Documentos de Políticas Públicas y Derechos Indígenas - N°17 - 17 de ABRIL 2006

VOLVIENDO AL PRINCIPIO. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL

Y DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS. 1989-2006.
Por Víctor Toledo Llancaqueo

En abril de 2006, en Chile, topó fondo el viejo asunto del reconocimiento

constitucional, que data de 1989. Ante el unánime rechazo mapuche fue reti-
rado de la agenda legislativa el proyecto de falso “reconocimiento constitucio-
nal” al cual se le había asignado urgencia. Tras esta situación, lo único que ca-
be a las partes en este tema – gobierno, parlamentarios e indígenas- es hacer
borrón y cuenta nueva. Volver a los principios, y ratificar el Convenio 169.

El nuevo Gobierno ha repetido el ritual concerta-
cionista de prometer un “reconocimiento constitu-
cional”. Pese a que no cuenta con los votos en el
Parlamento, el Gobierno dice que insistirá en un
proyecto de reforma constitucional, según el mito
del “Acuerdo de Nueva Imperial”. Y que esta vez
el proyecto a presentar será consensuado con los
indígenas. Pues bien, si insiste, que así sea. Vol-
vamos al principio de la transición.
Episodio II recargado. ¿Que decía el mítico Acuer-
do de Imperial?
El compromiso de inicio de la transición de-
mocrática con los pueblos indígenas era simple y
directo: el reconocimiento constitucional de los
pueblos indígenas y sus derechos fundamentales.
En materia constitucional, del punto primero de
1989, se fue degradando gobierno a gobierno, pro-
yecto a proyecto, hasta llegar a la negación abso-
luta, con la proclama fundamentalista del 10 de
enero de 2006 de “la nación única e indivisible”.
Más bajo ya no puede caer el incumplimiento de
aquel compromiso de la transición democrática.
En 16 años se transfiguró una obligación clara con
los pueblos indígenas, en un oscuro nacionalismo
chileno decimonónico. Como si fuese un error de
tipeo republicano: infórmase a los indígenas que
no estamos en el siglo XXI sino en el XIX.
Recordemos:

Ese era el punto Nº 1 del tantas veces citado y
pocas veces leído “Acuerdo de Nueva Imperial”
del 1º de diciembre de 1989, y que recogía una
exigencia transversal del movimiento indígena, y
no solo de las organizaciones firmantes. Sin em-
bargo, ese compromiso claro y simple que com-
prometía a la Concertación, fue postergado, tergi-
versado y manipulado, durante 16 años.
El Acuerdo de Imperial se transformó en una le-
yenda legitimadora de políticas indigenistas, un
mito y una hipoteca de la movilización social..
“Don Patricio Aylwin Azocar se compromete
mediante esta Acta a hacer suya la demanda de
los Pueblos Indígenas expresada en el Programa
de la Concertación, especialmente en lo referi-
do a:
1.- El reconocimiento constitucional de los Pue-
blos Indígenas y de sus derechos económicos,
sociales y culturales fundamentales.”
Nueva Imperial, 1 de diciembre 1989

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RECONOCIMIENTO y DERECHOS de los PUEBLOS INDIGENAS
LEY DEL PENDULO
Los sucesivos proyectos de reforma constitucio-
nal presentados a cuento del “reconocimiento”,
son la crónica de una mutación y negación. En-
tre 1991 y 2006 tres proyectos (“Boletines” 513,
2534 y 4069) han sido sometidos a votación
parlamentaria, con seis versiones de texto distin-
tas. (Además de otras iniciativas, mociones e in-
dicaciones que no han pasado de ser meros in-
tentos no sometidos a votación en sala). Por cier-
to, ninguno de los proyectos de
“reconocimiento” ha sido consultado con las
organizaciones indígenas, ni cuentan con su con-
sentimiento, ni cumplen con el compromiso
simple y directo de Nueva Imperial: reconocer a
los pueblos indígenas y sus derechos fundamen-
tales. Cada proyecto de reforma constitucional
fue vaciand o l os con t enid os del
“reconocimiento”, hasta transformarlo en un en-
gendro de negación de los pueblos indígenas y
sus derechos.
La trayectoria de la transición chilena en materia
indígena ha sido la de un péndulo: del compro-
miso de reconocimiento a la negación. Del
pluralismo al integrismo. Pero en el 10 de enero
de 2006 tan lejos llegó el péndulo — “la nación
única e indivisible”-, que hasta el diario El Mer-
curio se dio cuenta del desatino unánime de la
Cámara de Diputados y sus graves implicancias
para el lógico retorno del péndulo a su otro ex-
tremo.
Ya lo dijo el decano en su editorial del 14 de
enero de 2006. “Es lamentable, con todo, la
aprobación del inciso referido a la “nación chile-
na”, por innecesario y por arriesgar el peligro de
una lógica esencialista en materias políticas. Está
en manos del Senado reparar este error.”
Y estaba en manos del actual Gobierno archivar
ese proyecto irresponsable. Pero se le puso ur-
gencia.
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- 17 de ABRIL 2006
BOLETIN 4069. EL DESCONOCIMIENTO CONSTI-
TUCIONAL.
Recordemos. El 10 de enero de 2006 fue votado
en la Cámara de Diputados el último proyecto le-
gislativo de “reconocimiento”, por cierto inconsulto
y carente de legitimidad indígena.
Y en esa ocasión la vacía frase relativa a los indíge-
nas fue rechazada. Los parlamentarios sólo apro-
baron un inciso: “la nación chilena es una e indivi-
sible”. Es literalmente, el desconocimiento constitu-
cional. Así quedó el “reconocimiento”.
El proyecto oficial de “reconocimiento”, hoy por
hoy en trámite en el Parlamento chileno, consiste
solo en una frase fundamentalista: “la nación chi-
lena es una e indivisible”. Sin más.
Aunque parezca increíble, ese es todo el contenido
actual del proyecto. Así puede comprobarlo cual-
quier ciudadano que examine el estado de tramita-
ción del proyecto Boletín 4069 y lea el Oficio de
ley con el texto que pasó a segundo trámite al Se-
nado.
Vea Ud. mismo,
haga click aquí: http://sil.congreso.cl/cgi-bin/sil_proyectos.pl?4069-07
Sin embargo, por insólito que parezca, el nuevo
Gobierno le asignó urgencia a ese proyecto el 4 de
abril de 2006, con la meta de que estuviese apro-
bado el “reconocimiento” antes del 21 de mayo.
LA URGENCIA DE ABRIL 2006 Y EL RECHAZO.
La urgencia asignada al proyecto Boletín 4069, fue
una insensatez o descuido mayúsculo de los aseso-
res de la Presidencia. Con ello tiraban por la borda
el compromiso de Michelle Bachelet declarado an-
te los indígenas, de definir el contenido y el texto
de un nuevo proyecto de reforma constitucional en
un proceso de diálogo y consenso con los pueblos
indígenas.
¿Improvisación? ¿Inercia? ¿O una operación gris?
DERECHOS INDÍGENAS - INFORME Nº 17 - SANTIAGO– CHILE - 17 / 04 / 2006 Pág. 2
RECONOCIMIENTO y DERECHOS de los PUEBLOS INDIGENAS
UNA SEMANA DURO LA URGENCIA
La inmediata reacción de las organizaciones mapu-
ches encendió las alarmas e hizo posible que se
retirara la urgencia oportunamente, evitando un
desencuentro mayúsculo que podría marcar los
cuatro años de gobierno.
De haberse mantenido ese proyecto como base pa-
ra ingresar una indicación de reconocimiento —si
ese era el objetivo- se arriesgaba enterrar la temáti-
ca constitucional indígena por décadas en Chile,
además de afectar la arquitectura constitucional de
la democracia.
¿Pasó la emergencia? Las explicaciones entregadas
por CONADI respecto al episodio resultan insufi-
cientes. Señaló que
“En relación a los motivos que tuvo el Gobierno
para retirar la urgencia del Proyecto de Reforma
Constitucional del Reconocimiento de los Pue-
blos Indígenas, la Dirección Nacional de la CO-
NADI desea explicitar que dicha decisión ha si-
do tomada, basada fundamentalmente en reafir-
mar la voluntad del Gobierno para cumplir el
compromiso suscrito por la actual Presidenta de
la República, Michelle Bachelet, en el mes de
enero del presente año en la comuna de Nueva
Imperial.” (Comunicado de CONADI, 13 de abril de 2006).
¿Entonces, por qué se le había puesto urgencia a
ese proyecto el 4 de abril? Habría sido más deco-
roso admitir que fue un error, un lapsus, una desco-
ordinación, una inercia de funcionarios de la admi-
nistración pasada; en fin, que a alguien en la Mo-
neda “se le pasó”. Y dar excusas a los indígenas
para restablecer confianzas.
Falta de parte del Ejecutivo y sus funcionarios de
MIDEPLAN y SEGPRES dar señales claras en rela-
ción a la voluntad política del nuevo Gobierno de
archivar un capítulo y un proyecto equivocado, y
de que se quiere buscar seriamente caminos para
reconocer los derechos de los pueblos indígenas en
el ordenamiento jurídico, con la activa participa-
ción y consentimiento indígena.
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ARCHIVAR EL PROYECTO BOLETIN 4069
No basta con retirar la urgencia a un proyecto
errado. Ese proyecto necesita ser archivado.
En esta coyuntura, quienes siguen los avatares
de las políticas indigenistas aprendieron nuevos
conceptos claves de la jerga parlamentaria: “las
urgencias legislativas”. Hoy son muchos los que
están alertas ante plazos de “urgencia sim-
ple” (30 días) , “urgencia suma” (10 días) y
“discusión inmediata” (3 días).
Falta aprender otro concepto clave: “archivar un
proyecto”, es decir, sepultarlo. Es un acto formal,
un oficio en que se solicita al Congreso el
“archivo”. Mientras el proyecto no sea
“archivado” siempre estará el riesgo latente de
que sus impulsores lo pongan en tabla y lo voten
entre gallos y medianoche.
Ese riesgo es mayor cuando un proyecto se origi-
na en una “moción parlamentaria”, puesto que
cuando el Congreso se encuentra en “periodo de
legislación ordinaria”, la agenda legislativa, la
tabla de sesiones, la controlan los parlamenta-
rios. Y el Proyecto Boletín 4069 es de moción
parlamentaria y puede ser reactivado desde el
Parlamento. Y dicho sea de paso, lo mismo ocu-
rre con el proyecto de reforma del Artículo 17 de
la Ley Indígena. Por eso, cuando un proyecto de
ley afecta derechos indígenas, no basta con exi-
gir que se retiren las “urgencias”. Es necesario
que tales proyectos sean “archivados”, para que
existan mínimas garantías.
Es necesario que el Ejecutivo solicite “archivar”
el Proyecto Boletín 4069. Dar garantías de que,
si se va a presentar un proyecto de reforma cons-
titucional, se tratará de un proyecto nuevo, otro
Boletín, que contendrá las propuestas indíge-
nas. La sugerencia es que, en un escenario here-
dado en que existen escasas confianzas, esa es
una prueba verosímil de que se quiere honrar los
compromisos democráticos con los pueblos indí-
genas.
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RECONOCIMIENTO y DERECHOS de los PUEBLOS INDIGENAS
VOLVIENDO AL PRINCIPIO. LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LOS PUEBLOS INDIGE-
NAS.
El reciente y unánime rechazo indígena a la ur-
gencia legislativa, ha puesto el punto final a un
capítulo oscuro de la transición chilena. El tema
ha vuelto a su punto de partida. ¿De que se trata
el asunto del “reconocimiento”?
El nuevo Gobierno ha cumplido con el ritual de
declarar que cumplirá con el Acuerdo de Impe-
rial. Asi sea. Y el reconocimiento comprometido
en 1989 era, repitámoslo, muy concreto: “El re-
conocimiento constitucional de los Pueblos Indí-
genas y de sus derechos económicos, sociales y
culturales fundamentales”.
Dos partes lógicamente indivisibles: unos sujetos
jurídicos — los pueblos- y unos derechos de esos
sujetos. Derechos fundamentales, es decir, que
emanan de su existencia, y no como resultado
de una concesión graciosa.
Un reconocimiento en tanto refiere a un a reali-
dad ya pre-existente que se reconoce. Y consti-
tucional en tanto se incorpora en la norma fun-
damental de la república a esos sujetos y sus de-
rechos.
Los pueblos indígenas existen, que duda cabe, y
sus derechos fundamentales también. No se trata
de “darles reconocimiento” como escriben des-
prolijamente algunos indigenistas.
La reforma constitucional no “da”, ni “concede”
ni “constituye” derechos, ni hace nacer pueblos
por decreto, simplemente es un acto jurídico de
reconocer lo que ya existe, más aun, preexiste
al propio estado.
Para no confundirse cabe hacer dos claras distin-
ciones respecto a “reconocimiento” y “derechos
fundamentales indígenas”.
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DISTINGUIR ENTRE “RECONOCIMIENTO DE”
Y “RECONOCIMIENTO A”.
Ya desde el inicio de la transición todas las admi-
nistraciones han intentado vaciar de contenido y
fuerza constitucional la segunda parte de la frase
de Imperial, - los derechos fundamentales- y con-
vertir el “reconocimiento” de los pueblos indíge-
nas en un asunto meramente simbólico moral. Del
reconocimiento político entendido rectamente co-
mo constitucionalización de los derechos de pue-
blos indígenas preexistentes, el asunto fue degene-
rando en una suerte de “mención honrosa”, moral,
una alusión solemne a las “raíces de la nación”, e
incluso eso ha sido a regañadientes.
Se ha abusado del doble significado de la palabra
“reconocimiento” y de la buena fe indígena. Existe
una diferencia semántica sutil y radical a la que
hay que prestar atención. No confundir entre el
“reconocimiento de”, y el “reconocimiento a”.
A las comunidades se les ha hablado majadera-
mente del “reconocimiento a”, una oferta en su
segundo sentido, el moral. En múltiples seminarios
y talleres se ha hecho una manipulación demagó-
gica del legítimo reclamo indígena de valoración
de su existencia y dignidad, es decir el mo-
ral “RECONOCIMIENTO A” un grupo humano,
para eludir el asunto de fondo, los derechos. Si
bien, efectivamente, son necesarios e insoslayables
los gestos, y los actos estatales de valoración y re-
paración “a” los pueblos indígenas, una reforma
constitucional es otro cantar.
Lo grave es que con una simple y sutil operación
discursiva, se desvía el sentido y se vacía el conte-
nido de un asunto constitucional, el
“RECONOCIMIENTO DE” una realidad política en
el orden jurídico, que es trucada con una alusión
moral. Eso es actuar de mala fe. Son dos cosas
muy distintas. Y mezclarlas es una burla, una mas-
carada, de la cual existe plena conciencia entre la
refinada elite de juristas, intelectuales y políticos
chilenos.
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RECONOCIMIENTO y DERECHOS de los PUEBLOS INDIGENAS
A la confusión han contribuido antropólogos que
han hecho adaptación improvisada de las teorías
de Honneth, de raíz hegeliana, y escriben sin mu-
cha prolijidad sobre “la lucha por el reconoci-
miento”, enredando aun más las cosas. Como es
sabido, la Fenomenología hegeliana y la Teoria
Pura kelseniana, versan de asuntos distintos.
Esperamos que no sea necesario remitirse a Ana-
ya, Williams, Fraser, Nogueira o Alexy, para de-
mostrar que algunos quieren venderle a los indíge-
nas un “reconocimiento constitucional” a la chile-
na, jurel tipo salmón.
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PUE-
BLOS INDIGENAS EN EL 2006.
Insistiendo. El acuerdo de 1989 comprometía: “El
reconocimiento constitucional de los Pueblos
Indígenas y de sus derechos económicos, sociales
y culturales fundamentales”.
Y del 1 de diciembre del 1989 al presente, junto
con pasar 16 años, han ocurrido algunos avances
importantes en materia de derechos fundamenta-
les de los pueblos indígenas.
A) Consentimiento y participación. Hoy es una
condición esencial de legitimidad que las políticas
públicas y los proyectos legislativos en materia
indígena, incluido el proyecto de reforma consti-
tucional, deben ser elaborados con la participa-
ción y consentimiento de los pueblos indígenas,
así lo exigen todas las organizaciones y referentes
indígenas. Condición que no cumple ninguno de
los cuestionables proyectos oficiales debatidos
durante 16 años, y que no pueden ser tomados
como base.
Por cierto, a ese principio democrático esencial,
de participación, consentimiento y legitimidad
indígenas, apunta el compromiso y voluntad de la
Presidenta Michelle Bachelet. Por lo cual es con-
veniente que sus asesores coadyuven a la realiza-
ción de ese compromiso.
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B) Estándares internacionales. Los derechos funda-
mentales de los pueblos indígenas, en estos mis-
mos 16 años, se han asentado y fortalecido en el
derecho internacional obligatorio para todos los
estados, incluido Chile. Derechos económicos,
sociales, culturales, como decía el Acuerdo de
Imperial, a los que se agregan hoy los derechos
políticos.
Los derechos fundamentales de los pueblos indíge-
nas no son ya un asunto doméstico que queda a
merced de la libre creatividad de parlamentarios y
burocracias indigenistas de los países.
Y aquí nuevamente resultan insuficientes las expli-
caciones y propuestas de CONADI respecto al
“reconocimiento”.
Sostener que “se buscará un acuerdo con dirigen-
tes étnicos para reconocer también lengua, cultura
y prácticas” como afirmara un directivo de CONA-
DI (La Segunda, 13 de abril de 2006), es pretender
reducir la política indígena a un asunto cultural, y
desconocer que existen estándares internacionales
en materia de derechos fundamentales de los pue-
blos indígenas, que son obligatorios para el Estado
de Chile.
ORDEN PUBLICO INTERNACIONAL
Al igual que los derechos de las mujeres o los de-
rechos laborales, los derechos de los pueblos indí-
genas son hoy de orden público internacional.
Ninguno de esos cuerpos de derechos colectivos,
de la diferencia y de la dignidad humana, son ya
mero asunto doméstico, dejados a la libre inventi-
va o capricho de los legisladores y gobernantes
locales.
Hay estándares internacionales a implementar en
el orden interno. Esta es una cuestión que debería
comprender muy bien la Ministra Secretaria Gene-
ral de la Presidencia, Paulina Veloso, como jurista
que ha jugado roles claves en impulsar el conoci-
miento y el desarrollo en Chile de los derechos de
las mujeres, en tanto derecho internacional.
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RECONOCIMIENTO y DERECHOS de los PUEBLOS INDIGENAS - 17 de ABRIL 2006

IMPLEMENTAR LOS ESTANDARES INTERNA- UNA VENTANA DE OPORTUNIDAD:

CIONALES EL CONVENIO 169 DE LA OIT

La Ministra sabe de obstáculos y desafíos de su-
perar en el país las brechas de ignorancia para
la implementación interna de esos estándares
internacionales.
En materia indígena, es necesario partir por asu-
mir que esos estándares existen, y hacer un es-
fuerzo por su difusión, asimilación y cumpli-
miento, comenzando por los propios directivos
de CONADI y las autoridades ministeriales.
(No seria mala idea que el tratado de James
Anaya fuese lectura obligada).
El desafío del Gobierno de Michelle Bachelet es
implementar los estándares internacionales de
derechos fundamentales de los pueblos indíge-
nas en el ordenamiento jurídico de Chile. Abrir
una amplia discusión pública e instalar los dere-
chos indígenas en la agenda del país.
No se trata de un tema “políticamente correcto”
de cara al Bicentenario. Y la imagen internacio-
nal Es un imperativo y una obligación en un
país que ha profundizado su inserción en la
economía global, lo que ha hecho aun más vul-
nerables los derechos y territorios de los pue-
blos indígenas.
Hay una ventana de oportunidad. La ruta lógica
es partir por la ratificación del Convenio 169 de
la OIT (faltan solo 2 votos en el senado), que
establecerá un piso mínimo de derechos de los
pueblos indígenas.
Luego seguir con el reconocimiento constitucio-
nal, cuyo contenido no puede ser menos que
ese piso mínimo y el estándar internacional.
Y avanzar simultáneamente con las reformas a
la legislación sectorial, tal como recomendó el
Relator Especial de Naciones Unidas Para los
Derechos y Libertades Fundamentales de los
Indígenas.
Si. Derechos y Libertades Fundamentales. Son
los derechos de los pueblos indígenas, a tomar
en serio en una democracia de los ciudadanos,
en una república bicentenaria. Aquí si vale la
“urgencia suma”. “Apurar el tranco”, como dice
la Presidenta.

No es decente ni gobernable que la elite chile-

na y el estado siga desentendiéndose de esos
impactos y esas obligaciones.

El desafío de implementar los estándares inter-

nacionales de derechos indígenas pasa por
acordar con las organizaciones indígenas una
agenda seria, viable, de reformas legales.

DOCUMENTOS DE POLITICAS PUBLICAS Y DERECHOS INDIGENAS

INFORME Nº 17 - 17 ABRIL de 2006 - Santiago de Chile
Título: VOLVIENDO AL PRINCIPIO. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
Y DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDIGENAS. 1989-2006.
Autor: Víctor Toledo Llancaqueo
Tópicos: Derechos de los Pueblos Indígenas, Estándares Internacionales.

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