Un anlisis desde el principio pro persona sobre el valor jurdico de las decisiones de la CIDH

Fabin Salvioli

UN ANALISIS DESDE EL PRINCIPIO PRO PERSONA SOBRE EL VALOR JURIDICO DE LAS DECISIONES DE LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

Fabin Salvioli

Copyright: Editorial Ediar (S.A.) Se prohibe la reproduccin total o parcial del presente. La cita de informacin se debe efectuar de acuerdo a lo establecido a continuacin

Cita: Fabin Salvioli: Un anlisis desde el principio pro persona, sobre el valor jurdico de las decisiones de la Comisin Interamericana de derechos humanos; en En defensa de la Constitucin: libro homenaje a Germn Bidart Campos, pp. 143 155; ed. Ediar, Buenos Aires, Argentina, 2003.

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Un anlisis desde el principio pro persona, sobre el valor jurdico de las decisiones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
Fabin Salvioli*

I.- Introduccin El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como todo corpus jurdico, se nutre de reglas y principios. Algunos de estos ltimos derivan en particular del derecho internacional pblico, y otros son propios de la disciplina, establecidos para hacer efectiva la aplicacin de las normas. Sin duda, el ms importante de ellos es aquel al que la doctrina llama "pro homine", al que nosotros preferimos mencionar como el "principio pro persona". Acudimos a la definicin de este principio como un criterio hermenutico que informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma ms amplia, o a la interpretacin ms extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretacin ms restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensin extraordinaria ... 1. El sistema interamericano de derechos humanos no encuentra un mismo nivel de aplicacin, ya que hay diferentes grados de vinculacin en la materia para los miembros de la Organizacin de los Estados Americanos, segn estos hayan o no ratificado la Convencin Americana de Derechos Humanos, y entre los primeros si aquellos han o no efectuado la declaracin de aceptacin de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. A diferencia del sistema Europeo de Derechos Humanos donde todos los asuntos llegan a conocimiento del Tribunal establecido al efecto con sede en la ciudad de Estrasburgo, en el sistema interamericano la gran mayora de los casos encuentra su decisin ltima en un pronunciamiento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2. Es por ello imprescindible desde lo terico, y con evidentes consecuencias prcticas, intentar dilucidar cual es el alcance del compromiso de los Estados en materia de derechos humanos en el marco del sistema interamericano, y en particular cul es el carcter jurdico de las decisiones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, ms all de que sus pronunciamientos no son por naturaleza sentencias emanadas de un Tribunal jurisdiccional.
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Profesor titular de Derecho Internacional Pblico de la Universidad Nacional de La Plata, Profesor de las Maestras en Relaciones Internacionales de las Universidades Nacionales de La Plata y Crdoba, Director de la Seccin de Derechos Humanos de la Asociacin Argentina de Derecho Internacional. 1 Conf. Pinto, Mnica: El principio pro homine. Criterios de hermenutica y pautas para la regulacin de los derechos humanos; en: La aplicacin de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales; pg. 163; Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS, Buenos Aires, Argentina, Editorial Del Puerto, 1997. 2 Si bien es cierto que la puesta en prctica de la ltima reforma operada al reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en vigor desde el 1 de mayo de 2001, permitir un aumento substancial de asuntos que llegarn a conocimiento de la Corte Interamericana.

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Intentaremos una sistematizacin y abordaje de esta cuestin poniendo como ncleo a la persona humana y a sus derechos, y como satlites que giran alrededor de este ncleo a las normas interamericanas, partiendo desde la propia Carta de la Organizacin de los Estados Americanos.

II.- Hay un nico sistema interamericano de Derechos humanos? Se suele escuchar que aquello que se conoce como el sistema interamericano de derechos humanos es en realidad prioritariamente latinoamericano, teniendo en cuenta que la mayora de los Estados del Caribe y de Amrica del Norte que son partes de la Organizacin de los Estados Americanos, o no han ratificado el Pacto de San Jos de Costa Rica, o habindolo hecho no aceptaron la competencia contenciosa de la Corte3. En este ltimo aspecto hay que reconocer que Amrica Latina predomina casi completamente en el conjunto de Estados de la OEA que han efectuado la declaracin de aceptacin de la competencia del Tribunal para entender en asuntos contra ellos. Sin embargo de lo anteriormente destacado no puede inferirse que no existe un sistema de proteccin de los derechos humanos con armona y consistencia, aunque lo ideal sera que todos los Estados miembros de la OEA fueran partes de los instrumentos interamericanos de derechos humanos, y asimismo aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana. A la armona y la consistencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos que hemos sealado, ha contribuido la tarea ya ms que consolidada que llevaron adelante los dos rganos con facultades protectivas: la Comisin y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. Intentaremos justificar nuestra posicin en los prrafos que siguen: Podemos identificar claramente un mnimo standard de obligaciones en materia de derechos humanos que son comunes para todos los miembros de la Organizacin de los Estados Americanos. Algunas de ellas surgen de los preceptos pertinentes de la propia Carta de la OEA, y otras emanan de la Declaracin Americana de Derechos y deberes del Hombre, de varias disposiciones que se encuentran en el Estatuto y el Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, del ejercicio completo de la funcin consultiva de la Corte, y finalmente (como veremos ms adelante) de determinadas normas de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Adems, tanto la Comisin como la Corte tienen actuaciones que incumben a todos los pases que integran la Organizacin de los Estados Americanos, sin tener en cuenta otro requisito que no sea la pertenencia del Estado a la entidad. As, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos es un rgano que posee competencia para estudiar la situacin general de derechos humanos, e incluso para tramitar
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De hecho, de los 24 Estados actualmente partes en el Pacto de San Jos los tres que no aceptaron la competencia contenciosa de la Corte son Dominica, Grenada y Jamaica. Trinidad y Tobago es el primer Estado que ha denunciado la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Los Estados que no son partes en el Pacto son Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Canad, Cuba, Guyana, San Cristbal y Nevis, San Vicente y las Granadinas y Santa Luca. Estados Unidos lo ha firmado en 1977 pero no lo ratific a la fecha.

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peticiones individuales que hagan a la presunta violacin de uno o ms derechos por un Estado miembro de la OEA. Igualmente, cualquier Estado de la OEA puede solicitar una opinin consultiva a la Corte Interamericana de Derechos Humanos 4, e incluso participar en un trmite consultivo ante el Tribunal, an sin ser parte en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Por todo ello, sostenemos que hay un nico sistema interamericano de derechos humanos, que partiendo desde los derechos de la persona humana contiene normas, rganos, procedimientos, y decisiones vinculantes para cualquier pas integrante de la Organizacin de los Estados Americanos. Claro que no es exactamente igual la situacin jurdica de todos los Estados en la materia, ya que hay que observar si han o no ratificado el Pacto de San Jos y si han aceptado la competencia contenciosa de la Corte. Pero dentro del sistema interamericano, a pesar de ello, actualmente ningn pas integrante de la Organizacin de los Estados Americanos se exime de un mnimum a cumplir en materia de derechos humanos.

III.- La Comisin Interamericana de Derechos Humanos La Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que fue creada en 1959 en una Reunin extraordinaria de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la Organizacin de los Estados Americanos5, inici su labor con funciones bsicamente de promocin. Las necesidades para que se tramiten casos de derechos humanos en la esfera internacional, a la luz de las situaciones de violacin sistemtica de los mismos, ha impulsado la determinacin de convertir a la Comisin Interamericana en un rgano principal de la OEA, medida que fue adoptada en la Tercera Conferencia Extraordinaria; llevada a cabo en Buenos Aires en 1967, donde se modific sustancialmente la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos. Esta decisin tuvo y tiene an significativa importancia para la proteccin de los derechos humanos de quienes habitan del continente americano. De esta forma se ha revolucionado el campo protectivo regional de los derechos y libertades fundamentales: a partir de all, todos los Estados miembros de la OEA estn sujetos a la competencia de la Comisin Interamericana, su estatuto y su reglamento; sin ser necesaria la ratificacin o adhesin a ningn instrumento internacional de proteccin a los derechos humanos 6.

IV.- Los informes finales de la Comisin Interamericana respecto de casos individuales Considerando al sistema interamericano como un todo, un informe, conforme al presente trabajo, asume el carcter de definitivo cuando el asunto en cuestin ya no ir ante la Corte

Convencin Americana sobre Derechos Humanos: art. 64.2. Nos referimos a la Resolucin VII de la Quinta Reunin Extraordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores, realizada en Santiago de Chile en 1959. 6 Conf. Salvioli, Fabin: El sistema interamericano de derechos humanos, En: Dossier Documentaire, Vol. II, pg. 145, Edit. Institut International des Droits de lHomme, Strasbourg, France, 2001.
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Interamericana de Derechos Humanos, es decir, que la ltima palabra sobre el caso luego del estudio de los hechos ha quedado en la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Desde una mirada contempornea, un sistema de proteccin de los derechos humanos es eficaz cuando resuelve los asuntos a travs de decisiones garantizadoras; y en caso de detectarse una violacin, pone en marcha mecanismos que finalizan con la reparacin efectiva e integral del dao ocasionado a la vctima. En materia internacional, en caso de no arribar a una solucin amistosa entre las partes, es preferible que un asunto de derechos humanos sea resuelto por un mbito jurisdiccional. La tendencia a la judicializacin en materia de derechos y libertades de las personas parece evidente con la consolidacin del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana, con la adopcin del protocolo de Ouagadougou que crea la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, y con la entrada en vigencia el 1 de julio de 2002 del Estatuto que crea la Corte Penal Internacional. En el sistema interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sugiri este camino hacia la judicializacin cuando ha dicho que "la Comisin Interamericana es un rgano preparatorio o previo de la funcin jurisdiccional de esta Corte" 7. Pero es evidente que la posibilidad de que un asunto sea resuelto por la Corte, en el sistema interamericano depende de varios factores ajenos a la actuacin y diligencia de la Comisin; entre ellos la propia aceptacin de la competencia del Tribunal por parte del Estado. Cuando un caso no va a la Corte, entonces, cobra fundamental importancia dilucidar el valor jurdico del informe definitivo emitido por Comisin Interamericana, y cuales son las obligaciones que derivan del mismo para el Estado. El Pacto de San Jos de Costa Rica distingue dos informes, contemplados sucesivamente en los artculos 50 y 51. Segn la Corte Interamericana de Derechos Humanos el primero de ellos es de carcter preliminar y el segundo definitivo 8. En relacin al primero de ellos, la Convencin expresa que de no llegarse a una solucin la Comisin redactar el informe en el que expondr los hechos y sus conclusiones, pudiendo formular las proposiciones y recomendaciones que juzgue adecuadas9. El informe de carcter definitivo que emite la Comisin, es aquel que se regula en el artculo 51 de la Convencin, respecto a los Estados que han ratificado a esta ltima. La existencia de este informe depende claramente de la posibilidad de que el caso llegue a la Corte, ya que, como lo ha expresado el mismo Tribunal: "... si el caso ha sido introducido ante la Corte, la Comisin no est autorizada para elaborar (ese) informe ..." 10. El Pacto de San Jos estipula que la Comisin podr emitir su opinin y conclusiones sobre la cuestin sometida a su consideracin, y que "... har las recomendaciones pertinentes y
Corte Interamericana de Derechos Humanos: "Asunto Viviana Gallardo"; decisin del 13 de noviembre de 1981, prr. 21; Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1981. 8 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC 15/97 (prr. 53) del 14 de noviembre de 1997; Serie A N 15, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1997. 9 Convencin Americana sobre Derechos Humanos: art. 50. 10 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso "Velsquez Rodrguez", Excepciones preliminares. Sentencia del 26 de junio de 1987, prr. 63; Serie C N 1, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1987.
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fijar un plazo dentro de lo cual el Estado debe tomar las medidas que le competan para remediar la situacin examinada ..."11 (las negritas son nuestras). Ntese que existe una diferencia marcada por la Convencin, ya que sobre el primer informe el texto guarda silencio sobre la conducta a seguir por el Estado (algo que de todas formas ha dilucidado la Corte como veremos infra), en cambio sobre el informe definitivo el Pacto de San Jos es contundente marcando el imperativo para el Estado de tomar las medidas a efectos de remediar la situacin dentro del plazo estipulado por la Comisin. En la norma del artculo 51 bajo estudio hay tres palabras que no pueden examinarse sin vincularlas entre si, siempre en el marco de un instrumento cuyo objeto y fin es promover y proteger los derechos de la persona humana: ellas son "recomendaciones", "debe" y "remediar". La palabra "recomendacin" conduce inicialmente a pensar en que el Estado puede actuar discrecionalmente, cumpliendo con aquella o haciendo caso omiso de la misma; pero el vocablo imperativo "debe" marca una obligacin respecto a las conductas a llevar a cabo. Tampoco hay que obviar en este anlisis que no cualquier medida puede ser tomada, sino todas las que sean necesarias para remediar la situacin bajo estudio. Conforme a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y al reglamento de la Comisin Interamericana, en su informe final esta arriba a las conclusiones definitivas sobre si en el caso en cuestin, el Estado ha incurrido o no en una violacin de los derechos humanos. Con claridad meridiana la Corte ha dicho que en el informe correspondiente al artculo 51 de la Convencin, la Corte "... puede incluir una fecha lmite ... dentro del cual el Estado debe tomar las medidas necesarias para remediar la situacin examinada " (el nfasis es nuestro)12. En consonancia con el Pacto de San Jos, una norma procesal del reglamento de la Comisin, destaca que si el asunto no ha sido solucionado o no ha sido sometido a la decisin de la Corte "... la Comisin podr emitir, por mayora absoluta de votos, un informe definitivo que contenga su opinin y conclusiones finales y recomendaciones ..."13. A rengln seguido, el Reglamento dice que dicho informe se transmite a las partes y stas presentarn informacin sobre el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisin, quien luego evaluar el cumplimiento de sus recomendaciones14. Por la ltima reforma a su Reglamento, queda clara la facultad de seguimiento de la Comisin, respecto del cumplimiento de sus decisiones15. Producto de la evolucin de la discusin internacional en la materia, esta legtima atribucin de la Comisin, que le habilita a solicitar informacin a las partes e incluso a celebrar audiencias, no hace ms que aportar al argumento que reivindica la fuerza vinculante de sus decisiones. Se encuentra bajo estudio en la OEA la adopcin de un mecanismo ms efectivo que el actual para involucrar a los rganos polticos de la institucin (Consejo Permanente y Asamblea
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Convencin Americana sobre Derechos Humanos: art. 51.2. Corte Interamericana de Derechos Humanos: Informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC 15/97 (prr. 50) del 14 de noviembre de 1997; Serie A N 15, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1997. 13 Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos: art. 45.1. 14 Ibdem: art.45.2 y 45.3. 15 Ibdem: art. 46.

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General) en la toma de postura frente al incumplimiento de las decisiones de la Comisin o de la Corte. El deber para el Estado de tomar las medidas a fin de remediar la situacin examinada, proviene sin duda del principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales. Este principio, como el derecho todo, va adquiriendo nuevos contenidos con el paso del tiempo. Sostenemos con nfasis que en materia de proteccin internacional contempornea de los derechos de la persona humana, el principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales comprende acatar las decisiones de los rganos que aplican los instrumentos jurdicos de derechos humanos. Un ltimo prrafo en este acpite sobre el artculo en cuestin del Pacto de San Jos: al decir el texto que la Comisin formular las "recomendaciones pertinentes", los Estados estn confiando en el rgano su capacidad de dar en la tecla sobre las acciones a seguir por el Estado. Si las recomendaciones son las pertinentes y el Estado debe obligatoriamente tomar las medidas para remediar la situacin, difcilmente pueda sostenerse que, en el cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales, un Estado pueda echar al olvido dichas atinadas "recomendaciones".

V.- El carcter vinculante del informe definitivo de la Comisin para un Estado parte en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos Como ya hemos dicho, el trmino "recomendaciones" en los textos de la Convencin y el Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, es aquel que ms ayuda a dudar del carcter vinculante de las decisiones finales de la Comisin. Hay un cierto desarrollo jurisprudencial y doctrinario del tema que aqu nos ocupa, respecto de aquellos Estados que han ratificado el Pacto de San Jos de Costa Rica. As, la Corte Interamericana ha sostenido en sus primeros pronunciamientos que con el procedimiento establecido en la Convencin Americana se establece un mecanismo de intensidad creciente "... destinado a estimular al Estado afectado a fin de que cumpla con su deber de cooperar con la solucin del caso. Se ofrece as al Estado la posibilidad de resolver el asunto antes de verse demandado ante la Corte ..." 16. Juan Mndez advierte que por una interpretacin de la Comisin Interamericana (y plasmada en su antiguo reglamento), el informe del artculo 50 y el informe del artculo 51 eran considerados por dicho rgano un solo y mismo documento 17. En una opinin consultiva, la Corte ha sealado aspectos que hacen a los informes de referencia que emite la Comisin Interamericana bajo el sistema del Pacto de San Jos, dejando claro que se trata de dos documentos diferentes que pueden coincidir o no en sus conclusiones y

Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Velsquez Rodrguez, Excepciones preliminares. Sentencia del 26 de junio de 1987, prr. 58/59; Serie C N 1, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1987. 17 Mndez, Juan: "Una aproximacin crtica a la interpretacin vigente de los artculos 50 y 51 de la Convencin", en: "El futuro del Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos", pg. 247; Edit. IIDH, San Jos de Costa Rica, 1998.

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recomendaciones18. En particular, respecto al informe regulado en el artculo 50 de la Convencin, el Tribunal ha dicho que "... se transmite con carcter reservado al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de la Comisin y solucione el problema" (la negrita es nuestra)19. Sobre el informe del artculo 51, la Corte dice que la Comisin "... deber hacer las recomendaciones pertinentes, dndole un plazo adicional al Estado para que tome las medidas adecuadas enderezadas a cumplir sus obligaciones dentro de la Convencin" (la negrita es nuestra)20. Ms adelante, en un anlisis poco feliz dentro de la decisin de fondo en un caso contencioso, la Corte ha sealado que el trmino "recomendaciones", establecido en el artculo 51 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos "debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretacin contenida en el art. 31.1 de la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carcter de una decisin jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generara la responsabilidad del Estado..." "... en consecuencia, el Estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una recomendacin no obligatoria ..." 21. El Tribunal ha hecho un uso parcial del artculo 31 de la Convencin de Viena, el cual seala para la interpretacin de los Tratados, seguir el sentido literal teniendo en cuenta un criterio teleolgico; la norma en cuestin dice que un tratado deber "... interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los trminos del tratado en el contexto de stos y teniendo en cuenta su objeto y fin"22. Como seala con agudeza Hctor Fandez, en aquella criticable opinin la Corte "... parece no haber prestado suficiente atencin al objeto y fin del tratado, ni haber tomado debidamente en consideracin el contexto de las disposiciones contenidas en los artculos 50 y 51 de la Convencin Americana, en relacin con el artculo 1.1 de la misma Convencin ..." 23. La Convencin de Viena es un texto general para todo tipo de tratados. Sin duda que en materia de derechos humanos, la interpretacin teleolgica cobra una preponderancia particular, teniendo en cuenta que no estamos en presencia de acuerdos que rigen puramente relaciones entre Estados, sino que el destinatario y centro de los mismos es la persona humana. Creemos firmemente que no se compadece con los niveles jurdicos alcanzados en la actualidad, una interpretacin que privilegiando el dogma literal nos lleve a desvirtuar el objeto y fin en un caso de derechos humanos. En esta direccin, Antonio Canado Trindade observa que las normas jurdicas del derecho internacional de los derechos humanos deben ser interpretadas y aplicadas teniendo

Corte Interamericana de Derechos Humanos: Ciertas atribuciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC 13/93 (prr.53) del 16 de julio de 1993; Serie A N 13, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1993. 19 Ibdem, prr. 48. 20 Ibdem, prr. 52. 21 Corte Interamericana de Derechos Humanos: caso Caballero Delgado y Santana; Fondo; Sentencia de 8 de diciembre de 1995, prr. 67; en Informe Anual 1995 de la Corte Interamericana, San Jos de Costa Rica, 1996. 22 Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados: art. 31.1; (1969). 23 Fandez Ledesma, Hctor: "El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos: aspectos institucionales y procesales"; 2da edicin, pags. 342-43; Edit. IIDH, San Jos de Costa Rica, 1999.

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siempre presentes las necesidades apremiantes de proteccin de las vctimas, y reclamando, de ese modo, la humanizacin de los postulados del Derecho Internacional Pblico clsico 24. En el punto bajo tratamiento, es evidente que la Corte Interamericana, en ocasin de resolver el fondo del caso Caballero Delgado y Santana ha sido incapaz de darle al artculo 51 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, una interpretacin lgica con los lineamientos contemporneos de la proteccin internacional de los derechos humanos. Adems, la responsabilidad internacional de un Estado no surge slo del incumplimiento por parte de aquel de una decisin jurisdiccional obligatoria. Al efecto, nos ilustra Jimnez de Archaga estipulando que siempre que se viola un deber establecido en cualquier regla de derecho internacional, automticamente surge una relacin jurdica nueva, establecida entre el sujeto al cual el acto es imputable, que debe responder mediante una reparacin adecuada, y el sujeto que tiene derecho de reclamar la reparacin por el incumplimiento de la obligacin 25. Es decir, uno de los orgenes de la responsabilidad internacional es el incumplimiento de un deber establecido en cualquier regla del derecho internacional. Algunos autores destacan que el derecho internacional moderno de los derechos humanos, al establecer un conjunto de derechos vlidos para todas las personas, produjo tambin un cambio notable en el derecho de la responsabilidad estatal, generando una inversin de roles, donde hoy los derechos humanos alimentan al derecho de la responsabilidad estatal 26. La dinmica de la proteccin internacional de los derechos humanos ha generado un enriquecimiento del instituto de la responsabilidad internacional, y hoy es vlido afirmar que la indemnizacin por violaciones a un tratado de derechos humanos encuentra sus razones en el derecho internacional 27 Aquel error de interpretacin de la Corte Interamericana se ha corregido parcialmente, en opinin de Fandez Ledesma, con la sentencia del caso Loayza Tamayo, donde la Corte sostuvo que acorde al principio de buena fe, si un estado ratifica un tratado internacional, especialmente si es de derechos humanos, tiene la obligacin de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un rgano de proteccin como la Comisin Interamericana 28. En otro asunto, en relacin al informe del artculo 50, la Corte ha sealado que, acorde al principio de buena fe, al ratificar la Convencin "... los Estados partes se comprometen a atender todas las recomendaciones que la Comisin aprueba en sus informes ..."29. Ahora bien, si el Tribunal considera que hay que atender las recomendaciones de un informe que no ha adquirido el carcter de definitivo qu cabe esperar para un informe que s reviste dicho carcter, que determina la palabra final del sistema, y que ha sido emitido por un rgano de proteccin en materia de derechos humanos con indudables competencias para ello?.
Canado Trindade, Antonio: "El derecho internacional de los derechos humanos en el Siglo XXI"; (pgs. 48/49) Edit.Jurdica de Chile, Santiago de Chile, 2001. 25 Jimnez de Archaga, Eduardo: "El Derecho Internacional Contemporneo", (pg. 317), Edit. Tcnos, Madrid, 1980. 26 Buergenthal, Thomas; Grossman, Claudio; y Nikken, Pedro: "Manual internacional de derechos humanos" (pgs.15/16); Edit. Jurdica Venezolana; Caracas, Venezuela, 1990. 27 Salvioli, Fabin: "Postulados emergentes de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relacin al Derecho Internacional Pblico"; pg.161; Edit. IRI, UNLP, La Plata, Argentina, 1997. 28 Fandez Ledesma, Hctor: "El sistema ..." Op. Cit. pgs. 342, 343. 29 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso "Blake", (Fondo). Sentencia del 24 de enero de 1998, prr. 108; Serie C N 36, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 2000.
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Pedro Nikken expresa en torno al informe definitivo de la Comisin que "... si bien el segundo informe no tiene la misma fuerza vinculante que una sentencia de la Corte, el Estado que lo desacate est incumpliendo el derecho internacional, obligado como est a cooperar para que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ofrezca la debida proteccin a las personas que se encuentran bajo su jurisdiccin ..." 30. En igual sentido, Mnica Pinto sostiene que en el esquema normativo que rige a una peticin individual contra un Estado que es parte en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos "... no parece haber resquicio para intentar socavar el carcter vinculante del informe de la Comisin respecto del Estado concernido en la peticin ..."31. Nos decantamos en trminos generales en la lnea de pensamiento de los prestigiosos autores mencionados, y sostenemos que el carcter vinculante de la decisin final de la Comisin Interamericana no puede admitir duda alguna, mxime teniendo en cuenta que si el Estado en cuestin no est de acuerdo con las conclusiones iniciales de la Comisin, manifestadas en su informe preliminar, puede hacer uso de su derecho y enviar el asunto a conocimiento de la Corte Interamericana. Si no lo hace, y tampoco da cumplimiento a las recomendaciones iniciales de la Comisin (aquellas que se expresan en el informe del artculo 50 de la Convencin), la nica interpretacin compatible con el principio de buena fe, es que el Estado acepta como conclusin final la decisin de la Comisin Interamericana en su informe definitivo, y que por la teora de los actos propios, est obligado a cumplir con las recomendaciones de la Comisin. La Corte ha expresado de forma contundente que la Comisin tiene vedado, salvo circunstancias excepcionales, modificar las opiniones, conclusiones o recomendaciones transmitidas a un Estado miembro, y que bajo ninguna circunstancia la Comisin est facultada por la Convencin para emitir un tercer informe 32. Siendo el ltimo eslabn del caso (aunque no slo por ello) el informe final la Comisin es vinculante, as como tambin son definitivas sus conclusiones; y como consecuencia de la accin (o ms bien inaccin del gobierno en cuestin) son vinculantes las recomendaciones pertinentes para que el Estado cumpla su deber de tomar las medidas para remediar la situacin, de acuerdo con el objeto y fin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.

VI.- El carcter vinculante del informe definitivo de la Comisin para un Estado de la OEA que no es parte en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos Respecto de los Estados miembros de la Organizacin que no han ratificado la Convencin Americana sobre Derechos Humanos la Comisin aplica como norma base de su actuacin a la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre de 1948; este instrumento es a nuestro juicio de carcter obligatorio.
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Nikken, Pedro: "Perfeccionar el sistema interamericano de derechos humanos sin reformar el Pacto de San Jos"; En "El futuro del Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos", pg. 34; Edit. IIDH, San Jos de Costa Rica, 1998. 31 Pinto, Mnica: "La relaciones entre los rganos del sistema" en: "El futuro ..." op. cit. Pg. 176. 32 Corte Interamericana de Derechos Humanos: Informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC 15/97 (prr. 58) del 14 de noviembre de 1997; Serie A N 15, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1997.

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La Corte Interamericana ha dicho que La Asamblea General de la Organizacin ha reconocido adems, reiteradamente, que la Declaracin Americana es una fuente de obligaciones internacionales para los Estados miembros de la OEA ; Puede considerarse entonces que, a manera de interpretacin autorizada, los Estados Miembros han entendido que la Declaracin contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se refiere 33. Como ya hemos sealado, cuando la Corte afirma que para todos los Estados de la OEA la Declaracin Americana constituye, en lo pertinente y en relacin con la Carta de la Organizacin, una fuente de obligaciones internacionales, est haciendo referencia al instrumento jurdico en s, y no a los derechos contenidos en l. La opinin de la Corte realiza un notable aporte al derecho internacional contemporneo en cuanto a la especificidad de los instrumentos jurdicos de derechos humanos, y la factibilidad de que algunos de ellos adquieran carcter vinculante sin necesidad de ser tratados 34. Para los Estados no partes del Pacto de San Jos, considerando que el nico rgano habilitado ab initio en el sistema interamericano para llevar asuntos individuales contra ellos es la Comisin Interamericana, tambin cabe hacer una interpretacin pro persona de las normas que les vinculen en materia de derechos humanos. Trabajando en esta direccin, cabe recordar que ninguna aplicacin o interpretacin de una norma de derechos humanos puede ir en contra de los efectos de otra que sea ms beneficiosa para la persona. En la propia Carta de la OEA los Estados proclaman los derechos fundamentales de la persona humana35. Asimismo, la Carta seala que la Comisin Interamericana de Derechos Humanos tendr como funcin principal promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, destacando que una convencin interamericana sobre derechos humanos determinar la estructura, competencia y procedimiento de dicha Comisin36. Por ende, una interpretacin pro persona de las obligaciones libremente adoptadas por los Estados miembros de la OEA conforme al artculo 106 de la Carta, nos conduce a sealar que las partes de la Convencin que se refieren a la estructura, competencia y procedimiento de la Comisin Interamericana, ataen tambin a los Estados que no han ratificado la Convencin, pero que si son partes en la Carta de la OEA. En este sentido, cabe recordar que el propio Pacto de San Jos de Costa Rica determina que ninguna disposicin de la Convencin puede ser interpretada en el sentido de excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza 37.

Corte Interamericana de Derechos Humanos: Interpretacin de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre en el marco del art. 64 de la Convencin Interamericana sobre Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC 10/89 (prrafos 41/42) del 14 de julio de 1989; Serie A N 10, Edit. Secretara de la Corte, San Jos de Costa Rica, 1990. 34 Salvioli, Fabin: "El aporte de la Declaracin Americana de 1948 para la proteccin internacional de los derechos humanos" en: "El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos en el umbral del Siglo XXI", T. I; pg. 693; Edit. Corte Interamericana de Derechos Humanos, San Jos de Costa Rica, 2001. 35 Carta de la Organizacin de los Estados Americanos: art. 3. 36 Ibdem: art. 106. 37 Convencin Americana sobre Derechos Humanos: art. 29.d.

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Ya hemos visto en el acpite anterior que una parte de la doctrina ms autorizada considera que los informes finales sobre casos individuales poseen carcter vinculante. Por ende cabe descartar que el problema sobre la obligatoriedad de los informes definitivos resida en el trmino "recomendaciones", sino en la fuente de la cual derivan las obligaciones. No cabe duda respecto a que para los Estados partes en el Pacto de San Jos, el origen convencional de este instrumento es la base jurdica en la cual reposa la obligacin para los Estados de cumplir con las recomendaciones que emite la Comisin en su informe definitivo. La identidad de tratamiento de las peticiones individuales para los Estados partes y no partes de la Convencin Americana est avalada en el Reglamento de la Comisin Interamericana, donde se establece el mismo procedimiento, a excepcin exclusiva del artculo que habla del envo del asunto a la Corte38. Si bien es diferente el instrumento que se aplica (Convencin Americana en un caso y Declaracin Americana en el otro) no hay ningn elemento de peso para otorgar un carcter jurdico de menor valor a los informes definitivos pronunciados por la Comisin respecto a los Estados miembros de la OEA que no han ratificado la Convencin Americana. Finalmente, la base jurdica que marca la obligacin de cumplir con un informe definitivo emitido por la Comisin Interamericana para un Estado no parte en el Pacto de San Jos, deriva del artculo 106 de la Carta de la OEA, de las normas de fondo establecidas en la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, de las normas de procedimiento que posee la Convencin Americana, del Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y finalmente del desarrollo contemporneo del principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. No puede sostenerse vlidamente a esta altura del desarrollo del derecho internacional contemporneo y del propio sistema interamericano, que casi una tercera parte de los Estados de la OEA reciben informes atinentes a casos de derechos humanos en su contra, pero que las decisiones de la Comisin no conllevan mayor obligacin para aquellos.

VII.- Algunas consideraciones finales Hay normas comunes en materia de derechos humanos que se aplican a todos los Estados miembros de la OEA. Estas son las pertinentes de la Carta de la Organizacin, la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, las disposiciones de derechos humanos que posean carcter de ius cogens y las normas consuetudinarias contenidas en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos interamericanos de proteccin de los derechos humanos, y finalmente las disposiciones atinentes a la estructura, competencia y procedimiento de la Comisin Interamericana, que se encuentran en el Pacto de San Jos de Costa Rica. El sistema interamericano de derechos humanos est atravesando una etapa de perfeccionamiento y consolidacin, donde se abandonan lenta pero de manera irreversible los criterios basados en un ejercicio abusivo y mal entendido de la soberana estatal, y el eje se desplaza hacia la adopcin de normas y el dictado de interpretaciones que tienen como centro a la persona humana. Esta corriente puede verse con claridad en las principales reformas operadas
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Comisin Interamericana de Derechos Humanos: Reglamento, art.50.

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y vigentes de los reglamentos de la Comisin y de la Corte Interamericanas de Derechos Humanos39, y tambin en la propia actuacin de los rganos de proteccin, donde en general se resuelven los casos poniendo ms nfasis en el objeto y fin de la proteccin internacional de los derechos humanos que sobre otros aspectos40. Siendo la Comisin Interamericana un rgano principal de la Organizacin de Estados Americanos, su parecer es la opinin oficial de la Organizacin de los Estados Americanos en materia de derechos humanos. El principio de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos comprende, como ya sealamos, el acatamiento de las decisiones de los rganos de aplicacin. Las disposiciones relativas a la proteccin de los derechos humanos en las Amricas deben ser analizadas, entonces, conforme a todas estas tendencias contemporneas que venimos desarrollando, tanto en aspectos de fondo como procedimentales. El valor jurdico de los informes de la Comisin Interamericana no puede ser una excepcin. La interpretacin que aqu proponemos pretende otorgar unidad y correlacin al sistema interamericano de derechos humanos, partiendo de la identidad e igualdad de valor jurdico del informe final elaborado por la Comisin Interamericana respecto a cualquier Estado miembro de la OEA; es decir, para todos los casos individuales con decisin sobre el fondo y que no llegan a la Corte, cualquiera sea el motivo por el cual ello no sucede. No se pretende equiparar aqu a la decisin de la Comisin con el pronunciamiento de la Corte en un caso contencioso. Sobre una sentencia de la Corte Interamericana no hay posibilidad de revisin por parte de otro rgano, es definitiva e inapelable 41. Igualmente, de acuerdo a la Convencin Americana, la parte del fallo que disponga indemnizacin compensatoria se podr ejecutar en el respectivo pas por el procedimiento interno vigente para la ejecucin de sentencias contra el Estado42. El informe definitivo de la Comisin no es una sentencia, porque no emana de un ente jurisdiccional, y por ende su alcance es menos amplio que el de un fallo de la Corte. Pero la definicin sobre la naturaleza del dictamen poco hace a la determinacin sobre si este es o no vinculante. El derecho internacional tiene muchos ejemplos de decisiones vinculantes que toman rganos no jurisdiccionales. Sostener que los informes finales de la Comisin no son vinculantes tiene consecuencias penosas para la proteccin de los derechos humanos; significa ni ms ni menos que sealar que los Estados podran hacer caso omiso de las medidas pertinentes destinadas a poner fin a las
Citamos como ejemplos que en el nuevo reglamento de la Comisin Interamericana se establece la presuncin de que los asuntos se elevarn a conocimiento de la Corte, y que la Comisin debe escuchar la opinin del peticionario a efectos de tomar su decisin al respecto (art. 44); igualmente, el nuevo reglamento de la Corte Interamericana consagra definitivamente el locus standi para las vctimas, sus familiares o representantes durante todo el proceso (art. 23). 40 Un ejemplo es la sentencia emitida en el caso Tribunal Constitucional de Per por la Corte Interamericana, donde esta desestim el pretendido retiro por parte del Per, de la jurisdiccin contenciosa de la Corte. Corte Interamericana de Derechos Humanos: "Caso Tribunal Constitucional" (competencia) sentencia del 24 de setiembre de 1999. 41 Convencin Americana sobre Derechos Humanos: art. 67. 42 Convencin Americana sobre Derechos Humanos: art. 68.
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violaciones comprobadas y repararlas. De esta manera se genera una afliccin ms a la vctima, y se la coloca, ahora en el plano internacional, en un nuevo estado de indefensin. La Corte Interamericana ha dado un paso importante, aunque insuficiente an, al abandonar el triste precedente en la materia del caso Caballero Delgado, y en consecuencia comenzar a explorar el grado de obligatoriedad de los informes finales de la Comisin conforme al principio de buena fe y al objeto y fin de la Convencin Americana. Es de esperar que el Tribunal vaya ms all en futuros casos u opiniones consultivas, y acorde a una interpretacin pro persona, seale tajantemente el carcter vinculante de los informes definitivos que expida la Comisin Interamericana. Es comprensible que existan interpretaciones contrarias al criterio aqu sostenido; no nos cabe frente a ello sino reiterar, como cuando analizamos el valor jurdico de las declaraciones universal y americana, que somos conscientes de la audacia de estos planteos, pero que en todo caso, preferimos que se nos tilde de utpicos, a que se nos seale, siquiera como cmplices jurdicos involuntarios de la impunidad..."43. Los Estados no deben temer, tienen todas las garantas para evitar acciones que no consideren correctas por parte de la Comisin Interamericana. La actuacin de la Comisin es pblica, y todos los aos los Estados pueden revisar el trabajo de aquella en ocasin de la presentacin del Informe Anual de la Comisin en la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos. Ms an, sera deseable que la Asamblea recupere aquel rol que hubiere abandonado de hecho a partir de 1980, y vuelva a expedirse con resoluciones particulares sobre los informes que presentan los rganos de proteccin de los derechos humanos. Sin hacer responsable de estos pocos razonamientos a nadie ms que al autor del presente trabajo, los modestos prrafos que lo conforman estn dedicados a las personas que aprendieron que el derecho es una herramienta slo vlida para hacer justicia. Y como Germn Bidart Campos en cada palabra y en cada lnea escrita, nunca lo han olvidado.

La Plata, otoo de 2002.

Salvioli, Fabin: "El desarrollo de la proteccin internacional de los derechos humanos a partir de las Declaraciones Universal y Americana"; en: "Relaciones Internacionales" N 13, pg. 92; Edit. IRI, La Plata, Argentina, 1997.

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