vie proche du seuil de pauvret toute personne ge de 65 ans et plus, sous condition de rsidence sur le territoire franais. Pour les retraits ayant une carrire complte au SMIC, les niveaux de ressources assurs par les minima de pensions, auxquelles sajoutent les pensions complmentaires dans le secteur priv, sont proches de lASPA pour une personne seule (787 au 1er avril 2013) : de fait, lASPA bnficie aujourdhui majoritairement des personnes disposant dune pension titre personnel, mais pour deux tiers dentre elles au terme dune carrire incomplte, restant alors le dernier filet de scurit en termes de ressources. Elle est verse en complment des ressources dune personne afin de garantir un revenu minimal de 787,27 par mois pour une personne seule et 1 222,27 pour un couple en 2013. Elle est perue sur demande et recouvrable sur succession (au-del dun actif net de succession de 39 000 euros), ce qui peut expliquer quune partie des bnficiaires potentiels ne la touchent pas.

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En raison de lamlioration du niveau des pensions, le nombre de bnficiaires du minimum vieillesse a continment diminu depuis le dbut des annes 1960. Les revalorisations intervenues depuis 2007 tendent stabiliser leffectif dallocataires un peu moins de 600 000 personnes. Parmi les allocataires du minimum vieillesse, les personnes ges de plus de 80 ans et les femmes seules (divorces ou veuves) sont surreprsentes : il sagit de gnrations de femmes ayant liquid une faible pension, nayant pas forcment bnfici de lAVPF (instaure en 1972). 2.1.3. Les minima de pensions et le minimum vieillesse bnficient souvent de revalorisations suprieures aux prix Lindexation sur les prix sapplique aux minima. Toutefois, le minimum contributif major a t revaloris de 3 % tous les deux ans entre 2004 et 2008, en plus de la revalorisation sur les prix. La revalorisation du minimum vieillesse depuis les annes 1970 a t dynamique, plus forte que celle de lindice des prix. Graphique XII: Evolution du minimum vieillesse, des pensions de retraite au rgime gnral et de lindice des prix (base 100 en 1970).

Sources : Drees, CNAV, Insee.

2.2. La prise en compte des priodes dinactivit professionnelle permet de pallier une partie des ruptures professionnelles

2.2.1. La prise en compte des priodes dinactivit ou dactivit rduite

Les validations de droits relevant de la solidarit stricto sensu

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Les rgimes de base du secteur priv assimilent certaines priodes dinactivit des priodes de cotisation en cas notamment de maladie, maternit et daccident du travail, dinvalidit, de chmage (pour les rgimes de salaris), de service national, de dtention provisoire (dans la mesure o elle ne simpute pas sur la dure de la peine). Pour ces priodes assimiles (PA), des trimestres sont alors valids dans la limite de quatre par anne civile, sans quun salaire soit report au compte de lassur. Une exception est faite pour les indemnits journalires maternit, qui depuis 2012, sont reportes au compte de lassure hauteur de 125 % et sont ainsi susceptibles dentrer dans le calcul du salaire annuel moyen, en plus de la validation dun trimestre dassurance au titre de laccouchement, qui est une priode assimile en ellemme, accorde systmatiquement au moment de laccouchement. Dans les rgimes complmentaires, certaines priodes peuvent donner lieu lattribution de points sur la base des rmunrations antrieures : le chmage indemnis (y compris lallocation de solidarit spcifique (ASS), lallocation quivalent retraite (AER), le cong de reclassement), certaines prretraites (AS-FNE), en fonction du salaire journalier de rfrence retenu par lUNEDIC ; la maladie, la maternit, les accidents du travail et linvalidit en fonction des points inscrits au titre de lanne civile prcdant larrt. Dans certains rgimes complmentaires, des points peuvent aussi tre valids au titre du service national, selon des modalits de calcul spcifiques. Dans la fonction publique, sont assimils des services effectifs les congs de maternit ou dadoption ainsi que les congs de maladie, de longue maladie ou de longue dure.

Dispositifs de surcotisation et de cotisations volontaires

Plusieurs dispositifs, qui ne relvent pas des dispositifs de solidarit, sont prvus pour acqurir des trimestres dassurance via le versement dun complment de cotisations. Ces surcotisations peuvent intervenir au moment de lacquisition des droits. Depuis 2004, les salaris du secteur priv travaillant temps partiel ont ainsi la possibilit de cotiser sur la base dun salaire temps plein avec laccord de leur employeur, lequel doit prendre en charge la part de cotisation employeur supplmentaire et peut accepter de supporter tout ou partie de la part salariale. Pour les fonctionnaires, le supplment de dure de service li la surcotisation est limit quatre trimestres pour toute la carrire (huit trimestres pour les fonctionnaires prsentant une incapacit permanente au moins gale 80 %). Les versements de cotisations peuvent galement intervenir a posteriori, pour valider des priodes travailles qui nont pas donn lieu cotisation, soit de fait (cotisations arrires), soit de droit (cotisation volontaire pour une activit ltranger, apprentis avant 1972, aides familiaux mineurs non scolariss, conjoint dexploitant agricole ou dartisan et de commerant, tudes suprieures, annes incompltes). Selon les situations, le tarif du trimestre, mis la charge du salari, est alors trs variable, gnralement moins lev lorsquil est dtermin comme la cotisation affrente un salaire forfaitaire (cas des rgularisations des priodes dapprentissage ou daide familial, par exemple) que lorsquil est calcul de faon tre actuariellement neutre pour le rgime de retraite (dans le cas des rachats de trimestres pour tudes suprieures ou annes incompltes). Dans ce dernier cas, les conditions pour effectuer un rachat de trimestre sont souvent moins restrictives.

Les droits familiaux en cas dinactivit professionnelle : majoration de dure dassurance (MDA) et assurance vieillesse du parent au foyer (AVPF)

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Dans le rgime gnral et les rgimes aligns, des MDA de 4 trimestres chacune, sont accordes au titre de laccouchement (ou de ladoption) et de lducation dun enfant jusqu son 4me anniversaire. Les majorations pour ducation, qui ne sont pas en lien avec linactivit professionnelle, ont t modifies en 2009, afin den ouvrir le bnfice aux pres : pour les naissances intervenant compter de 2010, la MDA accorde au titre de lducation peut tre partage entre les parents. En revanche, dans les rgimes de la fonction publique et les rgimes spciaux, la bonification dun an pour enfants a t supprime et remplace dune part par une majoration de dure dassurance de deux trimestres accorde aux femmes au titre de laccouchement et, dautre part, par la prise en compte gratuite des priodes dinterruption ou de rduction dactivit pour lducation des enfants (ce qui cre une diffrence importante avec le rgime gnral, dans lequel les 4 trimestres supplmentaires accords au titre de lducation le sont sans condition dinterruption ou de rduction dactivit). Ainsi, les conditions requises pour bnficier de la bonification pour enfant (pour les enfants ns avant le 1er janvier 2004) ou du dpart anticip des parents de trois enfants (pour ceux qui en conservent le bnfice) ont t assouplies : ces dispositifs sont dsormais ouverts aux parents ayant rduit leur activit dans le cadre dun temps partiel, et non seulement aux parents ayant interrompu totalement leur activit. LAVPF, qui repose depuis 1972 sur une affiliation obligatoire au rgime gnral quel que soit le rgime dactivit de lassur, est accorde aux bnficiaires de certaines prestations familiales et sous condition de ressources. Elle permet la validation de trimestres par le report au compte, au rgime gnral, dun salaire mensuel quivalent au SMIC. Les assurs de tous les rgimes, y compris les fonctionnaires et assurs des rgimes spciaux, en bnficient (en devenant de fait des polypensionns) sils en font la demande et les cotisations sont intgralement finances par la CNAF. 2.2.2. Ces dispositifs de solidarit permettent de compenser en grande partie, au moment de la retraite, les accidents de carrire et les ruptures professionnelles Le XII rapport du COR souligne62 que pris dans leur ensemble, les dispositifs de solidarit jouent globalement dans le sens dune nette rduction des ingalits et quau total, le systme de retraite opre bien une redistribution qui contribue rduire les ingalits entre retraits et pallier en grande partie les ruptures professionnelles. Les principaux mcanismes qui contribuent cette rduction des ingalits de carrire sont la validation des priodes assimiles, la validation de trimestres au titre de lAVPF et les minima de pension. Le COR souligne ainsi ladquation de ces dispositifs de solidarit lobjectif de permettre de valider 4 trimestres dans lanne, en prcisant que peu de trous de carrire ne sont pas pris en compte. A titre dillustration, les trimestres acquis au titre des priodes assimiles et de lAVPF dans le rgime gnral et les rgimes aligns semblent bien raliser leur objectif de permettre de valider 4 trimestres dans les annes o ils sont octroys, et donc dviter des trous dans la dure valide. Par ailleurs, le COR fait remarquer que la frquence des annes en cours de carrire sans validation semble sensiblement baisser au fil des gnrations, avec des trous de carrire la fois moins frquents et plus courts.

62 COR, XII rapport, Retraites : Un tat des lieux du systme franais, adopt le 22 janvier 2013. En particulier dans

le chapitre 3 Les dispositifs de solidarit et la prise en compte de situations spcifiques de la 1re partie (p. 23 34) et dans le chapitre 4 La solidarit du systme de retraite en regard des volutions de la socit de la seconde partie (p. 99 109).

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Toutefois, bien que la redistribution opre par ces dispositifs aille globalement dans le sens dune nette rduction des ingalits, les effets de ces dispositifs sont complexes apprhender du fait de leur interaction avec les formules de calcul des pensions et parce que cette interaction est de nature modifier lincidence de certains de ces dispositifs : ainsi les trimestres valids gratuitement sont systmatiquement valoriss au niveau du salaire annuel moyen, tant quil ny a pas de report au compte qui leur est associ.. Enfin, les modalits de prise en compte des priodes dinactivit professionnelle varient dun dispositif lautre, parfois fortement, rendant complexe la mesure de ladquation des dispositifs de solidarit aux objectifs qui leur sont assigns : certains vnements de carrire ne donnent lieu la validation de droits que dans les rgimes de base (MDA, AVPF, chmage non indemnis), quand dautres le permettent galement dans les rgimes complmentaires (points gratuits pour chmage indemnis, maladie, invalidit, prretraite) ; les trimestres valids au titre de la solidarit peuvent se limiter au nombre de trimestres perdus du fait de linterruption ou de la rduction dactivit (PA, AVPF) ou dpasser la dure de linterruption (MDA) ; lattribution de trimestres au titre des priodes assimiles ne seffectue pas systmatiquement par priode de 90 jours mais parfois sur une base plus favorable63, ce qui rend le systme particulirement peu lisible ; certains dispositifs ne prvoient une correction que sur la dure valide (PA hors maternit) quand dautres jouent la fois sur la dure et le salaire de rfrence (AVPF, PA pour maternit) ; lorsquelle a lieu, la prise en compte dans le salaire de rfrence des pertes de revenu salarial lies aux vnements de carrire peut tenir compte du salaire prcdant linterruption (points gratuits dans les rgimes complmentaires) ou bien se faire sur une base forfaitaire (AVPF).

2.3. Des dparts anticips sont possibles pour les carrires longues et certaines personnes dans des situations particulires
Plusieurs dispositifs permettent aujourdhui des dparts anticips, en particulier par rapport lge lgal douverture des droits. La loi du 21 aot 2003 a ouvert aux salaris ayant effectu des carrires longues, du fait dune entre prcoce sur le march du travail (entre 14 et 16 ans), la possibilit de partir la retraite avant 60 ans. Elle subordonnait le droit dpart anticip des salaris du secteur priv des conditions dge, de dure de validation et de dure de cotisation lassurance vieillesse (dure cotise gale la dure dassurance ncessaire au taux plein plus 8 trimestres). Les dispositions gnrales prises entre 2009 et 2012 sur le relvement de la dure de cotisation ncessaire pour la perception dune retraite taux plein ont rendu plus difficile le dpart en retraite anticipe. Associes au durcissement des conditions de rgularisation des cotisations et larrive de gnrations de salaris ayant souvent commenc travailler aprs 16 ans (scolarit obligatoire jusqu' cet ge partir de la gnration 1953), elles ont entran une forte baisse des entres dans ce dispositif. Le dcret du 2 juillet 2012 applicable partir du 1er novembre 2012 modifie le dispositif en ltendant aux personnes ges de 60 ans, justifiant dun dbut dactivit avant 20 ans et en simplifiant les conditions de dure dassurance. Au rgime gnral, prs de 85 600 personnes

Pour les indemnits maladie ou accidents du travail, il est attribu un trimestre au titre du 60e jour dindemnisation puis un second trimestre au titre du 120e jour ; pour le chmage indemnis et non indemnis, un trimestre pour chaque totalisation de 50 jours dindemnisation dans lanne civile

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ont fait valoir ce droit en 2012, soit prs de 16 % des nouveaux retraits. Au total, plus de 730 000 retraits de la CNAV ont bnfici de ce dispositif depuis 2003. Le dispositif des carrires longues permet donc aux assurs ayant commenc travailler jeunes et ayant cotis durant une longue carrire de partir plus tt. Outre, le dispositif carrires longues, dautres dispositifs existent soit pour prendre en compte des situations de handicap, dinaptitude ou dinvalidit reconnues avant le passage la retraite, soit pour prendre en compte le cas spcifique de lexposition lamiante (la CAATA). Pour lexposition lamiante, le dispositif de la CAATA (cessation anticipe d'activit des travailleurs de l'Amiante) est soit un dispositif collectif qui peut bnficier tous les salaris dune entreprise figurant sur les listes dtablissement fixes par arrt, quelle que soit leur exposition effective lamiante, soit individuel mais sous rserve que le salari soit victime dune maladie professionnelle. Par ailleurs, le dispositif de compensation de la pnibilit cr par la loi de 2010 bnficie aux personnes pouvant justifier dun taux dincapacit permanente au moins gal 10 %, au titre dune maladie professionnelle ou dun accident du travail ayant entran des lsions identiques celles indemnises au titre d'une maladie professionnelle. En de dun taux de 20%, laccs au dispositif est rserv aux assurs qui ont t exposs certaines conditions de travail considres comme pnibles (et listes dsormais dans le code du travail). En tout tat de cause, seuls les assurs prsentant de graves atteintes la sant avant 60 ans, atteintes dont lorigine professionnelle a t reconnue, peuvent tre concerns. Mais aucun de ces dispositifs ne prend en compte les effets potentiels dune activit professionnelle expose des facteurs de pnibilit pouvant entrainer une diminution de lesprance de vie, quand ces effets apparaissent aprs le passage la retraite. Les conditions de travail connues tout au long de la vie professionnelle ont un effet en termes statistiques sur la longvit et sur la qualit de vie au grand ge, donc sur la dure et la qualit de la retraite. Etant donn le lien direct qui existe entre droits la retraite et carrire professionnelle dune part et le caractre central de laugmentation desprance de vie sur les paramtres de rquilibrage financier des rgimes de retraite dautre part, la question de la prise en compte de la pnibilit par le systme de retraite continue se poser.

2.4. Les droits familiaux majorent les dures dassurance et les pensions dans des conditions htrognes entre rgimes
Les avantages familiaux sont de trois ordres64 : une majoration de pension de 10% est accorde tous les parents de 3 enfants ; des trimestres de dure dassurance (MDA) sont accords, pour chaque enfant, principalement aux femmes, au titre de lincidence sur la carrire de laccouchement et de lducation; enfin, les parents qui cessent leur activit pour lever leurs enfants peuvent, sous condition de ressources, bnficier en plus de trimestres dassurance (AVPF).

64 Cf VI rapport du COR : Retraites : droits familiaux et conjugaux , dcembre 2008

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La majoration pour 3 enfants reprsente 5,7 Mds de dpense tous rgimes de base. On peut estimer que la MDA reprsente de lordre de 5 Mds pour le seul rgime gnral et lAVPF 4.5 Mds de cotisations annuelles prises en charge par la CNAF, pour 2 millions de bnficiaires (dont 92% de femmes). Ces trois avantages cumulatifs jouent un rle essentiel pour rduire les ingalits entre les hommes et les femmes et reprsentent une part significative des droits retraite des femmes qui ont liquid leur pensions en 2010 au rgime gnral : celles-ci ont valid en moyenne 23 trimestres au titre de la MDA et 30 trimestres au titre de lAVPF. Dans certains cas, ils peuvent toutefois apparatre redondants, une mme priode pouvant donner lieu lattribution de deux avantages diffrents (AVPF et MDA notamment). 2.4.1. Ces droits familiaux diffrent selon les rgimes et crent des situations dinquit

Les dispositifs existants diffrent selon les rgimes. Ainsi la majoration de pension de 10% existe dans tous les rgimes de base, sauf la CNAVPL ; elle existe dans certains rgimes complmentaires, dont lAGIRC-ARRCO, mais est plafonne depuis 2012 1000. Les trimestres de dure dassurance accords pour les enfants le sont de manire beaucoup plus favorable dans les rgimes aligns que dans les rgimes spciaux. Dans les rgimes spciaux, y compris les fonctions publiques, pour les enfants ns aprs le 1er janvier 2004, une majoration de dure dassurance de deux trimestres (contre quatre au rgime gnral) est accorde aux femmes au titre de laccouchement ; cette majoration permet en outre seulement de rduire une dcote ventuelle, et non daugmenter le montant de la pension par le biais de la proratisation, alors que dans les rgimes aligns ces trimestres servent la fois pour le taux (dcote) et pour le montant de la pension (proratisation). Enfin, les assurs des rgimes spciaux bnficient dune validation des priodes dinterruption ou de rduction dactivit pour lducation des enfants alors que les quatre trimestres de MDA ducation sont accords, dans les rgimes aligns, sans condition de rduction dactivit. 2.4.2. Ils tendent favoriser les pensions les plus leves La MDA repose sur des validations de trimestres, ce qui aboutit, par le jeu de la dcote et de la proratisation, ce que la MDA soit proportionnelle au montant de la pension de base : en valeur absolue, lavantage montaire li la MDA est donc suprieur pour les assurs pension leve. LAVPF, en dpit du caractre plus redistributif dun dispositif sous condition de ressources, prsente galement des biais importants : en attribuant de la dure dassurance, une anne dAVPF dun assur cadre est donc le plus souvent, en valeur absolue, mieux valorise pour le calcul de la pension quune anne dun assur carrire continue au SMIC. Enfin, la majoration de pension pour 3 enfants est doublement favorable aux pensions les plus leves, en ce quelle est proportionnelle la pension dabord (et donc plus importante pour les pensions leves), non assujettie limpt sur le revenu ensuite65. Partant, elle contribue accrotre les carts de pension entre hommes et femmes, puisque les hommes ont en moyenne, avant cette majoration, une pension dj plus leve.

65 De mme, les majorations de pension accordes pour chaque enfant supplmentaire au-del du troisime dans certains rgimes complmentaires et dans certains rgimes spciaux intgrs ne sont pas soumises impt.

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2.4.3. Ils privilgient la dure dassurance au montant de pension Pour les femmes qui ont liquid en 2010 au rgime gnral, les avantages familiaux de retraite ont en moyenne reprsent presque 8 annuits ; ce chiffre monte plus de 13 annuits si lon prend en considration les seules bnficiaires de lAVPF - AVPF et MDA sont en effet cumulables. Ces dispositifs ont donc permis de compenser lcart de dure dassurance constat entre hommes et femmes. Or, les carts de dure dassurance entre hommes et femmes se rduisent, compte tenu du fort taux demploi des femmes en France. Les chiffres de la DREES montrent une nette convergence du nombre de trimestres valids 30 ans, hors MDA et hors service national. Pour la gnration 1970, cet cart serait denviron 2 trimestres. Graphique XIII : Evolution des ges de validation des trimestres en dbut dactivit66

Source : DREES

Le tableau suivant, fond sur lchantillon inter-rgimes de cotisants (EIC) de 2009, confirme cette rapide convergence.

Benoit Rapoport, Lvolution au fil des gnrations des droits retraite acquis en dbut de carrire. Avant 30 ans, de moins en moins de droits acquis et de diffrences entre catgories socioprofessionnelles , Revue franaise des affaires sociales, numro 2012-4.

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Graphique XIV : nombre moyen de trimestres valids trente ans

Champ : cotisants ayant t prsents sur le march du travail avant 30 ans. Source : EIC 2009, Drees.

Toutefois, selon certains travaux de projection de dure hors MDA lcart de dure dassurance entre hommes et femmes se creuserait aprs 30 ans67, et saccentuerait aprs 40 ans, pour atteindre 12 trimestres en fin de carrire pour la gnration 1980. Ces projections ralises en 2008 ne sont cependant pas confirmes par les observations les plus rcentes : selon lEIC 2009, la dure dassurance valide par les hommes entre 31 et 50 ans est reste stable, 67 trimestres, alors quelle a cr pour les femmes, de 52,7 trimestres 61,1 ans (hors MDA) entre les gnrations 1942 et 1958. Le rapprochement des dures entre hommes et femmes (hors MDA) observ avant 30 ans, est galement observ, pour des gnrations plus anciennes, entre 31 et 50 ans. Des exercices approfondis de comparaison des projections sont donc ncessaires afin dclairer le dbat public sur les volutions futures de dure dassurance par sexe. Sil apparaissait qu terme, la dure dassurance moyenne valide par les femmes intgrant la MDA devenait suprieure celle des hommes, le maintien intgral de cet avantage risquerait de surcompenser des carts de dure dassurance entre hommes et femmes qui se rduisent. Dans le mme temps, les carts salariaux entre hommes et femmes demeurent importants, et limpact des enfants sur la carrire (passage plus frquent temps partiel, moindre rmunration lie notamment une interruption de carrire) est document.

2.5. Une trs forte htrognit entre rgimes et un manque de clart des objectifs caractrisent les pensions de rversion
La pension de rversion est un avantage qui reprsente une partie de la retraite dont bnficiait ou aurait pu bnficier l'assur dcd, qui est reverse, sous certaines conditions, son conjoint survivant ou ses ex-conjoints survivants.

67 Source CNAV, modle PRISME

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Elle reprsente une dpense annuelle tous rgimes de plus de 30 Mds en 2010. Au 31 dcembre 2010, plus de 4,2 millions de personnes, dont 90 % de femmes, au sein de tous les rgimes de base et complmentaires, bnficient dune pension de rversion. Elle concourt, avec les avantages familiaux, de manire substantielle la rduction des carts de pension entre hommes et femmes : hors droits drivs, la pension moyenne des femmes reprsente 58 % de celle des hommes, et 72 % si lon inclut la rversion. A limage de la pension de retraite, la pension de rversion se caractrise par une forte htrognit la fois entre les rgimes de base en particulier entre le rgime gnral et les rgimes aligns, dune part, et les rgimes de la fonction publique et les autres rgimes spciaux dautre part mais aussi entre le rgime gnral et les rgimes complmentaires, notamment AGIRC-ARRCO. Taux et condition de ressources

Si la rversion existe dans tous les rgimes de retraite, celle-ci sapplique nanmoins de manire diffrente selon le rgime auquel appartenait lassur dcd. Lge, les ressources, le statut marital, la dure de mariage, le taux de rversion sont les cinq principaux critres qui diffrencient les rgimes. Lexistence ou labsence de minimum et de maximum de rversion permet galement de distinguer les diffrents rgimes. Ainsi, les rgimes reversent une partie de la pension de rversion en appliquant un taux compris entre 50 % et 60 %. Selon le profil du conjoint survivant et celui du conjoint dcd, le taux de rversion global est cependant diffrent selon les rgimes dont relevait le conjoint dcd. Pour le rgime gnral et les rgimes aligns, le taux de rversion rel varie avant tout en fonction du niveau de ressources personnelles dont dispose le conjoint survivant. Il est alors dcroissant voire nul lorsque ses revenus augmentent. Plus prcisment, le minimum de rversion conduit mcaniquement des taux de rversion globaux suprieurs 100 %, alors que la condition de ressources entraine leffet inverse avec un taux de rversion tendant vers 0 %. En revanche, les pensions de rversion des rgimes complmentaires ntant ni plafonnes ni soumises une condition de ressources, le taux de rversion reste stable ( 60 %). Par consquent, le taux de rversion global rel pour un assur du priv (base + complmentaires) est atypique et dpend avant tout du niveau de la pension de retraite du conjoint dcd : il tend vers 60 % lorsque la pension de retraite du conjoint dcd augmente. Pour la fonction publique, le taux de rversion est la plupart du temps constant ( 50%)68. In fine, la comparaison des taux de rversion globaux rels conduit relativiser la diffrence mme si elle est relle entre les rgimes spciaux et les rgimes aligns, mais ces diffrences sont fort mal comprises par les assurs. Autres conditions

Par ailleurs, le choix des bornes retenues par certains rgimes na en revanche aujourdhui aucun lien avec lge de dpart la retraite ni avec la ralit des dcs des assurs. Cette

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Hormis pour le cas des conjoints survivants dont les ressources (rversions comprises) sont infrieures au montant de lASPA (787,27 ).

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dernire situation pose ds lors la question de lobjectif de compensation de la rversion : un dcs survenu avant 55 ans nest compens que plusieurs annes plus tard. Ainsi, en 2011, un quart des pensions de rversion du rgime gnral ont t verses des conjoints survivants de moins de 62 ans. Toutefois, pour le rgime gnral et la MSA, lallocation veuvage verse pendant deux ans peut pallier temporairement le dcs dun conjoint. A linverse, dautres rgimes nappliquent aucune condition dge. Enfin, le lien de la rversion avec la dure passe en mariage est trs diversement pris en compte. Au rgime gnral et dans les rgimes aligns, la pension de rversion est verse aux conjoints survivants taux plein quelle que soit la dure de mariage ; pour les autres rgimes, elle varie entre 2 et 5 ans. De la mme manire, la condition de non remariage, absente au rgime gnral et dans les rgimes aligns, permet de fermer la rversion aux conjoints survivants qui se sont recrs un droit rversion en contractant une nouvelle union. A cet gard, la disparit entre les rgimes gnral et aligns et les rgimes complmentaires AGIRCARRCO, conduit un conjoint survivant remari continuer de percevoir une partie de la pension de rversion (la part de retraite de base) alors quune autre partie est dfinitivement supprime (la part complmentaire). In fine, les diffrences entre rgimes dcoulent de deux approches de la rversion : lune (rgimes complmentaires, fonction publique) est destine garantir un maintien du niveau de vie du conjoint survivant, la seconde comporte une forte dimension de solidarit (rgime gnral et rgimes aligns) dont lobjectif est dassurer un niveau de ressource minimal au conjoint survivant.

3. La conjoncture actuelle contribue accrotre un sentiment persistant de dfiance envers la capacit du systme faire face ses engagements collectifs et respecter les demandes individuelles

3.1. Des craintes envers la prennit du systme par rpartition et le niveau des retraites sexpriment

3.1.1.

Une inquitude qui porte sur les conditions de vie en retraite

Linquitude des Franais sur la prennit du systme ne semble pas trs diffrente de celle qui sexprimait il y a douze ans lors du premier rapport du COR69. Le niveau dinquitude des Franais, par exemple sur leurs conditions de vie la retraite, est lev et progresse lgrement : 80% dentre eux sont inquiets ou trs inquiets70, ce qui constituerait le plus haut niveau depuis avril 2009. 7 Franais sur 10 se disent proccups de

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Cette inquitude se nourrit la fois de la mauvaise connaissance quils peuvent avoir de leur droits futurs et de la succession dinformations les alertant sur les difficults financires venir de leurs rgimes. Elle pourrait, sil ny tait pas rpondu, porter atteinte la confiance indispensable la prennit de notre systme de retraite , in COR, Retraites : renouveler le contrat social entre les gnrations, orientations et dbats, premier rapport, page 86, 2001.

70 Selon un sondage Ipsos ralis en avril 2013 pour lUnion mutualiste retraite et Liaisons sociales.

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leur niveau de vie au moment de la retraite. Toutes les tranches de la population sont concernes. Les femmes semblent encore plus inquites71. Daprs une enqute ralise pour la Caisse des dpts et consignations, 74% des personnes interroges sont globalement inquites, ou trs inquites, sur le devenir du systme . Dautant que inquitude gnrale lgard du systme de retraite et inquitude relative aux droits personnels tendent se renforcer mutuellement 72. Cette inquitude persistante doit tre prise en compte au moment o se prpare une nouvelle rforme. Il est alors sans doute ncessaire denvoyer un signal fort en montrant clairement que cette nouvelle rforme se distingue de celles qui ont dj pu avoir lieu en prenant en compte la question de la prennit du systme. Si les questions financires de court terme et dquilibre des rgimes doivent bien sr tre abordes, certains rsultats peuvent faire penser que les Franais souhaitent des rformes plus gnrales ( systmiques dans le vocabulaire des spcialistes). La validation dun tel sentiment ncessiterait cependant des enqutes approfondies. 3.1.2. Un fort attachement la rpartition, mais variable selon les ges et les revenus

En dpit de cette inquitude, les enqutes dopinion montrent galement un fort attachement des Franais au systme de retraite par rpartition tel quil existe aujourdhui : plus de 60% sont favorables au systme actuel alors que prs de 30% en ont une opinion plutt dfavorable 73. Le baromtre DREES apporte cependant des prcisions et nuance cet attachement en distinguant systme par rpartition et systme public : toutefois, lattachement trs fort un systme de retraite essentiellement public ne signifie pas attachement un systme fond exclusivement sur la rpartition : environ une personne dge actif sur deux dclare quil faut ajouter au systme actuel un complment dassurance ou dpargne individuelle 74. Cet attachement varie cependant en fonction de diffrentes caractristiques et notamment de lge : deux tiers de baby-boomers et des retraits contre 57% des plus jeunes gnrations sont attachs ou trs attachs au systme de retraite par rpartition. Aussi la question se pose de savoir si les jeunes, en vieillissant, se rapprocheront au fur et mesure de lopinion de leurs ans daujourdhui, ou bien si la particularit du contexte conomique actuel et la force de la dfiance peuvent les conduire perdurer dans ce doute et, dune certaine manire, vritablement abandonner leur soutien au systme tel quil se structure actuellement. Il en va de mme pour les mnages aiss : mme sils restent majoritairement attachs au systme actuel, les mnages les plus riches le sont relativement moins que les autres : 54% pour le quartile suprieur contre 66% pour les plus pauvres en patrimoine financier 75.

71 Ibidem. 72 Luc Arrondel, Andr Masson et Laurent Soulat, Les Franais et leur retraite : connaissance, inquitude et attachement , in Questions retraite et Solidarit, Caisse des Dpts, janvier 2013. 73 Luc Arrondel, Andr Masson et Laurent Soulat, op. cit., page 7. 74

Les volutions depuis 2000 des attentes et opinions vis--vis de la retraite des Franais dge actif : enseignements du baromtre DREES, document de travail, 22 mai 2013, COR.

75 Ibidem, page 7.

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De mme, le niveau dducation influence galement le degr dadhsion : les titulaires dun 3e cycle universitaire ou dun diplme dune grande cole sont plus enclins se dtacher du systme actuel que les personnes qui disposent dun niveau de formation infrieure (respectivement 51% adhrent contre 68%) 76. 3.1.3. Des attentes diffrentes envers la rforme des retraites Dans leur grande majorit, les Franais semblent rsigns une rforme des retraites : selon une enqute mene auprs dun chantillon reprsentatif de la population franaise, 64% pensent quil faut bien en passer par l 77. Ce sentiment est assez stable et rejoint les chiffres proposs par lIfop en juin 2010. De mme dans lenqute pour la Caisse des Dpts, 80% des Franais semblent sattendre une rforme dans les prochaines annes. Deux tiers des Franais sont favorables une rforme en profondeur 78 qui traiterait de lensemble de sujets : mode de calcul des pensions, harmonisation entre secteur public et priv, nouveaux prlvements sur les retraits. Mais cette rforme en profondeur ne devrait pas toucher aux grands principes de la rpartition. L encore lenqute OpinionWay confirme ces rsultats : 80% pensent quil faut repenser plus largement le systme [plutt que de simples rformes paramtriques] en simplifiant les organisations, en rduisant les cots de fonctionnement, en fusionnant les rgimes, etc . Rappelons que plusieurs enqutes insistaient sur la ncessit pour les Franais que les rgimes soient identiques pour les salaris du public et du priv79. Si lenqute ralise pour la Caisse des dpts apparat premire vue plus nuance sur ce point80, les deux sondages ne divergent pas vraiment et tout dpend de ce que lon peut entendre par rforme en profondeur ou remise plat du systme . On peut traiter par exemple de lensemble des sujets (mode de calcul, harmonisation public/priv), sans pour autant tout remettre plat cest--dire toucher au systme par rpartition voire mme dans ce cadre sans passer, par exemple, un systme par points. Il ne faut donc sans doute pas opposer ces deux rsultats mais, plutt en dduire que les Franais, notamment pour des raisons dquit, sont favorables des rformes importantes, mme si elles ne sont que paramtriques. Ils sont 66% ne plus carter une augmentation de la dure de cotisation81 et ceci quelle que soit la gnration interroge. Ainsi, selon lIpsos, les mesures qui impactent les conditions de dpart en retraite sont celles qui semblent les plus acceptes .

76 Ibidem. 77 Enqute OpinionWay pour Accenture. 78 Ipsos/Liaisons sociales, avril 2013. 79 Voir notamment le sondage Harris Interactive pour RTL ralis en avril 2010 : la question Pensez-vous quil faudrait un rgime de retraite unique pour les salaris du public et du priv ? , 82% des Franais rpondaient par laffirmative. 80

En revanche, contrairement une ide largement rpandue, les Franais, y compris les jeunes gnrations, sont apparemment loin dadhrer une remis plat du systme de retraite : un changement profond de la philosophie du systme se heurterait sans doute des rsistances, obligeant un effort pdagogique particulier (page 9).

81 57% dans lenqute ralise pour la Caisse des Dpts.

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En revanche, sil est un sujet sur lequel les Franais ne tergiversent pas, cest la mise contribution des retraits : ils se montrent en effet particulirement rfractaires cette ide : la dsindexation des pensions est rejete par une majorit de Franais, rsultat galement confirm par lenqute Caisse des dpts : la non revalorisation des pensions est choisie uniquement par 12% des enquts (mais 16% des jeunes y seraient favorables, contre seulement 7% des retraits). Notons cependant que ce rsultat massif des enqutes dopinion doit tre nuanc si lon prsente une contrepartie positive la mise contribution des retraits : enfin, la moiti des personnes en activit est favorable une nonrevalorisation du montant des pensions afin dviter une hausse des cotisations 82.

3.2. Une connaissance ingale du systme et de ses enjeux, qui samliore proximit du dpart et du moment des choix individuels

3.2.1. Connaissances gnrales sur le systme et lisibilit pour soi Les Franais ont une assez mauvaise connaissance de leur situation par rapport leur retraite future (nombre de trimestres quil reste travailler, montant de la pension, nombre dorganismes de gestion). Sur tous ces points, ils sont toujours une majorit dclarer quils nont quune ide pas prcise ou pas du tout prcise83. Ces rsultats sont confirms par lenqute pour la Caisse des Dpts : 35% seulement des personnes interroges ont une bonne connaissance sur les droits propres pour la retraite84. Pourtant, sils considrent en majorit les organismes de retraite comme complexes ou archaques85, au moment du passage la retraite, ils se dclarent satisfaits ou trs satisfaits de la clart des informations, du dlai de traitement des dossiers, ou encore de la facilit des contacts avec le conseiller. On voit donc que le rsultat est trs diffrent en fonction du moment (donc de lge) de la personne interviewe. Il faut alors clairement distinguer entre ceux qui sont partis, ceux qui vont partir et tous ceux pour qui la retraite est encore un horizon assez lointain. Si la tonalit gnrale de lenqute de la Caisse des dpts semble un peu diffrente dans sa prsentation ( les Franais auraient une bonne connaissance du systme de retraite et de la rforme de 2010 ), il faut nuancer ce constat quant la connaissance de leurs droits personnels. Et on retrouve alors les conclusions de lenqute Accenture. En ralit la connaissance gnrale semble assez bonne : en fait les franais savent quils devront travailler plus longtemps mais ne savent pas ncessairement avec prcision sur quels paramtres ont port les rformes. La connaissance imprcise des droits personnels

82 Laurent Soulat, Attentes et perception des Franais lgard de la retraite. Complments au Questions retraite et solidarit n2, 22 mai 2013, COR. 83 Enqute ralise par OpinionWay pour Accenture en partenariat avec Les Echos, avril 2013. 84 Luc Arrondel, Andr Masson et Laurent Soulat, op. cit., page 3-4 : parmi les 66% de Franais qui se dclarent plutt mal ou trs mal informs en matire de retraite, 62% disent ne pas bien connatre les modalits de calcul de leur pension et 49% leurs droits la retraite. Plus de 60% des Franais disent avoir besoin de se faire aider pour mieux comprendre leurs droits ou les modalits de calcul de leur pension . 85 Enqute ralis par OpinionWay pour Accenture en partenariat avec Les Echos, avril 2013.

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la retraite rejoint ces rsultats 86. Ils ont galement une assez bonne connaissance des notions de rpartition, de capitalisation et de la logique densemble qui gouverne notre systme87. Mais ds que lon rentre un peu plus dans le dtail (plus on se rapproche des modalits concrtes de ce que sera pour soi la pension), on voit bien que les Franais ne matrisent pas si bien que cela les principaux paramtres du systme : par exemple, il apparat une confusion entre les notions dge lgal de dpart et de dure dassurance ncessaire pour le taux plein. Pourtant, face cette inquitude, le niveau dpargne reste stable. Le manque de moyens est la principale raison invoque88, y compris pour ceux dont le revenu est deux fois suprieur (3000 euros) au revenu mdian franais : seulement un Franais sur deux dclare avoir pargn en vue de sa retraite. Cependant, il ne faut pas oublier que cette perception saccompagne dune ralit un peu diffrente : le niveau dpargne est particulirement lev en France et augmente en fonction de lhritage et du niveau de revenu. 3.2.2. Les jeunes actifs sinquitent de bnficier de droits moins favorables que les gnrations actuelles de retraits Que ce soit partir denqutes quantitatives ou qualitatives, un certain nombre de tendances mergent assez nettement. Au sein des jeunes gnrations, une nette dfiance ou une certaine prise de distance envers le systme de retraites domine89. 81% des jeunes ne sont pas confiants (26% pas du tout) dans lavenir du systme de retraite par rpartition90. Tendance confirme par un rcent sondage ralis en octobre 2012 : 66% des 18-24 ans comptent sur leur pargne pour financer leurs vieux jours91. Cette dfiance peut sappeler aussi bien crainte ou abandon ou renoncement ; toujours est-il que les jeunes gnrations dveloppent une forme de renoncement intrioris ce systme, ce qui ouvre ncessairement, pour ceux, pas les plus nombreux, qui peuvent anticiper, des stratgies plus individuelles : logement, pargne, voire migration. Les enqutes dopinion vont globalement toutes dans le mme sens : ainsi 70% des 25-34 ans et 71% des quadragnaires se disent proccups par la dgradation du systme de retraite contre seulement 57 % des actifs seniors et 42% des retraits92. Tous dnoncent une vritable illisibilit du systme, un manque de clart du systme (complexit, changements trop frquents des rgles, systme parfois peru comme inadapt ce quils imaginent tre leurs futurs parcours de vie : discontinuit envisage car dj pour

86 Luc Arrondel, Andr Masson et Laurent Soulat, op. cit., page 3. 87 Mais seule larticulation entre rgime gnral en annuits et rgime complmentaire en points pour les salaris du secteur priv est moins connue (Caisse des Dpts, page 3). 88 Ipsos/Liaisons sociales, avril 2013. 89 Les lments qui suivent proviennent dune synthse, non publie, dentretiens raliss par Ccile Van de Velde. 90 Sondage TNS Sofres auprs dun chantillon reprsentatif des jeunes actifs, mai 2010 (soit quelques mois aprs la rforme des retraites). Notons que le rsultat de ce sondage nest sans doute pas indiffrent la date de sa ralisation. 91 Sondage CSA pour le Conseil suprieur du notariat, septembre 2012. 92 Baromtre Axa, mars 2010.

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beaucoup dj vcue). La crise semble avoir amplifi leurs craintes sur la viabilit moyen ou long terme du systme. Tout cela se dveloppe sur un fond de mconnaissance de certains aspects, particulirement pour les plus jeunes : mconnaissance de la possible reconnaissance des trimestres de prcarit/chmage/travail temps partiel ou du travail tudiant. Selon lenqute de la Caisse des dpts, la moiti des 50 ans et plus (baby-boomers et retraits) a une bonne connaissance, contre seulement 15% de la gnration Y et 27% de la gnration X. Plus on progresse en ge, meilleure semble tre la connaissance sur le systme et sur les droits pension. La rhtorique de la double peine est assez prsente : cest le sentiment explicit de non prise en compte des jeunes dans les rformes qui selon eux concerneraient surtout les quinquagnaires et les retraits actuels, alors queux seront mobiliss pour payer la retraite de leurs ans. Ce sentiment parfois trs fort dingalits gnrationnelles est prendre en compte dans la perspective de toute rforme quel quen soit le contenu. Le systme par rpartition est fragilis par de tels ressentis. De toute faon, je vais travailler jusqu 70 ans au moins , est sans doute ce que lon peut entendre le plus souvent. Cette projection dune dure de travail qui va bien au-del des dures lgales actuelles pour obtenir le taux plein conduit repousser, encore plus que pour toute gnration, la retraite un horizon au-del de porte. La retraite cest pour dans trs longtemps . Si cette reprsentation est en gnral le propre de toutes les jeunes gnrations, sy ajoute dsormais une profonde incertitude : 92% des jeunes peroivent la retraite comme un moment de vie quils doivent prparer financirement 93. Les jeunes trentenaires et quadragnaires actifs et diplms se rvlent les plus critiques. Ils dnoncent de manire explicite linjustice du systme : cest le thme des ingalits entre les gnrations. Ils ont le sentiment de payer la crise davantage que leurs ains ; ils rappellent volontiers leur entre plus tardive sur le march du travail, le temps long de linsertion...pour des pensions qui sannoncent selon eux infrieures celles de leurs ains. La moiti des jeunes pensent quil ne profiteront de leur retraite quen continuant travailler pendant cette priode 94 tellement ils anticipent une trop faible pension. Parfois la double peine est voque, relayant en cela le discours de certaines centrales syndicales. Ils manifestent donc une volont daccs complmentaire la proprit et lpargne pour assurer leurs vieux jours . Ils estiment en effet que leur contribution ne leur permettra dobtenir quun peu plus de la moiti des revenus ncessaires quand ils cesseront de travailler95. Ils comptent cependant sur une retraite minimale mme si elle sera tardive. A lautre bout du spectre des classes sociales, les jeunes issus des milieux populaires manifestent une inquitude plus sourde et sont surtout trs sensibles linjustice familiale. Pour ces catgories, la peur et langoisse sont plus accentues que pour les autres face leur future retraite. Ils sont confronts dans bien des cas la petite retraite de leurs ains qui se traduit par un sentiment dinjustice familiale et donc par des attitudes de solidarits envers les gnrations anes actuelles pour protger les retraites. Leur situation sociale les

93 Ibidem. 94 Ibidem. 95 Baromtre Axa, 2010.

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rend peu confiants en leur capacit dpargne. Entre renoncement et sentiment dabandon, ils nen dveloppent pas moins, pour certains dentre eux, une demande dEtat et donc de viabilit du systme actuel par rpartition dont ils ignorent pourtant bien des mcanismes. Au total cest linquitude qui domine mais ils ne dveloppent pas une attitude critique comme ceux des catgories plus aises. Pour les tudiants et les jeunes entrant dans la vie active, lintriorisation trs forte dun tat de crise conduit un sentiment de renoncement. Le dveloppement de stratgies individuelles (migration, auto-entreprenariat) les conduit ne plus se proccuper du systme de retraite. Convaincus quils nen auront pas ils revendiquent des aides de lEtat (demande assez spcifique la France) plus orientes en direction des jeunes (emploi, logement). Ils dnoncent une dpendance familiale croissante. La confiance en revanche se manifeste dans le systme de sant franais et dans laide la fin de vie. Ces quelques remarques propos de la faon dont les jeunes envisagent la retraite sont replacer dans le contexte plus gnral dune apprhension de la jeunesse en France. Un accs lautonomie de plus en plus difficile, une gnration qui semble surtout si on lui demande de se comparer aux gnrations antrieures avoir de moins en moins confiance en ses capacits96, une crise dont les effets durables jettent le trouble sur les perspectives davenir, tout cela contribue accentuer un ressenti assez ngatif lgard du systme de retraite. Et force est de constater quil est lui aussi pris dans une crise de confiance gnralis : faire confiance et se faire confiance si lon en croit certaines tudes sont les deux priorits pour la jeunesse97. Ces craintes et apprhensions sexpliquent par des difficults dentres dans la vie active qui conduisent ce que les jeunes de trente ans aujourdhui ont des dures de cotisation sensiblement infrieures leurs ains98 mme si la dure horaire de travail a fortement baiss au cours des dernires dcennies: il nest donc pas tonnant que cela saccompagne dune aspiration une plus grande libert de choix, dautant que cette baisse du nombre de trimestres acquis au titre de lemploi nest que partiellement compense par ceux acquis pour dautres motifs (maladie, chmage, AVPF). Ces remarques sont dimportance car ces premiers temps de la trajectoire conditionnent aussi en partie les volutions de carrire ultrieures et le rythme dacquisition des droits aprs 30 ans 99.

96 Regards croiss sur la jeunesse en France, sondage de linstitut CSA pour les 20 ans de la Fondation Total, 2012. 97 Ibidem.

Voir notamment les actes du colloque Les jeunes et la retraite organis par le Conseil dorientation des retraites le 6 dcembre 2001 : un ge de dbut daccumulation de droits la retraite plus tardif depuis la gnration 1950, un ge de premire validation dun trimestre qui a augment de deux ans et celui dune anne complte de plus de 3 ans entre les gnrations 1950 et 1970, un ge de la premire validation qui a cr, quelle que soit la situation professionnelle 30 ans. Au total, avant 30 ans on aboutt moins de validations de trimestres : sur lensemble de la population, le nombre de trimestres valids 30 ans dcrot rgulirement pour les gnrations 1950 et suivantes, passant de 38 trimestres pour la gnration 1950 30 pour celle de 1970, soit une diminution de plus de 7 trimestres en moyenne (page 134). Benot Rapoport, Regards croiss sur la jeunesse en France, sondage de linstitut CSA pour les 20 ans de la Fondation Total, 2012.Lvolution au fil des gnrations des droits acquis en dbut de carrire. Avant 30 ans, de moins en moins de droits acquis et de diffrences entre catgories socioprofessionnelles , Revue franaise des affaires sociales, 2012/4 n4, p. 52-78.
99

98

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3.2.3. La libert de choix est une demande qui merge surtout auprs des jeunes gnrations En 2003 dans les fiches pour linformation et le dbat du COR, on pouvait lire : disposer de marges de choix plus grandes correspond au souhait de beaucoup dassurs. Une retraite choisie, ou la carte , rpond une lgitime aspiration davantage de libert mais il doit saccompagner de garanties : les choix ne seront rels que si le march du travail fait toute leur place aux salaris gs . Le COR sappuyait notamment sur une enqute de linstitut mdiascopie ralise en 1999 pour France 2 : sarrter 58 ans, aller jusqu 67 ans, prise en compte des mtiers difficiles semblaient faire partie de revendications lgitimes dune grande partie des Franais100. Si cette libert de choix peut effectivement paratre lgitime lpoque dune plus grande autonomie relle et revendique des personnes, toute la question est de dterminer, au sein dun systme de retraite par rpartition, quelle ampleur et quels peuvent tre les formes de cette libert de choix ? Equilibre long terme et ouverture de marges de choix individuels, volution des parcours de vie et quilibre financier des retraites, viter les risques deffets pervers pour les assurs sociaux doivent galement tre des lignes de force qui ne peuvent quenserrer des nouveaux dispositifs accentuant la libert de choix101. Si lon considre que la libert de choix ne peut concerner lles rgles de financement du systme, elle ne peut trouver son expression quau moment du choix entre montant de la pension et ge choisi pour la liquidation. Or, du point de vue des jeunes on a le sentiment que cette revendication de plus de libert de choix sinscrit dans une demande plus gnrale dautonomie, de libert accrue, la retraite faisant videmment partie de ces aspirations. Et si lon met en rapport cette demande de libert de choix avec le degr de connaissance du systme de retraites et notamment la question des dcotes et des surcotes sans doute faudrait-il relativiser ces aspirations : si partir plus tt, par exemple, conduit une dcote importante on peut imaginer facilement que cela ne peut tre ncessairement envisag aussi facilement 30 ans aprs. Les sondages laissent penser que si le dsir de prparer sa retraite en marge du systme par rpartition est assez prsent chez les jeunes, seuls un peu plus dun quart des jeunes actifs a commenc prparer sa retraite avec des solutions financires individuelles102. Les souhaits lors dune rforme rvlent: une demande de lisibilit, de clart et de simplicit des rgles du jeu (semblable en ce point lensemble de la population) ; aspiration un message simplificateur et volontariste intgrant non pas uniquement les seniors mais aussi les jeunes gnrations ;

100

Cf. notamment le colloque Retraite : choix individuels et solidarit organis par le Conseil dorientation des retraites en octobre 2002. En 2001, les pistes prenaient deux formes : le dveloppement de possibilits de rachats pour ceux qui souhaiteraient complter les droits quils ont acquis dans les rgimes de retraite ; et des amnagement destins donner plus de libert dans le choix du moment du dpart en retraite et dans les modalits de ce dpart (page 270, premier rapport du COR, op.cit.).

101

102 Cf. notamment lenqute TNS Sofres ralise ne 2010.

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une grande sensibilit lgalit future des rgimes : dune part luniformisation des diffrents systmes, ou du moins au rapprochement des rgimes perus comme un vestige du pass ; dautre part la viabilit future du systme (via son pilotage) pour rduire lincertitude et susciter ladhsion aux rformes; la revendication dune prise en compte des jeunes gnrations : pas tant une demande dgalit entre gnrations quune demande dtre considrs , ne pas payer entirement la dette , ne pas devoir compter sur les solidarits familiales descendantes ; une sensibilit louverture des choix, dans un systme de retraite peru comme relativement rigide.

3.2.4. La capacit faire des choix requiert une information adapte, tout au long de la vie, qui sest beaucoup amliore, mais conserve des marges de progrs Lorganisation du systme de retraite, avec ses diffrents rgimes aux rgles diverses est complexe. Or, la lisibilit et la transparence dun systme de retraite sont des lments importants du pacte social qui fonde un systme de retraite par rpartition. Pour rpondre ce besoin de lisibilit une information doit tre donne aux assurs sur le fonctionnement global du systme, sur ses volutions ainsi que sur leurs droits individuels. Diffrentes rformes des retraites se sont donc attaches dvelopper de nouveaux outils dinformation. La loi du 21 aot 2003 a prvu dinformer systmatiquement, avec une monte en charge progressive par gnrations, tous les assurs partir de 35 ans, travers deux types de documents envoys par courrier : le relev de situation individuelle (RIS), envoy 35 ans, puis tous les cinq ans, retrace les droits retraite acquis par lassur, dans lensemble des rgimes de base ou complmentaires correspondant. Ce document permet aux assurs de vrifier quaucune priode na t oublie. Il peut aussi tre obtenu sur demande auprs des caisses de retraite. lestimation individuelle globale (EIG), prend le relais partir de 55 ans, puis galement tous les cinq ans jusquau dpart la retraite. Ce document reprend les informations contenues dans le relev de situation individuelle et donne galement une estimation du montant global de la retraite, dans lensemble des rgimes dont relve lassur.

Pour mettre en place ces nouveaux services, le lgislateur a cr le GIP Info retraite qui permet de runir tous les rgimes de retraite pour collecter et mutualiser lensemble des informations relatives aux droits acquis. Ce GIP a pu ainsi galement dvelopper dautres services tel que loutil de simulation M@rel, accessible sur internet, et qui permet aux assurs destimer les droits futurs de retraite, partir des donnes quils renseignent. De 2007 2011, le nombre de documents a progressivement augment pour se rapprocher de la situation cible et a concern 23 gnrations.

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En 2012, le GIP a organis la sixime campagne denvoi et sept gnrations ont t traites : EIG transmises aux assurs de 55, 60 et 63 ans, RIS transmis aux assurs de 35, 40, 45 et 50 ans. Plus de 5 millions de documents ont t transmis. Les enqutes de satisfaction ralises en 2012, comme les annes prcdentes, la demande du GIP, relvent des taux de satisfaction trs levs. Les assurs sont pleinement convaincus de l'utilit de la dmarche et ladhsion l'envoi systmatique est trs leve : 80 %, les assurs destinataires de ces documents sestiment bien informs sur la retraite. Tous les assurs conservent les documents reus. Pourtant, quand on interroge les assurs sur leur comprhension effective des rgles du systme, les carts avec leur degr dinformation ressentie sont importants. Ainsi dans lenqute Les motivations de dpart la retraite 2012 , quand on interroge les assurs, entre 6 moins et un an et demi aprs leur liquidation, sur leur dure dassurance valide et sur la dure dassurance requise pour bnficier du taux plein, moins dun tiers des retraits dclarent une dure proche de celle quils ont effectivement valide et 39 % indiquent une dure proche de celle effectivement requise pour le taux plein. La loi du 9 novembre 2010 a prvu de nouveaux services : A partir de 45 ans, les assurs peuvent demander bnficier gratuitement dun entretien information retraite au prs dune caisse de retraite. Cet entretien permet de faire le point sur les donnes enregistres pour la carrire dj ralise, de rectifier les ventuelles erreurs et de donner des simulations lassur sur ses droits venir.

De juillet 2012 janvier 2013, premiers mois de mise en uvre progressive, prs de 2000 simulations ont t demandes. Les diffrentes caisses ont mis en uvre ce systme sous des modalits diverses : face face, distance par mail, par tlphone Les bnficiaires de ces entretiens sont pour linstant, en moyenne, plus gs que la cible vise et correspondent plutt des personnes sur le point de partir, qui viennent vrifier leurs droits retraite. Le relev de situation individuelle en ligne : ce service a t mis en uvre progressivement. En 2013, 31 organismes de retraite participeront ce service qui permet un assur dobtenir un RIS dmatrialis, en temps rel. En 2012, sur un total de plus dun million de demandes de RIS/e, 84,5 % ont t traites immdiatement. Information pour les jeunes assurs : la loi prvoit quun document dinformation gnrale sur le fonctionnement du systme de retraite est dsormais envoy aux assurs qui viennent de cotiser pour la premire fois.

Cette premire campagne denvoi relve deux difficults : lobtention dadresses de qualit pour les jeunes assurs, la slection de la cible. En 2012, la cible tait compose des assurs ayant au moins cotis un trimestre en 2011 : une population trs jeune, la plupart du temps en CDD, dont une partie a, suite cette parenthse professionnelle, continu ses tudes ou sest retrouve en recherche demploi. Lenqute de satisfaction mene en 2012 montre une rceptivit limite cette information : seuls 36 % ont lu le document envoy. 46 % ne se souviennent pas lavoir reu. Outil de simulations EVA : la loi de 2010 prvoit galement la cration dun outil de simulation, accessible en ligne, qui serait aliment par les donnes de carrire de lassur que connaissent les organismes de retraite pour asseoir les simulations sur la situation relle de lassur (contrairement Marel).
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En amliorant fortement linformation donne aux assurs, en ralisant une coopration indite entre les rgimes de retraite, le GIP info a rpondu de manire efficace ses objectifs.

4. La faiblesse des taux demploi des seniors reste une faiblesse structurelle du systme et une source de dfiance vis--vis des mesures dge ou de dure

4.1. Les taux demploi des seniors sont croissants, mais demeurent infrieurs aux moyennes europennes
En 2011, le taux demploi des seniors gs de 55 64 ans103 atteignait 41,5 %. Bien quen augmentation, il reste infrieur la moyenne europenne (47,4 %). En matire de taux dactivit ou demploi, la position relative de la France par rapport la moyenne europenne (UE-27) est plus dfavorable pour les hommes que pour les femmes et pour la tranche dge 60-64 ans, plus que pour celle des 55-59 ans : Tableau 15 : Taux demploi en % (2011) France UE 27
Source : DARES

Taux demploi franais et europens F 55-59 ans 60,6 55,2 H 60-64 ans 20,4 39 F 60-64 ans 17,4 24,5

H 55-59 ans 67,6 70,3

Au cours des annes 80-90, dans un contexte de dveloppement des possibilits de dpart anticip, les taux demploi ont baiss dans plusieurs pays dEurope, avec des intensits diffrentes (France, Allemagne, Espagne, Italie). Dans le mme temps, les pays nordiques et anglo-saxons ont vu leur taux demploi des seniors rester assez stable sur la priode, lexception dune lgre baisse, au dbut des annes 90, pour les pays nordiques. la fin des annes 1990 et au dbut des annes 2000, le taux demploi des 55-64 ans sest relev dans presque tous les pays. La progression du taux demploi des seniors en France apparat moins forte que dans les autres pays depuis 2004. Ce constat nest toutefois pas vrifi lorsque lon neutralise les effets de structure par ge puisque dans ce cas, la progression du taux demploi sous-jacent des 55-64 ans est en France parmi les plus importantes des pays de lUnion europenne.

103

Les politiques envers les seniors adoptent souvent un seuil 50 ans. Or les taux demploi des 50-54 ans, en France, sont levs, ce qui les diffrencie comme enjeu pour les politiques publiques.

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Graphique XIII : taux demploi des 55-64 ans en France de 1975 2012
50 taux d'emploi "sous-jacent" taux d'emploi 45

40

35

30

25 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Source : DARES (Donnes 2012 provisoires:enqute Emploi, Insee)

Entre 2000 et 2010, le taux demploi des 55-64 ans a progress en France de plus de 10 points, passant de 28,9 % en 2000 39,7 % en 2010, soit une progression plus dynamique que la moyenne de lUE. Si, dans la premire moiti de la dcennie 2000, la hausse du taux demploi des seniors tait principalement due un effet de structure dmographique li larrive lge de 55 ans des premires gnrations du baby-boom, la hausse du taux demploi de cette classe dge hors effet dmographique ( taux d'emploi sous-jacent ) sest poursuivie entre 2005 et 2010, et sest mme acclre depuis 2008. Graphique XIV : Taux demploi des 55-64 ans de 2003 2012
46

44

42

40

38

36

34

taux d'emploi taux d'emploi sous jacent


2003Q1 2003Q3 2004Q1 2004Q3 2005Q1 2005Q3 2006Q1 2006Q3 2007Q1 2007Q3 2008Q1 2008Q3 2009Q1 2009Q3 2010Q1 2010Q3 2011Q1 2011Q3 2012Q1 2012Q3

32

Source : DARES (Donnes 2012Q4 provisoires: Donnes corriges des variations saisonnires, moyennes trimestrielles en %, Enqute Emploi, Insee ; calculs DARES

Laccentuation du taux demploi sous-jacent des 55-64 ans depuis 2008 a concern dabord les 55-59 ans puis en 2011 les 60-64 ans. Cette hausse peut tre attribue plusieurs causes, dont les poids respectifs sont difficiles prciser : la rduction des dispositifs de cessation anticipe et les rformes des retraites, un effet de gnration en ce qui concerne lemploi salari chez les femmes du baby-boom,
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le dcalage progressif des calendriers de vie professionnelle, avec notamment la scolarit obligatoire 16 ans pour les natifs de 1953, une volution progressive, dans un sens positif, des points de vue des employeurs concernant les salaris seniors.

Paralllement, entre 2008 et 2011, le taux de chmage des 55-64 ans a aussi nettement augment. En 2011, il slve 6,5 % mais reste cependant trs infrieur celui des autres actifs. La crise nest pas la seule responsable de la hausse du nombre de demandeurs demploi indemniss de 55-64 ans qui sexplique aussi par lextinction progressive du dispositif de dispense de recherche demploi. Si le taux de chmage des seniors est plus faible que celui des jeunes, les seniors peinent particulirement en sortir. 58 % des chmeurs gs dau moins 50 ans le sont depuis au moins un an, 42 % pour les 25-49 ans. Lorsque lge augmente, les retours lemploi deviennent de moins en moins frquents, mme si le taux de retour dans lemploi (en douze mois) des chmeurs quinquagnaires progresse. Il est de 27 % sur la priode 2009-2011 pour les chmeurs de 50-54 ans (il tait de 23 % pour la priode 2004-2008) et de 11 % pour les chmeurs de 55-59 ans (8 % sur 2004-2008). Plus de la moiti des personnes de 55 59 ans qui ont retrouv un emploi en tant que salari travaillent temps partiel, la fois pour des raisons doffre de travail des seniors et de demande ( travers les contrats aids du secteur marchand souvent temps partiel).

4.2. Nanmoins les ges effectifs de sortie du march du travail restent infrieurs lge lgal de dpart la retraite et les modalits de transition entre emploi et retraites sont diverses et complexes
Lge auquel les personnes cessent dfinitivement dtre en emploi et celui auquel elles liquident un premier droit la retraite ne concident pas forcment. En France, pour la gnration ne en 1938104, lcart entre les ges auxquels surviennent ces deux vnements est, en moyenne, dun an et demi. Pour cette gnration, les salaris du priv ont liquid leur retraite plus tardivement que ceux du public (en moyenne 61,3 ans contre 57,5 ans), mais ils ont cess de travailler quasiment au mme ge ( 58,8 ans contre 58,2 ans). Les indpendants ont cess dfinitivement toute activit en moyenne un an plus tard que les salaris du priv ou du public. Si lon regarde en volution, non plus les donnes constates mais les chiffres ressortant des dclarations des personnes concernes, on constate les volutions suivantes.

104 Les donnes concernant chaque gnration sont connues assez tardivement car il faut attendre que lensemble

de la gnration soit partie pour les ges moyens de cessation dactivit soient examins.

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Tableau 16 :
2003 Age 58,9 2007 59,1

Age moyen de sortie du march du travail


2008 59,1 2009 59,6 2010 59,7 2011 60,0 2012 60,4

Source : enqutes Emploi, Insee, traitement Dares ; donnes 2012 provisoires. Concept : activit dclare, ge exact la date de lenqute, sont considres comme ayant cess leur activit, les personnes de 50 ans ou plus se dclarant en activit 11 mois avant lenqute et inactives lenqute. Champ : population des mnages de France mtropolitaine.

Les personnes ges dau moins 50 ans se dclarant inactives en 2012 alors quelles dclarent avoir t en emploi ou au chmage 11 mois plus tt, sont ges en moyenne de 60,4 ans en 2012, soit prs de 5 mois de plus quen 2011 et plus dune anne de plus quen 2007. Une partie importante de la population ne passe pas directement de lemploi la retraite, mais connat des priodes transitoires de non-emploi de diffrentes natures. Dautres personnes continuent quant elles dexercer une activit, mme occasionnelle, aprs leur dpart en retraite et cumulent une pension et un revenu dactivit. Ces carts entre ge de cessation dactivit et ge de liquidation de la retraite posent donc la question des transitions entre emploi et retraite. Lanalyse des parcours entre 55 ans et 64 ans, pour les gnrations 1934 et 1938, montre leur diversit. Seuls 50 % de ces parcours se traduisent par une transition unique, la plupart du temps vers la retraite. Dans 25 30 % des cas, ces priodes sont marques par deux transitions et dans prs de 20 % des cas par trois transitions ou plus. Ces transitions peuvent seffectuer de lemploi vers le chmage, les prretraites, la maladie ou dautres formes dinactivit. Il serait intressant de mieux connaitre ces parcours de transition pour accompagner et valuer les effets des rformes relatives la dure ou lge de dpart la retraite. Parmi les personnes nes en 1942 qui taient salaries 50 ans, plus de la moiti ne peroivent pas de salaire lge de 60 ans (sans quil soit possible de prciser les raisons ou les modalits de ces sorties). La sortie de lemploi salari nest nanmoins pas toujours dfinitive. Plus dun tiers des salaris du priv ns en 1942 sont absents une anne mais sont prsents une anne ultrieure. Le passage direct de lactivit salarie la retraite est nettement plus rare pour les salaris du priv que pour ceux du public, et galement un peu moins frquent pour les femmes que pour les hommes. De plus, le temps partiel se dveloppe beaucoup en fin de vie active, en particulier de 56 60 ans, pour les hommes comme pour les femmes et pour le secteur public comme le secteur priv. Le changement de quotit de travail en fin de carrire ( partir de 50 ans) concerne chaque anne entre 5 et 10 % des salaris. Ainsi, une minorit de salaris connat une activit salarie temps complet sans interruption de 50 ans la liquidation dun premier droit pension. Dans le secteur priv, ces salaris reprsentent 11,7 % des hommes et 6,3% des femmes. En 2010, sur 100 personnes partant la retraite la CNAV, la moiti seulement avait valid des trimestres au titre de lemploi lanne de leur dpart la retraite ou lanne prcdente, 15 avaient valid des trimestres au titre du chmage, 6 au titre de linvalidit et 31 navaient valid aucun trimestre.

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Les situations dinactivit, elles-mmes, sont de nature trs varie et parfois mal identifie. En 2011, sur les 36 % de 55-59 ans inactifs, et parmi ceux qui ne souhaitent pas retravailler (30%), 13 % sont retraits, prretraits ou dispenss de recherche demploi, 17 % sont dans une autre situation dinactivit, par exemple dans le cadre dun dispositif dinvalidit ou au foyer. Parmi lensemble des pensions de retraite attribues en 2011, 9,3 % ont t attribues au titre de linaptitude, 5,7 % ont t substitues des pensions dinvalidit105. La question peut se poser diffremment pour les hommes, jusqu prsent majoritairement concerns par les dispositifs de prretraites et pour les femmes qui se retrouvent plus souvent dans des situations dinactivit, sans que lon en connaisse prcisment la nature et la cause (chmage non indemnis, inactivit lie des contraintes dordre personnel et familial, prise en charge denfants, petits-enfants, parents dpendants ). Sagissant des prretraites, si les dispositifs bnficiant de financements publics ont quasiment disparu, il existe encore des prretraites dites maison ou des congs de cessation anticipe dactivit dans un certain nombre dentreprises, difficilement quantifiable. De mme, pour ceux qui sont en emploi, il est utile de sinterroger sur la qualit de cet emploi (type de contrat, conditions de travail, droulement de carrires, motivations des volutions de quotit de travail vers le temps partiel ou linverse du temps partiel vers le temps plein). Enfin, il importe galement de prendre en compte ltat de sant des personnes encore en emploi, notamment pour celles qui continuent exercer une activit, mais qui peuvent par exemple tre en situation de restriction daptitude ou en absences pour maladie, plus ou moins longues et rptes.

105 Programmes de qualit et defficience, Loi de financement de la scurit sociale 2013, chiffres CNAV.

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TROISIME PARTIE : TROIS PRIORITS DOIVENT DOMINER LA PROCHAINE RFORME DES RETRAITES

La commission a examin les voies permettant aux Franais de retrouver confiance en leur systme de retraites, quils soient des jeunes entrant dans la vie active, des actifs en cours de constitution de leurs droits, des seniors sur le point de cesser leur activit professionnelle ou des retraits. Le constat a t fait que les efforts dj consentis ont permis dobtenir des rsultats et de consolider notre systme commun. Celui-ci assure aujourdhui un niveau globalement satisfaisant de redistribution et de garantie des revenus, du moins au moment de la liquidation car, sur la dure de la priode de bnfice de la pension, les mcanismes dindexation se traduisent par un dcrochage progressif par rapport aux salaires lorsque ceux-ci croissent plus vite que les prix. Mais ce rsultat doit immdiatement tre tempr : il nest pas garanti pour lavenir et notamment long terme ; il ne runit pas suffisamment autour de lui le consensus, en raison de dficits qui restent importants et dune crainte diffuse, que renforce la crise actuelle, que les droits des nouvelles gnrations ne seront pas aussi favorables que ceux des gnrations actuellement en retraite. La commission estime que les efforts mener pour passer le cap et garantir la prennit du systme sont notre porte : les efforts consentir court terme doivent permettre de retrouver lquilibre financier du systme et de le mettre en situation dtre pilot pour quil prenne mieux en compte les variations de la croissance et les volutions de la dmographie ; la recherche dune justice accrue doit renforcer ladhsion de toutes les catgories sociales et professionnelles ce bien commun ; une ambition nationale en faveur de lemploi des seniors et la recherche dun traitement rnov des situations pnibles doit accompagner ces volutions.

Ces trois priorits doivent guider la recherche de solutions permettant aux citoyens et la socit dans son ensemble dapprhender avec davantage de srnit ce progrs social et collectif quest lallongement de lesprance de vie.

1. Rquilibrer et piloter le systme court, moyen et long termes


Les projections du COR (cf. tableau 13) mettent en vidence les dfis de nature diffrente que posera au systme de retraites la ralisation de lun ou de lautre des scnarios conomiques tudis. les scnarios A et A montrent quen labsence de mesures, le systme se rquilibre spontanment moyen terme, passe la bosse du baby boom, et se trouve mme excdentaire long terme ;

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le scnario B peut tre quilibr moyen et long terme la condition que soient mises en uvre avant 2020 des mesures de rquilibrage difficiles, portant sur environ un point de PIB ; Des croissances de la productivit infrieures, telles que celles quenvisagent les scnarios C et C exigent que des mesures complmentaires, allant au-del du rtablissement de lquilibre financier en 2020, soient dtermines.

La commission a tudi prioritairement les moyens permettant dviter un dcrochage plus important que celui qui est aujourdhui anticip des taux de remplacement106 et des prlvements trop lourds pour les futurs actifs : elle a donc jug que le retour lquilibre du systme de retraites ncessitait de rtablir lquilibre court terme, puis de grer le moyen et long terme par des actions sur la dure, des correctifs sur les modes dindexation permettant de faire face aux consquences dune conjoncture plus dprime ou, linverse, plus dynamique que prvu.

1.1. A court terme, rtablir lquilibre financier des rgimes en 2020

1.1.1. La rsorption des dficits conjoncturels est indispensable pour la prennit plus long terme des rgimes de retraites Les projections ralises par le COR mettent en vidence trois horizons temporels distincts : une dgradation forte sur le court terme ( 2020), rsultant notamment de la crise conomique qui a dbut en septembre 2008, le maintien dune tension sur les quilibres financiers du systme moyen terme ( 2035), issue du passage en retraite des gnrations issues du baby-boom, une amlioration porte par une dmographie toujours dynamique long terme. 1.1.1.1. Le redressement des comptes des rgimes court terme rsulte dune triple exigence Il sagit de manifester :

la volont de mettre le systme des retraites dans la situation la plus favorable au moment o il va devoir faire face au pic de ses besoins, ce qui suppose de le doter dun acquis de croissance, prenant la forme soit de recettes prennes produisant des effets moyen et long terme107, soit de changements de rgles favorisant llvation des ges de dpart et le ratio cotisants / pensionns ; lambition de garantir au plus tt le versement des pensions des futurs retraits et de parvenir une situation plus naturelle sagissant de dpenses courantes de la Nation, dont la charge na pas tre reporte sur les gnrations futures; la ncessit pour les rgimes de retraites de sinscrire dans la trajectoire des finances publiques retenue par les pouvoirs publics et de concourir au redressement des comptes publics et la crdibilit internationale de la France.

106

Dans labaque associ aux projections du COR, cest le ratio rapportant la pension moyenne nette de lensemble des retraits au revenu moyen net de lensemble des actifs qui est mis en avant. Ce taux de remplacement nest donc pas un indicateur individuel. Une mesure prenne (hausse de cotisation, action dallongement de la dure) a des effets durables sur le solde des rgimes. Une mesure de trsorerie, donnant par exemple une recette exceptionnelle, en a moins.

107

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1.1.1.2. Une ambition de retour lquilibre du rgime gnral et des rgimes aligns lhorizon de 2020 Trois types de rgimes peuvent tre distingus : le rgime gnral et les autres rgimes de base non quilibrs, les rgimes complmentaires de lARRCO et de lAGIRC. les rgimes dont lquilibre financier est assur en dernier ressort par une contribution de lemployeur (cotisation implicite ) ou une subvention publique (rgimes de la fonction publique dEtat, des industries lectriques et gazires, SNCF, RATP, Banque de France),

Si le cadre des finances publiques invite prendre en compte lensemble des rgimes de retraite obligatoires, la diversit de nature, de gouvernance et de financement des rgimes doit tre prise en compte.

Pour les rgimes complmentaires, les projections du COR de dcembre 2012 valuaient le besoin de lAGIRC et de lARRCO 8,3 Mds en 2020.

Cependant, laccord national interprofessionnel du 13 mars 2013 a prvu diverses mesures dquilibrage qui devraient conduire diviser de plus de moiti les dficits projets chance 2020. Des mesures portant le cas chant sur les ges et les dures pourraient, si elles taient adoptes pour les rgimes de base, contribuer leur redressement.

Pour les rgimes publics, le besoin de financement est valu par le COR 8,6Mds en 2020.

LEtat couvre par subvention ou hausse du taux employeurs le dficit des rgimes spciaux et de la fonction publique, en raison notamment du fait que le CAS ne peut tre en dsquilibre (article 21-II de la LOLF) et que l'Etat a une obligation juridique d'quilibre sur certains rgimes spciaux (RATP-SNCF-SEITA) et une responsabilit de solidarit pour d'autres rgimes trs dsquilibrs (marins, mines). Les projections du COR ont retenu pour convention que le montant de la cotisation implicite la charge de lemployeur ou de la subvention publique voluait comme lassiette des cotisations des rgimes concerns. Les soldes projets retracent donc imparfaitement le besoin rel et correspondent au surcrot de contribution ou de subvention requis pour assurer lquilibre par rapport une base de dpart qui est dans le rapport du COR lanne 2011. Ces besoins correspondent la situation dmographiquement plus dgrade de ces rgimes et seront couverts par le budget de lEtat, le produit des mesures dcides pour lensemble des rgimes de base voques infra venant en attnuation du montant de cet effort, qui est un facteur de forte contrainte sur la trajectoire des finances publiques108.

Concernant le rgime gnral et les rgimes aligns, le besoin est valu dans les projections du COR ralises en 2012 4,8Mds.

108 Le budget triennal du PLF 2013 prvoit ainsi une dpense supplmentaire de 4,5 Mds.

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Lvaluation par le COR de lampleur de leffort financier raliser court terme propose des chiffres identiques pour le court terme, quels que soient les scnarios conomiques. La commission a cependant souhait tenir compte des nouvelles prvisions conomiques retenues au cours du premier semestre 2013 sur lvolution de la croissance en 2013 et 2014. Ceci la conduite, de manire conventionnelle, prendre en compte une dgradation possible de lordre de 1,5 2Mds dici 2020 par rapport aux projections du COR (cf. Tableau 11). En consquence, leffort financier requis pour rquilibrer le rgime gnral et les rgimes aligns peut tre valu environ 7 Mds en 2020. En outre, une enveloppe de 600M doit tre envisage titre prudentiel pour la mise en uvre de la rforme de la prvention et de la compensation de la pnibilit suggre par la commission (3 de la prsente partie), et qui impacterait les finances publiques sur la priode. Enfin, les mesures dquit proposes (2 de la prsente partie) sont pour partie quilibres et ncessiteront, pour dautres, un effort supplmentaire si elles taient retenues. 1.1.2. Les leviers dactions sont de plusieurs ordres Les diffrents leviers concernent les ressources des rgimes, lvolution des pensions, les paramtres dge ou de dure pour la liquidation des droits. 1.1.2.1. Des recettes complmentaires au profit des rgimes Ces nouvelles ressources peuvent tre de faon non exhaustive rparties en trois catgories : des prlvements supplmentaires et des rductions de niches fiscales, qui pseront sur les retraits, des hausses de cotisations, qui pseront sur les actifs et les entreprises.

Aligner le taux maximal de CSG applicable aux pensions sur celui des revenus dactivit des actifs permettrait de rtablir de lquit entre actifs et retraits

Dans la lgislation actuelle, trois taux de CSG et de CRDS sont appliqus aux pensions de retraite : Une exonration est accorde aux retraits galement exonrs de taxe dhabitation, c'est--dire les retraits dont le revenu fiscal de rfrence (RFR) du foyer fiscal auquel ils appartiennent tait infrieur en 2010 10024 aprs prise en compte de la composition familiale109. Lexonration bnficie en 2011 29% des retraits ; Le deuxime, taux intermdiaire de 3,8% de CSG et 0,5% de CRDS, sapplique aux retraits dont limpt sur le revenu (d par le foyer fiscal auquel ils appartiennent) tait infrieur en 2011 61 (soit 11 778 par part fiscale si le foyer fiscal ne bnficie daucune rduction et crdit dimpt110). Ce taux rduit bnficie en 2011 15% des retraits ;

109 Pour la taxe dhabitation, le deuxime adulte est compt pour 0,53. 110 Dans ce calcul, le deuxime adulte est compt pour 1.

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Le troisime, taux plein , de 6,6% de CSG et 0,5% de CRDS, sapplique aux retraits non exonrs de taxe dhabitation et dont limpt sur le revenu d tait suprieur en 2011 61 , soit 56% des retraits.

Lexistence de ce taux rduit est contestable. A revenus gaux, un retrait pourra tre exonr du paiement de la CSG si labattement fiscal de 10% sur sa pension le fait descendre en de du seuil de 10 024 quand un actif sera, lui, soumis un prlvement de 8% au titre de la CSG et de la CRDS ; un retrait bnficiant dune pension leve aura un taux de prlvement au titre des mmes contributions infrieur celui dun salari rmunr au SMIC. Par ailleurs, lexistence de taux diffrencis gnre des effets de seuil forts : 1 de revenu supplmentaire peut conduire passer de lexonration au taux rduit ou du taux rduit au taux de 6,6%. Dans le calcul retenu par la commission et issu des travaux de la DREES, le passage dun taux de 6,6% un taux de 7,5%, gnrerait un gain net denviron 2Mds par an111, susceptibles dtre affect au fonds de solidarit vieillesse. Tableau 17 : Maintien dune exonration et dun taux rduit 3,8 %, passage du taux plein 7,5 % et suppression de la rfrence au critre dimposition du foyer fiscal
Impact financier Gain de CSG total (en M) Gain de CRDS total (en M) Baisse du montant d'IR (en M) Gain total pour les finances publiques (en M) Impact sur les retraits Nombre de retraits avec hausse des contributions (en milliers) Hausse moyenne des contributions (en ) Nombre de retraits avec baisse des contributions (en milliers) Baisse moyenne des contributions (en )
Source : DREES ERFS 2009, INES 2011

2 107 1 327 1 781 9 534 224 64 126

En partant dun gain net de 1,8 Mds en 2014, la mesure a des effets de long terme et produirait un gain de 2Mds en 2020, 2,2Mds en 2030, 2,6Mds en 2040 (en constants 2011).

Rviser certains avantages fiscaux des retraits est souhaitable

Limpt sur le revenu ne concerne par dfinition que les contribuables imposables. Les avantages lis aux pensions dans le barme de limpt apportent un soutien qui est de surcrot croissant avec le niveau de revenu et profitent donc davantage aux retraits aiss. Ils

111 Ce calcul est associ une modification des conditions de bnfice du taux rduit de 3,8%. Aujourdhui, un critre de revenu fiscal de rfrence est retenu pour lexonration et un critre impt sur le revenu d aprs prise en compte des niches fiscales pour le taux rduit, le deuxime adulte du foyer ntant de surcrot pas compt de la mme manire. Afin dadopter un critre commun pour lexonration totale et partielle de CSG et de limiter les carts de traitement entre mnages de compositions familiales diffrentes et ayant ou non des rductions fiscales et des compositions, rfrence serait faite au revenu fiscal de rfrence (RFR) par coefficient familial .

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pourraient en consquence tre revus et manifester la contribution des retraits les plus aiss au redressement des comptes de lassurance vieillesse. Les mesures envisageables de rduction de ces dpenses fiscales contribueraient une hausse des prlvements obligatoires, dans le cadre actuellement retenu de comptabilisation de celles-ci. Il est en outre noter quafin de permettre la branche retraite de bnficier du rendement de ces mesures fiscales, des transferts devraient tre oprs entre le budget de lEtat et celui de la scurit sociale. La fiscalisation des majorations de pension

Les majorations de pension pour les parents de trois enfants et plus bnficient aux femmes et aux hommes ayant eu ou lev au moins trois enfants pendant neuf ans avant leur 16me anniversaire : elles slvent 10 % dans lensemble des rgimes de base et complmentaires112, auxquels sajoutent pour la fonction publique et les rgimes spciaux une majoration de 5 % par enfant au-del du troisime. Ces majorations tant proportionnelles au niveau des pensions et dfiscalises, elles ont un effet anti-redistributif en fonction du revenu : pour le dernier dcile des pensions, elles reprsentent 4 % de la retraite (soit prs de 800 en moyenne) contre moins de 2 % pour les premiers (soit peine quelques euros)113. Elles peuvent mme excder le montant des prestations familiales verses pendant lducation effective des enfants114, ce qui conduit sinterroger sur la finalit de ce dispositif, qui tait cens compenser le risque pour les mnages ayant lev de nombreux enfants de ne pas avoir pu se constituer dpargne au cours de leur vie active, mais conduit de fait majorer les pensions sans distinction plutt qu compenser la charge denfants. Cette exonration napparat plus justifie. Lexonration bnficie en 2011 3 millions de mnages pour un cot valu en PLF 2013 890M115. La remise en cause de labattement de 10% sur les pensions

Cet abattement, fond sur des frais professionnels qui nexistent par dfinition plus, est plafonn 3 660 (par foyer fiscal), ce qui correspond un montant mensuel de pension denviron 3 000 nets, la moiti pour un couple de retraits maris ou pacss. Il bnficie environ 13,6 millions de mnages fiscaux et son cot est valu 3,3 Mds en 2013, dans les annexes au projet de loi de finances pour 2013116.

112

LAGIRC et lARRCO ont dcid en 2011 de les soumettre un plafond de 1 000 pour une carrire complte, par rgime et par an et ce pour les nouveaux points acquis.

113 Politiques familiales et droits familiaux de retraite , Ecole dconomie de Paris, juin 2008 114

Le rapport de la Cour des comptes sur la scurit sociales de 2012 mentionne lexemple suivant : un cadre suprieur du secteur public ou priv ayant trois enfants charge ne percevra que des allocations familiales non soumises condition de ressources, soit environ 3 478 par an en 2012. Paralllement, un salari de ce niveau partant en retraite la mme anne, sil touche par exemple une pension de 4 600 mensuels, recevra un supplment de retraite dfiscalis de lordre de 5 500 par an.

115 Source : Annexe au PLF 2013, Evaluation des voies et moyens tome II, Dpenses fiscales. 116 Ibidem.

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Selon les valuations de la DREES, la suppression de cet abattement conduirait une hausse du montant collect au titre de limpt sur le revenu de 3,1 Mds (France mtropolitaine, 2011). Elle induirait en outre une hausse de la CSG et de la CDRS collectes sur les pensions de retraite et une baisse du montant de certaines prestations sociales verses sous conditions de ressources (en particulier allocations logement et allocation adultes handicaps), pour un montant de 1,8 Md (hors effet sur la taxe dhabitation). Ces importants effets induits sur les contributions et prestations sociales sont dus au fait que le barme de plusieurs de ces dispositifs dpendent du revenu imposable du foyer. Tableau 18 : Rendement pour limpt sur le revenu dune mesure de suppression de labattement fiscal 10% sur les pensions 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2030 2040 2050 2060 3,3 3,3 3,4 3,4 3,5 3,5 3,6 4,2 4,9 5,7 6,6

Montant (en Mds )

Source : Direction de la scurit sociale

Environ 10 millions de mnages seraient perdants, tous les niveaux de lchelle des revenus, les mnages du premier dcile de niveau de vie, aux revenus les plus faibles, tant cependant en grande partie pargns. Les mnages aiss seraient principalement touchs via une hausse de leur impt sur le revenu. Les mnages modestes (du 2me au 4me dcile de niveau de vie) seraient davantage touchs par une hausse de leurs contributions sociales ou une baisse de leurs allocations logement et de leur allocation pour adultes handicaps (AAH). Environ 790 000 mnages deviendraient imposables alors quils ne ltaient pas grce labattement. Pour limiter ces effets, plusieurs voies sont envisageables, notamment :

Abaisser le plafond de 3660 2 500 ou 1 500 par foyer fiscal afin de prserver les mnages moins aiss.

Dans ce premier cas (2500), les mnages des trois premiers dciles de la distribution seraient trs largement pargns par la mesure et limpact sur les prestations sociales quasi nul. Le rendement dune telle mesure serait sensiblement infrieur la suppression puisquil serait de lordre de 0,5 Md . Environ 2,9 millions de mnages situs pour prs de 65 % parmi les 3 dciles de niveau de vie les plus levs perdraient en moyenne 160 par an, ce qui quivaut une baisse moyenne de leur revenu disponible de 0,3 %. Seuls 5 % de leffort budgtaire seraient supports par des mnages perdants de la premire moiti de la distribution des niveaux de vie. A linverse, les mnages perdants du 10me dcile sacquitteraient de 42 % de leffort total. 20 000 nouveaux mnages deviendraient imposables. Dans le second cas (1 500 ), seuls les mnages des deux premiers dciles de la distribution seraient trs largement pargns par la mesure, limpact sur les prestations sociales demeurant faible. Le rendement de la mesure serait de 1,5 Md : 1,2 Md daugmentation de limpt sur le revenu, 0,2 Md de hausse de la CSG et de la CRDS, et 0,1 Md de baisse des prestations sociales (allocations logement, AAH). Environ 5,5 millions de mnages seraient perdants : leur perte moyenne reprsenterait 270 par an, soit en moyenne 0,7 % de leur revenu disponible. Environ 20 % de leffort budgtaire serait support par des mnages de la premire moiti de la distribution des niveaux de vie. A linverse, les mnages perdants du

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10me dcile sacquitteraient de 30 % de leffort total. 190 000 nouveaux mnages deviendraient imposables en raison de labaissement du plafond117.

Abaisser le taux de 10% 7%, 5% ou 3%

Dans le cadre de labattement de 10 % sur leur revenu imposable dont bnficient les retraits, similaire celui des salaris, il existe un abattement minimal par bnficiaire (374 pour lIR 2013) et un abattement maximal pour lensemble du foyer (3660 pour lIR 2013). La rduction de labattement est ici chiffre en abaissant galement proportionnellement labattement maximal et labattement minimal. Tableau 19 : Taux, montants dabattement minimal et maximal (en ), gain dIR et gain total Taux d'abattement
2014, barme projet Scnario 1 Scnario 2 Scnario 3 10% 7% 5% 3%

Abattement maximal
3708 2596 1854 1112

Abattement minimal
379 265 190 114

Gain d'IR

Gain total

1,1 1,9 2,7

1,6 2,7 3,8

Source : Echantillon lourd de la DGFip, calcul DGTrsor. Revenus 2011 vieillis en 2013, lgislation 2014.

Laugmentation dimpt pour une baisse de labattement 7%, 5% et 3 % (avec une baisse proportionnelle de labattement minimal et maximal) serait respectivement de 1,1 Md, 1,9 Md et 2,7 Md. La baisse de labattement de 10 % augmenterait le revenu fiscal de rfrence des personnes concernes. Cela aurait donc des effets induits, notamment sur les exonrations et taux rduits de CSG, et sur certaines prestations sociales, en particulier les allocations logement. Ces effets interviendraient avec un an de dcalage et sont estims de faon fruste : on suppose quils constituent une fraction forfaitaire de la recette supplmentaire dimpt sur le revenu de 30 % pour la CSG et 10 % pour les prestations sociales.

Le recours laugmentation des taux de cotisation doit tre envisag

Les cotisations dassurance vieillesse constituent en effet la ressource principale des rgimes. Une augmentation de la cotisation dplafonne de 0.1 point par an pendant 4 ans, de 2014 2017, partage entre part salariale et part patronale, rapporterait 2,6 Mds au rgime gnral118. Des taux diffrents peuvent galement tre envisags, la mesure devant galement tre transpose aux autres rgimes.

117 Source : DREES 118 Source : DSS

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Tableau 20 :

Rendement dune hausse progressive de cotisations dassurance vieillesse de 2014 2017

En Md constants 2011 Impact (CNAV+FSV) + 0,1 point /an +0,12 point/an + 0,2 point /an

2014 0,6 0,7 1,1

2015 1,2 1,4 2,3

2016 1,8 2,1 3,6

2017 2,4 2,9 4,9

2020 2,6 3,1 5,2

2030 3,2 3,8 6,3

2040 3,7 4,5 7,5

2050 4,4 5,3 8,9

2060 5,2 6,3 10,4

Impact (tous rgimes 2014 2015 2016 2017 2020 2030 2040 2050 2060 de base non quilibrs) + 0,1 point/ an 0,7 1,4 2,1 2,8 3,0 3,8 4,6 5,7 6,9 +0,12 point/an 0,8 1,6 2,5 3,4 3,6 4,6 5,6 6,8 8,3 + 0,2 point/an 1,3 2,7 4,2 5,7 6,1 7,6 9,3 11,3 13,9

Source : Direction de la scurit sociale

Une telle mesure est aise mettre en uvre, tant au plan juridique quen termes de gestion, lisible pour les actifs et gnre une recette prenne. Elle doit cependant tre replace dans un triple contexte : la recherche par le Gouvernement de la restauration de la comptitivit des entreprises, qui sest traduite par la mise en place depuis le 1er janvier 2013, dun crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), visant allger de 20 Mds le cot du travail pour les salaires infrieurs 2,5 fois le SMIC, soit lquivalent dune baisse de 6% du cot du travail, quivalente une rduction de cotisations sociales ; la monte en charge pour le rgime gnral de hausses de cotisations dassurance vieillesse lies au dispositif de dpart anticip des carrires longues (dcret du 2 juillet 2012) : passage dici 2016 dun taux de 6,75% 6,9% sous plafond pour la part salariale, de 8,3% 8,55% pour la part patronale119 ; la rflexion plus globale sur le financement de la protection sociale mene actuellement par le Haut Conseil du financement de la protection sociale.

119

Des mesures de hausse des cotisations sont galement prvues dans plusieurs rgimes : i) augmentation de la contribution des fonctionnaires des rgimes publics, qui court de 2011 2020 en application de la rforme de 2010, ainsi que des salaris des rgimes spciaux (de 2017 2020 pour la RATP, de 2017 2026 pour la SNCF) ;

ii) hausse de la cotisation employeur la CNRACL (de 2012 2016) tant au titre du redressement du rgime que de la mise en uvre du dcret du 2 juillet 2012 ; iii) hausses appliques aux professions indpendantes (jusquen 2015 pour les non salaris agricoles).

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1.1.2.2. Des mesures portant sur lvolution des pensions Un deuxime levier consiste agir sur les dpenses, soit en prvoyant une sous-indexation exceptionnelle des pensions afin de faire baisser les dpenses des rgimes par rapport aux hypothses retenues dans les projections, soit, avec un effet plus diffr, en adaptant le mode dindexation des salaires ports au compte120. La commission juge indispensable de prserver les plus petites retraites : elle na pas examin de scnarios de dsindexation affectant les pensions les plus faibles (ASPA) et a recherch des mesures ne touchant pas les petites pensions.

Les mcanismes de dsindexation des pensions envisageables

La loi du 21 aot 2003 a mis en place, pour le rgime gnral, les rgimes aligns et les rgimes de la fonction publique, un dispositif prenne de revalorisation destin garantir le pouvoir dachat des retraits. Cette rgle a t tendue lensemble des rgimes compter de 2009. Dsormais : le coefficient annuel de revalorisation est fix au 1er avril de chaque anne conformment lvolution prvisionnelle en moyenne des prix la consommation hors tabac prvue, pour lanne considre, par la Commission conomique de la nation qui se runit au printemps ; en cas dcart constat entre la prvision et linflation effectivement constate, un ajustement, gal la diffrence entre ces deux donnes, est opr lors de la revalorisation intervenant au 1er avril de lanne suivante.

Une mesure visant proposer, titre transitoire, des mesures moins favorables de revalorisation pourrait tre justifie pour trois raisons : le niveau de vie des retraits est aujourdhui comparable celui des actifs, sans que psent sur les premiers les risques en matire demploi et de pouvoir dachat auxquels sont confronts les seconds, et notamment les plus jeunes dentre eux en cette priode de crise et de croissance du chmage121. De plus, mme si lon peut considrer que lindexation sur les prix des pensions est en elle-mme une forme de participation des retraits leffort de modration des dpenses, lessentiel des mesures prises depuis 2003 ont pes sur les actifs. Enfin, en cas de mesures additionnelles de prlvements pesant sur les actifs, la mesure pourrait constituer une contrepartie manifestant lquit de leffort entre catgories ;

120 Eventuellement en retenant la formule propose par la commission dans une optique de long terme (cf. 1.3. de la prsente partie). 121 LINSEE a constat une baisse du pouvoir dachat du revenu disponible brut des mnages de 0,9% en 2012, qui

succde une hausse limite 0,7% en 2011 et 0,9% en 2010. Dans le mme temps, les pensions, qui dpendent de linflation, ont t revalorises de 1,3% au 1er avril 2013 (2,1% en 2012, comme en 2011)

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laccord national inter-professionnel du 13 mars 2013 prvoit une sousindexation des retraites complmentaires jusquen 2015 : la revalorisation sera limite 0,95% (AGIRC) et 1,17% (ARRCO) pour lanne 2013122 alors que linflation prvue est de 1,2%, lvolution pour les annes 2014 et 2015 sera fixe au niveau de linflation moins un point, sans que cette volution puisse tre ngative. Par dfinition, cette mesure ne concerne que les affilis ces rgimes ; les ressortissants des autres rgimes en sont de ce fait pargns ; il sagit de la seule mesure lisible et aise de mise en uvre permettant de limiter lvolution des dpenses des rgimes et qui peut, de surcrot, conserver un caractre transitoire et diffrenci selon les montants de retraites ou niveau de vie, toutes les gnrations de retraits nayant pas eu des carrires comparables et ne bnficiant pas aujourdhui des mmes conditions favorables.

Trois modalits de mise en uvre dune mesure de sous-indexation ne touchant pas les petites pensions ont t examines : une dsindexation portant, dans les mmes conditions, sur les pensions soumises aux taux de 6,6% et 3,8% de CSG, les autres pensions tant exclues.

En cas de dsindexation de 1 point en 2014 et 2015, comme pour les rgimes complmentaires, le rendement serait de 1,3 Md en 2014, 3 Mds en 2015 et 3,5Mds en 2016. En cas de gel de lvolution de ces pensions, le rendement serait de lordre de 6 Mds en 2016123. une dsindexation diffrencie selon le taux de CSG applicable la pension.

A titre dexemple, une sous-indexation de 1,2 point sur les pensions assujetties la CSG de 6,6% et de 0,5% pour les pensions assujetties au taux rduit et applicable pendant 3 ans gnrerait une conomie de lordre de 2,8 Mds pour le rgime gnral et les rgimes aligns chance de 2020124. En cas de prise en compte sur les salaires ports au compte, lconomie supplmentaire serait de 700M en 2020. Avec ou sans effet sur les salaires ports au compte, les effets de la mesure se prolongent sur longue priode.

Soit +0,5% au 1er avril pour la valeur de service du point AGIRC, +0,8% pour la valeur de service du point ARRCO.
123 Source : Direction du Budget 124 Source : Direction de la scurit sociale

122

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Tableau 21 : Impact dune sous-indexation temporaire et diffrencie selon le revenu des pensions et/ou des salaires ports au compte (en Mds constants 2011) Impact 2014 2015 (CNAV+FSV) sous indexation des 0,6 1,4 pensions sous indexation des 0,0 0,1 SPC Impact (tous 2014 2015 rgimes de base non quilibrs) sous indexation des 0,8 1,9 pensions sous indexation des 0,0 0,1 salaires ports au compte 2016 2017 2,1 0,2 2,3 0,3 2020 2,1 0,7 2020 2030 1,3 2,0 2030 2040 0,6 2,6 2040 2050 0,1 2,3 2050 2060 0,0 1,3 2060

2016 2017

2,9 0,2

3,1 0,3

2,8 0,8

1,8 2,1

0,7 2,8

0,1 2,3

0,0 1,3

Source : DSS. Hypothses : Sous-indexation en 2014, 2015 et 2016 de 1,2 point pour les pensions assujetties la CSG 6,6% et de 0,5 point pour les pensions assujetties la CSG 3,8%. Sous-indexation de 2014 2016 des salaires ports au compte de 1,2 point pour tous les cotisants.

Une sous-indexation tenant compte du montant total des pensions perues

A titre dalternative, il pourrait tre envisag dappliquer un coefficient de revalorisation diffrenci en fonction du montant total des pensions des assurs. Pour les pensions les plus modestes, le taux de revalorisation serait calcul en fonction de lvolution de linflation, selon les mmes modalits quactuellement ; au-del de ce seuil, donc pour les pensions les plus leves, un taux de revalorisation moins favorable serait appliqu. Un palier intermdiaire pourrait tre envisag, afin dviter des effets de seuil trop importants. Cette option, que la commission na pas t en mesure, dans le temps imparti, de chiffrer, comprend elle-mme deux variantes : i) dans lune, serait prise en compte la seule pension de base (ou les pensions de base sagissant des poly-pensionns), ii) dans lautre, cest le montant total des pensions (base et complmentaires) qui servirait de rfrence pour mettre en uvre cette revalorisation diffrencie. La commission na pas retenu la premire hypothse de sous-indexation (dsindexation identique pour tous les retraits non exonrs de CSG), en raison du ciblage insuffisant quelle conduisait retenir et des effets de seuil importants quelle gnrait. Les deux autres hypothses prsentent des difficults juridiques et de gestion diffrentes. Une dsindexation diffrencie selon le taux de CSG applicable la pension serait une mesure simple en gestion, les rgimes tant dj habitus prlever la source la CSG sur les pensions quelles versent, sous rserve du cas particulier des retraits de droit franais rsidant ltranger et, ce titre, non soumis CSG.

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Elle apparat lisible dans son principe, puisquelle permet dexonrer les pensions les plus faibles et aurait un caractre transitoire manifestant la contribution des retraits leffort conjoncturel de redressement des comptes de lassurance vieillesse, mme si ses effets se poursuivront long terme. Elle peut prsenter en revanche une certaine fragilit juridique car elle conduit prendre en compte le revenu fiscal du retrait. Or celui-ci peut tre dtermin par des facteurs (situation familiale, revenus dautres natures) qui sloignent de la logique du systme des retraites qui confre la pension le caractre dun droit individuel et assurantiel. Des motifs dintrt gnral rsidant, dune part, dans la recherche de lquilibre financier de la scurit sociale et, dautre part, dans la finalit sociale de la prservation du niveau de vie des plus modestes peuvent justifier denvisager une telle mesure, cible et destine prserver les petites pensions. La Commission estime donc que le risque juridique est limit mais quil doit tre signal. Une diffrenciation en fonction du niveau global de pensions prsenterait des risques juridiques encore plus limits.

Le critre de diffrenciation serait, en effet, en lien direct avec lobjet sur lequel il porte : le montant de la pension. Ils ne sont pas nuls cependant, si tait retenue, comme il serait sans doute prfrable, une apprciation du montant de la pension de retraite, tous rgimes de retraite confondus, base et complmentaire. Si ce type de dispositif existe pour lcrtement du minimum contributif ou la majoration de pension de rversion, le lien entre lobjet de la mesure et le critre retenu serait peut-tre considr comme moins direct que si les seules pensions de bases taient prises en rfrence. La gestion serait, en revanche, plus complexe, Les informations pourraient tre collectes par lchange lectronique inter rgimes de retraites (EIRR) afin dassurer une mise en uvre dans tous les rgimes. LEIRR recense en effet l'ensemble des avantages personnels, drivs, de base et complmentaires servis et le montant de ceux-ci. Mais des adaptations seraient ncessaires pour permettre dindicer les pensions et dappliquer des taux de revalorisation diffrencis, do un temps de dfinition commune des rgles de gestion et dadaptation des systmes dinformation des rgimes. 1.1.2.3. Mesures dge ou de dure

Les justifications dune discussion sur une action complmentaire sur les ges et les dures

Quatre lments justifient ce dbat : lallongement de lesprance de vie requiert, sauf dgrader fortement le ratio cotisants/retraits, de poursuivre la dynamique de partage des gains desprance de vie, soit dans le respect des rgles dtermines en 2003, soit en adaptant la rgle (par exemple en faisant rfrence lesprance de vie 62 ans et non plus 60 ans), soit en recourant une autre rgle ; une augmentation des dures dassurance peut induire des effets sur les comportements de dpart en retraite (et en consquence, sur le montant des pensions), mais aussi dentre dans la vie active. Si le taux demploi des seniors (55-64 ans) progresse au rythme dun point par an environ, le taux franais reste infrieur de quelques points la moyenne europenne. Laugmentation est en consquence la fois favorable laccroissement de la population active et laugmentation de lge la liquidation ;
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ce type de mesure est, en dpit de son caractre contraignant pour les assurs, comprise par ceux-ci et mme admise comme un levier naturel au profit de la prennit du systme et de lquit entre gnrations, susceptible de surcrot de rendre moins ncessaire le recours aux autres leviers que sont des recettes supplmentaires ou des droits moindres ; elle crdibilise enfin les rformes des systmes de retraite, notamment dans une perspective internationale, en raison de son rendement lev long terme et des mesures comparables prises par des pays voisins.

En outre, le dbat sur les volutions apporter au systme des retraites ne peut ignorer les volutions possibles en matires dges pivot (62 ans pour lge lgal de dpart, 67 ans pour lge dannulation de la dcote). La commission estime donc indispensable de prendre en compte cette question dans les scnarios de moyen et long termes. A lhorizon plus rapproch de 2020, elle a examin si ces mesures pouvaient contribuer au rquilibrage de la situation des rgimes, tout en examinant par ailleurs les questions ditinraires professionnels en deuxime partie de carrire, de pnibilit et la situation particulire des personnes ayant des carrires courtes. Lanalyse doit aussi prendre en compte leffet de ce type de mesure sur lemploi : ralises trop brutalement, elles peuvent conduire des gnrations prtes partir reculer leur dpart effectif, au prix, difficile valuer, de consquences sur le taux de chmage global ou dune dgradation des comptes des autres rgimes sociaux (chmage, invalidit...), venant limiter le gain total pour les finances publiques. La commission estime en tout tat de cause ncessaire de discuter, dans la concertation sur la prochaine rforme, du calendrier et du plafonnement de la hausse de la dure dassurance.

A court terme (2020), une acclration du calendrier dallongement des dures dassurance serait susceptible de produire des effets.

Deux scnarios dvolution des conditions de dure examins dans la perspective dquilibre de long terme peuvent avoir des effets horizon 2020 : le premier scnario consiste porter la dure dassurance de 41,75 ans (pour la gnration 1957) 43 ans (pour la gnration 1962) puis 44 ans (gnration 1966), cest--dire de laccrotre rapidement raison dun trimestre par gnration ; le second consiste adopter un rythme moins rapide de monte en charge, en allongeant la dure dun trimestre toutes les deux gnrations compter de la gnration 1957 : 167 trimestres pour les gnrations 1957 et 1958, 168 trimestres pour les gnrations 1959 et 1960, 169 trimestres pour les gnrations 1961 et 1962.

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Le premier scnario permettrait une conomie de 1,4 Mds tous rgimes en 2020 (0,6 Md pour le rgime gnral) 125 mais requiert une hausse forte et concentre pour sa monte en charge sur quelques gnrations. Le second aurait un rendement deux fois moindre de 500M tous rgimes (200M pour le rgime gnral) mais, si la mesure tait poursuivie au-del de ces gnrations (jusqu 44 ans soit 176 trimestres compter de la gnration 1975), il produirait une conomie de 2,9Mds en 2030 et 7,7Mds en 2040 (Cf infra)126. La commission juge utile que la concertation sur la prochaine rforme discute de lopportunit de ces mesures dacclration qui peuvent renforcer la capacit du systme affronter les dfis qui lattendent jusquen 2035 et limiter les prlvements supplmentaires sur les actifs dans la priode de sortie de crise actuelle. Les effets en termes de pension moyenne, dge de liquidation ou de dure valide seraient, en tout tat de cause, peu diffrenciables court terme des paramtres retenus dans les projections du COR. Nanmoins et dans les deux cas, le rendement long terme des mesures est important.

Un nouveau recul des ges produirait peu deffets court terme et apparat peu opportun aprs que des augmentations significatives ont t introduites par la rforme de 2010

Depuis la loi du 9 novembre 2010, l'ge lgal est, comme la dure d'assurance, fix par gnration. La gnration 1952 peut partir 60 ans et 9 mois ; la gnration 1955 pourra partir en 2017, une fois atteints ses 62 ans. Dans une optique de court terme, un ventuel relvement ne pourrait donc concerner que les gnrations 1956 et suivantes, sauf acclrer le calendrier retenu en 2010. Une hypothse consisterait accrotre les bornes dge pour tendre vers les 63 (ge lgal) et 68 ans (annulation de la dcote). A raison dun trimestre supplmentaire par gnration gagner entre les gnrations 1956 (62/67) et 1959 (63/68), le gain serait de lordre de 600M par an pour la CNAV compter de 2018127. En retenant une monte en charge plus progressive dun trimestre supplmentaire toutes les deux gnrations (soit 63/68 compter de la gnration 1962), le gain tous rgimes est estim 800M par la DREES en 2020128. Il est en revanche considrable long terme (cf infra). Sans modifier les bornes dge, une mesure alternative pourrait consister acclrer le calendrier prvu : elle conduirait ce que les 62 ans soient applicables ds la gnration 1954 (actuellement 61 ans et 7 mois). Le rendement, concentr sur lanne 2016, serait de 1 Md cette date pour le seul rgime gnral129.

125

Source DSS

126 Source : DREES 127 Source CNAV 128 Source : DREES 129 Source : DSS

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Il est cependant noter que laugmentation prvue par la rforme de 2010 tait dj trs exigeante par la rapidit de sa monte en charge, et que ce caractre a encore t renforc par lacclration du calendrier opre par larticle 88 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2012. 1.1.3. Les scnarios envisageables Les efforts requis sont importants et auront tre mis en uvre dans un contexte conomique peu favorable, que les mesures risquent, compte tenu de leur effet rcessif potentiel, de rendre plus dlicat encore. De surcrot, la contrainte temporelle limite lventail des choix disponibles. En effet, des modifications paramtriques relatives aux bornes dge ou aux dures dassurance ont, par dfinition, un impact sur les dpenses des rgimes plus limit court terme que leurs effets long terme. A laune de leffort requis et de ces contraintes, deux principes peuvent guider les choix :

un principe defficacit

Il importe de privilgier les mesures les moins pnalisantes pour la croissance du pays et le pouvoir dachat des mnages, dans le contexte de reprise prvue de la croissance sur la priode considre. Dans cette perspective, une cible de retour lquilibre en 2020 pourrait tre retenue afin de lisser les efforts mener et de prendre en compte le caractre conjoncturel des besoins financiers, qui rsultent notamment de la dgradation de la situation conomique enregistre depuis 2009.

un principe de justice

Il est souhaitable de limiter la charge pesant sur les revenus les plus modestes, quil sagisse de retraits ou dactifs, et de proportionner les efforts tant la capacit des mnages quaux efforts dj effectus. Les rgimes complmentaires ayant dj fourni une partie de leffort, le principe sinon dune transposition, du moins dun effort comparable, est souhaitable pour les autres rgimes. En outre, si la commission a tudi leffet que pourrait avoir court terme ladoption de mesures portant sur les bornes dge ou les dures dassurance, elle juge ncessaire que celles-ci naffectent pas les gnrations pour lesquelles les rgles ont t fixes : un dcret prvoyant la dure dassurance requise pour le bnfice du taux plein pour la gnration 1956 ayant dj t publi, ces mesures ne pourraient affecter que les gnrations ultrieures. Il importera aux pouvoirs publics de faire leur choix parmi les diffrentes mesures envisageables, dont les effets financiers lhorizon 2020, pour celles qua examines la commission, sont prsents dans le tableau suivant. Concernant les mesures fiscales voques, il importera galement de prvoir les rgles daffectation entre les rgimes.

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Tableau 22 :
Retraits Dpenses

Rendement pour le rgime gnral et les rgimes aligns en 2020 des mesures envisages
Mesures sous indexation de 1,2 point en 2014, 2015 et 2016 pour les pensions soumises au taux plein de CSG, de 0,5 point par an pour celles au taux rduit et de 0 pour celles exonres de CSG Abattement fiscal de 10% sur les pensions i) Suppression ii) Baisse du plafond de 3 660 2 500 iii) Baisse du plafond de 3 660 1 500 En Mds constants 2011 2,8

Niches fiscales (rendement 2014)

De 500 M 3,3Mds 3,3 0,5 1,5 0,9 2

Recettes Actifs Recettes

Fiscalisation des majorations pour enfants Hausses cible de CSG retraits (passage du taux plein de 6,6% 7,5%) Mesures Hausses de cotisations Hausse de 0,1 point par an de 2014 2017 du taux de cotisation dplafonn (+0,4) Hausse de 0,2 point par an de 2014 2017 du taux de cotisation dplafonn (+0,8)

De 3 6,1Mds 3 6,1 0,8 De250 600M 0,6 0,25 0,5

Dpenses

Sous indexation de 1,2 point des salaires de 2014 2016 ports au compte pour tous les assurs Augmentation de la dure / ge Porter la dure dassurance de 41,75 ans (pour la gnration 1957) 43 ans (pour la gnration 1962) : + 1 trimestre / an Porter la dure dassurance de 41,75 ans (pour la gnration 1957) 42,25 ans (pour la gnration 1962) : + 1 trimestre /2 ans Porter les ges de 62/67 63/68 pour la gnration 1962 : +1 trimestre/2 ans

Source : Commission pour lavenir des retraites

La commission a souhait proposer deux scnarios de panachage de ces mesures, dont les effets macro-conomiques ont pu tre valus par la direction gnrale du Trsor, pour les mesures ayant un effet sur les prlvements obligatoires: pour la premire anne de mise en uvre, une hausse de 0,1 point des cotisations sociales ou une suppression de lexonration fiscale des majorations de pensions auraient leffet rcessif le plus faible sur la croissance ; horizon de 2022, ce sont les hausses de cotisations, parvenues au terme de leur monte en charge, qui pseraient le plus lourdement sur la croissance (-0,15 point, dans lhypothse de +0,1 point pendant quatre ans).

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1.1.3.1. Un scnario de rpartition proportionne des efforts Ce premier scnario rpartit les efforts hauteur de 2/3 sur les actifs et de 1/3 sur les retraits, soit un effort dapproximativement 4,5 Mds pour les premiers et de 2,5Mds , hauteur de leur poids dmographique respectif (mais pas de leur poids conomique, les revenus des actifs restant en moyenne suprieurs ceux des retraits). Il faut noter que le rcent accord AGIRC-ARRCO a davantage sollicit les retraits que les actifs. Dans une premire variante, la sous-indexation manifeste la contribution des retraits. Concernant les actifs, la hausse des cotisations pourrait tre limite 0,4 points sur la priode 2014 -2017 en jouant sur les dures de cotisations et en prenant une mesure parallle celle des retraits sur les salaires ports au compte. Tableau 23 :
Retraits Dpenses

Scnario 1 1re variante


En Mds constants 2011 2,8

Mesures sous indexation de 1,2 point en 2014, 2015 et 2016 pour les pensions soumises au taux plein de CSG, de 0,5 point par an pour celles au taux rduit et de 0 pour celles exonres de CSG Mesures Hausse de 0,1 point par an de 2014 2017 du taux de cotisation dplafonn (+0,4) Sous indexation de 1,2 point des salaires de 2014 2016 ports au compte pour tous les assurs Porter la dure dassurance de 41,75 ans (pour la gnration 1957) 43 ans (pour la gnration 1962) : + 1 trimestre / an

Actifs Recettes Dpenses

3 0,8 0,6

Source : Commission pour lavenir des retraites

Dans une seconde variante, ce sont des rductions de niches et un alignement de la CSG des retraits qui sont mobiliss. Leffort des actifs (0,14 point/an de cotisation) doit tre complt par des recettes de poche de la branche vieillesse (prlvements sociaux sur les revenus du capital, forfait social). Tableau 24 :
Retraits Niches fiscales (rendement 2014) Recettes Actifs Recettes

Scnario 1 2 variante
En Mds constants 2011 0,5 2

Mesures Baisse du plafond de labattement de 3 660 2 500 hausses cibles de CSG retraits (passage du taux plein de 6,6% 7,5%) Mesures Hausse de 0,14 point par an de 2014 2017 du taux de cotisation dplafonn (+0,56)

4,2

Source : Commission pour lavenir des retraites

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1.1.3.2. Un scnario de rpartition parit des efforts entre actifs et retraits Ce second scnario rpartit leffort parit entre cotisants et retraits, soit, chance 2020, 3,5Mds pour chacun. Cette parit est videmment formelle, la masse des revenus des retraits ntant, par nature, pas quivalente la masse des revenus des actifs. Cet effort particulirement marqu des retraits apparat cependant envisageable tant en raison de la ncessit de prserver les actifs en phase de sortie de crise que du fait que les dernires rformes des retraites ont beaucoup sollicit les actifs. Dans une premire variante, sont mobiliss titre principal les deux leviers que sont la sousindexation des pensions et la hausse des cotisations. Ce schma permet de jouer de manire trs lisible sur les deux dterminants essentiels des dpenses et des recettes des rgimes, au prix des difficults dj voques. Tableau 25 :
Retraits Dpenses

Scnario 2 1ere variante


En Mds constants 2011 2,8

Niches fiscales (rendement 2014) Actifs Recettes Dpenses

Mesures sous indexation de 1,2 point en 2014, 2015 et 2016 pour les pensions soumises au taux plein de CSG, de 0,5 point par an pour celles au taux rduit et de 0 pour celles exonres de CSG Fiscalisation des majorations pour enfants Mesures Hausse de 0,1 point par an de 2014 2017 du taux de cotisation dplafonn (+0,4) Porter la dure dassurance de 41,75 ans (pour la gnration 1957) 43 ans (pour la gnration 1962) : + 1 trimestre / an

0,9

3 0,6

Source : Commission pour lavenir des retraites

Dans une seconde variante, ce sont des rductions de niches et un alignement de la CSG des retraits qui sont mobiliss : un renforcement des prlvements obligatoires est donc retenu au dtriment dune action sur les dpenses mais au profit dun ciblage accru des mesures sur les retraits les plus aiss.

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Tableau 26 :
Retraits Niches fiscales (rendement 2014)130 Recettes Actifs Recettes

Scnario 2 2me variante


En Mds 2011 0,5 0,9 2

Mesures Baisse du plafond de labattement 10% de 3 660 2 500 Fiscalisation des majorations pour enfants hausses cibles de CSG retraits (passage du taux plein de 6,6% 7,5%) Mesures Hausse de 0,12 point par an de 2014 2017 du taux de cotisation dplafonn (+0,48)

3,6

Source : Commission pour lavenir des retraites

La commission voudrait ce stade prciser quelques points et faire une observation dordre conomique.

La commission na pas souhait associer chaque scnario un tableau de limpact pour chaque rgime de mesures de mme nature ou se prononcer sur laffectation aux diffrents rgimes des recettes fiscales envisages.

Elle rappelle cependant que toutes les mesures portant sur une sous-indexation, sur la dure de cotisation ou sur les taux de cotisation salariale devront tre transposes lensemble des rgimes de base. Enfin, elle souligne que ces choix permettront de financer concurrence de 7Mds en 2020 le rgime gnral et les rgimes aligns, les partenaires sociaux devant assurer, dans leur domaine de responsabilit, lquilibre des rgimes complmentaires et le budget de lEtat intervenant, comme il a dj commenc le faire sur le dbut de la priode concerne par les projections du COR, pour lquilibre des rgimes publics, mais en bnficiant de la transposition de ces mesures pour les rgies concerns.

Compte tenu du contexte conomique, il est important que les mesures soient prises avec le souci davoir leffet le moins ngatif possible sur la croissance.

Lors de la rforme de 2010, il avait t dcid daffecter un versement annuel de 2,1 Mds du fonds de rserve des retraites la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) jusquen 2024, pour financer la reprise des dficits courants et prvisionnels jusquen 2018 de la CNAV et du FSV, plutt que daffecter la recette directement ces rgimes. La concertation sur la prochaine rforme pourra conduire dbattre de lopportunit de ce choix, dans le nouveau contexte que nous connaissons.

130

Les deux mesures fiscales ne peuvent sadditionner au sens strict en raison de leur rtroaction dont la commission na pas eu le temps de mesurer les effets.

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La commission observe que laffectation directe la CNAV ou au FSV des 2,1 Md du versement du FRR rduirait leurs dficits dautant, ainsi que le besoin de reprise de ces dficits par la CADES131. Le caractre exceptionnel de la situation actuelle, marque la fois par une forte sollicitation des rgimes de retraite lie au dpart la retraite des gnrations du baby-boom et par une faible croissance, peut justifier une telle mesure, qui, dans le contexte des contraintes actuelles de la politique conomique et sociale du pays, viterait de solliciter trop les mnages ou les entreprises. On ne dvoierait pas les principes de cration du FRR, qui a bien t conu pour faire face la bosse de dpenses lie la dmographie.

1.2. A long terme, grer une trajectoire dquilibre

1.2.1. La commission a examin plusieurs variantes conomiques pour le moyen et le long termes Si lquilibre tait assur 2020 par des mesures prennes132, les besoins de financement long terme seraient les suivants dans les diffrents scnarios. Tableau 27 : Soldes projets aprs rquilibrage de court terme de tous les rgimes A 0 +0,7 +1,4 A 0 +0,4 +1,0 B 0 0 +0,3 C 0 -0,6 -0,5 C 0 -1,4 -1,7

Solde (en points de PIB) 2020 2040 2060

Source : Commission pour lavenir des retraites. Sans prise en compte dvolutions des minima au-del des prix et sans mesure nouvelle .

Pour autant, ce tableau repose sur des hypothses fortes. En premier lieu, il suppose que leffort, propos par la commission supra, ait t complt par des mesures de mme ampleur sur les champs des rgimes complmentaires et des rgimes quilibrs, afin que le solde total des rgimes obligatoires parvienne lquilibre. En outre, il prsente une situation de la situation lgislation constante et toutes choses gales par ailleurs : il ne tient pas compte des dpenses qui pourraient rsulter dune revalorisation des minima ou du choix de nouvelles mesures favorables. Sans que cela prjuge de leur probabilit respective de ralisation, la commission a donc davantage examin les scnarios qui exigent des mesures de la part des pouvoirs publics, c'est--dire les scnarios B, C et C des projections du COR. Cependant, les scnarios de croissance (A et A) nimpliquent pas pour autant linaction : le niveau de vie relatif des retraits devient en ce cas lenjeu majeur des politiques. Sils se ralisaient, ils devraient devenir lobjet dobjectifs prcis des pouvoirs publics, assis sur des mcanismes de pilotage adapts permettant dviter un dcrochage du revenu des retraits (cf. point 1.3) Les projections du COR sont effectues, on la vu, lgislation constante. Deux consquences majeures en rsultent :

131

Eventuellement, les versements du FRR pourraient mme tre acclrs : plutt que de verser 2,1 Md sur les 10 annes venir, il pourrait en verser plus sur 7 ou 8 ans.

132 Les mesures de sous-indexation, par exemple, nont pas deffet au-del de la dure de vie des personnes.

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elles nintgrent pas de prolongation au-del de 2020 de la rgle de partage des gains desprance de vie entre activit et retraite, ce qui explique une partie des dficits projets ; elles prvoient une volution des minima en fonction de linflation, ce qui parat peu probable, ni souhaitable, dans un objectif de prservation du niveau de vie des petites retraites. La vocation redistributive du systme conduit donc prendre en compte des augmentations probables des minima, suprieures aux prix, qui permettront de partager les fruits de la croissance.

Il sen dduit deux consquences :

une rgle dterminant le partage des gains desprance de vie entre activit et retraite, devra tre fixe, la poursuite de ce mouvement permettant, dans plusieurs scnarios dont le scnario B, lquilibre du systme ; lapprhension des besoins de financement doit prendre en compte des revalorisations plus favorables des minima.

Des variantes intgrant des revalorisations plus favorables tant du minimum vieillesse (indexation sur les salaires) que du minimum contributif (indexation parts gales sur les prix et les salaires) ont donc t examines, sans que ces hypothses doivent tre considres comme prjugeant du niveau souhaitable et pertinent de lindexation. Ltude de ces hypothses, fondes sur un principe de prudence, met en vidence un effet limit sur les quilibres fondamentaux du systme, valu environ 0,1 point de PIB en 2040 et 0,15 point en 2060 de besoin supplmentaire. Tableau 28 : Impact sur le solde des rgimes de lindexation alternative des minima partir de 2020 (en % PIB)
Scnario B B + minima C C + minima C' C' +minima 2012 -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % 2015 -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % 2020 -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % 2030 -0,6 % -0,7 % -1,1 % -1,1 % -1,5 % -1,5 % 2040 -0,5 % -0,6 % -1,1 % -1,2 % -1,9 % -2,0 % 2050 -0,1 % -0,2 % -0,9 % -1,0 % -1,9 % -2,0 % 2060 0,1 % -0,0 % -0,7 % -0,9 % -1,9 % -2,1 %

Source : INSEE. Soldes tous rgimes - Scnarios B, C et C avec ou sans volution plus dynamique des minima.NB : Les soldes B , C et C prennent en compte lallongement de la dure dassurance aprs 2020 et laccord AGIRC-ARRCO de 2013

En outre, la sensibilit des scnarios aux niveaux de chmage a t examine. Ltude des variantes met en vidence un effet trs limit, comme lillustrent celles ralises par le COR.

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1.2.2. La modification des bornes dge ou des conditions de dure permet moyen terme dquilibrer le systme dans plusieurs des scnarios

Ainsi quil a t expliqu (cf. 1.1), les rgles de partage des gains desprance de vie retenues en 2003 parviennent chance en 2020 : un dbat doit, ds prsent, se tenir sur les rgles qui devront tre retenues pour les gnrations nes dans les annes 1960 et appeles partir en retraite au-del de cette date. Ce dbat devra permettre de dterminer nos choix entre trois voies : figer la dure laquelle nous serons parvenus cette date (41,75 ans), poursuivre selon la mthode retenue en 2003 un allongement proportionn aux gains desprance de vie, ce qui conduit, selon les projections retenues en matire desprance de vie, envisager un accroissement de la dure dassurance raison dun trimestre tous les trois ou quatre ans, acclrer le calendrier de monte en charge de lallongement en adoptant de nouvelles rgles.

La commission considre que les mesures de dure constituent la rponse la plus pertinente pour adapter le systme de retraites au progrs social que constitue lallongement de lesprance de vie. En outre, dans un contexte o les ges dentre dans la vie active augmentent pour les gnrations les plus jeunes, les mesures de dure ont un effet probablement plus efficace long terme sur lvolution des ges effectifs de dpart. Les simulations de la CNAV indiquent ainsi que, pour conserver la rgle de partage desprance de vie nonce en 2003, les assurs de la gnration 1970 devront reporter de deux ans leur ge de dpart en retraite par rapport ceux de la gnration 1943 : allonger dautant la dure dassurance est une voie qui parat raisonnable ; le faire rapidement peut garantir contre des difficults ultrieures133. La commission a donc examin dans quelle mesure ce type dvolution permettait lquilibre du systme et garantissait sa prennit. Cinq types de scnarios ont t tudis par la commission :

une augmentation des bornes dge dun an par rapport la lgislation actuelle (passage de 62 et 67 ans 63 et 68 ans) ; une poursuite de lallongement respectant, au-del de 2020, les principes de la loi de 2003 (qui conduirait, terme, fixer la dure dassurance requise pour le taux plein 44 ans partir de la gnration 1989); labandon de la rgle de 2003 pour ladoption dune augmentation de la dure dassurance raison dun trimestre toutes les deux gnrations, avec un plafonnement 44 ans terme ; une augmentation plus rapide, de lordre dun trimestre par gnration, avec un plafonnement 44 ans ;

La gnration 1970 devrait avoir 3,1 annes desprance de vie de plus que la gnration 1943, rpartir entre un an de retraite et deux ans dactivit. Au moment de son dpart en retraite aux alentours de 2030, elle aurait en ce cas besoin de 7 trimestres supplmentaires de prolongation dactivit pour bnficier du taux plein, par rapport aux rgles de 2003. (Commission des comptes de la scurit sociale, Dures de la carrire et de la retraite, objectifs et ralisations depuis la rforme de 2003 , septembre 2011)

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un schma modifiant les conditions de liquidation et mixant conditions dge et de dure, assis sur un allongement de la dure 44 ans et proposant par ailleurs des marges de choix accrues en matire dge de dpart prsentes en 2.3.1.

Une augmentation des bornes dge dun an par rapport la lgislation actuelle (passage 63-68)

La DREES, en retenant une hypothse progressive dun trimestre supplmentaire toutes les deux gnrations, les nouvelles bornes tant de ce fait atteintes pour la gnration 1962 value leffet sur la masse des pensions verses, pour tous les rgimes134 et par rapport au scnario B, 5,3Mds en 2030 et 7,6Mds en 2040. Limpact sur le solde du rgime gnral est de 3,6Mds et 5,4Mds respectivement en 2030 et 2040135. Leffet naturel du recul de la borne est de favoriser le recul de lge effectif dentre en retraites, cet ge de liquidation reculant plus nettement pour les hommes que pour les femmes, ce qui est logique en raison de la plus grande facilit des premiers acqurir une carrire complte, lge moyen de liquidation des secondes tant stabilis autour de 64,5 ans partir de la gnration 1971136. En revanche, la pension moyenne tous rgimes par gnration et par sexe ne varie quasiment pas par rapport au scnario de rfrence B.

Une poursuite de lallongement de la dure requise respectant, au-del de 2020, les principes de la loi de 2003 (44 ans pour la gnration 1989)

La poursuite de la rgle, pose en 2003, de partage des gains desprance de vie afin de maintenir constant le rapport entre dure dactivit et dure en retraite conduirait faire voluer la dure dassurance requise pour bnficier du taux plein de 166 trimestres aujourdhui (gnration ne en 1956) 176 trimestres terme pour les gnrations qui partiront en retraite dans les annes 2050. Ceci, raison dun trimestre supplmentaire tous les trois quatre ans conduit en effet une dure de 42 ans pour la gnration 1962 (qui commencera partir en 2024137), 43 ans pour la gnration 1975 (qui commencera partir en 2037), 44 ans pour la gnration 1989 (qui commencera partir en 2051).

Pour cette valuation et celles qui suivent, limpact sur le solde technique est mesur tant sur les supplments de cotisations que sur lvolution des dpenses, dans le cadre du scnario B, pour la CNAV et lAGIRC ARRCO. Leffet tous rgimes concerne lvolution des seules pensions: cette valuation, comme celles qui suivent, prennent en compte le rgime gnral, les rgimes aligns, les rgimes de base des exploitants, les rgimes de la fonction publique et les rgimes spciaux, les rgimes complmentaires de lAGIRC-ARRCO, de lIRCANTEC, du RSI et du RAFP. Ne sont pas pris en compte les rgimes des professions librales et le rgime complmentaire des exploitants agricoles.
135 Une variante est celle dune acclration du passage de lge lgal de dpart 63 ans et de lge dannulation de la dcote 68 ans, raison dun trimestre par gnration, compter de la gnration 1956, pour atteindre les nouvelles bornes la gnration 1959, soit en 2022. Un tel scnario se traduirait par une conomie de 4.6 Mds pour le seul rgime gnral en 2030 (4,7 Md en 2040) selon les calculs de la direction de la scurit sociale. 136

134

Lhypothse voque par certains dun recul de lge lgal 65 ans aurait par dfinition un effet encore plus fort sur les comportements de dpart. Limpact financier serait galement important (8,9 Mds tous rgimes en 2030, 14 Mds tous rgimes en 2040, en laissant lge dannulation de la dcote inchang 67 ans) dans cette hypothse de recul progressif de lge lgal 65 ans, raison dun trimestre supplmentaire toutes les deux gnrations, lge de 65 ans tant atteint pour la gnration 1978 (en 2043).

137 A ge lgal de dpart conserv 62 ans et hors dparts anticips pour carrires longues)

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Si la rgle devait tre retenue sur le long terme, la pertinence du maintien de la rfrence lesprance de vie 60 ans, retenue depuis 2003, serait pose, lge lgal de dpart ayant volu depuis. Par rapport la lgislation actuelle, lallongement de la dure prvue dans ce scnario rduirait les masses de pension verses de 2,3 milliards deuros en tous rgimes lhorizon 2030, selon la DREES. Lconomie serait plus importante en 2040, 6,5 Mds . Pour le seul rgime gnral, lallongement de la dure de cotisation entranerait une amlioration du solde (en tenant compte de leffet sur les pensions et sur les cotisations) lhorizon 2030 de 1,4 Md et de 4,2 Mds en 2040. Pour lARRCO, leffet serait de 400M en 2030 et de 1Md en 2040 ; pour lAGIRC, de 100M en 2030 et de 200M en 2040.

Une augmentation de la dure dassurance raison dun trimestre toutes les deux gnrations avec un plafonnement 44 ans atteint partir de la gnration 1975)

Dans ce scnario, lallongement de la dure de 1 trimestre toutes les 2 gnrations interviendrait partir de la gnration 1957 en tant plafonn 44 ans de cotisation partir de la gnration 1975 (qui partita en retraite partir de 2037). Les 42 ans seraient atteints pour la gnration 1959 et les 43 ans pour la gnration 1967, qui partira en retraite vers 2029. Ce scnario a des rendements beaucoup plus levs horizon 2030 que lallongement selon la rgle de 2003 et comparables ceux dune augmentation des bornes dge. A plus long terme (2040), le rendement est suprieur aux deux autres hypothses. Il rduirait la masse des pensions tous rgimes en 2030 de 4,8 Mds et de 11,8 Mds lhorizon 2040. Pour le seul rgime gnral, il permettrait une baisse du dficit lhorizon 2030 de 2,9 Mds et de 7,7 Mds en 2040. Pour les rgimes complmentaires, aux horizons 2030 et 2040, ce scnario permet de diminuer le dficit de lARRCO de 0,9 Mds en 2030 et 1,9 Mds en 2040 ; celui de lAGIRC de 0,3 Mds en 2030 et de 0,5 Mds en 2040.

Une augmentation, plus rapide, de lordre dun trimestre par gnration, avec un plafonnement 44 ans

Par comparaison avec le scnario prcdent, le rendement est concentr en dbut de priode, les 43 ans tant atteints pour la gnration 1962 et les 44 ans pour la gnration 1966, qui partira compter de 2028. Leffet sur la masse des pensions tous rgimes serait de 10,8Mds en 2030 et de 14,5Mds en 2040. Pour le seul rgime gnral, il permettrait une baisse du dficit lhorizon 2030 de 5,7 Mds et de 8,5 Mds en 2040. Pour les rgimes complmentaires, aux horizons 2030 et 2040, ce scnario permet de diminuer le dficit de lARRCO de 1,8 Mds en 2030 et 2 Mds en 2040 ; celui de lAGIRC de 0,9 Mds en 2030 et de 0,6 Mds en 2040. En cas de plafonnement 43 ans, limpact sur les pensions nest plus que de 6,5 Mds en 2030 et de 8,4Mds en 2040 (soit, pour le rgime gnral, une baisse du dficit de 3,5Mds en 2030 et de 5 Mds en 2040).

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Tableau 29 : Impact en 2030 et 2040 sur les pensions verses et les cotisations par rapport au scnario de rfrence (sans rforme), en Mds 2011138
Poursuite de lallongement Allongement 1 Allongement 1 Elvation des selon les rgles de trimestre / 2 ans trimestre / an bornes dge 2003 jusqu 44 ans jusqu 44 ans 63/68

En 2030

CNAV (solde) -1,4 -2,9 -5,7 -3,6 Tous rgimes (pensions) -2,3 -4,8 -10,8 -5,3 Poursuite de lallongement Allongement 1 Allongement 1 Elvation des selon les rgles de trimestre / 2 ans trimestre / an bornes dge 2003 En 2040 jusqu 44 ans jusqu 44 ans 63/68 CNAV (solde) -4,2 Tous rgimes (pensions) -6,5 -7,7 -11,8 -8,5 -14,5 -5,4 -7,6

Sources : DREES, TRAJECTOiRE, CALIPER. Champ : individus ns entre 1956 et 1986, en France ou ltranger, rsidents en France ou ltranger, et vivants 55 ans.

Les effets financiers dun couplage de mesures dge et de dure

Dans un scnario prsent la commission, les deux critres dge et de dure pourraient tre fusionns, en les combinant au lieu de les cumuler: louverture des droits reposerait sur un couple ge de dpart + dure dassurance, fix par exemple 100 (et 103,75, dans un premier temps, pour lannulation de la dcote139). Cette rforme prsente lintrt dtendre la palette des choix en matire dge de dpart, de renforcer la capacit darbitrage des futurs retraits entre poursuite et cessation dactivit et de lisser les ges effectifs de dpart, aujourdhui concentrs aux ges pivots de 62 et 67 ans. Ces atouts, ainsi que les consquences oprationnelles et les conditions de monte en charge dun tel dispositif, sont prsentes infra (3.2). Au plan financier, lincidence dun tel scnario a t estime par la CNAV sur le champ de ses affilis, dans une hypothse de hausse rapide de la dure dassurance (passage 44 ans de dure dassurance implicite ds la gnration 1967). Le solde technique de la CNAV serait amlior de 0,3 Mds en 2020 ( constant 2010), 4,3 Mds l'horizon 2030, 5,7 Mds en 2040 et de prs de 10 Mds en 2050, soit un rendement infrieur denviron 1/3 celui dun allongement de la dure sans libert de choix.

Limpact sur le solde technique est mesur tant sur les supplments de cotisations que sur lvolution des dpenses, pour la CNAV. Leffet tous rgimes concerne lvolution des seules pensions.
139 Ce qui correspond la lgislation actuelle partir de la gnration 1958 avec un ge de dpart de 62 ans et une dure dassurance de 41,75 ans.

138

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1.2.3. Propositions de la commission face aux dfis long terme

Aprs un effort de redressement en dbut de priode, lquilibre peut tre atteint dans le cadre du scnario B.

Dans ce scnario, les rgles dindexation des paramtres de calcul des pensions sur les prix font passer le ratio pension moyenne sur revenu moyen dactivit dun niveau global de 63% actuellement 55% en 2040. La pension ici considre est la moyenne des pensions de lensemble des assurs de tous ges et toutes dures de carrire. Le taux global individuel de 63% est cohrent avec un taux de remplacement la liquidation qui peut tre estim en moyenne pour les salaris 76% pour une carrire complte. Il correspond aussi la parit des niveaux de vie aujourdhui observe entre actifs et retraits, lorsque lon raisonne non plus au niveau individuel, mais par mnage. A terme, on peut considrer comme acceptable cette volution du niveau relatif des pensions rsultant des rgles actuelles dindexation, considrant le niveau aujourdhui atteint par les gnrations de retraits les plus rcentes et la ncessit de partager les efforts pour surmonter la phase critique du baby-boom. Cest dans cette perspective que sest place la Commission. Si lon souhaitait retenir une autre cible pour le niveau relatif des pensions, ce qui relve bien videmment de choix collectifs, il conviendrait de prvoir des mesures supplmentaires de recettes ou de diffr dge de dpart la retraite. Pour ce motif et en raison, galement, des incertitudes qui psent sur le dbut de la trajectoire (avant 2020) et des alas que peuvent crer de nouvelles mesures de dpenses (revalorisation des minima, mesures favorables) ou une conjoncture plus dfavorable que celle envisage dans ce scnario B, la Commission juge souhaitable de poursuivre audel de 2020 lallongement prvu par la loi de 2003 qui doit garantir lquilibre financier et social du systme, moyen terme, une fois celui-ci rquilibr lhorizon 2020. Le COR a rcemment estim140 que, par rapport une situation o la dure naugmenterait plus aprs 2020, le besoin de financement serait rduit denviron 0,3 point de PIB lhorizon 2040 et de 0,7 point de PIB lhorizon 2060. Il soulignait galement quen linsuffisance de mesures de court terme, le systme de retraite accumulerait dici l, donc pendant prs de cinquante annes, des dficits annuels, reprsentant de 0,6 % 1% du PIB jusquen 2040. Lallongement de la dure offre donc une garantie supplmentaire pour le respect de cette trajectoire. En effet, si les modes dindexation retenus depuis la fin des annes 1980 pourraient permettre de traiter une partie des dfis soulevs par le baby boom, lallongement de la dure reste la voie pour mettre notre systme de retraites en situation de faire face lallongement de lesprance de vie. En outre, la mesure aurait des effets de long terme, qui sont particulirement souhaitables pour passer le cap de 2035 et grer les incertitudes: la trajectoire conomique ne sera pas linaire alors que les mesures de dure doivent tre annonces lavance. Enfin, elle serait de nature limiter, une fois lquilibre atteint, la dgradation du rapport pensions moyennes/salaires moyens.

140 COR, Complments aux perspectives du systme de retraite en 2020, 2040 et 2060 , Sance plnire du 26 fvrier 2013

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Dans lhypothse de scnarios conomiques plus dfavorables, les mesures dallongement de la dure doivent tre prises et compltes par dautres mesures.

Deux leviers peuvent tre mobiliss : des financements supplmentaires ou des modalits nouvelles dindexation des salaires ports au compte voques infra. La commission na cependant pas souhait approfondir des scnarios de moyen et long termes fonds sur des hypothses de recettes, pour deux motifs : les scnarios de rquilibrage de court terme envisags conduisent mobiliser des ressources nouvelles, destines conforter le systme de retraite au moment o il est confront la bosse dmographique du baby-boom. Elles constitueront un acquis prenne, favorable lquilibre de long terme ; la rflexion sur le niveau et la nature des ressources des systmes de retraites long terme ne peut gure tre conduite indpendamment de la prise en considration de nos prlvements obligatoires, des assiettes sur lesquelles ils reposent et des dpenses publiques quils financent. Le haut conseil pour le financement de la protection sociale mne actuellement des rflexions sur ces sujets, qui dpassent le champ de responsabilit de la commission.

Si lquilibre de la trajectoire long terme dans des scnarios favorables est assur, la question est celle du niveau de vie relatif des actifs et des retraits.

Dans les scnarios A et A, le systme se rquilibre spontanment moyen terme, passe la bosse du baby boom, et se trouve mme excdentaire long terme. A ces chances (2035 pour A, 2040 pour A, et mme avant, en cas de rquilibrage court terme), de nouveaux arbitrages sur lampleur des financements apports au systme ou les mcanismes dindexation devraient intervenir. En effet, le rquilibrage est obtenu, indexation constante, au prix dun dcrochage accentu entre revenus des actifs et revenus des retraits. Ces scnarios conomiques nassurent donc la viabilit financire du systme quau prix de dcrochements du pouvoir dachat relatif des retraits qui peuvent tre considrables en cas de croissance rapide. Aussi, la Commission juge-t-elle indispensable que cet indicateur, ainsi, le cas chant, que des objectifs de politique des retraites qui lui seront attachs, soient suivis de manire plus prcise, dans le cadre dun pilotage prcis de ses volutions, quel que soient les scnarios conomiques (cf infra). * En conclusion de cette tude de la situation long terme de notre systme de retraite, la commission juge que la prennit de notre systme est un objectif accessible, mme dans les scnarios conomiques les plus pessimistes, sous condition dun pilotage adquat. Pour autant, ces valuations ne doivent pas donner lillusion que des volutions de cette nature garantissent, coup sr, lquilibre moyen et long terme. Des volutions dmographiques inattendues, relatives la natalit, limmigration, la mortalit, des volutions conomiques et sociales sur les ges dentre et de sortie dans la vie active peuvent, tout autant quune croissance imprvue, affecter les quilibres des rgimes de retraites.

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En outre, la performance de notre systme de retraite ne saurait se rduire aux conditions de son quilibre financier : la lisibilit, lquit, la solidarit de ce systme sont autant dobjectifs de mme rang. Remplir ces objectifs est mme une exigence, venant en contrepoint des efforts demands.

1.3. Construire un systme de pilotage de la trajectoire des rgimes et des objectifs de la politique nationale des retraites
Aprs tude des diffrents scnarios, la commission a examin les modalits de pilotage de la trajectoire du systme, permettant de garantir la fois le respect de celle-ci en cas de choc dmographique ou de croissance durablement faible et le maintien dun haut niveau de protection sociale. La trajectoire financire doit tre pilote et lquilibre financier garanti par des mcanismes dadaptation des recettes et des dpenses permettant de neutraliser les chocs conomiques ou dmographiques. Ce pilotage doit permettre de porter une ambition collective pour notre systme de retraites et de rtablir le consensus et la confiance autour de nos retraites. 1.3.1. Les principes et objectifs dun systme de pilotage Le COR dfinit le pilotage du systme de retraites comme lajustement au fil du temps des paramtres du rgime en vue datteindre les objectifs qui lui sont assigns 141. Il nexiste pas en France de dispositif de pilotage du systme de retraite assurant ladaptation au fil du temps ncessaire pour garantir que le systme atteigne les objectifs qui lui sont assigns. La programmation par la loi de 2003 de rendez-vous priodiques na pas dbouch sur un dispositif permanent. Seule se poursuit (jusquen 2020) la mise en uvre de la rgle de partage des gains desprance de vie entre activit et retraite, selon une cl 2/3, 1/3. La garantie pour les assurs ayant une carrire complte dun minimum de pension au moins gal 85% du SMIC qui figurait dans cette mme loi avait pour horizon 2008 et a t prolonge jusquen 2012. Les objectifs tels quexprims dans le code de la scurit sociale demeurent gnraux et ne sont associs aucun mcanisme en assurant la traduction concrte : maintien dun niveau de vie satisfaisant des retraits, lisibilit, transparence et quit intergnrationnelle, solidarit intra-gnrationnelle, prennit financire, progression du taux demploi des plus de 55 ans, rduction des carts de pension entre hommes et femmes142. Dautres pays disposent doutils (parfois frustes, non systmatiquement mis en uvre) visant suivre des objectifs de politique publique et dfinir a priori les normes dvolution dindicateurs (quilibre financier, taux de remplacement, ratios dmographiques) justifiant une intervention correctrice des pouvoirs publics.

141 COR, XII rapport, Retraites : un tat des lieux du systmes franais 142 Article L161-17 A du Code de la scurit sociale

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Encadr 2 : Exemples trangers de dispositifs de pilotage i) Allemagne (rgime en points) LAllemagne a fait le choix de dfinir des seuils ne pas franchir pour trois paramtres et de dfinir a priori les mcanismes dquilibrage : i) le niveau de rserves de trsorerie doit tre compris entre 0,2 et 0,5 mois ( dfaut, adaptation des taux de cotisations) ; ii) le taux de cotisation (qui doit tre infrieur 20% en 2020 et 22% en 2030) ; iii) le taux de remplacement (qui ne doit pas tre infrieur 46% en 2020 et 43% en 2030). Depuis 2004, la formule de revalorisation de la valeur du point dpend du ratio de dpendance dmographique du rgime : la dgradation de ce ratio entrane une moindre revalorisation du point de retraite. Le ratio est pondr par un coefficient de 25% dans la formule de revalorisation du point soit un ajustement portant la fois sur laccumulation des droits retraite des actifs et sur lvolution des pensions des retraits : le point volue comme les salaires nets minors par le facteur de soutenabilit. ii) Sude (rgime en comptes notionnels). La rforme intervenue au cours des annes 1990 a cr deux rgimes cotisation dfinie, lun en rpartition (comptes notionnels), lautre en capitalisation (comptes capitaliss). Dans le premier, les cotisations sont inscrites au compte et, lors de la liquidation, la somme est convertie en pension, la masse des droits tant affecte dun coefficient de conversion prenant en compte lesprance de vie de la gnration. Les cotisations portes au compte sont revalorises selon le salaire rel moyen et les pensions selon le taux de croissance annuel du salaire rel moyen 1,6% (norme dvolution du salaire moyen long terme). Des mcanismes dajustement ont t introduits en 2001 : lorsque les engagements du rgime ne sont pas couverts, le taux de croissance du salaire rel moyen est pondr jusquau retour lquivalence entre rserves et cotisations dune part, engagements de pension dautre part. iii) Canada (rgime en annuits) Le rgime est en rpartition partiellement provisionne. Les cotisations doivent financer les pensions et des rserves existent afin dassurer la viabilit du systme horizon de 75 ans. Lorsquun dsquilibre financier long terme apparat, le Parlement doit dcider dajustements sur des leviers dfinir. En labsence de dcision, un ajustement automatique intervient : relvement du taux de cotisation et gel des pensions pendant trois ans, dlai lissue duquel la situation est nouveau examine. iv) Japon (rgime en annuits) Un facteur dmographique a t introduit dans le mode de revalorisation des pensions, qui volue automatiquement lorsque la situation se dgrade. Ce facteur est gal la somme du taux de croissance des cotisants et du taux de croissance de lesprance de vie. Lindexation transitoire conduit soustraire ce facteur de lindice courant de revalorisation. En outre, des mcanismes dajustement automatique existent. En premier lieu, en cas de dflation ou si le revenu disponible baisse, les pensions sont geles ; en second lieu, si le taux de remplacement se dgrade trop, le mcanisme est suspendu et les pensions revalorises selon linflation.
Source : Commission, COR.

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Il est noter que ces systmes pilots sont mis en uvre dans le cadre de rgimes unifis ou limits en nombre, que les rgimes soient par ailleurs en annuits, en points ou en comptes notionnels. La commission estime que loriginalit franaise de la diversit des rgimes rend encore plus ncessaire la mise en place de ces outils et que la difficult affrente peut et doit tre surmonte. Le pilotage suppose de dfinir la priodicit dexamen des rsultats du systme au regard des objectifs assigns qui commande la frquence des mesures correctrices susceptibles dtre prises. Si une priodicit longue peut tre dfendue pour prendre connaissance des exercices de projection du COR ou discuter des objectifs assigns au systme de retraites, la commission recommande que des exercices soient mens annuellement, comme cest le cas dans la plupart des pays. Ces points dtape doivent permettre dviter que des rformes soient retardes ou prises chaud et garantir le pilotage du systme deux niveaux : un premier niveau ayant pour objet de prciser et de garantir le respect des objectifs assigns par la loi au systme de retraites (pilotage structurel) ; un second niveau ayant pour finalit de dbattre des modes de rquilibrage de la trajectoire financire et notamment de prsenter les rsultats des donnes dterminant le dclenchement ventuel des modes dindexation nouveaux proposs infra par la commission, ainsi, le cas chant, que de lappoint de mesures de recettes (pilotage conjoncturel).

1.3.2. Dfinir des indicateurs structurels de suivi de la qualit du systme et de sa soutenabilit Le pilotage de notre systme requiert une mesure rgulire du point o nous sommes dans notre dessein collectif et les moyens qui lui sont donns. Celle-ci doit tre fonde sur des objectifs sociaux (en matire de taux de remplacement la liquidation, de niveau de vie des retraits tout au long de leur retraite, dge de cessation dactivit et de liquidation des pensions, de protection de certaines catgories dassurs par des mcanismes de solidarit) dont la ralisation soit vrifie par les partenaires sociaux et les pouvoirs publics et mise en regard de leffort contributif des actifs et des entreprises, dans le cadre de dbats rguliers.

A titre prioritaire, ces objectifs doivent porter sur les taux de remplacement et le montant des pensions.

Ces objectifs doivent reflter les choix concernant la fois les niveaux moyens de pension et des objectifs minimums, pour les diffrentes gnrations dassurs. Lexpos des motifs de la loi de 2003 voquait ainsi une volution du niveau moyen des pensions qui devrait se stabiliser aux environs des 2/3 du revenu moyen dactivit lhorizon 2020 et la loi elle-mme fixait lhorizon de 2008 un objectif minimum de pension totale de 85% du SMIC net lors de la liquidation pour un assur ayant effectu une carrire complte. Ce dernier objectif a t raffirm dans le cadre de lexamen de la LFSS pour 2009 qui la reconduit jusquen 2012.

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La commission estime que cet objectif devrait tre raffirm, loccasion de la prochaine rforme. Mais dautres modalits de suivi du montant des pensions pourraient utilement donner lieu change lors de la concertation. Lobjectif dun haut niveau de retraite de lordre des deux tiers du revenu dactivit inscrit dans lexpos des motifs du projet de loi de rforme des retraites de 2003 na pas fait lobjet dun suivi mme si lun des indicateurs de suivi dans le programme de qualit et defficience joint au PLFSS value la rfrence le rapport entre la retraite mdiane des personnes ges de 65 74 ans (percevant une pension) et le revenu mdian dactivit des personnes ges de 50 59 ans (disposant dun revenu dactivit) : lobjectif retenu est bien de deux tiers143. Enfin, les mthodologies et indicateurs retenus, les outils de pilotage de ces objectifs doivent tre au cur du dbat.

Dautres lments doivent donner lieu un dbat sur les objectifs du systme de retraites.

Il sagit notamment de : lvolution des ges dentre dans la vie active et de dpart la retraite pour les diffrentes catgories dassurs et gnrations ; la lisibilit et la simplicit du systme lquilibre financier et le niveau des recettes. Il sagirait darticuler une norme relative aux conditions de lquilibre financier des rgimes retrac dans le cadre de la loi de financement de la scurit sociale avec la gestion de la trajectoire du systme.

Des indicateurs doivent tre associs ces objectifs, qui pourront tre chiffrs. Ce dbat trouve sa place naturelle dans le cadre des lois de financement de la scurit sociale et doit pouvoir sappuyer sur lexpertise et le dialogue promus au sein du COR. 1.3.3. Dfinir a priori les leviers conjoncturels activer selon la nature de lcart la trajectoire et aux objectifs Une fois les objectifs dfinis, le pilotage peut sappuyer sur diffrents instruments et revtir un caractre plus ou moins automatique mais qui doit tre anticip et ractif. La commission ne prconise pas dvoluer vers un systme dquilibrage totalement automatique, au demeurant difficile concevoir. Elle constate quil existe dj un dispositif dajustement qui fonctionne jusquen 2020 et prvoit de faire voluer la dure dassurance requise pour laccs au dpart la retraite taux plein dans les diffrents rgimes en fonction des gains desprance de vie. Cette approche est la base sur laquelle il parat la commission possible dasseoir le pilotage des ges de dpart la retraite.

143 Il est de 74,3% en 2010. Source : PQE, PLFSS 2013.

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La commission propose de complter ces lments dj existants qui, en ltat, ne concernent que la dure dactivit par des instruments qui manquent au systme actuel et permettraient un meilleur contrle du rapport entre niveau des pensions et revenu dactivit. Les instruments qui manquent au systme actuel sont ceux qui pourraient permettre un meilleur contrle du rapport entre niveau des pensions et revenu dactivit. Actuellement, ce rapport volue dune manire qui dcoule des rgles dindexation mises en place depuis 1993, et en particulier de la rgle dindexation des salaires ports aux comptes dans le rgime gnral. Depuis cette date, et mme depuis 1987, chaque salaire annuel est revaloris comme les prix entre lanne au cours de laquelle le salaire a t peru et lanne o la retraite est liquide. A titre purement illustratif, si laugmentation des prix est de 2% par an, et laugmentation des salaires nominaux de 3,5% par an, le salaire moyen des 25 dernires annes avec une indexation sur les prix vaut 84% du salaire moyen des 25 dernires annes calcul avec une indexation sur les salaires. Avec la mme augmentation des prix, mais une augmentation des salaires nominaux de 4% par an, le salaire moyen des 25 dernires annes index sur les prix ne vaut plus que 80% du salaire moyen index sur les salaires : plus la croissance des salaires est leve, plus la pension dcroche donc par rapport aux salaires. Jusqu prsent, ces rgles ont permis de limiter la croissance des engagements qui aurait naturellement dcoul de lamlioration des droits acquis dans les diffrents rgimes. Cest ainsi que, depuis le dbut des annes 1990, le maintien de la parit des niveaux de vie entre mnages actifs et mnages retraits a t prserv, au lieu de se dformer en faveur des seconds. Mais, lavenir, la capacit de ces rgles faire face la nouvelle donne dmographique savre trs tributaire de la croissance conomique. Lorsquon compare les diffrents scnarios du COR, le ratio entre pension moyenne et revenu dactivit moyen est dautant plus dgrad que la croissance conomique est forte ; ce qui signifie quon redistribue relativement moins aux retraits lorsque le pays senrichit davantage. Il est normal de souhaiter remdier cette contradiction. Le faire par un retour la situation antrieure 1987, cest--dire une indexation des salaires ports au compte sur les salaires, sans autre rforme nest pas crdible ; cela conduirait annuler une partie des conomies de la rforme de 1993, ce que les perspectives financires du systme de retraite ne permettent pas. Le r-ancrage aux salaires doit tenir compte de cette contrainte. Deux faons de procder ont t envisages par la commission.

Piloter la trajectoire par une indexation des salaires ports au compte qui neutralise les alas de la croissance

La premire faon sappuie sur le constat que deux des scnarios macroconomiques du COR apparaissent approximativement quilibrs long terme, les scnarios B et C, aprs couverture des besoins de financement de court-terme et ajustement des ges effectifs de dpart la retraite couvrant les gains desprance de vie. Dans ces scnarios, le ratio pension moyenne/revenu moyen dactivit se stabiliserait un niveau plus faible que le niveau lev aujourdhui atteint par les gnrations de retraits les plus jeunes. La commission ne sest pas prononce sur lacceptabilit de ce niveau qui relve dun choix politique. Elle na notamment pas envisag les hausses de recettes ou mesures supplmentaires prendre sur les ges de dpart la retraite dans lhypothse o lon souhaiterait retenir un objectif de niveau de pension diffrent. Se plaant dans lhypothse o
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lon retiendrait ce niveau comme cible elle a tudi des dispositifs permettant quil soit garanti quelle que soient notamment les alas de la croissance. Pour ce faire, il est possible de proposer une premire mthode empirique qui repose sur un mcanisme dindexation li aux salaires mais conduisant exactement au mme rsultat que lindexation sur les prix si lun ou lautre des deux scnarios B ou C se ralisait. Il suffit pour cela de substituer lindexation prix une indexation de la forme : Prix + (salaires rels 1,5 ou 1,3%) Supposons par exemple quon veuille se caler sur la trajectoire de taux de remplacement du scnario B. Toujours sous lhypothse faite plus haut dune inflation annuelle de 2%, le salaire moyen des 25 dernires annes calcul avec les rgles actuelles serait de 82% de la valeur atteinte avec indexation sur les salaires dans le scnario A et de 86% dans le scnario C ; Avec la rgle propose, il serait de 84% dans tous les cas de figure, identique celui du scnario B. Sur le plan budgtaire, ce mcanisme se traduit par : un cot pour les rgimes si le scnario conomique est plus favorable (une redistribution des fruits de la croissance est effectue au profit des retraits), un gain si le scnario est moins favorable (les retraits contribuent alors au besoin de financement li une moindre croissance).

Piloter la trajectoire par lintroduction dun facteur dmographique

Lautre piste consiste adopter la rindexation complte des salaires ports aux comptes sur les salaires, mais la contrebalancer par un abattement sur le salaire moyen ainsi calcul, avant application du taux dannuit. La logique est la suivante. A dmographie inchange, il est normal de souhaiter un accrochage complet des premires pensions par rapport au niveau des salaires courants, quelle que soit la croissance conomique. Cest ce qui justifie la revalorisation complte sur les salaires. Mais quand le ratio actifs/retraits se dgrade, il faut que cet ancrage aux salaires soit rectifi en proportion. Le principe de ce correcteur dmographique dcoule de lquation comptable qui dtermine lquilibre du systme. Cette seconde mthode a deux avantages. Le premier est que la correction dmographique peut sappliquer identiquement quel que soit le mode de calcul du salaire de rfrence, que celui-ci soit calcul sur 25 ou 10 annes ou mme sur les six derniers mois de la carrire alors que la mthode prcdente produit des effets diffrents selon la dure prise en compte, et reste sans effet en cas de calcul sur la seule fin de la carrire. Par ailleurs, cette seconde mthode permet aussi de grer lincertitude de type dmographique, mme si celle-ci est plus faible que lincertitude sur le rythme de la croissance conomique.

Dans les dlais qui lui taient impartis, la commission na que partiellement instruit les consquences de ces deux nouveaux modes dindexation mais les premires simulations sont convergentes

La mise en uvre de lun ou lautre de ces deux mcanismes peut-tre assez rapide, mais elle suppose que soient pralablement rsolus diverses questions techniques : choix de lindice de salaire appropri (la rfrence la plus naturelle est le salaire moyen par tte de la comptabilit nationale), utilisation de cet indice sur une priode de temps mobile plus ou

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moins longue, pour viter de trop exposer les retraites aux chocs conjoncturels, et enfin le choix du correcteur dmographique le plus pertinent dans la seconde des deux options. Mais les premires simulations montrent que lune comme lautre des deux pistes ont bien leffet attendu de conduire des volutions comparables aux rgles actuelles dans les scnarios B et C, et de partiellement rduire les carts de trajectoire dans le cas des scnarios A, A et C. A titre indicatif, le tableau 30 montre le rsultat de simulations ralises avec la rgle actuelle et avec lindexation prix+ (salaires rels 1,5%)144 dans les scnarios B, C et C.. Tableau 30 : Impact sur le solde dune nouvelle modalit dindexation des salaires ports au compte (SPC) compter de 2020 2012 -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % -0,8 % 2015 -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % 2020 -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % -0,7 % 2030 -0,6 % -0,7 % -0,6 % -1,1 % -1,1 % -1,0 % -1,5 % -1,5 % -1,4 % 2040 -0,5 % -0,6 % -0,5 % -1,1 % -1,2 % -1,1 % -1,9 % -2,0 % -1,7 % 2050 -0,1 % -0,2 % -0,2 % -0,9 % -1,0 % -0,8 % -1,9 % -2,0 % -1,6 % 2060 0,1 % -0,0 % -0,0 % -0,7 % -0,9 % -0,7 % -1,9 % -2,1 % -1,6 %

Scnario B B + minima B + minima + SPC C C + minima C + minima + SPC C' C' + minima C' + minima + SPC

Source : INSEE. Soldes tous rgimes - Scnarios B, C et C avec volution plus dynamique des minima, allongement de la dure dassurance aprs 2020, accord AGIRC-ARRCO de 2013 et pilotage par les salaires ports au compte - en % du PIB

Comme attendu, les rsultats sont pratiquement inchangs pour le scnario B. En revanche, pour les scnarios C et C (productivits respectives de 1,3 % de 1 %), ce mode dindexation diminue le besoin de financement de respectivement 0,15 et 0,3 points de PIB en 2040 (soit un peu moins de 15 % du dficit) et respectivement 0,2 et 0,45 points de PIB en 2060 (soit un peu plus de 20 % du dficit). Les calculs intgrent les variantes prvoyant des modes dindexation plus favorables des minimas prsents supra et prennent en compte un allongement de la dure de cotisation au-del de 2020, selon les rgles de partage de la loi de 2003. En revanche, ils ne prennent pas en compte le rtablissement court terme des comptes 2020, propos par ailleurs par la commission, et dont il convient de dduire les effets (0,7 points de PIB en base) : en consquence, laddition de ces mesures (allongement, nouvelle indexation des SPC, rquilibrage de court terme) permet dquilibrer la trajectoire, y compris dans le scnario C.

144 Limpact nest pas tout fait nul car le chemin de productivit diffre court terme de la tendance de 1,5 %.

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Comme on le verra infra, la commission ne propose pas de mettre en uvre de manire automatique cet indexation : le choix dy recourir devra tre pris dans le cadre du pilotage annuel du systme, qui inclura une phase de concertation pouvant aboutir retenir des mesures portant sur dautres paramtres mais deffet quivalent. En cas de mise en uvre ds 2015, les rsultats seraient de lordre de 550M pour le rgime gnral en 2020, lefficacit comme lquit exigeant que le mcanisme puisse sappliquer, selon leurs rgles de calcul propres, dans les autres rgimes de base. La mise en uvre dun suivi dobjectifs relatifs au niveau de pensions et des taux de remplacement reste quant elle construire. Elle suppose une coordination entre rgimes de base et rgimes complmentaires permettant de dfinir la responsabilit de chacun deux dans latteinte de lobjectif global et den assurer le suivi. Elle ne suppose pas ncessairement que ces diffrents rgimes appliquent les mmes rgles, mais elle requiert que, pour les uns et les autres, des mcanismes de pilotage tels que ceux voqus ci-dessus fonctionnent de manires relativement homognes. On peut en effet aujourdhui faire le constat dune certaine proximit des taux de remplacement assurs par les diffrents rgimes de salaris. Le pilotage mis en place dans chacun deux doit viser maintenir cette situation. 1.3.4. Mettre en uvre le pilotage financier et social Lintervention dune structure permanente est ncessaire pour que le pilotage soit oprationnel. Les dbats se drouleraient en plusieurs tapes. 1.3.4.1. Lindexation annuelle ou les mesures quivalentes Le comit de pilotage des retraites ne serait pas une autorit administrative indpendante mais un comit de sages et dexperts, ayant un rle technique et de rflexion145.

Il utiliserait les travaux du COR et des directions statistiques pour le calcul de lindexation, selon les modalits prvues par la loi.

Il chiffrerait de mme partir des travaux du COR les autres indicateurs retenus par la loi et notamment les taux de remplacement. Il lui serait loisible de faire appel des travaux complmentaires, par exemple des caisses de scurit sociale ou des directions statistiques de lEtat.

Il prparerait un projet davis au Gouvernement soumis, avec un dossier technique, au Conseil dorientation des retraites.

Le secrtariat gnral du COR pourrait, sil lestime utile, remettre des documents complmentaires. Le dbat dans cette enceinte, auquel serait invit le prsident du comit de pilotage, serait utile lclairage de lopinion publique. Il serait aussi utile ses membres qui seraient conduits, pour la plupart, participer au processus ultrieur.

145

Le comit de pilotage (COPILOR) cr par la loi de 2010, relevait dune philosophie diffrente et associait lensemble des acteurs du monde des retraites (parlementaires, partenaires sociaux, directeurs de caisses et dadministrations centrales).

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Les partenaires sociaux seraient ensuite reus par le ministre comptent et le Gouvernement inscrirait dans la loi de financement de la scurit sociale soit lindexation propose par le comit selon les modalits prvues par la loi soit des mesures deffet quivalent. 1.3.4.2. Les autres comptences du comit de pilotage des retraites

Il serait sans doute judicieux que ce soit le mme organisme plutt que le COR qui rende lavis technique prvu par la loi sur les modifications de la dure dassurance146. Par ailleurs, le comit de pilotage pourrait proposer des inflexions des outils de pilotage et, le cas chant, en proposer de nouveaux. Limportance de cette question conduirait rechercher une articulation troite avec les travaux du COR, tout en conservant au comit de pilotage un certain droit dinitiative. Enfin, il peut tre envisag de lui confier un rle plus large de recommandation sur un suivi cohrent des rgimes et sur larticulation des rgimes de base et complmentaires. Ce suivi est assur par la direction de la scurit sociale et les annexes au projet de loi de financement de la scurit sociale constituent de bons vecteurs dinformation de la reprsentation nationale. Le comit de pilotage pourrait proposer, si ncessaire, une amlioration des instruments tels que les conventions dobjectifs et de gestion ou les documents dinformation.

2. Renforcer lquit et la lisibilit par la convergence des droits et des organisations

2.1. Remdier aux ingalits dans lacquisition des droits


La Commission na pas pu dans le temps imparti approfondir et chiffrer les propositions que peuvent appeler les constats, notamment faits par les rapports du COR. La partie qui suit est donc exploratoire, et vise lancer des pistes de rflexion. Celles-ci ne peuvent en aucun cas tre des prconisations, toute dcision mritant au pralable un chiffrage de chacune des mesures voques. Les mesures retenues pour rendre le systme plus juste devront tre finances par redploiements au sein du systme ou intgres dans les besoins de financement couvrir, lobjectif tant de mieux cibler leffort de solidarit, pas ncessairement de laugmenter, ni de le rduire globalement. 2.1.1 Amliorer les rgles dacquisition des trimestres dans le cadre de lexercice dune activit professionnelle Au rgime gnral et dans les rgimes aligns, le nombre de trimestres dassurance vieillesse valids par un salari au titre dune anne civile nest pas tabli en fonction de la dure de travail accomplie mais raison du montant de sa rmunration annuelle soumise cotisations. Sont valids autant de trimestres que le salaire annuel reprsente de fois 200 heures de travail rmunres au SMIC avec un maximum de quatre trimestres par anne civile (L. 351-2 et R. 351-9 du code de la scurit sociale).

146 Article 5 de la loi du 9 novembre 2010.

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Dans la fonction publique, cest un dcompte strictement calendaire des jours travaills qui seffectue et un trimestre quivaut 90 jours travaills. 2.1.1.1. Avantages et limites de la rgle de validation des rgimes aligns La rgle de validation de trimestres au rgime gnral et dans les rgimes aligns, si elle est globalement favorable aux assurs, induit toutefois des effets paradoxaux : un apprenti travaillant temps complet pourra ne pas valider quatre trimestres, en raison dune assiette forfaitaire de cotisations, alors quun assur, affili deux rgimes, pourra facilement valider plusieurs trimestres au rgime gnral (en plus de ses quatre trimestres dans son rgime daffiliation), pour peu que sa rmunration y soit proche du plafond, y compris pour une quotit travaille faible. En effet, si la dure dassurance tous rgimes, utile pour calculer une ventuelle dcote, est crte quatre trimestres par an, il est possible, pour le calcul de la pension, de prendre en compte quatre trimestres par rgime, sans crtement (coefficient de proratisation). Inversement, le dcompte des dures valides, par rgime, sur la base des rmunrations perues au sein du rgime, conduit un assur poly-affili ne pas toujours valider quatre trimestres par an147, mme sil a cotis au total sur un salaire suprieur 800 heures SMIC. 2.1.1.2. Plusieurs pistes dajustement pourraient tre envisages

Mieux prendre en compte les carrires heurtes, pour tenir compte en particulier des assurs temps trs partiel : le dcompte trimestrialis du salaire annuel moyen (SAM) et les reports de trimestres

Une double mesure favorable aux carrires heurtes pourrait consister : introduire un dcompte trimestrialis du salaire annuel moyen, consistant pondrer les annes dans le calcul du SAM en fonction de la dure dassurance effectivement valide cette anne-l (le salaire de rfrence dune anne ayant conduit valider 3 trimestres sera donc multipli par 4/3, pour tenir compte du fait que cette anne na permis dacqurir que 3 trimestres, alors quelle est dcompte comme une anne de revenus) ; cette rgle est actuellement en vigueur au RSI et la MSA- salaris, mais pas au rgime gnral ; en acceptant des reports, dune anne sur lautre, dheures excdentaires , sur le modle du dispositif de reliquats de jours mis en uvre dans la fonction publique : les heures non utilises pour valider des trimestres pourraient ainsi tre totalises, en fin de carrire, pour valider des trimestres supplmentaires utiles en cas dannes incompltes (en maintenant une limite 4 trimestres par an).

Valider un trimestre au-del dune certaine quotit travaille qui pourrait tre fixe par rfrence une activit temps partiel afin dviter en particulier de pnaliser les femmes.

147 Un saisonnier, par exemple, qui cotiserait hauteur de 550H SMIC au rgime gnral et 350H SMIC au rgime des salaris agricoles, validerait 2 trimestres dans le premier rgime et un dans le second, alors que la somme de ses cotisations (900H SMIC) dpasse nettement les 800 H SMIC requises. Au sein dun mme rgime, symtriquement, un assur soumis de forts alas dactivit validera 4 trimestres une anne, et 2 la suivante, mme si la somme de ses cotisations verses en 2 ans dpasse largement 1600H SMIC.

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Une mesure de lisibilit et dquit pourrait consister lier davantage la validation des trimestres dassurance au nombre dheures de travail effectivement ralises dans lanne civile. Elle permettrait en outre un rapprochement avec le rgime de la fonction publique et la plupart des rgimes spciaux dont la dure dassurance correspond une dure calendaire. Dans ce cadre, le seuil pourrait tre fix un mi-temps (227 heures validant un trimestre). Ceci permettrait aux catgories qui travaillent actuellement temps plein, mais ne peuvent valider quatre trimestres par an faute datteindre le montant de cotisations de 200H/SMIC, de valider des trimestres supplmentaires. Bnficieraient ainsi dune augmentation de leur dure dassurance notamment les assurs qui valident actuellement des droits retraite sur la base dune assiette forfaitaire infrieure au SMIC. Il sagit notamment des apprentis, des stagiaires de la formation professionnelle et de certains dtenus exerant une activit. Elle constituerait enfin une mesure dquit entre hauts et bas salaires dans la mesure o elle mettrait fin la possibilit de valider quatre trimestres dassurance en deux mois et demi pour les salaires atteignant le plafond de la scurit sociale. Trois interrogations subsistent nanmoins. En termes de gestion, elle ncessiterait un important dlai de mise en uvre pour adapter les obligations dclaratives des employeurs, la dclaration annuelle des donnes sociale (DADS) actuelle ne fournissant pas tous les lments ncessaires la mise en uvre de la mesure. Elle ne pourra pas matriellement tre mise en place avant le dploiement de la dclaration sociale nominative148, et suppose des adaptations lourdes pour les caisses, qui devront intgrer un critre de dure effective de travail ou un plafond fictif, au lieu de faire masse annuellement des cotisations ; Elle serait difficilement applicable aux travailleurs indpendants. Elle soulverait enfin une question de principe, dans la mesure o la notion deffort contributif, consubstantielle au mode de validation du rgime gnral, serait rduite.

Appliquer un plafond spcifique pour le calcul de la dure dassurance au rgime gnral

Si la mesure prcdente ntait pas retenue, il pourrait tre imagin dinstaurer un plafond visant viter lacquisition trop rapide de trimestres. Ne seraient prises en compte, dans ce cadre, que les cotisations portant sur un revenu infrieur 1,5 SMIC, en lieu et place du plafond de la scurit sociale. Cette mesure serait neutre pour la grande majorit des assurs ; elle ne ferait aucun gagnant, et un petit nombre de perdants. Seraient ainsi susceptibles dtre pnaliss par la mesure les salaris travaillant moins de 800 heures par an (quivalent de 5 mois et demi temps plein) mais qui nanmoins valident quatre trimestres en raison dune rmunration suprieure 1,5 SMIC : par construction, les perdants seraient donc des assurs qui, travaillant temps partiel, sont rmunrs au-del du plafond spcifique retenu. Il sagirait donc dun correctif, a minima, destin viter lacquisition parfois trs rapide de quatre trimestres dassurance vieillesse.

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Dont la gnralisation est prvue pour 2016.

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2.1.2. Etudier le cas des jeunes actifs Le nombre de trimestres valids avant 30 ans a diminu de 11 trimestres entre la gnration 1950 et la gnration 1978, passant dun peu plus de 40 trimestres valids (42,6 prcisment) un peu plus de 30 trimestres (31 prcisment149). Ceci signifie que pour la gnration 1978, lge partir duquel des annes compltes sont valides jusqu 30 ans est dun peu plus de 22 ans en moyenne. Cette diminution de lacquisition de droits la retraite en dbut de carrire rend compte la fois de lallongement de la dure des tudes et dune insertion plus progressive sur le march du travail. Des mesures en faveur de catgories particulires permettraient damliorer les conditions dacquisition des droits retraite des jeunes. 2.1.2.1. Les apprentis Les apprentis constituent l'une des principales catgories d'assurs en activit professionnelle (parmi lesquelles figurent galement en particulier les personnes exerant un travail pnitentiaire et les assistantes maternelles avant 1992) ne pas acqurir de droits retraite proportionns leur rmunration. Leurs cotisations sont prises en charge par lEtat et calcules sur une assiette forfaitaire correspondant la rmunration minimale de l'apprenti (elle-mme drogatoire au droit commun car infrieure au SMIC) abattue de 11 points de SMIC. Les apprentis valident ainsi entre 6 et 11 trimestres selon leur ge sur un cycle d'apprentissage de trois ans. Dans une logique d'gale contributivit sur les rmunrations, l'abattement de 11 points appliqu sur l'assiette des apprentis, comme l'assiette forfaitaire de cotisations, pourraient tre supprims : cette logique d'assiette rduite de cotisations sociales conduit en effet diminuer les droits des apprentis l'assurance vieillesse. Ainsi, le niveau de couverture sociale des apprentis serait amlior, par une meilleure couverture au titre de l'assurance vieillesse. Cette suppression entranerait en effet le gain d'un trimestre (par rapport la situation actuelle) pour l'ensemble des apprentis qui en valident moins de 4 par an actuellement. En dpit de la mesure prcdente, certains apprentis, en raison de la faiblesse de leur rmunration, continueraient ne pas valider quatre trimestres par an ; c'est pourquoi il pourrait tre envisag de combiner la suppression de l'abattement l'instauration d'une assiette minimale pour la seule assurance vieillesse. Fonde sur une assiette de 67h SMIC par mois (ou 200h SMIC par trimestre), elle permettrait d'assurer tous les apprentis les trimestres de retraite quivalents aux nombres de trimestres travaills, quelle que soit leur rmunration.

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tudes et rsultats n 842, juin 2013 : Les dures dassurance valides par les actifs pour leur retraite

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Le cot supplmentaire pourrait tre pris en charge par l'Etat ou tre rparti entre Etat, employeurs et apprentis, selon une rgle dfinir. Cette mesure de solidarit induirait galement un cot long terme pour les rgimes de retraite, dans la mesure o les apprentis bnficieraient ainsi de droits retraite supplmentaires moindre cot en termes de cotisations (puisqu'elles seraient calibres au tarif minimal permettant la validation de trimestres). La Commission suggre que si des mesures fiscales interviennent, une partie d'entre elles puisse tre redploye sur cette mesure. 2.1.2.2. Les stagiaires en entreprise En application de la loi galit des chances du 31 mars 2006, les tudiants stagiaires peroivent une gratification minimale ds trois mois de stage (deux mois depuis 2009) gale 12,5% du plafond horaire de la scurit sociale soit 436 par mois pour un temps plein en 2013 mais qui est exempte totalement de cotisations sociales. Les tudiants stagiaires ne valident donc pas de trimestres dassurance vieillesse sauf percevoir une gratification importante (environ 75% du SMIC). En 2010, prs de 30 % des stagiaires dclars ont t gratifis au-del de la franchise soit 64 000 tudiants mais seuls 4 % des stagiaires ont pu valider un trimestre au titre de lassurance vieillesse, avec une gratification suprieure 1 008 par mois. La suppression de la franchise des cotisations sociales permettrait la prise en compte de la gratification comme assiette des cotisations. Dans ce cadre, les stages longs (5 mois) permettraient de valider un trimestre dassurance vieillesse150. Cette mesure engendrerait pour les seules cotisations patronales dassurances sociales un surcot de 123 mensuels par stagiaire gratifi au niveau de la franchise. Il pourrait tre envisag une participation de lEtat pour prendre en charge ce surcot. 2.1.2.3. Les stagiaires de la formation professionnelle Les chmeurs effectuant un stage de formation professionnelle rmunrs par l'tat ou par la rgion, ou qui ne bnficient d'aucune rmunration, valident, au mieux, un trimestre dans lanne151. Sils continuent percevoir des allocations dassurance chmage, ils valident alors des trimestres ce titre (1 trimestre pour chaque totalisation de 50 jours dindemnisation dans lanne civile). Lensemble des priodes de formation des chmeurs pourrait faire lobjet du mme traitement, savoir la validation dun trimestre pour 50 jours de formation. La mesure pourrait tre compense par le FSV.

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Une cotisation vieillesse sur les 436 de gratification ne permettrait en effet pas pour autant de valider un trimestre en trois mois de stage. Il faudrait pour cela non seulement supprimer la franchise mais augmenter le minimum de gratification 629 .

Leurs cotisations dassurance vieillesse tant calcules sur une assiette forfaitaire de 1,54 /heure seulement (soit 1/6 du SMIC) en 2012, les cotisations verses au titre dune formation de 35 heures par semaine sur lanne entire sont gales 473 et ne permettent de valider quun seul trimestre (un trimestre cote 307 de cotisations en 2012).

151

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2.1.3. Examiner le cas particulier des assurs relevant de plusieurs rgimes Le rgime gnral et les rgimes aligns calculent de manire indpendante, sur la base des droits acquis en leur sein, les pensions de leurs assurs. Cest seulement pour le calcul de la dcote que la dure dassurance est apprcie en prenant en compte la dure totale acquise dans lensemble des rgimes de retraite. Cette situation conduit, carrire identique, des montants de pensions diffrents entre assurs mono-pensionns et assurs poly-pensionns.

A titre dillustration en ce qui concerne les trimestres dits de proratisation : un assur poly-actif qui peroit une rmunration suprieure 800 SMIC horaires par an au titre de chacune de ses activits valide en consquence 4 trimestres dans chaque rgime. Un assur ayant peru une rmunration quivalente mais affili un seul rgime nen valide que 4 trimestres ; linverse un poly-actif ayant peru une rmunration de 150 SMIC horaires dans un rgime et 300 SMIC horaires au titre dun autre validera 1 seul trimestre alors quil en aurait valid deux sil navait cotis que dans un seul rgime.

De mme, un poly-pensionn sera favoris ou pnalis par rapport un monopensionn pour la dtermination du SAM et du montant de sa pension selon son profil de carrire : Le calcul sur le salaire moyen des 25 meilleures annes peut conduire ne pas retenir les 25 meilleures annes de lensemble de sa carrire, mais retenir des meilleures annes rgime par rgime. A titre dexemple, un assur qui aurait relev 10 ans au rgime gnral au SMIC, puis 30 ans dans un rgime spcial rmunr 1,5 SMIC, aura une pension calcule au rgime gnral fonde sur les annes au SMIC alors mme que 30 annes de sa carrire totale dactif sont suprieures cette rmunration ; Inversement, les polypensionns sont notamment avantags par le coefficient de proratisation (qui rapporte, dans chaque rgime, la dure dassurance effective dans le rgime la dure dassurance requise pour le taux plein) : le coefficient de proratisation est plafonn un (mme si un assur dpasse le nombre de trimestre requis) par rgime ; lorsquun assur relve de plusieurs rgimes, la somme de ses coefficients de proratisation peut dpasser un, ce qui majore sa pension.

Deux mesures, tudies par le COR152, pourraient alternativement tre tudies. 2.1.3.1. Mettre en place un calcul unique de la pension pour le rgime gnral et les rgimes aligns. Cette mesure permettrait de soumettre au mme traitement les poly et mono-pensionns, ds lors quils relvent de rgimes rgles comparables (rgimes dits aligns, RG, RSI, salaris agricoles). Il sagirait galement dune mesure de simplification.

152 Cf IX rapport du COR, Retraites : la situation des polypensionns , septembre 2011.

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Calculer la pension comme si les poly-pensionns navaient relev que dun rgime unique permettrait de lever les difficults prcdentes : ainsi, pour les annes durant lesquelles lassur a relev dau moins deux rgimes aligns, il serait procd la somme, dune part, des revenus sur lesquels il a cotis auprs des rgimes aligns et, dautre part, des trimestres quil a valids auprs de ces rgimes. Lassur resterait affili deux rgimes, juridiquement, mais en gestion lensemble des droits ouverts au titre dune anne donne seraient calculs comme si lassur navait relev que dun rgime y compris donc pour dcompter les 25 meilleures annes. Le total de ces revenus serait retenu dans la limite du plafond de la scurit sociale et celui des trimestres dans la limite de quatre trimestres. Par consquent, tant en termes de SAM que dacquisition de trimestres, une telle rforme conduirait reflter la ralit de lactivit du poly-affili ; dans le mme temps, celui-ci perdrait la possibilit de valider, lors dune mme anne, quatre trimestres dans deux rgimes diffrents, ce qui peut conduire diminuer la pension des polyaffilis les plus aiss. Schmatiquement, seraient perdants : Les assurs qui ont des carrires longues de polypensionns, et chappent ce titre la rgle de limitation un du coefficient de proratisation153 ; Les assurs qui pouvaient acqurir plus de quatre trimestres par an ; De faon plus rare, les assurs relevant, pendant plusieurs annes de leur carrire, de deux rgimes simultanment, lorsque la somme de leur rmunration dans les deux rgimes excde le plafond de la scurit sociale.

Seraient linverse gagnants les assurs qui : Cotisent durablement deux rgimes simultanment, sans valider quatre trimestres au total par an ; Ont une carrire heurte dans lun ou lautre rgime, et sont pnaliss par la rgle de coordination des 25 meilleures annes.

La rforme, applique la gnration 1950, aurait gnr une conomie value 1 % des masses de pensions de droit direct154 ; ce chiffrage est toutefois antrieur au mcanisme dcrtement tous rgimes du minimum contributif. Dans ce cadre, limpact dune telle mesure est difficilement valuable pour les gnrations futures, comme le souligne le IXe rapport du COR. Elle pourrait tre applique progressivement, au prorata des dures effectues avant et aprs la rforme, ou alors uniquement aux nouveaux cotisants. 2.1.3.2. Amliorer la coordination entre rgimes aligns, dans un sens favorable aux polypensionns Si cette hypothse dun calcul sur le modle dun rgime unique ntait pas retenue, diffrentes options pourraient tre envisages afin de simplifier et damliorer le calcul de la pension des polypensionns :

153

Un assur qui a relev 30 ans du RSI puis 13 ans du RG, en supposant un salaire de rfrence 2000 dans tous les cas, bnfice aujourdhui de deux pensions, gales lune 0.5*(30/41)*2000, lautre 0.5*(13/41)*2000, soit au total de 1048 de pension de base. Aprs rforme, il ne touchera plus que 1000. Evaluation DREES ralise en 2010, reprise dans le rapport du COR sur les polypensionns : applique la gnration 1950, la mesure se traduirait par une pension totale de base en moyenne moins leve, de 1,8 %, pour les polypensionns de la CNAV et des rgimes aligns.
154

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Mise en place dun SAM unique entre rgime aligns : actuellement, les 25 meilleures annes du SAM sont rparties entre rgimes, au prorata de la dure dassurance. Un calcul du SAM plus favorable consisterait retenir les 25 meilleurs salaires sans tenir compte du rgime daffiliation et donc dans lensemble de la carrire. Il sagit toutefois dune mesure trs favorable (elle ne fait aucun perdant) aux polypensionns, et trs coteuse, qui remet partiellement en cause le principe de contributivit des dispositifs de retraite. En gestion, cette mesure entrainera des changes informatiques entre rgimes et devrait pouvoir sappuyer sur le futur rpertoire gnral des carrires uniques (RGC U). Cette mesure favorable aurait donc vocation tre en partie contrebalance par la modification du calcul du coefficient de proratisation (dure passe dans le rgime/ dure dassurance requise). Aujourdhui un polypensionn peut obtenir un coefficient de proratisation suprieur un155, ce qui majore sa pension de retraite. Il pourrait donc tre envisag de plafonner ce coefficient un pour les polypensionns bnficiant dun SAM unique.

Partant, les deux particularits principales soulignes par le neuvime rapport du COR sur les polypensionns seraient gommes (dans le seul cas des rgimes aligns), sans recourir un rgime unique : leffet ngatif li au calcul du SAM dun ct, leffet favorable li la proratisation de lautre, seraient supprims, la combinaison des deux mesures permettant de traiter de faon identique les mono et poly-pensionns des rgimes aligns. 2.1.4. Amliorer la prise en compte des alas de carrire et interruptions dactivit De nombreux mcanismes de solidarit permettent galement de corriger, en compltant la dure dassurance, une grande varit de situations dinterruption de carrire, ce qui permet dassurer dans la majorit des cas une continuit dans lacquisition des droits retraite. 2.1.4.1. Valorisation des priodes assimiles pour le calcul du salaire annuel moyen Si le mcanisme de priodes assimiles permet de complter la dure dassurance, les interruptions dactivit conservent nanmoins potentiellement un impact ngatif sur le montant de la pension. En effet, dans la mesure o aucun salaire nest report au compte (sauf pour les indemnits journalires maternit, mais qui ne donnent pas lieu priode assimile), le salaire annuel moyen est de ce fait minor pour les assurs qui comptent au sein de leurs 25 meilleures annes ce type de priodes. Le COR, lors de sa sance du 24 octobre 2012, a mis en vidence le fait que les interruptions de carrire taient susceptibles de jouer ngativement sur le montant de la pension la fois par le biais de la dure valide et du salaire de rfrence voquant donc la piste dun report au compte en cas de priode assimile, qui pourrait tre li par exemple au salaire de la personne avant linterruption demploi ou bien au moment des allocations de remplacement. Dans un objectif dquit, un salaire fictif pourrait tre report sur le compte retraite hauteur du montant du revenu de remplacement effectivement peru, ou du salaire journalier

155

Pour les assurs mono-pensionns, hors le cas de la surcote, les trimestres valids au-del de la dure maximale dassurance ne sont pas pris en compte dans le coefficient de proratisation ; linverse, pour les polypensionns tous les trimestres sont pris en compte. Par exemple : un assur ayant valid 100 trimestres au rgime gnral et 75 au RSI bnficiera dun coefficient de proratisation global de 175/164.

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de rfrence pour le calcul de lindemnisation ou encore dun montant forfaitaire, par exemple du SMIC. De manire gnrale, linstauration dun report de rmunration fictif, si elle intervient droit constant (maintien de la rgle des 25 meilleures annes et de la rgle excluant du SAM une anne comportant uniquement des PA), bnficierait tous les assurs, quel que soit leur niveau de rmunration, ds lors que lune ou plusieurs des 25 meilleures annes prises en compte pour le calcul du SAM comporteraient des interruptions dactivit. Toutefois, cette rgle aurait un impact plus important si les annes comportant uniquement des trimestres de PA, actuellement exclues pour le calcul du SAM, devaient dsormais tre prises en compte pour le calcul du SAM : une telle volution semble logique, lexistence dun report au compte ne pouvant plus conduire les carter mcaniquement. Elle conduirait alors frquemment dgrader le SAM (et donc la pension) des assurs dont le SAM est tabli sur moins de 25 ans, en raison dune interruption trs longue de carrire : seuls les assurs trs faible rmunration seraient dans ce cas gagnants (en fonction de la valorisation retenue), le report au compte pouvant permettre damliorer leur SAM156. 2.1.4.2. Harmonisation du dcompte des priodes assimiles sur la base de 90 jours Lattribution de trimestres au titre des priodes assimiles ne seffectue pas systmatiquement par priode de 90 jours mais sur une base plus favorable (pour les indemnits maladie ou accidents du travail, il est attribu 1 trimestre au titre du 60e jour dindemnisation puis 1 second trimestre au titre du 120e jour ; pour le chmage indemnis et non indemnis, 1 trimestre pour chaque totalisation de 50 jours dindemnisation dans lanne civile), ce qui rend le systme particulirement peu lisible. Le seuil pour bnficier de la validation dun trimestre dassurance pourrait tre port 90 jours au lieu de 60 jours pour les priodes de perception dIJ maladie et accident du travail et au lieu de 50 jours pour les chmeurs (indemniss ou non). Il sagirait dune mesure dconomie et de cohrence. Cette volution serait nanmoins susceptible de pnaliser les assurs aux carrires trs heurtes : la rgle favorable de validation actuelle, articule avec la rgle galement favorable de validation de trimestres, bnficie surtout aux assurs qui, lors de priodes prises en charge par la solidarit, portent 4 le nombre de trimestres dannes qui auraient t incompltes, sans lala de carrire157. Selon les simulations de la CNAV effectues en 2010, limpact financier en terme dconomie sur les masses annuelles de prestations, dun passage une dure de 90 jours pour les PA maladie et chmage ds 2010 aurait t de 115 M en 2015, 260 M en 2020, 800 M en 2050 et de 1 850 M en 2050 ( 2008). 21% des nouveaux retraits auraient t pnaliss.

156

Un assur ayant cotis pendant 20 ans sur un temps partiel, infrieur au SMIC, et ayant eu ensuite une longue priode dinvalidit, verrait alors son SAM calcul sur 25 MA dont 5 valorises au titre des PA : si la valorisation est forfaitaire, au niveau du SMIC, son SAM augmentera

157

Un assur rmunr au plafond qui connat 6 mois de chmage en anne N obtiendrait 4 trimestres par son activit, et 3 au titre de la solidarit (ces trois seront crts) : le passage la rgle des 90 jours serait sans effet. Inversement, un assur temps trs partiel qui connat 6 mois de chmage validera seulement 1 trimestre par ses 6 mois dactivit, mais 3 trimestres grce au chmage, bien que la priode de recherche demploi nait dur que 6 mois. Le passage la rgle des 90 jours lui fera perdre un trimestre.

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2.2. Moderniser et faire converger certaines rgles de calcul et leffort contributif


Lexistence de rgles diffrentes entre les rgimes de base et les rgimes complmentaires dune part, et entre lensemble de ces rgimes et les rgimes intgrs (rgimes spciaux) dautre part, a une logique historique. Il apparat aujourdhui largement admis quune convergence serait bienvenue. La commission a donc examin ce qui peut tre fait dans ce sens. 2.2.1. Envisager sous certaines conditions une remise plat globale des avantages familiaux de retraite La logique des mesures examines ci-dessous est la fois une logique de convergence et une logique de modernisation dune rglementation qui ajoute des mcanismes redondants. Ces mesures recherchent par ailleurs comment transformer trs progressivement en tout ou partie des majorations de dure dassurance et la majoration de pension de 10% pour trois enfants en une majoration forfaitaire de pension susceptible de rduire les ingalits entre les hommes et les femmes. La direction de la scurit sociale a prsent la commission un scnario de refonte globale des mcanismes existants pour tous les rgimes. Il conduit modifier lobjectif assign aux avantages familiaux : il serait non plus celui damliorer les dures dassurance des femmes (qui moyen terme convergeraient avec celles des hommes) mais de compenser les interruptions de carrire directement lies aux jeunes enfants dune part, et limpact sur les rmunrations (et partant sur les pensions) induit par lducation des enfants, assure principalement par les femmes, dautre part. Dans ce cadre, il sagit dun scnario global de redistribution158. 2.2.1.1. Le schma cible

Le schma cible pour le rgime gnral

Le schma dtaill ci-dessous repose sur une hypothse de calibrage global cot constant, avec une redistribution des hommes vers les femmes, et des femmes aises vers les femmes petite pension. Il consisterait : Crer un dispositif unique de compensation de la rduction dactivit pour enfant

La MDA ducation (4 trimestres au rgime gnral et dans les rgimes aligns) et lAVPF ont pour objectif commun la compensation des alas de carrire lis lducation des enfants ; la

158 La seule volution propose de lAVPF conduirait en effet supprimer la condition de ressources, et partant largir les bnficiaires potentiels, oprant donc une redistribution des foyers modestes vers les foyers plus aiss. Mais les autres mesures ont des effets inverses.

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MDA ducation na pas dquivalent dans les rgimes spciaux. Une mesure de cohrence et de convergence consisterait donc fusionner des avantages qui poursuivent le mme objectif. Dans ce cadre, les 4 trimestres de MDA ducation disparatraient progressivement (pour les enfants natre), au profit dune AVPF simplifie, qui ne serait pas place sous condition de ressources. Il peut tre envisag de crer une AVPF qui serait systmatiquement accorde aux bnficiaires du complment de libre choix dactivit (CLCA), sans condition de ressources. Comme dans le dispositif actuel, la CNAF verserait au rgime gnral, au titre de lAVPF, les cotisations dassurance vieillesse du parent qui bnficie du CLCA ; les cotisations pourraient soit tre forfaitaires et donc redistributives (assises sur le SMIC, comme actuellement) soit tre calcules en fonction du prcdent revenu dactivit, afin de neutraliser exactement limpact de linterruption de carrire sur les droits pension de vieillesse de base. Il est possible que ce nouveau dispositif conduise une dpense au titre de lAVPF sensiblement rduite, ce qui diminuerait dautant le transfert de la CNAF vers la CNAV ce titre, et augmenterait dautant le besoin de financement de court/moyen terme de la branche vieillesse, sous rserve que la CNAF ne soit pas appele participer la mme hauteur au nouveau dispositif. Cette rforme serait cohrente avec lambition de limiter le risque de trappe inactivit attach aux longues interruptions de carrire des femmes pour soccuper de jeunes enfants. Il sagirait de mieux indemniser, au titre des droits pension, linterruption de carrire, sans la placer sous condition de ressources, mais en la ciblant sur les enfants non scolariss. Mettre en place une majoration de pension lie laccouchement / adoption / cong parental

La MDA accouchement (4 trimestres dans les rgimes aligns, 2 dans les rgimes spciaux) et la majoration pour trois enfants et plus seraient transformes en une majoration unique de pension, forfaitaire pour chaque enfant au titre de limpact de laccouchement ou de ladoption sur la carrire. Cette majoration par enfant pourrait, titre de simple exemple, tre fixe entre 70 et 100 euros par enfant (soit environ 7% du montant moyen de pension au rgime gnral pour une carrire complte159), servie aux femmes (mais partageable en cas dadoption) sous rserve de chiffrages plus fins. La cration de cette majoration forfaitaire pour enfant, indpendante du rgime ou du montant de pension, constituerait une mesure de convergence, fort impact redistributif : actuellement, la majoration de pension de 10%, proportionnelle la pension, a un impact plus lev pour les assurs pension importante. En outre, ce dispositif nouveau profiterait aux femmes carrire complte, qui sont de plus en plus nombreuses, pour lesquelles, jusqu prsent, la MDA pouvait savrer inutile : en ce sens, cette majoration vient compenser leffet de la suppression de la MDA ducation, puisquelle serait servie tous les bnficiaires, sans mcanisme dcrtement. Elle serait surtout trs favorable aux femmes petite pension qui, compte tenu du caractre proportionnel de la majoration de pension de 10%, bnficient peu de cette majoration, en termes financiers. En effet, une telle majoration ne serait proportionnelle ni la dure dassurance dans le rgime, ni au montant de la

159

A titre indicatif, 4 trimestres de MDA accouchement reprsentent un gain potentiel, lorsquils sont utiles pour le montant de la pension, de 5% de pension (correspondant un an de moindre dcote, ou de surcote), auquel sajoute une proratisation plus favorable dune annuit (1/42e de gain), soit au total 7,4 %.

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pension ; seule une condition minimale de dure dassurance pourrait tre exige, comme pour la MDA aujourdhui160. Dans ce cadre, les pres perdraient le bnfice systmatique de la majoration pour trois enfants ; ils ne seraient toutefois exclus ni de lAVPF rnove, ni de cette nouvelle majoration de pension, qui serait accorde aux assurs, en premire intention :

Au titre de laccouchement ; Au titre de ladoption, le cas chant partageable entre adoptants ; Au titre dune interruption de carrire dau moins 6 mois pendant les 3 premires annes de lenfant.

Lorsque les deux parents seraient ligibles la majoration, elle serait servie par moiti chacun des deux. Un tel schma a vocation entrer en vigueur de faon progressive, afin dviter de dgrader la dure dassurance des femmes (et partant de retarder leur ge de liquidation) avant quelle nait effectivement converg avec celle des hommes. La rforme ne sappliquerait ainsi dans toutes ses composantes quaux enfants natre (aprs 2014). Une transition lisse et tale dans le temps doit tre prvue ; elle permettrait notamment de sajuster, sil tait constat que les dures dassurance des hommes et des femmes convergeaient moins vite que prvu pour les jeunes gnrations. Une telle mesure serait doublement redistributive, en favorisant les femmes petite pension (qui bnficieraient dune majoration de pension plus leve) et en constituant un transfert implicite des hommes qui ninterrompent pas leur activit vers les femmes, puisque 95% des hommes perdraient la majoration de pension, sauf modification de leur comportement.

La ncessaire convergence des autres rgimes

Le schma cible est pens dans une optique de convergence inter-rgimes, qui vise unifier les avantages familiaux du rgime gnral de base, ainsi que ceux des rgimes complmentaires dune part et des rgimes de la fonction publique dautre part. Ce schma se ferait cot constant tous rgimes. La masse financire aujourdhui consacre aux avantages familiaux dans tous les rgimes a donc vocation tre redistribue entre les rgimes. On peut donner quelques indications sur les masses financires en jeu. Au rgime gnral161, lAVPF reprsente 4,5 Md en 2012, la majoration de pension pour enfants de 10% 3,75Md en 2012162 et la MDA 4 Md en 2008163. Ct AGIRC et ARRCO, ce sont 1,6 Md qui taient consacrs la majoration de pension de 10% en 2009, la rforme intervenue en 2012 devant

La dure minimale dassurance est fixe 2 ans actuellement ; sagissant dune majoration qui serait indpendante de la dure dassurance, une dure dassurance plus leve et/ou un montant minimal de pension pourrait tre exig, afin dviter, par le jeu des rgles de coordination propres lUnion europenne (principe de totalisation des priodes) de servir cette majoration tous les assurs ayant bnfici dun trimestre dassurance vieillesse en France.
161

160

Aujourdhui, sur le champ CNAV, si on supprime les 8 trimestres de MDA, la majoration de pension de 10% et quon recentre lAVPF sur les enfants de moins de 3 ans, ce sont 25 Md horizon 2060 quon pourrait redistribuer

162 Chiffres CCSS 2013. 163 Chiffres COR 2008.

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cependant permettre de raliser 100M dconomies par an. Sur le champ fonction publique, la CNRACL consacrait 610 M la majoration de pension de 10% en 2012164, et le rapport du COR mentionnait quen 2006, celle-ci cotait 1,2 Md pour la FPE. Pour que ce schma fonctionne et permette une convergence entre les rgimes, les rgimes complmentaires de retraite et notamment lAGIRC et lARRCO, devront y tre associs en amont par le gouvernement. Si ce ntait pas le cas, et si la loi ne prvoyait rien en matire davantages familiaux pour ces rgimes, la majoration de pension de 10% perdurerait dans ces rgimes paralllement la nouvelle rforme. La mise en place dun mcanisme dcrtement qui permette la nouvelle majoration cre de prendre en compte lventuelle majoration verse dans les rgimes complmentaires ne viendrait quattnuer cet inconvnient puisquelle resterait largement ouverte aux hommes dans les rgimes complmentaires.

Les conditions runir

La commission souligne que plusieurs conditions doivent tre runies comme pralable une rforme denvergure: Comme voqu prcdemment, il sera impratif, mme si le schma de transition prvu est liss dans le temps, de sassurer par de nouvelles projections, que la dure dassurance des femmes rejoint bien celle des hommes aprs 40 ans, afin dajuster ventuellement le dispositif ; cette condition est dautant plus imprative si lon va vers un allongement de la dure dassurance. Juridiquement, il sera ncessaire de sassurer que la cration dune majoration de pension essentiellement ddie aux femmes, parce que dabord lie laccouchement, respecte le droit europen, et notamment lgalit hommes/femmes. Il serait enfin ncessaire de pouvoir mesurer prcisment limpact que cela aurait sur certaines femmes, notamment les mres de trois enfants.

La Commission estime que ces propositions sont intressantes et quil faut la fois simplifier et faire converger les avantages familiaux existant dans les diffrents rgimes. Elle est galement sensible aux avantages que ces orientations peuvent avoir pour les femmes. Elle estime cependant que des travaux complmentaires importants sont encore ncessaires, notamment sur les aspects financiers, le calendrier de mise en place de la rforme, la vrification de la convergence des dures dassurance entre les hommes et les femmes. Elle observe que la rforme suppose une concertation avec les rgimes complmentaires et les fonctions publiques qui prendra un certain temps. Au moment o elle rend ses conclusions, elle a des interrogations sur la possibilit de faire cette rforme dans les dlais envisags. 2.2.1.2. Des schmas alternatifs de rforme plus modestes Deux scnarii dgrads, mais aux effets redistributifs moindres, pourraient tre envisags.

164

La direction du budget estime 1,3 Md par an le cot terme dune majoration de 70 par an et par enfant la CNRACL.

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Rendre la majoration pour trois enfants redistributive par son plafonnement ou sa forfaitisation

La conjonction du caractre strictement proportionnel de la majoration et de son absence dassujettissement limpt sur le revenu conduit une redistribution au profit des plus aiss, lloignant en cela de son objectif initial spcifique de redistribution vers les parents de familles nombreuses. La majoration pour trois enfants pourrait tre plafonne ou forfaitise : Le plafonnement pourrait se faire de faon progressive, par palier; il aurait vocation tre apprci tous rgimes, au prix ventuel damnagements lourds en gestion. Lhypothse dun plafonnement ne fait aucun gagnant , tout en prservant les pensions modestes. La forfaitisation permet doprer une redistribution des pensionns les plus aiss vers les pensionns plus modestes, pour lesquels la majoration forfaitaire pourrait reprsenter sensiblement plus de 10% de leurs pensions. Il pourrait tre calibr de faon effectuer une rforme somme nulle, ou tre fix, titre dexemple, 10% du montant mdian des pensions. Il faudrait veiller lors de sa fixation lquit entre rgimes.

La majoration de 10% tant conserve, leffet redistributif des hommes vers les femmes est donc nul. Par ailleurs, le mme inconvnient que celui soulign prcdemment pourra tre constat : sans coordination troite avec les rgimes complmentaires, la convergence sera incomplte. A terme, la Commission prconise de supprimer ou de faire voluer cette majoration, au vu des dfauts prcdemment souligns, et de redployer les conomies au profit des familles au sein de la branche vieillesse.

Rduire les risques de trappe inactivit lies au cumul AVPF MDA

En limitant la dure du bnfice de lAVPF

LAVPF peut actuellement tre servie, pour les parents de 3 enfants titulaires du complment familial, jusquaux 21 ans de lenfant : il serait propos de limiter laccs ce dispositif lenfant de moins de 6 ans voire de 3 ans. Cette mesure pnaliserait de la mme faon que prcdemment les mres inactives de trois enfants, appartenant des foyers modestes, mme si la forfaitisation de la majoration de pension devrait compenser dans certains cas pour partie cet effet. Alternativement, une modulation du report au compte pourrait tre mise en place, afin dinciter les femmes une reprise du travail, au moins temps partiel, aprs les 6 ans de lenfant. Le report au compte au titre de lAVPF serait d1 SMIC jusquaux 6 ans de lenfant, puis d1/2 SMIC au-del des 6 ans, visant complter une reprise dactivit temps partiel. En conditionnant lAVPF une rduction dactivit

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Une piste alternative de rforme consisterait faire de lAVPF un vritable dispositif de compensation des interruptions dactivit, en liant AVPF et rduction dactivit pour lducation dun jeune enfant. Ainsi, un assur inactif, qui deviendrait parent, ne pourrait bnficier de lAVPF puisque la naissance de lenfant naurait pas dimpact sur sa carrire professionnelle. En limitant les redondances entre AVPF et MDA ducation, qui poursuivent les mmes buts

MDA ducation et AVPF visent tous deux compenser limpact de lducation sur la carrire des parents ; il pourrait donc tre propos de mettre en place un dispositif de non-cumul : une anne de bnfice de lAVPF (soit 4 trimestres) au titre dun enfant entranerait la suppression du bnfice de la MDA au titre de lducation de lenfant pendant un an (soit 1 trimestre). La diminution de la MDA serait donc de 4 trimestres au maximum par enfant, sous rserve davoir bnfici de 4 ans dAVPF. Ce scnario pnaliserait les femmes durablement inactives, sans pour autant conduire un strict non-cumul. Ces premiers scnarios dajustement sont cumulables entre eux, en intgrant un schma de proratisation / forfaitisation de la majoration servie au titre de trois enfants ou plus, qui permet notamment de compenser les effets de la rforme de lAVPF. Ils ncessiteraient une priode de transition, afin dviter la rduction rapide de dure dassurance pour certaines femmes. Enfin, ils reprsenteraient une mesure dconomie, compte tenu des restrictions opres sur AVPF et MDA : sil tait retenu deffectuer une rforme des avantages familiaux cot constant, il conviendrait de redistribuer ces conomies, soit au sein de la branche vieillesse, par lintermdiaire notamment de la forfaitisation de la majoration pour trois enfants (via le calibrage du forfait retenu), soit au bnfice de la branche famille (places de crches par exemple). 2.2.1.3. Pistes dvolution des pensions de rversion Comme pour les avantages familiaux, lhypothse dune convergence entre les rgimes incluant rgimes de base et rgimes complmentaires napparat pas aujourdhui irraliste. Cependant malgr les travaux importants raliss par le Conseil dorientation des retraites en 2008 et les tudes bien documentes qui lui ont t remises, la commission estime que le nombre et la sensibilit des dcisions examiner pour une telle rforme de convergence excdent largement le temps qui lui tait imparti pour ses travaux. Les principes qui devront guider une future rforme sont les suivants :

Maintien dune pension de rversion pour les couples maris, qui, pour les gnrations qui vont liquider dans les quinze prochaines annes, tempre les ingalits entre hommes et femmes et, apporte une garantie de nombreuses femmes. Rapprochement des rgles entre les rgimes de manire aboutir des avantages semblables, quil sagisse des rgimes distinguant base et complmentaire ou des rgimes intgrant ces deux tages. La neutralit financire tous rgimes devra tre recherche. Cette optique de convergence amne rflchir la faon dont les rgimes complmentaires de salaris pourront sintgrer, aprs concertation, dans un schma densemble ; Aller vers une intgration de lensemble des revenus du couple dans une approche qui allie la fois maintien du niveau de vie et solidarit. Prise en compte des autres formes de la vie en couple et cration dune assurance veuvage ou orphelin dans les cas o les conditions dge seraient revues la hausse.
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2.2.2. Poursuivre la convergence des rgles de calcul des rgimes de la fonction publique Les rformes de 2003 et de 2010 ont initi un processus de convergence entre les rgimes de la fonction publique et des salaris du secteur priv, notamment sur des paramtres essentiels tels que les dures dassurance et les taux de cotisation. Toutefois, les rgimes de la fonction publique prsentent encore certaines spcificits, relatives notamment au mode de calcul de la pension et lattribution de bonifications. La Commission estime ncessaire de poursuivre la dmarche de convergence entreprise depuis 2003 pour remplir trois objectifs principaux : Un objectif de lisibilit : bien que les taux de remplacement observs pour les salaris du priv et les fonctionnaires soient proches, les diffrences de mode de calcul sont mal comprises et tendent nourrir un sentiment dinjustice ; Un objectif dquit : la part croissante des primes dans la rmunration des fonctionnaires et sa variabilit entre les diffrents corps aboutissent une diminution des taux de remplacement et des ingalits entre fonctionnaires ; Un objectif de pilotage : le mcanisme de pilotage moyen-long terme explicit prcdemment ncessite le report de salaires ports au compte, alors que seul le traitement des 6 derniers mois intervient actuellement dans le calcul de la pension.

Les taux de remplacement actuels tant similaires entre secteur priv et secteur public, lobjectif dun changement du mode de calcul nest pas de raliser des conomies budgtaires, mais de favoriser la lisibilit et la fixation dobjectifs communs aux rgimes.

Calcul de la pension

Le mode de calcul actuel conduit une baisse des taux de remplacement et des ingalits au sein de la fonction publique.

La pension est calcule partir du traitement indiciaire dtenu depuis au moins 6 mois la date de la radiation des cadres.165 La Commission constate une nette hausse de la part des primes166 dans la rmunration des fonctionnaires (hors enseignants), quil sagisse de fonctionnaires de catgorie A, B ou C. Entre les gnrations 1940 et 1955, les parts de primes perues 50 ans ont augment de 5 6 points sur des cas-types dattachs et inspecteurs (catgorie A), dagents sdentaires (catgorie B) ou dadjoints administratifs (catgorie C)167.

Cette situation na pas t substantiellement modifie par la rcente cration du RAFP (en 2005), en raison notamment de taux de cotisation faibles (5% pour le salari et 5% pour lemployeur), dun rendement trs limit (4,075% en 2011) et dune monte en charge lente, le RAFP tant un rgime en capitalisation.
166 Part de primes calcule en rapportant les primes et indemnits au salaire total. 167 Sources : cas-types DGAFP, Panel des agents de lEtat, Insee.

165

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Cette tendance conduit une dgradation des taux de remplacement. Comme on la vu prcdemment, les taux de remplacement mdians des salaris civils du secteur public ont effectivement baiss de deux points pour les femmes et quatre points pour les hommes entre les gnrations 1934 et 1942168 (alors quil est plutt en lgre augmentation pour les salaris du secteur priv sur cette priode). Si elle devait se poursuivre, cette augmentation de la part des primes dans la rmunration ferait encore diminuer le taux de remplacement. Par ailleurs, la grande dispersion des taux de primes gnre de fortes ingalits au sein de la fonction publique, qui ne sont pas toutes justifiables. En effet, si les parts de primes sont globalement croissantes avec le niveau de rmunration, elles sont ingales au sein de chaque catgorie, notamment en raison du faible taux de primes du personnel enseignant169. - au sein de la catgorie A, cette part varie en 2010 de 5,3% pour les professeurs des coles 32,1 % pour les attachs et inspecteurs et 44,7% pour les personnels dencadrement et de direction ; - au sein des catgories B et C, lhomognit parat plus grande170 mais on observe que les parts de primes ne sont pas ngligeables dans la fonction publique dEtat (environ 27 % en moyenne). Cette dispersion des taux de primes aboutit de sensibles diffrences de taux de remplacement, ce dernier slevant par exemple 69 % pour un cas-type dadjoint administratif de catgorie C et 76 % pour un cas-type de professeur certifi171. Identifier un moment de concertation triennal

Lvolution de la politique salariale (parts indiciaire et indemnitaire) devrait tre davantage mise en perspective avec des orientations de politique de retraite. La Commission constate par ailleurs quil nexiste aucun moment identifi entre les employeurs et les reprsentants des personnels pour suivre lvolution des retraites. La Commission estime indispensable de mettre en place un suivi rgulier et transparent des principaux indicateurs du rgime : volution des taux de remplacement, volution moyenne des pensions, situation financire du rgime. Il sagirait tout la fois de donner une plus grande transparence des lments mal connus de lopinion mais aussi des agents publics et de suivre, comme pour les autres rgimes, des indicateurs permettant damliorer le pilotage. Le pilotage du rgime des fonctionnaires de lEtat doit tre adapt aux enjeux de transparence, de concertation et de pilotage dun des principaux rgimes de retraite de notre pays. Une rflexion, compatible avec le cadre juridique simposant aux dpenses de lEtat et prenant en compte une articulation ncessaire avec le rgime des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers devrait tre discute dans le cadre de la rforme venir. La Commission propose enfin didentifier un moment de concertation triennal. Une telle disposition pourrait figurer dans un II de larticle 9 de la loi du 13 juillet 1983172.

168 Sur carrires compltes. 169 Rapport annuel sur lEtat de la fonction publique, dition 2012. 170 Hors instituteurs, dont la part de primes est denviron 5%. 171 Cas-types du COR, sance du 21 novembre 2012, document n16.

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Vers une volution des modes de calcul budgtairement neutre

La dgradation des taux de remplacement et le manque dquit entre fonctionnaires ont conduit la Commission envisager plusieurs hypothses de modifications du mode de calcul de la pension nayant ni pour objet ni pour effet un gain budgtaire. La Commission est consciente du caractre historique du mode de calcul actuel, mme si celui-ci a vari dans le temps173. Elle estime cependant que la rgle actuelle nuit la lisibilit du systme de retraites et isole fortement les rgimes de la fonction publique, alors quelle navantage pas les fonctionnaires en termes de taux de remplacement compte tenu de lassiette restreinte prise en compte pour le calcul des droits pension. Dans un souci dquit et de lisibilit, la Commission propose de faire voluer le mode de calcul de la pension en le faisant progressivement reposer sur une priode de rfrence plus longue que 6 mois, et en largissant de faon corollaire lassiette de cotisations une partie des primes. Ce double mouvement permettrait de rapprocher les rgles applicables aux fonctionnaires des rgles en usage dans les rgimes aligns, et dengager une harmonisation des conditions de liquidation des pensions entre fonctionnaires. Un tel mouvement suppose une monte en charge coordonne. Les cibles atteindre (nombre dannes prises en compte pour le salaire de rfrence, part des primes intgres dans lassiette de rfrence) ainsi que le calendrier pour les atteindre doivent tre dfinies de telle sorte ce que ce mouvement puisse tre aussi neutre que possible pour les catgories concernes, leffet de lun venant compenser leffet de lautre. Le passage une dure de rfrence longue impliquerait lintgration dune part de primes nettement suprieure 10 % du traitement, que nont pas tous les fonctionnaires. Elle serait inenvisageable sans un trs ample amnagement de la politique salariale, conduit sur une longue dure. Cette hypothse a donc t carte. La Commission a examin plus prcisment un mode de calcul de la pension avec une dure de rfrence variant de 3 10 ans, compense par lintgration dune partie des primes. La mesure envisage peut prendre des modalits techniques diverses, en fonction de la priode retenue et de la part des primes considre. La situation de certaines catgories dagents ne percevant pas ou peu de primes devrait alors faire lobjet dun traitement particulier. La mesure suppose une adaptation des systmes dinformation actuels qui ne comportent actuellement que les donnes sur les traitements indiciaires et sur un historique variable selon les administrations. La Commission a examin des hypothses dans lesquelles, aprs une dure de rfrence dun an la premire anne, le nombre dannes retenues augmenterait progressivement dun an par gnration pour atteindre le nombre prvu (de trois dix ans dans les scnarios tudis par la Commission).

172 Lensemble des dispositions actuelles de cet article seraient regroupes dans un I. 173 La rfrence un calcul sur les trois dernires annes serait un retour aux dispositions prvalant avant 1948. En effet, la loi du 14 avril 1924 portant rforme du rgime des pensions civiles et militaires prvoyait que la pension tait base sur la moyenne des traitements, soldes et moluments de toute nature des trois dernires annes d'activit. Cette disposition a t par la suite abroge par la loi du 20 septembre 1948 et son dcret dapplication du 17 mars 1949.

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Dans le cas dun allongement de la dure de rfrence aux 10 dernires annes avec une revalorisation des traitements ports au compte analogue celle du rgime gnral (sur les prix), la perte de pension, sans intgration de primes, est estime en moyenne 3,6 %174. Avec une intgration des primes dans la limite de 5% du traitement, cette perte serait donc plus que compense. Des hypothses intermdiaires peuvent naturellement tre envisages. En parallle de cette intgration des primes dans la pension, la question du devenir du RAFP devrait tre pose. Enfin, le mode de calcul propos permettrait ladoption dun mcanisme dindexation des traitements ports au compte similaire celui du rgime gnral et permettrait dintgrer les rgimes de la fonction publique dans le mcanisme de pilotage moyen-long terme.

Bonifications

Les rgimes de la fonction publique prvoient des bonifications, cest--dire des priodes non cotises pouvant sajouter la dure des services effectivement accomplis pour le calcul de la pension. Elles permettent datteindre plus rapidement la dure de services ncessaire lobtention du taux plein, voire de le porter jusqu 80%. La plupart des rgimes spciaux prvoyaient galement des bonifications quivalentes, mais ces dispositifs ont t progressivement mis en extinction lors de la rforme de 2008. En outre, la loi du 9 novembre 2010 a prvu deux mesures restreignant le droit bonifications : la rintgration dune condition de 15 ans pour le bnfice de certaines bonifications (sauf pour les fonctionnaires radis des cadres pour invalidit), et la neutralisation des bonifications (autres que celles au titre du handicap et des enfants) pour lattribution de la surcote. Hormis certaines bonifications rpondant des motifs dintrt gnral clairement identifis (bonifications pour enfants, campagne pour les militaires en oprations extrieures, bonification du cinquime pour les militaires), la pertinence de ces dispositifs, qui ont souvent des origines historiques, peut faire lobjet dun rexamen. La Commission estime que la possibilit de porter le taux de liquidation 80% peut tre supprime. Le taux serait ainsi plafonn 75% et les bonifications seraient toutefois toujours prises en compte pour la dure dassurance tous rgimes permettant dapprcier la dcote ou surcote ventuelle.

174 Estimation du Service des Retraites de lEtat, DGFiP, pour la fonction publique dEtat civile.

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2.2.3. Poursuivre la convergence des efforts contributifs

La difficult dresser des lments de comparaison entre efforts contributifs a t rappele par la commission dans la premire partie du prsent rapport175. Si les taux de cotisation des salaris du public et du priv convergent, des diffrences demeurent entre salaris et indpendants, pour partie lies aux diffrences dassiette, pour partie lies des choix professionnels historiques. Concernant les professions librales, la commission sinterroge sur la part respective de la retraite de base et de la retraite complmentaire. Pour les artisans et commerants, si les taux de cotisation sont identiques ceux du rgime gnral, ils portent entirement sur la rmunration situe en-dessous du plafond de la scurit sociale. A contrario, au rgime gnral, une fraction des cotisations est assise sur lensemble de la rmunration, y compris au-del du plafond. Dans une logique de convergence et dquit, il pourrait tre dbattu du dplafonnement des cotisations dassurance vieillesse au RSI : ce dplafonnement progressif pourrait porter terme sur les 1.7 points dplafonns du rgime gnral. Sagissant du rgime de base des exploitants agricoles (compos dune retraite forfaitaire et dune retraite proportionnelle), le taux et lassiette des cotisations sont infrieurs ceux du rgime gnral. Un alignement pourrait, en contrepartie, conduire augmenter les droits comme les minima de pension du rgime agricole. Concernant le rgime complmentaire, la commission trouverait intressant de rflchir une dmarche progressive de rapprochement des paramtres de ce rgime vers les autres rgimes complmentaires. En outre, tant donn les faibles niveaux de revenu de la population concern (48 % des agriculteurs ont des revenus infrieurs 800h SMIC), il conviendrait de mieux rpartir leffort contributif entre les diffrentes classes de revenus de la profession.

175 Ire partie (2.2.3.)

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2.3. Favoriser la libert de choix et assurer la lisibilit pour lassur

2.3.1. Gains et limites dun passage un systme douverture des droits reposant sur une meilleure articulation entre ge et dure dassurance

2.3.1.1. Les discontinuits du systme actuel rduisent les possibilits darbitrage entre activit et retraite La Commission constate quil existe dj des marges de choix dans le systme actuel : des possibilits de dpart avant lge lgal ont t instaures, et la dcote et la surcote permettent par ailleurs, mme si elles sont encore insuffisamment connues des assurs davoir une certaine marge de choix. La Commission est favorable laccroissement de ces liberts condition que soient limits le cot financier ventuellement induit pour le systme ou le risque de voir certains assurs partir avec des pensions trop faibles. Elle a donc examin avec attention le scnario qui fait du couple Age+dure le pivot du systme, dj voqu prcdemment. Ce scnario repose sur le constat que le systme actuel recle un certain nombre de discontinuits. La dtermination du dpart la retraite fait intervenir les paramtres dge et de dure dassurance de faon parfois alternative, parfois cumulative, au gr de lvolution de dispositifs peu coordonns. Dans le mme temps, la notion de dure dassurance constitue une donne complexe, dans laquelle interviennent des paramtres successifs (exclusion ou non des priodes de solidarit, des rachats, etc.) au gr darbitrages plus destins limiter les dpenses de lassurance retraite qu veiller la cohrence densemble des conditions de dpart. La retraite anticipe pour carrire longue (RALC) en est un bon exemple : elle constitue, malgr les assouplissements introduits en 2012, un dispositif dune rare complexit, avec des effets de seuil importants. Les diffrentes bornes dentre, qui voluent par gnration, accroissent les effets de seuil entre des assurs qui, quelques jours prs, doivent dcaler de deux ans leur dpart la retraite. Le dispositif actuel dobtention du taux plein, par ailleurs, qui dpend pour des raisons historiques la fois de lge et de la dure, conduit rduire lcart entre ge douverture et ge du taux plein. Si lcart thorique est de 5 ans, il est bien souvent nul dans les faits, compte tenu du grand nombre dassurs qui peuvent, en raison de leur dure dassurance, bnficier du taux plein ds lge lgal. Par consquent, les dparts la retraite sont trs concentrs autour des bornes dge lgal (62 et 67 ans terme), qui reprsentent plus de la moiti des dparts. 2.3.1.1. Une articulation entre ge et dure dassurance pourrait conduire supprimer les distorsions existantes et limiter la priorit accorde aux ges pivots dans le systme actuel Le scnario qui a t prsent la Commission construit lensemble des conditions de dpart autour dun mme couple ge + Dure dassurance (A+D) qui deviendrait le paramtre au cur du systme : il conditionnerait lge de dpart en retraite (y compris en cas de carrires longues) comme le taux plein, la dcote ou la surcote.

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Cette somme ge + Dure permet de dfinir les deux bornes extrmes : Le dpart la retraite est possible ds lors quun assur justifie dune valeur cible 100 (qui se dcompose donc en 60 ans avec 40 annuits, mais aussi 58 ans avec 42 annuits, ou 63 ans avec 37 annuits) ; Le dpart taux plein (annulation de la dcote) est possible lorsque lassur justifie dune valeur cible 104,5 (qui se dcompose donc en 62 ans et 42,5 annuits, ou 60 ans et 44,5 annuits, ou 65 ans et 39 annuits, etc.) ; Entre ces deux cibles, lassur part avec dcote : sil dcide de partir ds quil atteint 100, il subit une dcote sur 4 units et demi (il lui manque 4 units et demi pour atteindre 104,5, le taux plein), soit 11.25% de dcote (si la dcote est fixe hauteur de 2.5% par unit manquante, en lien avec les taux actuels) ; Au-del de la cible du taux plein, lassur surcote, hauteur de 2,5% par unit 176 supplmentaire .

Enfin, deux dispositifs de solidarit seraient conservs : Les inaptes et invalides obtiendraient le taux plein, comme aujourdhui, ds 62 ans (et bnficieraient, comme aujourdhui, dune possibilit dobtenir le taux plein ds que le dpart la retraite serait possible, soit ds quils justifient de 100 units, y compris avant 62 ans) ; Toutes les dcotes seraient annules 67 ans : quel que soit le niveau du couple A+D cette date, les assurs pourraient donc partir taux plein.

Ce nouveau dispositif aurait le mrite de la simplicit, et devrait permettre aux assurs de sapproprier des notions quils matrisent mal : lensemble de la dure dassurance est prise en compte, sans introduire de distinctions entre trimestres valids, cotiss, rputs cotiss comme cest le cas aujourdhui , et les assurs pourront facilement disposer, dans le cadre du droit linformation pour lensemble des ges possibles de dpart, dun tableau simple indiquant chaque fois le montant de leur pension future, sans discontinuit. Ce systme favorise galement le libre choix par lassur de sa date de dpart, qui repose sur un arbitrage entre ge de dpart et taux de remplacement souhait : le paramtre prioritaire de lge interviendrait uniquement pour lannulation de la dcote ( 67 ans en rgle gnrale, 62 ans pour les inaptes). Pour le reste, ce dispositif permet de rduire la priorit accorde lge douverture des droits dans le systme actuel, puisquil impose mcaniquement un cart, dau moins 2 ans (4 units) entre ouverture possible des droits pension et taux plein, ce qui conduit taler les dparts. La simplification de la dcote, en remplacement du dispositif existant, permet aux assurs une plus grande libert dans la date de dpart souhaite : elle permet notamment de rtablir un dpart 60 ans pour les assurs justifiant cette date dau moins 40 annuits (toute condition de dbut dactivit est supprime, comme celle dune dure cotise), mais au prix alors dune moindre pension. Le nouveau dispositif intgre ainsi le dispositif des carrires longues, en supprimant ses effets de seuil. Symtriquement, la lisibilit du

176

Dcote et surcote sont donc symtriques. Le taux propos correspond la lgislation actuelle : une anne de dcote / surcote reprsente 5% de pension : dans un systme en A+D, une anne dactivit reprsente deux units (lune acquise au titre de lge, la seconde au titre de lactivit). En revanche, le mcanisme de surcote diffre du systme actuel : une anne acquise au titre de lge, sans activit, permet dacqurir 2,5% de surcote.

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nouveau systme de surcote permettrait dinciter les seniors prolonger leur activit, dautant que toute anne de dcalage donnerait lieu majoration de pension177. Un tel scnario permet enfin dintgrer une hausse rapide de la dure dassurance requise (jusqu 44 ans ds la gnration 1967), sans pour autant inquiter trop les jeunes qui peuvent redouter les consquences dune insertion parfois difficile dans lemploi. 2.3.1.2 Ce systme prsente toutefois un certain nombre de limites Malgr ces avantages, la Commission estime que ce scnario prsente un certain nombre de limites : Tout dabord, ce nouveau systme, trs diffrent de lexistant et sans rel prcdent, ncessitera un effort de pdagogie auprs dassurs qui ont commenc recevoir des documents du droit linformation et ont intgr la notion dge lgal de dpart voire dj procd des rachats de trimestres en prparation de leur future retraite. Un dcalage la gnration 1960, au lieu de 1957, comme cela a t prsent la Commission dans un scnario alternatif, rsoudrait en partie cette difficult. Surtout, en rendant alternatifs des paramtres parfois cumulatifs (ge et dure), en valorisant lensemble des trimestres et en supprimant les limitations la dure dassurance prise en considration pour la retraite anticipe, le systme A+D induirait un cot, sauf prvoir un paramtrage adquat.

Le paramtrage du scnario dit central qui rapporte 10 Mds en 2050, repose sur une augmentation rapide de la dure dassurance178 ds la gnration 1957, afin dviter un cot dentre de la rforme, alors que cette gnration ne bnficiera pas du nouveau dispositif A+D, mis en place compter de la gnration 1960. Par ailleurs, dans la mesure o une transformation des droits familiaux pourrait tre envisage galement, le scnario prsent la Commission nintgre pas lensemble des priodes de MDA pour calculer le couple Age + Dure des bnficiaires179, ce qui pnalise certaines femmes. Si cette volution de la MDA parat cohrente avec la rforme des droits familiaux prsente par ailleurs par la direction de la scurit sociale, elle prsente les mmes limites que celles soulignes par la Commission propos de celle-ci. Elle conditionne par ailleurs les conomies induites par le nouveau systme, ce qui ncessitera un effort supplmentaire de pdagogie surtout si elle devait finalement constituer un simple amnagement paramtrique de la rforme, en dehors de toute rforme densemble et dampleur des avantages familiaux.

177 Aujourdhui, les dures dactivit dpassant la dure impose pour pouvoir liquider la retraite et ralises avant lge douverture des droits ne sont pas prises en compte. 178 Le pivot requis pour le taux plein progresserait par paliers rapides, passant de 104,5 106 units, de la gnration 1960 la gnration 1967, soit une dure dassurance implicite de 44 ans (contre 42,25 ans si lon prolongeait, aprs 2020, la rgle tablie en 2003 de dtermination de la dure dassurance en fonction des gains desprance de vie). 179

Elles ont t seulement utilises pour combler des ventuelles interruptions dactivit dans les carrires des femmes, entre la naissance et les 16 ans de lenfant. Par consquent, les 8 trimestres de MDA ne pourraient que servir porter 4 trimestres des ventuelles annes incompltes, comprises entre la naissance dun enfant et ses 16 ans.

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Les variantes par rapport ce paramtrage examines par la Commission (prise en compte de tous les trimestres de MDA, hausse de la dure dassurance dmarrant la gnration 1960 au lieu de 1957, mais valeur pivot passant de 100 102) prsentent toutes un cot lhorizon 2020 (2 Md pour le rgime gnral) avant de gnrer des conomies, partir de 2030, beaucoup moins leves que dans le scnario prcdent (rendement divis de moiti horizon 2050 : 5 Md au lieu de 10 Md). Si lon compare ce scnario ge + Dure un scnario daugmentation de la seule dure, qui consisterait prolonger, aprs 2020, le mcanisme dallongement de la dure dassurance en fonction du partage des gains desprance de vie entre activit et retraite (2/3 1/3) dans la continuit de la rgle mise en place en 2003, on constate que ce deuxime scnario est pour le rgime gnral lgrement suprieur180. Par ailleurs, un scnario o laugmentation 181 que dans le scnario central, ge + Dure de la dure serait aussi acclre entranerait des conomies de 14,8 Mds en 2050. Si on ajoute ce scnario une rforme de la MDA comme dans le scnario central ge + Dure , les conomies dgages seraient environ deux fois plus leves sur lensemble de la priode de projection que dans le scnario central (18 Mds en 2050). En gestion par ailleurs, la mise en place du systme A+D par gnration oblige, comme toute modification significative des rgles de gestion, les caisses prvoir, pendant plusieurs annes, un double outil de liquidation des pensions ; symtriquement, compter de 2020 environ, des assurs liquideront leurs droits selon des paramtres fortement diffrents, ce qui en droit est possible, mais pourrait induire des incomprhensions. Les impacts de ce nouveau dispositif sur les comportements de dpart et les niveaux de pension qui ont t valus uniquement pour le rgime gnral sont incertains, mais suscitent en premire analyse certaines interrogations. Certains assurs, carrire trs courte, seraient obligs dattendre lge du taux plein (67 ans) pour liquider leurs pensions : actuellement, ils peuvent faire le choix de partir avec dcote, en se privant en plus du bnfice des minima de pension. Si ces assurs faible dure dassurance auraient mcaniquement des montants de pension plus levs, ils nen seraient pas moins perdants en termes de marge darbitrage. Paralllement, compte tenu des prfrences des assurs pour un dpart prcoce, le nouveau systme pourrait conduire des assurs liquider leur pension ds quils atteignent le 100 de rfrence, quitte percevoir une pension dun faible montant.

En conclusion, la commission est sensible lide de rassembler dans un unique dispositif les dparts anticips pour carrires longues et les autres dparts, au fait de renforcer la libert de choix et de lisser les ges de dpart en attnuant les effets de seuil. Elle constate nanmoins que ce scnario fait moins dconomies quun scnario fond uniquement sur lacclration de la dure dassurance, et quil obligerait les caisses de retraite des adaptations lourdes en gestion. Elle sinterroge sur le risque de pnaliser les petites pensions en obligeant les personnes faible dure dassurance notamment les femmes, attendre lge de 67 ans pour partir, ou linverse en induisant une prfrence pour les dparts prcoces.

180 11,6 Md en 2050 181 Un trimestre par gnration ds la gnration 1957, sans excder 44 ans : la dure applicable serait de 42 ans pour la gnration 1958, de 43 ans pour la gnration 1962 et de 44 ans pour la gnration 1966 et les suivantes.

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La Commission estime donc ncessaire de poursuivre la rflexion avant que la rforme soit engage. 2.3.2. Construire un guichet unique et amliorer linformation La complexit normative de lassurance retraite, associe la ncessit de produire parfois, pour la liquidation, des documents relatifs des priodes de dbut dactivit, plaident pour une dmarche de simplification vis--vis des assurs. Une premire tape a t franchie avec la loi portant rforme des retraites de 2003 qui a lanc le dveloppement du droit linformation . Depuis ces dix dernires annes, il a permis damliorer considrablement la lisibilit de leurs droits retraite pour les assurs, grce notamment lenvoi quinquennal de relevs de situations (RIS, dsormais disponibles en ligne) et destimations du montant de pension. Paralllement, il a conduit tous les rgimes organiser des changes lourds de donnes, comme construire des documents dinformation mutualiss. Si les progrs accomplis leur permettent dsormais de disposer rgulirement dune vision consolide de leur carrire, labsence dinterlocuteur unique peut cependant alourdir les dmarches administratives au moment du dpart en retraite et dmobiliser les assurs, voire, dans des cas exceptionnels, conduire certains ne pas demander la liquidation dune de leurs pensions. Cest que la complexit de lassurance retraite rsulte largement de la diversit des rgimes (qui conduit un polypensionn multiplier les dmarches), quil suffirait pour partie de rduire pour clarifier le systme : dans ce cas, harmonisation des rgles et mise en commun des outils de gestion vont de pair. Les rformes successives ont privilgi une voie mi-chemin en portant des mesures darticulation inter-rgimes, au risque daccrotre la complexit. Pourtant, simplification et convergence, loin de constituer deux dmarches alternatives, se compltent : la meilleure prise en considration des assurs suppose un renforcement des changes entre rgimes, qui leur tour facilitent les convergences progressives. Ces dmarches peuvent aussi se combiner avec la recherche continue de plus grande efficience des organismes, notamment en sappuyant sur la dmatrialisation des dmarches et la mutualisation des investissements informatiques, afin de limiter les cots de gestion et de faciliter les rapprochements. Un rapport de lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) de mai 2013, consacr La simplification technique des relations entre les assurs et leurs rgimes de retraite , propose une srie de pistes que la commission pense possible de reprendre, en leur ajoutant, dans certains cas, une dimension plus ambitieuse. La concertation pourra permettre de proposer des simplifications pour lensemble des tapes, quelles concernent lassur actif, la liquidation des pensions ou leur mise en paiement. 2.3.2.1. Renforcer une dmarche didentification des droits acquis au cours de la carrire Il est propos de prolonger la dmarche du droit linformation en donnant naissance un point dentre unique, pour les rgimes comme pour les assurs, permettant de disposer dune vision consolide de la carrire et des droits potentiels futurs. Le rapport de lIGAS propose de recourir des mcanismes de fdrations didentit (mot de passe commun plusieurs sites internet) permettant un assur de naviguer, sans sidentifier nouveau, entre les sites de ses diffrents rgimes. Une telle logique supposerait toutefois que l'offre internet de chacun des rgimes prsente un mme stade de maturit et une architecture similaire pour que cette fdration puisse tre oprante du point de vue de
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l'usager. En outre, une simple fdration didentits ne permettra pas lassur de disposer, dans un mme espace, de lensemble des informations qui peuvent lui tre utiles : il serait contraint de naviguer dun site lautre, au risque de ne pas identifier clairement de quels rgimes il relve. Il semblerait donc prfrable de retenir une vision plus ambitieuse et de crer un compte individuel retraite en ligne, tous rgimes, qui serve dinterface unique entre lassur et ses rgimes. Ce compte en ligne sera fortement appuy sur le projet de rpertoire gnral des carrires uniques (RGCU), qui doit regrouper terme toutes les donnes lmentaires de carrire ventuellement mobilisables pour ouvrir des droits lassurance retraite. Ce futur rpertoire devra donc intgrer, au fil de leau lensemble des donnes de carrire des assurs, pour lensemble des rgimes, de base comme complmentaires obligatoires (ce qui suppose dlargir, par la loi, son primtre sur le champ des complmentaires). Ce compte individuel retraite tous rgimes en ligne aurait notamment vocation intgrer :

Une vision consolide, jour, de la carrire de chaque assur ; Des documents dinformation portant non seulement sur les droits acquis, mais aussi des informations simples relatives aux dmarches conduire pour liquider sa pension ; Une interface entre lassur et ses rgimes, permettant lassur de contacter ses rgimes et de leur transmettre toute information utile ; Loutil de simulation des pensions futures (dit EVA), pilot par le GIP Info-retraite, qui se fondera sur les donnes de carrire relle des assurs, et permettra terme lassur, ds 45 ans, destimer le montant de sa pension, en fonction des choix de carrire quil envisage deffectuer. Une premire version, encore rudimentaire, de loutil est prvue pour courant 2015.

Le compte individuel retraite aura vocation tre pilot trs troitement avec le projet RGCU compte tenu des liens fonctionnels et du ncessaire interfaage entre ces deux applicatifs. Ce nouveau renforcement du droit linformation suppose donc dinvestir fortement tant dans le RGCU, qui permettra de consolider les carrires des assurs en intgrant tous les lments susceptibles dinfluer les droits pension (y compris donc par exemple les enfants, ou encore les alas de carrire) que dans lamlioration de la simulation des pensions futures. Ce renforcement du droit linformation doit permettre de rassurer les assurs, en particulier les jeunes gnrations, sur leurs droits retraite futurs : cette confiance entre les gnrations constitue en effet les fondements dun systme par rpartition. 2.3.2.2. Simplifier les dmarches de liquidation des pensions et dobtention des prestations non contributives La diversit des interlocuteurs peut alourdir les dmarches administratives au moment du dpart en retraite et dmobiliser les assurs, voire, dans des cas exceptionnels, conduire certains ne pas demander la liquidation dune de leurs pensions. Cest que les caisses de retraite constituent des interlocuteurs peu familiers, avec lesquels les assurs ne sont en rgle gnrale en contact quune seule fois au cours de leur vie ( la diffrence des autres organismes de protection sociale) : simplification des dmarches et plus grande disponibilit constituent donc des enjeux majeurs pour la lisibilit de lassurance retraite. Les rgimes ont, par voie conventionnelle, tent dallger les dmarches. Il existe depuis 1996 une demande unique de retraite: elle ne concerne toutefois que les rgimes de base dits aligns (rgime gnral, RSI, salaris agricoles, cultes), et ne constitue, pour la partie complmentaire, quun simple signalement et non une demande de liquidation. Elle repose
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principalement sur des changes de courriers entre organismes, qui doivent se transmettre les informations relatives lassur. Pour les rgimes complmentaires, un rapprochement comparable entre les rgimes AGIRC-ARRCO et lIRCANTEC a t mis en place, par lintermdiaire des centres d'information, de conseil et d'accueil des salaris: il permet lassur de complter simultanment ses demandes de liquidation de retraite pour les trois rgimes tout en ne produisant quune fois les pices justificatives demandes. Dans le prolongement de ces initiatives, il est propos de mettre en place une demande unique de retraite largie, dmatrialise et prremplie. La cible serait ainsi de parvenir une demande de retraite :

Prremplie, en se fondant en particulier terme sur les donnes prsentes dans le RGCU ; Complte en ligne, ce qui permet lassur dtre co-acteur, avec les caisses, dune dmarche de liquidation ; Unique, donc transmise ensuite tous les rgimes : le rapport de lIGAS prconise, techniquement, de sappuyer non pas sur un formulaire unique, mais sur une demande dmatrialise capable dinjecter les donnes dans les systmes dinformation de lensemble des caisses concernes. Fonde sur des pices justificatives simplifies, harmonises et mutualises, afin dviter que diffrents rgimes ne demandent des documents identiques. Cette proccupation rejoint tant les prconisations du rapport de lIGAS, que les travaux en cours en lien avec le secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique dans le cadre du programme dites-le nous une fois . La constitution du RGCU, qui centralisera les donnes lmentaires de carrire valides par lun ou lautre des rgimes ou des organismes contributeurs, permettra terme de faire lconomie de la grande majorit des pices justificatives.

Aux dmarches de liquidation simplifie pourrait sajouter la possibilit, pour un assur, dobtenir facilement des informations de premier niveau en sadressant lun de ses rgimes. Le rapport IGAS prconise notamment que les agents des caisses en charge de laccueil aient une formation gnraliste concernant les rgles des autres rgimes, mais aussi des rapprochements entre rgimes portant sur le suivi des assurs. Plusieurs pistes pourraient ainsi tre dveloppes conjointement, en sappuyant sur les instruments en cours de dveloppement, destines favoriser une rponse commune de premier niveau, dans une perspective de convergence progressive de laccueil des assurs, concernant dans un premier temps des noyaux durs de rgimes aux rgles proches (rgimes de base dits aligns) ou dont les assurs sont le plus souvent communs (CNAV et AGIRC ARRCO / IRCANTEC), savoir :

La mutualisation des plateformes de rponse tlphonique, par lintermdiaire dun numro dappel commun ; Une polyvalence des agents des caisses pour apporter des rponses de premier niveau sur lensemble des rgimes concerns ; Un rapprochement progressif des applicatifs de gestion de la relation clientle permettant de suivre de manire coordonne les diffrents contacts que peut avoir un assur dans le cadre de ses dmarches retraite ; Un site internet commun, hbergeant le compte individuel retraite, et intgrant toutes les informations de premier niveau utiles aux assurs ; Une amlioration du suivi, par lassur, des oprations de liquidation et le dveloppement corrlatif de loffre de service des rgimes permettant dinformer de manire proactive lassur de lavancement de ses dmarches, notamment lors de la liquidation de ses droits retraite.
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2.3.2.3. Aprs la liquidation des pensions, simplifier la mise en paiement comme le contrle des prestations La complexit de lassurance retraite ne sarrte pas la liquidation, dautant que les assurs ont la possibilit de ne pas liquider toutes leurs pensions la mme date ; sajoutent, au-del de la pension de droit propre, des prestations sous condition de ressources (minimum vieillesse, pension de rversion) que les assurs doivent demander, et pour lesquelles ils doivent tous les ans justifier de lensemble de leurs revenus. La simplification doit galement permettre damliorer le recours aux prestations non contributives, commencer par lASPA. Il pourrait tre propos, dans le prolongement du rapport de lIGAS, de mobiliser des outils interrgimes existants pour mieux cibler les bnficiaires potentiels du minimum vieillesse. En particulier, lEIRR (changes inter-rgimes de retraite) contient lensemble des pensions dun assur : sil ne permet pas de connatre toutes les ressources du foyer, cet outil permet de cibler des bnficiaires potentiels de lASPA (ex minimum vieillesse) et de renforcer la communication des caisses en destination de ces assurs modestes. Enfin, une dmarche de simplification peut aussi conduire viter de multiplier les paiements : rares sont les monopensionns qui ne peroivent pas deux versements (retraite de base et complmentaire) ; a fortiori les polypensionns reoivent par dfinition plusieurs pensions. Sensuivent plusieurs virements bancaires, selon des frquences et pour des montants variables. Limiter les services des pensions en capital, et privilgier le service des pensions de polypensionns par un rgime pivot, en particulier lorsquune des pensions est de faible montant sont des pistes intressantes : le rgime qui sert la pension principale serait alors charg de verser galement en rente la petite pension, calcule et liquide par un autre rgime. Cette mutualisation des paiements, identifie dans un rcent sondage par 74% des assurs comme lun des axes prioritaires de simplification pourrait tre largie au service des petites pensions de rversion (pour lesquelles nexiste pas de sortie en capital et qui peuvent par consquent tre dun montant trs modeste), comme celui des petites pensions complmentaires. 2.3.2.4. Sappuyer sur la mutualisation des systmes dinformation de lassurance vieillesse pour mener bien les simplifications et contribuer aux gains defficience. Les axes de simplification prsents devront donner lieu dveloppements, notamment informatiques : ils supposent une forte mobilisation de moyens spcifiques comme une rflexion densemble sur les systmes dinformation inter-rgimes, au vu notamment des dveloppements informatiques dj engags dautre part. Ils reposent en premier lieu sur le projet de RGCU, introduit par la loi du 9 novembre 2010 et dj voqu. Comme indiqu supra, la constitution dun compte unique retraite est rapprocher directement des objectifs de ce rpertoire dont la vocation est de constituer une base de donnes centralise intgrant au fil de leau lensemble des donnes lmentaires relatives la carrire dans son acception large (intgrant priodes assimiles telles que le chmage ou le service national et les donnes relatives aux enfants). Le RGCU offrira un service de consultation pour les assurs qui disposeront dune vision tous rgimes de leur compte carrire. Ce rpertoire partag permettra de dvelopper le droit linformation, en particulier la mise en place dun outil en ligne de simulation de la pension, reposant sur les donnes relles de carrire et capable dintgrer de manire interactive les hypothses mises par lassur. Le RGCU amliora galement les conditions de liquidation de la retraite pour lensemble des rgimes en permettant de vrifier le plus tt possible la cohrence et la
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compltude des donnes de carrires tout en sollicitant moins les assurs et en limitant les changes dinformation, pas toujours dmatrialises, entre rgimes. Il favorisera enfin la convergence progressive des modalits daccueil des assurs en mettant disposition dun technicien dun rgime lensemble des donnes relevant de la carrire de lassur que cellesci relvent de ce rgime ou des autres rgimes daffiliation de lassur. Ltude gnrale du projet est en cours dachvement pour disposer dbut 2014 dun scnario fonctionnel. Il est dores et dj possible denvisager la mise en production dun premier palier au cours du 2me semestre 2017. Lavant projet de dcret en Conseil dEtat, rdig en concertation avec lensemble des rgimes, est finalis. Une saisine de la CNIL est prvue pour septembre 2013. La direction de la scurit sociale assure la matrise douvrage stratgique du projet, fdrant les positionnements de lensemble des partenaires du projet. La CNAV, futur oprateur du rpertoire conformment la disposition lgislative instituant le RGCU, assure la matrise douvrage oprationnelle et la matrise duvre du projet. Les travaux en matire de systme dinformation doivent par ailleurs permettre, comme le prconise lIGAS, un rapprochement progressif des outils de gestion des relations clients permettant aux diffrents rgimes de grer de manire coordonne les dossiers retraite en interconnectant les diffrents accueils avec enregistrement des changes et interventions sur le dossier dun assur en vue de permettre aux intervenants des divers rgimes de rpondre en connaissance de cause dans le cadre de leur comptence sur le dossier dun assur. La refonte venir de ces applicatifs dans divers rgimes doit favoriser la mutualisation des investissements et des dveloppements, tout en veillant leur bon interfaage avec les applicatifs mtiers (rpertoire carrire, moteur de liquidation,). De manire plus gnrale, les nouvelles technologies numriques de linformation doivent enfin contribuer une meilleure accessibilit et lisibilit de loffre de service retraite pour lusager, tout en favorisant les gains defficience, par le dveloppement des offres internet (portail internet, comptes assurs, web entretien dans le cadre du rapprochement des accueils, changes par courriels,). LIGAS fait dans ce cadre certaines recommandations ponctuelles telles que lenvoi systmatique aux utilisateurs des services en ligne du droit linformation de documents leur adresse lectronique, la dmatrialisation des envois avec accuss de rception ou lorganisation dune gestion commune des adresses des assurs et retraits via mon service public . Ces travaux de simplification ont vocation sinscrire dans le cadre du plan stratgique des systmes dinformation des organismes de scurit sociale prvu larticle L. 114-23 du code de la scurit sociale. Ils ont galement pour but de concourir, notamment par la mutualisation des systmes dinformation, aux gains defficience dans la gestion par les rgimes obligatoires des prestations. Ce schma stratgique des systmes dinformation identifie, sagissant de la branche retraite, quatre objectifs que sont la centralisation des donnes de carrires brutes au niveau du RGCU, la mutualisation des moteurs de calcul des rgimes aligns, le dveloppement des changes inter-rgimes de retraite et la prparation avec les rgimes spciaux de lvolution de leur systmes dinformation. Le schma stratgique appuie ainsi la mesure de centralisation des donnes de carrires et souhaite contribuer la construction du RGCU en lui donnant une dimension vritablement transverse non seulement pour la branche vieillesse mais galement pour lensemble de la sphre sociale au titre de son alimentation en priorit grce aux flux de la dclaration sociale nominative. La mise en place dun moteur de calcul commun pour les rgimes aligns doit galement tre tudie dans ce cadre pour raliser les gains conomiques importants
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(conception, dveloppement et maintenance mutualiss) en sappuyant sur la rglementation en vigueur en grande partie commune sur ce primtre. Sagissant des SI des rgimes spciaux, compte-tenu de lobsolescence de leurs systmes respectifs, la plupart dentre eux vont devoir dans les prochaines annes rnover la totalit de leur outil de liquidation et de paiement de retraite (CRP-RATP, CPRP-SNCF, CRPCEN, CNIEG). Le dlai pour engager les chantiers informatique est globalement le mme, soit 2014 au plus tard pour le choix dune solution viable et prenne qui leur permette de mettre en uvre au 1er janvier 2017 les volutions de la rglementation issue de la dernire rforme de 2010. En outre, tous devront faire galement des investissements importants au regard de leur taille modeste, en particulier pour assurer les nouvelles exigences du droit l'information. Enfin, des chantiers informatiques trs consquents sont galement envisager dans la perspective du rendez-vous sur les retraites de 2013. Face ce constat, il convient dviter que les rgimes spciaux ne procdent, dans lurgence, des oprations coteuses et peu efficientes en termes dchelle ou des choix de solutions informatiques non concerts qui obreront dautant les marges de manuvre dune rforme de grande envergure. Ce cloisonnement apparat dautant moins justifi que les rgles de ces rgimes voluent dans le sens d'une harmonisation avec le rgime de la fonction publique d'Etat (notamment en matire de dure d'assurance, taux de remplacement, de dcote et de surcote), ce qui permet plus facilement quavant denvisager des voies de mutualisation entre ces rgimes. Des orientations de long terme doivent tre donc dfinies pour la gestion des rgimes spciaux et une rflexion doit tre engage sur des pistes de mutualisation des systmes dinformation (via un GIE par exemple) ou de gestion d'un systme dinformation global par un oprateur commun (Caisse des dpts et consignations par exemple). La question de la mutualisation des outils, voire du rapprochement des structures, du SRE et de la CNRACL est galement pose. Enfin, les tudes de comparaison des cots de gestion engages dans le cadre du groupe Benchmarking des organismes de scurit sociale devraient tre poursuivies. Leur objectif est de faciliter la comparaison de la performance entre organismes en identifiant les cots sur des primtres dactivit identiques. Les conclusions du rapport IGAS-IGF daot 2012 sur la mesure de la performance de gestion des organismes gestionnaires des rgimes obligatoires de retraite de base contribuent au plan mthodologique cet objectif de comparaison des cots et de recherche de gains defficience.

2.4. Dfinir des perspectives de coopration et amorcer le dbat du rapprochement des rgimes
Les rformes passes ont t conues et appliques dans le cadre de chaque rgime, sans remettre en cause ni larchitecture gnrale du systme ni les logiques de fonctionnement propres chacun dentre eux. La diversit des rgles des rgimes et la complexit du systme restent encore grandes, rendant difficile son pilotage et alimentant un soupon dingalits de traitement entre assurs. Ce constat a conduit lmergence dun dbat portant sur lide dune rforme systmique qui, remplaant les rgimes existants par un rgime unique fonctionnant selon la technique des points ou des comptes notionnels, permettrait de faciliter le pilotage du systme et den renforcer la lisibilit.

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Pour autant, la commission estime que : le dbat sur les techniques de gestion de droits est relativiser ; une coordination accrue et des mutualisations entre rgimes (cf supra) peuvent limiter les cots de gestion et simplifier la relation des assurs avec leurs caisses ; une convergence de principes et doutils de pilotage peut amliorer la performance globale du systme, le chantier de son architecture constituant un dossier qui ne pourra tre instruit que ces amliorations progressives une fois intervenues et ce cadre de raisonnement partag.

2.4.1.1. Le dbat sur les techniques de gestion des droits est moins dterminant que celui sur les objectifs qui leur sont assigns Le dbat entre tenants de la rpartition et de la capitalisation, qui a t trs vif au cours des annes 1990, est en passe de cder la place un dbat galement tranch entre partisans des diffrentes faons de grer un systme en rpartition182. Trois pistes sont en prsence : le maintien des rgimes par annuits, la gnralisation du systme des points, ou le basculement vers les comptes notionnels183. Cette opposition entre trois modles est probablement rductrice, tant il est vrai quil ny a pas trois systmes quil conviendrait dadopter ou de rejeter en bloc. Lorsque lon examine la faon dont chaque modle peut rpondre aux objectifs susceptibles dtre assigns au systme de retraite il apparat que les diffrences rsident davantage dans les outils de mise en uvre que dans les objectifs qui, par nature, seraient associs au choix de lune ou lautre technique de gestion. Ceci conduit relativiser lopposition entre rforme structurelle et rforme paramtrique et ouvre des perspectives pour une approche graduelle et flexible. De nombreux travaux ont mis en vidence que dans chacun des modles il est possible de dfinir une part de droits contributifs et une part de droits rpondant une logique de solidarit. Dans les rgimes en annuits il sagit de : lexclusion de certaines annes pour le calcul du salaire servant de base au calcul de la pension, la validation de priodes nayant pas donn lieu au versement de cotisations, lattribution dun minimum de pension. Dans les rgimes en points et en comptes notionnels, il sagit de lattribution de points ou capitaux sans contrepartie de cotisations. Quelle que soit la technique retenue, ces droits peuvent tre mutualiss au sein des rgimes concerns ou financs par des tiers payeurs (Etat, caisses dallocations familiales, assurance chmage). De mme, dans chacun des modles, il est possible de laisser plus ou moins ouvertes pour les assurs des plages de libert de choix de leur ge de dpart la retraite, une fois fixs les arbitrages globaux entre ge moyen de dpart, taux de remplacement et part des retraites dans le PIB. La dfinition de ces marges de choix se fait gnralement par rfrence un barme assurant la neutralit financire et selon lequel une anne de diffr (danticipation) donne lieu une double majoration (minoration) de la pension au titre dune part de lanne de cotisation supplmentaire (en moins) et dautre part de lanne de service de la pension en moins (supplmentaire). Dans les rgimes en annuits, ces modulations rsultent du mcanisme de proratisation de la pension en fonction de la dure dassurance et des

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Certains modes de gestion peuvent voquer la capitalisation, mais essentiellement en raison du vocabulaire employ. Cf. VII rapport du COR, Retraites : annuits, points ou comptes notionnels ? Options et modalits techniques , janvier 2010

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dispositifs de dcote et surcote. Dans les rgimes en points ou en comptes notionnels, ces modulations rsultent du cumul des points et capitaux fictivement constitus ainsi que du coefficient de conversion du capital fictif constitu en rente dans les rgimes en comptes notionnels, et de mcanismes de dcote et de surcote dans les rgimes en points. Sagissant enfin du pilotage du systme de retraite dans des contextes conomiques et dmographiques qui peuvent varier, chaque type de rgime est susceptible de mobiliser des instruments au service des ajustements souhaits. On sattardera plus longuement sur cet aspect de la problmatique.

La rponse du systme en comptes notionnels au besoin dajustements en fonction du contexte dmographique et de la croissance

Dans la conception dorigine du systme, qui suppose bloqu le taux de cotisation, la rponse passe par deux instruments : le taux de rendement fictif servi sur les cotisations en phase daccumulation des droits qui permet de dterminer le capital fictivement constitu au bnfice de chaque assur, le coefficient de conversion qui permet de calculer la pension de lassur compte tenu de son ge de liquidation, de la mortalit attendue de la gnration laquelle il appartient et de la rgle dindexation des pensions aprs leur liquidation. En prsence dun choc de longvit, lajustement passe par la baisse des coefficients de conversion. Les assurs gardent le choix entre partir au mme ge avec une pension annuelle plus faible ou partir plus tard pour garder le mme niveau de pension, mais le flux global de prestations quils percevront tout au long de la retraite reste inchang En prsence dun choc de croissance, lajustement passe surtout par le taux de rendement du capital fictif constitu. Une croissance plus lente se traduit par un capital plus faible la liquidation et des pensions rduites et secondairement la rgle de revalorisation des pensions peut conduire une baisse du coefficient de conversion (elle est en Sude du type salaire-x%). Le systme en comptes notionnels est conu lorigine comme un systme cotisations fixes faisant peser tout le poids des ajustements sur les ges de dpart en retraite ou les montants de pension. Cependant, rien ninterdit dy grer une partie des chocs dmographiques par des hausses de cotisations non cratrices de droits (par lapplication de taux dappel). De telles hausses peuvent dailleurs savrer transitoirement ncessaires mme si lobjectif de long terme est la stabilisation de leffort contributif. Les forces de rappel qui quilibrent le systme nont, en effet, quun impact trs progressif. En pratique, il est ainsi trs peu probable que celui-ci soit totalement et instantanment quilibr.

La rponse du systme en points au besoin dajustements en fonction du contexte dmographique et de la croissance

Une premire rponse possible y est la hausse du taux dappel des cotisations vitant de crer des droits futurs qui appelleraient de nouvelles hausses du taux de cotisation. La surindexation temporaire de la valeur dachat du point est galement possible. On peut dailleurs donner cette dernire solution un caractre automatique, en indexant systmatiquement la valeur dachat du point non pas sur le salaire moyen mais sur le montant de la cotisation moyenne.

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Si lon souhaite faire porter lajustement sur le niveau des pensions ou lge de la retraite, il faut prvoir la possibilit de faire temporairement voluer la valeur du point diffremment de la norme salariale cest lobjet du facteur de correction dmographique du systme allemand- ou modifier la condition dge requise pour bnficier dune valeur du point donne. Les deux types dajustements vont dailleurs automatiquement de pair ds lors que le systme prvoit des abattements ou bonifications sur le niveau de pension selon lge de liquidation. Une fois revenu au rgime permanent, la logique du systme est de revenir une indexation de la valeur de service du point sur les salaires. Ceci conduit un surcot par rapport un systme o lon accepte une sous indexation des pensions en cours de service par rapport lvolution des salaires. La gestion de ce cot suppose soit une hausse de cotisation, soit un dpart en retraite plus tardif, soit un taux de remplacement initial plus bas que dans un systme o les pensions ne sont pas indexes sur les salaires.

La rponse du systme en annuits au besoin dajustements en fonction du contexte dmographique et de la croissance

Lquilibre des rgimes par annuits est actuellement en France dpendant de la croissance du fait dune indexation des salaires ports aux comptes et des pensions aprs liquidation en fonction des prix et non des salaires. Ce mode de revalorisation des salaires ports aux comptes affaiblit, en outre, la capacit du systme garantir le niveau du taux de remplacement du fait du lien trs distendu avec le salaire effectif de la fin de carrire. Pour faire fonctionner le rgime par annuits dune manire qui vite ces distorsions, il faudrait revenir la revalorisation des salaires ports aux comptes sur la base du salaire moyen (le pendant de lindexation sur le salaire moyen pour la valeur dachat des points) et lindexation des pensions sur les salaires aprs liquidation, avec la variante ventuelle dune indexation sur les salaires assortie dun coefficient correcteur.. Revenir une indexation sur les salaires a un cot, qui doit tre financ. Comme dans le cas du rgime en points ce cot peut tre compens par une hausse des cotisations, une correction la baisse du taux dannuit et des sous-indexations temporaires des retraites en cours de service par rapport la norme salariale qui resterait la norme de rfrence hors chocs dmographiques ou un dcalage de lge de la retraite, le couplage avec la baisse du taux dannuit tant plus ou moins automatique dans ce dernier cas si on a mis en place un profil progressif des droits en fonction de lge de liquidation. Au total, les diverses techniques concevables pour grer les rgimes en rpartition sont toutes en mesure de rpondre aux objectifs susceptibles dtre assigns aux rgimes en termes de choix de lge de dpart la retraite, de niveau des pensions relativement aux revenus dactivit et de partage entre droits contributifs et non contributifs. Chacun des systmes peut, par ailleurs, ncessiter des augmentations de ressources. La question la plus importante, aujourdhui est, quelle que soit la voie retenue, rforme systmique ou paramtrique, de sentendre sur les objectifs du systme de retraite, la technique de gestion tant secondaire et les instruments et indicateurs mobiliser pour piloter les rgimes, fondamentalement dpendants des objectifs retenus.

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2.4.1.2. Des mutations engages dans le systme de retraite difficiles apprcier faute dune vision densemble Par contraste avec limportance des travaux qui ont port au cours des dernires annes sur les diffrentes techniques de gestion des rgimes par rpartition, linvestissement collectif est rest faible sagissant de la rflexion sur les mutations possibles de larchitecture du systme de retraite. Des volutions sont cependant en cours. Dans le champ des salaris du secteur priv, le chantier de rapprochement des rgimes complmentaires ARRCO et AGIRC se poursuit. La coordination avec les rgimes de salaris et de non-salaris aligns sur le rgime gnral se renforce. Les mcanismes actuellement mis en place ont fortement fait converger les conditions de dure dassurance et dge permettant daccder la retraite dans les diffrents rgimes. Cet effort de convergence doit-tre poursuivi et son effectivit garantie par le suivi dindicateurs relatifs aux dures dactivit et de retraite des ressortissants des diffrents rgimes. Ces volutions peuvent porter sur un rapprochement de certains rgimes, sur une redfinition du partage entre couvertures de base et complmentaire ou encore sur lidentification de principes de convergence entre tous les rgimes de certains droits tels que les droits conjugaux et familiaux ou les minimums de pension. Cet effort ncessite aussi la dfinition de cibles et dindicateurs permettant dapprcier la faon dont lintervention combine des rgimes rpond aux objectifs assigns du point de vue des diffrentes catgories dassurs et de contributeurs. 2.4.1.3. Renforcer linscription de laction des rgimes dans une dynamique commune Il sagit notamment de garantir la capacit de tous les rgimes prciser leurs prvisions, suivre les indicateurs retenus, mettre en uvre les objectifs retenus (lesquels peuvent tre inter-rgimes ) et en rendre compte, dans le cadre dune convergence accrue de leurs rgles et de leur gestion. Or, la multiplicit des rgimes de retraite composant le systme de retraite franais est un facteur de complexit, qui soulve des questions dquit et rend difficile la mise en uvre dobjectifs communs. Certes, malgr la diversit des rgles applicables dans les diffrents rgimes, on observe cependant aujourdhui une grande proximit des situations des assurs en relevant tant du point de vue des taux de remplacement que des ges effectifs de dpart en retraite184. Pourtant, si la convergence des situations devrait se poursuivre lavenir, sagissant des ges de dpart la retraite, il nen va pas de mme sagissant des niveaux des pensions, pour les gnrations partant la retraite au-del de 2020. Dans le secteur priv, en effet, les politiques de modration du rendement des rgimes ARRCO et AGIRC ne devraient plus tre compenses, comme cela a t jusqu prsent le cas (et au-del), par la monte en charge des couvertures complmentaires et laugmentation du taux moyen des cotisations cratrices de droits dans ces rgimes. Dans le secteur public, la croissance de la part des primes tous les

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faut mette ici les professions librales part pour ce qui concerne les taux de remplacement, compte tenu de la diversit des choix faits par les diffrentes professions dun niveau plus ou moins tendu de solidarit collective.

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niveaux de lchelle des rmunrations, si elle se poursuit, aura un impact sur le niveau du taux de remplacement, sans que cette volution soit prvue et explique. Par ailleurs, lhtrognit dans le mode de fonctionnement des rgimes et le dcoupage en rgimes de base et complmentaires qui poursuivent des objectifs pour partie communs rend extrmement difficile un pilotage en fonction de cibles de niveau de pension ou deffort contributif. Les rgimes de base et complmentaires se trouvent de facto en concurrence pour mobiliser les marges de manuvre existantes en termes de financement. Leur responsabilit nest pas claire dans les garanties susceptibles dtre apportes en termes de taux de remplacement et de pouvoir dachat pour les titulaires des pensions notamment les plus faibles. Ces diffrents lments de constat justifient de se poser la question de la mise en uvre dobjectifs communs et doutils de pilotage partags. La commission considre que trois voies doivent tre privilgies et affiches comme prioritaires par les pouvoirs publics, et ceci ds prsent :

La dfinition de cibles communes (taux de remplacement, ges de dpart, taux de cotisations, selon les choix politiques retenus) associes des indicateurs permettant de sassurer que les diffrents rgimes oprent dans le cadre de leurs rgles propres des ajustements comparables. Les modalits de partage des responsabilits dans latteinte des objectifs globaux du systme. Ainsi, si lon veut, par exemple, fixer des cibles de taux de remplacement pour lensemble des assurs ou comme actuellement pour les petites pensions (taux de 85% du SMIC issu de la loi de 2003), il est ncessaire de considrer la pension totale assure par le rgime gnral et lARRCO et didentifier la responsabilit des deux rgimes dans le respect de lobjectif. La question des pluriactifs et pluri-pensionns est dans ce cadre un sujet traiter en tant que tel. Lharmonisation des rgles essentielles des rgimes. Elle est largement ralise pour lge, la dure de cotisation, les mcanismes de dcote et de surcote. Elle parat ralisable dans deux autres domaines importants que sont les avantages familiaux et les pensions de rversion. Elle pose question pour limportance des efforts contributifs qui nest pas aborde de la mme faon par toutes les catgories sociales. Enfin, lharmonisation ne peut tre ralisable pour la fonction publique que dans une mesure limite, sauf rexaminer profondment les politiques salariales.

3. Accroitre le taux demploi des seniors et rformer la prise en compte de la pnibilit


Toute rforme des retraites qui vise lallongement de la dure de la vie active doit permettre aussi de rendre cet allongement effectif et possible pour les personnes en fin de carrire. Dautant plus dans un contexte daugmentation de la moyenne dge de la population active, du fait dune activit plus forte des seniors de plus de 55 ans et, depuis 2000, de larrive des gnrations nombreuses dans ces tranches dge. La part des plus de 55 ans, qui est de

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12,4 % en 2010, atteindrait 17,9 % en 2060 alors que celle des 25-54 ans diminuerait de 5 points. Celle des moins de 25 ans resterait stable 10 %185. Depuis le dbut des annes 2000, beaucoup de mesures ont t prises dans ce sens et ont particip de la progression des taux dactivit des plus de 50 ans. Nanmoins, le taux demploi doit encore progresser, comme le montre la comparaison de la situation de la France avec celle des autres pays europens. Les ges de fin de carrire professionnelle devront encore augmenter pour permettre le dcalage de lge effectif de dpart la retraite, en limitant les risques de passage par des priodes de non-emploi. De nouveaux progrs dans ce domaine ncessitent donc une mobilisation toute particulire des acteurs. Si les perceptions ont chang, laugmentation du taux demploi des seniors est difficile dans un contexte de chmage important et les salaris gs risquent encore, dans certains cas, de servir de variable dajustement . Les modifications ncessaires du cadre lgislatif et rglementaire ont pour lessentiel t conduites et certaines mesures prises, notamment sur la formation professionnelle ou la gestion des parcours, peuvent tre utilises par les entreprises et les salaris pour faciliter la poursuite de lactivit professionnelle. Pourtant, il est ncessaire de mobiliser plus fortement ces outils, dagir plus en amont dans la gestion des carrires et des ges et dtre plus efficace pour prvenir les situations dusure des salaris. Plusieurs axes doivent tre pris en compte prioritairement :

mobiliser les acteurs, mieux connatre et suivre les volutions des transitions entre emploi et retraites ; accompagner la gestion des ges dans lentreprise tout au long de la carrire ; limiter les risques de priodes dinactivit et de chmage en fin de carrire.

Le sujet spcifique des conditions de travail doit faire lobjet dune attention toute particulire. Lenjeu de lamlioration des conditions de travail dpasse largement la question de lemploi des seniors, mais cest un pralable pour permettre effectivement aux travailleurs gs de poursuivre leur activit professionnelle. Par ailleurs, quand il sagit de conditions de travail qui crent des risques spcifiques pour la sant aprs la retraite, qui entrent dans la catgorie des facteurs de pnibilit , il est juste de prvoir des mesures spcifiques pour ces salaris, quand leur esprance de vie la retraite sen trouve potentiellement rduite. Deux axes supplmentaires doivent donc retenir lattention des pouvoirs publics :

amliorer les conditions de travail et rduire la pnibilit au travail pour permettre aux salaris de travailler plus longtemps sans exposer leur sant, compenser lexposition des conditions de travail pnibles ayant un impact sur lesprance de vie des salaris.

185 Projections lhorizon 2060, des actifs plus nombreux et plus gs , O. Filatriau, INSEE, n1345, avril 2011.

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3.1. Accroitre le taux demploi des seniors

3.1.1. Mobiliser les acteurs, mieux connatre et suivre les volutions des transitions entre emploi et retraite Le sujet de lemploi des seniors mobilise des acteurs nombreux et trs divers. Au sein des pouvoirs publics, diffrents ministres et administrations centrales sont en charge du sujet. Des oprateurs publics importants interviennent galement, comme Ple Emploi ou lANACT (Agence nationale pour lamlioration des conditions de travail). Les partenaires sociaux sont des acteurs essentiels de cet objectif partag de progression de lemploi des seniors, travers les ngociations et les actions menes dans les entreprises et les branches, ou encore travers la gestion de la branche accidents du travail-maladies professionnelles ou des caisses de retraite. Un plan national daction concert pour les seniors a t mis en uvre pour la priode 20062010. Il sest traduit par diffrentes mesures, certaines dordre lgislatif, dautres destines mobiliser les partenaires concerns. Surtout ce plan prvoyait un suivi rgulier des actions menes et de diffrents indicateurs. Il parait ncessaire aujourdhui, dans un contexte conomique contraint et paralllement une rforme des retraites qui incitera dcaler les ges de fin de carrire professionnelle, de relancer une politique active avec une approche comparable et renforce. Dans le secteur priv comme dans le secteur public, un nouveau plan concert pour les seniors viserait mobiliser les outils existants, en dvelopper de nouveaux et relancer une politique de communication pour continuer faire voluer les reprsentations dans lentreprise. Ce plan impliquerait aussi un outil de pilotage, de suivi et de coordination des acteurs publics : directions dadministrations centrales, ANACT, branche AT-MP, Ple emploi, Assurance maladie, CNAV, en lien avec les partenaires sociaux. Dfini de faon concerte, suite la deuxime grande confrence sociale, et mis en uvre pour une priode de 5 ans, il dfinirait dabord au niveau national les objectifs atteindre et les actions mener. Surtout il devra sappuyer sur une instance de pilotage et de suivi, runie rgulirement, qui devra laborer un bilan prcis de ces actions et de leurs effets. Ce plan national devra se dcliner et se prolonger au niveau local. Cette dclinaison devra permettre un suivi des objectifs fixs au niveau national mais galement llaboration dactions mener dans les territoires. Il permettra notamment de suivre et de dvelopper des projets mens en partenariat. Pour accompagner la mise en uvre de ce plan, il est propos la cration dun Observatoire des fins de carrires professionnelles pour mieux connatre les mcanismes de transition emploi-retraite. Il aurait vocation, par la mutualisation des nombreuses donnes existantes et manant de sources diffrentes, renforcer la connaissance des acteurs et du grand public sur la nature de ces transitions, en particulier sur les causes des diffrentes formes dinactivit, les situations de prcarisation de la sant (invalidit, inaptitudes ou restrictions daptitude, absentisme long ou rpt), ainsi que, par exemple, sur la nature des changements de quotit de travail. Cet Observatoire pourra galement permettre le suivi des objectifs fixs par le plan concert et de limpact des politiques menes. Il serait adoss une structure existante et transversale pour permettre de mobiliser les sources et acteurs

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concerns (DARES, DREES, INSEE, CNAV, Assurance maladie, Ple emploi, COR ). La commission propose un adossement au commissariat gnral la stratgie et la prospective qui est dj charg de piloter certains sujets en matire demploi comme les prospectives mtiers et qualifications. 3.1.2. Amliorer la gestion des carrires et des comptences

3.1.2.1. Mobiliser les entreprises pour la gestion des ges, dans le cadre du contrat de gnration Depuis lobligation de ngocier des accords ou des plans seniors dans les branches et les entreprises (Loi de financement de scurit sociale pour 2009), des dynamiques nouvelles ont t impulses dans certaines entreprises ou branches, la fois en mobilisant des politiques de gestion des ressources humaines dj existantes dans ces entreprises et en dveloppant de nouveaux outils. Les valuations menes montrent quune part importante daccords ptit nanmoins dun caractre trs formel . Parmi les objectifs choisis par les branches et les entreprises, celui du maintien dans lemploi est beaucoup plus frquent que celui du recrutement et les items damlioration des conditions de travail et de prvention des situations de pnibilit , tout comme lamnagement des fins de carrires sont moins souvent choisis. Nanmoins ce dispositif, qui prvoyait une pnalit en cas dabsence daccord ou de plan, a permis une plus grande sensibilisation des entreprises, comme des branches, la ncessit dagir en faveur dune gestion des ges, alors mme que le contexte conomique pouvait sembler dfavorable. Lobligation de ngocier, mise en uvre en 2010 tant triennale, la plupart de ces plans dactions sont arrivs chance. Ils doivent dsormais tre rengocis dans le nouveau cadre, plus large, du contrat de gnration qui fait voluer la nature et le contenu de cette obligation. Dsormais, lemploi des seniors est associ la question de lemploi des jeunes186. Laccord doit comporter des objectifs et des indicateurs chiffrs187. Cette ngociation est obligatoire pour les entreprises de 300 salaris et plus, dfaut lentreprise peut tre soumise une pnalit financire. Pour celles de 50 299 salaris, la ngociation est obligatoire pour celles qui souhaitent bnficier de laide financire pour lembauche dun jeune. A lappui de cette ngociation, chaque entreprise de 50 salaris et plus aura raliser un diagnostic qui dresse ltat des lieux de la situation des jeunes et des salaris gs, des savoirs et des comptences cls. Ce diagnostic, dont il est prvu quil devra tre ralis en lien avec les actions dj existantes en matire de pnibilit, permettra aussi de tirer les enseignements des pratiques des entreprises et des actions engages ces dernires annes.

186

Les nouveaux accords dentreprise, de groupe ou de branche doivent comporter des engagements en faveur de la formation et de linsertion durable des jeunes dans lemploi, de lemploi des salaris gs et de la transmission des savoirs et des comptences .

187

Loi n2013-185 du 1er mars 2013 portant cration du contrat de gnration. Le dcret n2013-222 du 15 mars 2013 prcise que sagissant des engagements en faveur de lemploi des salaris gs, les actions devront sinscrire dans au moins deux des cinq domaines suivants : recrutement des salaris gs, anticipation des volutions professionnelles et gestion des ges, organisation de la coopration intergnrationnelle, dveloppement des comptences et des qualifications et accs la formation, amnagement des fins de carrire et de la transition entre activit et retraite.

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Cette nouvelle phase de mobilisation des entreprises, dans le cadre dune gestion des ges transversale et cohrente, des jeunes et des salaris gs, ncessite un accompagnement des entreprises pour veiller notamment la bonne articulation avec les plans prcdents et la mobilisation de nouvelles entreprises non encore impliques dans ce type de dmarche. Afin de faciliter le dploiement et l'appropriation par les entreprises du contrat de gnration, le site internet www.contrat.gnration.gouv.fr est oprationnel depuis fin mars 2013. Il conviendrait de veiller son dploiement pour en faire un outil global daide la ngociation, sur les diffrents sujets qui doivent dsormais tre abords. Ce site pourrait galement, dans un second temps et suite aux valuations menes, donner des exemples dexpriences russies. Ds prsent, les services des DIRECCTE sensibilisent les entreprises de 300 salaris et plus, ou qui appartiennent un groupe de 300 salaris et plus, qui doivent, sans attendre, tablir leur diagnostic et entamer une ngociation, sachant que laccord collectif ou le plan daction doit tre dpos avant le 30 septembre 2013. Par ailleurs, afin de sassurer de la mise en uvre des accords et des plans daction, les entreprises de 300 salaris et plus sont tenues dadresser aux DIRECCTE , annuellement, un document dvaluation, dont le contenu a t fix par larrt du 26 avril 2013, et qui permettra dapprcier la mise en uvre effective par les entreprises de cette dmarche. Enfin, afin de faciliter l'appropriation par les entreprises de 50 300 salaris de la question de la gestion des ges, et leur faciliter l'accs une aide financire, un dispositif dappui conseil la mise en uvre du contrat de gnration dans les entreprises de moins de 300 salaris est mis en place188. Le Plan daction concert pourra permettre de suivre la mise en uvre du contrat de gnration et les mesures daccompagnement et de suivi des entreprises. Sagissant de larticulation avec lobligation de ngocier sur la pnibilit, on citera galement les expriences, particulirement intressantes, menes par lANACT autour du dispositif Tempo , qui vise aider les entreprises mener diffrentes ngociations (sur les seniors, lgalit professionnelle et la pnibilit), de faon coordonne. Il sagit de regroupements dune dizaine dentreprises, dnomms clusters sociaux , o elles sont reprsentes chacune par un binme (dirigeant / reprsentant des salaris). Lobjectif est daccompagner les entreprises pour raliser un diagnostic sur ces thmatiques et dgager des pistes daction189. La dmarche va se poursuivre, en intgrant le sujet des contrats de gnration. La question du rle du rseau constitu par lANACT et les ARACT, acteurs essentiels pour laccompagnement des entreprises dans la gestion des ges, est actuellement en discussion et a fait lobjet dun groupe de travail tripartite, issu de la Grande Confrence Sociale de 2012. Dans ce cadre, pourrait se poser la question de son rle ventuel en direction des fonctions publiques. De plus, la question du dploiement des actions de lANACT et des ARACT sur le territoire invite rflchir sur les moyens et les mthodes qui pourraient le rendre possible. Une mise en synergie dacteurs-relais spcialiss dans laccompagnement des entreprises sur

188 Pour 2013, un budget de 30 M est prvu cet effet. 189

La premire phase du dispositif a permis, avec 37 clusters sociaux, de toucher 300 entreprises, dans 18 rgions, avec un taux de participation des entreprises de 50 300 salaris de 66%.

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ces thmatiques, avec le dveloppement de rfrentiels communs, permettrait de dmultiplier les savoir-faire. 3.1.2.2. Accompagner la deuxime partie de carrire, dans le cadre, notamment, du conseil en volution professionnelle Sagissant de la gestion des volutions de carrire, de nombreux outils sont disponibles pour accompagner les salaris et leur permettre de se rorienter ou se reconvertir, notamment vers des postes moins exposs en termes de conditions de travail : cest le cas par exemple des entretiens de deuxime partie de carrire, et de diffrents dispositifs de formation professionnelle (DIF, valorisation des acquis de lexprience ). Pourtant ces instruments sont aujourdhui peu mobiliss par les entreprises et en particulier pour les salaris gs. A propos des entretiens, les valuations faites daccords dentreprises montrent notamment que si cette action est trs frquemment prvue dans ces accords ou plans daction, les rsultats sont faibles, en termes de nombres dentretiens raliss ou dimpact, y compris parce quils ne font pas lobjet de demandes de salaris. Laccord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 et la loi sur la scurisation de lemploi ont prvu la mise en uvre de deux dispositifs qui pourraient, si la ngociation venir le dcide, tre mobiliss, notamment pour les salaris gs : le conseil en volution professionnelle et le compte personnel de formation. Le conseil en volution professionnelle doit permettre aux salaris de mieux anticiper les ruptures dans leur parcours professionnel ou d'tre accompagns s'ils cherchent se reconvertir. Mis en uvre dans le cadre du service public local de l'orientation (charg de coordonner et de mettre disposition une information complte sur les formations, les certifications, les mtiers, les emplois et les niveaux de rmunration), il vise amliorer l'information disponible, pour tous les salaris, sur leur environnement professionnel et l'volution de l'activit sur leur territoire ainsi que sur les dispositifs auxquels il peuvent accder afin de rorienter leur trajectoire professionnelle. La prochaine confrence sociale portera notamment sur la formation professionnelle et sera suivie de ngociations avec les partenaires sociaux sur ce thme. Ces prochaines tapes permettront notamment de trancher la question des modalits de mise en uvre du compte personnel de formation, de sa gestion (oprateurs, financements, gouvernance) et celle de sa finalit (qualifications, employabilit, priorits, publics). La commission suggre que la place de la formation en direction des salaris gs et expriments soit discute spcifiquement dans ce cadre. On rappellera galement lexistence dautres dispositifs qui pourraient tre mobiliss, en particulier le Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels (FPSPP). Dores et dj bon nombre des appels projets mis en uvre par le FPSPP sadressent des publics seniors dans des proportions qui ne sont pas ngligeables : entre 15% et 60% (par exemple dans le cadre de projets visant dvelopper la mobilit et les reconversions vers dautres mtiers, dans un contexte de crise). Ce fonds pourraient permettre de construire de nouveaux appels projets cibls sur certaines thmatiques qui peuvent avoir un impact fort sur le maintien dans lemploi des seniors, par exemple sur la prvention de lexposition des conditions pnibles et laccompagnement des salaris exposs en lien avec des accords de branche ayant dfini les besoins.

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A propos de formation, on voquera aussi, pour exemple de bonne pratique, cette banque en ligne qui forme des apprentis de plus de 50 ans pour favoriser la constitution dquipes mixtes afin de mieux rpondre aux attentes dune clientle vieillissante190. On pourra galement sinterroger dans ce cadre, sur le dveloppement dactions dans la fonction publique, par exemple en y envisageant le dveloppement de lapprentissage pour mettre profit le savoir et lexprience des plus gs afin dassurer lencadrement de la formation des jeunes en recherche de qualification et demploi. 3.1.3. Amnager les fins de carrires Si les dispositifs de prretraites ou de prretraites progressives (qui donnaient droit un temps partiel compens financirement en fin de carrire), financs par les pouvoirs publics sont en cours dextinction, de nombreuses entreprises, et en particulier des grandes entreprises, mettent en place ce type de dispositif quelles financent elles-mmes. La commission considre quil ne serait pas opportun pour les pouvoirs publics dencourager nouveau de tels dispositifs, compenss financirement et ouverts tous salaris, qui iraient lencontre de laugmentation de lge de cessation dactivit. On notera aussi que les accords dentreprises qui prvoient des systmes de temps partiel de fin de carrire de droit, sans compensation salariale, suscitent gnralement peu de demandes des salaris. On pourrait par contre envisager ce type damnagements pour les salaris uss qui ne peuvent plus rester sur leur poste de travail ou dans le cadre dun dispositif damnagement des fins de carrire pour des salaris exposs la pnibilit (cf. infra). Dans le cadre des actions de communication proposes par ailleurs, il conviendrait de faire connaitre les dispositifs existants, notamment la possibilit de surcotiser pleinement pour la retraite, y compris quand on travaille temps partiel (sous rserve daccord de leur employeur). Certains amnagements du temps de travail sont aussi possibles, par exemple, quand il existe un compte pargne temps. Pour des salaris gs dans des situations particulires, notamment ceux en situation daidant familial, des dispositions particulires existent galement : cong de soutien familial, temps partiel pour raisons familiales et personnelles. Dans le cadre de lagenda social pour la fonction publique, une concertation avec les organisations syndicales devrait tre ouverte au second semestre 2013 sur la gestion des ges de la vie . Dans ce cadre, pourrait tre pose, pour la fonction publique, la question des priodes de transition entre emploi et retraite. Pour mmoire, le dispositif de cessation progressive dactivit a t supprim par la loi de 2010, car il tait jug trop rigide et trop complexe. Par ailleurs, les possibilits de surcotiser pour les personnes travaillant temps partiel sont limites 4 trimestres. Il nexiste donc plus aujourdhui de possibilit damnager spcifiquement son temps partiel en fin de carrire, ce qui pourtant peut permettre dinciter la prolongation de carrire. Il pourrait tre envisag de crer une possibilit de temps partiel, de droit - au moins pour des quotits de travail de 80 % ou 90 % - avec la possibilit de surcotiser sans limitation de dure jusqu lge douverture des droits, et sans avantage

190 Exprience mene par la banque en ligne allemande, ING DIBa. Source : site www.Planetlabor.com

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de rmunration (pour viter les effets daubaine). Une condition dge du demandeur serait fixe, mais le choix du passage temps partiel et la quotit de travail ne seraient pas dfinitifs. Une condition de dure minimale dassurance pourrait tre galement fixe pour viter dadmettre au bnfice des personnels trop loigns de la carrire complte. Ce sujet pourrait faire lobjet de discussions avec les partenaires sociaux dans le cadre de cette concertation. Dautres types damnagements de fin de carrire peuvent aussi tre dvelopps. Pour certains mtiers, et dans certains secteurs, lexprience acquise par les salaris gs peut tre valorise en en faisant profiter plusieurs entreprises. Ainsi, se dveloppent dans certaines entreprises des expriences de prt de salari. Des experts sont dtachs de grands groupes pour intervenir sur une priode donne dans une petite ou moyenne entreprise, qui na pas les moyens dattirer ce type de comptence, pour laider mettre en uvre un projet. Le dispositif des groupements demployeurs permet aussi aux entreprises de se regrouper pour employer une main-duvre quelles nauraient pas, seules, les moyens de recruter. 3.1.3.1. Favoriser le retour dans lemploi des chmeurs gs

Accompagnement des demandeurs demplois.

Le suivi des demandeurs demploi par Ple emploi est dsormais organis autour de trois modalits daccompagnement et de suivi : laccompagnement renforc cibl sur les demandeurs demploi les plus loigns du march du travail ou qui prsentent un risque lev dloignement compte tenu de difficults de nature professionnelle et de freins priphriques lemploi, laccompagnement guid et le suivi et appui la recherche demploi. La slection des publics ne doit donc pas seffectuer sur la base de critres tels que lge ou la qualification mais selon leurs difficults individuelles daccs lemploi. Dans ce cadre, il conviendra pour les pouvoirs publics de sassurer que ces modalits de slection des publics prioritaires permettent en pratique un accompagnement suffisant pour les seniors qui sont en mesure de retourner dans lemploi.

Conditions dindemnisation spcifiques

Les modalits dindemnisation des chmeurs de 50 ans et plus drogent au droit commun sur plusieurs points (dure dindemnisation plus longue, conditions douverture de droits plus souples, possibilit de prolonger lindemnisation jusqu lge du taux plein). De plus, pour lassur qui a atteint 55 ans et sil justifie dune dure dassurance dau moins 20 ans, jusqu cinq annes de chmage non indemnis peuvent tre prises en compte, sous forme de priodes assimiles, dans le calcul de la dure dassurance. Ces dispositions peuvent tre discutes du point de vue de leur caractre dsincitatif au prolongement de lactivit professionnelle. Cette question pourrait tre aborde dans le cadre de la future ngociation UNEDIC, en envisageant aussi des mcanismes dactivation des dpenses, pour inciter au retour ou au maintien dans lemploi191.

191 En Belgique, une

prime est verse par lassurance chmage au salari qui passe, dans la mme entreprise, dun poste expos la pnibilit un autre poste, pour assurer un maintien de la rmunration.

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3.1.3.2. Diversifier les transitions emploi-retraite Harmoniser les rgles du cumul emploi-retraite.

Le nombre de bnficiaires du cumul emploi-retraite est difficile valuer, mais on estime quil est en hausse et quil atteint, en 2010, prs de 500 000 retraits. Aujourdhui, on distingue deux situations. Pour les salaris cumulant une pension de retraite avec une activit qui les conduit cotiser dans un rgime nouveau, le retrait peut acqurir de nouveaux droits dans ce rgime. Il est donc dans une situation plus favorable que le retrait qui poursuit une activit entrant dans le champ de son ancien rgime (ou dans un rgime appartenant au mme groupe), pour lequel la liquidation de sa pension est dfinitive. Il est propos par la commission dinstaurer un cumul emploi retraite (CER) avec des rgles identiques pour le cumul intra et inter rgimes, avec obligation de liquider lensemble des pensions de retraite pour tous les rgimes. Cette harmonisation requiert que chaque rgime sassure que lensemble des pensions de retraite lgalement obligatoires soient liquides par lassur avant la reprise dune nouvelle activit. Cette solution peut tre complexe mettre en uvre puisquil faudrait introduire cette condition dans lensemble des rgimes de base. Elle rpond cependant une logique dquit entre pensionns. Elle permettrait galement une plus grande lisibilit du dispositif. Ces rgles permettraient de limiter la prfrence pour le prsent dans la mesure o il ne sera plus possible pour les assurs de liquider tt une pension pour exercer une autre activit dans le but de se constituer des droits dans un autre rgime. Pour les assurs en situation de cumul intra-rgime mais nayant pas atteint le taux plein, le cumul nest pas totalement libralis et les rgles de plafonnement192 continuent sappliquer. Le cumul est possible sous la seule condition davoir atteint un ge minimum de 55 ans et davoir liquid ses pensions dans le rgime concern. On pourrait envisager de modifier la marge cette possibilit de cumul plafonn, en mettant en place une condition de taux plein minor (par exemple : taux plein 8 trimestres). Cette solution permettrait de limiter une trop forte propension des assurs choisir le prsent, tout en vitant de mettre lcart les personnes ayant des carrires incompltes. Enfin, il est propos denvisager la possibilit pour les bnficiaires de lASPA de cumuler ce minimum vieillesse avec un revenu dactivit. Cette mesure pourrait se traduire par lexclusion de ce revenu dactivit, totalement ou pour partie, de la base de ressources. En 2009, limpact financier, sous hypothse de comportement inchang, dun cumul intgral de lASPA et du revenu dactivit, ds lors que celui-ci nexcde pas un certain seuil, avait t estim moins de 10 M pour le rgime gnral. Encourager la retraite progressive.

Ce dispositif qui permet de cumuler, sous certaines conditions, une fraction de sa pension de vieillesse avec une activit temps partiel, tout en continuant damliorer ses droits retraite

192

La somme de la pension et des revenus ne doit pas excder un plafond fix 160 % du SMIC ou au dernier salaire dactivit peru

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futurs193, reste aujourdhui confidentiel (2 000 bnficiaires fin 2012 au rgime gnral). Il est propos de rendre le dispositif plus attractif, en revoyant certaines des conditions douverture : ouvrir le dispositif aux temps partiels amnags sur lanne, louvrir aux assurs exerant une activit auprs de plusieurs employeurs, simplifier le barme pour le rendre plus comprhensible, abaisser la condition de dure dassurance actuellement fixe 150 trimestres, abaisser ventuellement lgrement la condition dge en de de lge lgal douverture des droits, crer un droit opposable la retraite progressive, au moins pour les branches comportant des mtiers reconnus pnibles (cf. infra)194, renommer le dispositif ( temps partiel-retraite ). Sur ce dispositif, comme sur le cumul-emploi retraite, ou le dispositif de surcote, des moyens supplmentaires dinformation et de communication en direction des assurs seraient utiles. Lenqute Les motivations de dpart la retraite 195 de 2012 montre que si la connaissance du cumul emploi retraite est assez importante (57 % des personnes interroges savent de quoi il sagit ), elle progresse peu, par rapport lenqute prcdente de 2010 (50 %). La retraite progressive reste elle trs mal connue (22 % savent de quoi il sagit et 38 % en ont entendu parler sans bien savoir de quoi il sagit ). Cette information renforce pourrait se faire notamment dans le cadre des outils du droit linformation mis en uvre depuis 2003, par le GIP Info retraite, ou du dispositif Fonction conseil en entreprise dvelopp par la CNAV. En parallle dune campagne nationale dinformation, articule avec la communication dcide dans le cadre du plan daction, une documentation adapte pourrait par exemple tre transmise aux assurs au moment de lenvoi des estimations individuelles globales. Enfin, il faut noter quun tel dispositif nexiste pas dans la fonction publique. Sa transposition pourrait tre dbattue dans le cadre de la concertation prvue sur la gestion des ges de la vie .

3.2. Amliorer les conditions de travail et mieux prendre en compte la pnibilit

3.2.1. Par le dveloppement des actions de prvention des risques professionnels Le prolongement de la vie active impose dagir pour limiter les situations de fin de carrire, o des salaris uss par certaines conditions de travail ne sont plus en mesure de travailler. Pour cela il est possible dagir sur les conditions de travail elles-mmes mais galement de permettre aux salaris concerns dvoluer vers des postes moins exposs. 3.2.1.1. Faciliter et anticiper les reconversions ds le dbut de carrire. Des expriences menes par exemple aux Pays-Bas, prvoient pour certains mtiers (dans la fonction publique territoriale), une obligation de reclassement partir dune certaine dure

193 Dans le cadre de la retraite progressive, la premire liquidation nest pas dfinitive et lassur continue acqurir des droits jusqu sa sortie totale de lemploi. 194 Aujourdhui laccs au dispositif est conditionn par laccord de lemployeur pour passer temps partiel. 195 Les motivations de dpart la retraite : stabilit entre 2010 et 2012 , Etudes et rsultats, n838, avril 2013, DREES, CNAV et DSS.

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dactivit. Elles pourraient inspirer de nouvelles pistes daction. La premire anne dactivit, un projet de carrire est labor par lemployeur et lemploy et prcise les facteurs qui pourront contribuer au succs dune deuxime carrire : volution professionnelle vise, formation ncessaire et son cot, rsultats obtenir Lide danticiper ds lembauche sur des postes particuliers, les volutions futures, compter dune certaine dure, mrite de retenir lattention. En France, des dispositifs de mutualisation pourraient tre dvelopps pour reprer au niveau des entreprises, des branches, des bassins demplois, les postes disponibles pour la reconversion, pour les mutualiser et les rendre accessibles aux petites entreprises. On notera ce propos, que ladministration et lunion des industries et des mtiers de la mtallurgie vont mettre en uvre une tude ddie aux passerelles interbranches. Il sagit de faire connatre et de faciliter les mouvements des salaris de branches professionnelles en dclin ou risquant de ltre vers des branches professionnelles porteuses . Cette tude comprendra deux phases : 1 diagnostic de lexistant dans certains secteurs, certaines branches voire certains territoires, mise en vidence des bonnes pratiques ; 2 ralisations de 3 ou 4 exprimentations territoriales. Si ce projet ne concerne pas spcifiquement les seniors et ne vise pas spcifiquement les conditions de travail difficiles, il peut pour partie rpondre des objectifs comparables. On pourra sintresser galement aux exemples dentreprises qui mettent en place des droits reconversion pour certains postes. On citera lexemple dune entreprise qui a sign un accord prvoyant pour les travailleurs posts un droit de premption dun mois sur les postes de jour nouvellement disponibles. Lentreprise a aussi tudi les possibilits de rinitialiser des activits au sein de lentreprise pour proposer de nouvelles activits exerables de jour. Le compte-temps-pnibilit (cf. infra) serait dans ce domaine une volution majeure, puisquil serait trs incitatif pour entreprendre des formations visant des reconversions. 3.2.1.2. Accidents du travail et maladies professionnelles : agir en amont pour limiter la survenance de ces risques et leurs consquences pour les salaris Si les seniors ont proportionnellement moins daccidents du travail (AT) que les jeunes salaris, ceux-ci ont des consquences plus lourdes pour les salaris gs : la dure des arrts de travail est plus longue (20 jours en moyenne pour les salaris de 20 ans, 50 jours pour les salaris de 60 ans) et les taux dincapacit permanente plus levs. En ce qui concerne les maladies professionnelles, il convient de noter que plus de 78 % des troubles musculosquelettiques pris en charge par la branche AT/MP concernent la tranche 40-59 ans, et 55 % pour les seuls 50-59 ans. Il en rsulte des difficults plus marques pour le salari senior retrouver un emploi aprs un accident du travail et des cots importants pour la branche AT-MP et lentreprise. Les actions de prvention actuelles ciblent lensemble des salaris et donc aussi les seniors. Nanmoins afin de prendre en compte lallongement de la dure dactivit, la branche AT-MP dveloppe actuellement diffrents projets et exprimentations pour dployer ses actions de prvention plus spcifiquement en direction des seniors. La commission a souhait mentionner ces projets, en cours dlaboration et de discussions, notamment dans le cadre de la ngociation de la Convention dobjectifs et de gestion, qui lui paraissent tout fait rpondre aux objectifs de maintien dans lemploi des seniors.

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Projet n 1 : Promotion du maintien dans lemploi : projet de coopration Branche AT-MP dont INRS/CNAV/ANACT. Les objectifs de ce projet consistent rduire, pour les seniors en particulier et lentreprise dans son ensemble, la sinistralit , favoriser une plus grande soutenabilit des emplois et donc un allongement de la carrire professionnelle, diminuer les cas de dparts anticips pour cause dinvalidit et favoriser une plus grande prise de conscience des entreprises. Il consiste mettre en uvre une nouvelle offre de services spcialement axe sur la prvention des AT/MP chez les seniors auprs dentreprises cibles (taux levs de salaris seniors et taux lev de sinistralit), en parallle des actions de sensibilisation dj menes par la branche Retraite sur le recrutement et le maintien en emploi des seniors (dans le cadre du dispositif Fonction conseil en entreprise ). Cette offre de services se concrtiserait sous la forme dun diagnostic approfondi des postes de travail et des parcours des salaris gs dans lentreprise et lidentification des pistes de progrs (coralis branche AT-MP / rseau de lANACT) ; un dispositif de formation (branche AT-MP en liaison avec lINRS) destination des responsables (DRH, responsables scurit) ; la mise disposition dun expert retraite ; des modules dinformation collective ou individuelle pour les salaris ; lattribution dune aide financire pour lamnagement des postes de travail ; linclusion du(es) salari(s) senior(s) victime(s) dun AT grave dans le dispositif exprimental daccompagnement des cas complexes mis en place par la branche AT/MP (cf. projet n2). Projet n 2. Exprimentation dun parcours daccompagnement des victimes dAT graves / complexes. Il sagit daccompagner, individuellement, un nombre cibl de personnes victimes daccidents du travail graves, en sinspirant dexpriences menes dans des pays ayant dvelopp la prvention secondaire et tertiaire depuis de longues annes, pour amliorer et prserver la sant et la qualit de vie des personnes et diminuer la frquence et la gravit des complications. Lassur victime dun accident du travail serait orient vers un rfrent qui laccompagnerait vers le bon parcours mdical, assurerait la coordination avec les structures mdicaliss et lui proposerait un accompagnement personnalis ainsi quun suivi tout au long du parcours. Dans le mme temps une valuation sociale et professionnelle serait organise de faon prcoce pour viter un risque de dsinsertion professionnelle. 3.2.1.3. Raffectation des sommes inscrites au Fonds national de soutien relatif la pnibilit Cr par la loi de 2010, ce fonds est destin financer des appels projets dentreprises. Nanmoins, tant donn les critres trs restrictifs imposs, peu de projets ont t dposs et financs. Ce fonds est dot de 20 millions deuros par lEtat et par la branche Accidents du travail et maladies professionnelles. Les critres dattribution des financements pourraient tre revus pour financer plus facilement des dispositifs de prvention. 3.2.1.4. Mobilisation des services de sant au travail dans les dmarches de prvention de la pnibilit. La prvention de la pnibilit participe des missions des services de sant au travail (article L. 4622-2 du code du travail). Les services de sant au travail pourraient ainsi tre mieux mobiliss dans le cadre de lvaluation des risques ralise par lemployeur, notamment au moyen de la fiche dentreprise et de laide quils pourraient apporter la rdaction de la fiche de prvention des expositions.

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De plus, dans le cadre de la monte en charge de la rforme de la mdecine du travail, il savre souhaitable dorganiser une meilleure coopration de manire donner aux diffrents acteurs des services de sant au travail, les outils ncessaires. Les contrats pluriannuels dobjectifs et de moyens signs par chaque service de sant au travail, la DIRECCTE et la CARSAT pourraient par exemple comprendre une action sur la prvention de la pnibilit, qui ferait appel toutes les comptences de lquipe pluridisciplinaire (mdecin du travail et personnel de sant, intervenants en prvention des risques professionnels, notamment ergonome). Enfin, la question de llargissement de laccs aux donnes contenues dans le dossier mdical de sant au travail, avec laccord de lintress, lensemble des mdecins oprant dans la sphre professionnelle, et plus largement, aux mdecins de ville et aux mdecinsconseils doit tre pose, dans un souci de plus grande efficience du suivi de ltat de sant du travailleur, y compris aprs ses annes dactivit (suivi post-professionnel). De mme, il est indispensable damliorer la transmission du dossier mdical de sant au travail entre les services de sant au travail qui assurent le suivi du travailleur tout au long de son parcours professionnel. 3.2.2. Par une rflexion sur une nouvelle prise en compte de la pnibilit dans la fonction publique Dans la fonction publique, la gestion de la pnibilit passe aujourdhui par le classement demplois en catgories actives, effectu selon une logique exclusivement statutaire et pas ncessairement en lien rel avec lemploi dtenu et donc sa pnibilit. Ce dispositif se traduit par deux types davantages : possibilit de dpart anticip la retraite et diverses bonifications. Une rflexion sur la pnibilit dans la fonction publique pourrait envisager de faire voluer ce dispositif en prenant mieux en compte la ralit de la pnibilit dans les emplois, en dveloppant une politique plus volontaire de prvention des risques professionnels et en rflchissant la nature des avantages accords. Sur la question de la prvention, laccord du 20 novembre 2009 sant et scurit au travail dans la fonction publique a fix un premier cadre. Un nouveau cycle de concertation et de ngociation sur lamlioration des conditions et de la qualit de vie au travail a t lanc en 2012 pour en largir la perspective, notamment sur la pnibilit. Sagissant de lamlioration des conditions de travail, une rflexion pourrait avoir lieu sur les modalits daccompagnement dans la fonction publique dEtat, en envisageant un largissement des comptences de lANACT ou du fonds national de prvention, rserv aujourdhui aux fonctions publiques hospitalire et territoriale. Le Fonds national de prvention (FNP) des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT/MP), cr par la loi du 17 juillet 2001 au sein de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivits locales (CNRACL), est gr par la Caisse des Dpts. Il est financ par un prlvement de 0,1% sur le produit des contributions retraites perues par la CNRACL. Il a pour missions dtablir, au plan national, les statistiques des accidents du travail et des maladies professionnelles constats dans les collectivits et tablissements dcrits cidessus ; de participer au financement, sous la forme davances ou de subventions, de mesures de prvention arrtes par ces mmes collectivits ou tablissements ; dlaborer des recommandations dactions en matire de prvention.

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Enfin sur ce sujet de la pnibilit, les volutions rcentes qui ont eu lieu dans les rgimes spciaux et qui visaient compenser la suppression des bonifications par des dispositifs de compensation individuelle de la pnibilit sont intressantes. 3.2.3. Par la limitation et la prise en compte tout au long de la carrire, des expositions aux facteurs de pnibilit La loi portant rforme des retraites de 2010 a cr de nouveaux outils de prvention de la pnibilit, notamment pour permettre sa traabilit. Dsormais, dix facteurs de risques professionnels - lis des contraintes physiques marques, un environnement physique agressif ou certains rythmes de travail - sont retenus par la loi, pour dfinir la pnibilit . Cette notion vise dsormais des expositions professionnelles susceptibles de laisser des traces durables, identifiables et irrversibles sur la sant . Certaines entreprises (celles de 50 salaris et plus, dont au moins 50 % de leffectif est expos un ou plusieurs facteurs de pnibilit, le pourcentage tant valu par lemployeur) ont lobligation de ngocier un accord ou dlaborer un plan daction, en faveur de la prvention de la pnibilit, sous peine dune sanction financire. La loi a galement cr un dispositif de compensation pour les personnes pouvant justifier dun taux dincapacit permanente dorigine professionnelle dau moins 10 %. Ce dispositif de compensation a touch un nombre trs restreint de personnes (prs de 4 000 personnes fin 2012), probablement pour diffrentes raisons : manque dinformation des personnes concernes, lourdeur des procdures, concurrence dautres dispositifs plus accessibles (carrires longues, invalidit), conditions daccs trs restrictives. Au-del de ce constat numrique, le dispositif a pos un problme dorientation, qui a suscit des critiques. Cens prendre en compte la pnibilit du parcours pass, il en soumet lapprciation un constat dordre mdical, qui suppose un diagnostic de pathologie tabli qui plus est, dans une liste prdtermine de pathologies, avec une origine professionnelle spcifique. Cela signifie dune part que la reconnaissance de la pnibilit est subordonne la survenue effective dune pathologie avant lge de la retraite (alors que pour lessentiel ce sont des dgradations de la sant survenant postrieurement qui impacteront lesprance de vie en sant, surtout dans le cas des cancers dorigine professionnelle), dautre part que certains facteurs de pnibilit, non reconnus comme cause de pathologies spcifiques (comme le travail de nuit) sont absents du dispositif.

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Encadr 3 : Les diffrentes notions de pnibilit Eu gard aux multiples enjeux auxquels a renvoy, et continue de renvoyer, la notion de "pnibilit", il est utile de distinguer trois acceptions de ce terme. : Lune delles a trait aux contraintes ou nuisances, rencontres tout au long de la vie professionnelle, et qui peuvent avoir des effets long terme sur la sant, y compris aprs la retraite, voire sur lesprance de vie. Cest cette facette qui peut tre prise en compte dans les rflexions sur de possibles dparts anticips. C'est elle aussi qui est sous-jacente au choix des dix facteurs de pnibilit qui figurent dans le Code du travail depuis la loi de 2010, dans une optique de traabilit et de prvention. Une sensation de pnibilit du travail peut galement provenir dun tat de sant dficient, en lien ou non avec le pass professionnel, ds lors que cette dficience rend insupportables, ou peu supportables, les exigences du travail actuel ; les remdes sont alors chercher du ct des raffectations, des amnagements de postes de travail, ou dfaut, des dispositifs de prise en charge de l'inaptitude ou de l'invalidit. Enfin, la pnibilit , au sens courant du terme, peut caractriser des conditions et des organisations du travail, mal vcues par les salaris vieillissants (entre autres), et qui influencent leur souhait de quitter ce travail rapidement, mme sils sont, ou paraissent, en bonne sant. Les pistes d'action promouvoir relvent alors de l'amlioration des conditions de travail, dans une approche extensive. Ces trois types de pnibilit ne sont pas sans relations entre eux, et peuvent coexister. Cependant ils ne se recouvrent que trs partiellement. Par exemple, l'exposition aux produits cancrignes en milieu professionnel (l'amiante, les goudrons, les poussires de bois,...), qui figurent videmment parmi les facteurs de "pnibilit" du premier type, ne provoque pas de sensation de "pnibilit vcue" dans l'immdiat, ds lors que ces produits ne sont pas allergnes, irritants, ou malodorants ; symtriquement, la prsence de produits dsagrables est un facteur de pnibilit vcue mais n'influence pas la sant long terme. De faon plus gnrale, les causes de difficults, les connaissances auxquelles on peut faire appel, les pistes daction ou de ngociation, les politiques publiques que cela implique, ne sont pas les mmes dans les trois cas. La commission sest donc interroge sur la faon de faire voluer ce dispositif, tant du point de vue de la prvention que de la compensation. Lallongement de la dure dactivit ne peut se poursuivre qu condition dune amlioration globale des conditions de travail qui permette aux salaris de travailler plus longtemps et donc notamment dune limitation, autant que possible, des situations de travail soumises des facteurs de pnibilit. La commission souligne donc avant tout limportance dun approfondissement des actions prventives. Elle estime, en outre, important de chercher sil est possible de mettre en place une compensation des ingalits desprance de vie aprs la retraite, lies directement et de manire tablie scientifiquement des conditions de travail. Elle estime possible denvisager de poursuivre la fois ces deux objectifs au travers dun unique dispositif et elle souhaite pour cela que soit examine la proposition de crer un compte individuel pnibilit .

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3.2.3.1. Pour lavenir : un compte individuel pnibilit Un compte individuel pnibilit serait ouvert pour chaque salari expos au moins un facteur de risque professionnel cit par le dcret du 30 mars 2011. Il permettrait au salari daccumuler des droits proportionnels lexposition et portables tout au long de sa carrire. La mise en place de ce compte poursuivrait trois objectifs : contribuer la gestion des parcours professionnels pour viter quun mme travailleur poursuive une activit pnible si longtemps que sa sant puisse sen trouver dgrade terme, de manire identifiable, durable et irrversible ; aider la gestion des fins de carrire et au maintien en emploi des seniors exposs la pnibilit ; permettre de partir plus tt la retraite, dans le respect de lge lgal. Lexposition aux facteurs serait apprcie par lemployeur par rfrence des seuils dexposition fixs par voie daccord national interprofessionnel ou, en cas dchec, par voie rglementaire, en laissant la possibilit aux branches de fixer des seuils plus favorables aux salaris. En fonction de la dure dexposition, le salari acquerrait un certain nombre de points lui ouvrant les droits :

du temps rmunr au cours de la carrire pour travailler sur une rorientation professionnelle vers un emploi moins exposant aux facteurs de pnibilit, un temps partiel de fin de carrire avec compensation de la baisse de rmunration, un rachat de trimestres de cotisations de retraite.

Concrtement, il sagirait daccumuler, tout au long du parcours professionnel exposant la pnibilit, au titre des dix critres dfinis par la loi, des points servant rmunrer des priodes de congs de droit ou racheter des trimestres de cotisations lassurance retraite afin de :

dgager du temps au cours de la carrire pour travailler sur une rorientation professionnelle vers un mtier moins pnible, y compris grce au suivi dune formation. passer temps partiel en fin de carrire ou cesser plus tt lactivit professionnelle tout en restant dans la catgorie des actifs (et viter aussi certaines volutions vers linaptitude). partir plus tt la retraite.

Pour garantir la portabilit des droits en cas de changement dentreprise, ce compte devrait tre cr au niveau interprofessionnel. Il serait ouvert pour lensemble des salaris (mais abond seulement pour les salaris exposs au moins un facteur de pnibilit). Le compte points serait crdit en fonction des situations inscrites sur les fiches de prvention des expositions prvues par larticle L. 4121-3-1 du code du travail. Son financement serait mutualis. Les quivalences points / priodes seraient dtermines de faon encourager lutilisation de ces points dabord pour financer des priodes de formation, ensuite des priodes de temps partiel de fin de carrire, enfin le rachat de trimestres pour le dpart en retraite. La gestion des comptes serait confie un organisme gestionnaire comptence nationale. Le dispositif serait cr, en application de larticle L. 1 du code du travail, par un accord national interprofessionnel et/ ou une loi et mis en uvre par le biais daccords de branche tendus ou, dfaut, de dcrets. Ces accords de branche permettraient notamment de prvoir

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lutilisation de ce dispositif dans les accords ou plans dactions sur la pnibilit qui doivent tre ngocis ou dcids dans certaines entreprises et du contrat de gnration, pour leurs volets dveloppement des comptences, gestion des ges, amnagement des fins de carrire. Diffrents paramtres devraient tre dfinis pour calibrer le dispositif, notamment les seuils partir desquels lexposition aux facteurs dfinis serait prise en compte, la possibilit ou non de cumuler des points en fonction du cumul dexpositions et la dtermination ventuelle dun plafond de points maximal (pour viter des effets pervers dun dispositif qui inciterait des salaris rester dans des emplois exposs). A la demande de la commission, des premiers travaux de chiffrages ont t raliss partir de lenqute Sant Itinraire Professionnel pour valuer le nombre de personne potentiellement concernes par un tel compte . Nanmoins ces chiffrages sont fragiles et les sources disponibles pour linstant limites. La mise en place dun systme de traabilit et son exploitation statistique pourraient combler ce manque et, in fine, contribuer au pilotage de lensemble du dispositif. Les hypothses de travail suivantes ont t poses pour faire des premiers calculs : Pour 1 trimestre dexposition = 1 point 10 points = 1 trimestre de droit cong de formation 20 points = 1 trimestre de droit passage temps partiel avec maintien de la rmunration 30 points = 1 rachat possible de trimestre au titre de la retraite. Tableau 31 : Points 10 20 30 Barme de prise en compte de la pnibilit

Dure dexposition Dure dexposition Type davantage en trimestres en annes 10 2,5 1 trimestre de cong formation 20 5 1 trimestre de temps partiel avec maintien de la rmunration 30 7,5 1 trimestre de rachat de trimestre au titre de la retraite

Source : Commission pour lavenir des retraites Ces premiers travaux font apparaitre que 25% des salaris pourraient tre concerns par les expositions vises (les estimations sont faites partir des donnes de la DARES sur lensemble de la population active, y compris fonction publique, indpendants). En fonction de diffrentes hypothses de taux de recours et de seuils, en premire analyse, et dans un rgime stationnaire, la dpense totale annuelle pourrait tre de lordre de 2,1 milliards deuros, rpartis entre des dpenses au titre de la formation (1,2 Mds), le financement de temps partiel (0,7 Mds) et celui de trimestres de retraite (0,2 Mds). La commission est consciente quun tel mcanisme peut provoquer des rticences de la part des entreprises et prsenter des lourdeurs, notamment de gestion pour lorganisme, charg de la collecte des droits et de lattribution des financements. Elle estime nanmoins que les
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premires valuations sont suffisamment solides pour permettre dengager sur cette question des tudes complmentaires et une concertation approfondie. Ce dispositif serait mis en uvre progressivement et pourrait prendre en compte lexposition aux pnibilits partir de la mise en uvre de la rforme, pour les salaris qui dbutent leur carrire aujourdhui. Sagissant des autres salaris, qui partiront la retraite dans les prochaines annes, un dispositif temporaire est propos. 3.2.3.2. Pour les priodes dexposition antrieures la cration du compte individuel, prendre en compte les effets diffrs de certains facteurs de pnibilit en accordant des trimestres valids supplmentaires. Dans lattente de la mise en uvre de ce compte individuel pnibilit, il est propos denvisager un dispositif transitoire permettant de compenser, autant que faire se peut, certaines expositions passes des facteurs de pnibilit. Un dispositif fond sur la ngociation de branches et cofinanc par les entreprises et la solidarit nationale, pourrait tre envisag pour les personnes proches de la retraite. Ces accords de branche pourraient dfinir le champ dapplication, les avantages accords, les critres de pnibilit pris en compte, les conditions douverture du droit pour les salaris, les conditions dges et le montant de la participation minimale de lemployeur. Il est galement possible de rflchir un assouplissement des critres du dispositif actuel, cr par la loi de 2010. La commission suggre cependant de rflchir plus particulirement un dispositif de compensation pour les salaris ayant t exposs deux facteurs de pnibilit spcifiques, le travail de nuit (avec un critre dau moins 99 nuits) ou les agents cancrignes, pour lesquels les effets sur lesprance de vie sont avrs.

Les donnes pidmiologiques, dont la synthse est prsente dans le rapport Lasfargues, tablissent les effets long terme de diverses expositions professionnelles sur la sant. S'agissant des impacts sur l'esprance de vie, sont principalement en cause le travail de nuit et les expositions des agents cancrognes.

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Encadr 4 : Effets de certaines formes de pnibilit sur la sant long terme De nombreuses tudes au plan international convergent pour tablir que les principaux effets du travail de nuit ou en horaires alternants sont (outre des troubles du sommeil, des troubles nutritionnels et gastro-intestinaux, des symptmes neuropsychiques) une fragilisation de lappareil cardio-vasculaire avec un risque accru de pathologies coronariennes, ainsi quune limitation de leffet de traitements mdicamenteux pour les affections chroniques. Ajoutons que le Centre international de recherche sur le cancer a rcemment attir lattention sur des risques accrus de cancer, en ajoutant le travail de nuit post la liste des agents probablement cancrognes (groupe 2A). Les expositions aux toxiques, quant elles, peuvent se traduire par un classement dans le groupe 1 (risque cancrogne certain) du CIRC. Elles sont lorigine de maladies dont le temps de latence est souvent trs long. Elles surviennent majoritairement aprs 65 ans. On a pu valuer, par exemple, 50% la part des ingalits de prvalence de cancers du poumon par catgories sociales, qui serait due aux toxiques dans l'environnement professionnel. Parfois, ces deux aspects des conditions de travail interagissent : travers des mcanismes chrono-biologiques, le travail de nuit est un facteur daggravation des effets potentiels dexpositions aux toxiques.

Il sagirait daccorder des majorations de trimestres aux salaris ayant t exposs ces facteurs pendant une dure minimale de 10 ans, quel que soit leur tat de sant en fin de vie active. Ces trimestres serviraient majorer la dure dassurance pour atteindre le taux plein ds lge lgal. Il pourrait tre galement envisag que ces trimestres facilitent lligibilit la retraite anticipe carrire longue, pour permettre aux salaris de partir avant lge lgal. Lavantage envisag serait de 1 trimestre pour 15 trimestres dexposition (soit 1 an pour 15 ans dexposition). Une procdure dattribution des droits pourrait tre confie des commissions locales et collgiales. Il reviendrait au demandeur de reconstituer son parcours et dtablir la ralit des expositions. Il convient toutefois de souligner que la possibilit dapporter la preuve dexpositions passes, sagissant surtout des produits cancrignes, se heurtera en pratique de grandes difficults, en raison des insuffisances du dispositif de traabilit de lexposition ces facteurs, combine parfois la disparition des entreprises concernes. Sous cette rserve, le dispositif pourrait tre cofinanc par la solidarit nationale et, soit par une contribution spcifique, soit par une majoration des cotisations de scurit sociale. Des premiers travaux dexpertise ont t mens en appliquant ces critres, qui doivent, ce stade, tre considrs comme de simples hypothses. Une hypothse dun taux de recours 80 % a t faite, mais ce taux est difficile estimer, certains assurs pouvant prfrer recourir au dispositif carrires longues ou au dispositif actuel, prvu par la loi de 2010, qui serait maintenu pour les autres facteurs de pnibilit. En outre, ces estimations ne prennent pas en considration limpact de ces mesures sur dautres volets des comptes sociaux, puisquune partie, importante mais difficile valuer, des salaris concerns seraient, au moment de bnficier de ces mesures, au chmage ou en invalidit.

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Comme pour le compte individuel pnibilit, les travaux de chiffrages ont t faits partir de lestimation du nombre de personnes exposes, sur lensemble de la population active. Pour ce dispositif, le nombre de personnes exposes est estim 59 ans, environ 40 000. Ces premiers chiffrages font apparaitre, dans lhypothse de trimestres servant atteindre le taux plein, un cot annuel de lordre de 610 M pour le rgime gnral196, auquel sajouterait la premire anne (pour rattrapage) un cot de 1,4 Md. Dans lhypothse o les trimestres valids pourraient tre aussi rputs cotiss au titre du dispositif de dpart anticip pour carrire longue, le cot serait estim autour de 470 M au titre des seuls trimestres supplmentaires de retraite dont bnficieront les assurs (soit 1,5 an en moyenne)197. Ce cot ne sadditionne pas avec celui prsent plus haut, une partie des bnficiaires potentiels tant les mmes. On notera enfin quune condition de dure plus restrictive de 1 trimestre valid pour 20 trimestres dexposition pourrait rduire le cot denviron 25%. Pour permettre le passage de ce dispositif provisoire au compte individuel pnibilit, un mcanisme de transition pourrait tre envisag : cette majoration de dure dassurance pourrait tre accorde exclusivement dans les 5 ans suivant lentre en vigueur de la loi ; passe cette date, et sous rserve dune bonne information par les caisses, les assurs ne pourraient prtendre faire valoir leurs droits rparation au titre des annes antrieures la loi. Ils bnficieraient du compte individuel pnibilit pour les priodes dexposition postrieures la loi. Par exemple, un assur qui a 40 ans aujourdhui et qui a travaill de nuit pendant 20 ans, devrait se tourner vers son rgime de base dans les 5 ans suivant lentre en vigueur de la loi afin de demander lattribution des 5 trimestres de majoration auxquels il estime avoir droit ; pour sa carrire future, sil tait toujours expos des facteurs de pnibilit, il bnficierait du compte individuel pnibilit.

196

Cette estimation se fonde sur le cot de rachat dun trimestre de retraite selon le barme en vigueur pour les versements pour la retraite mis en place en 2003, selon loption dite taux seul . Il correspond un effectif de lordre de 33 000 assurs bnficiant chaque anne du dispositif dans les annes venir (en lattente dun dispositif plus structurel. le court terme (1,5 an de retraite supplmentaire), sans prise en compte ni de lge de lassur au moment de son dpart (et donc de son esprance de vie), ni de paramtres dactualisation de ce cot.

197 Le cot est estim selon une mthode plus fruste : les trimestres supplmentaires de retraite sont valoriss sur

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CONCLUSION

Invite par le cahier des charges qui lui a t remis traiter de nombreux sujets, la Commission na pas pu tous les traiter de manire aussi approfondie. A fortiori, elle na pas examin des sujets qui ne faisaient pas partie de ce cahier des charges comme lpargne retraite. La Commission a concentr son examen sur des questions qui lui paraissaient essentielles sans chercher proposer une rforme boucle et dun seul tenant. Les pistes de rforme prsentes constituent une invitation au dbat et la concertation, dans les formes que choisira le Gouvernement. Pour autant, les membres de la Commission, avec leur sensibilit et leurs parcours propres de spcialistes des questions sociales, duniversitaires, de responsables dentreprises, ont acquis au fil de ces travaux des convictions profondes quils souhaitent partager. Le sentiment de dfiance envers notre systme de retraite est comprhensible mais excessif. Il sexplique par des dsquilibres financiers trop frquents qui doivent tre corrigs. Le premier impratif est dassurer lquilibre financier lhorizon 2020. La complexit des rgles et la multiplicit des rgimes ne doivent pas masquer les mrites rels de notre systme notamment en matire de niveau de retraite et de redistribution. Lorsque lesprance de vie sallonge significativement, il est souhaitable de faire voluer les ges de dpart. Ceci na de sens que dans une socit qui sorganise pour permettre lemploi des seniors. Une fois lquilibre rtabli lhorizon 2020, son maintien est possible. Les questions ne seront pas uniquement financires. Le systme de retraite volue dans un monde en mutation : entres plus tardives dans la vie active, nouvelles trajectoires professionnelles, dveloppement du travail fminin sans que lgalit salariale progresse au mme rythme. Le systme de retraite ne peut pas tout rsoudre mais le dbat doit tenir compte de ces dimensions. Les choix sur les ges de dpart sont la source de gains financiers significatifs et permettent de maintenir une augmentation de la population active. Ils devraient tre faits avec une meilleure connaissance des trajectoires de fin de vie professionnelle. Les solutions que nous devons trouver face aux dfis auxquels est confront le systme doivent concilier justice et quilibre financier. Elles doivent procder dun dbat collectif et rgulier. Le renforcement du pilotage du systme que propose la Commission na pas dautre finalit : il sagit dexaminer rgulirement les rsultats du systme par rapport aux objectifs sociaux et conomiques que lui assignent les pouvoirs publics et par rapport aux attentes de nos concitoyens et de proposer, de manire anticipe et ractive, les ajustements qui permettront froid de corriger dventuels dsquilibres en cours de dveloppement. Les rformes des retraites entendant soigner ou gurir le systme proposaient des volutions profondes et parfois brutales : il sagit dsormais de dvelopper une action plus prventive et plus cible, dans le cadre dun processus permanent dexamen exigeant de notre systme.

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Les contraintes qui psent sur notre pays dans cette phase de forte volution dmographique et dincertitude conomique pour les pays dvelopps ne permettent pas de faire toutes les amliorations que lon pourrait souhaiter. Elles ninterdisent pas des adaptations condition que le financement en soit prvu, ni des rformes comme celles que peut inspirer le souhait dapporter une vraie rponse la pnibilit.

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ANNEXES

ANNEXE N1 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

ANNEXE N2 : LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES UTILISES

ANNEXE N3 : LETTRE DE MISSION ET CAHIER DES CHARGES

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ANNEXE N1

PERSONNES RENCONTREES PAR LA COMMISSION

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PERSONNES RENCONTREES PAR LA COMMISSION

Prsident de la Rpublique Franois Hollande, Prsident de la Rpublique

Gouvernement Jean-Marc Ayrault, Premier ministre Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la sant Michel Sapin, ministre du travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social Marylise Lebranchu, ministre de la rforme de l'Etat, de la dcentralisation et de la fonction publique

Cabinet du Prsident de la Rpublique Emmanuel Macron, secrtaire gnral adjoint Nicolas Revel, secrtaire gnral adjoint Sandrine Duchne, conseillre politique conomique et finances publiques Michel Yahiel, conseiller travail, emploi et protection sociale Pierre-Yves Bocquet, conseiller technique

Parlement Claude Bartolone, prsident de lAssemble nationale Michel Issindou, dput Denis Jacquat, dput, et des membres du groupe dtude Enjeux du vieillissement

Cabinet et services du Premier ministre Christophe Chantepy, directeur de cabinet Christophe Devys, conseiller social Marie-Anne Lvque, conseillre fonction publique

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Jean-Philippe Vinquant, conseiller technique Serge Lasvignes, secrtaire gnral du gouvernement

Cabinets ministriels Denis Morin, directeur du cabinet de la ministre des affaires sociales et de la sant Bruno Maquart, directeur-adjoint du cabinet de la ministre des affaires sociales et de la sant Selma Mahfouz, conseillre, coordinatrice du ple retraites et affaires sociales, cabinet de la ministre des affaires sociales et de la sant Yann-Gal Amghar, conseiller comptes sociaux du cabinet du ministre dlgu auprs du ministre de l'conomie et des finances, charg du budget Laurent de Jekhowski, directeur du cabinet de la ministre de la rforme de lEtat, de la dcentralisation et de la fonction publique Sophie Lebret, conseillre charge de la fonction publique au cabinet de la ministre de la rforme de l'tat, de la dcentralisation et de la fonction publique Gilles Gateau, directeur du cabinet du ministre du travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social Sandra Desmettre, conseillre technique au cabinet du ministre du travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

Administrations centrales Vronique Bied-Charreton, directrice de la lgislation fiscale Jean-Denis Combrexelle, directeur gnral du travail et Bndicte Legrand-Jung, sousdirectrice Julien Dubertret, directeur du budget, Gautier Bailly, sous-directeur et Sbastien Colliat, chef de bureau Thomas Fatome, directeur de la scurit sociale, Marianne Cornu-Pauchet, adjointe au sous-directeur, Marie-Anne Jacquet, adjointe au sous-directeur et Renaud Villard, chef de bureau Ramon Fernandez, directeur gnral du Trsor, Claire Waysand, directrice gnrale adjointe, chef conomiste du ministre de l'conomie et des Finances et Michel Houdebine, chef de service Antoine Magnier, directeur de l'animation de la recherche, des tudes et des statistiques et Sbastien Roux, sous-directeur Jean-Yves Raude, directeur du service des retraites de lEtat Jean-Luc Tavernier, directeur gnral de lINSEE Jean-Franois Verdier, directeur gnral de ladministration et de la fonction publique, Thierry Campeaux, directeur adjoint et Nicolas de Saussure, sous-directeur Franck Von Lennep, directeur de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques Emmanuelle Wargon, dlgue gnrale lemploi et la formation professionnelle

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Autres organismes publics et privs Marguerite Brard-Andrieu, directrice gnrale adjointe en charge de la stratgie, BPCE Raphal Hadas-Lebel, prsident du Conseil dOrientation des Retraites Yves Guegano, secrtaire gnral du Conseil dOrientation des Retraites Mireille Elbaum, prsidente du Haut conseil du financement de la protection sociale Louis Gallois, commissaire gnral linvestissement Anne-Sophie Grave, directrice des retraites et de la solidarit, Caisse des dpts et consignations et Vincent Delsart, directeur du dveloppement et des relations institutionnelles Raphal Haefinger, directeur dEurogip Herv Lanouzire, directeur gnral de lAgence nationale pour lamlioration des conditions de travail Dominique Martin, directeur des risques professionnels (CNAMTS) Jean-Marie Palach, directeur du Gip Info retraite

Juridictions, corps de contrle et dinspection Pierre-Louis Bras, inspecteur gnral des affaires sociales Michel Braunstein, conseiller matre la Cour des comptes Raoul Briet, prsident de la premire chambre de la Cour des comptes Jean-Michel Charpin, inspecteur gnral des finances Delphine Corlay, inspectrice des affaires sociales Michel Duraffourg, inspecteur gnral des affaires sociales Antoine Durrleman, prsident de la sixime chambre de la Cour des comptes Agns Jeannet, inspectrice gnrale des affaires sociales Nicolas Kanhonou, inspection des affaires sociales Michel Laroque, inspecteur gnral des affaires sociales Bernard Pcheur, prsident de section au Conseil dEtat Jacky Richard, prsident adjoint de section au Conseil dEtat Julien Rousselon, inspecteur des affaires sociales Bernard Verrier, inspecteur gnral des affaires sociales

Partenaires sociaux Thierry Lepaon, secrtaire gnral de la CGT et Eric Aubin, secrtaire confdral charg de la protection sociale Laurent Berger, secrtaire gnral de la CFDT, Jean-Louis Malys, secrtaire national responsable de la politique des retraites et Yves Canevet, secrtaire confdral charg des retraites Jean-Claude Mailly, secrtaire gnral de FO et Philippe Pihet, secrtaire confdral charg des retraites Philippe Louis, prsident confdral de la CFTC, Pascale Cotton, secrtaire gnrale et Patrick Poizat, secrtaire gnral adjoint

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Carole Couvert, prsidente de la CFE-CGC, Bernard Van Craeynest, ex-prsident de la CFECGC, Danile Karniewicz, secrtaire nationale Bernadette Groison, secrtaire gnrale de la FSU, Anne Feray, responsable SNES-FSU et Didier Horus, responsable SNUIPP-FSU Luc Brille, secrtaire gnral de lUNSA, Franois Joliclerc, secrtaire national, Dominique Corona, secrtaire national et Jean-Louis Besnard, conseiller national Denis Torbet-Delof, secrtaire national de Sud solidaires, Annick Coup, porte-parole Laurence Parisot, prsidente du Medef, Michel Guilbaud, directeur gnral, Jean-Franois Pilliard, prsident de la commission protection sociale et Julien Guez, chef conomiste Jean-Franois Roubaud, prsident de la CGPME, Genevive Roy, vice-prsidente charge des affaires sociales, et Jean-Pierre Hutin, responsable de la commission sociale Jean-Pierre Crouzet, prsident de lUPA, Pierre Burban, secrtaire gnral Xavier Beulin, prsident de la FNSEA Michel Chassang, prsident de lUNAPL, Michel Giordano, prsident de la commission affaires conomiques et fiscales, Christian Guichardon, prsident de la commission retraites et prvoyance, Romain Mifsud, conseiller du prsident

Caisses de scurit sociale Grard Rivire, prsident de la CNAV, Pierre Mayeur, directeur gnral Grard Quvillon, prsident du RSI Grard Pelhate, prsident de la CCMSA et Michel Brault, directeur gnral Philippe Vivien, prsident de lAGIRC, Philippe Pihet, prsident de lARRCO et JeanJacques Marette, directeur gnral de lAGIRC-ARRCO Frdric Buffin, directeur de la CPRP-SNCF Nathalie Droulez, prsidente de la CRP-RATP Robert Cosson, directeur de la CNIEG Jean-Luc Izard, directeur de la CRPCEN Jacques Escourrou, prsident de la CNAVPL et de la CIPAV et Jean-Marie Saunier, directeur gnral de la CNAVPL Guy Morel, prsident de la CARCDSF Bernard Lagneau, prsident de la CAVP Pascal Renaud, prsident de la PREFON et Christian Carrega, directeur gnral

Universitaires et organismes de recherche Antoine Bozio, directeur de lInstitut des politiques publiques Jean-Olivier Hairault, professeur des universits Paris I Annie Jolivet, chercheuse (IRES, CREAPT) Florence Legros, professeur des universits Paris Dauphine Bruno Palier, directeur de recherches au CNRS Sciences Po (CEE) Henri Sterdyniak, directeur du dpartement conomie de la mondialisation (OFCE) Pierre-Henri Tavoillaud, matre de confrences Paris IV Xavier Timbeau, directeur du dpartement analyse et prvision (OFCE) Danielle Schwartz, doctorante Paris IV

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Directeurs des ressources humaines Philippe Dorge, directeur des ressources humaines, PSA Marianne Laigneau, directrice des ressources humaines, EDF Franois Nogue, directeur gnral dlgu ressources humaines, SNCF Paul Peny, directeur gnral adjoint et directeur du dpartement gestion et innovation sociale, des ressources humaines et du dialogue social, RATP Jean-Christophe Sciberras, prsident de lAssociation nationale des directeurs des ressources humaines

Experts europens Ronald Koeman, chef de service des retraites, Ministre des affaires sociales, Pays-Bas Ole Settegren, directeur de la recherche et du dveloppement, agence sudoise des pensions

Associations Franois Bellanger, prsident de la Confdration franaise des retraits et Sylvain Denis, vice-prsident de la Confdration franaise des retraits Franois Fondard, prsident de lUnion nationale des associations familiales et Christiane Basset, vice-prsidente de lUnion nationale des associations familiales Sarah Leclerc-Croci, prsidente de la Jeunesse ouvrire chrtienne Patrick Quinqueton, conseiller dEtat, prsident de lUnion nationale pour lhabitat des jeunes Olga Trostiansky, secrtaire gnrale du Laboratoire de lgalit et Hlne Kloeckner, charge du dveloppement, Laboratoire de lgalit

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ANNEXE N2

LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES UTILISES

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LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES UTILISES


AAH ACOSS AER AGFF AGIRC ANACT ANI ARACT ARE ARRCO AS-FNE ASPA ASS ASSO ASV ATMP AVPF CAATA CADES CANCAVA CARCDSF CARMF CARPIMKO

CARPV CARSAT CAS CATS CAVAMAC CAVEC CAVOM CAVP CCMSA CER CICE CIPAV CIRC

Allocation adultes handicaps Agence centrale des organismes de scurit sociale Allocation quivalent retraite Association pour la gestion du fonds de financement Association gnrale des institutions de retraite des cadres Agence nationale pour lamlioration des conditions de travail Accord national interprofessionnel Agence rgionale pour lamlioration des conditions de travail Allocation daide au retour lemploi Association pour le rgime de retraite complmentaire des salaris Allocation spciale du fonds national pour lemploi allocation de solidarit aux personnes ges Allocation de solidarit spcifique Administrations de scurit sociale Allocation supplmentaire vieillesse Accidents du travail et maladies professionnelles Assurance vieillesse des parents au foyer Cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante Caisse damortissement de la dette sociale Caisse autonome nationale de compensation de lassurance vieillesse des artisans Caisse autonome de retraite des chirurgiens-dentistes et sagesfemmes Caisse autonome de retraite des mdecins de France Caisse autonome de retraite et de prvoyance des infirmiers, masseurs-kinsithrapeutes, pdicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes Caisse autonome de retraites et de prvoyance des vtrinaires Caisse dassurance retraite et de la sant au travail Compte daffectation spciale Cessation anticipe de certains travailleurs salaris Caisse d'allocation vieillesse des agents gnraux et des mandataires non salaris de l'assurance et de la capitalisation Caisse dassurance vieillesse des experts comptables Caisse dassurance vieillesse des officiers ministriels Caisse dassurance vieillesse des pharmaciens Caisse centrale de la mutualit sociale agricole Cumul emploi retraite Crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi Caisse interprofessionnelle de prvoyance et dassurance vieillesse Centre international de recherche sur le cancer

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CLCA CNAVPL CNAVTS CNBF CNRACL CNRSI COG COPILOR COR CRDS CRN CRPCEN CRPN CSG CSP CSSS DADS DARES DGAFP DGEFP DGFiP DGT DGTrsor DIF DIREECTE DPAE DRE DREES DSN DSS EIC EIG EIRR ENIM FNPAT FPSPP FRR FSPOIE FSV GIP IEG

Complment libre choix dactivit Caisse nationale dassurance vieillesse des professions librales Caisse nationale dassurance vieillesse des travailleurs salaris Caisse nationale des barreaux franais Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales Caisse nationale du Rgime social des indpendants Convention dobjectifs et de gestion Comit de pilotage des rgimes de retraite Conseil dorientation des retraites Contribution pour le remboursement de la dette sociale Caisse de retraite des notaires Caisse de retraite et de prvoyance des clercs et employs de notaires Caisse de retraite du personnel naviguant Contribution sociale gnralise Catgorie socio-professionnelle Contribution sociale de solidarit des socits Dclaration annuelle des donnes sociales Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle Direction gnrale des finances publiques. Direction gnrale du travail Direction gnrale du Trsor Droit individuel la formation Direction rgionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi Dclaration pralable lembauche Dispense de recherche demploi Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques Dclaration sociale nominative Direction de la scurit sociale Echantillon inter-rgimes de cotisants Estimation individuelle globale Echanges inter-rgimes de retraites Etablissement national des invalides de la marine Fonds national de prvention des accidents du travail Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels Fonds de rserve des retraites Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels de l'Etat Fonds de solidarit vieillesse Groupement dintrt public Industries lectriques et gazires

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IGAS IGF INRS INSEE IR IRCANTEC LFSS MDA MICO MIGA MSA NIR OCDE ORGANIC PA PASS PIB PLF PLFSS PMR PRP RAFP RATP RCI RFR RGCU RIS RNCPS RSA RSI SAM SMIC SNCF UC UE UNAPL UNEDIC UPA URSSAF

Inspection gnrale des affaires sociales. Inspection gnrale des finances Institut national de recherche et de scurit Institut national de la statistique et des tudes conomiques Impt sur le revenu Institution de retraite complmentaire des agents non titulaires de lEtat et des collectivits publiques Loi de financement de la scurit sociale Majoration de dure dassurance Minimum contributif Minimum garanti Mutualit sociale agricole Numro dinscription au rpertoire des personnes physiques Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Organisation autonome dassurance vieillesse de lindustrie et du commerce Priode assimile Plafond annuel de la scurit sociale Produit intrieur brut Projet de loi de finances Projet de loi de financement de la scurit sociale Pension minimale de rfrence Prretraite progressive Rgime additionnel de la fonction publique Rgie autonome des transports parisiens Rgime complmentaire des indpendants Revenu fiscal de rfrence Rpertoire gnral des carrires unique Relev individuel de situation Rpertoire national commun de la protection sociale Revenu de solidarit active Rgime social des indpendants Salaire annuel moyen Salaire minimum interprofessionnel de croissance Socit nationale des chemins de fer Unit de consommation Union europenne Union nationale des professions librales Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce. Union professionnelle artisanale. Union de recouvrement des cotisations de scurit sociale et dallocations familiales.

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ANNEXE N3

LETTRE DE MISSION ET CAHIER DES CHARGES

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Commission pour lavenir des retraites Cahier des charges

La Commission pour lavenir des retraites, prvue par la feuille de route adopte au cours de la grande confrence sociale de juillet 2012, a pour mission de faire, aprs consultation des acteurs concerns, des propositions pour la modernisation de notre systme de retraites. Le diagnostic tabli par le Conseil dorientation des retraites (COR), notamment dans son 11eme rapport Retraites : perspectives 2020, 2040 et 2060 et son 12eme rapport Retraites : un tat des lieux du systme franais fournit une base de travail solide sur laquelle la Commission pourra sappuyer. Les travaux du COR font en particulier apparaitre le double enjeu de la modernisation de notre systme de retraite : un dfi financier, dune part, des questions de justice, dautre part. Les travaux mens par la Commission et les propositions quelle formulera sinscriront dans le cadre des grandes orientations suivantes : - Le choix de la rpartition, qui est au cur du pacte social entre les gnrations, comme principe fondateur de notre systme de retraite. - Le respect des valeurs, notamment de solidarit et duniversalit, qui ont prsid sa cration, tout en le faisant voluer de manire assurer sa prennit et tenir compte des transformations conomiques et sociales survenues depuis. - La prise en compte du fait que les volutions du systme de retraite ne peuvent tre penses indpendamment des volutions de la situation de lemploi, du travail et de la ralit des parcours professionnels. - Laffirmation que la rflexion sur notre systme de retraite ne peut se limiter la seule question de son quilibre financier et doit chercher galement les voies permettant de rendre ce systme plus juste. Dans le cadre fix par ces orientations gnrales, les propositions de la Commission prendront en compte les objectifs suivants : 1) Consolider notre systme de retraites par rpartition pour toutes les gnrations en assurant son quilibre financier Notre systme de retraite a pour objectif principal dassurer, pour toutes les gnrations, un niveau de retraite satisfaisant en regard notamment du niveau de vie prcdant la cessation de lactivit
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professionnelle, tout en faisant face aux volutions dmographiques et conomiques qui viennent en modifier lquilibre. Lquilibre du systme constitue un pralable latteinte de cet objectif. Les propositions de la Commission permettront un retour lquilibre de notre systme de retraite qui soit la fois rapide, afin de lui permettre de faire face ses besoins de financement immdiats, et durable, pour renforcer la confiance notamment des plus jeunes gnrations dans la solidit et la prennit de notre systme par rpartition. La Commission proposera donc des mesures permettant dassurer lquilibre de notre systme la fois court terme, en lien avec la trajectoire de retour lquilibre des comptes publics et long terme (20-25 ans), correspondant lhorizon de pilotage dun systme de retraite, mais aussi lhorizon dans lequel nos concitoyens peuvent se projeter en matire de retraite. Nos concitoyens aujourdhui au milieu de leur vie active doivent en effet pouvoir anticiper les conditions dans lesquelles ils pourront partir la retraite. Les pistes de rforme proposes permettront dinscrire notre systme de retraites dans une trajectoire durablement quilibre lhorizon 2040. La Commission devra pour cela examiner les diffrents leviers susceptibles de consolider notre systme de retraites par rpartition et proposer des pistes correspondant aux trois principales variables qui en conditionnent lquilibre : - la dure moyenne observe dactivit, par rapport la dure de retraite, en garantissant une libert de choix et la prise en compte de lesprance de vie. Sil est lgitime quun accroissement de lesprance de vie se traduise en partie par un allongement de la dure effective dactivit, la ralit et la diversit des carrires professionnelles doivent pouvoir tre prises en compte dans un cadre offrant plus de libert aux assurs et une meilleure reconnaissance des parcours morcels ; lexercice de cette libert implique galement que laccs lemploi (ou le maintien en emploi) soit facilit, tant pour les salaris gs que pour les plus jeunes ; la commission examinera cet gard les pistes permettant damliorer la transition entre emploi et retraites ainsi que lemploi des seniors ; - le niveau des ressources, ce qui suppose dexaminer les moyens de consolider et de diversifier le financement de notre systme de retraite, en assurant une juste rpartition des efforts, mais aussi de relever lemploi et la productivit, qui dterminent lvolution de lassiette des cotisations ; - le niveau relatif des retraites, en prenant en compte le fait que si notre systme de retraite permet aujourdhui de garantir un niveau de vie moyen des retraits proche de celui des actifs, et lgrement suprieur celui de lensemble de la population, ces situations moyennes recouvrent dimportantes diffrences au sein des retraits eux-mmes. La Commission fera galement des propositions visant amliorer le pilotage du systme de retraite de faon donner de la visibilit dans la dure sur la prennit financire et sur le niveau des retraites. 2) Rendre notre systme de retraite plus juste Notre systme de retraite comporte de nombreux mcanismes de solidarit, tout en tant dans son principe contributif, puisque la retraite prend en compte la carrire professionnelle. Il convient toutefois de sassurer de la bonne articulation de ces deux dimensions et de vrifier que les instruments utiliss pour chacune delles sont bien adapts aux objectifs viss.
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La Commission caractrisera notamment les situations pour lesquelles il apparat pertinent de renforcer la solidarit, tout en reconnaissant que le systme de retraite ne peut corriger toutes les diffrences de situation. A cet gard, elle examinera en particulier la situation relative des hommes et des femmes au regard des systmes de retraite ainsi que la situation des personnes ayant des parcours professionnels morcels ou marqus par la prcarit. Elle proposera des volutions des rgles de calcul des pensions, relevant du coeur du systme ou des dispositifs de solidarit, afin damliorer lquit globale de notre systme de retraite, et de mieux prendre en compte les volutions conomiques, sociales, professionnelles et familiales survenues depuis un demi-sicle, notamment en ce qui concerne les conditions dentre dans la vie active des jeunes et de droulement des parcours professionnels. Enfin, la Commission devra examiner les pistes relatives la pnibilit au travail. En effet, lesprance de vie et donc la dure de retraite sont largement dpendantes des conditions de travail pendant la vie active et nos systmes de retraite se doivent de prendre en compte cette dimension de pnibilit. Cette prise en compte doit soprer dabord dans la perspective de prvenir et rduire les situations o la sant des travailleurs est altre sur le long terme. Elle doit aussi intgrer le fait que des mcanismes de compensation sont galement ncessaires face certaines situations. La Commission formulera donc des propositions susceptibles de rpondre ce double objectif de compensation et de rduction de la pnibilit, notamment par la traabilit des expositions. 3) Amliorer la cohrence entre les rgimes de retraite et la lisibilit du systme de retraite Notre systme de retraite est construit partir dune pluralit de rgimes. Cette diversit, rsultat de notre histoire, vise ladaptation des rgimes aux situations de diverses catgories socioprofessionnelles. Elle est toutefois source de complexit pour les assurs et peut nourrir des interrogations quant lquit globale du systme. La Commission veillera caractriser les domaines o il apparat pertinent dassurer une meilleure cohrence entre les rgimes, dans leurs principes, dans leur pilotage comme dans leur gestion. Elle a vocation examiner les propositions qui contribueraient cette cohrence. Elle examinera les propositions permettant dassurer une convergence entre les rgimes, dans le but notamment de garantir un rapprochement des objectifs et un socle commun de droits. Elle tudiera les moyens de rduire les carts entre la situation des poly-pensionns et des monopensionns. Elle fera toutes suggestions susceptibles doffrir aux assurs un service de meilleure qualit, en allant plus loin notamment vers un guichet unifi permettant aux assurs de navoir quun seul interlocuteur dans leurs relations avec lensemble des rgimes obligatoires dont ils dpendent. * ** Sur la base de ces orientations, la Commission proposera plusieurs scnarios de rforme visant les objectifs prcits, en sattachant en examiner la faisabilit et la monte en charge envisageable ainsi que le degr dacceptation auprs des acteurs concerns. Elle indiquera pour chaque scnario la fois son impact financier et son impact sur les assurs, en distinguant notamment entre les hommes et les femmes, entre les jeunes actifs et ceux qui sont proches de la retraite et selon les niveaux de pension. Les conclusions de la Commission devront tre remises au gouvernement en juin 2013.
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