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Los aos recientes han marcado en forma extraordinaria la trayectoria poltica de varios pases de Amrica Latina, promoviendo nuevos patrones de crecimiento econmico, afirmando un formato institucional democrtico, y por esta va, acentuando evidentes procesos de descentralizacin de sus sistemas polticos. Se han implementado diversas iniciativas de transferencia de responsabilidades y atribuciones habituales de los gobiernos centrales hacia otros sectores gubernamentales, subnacionales e inclusive para la esfera privada, recurriendo en forma permanente a los procesos de reduccin de los aparatos estatales o a las operaciones de privatizacin que han caracterizado las transiciones polticas y los programas de ajuste macroeconmico de los ltimos aos. Tales movimientos orientados a compartir socialmente el poder poltico, francamente excepcionales en la historia del continente, por lo general se han materializado, ante todo, como una reaccin al pasado ms inmediato, tipificado por la presencia de gobiernos militares autoritarios, resultando as procesos de transicin en direccin a una sociedad democrtica1. No pocas veces, sin embargo, la transferencia o pulverizacin de parcelas de poder identificadas por la nocin de descentralizacin, se desprende del diagnstico acerca del agotamiento de un modelo de crecimiento y de organizacin productiva centrados en el Estado, que tuviera su marca registrada en varios pases de Amrica Latina (Bresser Pereira, 1977). El as llamado modelo desarrollista, parecen indicar las evidencias, habra alcanzado lmites ms all de los cuales no poda avanzar, obligando a tales sociedades a proponer formas innovadoras de organizacin econmica y de suministro y oferta de servicios normalmente asociadas a una estructura estatal ms tradicional. An los analistas vinculados con las tradiciones intelectuales ubicadas en la izquierda, reconocen los impasses de tales modelos. Portantiero, por ejemplo, ya hace algunos aos, alertaba que precisamos disear una nueva relacin entre el mercado y el Estado (...) ante las opciones de privatizar el Estado o estatizar la sociedad, necesitamos apoyar polticas que democraticen a ambos, el Estado y la sociedad, entendiendo que desestatizar no significa necesariamente privatizar. Las propuestas para una izquierda democrtica deben enfocar la esfera pblica como distinta, tanto de la esfera privada como de la esfera estatal, como el locus para la organizacin de una sociedad autnoma (1992:19). En este perodo transicional, cuando distintas experiencias sociales han sido diseadas e implementadas procurando ocupar el vaco relativo creado por la necesidad de proponer nuevas formas de gestin pblica, asociadas igualmente a los ideales de sociedades crecientemente democrticas, podran citarse varios ejemplos que son demostrativos de este perodo en el continente. Tendler, por ejemplo, analizando iniciativas gubernamentales en el nordeste brasileo, afirma que en un avance en
Este artculo es una versin modificada del informe de investigacin titulado Participatory Budgeting - the case of Porto Alegre (Brazil), presentado en el seminario Descentralization in Latin America - Innovations and Policy Implications, patrocinado por el Banco Mundial, la Organizacin de Estados Americanos, la Agencia de Cooperacin Espaola y el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (Caracas, Venezuela, mayo de 1996). Traducido del portugus por Carlos Snchez. 1 No se desconoce aqu, por cierto, que la nocin de democratizacin no est exenta de dificultades analticas. Como ya se ha advertido, (...) La democratizacin no traer necesariamente consigo el crecimiento econmico, la paz social, la eficiencia administrativa, mercados libres, armona poltica o el fin de la ideologa (...) (Schmitter y Karl, 1991:87). Adems de esto, es tambin importante destacar que, para otros analistas, la democracia debe ser entendida como la mutua vinculacin entre la libre operacin del sistema poltico y el sistema de normas, valores, creencias y tradiciones culturales que predominan en el interior de ese mismo sistema poltico, pero en los recientes procesos de transiciones polticas de Amrica Latina se aprecia una insuficiente comprensin del papel a ser desempeado por los actores polticos no democrticos, luego de que se complete el proceso de transicin (Avritzer, 1996:128).
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cierto modo admirable, la comunidad de especialistas sobre desarrollo ahora entiende que las consultas con el cliente y las presiones derivadas de ese cliente - el ciudadano, el habitante de las pequeas ciudades, las personas de la base - son claves para perfeccionar el gobierno (...) Este desplazamiento de la atencin en direccin a los usuarios de los servicios pblicos en las instancias en que ellos actan , representa un avance diferente en comparacin con una fase anterior, marcada por un desinters casi completo de los planificadores acerca de lo que pensaban o deseaban los ciudadanos (1997:9). El Banco Mundial, a su vez, reconociendo igualmente las inconsistencias de diferentes perspectivas que animaban sus proyectos anteriores, las cuales ignoraban las posibilidades de participacin ms activa de los beneficiarios en el montaje e implementacin de los proyectos (con miras a aumentar su eficacia final), pas gradualmente a modificar el foco de sus propuestas, atribuyendo un creciente poder decisorio a los clientes de los proyectos (consltese, por ejemplo, a Bhatnagar y Williams, 1992, y Hall, 1988). Una nocin clave, por lo tanto, para identificar este perodo de cambios en las orientaciones programticas de los gobiernos de la regin y de las iniciativas implantadas por agencias bilaterales, ha sido precisamente la participacin social que ha pasado a asumir, en forma creciente, un papel decisivo en el montaje y la operacionalidad de proyectos en todo el mundo. Descentralizacin y participacin, se enfatiza, que podrn variar significativamente, en funcin de diversos determinantes, el principal de los cuales es sin duda el espectro decisorio del que pueda disponer un colectivo social especfico en una situacin dada. En este sentido, una nocin derivada y fuertemente asociada a la descentralizacin y a la participacin social, ha sido la idea de espacios pblicos no estatales, configurando modificaciones de las dimensiones pblicas y de la arquitectura estatal tradicional, modificadas precisamente para permitir un mayor enraizamiento social, sin perder sus caracterstica de pblicas. Tal como enfatizan Bresser Pereira y Cunill, la importancia creciente que adquirir lo pblico no estatal no slo se asocia con la posible pluralizacin de los agentes dedicados al suministro de servicios sociales, sino a la necesidad de proteger los derechos republicanos: los derechos que cada ciudadano tiene de asegurar que el patrimonio pblico sea, de hecho, pblico (1997:3) El presente artculo analiza una notable experiencia de creacin de un espacio pblico noestatal, desarrollado en la ciudad de Porto Alegre (sur del Brasil), durante los ltimos nueve aos. Se trata, de hecho, de un tpico proceso de descentralizacin que, sin alterar el formato ni la envergadura de la maquinaria estatal de la ciudad, reformul sin embargo casi por completo la estructura de decisiones relativa a la ms central de las tareas pblicas en un municipio, como es el montaje (y la implementacin) de su presupuesto. El estudio describe y analiza los orgenes y el desarrollo del llamado presupuesto participativo (aqu denominado OP-POA o en forma ms sencilla OP) en la ciudad de Porto Alegre, desde 1989, cuando fue implementado por las fuerzas polticas victoriosas en las elecciones del ao anterior. Este proceso fue mantenido por las dos administraciones siguientes, elegidas en 1992 y 1996. Todas fueron electas en el mbito de una coalicin partidista bajo la direccin del Partido de los Trabajadores, un partido de izquierda que surgi en la poltica brasilea a inicios de los aos ochenta, como resultado directo de la transicin poltica de este pas. En la actualidad, este partido posee una importante influencia en algunas regiones y esferas sociales, siendo una fuerza consolidada en el espectro poltico. Documentos oficiales, algunas (pocas) investigaciones ya realizadas y una difundida opinin local, afirman que la experiencia del OP-POA modific radicalmente la historia de las relaciones sociales y polticas en la ciudad. Sus resultados promisorios van mucho ms all de las expectativas iniciales, desencadenando un proceso de descentralizacin real, optimizando la asignacin de recursos, mejorando la racionalidad de las decisiones administrativas, disminuyendo la concentracin de poder en manos de la autoridad ejecutiva municipal, y tambin, entre tantos otros impactos meritorios,
reduciendo prcticas clientelistas y, en consecuencia, ampliando la transparencia general en el uso de los fondos pblicos. A pesar de los escasos estudios que se han realizado sobre esta experiencia social, hay signos distintivos que indican que el OP tal vez sea, en los hechos, una innovacin exitosa 2. Las secciones que siguen a esta breve introduccin procurarn demostrar esta afirmacin, an cuando varios cambios a los que frecuentemente se alude, no sean todava tan visibles. Hubo una apreciable y marcada mejora en la operacin de los equipamientos existentes en Porto Alegre y, entre sus resultados, se seala una mayor eficiencia y racionalidad administrativas y tambin ms justicia social en la asignacin de los recursos recolectados de la poblacin. Por lo tanto, la meta inicial de acercar la poblacin a la administracin por medio de una propuesta descentralizada llamada presupuesto participativo, donde toda la estructura de la toma de decisiones locales sera radicalmente transformada, parece ser en la actualidad una realidad incontrovertible en la ciudad. El estudio investiga, en su primera seccin, las condiciones que explican el surgimiento del OPPOA. El principal argumento aqu es que un conjunto de factores, promovido fundamentalmente por factores polticos, acab favoreciendo la implementacin de esta propuesta. No obstante, es sin duda relevante enfatizar la historia asociacionista local, que cre un ambiente igualmente estimulante para la experiencia del OP. Se ha de destacar el hecho de que las condiciones materiales y de vida ms altas, en comparacin con las que prevalecen en el resto del pas, as como la existencia de una tradicin poltica regional que hace nfasis en los temas sociales, ampliaron las posibilidades de aprobacin social obtenida por el OP-POA 3. La seccin siguiente describe la implementacin del proceso, a partir de abril de 1989. Su evolucin se ha orientado hacia una creciente complejidad y sofisticacin operacional. Inicialmente concebida para intervenir solamente en decisiones relacionadas con las inversiones planificadas para el ao siguiente, esta experiencia fue sometida a un ambicioso perfeccionamiento, al permitir que los habitantes de la ciudad opinen y decidan sobre cuestiones ms complejas y abarcativas, desde la planificacin general de la ciudad a la poltica salarial de los funcionarios de la prefectura. La tercera seccin presenta una rpida lista de resultados obtenidos por el OP-POA a lo largo de estos aos. Son inventariados algunos de los impactos producidos por el proceso, que abarcan cambios de distintos rdenes. Desde aquellos de ndole institucional, que modificaron el proceso decisorio, como el mecanismo indirecto de justicia distributiva que el presupuesto participativo instaur en la ciudad, permitiendo que barrios ms ricos estn transfiriendo recursos para las regiones ms pauperizadas de la ciudad gracias a los criterios de asignacin aprobados por intermedio del OP, hasta el grado diferenciado de participacin entre los barrios ms organizados y las regiones ms pobres, que hayan demostrado mayor inters en el proceso propuesto. Existen tambin claros resultados sociales y polticos a ser mencionados, aunque estos ltimos todava requieran una mejor fundamentacin emprica. Tales resultados y su discusin conforman la base emprica para la discusin final de este estudio. Cules son las condiciones para la repeticin de la experiencia de Porto Alegre en otros gobiernos locales? Se argumentar que hay un conjunto de condiciones, presentadas en este artculo bajo la forma
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El estudio ms completo ya realizado es, sin duda, el de Fedozzi (1997). A pesar de ser sucinto, tambin el estudio de Genro y Souza (1997) igualmente aporta contribuciones estimulantes0 sobre este proceso. 3 Para ilustrar este aspecto, basta recordar que el estado de Rio Grande do Sul presenta algunos de los mejores indicadores sociales del pas. Por ejemplo, de las 50 mejores ciudades en desempeo educacional (erradicacin o bajos ndices de analfabetismo), 32 se hallan situadas en este estado. Otros indicadores sociales muestran que la expectativa de vida en el estado llega a los 70 aos para los hombres y 75 aos para las mujeres, los ms altos ndices brasileos. Igualmente, la mortalidad infantil cay en las ltimas dos dcadas, desde 52,6 a 16,5 muertes por cada mil nios menores de un ao de edad. En la ciudad de Porto Alegre este ltimo ndice cay de 37,2 a 13,8 muertes, que es el mejor resultado de todas las capitales brasileas. 3
de lmites, en el sentido de que se presentan, probablemente, como barreras que obstaculizan la repeticin de una experiencia similar en otras ciudades. A primera vista, las peculiaridades locales son tantas que parecen prevenir contra la posibilidad de reproduccin en otros contextos, pero un anlisis ms apropiado tal vez indique principios ms generales que puedan ser convertidos en una metodologa universal, a ser utilizada en otros ambientes sociales. 1.- Orgenes: contexto poltico e historia asociativa en Porto Alegre Sera posible establecer una vinculacin entre dos factores fundamentales, contextuales e histricos, y la idea genrica de presupuesto participativo y su implantacin en Porto Alegre. El primero de ellos se relaciona con los cambios vividos por el Brasil en los aos ms recientes, derivados de la transicin poltica. El segundo factor determinante, por su parte, alude a la historia de las organizaciones sociales en la ciudad, una caracterstica decisiva para explicar ciertas acciones sociales en momentos especficos. Evidentemente, las condiciones de infraestructura y de servicios urbanos, al igual que otros aspectos distintivos de la ciudad, no sern analizados en este artculo (para una informacin genrica sobre la ciudad, consltese el cuadro que se incluye en esta seccin) 4. Al parecer, la promulgacin de la Nueva Constitucin brasilea, a fines de 1988, se destaca entre otros factores polticos que contribuyeron significativamente en cuanto a desarrollar un sentido de urgencia en torno a ciertos temas, que influy en las decisiones locales acerca de la implementacin del presupuesto participativo. En oposicin a una historia autoritaria del entonces recin finalizado rgimen militar, la nueva Constitucin modific sustancialmente el equilibrio de poder en el pas, transfiriendo en proporciones relevantes, responsabilidades y atribuciones anteriormente centralizadas en el Gobierno Federal, hacia los estados y las ciudades. De hecho, la nueva Constitucin: i) fue el punto de partida de un nuevo perodo de descentralizacin poltica y administrativa, entendida como la forma ms racional para compatibilizar las necesidades sociales con el funcionamiento de la maquinaria pblica; ii) torn posibles diversos mecanismos de participacin directa e indirecta, cuando consagr en sus preceptos diferentes formas de participacin, como el referendo, el plebiscito, la denominada iniciativa popular de ley, adems de los consejos de cogestin en distintas reas (Benevides, 1991). Es un hecho que gran parte de estos mecanismos todava requieren una normatizacin y no han sido completamente implementados, pero en el caso de Porto Alegre, la importancia de este debate fue precisamente la de estimular la concrecin de la iniciativa planificada de participacin social, que tuvo sobre s la repercusin de una fuerte tradicin de la ciudad, igualmente presente en otras regiones del estado de Rio Grande do Sul 5.
Pero hay otros argumentos que fundamentan la necesidad de iniciativas innovadoras en la gestin municipal. El ex-prefecto de Porto Alegre, Tarso Genro, conocido intelectual brasileo, insiste, por ejemplo, en razones ms generales. Argumenta que las demandas de la sociedad se tornaron tan diversificadas y complejas, que es preciso abrir espacios pblicos no estatales de decisin. Las elecciones de cuatro en cuatro aos (para prefecto) son insuficientes para responder a las demandas de la sociedad (entrevista, Folha de Sao Paulo, Sao Paulo, 20 de marzo de 1996). Posteriormente, extendi tales argumentos, adelantando que slo las luchas que dirijan sus exigencias hacia el Estado, para controlarlo a partir de la sociedad civil, para disputrselo a los intereses privados, slo esas luchas que unen a los dispersos pueden restablecer este vnculo de lo cotidiano con la historia y nuevamente conmover el imaginario popular (Genro, 1996, p.5-3). Las condiciones polticas y sociales de la modernidad, sin embargo, no sern objeto de discusin en este artculo. 5 Nadie ignora que la descentralizacin poltica no es necesariamente buena, con resultados siempre positivos. Con toda claridad, se requieren tambin de otros cambios, para que este proceso de compartir el poder de decisiones sea eficaz. Tericamente, la descentralizacin est asociada con una capacidad de respuesta perfeccionada del sector pblico, ampliando las probabilidades de contar con mejores mecanismos de asignacin de recursos y suministro de servicios pblicos. Sin embargo, los poderes concentrados en el mercado, la capacidad especulativa y otros tipos de intervencin en los mercados pueden impedir una mayor eficiencia general, considerando que la experiencia ha demostrado que una historia democrtica es fundamental para asegurar el xito en los procesos de descentralizacin. 4
La ciudad de Porto Alegre: principales aspectos y desarrollo reciente (una brevsima ilustracin). Con una poblacin de 1,3 millones de habitantes y 489 km2, Porto Alegre tiene una importancia econmica fundamental para el estado de Rio Grande do Sul, siendo el PIB de la ciudad estimado en US$ 6,7 mil millones (para 1994). El municipio es el mayor centro urbano e industrial, produciendo 12,4% del producto industrial del estado, y siendo responsable de aproximadamente un tercio de la renta generada en el sector de los servicios. Su poblacin total corresponde al 18% de la poblacin del estado (todos los datos se refieren al ao 1992). En trminos nacionales, su influencia es principalmente poltica, pues algunas personalidades polticas locales sirvieron a los gobiernos nacionales en este siglo, la ms destacada de las cuales fue el ex-presidente Getlio Vargas (aunque no naci en Porto Alegre). Al igual que otras capitales brasileas, Porto Alegre tambin pas por un proceso de urbanizacin acelerado en las ltimas dcadas. Su poblacin se duplic entre 1960 y 1980, pero en la ltima dcada creci slo un 12%. Es una ciudad organizada principalmente en torno a los sectores de servicios y de la administracin gubernamental. La ciudad ha sido sealada como la capital brasilea que presentaba el mejor patrn de vida (cf. O Dirigente Municipal, volumen 22(2), diciembre de 1991) y son notables algunos de sus indicadores sociales antes citados. Sin embargo, la ciudad tambin presenta indicadores sociales negativos en algunas reas, el principal de los cuales se refiere al problema de la vivienda para los sectores de ms bajos ingresos. Un tercio de su poblacin vive en favelas, segn lo indican las estadsticas, proporcin que viene creciendo (cf. Carta de conjuntura, ao 2(6), octubre de 1992. Porto Alegre: FEE).
En un escenario que durante la dcada del ochenta fue de creciente reduccin de las polticas federales aplicadas directamente en los municipios, la nueva administracin electa que asumi el gobierno de la ciudad en 1989, se vio forzada a encontrar soluciones rpidas y alternativas para la visible disminucin de la oferta de servicios pblicos en general. Cuando se revelaron las nociones iniciales acerca del pretendido OP-POA, la reaccin inmediata de una enorme proporcin de la poblacin de los ciudadanos de Porto Alegre tal vez haya sido de alguna curiosidad, pero principalmente, de desconfianza. Este diminuto inters inicial no debera ser motivo de sorpresa, por varias razones. La nueva administracin - era por ese entonces notorio - tena las manos vacas, y de hecho, no tena un modelo de participacin que ofrecer, sino apenas un conjunto de propuestas vagas, por lo general meramente ideolgicas, sobre la participacin social, vinculadas con una nocin tambin incierta de democratizacin del Estado. Adems de esto, la administracin anterior (del prefecto Alceu Collares, que gobern de 1985 a 1988), ya haba sido electa bajo la firme promesa de implantacin de un programa de participacin, en medio del fervor democrtico y de la excitacin poltica generados por el fin del gobierno militar en 1985. Su administracin lleg incluso al punto de emitir un decreto estableciendo consejos populares en toda la ciudad - en verdad, una vieja idea surgida en los aos setenta, cuando se form un nmero considerable de organizaciones comunitarias, que exigan mayor participacin en los asuntos administrativos de la ciudad. Genricamente evaluado, el mandato de Collares fue frustrante y errtico, pues en su mayora, sus promesas nunca fueron implementadas. Su partido, el PDT (Partido Democrtico Trabalhista), que obtuviera una fcil victoria en la elecciones de 1985, con el 42% del total de los votos - una victoria aplastante, en razn de los numerosos competidores - es heredero de la vieja tradicin pro-trabalhista que an recoge un apoyo significativo en Rio Grande do Sul. Posee un programa tpicamente populista, y como tal, el ideario ideolgico de esta fuerza partidista est marcado por una visin ambigua del desarrollo social. Programticamente, su orientacin poltica presta habitualmente un claro apoyo a los intereses de la participacin popular, pero estando a la cabeza del poder municipal, el partido desarroll una prctica poltica frecuentemente clientelista y una estructura centralizada, evitando la participacin de las asociaciones comunitarias. En consecuencia, el sentimiento de frustracin generalizado ciertamente contribuy con los resultados de 1988, cuando una coalicin de diversos partidos dirigidos por el
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Partido de los Trabajadores, venci en forma sorprendente en las elecciones, obteniendo el 34% de los votos computados en esa ocasin 6. La historia asociativa de Porto Alegre se asemeja bastante a la de Rio Grande do Sul, sin duda el estado de la Federacin que ostenta la mayor vitalidad organizativa, inclusive en sus reas rurales. Ya en 1956 un decreto municipal abri las puertas a diversos consejos y asociaciones comunitarias, posteriormente hermanadas en la Federacin Riograndense de las Asociaciones Comunitarias y de Barrios (FRACAB), fundada en 1959, y con una activa actuacin, particularmente entre fines de los aos setenta y mediados de la dcada siguiente. En 1979, la Federacin ya contaba con 65 asociaciones afiliadas, slo en Porto Alegre. En 1983 se fund la UAMPA (Unin delas Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre), un consorcio de organizaciones fuertemente politizado, que reflejaba la liberalizacin poltica del pas durante la primera parte de esa dcada. La Unin estuvo intensamente involucrada en varias reas de conflicto y de disputas, tales como viviendas populares, acceso a la educacin, oferta de servicios de salud en los barrios ms pobres, y derechos humanos, entre otras de menor envergadura. Al promover su primer congreso, en 1985, donde estuvieron presentes los representantes de 78 asociaciones comunitarias, el documento de las conclusiones del evento ya propona la democratizacin real de todos los niveles del poder ejecutivo (municipal) ... que permitira una amplia participacin en los programas de administracin y de planificacin, en la toma de decisiones y en la implementacin de acciones (apud Menegat, 1995:39). De acuerdo con diversas estimaciones, existiran actualmente en Porto Alegre alrededor de 500 asociaciones comunitarias, cifra que an pudiendo ser algo exagerada, ubica a la ciudad como una de las ms dinmicas del pas, en trminos asociativos. As, no slo nutrida por el aprendizaje terico heredado de la tradicin poltica de izquierda, compartido por algunos grupos interesados en establecer consejos populares o iniciativas similares, sino tambin fundada en la historia asociativa de la ciudad, el hecho es que haba en Porto Alegre, para la ocasin, una clara disposicin para favorecer la difusin de nuevas experiencias y propuestas de participacin popular. En otras palabras, las ideas llevadas a cabo por la nueva administracin en 1989, no eran de hecho totalmente nuevas para la poblacin, ya comprometida en tantos intentos asociacionistas en el pasado. Algunos sectores de la ciudad, inclusive, contaban en su haber con una slida historia de asociacin comunitaria, y apenas los grupos sociales de esos sectores percibieron que la propuesta de las nuevas autoridades municipales de compartir el proceso decisorio relativo al presupuesto municipal no era mera retrica, el xito creciente del OP-POA sencillamente desencaden una fiebre de participacin sin precedentes en la historia de la ciudad. Es preciso destacar tambin las ideas polticas en las que se sustentaba la nueva administracin que lleg al poder en 1989. Se tenan nociones generales y discursivas sobre participacin, pero el cmo hacerlas operativas deba ser objeto de debate, porque los partidos ahora en el Ejecutivo no posean ninguna experiencia administrativa anterior. La falta de un modelo previo era la salvaguarda poltica para romper con una ortodoxia tan comn en los medios de izquierda, as como para innovar polticamente. Se haca frecuente mencin de la necesidad sustantiva de fortalecer la organizacin de la sociedad civil, con la creacin de nuevos mecanismos de democratizacin del Estado, materializando as una gerencia compartida de la administracin municipal - nociones stas que estaban en la base de una agenda general de proposiciones para construir la ciudadana real en la
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En las elecciones siguientes, en 1992, ya cosechando los resultados del OP-POA, el mismo partido nuevamente comandado por una alianza partidista de izquierda, obtuvo la victoria para un segundo mandato, con el 41% del total de los votos. Rompiendo con una tradicin local, por primera vez un partido en el poder consigui elegir su sucesor. Este hecho parece indicar otro resultado del experimento, es decir que los beneficios polticos son enormes para el partido de gobierno, lo que fue una vez ms demostrado en las elecciones de 1996, cuando nuevamente la misma coalicin venci por tercera vez en las elecciones para el gobierno de la ciudad, esta vez con enorme facilidad ya en la primera vuelta, con 62% del total de los votos. 6
ciudad. Era claro - y era una novedad para las tradiciones poltico-ideolgicas situadas en la izquierda que la propia definicin de democracia implcitamente asumida reconocera necesariamente los conflictos sociales, no slo como una dimensin legtima de las sociedades modernas, sino por definicin, como constituyndose tales conflictos y disputas sociales en el propio origen de un sistema poltico complejo, es decir, en la fundacin misma de la poltica lato sensu. El discurso local dira que stos eran conceptos cruciales, especialmente en sociedades desiguales como la brasilea, porque en verdad tal visin de las democracias modernas sera un camino posible, el nico tal vez, para comprender la participacin poltica de los grupos sociales ms pobres, con alguna probabilidad de hacer cambios concretos en la realidad. Se argumentara que a plazos ms largos, podra ocurrir la materializacin gradual de nuevos derechos - en ltimo trmino, el objetivo principal de cualquier poltica democrtica. Mientras tanto, debe enfatizarse que estas nociones tericas del OP-POA no eran fcilmente compartidas por muchos de los que lo implementaron, a lo largo de los aos. Como se destac anteriormente, no haba un modelo previo a ser seguido, y an cuando estaba documentada en conceptos amplios, esta experiencia social fue construida efectivamente en el proceso, con el transcurrir del tiempo, tras enfrentar diversas vicisitudes iniciales - a las que se har una rpida referencia en la seccin siguiente. Por otra parte, no haba tampoco un consenso terico entre los partidos que integraban la coalicin vencedora, y en verdad, ni siquiera en el interior del Partido de los Trabajadores haba una amplia aceptacin de los mecanismos operacionales para llevar a la prctica ideas tan generales. Con las disputas internas que siguieron acerca del curso que deba tomar la implementacin, el ao inicial de la nueva administracin fue algo confuso en trminos de una orientacin coordinada para el municipio, aunque esta caracterstica tal vez haya sido beneficiosa, al evitar que se impusiera un modelo dado al proceso desencadenado por el OP-POA. Como consecuencia, cada paso fue el resultado de innumerables negociaciones entre las facciones polticas en el poder, y lo que es ms importante, resultado de un dilogo continuo con las asociaciones comunitarias. El producto final fue una estructura legtima, en la que los representantes de las comunidades construyeron gradualmente sus franjas de poder y de mando de las operaciones decisorias, ya que el proceso se bas en elementos de realidad y no slo en funcin de orientaciones tericas previas, ampliando as sus posibilidades de xito. 2.- El presupuesto participativo en Porto Alegre: caractersticas y evolucin El primer ao de la administracin inaugurada en 1989 fue tpico de gestores inexpertos, pues estuvo marcado por la confusin de metas y por grandes dificultades para establecer un plan de accin. La insolvencia financiera haba tocado fondo, porque aproximadamente el 98% de la recaudacin se destinaba al pago de personal y el nmero de personas empleadas por el municipio haba aumentado sustancialmente durante la administracin anterior7. El ltimo da hbil de 1988, horas antes de dejar el cargo, el prefecto saliente haba firmado un aumento sustancial de salarios, que significaba una amenaza para cualquier planificacin financiera para el ao siguiente. Adems de esto, el control del ejecutivo y la gerencia administrativa se vieron perturbados por varios imprevistos, y aparte de todo, el sistema de impuestos no era indexado, impidiendo que las finanzas de la ciudad acompaaran los altos ndices de inflacin vigentes en la poca. La promesa poltica hecha durante la campaa electoral de implementar polticas destinadas a las reas de mayor pobreza, ante la realidad financiera adversa heredada del gobierno anterior, mantuvieron a la nueva administracin dubitativa e incierta en sus primeros meses8.
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Actualmente la prefectura de Porto Alegre emplea aproximadamente 25 mil funcionarios El principal factor de perturbacin, en 1989, ciertamente fue la decisin de intervenir el sistema de transporte pblico de la ciudad. Aproximadamente un tercio es estatal y el resto es privado. El gobierno municipal se bas en atribuciones legales 7
En este contexto de confusin administrativa y de falta de recursos, una accin vigorosa que contribuy en mucho para despertar a algunos sectores y regiones fue el SOS Porto Alegre, cuyo objetivo fue mostrar claramente a la ciudad que la nueva administracin quera realmente servir a la poblacin. Un gran nmero de funcionarios fue reclutado y enviado a las calles, en un esfuerzo que reuni entre 200 y 500 empleados trabajando intensamente cada semana en un rea especfica de la ciudad. El propsito no fue slo hacerse visible, sino realizar obras pblicas pequeas y de bajo costo, estrechando as los contactos personales con la poblacin en general y con los lderes de las organizaciones regionales. Cuando la poblacin fue convocada por el gobierno municipal para participar en las primeras reuniones del OP-POA, en abril, esta accin mostr haber sido fundamental y eficaz, en virtud de la red de relaciones que a sus instancias se haba concretado. Al mismo tiempo, la nueva administracin intent implementar un riguroso control financiero, localizando a los deudores y planificando nuevas acciones para evitar la evasin de impuestos, en un desesperado intento por rescatar su capacidad de inversin. Someti varios proyectos a la Cmara Municipal, que en su mayora fueron aprobados. Como resultado, una de las principales fuentes de recaudacin municipal, el Impuesto Predial y Territorial Urbano (IPTU) fue modificado en el sentido de transformarlo en una escala progresiva, y su incidencia se aproxim a los parmetros existentes en otras ciudades brasileas. Entre otras modificaciones impuestas por las nuevas leyes, se puede citar la indexacin de algunas tasas municipales, como la de recoleccin de residuos domiciliarios y de distribucin de agua. La indexacin de los impuestos fue, de hecho, la principal victoria obtenida en la Cmara Municipal, dados los atemorizantes ndices inflacionarios que por esa poca asolaban la economa brasilea - entre 1989 y 1993, por ejemplo, los ndices de inflacin en el Brasil sufrieron una elevacin impresionante, alcanzando ms de 1000% al ao. Despus de la indexacin, la prdida financiera debida al llamado impuesto inflacionario qued estancada y el municipio hasta fue capaz de mantener aplicaciones financieras en el mercado de capitales. Este fue el contexto del primer ao - la prioridad era recuperar las finanzas municipales e intentar establecer nuevos criterios para las acciones gubernamentales 9. En este contexto de circunstancias problemticas, se present la propuesta del presupuesto participativo, que vio la luz en abril de 1989. 2.1. El formato organizativo y su operacionalidad Tomada la decisin de introducir a los diferentes sectores sociales organizados de la ciudad en las estructuras decisorias del Gobierno Municipal, el primer desafo fue proponer un conjunto de acciones fundadas en algn tipo de identidad comunitaria, es decir, en una regionalizacin de la ciudad. Tericamente, esta subdivisin reformulada contribuira a simplificar las operaciones y a magnificar sus resultados potenciales, pues el dilogo sera entre el Gobierno y las asociaciones comunitarias ya
que le daban el derecho de intervencin, separando temporalmente a todos los permisarios, alegando corrupcin, abuso econmico y formacin de cartel, todo lo cual resultaba en precios de los pasajes considerados como abusivos. La accin gener una intensa crtica en los medios de comunicacin de masas, pero ninguna otra reaccin ms expresiva. Sin embargo, el objetivo de contener el precio de los pasajes, no se pudo alcanzar en razn de los costos crecientes en un perodo inflacionario, y la necesidad de subsidios para todo el sistema si la meta hubiese sido la de mantener bajos los precios de los pasajes. Al cabo de un ao, la municipalidad abandon la intervencin en medio de un sentimiento de fracaso (dado que no redujo los precios del transporte pblico), aunque recogiendo un resultado positivo, como fue el conocimiento del sistema desde adentro. Luego de la intervencin, las relaciones entre la prefectura y el sistema privado de transporte se modificaron radicalmente, maduradas por la disputa generada y desde entonces, no han ocurrido mayores conflictos, pues se alcanz un nivel de transparencia indito que ha permitido un dilogo permanente entre las partes. 9 La principal reforma tributaria, basada en el principio de quien tiene ms paga ms, finaliz recin en 1990, tras intensas negociaciones en la Cmara Municipal, donde el Partido de los Trabajadores y sus aliados no tuvieron ms que un tercio de los votos durante los dos primeros mandatos. Como resultado, los impuestos se elevaron, en trminos reales, aproximadamente 132%, comparando el ao 1992 con el anterior. No es preciso enfatizar que esta recin adquirida salud financiera ha sido el principal factor de atraccin para la experiencia del OP-POA. 8
existentes, y porque probablemente este nuevo patrn de relaciones con la ciudad incorporara no slo aspectos urbanos sino tambin homogeneidades sociales y econmicas locales. Hasta aquel ao, la nica subdivisin era la oficial, establecida en 1979, que divida la ciudad en cuatro regiones, eligiendo cada una de ellas un concejal, y constituyendo los cuatro concejales el Consejo Comunitario de Porto Alegre. No es de sorprender que este Consejo nunca haya funcionado adecuadamente, mostrando una persistente ineficiencia para tratar problemas de un escenario urbano de gran complejidad, no siendo ni siquiera reconocido casi nunca por las autoridades de la ciudad. Con el creciente nmero de asociaciones comunitarias, la mayora de ellas formadas en los aos ochenta, el formato de este Consejo evidenci sus serias limitaciones. Por lo tanto, una de las primeras acciones propuestas al ser implementado el OP-POA, fue reorganizar el Consejo, con un cambio fundamental: las propias asociaciones comunitarias decidiran cmo la ciudad debera subdividirse, y la nueva administracin insisti en que el Consejo recin reformulado no sera ignorado en los procesos decisorios establecidos. Las asociaciones comunitarias fueron entonces convocadas para un debate coordinado por la UAMPA, y el producto del mismo fue una transformacin radical de la regionalizacin de la ciudad, que fue dividida en dieciseis regiones. Tales regiones no se correspondan con divisiones cartogrficas o convencionales, sino con la identidad de la comunidad, y an ms, la nueva divisin no fue sometida por las autoridades municipales a la consideracin de la Cmara Municipal. Por el contrario, ella result de un gran pacto convenido por las asociaciones comunitarias y aprobado por el Poder Ejecutivo. Tambin se decidi que las propias regiones escogeran los delegados que representaran a cada una de ellas. Tambin se aprob una metodologa preliminar para el proceso, que fue propuesta para ser discutida con las autoridades gubernamentales. Ms tarde, cuando el OP-POA se mostr exitoso, atrayendo una participacin creciente, esta primera subdivisin comenz a exigir nuevas subdivisiones, y en la actualidad hay 9 regiones que incluyen micro-regiones, pequeas subregiones que suman 28 en su totalidad. Hay dos aspectos relevantes que deben ser mencionados en este punto. En primer lugar, cabe enfatizar que la decisin de integrar las asociaciones comunitarias en la estructura del mandato municipal tal vez haya sido tensa, pero no gener ningn conflicto significativo o disputas graves oponiendo a las autoridades municipales por una parte, contra el movimiento comunitario por otra. No se puede desestimar el hecho de que los nuevos lderes municipales eran oriundos - muchos de ellos - de movimientos sociales, y en una proporcin considerable haban sido ellos mismos dirigentes comunitarios. El dilogo propuesto era, en verdad, entre personas que ya mantenan alguna relacin anterior y que, en tanto gobernantes, conocan la realidad de las comunidades locales, y no mantenan una perspectiva burocrtica o libresca sobre los problemas existentes. El otro aspecto que debe destacarse aqu (ser discutido en otra seccin) es la decisin poltica de evitar la institucionalizacin del proceso en curso, es decir, de impedir la subordinacin del mismo ante la Cmara Municipal, o ms concretamente, no aceptando ningn tipo de membrete oficial sobre el OP-POA, con excepcin de la aprobacin interna y autnoma de las propias asociaciones. Tal vez este procedimiento reflejase la desconfianza histrica que las asociaciones comunitarias mantenan respecto de las habituales promesas gubernamentales, que nunca se materializaban. Decidieron entonces que el OP se mantendra absolutamente autnomo, rechazando cualquier imposicin por parte del municipio, una directiva obviamente acorde con la comprensin poltica de las nuevas autoridades. Esta fue una decisin emblemtica, en tanto garanta de la soberana del control asociativo, que era uno de los objetivos-clave desde el inicio del proceso. Pero la decisin tambin reabri un antiguo debate sobre los lmites de este proceso de democracia directa, de cara a los posibles cambios polticos en el futuro, si no se introdujesen salvaguardas para mantener la integridad del proceso en situaciones de cambio en la orientacin poltica del municipio.
El aprendizaje generado por el OP-POA demostr que se presentan innumerables dificultades cuando el proceso debe comenzar. En primer lugar, cabe sealar la presencia de una cultura poltica habitualmente fundada en relaciones clientelares, que pueden retornar e inclusive desmoralizar la participacin popular en la politics at large. La falta de confianza en las propuestas del Gobierno y en las instituciones polticas es un sentimiento generalizado y compartido por la mayora de los ciudadanos, y se ve reforzado por una serie de administraciones gubernamentales (en todos los niveles) notablemente incompetentes y corruptas. Otros obstculos fueron, ocasionalmente, los derivados de la inexperiencia de las nuevas autoridades al inicio de su gestin, la falta de recursos en los primeros aos, un conjunto de demandas bastante diferenciado proveniente de las regiones (algunas con un estatus organizacional ms firme que otras), a los que es preciso sumar la persistente dependencia de muchas organizaciones en relacin con el poder pblico municipal. Desde su inicio, el presupuesto participativo de Porto Alegre consisti en una serie de reuniones deliberativas, que tuvieron lugar entre los meses de marzo y junio. De estas reuniones, dos fueron las ms relevantes, coordinadas por el municipio, y llamadas rondas, que fueron precedidas por diversas reuniones menores organizadas por las propias comunidades, as como por un gran nmero de reuniones que se realizaron entre ambas rondas. El nmero y el espectro de estas reuniones no oficiales (pues no hay controles ni registros sobre las mismas) depender, evidentemente, de la vitalidad organizativa de cada regin, y los lderes municipales podrn valerse del apoyo tcnico del municipio, en caso de necesitarlo. Los temas principales a ser discutidos en las dos rondas son definidos por las autoridades gubernamentales encargadas de una regin especfica, en conjunto con los lderes comunitarios, y no se restringen slo a las obras pblicas. Habiendo comenzado en 1994, se vienen desarrollando reuniones orientadas por temas destinados a atraer, en particular, a otras asociaciones, como los sindicatos y las organizaciones de profesionales, as como a sectores de clase media no interesados en las rondas ordinarias del OP. Estas son plenarias temticas, que sern discutidas ms adelante. Durante la primera ronda, el municipio: i) presenta sus acciones y la rendicin de cuentas del ao anterior, justificando en particular si el llamado plan de inversiones( el PI) aprobado funcion o no, y en este ltimo caso, las razones para los cambios ocasionales. Este es, efectivamente, un momento de evaluacin pblica del gobierno municipal; ii) tambin somete a los representantes de la comunidad presentes y a la poblacin en general, el PI para el ao en curso, con una detallada explicacin de aquellas obras pblicas decididas durante el ao anterior - cules estn en curso, cules habrn de comenzar y cundo, etc.; iii) el gobierno municipal tambin anticipa el nivel potencial de recursos financieros disponibles para el ao siguiente, y recibe y discute nuevos criterios y mtodos de implementacin del OP en la propia regin. En resumen, el municipio debe coordinar informaciones para tres aos de rutina administrativa. Esta es la razn por la cual la especializacin tcnica es un requisito esencial en la prctica del OP. En la primera ronda, la comunidad a su vez elige los delegados que actuarn en la regin, en la proporcin de un delegado por cada diez ciudadanos (mayores de dieciseis aos) presentes en la reunin. En aos recientes, despus que estas reuniones se convirtieran en asambleas de masas, se decidi que esta proporcin, a partir de 1996, debera ser de un delegado por cada veinte individuos presentes en la primera ronda. Entre las dos rondas, los delegados contactarn a las personas y discutirn sus demandas en funcin de la capacidad de inversin posible informada por la Prefectura y, algo ms importante, decidirn sobre las prioridades generales - por ejemplo, educacin, servicios de salud, obras de pavimentacin, etc., - y tambin sobre una lista de demandas especficas, dentro de cada prioridad general. Por ejemplo, cul ser la calle a ser pavimentada primero; si deber construirse un nuevo puesto de salud o ser reformado uno ya existente; etc. Una vez que se conoce el total de las inversiones y que, obviamente, no cubre todas las demandas presentadas, se inicia un perodo de intensas
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negociaciones y acuerdos internos en torno a las prioridades y las demandas existentes. Si no se alcanza un consenso, entonces en la segunda reunin principal (la segunda ronda) se votar sobre cualquier cuestin en disputa. Asimismo, es importante hacer notar que la implementacin del OP-POA cre una excepcional oportunidad de evaluacin del desempeo general del Gobierno, e igualmente de sus rutinas sectoriales y acciones operacionales. Una coercin positiva es ejercida en forma creciente sobre la administracin como un todo, cuando ella se ve sometida a la rendicin pblica de cuentas. En consecuencia, los desempeos administrativos insatisfactorios son fcilmente detectables y pueden ser modificados, no en funcin de intereses particulares, sino sustentados por una legitimidad social indiscutible que el proceso atribuye a estas situaciones, cuando ellas ocurren. No existen todava estudios especficos relacionados con el control social de rganos sectoriales para el mejoramiento de su desempeo, pero muchos observadores insisten en esta relacin. Cuando tiene lugar la segunda reunin principal (segunda ronda), se escogen los dos consejeros de la regin, para integrar el Consejo del OP, formalmente denominado Consejo Municipal para el Plan y el Presupuesto de Gobierno - designado en forma abreviada COP, que significa Consejo del Presupuesto Participativo (tambin formado por consejeros de las plenarias temticas, que seguidamente se discuten, y por otros representantes). En esta segunda ronda, la poblacin local tambin escoge las prioridades de la regin en la que el municipio deber invertir. Los delegados forman el Foro de Delegados de la regin y deben acompaar todas las obras pblicas en curso, informar a la poblacin acerca del andamiento de lo que fuera aprobado, recibir nuevas demandas y llevarlas al COP, adems de mantener estrechos contactos con los consejeros del OP de la regin. Es interesante observar que las rondas constituyen tambin un momento especial para que el Gobierno Municipal someta a consideracin sus ideas sobre la ciudad, y los secretarios, las autoridades tcnicas y el propio prefecto hacen su comparecencia en estas rondas. Si presentan cualquier propuesta especfica, la misma ser discutida por los presentes, y aceptada o no, a travs de una mayora simple. La presencia de autoridades del Gobierno fue fruto de una decisin poltica de los administradores que implantaron el OP y ha sido interpretada como un gesto sumamente positivo por parte de todos los participantes. De acuerdo con uno de los ms influyentes coordinadores gubernamentales del OP, la propia existencia de una relacin directa entre los principales miembros del gobierno y la comunidad es fundamental, en particular para el primer escaln. Esta postura, que no puede ser ocasional, revela respeto por la comunidad, que tambin quiere dialogar con aquellos que estn en la cima, y es crucial para formar el perfil de un gobierno que es y que quiere parecer abierto y democrtico. Adems de esto, tiene un profundo impacto educacional sobre la poblacin y sobre el propio gobierno (Lima, 1995:2-3, subrayados del autor). Cuando se completa la segunda ronda, en todas las regiones (generalmente hacia principios de julio), el Consejo del OP (conocido como COP) es instalado formalmente y se convierte en el escenario administrativo ms importante para determinar el presupuesto municipal, pues tiene la ltima palabra sobre cualquier asunto relacionado con el mismo, contando solamente con el apoyo tcnico suministrado por el gobierno. A las reuniones puede asistir cualquier ciudadano interesado y, con el pasar del tiempo, el COP ha ido interviniendo gradualmente en otros asuntos de gobierno, tales como la poltica salarial del municipio, el plan de carrera de los funcionarios y las polticas salariales, entre otros. Toda la capacidad de movilizacin del OP-POA converge as en el COP, que debe presentar, en consecuencia, una representatividad y un poder reales en materias relativas al presupuesto. Cuando tuvo lugar la primera reunin del COP, en setiembre de 1989, se cont con la asistencia de aproximadamente doscientos lderes comunitarios, en esa ocasin un tanto escpticos acerca del futuro de la propuesta, en momentos en que el gobierno se encontraba en una situacin difcil. En efecto, no haba recursos disponibles y estaba en vigencia una intervencin en el servicio municipal de transportes. No puede
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sorprender entonces que, en condiciones de tanta fragilidad y no habiendo sido capaz de cumplir con todas las decisiones del OP de aquel ao, el municipio observase una disminucin relativa del inters popular cuando se convocaron las nuevas rondas en 1990. El Consejo del OP estuvo inicialmente formado por dos consejeros (y dos suplentes) electos en cada regin, as como por un representante del sindicato de los funcionarios de la Prefectura y otro designado por la UAMPA. Tambin tiene dos representantes del Gobierno, los cuales, sin embargo, no tienen derecho a voto en ningn caso. Todos tienen un mandato de un ao, con derecho a ser reelectos (o designados) slo para un segundo perodo consecutivo. El COP se rene una vez por semana y coordina todo el proceso de preparacin del presupuesto y del plan de inversiones del municipio. De acuerdo con las disposiciones legales, el documento final debe ser sometido formal y oficialmente a la Cmara Municipal antes del 30 de setiembre. Si la Cmara aprueba las decisiones del COP, el documento retoma el camino presupuestario para ser puesto en prctica al ao siguiente. A partir de 1994, el COP pas a estar integrado tambin por dos consejeros electos en cada una de las cinco plenarias temticas entonces constituidas. Como resultado, en la actualidad 44 consejerosrepresentantes tienen bancas en el Consejo del COP. Luego de instalado, el COP cuenta con el soporte tcnico del Gaplan (Gabinete de Planificacin, que se encuentra directamente vinculado al prefecto. Se constituy en 1990, cuando se decidi la centralizacin del OP, de modo de dirigir el proceso de manera coordinada y tcnicamente correcta. Fruto de una discusin permanente, el COP y el Gaplan combinan entonces las prioridades de las regiones con la disponibilidad financiera y con los requerimientos tcnicos y legales (elaborando la denominada matriz presupuestaria). Todos los rganos y secretaras municipales integran el proceso, presentando los datos apropiados y suministrando estudios tcnicos cuando ellos son requeridos. En ocasiones, las decisiones iniciales pueden mostrarse inviables, por diferentes razones, y el COP debe aprobar los cambios en las demandas decididos para una regin especfica. La meta principal es preparar un presupuesto detallado, que deber armonizar las demandas y la viabilidad financiera. La prxima tarea es entonces la de preparar el plan de inversiones (PI), para lo cual las discusiones se sustentan en un conjunto de criterios generales. Se trata de parmetros generales que irn a equilibrar las diferencias entre las regiones y que, en un inicio, fueron los siguientes: a) ausencia de servicios pblicos y/o de infraestructura en la regin; b) proporcin de la poblacin en reas de deficiencia extrema de servicios y/o de infraestructura en la regin; c) poblacin total en cada caso; d) la situacin de movilizacin popular predominante en cada regin; y e) la importancia de la regin para la organizacin de la ciudad. Los dos ltimos criterios reflejan, probablemente, la excesiva ideologizacin durante el primer ao de la nueva administracin, y fueron ms tarde abandonados. Ambos fueron sustituidos por otros criterios designados como prioridades de la regin, quedando por lo tanto, cuatro conjuntos de criterios para estimar las diferencias entre las 16 regiones que constituyen el OP-POA. A partir de 1996, el criterio b) tambin fue abandonado, argumentndose que se encuentra ampliamente cubierto por el criterio a). En suma, en la actualidad se mantienen tres conjuntos de criterios: i) ausencia de servicios y/o de infraestructura; ii) poblacin total de la regin; y iii) las prioridades escogidas por la regin vis vis las prioridades de la ciudad derivadas de la escogencia de todas las regiones10. En consecuencia, al discutir nuevas inversiones, stos son los pasos y procedimientos lgicos a ser seguidos:
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Es por esta razn que la crtica de Giambiagi (1997), sealando la falta de criterios de decisin en caso de conflicto (entre regiones) encontr solucin en el mbito del OP-POA, pues existen criterios para todos los pasos y, algo ms importante an, todos ellos ampliamente discutidos, contando por lo tanto con una franca legitimacin social. 12
i) En todas las reuniones de cada regin, se discute y se selecciona un grupo de prioridades. En esta tarea se sigue una regla comn: la regin escoge, en orden decreciente de importancia, cuatro entre la siete prioridades conocidas como patrn (saneamiento bsico; reglamentacin territorial y de los asentamientos urbanos; transporte y circulacin; educacin; servicios de salud y pavimentacin de calles - incluyendo sistemas de agua y saneamiento, y como ltima prioridad posible, la organizacin de la ciudad). A las cuatro prioridades que cada regin seleccione se le atribuyen pesos en una escala de 4 a 1 - desde (4) la ms alta a (1) la ms baja. Los campos restantes de prioridades posibles tambin son ubicados segn una jerarqua, pero sin pesos. ii) Cuando se completa la segunda ronda del OP-POA, todas las indicaciones (ponderadas) son sumadas y entonces, es posible saber cules son las tres principales prioridades seleccionadas para el ao siguiente para toda la ciudad, como resultado de las escogencias de todas las 16 regiones. Para 1994, por ejemplo, las regiones decidieron (en 1993), que el item reglamentacin territorial (incluyendo la oferta de nuevas viviendas y el reasentamiento de poblaciones marginales) sera la principal prioridad, pero ya en 1995 y 1996 la prioridad mxima decidida fue la pavimentacin de las calles - una decisin que muchas veces debe incluir necesariamente el saneamiento bsico, porque cualquier calle pavimentada debe incorporar sistemas regulares de aguas blancas y negras. iii) Una vez que el orden de prioridades ha quedado establecido, de acuerdo con la seleccin de la regin, es entonces el momento de confrontarlo con los parmetros antes mencionados (parmetros regionales de los que se haca mencin anteriormente) y determinar la distribucin de los recursos financieros entre las regiones. Con el pasar de los aos, el uso de estos parmetros (o criterios) regionales se volvi ms sofisticado, con el propsito de establecer una asignacin final de los recursos tan prxima como fuese posible a una distribucin ideal y absolutamente justa. Por lo tanto, estos criterios sufrieron una mayor especificacin, para mejor reconocer las diferencias regionales y lograr una divisin apropiada de los recursos disponibles. En 1996, por ejemplo, los tres criterios fueron divididos en diferentes categoras internas (cada una implicando diferentes pesos), y ms adelante, en las discusiones del OP-POA se decidi atribuir pesos diferentes a cada uno de los criterios, como se indica en la tabla de la pgina siguiente. iv) Despus de ponderar el peso de cada criterio y de sus respectivas calificaciones obtenidas para cada regin, es posible llegar a una calificacin final para una regin especfica e identificar la proporcin relativa que caracteriza a una regin en relacin al total. Esta proporcin, como resultado, indicar la asignacin de recursos para esa regin, con relacin a una prioridad particular. Para ilustrar este mecanismo y la creciente complejidad del sistema operacional del OP, podra considerarse la primera prioridad decidida en 1995, que fue la pavimentacin de calles. De acuerdo con el peso de esta prioridad, medida por contraste con las dems, se concluy que podran pavimentarse 23 kilmetros el ao siguiente y, a partir de los pesos ponderados para cada regin, este total fue entonces distribuido entre la dieciseis regiones, y en el interior de cada una de ellas, las calles y el metraje de las obras - lo que constar de cuadernos de obras que sern entonces distribuidos a toda la poblacin. v) Cuando el presupuesto y su plan de inversiones est listo y es aprobado por el COP, se convierte en una propuesta de ley y es sometido a la consideracin de la Cmara Municipal, donde es analizado y votado. Si se aprueba, se convierte en ley. Siguiendo esta sucesin de pasos, por su parte, el presupuesto y sus determinaciones llevan consigo una gran legitimidad social y los ediles generalmente lo examinan con escaso margen de maniobra para sugerir modificaciones. Esta es una consecuencia concreta de la reduccin, provocada por la institucin del OP-POA, del papel de la Cmara Municipal, la cual no reaccion por algn tiempo. Sin embargo, en 1995, una propuesta de reglamentar el proceso fue planteada por un edil de la oposicin, aunque sin xito.
Criterio a: Carencia de servicios pblicos y/o infraestructura en la regin (peso 3)
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Hasta 25%: nota 1 26 a 50%: nota 2 51 a 75%: nota 3 76 a 100%: nota 4 Criterio b: Poblacin total de la regin en millares (peso 2) Hasta 49,9: nota 1 50 a 99,9 : nota 2 100 a 199,9: nota 3 por encima de 200: nota 4 Criterio c: prioridad de la regin en relacin con las prioridades de la ciudad (peso 3) 11 De cuarta en adelante: nota 1 Tercera prioridad: nota 2 Segunda prioridad: nota 3 Primera prioridad: nota 4
Para alcanzar tal precisin, la experiencia del OP-POA ciertamente atraves por muchos cambios durante este perodo de casi nueve aos. En el primer ao efectivo de su vigencia, que fue 1990 (pues el ao 1989 fue ampliamente experimental), por ejemplo, el COPA decidi concentrar la mayor parte de las inversiones en las cinco regiones ms pobres de la ciudad. As, en 1991, 70% de la capacidad total de inversiones fue orientada hacia estas regiones. Esta decisin mostr ser altamente controvertida y gener un acendrado debate, no siendo tomada nuevamente. Los consejeros del COPA llegaron a la conclusin de que, en cualquier escenario realista, ninguna necesidad social entre los sectores ms pobres sera enteramente satisfecha slo como resultado de la asignacin de los recursos municipales, y si se persistiese en la decisin de concentrar los recursos, tal hecho sera injusto con las dems regiones. En consecuencia, desde 1991 los casos arriba descritos han sido la norma seguida en general. 2.2. Las plenarias temticas El surgimiento de reuniones preparadas para discutir otros temas de inters general (y no los intereses estrictamente locales de las regiones) fue especialmente impulsado por la segunda administracin, electa en 1992. Al ao siguiente, con la clara consolidacin del OP-POA , y habindose obtenido tantos resultados concretos, incluyendo la creciente participacin y el inters populares, el municipio tom nuevamente la iniciativa y propuso la utilizacin de lo aprendido en el OP en otros mbitos, incluyendo el planeamiento global de la ciudad. As, el gobierno cre un proyecto llamado Porto Alegre Mis - Cidade Constituinte. Desde una perspectiva amplia, este proyecto pretenda dar respuestas a cuestiones generales pertinentes de la ciudad como un todo, suministrando probablemente una firme orientacin para el futuro de Porto Alegre. A este respecto, el gobierno tambin propuso varios grupos de discusin especfica, que produjeron decenas de resoluciones que fueron presentadas y discutidas en el Primer Congreso de la Ciudad de Porto Alegre, realizado en diciembre de 1993. Esta experiencia demostr que era viable ampliar los intereses y atraer sectores sociales (especialmente sectores de clase media y pequeos empresarios) que todava se mantenan distantes de la estructura del OP-POA. Sectores de clase media que tpicamente participaban en las fases iniciales del proceso eran aquellos que estaban motivados por la militancia poltica y partidista, pero en general, otras fracciones de esta clase no involucradas en actividades polticas, mostraban apenas un inters marginal en el OP-POA. Por su parte, los empresarios no demostraron inters en participar de la experiencia, salvo en casos especficos, particularmente los micro-empresarios, que parecen haber sido atrados progresivamente por el proceso
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O sea que aqu se confrontan las prioridades decididas para la regin especfica con el conjunto de prioridades decididas para la ciudad como un todo. 14
(cf. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 31.10.93). Segn una investigacin realizada en 1993, un porcentaje de 67% de quienes participaban en las rondas eran asalariados de bajos ingresos, que perciban hasta 3 salarios mnimos (apud Fedozzi, 1994:26). Para la constitucin de las plenarias temticas, se seleccionaron cinco temas, y posteriormente, se realizaron las reuniones relativas al ciclo de 1994 del OP-POA. Las temticas se organizaron segn los mismos preceptos operacionales del OP y cada una de ellas tuvo derecho de designar consejeros para el COP. En cierta medida, las temticas tuvieron xito en atraer nuevos sectores, y en particular incrementaron la calidad y la complejidad de las orientaciones propuestas por el OP. El enfoque cualitativo adoptado profundiz el proceso, actuando as como un complemento para el costumbrismo habitual que es tpico de las rondas de las regiones. Los cinco temas escogidos para las discusiones fueron los siguientes: i) organizacin de la ciudad; ii) salud y asistencia social; iii) desarrollo econmico y sistema de impuestos; iv) transporte y circulacin; y v) educacin, cultura y esparcimiento. 2.3. El ciclo anual del presupuesto participativo Luego de las modificaciones que gradualmente perfeccionaron el OP-POA y lo tornaran rutinario, fue posible identificar el ciclo de actividades y las operaciones que caracterizan esta experiencia de administracin social del presupuesto de la ciudad de Porto Alegre. La figura 1 indica los diferentes momentos del ao durante los cuales se materializa el proceso. Es preciso hacer notar en el ciclo la participacin diferenciada de los rganos de gobierno y de las diferentes instancias de la sociedad civil. En este punto es importante enfatizar que las vicisitudes de este proceso en el primer ao de su implementacin hicieron que se concentrase su direccin en manos del prefecto y de sus asesores ms cercanos. Fue una decisin crucial que tuvo una visible repercusin poltica, pero que prob ser decisiva para evitar el fracaso de la experiencia en aquel momento. Sera coherente esperar que la Secretara Municipal de Planificacin, por ejemplo, coordinase la implementacin del OP-POA bajo su proteccin institucional. Los primeros meses de la administracin, en 1989, mostraron sin embargo, que la agilidad operacional de esta secretara era muy reducida, lo que oblig a tomar la decisin de centralizar todas las operaciones del OP-POA en manos del prefecto. La CRC (Coordinacin de Relaciones con la Comunidad), formalmente existente desde 1981, fue reorganizada, crendose asimismo una nueva estructura en 1991, el Gaplan (Gabinete de Planificacin, antes mencionado). Seguidamente, ocurrieron conflictos con la Secretara de Planificacin, pues sta qued al margen de todo el proceso y slo ms tarde se convirti en un rgano municipal de sustentacin del OP, como todas las dems secretaras. Por consiguiente, esta decisin fue de la mayor importancia y gener las posibilidades objetivas para el xito de las operaciones del OP, con un equipo actuando para establecer relaciones con las asociaciones comunitarias y otro organizando tcnicamente, en la estructura de gobierno, las acciones tendientes a viabilizar las demandas aprobadas en el proceso. La CRC acta, as, como un rgano mediador, vinculando las autoridades municipales con los lderes comunitarios y manteniendo una estrecha relacin con sus asociaciones. A lo largo de los aos, la Coordinacin desarroll odos sensibles y fue capaz de traducir rpidamente las demandas sociales en acciones gubernamentales, toda vez que ello fue posible - por ejemplo, anticipando informaciones y conocimientos tcnicos y siendo capaz de prepararse para las rondas y otras reuniones. El Gaplan, a su vez, traduce las demandas comunitarias en formatos presupuestarios y produce estudios de viabilidad tcnica y econmica. Es tambin responsable de la propuesta preliminar del presupuesto y del plan de inversiones, que son presentados al COP para su anlisis y, que si es aprobado, es enviado a la Cmara Municipal.
Figura 1. Calendario anual del OP-POA Gobierno
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Sociedad Civil
* Marzo (Regiones y plenarias temticas: preparativos para la primera ronda) * Marzo / Abril (Primera ronda en las regiones y plenarias temticas) * Marzo / Junio (Reuniones intermedias en las regiones y en las plenarias temticas) * Mayo / Junio * Junio / Julio (Se preparan las demandas sectoriales) (Segunda ronda en las regiones y en las temticas prioridades y agenda de demandas) *Agosto * Agosto (Gaplan coordina las demandas internas con las (COP instalado. Discusiones sobre criterios y demandas de las regiones y de las temticas. Elabora asignacin de recursos) una primera propuesta con el COP) * Agosto / Septiembre (COP discute y aprueba el presupuesto) *Septiembre * Septiembre / Noviembre (El nuevo presupuesto sigue para la Cmara Municipal) (COP discute inversiones sectoriales y otras polticas especficas) *Noviembre (La Cmara vota el nuevo presupuesto)
Existe un segundo estrato de mediacin. Por una parte, los as llamados asesores de planificacin (designados con la abreviatura asseplas), que son especialistas del gobierno encargados de horizontalizar el proceso dentro de la estructura municipal, integrando las decisiones preliminares del Gaplan y del COP con las distintas secretaras y agencias municipales, solicitando estudios tcnicos, adems de otras providencias. Por otra parte, existen tambin los coordinadores regionales del presupuesto participativo (designados con la abreviatura crops). Hay un crop para cada regin, los cuales estn encargados de relacionarse con las asociaciones y liderazgos comunitarios, manteniendo contacto permanente en las regiones, recogiendo demandas e iniciativas locales, ayudando a organizar reuniones patrocinadas por las asociaciones locales y apoyando a sus lderes en la preparacin para las rondas. Un crop tambin debe estar preparado para suministrar cualquier informacin requerida por las asociaciones comunitarias. Finalmente, existe tambin el foro de asesores comunitarios (conocido como fascom), que rene a todo el grupo de los miembros del gobierno encargados de establecer relaciones con las comunidades - los mencionados ms arriba y algunos otros que trabajan para cada una de las secretaras en particular. Este foro intenta armonizar las acciones e implementar polticas globales sustentadas por el municipio. Sobre la base de lo expuesto, una enseanza que parece haber generado la experiencia de Porto Alegre, es la de mostrar que una coordinacin centralizada pueda tal vez ser esencial para garantizar los pasos iniciales y la adhesin interna de las estructuras gubernamentales. 2.4. Sobre la participacin de la poblacin portoalegrense Un tema clave en el desarrollo del OP-POA es investigar sus resultados efectivos en trminos de la participacin y del inters de la poblacin. Un panorama de los primeros nueve aos pone en evidencia dos perodos distintos, el primero cubriendo los dos aos iniciales y el segundo dando comienzo en 1991. En el primero de ellos, un nmero considerable de dificultades ya mencionadas impidi un desarrollo ms consistente de las propuestas del OP. Como consecuencia de esa incertidumbre inicial y de una serie de obstculos, la participacin de la poblacin no fue significativa
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durante el primer ao, y se redujo an ms en el curso del segundo 12. La justificacin habitual para este hecho es que el nivel de inversiones planeado para ser cumplido en 1991 era irrelevante, pues aquel ao el presupuesto estaba enormemente comprometido con el mantenimiento de la maquinaria gubernamental del municipio. Despus de 1991, no obstante, la recaudacin se recuper, el nivel de inversiones se elev, y as el inters de la poblacin tambin creci. Con la materializacin potencial de las demandas, el OP-POA pas a ejercer una atraccin creciente en las regiones. En trminos de participacin social en las actividades y reuniones organizadas por la estructura del OP, la preocupacin se centr inicialmente en estimar la cantidad total de participantes. En aos ms recientes, todava, se prefera evaluar la calidad de los participantes, por su representatividad, en lugar del simple total numrico de las personas presentes en las rondas. La presencia de lderes autnticos de las asociaciones comunitarias y de una participacin motivada parece ser hoy ms importante que la de participantes ocasionales, sin slidos lazos establecidos con sus comunidades. Especialmente tratndose de las plenarias temticas, la presencia de profesionales de competencia reconocida por una parte, y de lderes representativos de asociaciones profesionales, por otra, constituyen la garanta de que ellos sustentarn todo el proceso generado por el OP en este mbito. No existen, hasta el momento actual, investigaciones que analicen las caractersticas de los participantes, pero observaciones asistemticas registran el caso de regiones donde muchas personas fueron incitadas a participar en las reuniones del OP para engordar las cifras, y con eso elegir ms delegados y ejercer ms presin para definir prioridades que respondiesen a las demandas locales. Estas maniobras ciertamente podran ser previstas en un proceso tan ambicioso como ste, pero ellas disminuirn gradualmente con el paso de los aos. La preocupacin actual respecto a la representatividad refleja una consecuencia inevitable de toda la experiencia, debido a la bsqueda de un refinamiento real de la nocin de representacin en cada regin. En este sentido, el municipio tiene necesidad de contar con lentes mejor graduadas para percibir el nacimiento de otras asociaciones en la regin y la representatividad real de los nuevos liderazgos, el significado de las disputas locales y de los conflictos regionales, entre otros problemas. A pesar de todo, con el crecimiento de la participacin, y pretendindose obtener una garanta de que los delegados y consejeros en el COP representaran a las minoras, se decidi que desde el ao 1996 en adelante, la seleccin de delegados y consejeros en cualquier reunin del OP obedeciese a criterios de proporcionalidad, como lo indica la tabla siguiente.
Porcentaje de votos recibidos hasta 24,9 25,0 a 37,5 37,6 a 44,9 45,0 a 55,0 55.1 a 62,5 62,6 a 75,0 75,1 a 100,0 Consejeros efectivos a ser electos 2 2 2 Consejeros sustitutos a ser electos 1 2 2 1 2
Cuando se traduce en datos, la tabla siguiente resume la participacin total en ambas rondas organizadas en las 16 regiones del OP-POA en los ltimos dos aos, incluyendo tambin la presencia
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Es tambin posible establecer que la reduccin de la participacin en 1990 haya sido la resultante de las intensas crticas de los medios de comunicacin al proceso de intervencin en el sistema pblico de transportes, antes mencionado. En relacin al nivel de inversiones realizadas en el OP-POA, el municipio ha sido capaz de ofrecer volmenes crecientes de recursos (en proporcin a la recaudacin total), probablemente elevados, si se comparan con otras capitales brasileas. Los valores alcanzaron US$54 millones en 1992, US$ 82 millones en 1994, y en 1996 lleg a US$ 70 millones el total a ser empleado en inversiones en la ciudad. 17
total en los cinco grupos que componen las plenarias temticas, que comenzaron en 1994. Debe hacerse notar que todas las reuniones bajo la proteccin del OP, en cualquier caso (incluyendo las reuniones menores, preparadas por las propias comunidades) exigen listas de asistencia firmadas, en las que se registra el nombre completo y las direcciones respectivas. Los registros relativos a las rondas son archivados por la CRC.
Tabla 1. Participacin de la poblacin en el OP-POA. Cifras totales de rondas y plenarias temticas, 1994 y 1995 13 Rondas Plenarias AO: I II I II TOTAL 1994 2.638 7.000 598 1.011 11.247 1995 6.855 4.957 1.640 806 14.258
Los ltimos datos disponibles, relativos a las discusiones presupuestarias de 1997 mantenidas en el primer semestre de 1996, muestran que el ritmo de crecimiento de la participacin de la poblacin se mantuvo en comparacin con el de aos anteriores. En una nica reunin regional, por ejemplo, realizada en la localidad llamada Lomba de Pinheiro (ubicada en la regin nmero 4), en ocasin de la primera ronda de 1996 estuvieron presenten cerca de 800 ciudadanos (cf. Correio do Ovo, Porto Alegre, 21 de marzo de 1996, p. 10). Desde 1994, esas asambleas se hicieron ms atractivas y animadas, porque todas las discusiones y paneles son precedidas por una representacin teatral, y adems de esto, los datos y las fotos de las obras pblicas son presentadas en forma de un film, para mostrar la situacin del plan de inversiones del ao anterior. 3.- El OP-POA y sus resultados: una breve discusin En esta seccin se examinan algunos resultados de la aplicacin de la metodologa y de las propuestas del OP en Porto Alegre. Como era de esperar, los impactos de esta innovacin administrativa y poltica son variados y abarcan campos diferentes de la vida social de la ciudad. Seguidamente, se resean en forma esquemtica. En general, los resultados en una esfera poltica no parecen empricamente evidentes en el corto plazo, siendo percibidos solamente por sus manifestaciones superficiales. Parece claro, asimismo, que algunos impactos polticos del OP-POA podran ser fcilmente evidenciados si se llevase a cabo una investigacin ms sistemtica en la ciudad. Se tiene una cierta conviccin, por ejemplo, de la existencia de un nivel ms alto de prctica poltica, cuando se comparan los niveles y los contenidos de las propuestas y de las cuestiones partidistas con otras situaciones en el pas. Una razn posible de este hecho es que el partido en la conduccin de la actual administracin, el Partido de los Trabajadores, obtuvo ndices crecientes de aprobacin popular, derivados del xito relativo obtenido en el desarrollo del OP-POA. En consecuencia, los otros grupos y/o partidos polticos estn siendo forzados hacia una especie de acorralamiento poltico: tal vez tengan solamente dos opciones, la primera de las cuales sera el permanente refinamiento de sus prcticas y propuestas para la ciudad como un instrumento posible de confrontacin con el Partido de los Trabajadores. La segunda opcin tal vez no sea interesante para la ciudad, pero es una posibilidad poltica - aplicar una legislacin que reglamente la estructura del OP y, en la prctica, transfiera todo el conjunto de relaciones establecidas, desde el Ejecutivo Municipal
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Los responsables de la Coordinacin de Relaciones con la Comunidad (CRC) enfatizan que el proceso, considerando las dos rondas y las incontables reuniones intermedias, ya contabiliza la participacin de algo ms de 100 mil personas, de acuerdo con investigaciones de frecuencia que habran sido realizadas (cerca del 8% del total de la poblacin). Pesa a que pueda parecer algo exagerado, se debe destacar no obstante, que an cuando este estimado fuese slo la mitad de la cifra indicada, seguira representando un nivel de participacin social extremadamente expresivo, de acuerdo con comparaciones internacionales. 18
hacia la Cmara Municipal, donde la oposicin mantiene una amplia mayora. Estas son, sin embargo, meras posibilidades, por lo que no merecen mayor discusin en este punto. Es posible hacer referencia a otros impactos polticos ms especficos, entre los cuales se sealan los siguientes: a) El OP-POA trajo aparejada, como uno de sus ms relevantes impactos, una fuerte reduccin de las prcticas clientelistas, tan comunes en la poltica brasilea, cuando se dispensan pequeos favores a cambio de apoyo poltico. La persistencia visible de estas prcticas se mantiene slo en reas particulares de la ciudad, en las que el discurso y la accin del OP son an dbiles y no han movilizado la poblacin local. Parece que estos sectores sociales todava no estuvieran convencidos de la posibilidad concreta de romper con la red clientelista, probablemente debido a la falta de informacin y a una historia organizativa frgil en la regin. Tampoco en este caso hay estudios adecuados para demostrarlo, pero algunos ejemplos ilustrativos aqu y all sugieren que se encuentra en curso un cambio en el significado de la mediacin poltica, amenazando en esta forma la reproduccin de la utilizacin de estas prcticas por parte de los polticos llamados tradicionales. b) La percepcin en profundidad de los posibles resultados materiales generados por el proceso ha estimulado la participacin y la necesidad de contar con buenos delegados. As, la nocin de representacin se ha ido afirmando gradualmente en muchas regiones como un valor social. Para una sociedad que desea consolidar su transicin democrtica, sta es una premisa de su sustentabilidad poltica. Futuras investigaciones tal vez indiquen un mejoramiento sustantivo de las relaciones sociales dominantes en la ciudad como un todo, como resultado de la aceptacin social de las necesidades representacionales para una polis democrtica. c) Otro aspecto a destacar es el que tiene que ver con las aspiraciones emancipatorias de distintas regiones de la ciudad y de reas circunvecinas. En aos recientes, como resultado de la prdida de control constitucional posterior a 1988, el nmero de nuevos municipios se elev notablemente en el estado de Rio Grande do Sul, o ms exactamente, en todos los estados brasileos. Antes de que se abrieran las compuertas emancipatorias, el nmero de municipios en el estado era de 224, pero aument a 427 para fines de 1993. Curiosamente, en el caso de Porto Alegre, hubo un movimiento inverso: en las regiones internas, que antes deseaban separarse de la ciudad, sencillamente se vio que estas intenciones se desvanecieron. Este es el caso, por ejemplo, de Belm Novo (descrito en Andreatta, 1995:10-13), una comunidad situada a 30 kilmetros al sur del centro de la ciudad, en la que un antiguo movimiento separatista se torn con el tiempo una pieza de museo. Con la consolidacin del OP-POA en esa regin (la nmero 13), ella actualmente est dividida en diversas micro-regiones, y solamente en 1993 se organizaron 30 reuniones intermedias entre las dos rondas principales. En las reas limtrofes de la ciudad de Porto Alegre, por otra parte, tambin se tiene conocimiento de un movimiento atpico, es decir, comunidades que estn organizndose a objetos de emanciparse de sus municipios, para posteriormente reivindicar su agregacin a Porto Alegre - hasta el momento actual slo una de esas rea ha tenido xito en este empresa. d) En un nivel ms general, parecen existir signos de un imaginario democrtico que se est construyendo en la ciudad, especialmente entre los grupos de ms bajos ingresos. Ellos se estn acostumbrando cada vez ms a desarrollar intensas negociaciones, a tratar personalmente con las autoridades municipales y a encarar cuestiones complejas relacionadas con el presupuesto y sus mecanismos. Toda vez que el nivel de inversiones no posibilita la solucin de todos los problemas sociales ni cubrir todas las demandas, aprender cmo participar y negociar con otros grupos constituye una necesidad inevitable. Si un conjunto de reglas acordado luego de intensas discusiones (y por esta razn portador de una legitimidad definitiva) gobierna todo el proceso, e igualmente, si el espacio para maniobras clientelares est disminuyendo, entonces no hay otra opcin que la de integrarse al proceso y aprender a tener xito en esta estructura. En consecuencia, futuras investigaciones podrn dar
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testimonio de la formacin de una colectividad ciudadana, como fruto directo de la historia del OP en la ciudad. Evidencias circunstanciales y episdicas tambin apuntan hacia el surgimiento de resultados administrativos a partir del desarrollo del OP. Parece que las nuevas prcticas administrativas implementadas realmente mejoraron todo el funcionamiento del gobierno municipal. El funcionariado se vio beneficiado no slo por una poltica salarial nica a nivel de las capitales brasileas (todas las prdidas inflacionarias han sido objeto de reposicin y los salarios se reajustan en valores reales cada dos meses), sino porque sus servicios han sido revalorizados en la actualidad en la opinin de los ciudadanos, como resultado de una relacin ms estrecha entre los grupos sociales y los servidores municipales. Con la proliferacin de consejos municipales y otras instancias colectivas, aument el nmero de ojos externos inspeccionando el desempeo del gobierno. Las obras pblicas aprobadas por el COP, por ejemplo, son permanentemente supervisadas en las regiones, donde delegados electos siguen su desarrollo. Ellas conforman comisiones de obras locales, con el cometido de controlar las obras en marcha. Muchas veces estas comisiones evitaron despilfarros, y en particular, atrasos en el cronograma de las obras planificadas, ejerciendo una presin constante sobre los encargados (constructores privados o autoridades pblicas). Generalmente, tambin existe acuerdo sobre el hecho de que las acciones del OP produjeron una reduccin en el costo de las obras pblicas. En el pasado, los costos totales de la mayora de ellas eran inflados debido al pago extra a funcionarios municipales corruptos - para facilitar licencias y aceptar fraudes de todo tipo - pero tambin para proteger la planilla de costos de la inflacin crnica que infestaba al Brasil en esos aos. Con el OP y la reciente estabilizacin de los precios (despus de julio de 1994 con el Plan Real), estas prcticas disminuyeron sensiblemente y ya no constituyen ms una regla general. Un objetivo de mediano plazo, con la aplicacin del OP-POA, es alcanzar la descentralizacin administrativa, lo que se est tornando gradualmente posible con la consolidacin de la experiencia en distintas regiones en las que la poblacin local est en la actualidad habituada al ritmo de las rutinas y exigencias del gobierno, y est de acuerdo con ser parte esencial de las nuevas administraciones regionales descentralizadas. Es de esperar que el municipio implemente en breve una experiencia piloto para observar cmo funcionara una situacin de casi completa descentralizacin que, en forma genrica, podra aumentar el nivel global de racionalidad y eficiencia del gobierno municipal. Un aspecto crucial que debe ser enfatizado tambin como resultado de este proceso, es la transparencia del actual gobierno de Porto Alegre. La asignacin y la disponibilidad de recursos son ahora completamente conocidas y no hay ningn secreto interno en el da a da de la administracin. Una difundida sensacin comn, compartida por muchas personas, es que en Porto Alegre se ha afirmado una relacin correcta entre los impuestos que se pagan y el uso transparente de los mismos. Por primera vez en muchos aos, la administracin municipal no es acusada de corrupcin, nepotismo u otras prcticas administrativas espurias. Considerando los resultados materiales, no es posible mencionar aqu todas las obras pblicas, ni siquiera las principales, y su relevancia para la ciudad y su desarrollo. Sin embargo, debe destacarse el cambio notable de la infraestructura existente y del nivel de servicios ofrecidos, en particular en las reas ms pobres. En los casi nueve aos transcurridos desde su implementacin, el OP-POA fue capaz de revertir el conjunto tradicional de prioridades, pasando a dedicar ms recursos a las reas ms pobres que a las urbanizaciones ms organizadas. La transferencia de la renta favorecida por todo el proceso produjo cambios reales en la calidad de vida de numerosas regiones. Otorgando prioridad a los servicios bsicos en las regiones perifricas de la ciudad, Porto Alegre puede presentar en la actualidad algunos ndices destacados, con repercusiones directas en otros campos, para el largo plazo. Como ejemplo: desde que el saneamiento bsico se torn una prioridad, el sistema de distribucin domstica de agua alcanza ahora al 98% de todas las residencias, y la expansin
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de servicios de cloacas fue todava ms significativa - en 1989 solamente el 46% de la poblacin era servida por la red de cloacas, mientras que para fines de 1996 se alcanz una proporcin del 85% de la poblacin total. Todas las administraciones anteriores de la ciudad haban construido cerca de 1.100 kilmetros de sistemas de cloacas, en tanto que por s solas las dos administraciones recientes (1989 1996) construyeron 900 kilmetros (cf. O Estado de Sao Paulo, Sao Paulo, 17.03.96 p.C-7). Adems de estos cambios, la pavimentacin de calles se est expandiendo rpidamente, pues han sido pavimentados de 25 a 30 kilmetros anualmente. Igualmente cabe mencionar que una prioridad frecuente en las deliberaciones del OP, como es la reglamentacin territorial y de los asentamientos humanos, hizo posible una relativa urbanizacin de favelas y un esfuerzo razonable para ofrecer nuevas casas a los llamados sin techo. En la educacin, solamente para ilustrar un resultado material en este campo, el nmero de estudiantes matriculados en la escuelas municipales se duplic entre 1989 y 1995. Para concluir esta seccin, hay otro importante aspecto cuya mencin est justificada. Tiene orgenes polticos, pero presenta diversas repercusiones en la ciudad. Se trata del gradual cambio de opinin del empresariado sobre las dos administraciones socialistas que implementaron el OP, entre otras iniciativas. Acogidas, en un principio, con enorme desconfianza y contrariedad, esos sentimientos cambiaron sustancialmente con el paso del tiempo. En consecuencia, han tenido lugar varios movimientos resultantes de la cooperacin entre el municipio y las organizaciones empresariales. 4. Conclusiones: lmites y posibilidades
La ciudadana no es el milagro del discurso fcil. Donde ella es real y tiene sentido no ha sido producida por la cansadora repeticin de palabras que la designan. La ciudadana fue producida por conflictos radicales, que afectaron a la sociedad en sus races (...) Por qu, entre nosotros, el discurso sobre la ciudadana es ms fuerte que la pseudo ciudadana que tenemos? Por qu el ya lugar comn de los clamores de la sociedad civil es tanto ms visible que la propia sociedad civil? En verdad, estamos muy lejos de una sociedad de ciudadanos. Nuestras tradiciones histricas y nuestros dilemas histricos no resueltos nos empujan peligrosamente en otra direccin (Martins, 1994:12)
El presupuesto participativo de Porto Alegre puede ser reproducido en otros contextos sociales? En esta seccin final se analizan los posibles desafos existentes con miras a la replicabilidad de esta iniciativa, en el sentido de sealar lmites que se hicieron visibles dadas las especificidades encontradas en el caso de Porto Alegre durante los ltimos nueve aos. En otras palabras, si la experiencia y otras evidencias adicionales probaran que este es un conjunto de lmites reales, que se anteponen como prerrequisitos en otras situaciones, entonces la reproduccin de esta propuesta deber confrontar barreras considerables. Si por el contrario, se tratase de meras dificultades pasibles de ser superadas, lo aprendido con el OP-POA podr probablemente ser repetido en otros lugares, tal vez siendo sometido slo a pequeas adaptaciones, en razn de las diferentes particularidades de cada gobierno local. La experiencia del OP en Porto Alegre parece sugerir que, para ser reproducida en otros escenarios urbanos, deben tomarse en consideracin varios lmites con diferentes significados. El primero y el ms inmediato conjunto de estos lmites - y que son decisivos, pues ellos conforman efectivamente el comienzo de la experiencia y su impulso inicial se refiere a una lista de lmites polticos: 1.1 El alcance y la magnitud de esta propuesta y de su aplicacin en un contexto urbano especfico dependern de la voluntad poltica y de la determinacin del liderazgo del gobierno municipal, con el apoyo inequvoco de las fuerzas polticas que recibieron el mandato de las urnas. En algunos casos poco comunes, como Porto Alegre, el nuevo gobierno se mostr de acuerdo en compartir su mandato
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sin condiciones previas y s con la legtima participacin de grupos urbanos organizados y autnomos. En otros casos, el gobierno municipal podr mantener una parcela de poder bajo su control, no permitiendo que esta parcela (traducida, por ejemplo, en alguna proporcin de recursos destinados a inversiones) pueda caer en los criterios decididos por las asociaciones comunitarias. A pesar de las diferencias particulares, sta es la suposicin inicial y fundadora del presupuesto participativo: la existencia de una voluntad poltica resuelta e indiscutible de compartir el proceso de toma de decisiones del gobierno municipal. 1.2 Despus de haber sido establecidas las estructuras decisorias descentralizadas, en particular en la crucial definicin del presupuesto, en concordancia con las organizaciones comunitarias locales, el OP debe ser acompaado en el tiempo por una descentralizacin administrativa, amplindose as gradualmente el control social del denominado espacio pblico por los sectores organizados de la poblacin. Como resultado, se espera que el proceso tambin llegue a habilitar a las comunidades para decidir el perfil y las caractersticas de las polticas sectoriales planificadas por el gobierno, as como controlar inclusive la dinmica interna de aquellas secretaras y rganos dirigidos por la administracin municipal. 1.3 La experiencia de Porto Alegre demostr que esta descentralizacin administrativa debe ser precedida de una centralizacin poltica en el interior del propio gobierno, concentrando el proceso en manos del liderazgo principal. Los lderes de segundo rango en el ejecutivo municipal tienden por lo general a definir su propio espacio en aquellos rganos que dirigen, y no siempre los mantienen empatados con el proyecto establecido por el prefecto y su programa de gobierno. Confrontada con una propuesta compleja y sofisticada como el OP, esta relativa desarticulacin podra mostrarse fatal para todo el proceso y su implementacin. La participacin social en el proceso parece seguir una regla de adhesin que es proporcional a la seriedad de la propuesta, especialmente en lo que concierne al calendario de obras pblicas. As, una estructura de gobierno que se muestre desarticulada por la falta de coordinacin, seguramente fracasar en implementar el OP, arriesgando que la centralizacin inicial pueda retardar el relajamiento gradual que deber tener lugar posteriormente. 1.4 Si ha sido exitoso, el OP supone tambin la formacin progresiva de un ethos poltico diferente, como resultado de su implementacin prolongada, creando un contexto favorable para estimular un nuevo comportamiento poltico. Tanto la firme adhesin a las prcticas democrticas exigidas por una capacidad creciente para negociar entre tantas y tan diversas demandas sociales, como el rechazo inequvoco de hbitos clientelistas tan arraigados, como resultado de las relaciones polticas tradicionales, son slo algunos, entre muchos otros, de los cambios que la prctica social instaurada por el OP puede eventualmente provocar. Aunque ideal, el objetivo en el largo plazo es transformar radicalmente el gobierno municipal en un espacio pblico stricto sensu, irrestrictamente impersonal, en el cual los intereses particulares no encontrarn espacio para prosperar. 1.5 Lo aprendido desde el punto de vista poltico no se aplica slo a los sectores gubernamentales y a las autoridades pblicas. Tambin confronta las prcticas utilitaristas habituales y ampliamente seguidas por las organizaciones comunitarias, que se traducen en la competencia por recursos escasos y en las prcticas autoritarias y clientelares, tan comunes an entre los propios lderes comunitarios (hecho probado por la historia del OP-POA, especialmente en los primeros aos de su implementacin). Adems de esto, es de esperar que en sociedades marcadas por un patrn tan escandaloso de desigualdad social, como es el caso de la sociedad brasilea, cuando una oportunidad como la de este proceso es ofrecida a algunos grupos sociales que viven en condiciones depauperizadas, prevalecern las demandas inmediatas y sus intereses podrn entrar en conflicto con los de otros grupos. Aprender que el foco principal debe centrarse en la ciudad como un todo y que las demandas deben ajustarse a un conjunto de prioridades es un cambio social difcil, por lo que debern ofrecerse
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numerosas iniciativas a las comunidades locales, de manera de mejorar su sentido de equilibrio cuando disputan sus demandas con otras asociaciones comunitarias. 1.6 La autonoma total de las organizaciones comunitarias es, en consecuencia, otra premisa del OP. Al comienzo esta condicin frecuentemente generar demandas parroquiales. Sin embargo, al confrontarse con las demandas de otras organizaciones y con los argumentos tcnicos suministrados por el equipo del ejecutivo, el aprendizaje confrontacional que tendr lugar y la necesidad indiscutible de un acuerdo respecto a la asignacin de recursos, tendrn como resultado elevar el nivel de las discusiones y de las negociaciones. 1.7 Otra repercusin poltica es la que se deriva del inevitable conflicto entre la estructura poltica oficial y reconocida, que afirma la nocin tradicional de democracia representativa y la estructura de democracia directa instituida por la prctica del OP, por lo menos durante sus fases iniciales. En Porto Alegre, los ediles electos no vinculados polticamente con la actual administracin vieron disminuir su influencia luego del xito de la participacin popular del OP. Con los aos, inclusive su raison dtre se vio cuestionada, cuando su influencia en reas especficas de la ciudad se agot y se vieron amenazadas algunas de sus relaciones de control y de dominacin personal. Como resultado, este proceso de control fiscal introduce nuevos trminos en la antigua discusin que opone democracia directa y democracia representativa. Es posible que el OP-POA est mostrando que una tercera alternativa puede ser vlida, combinando elementos de las dos opciones anteriores. Es preciso decir que, en verdad, el OP en Porto Alegre demostr que cuando el nivel de participacin crece mucho, debe ofrecerse una versin de democracia representativa en el interior del mismo OP, ya que de otro modo el proceso podra estancarse en su desarrollo. 1.8 Para concluir esta parte, otros conflictos y disputas pueden surgir en la ciudad, en el largo plazo, si no se alcanza y no se administra adecuadamente una amplia concertacin social. Por ejemplo, grupos sociales que proponen obras pblicas universales, que benefician a la ciudad como un todo (planteadas en las plenarias temticas, por ejemplo), contra grupos comunitarios motivados por obras particulares, que representan un beneficio para un rea especfica. Este es un escenario plausible, si tal rea tuviese una elevada poblacin, dado el potencial de presin que podra ejercer en varias reuniones, as como de otras formas de accin - pero cabe considerar que el nivel medio de inversiones realizadas en los nueve aos de existencia del OP-POA, an cuando se mantuviese, no acabara con la inagotable agenda de demandas locales. An cuando el prefecto tenga la palabra final en todas las disputas, una demanda reprimida puede acumularse e influenciar todo el proceso. Otro escenario potencial es una disputa entre las reas ms ricas de la ciudad, donde no hacen falta demandas significativas en servicios e infraestructuras, y las reas ms pobres, que son beneficiarias de las transferencias de recaudacin desde las primeras. Las acciones polticas de sectores sociales que viven en las regiones ms ricas, procurando oponerse a esta distribucin de la renta son todava tmidas, pero hay seales de una posible insatisfaccin. Los beneficios del OP-POA estn siendo percibidos por estos grupos ms como un patrn simblico de cambios basados en un sistema oneroso de impuestos sobre la propiedad que como un proceso de cambios materiales en su calidad de vida. La experiencia del OP-POA tambin registr algunos lmites operacionales y administrativos, que seran vistos como prerrequisitos a ser considerados si una propuesta semejante quisiese ser implementada en otro gobierno local. Son tambin premisas que encontraron condiciones favorables en Porto Alegre, reforzando as los resultados alcanzados en la ciudad. En lo que sigue se comentan algunos de estos lmites. 2.1 De acuerdo con todas las evidencias, la experiencia del OP supone una base mnima de tradicin de organizacin social en la ciudad, especialmente en las regiones ms pobres. Si ste no fuera el caso, su desarrollo ser probablemente lento y de difcil consolidacin, abriendo un campo mayor para la eclosin de posibles conflictos concernientes a la distribucin de recursos y de obras pblicas, y
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tornando un tanto inestable la gerencia del proceso. Como consecuencia, parece claro que, cuando se trata de un contexto de dbil tradicin organizacional, el proceso debera ser desplazado en direccin de las autoridades municipales, quienes gradualmente iran introduciendo a las organizaciones recin formadas por los habitantes de la ciudad en la estructura del OP. Tambin es posible considerar que en contextos con elevados ndices de analfabetismo y de gran pobreza material, el proceso puede tornarse todava ms complejo para ser administrado, por cuanto stos son contextos en los cuales grandes grupos sociales son presa fcil de las manipulaciones polticas. 2.2 Otro prerrequisito es la eficiencia administrativa del gobierno local que dirige el OP, en cuanto a ofrecer informaciones rigurosas y precisas cuando le son solicitadas, as como evaluaciones tcnicas y econmicas acerca del plan de obras pblicas decidido por las asociaciones de barrios. Igualmente, debe desarrollarse una metodologa eficiente de dilogo con las poblaciones locales, especialmente cuando el caso incluye una proporcin significativa de ciudadanos analfabetos, que enfrentarn temas difciles en las reuniones en que habrn de participar, un obstculo que seguramente se har ms grande con el tiempo y con la creciente complejidad del proceso. El municipio de Porto Alegre, tal como haba sido planificado, desarroll una serie de tcnicas y metodologas educacionales para lidiar con la poblacin, aprendiendo cmo presentar los diversos temas en una forma clara y directa. 2.3 Es igualmente necesario un equipo que disponga de un creciente conocimiento interdisciplinario, de manera de hacer que el proceso sea ms armnico y consistente a lo largo del tiempo. Por sobre todas las cosas, se debe exigir un conocimiento slido sobre los mecanismos de formacin del presupuesto. Algunas evidencias dispersas provenientes de otras tentativas de reproducir el OP en el Brasil muestran que algunos municipios llegaron a un punto en el que la falta de un equipo profesional para organizar la lista de demandas sociales para ser volcadas en el presupuesto, impidi la plena implementacin del proceso. 2.4 Otro requisito que facilitar el desarrollo operacional del OP es la regionalizacin de la ciudad, la cual no debera depender de los lmites tradicionales, sino basarse exclusivamente en la cohesin y en las identidades social, comunitaria y organizacional existentes. Este es un prerrequisito que ampliar enormemente el potencial de adhesin de la poblacin a la propuesta del OP. Evitar parmetros meramente tecnocrticos sobre la divisin de la ciudad y estimular a las organizaciones comunitarias para decidir cmo debera dividirse la ciudad puede eventualmente producir los mejores resultados. Tal vez pueda parecer una receta populista, pero no se debe olvidar que la base de la regionalizacin radica en un sentido de identidad y de organizacin social, como el nico criterio fundacional para establecer una divisin de la ciudad en regiones tan homogneas como sea posible. 2.5 Otro tema operacional es el que se refiere al alcance de esta propuesta. Existe un techo para el OP en trminos del tamao de la poblacin o, en el extremo opuesto, un mnimo? Con numerosas experiencias en marcha en el Brasil, todava estas interrogantes no han sido investigadas y no tienen una respuesta sencilla. Pero existe un techo objetivo que debe ser considerado en la implementacin del OP, que es el potencial mnimo de inversiones ofrecido por el municipio. Por su parte, parece existir un mnimo relevante que es aportado socialmente por la poblacin, como un lmite para involucrarse en un movimiento participativo organizado por las autoridades municipales. La irresistible atraccin de las propuestas del OP, en particular en las reas ms pobres, radica en la percepcin creciente de que existen recursos disponibles y que ellos sern utilizados de acuerdo con las decisiones tomadas por los miembros de la comunidad local, si ellos as lo decidieran - actuar en forma desunida significara correr el riesgo de que se agravase an ms su calidad de vida. El mnimo relevante podr variar de una regin a otra, pero su nivel especfico es desconocido, aunque es un hecho que el OP-POA experiment sus efectos en 1990, cuando no se materializaron las promesas hechas el ao anterior debido a la falta de recursos, y el inters de la poblacin en el proceso disminuy.
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2.6 Para concluir esta parte, otra presin social posible sobre el desarrollo de las experiencias del OP es el peso de la migracin para las ciudades, un movimiento motivado por las noticias sobre el mejoramiento de las condiciones de vida. Este puede ser el caso de Porto Alegre, que ha recibido un impresionante contingente de inmigrantes en aos recientes, no slo de las reas rurales, sino tambin de otras ciudades de Rio Grande do Sul. Como consecuencia, aqu se establece un crculo vicioso, donde la metodologa perfeccionada del OP que produjo mejores resultados, puede ser obstaculizada por sus propios resultados positivos, al ser divulgada en otros gobiernos locales, y atrayendo personas para la capital, lo que a su vez podra elevar las demandas locales a niveles de insustentabilidad. El conjunto de lmites econmicos es de importancia obvia e inmediata para el xito potencial de los casos de OP. Este se fundamenta en una estructura econmica existente y necesaria, cuya dinmica de crecimiento crea oportunidades (reduciendo las presiones sobre servicios de asistencia social y produciendo impuestos), adems de aumentar la recaudacin municipal. As, puede destacarse que: 3.1 La ciudad debe tener una capacidad de produccin de renta, como un prerrequisito para establecer el OP. De no ser as, depender de una oferta inconstante de recursos, venidos del gobierno federal y/o estadal, sujetos a atrasos y a negociaciones no siempre favorables para los gobiernos locales, especialmente para los ms pequeos, que no tienen atractivos polticos para ofrecer en cambio. Como capital, la condicin de Porto Alegre en comparacin con la mayor parte de las otras experiencias, puede ser considerada como privilegiada, pues la ciudad alberga todos los servicios gubernamentales, las casas matrices de numerosas empresas importantes y presenta los mayores sectores de servicios y de comercio de Rio Grande do Sul. As, la capacidad de la ciudad para generar recaudaciones es mayor que la de muchas otras ciudades, teniendo por lo tanto un buen margen de maniobra al implementar nuevas experiencias, como el OP-POA. Para la mayora de los otros municipios brasileos, ste puede no ser el caso , dado que el nivel de inversiones puede ser tan bajo, que sus ciudadanos lleguen a preguntarse la razn de una propuesta que producir resultados materiales tan pequeos, a pesar de la reivindicacin de la transparencia y de un gobierno local abierto. 3.2 Ms all de los lmites econmicos locales referidos anteriormente, estn las barreras interpuestas por decisiones externas. Ellas son producto de polticas gubernamentales federales y/o de procesos de ajuste econmico operados en contextos nacionales y an globales. El primer caso, por ejemplo, queda ilustrado por la situacin prevaleciente durante los ltimos tres aos, cuando la poltica nacional de altas tasas de inters, impuesta como condicin previa para la estabilizacin de los precios, represent una situacin semi-recesiva que afect particularmente a los pequeos negocios, muchos de los cuales se vieron forzados a cerrar - con obvios impactos en la ciudad. Otra tendencia dominante, con posterioridad a la Constitucin de 1988, es que los gobiernos federal y estadal pretenden rehusar la asuncin de sus responsabilidades en varios campos, transfirindolas hacia el dominio de los municipios, pero sin el financiamiento correspondiente. Un ciclo anual del OP concit, de hecho, un gran pacto a ser implementado en el curso del ao siguiente, pero si se deben enfrentar, por ejemplo, obligaciones urgentes y costosas en los servicios de salud abandonados por el gobierno federal, la planificacin aparece como un intil ejercicio de ingeniera social. 3.3 Algunos cambios globales tambin pueden acarrear problemas inesperados en las experiencias locales, pero tal vez no sean tan inmediatos en sus consecuencias. El desempleo derivado de nuevas tecnologas es la mas obvia de las transformaciones recientes y no merece mayores comentarios al respecto. En el caso de Rio Grande do Sul, pese a todo, el denominado Mercado Comn del Sur (Mercosur) es un lmite econmico ms estrecho e inmediato que debe ser enfrentado. La formalizacin del Mercosur no se acompa de mecanismos adecuados de ajuste y de reconversin econmicoproductiva, y como resultado, especialmente en este estado, son visibles sus impactos negativos en algunos sectores agrcolas tpicos de pequeos agricultores, forzando a muchos de ellos a abandonar sus
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actividades y as engrosar los movimientos migratorios para los centros urbanos, entre los cuales Porto Alegre es un destino obvio. Tambin existen otros lmites a ser sealados. Por ejemplo, en varias situaciones se han presentado lmites legales. Estos, en ocasiones, impiden que las demandas sociales se materialicen, an teniendo una sustentacin financiera, debido a la revelacin de barreras jurdicas de difcil eliminacin y/o modificacin en el corto plazo. Un ejemplo ilustrativo al respecto en Porto Alegre fue la decisin tomada en el mbito del OP de pavimentar la calle principal de la mayor isla del municipio, con un beneficio potencial para un gran nmero de habitantes de la comunidad, porque tambin sera instalado un sistema de agua y de cloacas. Sin embargo, la decisin fue vetada por el organismo estadal para la proteccin del medio ambiente, que aleg que el rea se encontraba bajo proteccin ambiental desde el punto de vista legal y que no se poda aprobar la obra planificada en razn de sus posibles impactos. Otro ejemplo tiene que ver con la situacin comn de ocupacin ilegal de terrenos en reas despobladas de la ciudad, especialmente con la llegada de inmigrantes, que ms tarde requerirn la instalacin de una infraestructura urbana a travs de las estructura del OP, lo que habitualmente ser una demanda de improbable aceptacin legal. Los lmites geogrficos y administrativos tambin plantean una serie de aspectos que deben de ser analizados, pues constituyen una restriccin al proceso de toma de decisiones incorporado en las propuestas del OP-POA. En Porto Alegre, por ejemplo, las acciones de municipios vecinos tienen diversas repercusiones en la ciudad, para las cuales no se encuentra una solucin negociada. Se presentan frecuentes situaciones de inundaciones sin solucin, porque no se ha logrado una accin planeada en conjunto para gerenciar los sistemas hidrogrficos, con lo que se conseguira que las obras locales en algunas partes de la ciudad no carezcan de un sentido de ordenacin ms coherente. El problema ms emblemtico, sin embargo, es el de la contaminacin causada en el gran ro (de hecho un estuario), que baa la ciudad de Porto Alegre, por fuentes de polucin distantes e incontrolables, lo que impide el uso del ro para la recreacin u otros propsitos. La polucin proviene, en particular, de reas de produccin agrcola en municipios remotos, en los que se utiliza una gran cantidad de pesticidas, adems de los municipios vecinos de Porto Alegre, en los cuales se concentra el rea industrial del estado. Las discusiones en el OP sobre la limpieza del ro slo ponen en evidencia la impotencia de la mayora de las acciones eventualmente propuestas. Probablemente cuando la estructura del OP se generalice para todo el estado (y an ms, a nivel nacional), los ejercicios de negociacin y de acuerdo con respecto a temas tan relevantes como ste, puedan conducir a soluciones adecuadas. Para finalizar, existen algunos temas controversiales, que la experiencia del OP en Porto Alegre destac, pero que todava no han sido suficientemente discutidos o que exigen una mayor investigacin emprica. Sin embargo, esto son temas de importancia, que deberan recibir ms atencin. 6.1 Parece existir un optimismo infundado en relacin con la participacin social en el caso del OPPOA, tal vez llevado a niveles de idealismo. Muy probablemente ello sea reflejo de la tradicin izquierdista de quienes estn ubicados en el poder, una orientacin que habitualmente magnifica el papel del compromiso popular en los cambios sociales. Pareciera que la creencia en el inters ilimitado de la participacin popular sustenta todas las disposiciones operacionales y la comprensin del OPPOA. Las evidencias empricas sealadas por otras experiencias sociales fundadas en elementos de participacin, ensean que parece existir un lmite ms all del cual las personas se adentran en una zona de desinters, definido por el probable nivel de satisfaccin en el que la demandas fueron satisfechas o por el contrario, en el que las soluciones no parecen ser de fcil materializacin, restndole incentivos a la continuidad de la participacin. Ocasionalmente, si los temas planteados desestiman las demandas locales de las regiones y reas especficas, an cuando se trate de propuestas tangibles y atractivas para la ciudad como un todo (las indicadas, por ejemplo, por las plenarias
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temticas), el nivel de inters popular podra caer vertiginosamente, dejando el espacio slo para un pequeo grupo de participantes de clase media. 6.2 Si el OP-POA se afirma como un xito, por qu no institucionalizar la propuesta de manera de garantizar su continuidad? Se trata de un curioso tema de debate, en el que las tres administraciones que comandan el proceso han impedido persistentemente todo intento de introducir un formato legal para el OP. Tal postura est inspirada en una fuerte nocin de autonoma asociativa y por la concepcin antes mencionada, de construir esferas pblicas no estatales. En tales circunstancias, se argumenta, toda tentativa de crear un soporte institucional para la propuesta significara, de hecho, una camisa de fuerza poltica sujeta a desvos en una futura administracin desvinculada de los ideales de participacin autnoma y de los principios democrticos. Aqu parece estar ocurriendo otra idealizacin de cmo las personas se comportaran en una hipottica situacin en la que el OP-POA fuese amenazado de ser modificado o anulado, toda vez que la sugerencia implcita de defensa del OP por la resistencia popular no se ajusta a las evidencias histricas. 6.3 Una verificacin de la frgil adhesin social al proceso, an prevaleciente, es la continua dependencia de las autoridades municipales para organizar las reuniones, administrar las discusiones de las regiones y definir las prioridades locales. El papel de los asesores (crops) sigue reclamando un mejor anlisis, pero existe un consenso acerca de que la poblacin se muestra todava dependiente de las estructuras gubernamentales en las acciones implementadas - un claro indicio de cmo la ciudadana est, an en la actualidad, dbilmente articulada a la implementacin del OP-POA. 6.4 Existen argumentos adicionales relacionados con esta controversia, cuya discusin detallada escapa a los objetivos de este estudio. Por una parte, algunos grupos sociales internalizaron una comprensin tal vez demasiado generosa acerca del funcionamiento del Estado y de sus potencialidades, al punto de idolatrarlo (Oliveira et alii, 1995: 70-71), con la consecuente acomodacin que ubica a toda nocin de control social de las decisiones en un continuo riesgo. Por otra parte, la sociedad civil es vista por muchos como una entidad social necesariamente buena, cuyas acciones reflejarn los intereses colectivo autnticos. Tal vez sea posible aceptar que son argumentos que mereceran un anlisis ms profundo. Estos grupos de lmites aqu esbozados, indican que deben llevarse a cabo actividades de investigacin que profundicen el conocimiento del tema, posiblemente comparando experiencias de OPs implementados en otras ciudades brasileas. Si se comparasen tambin con otros casos latinoamericanos exitosos de administracin social de fondos pblicos, podr aflorar un conocimiento ms riguroso, permitiendo de este modo separar casos concretos sesgados por particularidades, de un necesario patrn de universalidad, y haciendo posible que una poltica pblica como el presupuesto participativo pueda difundirse en los ms variados contextos urbanos.
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